Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Genom beslut den 29 oktober 1971 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för jordbruksdepartementet att tillkalla högst sju sakkunniga för utred- ning rörande kostnaderna för miljövården. Med stöd härav tillkallade departementschefen den 15 november 1971 såsom sakkunniga general- direktören Valfrid Paulsson, ordförande, riksdagsledamöterna Birger Rosqvist, Jan Bergqvist, Inga Thorsson, Staffan Burenstam Linder, Sören Norrby och Sven Eric Åkerfeldt. Genom beslut den 10 juni 1974 förordnades riksdagsledamoten Lennart Pettersson till sakkunnig i utredningen efter ledamoten Thorsson, som tidigare anhållit om befrielse från uppdraget.

De sakkunniga har antagit namnet utredningen om kostnaderna för miljövärden.

Att som experter biträda utredningen förordnade departementschefen den 24 november 1971 numera professorn Erik Höök, kanslirådet Bengt A W Johansson, departementssekreteraren Lars Hjorth, numera kanslirå- det Kjell Svensson, numera länsrådet Allan Johansson (t. o. m. den 8 maj 1974), kanslirådet Ulf Lönnqvist, direktören Bo Helmerson, sekreteraren Eric Olerud, sekreteraren Jan Erik Moreau och direktören Olof Nilsson. Genom beslut den 18 februari 1972 förordnades som ytterligare experter generaldirektören Erik Grafström och numera departementssekreteraren Jan Söderberg.

Till sekreterare i utredningen förordnade departementschefen den 24 november 1971 numera planeringschefen Nils Ahlgren och som biträdan- de sekreterare kanslisekreteraren Vanja Edwinson. Genom beslut den 18 februari 1972 och den 20 oktober 1972 förordnades dessutom byrådirek- tören Inger Olsson och civilingenjören Richard Almgren att vara biträdande sekreterare i utredningen. Utredningen har inom sekretariatet biträtts av socionomen Christer Hannerz och kansliskrivaren Solweig Ahlgren; beslut den 8 december 1972 respektive den 20 oktober 1972.

Utredningen har tidigare avgivit rapporten Effekter av förpacknings- avgiften, SOU 1974: 44.

Huvudsyftet med det arbete som utredningen redovisar i föreliggande betänkande har varit att studera och analysera olika miljövårdspolitiska styrmedel. Denna granskning har skett med tillämpning på de miljöpro- blem som uppstår vid utsläpp av svaveldioxid i atmosfären. Utredningen har därvid utarbetat ett underlag vad gäller mål, medel och kostnader för

• Sida 4
•  Original

beslut om miljövårdspolitiken på detta område. I betänkandet ingår även förslag till utformning av styrsystem för begränsning av svavelutsläpp. För genomförande av detta arbete tillsattes inom utredningen en grupp bestående av experterna Grafström, Helmerson, Höök och Söderberg. Till gruppen har vid behandling av speciella frågor knutits byrådirektören Bo Assarsson, professorn Bert Bolin, professorn Lars lngelstam, docenten Karl Göran Mäler samt avdelningschefen Göran Persson. Sedan denna del av utredningens arbete avslutats får utredningen härmed vördsamt överlämna betänkandet Begränsning av svavelutsläpp — en studie av styrmedel. Till betänkandet är fogade en reservation av ledamöterna Burenstam Linder och Norrby och ett särskilt yttrande av experterna Grafström och Höök.

Stockholm den 11 december 1974

Valfrid Paulsson Jan Bergqvist Staffan Burenstam Linder Sören Norrby Birger Rosqvist Sven Erik Åkerfeldt Lennart Pettersson

/Nils Ahlgren

• Sida 5
•  Original

1. Sammanfattning

Den 29 oktober 1971 bemyndigade Kungl Maj:t chefen för jordbruks- departementet att tillkalla högst sju sakkunniga för utredning rörande kostnaderna för miljövården. Utredningens huvuduppgift är att undersö- ka ”mi1jövårdsinsatsernas ekonomiska förutsättningar och konsekvenser i skilda avseenden”. Inom denna vida ram kan fyra centrala uppgifter särskiljas, att kartlägga kostnaderna för olika åtgärder inom miljövårdens område, att kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder, att studera kostnadsfördelningen mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda och belysa frågan om hur en lämplig fördelning av dessa kostnader skall kunna uppnås samt att granska och analysera olika system av miljövårdspolitiska styrmedel.

Utredningen inriktar sin verksamhet på allmänna kartläggningar av kostnader för miljövården inom olika samhällssektorer och på ett antal avgränsade utredningsprojekt. Inom ramen för kartläggningsarbetena pågår för närvarande sammanställning av resultaten från en enkät till landets samtliga kommuner inom ramen för KELP 74—78.1 De delutred- ningar som utredningen arbetar med gäller miljövården inom enskilda industribranscher, kostnader för omhändertagande av hushållsavfall, restaurering av sjöar och vattendrag samt effekter av förpackningsavgiften och utformningen av styrmedel inom förpackningssektorn. Utredningen har tidigare publicerat rapporten ”Effekter av förpackningsavgiften”, SOU 1974: 44.

Huvudsyftet med det nu publicerade arbetet har varit att studera och granska olika miljövårdspolitiska styrmedel med tillämpning på de miljöproblem som uppstår vid utsläpp av svaveldioxid i atmosfären. Målsättningen har dessutom varit att få fram ett beslutsunderlag för en ”svavelpolitik” vad gäller mål, medel och kostnader. De resultat som redovisas är givetvis i första hand tillämpliga på svavelproblemen, men många av de frågor som behandlas är av allmänt intresse för miljövårdsar- betet.

The negative effects created as a result of the emission of sulphur in the air can serve as a typical example of such air pollution problems. A study of this problem can also provide valuable experience for the study of other fields of environmental protection. Obviously this applies primarily to such general questions as the formulation of the aims of environmental policy, methods for selecting environmental protection techniques and the formulation of control measures.

Sulphur exists in various chemical combinations as a part of Nature*s cycle. lt exists above all as hydrogen sulphide produced by decomposi- tion processes and as sulphate in the form of so—called sea spray. Man has since, primarily by burning coal and oil but also by means of various industrial processes, increased the supply of sulphur released in the atmosphere. These emissions primarily comprise sulphur dioxide. It is above all the industrialized areas which have been severely afflicted, and it has been estimated that one fifth of all the sulphur emitted in the air as a result of human activities emanates from one percent of the surface of the earth. In West Europe human sources are responsible for more than three quarters of the total supply of sulphur dioxide. These emissions resulting from the combustion of fossilized fuels and industrial processes provide negative effects of primarily two sorts. One type of effect is a result of the fact that a high sulphur dioxide content in the air can occur locally due to emission, often at a low level. These high

• Sida 21
•  Original

concentrations can in turn damage vegetation, cars, building materials, iron constructions etc. as well as injure people. This was the first problem to attract attention. As an example may be mentioned the serious air pollution in London in the 19505, probably caused by a combination of far too high a content of soot particles, sulphur dioxide and sulphuric acid. No definite proof has been found in Sweden, however, that sulphur dioxide in the ambient air has damaged people”s health.However, during the 19405 and l950s vegetation in the Kvarntorp area in the south of Swedish society several hundred million kronor2 p.a. The other effect of tangible effects are corrosion on various materials and damage to building materials with a calcium content. It is estimated that such damage costs Swedish society several hundred million kronor p.a. The other effect of the release of sulphur dioxide is a result of the fact that gradually, as it is carried on by winds, the sulphur either falls to the ground in a dry form or is washed out by rain etc. This means that it is spread over large areas. It is estimated, for example, that more than 50 % of the sulphur fallout over Sweden emanates from sources outside the country. This sulphur dioxide fallout can cause soil and water to acidify and various substances in the upper soil layers to be leached.

This acidifiaction was first noticed during the second half of the 19605 and knowledge about these problems is still limited and inadequate. Long series of observations are required to determine possible changes in the natural systems afflicted by sulphur dioxide fallout since Nature generally reacts slowly. Certain definite changes which are a direct result of sulphur fallout have, however, been registered, primarily in the form of reduced pH values in lakes and rivers in southern and central Sweden. This acidification has in turn created ecological changes, e.g. fish have disappeared completely from certain lakes. The question of the effect of this sulphur fallout on woodland has in recent years been the subject of lively discussion on the basis of i.a. the results presented in the Swedish report submitted to the UN Conference on human Environment held in Stockholm. This report presented data which indicated a dete'rioration in growth development in South Swedish woodland of 0.3—0.6 % p.a., and one of the main reasons for this deterioration was stated to be increased acidification. The results of later investigations, however, indicate that the increased sulphur fallout has probably, in view of the inertness of the forests” ecological system, not been very much of a contributory factor to deterioration in woodland growth. On the other hand, Swedish researchers seem to be agreed that continued sulphur fallout in its present or a greater magnitude may have a negative effect on forest production in considerable areas of woodland. There is, however, some disagreement as to how much time is required for these effects to become tangible and result in a reduction in forest production that can be registrered.

Sulphur emissions therefore cause two different kinds of problem which partially require different countermeasures. The local problems can be solved primarily by lowering the far too high sulphur dioxide concentration in the air by reducing emissions; by diluting pollution better

* IOOSkr=US $ 23 =£ 10 (Nov 1974)

• Sida 22
•  Original

in the atmosphere; by moving energy sources; and by changing energy and heating supplies. Regional acidification problems in Sweden, on the other hand, cannot be solved in any other way than by limiting total emissions and by pollution carried by winds being reduced through a decrease in emissions in countries around Sweden.

The greater part of sulphur emissions occur in the combustion of fuel oils when most of the sulphur contained in the oil is oxidized to form sulphur dioxide and then emitted with the flue gases. The sulphur content in crude oils generally totals a maximum of 2 % by weight, but after refining most of the sulphur will be found in the heavier fractions, i.e. the fuel oils. In the combustion of oil the extent of emission is in direct proportion to content as long as no measures are taken to purify the flue gases. This means that the combustion of 1 m3 of 2.5 % oil provides emission of 40—50 kg of sulphur dioxide. Of the total emissions in Sweden, comprising 800,000 tons in 1972, fuel oil is estimated to answer for about 75 %.

Sulphur is also released by larger industries which use sulphur in various processes. It is estimated that in 1972 a total of 200,000 tons of sulphur dioxide emanated from such processes. Half of this amount was provided by the pulp industry where the combustion of cooking liquors comprises the most important source. The other half emanates from some 30 industries of very varying kinds, i.a. oil refineries, sulphuric acid factories and fertilizer factories.

The magnitude of future emissions is determined above all by the development of oil consumption and by decisions regarding restrictions of specific emissions, e.g. by a fixation of the limits of the sulphur content in fuel oil. The Energy Forecasting Committee assumed in its recently presented report that the consumption of light fuel oils will decrease up to 1985 from its present 9 or so million m3 p.a. to 4.3—8.0 million m3 p.a. On the other hand, the consumption of heavy fuel oils is expected to increase relatively strongly during the same period from ca 14 to 19.0—26.0 million m3 depending on which alternative system of electricity generation is adopted in Sweden. If current restrictions regarding the maximum sulphur content permitted in fuel oil are retained, and if the present restriction regarding process emissions is assumed to be compensated by increased emissions provided by coal and coke, sulphur dioxide emissions in 1985 would total 1,000,000—1,300,000 tons depending on the consumption alternative selected.

Light fuel oil is primarily used for heating small houses, small multifamily houses etc. at a total of just over one million combustion points. Heavy fuel oil is used within the entire range from relatively small centres catering for the heating of dwelling houses to power stations. In 1972 the 800 major oil consumers in Sweden consumed 10 million tons of heavy oil and emitted 500,000 tons of sulphur dioxide. The large

• Sida 23
•  Original

emissions from industrial processes came from some 100 industries, i.a. some 70 pulp industries. By and large it can be said that half of the emissions today emanate from 250—300 major facilities which use heavy oil. Of these 100 also release sulphur dioxide from processes. It should be emphasized that facilities of at least this size are required for it to be profitable using present technology to reduce emissions by direct measures, e.g. by purification of flue gases. Otherwise one is referred to having to change fuel, e.g. use oil with a low sulphur content, or to having to change energy supplies entirely.

A basic prerequisite for active environmental policy is that the results of measures adopted can be registered and checked in a satisfactory way. The control methods used must therefore be combined with supervision and control. The formulation and construction of these control methods will also to a certain extent decide how this supervisory work should be formulated. In its work the Committee has assumed that the most important control task is to register and measure the nature and size of the emissions.

The technical methods for directly measuring the magnitude and variation of the emissions are either manual or automatic. The manual methods are well established and have been applied for many years. A considerable disadvantage, however, is that such control becomes costly if measurements have to be taken over a long period of time, and that it is difficult to use these methods in the vent of very varied emissions. Intensive development work is being conducted to provide measuring instruments enabling automatic registration to be conducted. Already such instruments have been installed in some fifteen industries to measure sulphur dioxide and hydrogen sulphide. The annual costs for automatic registration of this sort can be estimated at Skr 75,000:— to Skr 150,0001— pa./factory. Indirect measurement is based on estimates which are in turn based on measurements of flow and pollution content of the gases which have a deciding effect on the nature and magnitude of emissions. The sulphur content in fuel oil, which has a deciding effect on the amount emitted in combustion, is determined using various analytical methods with i 10 % degree of accuracy. Costs total about Skr 100:— per estimate. Indirect methods can also be used to determine certain emissions in processing industries. In other cases it is necessary to use direct measurements at the emission points in order to obtain satisfastory results. In a conclusion the Committee notes that it should be possible by a combination of various control methods to obtain an adequate idea of the magnitude and variation of emissions over a period of time. There is also reason to emphasize that supervisory and control activities are at present being developed on the basis of environmental legislation.

• Sida 24
•  Original

Figure 1.1 Marginal costs for the reduction of total sulphur dioxide emissions in Sweden in 1985. (E sti- mates based on average costs for various categor- ies of emission).

Sulphur dioxide emitted in the combustion of oil can be reduced by a change to fuels with a lower sulphur content, by desulphurizing oil or by purifying flue gases. The processing industry can reduce its emissions by changing raw materials re-organizing its processes or by purifying flue gases. In smaller combustion facilities a technical measure, e.g. a transfer to oil with a low sulphur content, may suffice, while in the processing industry a combination of measures is generally required. Certain other methods, e.g. combustion of coal or oil in fluidized beds, are being developed but they are still not commercially available yet. Other measures, such as the import of natural gas, are uncertain as regards implementation and costs. In its outline the Committee has concentrated on the methods which in the present situation can be directly applied. Natural gas is, however, considered in connection with discussions regarding i.a. control methods in environmental policy. With the development which is expected in the field of energy supplies, the most important measure even in the future will probably be the reduction of the sulphur content in fuel oil. The most tangible effect would be achieved by desulphurizing the heavy fuel oils from a sulphur content of 2.5 % down to 1.0 %. The cost of such desulphurization, which can be implemented with technically well developed methods, is estimated to total Skr 1,200—1,500:— per ton of separated sulphur. For the country as a whole, this would mean that sulphur dioxide emissions would decrease by 360,000 tons if all heavy fuel oil were to be desulphurized. The desulphurization of flue gases is likewise a technically developed method, but economically it cannot compete with desulphurization of oil in most of the facilities in Sweden. For this method

Skr per ton of separated sulphur

sååå 3 ==& 2oong %"53 __ :c'ae GIS,—Qin 3 & Epil Q 3.50! 8=Il 15001 9qu 25%: = | %*” rå ' %. lg I 1000 | 2.2 :.c__| | S% |BZI rå :" CQI >- ] : .eso |.95l g__ Hill | | åo- [Seel 2.2 500 ._.— I'C | __a I | ål '%le os ; | | fam lao! få; l ' | EN 15 || & |: | äg |3Q| 62 L ] Lll r— I. 1 lr? | | _ 1 r- 100000 300000 500000 700000 200 000 400 000 600 000 800 000

Reduction of total emissions tons 502 p.a.

• Sida 25
•  Original

? .. Totalcosts 8 2 Skr x million p.a. ;" f % » _ $ 5 o .,, 700— ååå”? %% ”åå; % '? [**—ål : '” | 2 o' I 600— C'UIO ”| EON” ': | | "351831 50. IEC: soo= areas '%n :$ "EDI 21.0 | 3 : 400— 8l=|l EN— "00 _ 10 C | :i | :| |__ ig."). $.: > .: 300-] 39,2! no 3 _g. 12 %?»: | | : 3 200— ISI | | | 3 se | I | ' 5 m. 1001 | , l , | a o . » | : g = T r 1 | IT 1 | i 100 000 300 000 500 000 700 000 200 000 400 000 600 000 800 000 Reduction of total emissions tons 302 p.a.

to become competitive, large facilities are required with long operating times, e.g. large power stations for basic load production. It is assumed that in the long-term the price of oil with a naturally low sulphur content will adjust to the cost of desulphurization, and the purchase of oil with a low sulphur content has not been included as a separate way of reducing emissions.

There are, however, other methods, which calculated per ton of sulphur, are cheaper than the desulphurization of heavy oil. These primarily cover process emissions, where the Committee has estimated that total emissions could be reduced by 75,000 tons at a cost of maximum Skr 1000:— per ton of separated sulphur. The least costly measures can be adopted in the pulp industry. A further desulphurization of light oil from 0.5 % to 0.25 % could also be carried out at a cost of maximum Skr 1200:— per ton of separated sulphur. See figure 1.1.

The total annual costs of a reduction of the sulphur content in all heavy fuel oil to 1.0 % and other reduction measures which are cheaper calculated per ton of separated sulphur would amount to Skr 260 million according to the lower cost alternative and to Skr 325 million according to the higher alternative. See figure 1.2. The total reduction of emissions in Sweden would be 485,000 tons, i.e. somewhat more than what is required in order to achieve the aims of sulphur policy set up by the Environment Protection Board in its de-escalation programme.

A direct transfer of these costs to the price of oil would in the case of light oil result in a raise of Skr 3—4:— per m3. The desulphurization of heavy oil from 2.5 % to 1.0 % would involve an additional cost of Skr 18—23z— per m3. Transposed to living costs this would in the case of a small house using light oil mean an annual additional cost of Skr 15—20:— and in the case of an apartment heated by a district heating plant using 2.5 % oil an annual additional cost of Skr 60—70:—. In the case of the processing industry the total cost increase for a reduction of process emissions along these lines would amount to Skr 20—25 million. Added to this would be the cost of a transfer to and use of oil with a low

Figure 1.2 Annual costs for the reduction of sulphur dioxide emissions in Sweden.

• Sida 26
•  Original

sulphur content. As an example may be mentioned that it is estimated that the pulp industry will have to bear a cost increase of Skr 4—5:— per ton of pulp. It is, however, expected that the variations between individual companies will be considerable.

The overall aim of sulphur policy is to limit and if possible eliminate the negative effects of sulphur emissions in the form of acidification of soil and water, and far too high a sulphur dioxide content in the air with consequent injuries to people and damage to their environment. A measure which involves a reduction of emissions should therefore always cause an improvement. But the use of such measures varies depending on what problem is to be solved. In the case of regional acidification the size of the total emissions in Sweden together with the amounts carried by the wind from the United Kingdom and the Continent play a totally decisive part. The geographic position of the emissions in Sweden is of little importance in this context. In order to reduce these effects therefore the total emissions in Sweden must be reduced and attempts must be made by means of negotiation to induce other countries to reduce their emissions too.

The local problems of far too high a sulphur dioxide content in the air are on the other hand, apart from the size of the emissions, directly dependent on their position. There are many examples of areas where deterioration in the quality of the air is a direct result of relatively limited emissions taking place at a low hight. In order to solve local problems therefore emissions must take place at such places and at such hights that high concentrations of sulphur do no occur. A decrease in emissions is also in this context a valuable aid of course, especially when there is at the same time a radical change in heating supplies, e.g. through a transfer to electrical heating.

The environmental aims of sulphur policy therefore can be formulated in two sets—to limit total emissions within Sweden to a certain level, and to adopt such measures as will ensure that the sulphur dioxide concentration in the air does not exceed given limits. The total amount of sulphur dioxide which it is permitted to release within the country may be determined by drawing a comparison between the value of the environmental effects achieved and the costs induced by the restriction on emissions. The Committee has found that a balance of this sort cannot be based on purely economic estimates. It must be in the nature of a political decision based on assessments of the factors involved in this set of problems. An equivalent argument can be applied to the handling of the local problems. In view of the effects on health, it is also necessary to set up absolute limits for the sulphur dioxide concentration in the air—limits which may not be exceeded.

A question which remains in the descussion of aims is what technical measures are to be introduced and at what sources are they to be applied.

• Sida 27
•  Original

ln this context the Committee has based its opinion on the fact that environmental protection measures are to be implemented in such a way that the socio—economic costs are kept as low as possible. In the cost estimates forming the basis for assessments the from the point of view of the community actual value of the resources used to limit emissions must be reflected. In its study of the economic problems involved in environmental policy, the Committee has concentrated on the possibil- ities of solving the acidification problem. This aim can be forrnulated in the following way: "To reduce total emissions within Sweden to a certain level and at as low a socio-economic cost as possible”.

In Chapter 9 the Committee has examined various control methods on more fundamental bases. The methods considered are examination of applications, product norms, localization permits, emission norms, subsidies, emission charges and pollution rights. The questions of the need for centrally available information in the use of various control methods is dealt with in relative detail, as is the question of the effect of imperfections in market economy on the function of control methods. The Committee reverts to these and other questions in the practical application of various control methods in a sulphur policy.

An achievement of the aims which have been given in order to solve the acidification problem, regarded as a separate environmental problem, could be reached with the aid of either product norms and examination of individual plants or by introducing charges on the emission of sulphur. The former combination of control methods is used in current legislation in the ordinance governing the restriction of sulphur content in fuel oil (SFS 1968: 551) and the Environmental Protection Act (SFS 1969: 387). Emission charges, however, comprise a control method which has not been tried in Swedish environmental policy.

The local air pollution problems are of a totally different nature and to solve them other environmental protection measures are required even though the reduction of emissions is one alternative. Therefore control methods of a different sort to those which can be used to solve problems of acidification are required too. Active community planning with a possibility of the municipalities being able to make decissions on questions concerning the selection and formulation of heating systems for major urban areas would perhaps be the most effective method. Locally adapted product norms may be a valuable supplement, especially during a period of transition. The examination of applications and conditions for plants which directly affect local conditions constitute a possible supplement too.

Separate consideration of the two sulphur problems is, however, difficult since it applies to the same sources and as certain measures intended to solve one problem react on the other problem. It is therefore necessary to formulate systems of environmental control methods which

• Sida 28
•  Original

can be used to handle all the effects caused by sulphur emissions. One of the Committee's alternatives consists of a combination of product norms, examination of plants and community planning. This alternative is directly based on current environmental legislation which, however, it is assumed will be supplemented and modified on a number of points. The other alternative contains, apart from the three administrative control methods mentioned previously, a fourth in the form of charges for sulphur emissions.

The two control systems differ primarily as regards use of the control methods they involve. In the first alternative all three administrative methods will be used parallel with each other and will probably have a similar use as regards scope. In the second alternative the sulphur charges would be used to achieve the required limitation of total emissions, while it should be possible to solve the remaining local problems primarily through community planning. Product norms would be used primarily to provide a ceiling for emissions to prevent the occurence of a sulphur dioxide concentration that would be detrimental to health. In this alternative the examination of plants would on a long-term basis not be used to any greater extent to control the release of sulphur.

The use of charges has not, as previously stated, been used in Swedish environmental policy. The Committee has therefore examined in relative detail the prerequisites for using an economic control method of this sort. A proposal for the formulation of a charge system has also been drawn up. It is based on the imposition of a so—called fuel sulphur charge and a so-called process sulphur charge. In this context the Committee has found that such a system geared primarily to solving acidification problems could become a functioning instrument in environmental policy.

In its final examination of the two alternatives presented, the Committee has found that as far as the release of sulphur is concerned, current legislation—primarily the ordinance governing the restriction of the sulphur content in fuel oil and the Environmental Protection Act—has been an effective instrument in environmental policy. The introduction of emission charges cannot therefore be motivated, and efforts should instead be geared to improving the present system. The Committee particularly emphasizes the difficulty in achieving the emission restrictions desired by meansof charges, and the re-organization problems which may be expected to occur if an economic control method were to be introduced. On the other hand the Committee feels that there are good reasons favouring some form of so-called dispensation charges being used as a supplement to current controls. To summarize, the Committee proposes the following:

• Sida 29
•  Original

that the present system of control methods, with the Environmental Protection Act and the ordinance governing restrictions of sulphur content in fuel oil as the most important methods, be retained, that a dispensation charge be introduced by means of an appendix to the ordinance governing restrictions of sulphur content in fuel oil, and that the regulations in this ordinance be made applicable to all fossilized fuels containing sulphur.

The Committee also proposes that the question of the formulation of the energy tax be examined in more detail and that in this context the possibilities of introducing the sulphur content of the fuel as a factor in determining the tax rate be considered.

The Committee emphasizes the importance of the municipalities being given better opportunity to plan and control energy supplies in urban areas and of these questions being considered in current investigatory work.

• Sida 30
•  Original

• Sida 31
•  Original

1.1. Allmänt om luftföroreningar

Industrialismens genombrott och den snabba utbyggnaden av tätorterna under 1800-talet förde bl. a. med sig att utsläppen av sot och andra

1 Kommunal ekonomisk långtidsplanering för pe- rioden 1974— 1978.

• Sida 10
•  Original

föroreningar till luften från framför allt förbränningen av kol ökade starkt. Luften försämrades inom de tätbefolkade områdena och förhål- landena för människorna blev på många håll oacceptabla. För att komma till rätta med dessa problem började man bl. a. söka separera bostads- och industriområdena, bygga högre skorstenar för att sprida ut föroreningar- na bättre och därmed sänka halterna av skadliga ämnen i luften.

Utsläppen av föroreningar fortsatte emellertid att öka. Problemen kom även att i viss mån ändra karaktär, eftersom nya utsläppskällor tillkom. Samtidigt steg kraven på en bättre miljö med ren luft som en viktig beståndsdel. De hittillsvarande åtgärderna, som främst varit inriktade på att sänka halterna av skadliga ämnen i den luft som människor måste andas, visade sig snart vara otillräckliga. Kraftigare åtgärder för att direkt minska utsläppen från olika föroreningskällor måste därför vidtas. Aktivare insatser från samhällets sida blev också nödvändiga för att reglera utsläppen från den snabbt växande industrin och från anläggning- ar för värme— och energiförsöijning.

1.2. Svavel som miljöproblem

De negativa effekter som uppstår som en följd av utsläpp av svavel i luften kan tjäna som typexempel på sådana luftföroreningsproblem. En genomgång av detta problem kan även ge värdefulla erfarenheter för studier av andra miljövårdsområden. Det gäller i första hand givetvis sådana allmänna frågor som formulering av miljöpolitiska mål, metoder för val av miljövårdsteknik och utformning av styrmedel.

Svavel finns i olika kemiska föreningar som en del i naturens kretslopp. Det förekommer där framför allt som svavelväte från förruttnelseproces- ser och som sulfat i form av s. k. havsspray. Människan har sedan, främst genom förbränning av olja och kol men även genom olika industriella processer, ökat tillförseln av svavel till atmosfären. Dessa utsläpp består huvudsakligen av svaveldioxid. Det är framför allt de industrialiserade områdena som blivit hårt belastade och man har uppskattat att en femtedel av allt det svavel som tillförs lufthavet genom mänskliga aktiviteter kommer från en procent av jordens yta. Inom Västeuropa svarar de mänskliga källorna för mer än tre fjärdedelar av den totala tillförseln av svaveldioxid.

Dessa utsläpp från förbränning av fossila bränslen och industriella processer ger negativa effekter av i huvudsak två olika slag. Den ena typen av effekter är en följd av att höga halter av svaveldioxid i luften kan uppkomma lokalt på grund av utsläpp, ofta på låg nivå. Dessa höga koncentrationer kan i sin tur skada såväl människor och växtlighet som bilar, byggnadsmaterial, järnkonstruktioner o.d. Det var också dessa problem som först uppmärksammades. Som exempel kan här nämnas de allvarliga luftföroreningssituationer som uppkom i London på 1950—talet, vilka sannolikt orsakades av en kombination av alltför höga halter av sotpartiklar, svaveldioxid och svavelsyra. I Sverige har man däremot inte funnit några klara belägg för att svaveldioxid i utomhusluft skulle ha

• Sida 11
•  Original

skadat människors hälsa. Däremot tog vegetationen i Kvarntorpsområdet skada under 1940- och 1950—talen av utsläppen från skifferoljeverket. Andra påtagliga effekter är korrosion på olika material och skador på kalciumhaltiga byggnadsmaterial. Sådana skador har beräknats kosta det svenska samhället flera hundra miljoner kronor per år.

Den andra effekten av utsläpp av svaveldioxid är en följd av att svavlet, efterhand som det transporteras vidare med vindarna, antingen faller ner i torr form över jordytan eller tvättas ur med hjälp av nederbörden. Det är här fråga om spridning över stora områden. Man räknar t. ex. med att mer än 50 procent av det svavel som faller ner över Sverige kommer från källor utanför landet. Detta nedfall av svaveldioxid kan medföra att mark och vatten försuras och att olika ämnen i de övre markskikten urlakas.

Dessa försurningseffekter uppmärksammades först under andra hälften av 1960-talet och kunskaperna om dessa problem är fortfarande begränsade och ofullständiga. Det krävs långa observationsserier för att fastställa eventuella förändringar i de naturliga system som drabbas av nedfallet av svaveldioxid, eftersom naturen i regel reagerar långsamt. Vissa klara förändringar som är en direkt följd av svavelnedfallet har dock registrerats, främst i form av sänkta pH-värden isjöar och vattendrag i södra och mellersta Sverige. Denna försurning har i sin tur medfört ekologiska förändringar, fisken har t. ex. i vissa sjöar försvunnit helt. Frågan om inverkan av detta svavelnedfall på skogsmarken har under senare år diskuterats livligt med utgångspunkt i bl. a. de resultat som presenterats i den svenska rapporten till FN:s miljövårdskonferens i Stockholm. I denna rapport redovisades data som tydde på en försämrad tillväxtutveckling för skogen i Sydsverige med 0,3—0,6 procent per år, och ett av huvudskälen till dessa försämringar angavs vara den ökade försuringen. Resultaten av senare undersökningar tyder dock på att med hänsyn till skogsekosystemens tröghet, har det ökade nedfallet av svavel troligen inte varit någon starkt bidragande orsak till försämringarna i skogstillväxten. Däremot tycks svenska forskare vara eniga om att ett fortsatt svavelnedfall av nuvarande eller ökad storlek kan komma att inverka negativt på skogsproduktionen inom avsevärda arealer skogsmark. Man är dock inte enig om hur lång tid som krävs för att dessa effekter skall slå igenom och resultera i en sådan minskning av skogsproduktionen som kan registreras.

Svavelutsläppen orsakar således problem av två skilda slag vilka delvis fordrar olika motåtgärder. De lokala problemen kan lösas främst genom att de alltför höga halterna av svaveldioxid i luften sänks genom att utsläppen reduceras, att föroreningarna späds ut bättre i atmosfären, att föroreningskällorna flyttas och att energi- och värmeförsörjningen ändras. De regionala försurningsproblemen i landet kan däremot inte lösas på annat sätt än genom att de totala utsläppen begränsas och att tillförseln med vindarna minskar som en följd av att utsläppen i länder omkring Sverige reduceras.

• Sida 12
•  Original

1.3. Svavelutsläpp i Sverige

Större delen av svavelutsläppen uppkommer vid förbränning av eldnings— oljor, då det mesta av det svavel som ingår i oljan oxideras till svaveldioxid och följer med rökgaserna. Svavelhalten i råoljor uppgår i regel till högst 2 viktprocent, men efter raffineringen kommer merparten av svavlet att återfinnas i de tyngre fraktionerna, dvs. eldningsoljorna. Utsläppens storlek står vid förbränning av olja i direkt proportion till innehållet, så länge inte några åtgärder vidtas för att rena rökgaserna. Det innebär att förbränning av 1 m3 2,5-procentig olja ger ett utsläpp av 40—50 kg svaveldioxid. Av de totala utsläppen i landet, som år 1972 uppgick till drygt 800 000 ton, beräknas eldningsoljan svara för omkring 75 procent.

Svavel släpps dessutom ut från större industrier som använder svaveli sina processer. Totalt räknar man med att år 1972 kom 200000 ton svaveldioxid från sådana processer. Hälften av denna mängd härstammar från massaindustrin, där förbränning av lutar är den viktigaste källan. Den andra hälften kommer från ett 30-tal industrier av mycket skiftande slag, bl. a. oljeraffinaderier, svavelsyrafabriker och gödselmedelsfabriker.

Storleken på de framtida utsläppen bestäms framför allt av oljekon- sumtionens utveckling och beslut om begränsningar av de specifika utsläppen, t. ex. genom en maximering av svavelhalten i eldningsolja. Energiprognosutredningen har i sitt nyligen avlämnade betänkande antagit att konsumtionen av tunna eldningsoljor skall minska fram till 1985 från för närvarande ca 9 till 4,3—8,0 miljoner m3 per år. Däremot väntas förbrukningen av tjocka eldningsoljor öka relativt kraftigt under samma period från ca 14 till 19,0—26,0 miljoner ma, beroende på vilket alternativ för landets energiförsörjning som väljs. Utsläppen av svaveldi- oxid skulle år 1985, om gällande begränsningar av högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja bibehålls och om den pågående begränsningen av processutsläpp antas bli kompenserad av ökat utsläpp från kol och koks, komma att uppgå till 1 000 000—1 300 000 ton beroende på konsum- tionsalternativ.

Tunn eldningsolja används i första hand för uppvärmning av småhus, mindre flerfamiljshus o. d. vid totalt drygt en miljon förbränningsställen. Tjock eldningsolja utnyttjas inom hela storleksskalan från relativt små centraler för bostadsuppvärmning upp till kondenskraftverk. De 800 större oljeförbrukarna i landet förbrukade år 1972 10 miljoner ton tjockolja och släppte ut 500 000 ton svaveldioxid. De stora utsläppen från industriella processer kom från ett hundratal industrier, bl.a. ett 70-tal massaindustrier. I stora drag kan man räkna med att hälften av utsläppen i dag kommer från 250—300 större anläggningar som eldar med tjockolja. Av dessa släpper dessutom 100 ut svaveldioxid från processer. Det bör understrykas att det fordras anläggningar av minst denna storleksordning för att det med nuvarande teknik skall vara lönsamt att genom direkta åtgärder minska utsläppen, t. ex. genom rökgasrening. I övrigt är man hänvisad till att byta bränsle, t. ex. välja lågsvavlig olja, eller helt ändra energiförsörjningen.

• Sida 13
•  Original

1.4. Kontroll av utsläppen

En grundläggande förutsättning för en aktiv miljövårdspolitik är att resultaten av åtgärderna kan registreras och kontrolleras på ett tillfreds- ställande sätt. De styrmedel som används för genomförandet måste därför kombineras med tillsyn och kontroll. Utformning och uppbyggnad av styrmedlen kommer också att i viss mån bli avgörande för hur denna kontrollverksamhet bör utformas. Utredningen har i sitt arbete utgått från att den viktigaste kontrolluppgiften är att registrera och mäta utsläppens art och storlek.

De tekniska metoderna för direkt mätning av utsläppens storlek och variationer är antingen manuella eller automatiska. De manuella metoder- na är väl etablerade och har praktiserats under många år. En väsentlig nackdel är dock att en sådan kontroll blir kostsam om mätningarna måste pågå under en längre tid och att metoderna är svåra att använda vid mycket varierande utsläpp. Ett intensivt utvecklingsarbete för att få fram automatiskt registrerande mätinstrument pågår. Redan nu har sådana instrument för mätning av svaveldioxid och svavelväte installerats vid ett femtontal större industrier. Den årliga kostnaden för en automatisk registrering av detta slag kan uppskattas till 75 000 — 150 000 kronor per år och fabrik.

Indirekt mätning bygger på beräkningar som baseras på mätningar av flöden och halter, som är avgörande för utsläppens art och storlek. Svavelhalten i eldningsolja, som avgör storleken på utsläppen vid förbränning, bestäms t. ex. med hjälp av olika analysmetoder med en noggrannhet som anges vara i 10 procent. Kostnaden uppgår till omkring 100 kronor per bestämning. Indirekta metoder kan även användas för att bestämma vissa utsläpp inom processindustrin. I andra fall är det nödvändigt att använda direkta mätningar i utsläppspunktema för att få ett tillfredsställande resultat.

Utredningen konstaterar i en slutsats att det bör vara möjligt att genom en kombination av olika kontrollmetoder få en tillfredsställande uppfattning om utsläppens storlek och variation över tiden. Det finns också skäl att understryka att en uppbyggnad av tillsyns- och kontroll- verksamheten f. n. pågår med stöd av miljöskyddslagstiftningen.

1.5. Metoder och kostnader för att reducera utsläppen av sva— veldioxid

Utsläppen av svaveldioxider från förbränning av olja kan minskas genom att byta till bränslen med lägre svavelhalt, genom att avsvavla olja eller genom att rena rökgaser. Processindustrin kan reducera sina utsläpp genom att lägga om produktionsprocesserna eller rena rökgaserna. Vid mindre förbränningsanläggningar kan en teknisk åtgärd, t. ex. övergång till svavelfattig olja, vara tillräcklig, medan det inom processindustrin i regel krävs en kombination av åtgärder. Vissa andra metoder, t. ex. förbränning av kol eller olja i svävbädd, håller på att utvecklas, men de är

• Sida 14
•  Original

Figur 1.1 Grånskostna— den för reduktion av de totala svaveldioxidutsläp- pen iSverige år 1985. (Beräkningarna baseras på genomsnittskostna- der för olika utsläpps— kategorier.)

ännu inte kommersiellt tillgängliga. Andra åtgärder, som import av naturgas, är osäkra både vad gäller genomförande och kostnader. Utredningen har i sin genomgång koncentrerat sig på de metoder som i dagsläget är möjliga att direkt utnyttja. Naturgasen tas dock åter upp till behandling i samband med diskussioner av bl. a. miljövårdspolitiska styrmedel.

Med den utveckling som väntas på energiförsörjningens område kommer sannolikt den viktigaste åtgärden även i fortsättningen att vara sänkning av svavelhalten i eldningsoljan. Den kraftigaste effekten skulle uppnås genom att avsvavla de tjocka eldningsoljorna från en svavelhalt av 2,5 procent ner till 1,0 procent. Kostnaden för en sådan avsvavling, som kan genomföras med tekniskt väl utvecklade metoder, beräknas uppgå till 1200—1 500 kronor per ton avskilt svavel. För landet i dess helhet skulle, om all tjock eldningsolja avsvavlades till denna nivå, utsläppen av svaveldioxid minska med 360000 ton. Rökgasavsvavling är likaså en tekniskt utvecklad metod, men den kan inte ekonomiskt konkurrera med avsvavling av olja vid flertalet av de anläggningar som finns iSverige. För att denna metod skall kunna bli konkurrenskraftig krävs stora anlägg- ningar med lång drifttid, t. ex. stora kraftverk för baslastproduktion. Priset för naturligt lågsvavlig olja antas på sikt anpassa sig till avsvavlings- kostnaden, och inköp av lågsvavlig olja har därför inte tagits upp som en särskild metod för att begränsa utsläppen.

Det finns dock andra metoder som räknat per ton svavel är billigare än avsvavling av tjockolja. I första hand gäller detta processutsläppen, där utredningen räknat med att de totala utsläppen skulle kunna reduceras med 75 000 ton till en kostnad av högst 1 000 kronor per ton avskilt svavel. De minst kostnadskrävande åtgärderna kan vidtas inom massa-

Kronor per ton avskilt svavel

20004

| mg

⁵ + 0 2_5%_svavel

massaindustr

övrig processindustr

_L

tu nnoljeavsvavl

0.

1 I | | | 1000 | | | | ”_ len | : %% lås->,! : I åå 'ås' 8- 500 | | 5,39 | I Eg | 1 ' go" |år-Bål 2.9 .. | 37 1661 om | xi ** :! | ås :aql åå |_ [ |__|l __| T F ||" 1 | I I 100 3 7 000 000200000 00000400000500 600000 00 800000

Reduktion av totalutsläpp ton 502 per år

• Sida 15
•  Original

Total kost nad miljoner kronor per är C:” | =?» -—|._l 1 U, 1 >> 700 helg?»! &. ' 921 år??? 39 | & | i 600 långkål &? 1 .åål '11 11111 'äl'ål'åeel $'"” | 361 rf '”" ,, cum mee xi . 500 mläLäNJ E—O. ' 80] ,. ' E 121001 2!— | :,: him-j_ 400 att| ut | |:!”ng om. 300 räl”)! "7” oss* . 11 ., 8 ' l l 's” _ l ' l ' ' 59 200 I. | | | 39 I | "m 100 | | | | | 232 '. | : 1 åg— I— _Ll' L—r' H 1— —T_—_

l | 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

Reduktion av totalutsläpp ton 802 per är

industrin. En ytterligare avsvavling av tunnolja från 0,5 procent till 0,25 procent svavel skulle dessutom kunna ske för en kostnad av högst 1 200 kronor per ton avskilt svavel, se figur 1.1.

De totala årliga kostnaderna för en sänkning av svavelhalten i all tjock eldningsolja till 1,0 procent och andra reduktionsåtgärder som är billigare än denna åtgärd räknat per ton avskilt svavel skulle uppgå till 260 miljoner kronor enligt det lägre kostnadsalternativet och 325 miljoner kronor enligt det högre, se figur 1.2. Den samlade reduktionen av utsläppen i Sverige skulle bli 485 000 ton, dvs. något mer än vad som erfordras för att uppnå det mål för svavelpolitiken som uppställts av naturvårdsverket i dess nedtrappningsprogram.

En direkt överföring av dessa kostnader på oljepriset skulle för tunnoljan medföra en höjning med 3—4 kronor per ma. Avsvavlingen av tjockoljan från 2,5 till 1,0 procent skulle innebära en merkostnad av 18—23 kronor per ma. Överfört till boendekostnad ger detta för ett småhus som eldar med tunnolja en årlig merutgift av 15—20 kronor och för en lägenhet som uppvärms från en värmecentral som f. n. eldar med 2,5-procentig olja 60—70 kronor per år. För processindustrin skulle den totala kostnadsökningen för en reduktion av processutsläppen efter dessa linjer uppgå till 20—25 miljoner kronor. Härtill kommer kostnaderna för övergång till och användning av lågsvavlig olja. Som exempel kan nämnas att massaproduktionen beräknas få vidkännas en kostnadsökning med 4—5 kronor per ton massa. Variationerna mellan enskilda företag kan dock väntas bli stora.

1.6. Mål för svavelpolitiken

Det övergripande målet för svavelpolitiken är att begränsa och om möjligt eliminera de negativa effekterna av svavelutsläpp i form av dels försurning av mark och vatten, dels alltför höga halter svaveldioxid i

Figur 1.2 Årliga kostna- derför reduktion av sva— veldioxidutsläppen i Sverige.

• Sida 16
•  Original

luften med åtföljande skador på människor och deras miljö. En åtgärd som innebär att utsläppen minskar bör därför alltid medföra en förbättring. Men nyttan av sådana åtgärder varierar beroende på vilket problem som skall lösas. När det gäller den regionala försurningen är storleken på de samlade utsläppen i Sverige tillsammans med de mängder som transporteras in med vindarna från Storbritannien och kontinenten helt avgörande. Utsläppens geografiska läge spelar här ingen avgörande roll. För att minska dessa effekter fordras därför att de totala utsläppen i landet reduceras, och att man genom förhandlingar söker förmå även andra länder att minska sina utsläpp.

De lokala problemen med alltför höga halter av svaveldioxid i luften är däremot, förutom av utsläppens storlek, även direkt beroende av deras läge. Många exempel finns på områden där den försämrade luftkvaliteten är en direkt följd av att relativt begränsade utsläpp sker på låg höjd. För att lösa lokalproblemen krävs därför att utsläppen sker på sådana platser och på sådan höjd att höga koncentrationer av svaveldioxid inte uppkommer. En minskning av utsläppen är här givetvis också ett värdefullt hjälpmedel, särskilt vid en radikal omläggning av värmeför- sörjningen till t. ex. elvärme.

De miljöpolitiska målen för svavelpolitiken kan således formuleras i två satser, att begränsa de totala utsläppen inom landet till en bestämd nivå, och att vidta sådana åtgärder att halterna svaveldioxid i luften inte överstiger angivna gränsvärden. Den totala mängd svaveldioxid som får släppas ut inom landet får bestämmas genom en jämförelse mellan värdet av de miljöeffekter som uppnås och de kostnader som begränsningarna av utsläppen för med sig. Utredningen har funnit att en sådan avvägning inte kan ske på grundval av rent ekonomiska kalkyler. Den måste få karaktären av en politisk bestämning grundad på bedömningar av de faktorer som ingår i detta problemkomplex. Motsvarande resonemang kan tillämpas för hanteringen av de lokala problemen. Med hänsyn till hälsoeffekterna är det också nödvändigt med absoluta gränsvärden för svaveldioxidhalten i luften som ej får överskridas.

En fråga som återstår i måldiskussionen är vilka tekniska motåtgärder som skall vidtas och vid vilka källor de skall sättas in. Utredningens utgångspunkt är här att miljöskyddsåtgärderna skall genomföras på ett sådant sätt att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt. I de kostnadskalkyler som ligger till grund för bedömningarna skall då speglas det ur samhällets synpunkt verkliga värdet av de resurser som tas i anspråk för att begränsa utsläppen. Utredningen har i sin genomgång av de ekonomiska problem som är förenade med miljövårds- politiken koncentrerat sig på möjligheterna att lösa försurningsfrågan. Målet kan här formuleras på följande sätt: ”Att reducera de totala utsläppen inom landet till en bestämd nivå och till så låga samhällsekono- miska kostnader som möjligt.”

• Sida 17
•  Original

1.7. Styrmedel i svavelpolitiken

Utredningen har i kapitel 9 granskat olika styrmedel från mer principiella utgångspunkter. De medel som tagits upp till behandling är tillstånds- prövning, produktnormer, lokaliseringstillstånd, utsläppsnormer, subven- tioner, avgifter och föroreningsrätter. Frågan om behovet av centralt tillgänglig information vid användning av olika styrmedel behandlas relativt ingående, liksom frågan om inverkan av ofullständigheter i marknadsekonomin på styrmedlens funktion. Till dessa och andra frågor återkommer utredningen iden praktiska tillämpningen av olika styrmedel i en svavelpolitik, se kapitel 10.

Ett uppfyllande av den målsättning som angivits för att lösa försurningsproblemet, betraktat som ett separat miljövårdsproblem, skulle kunna ske med hjälp av antingen produktnormer och prövning av enskilda verksamheter eller med avgifter på utsläppen av svavel. Den förstnämnda kombinationen av styrmedel utnyttjas i gällande lagstiftning med förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja (SFS 1968: 551) och miljöskyddslagen (SFS 1969: 387). Miljöavgifter är däremot ett oprövat styrmedel i svensk miljövårdspolitik.

De lokala luftföroreningsproblemen är av en helt annan karaktär och det fordras andra miljöskyddsåtgärder för att lösa dessa, även om reduktion av utsläppen är ett alternativ. Därmed behövs också styrmedel av annat slag än de som kan användas för att lösa försurningsproblemen. En aktiv samhällsplanering med möjlighet för kommunerna att besluta i frågor om val och utformning av uppvärmningssystem för större tätorter skulle kunna bli det kanske effektivaste hjälpmedlet. Lokalt anpassade produktnormer kan vara ett värdefullt komplement, särskilt under en övergångstid. Prövning av tillstånd och villkor för verksamheter som direkt påverkar lokalförhållandena är andra möjliga kompletteringsåt- gärder.

En separat behandling av de båda svavelproblemen är dock svår att genomföra eftersom det gäller samma källor och då vissa åtgärder, avsedda att lösa det ena problemet, återverkar på det andra. Det är därför nödvändigt att utforma system av miljövårdspolitiska styrmedel som kan användas för att hantera alla de effekter som uppstår av svavelutsläpp. Utredningens ena alternativ utgörs av en kombination av produktnormer, verksamhetsprövning och samhällsplanering. Detta alternativ bygger direkt på den nuvarande miljöskyddslagstiftningen, som dock förutsätts bli kompletterad och modifierad på en del punkter. Det andra alternativet innehåller, förutom de tre tidigare nämnda administrativa styrmedlen, ett fjärde i form av avgifter på svavelutsläpp.

De båda styrsystemen skiljer sig från varandra främst då det gäller användningen av de ingående styrmedlen. I det första alternativet kommer samtliga tre administrativa medel att utnyttjas parallellt och sannolikt få en till omfattningen likartad användning. I det andra alternativet skulle svavelavgifterna användas för att uppnå erforderliga begränsningar av de totala utsläppen, medan resterande lokalproblem i första hand borde kunna lösas med hjälp av samhällsplanering. Produkt-

• Sida 18
•  Original

normer skulle användas främst för att lägga ett ”tak” på utsläppen så att inte hälsofarliga halter av svaveldioxid i luften uppkommer. Verksamhets- prövning skulle i detta alternativ på sikt inte komma att användas i någon större utsträckning för att reglera utsläppen av svavel.

Användningen av avgifter är som tidigare framhållits en oprövad vägi svensk miljövårdspolitik. Utredningen har därför relativt ingående gran- skat förutsättningama för att utnyttja ett sådant ekonomiskt styrmedel. Ett förslag till utformning av ett avgiftssystem har också utarbetats, vilket bygger på uttag av dels en s.k. bränslesvavelavgift, dels en s. k. processvavelavgift. Utredningen har därvid funnit att ett sådant system inriktat på att lösa i första hand försurningsproblemen skulle kunna bli ett fungerande instrument i miljövårdspolitiken.

1.8. Utredningens ställningstagande

I sin slutgranskning av de båda presenterade alternativen har utredningen funnit att den nuvarande lagstiftningen vad gäller utsläpp av svavel — främst förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja och miljöskyddslagen — varit ett effektivt medel i miljövårdspolitiken. Ett införande av miljöavgifter är därför enligt utredningens uppfattning inte motiverat, utan insatserna bör i stället inriktas på att förbättra det nuvarande systemet. Utredningen pekar särskilt på svårigheterna att med avgifter uppnå de begränsningar av utsläppen som eftersträvas och de omställningsproblem som kan väntas uppkomma om ett ekonomiskt styrmedel införs. Däremot anser utredningen att skäl talar för att någon form av s.k. dispensavgifter utnyttjas som komplement till gällande regleringar.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis

att det nuvarande systemet av styrmedel med miljöskyddslagen och förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja som viktigaste styrmedel bibehålls,

att en dispensavgift införs genom tillägg till förordningen om begräns- ning av svavelhalt i eldningsolja samt

att bestämmelserna i denna förordning görs tillämpliga på alla fossila bränslen som innehåller svavel.

Utredningen förordar vidare att frågan om energiskattens utformning närmare utreds och att därvid möjligheterna att föra in bränslets svavelhalt som en faktor vid bestämningen av skattesatsen beaktas.

Utredningen understryker slutligen vikten av att kommunerna ges förbättrade möjligheter att planera och styra energiförsörjningen i tätorterna samt att dessa frågor beaktas i pågående utredningsarbete.

• Sida 19
•  Original

Summary

On October 29 1971 the Minister of Agriculture called a Committe to investigate the question of the cost of environmental protection. The Committee has taken the name The Committee on Costs of Environ— mental Management. The primary task of the Committee is to examine ”the environmental measures economic prerequisites and consequences in various respects”. Within this broad framework, four central tasks can be distinguished: the task of charting the costs involved in various measures adopted in the field of environmental protection; the task of charting which methods are available for measuring the effect of various measures adopted in environmental protection; the task of examining the division of costs between government, local authorities, industry and private persons and of examining the question of how such costs can be best distributed; and the task of examining and analysing various systems of control in environmental protection policy.

The Committee gears its work to a general charting of the cost of environmental protection in various sectors of the community and to a number of delimited survey projects. Within the framework of the work of charting, a summary of the results of one questionnaire sent to all municipalities in the country is at present being prepared within the framework of KELP 74—78.1 The sub-enquiries on which the Committee is working deal with environmental protection in individual industrial sectors, the cost of taking care of household refuse, the restoration of lakes and rivers, and the effects of the packaging fee and the formulation of control measures in the packaging sector. The Committee has previously published a report entitled "The effects of the packaging fee" SOU 1974: 44 (no summary in English).

The main object of the work now published has been to study and examine various control measures used in environmental protection policy as applied to the environmental problems created when sulphur- dioxide is released in the atmosphere. The aim has also been to develop bases for decisions in respect of a "sulphur policy” as regards goals, means and costs. The results noted are naturally primarily applicable to sulphur problems, but many of the questions dealt wit are of general interest to environmental protection.

* KELPz74—78: Swedish abbreviation for Munici- pal Economic Long-term

Planning for the period 1974 —1978.

• Sida 20
•  Original

2. Utredningsarbetet och dess bakgrund

2.1. Direktiv

Utredningens direktiv framgår av statsrådsprotokollet den 29 oktober 1971, vari dåvarande chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Bengtsson, anför

”Skyddet av den yttre miljön har under senare år alltmer blivit en central samhällsuppgift. Betydande insatser har gjorts för att motverka miljöförstöringen. Också i fortsättningen kommer det att bli nödvändigt med kraftfulla åtgärder inom miljövårdsområdet. En god miljö är en del av levnadsstandarden. Kostnader för miljöförbättringar får därför ses som kostnader för att höja denna standard. Härav följer emellertid också att avvägningar måste göras mellan miljövårdens krav och andra viktiga samhällsintressen.

Målet för samhällets miljövårdspolitik är att garantera alla en livsvänlig miljö. Miljöförstöringen måste därför hejdas och förstörd miljö så långt möjligt återställas. Detta kräver samverkan mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda. Det är statsmakternas uppgift att ange målet för samhällets miljövårdspolitik samt att anvisa lämpliga medel för att nå målet. Det främsta medlet i miljövårdsarbetet är en effektiv lagstiftning. På olika områden har en sådan redan tillkommit. En administrativ apparat har också byggts upp för utredningsverksamhet, lagtillämpning och kontroll. Lagstiftningen har kompletterats med ekonomiskt stöd för att stimulera kommuner och industrier till miljövårdande åtgärder.

Som underlag för framtida ställningstaganden inom miljövårdsområdet behövs ökade kunskaper om bl. a. de ekonomiska konsekvenserna av olika åtgärder. Det är därvid i första hand av värde att få en närmare uppfattning om storleken av de kostnader som olika miljövårdande åtgärder medför. 1970 års långtidsutredning har gjort ett försök att kartlägga de planerade miljövårdsinvesteringarnas omfattning för perio— den 1971—75. Enligt de enkäter som genomfördes hos både industrier och kommuner skulle investeringarna uppgå till 4,4 miljarder kr. under perioden. En sådan ökning av insatserna på miljövårdsområdet skulle enligt utredningens bedömning ta i anspråk en inte oväsentlig del av de av utredningen beräknade resurstillskotten i den svenska ekonomin under denna period.

• Sida 32
•  Original

Långtidsutredningens resultat när det gäller miljövårdsinsatsema är emellertid delvis osäkra och täcker inte hela miljövårdsområdet. Utred- ningen har inte heller haft möjligheter att belysa frågan om hur miljöns kvalitet påverkas av de planerade insatserna. Utredningens resultat får därför anses vara av begränsat värde som underlag för de prioriteringar av olika insatser som är av avgörande betydelse för ett framgångsrikt miljövårdsarbete.

Genom att naturresurser som luft och vatten tidigare kunnat utnyttjas fritt har de skador som följt av detta utnyttjande ofta kommit att belasta andra än dem som förorsakat skadorna. Samhället har i olika fall i efterhand fått ta på sig ansvaret för kostnaderna för att återställa förstörd miljö. De negativa konsekvenserna av förorenade vattendrag och ohälso- sam luft har drabbat individer och producenter som själva inte har förorsakat miljöskadorna. Sådana effekter måste förebyggas. Som en huvudprincip måste därför gälla att den som tar i anspråk naturresurser skall bära de kostnader som är förenade med de åtgärder som krävs för att vidmakthålla en god miljö.

Förorenarens kostnadsansvar har av olika skäl inte ansetts kunna komma till en fullständig och omedelbar tillämpning. Vissa avsteg från principen har sålunda synts motiverade. Med hjälp av statliga stödåtgär- der har kommuner och industrier stimulerats att vidta reningsåtgärder. Bidrag utgår sålunda till byggande av kommunala avloppsreningsverk. Bidraget utgår med hänsyn till reningsgraden med lägst 30 och högst 50 % av kostnaden. För budgetåret 1971/72 får bidrag till detta ändamål beviljas med totalt 80 milj. kr.

Bidrag utgår också till vatten- och luftvårdande åtgärder inom industrin. Sådant bidrag kan utgå med högst 25 % av kostnaderna för reningsåtgärderna. Stödet är avsett för äldre industrianläggningar. När dessa anläggningar kom till ingick i kalkylerna inte kostnaderna för vatten— och luftvårdande åtgärder. I vissa fall kan bidrag utgå även till nya industrier. Bidragen beräknas utgå under en femårsperiod med totalt 250 milj. kr.

En annan form av bidrag inom miljövårdspolitiken är de statliga medel som utgår till kommuner för förvärv av värdefulla naturområden. Vidare utgår ersättningar till markägare vid säkerställande av sådana områden. Staten har också i betydande omfattning förvärvat sådana områden. Under åren 1963—1971 har staten satsat totalt ca 50 milj. kr. för att säkerställa olika former av naturområden. Statsbidrag lämnas också till kommuner och organisationer för uppförande av anläggningar för idrott och friluftsliv.

Kraven på ökade resurser för miljövård och de därmed sammanhängan- de prioriteringsproblemen samt frågan om fördelningen av kostnadsansva— ret för olika miljövårdande åtgärder kommer att kräva ökad uppmärk- samhet under de närmaste åren. Med hänsyn härtill är det enligt min uppfattning angeläget att miljövårdsinsatsernas ekonomiska förutsätt- ningar och konsekvenser i skilda avseenden närmare undersöks. Särskilda sakkunniga bör därför tillkallas för utredning rörande kostnaderna för miljövården. Med miljövård avser jag i detta sammanhang vården av den yttre miljön i vid bemärkelse.

• Sida 33
•  Original

En väsentlig uppgift för de sakkunniga bör vara att översiktligt kartlägga vilka kostnader som är förenade med olika åtgärder inom miljövårdens område. Beräkningar av det totala resursbehovet för miljövården kommer med nödvändighet att bli relativt osäkra. Sådana beräkningar bör därför, i den mån det bedöms angeläget, kunna kompletteras med mera ingående studier rörande vissa delfrågor av särskild betydelse. En viktig delfråga är att undersöka tillgängliga tekniska produktionsmetoder i från miljösynpunkt intressanta industri- branscher. En kartläggning av de kostnader som är förenade med olika krav på reduktion av förorenande utsläpp bör göras. Dessa kostnader bör studeras för såväl helt nya som för äldre anläggningar samt för anläggningar av olika storlek. Kartläggningen av miljövårdskostnaderna bör ske med utgångspunkt i det tidigare angivna målet för samhällets miljövårdspolitik nämligen att hejda miljöförstöringen och så långt möjligt återställa förstörd miljö. Denna allmänna princip är konkretiserad i de normer rörande högsta tillåtna utsläpp av olika föroreningar som fastställs med stöd av miljöskyddslagen. De mål som på detta sätt angivits av statsmakterna bör självfallet nås med så små uppoffringar som möjligt. Att närmare analysera de här avsedda kostnadsförhållandena är ett viktigt led i kartläggningsarbetet.

Det är av stor betydelse att de frågor, som rör avvägning och prioritering mellan olika åtgärder, kan belysas. Detta innebär att inte bara kostnaderna utan också effekten av olika insatser behöver studeras. De sakkunniga bör i detta sammanhang kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder.

Inom ramen för en kartläggning av de totala miljövårdskostnaderna bör som jag tidigare framhållit också fördelningen av kostnaderna mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda studeras. De sakkunniga bör söka belysa hur en kostnadsfördelning som på lämpligt sätt beaktar såväl allmänna som enskilda intressen bäst skall kunna uppnås.

Utgångspunkten för denna prövning bör vara att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall svara för kostnaderna för de åtgärder som krävs för att miljöskador skall kunna förhindras och för att uppkomna miljöskador skall kunna repareras. Endast när det är befogat av speciella omständigheter bör denna princip frångås. Det bör emellertid beaktas att det kan medföra omställningsproblem för skilda verksamheter och näringar om denna princip omedelbart skulle tillämpas fullt ut. Därvid skulle övergångsvis svårigheter kunna uppstå att uppfylla andra samhälls- ekonomiska mål. Bland de särskilda frågor som bör undersökas i detta sammanhang är bl.a. på vilket sätt de nuvarande svenska miljövårds- kraven och en ytterligare skärpning av dessa krav kan tänkas påverka industrins produktionskostnader och därmed dess internationella kon- kurrensmöjligheter. Ett annat problem som bör uppmärksammas är att såväl miljöförstöring som vissa miljövårdsåtgärder i en del fall kan leda till minskade utkomstmöjligheter för enskilda. En speciell fråga är också hur kostnaderna skall bestridas vid återställande av redan skadad miljö. Atti efterhand finna den som är ansvarig för att vissa skador uppstått ställer sig i regel svårt. Ett annat problem som måste lösas är kostnadsfördel-

• Sida 34
•  Original

ningen mellan kommuner vid sanering av skadad miljö, t. ex. förorenade sjöar och vattendrag, som berör flera kommuner.

I detta sammanhang bör erinras om att frågor rörande ersättningar till markägare i samband med att mark säkerställs för naturvårdsändamål behandlas i annat sammanhang. De framtida kostnaderna och kostnads- fördelningen i detta avseende bör därför inte behandlas av de sakkunniga.

De sakkunnigas prövning när det gäller kostnadsfördelningen bör avse även frågor rörande vilka metoder som bör användas för att uppnå den kostnadsfördelning som är bäst ägnad att främja de syften som tidigare berörts. Det gäller sålunda att kunna nå de uppsatta målen till så låga kostnader som möjligt samtidigt som förorenaren får bära dessa kostnader. De lagstiftningsåtgärder som vidtagits har inneburit att den som vill utnyttja naturresurser också skall ta på sig kostnaderna för att skydda dessa resurser. Ytterligare medel som kommit till användning för att styra kostnadsfördelningen är olika slag av ekonomiska stödåtgärder. Inriktningen och omfattningen av dessa bör ses över av de sakkunniga. Därvid bör bl. a. prövas frågan om att omfördela eller utsträcka stödet till andra områden t. ex. avfallshantering.

Vad jag nu anfört motsvarar de önskemål om utredning angående kostnadsfördelning mellan det allmänna och enskilda i fråga om åtgärder i miljöbevarande och miljöförbättrande syfte som 1971 års riksdag framfört (JoU 1971: 17, rskr 1971: 67).

Under senare år har miljövårdspolitikens medel debatterats i olika sammanhang. De medel som hittills använts har som tidigare nämnts främst varit lagstiftning och ekonomiska stödåtgärder. Från vissa håll har framhållits att även olika former av avgifter på miljöfarlig verksamhet bör prövas. De sakkunniga bör — mot bakgrund av de mål som gäller för miljövårdspolitiken — analysera effekterna av olika avgiftssystem och de problem som är förenade med sådana system. Vid prövningen bör de sakkunniga utgå från att lagstiftningen liksom hittills bör vara det grundläggande instrumentet i miljövårdspolitiken.”

2.2. Uppläggningen av utredningens arbete i stort

Den allmänna övergripande uppgiften för utredningen är enligt direktiven att undersöka ”miljövårdsinsatsernas ekonomiska förutsättningar och konsekvenseri skilda avseenden”. En viktig begränsning förs in genom att miljövården definieras som vården av den yttre miljön.

Inom denna vida ram kan fyra huvuduppgifter för utredningen särskiljas, dels att kartlägga kostnaderna för olika åtgärder inom miljövår- dens område, dels att kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder, dels att studera kostnadsfördel- ningen för miljövårdsåtgärder mellan stat, kommun, näringsliv och enskilda och belysa frågan om hur en lämplig fördelning av dessa kostnader skall kunna uppnås samt dels att granska och analysera olika system av miljövårdspolitiska styrmedel. Under dessa rubriker finns i

• Sida 35
•  Original

direktiven redovisade ett stort antal delfrågor som bör behandlas av utredningen,

Utredningen fann redan tidigt i sitt programarbete att arbetsfältet även med begränsningen av arbetet att gälla den yttre miljön, skulle bli mycket stort, eftersom åtgärder för att skapa och bibehålla en god livsmiljö i större eller mindre grad ingår i allt samhällsbyggande. Det är svårt att föreställa sig någon verksamhet i samhället som inte innehåller miljövård i någon form. Utredningen fann det därför nödvändigt att arbeta parallellt efter flera linjer. Det gäller för utredningen både att kartlägga de ekonomiska förutsättningama för miljövårdsinsatsema i stort och konsekvenserna i skilda avseenden, och att utreda de särskilda problem som tagits upp i direktiven. Utredningen har därför valt att satsa dels på en allmän kartläggning av kostnaderna för miljövården inom olika samhällssektorer, dels på ett antal avgränsade utredningsprojekt.

Det allmänna kartläggnings- och sammanställningsarbetet inriktas i första hand på de direkta kostnaderna för åtgärder för skydd och vård av den yttre miljön. Detta arbete har resulterat i preliminära kostnadsöver- sikter utarbetade av sekretariatet. En mer detaljerad kartläggning av kommunernas miljövårdskostnader pågår med stöd av en specialenkät till landets samtliga kommuner, ingående i finansdepartementets enkät om kommunernas ekonomiska långtidsplanering för perioden 1974—78 (KELP 74—78). Diskussioner om möjligheterna att på motsvarande sätt få en uppfattning om industrins miljövårdskostnader pågår f. n.

Utredningen har i övrigt koncentrerat sina insatser på ett antal utredningsprojekt inom olika delar av det omfattande miljövårdsområdet. Dessa delutredningar är avsedda dels att belysa och besvara speciella frågeställningar som ingår i utredningens direktiv, dels att komplettera de mer allmänna kartläggningarna i frågor om miljöproblemens karaktär, tekniska miljöskyddsåtgärder, kostnader, kostnadsfördelning o. d. Utred- ningen har härvid sökt välja miljöproblem av helt skilda slag för att få så vid belysning av olika problem inom miljövårdsområdet som möjligt.

Det föreliggande betänkandet utgör resultatet av ett av dessa arbeten. Den huvudfråga som utredningen här vill belysa är valet och utformning— en av miljövårdspolitiska styrmedel. Samtidigt har en ingående studie av svavelutsläppen som miljövårdsproblem och möjligheterna att eliminera dessa problem genomförts.

Andra projekt under arbete avser miljövården inom enskilda industri- branscher, kostnader för omhändertagande av hushållsavfall, restaurering av sjöar och vattendrag samt effekter av förpackningsavgiften och utformningen av styrmedel inom förpackningssektorn. Inom ramen för dessa delutredningar tas i huvudsak upp samtliga de problemställningar som ingår i utredningens uppdrag.

Utredningen har tidigare under år 1974 lämnat en rapport ”Effekter av förpackningsavgiften”, SOU 1974: 44. Ett betänkande om miljövårdspo- litiska styrmedel inom dryckesförpackningssektorn väntas bli publicerat under första halvåret 1975. Tidsprogrammet för övriga delutredningar och kartläggningar är inte fastställt, men ytterligare ett par publikationer väntas bli färdigställda under det kommande året.

• Sida 36
•  Original

2.3. Uppläggningen av arbetet med detta betänkande

Utredningen fann det således nödvändigt att knyta an studierna av de särskilda frågor som tagits upp i direktiven till konkreta miljövårdspro- blem. Översiktliga kostnadsberäkningar avseende t. ex. investeringar i industrin ger beslutsfattarna endast begränsad ledning, om inte uppgifter- na kan relateras till klart definierade tekniska åtgärder avsedda att lösa vissa miljöproblem. Samtidigt kan man konstatera att samma mål ofta kan uppnås med ett antal olika tekniker och till skilda kostnader. Ett annat exempel på sådana allmänna frågeställningar är formuleringar av mål för miljövårdspolitiken, vilka ofta tenderar att bli allmänna och ogripbara så länge de inte kopplas till faktiska problem. Detsamma gäller i hög grad studier av miljövårdspolitiska styrmedel, som i regel blir av rent teoretiskt intresse om de inte förankras i miljöpolitiken.

Frågan om val och utformning av miljövårdspolitiska styrmedel intar en central roll i utredningens direktiv. Utredningen beslöt därför redan på ett tidigt stadium att genomföra en studie av olika styrmedel som skulle kunna användas i miljöpolitiken. För att belysa problemen och granska förutsättningama för användning av olika styrmedel skulle teorierna tillämpas på något konkret miljövårdsproblem. Valet föll på svavelutsläp- pen med deras negativa effekter på människan och miljön. Detta val av tillämpningsområde motiverades bl. a. av att man här hade att göra med relativt väl definierade och avgränsade miljövårdsproblem. Det borde därmed finnas goda möjligheter att analysera problemen och utforma system för lösning av dessa. Olika styrmedel skulle då kunna granskas med hänsyn till deras funktionsduglighet och effekter i olika avseenden. Men även andra frågor, t. ex. kostnaderna för genomförande av alternativ i svavelpolitiken, borde med fördel kunna belysas med detta exempel.

Ett annat motiv för valet av dessa miljöproblem för en delutredning var att frågor om svavelutsläppen, deras effekter och de tekniska möjligheterna att eliminera dessa effekter diskuterats ingående från olika utgångspunkter. Naturvårdsverket förordade bl. a. i förslaget 1971 till fortsatt sänkning av svavelhalten i eldningsolja att frågan om att nedbringa de totala svavelutsläppen till minsta möjliga samhällsekonomis- ka kostnad närmare skulle utredas. Det fanns vidare ett relativt omfattande material och det kan inledningsvis räcka med att peka på den svenska rapporten till FN: 5 miljövårdskonferens i Stockholm: ”Air pollution across national boundaries The impact on the environment of sulfur in air and precipitation”. Kunskaperna om de tekniska möjligheter- na att begränsa svavelutsläppen bedömdes också vara goda och ett flertal utredningar var under arbete, se litteraturförteckning. En relativt väl utbyggd lagstiftning hade också tillämpats under en följd av år. Erfarenheterna att de styrmedel som här använts skulle då kunna ställas mot andra kombinationer av styrmedel.

Som tidigare framhållits ville utredningen samtidigt med att vissa centrala miljövårdsfrågor studerades utnyttja dessa delutredningar för att få belyst även övriga frågor inom direktivens ram. Utsläppen av svavel och de negativa effekterna härav är ett av de större miljövårdsproblemen.

• Sida 37
•  Original

De tekniska åtgärder som vidtagits för att bl. a. minska svavelhalten i eldningsolja och lägga om industriella processer har redan dragit betydande kostnader. Fortsatta insatser för att begränsa de negativa effekterna kan även beräknas bli kostnadskrävande. Svavelutsläppen är ett av de från ekonomisk synpunkt utan tvekan stora miljöproblemen. Det utgör också ett bra och representativt exempel på luftvårdsproblem och genomgången kan ge god ledning för hanteringen av likartade problem.

Huvudsyftet med denna delutredning var således att studera och granska olika slag av miljövårdspolitiska styrmedel. En sådan genomgång måste bygga på en teoretisk analys av olika styrmedel som följs av en tillämpad studie. Grundtanken har varit att pröva styrmedlens användbar- het på svavelproblemen och därefter utforma förslag till system av styrmedel för genomförande av en svavelpolitik. Ett annat syfte med denna delutredning har varit att klarlägga de tekniska möjligheterna att eliminera de negativa effekterna av utsläppen och att beräkna kostnader- na för erforderliga åtgärder. För att kunna genomföra sådana beräkningar fordras givetvis kunskap om de tekniska metoder som kan användas för att reducera utsläppen eller på annat sätt lösa problemen.

En förutsättning för att dessa frågor om teknik, kostnader och miljövårdspolitiska styrmedel skulle kunna behandlas var att den grund- läggande problemställningen vad gäller svavelutsläppen och deras effekter kunde definieras. Som framgår av följande avsnitt om betänkandets disposition har detta kommit att kräva betydande insatser för att få fram erforderligt underlag.

I praktiken har arbetet i stort inneburit att det kommit att inriktas på att dels utreda möjligheterna att utnyttja olika styrmedel och kombina- tioner av styrmedel i miljövårdspolitiken, dels få fram ett beslutsunderlag vad gäller mål, medel och kostnader i svavelpolitiken. De resultat som redovisas i betänkandet är i första hand givetvis tillämpliga på svavelpro- blemen, men åtskilliga av de problem som tas upp till behandling är av mer allmän natur. Detta gäller t.ex. diskussionerna om målen för miljövårdspolitiken och de miljövårdspolitiska styrmedlen.

2.4. Betänkandets disposition

Betänkandet är i grova drag uppdelat i två delar. I den första delen, som omfattar kapitel 3—7, redovisas i huvudsak de miljöproblem som tas upp till behandling, de tekniska möjligheterna att lösa dessa problem och kostnaderna härför. Den andra delen, kapitel 8—11, är framför allt inriktad på en genomgång och diskussion av olika styrmedel och avslutas med utredningens ställningstagande i valet av miljövårdspolitiska styrme- del för att lösa svavelproblemen.

Sammanfattningen i kapitel 1 har gjorts relativt fyllig för att läsaren omedelbart skall kunna få en god uppfattning om innehållet, för att sedan kunna gå direkt till de kapitel som i första hand är av intresse.

• Sida 38
•  Original

Aktuella författningar, använda definitioner, förkortningar o.d. samt litteraturförteckning har redovisats i ett antal bilagor.

I kapitel 3 redovisas de miljöproblem som svavelutsläppen orsakar och problemen struktureras. Förhållandevis stort utrymme ägnas åt effekter- na av svavelnedfall på mark och vatten. En viktig fråga som diskuteras är transporten av luftföroreningar med vindarna från Storbritannien och kontinenten in över Sverige. Kapitlet avslutas med en diskussion av sambandet mellan svavelutsläpp och miljöpåverkan. Kapitlet 4 omfattar en redovisning av svavelutsläppen i Sverige med hänsyn till ursprung, storlek och läge. De framtida utsläppen har beräknats för vissa antagna förutsättningar. Några översiktliga uppgifter om svaveldioxidutsläppen i Europa ingår även. De tekniska möjligheterna att kontrollera och övervaka utsläppen redovisas i kapitel 5. Bland de frågor som diskuteras bör nämnas kraven på noggrannhet och representativitet imätningarna. I kapitel 6 beskrivs de olika tekniska metoder som kan användas för att minska utsläppen av svavel. I redovisningen ingår givetvis även kostnads- uppgifter. Kapitlet avslutas med en sammanfattning innehållande uppgif- ter om metoder som är tillgängliga i dagens läge. Kostnaderna för att begränsa utsläppen av svaveldioxid i Sverige redovisas i kapitel 7. De olika metoderna har rangordnats efter kostnad och materialet har utnyttjats för att konstruera dels en kurva som visar gränskostnaden för reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige, dels en kurva som klarlägger de totala årliga kostnaderna för begränsning av dessa utsläpp i Sverige.

Den andra delen av betänkandet inleds med en diskussion av mål för svavelpolitiken i kapitel 8. Diskussionen bygger på den analys av svavelproblemen och möjligheterna att komma till rätta med dessa som genomförts i tidigare kapitel. Kapitel 9 omfattar en presentation av olika miljövårdspolitiska styrmedel. Dessutom diskuteras bl. a. frågor om informationsbehov, om störningar i konkurrensmarknaden samt slump- mässiga variationer. I kapitel 10 redovisar och analyserar utredningen olika styrmedel som kan användas för att lösa svavelproblemen. Först diskuteras de båda svavelproblemen - det regionala försurningsproblemet och det lokala svaveldioxidproblemet — var för sig. Därefter behandlas frågan om utformningen av de styrsystem som skulle erfordras för att lösa hela svavelproblematiken. ] två avslutande avsnitt redovisss dels den hittillsvarande svavelpolitiken, dels en mer ingående diskussion om avgifter som styrmedel i svavelpolitiken. Det avslutande kapitlet innehål- ler utredningens ställningstagande i valet av miljövårdspolitiska styrme- del.

2.5. Genomförandet av utredningsarbetet

För genomförande av detta arbete tillsatte utredningen den 5 maj 1972 en intern expertgrupp bestående av generaldirektör Erik Grafström, direktör Bo Helmerson, professor Erik Höök och departementssekretera- re Jan Söderberg. Gruppens arbete har letts av sekreteraren, som också svarat för det löpande utredningsarbetet. Till gruppen har vid behandling-

• Sida 39
•  Original

en av olika frågor knutits byrådirektör Bo Assarsson, professor Bert Bolin, professor Lars Ingelstam, docent Karl Göran Mäler samt avdel- ningschef Göran Persson.

Arbetet har bedrivits i etapper där expertgruppen successivt tagit ställning till först promemorior sedan utkast till kapitel. Ett flertal av de ingående kapitlen bygger på material som tagits fram och ställts samman av experter utanför utredningen. Detta gäller dels kapitel 3 om svavelutsläpp som miljöproblem, där professorerna Bert Bolin och Nils Malmer svarat för basmaterialet, dels kapitel 4,5 och 6, där byrådirektör Bo Assarsson utarbetat de grundläggande promemoriorna, dels kapitel 8 och 9, som till väsentliga delar bygger på promemorior utarbetade av docent Karl Göran Mäler. Utredningens sekretariat har svarat för övrigt grundmaterial och utarbetat den serie utkast till kapitel som föregått manus. Expertgruppen har medverkat i arbetet på kapitlen 3—10 och svarat för utformningen av dessa kapitel fram till utredningens granskning och slutliga ställningstagande.

Utredningen — de sakkunniga — ha följt expertgruppens arbete och under år 1973 diskuterat olika delproblem. Vid ett antal sammanträden under år 1974 har utredningen granskat och bearbetat kapitlen 3—10. Utredningen har dessutom utarbetat det avslutande kapitlet med ställ- ningstagande i valet av miljövårdspolitiska styrmedel. Betänkandet, inkluderande även kapitlen 1 och 2, slutjusterades av utredningen vid sammanträde den 28 oktober 1974.

2.6. Några ordförklaringar och beteckningar

Vid förbränning av svavelhaltiga fossila bränslen släpps svavel till övervägande delen (96—98 %) ut i form av svaveldioxid och till en mindre del (2—4 %) ut i form av svaveltrioxid. Beskrivningar i det följande av utsläpp av svavel i atmosfären görs därför oftast som utsläpp av svaveldioxid. Benämningen svaveloxider används ibland som en gemen- sam benämning på svaveldioxid och svaveltrioxid.1 I förkortad text (tabeller, figurer o. d.) används på grund av utrymmesbrist här och var de kemiska beteckningarna SO; och 803 på svaveldioxid respektive svaveltrioxid. I vissa sammanhang omräknas svaveldioxidutsläppen i utsläpp av grundämnet svavel, vars kemiska beteckning är S. Det bör då noteras att 1 ton svaveldioxid (SOz) innehåller 0,5 ton svavel (S). Se vidare omräkningsfaktorer i bilaga 8 och ordförklaringar i bilaga 9.

1 Det finns flera typer av svaveloxider men de saknar intresse i dessa sammanhang.

• Sida 40
•  Original

• Sida 41
•  Original

3. Svavelutsläpp som miljöproblem

3.1. En allmän översikt

En negativ effekt av industrialismens genombrott i mitten av 1800-talet var att luften snabbt försämrades inom många storstadsområden och större industriområden. Sot och andra fasta partiklar kom att med den teknik som användes släppas ut i stora mängder och förhållandena blev på många håll helt oacceptabla för människorna. Utsläppen orsakade också skador i de närmaste omgivningarna på främst byggnader och vegetation. Dessa påtagliga effekter, som bl. 3. var en följd av en starkt ökad förbränning av kol, sökte man så småningom eliminera genom att bygga högre skorstenar, flytta industrier bort från bostadsområden ochi viss mån även genom att bygga reningsanordningar.

Den snabbt växande industrin och en stigande energikonsumtion medförde emellertid att utsläppen av föroreningar i luften snabbt ökade. Problemen ändrade också karaktär, framför allt beroende på övergången från kol till olja — och senare gas — som energikälla. Samtidigt ställdes allt högre krav på en bättre miljö, där ren luft ingick som ett väsentligt element. De tidigare åtgärderna som till stor del hade inriktats på att begränsa utsläppen av fasta partiklar och att sprida föroreningarna över större områden visade sig vara otillräckliga. Att bygga högre skorstenar för att lösa lokalproblemen blev också ett tveeggat miljöskyddsvapen. Även om således betydande insatser har gjorts för att minska utsläppen av föroreningar till luften måste vi även i fortsättningen räkna med att kostnadskrävande åtgärder kommer att bli nödvändiga. En genomgång och analys av luftföroreningsproblemen som underlag för en bedömning av lämpliga åtgärder och val av metoder är därför en angelägen uppgift. Med hänsyn till det totala luftföroreningsproblemets komplexa natur kommer utredningen att inrikta sina studier på frågan om utsläppen av svavelföroreningar. Dessa, och då framför allt svaveldioxiden, är en av de allvarligaste luftföroreningama och även om den följande problemskriv- ningen främst syftar till att bilda ett underlag för en principiell diskussion av styrmedel inom miljövården är svavelproblematiken av betydande intresse i den aktuella miljösituationen. Vidare är den meteorologiska diskussionen nedan i avsevärd grad giltig även för andra luftföroreningar än svavel.

Förbränning av fossila bränslen är en dominerande källa för svavelut-

• Sida 42
•  Original

släpp. Andra källor är kemisk och metallurgisk industri samt massain- dustri. Dessa utsläpp orsakar dels ökade koncentrationer av svaveldioxid i luften, dels nedfall över mark och vatten. Höjda halter i utomhusluften kan medföra effekter på människors hälsa och vegetationen och skada byggnader, bilar 0. d. genom korrosion. Nedfallet kan påverka förhållan- dena i mark och vatten och därmed de ekologiska betingelserna för såväl växt- som djurliv. Människans möjligheter att använda naturen för olika ändamål riskerar därigenom att försämras och komma i fara. Farhågor har t. ex. framförts att depositionen av svaveldioxid och svavelsyra reducerar skogsproduktionen.

Den omblandning som sker genom vindens inverkan medför att koncentrationema av olika ämnen som släpps ut i luften i regel sjunker snabbt med ökande avstånd från källan. Det förstnämnda av problemen kan därför bemästras relativt väl genom att utsläppen sker på hög höjd. De negativa effekter som uppkommer är i regel också begränsade till lokala områden kring föroreningskällorna. Inom stora områden med tät bebyggelse eller tung industri kan dock givetvis dessa luftkvalitetsfrågor bli aktuella även för större sammanhängande regioner. Den andra typen av effekter, orsakad av _nedfall av t. ex. svavel, är däremot inte i första hand ett lokalproblem. Ämnen i luften sprids nämligen, som närmare kommer att utvecklas i avsnitt 3.3.1, i allmänhet över stora områden kring en utsläppspunkt, innan de deponeras på marken. Man har här att göra med ett regionalt-globalt problem som kräver en annan behandling än lokalproblemet.

De effekter som utsläpp av svavel ilufthavet förorsakar kan tjäna som typfall för den grundläggande problematiken på luftföroreningsområdet. Svavelutsläppen är till största delen en följd av förbränning av kol och olja, där oljan åtminstone i Sverige är den helt dominerande källan. Vid förbränning bildas bl. a. svaveldioxid som i närvaro av partiklar och vattendroppar i luften successivt omformas till svavelsyra. I nirheten av en utsläppspunkt höjs koncentrationen i luften och det är sedan länge känt att svaveldioxiden, och kanske framför allt svavelsyredroppar som bildas i fuktig väderlek, är skadliga för andningsorganen. De svårartade luftföroreningssituationer som uppkom i exempelvis London på 1950-ta- let blev sannolikt särskilt allvarliga på grund av höga halte: både av sofpartiklar, svaveldioxid och svavelsyra. Lokala skadeverkningar på vegetationen i närheten av stora svaveldioxidutsläpp är också sedan många decennier välkända fenomen. Skifferoljeverket vid Kvarntorp påverkade sålunda under 1940- och 1950-talen vegetationen påtagligt i den närmaste omgivningen. Svaveldioxid och svavelsyredropplr i luften kan dessutom förorsaka betydande korrosionsskador. Genom Ltspädning på grund av luftens omblandning är dock dessa typer av skador i regel lokalt begränsade. Ett undantag härifrån utgör möjligen de stora

högindustrialiserade områden i Centraleuropa och i mellersta Ergland. Först år 1967 uppmärksammades möjligheten att de ökande utsläppen av svaveldioxid i lufthavet skulle kunna tänkas ge upphov till förändring- ar (ofta betecknade ”försuming”) av mark och vatten. Omfattande undersökningar har sedan dess gjorts för att söka klarlägga, dels hur

• Sida 43
•  Original

allvarlig denna regionala skadeverkan kan tänkas vara, dels vad fortsatta utsläpp kan innebära för framtiden. En sammanfattande studie av detta problemkomplex utfördes som ett svenskt bidrag till FN-konferensen om den mänskliga miljön i Stockholm ijuni 1972.1 Inom OECD genomförs för närvarande en omfattande studie av den långväga transporten av luftföroreningar och då främst svavel. I Norge och Sverige pågår också forskning rörande skadeverkningar på de naturliga systemen genom depositionen av sur nederbörd och svaveldioxid.2

Kunskaperna om detta problemkomplex är dock fortfarande begränsa- de och ofullständiga. Det krävs långa undersökningsserier för att klarlägga försurningseffekterna, eftersom de naturliga variationerna är stora såväl från år till år som under ett år i nederbördens, flodernas och sjöarnas surhet, liksom exempelvis i skogsmarkens karaktär och i skogens årliga tillväxt. Det är därför många gånger svårt att särskilja dessa naturliga svängningar och de långsamma förändringar som kan tänkas vara förorsakade av mänsklig verksamhet. Vissa entydiga tendenser i utveck- lingen, t. ex. i form av sänkta pH-värden i ett betydande antal, huvudsakligen mindre sjöar, har dock registerats.3

Som underlag för diskussionen om mål och medel i svavelpolitiken kommer ett försök att sammanfatta det nuvarande kunskapsläget beträffande spridningen av svaveldioxid och effekterna härav att göras i de följande avsnitten. Efter denna allmänna översikt kommer svavelut- släppen som miljöproblem att närmare behandlas med hänsyn dels till effekterna av höga koncentrationer i luften — det lokala föroreningsprob- lemet —, dels till effekterna av nedfallet av svavel — det regionala ”försurnings”—problemet. Men innan dess redovisas sammanfattande uppgifter om naturliga källor för svavel och av människan orsakade svavelutsläpp, för att få klarlagt vilka begränsningar i utsläppen som teoretiskt sett är möjliga. Kapitlet avslutas med en diskussion av utformningen av målsättningen för en svavelpolitik med utgångspunkt i en förenklad spridningsmodell för lufthavet tillämpad på det regionala svavelproblemet.

3.2. Svavelkällor

Svavel förekommer i olika kemiska föreningar som en komponent till naturens kretslopp, se figur 3.1. Det gäller här stora mängder som genereras sannolikt huvudsakligen som svavelväte från förruttnelseproces- ser och som sulfat från havet (havsspray). Svavlet som havsspray i de kustnära trakterna medför inga skadeverkningar, och då det dessutom kan uppskattas genom jämförelser med mängder av andra havssalter som samtidigt förekommer i luften, bör man i fortsättningen kunna bortse från detta svavel i bedömningarna. Svavelvätets roll i kretsloppet och dess inverkan på de ekologiska betingelserna är däremot relativt okänt. Även om dess roll globalt sett kan tänkas vara betydande, vilket illustreras av de mängder som' i figur 3.1 anges för biologisk nedbrytning, är de

' ”Air pollution across national boundaries. The impact on the environ- ment of sulfur in air and precipitation.”

2 Se Malmer, Nils: Om effekterna på vatten, mark och vegetation av ökad svaveltillförsel från atmosfären, SNV PM 402, 197 3

3 Se Hörnström m. fl.: Försurningens inverkan på västkustsjöar; Odén, Ahl: Försurningen av skandinaviska vatten; Tusen sjöar, Statens na- turvårdsverk publika- tioner 1974: 11.

• Sida 44
•  Original

Figur 3.1 Den globala atmosfäriska svavelbud- geten uttryckt i miljoner ton svaveldioxid per år (approximativa värden) Källa: Friend, J P: The global sulfur cycle, pub- licerad i Rasool, S 1: Chemistry of the lower atmosphere. Plemon Press 197 3.

havssalter 10 __— svaveldioxid 20 120 120 170 60 ——>* mänskliga biologisk neder- torrde- källor nedbrytning börd position X i, i 100 90 150 50 J biologisk havs- neder- gasfor-

nedbryt- Spray börd mig ab- ning (sulfat) sorbtion

mängder som bildas inom Västeuropa sannolikt relativt små jämfört med de som härrör från mänskliga källor inom detta område.

Utsläppen av svavel från förbränning av fossila bränslen och andra processer orsakade av mänsklig verksamhet har ökat starkt under 1900-talet. I Västeuropa kan man räkna med att de samlade utsläppen av svaveldioxid år 1950 uppgick till 6 år 8 miljoner ton, för att år 1972 ha ökat till över 20 miljoner ton och för att om inga radikala motåtgärder vidtas fortsätta att öka till närmare 30 miljoner ton i början av 1980-talet. Motsvarande värden för Sverige är 0,3, 0,9 respektive 1,0—1,3 miljoner ton per år, jämför kapitel 4.

I en global budget är således de av människan åstadkomna utsläppen av samma storleksordning som de som ingår i det naturliga kretsloppet, men de är fortfarande mindre än de naturliga. Utsläppen är dock inte jämnt fördelade över jorden. De industrialiserade områdena i nordvästra och centrala Europa är t. ex. proportionsvis hårt belastade. Inom ett område som upptar omkring en procent av jordens totala yta släpps ut ca 20 procent av allt svavel som människan tillför lufthavet. De mänskliga svavelkällorna är således klart dominerande inom Västeuropa och de svarar troligen för mer än 75 procent av den totala tillförseln. Sveriges andel av de samlade utsläppen från Västeuropas bebyggelse och industri uppgår till knappt 5 procent.

3.3. Det lokala föroreningsproblemet

3.3.1. Spridning

Svaveldioxid som släpps ut från en punktkälla, t. ex. en industriskorsten eller en mindre stad, förs bort med vinden och blandas med renare luft

• Sida 45
•  Original

från omgivningen. Väderförhållandena är i hög grad avgörande för hur snabbt denna omblandning och utspädning sker. Redan efter något tiotal kilometer från källan är dock i allmänhet koncentrationen av svavel i luften inte markant högre än den som bestäms av svavlets storskaliga kretslopp. För svenska förhållanden kan man därför räkna med att skador som orsakas av höga halter av svaveldioxid i luften begränsas till ytmässigt relativt små områden i omedelbar anslutning till utsläppskällor- na. Större områden med höga halter av svaveldioxid kan återfinnas kring stora punktkällor och inom tätorter med bebyggelse, som värms upp med små värmeanläggningar och där utsläppen sker på låg höjd. De skador som orsakas av alltför höga svavelkoncentrationer i luften kan således huvudsakligen betraktas som en direkt följd av utsläpp från inhemska utsläppskällor och man kan i detta fall i stort bortse från inflödet med vindarna från andra länder.

3.3.2. Skador

Dessa lokaleffekter är främst av följande slag

Zl hälsoeffekter, främst skador på människors andningsorgan D korrosionseffekter på metallkonstruktioner, målade ytor och byggna- der D skador på vegetation.

Direkta skador på människors hälsa orsakade av luftföroreningar har registrerats främst inom storstadsområden vid ogynnsamma väderförhål- landen. Under 1950—talet uppstod bl. a. i England några kritiska situationer med katastrofala följder i form av ett stort antal dödsfall och sjukdomsfall. Höga halter av svaveldioxid och svavelsyredroppar var då sannolikt en av de faktorer som bidrog till att effekterna blev så allvarliga. I Sverige finns däremot inga klara belägg för att svaveldioxid eller svavelsyra skulle ha orsakat förhöjd sjuklighet eller ökad dödlighet.

Påtagliga effekter av luftföroreningar i form av ökad korrosion har däremot kunnat påvisas inom större tätorter och industriområden. Det anses fastställt att dessa skador till väsentlig del är en följd av höga halter av svaveldioxid och svavelsyra i luften. De skador som uppkommer på bilar, metallkonstruktioner och byggnader till följd av luftförorening har uppskattats till ett par hundra miljoner kronor årligen i Sverige, jämför den svenska rapporten till FN-konferensen i Stockholm 1972 om den mänskliga miljön.

Det är även klarlagt att svaveldioxiden i luften kan skada vegetationen om koncentrationen är tillräckligt hög. En känslig indikator härpå är vissa lavar som redan vid relativt låga halter dör och försvinner. Vid högre halter kan främst barrträd ta skada, vilket bl. a. hände under 1940- och 1950-talen i omgivningarna till skifferoljeverket i Kvarntorp. Skador av detta slag har i Sverige endast i ett fåtal fall uppkommit utanför urbaniserade områden, men förekommer inte sällan inom dessa.

• Sida 46
•  Original

3.3.3. Mo tåtgärder

Miljöskyddsarbetet har när det gäller svavelproblemen framför allt koncentrerats på åtgärder som syftar till att undvika lokala skador av detta slag och att förhindra att människors hälsa skadas. Ett uttryck för denna strävan är de riktlinjer för högsta tillåtna halt svaveldioxid i luften som utarbetats av statens naturvårdsverk. De tekniska åtgärder som kan vidtas för att begränsa och förhindra dessa effekter är dels att minska utsläppen genom att installera rökgasrenare och att ändra tillverknings- processer e. d., dels att övergå till bränsle med lägre svavelhalt samt dels att koncentrera uppvärmningen till större centraler och sammanföra utsläppen.

En ur ekonomisk synpunkt ofta attraktiv lösning är att bygga höga skorstenar, eftersom en snabb utspädning då sker på hög höjd, så att halterna i de marknära skikten inte blir alltför höga. Omfattande åtgärder av detta slag har också genomförts på många håll i världen. Som exempel kan nämnas att medelhöjden för industriskorstenar i USA under det senaste decenniet ökat med ca 100 m. I Storbritannien sker för övrigt en tredjedel av svavelutsläppen från skorstenar som är mer än 100 m. höga, medan för 20 år sedan endast en mycket liten del av utsläppen skedde på så hög höjd. Åtgärder av detta slag medför givetvis ingen minskning av utsläppen och problemen med försurningen av mark och vatten kommer därför att kvarstå. Föroreningarna kommer också att spridas över större områden med risk för mer vidsträckta skador.

3.4. Det regionala problemet —— försurningsproblemet

Det andra huvudproblemet som uppstår vid utsläpp av svavel ilufthavet är en följd av att svavel i olika former faller ned över mark och vatten. De naturliga förhållandena kan härigenom förändras och därmed de ekologis- ka förutsättningarna för växt- och djurliv. Omfattningen av nedfallet är beroende, förutom givetvis av utsläppens storlek, av sådana faktorer som utsläppens geografiska läge, utsläppens höjd, vindens hastighet, markens topografi, nederbördsfrekvensen, luftens skiktning, vegetationstäckets karaktär och markytans upptagningsförmåga. En begränsning av svavlets skadeverkningar förutsätter kunskap om varifrån nedfallet kommer, så att motåtgärder kan sättas in på rätta platser och med rätta metoder. Det är då främst tre problemkomplex som kräver ett närmare studium, nämligen dels spridningen och omblandningen av föroreningar i lufthavet, dels de mekanismer som förvandlar svaveldioxiden till svavelsyra i små droppar samt dels de processer som för svavlet till jordytan — nederbördsdeposition och direktdeposition (torrdeposition).

3.4.1. De meteorologiska spridningsförloppen

Luftens halt av svaveldioxid avtar genom omblandning och utspädning med mindre svavelhaltig luft snabbt med ökande avstånd från utsläppet.

• Sida 47
•  Original

Det är således här endast till en liten del fråga om att svaveldioxiden försvinner från luften. Man kan räkna med att den genomsnittliga uppehållstiden för svavel i lufthavet är ett par, tre dygn, vilket innebär att det finns tid både för en vertikal omblandning och för transport långa sträckor med vindarna. Inom loppet av en sådan tidsrymd sker en vertikal omblandning i allmänhet upp till en eller ett par km höjd. Sommartid kan en mer intensiv omblandning av lufthavet ske upp till ännu högre höjder. När det gäller spridningen av svaveldioxid kan intresset dock koncentreras på vindförhållandena upp till ca 2 km höjd över jordytan.

Beräkningar av ”luftpakets” horisontella förflyttningar inom luftskik- tet under denna höjd har genomförts för olika vädersituationer och för olika tidsperioder. Exempel på sådana beräkningar redovisas i den tidigare nämnda svenska rapporten till FN:s miljövårdskonferens. Stu- dien har genomförts för ett antaget utsläpp i norra delen av Centraleuro- pa och beräkningarna omfattar var tredje dag under ett år, se figurerna 3.2 och 3.3. Bilden visar att spridningen med vindarna på en höjd av 1,5 km är relativt symmetrisk åt alla håll. En viss förskjutning mot öster och nordost kan dock noteras som en följd av den dominerande sydvästvin- den över Västeuropa. Det är också intressant att konstatera att efter 24 timmar återfinns hälften av alla luftpaket utanför en cirkel med ca 700 km radie och efter 60 timmar utanför en cirkel med ca 1 100 km radie. Betydligt mer omfattande beräkningar har sedan utförtsf, vilka i allt väsentligt stöder dessa tidigare beräkningar. De spridningsbilder som redovisas i figurerna 3.2 och 3.3 kan anses vara representativa inom ett höjdintervall från ca 500 in upp till 2 000 m.

4 Bolin, Bert, Persson, Christer: Regional disper- sion and deposition of atmospheric pollutants with particular applica- tionsto sulfur pollu—

tion over Western Europe.

Figur 3.2 Slutpunkter för beräknade förflytt- ningsva'gar efter 24 timmar för ”luftpaket” på 1,5 km höjd, som ut- går från en punkt i norra delen av Centraleuropa (angiven med en ring)

• Sida 48
•  Original

Figur 3.3 Slutpunkter för beräknade förflytt- ningsva'gar efter 60 tim- mar för "qutpaket" på 1,5 km höjd, som utgår från en punkt i norra delen av Centraleuropa

Beräkningarna omfat- tar i båda fallen en period av ett år och har genomförts för var tredje dag.

Källa för båda figurerna: Swedens's case study for the United Nations conference on the human environment, ”Air pollution across national boundaries. The impact on the environment of sulfur in air and precipitation”.

Inom OECD genomförs för närvarande också en mer omfattande studie av denna långväga transport av luftföroreningar, med särskild tonvikt lagd på svavelproblemen. Denna utredning är ännu ej slutförd, men de preliminära resultaten stöder de tidigare slutsatserna. Man kan därför utgå från en regional spridning av svavelföroreningarna och en relativt jämn fördelning i olika riktningar. Vad gäller den slutliga depositionen finns dock anledning att räkna med ett något större nedfall i omedelbar närhet av utsläppskällorna än vad som tidigare räknat med, framför allt på grund av en förhöjd direktdeposition (torrdeposition). Områden där stora nederbördsmängder faller beroende på topografin (t. ex. Sydnorge) kan också, i synnerhet när detta sker vid vindar från utsläppsområden, få betydligt högre depositionsmängder.

3.4.2. Svaveldepositionen över Sverige

Svavel försvinner vanligen ur atmosfären i form av svaveldioxid eller som sulfat. Nedfallet och deponeringen på jordytan sker genom två slag av processer, dels med nederbörden — nederbördsdeposition, dels genom en direkt absorption på vegetation och vattenytor — direktdeposition eller

torrdeposition. Omfattningen av nederbördsdepositionen bestäms dels av effektiviteten i

uttvättningen, dels av nederbördens frekvens och varaktighet. Ett flertal

• Sida 49
•  Original

procent

100

50

100 150 200

uppehållstid, timmar

Källa: Rodhe, H, Grandell, .1: On the removal time on aerosol particles from the atmosphere by precipitation scavenging.

oberoende studier, inom bl. a. Uppsalaområdet och omkring Stenungs— sunds, har visat att några timmars nederbörd av måttlig intensitet eliminerar en god del av svavelföroreningarna i luften. Vid regn har t. ex. konstaterats att upp till 50 procent av det svavel som släpps ut från en större punktkälla faller ner inom 50—100 km från källan. Nederbördens frekvens blir därmed den faktor som i hög grad avgör effektiviteten i nederbördsdepositionen. De klimatiska förhållandena är här bestämman- de och nederbördsfrekvensen är exempelvis något lägre på den svenska ostkusten än på västkusten eller i Sydnorge. Den tillgängliga statistiken är dock allför bristfällig för en kvantitativ uppskattning av dessa skillnader. Studier omfattande ett år för Stockholm har visat att medeltiden innan uttvättning sker uppgår till 40 å 50 timmar på vinterns och 70 å 90 timmar på sommaren, se figur 3.4. Osäkerheten i dessa värden är dock

relativt stor.

Som redan nämnts i avsnitt 3.4.1 är spridningen beroende av vindens styrka, vilken i allmänhet ökar med höjden. Väderleksförhållandena påverkar givetvis starkt omblandningen till högre luftlager. Under situationer med högtryck, särskilt under vintern, stannar den övervägande delen av föroreningarna kvar på låg nivå. Sommartid, när konvektion förekommer, sker däremot en betydligt mer effektiv omblandning. Studier pågår för att få fram bättre underlag för bedömningar av hur ett utsläpp på en viss nivå sprids till högre nivåer.

Även om kunskaperna om de meteorologiska spridningsförhållandena är knappa, kan en tillämpning av erfarenheterna av hittillsvarande studier ge en åtminstone grov uppfattning om hur nedfallet av svavel med nederbörden fördelas i tid och rum. En bedömning grundad på en kombination av antagande om dels spridningen av utsläpp i vertikalled

Figur 3.4 Genomsnitt- lig uppehållstid innan ut— tvättning sker för utsläpp av svaveldioxid i atmos- fären i ett område med Stockholms nederbörds- klimat.

5 Högström, Ulf: Resi- dence time of sulfurous air pollutants from a local source during pre— cipitation. Granat, L, Söderlund, R: Atmospheric deposition due to long and short distance sources with particular referens to wet deposition of sulfur compounds around a large power plant.

• Sida 50
•  Original

baserad på kunskaper om frekvensen av olika väderförhållanden, dels sannolikheten för en nederbördsuttvättning ger en ungefärlig uppfattning om hur depositionen från ett utsläpp fördelar sig som en funktion av tiden från utsläppstillfället, se figur 3.5. Nedfallet avtar således sakta från några procent av totalutsläppet under de första timmarna ner till någon procent under motsvarande period efter ett dygn.

Torrdeposition eller direktdeposition är svår att bestämma genom direkta mätningar, men försök pågår att klarlägga storleken genom studier av den turbulena transporten av svavel ner till jordytan som en följd av luftens vertikala omblandning. I avvaktan på resultaten av dessa undersökningar tvingas man söka teoretiskt beräkna den ungefärliga storleken på direktdepositionen jämförd med nederbördsdepositionen. Sådana beräkningar6 visar att vid utsläpp på 50—100 m höjd den

Deposition (relativa enheter)

6 Se bl.a. Bolin, B, Aspling, G, Persson, Chr.: Residence time of atmos- pheric pollutants as dependant on source characteristics, atmos- pheric diffusion pro- cesses and sink mecha- nisms.

10

0 7 20 40 60 80 Timmar _— nederbördsdepOsition

----- --- direkt deposition

Figur 3.5 Nederbördsdeposition (heldragen kurva) och direktdepodtion — torrde- position (streckad kurva) som en funktion av tiden från utsläppstillfillet. Beräkning- arna är utförda under antagande av genomsnittliga förutsättnirgar för direkt deposition vid jordytan (depositionshastighet ] cm per sek.) och en nedeluppehålls- tid för svavel i luften före nederbördsuttvättning på 50 timmar. Utsläppshöjden är vidare antagen vara 85 m. Källa: Bolin, Bert och Persson, Christer.

• Sida 51
•  Original

turbulenta transporten upp till nivåer där nederbördsuttvättningen förekommer är ungefär lika effektiv som transporten till jordytan där direktdepositionen kan ske. Eftersom koncentrationen i luften är relativt hög nära jordytan strax efter utsläppet är sannolikt direktdepositionen relativt sett granska betydande i den omedelbara omgivningen av källan. Den relativa betydelsen av nederbördsuttvättning och torrdeposition bestäms emellertid till en väsentlig del av jordytans upptagande förmåga. Saltvatten har en i det närmaste fullständig förmåga att behålla de partiklar eller den svaveldioxid som når vattenytan. Däremot är vegetatio- nens förmåga att absorbera partiklar och gaser från luften sannolikt mindre. Man kan med denna utgångspunkt och med hänvisning till de beräkningar som refererats preliminärt dra slutsatsen att högst hälften av den totala depositionen av svaveldioxid och partiklar eller droppar som innehåller svavel sker genom torrdeposition, vilket redan var en av utgångspunkterna för beräkningar i den svenska FN-studien.

Det är uppenbart att den horisontella spridningen av svavelförorening- ar som slutligt direktdeponerats på jordytan är mindre än den som tidigare beskrivits för det svavel som deponeras med nederbörden, eftersom atmosfärens förmåga att horisontellt sprida ut föroreningar från en källa väsentligt avtar med avtagande höjd överjordytan. Ett försök till en beräkning av den sannolika fördelningen av den del av emissionen från en punktkälla som torrdeponeras på jordytan har genomförts på likartat sätt som när det gällde nederbördsdepositionen, se figur 3.5. Diagrammet visar att under de första sex timmarna efter ett utsläpp är sannolikheten för torrdeposition på markytan betydligt större än deposition genom nederbörd. Detta gäller framför allt vid svavelutsläpp på låg höjd, vilket ofta sker i tätorter, medan detta förhållande är mindre utpräglat vid utsläpp på hög höjd från t. ex. oljekraftverk, centrala värmeverk. Efter några timmar har däremot den vertikala omfördelningen medfört att koncentrationema i de marknära skikten minskat och att torrdepositio- nen därför är mindre än nederbördsdepositionen. Det bör då observeras att i regel mindre än 20 procent av de totala utsläppsmängderna faller ner under dessa första sex timmar, dvs. på den yta som vindarna täcker in under denna tid.

Försök att bygga upp en kvantitativ spridningsmodell för Västeuropa har gjorts, varvid avsikten främst varit att få en uppfattning om den relativa betydelsen av nederbördsdeposition och torrdeposition med utgångspunkt från kunskap om nuvarande utsläpp i Europa, jämför kapitel 4, och rimliga antaganden om spridningsförhållanden såsom de beskrivits ovan.7 I dessa försök har det dock inte ännu varit möjligt att beakta de variationer som finns i exempelvis nederbördsfrekvens etc., vilka påverkar depositionsmönstrens detaljer (t.ex. i Sydnorge). De översiktsbilder som återges i figurerna 3.6 och 3.7 skall därför uppfattas som de ungefärliga mönster mot bakgrund av vilka lokala speciella förhållanden kan avteckna sig. Inte desto mindre är det dominerande depositionsmönstret på en stor (regional) skala ett genomgående drag i de resultat som erhållits.

7 För närmare detaljer hänvisas till Bolin, Bert, Persson, Christer: Regio- nal despersion and de- position of atmospheric pollutants with particular application to sulfur pollution over Western Europe.

• Sida 52
•  Original

M

500 1250

| KL

Figur 3.6 Beräknad nederbördsdeposition av svavel från mänskliga källor i Europa (mg per m2 och är) under antagandet av en medeluppehållstid för svavlet innan nederbördsdeposition sker på 50 timmar och att torr- deposition äger rum med en depositionshastighet om 1 cm per sek. Källa: Bolin, Bert and Persson, Christer: Regional dispersion and deposition of atmospheric pollutants with particular application to sulfur pollution over Western Europe.

Figur 3.8 visar slutligen den observerade depositionen av svavel med nederbörden över Skandinavien. Till en viss del, sannolikt mindre än 25 procent, är detta svavel av naturligt ursprung, men det finns ingen anledning att vänta sig en regionalt ojämn fördelning av detta naturliga svavel. Om 100 å 200 mg/i'n2 och år minskas från de värden, som finns angivna på kartan, torde den ganska väl ge en bild av depositionen av svavel orsakad av mänsklig verksamhet. I sina huvuddrag överensstämmer den observerade depositionen i figur 3.8 relativt väl med den beräknade som återges i figur 3.6, men klara skillnader finns även. Den utpräglade

• Sida 53
•  Original

Figur 3. 7 Beräknad torrdeposition under samma antaganden som angivits i figur 3. 6. Källa: Se figur 3.6.

förändring i öst-västlig riktning som observeras över Sydsverige återfinns ej i beräkningarna och är med stor sannolikhet ett resultat av olikheteri nederbördsklimat, med större regnmängder på västkusten än de ostliga delarna av Sydsverige, till vilket ingen hänsyn tagits vid beräkningarna. Det bör vidare påpekas att längre observationsserier från Sydnorge saknas, men att tillgängliga uppgifter visar betydligt högre värden än både i figur 3.6 och 3.8, vilket likaså torde vara ett uttryck för det speciella nederbördsklimat, som där råder med nederbörd nästan uteslutande vid vindar från söder-sydost.

Beräkningarna som återges i figurerna 3.6 och 3.7 tyder på att torrdepositionen i Centraleuropa kan vara väsentligt större än neder-

• Sida 54
•  Original

380 570 . 230 (85.50) (430) ' (930) . (390) .

570

. (770)

.

610 690 730 . . 0650 . 570. 650/ (650) 0 0 [930] ' ' 690 [1270]

(119.0k1150) )24 få150)&(€0) (1150)

1620 ' _ (_1070)1N6;0(.1110) .1ka 1200 ' 5 _ ömsom? (11380) (1310)) (**-((%90) A

(1270)

• Sida 55
•  Original

bördsdepositionen. I Sverige är under dessa förutsättningar och med en antagen nedfallshastighet av 1 cm/s förhållandet det omvända. För södra Sverige bör man kunna räkna med att depositionen via nederbörden i genomsnitt är dubbelt så stor som torrdepositionen, medan för norra Sverige detta förhållande kan uppgå till 3: 1.

Den allmänna depositionsbilden för södra och mellersta Sverige kan karakteriseras på följande sätt. Det samlade nedfallet av svavel från mänskliga källor kan beräknas uppgå till 600 OOO—l 000 000 ton per år. Av detta totala nedfallet kommer mer än 50 procent och sannolikt väsentligt mer från källor utanför Sverige. Nederbördsdepositionen inom detta område kan väntas vara ungefär dubbelt så stor som torrdepositio- nen. Nedfallet med nederbörden är signifikant högre i omedelbar anslutning till utsläppet. Detta gäller dock endast ett mindre område där en relativt liten del av de totala utsläppen deponeras. På något större avstånd frånutsläppet avtar nedfallet per ytenhet endast långsamt med ökande avstånd från källan, vilket innebär att för att förändra fördel- ningen av nederbördsdepositionen i södra Sverige från svenska källor skulle en radikal förflyttning av utsläppen från t. ex. södra till norra Sverige krävas.

Torrdepositionen har en mer markerad lokaleffekt och klingar av snabbare från källan. Skulle torrdepositionen svara för en väsentligt högre andel av totaldepositionen än vad som ovan refererade beräkningar visar skulle givetvis utsläppens geografiska läge spela större roll för fördelnings- bilden. Med hänsyn till de svenska källornas begränsade andel och nederbördsdepositionens sannolikt större betydelse skulle dock troligen även en relativt omfattande geografisk omfördelning av de svenska svavelutsläppen blott i ganska begränsad utsträckning ändra den allmänna depositionsbilden, annat än i någon män i den omedelbara närheten av utsläppen, framför allt när dessa sker på låg höjd. Möjligheterna att genom en omfördelning — t.ex. vid nyetablering — av de svenska svavelutsläppen minska den totala depositionen torde därför vara begränsade.

3.4.3. Effekter på mark och vatten av svavelnedfall

Betydande förändringar i tillförseln av svavel till atmosfären och därmed av nedfallet över jordytan har som tidigare framhållits skett under de senaste två årtiondena. Den ökning som kunnat noteras, och som är en följd av mänsklig aktivitet i olika former, har inneburit att man idag kan räkna med att omkring hälften eller mer av det svavel som faller ner över södra Sverige med nederbörden och genom direkt torrdeposition kommer __________________—_————

Figur 3.8 Genomsnittlig årsdeposition av svavel med nederbörden (mg per rn2 och år) under åren I 968— 72. De enskilda medelvärdena för respektive stationer anges på kartan. I de fall då endast värden för ett, två eller tre år finns tillgängliga för medelvärdesbildningen är värdet angivet med parentes. Värdena med hakig parentes är sannolikt till väsentlig grad påverkade av lokala källor och kan därför ej anses representativa för ett större område.

. Källa: IMI-atmosfärskemiska data. Meteorologiska institutionen, Stockholms universitet.»

• Sida 56
•  Original

från anläggningar för förbränning av fossila bränslen, processindustrier o. d. Undersökningar i sydsvenska sjöar och vattendrag har också bekräftat de slutsatser som dragits av de meteorologiska undersökningar- na, nämligen att en fördubbling av svaveldepositionen i huvudsak skett sedan år 1950.

Nackdelarna med dessa utsläpp för luften i tätorterna och de närmaste omgivningarna uppmärksammades tidigt. Riskerna med nedfall av svavel som svaveldioxid, sulfat och svavelsyra över jordytan började däremot inte diskuteras förrän i slutet av 1960-talet. Forsknings- och undersök- ningsarbeten igångsattes då snabbt först i Skandinavien senare i andra delar av Europa samt i USA och Canada för att klarlägga vilka skador som uppkommit och vilka framtida effekter som kunde förväntas. Dessa undersökningar har visat att svaveldepositionen främst påverkar sjöar och vattendrag, skogsmark samt möjligen även odlad jord. Omfattningen av effekterna av svavelnedfallet, som omräknat i syratillförsel innebär en ökning med minst 40 procent under de båda senaste decennierna, är dock svår att belägga genom mätningar och registreringar. Detta sammanhänger givetvis med att en mängd andra miljöfaktorer kan såväl förstärka som motverka dessa effekter i de komplicerade system som mark och vatten utgör. I ännu högre grad gäller detta de ekologiska effekterna och därmed den biologiska reaktionen. Man bör också observera att den ökade svavelbelastningen på jordytan endast skett under en kort period sedd ur ekologiskt tidsperspektiv. Det innebär att effekterna tydligast kunna slå igenom på mindre system, t. ex. småsjöar, medan några förändringar på större mer tröga biologiska system, t. ex. större skogsområden, ännu inte kunnat registreras.

Väsentliga förändringar har under de senaste decennierna inträffat i vissa svenska ytvattens kemiska karaktär. I åtskilliga sjöar har man ge- nom undersökningar kunna registrera betydande sänkningar av pH-vär- det. Främst gäller detta sjöar inom urbergsområdet med låga totalkon- centrationer av lösta ämnen. De mest markerade förändringarna i Sverige har skett i mindre sjöar i sydvästra Sverige men även inom övriga delar av södra och mellersta Sverige har man kunnat registrera betydande sänkningar av pH och ökningar av sulfathaltema. Undersökningsmateria- let har dock stora luckor, främst längs ostkusten och i Norrland. Förhållandena varierar starkt såväl regionalt som lokalt. När det gäller exempelvis sjöarna i Bohuslän kan de stora pH-sänkningarna möjligen delvis bero på att lokala föroreningskällor förstärkt effekterna av det långväga nedfallet.

Den delvis splittrade bild som man fått vid undersökningar av sjöar även inom begränsade områden kan också förklaras av det samband som alltid råder mellan vattenkemin och de lokala mark- och jordartsförhål- landena inom deras avrinningsområde. Det är ju t. ex. ett välkänt faktum att sjöar inom myrområden får en viss speciell prägel. Fördelningen mellan ytvatten- och grundvattenavrinning till sjöarna är också av väsentlig betydelse för vattnets sammansättning och karaktär. Sjöar som främst tillförs vatten som i huvudsak rinner av på markytan eller endast passerar grundare jordlager, kommer givetvis att snabbare än andra

• Sida 57
•  Original

återspegla förändringar i nederbördens kemiska karaktär, inte minst då det gäller dess pH-värde.

Det bör redan här påpekas att det, trots det nära sambandet mellan markförhållandena inom avrinningsområden och vattendragens kemi inte är säkert att de markkemiska förändringarna är störst inom sådana områden där de lättpåvisbara vattenkemiska förändringarna är störst. Tvärtom skulle man kunna hävda att just inom dessa områden har relativt sett små markförändringar inträffat, eftersom marken bör ha en utjämnande effekt och att vattendragen därför först efter lång tid och till att börja med endast långsamt reagerar genom ändrad vattenkemi. Man kan således inte generellt förvänta sig något direkt samband mellan registrerade vattenkemiska förändringar i ett vattendrag, exempelvis i form av en försurning, och effekter på marken inom dess avrinnings- område.

Sammanfattningsvis kan man, med reservation för lokala och regionala variationer, konstatera att det skett en betydande sänkning av pH-värdeti många sjöar och vattendrag i södra och mellersta Sverige under de senaste decennierna. En markant ökning av sulfatkoncentrationen i ytvattnen inom stora områden har också registrerats. Buffertkapaciteten8 har överlag reducerats kraftigt och är numera i stora områden sannolikt genomsnittligt ringa. Som en följd härav ökar variationen i pH under året och en ytterligare ökning av sulfatkoncentrationen kan snabbt komma att resultera i betydande pH-sänkningar. Det torde också vara ställt utom tvivel att den ökade sulfathalten i hög grad är en följd av en ökad svaveltillförsel från mänskliga källor via nederbörd och torrdeposition, och att denna ökning i sin tur måste vara en väsentlig orsak till den registrerade försurningen av ytvattnen.

Kemiska förändringar i form av t. ex. sänkta pH-värden medför att villkoren för växter och djur i sjöar och vattendrag förändras på ett genomgripande sätt. Negativa effekter har också registrerats framför allt i ett stort antal mindre sjöar där tillgången på fisk minskat avsevärt elleri vissa fall resulterat iatt fisken helt försvunnit. En av förklaringarna härtill är att fiskens möjligheter att reproducera sig försämrats radikalt. Betydande ändringar i den övriga organismvärlden har också inträffat som en följd av de kemiska förändringarna i vattnen. De ekologiska förändringar som inträffat har — bortsett från fisket — än så länge inte direkt drabbat några betydande ekonomiska intressen, men utvecklingen är oroande inte minst med tanke på rekreationsintressena. Motåtgärderi form av kalkning av sjöarna för att förhindra en fortsatt försurning har diskuterats och försök med denna metod har också igångsatts i några fall. Det förefaller dock inte tills vidare vara någon acceptabel väg att lösa problemen varken ur ekologiska eller ekonomiska synpunkter. Någon varaktig förändring i önskad riktning kan ej uppnås och negativa bieffekter kan ingalunda uteslutas på sikt.

Det ökade svavelnedfallet via nederbörd och genom direktdeposition anses inte ha påverkat den odlade jorden i nämndvärd omfattning. Riskerna för framtida negativa effekter bedöms också vara små, bl. a. beroende på att de övre markskikten omblandas intensivt vid brukningen.

8 Buffertkapaciteten är ett mått på vattnets för- måga att motstå tendenser till variation i pH-värdet.

• Sida 58
•  Original

Koncentrationsändring (uekv/I)

300

sulfathalt betingad

200 av mänsklig påverkan _ Å ' f h alkalinitet (buffrande förmåga) naturlig SUI at alt 100 ' 1930 1940 1950 1960 1970 H P 7 neutralt vatten 6 . surare i vatten 5 4 Figur 3.9 Förändringar 1930 1940 1950 1960 1970

ialkalinitet, sulfathalt och pH i sydsvenska sjöar och vattendrag.

Källa: Malmer, N: Om effekterna på mark, vatten och vegetaticn av ökad svaveltillförsel från atmosfären.

Frågan om det finns risk för en försämring av skogsproduktionen ochi så fall hur stor denna reduktion kan bli måste tillmätas stor betydelse i diskussionen om effekterna av svavelnedfallet över marken. 'Jndersök- ningar som låg till grund för den svenska rapporten till FN: s miljövårds- konferens tydde på att en sådan negativ effekt redan hace kunnat registerats i form av minskad skogstillväxt. En antagen redukton av den

• Sida 59
•  Original

årliga tillväxten med 0,3 procent per år lades också till grund för vissa bedömningar och slutsatser i rapporten. En livlig debatt såväl inom landet som internationellt följde och det visade sig att spännvidden mellan olika åsikter var mycket stor. Samtidigt påbörjades en omfattande undersök- nings- och forskningsverksamhet på många håll ivärlden.- Dessa studier inriktades såväl på de mekanismer som påverkar olika marksystem och ekologiska system som på tillämpade studier i fält kombinerade med statistiska bearbetningar av äldre material. Några definitiva slutsatser av dessa arbeten kan ännu knappast dras, men en betydande enighet tycks ha uppnåtts i vissa centrala frågor, t. ex. när det gäller vilka marktyper som är känsligast och i vilka verkningskedjor de negativa effekterna kan sätta in.

Skogsbruket är en av de viktigaste näringsgrenarna i vårt land och även små reduktioner i tillväxten kan därför spela stor ekonomisk roll. Eventuella effekter av svaveldioxidutsläpp på skogsproduktionen kom- mer då att vara av en avgörande betydelse för en bedömning av vilka insatser som bör göras för att minska svavelutsläppen och därmed nedfallet över skogsmarken. I det följande kommer därför ett försök att sammanfatta kunskapsläget att göras med ledning främst av den översikt över forskningsläget på detta område som nyligen publicerats.9

I en diskussion om effekterna av en ökad svaveldeposition är det viktigt att först göra klart för sig att det svenska landskapet för närvarande genomgår en snabb omvandling som en följd av att markanvändningen ändras. Denna omvandling innebär framför allt att skogen med människans hjälp återtar mark som under tidigare århundra- den odlats upp. Samtidigt fortsätter ekosystemens produktionsled att belastas genom allt intensivare åtgärder på skogsskötselsområdet. Dessa förändringar för med sig följdverkningar som alla verkari riktning mot en ökad skiktning av jordmånen, en minskad omrörning av marken och därmed en sämre blandning av de organiska och mineraliska komponen- terna. Inte nägon av processerna motverkar heller en kontinuerlig försurning av marken, utan man har tvärtom anledning att räkna med att de bidrar till lägre pH och lägre metalljonmättnadsgrad. Det är dock något oklart om dessa processer generellt sett medför en ökad urlakning och ger upphov till andra effekter som kan minska produktiviteten.

En ökad tillförsel av sulfat, t. ex. genom nederbörden, medför en ökad belastning på marken som kan ta sig uttryck i sänkta pH-värden och en ökad urlakning av metalljoner. De försurande effekter som den ändrade markanvändningen kan väntas ha fört med sig kommer således att förstärkas. Det är dock mer osäkert vilken omfattning dessa effekter har, liksom deras betydelse ur produktionsekologisk synpunkt.

Den allmänna uppfattningen om vilka marker som är känsligast för en ökad svaveltillförsel tycks numera delvis skilja sig från de uppfattningar som fördes fram i FN-rapporten. Sannolikt drabbasi första hand marker som har relativt högt pH-värde och lågt kalkförråd. Det innebär att betydande delar av Sveriges skogsmark, som just består av sådana instabila jordmånstyper med brunjordskaraktär, tillhör de ur försurnings- synpunkt känsligaste områdena, se figur 3.10. Dessa marker tillhör också

9 Malmer, Nils: Om effek- terna på vatten, mark och vegetation och ökad svaveltillförsel från atmos- fären — forskningsrapport utgiven av statens natur- vårdsverk, SNV PM 402, 1973.

• Sida 60
•  Original

Procentuel! förekomst av brunjord

mindre än 10 %

[]]B] 10—49% mer än 50 %

Figur 3.10 Jordmåns— karta över Sverige.

Källa: Troedsson, T: Sveriges jordmåner och deras betydelse för sam- hällsplaneringen, Civil- departementet förarbe— ten för fysisk rikspIane- ring, underlagsmaterial nr 17.

• Sida 61
•  Original

de ur produktionssynpunkt värdefullaste skogsmarkerna.

Den ökade svaveldepositionen medför, som tidigare framhållits, en ökad urlakning av metalljoner ur marken. Storleken på denna urlakning under naturliga betingelser år inte med säkerhet känd. När det gällerjust denna fråga och frågan om markens buffertkapacitet går också åsikterna isär mellan olika forskare. En del hävdar att förrådet av baser i markskiktet ner till omkring 50 cm endast skulle motsvara urlakningen under några hundra år. Andra forskare hävdar däremot att mineraljorden i den svenska skogsmarken är av sådan karaktär att den utan nämndvärda förändringar av buffertkapciteten och pH-värdet tål en väsentligt ökad urlakning. Den av människan åstadkomna ökade svaveldepositionen skulle under dessa senare förutsättningar inte utgöra någon allvarlig belastning på mark och ekosystem. Det kraftigt ökade svavelnedfallet har inte pågått mer än omkring 20 är varför man inte heller kan vänta sig att genom fältstudier kunna få något exakt svar på frågan om vilka effekter detta nefall haft på skogsproduktionen. Det finns dock exempel på spontana jordmåns- förändringar betingade av urlakningsprocesser som fullbordats inom något eller några sekler och som medfört genomgripande förändringar i markens produktionsförmåga. Det bör "också understrykas att samtliga de förändringar som kunnat registreras i marken har, oavsett orsakssamman- hang, gått i riktning mot en surare reaktion, dvs. ett ur produktionssyn- punkt sämre marktillstånd. Det är därför sannolikt att svaveltillförseln från luften genom en ökad urlakning och en förskjutning av markreak- tioneri en surare riktning väsentligt bidrar till snabba förändringar i mark- tillståndet i varje fall inom utsatta områden. Svaveldepositionen behöver därmed inte vara den enda orsaken till de nu pågående förändringarna, men den verkar parallellt med och i samma riktning som ett flertal processer i marken, vilka har negativa effekter ur produktionssynpunkt.

Skogsekosystemen och speciellt skogarnas produktivitet torde främst påverkas av den ökade svaveldepositionen via markförändringar. Man kan därvid tänka sig tre olika ekologiska verkningskedjor, dels en pH-sänkning som genom direkt inverkan sätter ner växternas produktion, dels en ökad urlakning som leder till försämrad tillgång på mineralnäring, dels en ändring i syra-bas-status som påverkar nedbrytningen av den organiska substansen och därmed omsättningen i marken. Beträffande den första kedjan är det välkänt att det finns ett påtagligt ekologiskt samband mellan markens syra—bas-status och dess produktionsförmåga med en större frekvens goda boniteter vid högre pH-värden. Detta kan vara betingat av direkta pH-verkningar, men också av indirekta effekter via mineralnäringsämnens tillgänglighet. De båda senare kedjorna är på olika vägar direkt kopplade till mineralnäringsförhållandena i marken, något som i hög grad påverkar produktionsförmåga och bonitet.

Förändringar i marken som uppkommit till följd av en ökad svaveltillförsel skulle således kunna inverka negativt på skogsproduktio- nen. Samtidigt måste man räkna med en avsevärd fördröjning innan förändringarna i marken slår igenom i en sådan minskad skogsproduktion som kan registreras med sedvanliga taxeringsmetoder.

• Sida 62
•  Original

I den svenska FN-rapporten redovisades data som tydde på en försämrad tillväxtutveckling för skogen i Sydsverige. Reduktion angavs till 0,3—0,6 procent. Ändringarna i markanvändningen är sannolikt en av förklaringarna härtill, och den därav betingade markförsurningen en inte oväsentlig orsak till den minskade takten i produktionsuppgången. Ökningen i svaveldepositionen har till väsentlig del inträffat sedan början av 1960-talet. Med den tröghet varmed ekosystemen reagerar på förändringar av denna karaktär förefaller det därför inte troligt att detta ökade nedfall av svavel skulle vara någon stark bidragande orsak till den registrerade negativa utvecklingen i skogstillväxten. Samtidigt måste man emellertid utgå från att den ökade svaveldepositionen med all sannolikhet kommer att slå igenom kraftigt under kommande decennier, beroende på att den ekologiska verkningskedjan i stort sett är densamma som orsakat den hittillsvarande minskningen, och då den årliga depositionen av svavel är av en omfattning att den bör få sådana verkningar. En reservation måste dock göras med hänsyn till att grundmaterialet för bedömningar av denna karaktär delvis är bristfälligt, och att vissa detaljstudier och experimentella undersökningar inte gett direkt stöd för dessa teorier.

Det tycks dock vara en samstämmig uppfattning hos svenska forskare att ett fortsatt svavelnedfall av nuvarande eller ökad storlek kan komma att medföra betydande negativa effekter på avsevärda arealer skogsmark. Däremot skiljer sig åsikterna om längden på den tidsperiod som krävs för att effekterna skall slå igenom och resultera i en registrerbar minskning av den nuvarande skogsproduktionen. En ur ekonomisk synpunkt lika viktig effekt är att ett fortsatt svavelnedfall av mer betydande omfattning kan motverka den produktionsökning som skulle uppnås genom bättre skogsskötsel och bättre markutnyttjande. Möjligheterna att registrera och beräkna denna effekt får bedömas som mycket små.

3.5. Diskussion av sambandet mellan svavelutsläpp och miljö- påverkan

All hantering av miljövårdsproblem bygger på föreställningar Jm proble- mens natur och om sambanden mellan orsak och verkningar. Imånga fall är dock kunskaperna inte tillräckliga för att i detalj redr ut dessa samband och inte heller för att klarlägga vilka effekter som kan drabba människan och hennes miljö som följd av olika aktiviteter. Et: önskemål är givetvis att få fram sådant beslutsunderlag att alternativa tekniska, ekonomiska och politiska lösningar på problemen kan rnalyseras, diskuteras och jämföras. Det innebär att man måste försöla få fram beslutsmodeller som kan behandlas under olika förutsättringar och antaganden. Sådana modeller används redan nu i viss utsträ:kning vid olika beslut. I många fall ges beslutsunderlaget dock inte någon sådan fast form — sannolikt ofta på grund av att grundmaterialet inte ärtillräckligt — utan presenteras som ett mer allmänt bakgrundsmaterizl. Strävan måste dock vara särskilt i ett arbete av denna karaktär som syftar till att

• Sida 63
•  Original

lSvavelsyra'

analysera och jämföra olika vägar att nå uppställda miljömål och beräkna kostnaderna härför, att få fram åtminstone enkla former av sambandsmo- deller även om de inte ges en strikt matematisk form.

I tidigare avsnitt konstaterades att tillförseln av svavel till atmosfären drastiskt ökat under det senaste århundradet genom olika mänskliga åtgärder, främst genom förbränning av fossila bränslen och genom utsläpp av föroreningar från kemisk-teknisk industri. Denna tillförsel, vilken i Västeuropa antas till 75 procent vara av mänskligt ursprung, ger i första hand upphov till lokalt förhöjda koncentrationer i luften av svaveldioxid och svavelsyra. Vid tillräckligt höga halter kan skador uppkomma på människor, på vegatation i omgivningarna och genom korrosion på föremål och byggnader (det lokala svavelföroreningsproble- met) se figur 3.1 1. I regel späds emellertid föroreningarna snabbt ut med renare luft så att svavelhalterna sjunker ner mot de basvärden som normalt förekommer i utomhusluft. Svavelproblemen av detta slag är därför i regel lokalt begränsade. Dessa lokala föroreningsproblem kan lösas genom att utsläppen minskas eller genom att föroreningarna sprids ut i större luftvolymer med hjälp av t.ex. höga skorstenar. I regel utnyttjas båda vägarna för att nå en bättre luftkvalitet. Den miljömässiga målsättningen för en svavelpolitik som syftar till att lösa dessa problem kan anges i högsta tillåtna halt svaveldioxid i luften under vissa tidsperioder, t. ex. per månad eller per timme1 0. Det bör dock understrykas att de lokala miljöeffekter som orsakas av förorenad luft ofta är en följd av samverkan mellan olika ämnen, varav svavel kan vara ett. På motsvarande sätt gäller att en minskning av svavelutsläppen i regel för med sig att även utsläppen av andra ämnen minskar. Det finns således, när det gäller lokalproblemen, en stark koppling mellan svavel och andra

luftföroreningar. Det regionala försurningsproblemet är en följd av att svavlet efter hand

Figur 3.11 Princip- skiss som illustrerar de två svavelproblemen — det lokala och det regionala.

10 Nuvarande riktvär- den för tolerabel halt svaveldioxid iutomhus- luft innebär att svavel- dioxidhalten mått som medelvärde över: 0 1 månad inte bör över- stiga 0,14 mg/m3 (0,05 ppm). . 1 dygn inte bör över- stiga 0,29 mg/m3 (0,10 ppm) mer än högst en gång per månad 0 30 minuter inte bör överstiga 0,72 mg/m3 (0,25 ppm) mer än högst 15 gånger (1 % av tiden) per månad.

• Sida 64
•  Original

återförs i form av svaveldioxid, svavelsyra eller sulfat till jordytan. Detta nedfall kan vid utsläpp på låg höjd börja redan i omedelbar anslutning till utsläppet, men i regel faller endast en mindre del ner inom närområdet. Den spridning, såväl i vertikal som horisontell led, som orsakas av de meteorologiska förhållandena medför att föroreningarna sprids över stora områden, se bl. a. figur 3.2 och 3.3. Man får en regional spridning av svavelföroreningarna med en relativt jämn fördelningi olika riktningar.

Svaveldepositionen orsakar skador främst genom försurning av sjöar och vattendrag och genom kemiska förändringar i skogsmarken. Båda dessa slag av förändringar kan medföra ekologiska effekter, vilka på sikt även kan få betydande ekonomiska konsekvenser. De negativa miljöeffek- terna av svaveldepositionen kan i huvudsak endast neutraliseras genom att de samlade utsläppen minskar, eftersom svavlet transporteras långa sträckor innan det faller ner och då spridningen är relativt jämn i olika riktningar.

Målsättningen för den del av svavelpolitiken, som avser att lösa det regionala försurningsproblemet, kan därför anges i maximal utsläppskvan- titet under en tidsperiod. En reduktion av utsläppen och därmed nedfallet medför att belastningen på sjöar och vattendrag minskar och att förhållandena åter kan förbättras. När det gäller skogsmarken får man däremot räkna med att de effekter som uppkommer i första hand är en direkt funktion av det ackumulerade nedfallet under längre tid. Beståen- de skador kan därvid uppstå om inte utsläppen reduceras i tid. I hittillsvarande diskussioner har man därför uppställt som ett mål att de totala årliga utsläppen i Sverige måste begränsas.

Gemensamt för de båda problemen som orsakas av svavelutsläpp är således att en reduktion av utsläppen av svaveldioxid från mänskliga aktiviteter alltid medför en minskning av effekterna på människor och deras miljö. Det regionala försurningsproblemet för en större region kan endast lösas genom att de totala utsläppen inom området minskar och om möjligt även andra källor som påverkar området reducerar sina utsläpp. För att eliminera de lokala svavelproblemen kan som komplette- rande åtgärder, eller eventuellt som enda åtgärd, tillgripas en utspädning i större luftmassor med hjälp av t. ex. höga skorstenar. En naturlig utgångspunkt för formuleringen av den miljömässiga delen av en mer generell svavelpolitik blir därför att de årliga totala utsläppen i landet skall reduceras till sådan nivå att skadorna på mark och vatten inte blir oacceptabla. Till denna första del av den allmänna målsättningen, angiven i t. ex. ton svaveldioxid per år, bör sedan fogas villkoret att halten svaveldioxid i utomhusluften inte får överstiga vissa bestämda gränsvär— den, angivna i t. ex. mikrogram per m3 luft och med en viss begränsad

varaktighet. I kapitel 7 diskuteras målen för svavelpolitiken närmare med bl. a.

kompletteringar när det gäller ekonomiska frågor. Redan nu bör emellertid påpekas att möjligheterna att uppskatta värdet av hittillsvaran- de och framtida skador av svaveldioxidutsläpp är mycket begränsade. Bestämningar av målen med hjälp av kostnads—nyttokalkyler torde därför vara ogenomförbara. De miljöpolitiska målen måste därför formuleras

• Sida 65
•  Original

och konkretiseras genom en kvalitativ sammanvägning av de olika delar som ingår i skadebilden. I utredningens arbete ingår inte att bestämma de miljöpolitiska målen, men däremot är det för genomförandet av utredningsarbetet nödvändigt att ange hur målen bör formuleras och redovisa alternativa ambitionsnivåer.

• Sida 66
•  Original

• Sida 67
•  Original

4. Svavelutsläpp i Sverige

4.1. Källor till svavelutsläpp i Sverige

Större delen av de samlade svavelutsläppen i Sverige orsakas av förbränning av eldningsoljor. När dessa oljor förbränns oxideras huvud- parten av svavlet till svaveldioxid, medan 2—4 procent övergår i svaveltrioxid.

Svavelhalten i råoljor uppgår i regel till högst 2 viktprocent. Större delen av svavlet återfinns efter raffinering i de tyngre fraktionerna, dvs. i eldningsoljor. Koncentrationen av svavel i dessa produkter blir därmed högre än i råoljor. Utsläppen av svaveldioxid från förbränning av olja står i direkt proportion till svavelhalten, så länge inga speciella åtgärder vidtas för att rena rökgaserna från svavel. Det innebär att olja med 2,5 procent svavelinnehåll ger ett utsläpp av 50 kg svaveldioxid per ton olja, dvs. 40—50 kg per m3 olja, se bilaga 8.

Svavelutsläpp sker, förutom i samband med oljeeldning, även från större industrier som använder svavel i sina processer. Totalt beräknas dessa processer svara för omkring 20 procent av den totala utläppsmäng- den i landet. Dessutom släpps svaveldioxid ut från bl. a. fartyg, motorfordon och från anläggningar för eldning med andra bränslen som kol, koks och ved. Tillförlitliga uppgifter om vissa av dessa utsläpp saknas, men de anses inte svara för mer än högst 5 procent av de samlade utsläppen i landet. I fortsättningen kommer endast utsläppen från oljeeldning och processindustrier att diskuteras, eftersom dessa utsläpp är helt dominerande och då de dessutom är de som i första hand är möjliga att begränsa genom olika åtgärder.

4.2. Oljor och oljeförbrukning

Vid raffinering av råolja sker en uppdelning i olika fraktioner efter kokpunktsintervall. Detta medför att de lättare komponenterna, som gas och bensin, avskiljs från de tyngre komponenterna, vilka i allmänhet försäljs som eldningsoljor. Raffineringen innebär även en viss uppdelning efter molekylstorlek, så att eldningsoljorna kommer att bestå av större molekyler, till vilka råoljans innehåll av svavel i huvudsak är bundet. Eldningsoljorna indelas med hänsyn till viskositet i tunna eldningsoljor

• Sida 68
•  Original

Tabell 4.1 Redovisade reserver av råolja vid ingången av 1970-talet

Land eller område Reserver av råolja Miljarder Procent ton

Västra halvklotet 10,3 14,1

USA 4,8 6,6 Canada 1,4 1,9 Syd- och Mellanamerika 4,1 5,6 Östra halvklotet 62,9 85,9 Västeuropa 0,3 0,5 Afrika 7,2 9,8 Mellersta Östern 45,4 62,0 Osteuropa och Kina 8,2 11,2 Ovriga områden 1,8 2,4 Hela världen 73,2 100,0

Källa: Lägesrapport från energiprognosutredningen, DsI 1973: 2

(Bo 1—2), som består av en lättare fraktion (mellandestillat), och tjocka eldningsoljor (150 3, 4 och 5) bestående av de tyngre fraktionerna. Tjockoljan innehåller i varierande grad återstodsolja, dvs. den tyngsta fraktionen som erhålls vid destillation. Uppdelningen av eldningsoljorna i olika kvaliteter är en följd bl. a. av att oljor med olika flytegenskaper erfordras för olika typer av förbränningsanläggningar. Tunn eldningsolja är ur denna synpunkt enklast att hantera och används för bl. a. villapannor. Tjockolja fordrar däremot mer kvalificerad förbrännings- utrustning och utnyttjas därför i första hand i större anläggningar.

I oljeförsörjningssammanhang utgör Västeuropa ett distributionsområ— de, som försörjs huvudsakligen från Mellanöstern och Afrika. Reserverna av råolja beräknas uppgå till 73 miljoner ton, varav drygt 60 procent finns i Mellanöstern, se tabell 4.1. Afrikaoljan är naturligt lågsvavlig, dvs. den ger en tjock eldningsolja med en svavelhalt understigande 1,0 procent. Av mellanöstemoljan erhålls däremot tjocka eldningsoljor, som i regel innehåller 2—4 procent svavel. Utvinningen av råolja i dessa båda områden uppgick år 1968 till 760 miljoner ton, varav ca 25 procent utvanns i Afrika. Uttagen beräknades tidigare fram till 1975 öka i vartdera område med 45 miljoner ton per år, vilket skulle innebära en väsentligt snabbare procentuell ökning i Afrika. De senaste åren har emellertid störningar uppstått i oljeleveranserna från vissa länder och utvinningen i Afrika har stagnerat. Några säkra prognoser kan därför inte upprättas. För år 1980 torde man dock kunna räkna med att Mellan- östern kommer att svara för minst 75 procent av den samlade råoljeutvinningen i detta område och Afrika.

Det kan vara av intresse att nämna att ca 25 procent av den i Sverige år 1972 använda tjocka eldningsoljan utgjordes av lågsvavlig olja. Med antagen utveckling på oljemarknaden torde man på sikt få räkna med att

• Sida 69
•  Original

Tabell 4.2 Förbrukning av olja (miljoner m3 per år) i Sverige år 1972

Förbrukare Förbrukning

Tunn eldnings- Tjock eldnings- Summa olja (Eo 1—2) olja (130 3—5)

totalt lågsvavlig

olja

Kraftverk 2,11 0,26 Värme och kraftvärmeverka 1,94 0,99 Industri 5,94 0,93 Fastigheter 2,92 1,26 Ovrig förbrukning (Inkl. sjöfart) 1,12 0,08

Summa 9,18 14,04 3,52 23,22

aEnbart förbrukning för värmeproduktion, elproduktionens förbrukning ingår i kraftverk

Källa: Svenska Petroleum Institutet

den naturligt lågsvavliga oljan från Afrika minskar i betydelse. Detta skulle medföra att avsvavling av olja från Mellanöstern måste tillgripas om tillgången på oljeprodukter med låg svavelhalt i fortsättningen skall kunna bibehållas och förbättras.

Vid beräkningar av svavelutsläppens storlek måste hänsyn tas till de bestämmelser om högsta tillåtna halt av svavel ieldningsoljor som gäller. Förbränning av eldningsoljor med en svavelhelt högre än 2,5 viktprocent är genom en särskild förordning1 förbjuden i hela landet. För vissa områden, i huvudsak omfattande de tre storstadsområdena, gäller enligt en kungörelse2 från 1973 en högsta halt av 1,0 viktprocent, se bilaga 1. Svavelhalterna i de tjockoljor som nu används kan i genomsnitt antas uppgå till 0,8 procent för storstadsområdena, respektive 2,3 procent för det övriga landet. För tunnolja (Eo l) gäller vidare enligt svensk standard att den får innehålla högst 0,8 viktprocent svavel, men svavelhalten torde i medeltal uppgå till endast omkring 0,5 procent. Den tunna eldningsolja som erhålls vid raffineringen har, som tidigare framhållits, lägre halt svavel än tjockolja. Dessutom sker f.n. avsvavling av tunnolja vid vissa raffinaderier.

Oljeförbrukningen och oljornas svavelhalt är avgörande för storleken på utsläppen av svaveldioxid. Den totala förbrukningen av eldningsolja uppgick år 1972 till drygt 23 miljoner m3, varav närmare 40 procent utgjordes av tunn eldningsolja, se tabell 4.2. Det bör dock observeras att 1972 var ett år med onormalt låg oljeförbrukning, beroende på ett flertal

samverkande faktorer.

Energiprognosutredningen har i sina bedömningar beroende på val av utvecklingsalternativ och kärnkraftutbyggnad, räknat med en förbrukning år 1985 av 4,3—8,0 miljoner m3 (3,6—6,7 miljoner ton) tunn eldnings- 2 SFS 1973: 1143

' SFS 1968:551

• Sida 70
•  Original

Tabell 4.3 Bränsleprognoser, miljoner ton ekvivalent olja (Mtoe)

Bränsleslag Bränsleförbrukning, Mtoe 1970 1985

Prognosalternativ

1 2 3 4 Tunn eldningsolja 7,08 4,6 6,7 3,6 5,4 Tjock eldningsolja 14,36 21,1 24,6 17,9 18,9 Motorbrännolja 1,75 3,2 3,2 2,7 2,7 Motorbensin 2,84 4,1 4,1 3,7 3,7 Ovriga petroleumprodukter 0,46 1,0 1,1 1,0 1,0 Summa petroleumprodukter 26,49 34,0 39,7 28,9 31,7 Kol och koks 1,94 4,6 4,6 4,2 4,2 Inhemska bränslen 2,90 3,4 3,4 3,2 3,2 Total bränsleförbrukning 31,33 42,0 47,7 36,3 39,1

Prognosalternativ:

1. Snabbare konsumtionsutveckling, fortsatt kärnkraftutbyggnad

2. Snabbare konsumtionsutveckling, ingen ytterligare kärnkraftutbyggnad

3. Långsammare konsumtionsutveckling, fortsatt kärnkraftutbyggnad

4. Långsammare konsumtionsutveckling, ingen ytterligare kärnkraftutbyggnad Källa: Energi 1985 2 000. SOU 1974: 64

olja. Förbrukningen av tjock eldningsolja skulle då under samma förutsättningar uppgå till 19,0—26,0 miljoner m3 (17,9—24,6 miljoner ton), se tabell 4.3. I förhållande till dagens läge innebär detta en nedgång i konsumtionen av tunnoljor och en uppgång i förbrukningen av tjockoljor.

4.3. Svavelutsläppens storlek 4.3.1 Nuläge

En kartering av svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1972 har gjorts av naturvårdsverket med ledning av redovisade uppgifter om oljeförbruk- ningen i landet och med antagna genomsnittshalter för innehållet av svavel i använda eldningsoljor. Till dessa beräknade utsläppsmängder från oljeförbränning har adderats utsläppen från industriprocesser. Karte- ringen visar att de samlade utsläppen detta år uppgick till ca 810 000 ton vilket innebär en minskning från år 1970 med nära 100000 ton. Nedgången kan förklaras dels av att förbrukningen av tjocka eldningsoljor minskat något, dels av att andelen lågsvavlig olja var något större än tidigare år. Förbränningen av eldningsoljor svarade för merparten av detta totalutsläpp inom landet. Industrier med processutsläpp bidrog dock enligt dessa beräkningar med närmare 200000 ton per år. Av denna totalmängd uppskattas ca 100 000 ton härstamma från massaindustrin fördelad på sulfit- och sulfatanläggningar på ett 70—tal platser. Förbrän-

• Sida 71
•  Original

Tabell 4.4 Svaveldioxidutsläpp i Sverige år 1972, fördelade på anläggnings- kategorier

___—___—

Större utsläppare av svaveldioxid Andel av det totala utsläppet i Sverige, procent

Massaindustri 31

Lokaluppvärmning

(exkl fjärrvärme och elvärme) 28 Kraftverk 12 Järn—, stål- och metallverk 9 Kraftvärmeverk och värmeverk 7 Oorganisk kemisk industri 2 Oljeraffinaderier l Cementindustri 1 Övriga 9

Summa 100

Källa: Statens naturvårdsverk

ning av lutar är här den viktigaste källan med 75—95 procent av utsläppen. I övrigt orsakas processutsläppen vid massaindustrin av bl. a. läckage, gasdestruktion och mesabränning. En liten del av svavlet avgår till luften som svavelväte. Den andra hälften av svavelutsläppen från industriprocesser kommer från ett 30-tal industrier av mycket skiftande slag. Bland dessa kan nämnas oljeraffinaderier, metallverk, kulsinterverk, svavelsyrafabriker, gödselmedelsfabriker och ferrolegeringsverk. Massaindustrin och lokaluppvärmningen svarade år 1972 för ca 60 procent av de totala utsläppen i landet, se tabell 4.4. Stora punktkällor förutom massaindustrier är kraftverk, kraftvärmeverk, värmeverk och vissa processindustrier.

4.3.2. Framtida utsläpp

Storleken på de framtida utsläppen från oljeeldning är beroende dels av oljekonsumtionens utveckling, dels av de begränsningar av de specifika svavelutsläppen som genomförs, t. ex. genom maximering av svavelhalten i eldningsoljan. För bedömning av totalutsläppen tillkommer bidragen från industriella processer i vilka svavel används. I en framtid skulle även andra energikällor, främst kol, kunna tillkomma, men utredningen har i sina uppskattningar inte räknat med några större mängder från sådana källor.

För att få underlag för de ekonomiska beräkningarna i kapitel 7 har genomförts en teoretisk beräkning av tänkbara svaveldioxidutsläpp år 1985. Utsläppen från oljeeldning har därvid beräknats med utgångspunkt i prognoser för Oljeförbrukningen enligt avsnitt 4.2 och med antagandet att 1972 års begränsningar av svavelhalten i eldningsoljor gäller. Svavel— dioxidutsläppen från oljeeldning skulle under dessa förutsättningar komma att uppgåt till 800 000—1 100000 ton beroende på konsum- tionsalternativ. Härtill kommer utsläppen från industriella processer som

• Sida 72
•  Original

3 Genom olika åtgärder, som aktualiseras främst vid prövning av verksam— heterna enligt miljö- skyddslagen, har process- utsläppen kontinuerligt minskat under senare

ar.

år 1972 uppgick till ca 200 000 ton. Beräkningsmässigt skulle de samlade utsläppen i Sverige — om pågående reduktion av processutsläpp3 antas kompenseras av ökat utsläpp från förbränning av kol och koks —— år 1985 bli av storleksordningen 1 000 000—1 300000 ton. Det stora spelrurn— met i dessa bedömningar är en följd främst av osäkerheten i fråga om energiomsättning och kärnkraftutbyggnad.

Dessa beräkningsalternativ tyder således på att man har anledning att räkna med ett potentiellt svavelutsläpp i Sverige år 1985 som skulle vara väsentligt högre än det nuvarande.

4.4. Utsläppens fördelning

Sammanfattningsvis har således svaveldioxidutsläppen i Sverige från förbränning av olja och från industriprocesser beräknats uppgå till sammanlagt 900 000 ton år 1970 respektive 810 000 ton år 1972. Under tidigare angivna förutsättningar skulle totalutsläppet år 1985 kunna uppgå till 1 000 000—1 300 000 ton.

4.4.1 Fördelning på anläggningar

De totala utsläppen fördelades år 1970 med 9 procent på förbränning av tunn eldningsolja, 64 procent på förbränning av tjock eldningsolja, 22 procent på processutsläpp samt 5 procent på övriga utsläpp, se figur 4.1. År 1985 skulle, med de förutsättningar som antagits, den tjocka eldningsoljans andel öka till ca 75 procent. Tunnoljans andel minskar däremot till ca 5 procent och även processutsläppen väntas svara för en minskande andel av totalutsläppen.

En avgörande faktor för möjligheterna att begränsa utsläppen av svavel från olika anläggningar är deras art och storlek. Statistiken är bristfällig på detta område, och det är svårt att få fram tillförlitliga uppgifter. Ett försök till uppskattning av antal anläggningar som släpper ut svaveldioxid och deras genomsnittliga föroreningsnivå har dock gjorts, se figur 4.1.

Detta material speglar i sin ofullständighet dock klart fördelningen av svaveldioxidutsläppen på olika typer av källor. Eldningsolja 1—2, som svarar för omkring 10 procent av totalutsläppen, används praktiskt taget enbart i små anläggningar. Man räknar med att det finns 800 OOO—850000 småhus med separat värmepanna, som sammanlagt förbrukar 4—5 miljoner m3 per år. Den andra hälften av tunnoljan fördelas på 200 000—300 000 flerfamiljshus, institutioner, småindustrier o. d. Gruppen ”förbränning av eldningsolja 3—5” omfattar uppskattningsvis 20 000—70 000 anläggningar, varav flertalet är förhållandevis små. Framför allt ingår ett stort antal industrier och fastigheter, för vilka tillförlitlig statistik saknas i detta avsende. I gruppen ingår dock även mycket stora anläggningar, bl.a. 7 kondenskraftverk som år 1972 svarande för ett sammanlagt utsläpp av storleksordningen 100 000 ton svaveldioxid, motsvarande drygt 10 procent av de totala utsläppen i

• Sida 73
•  Original

Utsläppskållor Antal anlägg- Utsläpp, ton svaveldioxid ningar är per år 1970 0 100 000 200 000

Tunn eldningsolja (Eo 1—2)

800 000—850 000 150 000—200 000

Villor Fastigheter

Institutioner ca 50000 ..

Industri 50 000—100 000

Tjock eldningsolja (Eo 3—5)

l'o'lll'lll'lll'l _ VIIIIOIIIIJJIIIIII _

Fastigheter 10 000— 20 000

Institutioner 5000— 10000 :..

Fjärrvärmeverk ca 50 :"f'f'f'f'f'f'f'fvflå=

Kraftverk 25 ".-----;.lill—___ZZZZZZZZ':: Cementindustri 7

Stålverk 47 '_'—

vp'opnloloocloao _ Ol'-Ill'lll'llll _

500—1 000 10000— 50000 7 *

Trä— och massaindustri

Övrig industri

Processer Massaindustri ca 70 ä;?gfgfåif;f;ff;f;f;2 Övrig processindustri 28 5?""""""""""7"""'7

Övrigt (kol och koks m m)

Utsläpp år 1970 Beräknat utsläpp år 1985

landet. En överslagsberäkning visar att de ca 500 största emittenterna bidrar med omkring 450000 ton svaveldioxid per år. Dessa utsläpp härrör dels från förbränning av mer än 7 miljoner ton Eo 3—5, dels från processutsläpp. Ser man enbart till utsläppen från oljeförbränning svarar de 800 största oljeförbrukarna för ca 500 000 ton svaveldioxid vid en konsumtion av närmare 10 miljoner ton tjockolja per år.

Detta skulle innebära att drygt hälften av de totala utsläppen år 1972, som uppgick till 810 000 ton, härstammar från 250—300 anläggningar, vilka eldar med tjock eldningsolja. Av dessa anläggningar släpper dessutom 100 ut svaveldioxid från industriprocesser. Det bör observeras att det med nuvarande teknik endast är vid oljeförbrukande anläggningar av minst denna storleksordning och vid raffinaderier som direkta åtgärder

Figur 4.1 Svaveldioxid- utsla'ppens storlek och fördelning på olika källor i Sverige år 19 70 och år 1985 (teoretiskt bera'kmzd)4

4 Förutsättningar: prog- nos för oljeförbruk- ningens utveckling en- ligt avsnitt 4.2, samma villkor för högsta till- låtna svavelhalt i eld- ningsolja som f. n. Utsläppsförändringen år 1985 är schablon- mässigt fördelad på olika kategorier.

• Sida 74
•  Original

för minskning av svavelutsläppen kan vidtas. I övrigt är man hänvisad till att gå över till lågsvavlig olja eller byta energislag, se kapital 6.

Fram till år 1985 skulle utsläppen, med de antaganden som tidigare redovisats, öka framför allt vid fjärrvärmeverk och kraftverk särskilt om utbyggnaden av kärnkraftverk begränsas. Detta förhållande bör givetvis beaktas i den kommande diskussionen, såväl när det gäller frågan om var tekniska miljöskyddsåtgärder i första hand bör sättas in, som beträffande valet av miljövårdspolitiska styrmedel. Det innebär givetvis att antalet anläggningar där motåtgärder kan vidtas kommer att vara begränsat.

4.4.2 Geografisk fördelning

En översiktlig kartering av större svavelutsläpp och deras geografiska läge har genomförts av naturvårdsverket som ett led i ett pågående OECD- arbete. Genom utnyttjande av befolkningsdata samt uppgifter om oljeförbrukning och svavelhalter i oljor har det varit möjligt att komplettera dessa beräkningar och skapa en översiktlig bild av utsläppens geografiska fördelning. Utsläppen redovisas för år 1972 i figur 4.2 fördelade på 1/20 x lo-rutor (55x55 km). Av figuren framgår bl. a. storstadsområdenas och de tunga industriområdenas dominans.

4.5 Svaveldioxidutsläpp i Europa

Primärt behandlas i detta betänkande frågor om begränsning av utsläppen från inhemska svavelkällor. Utsläpp av svaveldioxid i framför allt Västeuropa har dock, som framhållits i kapitel 3, en avgörande inverkan på svavelnedfallet över Sverige. Det kan därför vara av intresse att komplettera bilden av de svenska utsläppen med en översikt över de totala utsläppen i Europa.

OECD genomförde 1971—1973 en delstudie av utsläpp av luftförore- ningar från stationära anläggningar för förbränning av fossila bränslen. Resultatet tyder på att man, om inga åtgärder utöver de nuvarande vidtas, kan räkna med en 60—70 procentig ökning av svaveldioxidutsläppen från sådana anläggningar fram till 1980. De totala utsläppen har under dessa förutsättningar beräknats stiga från 16,3 miljoner ton svaveldioxid år 1968 till 27,4 miljoner ton år 1980. Det senaste årets ändrade förhållanden på energimarknaden har dock inte kunnat beaktas i denna studie. Oljan skulle då svara för omkring 75 procent av de totala utsläppen från förbränningsanläggningar, se tabellerna 4.5 och 4.6. På anläggningssidan väntas kraftstationer och industri svara för lika stora delar. De ovan redovisade uppgifterna om svavelutsläppen år 1980 gäller således under förutsättning av att inga åtgärder vidtas mot utsläppen utöver redan existerande. En utveckling mot begränsning av svavelutsläpp i Europa pågår dock, och lagstiftning med inriktning på framför allt begränsningar av svavelhalt i bränslen finns inom vissa områden. Karteringar av den geografiska fördelningen av svavelutsläppen pågår

• Sida 75
•  Original

% . "

ää-

Figur 4. 2 Svavel- dioxidu tsla'pp i Sve- rige år I 9 72 geogra- fiskt fördelade

Killa. vStaent risaitur- er,kEmis

tgsvl drill) xvediiS enge.1972

• Sida 76
•  Original

...... .... _ .

Svaveldioxidutsläpp (ton per år)

Cl

under 10 000 — 100 000 — 400 000 — 700 000 — över 10 000 100 000 400 000 700 000 1 000 000 1 000 000

Figur 4.3 Svaveldioxidutsläpp iEuropa år 19 72 geografiskt fördelade Källa: OECD:s LRTAP-projekt, Long Range Transport of Air Pollutants

• Sida 77
•  Original

Tabell 4.5 Beräknat svaveldioxidutsläpp från förbränning i Västeuropa år 1980 fördelat på olika bränslen

Bränsle Andel av utsläppen, procent Gas 1 Flytande bränslen 76 Fasta bränslen 23

Källa: OECD, 197 3

Tabell 4.6 Beräknat svaveldioxidutsläpp från förbränning i Västeuropa år 1980 fördelat på olika utsläppskällor

Utsläppskälla Andel av utsläppen, procent Kraftstationer 43 Industri 41 Hushåll och handel 16

Källa: OECD, 197 3

även i övriga Europa med anledning av ovan nämnda OECD-projekt om långväga transport av luftföroreningar. En preliminär uppskattning av utsläppen i centrala Europa har publicerats, se figur 4.3.

• Sida 78
•  Original

• Sida 79
•  Original

5. Kontroll och mätproblem

5.1. Behov och utformning av kontroll och övervakning

En grundläggande förutsättning för att en aktiv miljövårdspolitik skall kunna föras är att resultaten av politiken kan registreras och kontrolleras på tillfredsställande sätt. Uppställandet av villkor för olika verksamheter, fastställande av avgifter på utsläpp eller användningen av andra styrmedel måste därför kombineras med tillsyn och kontroll.

Behovet av data och annnan information är givetvis beroende av arten av det miljöproblem som skall behandlas. Utformningen av kontroll- systemen kommer att styras av de tekniska mätmöjligheterna och kostnaderna för kontrollen. Valen av styrmedel påverkar kontroll- och tillsynsverksamheten, bl. a. genom att de krav och villkor som uppställs blir av olika karaktär. Användningen av vissa styrmedel kan också fresta starkare till överträdelser än andra. Med hänsyn till effekterna på miljön finns dock, oberoende av vilka styrmedel som används, ett behov av basuppgifter om t. ex. utsläppens art och storlek, fördelning över tiden, effekter på närmiljön.

Utformningen och genomförandet av en ”svavelpolitik” blir, liksom när det gäller andra miljöproblem, i betydande utsträckning beroende av möjligheterna att kontrollera att målen för politiken uppnås. Målsätt- ningen för miljövårdspolitiken inom detta fält kan med hänsyn till svavlets effekter på den yttre miljön anges i två delmål, se kapitel 3. Det ena syftar till att minska den försurande inverkan på mark och vatten som blir en följd av utsläpp av svaveldioxid och kan formuleras i totala utsläppskvantiteter under längre tidsperioder. Målet för det andra problemet, lokalproblemet, syftar till att eliminera svaveldioxidens effekter vid höga koncentrationer i luften på människors hälsa, växtlighet och på olika material. Målet kan i detta fall anges som högsta tillåtna koncentrationer av svaveldioxid i luften under längre och kortare tidsperioder.

Villkoren för olika verksamheter som släpper ut svavel bestäms vanligen i tal som anger tillåtna utsläppsmängder per tidsenhet eller per konsumtionsenhet (t. ex. ton massa). För generella begränsningar av typen normer och avgifter gäller också att de direkt eller indirekt bör relateras till utsläppskvantiteter. Den fortsatta behandlingen av kontroll- och mätfrågor koncentreras därför på att klarlägga möjligheterna att registrera och mäta utsläppen.

• Sida 80
•  Original

1 Absorbenter är äm- nen som upptar gaser eller vätskor

5.2. Tekniska metoder för mätning av svaveldioxidutsläppen

Utsläpp av svaveldioxid kan bestämmas antingen genom direkta mät- ningar i utsläppspunkten, vanligen en skorsten, eller genom indirekta metoder som grundas på beräkningar. Dessa beräkningar baserasi sin tur på mätningar av de flöden och halter som är avgörande för utsläppens art och storlek. Registrering av oljekonsumtion och bränslets svavelhalt kan vara en möjlighet att bestämma utsläppen från oljeförbränning. Vissa processutsläpp är möjliga att uppskatta med hjälp av t. ex. mätningar av till- och frånflöden av kemikalier i en process.

5.2.1. Direkta mätmetoder

Två principiellt skilda förfaranden används vid direkt mätning i utsläpps- punkter, dels manuell mätning, dels mätning med automatiskt registre- rande instrument. Manuella metoder innebär att antingen både provtag- ning och analys eller ett av dessa moment sker manuellt. Vanligtvis tas proven i fält och transporteras därefter till ett laboratorium för analys. Med registrerande instrument sker både provtagning och analys automa- tiskt. Resultaten presenteras av ett instrument eller lagras. Mätning kan pågå kontinuerligt eller ske momentant med vissa tidsmellanrum och analysresultaten kan anges på olika sätt.

Karakteristiskt för manuella metoder för bestämning av utsläpp av luftföroreningar är att det måste utföras både kvantitativa flödesmät— ningar och analyser av flödets halt av luftföroreningar. Flödesmätningar genomförs i regel som pitotrörsmätningar i ett antal punkter i skorste- nens tvärsnitt. I vissa fall kan indirekt flödesbestämning ske med hjälp av data om fläktars kapacitet eller genom bestämning av rökgaserna temperatur och koldioxidhalt vid förbränning. Provtagning med avseende på svaveldioxidhalt sker genom att prov sugs ut med en sond placerad i rökgaskanalen. Den vanligaste metoden för bestämning av svaveldioxid bygger på att först absorbera svaveltrioxiden i isopropanol och därefter uppta svaveldioxiden i peroxid. Absorbenterna1 förs sedan till laborato- rium för analys. Den manuella provtagningsproceduren är relativt komplicerad och tidsödande, speciellt om anläggningen har ett flertal utsläppspunkter eller om s. k. diffusa utsläpp förekommer. Rätt tillämpad är den dock den mest noggranna som för närvarande är tillgänglig. Den västtyska ingenjörsföreningen (VDI) anger mätfälet vid manuell mätning till 15 procent vid ett enskilt tillfälle.

Av ekonomiska skäl kan manuella mätningar endast utföras under en bråkdel av en anläggnings drifttid. Vid processer med stora tidsmässiga variationeri utsläppen, t. ex. inom kemisk industri, kan det därför blir svårt att bestämma de totala utsläppsmängderna under längre tidsperioder med manuella metoder. Värdenas representativitet blir därmed en avgörande faktor för noggrannheten i bestämningarna. Omsorgsfullt val av provtag- ningstidpunkt och frekvens med ledning av kännedom om de processer som alstrar utsläppen kan dock reducera osäkerheten.

• Sida 81
•  Original

I vissa fall, t. ex. avsvavlig av rökgaser, kan emellertid storleken på utsläppen beräknas med relativt hög noggrannhet. Man kan här nöja sig med att med några mätningar bestämma reningsutrustningens avskilj- ningsgrad och därefter beräkna de totala utsläppen och den innehållna svavelmängden med hjälp av uppgifter om Oljeförbrukningen och oljans svavelhalt. Noggrannheten torde med denna metod bli likartad som vid analys av olja, se avsnitt 5.2.2. Den manuella metoden är väl etablerad och har praktiserats under många år. Kostnaden för själva provningsutrustningen uppgår inte till mer än 3 OOO—6 000 kronor. Härtill kommer analysutrustningen som, beroen— de på automatiseringsgrad, kostar upp till 60 000 kronor. Kostnaden för en uppmätning av en utsläppspunkt vid en tidpunkt uppgår, beroende på svårighetsgrad, i dag till 4 000—10 000 kronor. Manuell bestämning av en rökgasavsvavlingsutrustnings avskiljningsgrad kan ske till väsentligt lägre kostnad. Några säkra kostnadsdata kan dock inte redovisas, eftersom rökgasrening ännu är relativt ovanlig.

Automatiska metoder med kontinuerliga eller högfrekventa mätningar ger en bättre uppfattning om utsläppens variation med tiden än manuella metoder. Noggrannheten i de enskilda mätresultaten anses dock vara mindre vid automatiska mätningar. Vid de bästa automatiska metoderna torde noggrannheten vara av storleksordningen i 25 procent vid mätning av kemiska processutsläpp som varierar kraftigt över tiden. Generellt sett begränsas för närvarande mätningarnas noggrannhet och mätresultatens tillförlitlighet mer av möjligheterna att mata instrumenten med represen- tativa prov än av instrumentens uppbyggnad och prestanda. Detta medför att mätning av utsläpp från stabila källor, t. ex. oljeeldning, ger betydligt högre noggrannhet äp vid t. ex. processutsläpp.

Automatiska metoder är i första hand användbara vid utsläpp av rökgaser från förbränning av olika bränslen. Vid kemiska processer kan starkt korrosiva gaser snabbt förstöra instrumentutrustningen. Automa- tiska instrument används dock i viss utsträckning vid svavelsyrafabriker. Utveckling av instrument för massaindustrin pågår, och kontinuerligt registrerande instrument för mätning av svaveldioxid och svavelväte har redan installerats vid ett femtontal industrier. Avsikten är att sådana instrument inom några år skall finnas vid samtliga sulfatmassafabriker.

Kostnaden för ett automatiskt mätinstrument uppgår för närvarande till omkring 35 000 kronor och den ekonomiska livslängden kan anges till omkring fem år. Härtill kommer installationskostnaderna vilka för mätinstrument avsedda för svaveldioxid är av samma storleksordning som för själva instrumentet. Investeringskostnaden för en sådan mätutrustning kan beräknas uppgår till 50 000—100 000 kronor.

Sådan mätutrustning håller för närvarande på att installeras vid bl. a. massaindustrier. För provtagning av svavelvätehaltiga gaser används här särskilda utsugningsledningar med fläktar. Svavelvätet svarar dock endast för en liten del av det totala svavelutsläppet från en massaindustri. Installation av instrument fordrar ofta tillgång till ett särskilt isolerat och ventilerat utrymme. Instrumenttillverkarna strävar dock efter att utveck- la instrument som kan användas i industriell miljö utan särskilda

• Sida 82
•  Original

skyddsåtgärder. Kostnaden för installation av utrustning vid en sulfit- eller sulfatfabrik för kontinuerlig mätning i 3—4 punkter av både svaveldioxid och svavelväte kan för närvarande uppskattas till mellan 200000 och 500000 kronor med hänsyn till lokala förhållanden. Driftkostnaden betingas i första hand av behovet att se över instrumen- ten. Denna är svår att ange, eftersom översynen normalt ingår i laboratorieverksamheten vid anläggningen. Den totala årliga kostnaden kan beräknas uppgå till storleksordningen 75 000—150 000 kronor per år och fabrik. Hittills har man ofta trots en god övervakning av instrumenten fått en relativt hög felfrekvens. Ett intensivt utvecklingsarbete pågår emellertid, som bör medföra att tillförlitligare och noggrannare mätningar kan utföras om några år. Samtidigt kan man räkna med att kostnaderna för de direkta mätningarna, vid ett framtida utnyttjande i större skala av de olika metoderna, kommer att sjunka till väsentligt lägre nivåer. Det bör dock observeras att den del av processutsläppen från t. ex. massaindustrin som kan mätas kontinuerligt uppgår till högst 95 procent av de totala utsläppen. Noggrannheten vid dessa mätningar kan vid användning av nuvarande teknik uppskattas till ca 1 25 procent.

5.2.2. Indirekta mätmetoder

Indirekt bestämning av svaveldioxidutsläpp genom mätning av flöden och halter som påverkar utsläppen ställer krav på dels mätutrustning, dels kunskap om sambandet mellan mätvariablema och utsläppens storlek. Den mest använda indirekta metoden baseras på bestämning av svavel- halter i eldningsolja. Utsläppen av svaveldioxid (96—98 %) och svavel- trioxid (2—4 %) är, så länge speciella åtgärder ej vidtas för att avlägsna svavel från rökgaserna, en direkt funktion av eldningsoljans svavelhalt. Det bör då noteras att rökgasavsvavling hittills endast använts vid två förbränningsanläggningar i Sverige. I vissa andra fall, t. ex. vid cement- fabriker, sodahus och förgasning av olja för ammoniakframställning, kan däremot oljans svavel bindas helt eller delvis.

Enligt gällande bestämmelser har den som säljer eldningsolja skyldighet att lämna köparen uppgift Om oljans svavelhalt. Importörer och producenter analyserar bl. a. av denna anledning svavelhalten i all importerad och procucerad eldningsolja. De metoder som anges i svensk standard för sådana bestämningar är lampmetoden, kvartsrörsmetoden och bombmetoden. Dessa och ett tiotal liknande metoder bygger på en förbränning av oljan och därpå följande absorbtion av svaveloxiderna i en lösning som analyseras. Flertalet importörer använder normalt dessa metoder. Kostnaden för utrustningen uppgår till 10 000—20 000 kronor, vartill kommer att det fordras tillgång till viss laboratoriekapacitet. Med en sådan utrustning är det möjligt att göra upp till 30 analyser per dag. Svavelbestämning kan med en sådan manuell metod för aktuella svavelhalter ske med en noggrannhet av omkring i 10 procent.

När större analyskapacitet behövs, t. ex. vid raffinaderier, används normalt en isotopmetod. Kostnaden för erforderlig apparatutrustning

• Sida 83
•  Original

uppgår till 70 000—200 000 kronor. Centrala flygverkstädema i Malm- slätt utför med hjälp av olika förbränningsmetoder alla svavelanalyser på flygbränsle i landet. Nuvarande taxa för en sådan analys är 95 kronor per prov. Det bör då poängteras att utrustningens kapacitet för närvarande endast utnyttjas till en mindre del och att kostnaden per prov bör kunna sänkas avsevärt vid ett bättre utnyttjande. I Sverige utförs årligen några tusen analyser av svavelhalt i eldningsolja till en kostnad som understiger en miljon kronor. Indirekt bestämning av svaveldioxidutsläppens storlek kan även utnytt- jas inom processindustrin. Utsläppen från t. ex. massaindustrin kan beräknas med ledning av uppgifter om tillförsel av svavel och de delar av utsläppen som direkt kan registreras. Den tillförda mängden svavel bestäms med hjälp av data om de mängder svavelhaltiga kemikalier som tillförs processen och svavelhalten i dessa kemikalier. Vid prövning enligt miljöskyddslagen begränsas utsläppen av svavelhaltiga substanser i vatten och av svavel som basiskt stoft till luft i regel till vissa maximivärden. Med ledning av dessa uppgifter och uppgifter om mängd svavel som tillförts processen kan de mängder som släppts ut i amotsfären som svavelväte eller svaveldioxid beräknas, eftersom svavelhalten i produkter- na är försumbar. Kontroll och uppföljning av dessa beräknade utsläpp kan sedan göras genom automatiska utsläppsmätningar.

Även vid vissa metallurgiska processer är indirekt bestämning av svaveldioxidutsläpp en tänkbar metod. Detta gäller t. ex. vid sinterverk där utsläppen kan beräknas med utgångspunkt från uppgifter om flöden och svavelhalter i slig och sinter. Dylika analyser och mätningar görs redan nu av produktionstekniska skäl. Problem med provtagning i fast material och osäkerheter i viktbestämning o. (1. kan emellertid försämra noggrannheten i bestämingarna. Stickprovsmätningar av svaveldioxid- utsläpp bör därför användas som komplettering.

Vid vissa industriella processer kan det emellertid vara svårt att använda indirekta metoder för bestämning av svaveldioxidutsläpp. Framför allt gäller detta då svavelutsläppet till luft utgör en mindre del av svavel- omsättningen, och då bestämningen därför måste ske genom att beräkna skillnaden mellan två stora tal, som båda är angivna med viss osäkerhet. Svavelsyratillverkningen utgör ett exempel på en sådan process. Bestäm- ningen av utsläppsmängderna torde här få ske med hjälp av direkta mätningar.

Vid användning av rökgasavsvavling utan återvinning av svavel vid processer torde mätning av utsläppen få göras speciellt. Vid rökgasavsvav- ling i samband med oljeeldning kan utsläppen beräknas med ledning av uppgifter om avskild svavelmängd samt förbrukad oljemängd och oljans svavelhalt.

5.3. System för kontroll av svavelutsläpp

En förutsättning för att miljövårdspolitiken beträffande t.ex. svavel- utsläppen skall kunna bli effektiv är, som tidigare framhållits, att man

• Sida 84
•  Original

kan kontrollera att de uppställda målen uppnås och att villkoren uppfylls. Ett system för kontroll av svaveldioxidutsläppen i landet kommer därför alltid att behövas så länge sådana utsläpp sker. Utform- ningen kommer dock i viss män att bli beroende av vilka miljövårdspoli- tiska styrmedel som används Utredningen kommer därför i de följande avsnitten att diskutera de krav på kontroll och tillsyn som följer med olika styrmedel.

5.3.1. Miljö skyddslagen

Miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen innehåller föreskrifter om tillsynsverksamheten, se bilagorna 2 och 3. Tillsynsmyndigheter är statens naturvårdsverk och länsstyrelserna. Dessutom har hälsovårds- nämnderna enligt hälsovårdsstadgan vissa uppgifter på miljöskyddsområ- det.

En väl avvägd kontroll av miljöfarliga anläggningar behövs som underlag för myndigheternas tillsynsverksamhet och som ett led i arbetet på att förebygga och begränsa utsläpp. 1 beslut angående tillstånd och dispens föreskrivs vanligen att sökanden skall upprätta kontrollprogram som skall underställas länsstyrelsen för godkännande. I anmälningsären- den kan länsstyrelsen meddela motsvarande föreskrifter. Även i tillsyns- ärenden kan kontrollprogram upprättas vid behov.

Tillsyns— och kontrollverksamheter uppdelas normalt i tre olika typer av aktiviteter: driftkontroll, besiktning och inspektion. Med driftkontroll avses den kontroll som fortlöpande utförs av anläggningens egen personal Förstagångsbesiktning innebär att myndigheten inom viss tid efter det att en anläggning tagits i drift kontrollerar att den uppfyller bestämmelserna i tillståndet eller motsvarande givna villkor. Vid en väl genomförd driftkontroll kan den periodiska besiktningen få en mindre omfattning än förstagångsbesiktningen och genomföras med tidsintervall från sex månader upp till över ett är, beroende på arten och betydelsen av störningskällan. Inspektion av miljöfarlig verksamhet utövas fortlöpande av länsstyrelsen och hälsovårdsnämnden. Inspektionerna torde i allmän- het bli av stickprovskaraktär och kan även aktualiseras då misstanke finns om överträdelse av gällande villkor, eller då klagomål föreligger. Naturvårdsverket kan inspektera miljöfarlig verksamhet dels på eget initiativ, dels efter hemställan från länsstyrelsen.

Vid tillsyn, i första hand i samband med besiktningar, kan länsstyrel- sen biträdas av särskild expertis (person eller institution) som godkänts av naturvårdsverket. Länsstyrelsen kan uppdra åt sådan besiktningsman att utföra viss del av eller hela besiktningen. Val av besiktningsman skeri samråd med anläggningens ägare, som är skyldig att bestrida kostnaderna för anlitad expertis.

5.3.2. Förordning om högsta svavelhalt i eldningsolja

Begränsning av utsläpp av svaveldioxid från förbränning av eldningsolja regleras av en särskild förordning, se bilaga 1. Länsstyrelsen utövar tillsyn

• Sida 85
•  Original

över efterlevnaden av denna förordning. Företrädare för länsstyrelsen får hos den som förbränner eldningsolja ta prov på oljan och rökgasen och har rätt att för sådant ändamål få tillträde till anläggningen och oljeförrådet. Vidare skall den som säljer eldningsolja lämna köparen uppgift om oljans svavelhalt. Detta medför att den huvudsakliga kontrollen av svavelhalten i eldningsoljor utförs och bekostas av importörer och tillverkare av eldningsoljor.

5.3.3. Utsläppsnormer

Ett system med utsläppsnormer fordrar ett kontrollsystem av likartat slag som ett avgiftssystem om efterlevnaden skall kunna kontrolleras, se 5.3.4. Om de ekonomiska motiven för överträdelse vid användning av ekonomiska styrmedel bedöms vara starka kan dock en mer omfattande kontroll bli nödvändigi det senare fallet.

5.3.4. Ekonomiska styrmedel

Ett kontrollsystem för uppbörd av en miljövårdsavgift för svavelutsläpp bör i princip baseras på en registrering av de mängder som släpps ut. Med hänsyn till de tekniska mätproblemen och kostnaderna för en direkt mätning av de mängder svaveldioxid som släpps ut är det dock angeläget att möjligheterna till indirekt mätning av utsläppen utnyttjas i största möjliga utsträckning. Som tidigare framhållits kan en god noggrannhet upprätthållas vid flertalet källor även med indirekta metoder, se 5.2.2. Det betyder att för den stora kategorin som släpper ut svaveldioxid, nämligen de som förbränner olja, bör en avgift med tanke på möjlig- heterna till kontroll kopplas till svavelinnehållet i oljan. En samordning av avgiftsuttaget med utdebiteringen av energiskatten bör här vara möjlig. Det kan därför vara av intresse att något berörafrågan om uttaget av energiskatt.

Energiskatten erläggs för närvarande till riksskatteverket av den som är registrerad hos verket såsom producent, återförsäljare eller förbrukare av skattepliktigt bränsle, se bilaga 4. Införs sådant bränsle till riket av någon som inte är registrerad, erläggs skatten av denne till tullverket. Registre- ringen är obligatorisk för dem som inom landet producerar skattepliktigt flytande bränsle. Frivillig registrering kan bl. a. medges den som i större omfattning återförsäljer, förbrukar eller håller skattepliktigt bränsle i lager. Med registrering följer å ena sidan skyldigheten att till staten redovisa skatt, å andra sidan rätt att lägga upp Obeskattade lager. Skatt erläggs först i samband med att skattepliktigt bränsle levereras till någon som inte är registrerad eller förbrukas av den registrerade. För närvarande är omkring 300 företag registrerade.

Analys av oljans svavelinnehåll sker redan i samband med import eller produktion, jämför avsnitt 5.2.2. Erläggande av en miljövårdsavgift baserad på oljans svavelinnehåll skulle därför inte medföra något avsevärt merarbete för distributörerna. En övervakning i form av stickprovs- kontroll från myndighets sida förutsätts dock bli genomförd.

• Sida 86
•  Original

Ett tänkbart förfarande vid raffinering av oljor inom landet är att ta ut en avgift med utgångspunkt från importerad mängd råolja och dess svavelhalt, se kapitel 10. Avdrag får därefter göras för dels avskild svavelmängd, dels svavel i exporterade produkter, dels svaveli produkter för icke-förbränningsändamål. På detta sätt skulle man få ett relativt enkelt system för avgiftsbeläggning av både raffinaderiets svavelutsläpp och svavelinnehållet i de levererade produkterna.

I de fall rökgasavsvavling används vid oljeeldning kan det vara lämpligt att beskatta oljans svavelinnehåll vid import samt återbetala avgiftsmedel i den utsträckning avskild svavelmängd ger anledning härtill.

Kontrollen av utsläpp av svaveldioxid från olika processer är, som tidigare framhållits, mer komplicerad än vid oljeeldning. Det blir därför troligen nödvändigt att utreda kontrollfrågoma branschvis och i vissa fall för varje enskild anläggning. Man torde dock kunna anta att indirekt bestämning även här kommer att tillämpas i största möjliga utsträckning, kombinerad med kontinuerliga eller stickprovsmässiga manuella utsläpps— mätningar. En sådan teknik bör kunna användas med tillfredsställande resultat vid massafabn'ker och ett antal andra processindustrier. Vid vissa industrier får dock svaveldioxidutsläppen troligen bestämmas med hjälp av kontinuerliga mätinstrument eller stickprovsmässiga manuella mät- ningar.

5.3.5. Slutsatser

Sammanfattningsvis kan man konstatera att kontrollen av utsläppen av svaveldioxid håller på att byggas ut inom landet. Genom en kombination av olika kontrollmetoder bör det vara möjligt att få en tillfredsställande uppfattning om utsläppens storlek och variation över tiden. Utform— ningen av kontrollsystemen blir till viss del beroende av vilka miljövårds- politiska styrmedel som används. Det bör dock oavsett val av styrmedel vara möjligt att bygga upp en tillfredsställande kontroll av svaveldioxid- utsläppen i Sverige. Frågan om kraven på noggrannhet och eventuella tröskelvärden under vilka mätning inte behöver ske kommer att beröras i kapitel 10.

• Sida 87
•  Original

6. Metoder och kostnader för reduktion av svaveldioxidutsläpp

De tekniska möjligheterna att reducera utsläppen av svaveldioxid och kostnaderna härför är av avgörande betydelse för utformningen av en svavelpolitik och val av miljövårdspolitiska styrmedel. Olika metoder för reduktion av svaveldioxidutsläppen redovisas därför kortfattat i detta kapitel.

Diskussion om dessa olika tänkbara tekniska metoder utgår från redovisningen av utsläppens storlek och fördelning i kapitel 4. Inlednings- vis sammanfattas därför de viktigaste slutsatserna om svavelutsläppen i Sverige.

6.1. Källor för svaveldioxidutsläpp

Förbränning av eldningsoljor svarade år 1970 för omkring 75 procent av de samlade utsläppen av svaveldioxid i Sverige. Begränsningen av svavelhalten i olja har därför blivit ett viktigt medel i arbetet på att reducera dessa utsläpp. De möjligheter som därvid står till buds är övergång till naturligt lågsvavlig olja och avsvavlig av eldningsoljor. Rökgasrening kan för de allra största anläggningarna vara ett alternativ till förbränning av tjockoljor med låg svavelhalt. Det bör då observeras att omkring hälften av de samlade svaveldioxidutsläppen i landet kom från sådana mindre anläggningar, bl.a. 800 OOO—850000 villapannor, där rökgasrening inte är något alternativ.

Andra metoder för minskning av utsläppen från engeri- och värme- produktion är övergång till bränslen som är helt svavelfria eller har låg svavelhalt. Exempelvis skulle naturgas till viss del kunna ersätta den tjocka eldningsoljan. Ett annat alternativ till eldningsolja kan vara förgasad olja eller kol. Inte heller elektriskt kraft producerad i kärnkraft- och vattenkraftverk för bl. a. bostadsuppvärmning ger upphov till svaveldioxidutsläpp.

På längre sikt kan väntas en successiv övergång till andra bränslen än eldningsolja under förutsättning att prisförhållandena stimulerar till detta. Ett aktuellt alternativ är övergång till koleldning i nytillkommande större anläggningar med hamnlägen. Svaveldioxidutsläppen kan härvid reduceras antingen genom att kol med låg svavelhalt används eller genom att rökgasavsvavling införs.

• Sida 88
•  Original

Den resterande fjärdedelen av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige kommer från kemiska processer i tung industri. Sulfit- och sulfatproces- ser inom massaindustrin svarar för ungefär hälften av dessa utsläpp, medan resten kommer från andra större processindustrier som svavelsyra- fabriker, sinterverk etc. Reduktionen av dessa utsläpp kan ske genom övergång till mindre svavelhaltiga råmaterial, ändringar av processteknisk art eller införande av rökgasrening.

6.2. Uppläggningen av kostnadsberäkningama

Tyngdpunkten i framställningen har lagts på redovisning av kostnaderna för miljövårdsåtgärder och de tekniska möjligheterna att utnyttja skilda tekniker. Beräkningarna, som med hänsyn till de många osäkerhetsfak- torerna måste bli överslagsmässiga, baseras på 1973 års kostnadsläge. Hänsyn har emellertid i möjligaste mån tagits till de höjningar av oljepriserna som kunde registrerasi början av år 1974.

Detta grundmaterial utnyttjas därefter i kapitel 7 för en beräkning av de totala kostnaderna för reduktion av utsläppen inom landet vid alternativa nivåer. Dessa beräkningar baseras på det ikapitel 4 teoretiskt beräknade totalutsläppet år 1985, vilket förutsätter att svavelhalten i olika bränslen inte förändras och att processutsläppens reduktion kompenseras av ökat utsläpp från förbränning av kol och koks. Reduktionsmetodema har rangordnats i kostnadsordning, varigenom en gränskostnadskurva som anger kostnaden per ton avskilt svavel för reduktion av utsläppen i Sverige kunnat konstrueras. Det bör under- strykas att den verkliga kostnadskurvan bestäms av delkostnadema för ett stort antal anläggningar av varierande slag och ålder, och att de slutresultat som redovisas därför blir av översiktlig natur. De beräkningar som genomförs grundas på genomsnittskostnader för olika branscher, vilket medför att gränskostnadskurvan inte blir helt korrekt från ekonomisk-teoretisk synpunkt. Praktiskt får dessa schablonisen'ngar till följd att enskilda företag i vissa branscher kan uppvisa kostnader som avviker från den beräknade kurvan.

Valet av avskrivningstider och räntesatser samt bedömning av den tekniska utvecklingen är komplicerande faktorer i beräkningar av detta slag. Det hade varit önskvärt att i denna ekonomiska analys kunna arbeta med fasta tidshorisonter och någon form av sociala räntesatser. Svårig— heterna att bestämma dessa faktorer är dock betydande. Utredningen har valt att räkna med 8 procents fast räntesats och en uppskattad ekonomisk livslängd för utrustningen i regel mellan 10 och 20 år. För att belysa osäkerheten i materialet har ett lägre och ett högre kostnadsalter- nativ beräknats. Det lägre alternativet bör enligt utredningens uppfatt- ning kunna vara realistiskt vid en god teknisk utvecklingsnivå.

Vid en företagsekonomisk kalkyl ställs högre krav på avkastning av kapital än den räntesats som används i dessa beräkningar. Inom oljeindu- strin räknar man i sina kalkyler ofta med mycket korta avskrivningstider

• Sida 89
•  Original

och förhållandevis hög ränta. Detta medbör bl. a. att marknaden kan uppvisa högre prisskillnader mellan olika oljekvaliteter än som framgår av här angivna kostnader.

6.3. Övergång till naturligt lågsvavlig olja

Västeuropa utgör när det gäller oljeförsörjningen ett enda distributions- område, som försörjs huvudsakligen med olja från Afrika och Mellan- östern. I tidigare prognoser räknade man med att oljeutvinningen i dessa båda områden skulle öka från 760 miljoner ton år 1968 till 1 400 miljoner ton år 1975 och till nära 2 000 miljoner ton år 1980. Afrikaoljan, som är naturligt lågsvavlig, dvs. ger en tjock eldningsolja med en svavelhalt understigande 1 procent, beräknades i slutet av 1970-talet utgöra 30 procent av det samlade uttaget. Med en starkt stigande oljeförbrukning skulle enligt en av Concawel år 1970 upprättad prognos importen av lågsvavlig Afrikaolja till Västeuropa öka till omkring 35 procent av det totala utbudet, se figur 6.1. Som jämförelse kan nämnas att av den i Sverige år 1970 förbrända tjocka eldningsoljan utgjordes 20 procent av lågsvavlig olja.

Utvecklingen främst under det senaste året har dock medfört en stor osäkerhet om de framtida oljeleveranserna från olika länder. En faktor av stor betydelse för svavelpolitiken är att utvinningen av lågsvavlig olja i Afrika stagnerat, samtidigt som efterfrågan från bl. a. USA ökat kraftigt. Utvinningen av olja från Afrika var sålunda första halvåret 1973 endast ca 20 procent av den samlade råoljeproduktionen i Afrika och Mellan— östern. Några säkra prognoser över den framtida tillförseln av olja med olika svavelhalter kan i dagens läge knappast upprättas. Det står emellertid klart att en eventuell ökad utvinning i Mellanöstern kommer att gälla oljor med relativt hög svavelhalt.

Den ökade efterfrågan på oljor väntas på sikt medföra att den naturligt lågsvavliga oljan från Afrika får en relativt sett minskad betydelse för Västeuropas försörjning. Nordsjöoljan, som även är naturligt lågsvavlig, kan bli ett värdefullt komplement i strävan att begränsa svaveldioxid- utsläppen. I bl. a. Sverige har också bildats företag med uppgift att leta efter och om möjligt utvinna petroleum i Nordsjön. Några resultat av denna prospekteringsverksamhet kan dock knappast väntas under de närmaste åren. Den förväntade bristen på naturligt lågsvavlig olja innebär att ytterligare reduktioner av utsläppen måste baseras på andra åtgärder. Det kan då främst bli aktuellt med avsvavling av svavelrika mellanösternoljor, rökgasavsvavling, införande av naturgas eller övergång till andra energifor- mer som inte medför utsläpp av svaveldioxid. Man bör vid ekonomiska jämförelser kunna utgå ifrån att merpriset för naturligt lågsvavlig oljai 1 ”Conservation of Air ett längre tidsperspektiv kommer att anpassa sig till kostnaderna för and Wate'i" weStem . . . . . . .. . Europe”, en samman- avsvavhng av tjockolja — eventuellt med vrss justering for den naturligt slutning av större olje- lågsvavliga oljans sämre flytegenskaper. Under en övergångstid kan dock bolag.

• Sida 90
•  Original

Andel av totalt OECD-utbud

IIIIIIII. ..v.'.

. . . s_- ...

,

Figur 6. I Västeuropas råoljeförsörjning 1965—1980 Svavelinnehåll i återstodsolja

Källa: Concawe, prognos ' upprättad år 1970 [[D]] >4,5% & 4—4,5 % & 3—4% % 2—3% |: (1 %

andra faktorer som tillgång—efterfrågan, fraktprisläge o. d. bli avgörande för prisbildningen. Denna period kan bli relativt lång, eftersom avsvav- lingskapacitet i stort sett saknas i Europa och då det tar 3—5 år att konstruera och bygga en avsvavlingsanläggning för tjockolja. Skillnaderi pris mellan lågsvavliga och norrnalsvavliga tjocka oljor har under den senaste treårsperioden varierat från några kronor per m3 upp till 30—40 kronor mer m3, se figur 6.2. Under år 1973 har den totala prisnivån ökat kraftigt, medan prisskillnaden mellan låg— och normalsvavlig olja inte stigit i samma utsträckning.

• Sida 91
•  Original

Pris för normalsvavlig tjockolja (kr/m

500

400

200

100

³⁰⁰ [—

3)

#

1971 1972 1973 1974

Merpris för lågsvavlig tjockolja (kr/m3)

1971 1972 1973 1974

Figur 6. Za Pris för nor- malsvavlig tjockolja (2,5 % svavel)

Figur 6. 2b Merpris för lågsvavlig tjockolja (I % svavel) i förhållande till priset för normalsvavlig tjockolja.

Källa: Rotterdamnote- ringar. Teoretisk bear- betning av månadsmedel— värden för normalsvavlig respektive lågsvavlig tjock— olja med tillägg för fraktkostnader.

• Sida 92
•  Original

Även på längre sikt kommer sannolikt dessa faktorer att få betydelse för korttidsvariationer i merprisema på lågsvavlig olja. Med den problem- ställning det här gäller är emellertid den genomsnittliga långsiktiga prisnivån av större intresse. I de följande kalkylerna räknar utredningen därför med att merkostnaden för lågsvavlig tjockolja är lika med avsvavlingskostnaderna för tjockolja och att denna kostnad kommer att återspeglasi prisdifferensen mellan olika oljekvaliteter.

Tekniskt är den naturligt lågsvavliga oljan svårare att hantera än normalsvavlig tjockolja, eftersom den är mer trögflytande och fordrar extra installationer för uppvärmning, pumpning och bränning. Kostna- derna för dessa installationer är väl kända vid de enskilda anläggningarna. De totala kostnaderna för landet är dock svåra att uppskatta, eftersom tillförlitlig statistik över oljeeldade anläggningar saknas. Kostnaderna per viktenhet förbränd olja eller innehållen svaveldioxid varierar också kraftigt med anläggningarnas storlek och skick. I vissa fall är kostnads- ökningen för övergång till naturligt lågsvavlig tjockolja så stor att tunnoljeeldning blir ett ekonomiskt alternativ. Kostnaden ökar för- hållandevis mest vid anläggningar med en tillförd effekt understigande 2 MW och kan där uppgå till storleksordningen 15—20 kronor per m3 olja, beräknat på en tioårig avskrivningsperiod. Ett alternativ till installation av extra utrustning är att tillföra oljan någon tillsats som ökar flytbarheten.

Den samlade användningen av naturligt lågsvavlig olja i landet kommer givetvis att vara avgörande för hanteringskostnaderna. Man torde dock kunna utgå från att, som en följd av att den naturligt lågsvavliga oljans andel av oljeproduktionen väntas minska, den i Sverige använda kvantiteten i vilket fall som helst inte kommer att öka i framtiden. De totala hanteringskostnaderna för denna oljekvalitet kan således antas förbli i stort sett oförändrade. I överslagsberäkningarna av totalkostna- derna för ytterligare reduktion av utsläppen medtas därför inte denna kostnad.

6.4. Avsvavling av eldningsoljor

Avsvavling av lättare petroleumprodukter och tunna ledningsoljor sker genom utnyttjande av välkänd och välbeprövad teknik. När det gäller tjocka eldningsoljor är de tekniska problemen väsentligt större, bl. a. beroende på att de innehåller metaller och asfaltener och har högre svavelhalt med kraftigare bindning av svavlet. Fullstora industriella anläggningar för avsvavling av tjocka eldningsoljor finns dock i bruk sedan ett flertal år, och tekniken är kommersiellt tillgänglig.

Avsvavling av oljor sker i samband med raffinering, då gemensamma investeringar i hjälputrustning etc. kan utnyttjas bäst på detta sätt. Vid slutet av år 1974 kommer omkring 60 procent av den olja som konsumeras i Sverige att raffineras inom landet. Planerade och aviserade utbyggnader av raffinaderier skulle tillsammans medföra en så stor ökning av kapaciteten, att hela landets oljebehov i början av 1980-talet

• Sida 93
•  Original

skulle kunna tillgodoses från inhemska raffinaderier. Utbyggnad av avsvavlingsanläggningar för olja sker normalt i samband med nyetablering eller expansion av ifrågavarande raffinaderi.

6.4.1. Tunna eldningsoljor

Avsvavling av tunn eldningsolja sker genom vätgasbehandling av oljan vid hög temperatur och tryck samt i närvaro av en katalysator. Metoden är allmänt i bruk i oljeindustrin och ger en sänkning av svavelhalten med 90 procent. Concawe har är 1972 angivit kostnaden för avsvavling av tunn eldningsolja till 10—20 kronor per ton olja, motsvarande ] OOO—2 000 kronor per ton avlägsnat svavel vid sänkning av oljans svavelhalt med 1,0 procent. Kapitalbehovet skulle vid en anläggning för produktion av 0,5—1,3 miljoner ton per år uppgå till 25—40 kronor per årston olja.

Kostnaderna för avsvavling är beroende av anläggningsstorleken. Som exempel kan nämnas att en anläggning för 0,5 miljoner ton per år kräver 20 procent mer kapital per årston olja än en anläggning för 1,3 miljoner ton per år. Totalkostnaden höjs med 18 procent, beräknad i kronor per ton olja.

Dessa kostnader avser den kvantitet tunnolja som i realiteten avsvavlas. I praktiken förekommer dock olja med svavelhalter varierande ned till ca 0,1 procent vilket, vid en lägre tillåten svavelhalt i tunnolja, innebär att en successivt ökande andel av tunnoljan får avsvavlas. Härigenom fås ökande kostnader per ton avskilt svavel vid lägre svavelhalter i tunnolja,

se figur 6.3. Avsvavlingskostnad, _ kr/ton tunnolja Andel svavel | tunnolja, % 3,2—5,8 6,4—11,6 9,6—17,4 12,8—23,2

0 25 50 75 100 Andel tunnolja Figur 6.3 Kostnad för som fordrar av» avsvavling av tunnolja -------- Relativt hög andel högsvavlig tunnolja svavling, %

u n

_ ” ' lågsvavlig

Källa: Concawe

• Sida 94
•  Original

För svenska förhållanden är endast anläggningsstorlekar överstigande 1,3 miljoner ton per är aktuella. Samtidigt kan den ekonomiska livslängden uppskattas till 10—15 år, vilket ger en lägre kapitalkostnad än den av Concawe angivna. Dessa faktorer pekar mot att den samhälls- ekonomiska kostnaden för tunnoljeavsvavling skulle vara något lägre än den tidigare redovisade kostnaden, vilken torde vara beräknad med utgångspunkt från företagsekonomiska avkastningskrav. Som jämförelse kan nämnas att enligt japanska uppgifter till OECD uppgår kostnaden för tunnoljeavsvavling till 6 kronor per ton olja, varav kapitalkostnaden utgör 75 procent.

Tunn eldningsolja (Eo 1) får enligt svensk standard inte innehålla mer än 0,8 viktprocent svavel. Svavelhalten i försåld tunnolja har emellertid under senare år i genomsnitt endast uppgått till 0,5—0,6 procent, vilket är en följd av att vissa kvantiteter olja avsvavlas och andra uppblandas med naturligt lågsvavlig olja. En sänkning av svavelhalten i tunnolja till i medeltal 0,2—0,3 procent kan ske genom avsvavling av ytterligare kvaniteter högsvavlig tunnolja. Det är knappast möjligt att underskrida denna gräns utan att tillgripa även avsvavling av lågsvavliga tunnoljor, vilket skulle starkt påverka kostnadsbilden. En uppskattning av kostna— den för denna ytterligare reduktion blir mycket osäker utan en noggrann analys av försörjningen med olika typer av eldningsoljor m. m.

I avsvavlingsprocessen förbrukas 1—2 procent behandlad olja, vilket innebär att en höjning av oljepriset automatiskt medför en ökning av kostnaden för avsvavling. En prishöjning på tjockolja med 200 kronor per ton fram till 1974 skulle således medföra en kostnadshöjning med 2—4 kronor per ton behandlad olja i förhållande till redovisade kostnader.

En reduktion av svavelhalten i tunnolja från genomsnittligt 0,55 till 0,25 procent svavel beräknas, med utgångspunkt i ovan redovisade kostnadsdata, kunna ske till en kostnad av 1 OOO—l 200 kronor per ton avskilt svavel. Vid en sänkning ner till i genomsnitt 0,1 procent svavel måste kraftigt ökande kvantiteter olja avsvavlas, vilket medför att den specifika kostnaden per ton innehållet svavel stiger kraftigt. Som tidigare nämnts är kostnaden för denna ytterligare sänkning osäker och den har därför inte tagits med i kostnadssammanställningen.

6.4.2. Tjocka eldningsoljor

Svavelhalten i tjockolja kan reduceras antingen genom direkta eller indirekta metoder. Den direkta metoden innebär att hela kvantiteten olja behandlas med vätgas i närvaro av en katalysator. Indirekt avsvavling sker i två eller flera steg. 1 det första uppdelas tjockoljan genom vakuum- destillation i ett destillat och en återstodsolja, i det andra avsvavlas destillatet på konventionellt sätt. En ytterligare uppdelning kan göras genom rening eller förgasning av den tjockaste fraktionen. De båda metoderna skiljer sig förutom i tekniskt avseende från varandra även i fråga om möjlig avsvavlingsgrad och kostnader.

Det bör understrykas att förutsåttningarna för att införa tjockolje- avsvavling varierar kraftigt mellan olika raffinaderier med hänsyn till

• Sida 95
•  Original

bl. a. anläggningarnas utformning, den använda råoljans sammansättning och produktionens inriktning. De lägsta kostnaderna för avsvavlingen kan endast uppnås då avsvavlingsdelarna kan integreras i hela raffinaderi- processen i samband med nybyggnad eller kraftiga utbyggnader. De kostnader som redovisas i de följande avsnitten avser sådana ny- eller tillbyggnader av raffinaderiet, där inga extra kostnader uppkommer.

Direktavsvavling av tjockolja innebär att olja, som återstår sedan lättare fraktioner avskilts genom destillation, behandlas med vätgas i närvaro av en katalysator under högt tryck och vid hög temperatur. Kostnaderna varierar kraftigt beroende på anläggningens storlek, avskriv- ningstid, halt svavel, metaller och asfaltener i råoljan, avsvavlingsgrad, erforderliga tilläggsinvesteringar och lokala faktorer.

Tjockoljor från olika mellanösternråoljor kalssificeras med avseende på lämpligheten för direktavsvavling i fyra klasser, se tabell 6.1. Klassifice- ringen baseras i första hand på oljomas halt av metaller och asfaltener. Tjockoljor av typ I kan avsvavlas ner till 0,3 procent svavel eller lägre. Även oljor av typ II kan avsvavlas till 0,3 procent men till högre katalysatorkostnader. Tjockoljor av typ III är mer lämpade för avsvavling till 0,5—0,7 procent svavel. Direktsavsvavling av oljor av dessa tre slag är tekniskt utvecklad och kommersiellt tillgänglig. Avsvavling av tjockoljor av typ IV är däremot en teknisk metod som fortfarande är på försöksstadiet.

Anläggningar för avsvavling av tjockolja finns för närvarande främst i Japan och USA. Den totala kapciteten i världen för direktavsvavling av tjockolja uppgick år 1973 till ca 25 miljoner ton medan den indirekta metoden byggts ut till ca 36 miljoner ton.

Kostnaderna för avsvavling av tjockolja är som tidigare framhållits beroende av en rad faktorer. När det gäller anläggningarnas storlek kan man konstatera att det i dag inte byggs anläggningar för direktavsvavling för lägre produktion än 2,5 miljoner ton per år. Eftersom samtliga svenska raffinaderier kommer att byggas ut för en kapacitet av minst 10 miljoner ton råolja per år finns ingen anledning att i avsvavlingssamman- hang diskutera annat än anläggningar av den största storlek som nu byggs. Investeringarna i en sådan anläggning uppgår till 70—90 kronor per årston olja, inklusive enheter för vätgasproduktion. En anläggning för avsvavling av 2,5 miljoner ton olja per år kräver således investeringar av storleks- ordningen 175—225 miljoner kronor. Variationerna i kostnad är främst beroende av lokala faktorer. Den ekonomiska livslängden, som bestämmer de årliga kapitalkostnaderna, kan uppskattas till omkring 10 år. Till dessa kostnader kommer driftkostnader för elkraft, bränsle, kylvatten, ånga, arbetskraft, underhåll m.m. Som exempel redovisas i tabell 6.2 en kostnadsberäkning för avsvavling av återstodsolja från Kuwait. Kostnaderna är angivnai 1973 års penningvärde utan hänsyn tagen till förhöjda oljepriser. Eftersom en omfattande blandning av olika oljekvaliteter sker är det i första hand kostnaden per ton utvunnet svavel som bör noteras.

Omräknat till kostnad per ton avskilt (utvunnet) svavel skulle detta innebära 900 kronor per ton svavel vid slutprodukten olja med 1 procent

• Sida 96
•  Original

Tabell 6.1 Klassificering av tjockoljor från Mellanöstern med avseende på lämplig- het för direktavsvavling

Utvinningsort Typ Råoljepro- Tjockolje— Svavelhalt duktion andel i tjockolja 1971 viktprocent viktprocent milj m3

Murban I 27,7 36 1,54

Um Shaif 1 5,0 — — Zakum I 12,3 — — Khurais I 1,1 — 3,27 Sassan [ 69 — 3,26 Kursaniyah [ 1,6 — 3,97

Arabian Light I 163 44 2,8 Zubair ] 4,4 — 3,30 Kuwait [ 148 53 3,90 Darius I 5 37,2 4,70

Ahwaz II 13,3 — —

Kirkuk II 65 35 4,0

Rumaila II 24 — —

Agha Jari 11 42 42 2,5

Marun II 44,7 — — Paris II 16,2 — —

Safaniyah III 39,5 56 4,26

Ratawi 111 3,4 — 4,7 Khafji III — 64 4,0

Gach Saran IV 44 54 2,4

Bibi Hakimeh IV 22,6 — —

Källa: Universal Oil Products, UOP

Tabell 6.2 Kostnader för direktavsvavling av återstodsolja från Kuwait. 1973 års

prisnivå Kostnadsslag Kostnad (kr/ton olja) för slut- produkten olja med svavelhalten 1,0 % 0,3 % Driftkostnad 20,3 26,3 arbetskraft 0,4 0,5 bränsle, el etc. 3,1 3,3 katalysator 1,5 2,4 vätgas (60 1/MCF) 12,6 16,2 underhåll, försäkring etc. 2,3 3,4 administration 0,4 0,5 Kapitalkostnad 6,0 9,0 (8 % ränta, 10 års avskrivningstid) Summa 26,3 35,3

Källa: Universal Oil Products, UOP Utgångsdata: kapacitet 2,5 miljoner ton per år; 330 driftdygn per år; process UOP Isomax; bränslepris 80 kronor per ton; råvara Kuwait återstodsolja 3,9 % slavel

• Sida 97
•  Original

svavel respektive 1 200 kronor per ton vid svavelhalten 0,3 procent.

Som jämförelse redovisas i tabell 6.3 uppgifter, som lämnats till OECD från Japan, om kostnader för direktavsvavling av olika oljetyper. Dessa uppgifter baseras på ett flertal fullskaliga industriella anläggningar.

Kostnaderna varierar således avsevärt vid olika restinnehåll av svavel, se tabell 6.3. Det finns dock skäl att räkna med att man vid nedtrappning av svavelhalten i eldningsoljor i första hand kommer att välja den olja som ger de lägsta specifika kostnaderna. Tillgången på t. ex. Kuwaitolja och Arabian Light är också så omfattande, se tabell 6.1, att det bör vara möjligt att i regel komma ner till de lägre avsvavlingskostnaderna. Kostnaderna varierar, som framgår av tabell 6.3, således avsevärt vid olika restinnehåll av svavel. Det finns dock skäl att räkna med att man vid nedtrappning av svavelhalten i eldningsoljor i första hand kommer att välja den olja som ger de lägsta specifika kostnaderna. Tillgången på t. ex. Kuwaitolja och Arabian Light är också så omfattande, se tabell 6.1, att det bör vara möjligt att i regel komma ner till de lägre avsvavlingskostna— derna.

Tabell 6.3 Kostnader vid japanska anläggningar för direktavsvavling av tjock återstodsolja. 1972 års kostnadsnivå

Råolja Svavelhalt, viktprocent Kostnad tjockolja avsvavlad olja kr/ton kr/ton avskilt

olja svavel

lranian light 2,3 0,65 26 1 550 lranian heavy 2,7 0,65 36 I 750 Arabian light 2,8 0,8 22 1 100 Kuwait 3,9 1,0 22 800 Khafji 4,0 1,05 26 900

Källa: OECD

För uppräkning av kostnaderna till 1973 års penningvärde men med 1974 års oljepriser är i första hand processernas energiförbrukning av intresse. Det är framför allt tjockolja som går åt för produktion av vätgas som används i avsvavlingsprocesser.

För framställning av vätgas åtgår tjockolja motsvarande 2—4 procent av den tjockolja som behandlas i avsvavlingsanläggningen. Härtill kommer förbrukning av olja för uppvärmning, produktens förlust av svavlets energivärde m.m., motsvarande ca 1,5 procent av råvaran. Med viss tillkommande elförbrukning, kommer den totala energiförbrukningen att uppgå till 4—6 procent av mängden behandlad tjockolja.

En höjning av priset på tjockolja med 200 kronor per rn3 medför således en kostnadsökning för avsvavling av storleksordningen 8—12 kronor per m3 behandlad olja under förutsättning att denna prishöjning inte kan motverkas genom energibesparande åtgärder. Några andra former av kostnadsökningar behöver man inte räkna med, eftersom den tekniska utvecklingen verkar i motsatt riktning.

Den slutsats som kan dras av ovan redovisat material är att

• Sida 98
•  Original

direktavsvavling av tjockoljorna till nivån 1,0 viktprocent svavel i slutprodukten kan ske till en kostnad av 1 200—1 500 kronor per ton innehållet svavel uttryckt i 1973 års priser men med höjningar av oljeprisema i början av år 1974 inräknade. Under förutsättning att kapaciteten vid raffinaderierna i Sverige byggs ut i tillräcklig omfattning och att möjligheterna till avsvavling av olja tillvaratas, finns möjlighet att få fram tre anläggningar för avsvavling av tjockoljor av den storlek som tidigare diskuterats. Dessa anläggningar skulle beroende av avsvavlings- grad och råoljeval kunna avlägsna omkring 180 000 ton svavel per år eller omkring 360 000 ton svaveldioxid.

Möjligheterna att reducera utsläppen och kostnaderna kan härför ytterligare belysas med antaganden om en högre avsvavlingsgrad eller import av lågsvavlig olja. En ökning av avsvavlingsgraden så att en slutprodukt med högst 0,5 procent svavel erhålls ökar kraftigt både kapitalkostnaden och driftkostnaden. En bedömning av dessa kostnads— ökningar fordrar ytterligare uppgifter om bl. a. tillgången på råoljor. Tillgängligt material tyder dock på att man kan räkna med en kostand av 1 500—1 800 kronor per ton innehållet svavel om svavelinnehållet skall sänkas så långt ner. Alternativt kan eldningsolja med högst 0,5 procent svavel importeras till en kostnad av för närvarande 1 500—2 000 kronor per ton innehållet svavel. En sådan import skulle vara beroende av utbyggnaden av avsvavlingsanläggningar i andra länder eller tillgång till naturligt lågsvavlig råolja.

En bedömning av möjligheterna till en total reduktion av svavelhalten i tjock eldningsolja ner till 0,5 procent och kostnaderna härför kommer därför att bli mycket osäker. En ökning av avsvavlingsgraden vid tre svenska avsvavlingsanläggningar så att tjockolja med 0,5 procent svavel- innehållet erhålls, skulle medföra att ytterligare 37 000 ton svavel kunde tas bort, motsvarande en reduktion av det totala utsläppet i landet med 75 000 ton svaveldioxid. En import av 7 miljoner ton eldningsolja per år med maximalt 0,5 procent svavel skulle eliminera ytterligare 140 000 ton svavel eller 280 000 ton svaveldioxid.

Vid direktavsvavling av tjockolja sker även en viss vätgaskrackning som dock varierar avsevärt mellan olika processer och driftförhållanden. Som exempel kan nämnas omvandling tilllättare fraktioner varierande mellan 2 och 10 viktprocent av råvarutillförseln. I det senare fallet ugör merparten av de lättare fraktionerna tunn eldningsolja. Tjockoljans tlytegenskaper förbättras även något vid direktavsvavling, vilket motsvarar omvandling av vakuumåterstod till atmosfärisk återstod alternativt atmosfärisk återstod till eldningsolja nr 4. Då denna olja för närvarande ofta erhålls genom blandning av atmosfärisk återstod med viss del tunnolja eller fotogen erhålls på detta sätt genom avsvavling även ett ökat utbyte av lättare produkter. Då lättare produkter åsätts ett betydligt högre pris får härigenom visst ökat ekonomiskt utbyte av avsvavlingen. Det bör avslutningsvis understrykas att den verkliga kostnadskurvan för avsvavling av olja för den svenska marknaden kommer att samman- sättas av kostnader för en rad anläggningar. Detta medför att man får ett komplicerat samband utan de skarpa övergångar mellan olika avsvavlings-

• Sida 99
•  Original

grader som antagits i ovanstående genomgång.

Kapitalbehovet för direktavsvavling av tjockolja skulle för svenska raffinaderier i enlighet med det förda resonemanget kunna uppskattas till 70— 90 kronor per årston olja. Om avsvavlingsanläggningar av detta slag skulle byggas ut under 1970-talet vid två eller tre raffinaderier uppkom- mer således ett kapitalbehov av storleksordningen 500 miljoner kronor.

Indirekt avsvavling av tjockolja innebär i sin enklaste form att tjockoljan uppdelas genom vakuumdestillation i ett destillat och en återstod, och att destillatet därefter avsvavlas. Därnäst blandas åter oftast destillat och återstodsolja så att man får önskad slutprodukt. En fördel med denna metod är att även oljor som är svåra att direktavsvavla kan behandlas, eftersom destillatet endast innehåller små mängder katalysa- torgifter. Processen är väl utvecklad och beprövad, men dess användbar- het begränsas av den relativt låga avsvavlingsgraden. Slutprodukten som erhålls innehåller l,7—3,1 procent svavel beroende på vilken råolja som används.

Ett ytterligare utvecklingssteg av den indirekta avsvavlingsmetoden består i avasfaltering av vakuumåterstoden och avsvavling av den därvid renade tjockoljan. Härvid fås en produkt med ca 1,0 procent svavel. Dessutom kan den avskilda tjockaste oljan förgasas för att få fram bränsle och vätgas för raffinaderiet och eventuellt andra anläggningar. Genom sådana åtgärder skulle oljor med svavelhalter ned till 0,3 procent kunna erhållas.

Kostnaden för den enklaste formen av indirekt avsvavling av tjockolja är räknat per ton behandlad olja betydligt lägre än för direktavsvavling. I 1973 års kostnadsnivå kan man räkna med 13—18 kronor per ton olja. Men eftersom avsvavlingsgraden är begränsad till 30—45 procent kommer kostnaden per ton utvunnet svavel att uppgå till samma storleksordning som för direktavsvavling. Den enkla indirekta avsvavlingen är dock mindre energiförbrukande än direktsavsvavlingen, framför allt beroende på att behovet av vätgas är mindre. Höjningarna av oljeprisema i början av år 1974 borde därför ha ökat denna metods konkurrenskraft.

Valet mellan olika metoder för tjockoljeavsvavling görs emellertid utifrån en rad tekniska, legislativa och ekonomiska faktorer, vilka varierar från fall till fall. Någon generell slutsats beträffande de olika metodernas användningsområden kan därför inte dras. Utan att ta ställning i detta val av tekniker har utredningen i det fortsatta arbetet räknat med kostnader- na för direktavsvavling. I kostnadssammanställningen islutet av detta kapitel redovisas också dessa kostnader.

6.4.3. Övergång från tjock till tunn eldningsolja

Tjock eldningsolja kan i begränsad utsträckning ersättas med tunn eldningsolja. Genom ett sådant byte av bränsle minskar utsläppen både av svaveldioxid och av sot och stoft. Merpriset för tunnolja i förhållande till högsvavlig tjockolja var under perioden 1966—72 i medeltal ca 55 kronor per ton enligt Rotterdam-noteringarna. Det bör observeras att detta merpris i huvudsak betingas av marknadsmässiga faktorer, då raffinering

• Sida 100
•  Original

av tjockolja för framställning av tunnolja endast förekommer i mindre utsträckning i Europa. Man torde dock kunna räkna med att kostnaden för sådan raffinering i stort sett är av samma storleksordning som angiven skillnad i pris mellan tunnolja och tjockolja. Härtill kommer på den svenska marknaden en högre energiskatt av 9 kronor per m3 till tunnoljans nackdel.

Kostnaden för övergång till tunnolja är således högre än kostnaden för avsvavling av tjockolja, även vid lägre prisnivåer enligt redovisat material. Bytet av bränsle från tjockolja till tunnolja sker därför i första hand av andra skäl, t. ex. på grund av extra kostnader vid tjockoljeeldning, för lagringsanordningar, brännare och skorsten eller för att minska utsläppen av sot. Övergång till tunnolja har därför inte tagits upp som en särskild åtgärd för att reducera svaveldioxidutsläpp och ingår alltså inte i den totala kostnadsbedömningen.

6.5. Rökgasavsvavling2

Svaveldioxid kan avlägsnas ur rökgaser antingen på ett sådant sätt att en säljbar produkt erhålls eller så att svavlet blir avfall. Säljbara produkter är t. ex. elementärt svavel, koncentrerad svaveldioxid eller svavelsyra och gödselmedel. En inriktning av tekniken så att svavlet kan återvinnas är givetvis ur allmän miljösynpunkt att föredra. Processer som omvandlar svaveldioxiden till en avfallsprodukt är dock mindre kapitalkrävande än återvinningsprocesser. Kostnaderna för borttransport och deponering av avfallet kommer emellertid till som en fördyrande faktor. Normalt består avfallet av ett slam med omkring 50 procents torrhalt och utgör en blandning av kalciumsulfat och kalciumsulfit, oförbrukad kalk och föroreningar från förbränningen. Vissa processer ger däremot en torr slutprodukt.

En förutsättning i utredningsarbetet var att en eventuell anläggning för rökgasavsvavling skulle kunna tas i drift år 1976. Härigenom begränsades urvalet till sådana processer som i stort sett är färdiga för industriellt utnyttjande. Som huvudalternativ valdes kalk/kalkstensprocessen, som ger ett avfallsslam. Valet motiverades med att metoden är tekniskt utvecklad, att kalk och kalksten är en i Sverige billig och lättillgänglig kemikalie, att avfallet torde kunna deponeras utan alltför stora problem samt att kostnaden troligen är lägst för detta system. I utredningen studeras dessutom två processer som ger användbara produkter, dels Wellman-Power—Gas—processen, dels en process som utvecklats av det franska Petroleuminstitutet.

2 Detta avsnitt på material från den utredning om kostnaderna för avsvavling av rökgaser från oljeeldade anläggningar som naturvårdsverket genomfört i samarbete med styrelsen för teknisk utveckling, CDL: s samarbetsorgan, Värme- verksföreningen, Svenska Petroleum Institutet och Industriförbundet. I detta arbete, där Bechtel Power Corp i USA användes som konsult, studerades även avsättningsmöjligheterna för svavelprodukter och problem vid deponering av svavelhaltigt slam.

• Sida 101
•  Original

Kostnadsberäkningar har genomförts för dels en anläggning med en bränsleeffekt av 100 MW, dels en för 800 MW. Den mindre anläggningen har antagits bli utnyttjad 7 500 drifttimmar per är, motsvarande 4 500 fullasttimmar. För den större har även beräkningar av ett alternativ med 3 000 timmar motsvarande 1 500 fullasttimmar genomförts. Den mindre anläggningen motsvarar ett värmeverk eller litet kraftvärmeverk (35 MW el). Den större anläggningen med den kortare drifttiden har antagits motsvara ett kondenskraftverk i ett framtida system för energiproduk- tion. Svavelhalten i den förbrända oljan har satts till 3,5 viktprocent och avsvavlingsgraden till 72 procent, vilket motsvarar eldning med enprocen- tig olja. För studierna av 100 MW—anläggningen valdes Bahco-skrubbern, eftersom den finns tillgänglig i Sverige som standardutrustning. För 800 MW—anläggningen valdes ett spray-tornsystem, som i USA visat sig ge goda resultat. Dessa båda system har sedan ingående studerats tekniskt och konstadsmässigt. Därutöver har även Svenska Fläktfabrikens ”Nateko”-skrubber studerats och befunnits ha ett flertal tekniska fördelar, bl. a. enkelhet, låg energiförbrukning, troligen lägre kostnad samt torrt avfall som reducerar avfallshanteringskostnaden. Mot denna process talar främst att den ännu inte är tekniskt utprovad och att därför prestanda och driftsäkerhet är osäkra. Viktigare uppgifter om de studerade anläggningarna har sammanställts i tabell 6.4.

De totala kostnaderna har beräknats för en kapitalränta av 8 procent och med en avskrivningstid lika med anläggningens förväntade livslängd. Beräkningarna avser kostnadsläget år 1973.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att kostnaderna för rökgas- avsvavling vid svenska anläggningar som skulle kunna vara aktuella, dvs. kondenskraftverk med relativt korta drifttider samt mindre kraftvärme- verk, uppgår till 1 700—2 300 kronor per ton infångat svavel eller 40—60 kronor per ton olja, se tabell 6.5. Investeringskostnaden överstiger 200 kronor per årston olja.

Om utnyttjningstiden ökas sjunker de relativa kostnaderna kraftigt, eftersom de fasta kostnaderna kan fördelas på större mängd olja eller innehållet svavel. För stora nya oljeeldade baskraftverk kan man komma ner till kostnader omkring 1 000 kronor per ton infångat svavel eller 25—30 kronor per ton olja. Investeringarna kommer då att uppgå till ca 100 kronor per årston olja. Den högre investeringskostnaden för återvinningsprocesserna kompenseras inte helt av intäkterna från försälj- ningen av den erhållna produkten.

Energiförbrukningen uppgår vid de olika processerna till 0,7—l,4 procent av den tillförda effekten, se tabell 6.6.

1 de fall rökgaserna måste värmas upp med 300C åtgår ytterligare energi, motsvarande ca 1,3 procent av till anläggningen tillförd effekt. Den ökade kostnaden för energi genom höjda oljepriser medför därför givetvis även kostnadsökningar för processer för rökgasavsvavling. De senaste årens höjning av oljepriser skulle medfört en kostnadsökning med 2—4 kronor per ton olja som förbränns i anläggningen.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att genomförda utredningar visat att för samtliga mindre och för de flesta större förbrukare, t. ex.

• Sida 102
•  Original

Tabell 6.4 Uppgifter om de anläggningar för rökgassvavling som kostnads- beräknats Nr Anlägg- Process Absor- Rest- Drift- Motsva— Uppskattad nings- bent produkt tid rande livslängd storlek tim/år fullast år MW bräns- tim/år leeffekt 1 100 Bahco kalk vått 7 500 4 500 15 kalksten slam 2 800 spray- kalk vått 7 500 4 500 15 tom kalksten slam 3 800 spray- kalk vått 3 000 1 500 20 tom kalksten slam 4 100 Svenska kalk torrt 7 500 4 500 15 Fläkt- kalksten pulver fabriken 5 800 Svenska kalk torrt 7 500 4 500 15 Fläkt- kalksten pulver fabriken 6 100 Franska ammo- svavel 7 500 4 500 15 Petroleum niak Institutet 7 800 Franska ammo- svavel 3 000— 1 500— 20— 15 Petroleum niak 7 500 4 500 Institutet 8 100 Wellman- natrium- svavel 7 500 4 500 15 Powergas sulfit svavel- syra 9 800 Wellman— natrium svavel 3 000— I 500— 20—15 Powergas sulfit svavel- 7 500 4 500 syra

Källa: Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 9E Flue Gas Desulfurization

Tabell 6.5 Kostnad för av naturvårdsverket studerade anläggningar för rökgas- avsvavling Anlägg- Investeringskostnad Avskriv- Kostnad nr —--————— nings- Totalt kr/årston tid kr/ton svavel kr/ton olja milj kr olja 1 9,3—10,9 230—270 15 2 140 54 2 35,1—36,5 110 15 1 150—1236 29—31 3 34,9—35,1 330 20 2 280—2 290 58 4 8,1 200 15 1 675 42 5 30,8 96 15 984 25 6 12,1 300 15 2 755—3 112 69—73 7 39,8—45,5 140—370 15 1087—2 873 27—72 8 15,7—17,2 390—430 15 3 000—3 370 76—85 9 54,5—59,8 190—570 15—20 1 364—1 593 34—4)

Källa: Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 913 Flue Gas Desulfurization

• Sida 103
•  Original

Tabell 6.6 Energiförbrukning för olika rökgasavsvavlingsproceser ___—___- Process Energiförbrukning i procent av den till anläggningen tillförda effekten

___—_____——-__

Svenska Fläktfabriken 0,7 Franska Petroleum Institutet 1,4 Bahco 1,3— 1,4 Spray-torn 0,9— 1,0

___—_______—_——

Källa: Statens naturvårdsverk publikationer 1974: 9E Flue Gas Desulfurization

kraftvärmeverk och kondenskraftverk, blir kostnaden för rökgasavsvav- ling med de driftförhållanden som väntas i Sverige högre än för oljeavsvavling, se figurerna 6.4 och 6.5. Först om nyuppförda större oljeeldade kraftverk skulle komma att användas för baslastproduktion med långa drifttider som följd, kan rökgasavsvavling ske till kostnader som är jämförbara med oljeavsvavling.

Investeringskostnad kr/årston olja

500

400

Rökgasavsvavling _ 100 MWterm

300

200

800 MWterm

100. V////////////////////////////////// ////////////// ////,,,.—f

Oljeavsvavl' | ng

Figur 6.4 Investerings- kostnad (kr/årston olja) för rökgasavsvavling och oneavsvainng genom direktmetoden

Källa: Statens natur-

2 000 4 000 6 000 s 000 vårdsverk

• Sida 104
•  Original

Figur 6.5 Avsvavlings— kostnad (kr/ton svavel) för rökgaser och olja

Källa: Statens natur- vård sverk

Avsvavlingskostnad kr/ton svavel

. Reningsgrad: 72 %, motsvarande avsvavling av olja från 3,5 % till 1 % svavel Ränta 8 % Bränsleeffekt: 800 MWterm Drifttid14 500 tim/år

2 000

1 500

Rökgasavsvavl i ng

1000

Oljeavsvavling (direktmetoden)

500

5 10 15 20 Avskrivningstid, år

Valet av teknik för att minska utsläppen från större kraftverk baseras emellertid även på andra faktorer än de direkta kostnadsjämförelser som här redovisas. En avgörande fråga vid dessa val är att de ekonomiska bedömningarna baseras på samma avkastningskrav i olika branscher. En annan faktor som kan vara av betydelse är de miljöpolitiska medel som används för att åstadkomma en avsvavling. Vidare är marknadsprisbild- ningen på lågsvavlig olja en väsentlig faktor.

Den slutsats man trots allt kan dra av utförda utredningar är att för det stora flertalet svenska oljeförbrukande anläggningar är den från teknisk- ekonomisk synpunkt bästa metoden att sänka svavelutsläppen att utnyttja olja avsvavlad vid raffinaderiet. Till detta bidrar att de svenska raffinaderierna efter föreslagna utbyggnader skulle få så hög kapacitet att relativt sett låg avsvavlingskostnad erhålls. I de fall koleldning kommer att användas vid större anläggningar ökar dock givetvis intresset för rökgasavsvavling då alternativ teknik i stort sett saknas. Även om sålunda rökgasavsvavling skulle kunna få viss begränsad användning för reduktion av svavelutsläppen i Sverige, har av ovan nämnda skäl denna metod inte medtagits i den totala kostnadsbedömningen.

• Sida 105
•  Original

6.6. Biprodukter

Den mest användbara biprodukten från avsvavling är elementärt svavel. Den erhålls vid avsvavling av olja och vid vissa rökgasavsvavlingsprocesser. Världskonsumtionen av svavel har ökat kraftigt de senaste årtiondena, men utvinningen har trots detta under de senaste åren överskridit efterfrågan med prisfall som följd. En fortsatt ökning av utbudet väntas medföra ytterligare prissänkningar på svavel. Ett intensivt utvecklings- arbete pågår dock för att skapa nya användningsområden för olika svavelprodukter. I den mån elementärt svavel inte kan försäljas kan det deponeras utan större problem från miljövårdssynpunkt. Möjligheter att avsätta större kvantiteter av övriga användbara produkter som svavel- dioxid, svavelsyra, natriumsulfat, ammoniumsulfat och gips får anses vara små.

Avfallsslam uppstår vid rökgasavsvavling enligt kalk- eller kalkstens- metoderna med omkring 270 kg per ton olja om vattenhalten är 50 procent. Problem med detta slam kan uppkomma såväl på de platser där det deponeras som i omgivningen. Inom uppläggningsområden för avfall måste man räkna med instabila markförhållanden och återanvändning av sådana områden för t. ex. bebyggelse torde inte vara möjlig. Genom bl. a. inblandning av byggnadsavfall bör dock ytorna kunna bli körbara. Kommer slammet i beröring med t. ex. regnvatten kan kalciumsulfat och kalciumsulfit urlakas, vilket kan förorsaka problem bl. a. med grund- vatten. Särskilda åtgärder måste därför vidtagas för att begränsa och kontrollera dessa effekter. I anslutning härtill kan nämnas att Fläktfabri- kens ”Nateko”-skrubber ger ett torrt avfall, som torde ge mindre problem vid deponering.

6.7. Förbränning i svävbädd

Tekniken att förbränna olja och kol i s.k. svävbädd (”fluidized bed combustion”) är under vidareutveckling. Denna metod innebär dels förbättringar av förbrännings- och kraftprocesser, dels möjlighet att ta bort svavel i samband med själva förbränningen. Metoden kan därför, åtminstone vid vissa anläggningar, bli ett alternativ till avsvavling av bränsle eller rökgaser. Kapitalbehovet såväl för själva kraftprocessen som för avsvavlingen beräknas vid utnyttjande av svävbäddsteknik bli mindre än vid nu använd teknik. Däremot kvarstår vissa problem med kemikalie- förbrukning och avfall. Processen är för närvarande tillgänglig i mindre skala och kan beräknas bli färdig för kommersiellt utnyttjande i större kraftverk omkring år 1980. Möjligheterna och kostnaderna att i Sverige utnyttja denna teknik kan för närvarande inte överblickas.

• Sida 106
•  Original

3 Ton ekvivalent olja är ett mått som används för att möjliggöra jämförelser mellan olika energiformer genom att referera till den kvantitet olja som motsvarar samma energiinnehåll.

6.8. Övergång till naturgas

Naturgas utgör ett svavelfritt alternativ till andra fossila bränslen. I Sovjetunionen och Nordsjön finns stora naturgastillgångar. Relativt försiktiga uppskattningar av tillgångarna i Nordsjön anger t.ex. att uttagen skulle kunna höjas från för närvarande 75 miljoner ekvivalenta oljeton3 till 150—200 miljoner år 1985. I hittillsvarande diskussioner har en import till Sverige motsvarande 6—8 miljoner ton olja angetts som realistisk. En sådan volym skulle således inte innebära några betydande krav varken på Sovjets exportresurser eller på Nordsjötillgångarna. Tekniken för transport av gas i rörledningar i mark är väl utvecklad. Även gasledningar på havsbotten utförs med tillgänglig teknik. Vissa tekniska problem återstår dock att lösa om gas från Nordsjön skall kunna transporteras till Norge i ledningar över den s.k. norska rännan. Man räknar med att dessa problem skall kunna vara eliminierade om 5—10 år. Förberedande samtal om import av naturgas från i första hand nordsjöfäl- ten har inletts.

Motiven för en import av naturgas är av både energipolitiska och miljöpolitiska slag. Naturgasen har förutom sin svavelfrihet även andra fördelar från luftvårdssynpunkt. Konsekvenserna med hänsyn till svavel- utsläppen av en ersättning av olja med naturgas kan belysas med följande räkneexempel. Om 7 miljoner ton av det beräknade behovet av petroleumprodukter 1985 skulle ersättas med naturgas skulle utsläppen av svaveldioxid i landet minska med 350000 ton i jämförelse med användning av enbart normalsvavlig tjockolja.

Naturgas skulle, om en import kom till stånd, under en introduktions- period troligen främst ersätta tjockoljan som energikälla i större anläggningar. På längre sikt bör man kunna räkna med användning av gas även i industriella processer som ersättning för lätta oljor. Däremot torde den, i motsats till vad gäller i Storbritannien och på kontinenten, endast få begränsad användning för lokaluppvärmning. Orsaken härtill är givetvis skillnader i systemen för uppvärmning av bostäder.

För närvarande råder emellertid ett prisgap mellan brittisk/kontinental och svensk betalningsvilja för naturgas, vilket tills vidare torde försvåra en import. Gasen är i dessa länder skattemässigt gynnad i förhållande till oljan och den används också i betydande utsträckning i hushållen, där man kan räkna med en mindre priskänslighet än bland storförbrukarna. En förutsättning för import av naturgas är därför att gasens konkurrens- situation kan förbättras, särskilt med tanke på att den i första hand skulle användas av storförbrukare som ersättning för den relativt sett billigare och skattemässigt gynnade tjockoljan. En sådan förändring av kon- kurrensförhållandena kan ske t. ex. genom att energiskattesystemet ändras till förmån för svavelfattiga bränslen eller genom att svavel- utsläppen avgiftsbeläggs.

I beräkningarna av totalkostnaderna för avsvavling har utredningen, med hänsyn till osäkerheten om naturgas kommer att bli tillgänglig, ej fört in naturgas som en särskild metod att reducera svavelutsläppen. Utredningen har i stället antagit att en viss del av utsläppsreduktionen

• Sida 107
•  Original

genom tjockoljeavsvavling skulle kunna ersättas med gas till jämförbar kostnad per ton eliminerat svavel.

6.9. Reduktion av svaveldioxidutsläpp från processindustri

Utsläpp av svaveldioxid i Sverige sker som tidigare redovisats i kapitel 4 förutom från oljeeldning även från vissa processindustrier. Större delen av dessa processutsläpp kommer från massaindustrins sulfit- och sulfatfabri- ker på ett 70-tal platser. Förbränning av lutar svarar här för 60—95 procent av utsläppen. I övrigt orsakas processutsläppen vid massaindu- strin av bl.a. mesabränning, läckage och förbränning av illaluktande svavelföreningar. Återstoden av processutsläppen kommer från ett 30-tal industrier av mycket skiftande slag om oljeraffinaderier, metallverk, svavelsyrafabriker, sinterverk, gödselmedelsfabriker och ferrolegerings- verk.

En avsevärd reduktion av dessa svavelutsläpp har genomförts och genomförs med stöd av miljöskyddslagen. Kostnaden för dessa och ytterligare åtgärder redovisas i de följande avsnitten.

6.9.1. Massaindustrz4

Svaveldioxid i sulfatfabriker uppkommer främst då indunstad kokvätska förbränns i sodapannan för att återvinna kemikalier och producera ånga. I återvinningscykeln används kalk för kausticering av kokvätskan. Den förbrukade kalken, som också benämns mesa, bränns i en roterugn och kan därefter åter användas. Ugnen eldas med olja, men Oljesvavlet binds till större delen av kalken. Det överförs härigenom till kokvätskan i form av sulfat och påverkar därmed svavelbalansen för hela sulfatprocessen. Oljesvavlet från mesaugnen kan därför, främst indirekt, vara en andra källa till utsläpp av svaveldioxid. De destruktionsugnar för luktämnen, som i ökande utsträckning införs vid sulfatfabrikerna för att reducera luktobehagen i fabrikernas omgivningar, omvandlar svavelföreningar till svaveldioxid. I vilken form dessa ämnen än förekommer utgör de en källa till regional försurning.

De förluster av kemikalier, som oundvikligen inträffar såväl vid själva massatillverkningen som i återvinningscykeln, ersätts normalt med natriumsulfat, vilket också givit processen dess namn. Så länge förluster- na var stora och i avsevärd utsträckning bestod av samma kemikalie som den tillsatta inställde sig så småningom en balans i processen. Successivt stegrade krav på minskade utsläpp, först av ekonomiska skäl och numera även på grund av de villkor från miljöskyddssynpunkt som gäller för Detta kan medföra problem med att hålla en för kvaliteten på massan viktig variabel, den s. k. sulfiditeten, på önskvärd nivå och under kontroll. Studier av svavel- och natriumbalansema för sulfatprocessen i dess helhet ger besked om vilka materialbalanser som måste vidmakt- hållas, för att minskade utsläpp av svaveldioxid med sodapannans

4 Framställningen base- ras på en utredning av möjligheterna och kost- naderna att reducera svaveldioxidutsläppen som utförts av direktör Emil Haeger vid lndu- strins Vatten- och Luftvård AB.

• Sida 108
•  Original

fabrikerna, har medfört att den ena förlustkällan efter den andra strypts. rökgaser skall kunna genomföras med upprätthållande av tillräcklig produktkvalitet.

Svaveldioxidutsläppet från sodapannen har visat sig vara beroende av svavel-natriumförhållandet i den till pannan tillförda luten. Samtidigt måste det totala svavelutsläppet till luft och vatten givetvis svara mot totalmängd tillförd svavel. Fördelning av utsläppet mellan luft och vatten beror på processens uppbyggnad och kan variera avsevärt från fabrik till fabrik. Genom att ersätta tillförsel av natriumsulfat med svavelfria salter eller natriumhydroxid, är det således möjligt att minska svaveldioxid- utsläppet med sodapannans rökgaser. Vissa drifttekniska problem kan uppstå då en viss svavelhalt i luten måste upprätthållas och noggrannare övervakning och kontroll av processen måste vidtagas.

En reduktion av svaveldioxidutsläppen förutsätter därför en serie tekniska åtgärder av processteknisk art. En genomgång av de ingrepp och förändringar som kan behöva genomföras skulle kräva en relativt noggrann teknisk beskrivning av processen. Någon redovisning av dessa frågor lämnas därför inte här utan för närmare studier hänvisas till ovannämnda utredning. Omfattningen och inriktningen av dessa åtgärder är för övrigt mycket beroende av förhållandena vid den aktuella fabriken. Vissa processer kan behöva utökas t. ex. vid syrgasblekning för att avlägsna alkali ur systemet.

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att, om natriumsulfat måste ersättas med någon annan kemikalie för att hålla svaveldioxid- utsläppen nere, en kostnad eller besparing uppstår vars storlek beror på respektive kemikaliers priser och de kostnadsförändringar som uppstår i driften. Kostnaden för kemikalierna vid fabriken beror på en rad faktorer såsom förbrukningens storlek, fabrikens läge, allmänna marknads- förhållanden m. m. Det är därför svårt att fastslå priser som är typiska för hela industrin. Med dagens prisläge torde man dock kunna räkna med att kostnaden för byte av ”makeupkemikalier” kan uppgå till 400—450 kronor per ton innehållet svavel. Till dessa kostnader kommer vissa investerings- och driftkostnader. Framför allt gäller detta ombyggnader av äldre fabriker för att återvinna luktämnen som annars skulle släppas ut som svavelföreningar. Kostnaden för sådana åtgärder har uppskattats till storleksordningen 400 kronor per ton innehållet svavel, se tabell 6.7.

Utsläppen av svaveldioxid från sulfitfabriker sker främst med rök- gaserna från återvinningspannorna. I äldre kalciumbaserade fabriker släpps svaveldioxid dessutom ut från processen i form av restgaser från syratorn, kokare och bingar. I nya sulfitfabriker, som arbetar med löslig bas, är däremot hela processen höggradigt sluten. De utsläpp av svaveldioxid som ändå förekommer, förmodas vara små jämfört med vad som kommer från återvinningspannoma. Försök har gjorts vid en kalciumbaserad sulfitfabrik med skrubbning av rökgaserna för att på så sätt åstadkomma en höggradig rökgasavsvav- ling. Resultaten visar att man med en skrubbervätska framställd genom uppslamning av kalkstensmjöl respektive släckt kalk kan minska utsläp- pen till 25 respektive 8 kg svaveldioxid per ton massa för en kostnad av

• Sida 109
•  Original

Tabell 6.7 Exempel på åtgärder och kostnader för att reducera svaveldioxid- utsläppen från massaindustri

Anläggning/Åtgärd Kostnad Möjlig reduktion kr/ton inne- av utsläpp hållet svavel kg svaveldioxid/ ton massa Sulfatfabrik

Återvinning av luktämnen som annars skulle förbrännas vid befintlig anläggning ca 400 2—4

Utbyte av svavelhaltiga "makeup— kemikalier” mot svavelfria

Utbyte av natriumsulfat mot natriumhydroxid 51 380 kronor per ton 275 å450 kronor per ton 450 Utbyte av natriumsulfat mot soda 5 år 290 kronor per ton 285 år 325 kronor per ton 405

Försäljning eller deponering av svavel— haltig kemikalie vid syrgas- blekning 700—1 100 Sulfitfabrik, magnesiumbaserad Återvinning ur rökgaser 220 från 20 till 10 700 från 10 till 5

Källa: Haeger, Utredning om räkgasavsvavling, 1973

24—35 kronor per ton massa. Räknat per ton innehållet svavel blir kostnaden l OOO—l 200 kronor. Driftsvårigheter och problem med deponering av det utfällda slammet medför tveksamhet beträffande det använda förfarandet. Det bör dock noteras att endast ett fåtal kalcium- baserade sulfitfabriker väntas återstå i början av 1980-talet, varför utsläppen från denna industrityp inte kommer att betyda så mycket för den totala utsläppsnivån i landet. Utredningen har därför inte tagit med denna teknik i totalkostnadskalkylen.

Vid tillverkning av sulfitmassa med magnesium som bas utvinns som ett led i koksyraberedningen svaveldioxid ur rökgaserna från återvin- ningspannan. Dimensioneringen av de härvid utnyttjade anordningarna, absorptionstorn eller skrubber jämte fläktar och pumpar rn. m., är avgörande för hur mycket svaveldioxid som släpps ut från anläggningen.

Kostnadsuppgifter från en komplettering av återvinningen vid en befintlig fabrik kan tillsammans med tekniska bedömningar användas för att belysa gränskostnaderna för ett ökat innehållande av svaveldioxid. Med ursprungligt utförande av skrubbningen släpptes ca 20 kg svavel- dioxid ut per ton massa. Genom installation av ett extra skrubbersteg kunde utsläppet minskas till 10 kg svaveldioxid per ton massa och svavelförbrukningen reduceras med 5 kg svavel per ton massa. Investe- ringskostnaden uppgick till 300 000 kronor och dessutom ökade effekt-

• Sida 110
•  Original

behovet och underhållet för anläggningen. Kostnaden för det svavel som behålls i processen genom installation av det extra skrubbersteget blev 220 kronor per ton svavel, om kapitalkostnadema beräknas efter 10 års avskrivning och 8 procents ränta.

Det är troligt att ytterligare ett skrubbersteg genom en ökad insats i form av pump- och tläktarbete kan bringas att arbeta med samma verkningsgrad som det ovan redovisade. Kostnaden för innehållande av svavel skulle för detta bli ca 700 kronor per ton svavel. Härigenom skulle utsläppet minska till 5 kg svaveldioxid per ton massa.

Sammfattningsvis kan man således räkna med att en reduktion av utsläppen från sulfatfabriker med 5 kg svaveldioxid per ton massa skulle kunna ske till en kostnad av 400—500 kronor per ton eliminerat svavel, se tabell 6.7. För sulfitfabriker på löslig bas blir kostnaden drygt 200 kronor per ton innehållet svavel i steget från 20 till 10 kg svaveldioxid per ton massa. Vid en ytterligare reduktion ner till 5 kg svaveldioxid per ton massa stiger kostnaden till omkring 700 kronor. Som tidigare framhållits bortses i totalkostnadsberäkningen från möjligheterna att reducera utsläppen från den fåtal kalciumbaserade sulfitfabriker som beräknas kvarstå.

6.9.2. Övriga processutsläpp

Andra större processindustrier i Sverige som ger svaveldioxidutsläpp av mer betydande omfattning är 3 oljeraffinaderier, 14 sinterverk, 2 ferrolegeringsverk, ] metallverk, 6 svavelsyrafabriker och 2 ammoniak- fabriker. Samtliga dessa industrier släpper dessutom ut svaveldioxid från oljeeldning. I det följande ges exempel på metoder som kan användas för att minska dessa utsläpp och kostnader härför. En del av dessa frågor har delvis redan behandlats inom ramen för den nämnda utredningen om rökgasavsvavling. I övrigt baseras uppgifterna på material som finns tillgängligt i naturvårdsverkets övriga utredningsarbete och från behand- lingen av bidragsårenden och miljöskyddsärenden. Dessutom har i vissa fall kompletterande uppgifter inhämtats. Kostnaderna varierar som väntat avsevärt från fall till fall beroende på processer, halt svaveldioxid i avgaserna, anläggningsstorlek, lokala förutsättningar m. m.

För sintring av iärnmalmssliger används i Sverige två typer av sintringsverk, dels sugsinterverk, dels kulsinterverk. Produktionen vid de förstnämnda verken, som uppgår till ca 3,4 miljoner ton per år, förbrukas i masugnar på platsen. Kulsintertillverkningen belöper sig till ca 5.4 miljoner ton per år varav endast ca 0,7 miljoner ton förbrukas inom landet och 4,7 miljoner ton exporteras.

Svavelhalten i de malmer som används vid flertalet sugsinterverk är låg och uppgår till 0,007—0,012 procent. Malmsvavlet bidrar därför endast marginellt till utsläppen av svaveldioxid. I sinterblandningen ingår dock vissa slaggbildare såsom kalk, kalksten, stålugnsslagg och även mindre kvantiteter avfallsprodukter, vilka medför ett svaveltillskott av i något fall upp till 1 kg per ton. Vidare tillförs en del svavel genom bränslet, koksstybb och/eller antracit. Mängden bränsle uppgår till 40—55 kg per

• Sida 111
•  Original

ton sinter och svavelhalten är omkring 1 procent. Med sintern bortgår en del svavel, eftersom svavelhalten uppgår till 0,010—0,020 procent.

Vid två sinterverk, som vardera svarar för endast ca 5 procent av den totala produktionen av sugsinter, är det svavlet imalmen från främst två gruvor som ger det dominerande tillskottet. Tekniskt sett är det möjligt att svavelhalten i sligerna sänks genom en flotationsprocess. Dessutom kan i vissa fall avsvavling av rökgaserna tillgripas. Viss utsläppsreduktion kan även ske genom att företagen frångår användningen av högsvavliga malmer, vilket ofta torde vara en ekonomiskt fördelaktig lösning.

Svavelhalten i använda malmsliger vid kulsinterverk varierar likaså starkt liksom tillverkningspraxis vad avser exempelvis bindemedlets art och typ av oljebränsle. Även här förekommer i vissa fall höga svaveldioxidutsläpp beroende på att, antingen enbart eller i kombination, svavelhalten i malmer är hög, att järnsulfat används som bindemedel eller att bränslet utgörs av eldningsolja med hög svavelhalt. När det gäller malmerna är det två malmer, som används i små kvantiteter, vilka svarar för 95 procent av allt svavel från malmerna. En övergång till malmer med låg svavelhalt är här liksom vid sugsinterverk en ekonomiskt fördelaktig lösning. Eftersom bindemedlet svarar för en stor andel av svaveltillskottet kan åtgärden i första hand inriktas på att ersätta järnsulfat med något svavelfritt bindemedel, i vilket fall bentonit torde ligga närmast till. Utsikterna att detta skall vara möjligt kan bedömas som rätt goda. Det bör därvid dock observeras att produktionskostnaderna kommer att öka med 3 år 4 kronor per ton. Vissa möjligheter finns även att reducera svaveldioxidutsläppen med en skrubberanläggning.

Som exempel kan nämnas att utredningar om utbyggnader av sinterverk visat att svaveldioxidutsläppen kan reduceras genom rökgas- rening till en kostnad av storleksordningen 600 kronor per ton innehållet svavel.

Vid svavelsyrafabriker kan dubbelkatalyssystem användas för reduk- tion av svavelutsläpp. Utbyggnad av sådana system medför dels en merkostnad vid nyanläggning eller ombyggnad av befintlig anläggning, dels ökade driftkostnader, men nettointäkten av merutvunnen syra reducerar denna kostnad. För en anläggning med kapaciteten 175 000—250 000 ton syra per år har kostnaden beräknats till 800—1 200 kronor per ton innehållet svavel vid 7 års avskrivningstid.

Kostnaden för utvinning av svaveldioxid ur processgaser med Well- man-Power—Gas-processen har utretts i samband med utbyggnad av molybdenrostugnar. Härvid har med tio års avskrivning och ett försälj- ningsvärde av 100 kronor per ton svaveldioxid kostnaden beräknats till 600—1 000 kronor per ton innehållet svavel beroende på anläggningsstor-

lek m. m. Vid en sulfitfabrik har en Bahco-skrubber installerats för att minska

utsläppet av svaveldioxid. På basis av kostnadsuppgifter från installa- tionen kan kostnaden för denna reningsmetod vid processindustri beräknas till ca 1 000 kronor per ton infångat svavel. Sammanfattningsvis har utredningen räknat med att de totala utsläp- pen från dessa övriga processindustrier skulle, framför allt genom

• Sida 112
•  Original

åtgärder mot de större källorna, kunna nedbringas med ca 25 000 ton per år. Detta bör kunna ske till en genomsnittlig kostnad av mellan 600 och 1 000 kronor per ton innehållet svavel.

6.10. Sammanfattning om tekniska metoder

Utsläppen av svaveloxider från förbränning av olja kan minskas genom övergång till bränslen med lägre svavelhalt, avsvavling av olja elller rening av rökgaser. Processindustrin kan reducera sina utsläpp genom att lägga om produktionsprocesserna, byta råmaterial eller rena rökgaserna. Vid en del förbränningsanläggningar och industrier kan en teknisk åtgärd, t. ex. byte av bränsle, vara en tillräcklig åtgärd, medan vid framför allt processindustrin en kombination av motåtgärder är nödvändiga.

En grundtanke i miljövårdspolitiken är att de motåtgärder som måste vidtas för att få en god miljö skall ta i anspråk så små resurser som möjligt, dvs. vara samhällsekonomiskt riktiga. Kostnaden blir därmed en avgörande faktor för val av teknik att minska utsläppen av svaveldioxid. Kunskap om kostnadsbilden är också nödvändig för att samhället skall kunna styra svavelpolitiken i önskad riktning.

I de tidigare avsnitten har utredningen redogjort för olika tekniska metoder att reducera utsläppen och även redovisat kostnaderna. Vissa av dessa metoder, t. ex. förbränning i svävbädd, är ännu inte kommersiellt tillgängliga i större skala. Andra åtgärder, t. ex. import av naturgas, är osäkra såväl i fråga om möjligheterna att genomföra dem som beträffande kostnaderna. Utredningen har därför i den fortsatta diskussionen av kostnaderna för svavelpolitiken och möjligheterna att hantera svavel- problemen koncentreratsig på de ”säkra” tekniker som är tillgängliga och jämfört dessa kostnadsmässigt. En översikt lämnas i tabell 6.8, där dock för överskådlighetens skull samtliga tidigare behandlade metoder tas med. Kostnaderna som representerar ett genomsnitt för t. ex. en industribransch, anges med intervall inom vilket den verkliga kostnaden bör falla. Beräkningarna baseras på 1973 års kostnadsläge, men hänsyn har tagits till 1974 års oljepriser.

Översikten i tabell 6.8 och det bakomliggande materialet visar att det framför allt är åtgärder inom den del av industrin som släpper ut svavel från processer och avsvavling av olja som är de ”säkra” metoderna för reduktion av utsläppen i Sverige. Rökgasreningen är tekniskt utvecklad, men kan i oljesammanhang troligen endast konkurrera vid stora anläggningar med lång drifttid, t. ex. vid stora kraftverk för baslastpro- duktion, se avsnitt 6.5. övergång till andra bränslen t. ex. kol kan något ändra förutsättningama, men några drastiska förändringar är knappast att vänta inom energiproduktionen under det närmaste årtiondet. En reservation måste dock göras för eventuell import av naturgas som radikalt skulle kunna ändra svavelproblematiken. När det gäller natur- gasens konkurrenskraft spelar dock priset en avgörande roll. Därmed kommer valet och utformningen av de miljövårdspolitiska styrmedlen att vara av särskilt intresse.

• Sida 113
•  Original

Tabell 6.8 Metoder och kostnader för reduktion av utsläppen av svaveldioxid från olika grupper av anläggningar

Utsläppskategori/ teknisk åtgärd

Oljeeldning övergång till låg- svavlig olja (se avsnitt 6.3)

avsvavling av tunnolja (se av- snitt 6.4.1)

avsvavling av tunnolja (se av- snitt 6.4.1)

direktavsvavling av tjockolja (se avsnitt 6.4.2) direktavsvavling av tjockolja (se avsnitt 6.4.2)

indirekt avsvav- ling av tjockolja (se avsnitt 6.4.2)

övergång från tjock till tunn eldningsolja (se avsnitt 6.4.3)

rökgasavsvavling (se avsnitt 6.5)

förbränning i sväv- bädd (se avsnitt 6.7)

övergång till na- turgas (se avsnitt 6.8)

Industriella pro- cesser sulfitfabrik (mag- nesiumbaserad), rökgasrening (se avsnitt 6.9.1)

sulfitfabrik (mag- nesiumbaserad), rökgasrening (se avsnitt 6.9.1)

Reduktionseffekt

ner till mindre än 1 % S iolja

från 0,55 till 0,25 % S i olja

från 0,25 till 0,1 % S iolja

från 2,5 till 1,0 % S

från 1,0 till 0,5 % S

varierande effekt beroende på rå- olja, ner till 1,0— 3,0 % S

ner till 1 % S ioha

90—97 %, motsva- rande 0,1—1,0 % S i olja

ej kommersiellt tillgänglig i större skala

innehåller mindre än 0,1 % S jäm- fört med motsva- rande olja

från 20 kg 502 till 10 kg SO; per ton massa

från 10 kg SO; till 5 kg 502 per ton massa

Kostnad kr/ton svavel

lika med kost- nad för avsvav- ling av olja

1 000—1 200

troligen hög

1 200—1500

1 500—1 800

lika med kost- nad för direkt— avsvavling

överstiger kostnaden för avsvavling av olja

1 000— 3 000

kan inte nu beräknas

200— 250

700

Kommentar

Kostnaderna kan dock på kort sikt och sedan tempo- rärt variera kraf- tigt

osäker som metod med hänsyn till effektkrav

storleken och drifttiden vid anläggningen är avgörande för kostnaden

beslut och om- fattning av ev import och ut- byggnad av distri- butionsledningar m. m. är avgörande för priset

• Sida 114
•  Original

Tabell 6.8

Utsläppskategori/ Rcduktionseffckt Kostnad Kommentar teknisk åtgärd kr/ton svavel

sulfatfabrik, ner till 2—4 kg 400— 500 processåtgärder + SO; per ton massa rökgasrening (se avsnitt 6.9.1) övrig processindu- varierar från 600—1 000 för åtgärder stri (se avsnitt bransch till som medför en 6.9.2) bransch halvering av

utsläppen i Sverige

• Sida 115
•  Original

7. Kostnader för begränsning av svavelutsläppen i Sverige

Uppgifterna om utsläppen av svaveloxider och prognoserna för utveck- lingen som redovisas i kapitel 4 har tillsammans med redovisningen av de tekniska möjligheterna att reducera dessa utsläpp i kapitel 6 givit utredningen en möjlighet att uppskatta kostnaderna för begränsning av svaveloxidutsläppen i Sverige. Med ledning av dessa uppgifter kan bl. a. de så kallade marginal- eller gränskostnaderna för reduktion av de totala utsläppen i landet beräknas. En sådan gränskostnadskurva, som åskådlig- gör kostnaden för en reduktion av svaveldioxidutsläppen med ytterligare en enhet, utgör en viktig utgångspunkt för de samhällsekonomiska bedömningar som ingår i valet av miljöpolitiska styrmedel, se kapitel 10. Det bör understrykas att de ekonomiska beräkningarna som genomförts bygger på genomsnittskostnader för olika branscher. Detta förfarande medför att den framräknade gränskostnadskurvan från ekonomisk- teoretisk synpunkt inte kommer att vara helt korrekt. Som tidigare framhållits bör dock de verkliga kostnaderna med stor sannolikhet hamna inom det relativt snäva intervall som anges.

7.1. Val av miljövårdsteknik

En rangordning av de olika metoder som kan bli aktuella i Sverige efter kostnad per ton avskilt svavel visar, att en sänkning av processutsläppen är den fördelaktigaste åtgärden ur ekonomisk synpunkt, se tabell 7.1. Avsvavling av tjockoljor ner till 1,0 procent svavel blir den åtgärd som ger störst resultat vid de nedskärningar av utsläppen som hittills diskuterats. En ytterligare sänkning av svavelhalten i tjockoljor under denna nivå är däremot kostnadskrävande och en skärpning av kraven kommer sannolikt att fordra andra metoder. Det bör också understrykas, vad som redan tidigare framhållits i kapitel 6, att andra åtgärder i vissa fall och vid ändrade förutsättningar kan komma att konkurrera med de här redovisade metoderna. Utformningen av svavelpolitiken och valet av miljövårdspolitiska styrmedel kan då ha en avgörande betydelse. För de nu aktuella kostnadsresonemangen är denna eventuella utbytbarhet av åtgärder däremot inte av centralt intresse. Om valet av tekniska åtgärder för att reducera utsläppen av svaveldioxid i landet skulle styras av gränskostnaderna per ton svavel som avskiljs borde

• Sida 116
•  Original

Tabell 7.1 Tekniska metoder för reduktion av utsläpp av svaveloxider, rangord- nade efter kostnad per ton avskilt svavell

Utsläppskategori Beräknad total Kostnad per ton teknisk åtgärd reduktionsef- avskilt svavel fekt i Sverige kr per ton 1 OOO—tal svavel ton SO; per år

Industriella processer sulfitfabrik (magnesium): ökad kemikalie-

återvinning ur rökgaser 10 200— 250 sulfatfabrik: processåtgärder 35 400— 500 sulfitfabrik (magnesium): ökad

rökgasrening 5 700 övrig processindustri: rökgasning +

processåtgärder 25 600—1 000 OIjeeIdning avsvavling av tunnolja från 0,55 till

0,25 % svavel 50 l OOO—1 200 avsvavling av tjockolja från 2,5 till

1,0 % svavel 360 1 200—1 500 avsvavling av tjockolja från 1,0 till

0,5 % svavel 75 1 500—1 800 import av lågsvavlig olja 280 1 500—2 000

1 Jämför tabell 6.8.

således i första hand utsläppen från processer inom industrier begränsas. Genom åtgärder av detta slag beräknas 75 000 ton svaveldioxid kunna hållas inne till en i det lägre kostnadsalternativet kostnad av högst 700 kronor per ton svavel, se tabell 7.2. Motsvarande övre kostnadsnivå i det högre kostnadsalternativet är 1 000 kronor per ton svavel, se tabell 7.3. Totalkostnaderna för dessa åtgärder vid massaindustrin och övrig processindustri skulle uppgå till 17—24 miljoner kronor per år.

Nästa steg i ekonomisk turordning i nedtrappningen av de samlade utsläppen skulle vara avsvavling av tunnolja ner till 0,25 procent svavel och avsvavling av tjockolja ner till 1,0 procent svavel. Tjockoljan svarar för 60—70 procent av förbrukningen av eldningsolja i landet, och eftersom åtgärden avser en 60-procentig nedskärning av svavelinnehållet kommer den samlade effekten på utsläppen att bli kraftig. Man skulle med dessa åtgärder kunna uppnå en reduktion med drygt 400 000 ton svaveldioxid till en sammanlagd kostnad av 240—300 miljoner kronor per år.

För en ytterligare begränsning av utsläppen måste k>stsammare miljöskyddsåtgärder vidtas. De alternativ som blir relativt set: billigast är avsvavling av tjockolja ner till 0,5 procent svavel och import IV lågsvavlig olja. Tekniska metoder för sådan långtgående avsvavling är framtagna, men kostnaderna uppgår till 1 500—1 800 kronor per ton ;vavel. Den bristande tillgången på naturligt lågsvavlig olja kan väntas nedföra en relativt hög merkostnad för sådan olja.

• Sida 117
•  Original

Tabell 7.2 Åtgärder för reduktion av svaveldioxidutsläpp ordnade efter kostnad. Lägre kostnadsalternativet.

Utsläpps- Åtgärd Antagen Kostnad Kostnad Ackumu— Ackumu- kategori utsläpps— för lerad ut- lerad reduk- varje släpps- kost- tion kategori reduk— nad tion 1 OOO-tal kr per milj kr 1 OOO—tal milj kr ton SO; ton per år ton SO; per år per år svavel per år Industriella processer sulfitfabrik interna 10 220 ,1,1 10 1,1 (magnesium) process- åtgärder sulfatfabrik och rök- 35 400 7 45 8,1 gasren- ing övrig pro- 25 600 7,5 70 15,6 cessindustri sulfitfabrik 5 700 1,8 75 17,4 (magnesium) Oljeeldning tunnolja oljeav- 50 1 000 25 125 42,4 Eo 1—2 svavling

från 0,55 % till 0,25 % svavel

tjockolja oljeav- 360 1 200 216 485 258,4 130 3—5 svavling

från 2,5 % till 1,0 % svavel

tjockolja oljeav- 355 1 500 266 840 524,4 Eo 3—5 svavling

från 1,0 % till 0,5 % svavel

De redovisade kostnaderna för reduktion av utsläppen av svaveldioxid från olika grupper av källor kan som tidigare framhållits sammanställas så att gränskostnaderna för olika åtgärder framgår. En sådan gränskostnads- kurva avseende år 1985 för hela landet redovisas i figur 7.1. Inom det intervall som bildas mellan de trappstegsformade kurvorna för det lägre och högre kostnadsalternativet har en utjämnad kurva lagts in. Denna utjämnade gränskostnadskurva kommer att användas i den fortsatta diskussionen och utgör en viktig utgångspunkt i valet av miljövårdspoli— tiska styrmedel med hänsyn till de samhällsekonomiska aspekterna, se kapitel 9.

• Sida 118
•  Original

Tabell 7.3 Åtgärder för reduktion av svaveldioxidutsläpp ordnade efter kostnad. Högre kostnadsalternativet.

Utsläpps- Åtgärd Antagen Kostnad Kostnad Ackumu- Ackumu- kategori utsläpps- för lerad ut- lerad reduk- varje släpps— kost- tion kategori reduk— nad tion 1 OOO-tal kr per milj kr 1 OOO-tal milj kr ton SO; ton per år ton 502 per år per år svavel per år Industriella processer sulfitfabrik interna 10 220 1,1 10 1,1 (magnesium) process- åtgärder sulfatfabrik och rök- 35 500 8,8 45 9,9 gasren- ing sulfitfabrik 5 700 1,8 50 1 1,7 (magnesium) övrig process— 25 1 000 12,5 75 24,2 industri Oljeeldm'ng tunnolja oljeav— 50 1 200 30 125 54,2 Eo 1—2 svavling från 0,55 % till 0,25 % svavel tjockolja oljeav- 360 1 500 270 485 324,2 Eo 3—5 svavling från 2,5 % till 1,0 % svavel tjockolja oljeav- 75 1 800 67,5 560 391,7 Eo 3—5 svavling från 1,0 % till 0,5 % svavel tjockolja import av 280 2 000 280 840 671,7 Eo 3—5 lågsvav- lig olja (0,5 % svavel)

7.2. Kostnader för de samlade åtgärderna

De totala kostnaderna för reduktion av utsläppen av svaveloxider i landet blir, förutom av tidigare redovisade förutsättningar, beroende dels av den ambitionsnivå som samhället uppställer, dels av vilka principer som samhället använder när det gäller att bestämma var motåtgärder skall

• Sida 119
•  Original

Kronor per ton avskilt svavel

2000

1500

1000

500

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

Reduktion av totalutsläpp ton 802 per år

vidtas, jämför kapitel 8. Den i tidigare avsnitt redovisade sammanställ- ningen av kostnader och effekter har i figur 7.2 utnyttjats för att illustrera sambandet mellan reduktion av totalutsläppen i Sverige och totalkostnaderna härför. Det bör understrykas att beräkningarna bygger på de antaganden som gjorts om utvecklingen på energiområdet och inom processindustrin vad gäller svavelutsläpp fram till år 1985, se kapitel 4. Det framgår av figuren att en reduktion av utsläppen i Sverige så att inte 1970 års värden överskrids skulle — vad avser förhållandena omkring år 1985 — medföra en årlig kostnad av 200—250 miljoner kronor. En förutsättning härför är att motåtgärderna sätts in där de är billigast och att samhället kan styra utvecklingen i denna riktning. Någon hänsyn har i dessa beräkningar inte heller tagits till att dyrare åtgärder i vissa fall måste väljas för att klara lokala luftföroreningsproblem. De totala kostnaderna skulle fördelas med 17—24 miljoner kronor på den del av industrin som släpper ut svavel förolika processer och resterande del, dvs. mer än 90 procent, på anläggningar för förbränning av olja. Kostnadsbilden kan belysas med ett par enkla räkneexempel. Sänk- ningen av svavelhalten i tunnolja innebär en ökad kostnad med 3—4 kronor per m3 olja, se avsnitt 6.4. För ett enfamiljshus med oljeeldning skulle detta, om kostnaden slog igenom direkt i priset på olja, medföra en årlig merkostnad av 15—20 kronor. Sänkningen av halten av svavel i tjockoljan från 2,5 till 1,0 procent medför en belastning på denna olja med 18—33 kronor per ton. I ett fall då en normallägenhet uppvärms från en värmecentral som eldas med tjockolja med 2,5 procent svavelinnehåll skulle vid direkt kostnadsövervältring uppstå en årlig merkostnad av 60—70 kronor per år. Med de regler som gäller för Stockholm, Göteborg och Malmö och med de frivilliga åtaganden som

Figur 7.1 Gränskostna- den för reduktion av de totala svaveldioxidutsläp- pen i Sverige år I 985. (Beräkningarna baseras på genomsnittskostna- der för olika utsläppskate— gorier. )

• Sida 120
•  Original

Figur 7.2 Årliga kostna- der för reduktion av svaveldioxidutsläppen i Sverige.

Totalkostnad miljoner kronor per år

mol

Högre kostnadsalternativet

Lägre kostnadsalternativet

"__|—"_|"— 1— l " i '" W 100 000 200 000 300 000400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

Reduktion av totalutsläpp ton 802 per år

.orts i andra kommuner används dock redan i dag olja med en högsta halt av 1 procent för uppvärmning av stora delar av bostadsbeståndet. För en lägenhet inom dessa områden skulle därför dessa miljöskydds- åtgärder inte medföra några kostnader.

För industrln kan däremot en svavelpolitik utformad på det sätt som här skisserats och med målet att minska utsläppen med 400 000 ton innebära relativt sett mer. För t. ex. massaindustrin skulle det medföra både en minskning av utsläppen från processer och från förbränning av olja. Processutsläppen skulle reduceras med 50 000 ton per år, vilket medför årliga kostnader uppgående till 10—12 miljoner kronor. Merkost- naden för reduktionen av processutsläppen skulle belasta massaproduk- tionen med 1 krona per ton massa. Användningen av eldningsolja med lägre svavelhalt skulle i sin tur innebära en merkostnad med 30—40 miljoner kronor per år, dvs. öka kostnaderna för pappersmassan med 3—4 kronor per ton. Tillsammans med tidigare redovisad kostnad för minskning av processutsläpp skulle massaproduktionen komma att få vidkännas en kostnadsökning med 4—5 kronor per ton.

Av de redovisade åtgärderna är anläggningar för avsvavling av tjockolja de mest kapitalkrävande. Investeringsbehovet är starkt beroende av vilka åtgärder och vilken teknik som kommer till användning. Kostnaden för uppförande av en direktavsvavlingsanläggning för tjockoljor av hög kapacitet (ca 2,5 miljoner ton per år) uppgår till 200—300 miljoner kronor. Om två sådana anläggningar kommer till utförande skulle totalt 400—600 miljoner kronor krävas i investeringar. Andra tänkbara lös- ningar är betydligt billigare ur investeringssynpunkt, men kan totalt sett bli dyrare.

• Sida 121
•  Original

8. Mål för svavelpolitiken

8.1. De två svavelproblemen

Utsläppen av svaveldioxid från industriella processer och förbränning av olja medför miljöproblem av i huvudsak två skilda slag, se kapitel 3. Det första, det regionala försurningsproblemet, är en följd av att det svavel som faller ner, antingen med nederbörden eller i torr form, deponeras och orsakar en försurning av mark och vatten och medför att olika ämnen i de övre markskikten urlakas. Direkta negativa effekter av svavelnedfallet över Sverige har också registrerats, främst i form av försurning av sjöar. Mätningar har visat att en betydande del av den svaveldioxid som släpps ut i atmosfären transporteras med luftstömmarna långa sträckor, innan den når jordytan. Preliminära beräkningar tyder på att mer än 50 procent och sannolikt väsentligt mer av depositionen av svavel över Sverige kommer från Storbritannien och kontinenten.

Det andra svavelproblemet, det lokala, hänger samman med att höga halter av svaveldioxid i luften kan ge upphov till skador på människor, växtlighet och material. De mest påtagliga effekterna som registrerats har gällt korrosion på material och skador på kalciumhaltiga byggnadsmate- rial. Skadorna har uppskattats uppgå till flera hundra miljoner kronor per år enbart i Sverige. Problem av detta slag uppkommer främst inom tätorts- och industriområden. Det är framför allt utsläpp på låg nivå som lokalt ger upphov till höga halter av svaveldioxid i luften. Man har t. ex. uppmätt höga halter inom småhusområden med separat husuppvärmning, trots att de samlade utsläppen här inte varit särskilt betydande. Dessa effekter kan begränsas genom att koncentrera uppvärmningen till större värmecentraler, att släppa ut rökgaserna genom höga skorstenar, att gå över till annan uppvärmningsform, t. ex. eldning med lågsvavlig olja eller elvärme. I detta sammanhang bör understrykas att svaveldioxidhalternai luften runt en punktkälla vanligen minskar snabbt till ofarliga nivåer genom utspädning. Däremot medför inte en övergång till utsläpp på hög höjd någon minskning av försurningen av mark och vatten, om inte sådana åtgärder kombineras med reduktion av utsläppen.

• Sida 122
•  Original

8.2. Miljömål

Utsläppen av svaveloxider orsakar således två miljöproblem som är av olika karaktär. De båda problemen kan dock inte hanteras fristående från varandra, eftersom åtgärderna i båda fallen kommer att gälla utsläppen av svaveloxider. Det är däremot möjligt och också motiverat att analysera problemen var för sig och klarlägga till vilka delar de med fördel kan behandlas separat och kartlägga förekomsten av kontaktytor och samordningsproblem. Försumingsproblemet kan som närmare framgår av det följande betraktas som en överordnad nationell fråga. Lokalproble— men får däremot lösas från fall till fall, dock givetvis på ett sådant sätt att möjligheterna till teknisk samordning beaktas.

Försurningseffekterna är således en direkt följd av att svavel i olika former faller ner över mark och vatten. Spridningen av svavlet över landet med vindar och luftströmmar är relativt jämn, om man ser till en längre period. Utsläppens geografiska läge har därför ingen avgörande inverkan, även om vissa regionala skillnader kan noteras, se avsnitt 3.4.2. Ett betydande inflöde av svaveloxider sker med luftströmmarna från framför allt Storbritannien och länderna på kontinenten. Möjligheterna att påverka dessa länders miljöpolitik tas dock inte upp till närmare diskussion, eftersom detta ligger utanför utredningens arbetsområde. Utredningen har därför koncenterat sig på de åtgärder som kan vidtas inom landet.

Diskussionen i avsnitt 3.5 , som klarlägger sambandet mellan svavelut— släppen och miljöpåverkan, har visat att den enda radikala möjligheten att minska försurningseffekterna i stort är att reducera de totala utsläppen i landet. Målet kan preciseras i siffervärden som anger den kvantitet svaveloxider som årligen får släppas ut från landets samtliga svavelkällor. Det är tänkbart att förbättrade kunskaper om de meteorolo- giska spridningsförloppen i framtiden kan motivera att försurningsproble- men behandlas separat för t. ex. södra och norra Sverige. Men huvudmå- let kan utan tvekan, som det bland annat formulerats av naturvårdsverket i de 5. k. ”nedtrappningsprogrammen", anges som en begränsning av de årliga utsläppen för landet som helhet. Frågan om vilka kriterier som bör användas för bestämning av detta mål diskuteras i följande avsnitt.

Den andra effekten av svavelutsläppen — alltför höga halter av svaveldioxid i luften — uppkommer i regel lokalt omkring en eller en grupp större källor. Många små utsläpp på låg höjd kan likaså ge upphov till sådana lokala svaveldioxidproblem. Detta problem är således av en helt annan karaktär än det tidigare diskuterade försurningsproblemet. Effekterna av svaveldioxiden kan inte heller behandlas på samma sätt, eftersom det ofta är fråga om en kombination och samverkan mellan olika förorenande ämnen i luften. Svaveldioxiden spelar dock en avgörande roll i den lokala luftföroreningsproblematiken.

Målsättningen för miljövårdsarbetet kan vad gäller lokalproblemen formuleras i högsta tillåtna halt svaveldioxid i utomhusluften. Hittills har diskussionen i första hand gällt de maxirnivärden som bör uppställas för att hälsoeffekter inte skall uppstå. Frågor om uppställande av mål för den

• Sida 123
•  Original

lokala svavelpolitiken inom olika regioner med utgångspunkt ikostnads- nyttokalkyler har däremot i regel inte diskuterats. I princip kan man dock hävda att vid prövning av större anläggningar enligt miljöskyddsla- ge-n sker en bedömning efter dessa linjer. För svenska förhållanden har vissa riktvärden för högsta tillåtna halt svaveldioxid i luften uppställts redan år 1964, se kapitel 10. En överarbetning av dessa riktvärden har nyligen gjorts av en arbetsgrupp inom naturvårdsverket med utgångs- punkt i en av Världshälsoorganisationen publicerad rapport ”Air Quality Criteria and Guides for Urban Air Pollutants".

De åtgärder som kan vidtas för att uppnå de mål som uppställts för lokala områden — att se till att angivna gränsvärden för svaveldioxidhal- ten i luften inte överskrids — är delvis desamma som när det gäller att motverka en regional försurning. Men förutom en reduktion av utsläppen kan man här tillgripa olika åtgärder för att sprida utsläppen bättre i lufthavet. Det kan gälla att bygga högre skorstenar, att flytta tunga utsläpp utanför hårt belastade områden 0. d.

Reduktionen av utsläppen är således den gemensamma nämnaren för de båda problemen och mycket talar för att man först analyserar och behandlar den riksomfattande försumingsfrågan och därefter de lokala problemen. Huvudmålet för svavelpolitiken kommer då att vara att begränsa utsläppen så att en angiven nivå för de totala utsläppen i landet inte överskrids. Detta mål kombineras med kravet att de åtgärder som måste genomföras skall utföras till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Därefter får de lokala problem som återstår, sedan en nedtrappning av utsläppen i landet skett med utgångspunkt i angivet ”försurningsmål”, hanteras separat. För att undvika hälsoeffekter och andra allvarliga negativa effekter kan generella normer för hela landet beträffande högsta tillåtna svavelhalt i luften erfordras. Frågan om åtgärder för en ytterligare förbättrad miljö på lokalplanet skulle kunna formuleras i mål för den lokala svavelpolitiken baserade på kostnads- nyttoresonemang. En strävan måste givetvis här vara att även den lokala svavelpolitiken kan genomfö- ras till lägsta samhällsekonomiska kostnad.

8.3. Värdering av miljöeffekterl

Den naturvetenskapliga forskningen har således givit en relativt klar bild av effekterna av utsläpp av svaveloxider, men detta är inte tillräckligt för att bestämda mål inom svavelpolitiken skall kunna formuleras. Utsläp- pens omfattning, deras regionala fördelning och sättet på vilket utsläppen skall ske måste fastställas på något sätt. Svaren på dessa frågor blir givetvis beroende av vilka effekter som uppstår och framför allt kommer värderingen av effekterna att vara avgörande. Det är därför angeläget att finna metoder med vilka en hållbar värdering av miljöeffekterna kan lFramställningenidetta göras. Men även om man löst detta problem, kan endast utsläppens 0ch_fö1jande avsnitt av omfattning och fördelning därigenom bestämmas. Svårigheterna att välja låååäåråtgfååzdggå mellan de tekniska metoder som kan användas för att begränsa utsläppen utredningens uppdrag av återstår, och ofta finns ett stort antal olika tekniska lösningar på samma docent Karl Göran Mäler.

• Sida 124
•  Original

2 För en närmare diskus- sion av dessa begrepp samt en genomgång av olika metoder som kan komma ifråga för att be- stämma det monetära värdet av förändringen i miljön, se K G Mäler och R W Wyzga, ”Environmental Damage Functions: Their Estima- tion and Utilization”, OECD.

problem, se kapitel 6. Det gäller då att välja bland dessa metoder på ett rationellt sätt, vilket närmare kommer att behandlas i avsnitt 8.4.

I många sammanhang har möjligheterna att värdera miljöeffekter i monetära termer, dvs. kronor, diskuterats och en sådan värdering skulle utan tvekan vara ett värdefullt hjälpmedel. Om detta vore möjligt skulle nämligen beslut om utsläppens omfattning, deras fördelning och andra omständigheter kring utsläppen kunna fattas på grundval av en direkt jämförelse mellan det monetära värdet av en förbättring i miljön och kostnaderna för att uppnå denna. På så sätt skulle miljöpolitiken kunna baseras på sedvanliga kostnads—intäktskalkyler. Eftersom värderingen av miljöeffekterna är en central fråga i miljövårdspolitiken kommer frågan om möjligheterna till en ekonomisk uppskattning av effekterna av svaveldioxidutsläpp på miljön att belysa i det följande.

Direkta ”priser” på miljöeffekter bestäms inte av några marknadsme- kanismer. En förbättring av luften i en viss region är till nytta inte endast för en individ utan för samtliga som vistas i regionen, och någon marknad i vanlig ekonomisk mening kan därmed inte uppkomma. Men även om inte några direkta priser kan bestämmas vore det åtminstone ur teoretisk synpunkt möjligt att med hjälp av indirekta metoder finna monetära värden på försämringar respektive förbättringar inom miljön. Miljöför- sämringar värderas då som den summa som är nödvändig för att kompensera ”förlorarna” och förbättringar som den som ”vinnarna” skulle kunna avstå utan att därför komma i en sämre situation. Om värden definierade på detta sätt vore kända skulle kostnaderna för en miljöförbättring kunna jämföras med det monetära värdet av miljöför- bättringen. Det innebär att om värdet av förbättringen överstiger kostnaden är åtgärden ekonomisk motiverad. Genom en systematisk jämförelse mellan kostnader för miljöförbättringar och penningvärden av dessa förbättringar skulle man således kunna avgöra hur långt åtgärderna bör drivas.

Det avgörande problemet med denna ansats är emellertid att finna storleken på de nödvändiga kompensationerna eller på de belopp som individerna — bland vilka även framtida generationer måste räknas — är villiga att avstå för att erhålla en viss miljöförbättring. I litteraturen har en rad olika metoder föreslagits och även empiriskt prövats. Försök har gjorts med direkt utfrågning av berörda individer, studier av markpriser, analys av rekreationsefterfrågan och undersökningar av direkta kostnads- förändringar som är att hänföra till ändringar i miljön. De försök att uppskatta värdet av korrosionskadorna orsakade av höga halter av svaveldioxid som gjordes inom den svenska FN-studien om svavel är exempel på den sistnämnda metoden.2 Det har dock visat sig att det inte existerar någon metod som på ett tillförlitligt sätt kan användas för att beräkna de monetära värdena av miljöförändringar i allmänhet. För vissa begränsade problem, t. ex. värdet av förlorade möjligheter till rekreation, har vissa framsteg gjorts, men när det gäller sådana komplexa problem som effekterna av utsläpp av svaveldioxid är möjligheterna att få fram monetära uppskattningar ytterst begränsade. Till detta kommer det rent naturvetenskapliga problemet att

• Sida 125
•  Original

på ett tillförlitligt sätt klarlägga sambanden mellan utsläpp och miljöef- fekter. Svårigheterna att kartlägga dessa samband, vilka är en förutsätt- ning för en kostnads—intäktsanalys, är också betydande, vilket belysts i kapitel 3.

Utredningen måste därför konstatera att det inte är möjligt att bestämma målen beträffande utsläppen av svaveldioxid genom ett rent ekonomiskt resonemang. Målen måste i stället bestämmas på grundval av någon annan social process. Det alternativ som framstår som det enda möjliga är en politisk bestämning, grundad på bedömningar av effekter- nas storlek och inverkan på människan och miljön, av kostnaderna för dessa åtgärder, av erforderliga miljöskyddsåtgärder, av externa effekter o.d. Ett exempel på en sådan bestämning är Kungl. Maj: ts beslut om nedtrappningen av svavelhalten i eldningsoljor, vilka baseras på förslag av naturvårdsverket. För svavelproblemen skulle målen genom politiska beslut kunna formuleras som bestämda gränser för det totala årliga utsläppet av svaveldioxid och bestämda gränsvärden för halten av svaveldioxid i utomhusluften inom olika områden i landet. Utredningen har också i den fortsatta diskussionen utgått från att målen tillkommer på detta sätt och ges denna form. Som underlag för diskussionen om miljövårdspolitiska styrmedel kommer i kapitel 10 målsättningen att som ett exempel preciseras till en viss given mängd svaveldioxid, som kan tolereras som totalt utsläpp under ett år inom landet.

8.4. Svavelpolitikens kostnader

I den följande diskussionen begränsas frågeställningen av skäl som tidigare redovisats att gälla försurningsproblemet. Utgångspunkten är således att de totala utsläppen av svaveldioxid inom landet skall begränsas till en föreskriven politiskt bestämd nivå. Detta mål kan emellertid uppnås genom ett antal olika tekniska åtgärder. Dessa åtgärder är givetvis beroende av arten på de utsläpp som skall begränsas och av vilka tekniska verksamheter som åstadkommer dessa utsläpp. ] stort sett kan man dock räkna med fem olika slag av metoder att minska utsläppen.

. Ändringar av processer, t. ex. övergång från kalciumbaserad sulfit till löslig bas vid pappersmassatillverkning. . Byte av råvaror för produktionen, vilket kan gälla såväl inom tillverkningsindustrin som vid energiproduktion, t. ex. övergång från olja till gas, torv e. d. . Minskad produktion av en vara vars framställning eller användning medför utsläpp av svaveloxider, t. ex. minskad massatillverkning eller minskad förbränning av olja. . Tillverkning av produkter med lägre svavelhalt, t. ex. avsvavlad olja. . Utbyggnad av externa reningsanordningar vid anläggningar som släpper ut svaveldioxid, i första hand rökgasrening.

Gemensamt för dessa åtgärder är att de tar resurser i anspråk, som skulle kunna ha använts på annat sätt. En minskning av en annars lönsam

• Sida 126
•  Original

3 Se t. ex. Peter Bohm ”Samhällsekonomisk effektivitet”.

produktion för att reducera utsläppen av svaveldioxid medför också att kostnaderna —- i detta fall minskad vinst — ökar.

De olika tekniska åtgärder som kan vidtas för att reducera svaveldi- oxidutsläppen medför med andra ord verkliga alternativkostnader. För att en fortsatt analys skall vara möjlig krävs att dessa olika kostnader kan göras jämförbara, och ett sätt att åstadkomma detta är att använda marknadsbestämda priser för att uttrycka kostnaderna i monetära enheter. Om samtliga marknader i ekonomin vore perfekta konkurrens— marknader, skulle de på så sätt bildade priserna på ett korrekt sätt beskriva hur konsumenterna värderar alternativkostnaderna.3 Dessutom skulle priserna ange värdet av de insatser som gjorts för att framställa de resurser som tas i bruk vid reduktionen av utsläppen.

På grundval av denna ytterst summariska analys skulle en vidare miljöpolitisk målsättning kunna formuleras i följande sats ”Begränsa de totala utsläppen av svaveldioxid på ett sådant sätt att de totala monetära kostnaderna för denna begränsning blir så låga som möjligt.” Problemet med denna formulering är emellertid att den förutsätter perfekta marknader, och innan denna målsättning kan accepteras måste eventuella avvikelser från denna förutsättning diskuteras.

Det är i stort sett tre typer av avvikelser från den perfekta konkurrens- ekonomin som kan behöva beaktas i detta sammanhang: externa effekter, offentliga ingripanden samt irnperfekta marknader.

8 .4.1 Externa effekter

Med externa effekter avses iden ekonomiska litteraturen sådana effekter av en åtgärd som inte slussas via en marknad. Svavelutsläppen utgör i sig exempel på externa effekter, då som tidigare framhållits de miljöeffekter som uppstår inte prissätts på någon marknad. Det relevanta problemet i detta sammanhang är frågan om reduktion av svaveldioxidutsläpp åstadkommer andra externa effekter. Om så vore fallet skulle dessa inte fångas in i ett kostnadsbegrepp baserat på marknadsbestämda priser. Till en viss del kommer givetvis sådana effekter att uppstå. Om t. ex. rökgasrening börjar användas i större skala uppstår en ny typ av avfall vars hantering måste inräknas i kostnadsbegreppet. Begränsningar av svaveldioxidutsläppen vid vissa processindustrier kan leda till ökade vattenföroreningar, och kostnaderna härför måste i så fall även inkluderas i kostnaderna för utsläppsbegränsningen. Men ijämförelse med övriga kostnader kan dessa externa effekter väntas vara relativt små, varför de knappast torde ha någon större betydelse i en markoekonomisk studie av detta slag.

8 .4 .2 Offentliga ingripanden

Offentliga ingripanden kan på olika sätt medföra att priserna ej längre reflekterat de verkliga alternativkostnaderna. Det främsta exemplet på detta är självfallet skatter. Den del av en varas pris som svarar mot skattebetalningar korresponderar inte mot någon verklig resursuppoff—

• Sida 127
•  Original

ring. Priset kommer med andra ord att överskatta den verkliga kostnaden. Om samtliga varor belastas procentuellt med samma skatt vore detta inget problem, då de relativa priserna inte påverkas av denna typ av skatt. Om skattebelastningen däremot är ojämnt fördelad mellan olika varor och tjänster, är det nödvändigt att imöjligaste mån korrigera de priser som används i en samhällsekonomisk kalkyl genom att skattebelastningen räknas bort. I de kalkyler som gjorts över kostnaderna för reduktion av svaveldioxidutsläppen har i görligaste mån en sådan korrigering vidtagits. När styrmedel diskuteras i, följande kapitel kommer analysen att vara baserad på antagandet att skattesystemet är sådant att kostnaderna att reducera utsläppen vid de olika källorna har samma skattebelastning. Detta innebär att, oavsett vid vilken källa och oavsett med vilken metod reduceringen genomförs, är den relativa skattebelastningen densamma.

8 .4 .3 Marknadsimperfektioner

Med marknadsimperfektioner menas här och i det följande avvikelser från rena konkurrensmarknader, som uppstår på grund av att företag och andra ekonomiska subjekt agerar på ett sätt som inte stämmer överens med konkurrensbeteende. Det är väl känt att i det fall en marknad karakteriseras av monopol eller monopolistisk konkurrens kommer marknadspriset att ligga över motsvarande pris vid ren konkurrens och följden blir en snedvriden prissättning. Genom konkurrens från omvärl- den bör emellertid betydelsen av denna typ av imperfektioner reduceras.

Det finns emellertid ett annat slag av avvikelser, som kan vara av sådan storlek att det är nödvändigt att beakta när det gäller att konstruera de miljöpolitiska styrinstrumenten, nämligen imperfektioner på kapital- marknaden. Om olika kategorier av svaveldioxidkällor har olika möjlighe- ter att erhålla kredit kan detta resultera i att de privata kostnader som respektive källa åsamkas inte reflekterar de verkliga alternativkostnader- na. En sådan situation kan uppstå om en grupp av anläggningar använder en kalkylränta som är så mycket lägre än vad en annan grupp använder att skillnaden inte kan förklaras genom olikheter i risktagandet. Kostnaden för utsläppsreduktion i den första gruppen av anläggningar blir då lägre än motsvarande kostnad i den andra gruppen, trots att den verkliga resursåtgången kan vara större i den första gruppen. Ur empirisk synpunkt är emellertid skillnader av detta slag i kalkylränta svåra att analysera, eftersom man då måste ta hänsyn till att en investering inom en sektor kan vara förknippad med en helt annan risk än en motsvarande investering i en annan sektor.

Slutligen bör en annan typ av imperfektion som gäller arbetsmarkna- den diskuteras. Arbetsmarknaden är uppbyggd på annat sätt än de flesta andra marknader och de priser, dvs. lönerna, som bildas på denna marknad kan inte utan vidare accepteras som en god beskrivning av de samhällsekonomiska kostnaderna för arbetskraft. Exempelvis genom en solidarisk lönepolitik och en socialt motiverad lönesättning kan lönen inom vissa sektorer och inom vissa regioner visa betydande avvikelser från arbetskraftens alternativvärde, dvs. den produktion arbetskraften skulle

• Sida 128
•  Original

åstadkomma i alternativ sysselsättning. I arbetslöshetshotade regioner torde arbetskraftens alternativvärde ligga betydligt under rådande löner. Kostnaderna för reduktionen borde av den anledningen minskas inom dessa regioner så att de endast innefattar arbetskraftens alternativvärde och inte den privata lönekostnaden. I detta betänkande har dock någon sådan korrigering ej skett.

Förutom dessa avvikelser från den ideala perfektkonkurrensekonomin kan kostnadsmålsättningen inom svavelpolitiken råka i konflikt med andra sociala mål, sådana som regional balans och full sysselsättning. Om den önskade svaveldioxidreduktionen realiserades till minsta kostnad, skulle detta kunna medföra att några företag tvingas inskränka driften med arbetslöshet som följd i vissa regioner. Några direkta hänsynstagan- den till sådana effekter kommer inte att tas i den följande analysen, då dessa problem bör kunna lösas betydligt effektivare genom att använda andra offentliga instrument än genom att omformulera målsättningarna för miljöpolitiken.

8.5. Miljövårdspolitiska mål

Målet för svavelpolitiken kan sålunda när det gäller försurningsproblemen formuleras på följande sätt: ”att reducera de totala utsläppen inom landet till en fastställd nivå och till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt.”

Nivån måste med hänsyn till de värderingsproblem som föreligger fastställas genom politiska beslut. Med samhällsekonomiska kostnader avser utredningen i detta sammanhang alternativkostnaden för de åtgärder som vidtas för att nedbringa utsläppen av svaveldioxid. Det innebär att de kalkylkostnader som används skall spegla det ur samhällets synpunkt verkliga värdet av de resurser som tas i anspråk för utsläppsbe- gränsande åtgärder. I de fortsatta diskussionerna kommer emellertid att som samhällsekonomiska kostnader användas kostnadskalkyler grundade på marknadspriser. Dessa har dock till viss del korrigerats för avvikelser från den rena konkurrensmodellen. Så har t. ex. indirekta skatter ej inkluderats i kostnadsuppgifter för reduktion av svaveloxidemissioner. I nästa kapitel förs också en summarisk diskussion om konsekvenserna för val av styrmedel som sådana avvikelser kan medföra.

Det andra svavelproblemet — lokalt för höga halter av svaveldioxid —- kan som tidigare nämnts angripas på samma sätt. Målsättningen för svavelpolitiken kan här anges i högsta tillåtna halt svaveldioxid i utomhusluften. Begränsningarna av utsläppen för att uppnå ytterligare miljöförbättringar får hanteras separat för olika regioner. Önskemålet att de motåtgärder som måste vidtas skall genomföras till lägsta samhällseko- nomiska kostnad gäller givetvis även här.

• Sida 129
•  Original

9. Miljövårdspolitiska styrmedell

Möjligheterna att genomföra en svavelpolitik och uppnå de mål som uppställts är beroende av effektiviteten hos de medel som samhället har till sitt förfogande. När det gäller svavelproblemen finns två miljövårdspo- litiska mål att uppfylla, dels att begränsa de totala utsläppen av svaveloxider i landet, dels att begränsa de lokala utsläppen så att halten av svaveldioxid i luften inte överskrider vissa bestämda gränsvärden. I båda fallen gäller att de erforderliga åtgärderna skall genomföras till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Det första målet gäller således landet som helhet och ett uppfyllande av detta mål medför samtidigt att utsläpps- nivån sänks så att luftkvaliteten förbättras även lokalt. Inom större tätortsregioner och industriområden med stora lokala utsläpp kan ytterligare åtgärder dock erfordras för att det andra målet skall uppnås.

Avsikten med den följande genomgången av olika styrmedel är att ge en belysning ur ekonomisk—teoretiskt perspektiv. En bedömning av relevansen och realismen iett sådant angreppssätt genomförs i kapitel 11, där utredningen också tar ställning i frågan om val av miljövårdspolitiska styrmedel. I detta kapitel inriktas intresset i första hand på de styrmedel som kan användas för att uppfylla miljövårdspolitiska mål som gäller hela landet eller större regioner, dvs. för att lösa försurningsproblemet. I kommande kapitel, där alternativa miljövårdspolitiska styrmedel i svavel- politiken tas upp till diskussion, behandlas givetvis båda delarna av svavelproblemet.

9.1. Styrmedel

Liksom när det gäller andra miljöskyddsproblem av denna karaktär kommer endast en liten del av de totala utsläppen av svaveldioxid från anläggningar som ägs av staten och där staten genom direkta beslut kan åstadkomma önskad reduktion. Staten måste därför använda medel för att påverka enskilda individer, företag och kommuner på ett sådant sätt att de minskar utsläppen. Dessa styrmedel kan grovt delas in i två grupper i Framställningen i detta dels medel som innebär ett tvång att vidta åtgärder för att reducera kapitel bygger på pro- utsläppen (administrativa styrmedel), dels medel som syftar till att med memor)” utarbetade pa . .. .. . . . utredningens uppdrag ekonorruska atgarder tvrnga fram en reduktron (ekonomiska styrmedel). av docent Karl Göran Denna klassificering är dock inte uttömmande och de två grupperna kan Mäler.

• Sida 130
•  Original

ha gemensamma element. Ofta finner man också i miljövårdspolitiken exempel på kombinationer av medel från de två grupperna. I den följande genomgången av tänkbara styrmedel kommer emellertid denna uppdel- ning att följas. Det bör också understrykas att förteckningen inte gör anspråk på att vara fullständig.

Administrativa styrmedel kan utformas på flera olika sätt och utgör inget enhetligt styrmedel. De kan t. ex. bestå av direkta och generella bestämmelser om råvarukvalitet e. d., likaväl som föreskrifter om tillståndskrav och förfarandet vid en individuell tillståndsprövning. Gemensamt för de olika typerna är dock någon form av sanktioner.

9 . l . 1 Tillståndsprövning

Prövning av tillstånd för vissa verksamheter under förhandlingar och informationsutbyte mellan ansvarig myndighet och företag karakteriserar tillämpningen av den gällande miljöskyddslagen. Lagen innehåller endast vissa allmänna grundläggande tillåtlighetsregler, se bilaga 2. Den ansvariga myndigheten får därefter i den individuella tillåtlighetsprövningen närma- re precisera villkoren för att verksamheten skall anses tillåtlig och tillstånd kunna ges.

9 .l .2 Produktnorm

En produktnorm innebär en bestämmelse om att en råvara, ett halvfabrikat eller en färdig produkt måste hålla en viss kvalitet. Inom svavelpolitiken används produktnormer genom förordningen om begräns- ning av svavelhalten i eldningsolja, SFS 1968: 551, se bilaga 1. Enligt denna förordning får eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktpro- cent ej förbrännas inom riket. Kungl. Maj: t har dessutom utnyttjat möjligheten i denna förordning att föreskriva en ytterligare begränsning av svavelhalten i eldningsolja till 1 viktprocent för förbränning i vissa angivna kommuner, SFS 1973: 1143. Denna begränsning gäller främst storstadsregioner.

9 .l .3 Lokaliseringstillstånd

Detta styrmedel innebär att företag som ämnar bygga ut en anläggning inom ett visst område måste begära tillstånd till lokaliserirgen av Kungl. Maj:t eller underordnad statlig myndighet. Ett exempel på en sådan administrativ styrning är bestämmelser i 136 35 i byggnadslagen om lokalisering av industriell eller liknande verksamhet, se bilaga 6. Ett sådant styrmedel kan givetvis utnyttjas för att undvika negativa effekter på den lokala miljön, likaväl som en medveten lokalisering av tung miljöstörande industri till ett område kan medföra ökade m.]jöstörningar. Lokaliseringstillstånd kan således vara ett hjälpmedel för att t. ex. kontrollera den lokala luftföroreningssituationen, medan det knappast kan ha någon avgörande effekt på de totala svaveldioxidutsläppen inom landet. En tänkbar effekt skulle dock kunna uppstå då en )ransch, t. ex.

• Sida 131
•  Original

massaindustrin, genom att ansökningar om lokaliseringstillstånd avslås inte kan expandera på samma sätt som förutsatts. I fortsättningen vid diskussioner om försurningsproblemen kommer utredningen emellertid att bortse från detta styrmedel.

9 .1 .4 Utsläppsnormer

Normer för utsläpp kan t. ex. utgöras av bestämmelser om högsta kvantitet svaveldioxid som en viss källa får släppa ut. System för utsläppsnormer kan givetvis utformas på många olika sätt. En möjlighet är att föreskriva en likformig utsläppsnorm för en viss region eller en viss bransch, t. ex. maximalt antal kg svaveldioxid som får släppas ut per ton producerad massa. Ett annat sätt är att utforma individuella utsläppsnor- mer för varje källa, varvid de lokala förhållandena kan beaktas.

När enbart ekonomiska styrmedel används ges företaget frihet att själv välja den kvantitet av i detta fall svaveldioxid det önskar släppa ut. Styrmedlet syftar dock givetvis till att få fram en viss önskad reduktion av utsläppen från företagen, men detta skall ske genom att det blir lönsamt för företaget att reducera utsläppen. Två huvudgrupper av ekonomiska styrmedel, subventioner och avgifter, kommer att behandlas i fortsättningen.

9 .l .5 Subventioner

Subventioner utformas på olika sätt med hänsyn främst till det syfte man vill uppnå. I Sverige har företag och kommuner under senare år fått statsbidrag till miljövårdande åtgärder, se bilaga 7. Dessa subventioner har utgått till de anläggningar för miljöskydd som byggts ut och den utrustning som införskaffats för detta ändamål. Statsbidrag har beviljats till investeringar och något ekonomiskt stöd till driftkostnader har inte utgått. En viss grov gradering av bidragen med hänsyn till de förväntade resultaten i form av minskade utsläpp har även skett.

Subventioner kan givetvis utformas på andra sätt så att bidragen till företag och kommuner mer direkt kopplas till storleken på reduktionen av utsläppen. Utformade på detta sätt och med hänsynstagande till driftkostnaderna kan subventionerna bli i stort sett likvärdiga med miljöavgifter. En skillnad är dock att subventioner kan locka in nya företag i en bransch.

9.1.6. Avgifter

Utsläppsavgifter är den form av miljöavgifter som här kommer att behandlas. En möjlighet att utforma en avgift är att göra den proportio- nell mot utsläppets storlek. En annan möjlighet är att endast avgiftsbeläg- ga utsläpp över en viss storlek och en tredje möjlighet är att använda en progressivt stigande avgift. I fortsättningen kommer dock endast det första alternativet att tas upp till diskussion.

• Sida 132
•  Original

Figur 9.1 Gränskostna- den för reduktion av svaveldioxidutsläpp i ett företag

Teorin bakom miljöavgifter är att företagen kommer att reducera sina utsläpp så länge avgiften för att släppa ut en enhet är högre än kostnaden för att förhindra att denna enhet släpps ut. Utsläppen kommer alltså att reduceras till den nivå där kostnaderna för reduktion av ytterligare en enhet är lika med avgiften. Kostnaden för en ytterligare reduktion av utsläppen med en enhet kallas för gränskostnaden. En avgift medför alltså med andra ord att utsläppet reduceras till den nivå då gränskostna- den blir lika med avgiften.

Verkningsättet hos en utsläppsavgift illustreras i figur 9.1, där gränskostnadskurvan är inritad. Kurvan har antagits ha denna lutning för att ange att företaget först kan göra begränsade reduktioner med hjälp av billiga åtgärder, medan kostnaderna stiger om större reduktioner erford- ras. Om avgiften satts till & kommer företaget att reducera sina utsläpp med 2 enheter, då en mindre reduktion skulle innebära att företagets kostnader i form av avgiftsbetalning för en enhet av svaveldioxid överstiger kostnaden att reducera utsläppet med en enhet. En högre reduktion än "2" är inte heller lönsam, eftersom en minskning av utsläppen i så fall med en enhet skulle öka de totala kostnaderna.

Ett sätt att få företaget att reducera sina utsläpp med 2 enheter är således att lägga på en avgift & per enhet utsläppt svaveldioxid. Företaget kommer då självmant att reducera sina utsläpp med i enheter.

En förutsättning för att avgiftsmetoden skall kunna användas är att gränskostnadskurvan för reduktion av utsläppen är jämnt växande. Om kurvan vore sträckvis konstant, som exemplifieras i figur 9.2, existerar inget entydigt samband mellan reduktionen av utsläppen och avgiftens storlek. I detta fall kommer företaget om avgiften sätts till Ej att lika gärna kunna välja en reduktion om z' enheter som 2" enheter eller något värde häremellan.

Kostnad

DI

Reduktion

z—

• Sida 133
•  Original

Kostnad

gränskostnad

9 I

Figur 9.2 Gränskostna- den för reduktion av svaveldioxid i ett

2' 2 Reduktion företag

Frågan om gränskostnadskurvans utseende i ett företag är beroende av ett flertal faktorer. Med tanke på det stora antal metoder som kan användas för att reducera utsläppen förefaller det dock troligt att eventuella intervall där gränskostnaderna är konstanta är relativt små. Men i försumingsfrågan som gäller hela landet är ett viktigare förhållan- de att det är ett mycket stort antal företag som släpper ut svaveldioxid. Varje sådant intervall kommer därför att bli litet ijämförelse med det totala utsläppet av svaveldioxid. I fortsättningen bortses därför från det fall som illustreras i figur 9.2.

9.1.7. Föroreningsrätter

Förutom grupperna administrativa och ekonomiska styrmedel finns flera andra typer som blivit omnämnda i litteraturen. Möjligheten att reglera fram en marknad för föroreningsrätter, i detta fall rätten att släppa ut svaveldioxid i atmosfären, är ett sådant medel. Detta medel som har, element från båda de tidigare nämnda grupperna, skulle kunna användas på så sätt att staten bestämmer en högsta gräns för det totala svaveldioxidutsläppet i landet, t. ex. 800 000 ton, och därefter säljer utsläppsrätter som tillsammans motsvarar detta totalsutsläpp. En sådan rätt skulle ge innehavaren rätt att släppa ut så mycket svaveldioxid i atmosfären som anges av den inköpta rätten. Detta innebär att privat äganderätt till atmosfären som recipient för svaveldioxid har reglerats fram och att en marknad för dessa rätter kommer att uppstå. Ett företag som önskar utöka sina utsläpp kan endast göra detta om det på denna marknad köper motsvarande mängd rätter. Om staten önskar reducera utsläppen ytterligare kan detta åstadkommas genom köp av rätter, påminnande om riksbankens öppna marknadsoperationer, eller genom en uppskrivning av rätterna. Denna lösning har ur teoretisk synpunkt många

• Sida 134
•  Original

2 Med optimalt menas här och i fortsättningen att måluppfyllelse, dvs. önskad total reduktion till lägsta samhällsekono- miska kostnad, erhålls.

attraktiva drag. Detta styrmedel kommer emellertid inte att tas upp till någon grundlig diskussion, då det synes vara svårt att tillämpa på svavelutsläpp. Anledningen härtill är dels det stora antalet källor, vid vilka en kontinuerlig mätning av utsläppen skulle fordras, dels att källorna fördelar sig på ett mycket stort antal småutsläpp och på ett begränsat antal stora utsläpp.

9.2. Inforrnationsbehov vid olika styrmedel

Om det vore så att den ansvariga centrala myndigheten hade all nödvändig information skulle vilket som helst av de nämnda styrmedlen kunna användas för att uppnå den önskade reduktionen av svaveldioxid- utsläppen till lägsta kostnad. Det är dock utopiskt att tänka sig att en sådan mängd information som skulle fordras går att centralisera. De tekniska kunskaperna om metoder att minska utsläppen och kostnaderna härför är decentraliserad och finns framför allt på företagsnivå. Detta understryks av det faktum av kostnaderna för en reduktion av utsläppen mycket ofta beror på lokala förhållanden. En central fråga vid jämförelse mellan de olika styrmedlen blir därför kravet på centralt tillgänglig information för att målen skall kunna uppnås. I kapitel 5 har klarlagts möjligheterna att mäta och övervaka utsläppen och kostnaderna för detta. I den fortsatta analysen bortses nu för enkelhetens skull från detta i och för sig väsentliga problem.

Om styrmedlen tillståndsprövning, produktnorm och lokaliseringstill- stånd jämförs med individuella utsläppsnormer finner man, att om nödvändig information finns tillgänglig för att utforma de förra styrmed- len på ett optimalt sätt 2 är också information tillgänglig som medger att indivduella utsläppsnormer kan bestämmas på ett optimalt sätt. Finns t.ex. kunskap om att det är kostnadsminimerande att kräva att ett företag utrustas med en viss typ av extern rening, använder en råvara av viss kvalitet och företar en viss processförändring, finns också kännedom om den optimala utsläppsnivån från detta företag, dvs. en optimal utsläppsnorm kan fastställas. Individuella utsläppsnormer kräver alltså inte mer information för att målet skall uppfyllas än tillståndsprövning, produktnorm och lokaliseringstillstånd. Den fortsatta diskussionen kommer därför att inriktas på en jämförelse mellan utsläppsnormer och utsläppsavgifter. Det kan då vara på sin plats att notera att utsläppsnor- mer och avgifter kräver principiellt samma insatser när det gäller mätning och övervakning av utsläppen. Antag nu att individuella utsläppsnormer används. En optimal kombi-

nation av sådana normer måste innebära att gränskostnaden för reduk- tion av svaveldioxidutsläppen är densamma vid alla källor. I annat fall skulle det nämligen löna sig — dvs. medföra lägre kostnader _ att tillåta källor med hög gränskostnad att öka sina utsläpp samtidigt som utsläppen vid källor med låg gränskostnad borde reduceras. En sådan omfördelning av utsläppen mellan olika källor påverkar inte totalutsläp- pen, men innebär en kostnadsbesparing. Situationen illustreras i figur 9.3,

• Sida 135
•  Original

stnad

bl cl

Kestnad Kostnad

Reduktion Reduktion av utsläpp av utsläpp

Figur 9.3 Kostnaden för reduktion av svaveldioxidutsläpp från två företag med olika gränskostnad.

där det för att förenkla bilden antagits att det endast finns två källor som släpper ut svaveldioxid.

Gränskostnadskurvorna för reduktion av utsläppen vid källa A respektive källa B är uppritade i figurerna 9.3a respektive 9.3b. Den önskade totalreduktionen ? av utsläppen är avsatt i figur 9.3c. Denna reduktion kan fördelas på många olika sätt mellan de två källorna. Källa A kan t. ex. reducera sina utsläpp med ZA samtidigt som källa B reducerar med 213 för att den önskade effekten skall uppnås. Men vid denna nivå på reduktionerna är som framgår av figur 3 och b gränskostnaderna inte lika vid de två källorna. Genom att låta källa B öka sina utsläpp med en enhet och samtidigt kräva att källa A minskar sina utsläpp med en enhet förändras ej det totala utsläppet, men kostnadsbe- sparingen vid källa A kommer att vara större än kostnadsökningen vid källa B. Totalt har alltså en minskning av kostnaden åtadkommits. Om däremot källa A släpper ut z'A och källa B ZIB enheter är gränskostnader- na för en reduktion lika vid bägge källorna och någon ytterligare omfördelning av utsläppen som pressar ner kostnaderna ännu mer är inte möjlig. De optimala utsläppsnormerna är således z'A för källa A och z'B för källa B. En slutsats som kan dras av detta är att för att sätta optimala utsläppsnormer krävs information om gränskostnaderna för utsläppsre- duktionen vid samtliga källor.

Den totala gränskostnadskurvan för reduktion av utsläppen från de båda källorna är inlagd i figur 9.3c. Denna kurva visar hur de totala kostnaderna ökar om det totala utsläppet skall minska med en enhet, under förutsättning att denna minskning fördelas på ett optimalt sätt

z—

Reduktion av utsläpp

• Sida 136
•  Original

mellan de två källorna, dvs. så att gränskostnaden är densamma vid bägge källorna. Grafiskt erhålles GKtotal genom en horisontell addition av GKA och GKB. Med hjälp av denna kurva kan informationsbehovet när avgifter skall användas illustreras. I denna analys antas tills vidare att inga avvikelser förekommer från den ideala perfektkonkurrensekonomin. Frågan om behandlingen av sådana avvikelser tas upp senare i avsnitt 9.3.

Tidigare har konstaterats att ett företag finner det lönsamt att reducera sina utsläpp ner till den nivå då gränskostnaden för reduktion av en enhet överensstämmer med storleken på avgiften för att släppa ut en enhet. Eftersom alla källor konfronteras med samma avgift kommer automatiskt den gränskostnad man stannar vid att bli lika, och den reduktion som erhålls är alltså kostnadsminimerande. Om man nu önskar en totalreduktion lika med Eenheter kan man från GKtotal-kurvan utläsa den optimala avgiften, nämligen &, eftersom de två källorna kommer att finna det lönsamt att reducera sina utsläpp med Z'A respektive z'B enheter.

Kännedom om den totala gränskostnadskurvan är alltså tillräcklig information för att sätta optimala avgifter. Detta innebär att om man har den nödvändiga informationen för att sätta optimala utsläppsnormer, dvs. känner gränskostnadskurvorna vid de olika källorna, kan man beräkna den totala gränskostnadskurvan och därmed även bestämma den optimala avgiften.

En första slutsats med de förutsättningar som angivits kan alltså formuleras: ”Den information som krävs för att sätta optimala utsläpps- normer, och därmed även den information som behövs för att använda andra former av regleringar på ett optimalt sätt, är tillräcklig även för att sätta en optimal avgift”.

Den nödvändiga informationen för att sätta en optimal avgift, dvs. kännedom om den totala gränskostnadskurvan, räcker inte till för att dra några slutsatser om de individuella gränskostnadskurvornas utseende, med undantag för det fall då det endast finns ett företag. Men även om det i nuet existerar endast ett företag så kan man alltid räkna med potentiella nyetableringar, varför man kan bortse från fallet med en källa. Detta framgår också av att det finns närmare en miljon källor för svaveldioxid i Sverige. Nästa slutsats skulle då bli: ”Den information som krävs för att sätta optimala avgifter är inte tillräcklig för att man skall kunna sätta optimala utsläppsnormer eller använda övriga regleringar på ett optimalt sätt”.

Dessa två slutsatser kan kombineras i det formellt riktiga påståendet att avgifter kräver mindre information än utsläppsnormer för att uppfylla målet. I verkligheten finns emellertid inte den information tillgänglig som är nödvändig för att sätta vare sig optimala utsläppsnormer eller optimala avgifter. Om man vid empiriska skattningar av den totala gränskostnads- kurvan måste först skatta de individuella gränskostnadskurvorna är uppenbarligen skillnaden i informationsbehov mellan de två styrmedlen endast skenbar. Men under förutsättningar att det endast är möjligt att erhålla grova uppskattningar av kostnadssambanden bör den totala gränskostnadskurvan kunna bestämmas utan att gå över de individuella

• Sida 137
•  Original

gränskostnadssambanden. Detta illustreras i kapitel 7, där den totala gränskostnadskurvan uppskattas utan att de individuella gränskostnads- kurvorna först beräknats.

Eftersom det i praktiken är omöjligt att erhålla den information som är nödvändig för att sätta vare sig optimala avgifter eller optimala utsläppsnormer kan målet inte helt uppnås, oavsett vilket styrmedel som används. Om man sätter utsläppsnormer baserade på otillräcklig informa- tion kommer den reduktion av utsläppen som erhålls inte ha skett till lägsta samhällsekonomiska kostnad utom av en ren slump. Däremot bör normerna kunna utformas så att den önskade reduktionen kommer till stånd. Detta behöver dock inte gälla för andra slag av administrativa styrmedel. Om exempelvis svavelhalten i olja maximeras så kan man härav inte direkt dra någon bestämd slutsats om de framtida utsläppen av svaveloxider. Det finns därför vissa kostnadsvinster att hämta genom att omfördela utsläppen mellan källorna. Men för att veta hur denna omfördelning skall ske krävs ytterligare information om gränskostnader- na vid de olika källorna.

Avgifter baserade på otillräcklig information kommer att medföra att den reduktion som uppnås genomförs till lägsta kostnad, eftersom företagen självmant reducerar utsläppen så långt att avgiften blir lika med gränskostnaden för reduktionen. Det är däremot inte säkert att den önskade totala reduktionen kommer till stånd. Om avgiften satts för lågt reduceras utsläppen för litet och vid för hög avgift överskrids målet. Sammanfattningsvis kan av detta dras den allmänna slutsatsen att utsläppsnormer medför osäkerhet om kostnaderna för den genomförda reduktionen, medan avgifter medför osäkerhet beträffande omfattningen av reduktionen.

En avgift skapar automatiskt ny information som kan användas för att korrigera avgiftens storlek. Om den ursprungligen satts för lågt kan detta observeras genom att utsläppen inte minskar iden önskade omfattingen. Avgiften kan då höjas så att utsläppen begränsas ytterligare och man närmar sig målet. Genom att kontrollera utsläppen får man således underlag för en justering av avgiftsnivån. ] ett system med regleringar skapas inte information på detta sätt, utan man får räkna med andra former av korrigeringar.

Om föroreningsrätter används som styrmedel skulle många av de nämnda informationsproblemen försvinna. Genom att staten endast säljer rätter som svarar mot det önskade totalutsläppet, vet man att den önskade reduktionen kommer att realiseras. Eftersom dessa rätter kan säljas och köpas på en marknad kommer ett enhetligt pris att bildas på dessa rätter, och företag kommer att köpa dem i en sådan omfattning att gränskostnaderna för reduktion överensstämmer med priset på rätten. Därigenom erhålls garantier för att den önskade utsläppsreduktionen genomförs till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Som tidigare fram- hållits tas dock inte detta styrmedel upp till närmare diskussion i detta sammanhang.

• Sida 138
•  Original

9.3. Inverkan av skillnader i kalkylränta

Den hittillsvarande analysen har varit baserad på antagandet att den svenska ekonomin kan karakteriseras som en ideal perfekt konkurrens— ekonomi. I kapitel 8 diskuterades emellertid ett antal avvikelser, vilka kan påverka slutsatserna från analysen. Inverkan av sådana avvikelser på analysen kan illustreras med exemplet med de problem som uppstår genom att olika grupper av företag använder olika kalkylränta på grund av ofullständigheter i kapitalmarknadens funktionssätt. Övriga avvikelser kan diskuteras på motsvarande sätt. Det har emellertid inte ingått i denna utrednings arbetsuppgifter att systematiskt undersöka marknadsimper- fektioner, varför en fullständig studie ej kan läggas fram. Avsikten är enbart att illustrera de problem som kan finnas.

En enhetlig avgift för alla källor leder vid denna typ av imperfektion inte till en reduktion av utsläppen avlsvaveldioxid till lägsta samhällseko- nomiska kostnad. De anläggningar som räknar med en låg kalkylränta kommer att ha relativt sett lägre kostnader för en minskning av svaveldioxidutsläppen än anläggningar med hög kalkylränta. Reduktio- nerna vid den första gruppen kommer då att bli alltför omfattande, medan den senare gruppen minskar utsläppen mindre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Om man vid den praktiska tillämpningen av en svavelpolitik önskar eliminera denna typ av imperfektion krävs uppenbarligen ytterligare information än vad som tidigare redovisats. Det fordras, oavsett vilket styrmedel som används, kännedom om de olika anläggningarnas räntekostnader, avskrivningstid och deras ekonomiska risk. Med denna information kan styrmedlen omformuleras så att hänsyn tas till den existerande imperfektionen.

Det kanske naturligaste sättet är att söka eliminera irnperfektionen fullständigt. Om den ger upphov till att miljöpolitiken blir dyrare än absolut nödvändigt, så är detta trots allt en liten kostnad i jämförelse med den totala kostnad som kan orsakas genom att kapital allokeras på ett inte önskvärt sätt mellan de olika grupperna. Varje försök att eliminera irnperfektionen innebär någon form av kapitalmarknadsreform och ingår som tidigare framhållits inte i denna utrednings kompetensom- råde. En partiell reform av kapitalmarknaden inom miljöpolitikens ram kan emellertid bli aktuell, nämligen i form av speciella lån för miljövårdande åtgärder till en räntesats som svarar mot kalkylräntan inom resten av ekonomin. Gränskostnadema för reduktion av svaveldi- oxidutsläppen skulle genom en sådan åtgärd bli jämförbara mellan olika källor på ett rättvisande sätt. Ett lånesystem av detta slag är dock förknippat med allvarliga problem, kanske främst beroende på att det är ytterst svårt, för att inte säga omöjligt, att skilja ut de investeringar som enbart har miljövårdssyfte från andra investeringar.

En annan möjlighet vore att höja kalkylräntan i den grupp av anläggningar där räntan tidigare varit för låg. Detta kan, om gruppen består huvudsakligen av offentliga eller halvprivata företag, som t. ex. kraftverk, ske genom direkta beslut. För andra grupper finns möjligheten att beskatta kapitalanvändningen så att kalkylräntan därigenom tvingas

• Sida 139
•  Original

Ett tredje alternativ vore att differentiera avgiften mellan olika grupper av källor, beroende på vilken kalkylränta som används. För anläggningar där kalkylräntan är låg skulle alltså avgiften också sättas lågt, så att utsläppen inte begränsades alltför mycket. På motsvarande sätt skulle avgiften sättas högre då en hög kalkylränta används. Men även en sådan lösning är förknippad med en rad av problem, bl. a. beroende på att kapitalintensiteten varierar med den reduktionsteknik som kan användas vid olika källor. Avgiften skulle då behöva differentieras med hänsyn till dessa variationer.

Innan några åtgärder av detta slag vidtas måste man självfallet ha en klar uppfattning om imperfektionens betydelse och de kostnader som är förknippade med den. Vidare måste man ha en uppfattning om de kostnader som är förknippade med de vidtagna åtgärderna. Det torde emellertid stå klart att de totala kostnader för samhällsekonomin som är förknippade med dessa imperfektioner under alla omständigheter måste vara betydligt större än den del som faller på svavelpolitiken. Det finns därför i allmänhet knappast någon anledning att inom svavelpolitikens ram försöka eliminera eller reducera dessa imperfektioner. Vissa av de frågor som diskuterats här kan emellertid förtjänas att specialstuderas, och speciellt gäller detta kostnadsjämförelser mellan avsvavling av olja och avsvavling av rökgaser. Slutligen bör påpekas att existensen av dylika imperfektioner inte påverkar jämförelsen av informationsbehoven vid olika styrmedel, eftersom det här är en fråga om en ökning av det totala informationsbehovet oavsett styrmedel.

9.4. Slumpmässiga variationer

Tidigare har förutsatts att utsläpp och kostnader för att begränsa utsläppen är deterministiska variabler.3 I verkligheten torde en rad slumpfaktorer inverka, vilka därmed måste tas med i en diskussion om alternativa styrmedel. En sådan diskussion tenderar emellertid att bli relativt teknisk, varför endast några få faktorer kommer att belysas. Införs slumpmässiga element i diskussionen måste målformuleringen ändras, eftersom vare sig den totala utsläppta mängden svaveldioxid eller kostnaderna för utsläppsreduktion är deterministiska. En rimlig omfor- mulering av målet är att kräva att den faktiskt utsläppta mängden endast får överstiga ett visst värde med en viss liten sannolikhet och att detta villkor skall uppfyllas till lägsta förväntade kostnad, dvs. lägsta värde på 3 Med deterministiska matematiska förväntan av reduktionskostnaderna. Den första delen av variabler avses sad”)? .. . .. .. . .. .. . .. storheter som fullstan- malformulermgen stammer tamhgen val overens med de riktvarden som digt kan bestämmas om utarbetats av naturvårdsverket för utsläpp till atmosfären. I dessa man har erforderligin-

riktvärden ingår dels månadsmedelvärden som inte får överskridas, dels 533310?- 55331; te

. . . . Br 1'

värden som får överskridas endast under en Viss kort tidsperiod. ., påverkade av slump- Den tidigare förda diskussionen om avgifter är giltig utan att nagot faktorer. väsentligt behöver ändras även i de fall att slumpmässiga störningar 4 _ _ _ __ ..

. .. .. .. . .. .. .. .. d'k lt Riktlinjer for luftvard.

inträffar. Forutsattningarna for utslappsnormer andras daremot ra i a . Statens naturvårdsverk De måste definieras på annat sätt och en möjlighet är att ställa som krav publikationer 1973: 8.

• Sida 140
•  Original

på företaget, att det endast får släppa ut svaveldioxid utöver en viss gräns med en viss liten sannolikhet. För att sätta sådana optimala utsläppsnor- mer krävs nu inte enbart information om gränskostnaderna för reduktio- nen vid varje källa utan också information om sannolikhetsfördelningen för utsläppen.

Utsläppsnormer utformade på detta sätt har emellertid även vissa andra effekter, som kan ha betydelse i valet mellan normer och avgifter som miljövårdspolitiska styrmedel. I de fall utsläppen från ett företag påverkas av slumpmässiga störningar i produktionsprocessen och dessa variationer i utsläppen kan motverkas genom att använda olika grader av extern rening uppstår den situationen att om störningen är mycket stor är det inte lönsamt för företaget att tillgripa extern rening. Denna slutsats strider emellertid mot den intuitiva bilden av hur ett rationellt styrmedel skall verka. Genom att välja en mer komplicerad formulering av utsläppsnormerna kan effekter av detta slag undvikas.

Om reduktionskostnaderna är utsatta för slumpmässiga störningar och en absolut norm tillämpas (dvs. normen får under inga förhållanden överskridas) kan den situationen uppkomma att mycket stora kostnader åläggs företagen och därmed samhället itidsperioder när reduktionskost- naderna är höga, trots att den önskade reduktionen av utsläppen skulle kunna erhållas till lägre kostnader. Tillämpningen av den nuvarande förordningen om en högsta svavelhalt i eldningsolja illustrerar dessa svårigheter. Prisdifferensen mellan oljor med olika svavelhalt har varierat rätt kraftigt, och under perioder då skillnaden varit extremt stor har vissa oljekonsumenter drabbats ekonomiskt mer än andra. För att undvika detta finns möjligheter till dispens från förordningen, men i praktiken är det endast vissa kategorier av oljekonsumenter som kunnat utnyttja denna möjlighet.

9.5. Inkomstfördelningsfrågor

Tillämpningen av utsläppsnormer innebär att de enskilda förorenarna får svara för de kostnader som uppstår när de tvingas reducera sina utsläpp. Normerna är alltså förenliga med den s.k. ”polluter-pays”-principen. Däremot åläggs förorenarna inte några kostnader för de utsläpp de gör inom ramen för normerna. Införandet av utsläppsavgifter har effekten att förorenarna får svara såväl för de kostnader som reduktionen av utsläppen medför som för en finansiell kostnad för det återstående utsläppet. Det är sannolikt att kostnaderna för reduktionen på längre sikt kommer att övervältras på konsumenterna av de slutliga produkterna. Exportindustrin utgör dock ett undantag, såvida inte övriga länder följer en likartad politik. Den finansiella kostnaden för de återstående utsläppen kommer däremot troligen inte att kunna föras över på konsumenterna, då det är gränskostnaden som kommer att bestämma övervältringen. Man får härigenom en omfördelning av inkomsten från ägarna till de verksamheter, som släpper ut svaveldioxid, till staten, dvs.

• Sida 141
•  Original

till samhället i övrigt. Utsläppsnormer och avgifter kommer därför ha olika effekter på inkomstfördelningen. Men sådana skillnader kan givetvis om man så önskar utjämnas med hjälp av skattepolitiken.

Oberoende av vilket styrmedel som används kan ett uppfyllande av de miljövårdspolitiska målen leda till att vissa företag slås ut och till regional arbetslöshet. Detta är visserligen att betrakta som ett temporärt fenomen, men det kan för den skull givetvis inte negligeras. Det medför dock inte att man omedelbart måste överge det uppsatta målet om en sådan bieffekt anses oacceptabel. I de flesta fall bör det nämligen vara möjligt att lösa de problem som uppstår genom metoder som är neutrala i förhållande till miljön. Om t. ex. ett företag enligt den optimala lösningen bör läggas ner, men detta leder till en oacceptabel arbetslöshet, kan man undersöka om det genom subventioner är möjligt att fortsätta driften vid företaget och samtidigt få den önskade reduktionen.

9.6. Dynamisk analys

Ett statiskt betraktelsesätt har tillämpats i de tidigare avsnitten. De grundläggande slutsatserna om informationsbehovet vid olika styrmedel ändras emellertid inte även om hänsyn tas till utvecklingen över tiden. Inte heller påverkas diskussionen om inkomstfördelningen. Några ytterli- gare frågor med anknytning till en mer dynamisk analys kan emellertid vara värda att diskutera.

I avsnitt 9.2 konstaterades att individuella utsläppsnormer medför osäkerhet om kostnaderna för reduktionen av utsläppen, medan avgifter medför osäkerhet om reduktionens storlek. Om man valt att formulera utsläppsnormerna som en produktnorm, t. ex. genom att föreskriva en högsta svavelhalt i eldningsolja, kommer dock även utsläppsnormen att vara förenad med osäkerhet om effekterna på utsläppens storlek, beroende på svårigheten att förutsäga den framtida konsumtionen av eldningsolja. Samtidigt är det möjligt att vid användning av en avgift minska osäkerheten om utfallet i form av reduktion av svavelutsläpp. Detta kan ske genom att ”i dag” förklara att om ett visst antal år kommer en avgift att uttas och successivt höjas till dess den önskade reduktionen uppnåtts.

En annan långsiktig effekt, som är av central betydelse, är påverkan av företagens strävan att finna nya tekniska lösningar på problemet att reducera utsläppen. Det är tänkbart att denna effekt borde vara ett av de viktigaste kriterierna vid val mellan olika styrmedel. Men tyvärr vet man alltför litet om vad som bestämmer den tekniska utvecklingen för att kunna rangordna de olika styrmedlen från denna synpunkt.

En utgångspunkt för en analys av detta problem kan vara att ett företags vilja att pröva en ny teknisk lösning och därmed dess stimulans till teknisk forskning beror på den vinst företaget kan göra. Förutsatt att ett företags utsläpp av svaveloxider skall begränsas till en viss kvantitet innebär avgifter en högre finansiell belastning på företaget än utsläppsnor- mer eller någon annan typ av administrativ kontroll, eftersom företaget

• Sida 142
•  Original

Figur 9.4 Gränskostna- den för utsläpp av svaveldioxid från ett företag

Kostnad GK" GK'

Utsläpp

då måste betala både kostnaderna för att reducera utsläppen och avgift på resterande utsläpp. Detta innebär omvänt att nya billigare metoder att kontrollera utsläppen medför större besparingar vid avgifter än vid administrativa kontroller. Detta illustreras i figur 9.4 som skiljer sig från de tidigare genom att på den horisontella axeln är avsatt utsläppen av svaveldioxid och inte reduktion av utsläppen. Gränskostnadskurvan GK är emellertid densamma med undantag av att den är spegelvänd — den visar som tidigare låg kostnad vid liten reduktion lika med höga utsläpp och vice versa. I frånvaro av miljöpolitiska ingrepp skulle företaget finna det lönsamt att släppa ut kvantiteten yt, dvs. sträckan OE, eftersom gränskostnaden för reduktion av utsläpp är noll. Antag att företaget inte får släppa ut mer än ? enheter, dvs. företaget åläggs att reducera sina utsläpp med yt—y = CE enheter. Den totala kostnaden för denna norm för företaget blir lika med ytan under gränskostnadskurvan KG', eller lika med ytan av triangeln ACE. Om företaget i stället påläggs avgiften & leds företaget att reducera sina utsläpp med samma mängd, men kostnaden för företaget blir nu ytan av triangeln ACE plus vad företaget får betalai avgift, dvs. den totala kostnaden blir lika med ytan av figuren GAEO.

Om företaget har möjlighet att utveckla eller köpa en ny teknisk process får man en gränskostnadskurva som är lägre än den nuvarande. Antag t. ex. att det vore möjligt genom teknisk utveckling för företaget att flytta gränskostnadskurvan från läget GK' till läget GK". Med samma utsläppsnorm som tidigare blir kostnaderna för företaget med den nya tekniken att reducera utsläppen lika med ytan av triangeln BCD. Kostnadsbesparingen som den nya tekniken ger upphov till blir alltså lika med ytan av figuren ABDE. Om i stället en avgift används, blir de totala kostnaderna med den nya tekniken lika med ytan av figuren GFDO och besparingen blir lika med ytan av figuren AFDE. Företaget skulle således

• Sida 143
•  Original

i de fall en avgift används göra en större kostnadsbesparing än om en utsläppsnorm utnyttjas. Skälen att utveckla ny teknik skulle därmed bli starkare med ett avgiftssystem. Om viljan till teknisk förnyelse beror på de vinster ett företag härigenom kan göra bör alltså avgifter stimulera kraftigare till teknisk utveckling än utsläppsnormer.

Andra typer av regleringar kan knappast ha en starkare effekt på de tekniska framstegen än utsläppsnormer. Det föreligger också en fara av vissa styrmedel kan låsa den tekniska lösningen till ett föroreningspro- blem. Ett sådant exempel kan vara att ett företag fått tillstånd för en viss tidsperiod att bedriva en viss verksamhet och att detta tillstånd givits under förutsättning att företaget införskaffar en viss reningsutrustning eller att företaget använder vissa produktionsprocesser. I detta fall har man ostridigt bundit företagets teknologi för denna tidsperiod. Liknande effekter kan uppkomma av produktnormer.

Det bör understrykas att det föregående resonemanget bygger på förutsättningen att det enskilda företaget belastas hårdare då en avgift uttas än då en reglering utnyttjas. Situationen förändras givetvis om man i diskussionen i stället skulle utgå från en likartad ekonomisk belastning i de båda fallen. I detta läge finns anledning att räkna med en bättre miljöeffekt av en reglering och även en bättre stimulans till teknisk utveckling.

• Sida 144
•  Original

%::er WP'WM Iuj_.ij_'.r gb

' Malå Hu want-.it!

ääälM' .H.. 5

"I IHh'meIe. mahv nu.?" IH nm Id :(III'III:L| L..;|| 1 '"l' vbn Kumlin-il " '.inu ,'t'iåfitåuil . .. mil-.

.!) il 'ålli'Tl _' stum

'i |.'||+|,|l|i Tig . ' J'ilgl' Mij! h_U

I l l , .. _ Wll : ' ' t—l ' ." -. ...-..|i-"'-"'t . :. |. . . .f_.| . |, | iu|. » | J' 1” ' l 'i' I ' . . . '.. | . r, _L ._ ' |..| -"' '||| | |F ' ...'| 1. ..|| . | || _, _ || _.||_. EJ| 5. -|'|||| |'.._- || . .| |. _| _ » _ -| || || " 'I"? .. | .._|. www-'.' . . ' , .. '. . '

• Sida 145
•  Original

10. Styrmedel för genomförande av en svavelpolitik

Utredningen kommer i detta kapitel att granska användbarheten hos olika styrmedel i den del av miljöpolitiken som syftar till att lösa de problem som uppstår då svaveloxider släpps ut i atmosfären. Många miljöproblem, däribland svavelfrågan, kännetecknas av stor komplexitet. Man kan därför, med den erfarenhet som det hittillsvarande miljövårds- arbetet givit, konstatera att problemen i regel inte går att lösa enbart med hjälp av ett enda styrmedel. Det är alltså inte fråga om att finna ”de vises sten” utan att söka utnyttja medel som står till samhällets förfogande i en lämplig kombination och på ett rationellt sätt. Utredningen kommer därför att diskutera olika kombinationer av styrmedel som skulle kunna användas i svavelpolitiken. Här utgör naturligen den nuvarande lagstift- ningen det viktigaste alternativet, se avsnitt 10.5. Utredningen återkom— mer i kapitel 11 med ställningstaganden och förslag till åtgärder med anledning av vad som kommer fram och redovisas i detta kapitel. För att ingen tveksamhet skall uppstå beträffande utgångspunkterna för genom- gången och analysen av styrmedelsfrågan sammanfattas de viktigaste förutsättningama i ett inledande avsnitt.

10.1. Förutsättningar

Två allmänna mål för svavelpolitiken har tidigare formulerats med utgångspunkt i de båda huvudproblemen: försurningen av mark och vatten och alltför höga halter av svaveldioxid i utomhusluften inom vissa områden, jämför kapitel 8. Det ena målet är att till lägsta samhällsekono— miska kostnad begränsa de totala utsläppen av svaveloxider i landet till en bestämd nivå.

Det andra målet innebär att man genom olika miljöskyddsåtgärder skall se till att halten svaveldioxid i utomhusluften inte överstiger vissa bestämda gränsvärden. Även här går det — som framgår av naturvårdsver- kets riktlinjer för luftvård — att formulera generella mål för landet i dess helhet. Däremot kan man som tidigare framhållits använda delvis andra och fler tekniska metoder för att uppnå det andra målet. Med de krav som hittills uppställts finns behov av åtgärder för att klara svaveldioxid- halterna i luften inom större tätortsområden och vissa industriregioner. Även dessa åtgärder bör givetvis genomföras till lägsta samhällsekono-

• Sida 146
•  Original

miska kostnad. Dessutom kan- givetvis, vilket också redan skett i viss utsträckning, främst på kommunal nivå, uppställas mål för luftkvaliteten som är högre än de som gäller för landet i dess helhet. Vissa kommuners utbyggnader av fjärrvärmeanläggningar har t. ex. i betydande utsträck- ning motiverats med krav på bättre utomhusluft. I regel har dock inte några konkreta mål i form av immissionsgränser e. d. formulerats, utan man har genom olika samhälleliga åtgärder i form av utbyggnader av fjärrvärrnenåt, omläggning av taxepolitiken, stadsplanering o.d. rent allmänt sökt förbättra luftvårdssituationen.

Vid genomgången och granskningen av de olika styrmedlen kommer de båda svavelproblemen att först behandlas var för sig. Skälen härtill är givetvis att de är olika till sin karaktär och att såväl orsakerna till problemen som de tekniska miljöskyddsåtgärderna som kan användas för att lösa problemen delvis skiljer sig från varandra. För att lösa det regionala försurningsproblemet i Sverige krävs både nationella åtgärder för att reducera utsläppen och internationellt samarbete för att minska inflödet via luftströmmarna. De lokalt förhöjda halterna av svaveldioxid i utomhusluften är däremot i regel geografiskt relativt väl avgränsade och kan avhjälpas med åtgärder på det lokala planet. Detta innebär att en lösning av de båda problemen kan ställa olika krav på de styrmedel som samhället behöver använda för att uppnå de mål som uppställts.

I avsnitt 10.4 kommer sedan utformningen av de integrerade styr- system som fordras för att klara hela svavelproblematiken att diskuteras. Denna diskussion kan sägas utgöra en syntes av de tidigare genomgångar- na av de båda svavelproblemen.

Efter denna genomgång redovisas utformningen av de lagar som staten hittills använt för att genomföra denna del av miljövårdspolitiken. Frågan om användningen av miljöavgifter för att i första hand begränsa de totala utsläppen i Sverige och därmed lösa försurningsproblemen behandlas relativt ingående, eftersom det gäller en metod att angripa problemen som hittills inte använts. I detta avsnitt presenteras också en tänkbar utformning av ett sådant styrmedel. Det bör dock redan nu understrykas att användningen av styrmedel, t. ex. produktnormer eller avgifter för att reducera de totala utsläppen i landet, givetvis kommer att medföra sådana minskningar av utsläppen så att även den lokala luftförorenings- situationen förbättras.

10.2. Det regionala försurningsproblemet

10.2.1 Mål —- medel

Något i absoluta tal angivet mål för den svenska miljövårdspolitiken när det gäller försumingsfrågan har inte fastslagits genom politiska beslut. Indirekt kan detta dock sägas ha skett då Kungl. Maj:t förordnat om begränsning av svavelhalten i eldningsolja i landet och sedan varje år beslutat om ytterligare begränsningar för vissa bestämda områden, se bilaga 1. Till grund för dessa beslut har legat naturvårdsverkets s.k.

• Sida 147
•  Original

nedtrappningsprogram I sitt senaste ”program” föreslog verket att de årliga utsläppen inom landet under början av 1980-talet inte skulle tillåtas överskrida 1970 års värde, dvs. omkring 900000 ton. Med antagen utveckling av energibehov och processutsläpp skulle detta innebära att utsläppen utöver vad som redan skett behöver begränsas med ytterligare ca 400000 ton, jämför kapitel 4 och 7. I genomgången av olika miljövårdspolitiska styrmedel har utredningen utgått från att en begränsning av utsläppen av denna storleksordning är önskvärd, men diskussionen är givetvis tillämplig även vid andra kvantitativa begräns- ningar.

De objekt som staten primärt vill påverka med denna del av sin svavelpolitik är givetvis emittenternal av svaveloxider. Som tidigare redovisats i kapitel 6 är det dock av tekniska och ekonomiska skäl inte möjligt att genom direkta åtgärder reducera utsläppen annat än vid ett mycket begränsat antal större anläggningar av de totalt ca en miljon svavelemittenterna i landet. Det gäller i första hand ett hundratal industrier med utsläpp från processer och eventuellt ett antal större anläggningar för produktion av el och värme. För den senare gruppen är det dock en förutsättning att anläggningen har långa drifttider, då i annat fall en övergång till olja med låg svavelhalt eller övergång till annat bränsle i regel är mer ekonomisk. Den helt dominerande delen av utsläppen från förbränning av olja, som i sin tur svarar för omkring 75 procent av de samlade utsläppen i landet, måste således med nu tillgänglig teknik minskas genom övergång till bränslen med lägre svavelhalt. Det kan ske t. ex. genom byte av bränsle från olja till torv, gas eller svavelfattig kol. En annan möjlighet är att använda lågsvavlig olja, som antingen framställs genom avsvavling av svavelrika oljor eller importeras från områden med naturligt lågsvavlig olja.

Sammanfattningsvis kan man således konstatera att den omedelbara målgruppen för statens miljövårdspolitik i detta avseende kommer att bestå av 150—200 större företag och anläggningar, där utsläppsbegränsan- de åtgärder kan ske, antingen i direkt form genom rökgasrening, omläggning av processer e. d. eller indirekt genom framställning eller import av svavelfattiga bränslen. När det gäller den helt övervägande delen av emittenterna av svaveldioxid — de som förbränner olja — måste statens politik gå ut på att tvinga eller förmå dem på annat sätt att gå över till mer svavelfattiga bränslen. Det bör här påpekas att staten kan lösa dessa problem genom ett direkt övertagande av all import av olja, gas och/eller genom att ta hand om raffineringen av all olja inom landet. Genom beslut om t.ex. enbart import av svavelfattiga bränslen eller tillverkning av enbart lågsvavlig olja skulle man då vid sådana statliga anläggningar kunna åstadkomma den effekt som eftersträvas. I dagens läge äger dock staten endast en liten del av de anläggningar som berörs och utredningen har i sin analys av problemen utgått från detta förhållande.

' Emittent här lika med ansvarig för utsläpp från anläggningar, vars utsläpp påver- kar miljön.

• Sida 148
•  Original

De miljövårdspolitiska styrmedel som tagits upp till diskussion i kapitel 9 är tillståndsprövning, produktnormer, lokaliseringstillstånd, utsläppsnormer, subventioner, avgifter och föroreningsrätter. I det följande granskas dessa styrmedel med hänsyn till deras effektivitet att uppfylla målet att reducera de totala utsläppen i landet till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Det bör då understrykas att de försurande effekterna på mark och vatten främst är en funktion av det ackumulerade tillskottet av svavel under en längre tidsperiod. Mindre variationer i utsläppen under en period kan därför accepteras utan att det uppställda miljömålet behöver överges, jämför dock frågan om de lokala luftförore- ningsproblemen i avsnitt 10.3. Denna första granskning baseras vidare på de i kapitel 7 redovisade kostnaderna för reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige vilka antas motsvara de samhällsekono- miska kostnaderna. Hållbarheten i detta antagande diskuteras sedan närmare i avsnitt 10.6 om svavelavgifter i samband med att ett förslag till ett avgiftssystem utformas. Bieffekter på inkomstfördelning, sysselsätt— ning och den regionala balansen ingår inte i dessa kostnader. Ett försök till utvärdering av dessa effekter görs därför separat, liksom en vägning mot de kostnadsbesparingar som den samhällsekonomiska lösningen på problemet kan ge.

10.2.2. Tillståndsprövning

En individuell prövning av tillstånd och fastställande av villkor för samtliga verksamheter i landet som medför utsläpp av svaveloxider är redan ur administrativ synpunkt ogenomförbar, eftersom det finns mer än en miljon sådana utsläpp. Det bör också observeras att den enda metod som är tekniskt möjlig att utnyttja för reduktion av utsläppen från de många småkällorna, bl. a. 800 000—850 000 villapannor, är att använda olja med lägre svavelhalt eller att gå över till annat system för uppvärmning. En verksamhetsprövning kan därför endast bli aktuell vid de stora utsläppen.

Erfarenheten visar att ett sådant administrativt relativt arbetskrävande och dyrt förfarande knappast torde kunna tillämpas för mer än högst ett par hundra större förbränningsanläggningar och de 100 processindustrier, som släpper ut svavel i större mängder. Med en sådan individuell prövning skulle man kunna angripa omkring hälften av de samlade utsläppen i landet. Genom att för samtliga dessa anläggningar föreskriva högsta tillåtna utsläppskvantiteter under bestämda tidsperioder skulle det vara möjligt att minska utsläppen från dessa källor så att önskad totalreduk- tion erhålls. Därmed fångar man dock enbart in gruppen ”storernitten— ter”, som svarar för den ena hälften av totalutsläppen, medan övriga skulle gå helt fria. Ett system för tillståndsprövning måste därför kompletteras med t. ex. produktnormer om man av rättviseskäl eller av samhällsekonomiska skäl vill kunna reglera utsläppen från samtliga källor.

Det är som tidigare framhållits önskvärt att reduktionen av de totala svavelutsläppen i landet sker till så låga samhällsekonomiska kostnader som möjligt. En förutsättning för att detta skall kunna genomföras är att

• Sida 149
•  Original

den beslutande myndigheten har tillgång till detaljerad information om bl. a. gränskostnaderna för reduktion av svavelutsläppen vid samtliga anläggningar — i detta fall minst ett par hundra storförbrukare av olja och ett hundratal processindustrier. En central insamling av den mängd information som fordras för en samhällsekonomisk optimering av dessa miljövårdsåtgärder skulle sannolikt kräva mycket stora resurser. Om informationen är ofullständig kommer samhällsekonomiska förluster att uppstå, jämför avsnitt 9.2. Vid perfekt information — vilket dock inte är någon realistisk beslutssituation — uppkommer givetvis inga sådana förluster.

En komplicerande faktor i en administrativ prövning av detta slag är att en prövning av samtliga berörda enheter borde ske samtidigt för att ge ett gott resultat. Beslut om villkor för verksamheten, t. ex. i form av utsläppskvantiteter per tidenhet, måste också begränsas att gälla för viss tid. Det blir därmed svårt att successivt fånga in förändringar som uppkommer genom att nya företag etableras o. (I. En möjlighet kan vara att man t. ex. vart femte år omprövar samtliga villkor och avstämmer dem mot varandra. En administrativ beslutsprocess av detta slag tenderar dock att bli arbetskrävande om ett stort antal objekt berörs.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att prövning av tillstånd och ett fastställande av villkor för enskilda verksamheter endast kan tillämpas för ett begränsat antal större anläggningar. För reduktionen av svavel- dioxidutsläppen innebär detta en begränsning till några hundratal storförbrukare av olja och processindustrier. En klar fördel med detta styrmedel är att med preciserade villkor och en väl utbyggd kontroll av dessa anläggningar bör storleken på de samlade utsläppen i förväg kunna fastställas. Kompletteras detta med produktnormer som reglerar svavel- innehållet i oljan bör storleken på de framtida totala utsläppen i landet kunna bestämmas relativt väl, om inga större förändringar i energipoliti- ken uppstår. Däremot är det av tidigare anförda skäl svårt att utan tillgång till centralt lagrad information förutsäga vilka kostnader dessa miljövårdsåtgärder kommer att medföra. Möjligheterna att med en verksamhetsprövning styra reduktionsåtgärdema inom denna grupp förorenare så att de samhällsekonomiska kostnaderna minimeras är också starkt beroende av tillgången på information.

10.2.3. Produktnormer

Genom bestämmelser om högsta tillåtna halt svavel i den eldningsolja som används inom landet kan utsläppen från anläggningarna för förbränning av olja reduceras. Med sådana bestämmelser skulle omkring 75 procent av det nuvarande totala utsläppet av svaveldioxid i Sverige kunna regleras. Resterande del som kommer från processer inom industrin kan på grund av problemens tekniska art däremot inte kontrolleras med hjälp av ett system uppbyggt av produktnormer. För reglering av dessa utsläpp fordras andra metoder, t. ex. tillståndsprövning, utsläppsnormer eller utsläppsavgifter.

Med allmängiltiga produktnormer kan storleken på de framtida totala

• Sida 150
•  Original

utsläppen från förbränningsanläggningar relativt väl förutsägas. Säker- heten i utsläppsprognosema blir framför allt beroende på möjligheterna att förutse oljekonsumtionens utveckling och fördelningen av energipro- duktionen på olika energislag. Däremot är det, liksom vid användning av likartade styrmedel, svårt att beräkna de totala kostnaderna för åtgär- derna.

Produktnormer kan, som redan i viss mån skett, differentieras med hänsyn till miljökraven. Möjligheterna att med normer av detta slag åstadkomma en samhällsekonomiskt rationell fördelning av reduktionen av totalutsläppen är starkt beroende av tillgången på information.

Normer för högsta tillåtna svavelhalt i olja är under normala förhållanden ett administrativt lätthanterligt instrument. Vid kraftigt stigande priser på olja med låg svavelhalt och rena bristsituationer måste man dock räkna med att det blir nödvändigt att gå ifrån dessa strikta linjer och ge enskilda företag tillstånd att använda mer svavelrik olja. Sådana dispensförfaranden, som således är nödvändiga komplement till generella normsystem, riskerar alltid att bli tungrodda och svårhanterliga. Bristen på information gör det ofta svårt att bedöma angelägenhetsgraden i olika dispensansökningar. Effekterna på den totala utsläppsnivån kan också bli svåröverskådliga. Produktnormer kan dessutom, som tidigare framhållits, endast användas för att reglera de utsläpp som orsakas av förbränning av olja och andra bränslen.

10.2.4. Lokaliseringstillstånd

En aktiv samhällsplanering kombinerad med en tillståndsgivning för lokalisering av skilda verksamheter kan vara ett effektivt medel i miljöpolitiken. Utsläppens lokalisering har dock ingen avgörande betydel- se i försumingsproblematiken, varför man i detta sammanhang kan bortse från styrmedel av detta slag, se närmare avsnitt 3.4.2.

10.2.5. Utsläppsnormer

Utsläppsnormer kan utformas på olika sätt med hänsyn till såväl de mål som skall uppnås som de verksamheter som berörs. Med det stora antalet utsläpp av svaveldioxid och skillnaderna i utsläppens karaktär som förekommer, måste man räkna med en relativt långt driven differentie- ring av eventuella utsläppsnormer. Utsläppen från de många små och medelstora förbränningsanläggningarna, bl. a. 800 000—850 000 villapan- nor, kan som tidigare framhållits inte med nuvarande teknik reduceras annat än genom övergång till olja med lägre svavelhalt eller till annat bränsle. En utsläppsnorm för dessa källor fyller därför ingen funktion, utan utsläppen måste här regleras med hjälp av en produktnorm eller annat styrmedel med likartad funktion.

För storförbrukare av olja, där t. ex. rökgasrening kan vara ett alternativ, är en direkt utsläppsnorm däremot tänkbar. Detsamma gäller för reglering av utsläppen från de 100 processindustrier som år 1970 tillsammans svarade för utsläpp av 200 000 ton svaveldioxid. Med normer

• Sida 151
•  Original

utformade för olika branscher, angivna it. ex. högsta tillåtna utsläpp per ton av en produkt, bör det vara möjligt att reducera utsläppen till önskade nivåer. Normer av detta slag blir emellertid trubbiga vapen och hittillsvarande erfarenheter tyder på att man för processindustrin i stor utsträckning måste utforma ”individuella utsläppsnormer”, dvs. pröva villkoren för varje utsläpp individuellt om avsedda effekter skall kunna uppnås, se avsnitt 10.2.2 men jämför även avsnitt 10.2.6. Utsläppsnormer för industribranscher eller andra grupper av företag som släpper ut svavel är därför knappast något lämpligt styrmedel för att komma till rätta med försurningsproblemen. Vid val mellan olika administrativa reglersystem avsedda att användas för att minska de samlade utsläppen i landet av svaveloxider är ett system med produkt- normer för olja kombinerat med prövning av villkoren för enskilda processutsläpp sannolikt en effektivare kombination såväl ur miljö- synpunkt som med tanke på var insatserna bör genomföras.

10.2.6. Ekonomiska styrmedel

Teorin bakom utnyttjande av avgifter som miljövårdspolitiska styrmedel bygger på förutsättningen att företagen reducerar utsläppen så länge avgiften för att släppa ut en enhet är högre än kostnaden att förhindra att denna enhet släpps ut, se kapitel 9. Subventioner kan i princip användas som styrmedel på motsvarande sätt som avgifter, men de är förenade med vissa nackdelar i förhållande till avgifter. I detta sammanhang bör observeras att de statliga bidrag som hittills utgått till miljövärden inom industrin utgjort ett investeringsstöd till äldre industri för sanering, se bilaga 7. Den fortsatta diskussionen har inriktats i första hand på miljöavgifter.

Ett ekonomiskt styrmedel skall liksom andra styrmedel primärt användas för att tvinga större processindustrier, större anläggningar för förbränning av svavelhaltiga bränslen, svenska raffinaderier och importö- rer av bränslen att vidta åtgärder så att utsläppen av svaveloxider minskar. Indirekt kommer även andra konsumenter av svavelhaltiga bränslen att påverkas. För att med ett avgiftssystem uppnå det mål som uppställts — beräkningsmässigt antaget innebära en reduktion av utsläppen av svavel- dioxid med 400000 ton per år — krävs att en avgift tas ut med ett belopp som överskrider gränskostnaden för ett borttagande av det ”sista tonnet". Enligt de preliminära kalkylerna skulle det då fordras en avgift av storleksordningen 1 500 kronor per ton utsläppt svavel, se figur 10.2. Osäkerheten i kostnadsuppgifterna är dock relativt stor, varför ett högre och ett lägre kostnadsalternativ redovisats, se kapitel 7. Med det mål som uppställts i den första ansatsen kommer möjligheterna att förutsäga effekterna av en avgift att försvåras av det faktum att man rör sig längs en flack del av gränskostnadskurvan. Totalkostnaderna för reduktionsåtgär- derna i landet kommer därmed, i likhet med vad som gäller vid användning av t. ex. produktnormer i kombination med individuell prövning, att bli svåra att beräkna. Däremot borde ett avgiftssystem, med aktuell sammansättning av gruppen stora primära svavelemittenter, kunna

• Sida 152
•  Original

fungera tillfredsställande när det gäller att styra insatserna för att minska utsläppen så att den totala reduktionen erhålls till lägsta samhällsekono- miska kostnad, under förutsättning att inga allvarliga begränsningari den fria konkurrensen förekommer.

Oavsett om man arbetar med prövning av individuella utsläpp, produktnormer eller ekonomiska styrmedel måste man utgå från att besluten på central nivå alltid kommer att grundas på ofullständig information. Vid användning av avgifter på svavelutsläpp medför detta å ena sidan att det kan bli svårt att sätta en avgift som ger en bestämd effekt på utsläppsnivån. Det vetenskapliga underlaget medger å andra sidan inte heller att precisa mål formuleras, utan målformuleringarna får inskränkas till att ange ett intervall för önskad reduktion. Även med en sådan vidare målsättning kan dock en justering av avgiften bli nödvändig. Genom att i god tid annonsera införandet och eventuella framtida förändringar av en ”svavelavgift” borde en del av de nackdelar som sammanhänger med osäkerhetema i materialet kunna undanröjas.

Ett avgiftssystem, baserat på uttag av en avgift för varje ton svaveldioxid som släpps ut i luften, skulle kunna vara ett tänkbart medel för samhället att styra utvecklingen mot minskade totalutsläpp. De administrativa problemen med ett sådant system är också möjliga att lösa. Det bör också ge företag och andra som släpper ut svaveldioxid möjlighet att själva välja metoder, former och tid för motåtgärder med hänsyn till de egna förutsättningama. I avsnitt 10.6 kommer den närmare utformningen av ett avgiftssystem att diskuteras.

10.2.7. Val av miljövårdspolitiska styrmedel

Genomgången av olika miljövårdspolitiska styrmedel för att lösa det regionala försurningsproblemet har visat att i stort sett två system kan väntas uppfylla de krav som uppställts och därför närmare bör studeras. Det ena systemet, som i huvudsak överensstämmer med gällande lagstiftning, innebär att produktnormer för högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja kombineras med en prövning av villkoren för verksamheten vid större företag. Den individuella prövningen kommer då främst att gälla företag med processutsläpp. Det andra systemet bygger på att svavelavgifter införs, vilka skulle göra det lönsamt för företag och andra emittenter att minska sina utsläpp. Genom att anpassa avgiften efter de kostnader som reduktionen medför skulle man kunna uppnå den nivå på reduktionerna som eftersträvas. Det nuvarande systemet för produkt- kontroll/individuell prövning beskrivs i avsnittet 10.5. Utformningen av ett avgiftssystem till ett arbetsdugligt miljövårdspolitiskt styrmedel behandlas relativt ingående i avsnittet 10.6, eftersom detta medel hittills inte använts i svensk miljövårdspolitik. En integrering av de olika styrmedel som behövs för att lösa såväl försurningsproblemen som de lokala problemen med alltför höga halter av svaveldioxid i utomhusluften tas upp till behandling i avsnitt 10.4.

• Sida 153
•  Original

10.3. Det lokala svaveldioxidproblemet

10.3.1 Mål —- medel

Höga halter av svaveldioxid i luften kan som tidigare framhållits ge upphov till skador på människor, växtlighet och på tekniska anläggningar, byggnader, bilar 0. d. De lokala skadorna av utsläppen är en direkt följd av alltför höga koncentrationer av svaveldioxid i den omgivande luften kring en eller flera utsläppskällor. Det bör understrykas att de lokala effekterna av svaveldioxid i regel inte kan renodlas på samma sätt som vad gäller det regionala försurningsproblemet. Det är ofta fråga om kombinationseffekter, där svaveldioxiden är en negativ faktor bland flera, men den spelar utan tvekan en avgörande roll. En reduktion av utsläppen av svaveloxider för också ofta med sig även en automatisk minskning av utsläppen av andra luftförorenande ämnen. Gränsvärden för högsta tillåtna svaveldioxidhalt i utomhusluften används därför ofta som en viktig del i formuleringen av kraven på luftkvaliteten i tätorter och större industriområden.

De motåtgärder som kan vidtas är delvis desamma som används för att lösa försurningsproblemen, nämligen att minska utsläppen. Härtill kom— mer att olika åtgärder för att flytta utsläppen och sprida dem bättre på högre höjd kan ha avgörande betydelse, se kapitel 6. De tekniska åtgärder som hittills i första hand använts är övergång till svavelfattiga bränslen, val av lämpliga uppvärmningssystem och utformning av utsläppsanord- ningar i form av höga skorstenar o. d. De begränsningar av svavelhalten i eldningsolja som införts i Sverige har främst motiverats med hänsyn till de lokala luftföroreningsproblemen. Luftkvaliteten har också påtagligt förbättrats, särskilt i storstadsområdena där svavelhalten i eldningsoljan inte får överstiga 1,0 viktprocent.

Tekniska miljöskyddsåtgärder som främst syftar till en minskning av de totala utsläppen, t. ex. rökgasrening, medverkar givetvis till en sänkning av svavelhalten i utomhusluften. Som tidigare framhållits kan dock sådana åtgärder av ekonomiska skäl knappast bli aktuella annat än vid ett begränsat antal anläggningar av typ kraftverk, processindustrier o. d. Val av uppvärmningssystem tillsammans med lokalisering och utformning av utsläppsanordningar är däremot avgörande för möjligheter- na att upprätthålla de krav på luftkvalitet som uppställts. En planering av uppvärmningssystemen i de större tätorterna med hänsyn till utsläpps- och spridningsförhållanden blir därmed ett betydelsefullt instrument i denna del av svavelpolitiken.

Valet av miljövårdspolitiska styrmedel för att hantera de lokala svaveldioxidproblemen blir således beroende av delvis andra faktorer än de som styr valet i försumingsfrågan. I de följande avsnitten kommer de tidigare förtecknade miljövårdspolitiska styrmedlen att granskas med hänsyn till deras effektivitet som instrument för att lösa de lokala luftföroreningsproblemen. Till frågan om ett integrerat styrsystem för att hantera hela svavelfrågan återkommer utredningen i avsnitt 10.4.

• Sida 154
•  Original

10.3.2. Prövning av villkor för enskilda utsläpp

Redan administrativa skäl gör det omöjligt att pröva villkoren för alla enskilda utsläpp i landet, vilka uppgår till drygt en miljon. En sådan prövning måste därför inriktas dels på de större anläggningarna för förbränning av olja eller andra bränslen, dels på processindustrierna. Enskilda anläggningar prövas sedan år 1969 enligt miljöskyddslagen. I villkoren anges i regel högsta tillåtna utsläppskvantitet under vissa tidsperioder samtidigt som bestämmelser om erforderliga skorstenshöjder och utformningen av andra tekniska anläggningsdelar utfärdas. Det viktigaste underlaget för dessa beslut utgörs av undersökningar om luftföroreningssituationen, meteorologiska förhållanden och uppgifter om den aktuella anläggningen. Hänsyn skall i prövningen även tas till faktorer som inte direkt har med miljön att göra, bl. a. företagets ekonomi och inverkan på sysselsättningen.

Prövning enligt miljöskyddslagen har hittills skett av verksamheten vid många kraftverk, värmekraftverk, kraftvärmeverk, större förbrännings- anläggningar och processindustrier. När det gäller processindustrierna har naturvårdsverket i sitt arbete strävat efter att få fram miljöskyddsåtgärder upp till en kostnadsnivå som räknat per ton svavel motsvarar kostnaden för sänkningen av svavelhalten i tjockolja ner till 1,0 procent.

En annan form av administrativ prövning sker i samband med byggnadslovsbehandlingen i kommunerna med stöd av bestämmelser i byggnadslagstiftningen. Det gäller här bl. a. skorstenshöjd vid mindre förbränningsanläggningar.

Sammanfattningsvis kan man konstatera att en prövning av villkoren för utsläpp av svaveldioxid vid enskilda anläggningar måste inriktas på ett begränsat antal större anläggningar på sätt som redan nu sker. Som enda instrument är en sådan individuell prövning ett otillräckligt medel för att uppnå en acceptabel luftkvalitet inom de områden som är hårt belastade. Det måste kombineras med t. ex. generella normer beträffande svavelhalt i det bränsle som får användas inom regioner med luftföroreningspro- blem. Det är tänkbart att en reglering av formerna för uppvärmning av bostäder, kontor och industrier måste tillgripas inom särskilt belastade områden. En sådan planmässig utbyggnad av värmeförsörjningen kan vara ett effektivt miljövårdspolitiskt medel i arbetet på att lösa de lokala luftföroreningsproblemen.

10.3.3. Produktnormer

De produktnormer i form av begränsningar av svavelhalten i eldningsolja som redan använts har medfört att luftföroreningssituationen förbättrats särskilt inom storstadsområdena. Om uppställda immissionsgränser måste betraktas som absoluta maxirnigränser kan produktnormer vara den enda möjligheten att på kort sikt begränsa utsläppen i tillräcklig grad inorn tätortsområden med många små uppvärmningsanläggningar. Normer av detta slag tenderar dock att i en kraftigt förändrad olje- och energimark- nad bli administrativt svårhanterliga och tungrodda. Svårigheterna att få

• Sida 155
•  Original

fram ett tillfredsställande underlag för de dispenser från normerna som fordras har visat sig vara betydande. En ändrad struktur på energiområdet med ökad användning av andra fossila bränslen medför också att systemet av produktnormer måste utvidgas. De ekonomiska konsekven- serna av en sådan utvidgning är svåröverskådliga.

Avslutningsvis finns dock anledning att understryka att det kan bli nödvändigt att inom vissa regioner även i fortsättningen använda produktnormer av det slag som hittills använts. Det gäller särskilt områden med betydande luftföroreningsproblem, där det kan vara svårt att klara luftkvaliteten med andra medel.

10.3.4. Samhällsplanering —- lokaliseringstillstånd

Ett av de säkrare sätten att skapa god utomhusluft i större tätorter är att planera och bygga ut fjärrvärmeanläggningar eller andra former av gemensam värmeförsörjning, där förbränningen av olja eller andra bränslen koncentreras till stora anläggningar. Möjligheter att använda alternativa energikällor förbättras härigenom liksom utbyggnaden av lämpliga reningsanläggningar och utsläppsanordningar. Utbyggnaden av fjärrvärmeanläggningar i ett antal svenska kommuner har också gett goda resultat i arbetet att förbättra luftkvaliteten i tätorterna.

Samhällsplanering som ett styrinstrument för att åstadkomma en god luftkvalitet är därför främst i större tätorter ett realistiskt alternativ. Frågan om lagstiftning rörande allmänna värmeanläggningar studeras för övrigt av en utredning, som nyligen lagt fram betänkandet Värmeförsörj— ning enligt värmeplan, SOU 1974z77. Det bör dock understrykas att genomförandet av tekniska åtgärder av detta slag kommer att ta lång tid och att därför fortsatta nedtrappningar av svavelhalten i bränslen kan bli nödvändiga under en relativt lång övergångstid.

10.3.5. Utsläppsnormer

Utsläppsnormer är knappast något realistiskt styrmedel när det gäller att begränsa utsläppen av svaveloxider från det stora antal utsläppskällor som finns i svenska tätorter och därmed förbättra luftkvaliteten. Med den nuvarande tekniska strukturen på uppvärmningssystemen är produkt- normer kompletterade med prövning av villkoren för de stora utsläppen ett effektivare vapen.

10.3.6. Ekonomiska styrmedel

Svavelavgifter eller andra liknande styrmedel är teoretiskt sett möjliga att använda även för att begränsa utsläppen inom olika regioner till de nivåer som krävs för att upprätthålla en god luftkvalitet. De varierande förhållandena inom olika tätorter, beträffande såväl faktorer som utsläppens fördelning och storlek, som meteorologiska förhållanden, komplicerar dock ett avgiftssystem. Avgifterna skulle sannolikt behöva differentieras så långt med hänsyn till individuella förhållanden, att

• Sida 156
•  Original

systemet skulle bli alltför komplicerat och svåradministrerat för att kunna fungera.

För styrning av uppvärmningen mot fjärrvärme eller andra ur luftföroreningssynpunkt gynnsamma uppvärmningssystem kan däremot en aktiv och medveten prispolitik från kommunerna vara ett värdefullt komplement till olika former av regleringar. Överslagsmässiga kostnads- nyttokalkyler, i vilka även skador av luftföroreningar tas in, skulle här kunna vara till hjälp vid prissättning av olika tjänster. En snabbare övergång till gemensam värmeförsörjning för större regioner kan här- igenom eventuellt underlättas.

10.3.7. Val av miljövårdspolitiska styrmedel

De lokala luftföroreningsproblemen är som tidigare framhållits av en helt annan karaktär och har delvis andra orsaker än de regionala försurnings- problemen. Andra miljövårdspolitiska styrmedel kommer därför att behöva användas för hantering av dessa problem. I ett längre tidsperspek- tiv förefaller en aktiv samhällsplanering, med vissa tvingande regler beträffande formerna för uppvärmning av bostäder, kontor och industrier att kunna bli den kanske effektivaste formen för att lösa de lokala luftföroreningsproblemen i främst större tätorter. En aktiv prispolitik i vilken hänsyn tas även till de negativa effekterna av svaveldioxidutsläp- pen kan här vara ett tänkbart komplement. Produktnormer för högsta tillåtna svavelhalt i bränslen kan, framför allt under en övergångstid, bli nödvändiga för att en god luftkvalitet skall kunna upprätthållas. Slutligen kommer det sannolikt att även i fortsättningen vara nödvändigt med en individuell prövning av villkoren för vissa större utsläpp som direkt påverkar lokalförhållandena.

10.4. System av styrmedel i svavelpolitiken

I detta betänkande har tidigare åtskilliga gånger framhållits vikten av att man håller isär de två skilda problem som orsakas av svavelutsläppen, nämligen dels försurningen av mark och vatten, dels förhöjningen av halterna av svaveldioxid i luften till oacceptabla nivåer. Det utsläppta svavlet orsakar således olika effekter i miljön, medan de motåtgärder som fordras i stor utsträckning gäller samma emittenter och är delvis av likartat slag. Skillnaderna ligger framför allt i det förhållandet att man för att lösa de lokala problemen kan tillgripa, förutom direkta tekniska miljöskyddsåtgärder för att minska utsläppen, även andra mer indirekta åtgärder, som att förlägga utsläppen på lämpliga platser och att sprida föroreningarna i större luftmassor och därmed sänka koncentrationema av de farliga ämnena-i luften. Det är också givet att en minskning av utsläppen måste medföra en minskad belastning på människorna och deras miljö. Men det är därmed inte sagt att en sådan åtgärd är den mest effektiva, om det i första hand gäller att klara en lokal luftförorenings— situation.

• Sida 157
•  Original

En separat behandling av de båda problemen kan dock av praktiska skäl vara svår att genomföra, eftersom det i många fall kommer att gälla samma objekt —— en emittent av svaveloxid. Det är då naturligt att försöka kombinera olika styrmedel till ett styrsystem som gör det möjligt att hantera hela svavelproblemet. En naturlig utgångspunkt kan då vara att börja med den för de båda problemen gemensamma motåtgärden, nämligen begränsningen av utsläppen och diskutera de krav på styrmedel som ställs för att uppnå detta mål. Därefter kan de instrument som behövs för att få genomfört de ytterligare åtgärder som erfordras för att lösa lokalproblemen fogas till systemet.

Genomgångarna i tidigare avsnitt har pekat på två huvudlinjer efter vilka försurningsproblemet kan lösas. Det kan hanteras antingen med hjälp av produktnormer tillsammans med individuell prövning av enskilda utsläpp eller med miljöavgifter. Den förra metoden har med framgång redan utnyttjats, medan avgifter är en ännu oprövad väg i svensk miljöpolitik. Utredningen kommer därför att relativt noggrant gå igenom förutsättningar för uppbyggnad av ett avgiftssystem, se avsnitt 10.6.

De lokala luftföroreningsproblemen, där svaveldioxiden utgör en viktig faktor, måste i regel lösas genom att utnyttja en kombination av motåtgärder. Samhället behöver då troligen utnyttja ett flertal styrmedel, där samhällsplanering, produktnormer och individuell prövning av ut- släpp är viktiga element. Avgifter eller andra ekonomiska styrmedel förefaller här bli alltför komplicerade för att kunna fungera tillfreds- ställande.

Ett alternativ till styrsystem i svavelpolitiken — som principiellt sett i stort bygger på den nuvarande miljöskyddslagstiftningen — skulle bestå av en kombination av produktnormer, verksamhetsprövning och en planering av energiförsörjningen i tätorterna. Grunden i systemet är produktnormer som anger tillåten halt svavel i bränslen som används för förbränning. Normerna kan gälla generellt för landet eller differentieras med hänsyn till de lokala förhållandena. Den nuvarande förordningen om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja skulle i detta alternativ behöva kompletteras främst med motsvarande bestämmelser för kol. Med sådana normer skulle man liksom hittills i huvudsak kunna reglera utsläppen från all förbränning av fossila bränslen med sikte på en nedtrappning av de totala utsläppen i landet och även kunna begränsa utsläppen lokalt. Processutsläppen skulle däremot även i fortsättningen behöva hanteras individuellt genom prövning av tillåtligheten och fastställande av villkor för verksamheter. I en sådan prövning kan i och för sig hänsyn tas till både försurningsproblemen i stort och lokala problem med alltför höga halter av svaveldioxid i luften. En planering av energiförsörjningen i större tätorter, kombinerad med möjligheter för kommunerna att föreskriva hur uppvärmningen skall ske, skulle kunna utgöra det på sikt kansxe effektivaste medlet att komma till rätta med den lokala föroreningsproblematiken. Detta styrmedel kan givetvis kombineras med en individuell prövning av villkoren för större anläggningar för energi- försörjning belägna i eller i närheten av tätorter.

En annan väg vore, som närmare diskuteras i avsnitt 10.6, att låta ett

• Sida 158
•  Original

Figur 10.] Alternativa styrsystem inom svavel- politiken

system av miljöavgifter utgöra basen i styrsystemet. I så fall skulle man med en svavelavgift tvinga fram en reduktion av de totala utsläppen i landet till en med hänsyn till försurningseffekterna acceptabel nivå. Avgiften skulle drabba såväl anläggningar för förbränning av olja, kol e. d. som processindustrier. De lokala svaveldioxidproblemen borde liksom i det förstnämnda alternativet i första hand lösas genom en planering av utbyggnaden av energiförsörjningen i tätorterna. Prövning av enskilda utsläpp skulle i detta system användas främst för att bestämma villkoren för verksamheter som trots en allmän nedtrappning av utsläppen kan påverka den lokala luftföroreningssituationen.

Den synbara skillnaden mellan de båda diskuterade systemen är att det sistnämnda systemet förutom de tre styrmedlen produktkontroll, verk- samhetsprövning och samhällsplanering även innehåller svavelavgifter, se figur 10.1. Grundtanken är givetvis att man genom att införa ett ekonomiskt styrmedel skall kunna få en effektivare miljövårdspolitik och komplettera de tidigare använda administrativa styrmedlen. Det förstnämnda systemet, system 1 i figur 10.1, skulle i huvudsak fungera på samma sätt som gällande lagstiftning men med en större roll för samhällsplaneringen. I det andra systemet är avsikten att avgifterna skall användas för att i första hand reducera de samlade utsläppen i landet till en bestämd nivå. Men givetvis kommer detta att medföra att även svaveldioxidhalterna i luften minskar på många ställen. Resterande problem på det lokala planet skulle i första hand lösas med samhälls- planering innefattande beslut om energiförsörjningen inom större tät- orter. I andra hand skulle produktkontroll användas som en försäkring, så att inte angivna gränsvärden överskrids och givetvis kan även en verksamhetsprövning här bli aktuell vid större anläggningar. En central fråga vid en jämförelse mellan de båda systemen blir då om svavelavgifter kan bli ett sådant effektivt styrmedel att det kommer att minska behovet av att utnyttja de andra tre medlen och därmed försvara en utökning av

Styrmedel Styrmedel System 1 Miljömål System 2

Produkt- kontroll prövning Produkt-

av 802-halten i luften till Samhälls- acceptabla Verksamhets- planering ' nivåer ' prövning

huvudsyfte med styrningen

Totalreduktion av 802-utsläpp i Sverige

-— — —- sekundär effekt av styrningen

• Sida 159
•  Original

styrmedelsarsenalen i svavelpolitiken. Utredningen återkommer till dessa frågor i kapitel 11, där även möjligheterna diskuteras att modifiera och förbättra de principiella system, som här skisserats. Men först presenteras den hittillsvarande svavelpolitiken i korthet i avsnitt l0.5 och i avsnitt 10.6 kommer utredningen att närmare granska förutsättningar för en svavelavgift.

10.5. Hittillsvarande svavelpolitik

De begränsningar av utsläppen av svaveldioxid som genomförts har i huvudsak skett med stöd dels av en särskild förordning och kungörelse om högsta tillåtna svavelhalt ieldningsolja, dels av miljöskyddslagen. Vid hanteringen av lokalproblemen har även byggnadslagstiftningen använts som instrument för att i första hand förbättra utsläppsförhållandena. Härtill kommer att statsbidrag utgått till miljövårdande åtgärder inom industrin, vilket inneburit en stimulans till företagen att bygga ut reningsanläggningar och vidta processtekniska åtgärder för att minska utsläppen. De riktlinjer för luftvården som dragits upp av statens naturvårdsverk har också fungerat som ett indirekt styrmedel. I den hittillsvarande svavelpolitiken har således främst utnyttjats en kombina- tion av produktnormer och individuell prövning. Men statsbidragen hari vissa fall kunnat utnyttjas som en form av ekonomiskt styrmedel.

10.5 .1 Förordning om begränsning av svavelhalten i eldningsolja

Förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja (SFS 1968: 551), som i sin helhet trädde i kraft den 1 juli 1969, förbjuder förbränning av eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktprocent, se bilaga 1. Med stöd av förordningen kan regeringen föreskriva lägre värden inom landet som helhet eller inom vissa områden. Bestämmelser härom meddelas i kungörelse med förteckning över de kommuner där en viss lägre gräns skall gälla. Föreskrifter om kungörelsens tillämpning meddelas av naturvårdsverket. Lokalt kan en sänkning av den högsta tillåtna svavelhalten i eldningsolja ske genom föreskrifter i hälsovårdsordning.

Länsstyrelsen får medge undantag från de av regeringen fastställda gränserna dels i fall då anläggningar har en tillfredsställande rökgasrening, dels i andra fall när särskilda skäl föreligger. Rökgasreningen bedöms enligt förarbetena vara tillfredsställande, då utsläppen av svaveldioxid efter rening inte överstiger utsläppen från förbränning av olja med föreskriven svavelhalt.

Länsstyrelsen utövar tillsyn över bestämmelsernas efterlevnad och har därvid rätt att ta prov på olja och rökgaser hos användaren. Denne skall av säljaren erhålla uppgifter om oljans svavelhalt.

Brott mot föreskrifterna om högsta tillåtna svavelhalt bestraffas med böter eller fängelse. Underlåtelse att lämna uppgift eller lämnande av felaktig uppgift om svavelhalten medför bötesstraff.

Med tillämpning av förordningen inleddes eldningssäsongen 1971/72

• Sida 160
•  Original

en ytterligare begränsning av svavelhalten i eldningsolja genom att gränsen för tillåten svavelhalt sänktes till 1 viktprocent i vissa tätorts- kommuner. I kungörelser har regeringen därefter på förslag av statens naturvårdsverk fastställt förteckningar över kommuner, där olja med svavelhalt överstigande ] viktprocent inte får förbrännas. Den senaste förteckningen, som avser eldningssäsongen 1973/74, upptar Storstock- holm, Storgöteborg, Vänersborg, Trollhättan, Borås, Malmö, Lund samt Jönköping.

Beräkningar utförda av statens naturvårdsverk visar att utsläppen av svaveldioxid minskades med mellan 6 och 7 procent åren 1970 och 1972 — från ca 870000 ton till ca 810000 ton. Övergången från den 3—3,5-procentiga tjockoljan som vanligtvis användes under eldnings- säsongen 1969/70 till 2,5—procentig hade minskat ökningstakten i utsläppen och införandet av l-procentgränsen i ett antal Stockholms- kommuner medförde ett även i absoluta tal räknat lägre utsläpp. Till nedgången bidrog sannolikt också de milda vintrarna och lågkonjunktu— ren.

Undantag från bestämmelserna meddelades under tiden fram till hösten 1973 endast i ett fåtal fall och då främst på grund av särskilda skäl. Det rörde sig i allmänhet om omställningsproblem, som t.ex. ombyggnad av äldre anläggningar för övergång till lågsvavlig olja. Undantag medgavs här för några månader till dess att arbetena hunnit slutföras. I ett fall medgavs undantag på grund av tillfredsställande rökgasrening. Den brist på lågsvavlig olja som efter hand började göra sig märkbar, med stigande priser som följd, bedömdes däremot inte utgöra tillräckliga skäl för undantag.

Vid den tidpunkt då förslagen till begränsningar för eldningssäsongen 1974/75 skulle redovisas bedömde emellertid naturvårdsverket situatio- nen på oljemarknaden vara sådan att någon utökning av antalet områden med enprocentgräns inte var genomförbar. I stället förordade verket i en skrivelse till länsstyrelserna att ett till kort tid begränsat undantag från bestämmelserna om enprocentgränsen skulle ges i sådan utsträckning att ledig tankkapacitet kunde fyllas med olja av upp till 2,5 procents svavelhalt.

Läget på oljemarknaden skärptes sedan ytterligare, bl. a. som en följd av de oljeproducerande ländernas begränsningar av produktionen. I naturvårdsverkets nya rekommendationer till länsstyrelserna, utsträcktes tidsramen för undantag att gälla till den 1 oktober 1974. De riktlinjer för prövningen av undantag som angavs gick ihuvudsak ut på att tillgängliga kvantiteter lågsvavlig olja borde omsättas i första hand under de kallaste månaderna. När situationen på oljemarknaden sedan åter förbättrades utfärdades nya anvisningar, vari verket förordade att länsstyrelserna inte skulle bevilja ytterligare undantag. Frågan om upphävande av redan medgivna undantag fick bedömas med hänsyn till de villkor som förknippats med varje enskilt beslut, men målsättningen var att ytterli- gare påfyllning av olja med högre svavelhalt inte skulle ske.

Under den aktuella tiden medgavs undantag från gällande begräns- ningar i 97 fall. Huvuddelen avsåg undantag från enprocentgränsen, där

• Sida 161
•  Original

förbränning av olja med upp till 2,5 procents svavelhalt medgavs. I några fall accepterades 2,8—3,5 procent i områden där den generella 2,5- procentgränsen gällde. En grov uppskattning visar att högst en halv miljon m3 tjockolja med högre svavelhalt än den i området tillåtna använts. Den samtidiga nedgången i Oljeförbrukningen kan beräknas ha väl kompenserat den höjda svavelhalten.

Man kan notera att handläggningen av ansökningar om undantag varierade avsevärt mellan de olika länen längs skalan från mycket generöst till starkt restriktiv behandling. Intentionema att reservera lågsvavlig olja till de kallaste månaderna synes i vissa län inte ha kunnat uppfyllas.

Erfarenheterna av tillsynsverksamheten under den tid förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja var i kraft har visat att tillsynen är synnerligen resurskrävande. Detta har i brist på personal lett till att tillsyn förekommit i ytterst ringa omfattning. Av tillgängliga uppgifter att döma tycks dock laglydnaden varit god, så länge tillräcklig mängd lågsvavlig olja funnits att tillgå. Leverantörerna synes ha inriktat sina leveranser efter den på respektive ort gällande begränsningen. Under den följande bristsituationen torde det dock vara realistiskt att räkna med att förbränning av olja med högre svavelhalt än 1 respektive 2,5 procent förekommit i något större utsträckning än medgivna undantag låter förmoda.

10.5.2. Miljöskyddslagen och miljöskyddskungörelsen

Genom miljöskyddslagen (SFS 1969: 387, omtryckt 1972: 782) regleras miljöstörningar från fast egendom, se bilaga 2. Lagen är till stor del en koncessionslag, dvs. den föreskriver tillstånds— eller anmälningsplikt för verksamheter och anläggningar från vilka miljöstörningar kan befaras. Styrningen sker genom prövning och fastställande av villkor i det enskilda fallet för verksamhetens bedrivande. Tillstånds— och anmälningsplikten är reglerad i miljöskyddskungörelsen (SFS 1969: 388, omtryckt 1972: 224), se bilaga 3. I denna anges de typer av fabriker och andra inrättningar för vilka tillstånd eller anmälan krävs. Bland de tillståndspliktiga verksam- heterna återfinns så gott som samtliga mera betydande svavelernittenter.

Tillstånd krävs för såväl nyanläggningar som ombyggnader av anlägg- ningar. Koncessionsnämnden prövar i regel dessa tillstånd, men i vissa fall kan detta ske hos länsstyrelsen. lnom hela det tillståndspliktiga området kan statens naturvårdsverk — i vissa fall länsstyrelsen — medge undantag från skyldigheten att söka tillstånd. Då sådant undantag beviljas meddelas samtidigt villkor i fråga om miljöskyddsåtgärder m. rn av samma slag som då tillstånd beviljas. Prövningen sker även i detta fall uteslutande med tillämpning av lagens tillåtlighetsregler, men under mindre bundna former än hos koncessionsnämnden.

Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler avser emellertid även anläggningar som tagits i drift före lagen trädde i kraft. Den tillsynsverksamhet, som enligt lagen skall bedrivas för kontroll av efterlevnaden av föreskrivna villkor, skall dessutom ingripa mot miljöstörningar från icke prövad

• Sida 162
•  Original

industri. Tillsynsmyndigheterna — centralt statens naturvårdsverk och lokalt länsstyrelse och hälsovårdsnämnd — skall i första hand försöka få rättelse till stånd på frivillighetens väg men kan också ingripa med tvångsmedel. Om tillstånd inte meddelats för den aktuella verksamheten kan naturvårdsverket hemställa att koncessionsnämnden meddelar förbud mot verksamheten eller ger föreskrifter om erforderliga försiktighetsmått. Länsstyrelsen kan ingripa med tvångsförelägganden och förbud, dock med undantag för de fall när tillstånd till verksamheten lämnats. Om en tillståndshavare åsidosätter villkor i tillståndsbeslut kan länsstyrelsen förordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidta rättelsen. Föreläggandet kan förknippas med vite. För att utöva tillsyn har myndigheterna rätt att vinna tillträde till och företa undersökning inom en anläggning och dess omgivningar. Anläggningens innehavare är vidare skyldig att under vissa förutsättningar lämna tillsynsmyndigheten behövliga upplysningar om anläggningen. Den som bryter mot tillstånds- eller anmälningsplikten kan dömas till böter eller fängelse i högst ett är, liksom den som åsidosätter villkor som föreskrivits av koncessionsnämnden, naturvårdsverket eller länsstyrelse i ett pröv- ningsärende.

Miljöskyddslagen anger som en förutsättning för att en miljöfarlig verksamhet skall vara tillåtlig att de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga skall vidtas. Föreskriften mjukas upp något genom att samtidigt ekonomiska hänsyn skall tas.

Föreskriften om bästa möjliga teknik syftar till att tekniska framsteg fortlöpande skall komma miljövården till godo. Det bör dock observeras att ett tillstånd av koncessionsnämnden i normalfallet har en rättsverkan som medger omprövning av villkoren först efter 10 år. Även om det torde vara relativt ovanligt att en verksamhet bedrivs under så lång tid utan att produktionssättet eller produktionsvolymen ändras på ett sådant sätt att ny prövning krävs, kan man sålunda räkna med att villkoren kommer att gälla relativt länge. Undantag från skyldighet att söka tillstånd hos koncessionsnämnden, s. k. dispens, ger ingen liknande trygghet för företaget. Dispensvillkoren kan i princip omprövas när som helst. Eftersom prövningen sker enligt samma tillåtlighetsregler och med samma sakkunniggranskning som ett tillståndsärende skiljer sig den faktiska rättsverkan emellertid inte markant från tillståndsbeslutets.

För tillämpning av miljöskyddslagens tillåtlighetsregler på luftvårds— området har naturvårdsverket fastställt riktlinjer som anger vad som på teknikens nuvarande ståndpunkt och med rådande ekonomiska förhållan- den normalt kan fordras i fråga om begränsning av luftföroreningsutsläp- pen från anläggningar av olika typer. Riktlinjerna har dragits upp med utgångspunkt i branschvisa detaljerade översikter över tillverknings- processer, luftföroreningsutsläpp samt tekniska och ekonomiska möjlig- heter att minska utsläppen. Branschutredningarna har utförts i arbets— grupper, tillsatta av naturvårdsverket och med representanter från de aktuella branscherna. Då miljöskyddslagen började tillämpas fanns endast riktlinjer2 för ett fåtal processindustrier och dessutom för svavelhalt i 2 Riktlinjer för emissionsbegränsande åtgärder vid luftförorenande anläggningar. Statens naturvårdsverk publikationer 1970: 2.

• Sida 163
•  Original

eldningsolja för stora kraftverk. Riktlinjerna har nu reviderats och kompletterats3 och omfattar nu ytterligare några typer av process- industrier, bl. a. sulfatmassaindustrin. Anvisningarna för kraftverken har däremot slopats med hänsyn till de generella reglerna om svavelhalt i eldningsolja som gäller.

Riktlinjerna är i princip inte bindande, men erfarenheterna från de områden där de tillämpats har visat att de i flertalet fall blir bestämman- de för de villkor som föreskrivsi tillstånds— och dispensbeslut. Hänsyn till tekniska framsteg m. rn. under den tid riktlinjerna varit i kraft tas vid revideringen av dem. Däremot synes någon successiv skärpning av villkoren i de tillstånds— och dispensbeslut som meddelats under tiden inte ha förekommit i någon större utsträckning.

I avsaknad av fastställda riktlinjer för svavelutsläpp från vissa industri- typer har naturvårdsverket inriktat sina insatser när det gäller process- utsläpp på att få fram miljöskyddsåtgärder till en kostnadsnivå som räknat per ton svavel motsvarar den kostnad som sänkningen av svavelhalten i tjockolja till en viktprocent innebär. För utsläpp från förbränning av eldningsolja från bl. a. uppvärmningsanordningar vid prövningspliktiga anläggningar fastställdes till en början bestämda gränser i fråga om oljans svavelhalt. Numera knyts villkoren i dessa delar till den på platsen gällande svavelgränsen enligt kungörelsen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. En sänkning av gränsen från 2,5 till 1 procent kommer därmed att gälla även för den prövade anläggningen.

På grund av den tid som det tar att bygga ut en anläggning i enlighet med meddelat tillstånd fick man först några år efter lagens ikraftträdande någon uppfattning om i vilken utsträckning villkoren uppfylldes och vilka problem som hängde samman med genomförandet av föreskrivna åtgärder. Även om åtlydnaden i huvudsak kan bedömas som god har man på en del håll kunnat konstatera att miljöskyddslagens föreskrifter inte alltid efterlevs. Detta ledde bl. a. till en hänvändelse från statens naturvårdsverk till Sveriges industriförbund.

En mycket betydelsefull faktor när det gäller åtlydnaden av villkoren är skötseln av miljövårdsanläggningarna. Även om anläggningen som sådan är helt i enlighet med föreskrifterna kan en bristfällig skötsel omintetgöra uppfyllandet av de uppställda miljövårdskraven.

Efter hand som antalet prövade verksamheter ökar växer även kraven på effektiv tillsynsverksamhet. Naturvårdsverket utarbetar därför tillsam- mans med representanter för industrin anvisningar för hur tillsyn och kontroll enligt miljöskyddslagen i praktiken skall genomföras vid olika anläggningstyper. Detta arbete baseras på uppfattningen att myndigheter- nas tillsyn närmast får betraktas som en kontroll av att anläggningsäga— rens kontroll över anläggningen fungerar på avsett sätt. Anvisningarna reglerar vad som fordras vid förstagångsbesiktning av en prövad anlägg- ning, hur den interna driftkontrollen bör läggas upp, vilka periodiska kontroller — t. ex. mätningar — som bör utföras och på vilket sätt resultaten skall rapporteras. För varje prövad anläggning skall ett program

3 Riktlinjer för luftvård Statens naturvårdsverk publikationer 1973: 8.

• Sida 164
•  Original

för tillsynsverksamheten utarbetas av anläggningens ägare och fastställas av tillsynsmyndigheten. De utarbetade anvisningarna utgör därvid ut- gångspunkter för detta arbete.

10.5.3. Byggnadslagen

Utsläppens läge kan ha en avgörande betydelse för den lokala luftförore- ningssituationen. Bestämmelser som reglerar lokaliseringen av utsläpps— källor har därför betydelse som styrmedel isvavelpolitiken när det gäller att lösa problem med framför allt för höga halter av svaveldioxid i luften.

I 4 & miljöskyddslagen föreskrivs bl. a. att för miljöfarlig verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet med verksamheten kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad.

Bestämmelse om lokalisering av industriell eller liknande verksamhet finns sedan den 1 januari 1973 också ibyggnadslagen (136a å), se bilaga 6. Är valet av plats för sådan verksamhet av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar skall verksamhetens lokalisering prövas av regeringen. Flertalet av de anlägg- ningstyper som skall underkastas sådan prövning hör till de stora svavelemittenterna, t. ex. järn- och stålverk, massafabriker, raffinaderier och kraftverk som eldas med fossila bränslen.

Den tekniska utformningen av värmeanläggningar, t. ex. ifråga om skorstenshöjd, kan ha stor betydelse för den lokala föroreningssituatio- nen. Utformningen av sådana mindre oljeeldade anläggningar (mindre än 50 MW) fastställs därför vid prövning av byggnadslov. Till ledning för denna prövning finns anvisningar från statens planverk och riktlinjer från statens naturvårdsverk.

10. 5 .4 Statsbidrag till miljövårdande åtgärder inom industrin

Miljöskyddslagens bestämmelser gäller som nämnts för all industri, dvs. även industri som anlagts före lagens ikraftträdande. En principiell grundtanke i miljöskyddsarbetet är att den som orsakar miljöförstöring också skall svara för de åtgärder som krävs för att minska eller eliminera skadorna. Kostnaderna för miljöskyddsåtgärderna skall därmed utgöra en del av produktionskostnaderna. Denna huvudregel gäller generellt för alla verksamheter som skall prövas enligt miljöskyddslagens bestämmelser. Äldre industri har dock inte haft möjlighet att från början planera och kalkylera in miljöskyddsåtgärderna. För att göra det möjligt att tillämpa miljöskyddslagens regler även på den äldre industrin och samtidigt stimulera till ett snabbt genomförande av miljöskyddsåtgärder infördes samtidigt med miljöskyddslagen temporärt ett bidragssystem för miljö- vårdande åtgärder inom den äldre industrin, se bilaga 7. Bidragsbestärn- melserna avsåg en femårsperiod, vilken sedan förlängts med ett år. Bidrag kan utgå med högst 25 procent av investeringskostnaderna för åtgärder som minskar vatten- eller luftförorening eller buller. Hittills har för varje budgetår anvisats ett anslag av 50 miljoner kronor för detta ändamål.

• Sida 165
•  Original

Som förutsättningar för bidrag gäller att ändamålet med åtgärden skall vara angeläget från allmän synpunkt. Bidrag får vidare lämnas endast i fråga om anläggning som kan beräknas bestå under så lång tid att kostnaden ter sig försvarlig. Undantagsvis lämnas bidrag för anläggning eller del av anläggning som tagits i drift efter det att bidragssystemet införts. Så har skett i vissa fall då industrier har prövat nya metoder som det varit ett allmänt intresse att få prövade. Bidragen kan i dessa fall betraktas som stöd till särskilt risktagande i samband med utvecklings- arbete.

Under tre perioder under tiden l97l—74 har av sysselsättningsskäl utgått förhöjda bidrag till miljövårdande åtgärder inom industrin. Samma regler som för det 25-procentiga bidraget har i huvudsak tillämpats för de förhöjda bidragen, som under den första perioden maximerades till 75 procent och under de två följande till 50 procent av investeringskostna- derna. Totalt anslogs under denna period 400 miljoner kronor till dessa förhöjda bidrag.

Bidragen har i relativt begränsad utsträckning använts för åtgärder som medfört en minskning av svavelutsläppen. Störst betydelse i detta avseende har de haft inom massa- och pappersindustrin. I de fall lokala svaveldioxidproblem angripits med hjälp av högre skorstenar har bidrag normalt inte utgått, eftersom den regeln tillämpats att en åtgärd för att vara bidragsberättigad skall ge en faktisk förbättring, inte enbart en utspädning.

10.5.5. Riktlinjer för luftvård

Riktlinjer används och fungerar huvudsakligen som styrmedel i kombina- tion med och som komplement till regleringar. Då riktlinjer fastställs och publiceras, så som skett med naturvårdsverketsA, tjänar de som utgångs— punkt inte enbart för myndighetens bedömningar, utan även för företags och andra verksamheters planering. Genom att de ger en uppfattning om vilka krav som kommer att ställas vid en tillåtlighetsprövning får de en styrande effekt redan vid uppgörandet av förslag till en verksamhets utformning.

Stora svavelutsläpp hör till de faktorer som getts förhållandevis stor tyngd då anspråken på och hushållningen med mark och vatten diskuterats. I rapporten5 och i propositionen6 härom angavs vissa riktlinjer för lokaliseringen av olika slag av miljöstörande verksamhet. Dessa riktlinjer har inga omedelbara rättsverkningar, men uppgavs komma att bli vägledande för regeringens beslut om markanvändning. De förutsätts också komma att iakttas av myndigheterna i deras behandling av bl. a. lokaliseringsfrågor.

4 5Riktlinjer för luftvård. Statens naturvårdsverk publikationer 1973: 8. :Hushållning med mark och vatten. SOU 1971: 75. Kungl. Maj. ts proposition 19722111.

• Sida 166
•  Original

10.6. Avgifter som styrrnedeli svavelpolitiken

Ekonomiska instrument har som tidigare framhållits hittills endast i begränsad utsträckning utnyttjats som styrmedel i svensk miljövårds- politik. De statsbidrag till olika slag av miljövårdande åtgärder som utgått med relativt stora belopp, se avsnitt 10.5.4, har dock utan tvekan fungerat som ett slags ekonomiska styrmedel och har i vissa frågor haft en betydande effekt på inriktningen av åtgärderna. Avsikten med dessa bidrag har varit, dels att mildra de ekonomiska effekterna av genomföran- det av den nya miljövårdslagstiftningen och att förbättra sysselsättningen, dels att verka som stimulans för att snabbare få fram miljövårdsåtgärder än vad som varit möjligt enbart med miljöskyddslagstiftningen.

Användningen av svavelavgifter skulle således innebära att en ny form av miljövårdspolitiska styrmedel förs in i svensk miljöpolitik. Utred- ningen har därför ansett det angeläget att utöver vad som redovisats i den mer teoretiska genomgången av olika styrmedel i kapitel 9 och den allmänna diskussionen i tidigare avsnitt av detta kapitel, försöka klarlägga om det över huvud taget är möjligt att skapa ett avgiftssystem som kan bli ett funktionsdugligt medel i den svenska svavelpolitiken. Förutsätt- ningarna för ett sådant avgiftssystem och även utformningen kommer därför att behandlas relativt ingående. Den följande genomgången inriktas främst på att klarlägga om svavelavgifter kan användas för hantering av försurningsproblemen. Möjligheterna att anpassa och kom- plettera ett sådant avgiftssystem till den lokala problematiken tas också upp till behandling i det avslutande avsnittet.

10.6.1. Utgångspunkter

Målet för svavelpolitiken har tidigare ingående diskuterats i främst kapitel 8. Den följande analysen utgår från ett beräkningsexempel som innebär att de totala utsläppen i landet med antagen utveckling av processindu- strin och energiförsörjningen måste reduceras med omkring 400 000 ton år 1985. En andra utgångspunkt är att erforderliga reduktionsåtgärder bör utformas och sättas in på ett sådant sätt att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt.

Teoretiskt sett kan urvalet av företag och andra som släpper ut svaveldioxid, liksom fastställandet av vilka tekniska miljöskyddsåtgärder som bör genomföras, ske med hjälp av uppgifter om gränskostnaden för reduktion av svaveldioxid vid varje källa. Insamling av erforderliga uppgifter om enskilda företag kan — även om det som i försumingsfrågan endast gäller omkring 200 objekt — dock väntas vara en mycket arbetskrävande uppgift, som skulle ställa stora krav på administrationen och dess resurser. Sådana detaljdata har inte heller ansetts nödvändiga som underlag för utformningen av ett avgiftssystem.

Utgångsmaterialet för uppbyggnaden av ett avgiftssystem utgörs i stället av kostnadsuppgifter för olika tekniska metoder att minska svavelutsläppen, kombinerade med uppgifter om aktuella svavelkällor. Detta material har använts för att uppskatta gränskostnaden för

• Sida 167
•  Original

Kronor per ton avskilt svavel

2 000—

1 500—

1000—

500 **

' t'— T_— I 1 _em_—_|—

I 100 000200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

Reduktion av totalutsläpp ton 802 per år

reduktion av de totala svaveldioxidutsläppen i Sverige år 1985. Beräk- ningar har genomförts för ett lägre och ett högre kostnadsalternativ, se tabellerna 7.2 och 7.3 i kapitel 7. Dessa uppgifter har sedan samman- ställts i diagramform och en utjämnad gränskostnadskurva har anpassats till basuppgifterna, se figur 10.2.

Denna gränskostnadskurva för reduktion av de totala utsläppen av svaveldioxid i landet utgör således den första utgångspunkten för utredningens diskussion om möjligheterna att bygga upp ett avgifts— system för genomförande av en svavelpolitik. Kurvans allmänna giltighet och användbarhet kommer att diskuteras närmare i det följande avsnittet, liksom de effekter som dessa osäkerheter kan få på utformningen av de miljövårdspolitiska styrmedlen. Frågor om icke önskvärda bieffekter av ett avgiftssystem på sysselsättning, inkomstfördelning och regional balans behandlas i avsnitten 10.66 och 10.6.7.

10.6.2. Säkerheten och representativiteten i grundmaterialet

Teoretiskt sett skulle en reduktion av de totala utsläppen i Sverige med 400 000 ton kunna ske till kostnader som inte överstiger 1 400—1 500 kronor per ton svavel, se figur 10.2. En förutsättning härför är givetvis att den redovisade kurvan speglar de verkliga gränskostnaderna för företagen. Möjligheterna att med en avgift styra åtgärderna, så att de uppställda målen uppnås, kommer givetvis att påverkas av osäkerheterna i de grundläggande beräkningarna och representativiteten i materialet. Svårigheterna att bestämma gränskostnadskurvan och den kvarstående osäkerheten är avgörande för möjligheterna att förutsäga utfallet i form av en totalreduktion. De faktorer som komplicerar dessa beräkningar är

Figur 10.2 Gränskostna- den för reduktion av de totala svaveldioxidutsläp- pen i Sverige år 1985. Beräkningarna baseras på genomsnittskostnader för olika utsläpps- kategorier.

• Sida 168
•  Original

främst den allmänna osäkerhet som alltid finns i tekniska kalkyler, de enskilda företagens avvikelser från de branschmedeltal som används, förändringen på oljemarknaden som kan förskjuta relationerna mellan olika energislag samt svängningarna i merpriser för naturligt lågsvavlig olja.

Den beräkningsmässiga säkerheten kan naturligtvis ökas genom nog- grannare genomgångar än vad som varit möjligt inom ramen för denna studie. Detsamma gäller kostnaderna för enskilda företag i förhållande till de branschmedeltal som redovisas. Men även med betydande insatser måste man, liksom vid alla ekonomiska kalkyler, räkna med en kvarstående, inte oväsentlig osäkerhet. Vid utformningen av en avgift måste hänsyn därför tas till dessa faktorer och deras inverkan på möjligheterna att uppnå de miljömål som uppställts.

Utvecklingen på oljemarknaden under senare tid har medfört delvis ändrade förutsättningar för beräkningarna. Konkurrenskraften hos andra energikällor än olja har ökat, och bl. a. har intresset för kol stigit. Det ökade oljepriset kan också väntas medföra att olja i framtiden får en alltmer kvalificerad användning. Sannolikt kommer andelen tjockolja i raffinaderiernas produktion att successivt minska på grund av en ökad efterfrågan på bensin och andra mer förädlade produkter, samtidigt som utbudet av råolja inte ökar i samma takt som tidigare. En sådan utveckling kan i första hand väntas innebära att storkonsumenterna av tjockolja tvingas undersöka möjligheterna att gå över till andra energislag.

Hittillsvarande förändringar på oljemarknaden och därav följande effekter på energiförsörjningen kan såvitt utredningen nu kan bedöma knappast på något radikalt sätt förändra svavelproblematiken. Däremot kan givetvis ändringar i kostnaderna för reduktionen av de totala utsläppen som de beskrivsi figur 10.2 uppkomma. Det miljöpolitiska problemkomplexet vidgas också främst genom att tjockoljan får kon- kurrens från andra energislag, t. ex. kol. En ökning av priset på råolja påverkar givetvis också förutsättningar för import av naturgas till Sverige. Naturgasens konkurrenskraft skulle för övrigt ytterligare förbättras om svavelfattiga bränslen genom ändringar i beskattningen eller på annat sätt tillgodoräknades fördelarna ur miljösynpunkt. En övergång till använd- ning av kol eller gas kan i första hand väntas ske vid de stora anläggningarna för el— och värmeproduktion. För uppvärmning av fastigheter — utom vid stora fjärrvärmeanläggningar — kan oljan väntas bli kvar som värmekälla i konkurrens med elenergi.

Det tekniska miljöproblemet skulle således i stort sett kvarstå oförändrat även vid betydande förändringar på oljemarknaden, nämligen dels att begränsa utsläppen av svaveldioxid vid stora enheter för el- och värmeproduktion, dels att begränsa utsläppen från processindustrin samt dels att få fram bränslen med låg svavelhalt. Däremot kan de ekonomiska förutsättningama för reduktionsåtgärder förändras genom att alternativa energislag kommer in, där kostnaderna för borttagande av svavel avviker från den kostnadsbild som gäller för olja. Det bör dock framhållas att omläggningen av energiförsörjningen är en trög procedur, och att det i första hand kan bli aktuellt med övergång till andra bränslen än olja vid stora anläggningar.

• Sida 169
•  Original

Utredningen har i sina kalkyler räknat med att merkostnaderna för lågsvavlig olja efter hand kommer att anpassa sig till de faktiska kostnaderna för avsvavling av olja. Under en relativt lång övergångstid måste man dock räkna med stora svängningar i denna merkostnad, beroende på en alltför låg kapacitet för oljeavsvavling. Vid stor efterfrågan på lågsvavlig olja kommer sannolikt merpriset på världsmark- naden att väsentligt överstiga de kalkylerade avsvavlingskostnaderna. Ett snabbt införande av en svavelavgift utan föregående ”annonsering" skulle därför kunna medföra svårigheter att förutsäga effekterna på de totala utsläppen. De temporära svängningarna i detta merpris som kan väntas bestå även i ett längre tidsperspektiv, är däremot inte ett lika allvarligt problem vad gäller att begränsa försurningseffekterna. En avgift kan då vara ett ur samhällsekonomisk synpunkt gynnsamt styrmedel, eftersom importen av lågsvavlig olja kan väntas öka då merpriset minskar. De samlade kostnaderna för reduktionen av svaveldioxid skulle då kunna bli lägre än om en produktnorm tillämpades. Detta förutsätter dock att prissvängningarna blir relativt kortvariga, så att variationerna i utsläpp kan accepteras.

Kapitalkostnaderna är en väsentlig del av reduktionskostnaderna. Olikheter i bedömningarna av dessa kostnader får därför avgörande betydelse för beräkningarnas giltighet. Olikheter, som inte betingas av skillnader i risktagande, påverkar givetvis möjligheterna att med en svavelavgift styra reduktionsåtgärdema så att de samhällsekonomiska kostnaderna blir så låga som möjligt.

De kalkyler som redovisats i kapitel 6 och som ligger till grund för diskussionerna om styrmedel har genomförts med en avskrivningsperiod på 10—20 år och en räntefot på 8 procent. Avskrivningstiderna har valts med utgångspunkt i antaganden om anläggningarnas tekniska livslängd, och räntan har satts med hänsyn till förhållandena på den långsiktiga lånemarknaden. Detta har medfört att avskrivningstiderna blivit längre än de som används inom industrin och räntan lägre. I detta fall intar kraftindustrin en mellanställning mellan dessa kalkyler och t. ex. olje- industrins kalkyler.

Detta innebär att oljeindustrin i sina beräkningar skulle komma till väsentligt högre kostnader för t. ex. avsvavling av tjockolja än vad som här redovisats. Kontroller av materialet tyder dock på att skillnaden inte skulle vara så stor som man tidigare haft anledning misstänka. Vid en diskussion om storleken på den svavelavgift som krävs för att förmå företagen att reducera utsläppen till önskvärda nivåer kan trots allt finnas skäl att utgå från det högre kostnadsalternativet, se tabell 7.3. Variatio- ner i kapitalkostnadema inverkar även på en jämförelse mellan olika tekniska metoder för avsvavling, t. ex. i valet mellan rökgasavsvavling och oljeavsvavling.

10.6.3. Bestämningav avgiftsnivå

Under förutsättning av en väl fungerande marknadsprisbildning bör en rätt avvägd miljöavgift medföra att de erforderliga miljöskyddsåtgärderna

• Sida 170
•  Original

Figur 10.3 Årliga kost- nader för reduktion av svaveldioxidutsläppen i Sverige.

genomförs till lägsta samhällsekonomiska kostnad. De osäkerheter i de grundläggande kalkylerna som berörts kan medföra svårigheter att med en avgift exakt träffa ett uppställt miljöpolitiskt mål. I det aktuella fallet skulle en avgift, som klart överstiger kostnaderna för avsvavling av tjockolja ner till 1,0 procent, behöva uttas för att det miljöpolitiska målet — att begränsa utsläppen år 1985 med minst 400000 ton svaveldioxid per år — med säkerhet skall uppnås. En avgift av storleksordningen 1600—1700 kronor per ton svavel borde vara tillräcklig, även om hänsyn tas till osäkerheten i grundmaterialet och risken att företagen räknar med högre kapitalkostnader. Med en sådan avgift skulle man dock riskera att få en med hänsyn till det uppställda målet för hög reduktion. Alltför stora insatser och resurser binds härigenom för miljövård i stället för att användas för andra samhälleliga ändamål. Beräkningsmässigt skulle totalreduktionen kunna bli 600 000—700 000 ton svaveldioxid per år till en kostnad av 400—500 miljoner kronor per år, mot det uppställda målet 400 000 ton för 200—250 miljoner kronor per år, se figur 10.3.

Om däremot det miljöpolitiska målet i stället kan betraktas mer som ett riktmärke och relativt stora svängningar runt 400 000 tons-strecket kan accepteras, kommer avgiftssättningen i ett delvis annat läge. Det finns också, som framgår av kapitel 3, skäl för ett sådant betraktelsesätt, eftersom det vetenskapliga underlaget knappast tillåter en mer precis målbestämning. Det kan därför anses tillfredsställande om totalreduktio- nen hamnar inom intervallet 300 000—400 000 ton per år. Under dessa förutsättningar skulle man kunna välja en avgiftsnivå som ligger närmare kostnaden för avsvavling av tjockolja ner till 1,0 procent.

En avgift på 1 500 kronor per ton svavel skulle enligt den utjämnade gränskostnadskurvan medföra en reduktion med 500000 ton svavel- dioxid per år till en årlig kostnad av storleksordningen 300 miljoner kronor per år.

Totalkostnad miljoner kronor per år

700 600

500 400 300

Högre kostnadsalternativet

200 Lägre kostnadsalternativet

100

] TI T I I | I I

100 000 200 000 300 000400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

Reduktion av totalutsläpp ton 802 per år

• Sida 171
•  Original

Frågan om hur noggrant målet är bestämt och vilka krav som måste ställas på måluppfyllelsen blir därmed viktig vid bestämningen av avgiftsnivån och givetvis vid det slutgiltiga valet av styrmedel. Med det utseende som gränskostnadskurvan för reduktion av de totala svavel- dioxidutsläppen har, blir utfallet alltid svårt att förutse sålänge man rör sig inom den del av kurvan som styrs av kostnader för avsvavling av tjockolja. Det finns möjligheter att genom olika åtgärder öka säkerheten. Den beräkningsmässiga säkerheten i underlaget kan höjas genom en mer grundlig genomgång än vad som kunnat ske i detta sammanhang. Om en svavelavgift skulle bli aktuell är det också angeläget att man klarlägger spridningen i materialet för att belysa frågan om hur enskilda industrier kan väntas reagera.

Det är dock givetvis orealistiskt att räkna med att osäkerheten i grundmaterialet helt skall kunna elimineras. I detta läge med ett inte särskilt exakt angivet miljömål, finns skäl att söka sätta en så riktig avgift som möjligt och sedan höja denna om inte målet skulle uppnås. På så sätt undviks risken för ”överinvesteringar” i miljöskyddsåtgärder.

Förändringarna på oljemarknaden med starkt ökande priser och en brist på olja kan som tidigare framhållits medföra en omläggning av energipolitiken. På kort sikt är det framför allt kol som kan bli en alternativ energikälla och i ett längre tidsperspektiv eventuellt även naturgas.7 Kostnaderna för begränsning av de totala utsläppen kan därmed komma att förändras, framför allt vad gäller stora anläggningar för el- och värmeproduktion. En eventuell framtida avgift måste därför även av detta skäl kunna korrigeras så att det uppställda miljömålet kan uppnås. Det är också väsentligt att införandet av en svavelavgift ”annonseras” i god tid före införandet, så att svavelemittenterna kan vidta erforderliga åtgärder och anpassa sin produktion till de nya förutsättningar som kommer att gälla.

Skillnader i kapitalkostnader mellan samhällsinriktade och företags— ekonomiskt inriktade beräkningar, orsakade av att olika avskrivningstid och räntefot används, är den faktor som mest påverkar möjligheterna att få totalt sett låga samhällsekonomiska kostnader. Olika förräntningskrav på kapitalet vid olika företag — gäller t. ex. mellan oljeraffinaderier och kraftverk — kan också medföra att erforderliga insatser inte kommer att genomföras på ett ur samhällelig synpunkt optimalt sätt. I den mån dessa skillnader inte är motiverade med hänsyn till riskbedömningar kan olika åtgärder vidtas för att utjämna olikheterna. En teoretiskt tänkbar lösning är att avgifterna differentieras för olika industribranscher, jämför avsnitt 9.3. En sådan åtgärd skulle dock sannolikt komplicera systemet och avsevärt försvåra genomförandet. En annan lösning är att söka åstad- komma likartade förutsättningar för beräkningar av kapitalkostnadema. Förslag till ingrepp i kapitalmarknaden ligger utanför utredningens

7 Frågan om utbyggnaden av kärnkraften kommer givetvis också in i bilden, eftersom det här gäller en energiproduktion som inte medför några svavelutsläpp. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare studera denna fråga utan bygger sina antaganden om utvecklingen på energiområdet på nyligen publicerade utredningar, främst SOU l974:64—65, Energi 1985 2000.

• Sida 172
•  Original

arbetsfält, men det kan ändå finnas skäl att peka på ett par alternativa möjligheter. En utjämning kan t. ex. ske genom att avkastningskraven på i första hand kraft- och värmeproducenterna höjs till samma nivå som gäller inom processindustrin. Ett annat sätt är att genom olika statliga åtgärder på lånemarknaden reducera förräntningskraven inom den tunga processindustrin. Det borde således med olika former av åtgärder vara möjligt att förbättra en svavelavgifts effektivitet som miljövårdspolitiskt styrmedel.

10.6.4. Effekter av en avgift på svavelemittenterna

En avgift på 1 500 kronor per ton svavel som släpps ut skulle således enligt de antagna förutsättningama medföra en reduktion av storleksord- ningen 500 000 ton svaveldioxid år 198 5. Denna reduktion skulle uppnås genom en serie miljöskyddsåtgärder vid processindustrier, större el- och värmeproducenter samt raffinaderier. Dessutom förutsätts en import av olja med låg svavelhalt. De lägsta reduktionskostnadema uppvisar massaindustrin som beräk- nas kunna minska sina utsläpp av svaveldioxid från processerna från 100 000 ton till 50 000 ton för en kostnad av 200—700 kronor per ton avskilt svavel.8 Med sulfatindustrins uppbyggnad, och då det gäller att utnyttja i huvudsak etablerad teknik, bör man kunna räkna med att dessa industrier i relativt snabb takt skulle reducera sina processutsläpp med minst 35 000 ton för en kostnad av 400—500 kronor per ton svavel. Även vid sulfitindustrin borde en svavelavgift av denna storlek få en betydande effekt och i beräkningarna har antagits att utsläppen kommer att minska med 15 000 ton per år. En avgift kan väntas påskynda den pågående strukturrationaliseringen inom främst sulfitindustrin, vilket i enstaka fall kan medföra att nedläggningen av vissa företag kommer tidigare än beräknats. Kostnaderna för dessa åtgärder inom massaindu— strin har beräknats till storleksordningen 10—12 miljoner kronor per år, vartill kommer 35—40 miljoner kronor i avgifter för den kvantitet som även i fortsättningen beräknas släppas ut. Kostnaderna för massaproduk- tionen skulle då öka med totalt omkring 5 kronor per ton massa.

Övriga processindustrier som släpper ut mer betydande mängder svaveldioxid består av ett 30-tal anläggningar av skiftande slag. Vid vissa industrier kan utsläppen sannolikt reduceras till kostnader som väsentligt understiger den i räkneexemplet använda avgiften. I andra fall kan kostnaderna bli så höga att det med nuvarande teknik inte blir ekonomiskt försvarbart att minska utsläppen i någon större utsträckning. I kalkylerna har utredningen räknat med att utsläppen av svaveldioxid från dessa processindustrier skulle kunna reduceras med 25 000 ton för en kostnad som ligger mellan 600—1 000 kronor per ton svavel, se tabell 10.1.

En avgörande fråga om avgiftens effektivitet som styrmedel är om en

8 Observera att utsläppen anges i ton svaveldioxid, medan avgiften beräknas ikronor per ton svavel. 1 ton svaveldioxid innehåller 0,5 ton svavel.

• Sida 173
•  Original

Tabell 10.1 Effekter på utsläppen av svaveldioxid av en svavelavgift på 1500 kronor per ton utsläppt svavel. Utgångspunkt det lägre kostnadsalternativet, se tabell 7.2

Utsläppskategori Reduktion Kvarvarande Reduktions- Avgift utsläpp kostnad

l OOO-tal ton SO; per år Milj kronor per år

Industriella processer

massaindustrin 50 50 10 38 övriga processindust— rier 25 75 8 56 Oljeeldning tunnoljeavsvavling 50 50 25 40 (från 0,5 % till 0,25 %) tjockoljeavsvavling 360 425 216 320 (från 2,5 % till 1,0 %) Summa 485 600 259 450

Anm. Beräkningarna av kvarvarande utsläpp och det sammanlagda avgiftsuttaget är endast ungefärliga och är beroende av den faktiska energikonsumtionsutvecklingen.

avgift på 1 500 kronor per ton svavel som släpps ut är tillräckligt hög för att Oljebolagen i Sverige skall finna det lönsamt att bygga ut anläggningar för avsvavling av tjockolja. Anläggningar för avsvavling av tunnoljor finns redan nu och man kan räkna med en ökning av kapaciteten vid dessa anläggningar. När det gäller tjockoljeavsvavlingen borde en avgift av denna storleksordning i ett längre tidsperspektiv ge företagen tillräckliga skäl att bygga ut avsvavlingsanläggningar. Som tidigare framhållits kan emellertid högre förräntningskrav vid företagen medföra att man avvaktar med åtgärder om inte avgiften sätts högre. Svårigheterna att tekniskt genomföra erforderliga processändringar och de merkostnader som en snabb utbyggnad av avsvavlingsanläggningar kan innebära verkar också i samma riktning. Det finns därför skäl att utgå från en relativt lång anpassningsperiod för oljeföretagen.

Siffermässigt skulle en avgift på 1 500 kronor per ton svavel medföra en reduktion av utsläppen från tjockolja med 360 000 ton år 1985, se tabell 10.1. Den oljeeldning som sker med tjockolja skulle därmed med utgångspunkt i det lägre kostnadsalternativet belastas med 210—220 miljoner kronor i årliga kostnader för reduktionsåtgärder och med drygt 300 miljoner kronor i avgifter för den svaveldioxid som släpps ut. Vid en beräknad tjockoljeförbrukning på 19—27 miljoner m3 per år ger detta en ökad kostnad med 20—25 kronor per ton olja.

Effekterna i fördelningspolitiskt avseende av dessa kostnader diskute- ras närmare i avsnitt 10.6.6, liksom frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att mildra icke önskvärda effekter. Möjligheterna att genom olika åtgärder förbättra avgiftens effektivitet såväl när det gäller att uppfylla det uppställda miljövårdspolitiska målet som att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna behandlas i avsnitt 10.6.8 om utform- ningen av ett avgiftssystem

• Sida 174
•  Original

10.6.5. Inverkan på energiförsörjningen

Införandet av en avgift på utsläpp av svaveloxider skulle givetvis medföra en förskjutning i de relativa priserna till förmån för svavelfria eller svavelfattiga bränslen. Det innebär att sådana energislag som vattenkraft, kärnkraft o. (1. kommer i ett gynnsammare läge. Givetvis förbättras också konkurrensläget för import av naturgas och lågsvavlig olja från t. ex. nordsjöfältet. Vid en import av naturgas motsvarande 7 miljoner ton olja, för ersättning i första hand av tjockolja vid större anläggningar, skulle kostnaden förskjutas med ca 200—250 miljoner kronor per år till naturgasens fördel. Vid stora anläggningar för el- och värmeproduktion kan en avgift av den storleksordning som här diskuterats vara av avgörande betydelse vid valet av energislag. När det gäller en övergång till kol, som kan bli aktuell vid en del större anläggningar, bör man dock observera att även kol ofta är svavelrikt. En import av svavelfattigt kol skulle underlättas av en miljöavgift, i vilken negativa miljöeffekter av svavel ingår i priset för varan.

10.6.6. Fördelningspolitiska effekter

Avgifter på svavel innebär att förorenarna får betala såväl de kostnader som reduktionen av utsläppen medför som en finansiell kostnad för det återstående utsläppet. I ett längre tidsperspektiv kan man räkna med att kostnaderna för reduktionsåtgärdema kommer att övervältras på konsu- menterna av de slutliga produkterna. Exportindustrin utgör här ett undantag, om inte övriga länder för en likartad politik.

En svavelavgift skulle primärt komma att belasta (och därmed påverka) dels ett hundratal processindustrier, dels ett antal oljebolag, dels ett begränsat antal el— och värmeproducenter med stora anläggningar.

Med en svavelavgift på exempelvis ] 500 kronor per ton utsläppt svavel skulle, enligt de förutsättningar utredningen arbetat med, processindu— strins kostnader när det gäller processutsläppen öka med 110 miljoner kronor per år, varav 90 miljoner kronor i avgifter. För massaindustrin skulle detta innebära en merkostnad med i genomsnitt 5 kronor per ton massa. Härtill kommer den ökning som är en följd av att avgiften även drabbar oljeförbränningen. Denna merkostnad kan uppskattas till stor- leksordningen 10 kronor per ton massa varav 6—7 kronor i avgifter. Inom enskilda företag med mera betydande utsläpp och där kostnaderna för reduktionsåtgärder är större än för genomsnittet kan denna ökning bli högre.

Den övriga delen av processindustrin av betydelse för svavelutsläppen är, som tidigare framhållits, mycket heterogen. För flertalet av dessa industrier liksom för massaindustrin torde knappast en avgift av den storlek som diskuterats bli avgörande för lönsamheten. Det kan dock förekomma fall då en avgift skulle påskynda strukturrationaliseringen med snabbare nedläggning som följd. Det skulle i dessa fall bli nödvändigt för samhället att ingripa med miljöpolitiskt neutrala åtgärder för att eliminera sådana bieffekter som anses vara oacceptabla.

• Sida 175
•  Original

Förbränningen av olja svarar för omkring 75 procent av de totala utsläppen i landet. En svavelavgift kommer därför totalt sett att belasta el- och framför allt värmeproduktionen förhållandevis tungt. Vid en avgift av 1 500 kronor per ton svavel har beräkningsmässigt förutsatts att åtgärder för en kostnad av ca 240 miljoner kronor kommer att genomföras. Produktionen skulle dessutom belastas med 350—400 miljoner kronor i avgift för kvarvarande utsläpp.

För tunnoljan skulle reduktionsåtgärdema kosta 2—3 kronor per m3 och avgifterna på resterande utsläpp ca 3 kronor per m3. Motsvarande värden för tjockoljan skulle enligt dessa förutsättningar bli 15— 18 kronor per m3 respektive 15 kronor per m3. Om dessa merkostnader direkt överflyttades på konsumenterna skulle kostnaderna för uppvärmningen av ett småhus med separat panna öka med omkring 25—30 kronor per år. För en lägenhet ansluten till en värmecentral som för närvarande eldas med tjockolja med 1 procent svavelhalt skulle avgiften innebära en fördyring med 30—40 kronor per år. De tidigare nämnda processindu- strierna kommer liksom andra industrier som är inriktade på export att få sina kostnader höjda för oljeeldning på grund av en svavelavgift.

Den ur miljösynpunkt nödvändiga avgiftsnivån är som tidigare fram- gått relativt låg. Detta innebär i sin tur att effekterna på inkomstfördel- ningen blir måttliga. Dessa effekter kan dock sannolikt vid ett begränsat antal industrier bli av sådan storleksordning att de väsentligt påverkar lönsamheten, främst i ett kortare tidsperspektiv.

Möjligheter finns att genom olika åtgärder neutralisera dessa inkomst- fördelningseffekter av en svavelavgift. En tänkbar möjlighet är att förändra energiskatten, som för närvarande utgår med 16 kronor per m3 tjockolja och 25 kronor per rn3 tunnolja, se bilaga 4. I detta sammanhang bör också framhållas de samhällsekonomiska vinster som kan göras vid utnyttjande av en avgift, som stimulerar till inköp av lågsvavlig olja då priset på världsmarknaden är lågt, medan olja med högre svavelhalt används då merpriset överstiger avgiften.

10.6.7. Effekter på sysselsättning och regionalpolitik

En svavelavgift av detta slag torde knappast få någon avgörande effekt på sysselsättningen i landet, vare sig i negativ eller positiv riktning. Lokalt kan, som tidigare framhållits, någon företagsnedläggelse komma att tidigareläggas med följande arbetsmarknadsproblem. Det bör också understrykas att diskussionerna om en svavelavgift gäller ett rent miljövårdspolitiskt instrument. Arbetsmarknadsproblem o.d. får då regleras med andra medel, jämför miljöskyddslagens utformning, se bilaga 2.

Inte heller några mer betydande regionalpolitiska effekter borde uppstå som en följd av införandet av en svavelavgift med föreslagen utformning.

• Sida 176
•  Original

10.68 Utformningen av ett avgiftssystem

Ett system av avgifter på utsläpp av svaveldioxid skulle i första hand utformas för att få fram en reduktion av de totala utsläppen i landet och därmed begränsa de regionala försurningsproblemen. De minskade utsläppen som en avgift kan väntas medföra kommer givetvis också att medverka till en förbättring av den lokala luftföroreningssituationen. Inom områden med relativt stora utsläpp och många svavelkällor och där de meteorologiska förhållandena är ogynnsamma måste dock sannolikt ett sådant avgiftssystem kompletteras med andra miljövårdspolitiska styrmedel, t. ex. samhällsplanering, produktnormer, individuell prövning, se avsnitt 10.4. Försurningsproblemet är genom sin karaktär ett av de miljöproblem som bör vara möjligt lösa med hjälp av miljöavgifter, jämför avsnitt 10.2. Eftersom det i huvudsak gäller en reduktion av totalutsläppen kan ett avgiftssystem göras relativt enkelt och lätthanterligt. Då det dessutom är de ackumulerade utsläppen under längre tidsperioder som är av intresse, kan även variationer i utsläppen under en sådan flerårig period tolereras.

Avgiften bör bestämmas så att den tidigare angivna miljövårdspolitiska målsättningen för den regionala svavelpolitiken kan uppfyllas. Huvud- principerna för utformningen av avgiften bör vara dels att varje utsläppt kvantitet svaveldioxid bör belastas med samma avgift per enhet, dels att avgiften skall belasta svavelemittenter, dvs. de som släpper ut svavel- dioxid.

De tekniska åtgärder, som krävs för reduktion av utsläppen, kan beräknas ta upp till 3—5 år att genomföra från beslut. I vissa fall borde erforderliga åtgärder kunna genomföras snabbare. Det är dock rimligt att beslut om en avgift fattas åtminstone 2—3 år före den tidpunkt då den träder i kraft. Vid ett sådant principbeslut bör även anges åtminstone storleksordningen på avgiften, t. ex. i form av ett kostnadsintervall, för att beslutet skall få avsedd effekt.

Med utgångspunkt i det redovisade kostnadsunderlaget skulle en avgift av storleksordningen 1 500 kronor per ton svavel, motsvarande 750 kronor per ton svaveldioxid, kunna vara tillräcklig för att uppnå målsättningen. Möjlighet finns dock att, med hänsyn till kostnadsutveck- lingen på avsvavlingsutrustning, justera avgiften med relativt täta inter- valler för att avgiftens effekt skall kunna bibehållas. Vidare synes det vara rationellt att börja med en låg avgift inom det angivna intervallet och successivt höja avgiften om inte det avsedda målet uppnås. I samband med införandet och justeringar av avgiften krävs mer detaljerade utredningar av kostnaderna för den aktuella utrustningen. Härvid kommer givetvis bl. a. frågor om grunderna för beräkning av kapitalkostnaderna att bli av avgörande betydelse.

Utredningen har för att ordentligt sätta sig in i de problem som kan uppstå vid införandet av en svavelavgift upprättat ett utkast till en lag om avgift på utsläpp av svaveloxider. Detta utkast är i första hand avsett att utgöra underlag för utredningens ställningstagande i principfrågorna om val av miljövårdspolitiska styrmedel. Det har därför inte utformats så i

• Sida 177
•  Original

detalj att det direkt kan läggas till grund för beslut. Till de enskilda paragraferna i utkastet, som redovisas i det följande, har fogats kommentarer och förklaringar.

Allmänt

l & Avgift utgår till staten för utsläpp av svaveloxider till atmosfären.

_ Avgiften är avsedd att i första hand stimulera till en minskning av de samlade svavelutsläppen till atmosfären för att reducera försumingspro- blemen. Andra kvarstående miljöeffekter av svavelutsläpp får mötas med annan lagstiftning, t. ex. miljöskyddslagen, planlagstiftningen.

Den grundläggande utgångspunkten är att alla utsläpp av svaveloxider skall belastas med en avgift som gör åtgärder för reduktion av de utsläppta mängderna lönsamma. Eftersom i princip alla former av svavelutsläpp bidrar till ökade regionala effekter i form av främst försurning av mark och vatten, med andra negativa effekter som följd, finns knappast något principiellt skäl att befria några svavelutsläpp från att belastas med avgifter. Man vinner då också den fördelen att svavelemittenterna belastas i grova drag med kostnader i förhållande till andelen av utsläppens gemensamma effekt. Vill man begränsa det totala skatte(avgifts—)trycket på producenten (konsumenten) kan omfördel- ningar göras med hjälp av t. ex. energiskatten.

Avgiften har begränsats att gälla svaveloxider eftersom dessa svavel— föreningar är allvarligast ur föroreningssynpunkt. I 2 & avgränsas begrep- pet svaveloxider för att inte tveksamheter skall uppstå. Atmosfären är enligt gängse definition ”det hölje av gas som omgerjorden”.

2 5 Med svaveloxider avses i denna lag svaveldioxid, svaveltrioxid och svavelsyra.

— Se kommentarer till l ä.

3 & Avgifter utgår som avgift på svavel — svavelavgift — i fossila bränslen (bränslesvavelavgift) och som svavelavgift på till atmosfären utsläppt svavel från annan verksamhet än förbränning av fossila bränslen (processvavelavgift).

— Avgiftsskyldigheten bör som framgår av l % bindas direkt till den som släpper ut svaveloxider, dvs. svavelemittenten. De praktiska svårigheterna med ett sådant system skulle emellertid sannolikt bli oöverstigliga. Det största problemet är förbränning av fossila bränslen, som svarar för ca 3/4 av det samlade utsläppet av svaveldioxid i landet. Dessa utsläpp kommer från ett mycket stort antal anläggningar, bl. a. 800 000—850 000 villapannor. En avgiftsbeläggning av dessa utsläpp skulle redan av administrativa skäl bli ogenomförbar. För övrigt kan tekniska åtgärder för att reducera utsläppen inte genomföras av ekonomiska skäl annat än vid ett relativt fåtal av dessa anläggningar. Övergång till mer svavelfattiga

• Sida 178
•  Original

bränslen kan då liksom hittills väntas bli den helt dominerande metoden för att här minska utsläppen. Det borde därför vara fördelaktigare att belasta svavlet i bränslet med en avgift, och i stället möjliggöra en återbetalning i de fall en minskning av utsläppen därefter sker, jämför 9 &.

De övriga utsläppen, som främst härrör från processindustrier, skulle belastas mer direkt. Avgiften skulle således uttas dels som en bränsle- svavelavgift, dels som en processvavelavgift.

4 & Avgiftsmyndighet är riksskatteverket eller i fråga om införsel generaltullstyrelsen. — Frågan om avgiftsmyndighet bör före eventuellt beslut närmare utredas. Utgångspunkten bör vara att det krävs engagemang både av mer fackinriktade myndigheter och av ”skatteadministrativa myndigheter”.

Bränslesvavelavgift

5 & Avgift utgår vid import eller utvinning inom landet av petroleum, petroleumprodukter och andra fossila bränslen.

— Ett direkt uttag vid import eller utvinning skulle sannolikt vara rationellt bl. a. med hänsyn till att antalet avgiftsskyldiga då begränsas. En annan möjlighet är att i likhet med vad som sker när det gäller energiskatten, lägga uttaget längre fram i leveranskedjan. Frågan om var uttaget skall ske är beroende av en serie faktorer som vid ett eventuellt beslut om en svavelavgift närmare bör utredas. Det torde finnas fördelar med ett uttag direkt vid import eller utvinning. Frågan om upplagring av ”Obeskattade” lager borde kunna lösas genom speciella åtgärder, utan att principen för uttaget ändras.

I princip bör, som tidigare framhållits, alla bränslen som innehåller svavel belastas med en avgift. I t. ex. de fall de administrativa kostnaderna överstiger intäkterna av avgiftsmedel kan det dock bli aktuellt att befria vissa bränslen. Likaså då de uppenbarligen används på sådant sätt att utsläpp av svaveloxider inte sker och därmed inga miljöeffekter uppstår.

6 & Avgift enligt 55 utgår med visst belopp för mängd svavel i bränslet.

— Eftersom svavel är det ämne som ger negativa effekter ur miljö- synpunkt är det naturligt att avgiften knyts direkt till det elerrentära svavlet. Det framgår av kapitel 5 om kontroll att bestämningen av svavelhalten i bränsle kan utföras med en väl utvecklad teknik och till måttliga kostnader. Avgiftsmyndigheter och/eller tillsynsmyndighezer bör därför ha goda möjligheter att kontrollera importörers och bränsleprodu- centers uppgifter.

• Sida 179
•  Original

7 & Avgift enligt 5 & erläggs av importörer av petroleum, petroleum- produkter och andra fossila bränslen och av den som inom landet utvinner sådana bränslen.

_ Avgiftsskyldig är således importörer av fossila bränslen och den som inom landet utvinner sådana fossila bränslen. Rutiner för beskattning vid införsel finns redan utbyggda för olika varor, se 11 5. I 12 och 13 55 finns närmare angivet formerna för uttag av avgift vid inhemsk utvinning av svavelhaltiga fossila bränslen.

8 & Återbetalning av erlagd avgift sker i de fall åtgärder vidtas för att minska svavelhalten i bränsle eller utsläppen av svaveloxider till atmosfä— ren. Återbetalning skall även ske vid export av svavelhaltiga bränslen eller då produkter avsedda för andra ändamål än förbränning framställs av sådant råmaterial för vilket avgift enligt 5 & erlagts.

— Av l & framgår att avgiften skall belasta utsläpp av svaveloxider. Uttaget av en bränslesvavelavgift bör därför kombineras med återbetal- ning, så att man verkligen uppnår avsedd stimulanseffekt. Det gäller dels reduktion vid raffinaderier av svavelhalten i importerade eller inom landet utvunna bränslen, dels direkt reduktion av svavelutsläppen med rökgasrenare vid förbränningsanläggningar.

Dessutom bör återbetalning ske då svavlet exporteras eller ”bakas ini” produkter som inte används för uppvärmning, dvs. dels vid export av svavelhaltiga bränslen, dels vid framställning av produkter, baserade på råmaterial som innehåller avgiftsbelagt svavel. I det sistnämnda fallet kan man givetvis diskutera de fall där produkterna efter användning förbränns i avfallsanläggningar. Dessa utsläpp bör dock kunna behandlas som ingående i processutsläppen från avfallsanläggningarna.

9 & Återbetalning av avgiftsmedel sker i förhållande till den viktmängd svavel som innehållits eller som på annat sätt förhindras bli utsläppt i atmosfären.

— Samma beräkningsgrunder bör användas vid återbetalning som vid avgiftsuttag.

10 & Berättigad till återbetalning är den som förbränner bränsle i anläggning i vilken åtgärder enligt 8 & vidtas.

-— För att uppnå avsedd stimulanseffekt bör återbetalning ske till den som vidtar åtgärder som medför en minskning av utsläppen av svaveloxi- der inom landet.

11 5 Vid införsel enligt 5 & uppbärs avgiften i den ordning som gäller för tull.

— Mönster för uppläggningen av uttaget av avgift vid införsel bör kunna hämtas från annan lagstiftning, t. ex. förordningen om avgifter på vissa dryckesförpackningar.

• Sida 180
•  Original

12 & Avgiftsskyldig som inom landet utvinner fossilt bränsle skall anmäla sig för registrering hos avgiftsmyndigheten senast en månad innan verksamhet som medför avgiftsskyldighet börjar eller övertas.

— Detta torde komma att gälla ett fåtal företag som utvinner t. ex. kol, skifferolja.

13 & Avgiftsskyldig enligt 12 5 skall utan anmaning lämna deklaration rörande utvunna mängder fossila bränslen och deras svavelinnehåll. Deklaration skall lämnas fortlöpande för varje redovisningsperiod under vilken verksamhet som medför avgiftsskyldighet bedrivits. Redovisnings- perioden omfattar kalendermånad.

— Det är svårt att förutsäga omfattningen av denna verksamhet, men t. ex. energiprognosutredningen räknar inte med någon kraftig expansion av utvinning av inhemska bränslen som innehåller svavel.

14 & Återbetalning av avgiftsmedel enligt 8 & sker för kalendermånad efter ansökan hos avgiftsmyndighet . . . Närmare föreskrifter . . .

— Man borde för de olika grupperna enligt 8 & kunna räkna med följande antal företag som kan komma att begära återbetalning (som en följd av att åtgärder vidtagits som innebär att utsläppen av svaveloxider från förbränning av fossila bränslen inom landet minskar): 5—8 raffinaderier, 50—100 större förbränningsanläggningar, 5—10 exportföretag inom bränslesektorn, ett fåtal större kemisk-tekniska industrier, dvs. sannolikt totalt ett hundratal företag. Formerna för återbetalning bör närmare utredas i ett senare skede med hänsyn till kontrollmöjligheter, admini- stration m. rn.

Processvavelavgift

15 & Avgift utgår med visst belopp för den mängd svavel i form av svaveloxider som släpps ut till atmosfären från andra verksamheter än förbränning av fossila bränslen.

— Genom denna form av avgift skulle man täcka in den del av utsläppen som inte kommer från förbränning av fossila bränslen. Det gäller som framgår av kapitel 4 i första hand ett hundratal processindustrier. I dessa fall måste avgiften knytas direkt till utsläppen, eftersom kopplingar till det svavel som ingår i råmaterial som används i produktionen ställer sig svårt.

16 & Avgift enligt 15 & erläggs av den som bedriver verksamheten.

17 & Den som bedriver verksamhet som avses i 145 skall anmäla sig för registrering hos avgiftsmyndigheten senast en månad innan verksam- het som medför avgiftsskyldighet börjar eller övertas. Närmare föreskrif- ter...

• Sida 181
•  Original

— Systemet för uttaget av processvavelavgift bygger på att svavelemitten- ten anmäler sin verksamhet (17 å) och uppger för avgiftsmyndigheten hur stora utsläppen beräknas bli under kommande år (18 5). Avgifts- myndigheten fastställer därefter avgiftsbeloppet (19 å). Återbetalning av avgiftsmedel sker efter ansökan (21 å). Avgiftsmyndigheten bör genom anmälningsskyldigheten enligt 17 å och genom sin ordinarie tillsynsverk- samhet få en god möjlighet att hålla emittenterna och utsläppen under kontroll.

l8å Avgiftsskyldig enligt 17 & skall senast den 1 oktober till avgiftsmyndigheten lämna uppgift om beräknade utsläpp av svaveloxider under kommande kalenderår.

— Det uppbyggda systemet för utdebitering av avgifter torde med fördel kunna baseras på uppgifter som lämnas av de som bedriver avgiftsbelagd verksamhet. Kontroll av utsläppen och därmed av avgifterna får sedan ske av avgiftsmyndighetema genom den ordinarie tillsynsverksamheten.

19 & Avgiftsmyndighet upprättar senast den 1 december förteckning över avgiftsskyldiga och fastställer de avgiftsbelopp som skall utgå för varje kalendermånad under kommande kalenderår.

— Avgiftsmyndigheterna bör inte minst från allmän rättssäkerhetssyn- punkt och med hänsyn till behovet av information varje år upprätta en förteckning över avgiftsskyldiga enligt 15 &. En ”debiteringslängd” bör alltså upprättas för varje kalenderår. Man skulle här kunna diskutera möjligheter att ge avgiftsmyndigheten rätt att sätta en lägsta gräns för avgiftsskyldighet. Sådana regler kunde också föras in i en särskild kungörelse. Det förefaller i så fall lämpligt med ett lägsta totalt utsläppsvärde för anläggning per månad eller är, eventuellt kombinerat med maximala utsläppsgränser under ett dygn.

20 & Avgift erläggs av den som bedriver verksamhet som avsesi 15 5 för varje kalendermånad med belopp som fastställts av avgiftsmyndighet.

— Kalendermånad kan vara en lämplig debiteringsperiod. Avgiftsmyndig- het eller central förvaltningsmyndighet bör dock ha möjlighet att välja längre perioder för mindre utsläpp.

21 & Återbetalning av avgiftsmedel sker efter ansökan av avgiftsskyldig kalenderårsvis efter beslut av avgiftsmyndigheten i varje enskilt fall.

— Återbetalning av avgiftsmedel skall kunna ske efter ansökan i varje enskilt fall. Man skulle också kunna tänka sig en obligatorisk deklara- tionsskyldighet för de avgiftsskyldiga En avgiftsskyldig som anser sig ha fått betala för mycket — beroende på t. ex. för hög ”taxering” eller på att motåtgärder vidtagits under året för att minska utsläppen — kommer säkert att ansöka om återbetalning. I de fall ”överutsläpp” skett måste

• Sida 182
•  Original

man utgå från att avgiftsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten, oavsett vilket miljövårdspolitiskt styrmedel som används, övervakar utsläppen och kontrollerar storleken. Möjlighet till ”eftertaxering” skulle då kanske behövas.

22 & Återbetalning av erlagd avgift sker enligt samma grund som gäller för uttag av avgift enligt 15 å.

—— Jämför kommentarer till 9 5.

23 & Berättigad till återbetalning är den som är avgiftsskyldig enligt 19 5.

Avgift 24 & Avgift skall tillsvidare utgå med 1 500 kronor per ton svavel.

— I detta förslag förutsätts att riksdagen tar ett första beslut om avgiftssatsen. Frågan om hur ändringar skall genomföras har inte närmare diskuterats. Avgiftsmyndigheten kommer givetvis att få en central roll när det gäller att få fram underlaget för beslut. Det är tänkbart att avgiften skulle kunna kopplas till något index för att därigenom bevara effekten, utan att småjusteringar måste genomföras relativt ofta.

25 & Avgiftsmyndigheten skall senast den. . . till Regeringen inkomma med förslag till avgift för kommande kalenderår.

— Om Regeringen fortsättningsvis bestämmer avgiftens storlek kan avgiftsmyndigheten lämpligen åläggas att årligen inkomma med förslag.

26 & Talan mot. . .

— Frågor om besvär, påföljd m.m. bör givetvis behandlas före ett eventuellt införande av ett avgiftssystem.

Ikraftträdande

Om ett avgiftssystem skulle införas borde detta som tidigare framhållits för att få en mjuk start ske med en viss förvarningstid. Ett ikraftträdande två är tre år efter ett beslut om införandet av en svavelavgift skulle ge företagen möjlighet att vidta åtskilliga åtgärder för att undvika negativa effekter. Förordningen skulle då i praktiken fungera som styrmedel under denna ”tillvänjningsperiod” trots att ingen avgift uttas.

Ett annat alternativ vore att låta förordningen träda i kraft relativt snabbt efter beslut, men utforma övergångsbestämmelserna så att avgiften t. ex. trappas upp successivt till den slutgiltiga nivån.

• Sida 183
•  Original

11. Utredningens ställningstagande

Genomgången i kapitel 10 av möjligheterna för samhället att genomföra en svavelpolitik, som syftar till att lösa både problemen med den regionala försurningen och de lokalt uppkommande alltför höga halterna av svaveldioxid i utomhusluften, har visat att en kombination av ett flertal styrmedel måste utnyttjas. Utredningen har i sin granskning av olika styrmedel därvid funnit två system som är tänkbara för att styra utvecklingen inom landet på ett sådant sätt att de negativa effekterna av utsläppen av svaveldioxid elimineras. Det ena huvudalternativet utgörs av en kombination av produktnormer, individuell prövning av verksamheter och samhällsplanering. Detta alternativ bygger direkt på den nuvarande lagstiftningen, som dock i viss utsträckning förutsatts bli kompletterad och modifierad. Det andra huvudalternativet skiljer sig från det första genom att ett ekonomiskt styrmedel i form av svavelavgifter införts som en fjärde komponent. De tre administrativa styrmedlen —— produkt- normer, verksamhetsplanering, samhällsplanering — ingår således även i detta system. Grundtanken är dock att det ekonomiska styrrnedlet skall visa sig vara så effektivt att de administrativa styrmedlen inte behöver utnyttjas annat än som komplement, i första hand för att lösa lokalproblemen. Det gäller då framför allt produktkontrollen och prövningen av enskilda verksamheter med stöd av miljöskyddslagen. Dessa två senare medlen skulle i detta alternativ endast användas för att åstadkomma sådana reduktioner som inte uppnås med hjälp av svavel- avgifter eller samhällsplanering.

Utredningens ställningstagande i valet mellan de båda styrsystemen blir i hög grad beroende av bedömningen hur svavelavgifterna kommer att fungera i praktiken. En omläggning av politiken på detta område, vilket alltid medför omställningsproblem och merarbete i olika avseenden, måste därför enligt utredningens uppfattning kunna motiveras av att klara förbättringar kan uppnås i förhållande till det hittills använda systemet av administrativa regleringar.

Den i tidigare kapitel redovisade genomgången av de problem som sammanhänger med användningen av ekonomiska styrmedel har visat att det är möjligt att konstruera ett ekonomiskt styrmedel med svavelavgifter som skulle kunna fungera. Teoretiskt sett har det skisserade systemet med avgifter även vissa fördelar framför administrativa regleringar. Vid en fungerande marknadshushållning skulle företagen således automatiskt

• Sida 184
•  Original

reducera utsläppen ner till den nivå där gränskostnaderna för redukticnen är lika med avgiften. Detta skulle innebära en total reduktion av de samlade utsläppen i landet till lägsta möjliga kostnad. Men i verkligheten finns en mängd faktorer som stör denna bild och inte minst gäller det här frågan om olika former av ofullständigheter i marknaderna.

Behovet av centralt lagrad information måste också beaktas vid jämförelsen mellan olika styrmedel. En allmän uppfattning är att ekonomiska styrmedel genom sin konstruktion kräver väsentligt mindre sådan information än andra. Direkta vinster i form av minskat administra- tivt arbete skulle då kunna göras. Avgifter kan också i vissa avseenden väntas fungera smidigare än en administrativ reglering. En form av automatisk reglering av förhållandena erhålls och de negativa tröskel- effekter som följer av fasta gränsvärden undviks. En omläggning med hjälp av ett avgiftssystem, så att varje sänkning av svavelutsläppen värderas lika, oavsett var den sker i registret, borde kunna skapa intresse för samarbete mellan olika företag som ger möjligheter att sänka kostnaderna för att reducera utsläppen.

En av nackdelarna med ett avgiftssystem är dock svårigheterna att förutsäga effekterna i form av reduktion av utsläppen. Dessa svårigheter är främst en följd, dels av osäkerheten i de kostnadsberäkningar som ligger till grund för bestämningen av avgiften, dels av de begränsade möjligheterna att förutse hur företagen kommer att reagera på en viss avgift. Noggrannheten i beräkningarna av kostnaderna för en reduktion kan givetvis ökas genom större utredningsinsatser, men man måste räkna med en kvarstående betydande osäkerhet, se kapitel 6. Det är enligt utredningens uppfattning därför tveksamt om en miljövårdspolitik i svavelfrågan kan byggas på ett sådant styrsystem, där osäkerheten om utfallet är stor. Det är visserligen, som antytts vid genomgången av utformningen av ett tänkbart system av svavelavgifter, möjligt att successivt anpassa avgiftsnivån på ett sådant sätt att det avsedda målet uppnås. I praktiken försvåras dock möjligheterna att genomföra sådana justeringar bland annat av de snabba förändringar som kan förekomma när det gäller olika pris- och kostnadsrelationer.

Systemet med svavelavgifter utgår dessutom från förutsättningen att målet för samhällets miljöpolitik i första hand är att reducera de totala utsläppen inom landet till så låg kostnad som möjligt. De lokala problemen kommer då inte alls att beaktas vid utformningen av avgifterna, utan får lösas med hjälp av sedvanliga administrativa styr- medel.

Sammanfattningsvis kan utredningen, med hänsyn till vad som här anförts och till de synpunkter som närmare utvecklats i kapitel 10, konstatera att ekonomiska styrmedel har vissa fördelar framför admini- strativa styrsystem, men också vissa uppenbara nackdelar. I dagens läge gäller frågan inte att ersätta ett system av styrmedel med avgifter utan att komplettera och ändra ett befintligt system. En avgörande fråga blir då givetvis om fördelarna med miljöavgifter uppväger nackdelarna, och om i så fall denna skillnad motiverar en omläggning av det nuvarande systemet av lagstiftning. Ett införande av svavelavgifter av den karaktär som

• Sida 185
•  Original

tidigare diskuterats skulle nämligen under en övergångstid sannolikt medföra väsentligt ökade insatser på det administrativa området. Ett antal besvärliga problem av övergångskaraktär kan också väntas uppstå, t. ex. vad gäller tillstånd till verksamhet som meddelats med stöd av miljöskyddslagen och med giltighet i tio år.

Genomgången av hittillsvarande svavelpolitik har visat att den använda kombinationen av främst förordningen om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja och miljöskyddslagen fungerat tillfredsställande. Utan tvekan kan systemet förbättras, men de problem som uppmärksammats med det nuvarande systemet motiverar inte ett införande av miljöavgifter på svavel. Vid genomgången av olika styrmedel har utredningen inte blivit övertygad om att fördelarna med svavelavgiften skulle vara så stora att de uppväger de nackdelar som införandet av detta styrmedel i övrigt för med sig. En avgörande svaghet är givetvis svårigheten att förutsäga storleken på effekterna i form av minskade utsläpp av avgifterna. Utredningen förordar därför i stället att det nuvarande systemet bibehålls och att insatserna inriktas på att komplettera och förbättra detta.

Förordningen om högsta tillåtna svavelhalt i eldningsolja har visat sig vara ett smidigt instrument för att reglera större delen av utsläppen i landet under normala förhållanden. Den kan användas såväl för en generell begränsning av utsläppen från alla anläggningar som förbränner olja i landet, som för en reduktion av utsläppen från anläggningar inom geografiskt avgränsade områden. Under den senaste perioden med knapphet på bränsle visade det sig emellertid att de möjligheter som förelåg för länsstyrelserna att medge undantag från gällande bestämmel- ser i vissa fall kom att utnyttjas i relativt stor utsträckning, se avsnitt 10.51 Den dispensgivning som då blev aktuell medförde inte bara ett betydande administrativt merarbete, utan också andra negativa konse- kvenser. Problem uppstod som en följd av svårigheten för myndigheterna att få en tillräckligt god överblick över oljemarknaden och därmed avgöra när dispens borde beviljas. Olikheterna i tillämpningen av bestämmelserna från länsstyrelsernas sida speglar detta förhållande.

Dessa svårigheter för med sig risk för att dispenser beviljas på grundval av uppgifter om t. ex. tillgången på lågsvavlig olja som myndigheten inte har möjlighet att kontrollera. Bristen på centralt tillgänglig information medför också problem när det gäller att styra dispensgivningen iönskad riktning. Härtill kommer att stora vinster kan göras i de fall svavel— emittenter i sådana situationer får möjlighet att gå Över till normalsvavlig olja, eftersom prisskillnaden mellan olika oljekvaliteter ofta är betydan- de, se figur 6.2. Sådana nackdelar med förordningen borde elimineras, särskilt med tanke på att den situation som uppstod säsongen 1973/74 kan återkomma i framtiden.

En möjlighet skulle vara att införa någon form av s. k. dispensavgift; som uttas i samband med att dispens beviljas. Avgiften skulle kunna utgå med ett belopp motsvarande skillnaden mellan kostnaderna för lågsvavlig och normalsvavlig olja. Denna skillnad kan t. ex. fastställas med stöd av uppgifter om priserna under dispensperioden. En annan möjlighet är att avgiften bestäms med utgångspunkt i kostnaderna för avsvavling av sådan

• Sida 186
•  Original

olja som enligt dispensen får användas ner till sådan halt i olja som normalt används inom det aktuella området. Om en avgift av storleksord- ningen 25 kronor per ton normalsvavlig ”dispensolja” hade uttagits under vintern 1973/74 hade det totala uttaget i landet blivit drygt 12 miljoner kronor.

Utredningen föreslår med hänvisning till de uppmärksammade svårig- heterna att utnyttja nuvarande regler för dispensgivning och för att förbättra möjligheterna att använda gällande förordning om högsta svavelhalt i eldningsolja att en s.k. dispensavgift införs. Statens natur- vårdsverk föreslås få i uppdrag att närmare utreda frågan om grunder för avgiftens beräknande. Samtidigt med att denna ändring genomförs bör, enligt utredningens uppfattning, övervägas om inte förordningens giltig- hetsområde borde utsträckas att gälla alla fossila bränslen som innehåller svavel.

Utredningen har i linje med dessa förslag utarbetat ett förslag till ändring och komplettering av förordningen om begränsning av svavelhal- ten i eldningsolja, SFS 1968: 551. I detta förslag, som redovisas i det följande, föreslås dels en utvidgning av bestämmelserna att gälla alla fossila bränslen, dels införandet av en dispensavgift.

Förslag till förordning om begränsning av svavelhalten i fossilt bränsle.

1 & Fossilt bränsle får ej förbrännas inom landet, om förbränningen medför luftutsläpp av svavelföreningar överstigande 0,6 gram svavel per megajoule (0,6 g S/MJ), motsvarande 2,5 viktprocent svavel i eldnings— olja.

Tunn eldningsolja (Eo 1—2) och motorbrännolja med högre svavelhalt än 0,6 viktprocent får ej införas till eller saluföras inom landet.

Regeringen äger bestämma om lägre svavelhalter för landet som helhet, delar av landet eller för vissa typer av anläggningar och fordon.

Dispens från förbudet i första stycket medges av länsstyrelsen och från förbudet i andra stycket av naturvårdsverket. Vid dispens utgår avgift. Dispensavgiftens storlek per ton eller rn3 bränsle bestäms av Regeringen.

2 % Länsstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av l 5 första och andra stycket. Företrädare för länsstyrelsen eller av länsstyrelsen utsedd sakkunnig får hos den som importerar, försäljer eller förbränner fossilt bränsle taga prov på bränsle och rökgas från eldningsanläggning samt äger för sådant ändamål tillträde till förråd där bränsle förvaras och till anläggningen. Kostnaderna för provtagning och analys skall bestridas av anläggningsägaren.

3 & Den som deltagit i tillsyn enligt denna förordning eller som på annat sätt tagit befattning med ärende som avses i förordningen får icke röja eller obehörigen nyttja yrkeshemlighet, som därigenom blivit känd för honom, och får ej heller obehörigen yppa arbetsförfarande eller affärsförhållande varom han sålunda fått kännedom.

• Sida 187
•  Original

4 5 Den som säljer fossilt bränsle skall lämna köparen uppgift om bränslets svavelhalt. Vid import av fossilt bränsle skall uppgift om dess svavelhalt finnas tillgänglig.

5 5 Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 5 första eller andra stycket eller mot 3 &.

Till böter dömes den som

a) underlåter att fullgöra skyldighet enligt 4 5,

b) vid lämnande av uppgift enligt 4 & uppsåtligen eller av oaktsamhet anger lägre svavelhalt än den verkliga, om ej gärningen är belagd med straffi brottsbalken.

Brott mot 3 5 får åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsägare.

6 5 Utan hinder av 65 å andra stycket första punkten hälsovårdsstad- gan den 19 december 1958 (nr 663) får i lokal hälsovårdsordning meddelas föreskrift om en högsta tillåten svavelhalt för fossilt bränsle som understiger 0,6 g S/MJ eller det lägre värde Regeringen bestämmer med stöd av l & första och andra stycket. Sådan föreskrift får dock ej avse den som medgivits dispens enligt l & fjärde stycket.

7 & Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna förordning med- delas av Regeringen eller, efter bemyndigande av Regeringen, statens naturvårdsverk.

De väsentliga ändringarna och kompletteringarna ingår i förslaget till ny l &. Utvidgningen av förordningen från att enbart gälla svavelhalt i olja till svavelhalt i fossilt bränsle är betingad av utvecklingen inom energiområdet med en ökad användning av kol. Den nya formuleringen av första stycket innebär att dispens enligt denna förordning inte längre behövs för användning av rökgasrening. Installation av sådan utrustning är emellertid tillståndspliktig enligt miljöskyddslagen.

För tunn eldningsolja och motorbrännolja med högre svavelhalt än 0,6 viktprocent föreslås förbud mot att införa och saluföra sådant bränsle inom landet. Med hänsyn till att dessa bränslen förbränns i ett mycket stort antal små anläggningar har det ansetts olämpligt att knyta förbudet till användaren. Motsvarande gäller för blyhalt i bensin.

Dispens från förbudet i andra stycket föreslås lämnas av naturvårdsver- ket och inte av länsstyrelsen. Detta motiveras av praktiska skäl, eftersom en dispens att saluföra sådant bränsle kan komma att avse fler än ett län.

En nyhet i förordningen är att dispens är förenad med avgift. Avsikten med denna avgift är att den som erhåller dispens inte skall komma i ett bättre ekonomiskt läge. Dispensavgiftens storlek bör bestämmas för en eldningssäsong i taget. I en situation med priskontroll på fossila bränslen bör dispensavgiftens storlek bestämmas av skillnaden mellan högsta priset för normalsvavlig och lågsvavlig kvalitet på bränsle. Sådana högstapris är idag fastställda för tjocka eldningsoljor.

• Sida 188
•  Original

I övrigt föreslås vissa ändringar i 2—7 55, vilka är en direkt följd av ändringarna i 1 &. I 2 & har dock dessutom frågan om kostnadsansvaret för provtagning och analys klargjorts.

Utredningen har även övervägt frågan om införande av någon form av ”straffavgift" på utsläpp av svavel som sker utan tillstånd. Den tillsynsverksamhet som nu successivt håller på att byggas upp har dock visat att efterlevnaden av gällande bestämmelser är förhållandevis god. Bestämmelser om ansvar finns bl. a. i 45å miljöskyddslagen, där det bl. a. stadgas att ”den som uppsåtligen eller av oaktsamhet . . . åsidosätter villkor eller föreskrift som meddelats med stöd av 105 andra stycket eller 17 5, 18 & första stycket, 19—21, 24, 25, 27 eller 41 5 så att allmän eller enskild rätt kan kränkas eller, . . . dömes till böter eller fängelse i högst ett år.” Motsvarande bestämmelser finns i förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja. I olika sammanhang har ifrågasatts om inte dessa straffbestämmelser borde kompletteras med ekonomiska sanktioner, som utgår i de fall utsläpp sker utöver tillåten gräns eller då olja med otillåten svavelhalt används för förbränning. Utredningen har emellertid inte funnit skäl att nu föreslå några åtgärder av detta slag. Om sådana ändringar i miljöpolitiken skall genomföras bör detta enligt utredningens uppfattning skei ett större sammanhang och inte endast avse utsläpp av svaveloxider.

I diskussionerna om miljöpolitiken beträffande svavelutsläppen har frågan om energiskattens utformning tilldragit sig stort intresse. Denna skatt skall enligt SFS 1957: 262, 10 %, utgå ”med i förteckningen angivet belopp för vikt— eller volymenhet”, se bilaga 4. Energiskatten utgår f. n. med 16 kronor för tjock eldningsolja och med 25 kronor för tunn eldningsolja. Detta innebär att i dagens läge beskattas den tunna — svavelfattiga — eldningsoljan väsentligt mer än den tjocka — svavelrika — eldningsoljan. Enligt utredningens uppfattning finns miljöpolitiska skäl för en omläggning av energiskatten. En sådan omläggning skulle kunna ske genom att även bränslets svavelhalt tas med som en faktor vid bestämningen av skattesatserna på olika bränslen. Användningen av energiformer som i mindre utsträckning än den tjocka svavelrika oljan belastar miljön skulle härigenom främjas. Frågan om energiskattens utformning ligger dock utanför utredningens ansvars- och kompetensom- råde, varför utredningen begränsar sig till att förorda att frågan om energiskattens utformning tas upp till behandling i annan ordning.

Undersökningar av luftkvaliteten i svenska tätorter har entydigt visat på betydelsen av en samordning av uppvärmningen och energiförsörj- ningen i stort. Tätorter med ett väl utbyggt fjärrvärmenät uppvisari regel mycket goda luftförhållanden. Utredningen anser därför det angeläget att den kommunala planeringen på detta område intensifieras och att kommunerna ges förbättrade möjligheter att, på likartat sätt som vad gäller vatten- och avloppsförsörjningen, kunna reglera energiförsörjningen inom större tätorter. Vissa av dessa frågor har utretts av utredningen rörande lagstiftningen om allmänna värmeanläggningar, vilken nu avläm- nat betänkandet Värmeförsörjning enligt värmeplan, SOU 1974:77 . Utredningen begränsar sig därför till ett understrykande av vikten att ett sådant styrmedel görs tillgängligt.

• Sida 189
•  Original

Utredningen har tidigare konstaterat att ett uppfyllande av de miljöpolitiska målen, oberoende av vilket styrmedel som används, kan leda till att vissa företag slås ut och därmed också till regional arbetslöshet. I en sådan situation uppstår givetvis på kort sikt en konflikt mellan samhällets miljömål och sysselsättningsmål. Utredningen har dock bedömt att sådana situationer endast kommer att uppstå iundantagsfall och har därför inte närmare behandlat denna fråga. Utredningen vill dock framhålla att den förutsätter att de näringspolitiska medel som samhället förfogar över kommer till användning i sådana situationer där miljömålet

i prioriteras så att inte enskilda människors berättigade intresse av sysselsättning kommer i kläm.

Preliminära beräkningar redovisade i kapitel 3 tyder på att av depositionen av svavel över Sverige kommer mer än 50 procent och sannolikt väsentligt mer från andra länder. Ur miljösynpunkt är det givetvis djupt otillfredsställande att åtgärder som vi själva kan besluta om endast kommer att omfatta mindre än hälften av svaveldepositionen. Det är därför angeläget om man skall komma tillrätta med försurningsproble- met att det angrips ur global synpunkt. Eftersom detta av naturliga skäl ligger utanför denna utrednings arbetsområde föreslås i detta avseende inga konkreta åtgärder, men utredningen vill ändå framhålla nödvändig- heten och angelägenheten av att Sverige i olika internationella samman- hang även i fortsättningen med kraft verkar för att försurningsproblemet löses i samarbete med andra länder.

Sammanfattningsvis får utredningen således med hänvisning till vad som tidigare anförts föreslå

att det nuvarande systemet av styrmedel med miljöskyddslagen och förordningen om begränsning av svavelhalten i eldningsolja som viktigaste styrmedel bibehålls, att en dispensavgift införs genom komplettering av förordningen om svavelhalt i eldningsolja samt att bestämmelserna i denna förordning görs tillämpliga på alla fossila bränslen som innehåller svavel.

Utredningen förordar vidare att frågan om energiskattens utformning närmare utreds och att därvid möjligheterna att beakta bränslets svavelhalt vid bestämningen av skattesatsen uppmärksammas.

Utredningen vill slutligen understryka vikten av att kommunerna ges förbättrade möjligheter att planera och styra energiförsörjningen i tätorterna samt att dessa frågor beaktas i pågående utredningsarbete.

• Sida 190
•  Original

l;- _

* fr '1') ',:1 |A; ] l-VA — :" ', ' .; ruggig-, '.'. . A.M.-qi ' . ' ' Pijl)?

.»...t*',',.1--'.'fi "'V'I - » , . ,lrI', y., : "... _ ' .. .,; MJ ., l'- * * * , . I], _ Jfl:" Jilllrlljijllrlll j' . i :" lå _ ' wi ' ' I. "

e " ,, .": -: ""'" ' ' Fäll-”Whitenin—

har

L _

1:- tr.-pt? ,luuurtzm t' mbti-mim

• Sida 191
•  Original

Reservation och särskilt yttrande

Reservation av Sören Norrby och Staffan Burenstam Linder

Svavelutsläppen är ett bland de många miljöproblem som måste angripas med förtur. Eftersom det inte finns möjlighet att omedelbart lösa alla dessa problem måste en avvägning ske av insatserna på olika områden baserad på en strävan att optimera resursanvändningen inom hela det miljöpolitiska fältet. I en aktiv miljöpolitik måste olika styrmedel, såväl administrativa som ekonomiska, utnyttjas odogmatiskt. Allmänt sett måste sålunda beskattningen av produktionen alltmer inriktas på knappa resurser såsom energi och råvaror samt på miljöbelastningen och därmed minska efterfrågan på sådana faktorer. Inom ramen för en oförändrad total skattebelastning kan då t.ex. löneskatten reduceras vilket ökar efterfrågan på arbetskraft.

Hittills har avgifter och skatter såsom ekonomiska styrmedel fått en alltför begränsad användning i miljöpolitiken trots att de i vissa fall framstår som klart överlägsna. Utöver fördelar framför administrativa styrmedel vad avser behov av administration och detaljinformation samt samhällsekonomisk kostnadsminimering för viss effekt, utesluter generel- la ekonomiska styrmedel i svavelpolitiken användningen av luften som en kostnadsfri avstjälpningsplats för föroreningar. Alla utsläpp belastas med en kostnad. Utsläpp över viss nivå förbjuds dock p. g. a. lokala effekter.

Lokal förorening och regional försurning är så artskilda effekter av utsläpp av svaveloxider att de inte nödvändigtvis bäst motverkas med samma metoder. Detta framgår av kapitel 3—10, vilka utarbetats av experter på olika delproblem inom svavelpolitiken-De lokala effekterna bör motverkas med administrativa metoder, medan de regionala med fördel behandlas med ekonomiska styrmedel. För denna kombination talar också det förhållandet att vi med rimliga insatser inte kan bemästra alla utsläpp av svaveloxider inom landets gränser. Dessa orsakar endast 30—50 procent av den totala svaveldepositionen. Resterande 50—70 procent, som har emitterats utanför landets gränser, kan och måste motverkas inom ramen för ett intensifierat internationellt samarbete. Ekonomiska styrmedel medger en säker uppskattning av kostnaderna för åtgärderna men förenas med viss med tiden dock snabbt avtagande osäkerhet avseende effekterna. Detta är acceptabelt med hänsyn till att osäkerheterna i effekt helt torde rymmas inom felmarginalerna vid

• Sida 192
•  Original

beräkning av utifrån kommande mängder svaveloxider, som deponeras inom landet. Administrativa metoder ger större men statistiskt sålunda falsk noggrannhet vid angivande av den totala reduktionen av svavel- depositionen inom landet. Det framstår mot denna bakgrund som rimligt att välja styrmedel som gör det möjligt att definiera den resursinsats vi är beredda att göra för att reducera det regionala svavelproblemet.

I kapitel 10 redovisas hur ett system med miljöavgifter kan utformas för att ge största möjliga reduktion av svaveloxidutsläppen inom landet vid viss resursinsats. Utredningens majoritet har inte avvisat ekonomiska styrmedel i princip men anser inte att fördelarna överväger nackdelarna och förordar en mycket begränsad tillämpning, s. k. dispensavgifter. Man påvisar de ökade insatser av administrativ karaktär, som införandet av en generell svavelavgift skulle medföra. Denna nackdel elimineras emellertid om ett redan utnyttjat instrument, energiskatten, används som styr- medel också i svavelpolitiken. Skall utredningens arbete vara meningsfullt måste det kunna innefatta ett konkret förslag till användning av energiskatten som ett styrmedel i svavelpolitiken. Utredningens direktiv ger enligt vår uppfattning klart stöd för denna inriktning. Det finns här anledning att erinra om att finansministern redan 1967 förutskickade en utredning om energiskattens användning som instrument för viss reduk- tion av svavelutsläpp. Denna fråga har inte behandlats i någon annan utredning.

Det regionala svavelproblemet bör enligt vår uppfattning angripas med ekonomiska styrmedel i form av en anpassning av energiskatten så att svavelutsläpp vid energiproduktion utgör en tillkommande faktor vid bestämning av skattenivån. Vi delar således inte majoritetens bedömning och slutsatser beträffande användning av generella ekonomiska styrmedel i svavelpolitiken. I dessa hänseenden ansluter vi oss till de synpunkter som experterna Grafström och Höök anfört i sitt särskilda yttrande, dock att svavelavgiften skall rymmas inom ett oförändrat totalt uttag av skatter och avgifter. Ändringen av energiskatten skall ha ett miljöpolitiskt syfte, inte ett fiskaliskt.

I övrigt delar vi de uppfattningar som redovisas i kapitel 1 ].

Särskilt yttrande av Erik Grafström och Erik Höök

Betydande framsteg har nåtts i strävandena att begränsa svavelutsläppen i landet. För att i första hand försvara de resultat som uppnåtts men även kunna gå vidare i en behövlig och önskvärd förbättring av luftkvaliteten krävs en skärpning av de miljöpolitiska åtgärderna på detta område. I betänkandets kapitel 3—10 har ingående belysts vad uppsatta mål för svavelpolitiken innebär och efter vilka olika vågar de föreliggande problemen kan angripas. De frågeställningar som där dragits upp och de skilda problemlösningar som skisserats anser vi ge en väl avvägd och rätt tecknad bild av situationen. Då det sedan gäller att utifrån den gjorda analysen komma fram till konkreta rekommendationer rörande det fortsatta miljöpolitiska arbetet på svavelområdet, främst då vad beträffar

• Sida 193
•  Original

frågan om ekonomiska styrmedel kan tänkas komplettera eller ersätta administrativa regleringar, är det vissa faktorer och omständigheter som vi finner särskilt böra beaktas.

Skall bekämpningen av svavelföroreningar kunna föras så framgångs- rikt som möjligt är det av vikt att valet och utformningen av medlen görs så att en hög grad av flexibilitet och anpassbarhet tillförsäkras i förhållande till tänkbara förändringar i energiförsörjning och energi- politik. Likaså betydelsefullt är att eftersträvade reduceringar av svavel- utsläppen sker till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Inte minst angeläget är därvid att de medel som tas i bruk är i mesta möjliga mån obundna av speciella tekniska lösningar för förbränning och rening, och att de verksamt stimulerar forskning och utveckling av mer miljövänlig teknik.

Då de nämnda kriterierna ställs i förgrunden för en värdering av skilda svavelpolitiska medel — skälen att så göra skall strax beröras — blir möjligheterna att utnyttja även ekonomiska styrmedel i form av svavelavgifter av speciellt intresse. Enighet råder inom kommittén om att avgifter utformade efter i kapitel 10 redovisade linjer är ett ioch för sig användbart instrument. Likaså är det en gemensam uppfattning att ett avgiftssystem kan komma i fråga för de regionala svavelproblemen men inte för de lokala utsläppen. Skilda meningar kan råda om det lämpligai att ha en olika uppsättning medel för skilda men nära sammanhängande delar av svavelpolitiken. För vår del finner vi dock inga allvarligare olägenheter vara förenade med att ett medel används för att på ett mer allmängiltigt och sammanhållande sätt angripa det för hela landet gällande utsläppsproblemet, medan andra kompletterande medel får tillgripas för att lösa återstående speciella föroreningsfrågor av rent lokal karaktär. Tvärt om finns skäl tro att en sådan uppdelning skulle ge ökad stadga samt större överskådlighet och konsekvens i svavelpolitiken.

Bedömningarna kan givetvis även skifta vid värderingen av de för- och nackdelar som är förbundna med skilda medel. Det kan vid en sådan värdering ligga nära till hands att under hänvisning till uppnådda resultat ge redan tillämpade och prövade metoder en särskild tyngd. Naturligt kan också vara att för nya oprövade medel ställa särskilt höga kravi fråga om verkan eller anpassning till ändrade förhållanden för att dessas använd- ning skall allvarligt övervägas. Även då sådana utgångspunkter väljs framstår dock enligt vår mening avgiftssystemet som värt att praktiskt prövas. Av den i betänkandet redovisade analysen rörande olika medel framstår skälen härför som ganska uppenbara. Vi kan under sådana förhållanden begränsa oss till att helt kort erinra om de viktigaste fördelarna med ett avgiftssystem.

Den senaste tidens utveckling på energiområdet har med stor tydlighet klargjort vikten av att energiförsörjningen kan ges en bredast möjliga bas vad beträffar energikällor, förädling etc. För miljöpolitiken innebär detta att denna inte kan knytas till någon eller några enstaka energislag och vidare att utformningen av de miljöpolitiska medlen inte i sina ekonomiska verkningar får medföra en diskriminering av vissa energislag. Svavelpolitiken har hittills ganska ensidigt inriktats mot utsläpp vid

• Sida 194
•  Original

förbränning av olja. I den situation som kan tänkas komma att råda framöver torde det bli ofrånkomligt att ge regleringarna en vidare tillämpning. Kolet utgör här det viktigaste exemplet. Skulle man t. ex. införa vissa bestämmelser om en högsta svavelhalt i kolbränslet som får komma till användning kunde detta i vissa fall tänkas medföra att vissa exportörer eller exportland utestängs från svensk marknad. Raffinering och avsvavling saknas ju här i stort sett som en balanserande faktor. [ en eventuell reglering torde under sådana förhållanden även behöva byggas in kompletterande regler för exempelvis rökgasrening.

Den grund som förordningen om en högsta svavelhalt i bränslen vilar på är emellertid ur miljösynpunkt synnerligen tveksam. Den är inriktad på att motverka bränslen med högt svavelinnehåll. Oavsett hur strikt en sådan förordning utformas uppstår emellertid en rad allvarliga problem. Förordningen kommer ej att ge incitament att använda bränslen som har betydligt lägre svavelhalt än vad som föreskrives. Exempelvis kan ej en sådan förordning ge incitament att använda fullständigt ren naturgas framför kol eller olja som har en i förhållande till förordningen godtagbar svavelhalt. Vidare bortser en reglering av svavelhalten i bränslen från möjligheterna att reducera svavelemissionema genom t. ex. rökgasavsvav- ling eller annan förbränningsteknik. Detta innebär att bränslen för vilka avsvavling är svårt eller dyrbart kommeri en artificiellt dålig konkurrens- situation i jämförelse med t. ex. olja, trots att miljöeffekterna kan göras jämförbara.

För en utredning som har att beakta miljöproblemen måste de berörda förhållandena framstå som ett tungt vägande argument mot en admini- strativ reglering av den typ som här är i fråga. Avgifter skulle däremot ge en önskvärd neutralitet i konkurrensen mellan olika energislag. Det torde inte vara behövligt att vidare utveckla betydelsen av icke diskriminerande medel i ett läge där frågan om möjligheterna att ta i anspråk alla olika slags energikällor är livligt uppmärksammad.

I de skäl som här ansetts tala för användandet av ekonomiska styrmedel beaktas även den aspekten att de miljöpolitiska målen bör uppnås till lägsta samhällsekonomiska kostnad. Av de beräkningar som redovisats i kapitel 6 framgår hur stora vinster i reducerade miljövårds- kostnader som skulle uppstå om t. ex. naturgas i viss omfattning kunde komma till användning. Men det är inte bara omständigheter av denna art som gör att ett avgiftssystem bedömt enligt ett kostnadskriterium har ett klart försteg framför administrativa regleringar. Då det som i dessa hänseenden anförts i kapitlen 9—11 synes vara oomtvistligt skall till denna fråga här endast fogas ett trivialt konstaterande. Innebörden av satsen att eftersträvade reduceringar av svavelutsläppen skall ske till lägsta samhällsekonomiska kostnader kan även uttryckas så att inom en given budgetram för miljöpolitiska åtgärder bör eftersträvas största möjliga förbättring av miljö. Tillämpat på den nu aktuella frågan om olika medels effekter skulle således gälla att vid en given kostnadsram skulle avgiftssystemet ge större reduceringar isvavelutsläppen än en administra- tiv reglering. Det är mycket viktigt att hålla detta förhållande i minne då det gäller att förstå vår värdering av det argument som brukar speciellt

• Sida 195
•  Original

anföras mot ekonomiska styrmedel och omvänt som ett starkt skäl för regleringar. Här åsyftas då att i ett avgiftssystem skulle osäkerheten vara större beträffande de utsläppsreduktioner som kommer att uppnås.

Även om inte någon som helst tvekan skulle råda i fråga om att en sådan skillnad i osäkerhet finns är detta förhållande isolerat inget som helst bärande argument i valet mellan de olika medlen. Först då det sesi förening med ett kostnadskriterium kan det ges vitsord vid en utvärdering av medlen. Vårt förord för ett avgiftssystem grundas sålunda på en sådan sammanvägd bedömning av en innebörd som kan uttryckas så att stor sannolikhet finns för att vid given budgetram och vid samma grad av osäkerhet större reduceringar av svavelutsläppen skulle uppnås med avgifter än med administrativa regleringar. En sådan subjektiv bedömning av skillnaderna mellan de två metoderna — skillnaden i osäkerhet om effekter och skillnaden i kostnad — kan givetvis inte beläggas. Men vad beträffar möjligheterna att i ett regleringssystem med större säkerhet förutse resultaten kan anföras olika omständigheter som pekar mot att denna faktor inte kan tillmätas speciellt stor vikt. Det regionala svavelproblemet är ju i hög grad betingat av svavelusläpp utanför vårt lands gränser. Att tillmäta säkerheten i utfallet av svenska regleringar en avgörande vikt förefaller i en sådan situation inte särskilt motiverat. I kapitel 4 har vidare pekats på de svårigheter som finns att förutse den framtida inhemska energiförbrukningen och förskjutningar i förbruk- ningens sammansättning vad beträffar bränsleslag, svavelhalt etc. Den dispensgivning som av olika skäl kan aktualiseras är en annan osäkerhets- faktor. Det kan visserligen hävdas att flera av dessa osäkerhetsmoment gäller oavsett vilket svavelpolitiskt medel som används. Mot detta står dock att de ekonomiska styrmedlen i högre grad och över ett vidare fält verkar för att möjliga framtida förändringar går i så gynnsam riktning som möjligt vad beträffar svavelutsläppen.

I direkt anslutning till detta vill vi understryka att ett medels förmåga att i olika tänkbara situationer automatiskt ge styrimpulser av önskat slag måste vara ett avgörande urvalskriterium. Och i detta hänseende synes det ifrågavarande avgiftssystemet ha ett klart försteg framför administra- tiva regleringar. I en tid då världsmarknaderna för olika energislag präglas av mycket stor oro och då starka fluktuationer ipriser på fossila bränslen kan förväntas, blir betydelsen av att använda flexibla instrument inom miljövården mycket stor. Det har i kapitel 10 dokumenterats hur fluktuationer i merpriset på svavelfattig olja genom förordningen om en högsta svavelhalt i eldningsolja skapat, dels en onödig fördyring av svavelpolitiken, dels ett onödigt stort administrativt merarbete med dispensansökningar. Det ligger också i sakens natur att behandlingen av dispensansökningarna kommer att bli förhållandevis godtycklig. Genom ett avgiftssystem skulle dessa administrativa nackdelar kunna undvikas samtidigt som det långsiktiga målet att reducera de totala emissionerna av svaveldioxid skulle kunna nås.

Förmågan att automatiskt ge styrimpulser av önskat slag är inte minst giltigt för den tekniska utvecklingen. Företagens strävanden att söka svavelfattiga lösningar för sin produktion, för förbrännings— och uppvärm-

• Sida 196
•  Original

ningsinstallationer osv. måste ha ett verksamt stöd i det allmännas svavelpolitik för att bästa möjliga resultat skall uppnås. Långsiktigt skapas därmed även underlag och intresse för att över ett vidare fält arbeta fram ny och mer miljövänlig teknik.

Vi vill avslutningsvis även erinra om nödvändigheten av att åstad- komma en samordning mellan den svavelpolitik som förs och beskattnings- förhållandena på energiområdet. Den reducering av svavelutsläppen som eftersträvas i miljöpolitiken motverkas till viss del av energibeskattning- ens utformning. I samband med en översyn av beskattningen som är behövlig — inte bara av miljöpolitiska utan även av energipolitiska skäl — öppnar sig en utmärkt möjlighet att bygga in ett sådant avgiftssystem som här redovisats. En väsentlig fördel skulle därvid vara att behövliga omläggningar inte i så hög grad torde bli en fråga om förändringar i det totala skatte- och avgiftsuttaget utan mer om en omfördelning av den belastning som läggs på skilda energislag.

• Sida 197
•  Original

Bilaga 1 Förordning och kungörelse om begränsning av svavelhalten i eldningsolja

Förordningen (SFS 1968: 551) om begränsning av svavelhalten i eldnings- olja

Kungl. Maj: t har, med riksdagen1 , funnit gott förordna som följer.

l & Eldningsolja med högre svavelhalt än 2,5 viktprocent eller det lägre värde Konungen bestämmer får ej förbrännas inom landet.

Länsstyrelsen får medge undantag från förbudet i första stycket beträffande anläggning med tillfredsställande rökgasrening eller i annat fall när särskilda skäl föreligger.

2 & Länsstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av l 5 första stycket och villkor som meddelats vid medgivande enligt 15 andra stycket. Företrädare för länsstyrelsen får hos den som förbränner eldningsolja taga prov på oljan och rökgasen från eldningsanläggningen samt äger för sådant ändamål tillträde till förråd där oljan förvaras och till anlägg- ningen.

35 Den som deltagit i tillsyn enligt denna förordning eller som på annat sätt tagit befattning med ärende som avses i förordningen får icke röja eller obehörigen nyttja yrkeshemlighet, som därigenom blivit känd för honom, och får ej heller obehörigen yppa arbetsförfarande eller affärsförhållande varom han sålunda fått kännedom.

4 5 Den som säljer eldningsolja skall lämna köparen uppgift om oljans svavelhalt.

5 5 Till böter eller fängelse i högst ett år dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 15 första stycket eller villkor som meddelats vid medgivande enligt 1 5 andra stycket eller mot 3 5.

Till böter dömes den som

a) underlåter att fullgöra skyldighet enligt 4 5,

b) vid lämnande av uppgift enligt 4 & uppsåtligen eller av oaktsamhet anger lägre svavelhalt än den verkliga, om gärningen ej är belagd med straff i brottsbalken.

Brott mot 3 5 får åtalas av åklagare endast efter angivelse av målsägande.

SFS 1968: 551

• Sida 198
•  Original

SFS 1968: 551

1970: 621 med senaste ändring SFS 197 3: 1143

65 Utan hinder av 65å andra stycket första punkten hälsovårds— stadgan den 19 december 1958 (nr 663) får i lokal hälsovårdsordning meddelas föreskrift om en högsta tillåten svavelhalt för eldningsolja som understiger 2,5 viktprocent eller det lägre värde Konungen bestämmer med stöd av l % första stycket. Sådan föreskrift får dock ej avse den som medgivits undantag enligt l 5 andra stycket.

7 & Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna förordning med- delas av Konungen eller, efter bemyndigande av Konungen, statens naturvårdsverk.

Denna förordning träder i kraft, såvitt gäller 4 & och 5 å andra stycket den 1 januari 1969 och i övrigt den ljuli 1969.

Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till yttermera visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill bekräfta låtit.

Stockholms slott den 20 november 1968.

GUSTAF ADOLF (L. S.)

(J ordbruksdepartementet) Eric Holmqvist

Kungörelse (SFS 1970: 621) om begränsning av svavelhalten i eldnings- olja med senaste ändring (SFS 1973: 1143) införd

Kungl. Maj:t har, med stöd av 15 första stycket förordningen (1968: 551) om begränsning av svavelhalten i eldningsolja, funnit gott förordna som följer.

151 I eldningsan som förbrännes inom följande kommuner får svavelhalten ej överstiga en viktprocent.

Stockholms län

Botkyrka Solna Danderyd Stockholm Ekerö Sundbyberg Haninge Södertälje Hud dinge Tyresö Järfälla Täby Lidingö Upplands-Bro Nacka Upplands-Väsby Nynäshamn Vallentuna Sigtuna Vaxholm Sollentuna Värmdö

1 Senaste lydelse 1973: 161.

• Sida 199
•  Original

Jönköpings län

Jönköping

Malmöhus län

Lund Malmö

Göteborgs och Bohus län

Göteborg Härryda Kungälv

Älvsborgs län

Ale

Borås Trollhättan Vänersborg

2 & Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna kungörelse med- delas av statens naturvårdsverk.

Mölnd al Partille

Denna kungörelse träder i kraft den 1 oktober 1971. Det alla som vederbör hava sig hörsamligen att efterrätta. Till yttermera visso hava Vi detta med egen hand underskrivit och med Vårt kungl. sigill bekräfta låtit.

Stockholms slott den 20 november 1970.

GUSTAF ADOLF (L. S.)

(J ordbruksdepartementet) Ingemund Bengtsson

Försvarsdepartementet

Befordringsförfarandet inom krigsmakten. [46] Krigsmaktens förvaltningsutbildningsutredning. 1. Utbildning i förvaltning inom försvaret. Del 1. [51] 2. Utbildning i förvaltning inom försvaret, Del 2. [52]

Socialdepartementet

Barn- och ungdomsvård. [7] Sänkt pensionsålder m. m. [15] Socialutredningen. 1. Socialvården. Mål och medel. [39] 2. Socialvården. Mål och medel. Sammanfatt- ning. [40] Barns fritid. [42]

Kommunikationsdepartementet

Förslag till hamnlag. [24] Motorredskap. [26] Trafikbullerutredningen. 1. Trafikbuller. Del 1. Vägtrafikbuller. [60] 2. Trafikbuller. Bilagedel. [61] Finansdepartementet Neutral bostadsbeskattning. [16] Förslag till skatteomläggning m.m. [20] Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet. [41] Samordnad traktamentsbeskattning. [45] Bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen. [49l Alkoholpolitiska utredningen. 1. Alkoholpolitik. Del 1. Bakgrund. [90] 2. Alkoholpolitik. Del 2. Åtgärder. [91] 3. Alkoholpolitik. Del 3. Bilagor. [92] 4. Alkoholpolitik. Del 4. Sammanfattning. [93]

Utbildningsdepartementet

Boken. Litteraturutredningens huvudbetänkande. [5] Samhälle och trossamfund. Sammanställning av remissyttranden över betänkanden av 1968 års beredning om stat och kyrka. [9] Högskoleutbilclning. Läkarutbildning för sjukskö- terskor. [19] Reklam V. Information i reklamen. [23]

Att översätta Gamla testamentet. [33] Skolan, staten och kommunerna. [36] Utställningar. [43] Skolans inre arbete. 1. Skolans arbetsmiljö. [53] 2. Skolans arbetsmiljö. Bilagor. [58]

Vidgad vuxenutbildning. [54] Sexual— och samlevnadsundervisning. [59] Studiestöd åt vuxna. [62]

1968 års kyrkohandbokskommitté. 1. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Band 1. Gudstjänstordning rn. rn. [66] 2. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Bilaga 1. Gudstjänst idag. Liturgiska utvecklingslinjer. [67] 3. Svenska kyr- kans gudstjänst. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Bilaga 2. Den liturgiska försöksverk— samheten 1969—1972. [68] 4. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänster och övriga gudstjäns- ter. Band 2. Gudstjänstmusik 1. [97] 5. Svenska kyrkans gudstjänst. Huvudgudstjänster och övriga gudstjänster. Band 3. Gudstjänstmusik II. [98] Om behörighet och antagning till högskolan. [71] Bevara ljud och bild. [94]

Jordbru ksdepartementet

Jordbruk i samverkan. [30] Spridning av kemiska medel. [35] Effekter av förpackningsavgiften. [44] Jaktmarksu tredningen. 1. Jaktmarker. [80] 2. Jakt- marker. Bilagor. [81] Båtliv. Samhället och fritidsbåtarna. [95] Begränsning av svavelutsläpp — en studie av styrme- del. [101]

Handelsdepartementet Internationellt patentsamarbete I. [63] Arbetsmarknadsdepartementet

Expertgruppen för regional utredningsverksamhet. 1. Orter i regional samverkan. [1] 2. Ortsbundna levnadsvillkor. [2] 3. Produktionskostnader och regionala produktionssystem. [3]. 4. Regionala prognoser i planeringens tjänst. [4] Rättegången i arbetstvister. [8] Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. [29] lnvandrarutredningen. 1. lnvandrarutredningen 3. Invandrarna och minoriteterna. [69] 2. Invandrar- utredningen 4. Bilagor. [70] Utbildning för arbete. [79] Samverkan för regional utveckling. [82]

Bostadsdepartementet

Boende— och bostadsfinansieringsutredningarna. 1. Solidarisk bostadspolitik. [17] 2. Solidarisk bo- stadspolitik. Bilagor. [18] 3. Solidarisk bostadspoli- tik. Följdfrågor. [32] 4. Lägenhetsreserv. [57] Markanvändning och byggande. [21] Vattenkraft och miljö. [22]

lndu strida partem entet Data och näringspolitik. [10] Industristrukturutredningen. 1. Svensk industri. Delrapport 1. [11] 2. Svensk industri. Delrapport

• Sida 255
•  Original

2. [12] 3. Svensk industri. Delrapport 3. [13] 4. Svensk industri. Delrapport 4. [14] Grafisk industri i omvandling. [34] FFV. Förenade fabriksverken. [38] InstaIlationsbranschutredningen. 1. Installations— sektorn. [47] 2. lnstallationssektorn. Bilagor. [48] Närförläggande av kärnkraftverk. [56] Energiprognosutredningen. 1. Energi 1985. 2000. [64] 2. Energi 1985. 2000. Bilaga. [65] Energiprogramkommittén. 1. Energiforskning. Pro- gram för forskning och utveckling. [72] 2. Energi- forskning. Expertmaterial utarbetat på uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdelning A. Utvinning av energiråvaror och industriell energiproduktion. [73] 3. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på uppdrag av Energiprogramkommittén. Avdel-

ning B. Näringslivets energianvändning. [74] 4. Energiforskning. Expertmaterial utarbetat på upp- drag av Energiprogramkommittén. Avdelning C. Transporter och samfärdsel. [75] 5. Energiforsk- ning. Expertmaterial utarbetat på uppdrag av Ener- giprogramkommittén. Avdelning D. Lokalkomfort och hushåll. [76] Stålindustrins framtida utveckling. [78]

Kommu ndepartementet

Information och medverkan i kommunal planering. Rapport. [50] Stat och kommun i samverkan. [84] Kommunal biståndsverksamhet. [86] Enhetlig kommunallag. [99]

Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen

• Sida 256
•  Original

Kronologisk förteckning

M

_. 999089”??? 11. 12. 13. 14.

. Sverigefinnarna och deras organisationer. Naturorienterande ämnen i grundskolan i Nor- den, årskurserna 1—6. Förslag till Nordisk tentamensgyldighed. Grunnskolen i Norden. Spesialundervisning i Norden. Faeroyene i Norden. deere utdanning av sykepleiere. Äldres integration i samhället. Kontrollpolitik och narkotika. Voksenoplaering i de nordiske land. Utbildningsväsendets styrelseformer i Norden. Sommertid/Ny normaltid i Norden. De gymnasiala utdannelser i Norden. Offentlighetsprinsippets anvendelse på nor- diske samarbeidsorganer.

• Sida 257
•  Original

• Sida 258
•  Original

' ----- ' smäm nett analysera olika; imiljövårilspolitiskrs' srmeäei. 'i' ' * ' ' ' * teamkänsla-t ingår såväl en matematisk genamgångar olika styrmedel. som .cn praktisk tillämpning av "dess på de miljöproblem som uppstår vid? utsläpp av mira! i luften. Utmöhtmgexi lägger även mm- förslag. till utformats; av ett system av miljövärdspalitiska-stymsdel för-.denmsektor laem miljötiårésemtmet. Betänkandet .intiahålicr a_i-mulm att in? delse tsmalmbe—m mammamm pa. metan-räden.

De twitter av utreda.—ingsatbetEI stim- aiedovisas år giwemls fräna-i tillämpliga. :på welptahlemuwnsa avd: fr.-åsar sum talisman— ändåså :av män? almah intime få!—'miäiötåtiilsafrbe- tet.