SOU 1977:17

Översyn av jordbrukspolitiken

Statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

Genom beslut den 2 juni 1972 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för jord- bruksdepartementet att tillkalla högst nio sakkunniga för att utreda vissa frågor inom jordbrukspolitiken. Med stöd av detta bemyndigande förord- nades till sakkunniga generaldirektör Ingvar Widén, tillika ordförande, riks- dagsledamöterna Eric Enlund (fp), Per Israelsson (vpk), Axel Kristiansson (6), Marta Lindberg (5), Sven Persson (5), Karl Rask (s) och Åke Wictorsson (5) samt f. ledamoten av riksdagen, lantmästare Rolf Eliasson (m).

Utredningens huvudsekreterare har varit departementsrådet Ingvar Lind— ström. Biträdande sekreterare som medverkat vid utarbetandet av huvud- betänkandet har varit avdelningsdirektör Carl-Henrik Ågren, lantbrukskon- sulent Jan Ingemansson, byrådirektör Lennart Lindqvist och byrådirektör Mats Reidius.

Utredningen har antagit namnet 1972 års jordbruksutredning. 1 direktiven till utredningen anges att de allmänna riktlinjerna för jord- brukspolitiken enligt 1967 års beslut fortfarande skall gälla. Utredningens uppdrag enligt de ursprungliga direktiven omfattade följande frågor, näm- ligen jordbruksproduktionens lämpliga omfattning, prispolitikens och jord- bruksprisregleringens utformning m.m. samt möjligheterna att införa ett s. k. investeringsstöd. Med förtur skulle tas upp det 5. k. intlationsskyddets utformning m. m. Genom tilläggsdirektiv ijuni 1974 erhöll utredningen i uppdrag att göra en allsidig och förutsättningslös översyn av rationali- seringspolitiken på jordbrukets område samt pröva grunderna för utform- ningen av stödet till jordbruket i norra Sverige.

Arbetet har i stor utsträckning bedrivits inom fyra expertgrupper, vilka behandlat internationella förhållanden, jordbruksproduktionens lämpliga omfattning, prispolitik och prisregleringsfrågor samt rationaliseringspolitik. Tillkallade experter och expertgruppernas sammansättning redovisas i sär- skild förteckning.

Utredningen har tidigare avlämnat ett delbetänkande med vissa förslag rörande prisregleringens utformning samt fem särskilda rapporter berörande olika delar av utredningens arbetsområde. Till utredningens huvudbetän- kande har fogats tre separat publicerade bilagor. Dessa rapporter och bilagor redovisas i särskilda förteckningar.

Till utredningen har överlämnats ett flertal riksdagsmotioner, framställ- ningar och skrivelser. Dessa får anses besvarade med föreliggande betän-

kande. Utredningen har vidare haft överläggningar med företrädare för or- ganisationer, företag och forskningsinstitutioner inom livsmedelsområdet.

1972 års jordbruksutredning får härmed överlämna sitt huvudbetänkande: Översyn av jordbrukspolitiken. Utredningens arbete är härmed slutfört. Ut- redningen är enig i sina förslag. Till utredningen har fogats fem särskilda yttranden.

Stockholm den 24 mars 1977

Ingvar Widén

R olf E liasson Eric E m'und Per Israelsson Axel Kristiansson Marta Lindberg Sven Persson Karl Rask Åke Wictorsson

/lngvar Lindström

Sammanfattning

286 286 286 286

287

289 289 290 290 290 291 292 292 294

295 295 296 300 303

307

307

307 308 31 1

317 317 322 322 323 325 326

326

329 329 330 332 333 334

22 22.1

22.2 22.3 22.4 22.5

23

23.1

23.2 23.3 23.4 23.5 23.6 23.7 23.8 23.9

23.10 23.11

24 24.1 24.2

24.3 24.4 24.5

25 25.1 25.2 25.3

26 26.1

26.2

SOU l977:17 Jor'dbrukets kapital/ragor . . . . . . . . 335 Jordbrukets kapitalbehov, finansieringsvägar och finansierings- problem . . . . . . 335 Behov av nya låneformer och förbättrade lånevillkor . 338 Låneformer och omfördelningseffekt 338 Överväganden och förslag 340 Sammanfattning 342 Utredningens överväganden och förslag beträffande rationalise- ringsstödets framtida utformning . 343 Allmänna villkor som avser företaget . . . 345 23.1.1 Kriterier på företag som bör komma | fråga för statligt stöd. . . . . . . . . . 345 23. 1. 2 Kombinerade jord- och skogsbruksföretag som bör komma i fråga för statligt stöd 349 Allmänna villkor som avser företagaren . 350 Övriga allmänna villkor 352 Villkor för statlig lånegaranti . 352 Villkor för lån med uppskjuten ränta . . . . 354 Villkor för statsbidrag i ett allmänt rationaliseringsstöd 355 Villkor för statsbidrag i ett regionalt rationaliseringsstöd 356 Villkor för särskilt regionalpolitiskt jordbruksstöd 359 Jämförelse mellan nuvarande och föreslagen utformning av rationaliseringsstödet 360 Medelsbehov 363 Sammanfattning 363 Utredningens syn på vissa speciella frågor . 367 Kombinerade företaget jord och skog . 367 Deltidslantbruket . . . . 368 24.2.1 Försök till analys av hittillsvarande utveckling 370 24.2.2 Sysselsättningskriteriets betydelse för möjligheterna att erhålla statligt stöd . . 372 Sambandet jordbruk — landskapsvård 375 Markfrågan 377 Sammanfattning 378 Investeringssubventioner som alternativ till högre produktpriser 379 Investeringssubventioner — motiv och effekter 379 Överväganden och förslag 384 Sammanfattning 386 Regionalt jordbruksstöd. . . . . . . . . . 387 Produktions- och inkomstutvecklingen i norra Sverige under senare år . . 387 Skillnad 1 produktionsköstnad vid jordbruksföretag 1 mellersta och norra Sverige år 1975/76 . 391

26.3 26.4

27 27.1 27.2 27.3 27.4

V

1. 2. 3.

4. 5.

Grunderna för prisstödets utformning till jordbruket i norra Sverige - överväganden och förslag Sammanfattning

Styrning av animalieproduktionens utbyggnad . Hittillsvarande utveckling och behov av styrning Mål och medel för en styrning av animalieproduktionen Overväganden och förslag Sammanfattning

Särskilda yttranden

Av ledamoten Eric Enlund (fp) . Av ledamoten Per Israelsson (vpk) . Av ledamöterna Marta Lindberg, Sven Persson, Karl Rask och Åke Wictorsson (samtliga 5) samt Per Israelsson tvpk). Av ledamöterna Karl Rask (s) och Åke Wictorsson (s) . Av ledamoten Åke Wictorsson (s) .

395 398

401 401 405 408 41 1

413 414

418 419 419

:.."I'll lif? |... '..".'.||1' |||. '

.. l:".n ...1. '1' 11L|_|1|u.|.,1'j|:|" _' ' '1. _qu ...-.nu. '11. 'n.11.'||' -... '_' 'Ili:|:|1":'| :sL" IL.-.'1H_"Il'. : .'l -' |.- 1_-1..'_:'-. hat.-11. Fin!-11%" -'- U'-

1- "_fl'l'l |||.:.1'-1..u.-".1,".

"" www-3111 |'|"1' |.' ||

I::.-;:lä”_'.l".'|.11.11'11'1'1l||.11-""|."-' |_||v'1|l1|1-r.:..'- _liHHH' "1121? '11'.. "' 1.1 v". "."

.|'.'||.i .l L'.H.'.1.-| _. .'—' " blå ..m man _11 '_11'1'. '; '-'||1Fl:1||11||—=.l'11'_-.+l nar-u -':J.'| "*s' | | -_ re.-'=-

Expertgrupper, rapporter och bilagor

Förteckning över utredningens expertgrupper

1. Expertgruppen för internationella frågor Ledamöter: Departementsrådet Ingvar Lindström, utredningens huvudsekreterare, ord- förande Direktör Thomas Cederberg, Sveriges industriförbund Byråchef Sten Larson, statens jordbruksnämnd Överdirektör Lars Lindberger, konjunkturinstitutet

Direktör Erik Swedborg, Lantbrukarnas riksförbund Professor Karl-Fredrik Svärdström, lantbrukshögskolan Byråchef Karl Säkk, lantbruksekonomiska samarbetsnämnden By-råchef Hans Lebert, statens jordbruksnämnd, adjungerad

Sekreterare: Forskningsassistent Leif Bergqvist

2. Expertgruppen för produktionsmålsfrägor

Ledamöter: Överdirektör Lars Lindberger, konjunkturinstitutet, ordförande Byråchef Sune Borg, statens jordbruksnämnd Civilekonom Lars Hillbom, konsumentdelegationen Byråchef Arne Kristenson, överstyrelsen för ekonomiskt försvar Byråchef Karl Lindman, statens jordbruksnämnd Departementsrådet Ingvar Lindström, utredningens huvudsekreterare Direktör Olof Nilsson, Lantbrukarnas riksförbund (numera sakkunnig inom jordbruksdepartementet) Byråchef Karl Säkk, lantbruksekonomiska samarbetsnämnden

Sekreterare: Byråchef Hans Lebert Byrådirektör Mats Reidius

3. Expertgruppen för prisregleringsfrågor

Ledamöter: Departementsrådet Ingvar Lindström, utredningens huvudsekreterare, ord- förande Direktör Walter Brangmo, Sveriges grossistförbund Direktör Thomas Cederberg, Sveriges industriförbund Avdelningschef Torsten Elm, statens pris- och kartellnämnd Civilekonom Lars Hillbom, konsumentdelegationen Byråchef Georg Hulting, statens jordbruksnämnd Förbundsordförande Ewald Jansson, Svenska lantarbetareförbundet Direktör Erik Johannesson, Kooperativa förbundet Direktör Olof Nilsson, Lantbrukarnas riksförbund (numera sakkunnig inom jordbruksdepartementet) Överdirektör Lars Lindberger, konjunkturinstitutet Avdelningschef Bengt Olsson, statens jordbruksnämnd Direktör Lennart Tiberg, Lantbrukarnas riksförbund Byråchef Lennart Forsberg, statens jordbruksnämnd, adjungerad

Sekreterare: Avdelningsdirektör Carl-Henrik Ågren I arbetet inom gruppen har vidare medverkat bl. a. agronom Stig Bertilsson, byrådirektör Lennart Lindqvist och departementssekreterare Torgny Sjöberg

4. Expertgruppen för rationaliseringsfrägor

Ledamöter: Byråchef Gösta Knutsson. lantbruksstyrelsen, ordförande Departementsrådet Ingvar Lindström. utredningens huvudsekreterare Lantbruksdirektör Börje Ohlsson, lantbruksnämnden, Visby Civilekonom Lats Hillbom, konsumentdelegationen Förbundsordförande Ewald Jansson, Svenska lantarbetareförbundet Professor Ulf Renborg, lantbrukshögskolan Lantbrukare Thorsten Nilsson, Lantbrukarnas riksförbund Direktör Olof Nilsson, Lantbrukarnas riksförbund (numera sakkunnig inom jordbruksdepartementet)

Sekreterare: Lantbrukskonsulent Jan Ingemansson

Förteckning över tidigare publicerade delbetänkanden och rapporter m.m.

1. Vissa förslag rörande prisregleringen efter den 30 juni 1974. Betänkande avgivet av 1972 års jordbruksutredning. Ds Jo 1973:10.

2. Livsmedelssubventioner. Beräkningar m. m. belysande en fortsatt livs- medelssubventionerings kostnader och andra effekter under perioden den 1 juli 1974—den 30 juni 1977. Promemoria avgiven av 1972 års jordbruksutredning. Ds Jo 1974:12.

3. Produktionsmål och livsmedelsberedskap. Rapport från 1972 års jord- bruksutrednings produktionsmålsgrupp. Ds Jo 1975:2 (med 4 bilagor).

4. Världsmarknadsprislinje på livsmedel. Konsumenteffekter m. m. av en övergång till en Världsmarknadsprislinje ("lågprislinje") på livsmedel. Beräkningar baserade på läget under åren 1970—72, hösten 1973 och hösten 1974. Ds Jo 1975:6 (med 6 bilagor).

5. Svenskt jordbruk i internationellt perspektiv. Rapport från 1972 års jord- bruksutrednings expertgrupp för internationella frågor. Ds Jo l975:12.

6. Det statliga stödet till jordbruket i norra Sverige. Promemoria från 1972 års jordbruksutrednings rationaliseringsgrupp. Ds Jo 1976z9.

Förteckning över separat publicerade bilagor

Bilaga 1 Ekonomiska konsekvenser av att minska jordbrukets användning av kemiska bekämpningsmedel. Rapport från en arbetsgrupp vid institutio- nerna för ekonomi och statistik samt växtodling vid lantbrukshögskolan. Stencil.

Bilaga 2 Jordbruksprisregleringen. Sammanställning utförd inom utred- ningens prisregleringsgrupp. Stencil.

Bilaga 3 Jordbrukets rationalisering. Rapport från 1972 års jordbruksut- rednings rationaliseringsgrupp.

.,'1' |." ..1,',. ,,,,'_|1 .' ..1 .'.'_|| '|' ., ., , |,' .. MIn-=, , .',,, l."'""""'. .. 1 ,_11"",1,1,,f:, ' . .. . ”nu d.," ||.,.'| ...|. || . .|._. . F -" " nr,-i""- '——" ' MIHWIIIII”: '.'11'115: _||_' "'J'.

..—".1.r, " ",L ..", .|._ '_ .r." . i ' '-, ., " II:-|1'N1Ul1""' .'.-..':'|. .. ".."l HEIL; I

II""" , . . ' r. ' .. ä'?" i" " , , "1.511 -'.-.'. bad.-|": —.'_. ' ".'. "

|'|.'-' . , 'i'.”??? alm .-r| 1 .:1 . .. ..

'-",.'_1 " ||_'

, ]ll-lllj-IZlLLJI-HJJI'II""-"Ir"lI1_"lllll'ill . ' :"" ,, .,, ..”, .,;.- '""."',.'|',1,," r._ . " ' ,... '.' -1.|,.|-,',n , .,,. |'r _, .. .|., , '-, . , | 1' p% _ '.'"" "- " "" "' ' ' . |:,'_'_,.n.'.." ' .. . ' .!" """|-_"'|.||.-_.'|

" _

"1' '. E' "- ',."1'"h|"" ""

_,||,|,|| ,T|1' ,'1'

'|_|"u "' | ,'.. "'r .. 4,1”; -.|' | ' ' -'., _,.|' '-,. ' .. _|.|" . . .,

'| . , :..-%'quli r|."'.| l'..|1'| |'. . " |..._. .|'."_

131." huggna-wirnj-J'J'n' |j-'.'|rn:L>1'1| .|I|.'||r ita,-..|.- II.-1.1 l|'|,.||u|_. ' . '|'.1 ._.'.j_-

| | _ 'J 1.|1'J'|'

'qum 1.11- .,| .. | ', ._. ||

1.1- .- -_ "'ljllflldr'li' '. "L.- ".T "r"—Eur."

II.-|'|.|"1|',|- ..| '.' r||.1. .'.. ' |'|.||_nqr'.,, .1.'J'."'|1.."._"|_|

- ., .., " -' ..".1.."- _-| ' '

1,,-..,. . ..:1.'.-'_""_'1. "':'Hi

|.', || Hl- , |||' |, 1,.""',,". , .. ,',,,,,. .,' , - _, , . ,|,'||'. '.. ' ,—,' || ,. _HJlen . . " .'",'..'. '," l'."|"."' ',1' ': ' . | |'l ... ' _| '1,, .” _»11 . . . |"' |||' . .»ri.

Sammanfattning

I Översikter och allmänna utgångspunkter

Kapitel 1 Svensk! jordbruk i internationellt perspektiv Förhållandena på världsmarknaden för jordbruksprodukter och bedömning- en av denna marknads framtida utveckling har tillmätts stor betydelse vid utformningen av efterkrigstidens svenska jordbrukspolitik så som den kom- mit till uttryck i 1947 och 1967 års riksdagsbeslut. Främst gäller detta synen på frågan om jordbruksproduktionens lämpliga storlek, det s.k. produk- tionsmålet. 1972 års jordbruksutredning anser att utvecklingen i fråga om världens livsmedelsförsörjning samt internationell handel och handelspolitik måste, liksom vid tidigare jordbrukspolitiska överväganden, tillmätas stor vikt vid utformningen av den framtida svenska jordbrukspolitiken.

Under 1970-talet har frågan om världens livsmedelsförsörjning aktua- liserats mer än tidigare. Orsaken härtill är den fortgående befolkningstill- växten och den brist på livsmedel som föreligger i många utvecklingsländer. Dessa förhållanden kom i förgrunden i början av 1970-talet genom att skör- darna år 1972 minskade i flera av världens viktigaste jordbruksområden och att svältkatastrofer inträffade. Enligt världslivsmedelskonferensen i Rom år 1974 bör världens livsmedelsförsörjning under det närmaste årtiondet i hög grad baseras på en stor produktion i industriländerna och intensifierade ansträngningar att öka produktionen i utvecklingsländerna. Man är ense om att en ökad produktion i utvecklingsländerna på sikt är den viktigaste vägen att lösa dessa länders livsmedelsproblem.

Under den närmaste framtiden kommer tillgången på livsmedel att variera med hänsyn till världsskörden av spannmål, eftersom lagren är små. Stora ansträngningar görs därför f.n. att söka åstadkomma en ökad lagring av livsmedel, främst spannmål, så att skördevariationer kan utjämnas. Trots dessa ansträngningar är det troligt att de internationella priserna på jord- bruksprodukter under överblickbar framtid kommer att variera betydligt mer än under 1960-talet och de första åren av 1970-talet, vilken period kännetecknades av överskott och låga priser. Den genomsnittliga interna- tionella prisnivån på jordbruksprodukter och livsmedel anses vidare komma att följa med prisutvecklingen på andra varor bättre än tidigare.

I anslutning till världslivsmedelskonferensen år 1974 och i andra sam-

manhang har Sverige utfäst sig att i viss utsträckning bidra till att trygga världens livsmedelsförsörjning genom en utvidgad reservlagring och leve— ranser av främst spannmål till behövande utvecklingsländer. Sådana åtgärder har redan vidtagits i viss utsträckning.

Jämsides med den nu beskrivna utvecklingen finns från utvecklingslän- dernas sida ett starkt intresse att marknadsutrymme finns för export till i-Iänder av vissa jordbruksprodukter som spelar stor roll för många utveck- lingsländers ekonomi och handelsbalans. För Sveriges del är det främst här fråga om socker, vegetabiliska oljor och vissa fodermedel.

Utredningens sammanfallande bedömning rörande de internationella för- hållandenas betydelse för utformningen av den framtida svenska jordbruks- politiken är. att det åtminstone vissa år inte blir möjligt att till Sverige importera stora kvantiteter livsmedel. Å andra sidan kan man inte heller vänta att det blir möjligt att mera permanent avsätta svenska jordbruks- produkter på världsmarknaden till priser som motsvarar eller ligger över de svenska produktionskostnaderna. Detta gäller särskilt animaliska livs— medel, vilkas avsättning i stort sett är begränsad till industriländerna.

1 en vidare bedömning måste dessutom hänsyn tas till å ena sidan tryg- gandet av världens livsmedelsförsörjning och å andra sidan utvecklings- ländernas behov att få marknadsutrymme för export av vissa jordbruks- produkter.

Kapitel 2 Jordbrukets ställning i samhällsekonomin

Under efterkrigstiden har en betydande effektivisering ägt rum inom jord- bruket. Den har väsentligen skett genom att arbetskraft inom jordbruket ersatts med maskiner etc., samtidigt som vissa delar av produktion, förädling och marknadsföring överflyttats från det egentliga jordbruket till andra sek- torer. Vinsterna av denna effektivisering har kommit samhället till godo på flera sätt. Prisstegringarna på livsmedel har kunnat begränsas samtidigt som en rimlig levnadsstandard kunnat beredas åt de ijordbruket sysselsatta. Den friställda arbetskraften har lämnat ett betydande tillskott till den svenska ekonomin genom att bidra till ökad produktion inom andra näringar.

Efterfrågan på arbetskraft från andra sektorer än jordbruk var mycket stor under större delen av 1950- och l960-talen. Produktionsvolymen i jord- bruket var samtidigt större än vad som efterfrågades inom landet. Befolk- ningen i jordbruk med binäringar minskade från ca 25 % år 1950 till ca 10 % vid mitten av 1960-talet. Denna stora befolkningsminskning skedde i huvusak genom avgång av lejd arbetskraft och utflyttning av yngre fa- miljemedlemmar.

Under den senaste tioårsperioden har utvecklingen fortsatt i samma rikt- ning, men i långsammare takt. Jordbrukets roll som arbetskraftsreserv för andra näringar har under denna tid varit avsevärt mindre än tidigare. I stort sett har jordbrukets andel av arbetskraften minskat från ca 10 % år 1965 till knappt 5 % år 1975. Arbetskraftsminskningen under denna period har i huvudsak skett genom ålderspensionering. Brukningsenheter har lagts samman, vilket medfört minskat behov av nyrekrytering.

Kapitel 3 Utvecklingen i jordbruket m.m.

Utvecklingen i det svenska jordbruket under 1960-talet kännetecknades av att åkerareal i betydande omfattning togs ur produktion, särskilt i skogs- bygderna, samtidigt som antalet jordbruksföretag minskade. Under 1970- talet har antalet företag fortsatt att minska, men nedläggningen av åker har i stort sett upphört. De nedlagda företagens åker har under 1970-talet nästan helt använts till storleksrationalisering av andra företag. Denna ut- veckling har fört med sig en fortsatt minskning av antalet sysselsatta i jordbruket.

Trots en minskande arbetsvolym har totalproduktionen ijordbruket under efterkrigstiden varit i stort sett oförändrad. Under senare år har den emel- lertid stigit något. Produktionsvärdet var år 1976 ca 12 miljarder kr.

Under 1960-talet minskade mjölkproduktionen kontinuerligt, medan den under 1970-talet åter ökat något. Fläskproduktionen har under samma tid ökat, särskilt vid stora svinbesättningar. Minskningen av mjölkproduktionen har friställt vallarealer som i slättbygderna främst tagits i anspråk för ökad odling av spannmål och oljeväxter.

Jordbrukarnas inkomster av jord- och skogsbruk i olika storleksgrupper sjönk realt under 1960-talet men har under senare år ökat, särskilt vid större brukningsenheter. Vid mindre företag spelar inkomster från andra förvärvs- källor stor roll.

Den framtida utvecklingen inom jordbruket väntas följa ungefär de ten- denser som kunnat märkas under 1970-talet. Nedläggningen av åker väntas bli obetydlig. Mjölkproduktionen väntas stabilisera sig på ungefär nuvarande nivå, eller drygt 3000 milj. kg.

Kapitel 4 Livsmedelskonsumtionen

Konsumenternas utgifter för livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) be- räknas ha uppgått till drygt 43 miljarder kr. år 1976,eller omkring en fjärdedel av den totala privata konsumtionen. Därav var 26 miljarder kr. sådana livs- medel som i huvudsak kommer från svenska jordbruksprodukter. Livs- medelskonsumtionen har, räknat i fasta priser, ökat med ca 20 % sedan år 1965. Ökningen beror huvudsakligen på en förskjutning mot dyrare livs- medel. Räknat i kalorier har den totala konsumtionen länge varit i stort sett oförändrad, men har de allra senaste åren ökat något. Denna ökning hänför sig främst till de subventionerade baslivsmedlen, mjölk, ost, kött och fläsk. Den utökade subventioneringen har lett till att priserna på bas- livsmedel under senare år har stigit mindre än den allmänna prisnivån.

Kapitel 5 Jordbrukspo/itikens mål och medel

År 1967 beslutade riksdagen om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken m. m. De nya riktlinjerna ersatte 1947 års jordbrukspolitiska program. Tre jord- brukspolitiska mål dominerar i både 1947 och 1967 års riktlinjer, nämligen:

0 Produktionsmålet. 0 Inkomstmålet. O Effektivitetsmålet (eller rationaliseringsmålet).

] direktiven till [972 års jordbruksutredning utsägs att de allmänna målen för jordbrukspolitiken skall gälla även i fortsättningen.

Enligt dessa mål skall jordbruket åstadkomma en produktion av önskad storlek till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Samtidigt skall de som är sysselsatta inom jordbruket få del av standardstegringen. Från kon- sumentsynpunkt innebär detta att kostnaderna för jordbruksproduktionen bör vara så låga som möjligt.

Produktionsmålet. En av grunderna i svensk säkerhets- och jordbruks- politik har varit att trygga en god livsmedelsberedskap. Beredskapsskälet anger en minsta storlek påjordbruksproduktionen och därmed på de resurser som erfordras för att få fram en önskvärd jordbruksproduktion. Av andra skäl, främst samhällsekonomiska, har det tidigare ansetts angeläget att också ange en övre gräns för jordbruksproduktionens storlek. Utredningens syn på produktionsmålet redovisas i kap. 6—11.

1 1947 års jordbrukspolitiska program var inkomstmålet det primära målet. ] 1967 års riktlinjer angavs inte längre något preciserat inkomstpolitiskt mål. Inkomst- och lönsamhetsmålet fanns med som ett av flera mål ("de som i framtiden är sysselsatta inom jordbruket skall kunna nå en ekonomisk standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar"). Utredningen har ej ansett sig böra ytterligare precisera inkomstmålet för de i jordbruket yrkesverksamma. Prissättning och rationalisering bör liksom hittills vara huvudmedel för att uppnå inkomstmålet. Liksom skett under 1970-talet får vid prisöverläggningarna övervägas om det för att nå ink- omstmålet för så stora grupper jordbrukare som möjligt blir nödvändigt med särskilda låginkomstsatsningar. En strävan bör därvid vara att nå en ökad utjämning av inkomsterna mellan olikajordbrukarkategorier. lnkomst- målet för de yrkesverksamma i jordbruket har under senare år kommit att kompletteras med olika åtgärder för att förbättra jordbrukarnas sociala standard, bl.a. i form av avbytarverksamhet. Det är enligt utredningens mening angeläget att fortsatta förbättringar sker av den sociala standarden. Utredningens förslag rörande prissättning och prisreglering för jordbruks- produkterna redovisas i kap. l2—18.

Effektivitetsmålet i 1967 års jordbrukspolitiska beslut innebar att jordbruks- näringen till lägsta möjliga kostnader för samhället och konsumenterna skul- le åstadkomma en jordbruksproduktion av den storlek som bedömdes er- forderlig med hänsyn till försörjningsberedskapen. Utredningens förslag i fråga om statens stöd till fortsatt effektivisering av jordbruket redovisas i kap. 19—27.

II Produktionsmålet

'Kapitel 6 Allmänna utgångspunkter för produktionsmålet

Frågan om jordbruksproduktionens lämpliga omfattning i fredstid pro- duktionsmålet — spelade en central roll i 1947 och 1967 års riksdagsbeslut. Enligt 1960 års jordbruksutredning var det möjligt att uppnå betydande samhällsekonomiska vinster genom att överföra produktionsresurser från jordbruk med svaga förutsättningar för rationalisering till andra sektorer med högre produktivitet. Som ett mått på storleken av de produktions-

resurser som ansågs nödvändiga för att trygga beredskapen angavs en lägsta självförsörjningsgrad i fredstid av 80 % vid viss ökad lagring.

Produktionsmålet uttrycktes sålunda med begreppet självförsörjningsgrad, som också användes för att ange livsmedelsberedskapen. Självförsörjnings- graden definierades som fredstida jordbruksproduktion i procent av fredstida Iivsmedelskonsumtion, båda uttryckta i kalorier. Sedan början av 1960-talet har en snabb utveckling av jordbrukets produktionsteknik skett. Jordbrukets ändrade produktionsinriktning och ökade beroende av impor- terade produktionsmedel har sålunda medfört att den fredstida självför- sörjningsgraden inte längre är lämplig som uttryck för att ange behovet av försörjningsresurser inför en avspärrning.

1972 års jordbruksutredning har funnit att livsmedelsberedskapen vid en viss tidpunkt kan beskrivas med begreppet försörjningsfdrmäga. Detta be- grepp kan anses ge ett riktigt mått på livsmedelsberedskapen och den re- sursinsats som, totalt sett, erfordras för denna. Begreppet försörjningsför- måga kan däremot inte användas för att ange produktionsmålet i fredstid, eftersom sambandet mellan totalproduktion och livsmedelsberedskap inte på samma sätt som tidigare entydigt kan anges med ett enda sifferuttryck. Ett produktionsmål, i vilket livsmedelsberedskapen spelar stor roll, bör enligt utredningens uppfattning i stället uttryckas i form av delmål för vissa viktiga produktionsresurser, såsom åkerareal och mjölkkor samt för produktions- inriktningen.

Enligt utredningens direktiv skall de övergripande målen för jordbruks- politiken enligt 1967 års jordbrukspolitiska beslut vara utgångspunkter för utredningens överväganden i produktionsmålsfrågan. Utredningen har där- för undersökt i första hand livsmedelsberedskapens krav på produktions- kapaciteten i jordbruket samt de samhällsekonomiska aspekterna på pro- duktionens storlek. Förhållandena på den internationella marknaden för livs- medel har härvid beaktats, liksom det svenska jordbrukets betydelse för världens livsmedelsförsörjning. Vidare har utredningen tagit hänsyn till han- delspolitiska. regionalpolitiska och miljöpolitiska förhållanden samt kost- och näringsaspekter.

Kapitel 7 Livsmedelsberedskapens förutsättningar

Livsmedelsförsörjningen under en avspärrning som kan bero på ett krig utanför Sveriges gränser eller på en s.k. fredskris måste i första hand baseras på jordbruksproduktion. Dessutom krävs beredskapslager av livs- medel och produktionsmedel. Avvägningen mellan produktions- och lag- ringsberedskap beror bl. a. på hur lång avspärrningstid man räknar med. Jordbruksproduktionens betydelse för beredskapen ökar med längre avspärr- ningstid.

Produktionsmålet i 1967 års beslut baserades bl. a. på antaganden om en treårig fullständig handelsavspärrning och en med 10% reducerad till- försel av energi i livsmedlen under avspärrningstiden. Tre år är den minsta tid som bedöms åtgå innan produktionen kan ställas om till självförsörjning. Utredningen har funnit att nämnda antaganden alltjämt bör gälla som hu- vudalternativ. Även andra alternativ har dock studerats.

Kapitel 8 Försörjningsläget vid mitten av 1970-talet

Sedan början av 1960-talet har som nämnts betydande förändringar skett inom svenskt jordbruk beträffande såväl produktionsresurser som produk- tionsteknik. Förändringarna inom jordbruksproduktionen har fått konse- kvenser för försörjningsläget inför en avspärrning genom både ändrad pro- duktionsinriktning och ökad användning av inköpta och till stor del im- porterade förnödenheter thandelsgödsel, proteinfoder, bekämpningsmedel och drivmedel).

Utredningens beräkningar visar att försörjningsläget (försörjningsförmå- gan) vid en avspärrning med nu tillgängliga resurser f.n. är i stort sett tillfredsställande. Beräkningarna förutsätter bl. a. en viss ransonering, in- nebärande att livsmedelskonsumtionen blir något lägre än i fred, och att konsumtionen förskjuts mot en ökad andel vegetabiliska produkter. Un- dersökningarna visar också att beredskapslagrens sammansättning bör änd- ras till förmån för ökad lagring av vissa importerade produktionsmedel.

Kapitel 9 Beräkningar över försörjningsläget vid mitten av 1980-talet

Beräkningarna visar att vid ungefär nuvarande åkerareal ca 3 milj. ha — kan livsmedelsförsörjningen under en treårig avspärrning vid mitten av 1980-talet upprätthållas med stöd av en förhållandevis liten beredskaps- lagring, huvudsakligen av drivmedel, gödselråvaror och fodermedel. Även om åkerarealen skulle minska ner till 2,6—2,7 milj. ha kan en tillfredsställande livsmedelsberedskap nås med beredskapslager som inte är mycket större än vad som krävs vid nuvarande åkerareal. Om åkerarealen minskar ytter- ligare ökar emellertid lagerbehovet allt snabbare. Beräkningarna visar att med erforderliga lagerökningar kan en tillfredsställande livsmedelsförsörj- ning vid angiven tidpunkt uppfyllas även om arealen minskas ned till 2,4 milj. ha. Vid denna lägre areal blir dock lagringskostnaderna mycket stora.

Beräkningarna visar också att om åkerarealen minskar kan behovet av ökad beredskapslagring begränsas genom en stor odling i fred av bl. a. 01- jeväxter, baljväxter och sockerbetor. Mjölkproduktionens fredstida storlek har avgörande betydelse för beredskapen och Iagringsbehoven. Detta sam- manhänger bl. a. med att nötkreaturen är de djur som bäst kan tillgodogöra sig de fodermedel som kan produceras inom landet under en avspärrning. Övriga grenar av animalieproduktionen har mindre betydelse för beredska-

pen.

Kapitel 10 Samhällsekonomiska m. fl. aspekter på produktionsmålet

Från samhällsekonomisk synpunkt är det angeläget att insatsen av resurser inom olika näringsgrenar långsiktigt avvägs så att man får en balanserad ekonomisk tillväxt. Sedan lång tid tillbaka har en diskussion förts om stor- leken av de resurser i form av mark, arbetskraft och kapital som bör finnas i den svenska jordbruksnäringen. Det kan också konstateras att under efter- krigstiden har främst arbetskraft i stor omfattning flyttat från jordbruket till andra sektorer inom det svenska näringslivet. Detta har bidragit till den ökning av bruttonationalprodukten som skett. Även om denna process

i stort varit gynnsam från samhällsekonomisk synpunkt har den medfört vissa nackdelar, främst genom uttunning av underlaget för näringsliv och samhällsservice i vissa bygder. För många enskilda har uppstått betydande omställningsproblem.

Av kalkyler som utredningen låtit utföra framgår att den samhällsekono- miska kostnaden för en större jordbruksproduktion än som är oundgäng- ligen nödvändig från beredskapssynpunkt kan väntas bli relativt liten. Detta beror bl. a. på att jordbruket numera spelar en jämförelsevis liten roll i den totala svenska ekonomin. Å andra sidan är det givetvis angeläget med en fortsatt ökning av arbetsproduktiviteten ijordbruket genom fortsatt teknisk utveckling och rationalisering. De bedömningar som gjorts pekar på ökad avkastning per hektar och djurenhet. Detta medför tendens till ökad to- talproduktion.

Utredningen anser det angeläget att staten genom fortsatta jordbruks- politiska åtgärder i viss utsträckning medverkar till att syftena med den allmänna regionalpolitiken uppnås. Det bör dock påpekas att en jordbruks- produktion motiverad av regionalpolitiska skäl leder till en större totalpro- duktion än eljest, eftersom man inte kan vänta sig minskad produktion i bättre jordbruksområden.

Från naturvårdssynpunkt är det eftersträvansvärt att i rimlig utsträckning behålla den omväxlande landskapsbild som odlingslandskapet sedan lång tid tillbaka ger. De bästa förutsättningarna för att så sker är en fortsatt jordbruksproduktion.

Utredningen har låtit översiktligt undersöka inverkan på jordbrukspro- duktionen om betydande inskränkningar skulle visa sig bli nödvändiga i användningen av kemiska medel inom jordbruket. Undersökningen visar att i så fall skulle jordbruksproduktionen minska och vissa odlingar, främst av sockerbetor och oljeväxter, äventyras. Även om såvitt utredningen kan bedöma sådana inskränkningar f.n. inte är aktuella bör frågan uppmärk- sammas vid bedömningen av de framtida produktionsresursernas storlek, i första hand åkerarealen.

Utredningen har även uppmärksammat det växande intresset för kost- och närings/i'ågor. Utredningen finner det angeläget att en anpassning av produktionsinriktningen sker till förändringar i kostvanorna.

Kapitel 11 Produktionsmålet överväganden och förslag

Som framgår av kap. 6 bör ett produktionsmål, i vilket livsmedelsbered- skapen beaktas, uttryckas såsom delmål för vissa viktiga produktionsre- surser, främst åkerarealen och antalet mjölkkor samt för produktionsinrikt- ningen .

Vid en bedömning av hur stor areal som bör odlas måste, utöver livs- medelsberedskapens krav, beaktas samtliga övriga faktorer som angetts i det föregående, nämligen internationella förhållanden, samhällsekonomiska konsekvenser, regionalpolitiska hänsyn och miljövårdsskäl.

Av utredningens kalkyler framgår att det skulle vara möjligt att uppnå en tillfredsställande livsmedelsberedskap även om åkerarealen skulle minska betydligt. Detta förutsätter emellertid en avsevärt utökad lagring och därmed betydligt större lagringskostnader än vid nuvarande åkerareal. Det lägsta

arealalternativ som undersökts är 2,4 milj. ha. Kalkylerna visar också att det inhemska avsättningsutrymmet för jordbruksprodukteri mitten av 1980- talet i stort sett motsvarar en åkerareal om ca 2,4 milj. ha. Från livsmedelsberedskapens synpunkt kommer en odling om 2,6—2,7 milj. ha att få fördelarjämfört med 2,4 milj. ha genom lägre lagringskostnader samt större säkerhet och handlingsfrihet. En sådan areal tillgodoser således enligt gjorda beräkningar tillsammans med viss lagerökning det från sä- kerhetspolitisk synpunkt viktiga beredskapskravet. En areal om 2,6—2,7 milj. ha skulle i mitten av 1980-talet ge ett visst fredstida överskott, vilket uttryckt i spannmål beräknas bli av storleksordningen minst 500 milj. kg vid nor- malskörd. Om man vill skapa större handlingsfrihet inför framtida globala försörjningsproblem, eller möjliggöra ytterligare kommersiella åtaganden för spannmålsexport, behövs en åkerareal överstigande 2,6—2,7 milj. ha. Även regionalpolitiska skäl och miljöskäl talar för en större areal.

Av vår nuvarande åkerareal kommer oundgängligen under överblickbar framtid viss mindre del att tas i anspråk för andra angelägna samhällsän- damål, som t. ex. bebyggelse och vägar. Dessutom torde vissa mindre arealer som inte kan brukas rationellt komma att tas ur bruk. Enligt utredningens bedömning kommer emellertid kvarvarande areal, som vid beaktande av nyssnämnda faktorer beräknas bli ca 2,9 milj. ha i mitten av 1980-talet, att väl kunna tillgodose i det föregående angivna krav och önskemål. Någon anledning att från samhällets sida vidta generella åtgärder för att få en större areal finns inte. Å andra sidan finns det inte heller anledning att från sam- hällets sida aktivt verka för en ytterligare minskning av arealen. Den sam- hällsekonomiska kostnaden för att upprätthålla en fredstida produktion på ca 2,9 milj. ha. i stället för på 2,6—2,7 milj. ha dvs. på ytterligare ca 200 OOO—300000 ha — är enligt gjorda kalkyler relativt liten (av storleks- ordningen några hundra miljoner kronor).

Utredningen anser att med hänsyn till avsättningsförhållandena bör ani- malieproduktionen i stort sett ej överstiga det inhemska avsättningsutrym- met. Eftersom den fredstida mjölkproduktionen är av stor betydelse för vår livsmedelsberedskap bör produktionen i fredstid i stort sett motsvara konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkprodukter.

Med den areal som utredningen i det föregående bedömt kommer att brukas, blir det med angivna mål för animalieproduktionen överskott på vegetabilier. Detta överskott bör utgöras av spannmål.

III Prispolitik och prisreglering Kapitel 12 Översikt av jordbruksprisregleringen

Jordbruksprisregleringen syftar till att ge jordbrukarna de priser på olika jordbruksprodukter som statsmakterna fastställt. Regleringens huvudmedel är dels ett gränsskydd mot importkonkurrens, dels marknadsreglerande åtgärder inom landet i form av lagring och export av överskott. Inom ramen för de allmänna riktlinjerna för jordbrukspolitiken fastställs för vanligen fleråriga prisregleringsperioder mera detaljerade regler för prissättning och prisreglering. Prisöverläggningar mellan staten (i regel statens jordbruks- nämnd), Lantbrukarnas förhandlingsdelegation och en konsumentdelegation

sker inför varje ny prisregleringsperiod, samt f.n. två gånger varje regle- ringsår. Överläggningarnas resultat underställs regering och riksdag.

Utredningen har inte haft i uppdrag att ta upp frågan om statens jord- bruksnämnds organisation. Mot bakgrund av utredningens förslag (kap. 15) om en viss ökad insyn från samhällets sida i konkurrensförhållandena inom den del av förädlingsindustrin som omfattas av jordbruksprisregleringen förutsätts en ökning av nämndens personalresurser.

Med hänsyn till att även konsumentdelegationen torde komma att beröras av nyssnämnda förslag anser utredningen att frågan om delegationens ställ- ning och sammansättning bör övervägas på nytt.

Utredningen har inte ansett sig böra behandla frågan om eventuell insyn och inflytande från konsumentintresset i de producentkooperativa föräd- lingsföretagen. En särskild utredning om kooperationens roll i det svenska samhället har nyligen tillsatts, och jordbruksutredningen utgår ifrån att dessa frågor kommer att belysas i detta sammanhang.

Kapitel 13 Prispolitikens utgångspunkter

Under perioden 1956—1966 var prissättningen relativt fast anknuten till främst inkomstjämförelser mellan jordbrukare och industriarbetare. Fr. o. m. år 1967 har prissättningen på jordbrukets produkter skett med beaktande av såväl inkomst- och rationaliseringsutvecklingen som marknadsläget på jordbruksprodukter samt konsumenternas intressen.

Utvecklingen efter år 1967 har präglats av betydande förändringar såväl inom som utom jordbruket. Enligt utredningens uppfattning har möjligheten att beakta samtliga nyss nämnda faktorer vid prisavvägningen inneburit betydande fördelar. Av särskilt värde har härvidlag varit möjligheten att, åtminstone i skeden som karakteriserats av starka prisstegringar, genom livsmedelssubventioner kunna begränsa prisstegringarna på baslivsmedel.

Mot denna bakgrund förordar utredningen att nuvarande utgångspunkter för avvägningen av priserna på jordbruksprodukter bibehålls även i fort- sättningen.

Kapitel 14 Val av prislinje mot konsument — jordbruksstödets finansiering

Det erforderliga prisstödet till jordbruket kan utgå på flera olika sätt.

Vid en producentprisbaserad prislinje (benämndes tidigare högprislinje) ba- seras konsumentpriserna direkt på producentpriserna med tillägg för efter- följande förädlings- och handelsmarginaler samt mervärdeskatt. Priserna inom landet upprätthålls med gränsskydd och marknadsregleringar. Kost- naderna för jordbruksstödet bärs härvid av konsumenterna i förhållande till deras konsumtion av jordbruksprodukter.

Vid en världsmarknadsprislinje (VM-prislinje, benämndes tidigare lågpris- linje) bestäms den inhemska prisnivån av importpriserna. Vid en renodlad VM-prislinje skulle prisregleringen kunna förenklas avsevärt. Ersättningen till jordbrukarna utöver importprisnivån skulle utgå av statsmedel.

Begreppet mellanprislinie används av utredningen som ett samlingsnamn för prislinjealternativ vid vilka konsumentpriserna sänks med hjälp av stats-

medel. En mellanprislinje kräver i stort sett samma prisreglering som en producentprislinje. Nuvarande livsmedelssubventioner innebär att vi har en mellanprislinje.

I direktiven framhålls att en VM-prislinje har vissa fördelningspolitiska fördelar framför en producentprislinje. Inkomsttagare med låga inkomster och barnfamiljer med inkomster i vanliga inkomstlägen, vilka använder en förhållandevis stor andel av sin disponibla inkomst för livsmedelskon- sumtion, skulle nämligen få lägre livsmedelskostnader. Statens kostnader för jordbruksstödet skulle få bäras av konsumenterna via höjda skatter. Skattehöjningarna kan utformas så att de belastar höginkomsttagare mer än låginkomsttagare.

Utredningen har beräknat de omfördelningseffekter som skulle ha upp- kommit för olika kategorier av hushåll om en VM-prislinje hade införts. Vid nuvarande prisnivåer skulle införandet av en VM-prislinje i stort sett endast möjliggöra begränsade omfördelningseffekter, utöver de som redan uppnåtts genom den införda subventioneringen på baslivsmedel (mellan- prislinjen).

Utredningens sammanfattande bedömning i prislinjefrågan är följande:

0 En övergång till en VM-prislinje är nu inte lämplig. 0 Med tanke på effekterna för konsumenterna är det dessutom knappast möjligt att på kort sikt återgå från nuvarande mellanprislinje till tidigare gällande producentprislinje. 0 Utöver gynnsamma fördelningseffekter för bl. a. barnfamiljer kan genom en mellanprislinje jordbrukets inkomstmål lättare uppnås. O Utredningen förordar därför att en mellanprislinje behålls.

Kapitel 15 Prisregleringens allmänna utformning

Prisstödet till primärproduktionen. I utredningsdirektiven understryks att pris- stödet i största möjliga utsträckning bör komma jordbrukarna till del, och att förädlingsledet så långt möjligt bör hållas utanför stödgivningen. Vid nuvarande prissättningssystem sker prissättningen för vegetabilier direkt i jordbrukarledet. För mjölkprodukter regleras priserna i partiprisledet och för slaktdjur efter slakten. Den i direktiven aktualiserade frågan berör således prisstödet till mjölk och slaktdjur.

En övergång till en prissättning i producentprisledet är i och för sig tekniskt möjlig för mjölk, men är sannolikt mera svårgenomförbar för slaktdjur. En sådan övergång skulle emellertid medföra omfattande statliga regleringar av förädlingsindustrin, vilkas konsekvenser för nuvarande företagsformer är svåra att överblicka. Det är dessutom ovisst vilka verkningar en sådan övergång skulle få för effektivitet och produktutveckling. Mot denna bak- grund anser utredningen att nuvarande system i princip bör bibehållas.

Utredningen har dock prövat vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att inom nuvarande systems ram förbättra överblicken över systemets verkningar i förädlings- och jordbrukarleden. Utredningen föreslår följande:

0 Vid prisöverläggningarna bör, på sätt som redan i viss utsträckning sker, anges hur prisstödet till berörda produkter skall fördelas mellan jord- brukarna och det primära förädlingsledet. 0 I efterhand bör den faktiska kostnads- och effektivitetsutvecklingen m. m. inom förädlingsledet analyseras. Härvid bör krav uppställas på en skälig effektivitetsutveckling inom förädlingsledet, på samma sätt som nu sker i fråga om jordbruket. Analyserna bör i första hand avse hela mejeri- resp. slakteribranscherna, men bör även kunna avse företagsenheter inom förädlingsindustrin.

0 För att inte missförhållanden från konkurrenssynpunkt skall kunna upp- komma inom berörda delar av livsmedelsindustrin till följd av sådana statliga pris- och marknadsregleringar på jordbruksområdet som faller utanför näringsfrihetsombudsmannens ämbetsområde, bör statsmakter- nas insyn och möjligheter till ingripanden inom denna del av industrin ökas.

Gränsskyddets utformning. Gränsskyddet utgår främst i form av införsel- avgifter på importerade jordbruksprodukter. Utredningen föreslår bl. a. föl- jande:

0 För flertalet vegetabiliska jordbruksprodukter och köpfodermedel bör lik- som f.n. en i princip fast inhemsk prisnivå upprätthållas med hjälp av rörliga införselavgifter. 0 För de animaliska jordbruksprodukterna bör vidtas åtgärder i syfte att begränsa prisrörligheten kring fastställda mittpriser. 0 En översyn av nuvarande mittprisnivåer för olika jordbruksprodukter bör företas.

Utredningen understryker angelägenheten av att en harmonisering sker mel- lan jordbruksprisregleringen och den prisreglering som till följd av rådande prisstopp berör vidareförädling och distribution av viktigare baslivsmedel.

Marknadsreglerande åtgärder. Uppkommande överskott av jordbrukspro- dukter måste, för att prissättningens syften skall kunna uppnås, avlastas från den inhemska marknaden genom olika marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och export. Utredningen räknar med fortsatta överskott på vissa jordbruksprodukter. Marknadsreglerande åtgärder i statlig regi behövs därför fortfarande.

De svenskajordbruksprodukterna bör liksom hittills i första hand avsättas på den inhemska marknaden. En viss utbyteshandel är motiverad av kva- Iitetsskäl och med hänsyn till konsumenternas krav på ett allsidigt pro- dukturval. Utredningen föreslår att regler för utbyteshandeln och finan- sieringen av motsvarande export fastställs vid prisöverläggningarna.

Kostnaderna för avsättning av överskott som inte sammanhänger med utbyteshandel bör enligt utredningens mening även i fortsättningen åter- verka på jordbrukets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där överskott uppkommer. I fråga om kostnaderna för avsättningen av spann- målsöverskotten uttalar dock utredningen att staten sedan lång tid tillbaka kan sägas ha haft ett annat ansvar än för överskotten av övriga produkter. Detta sammanhänger med att inlösenpriser fastställs för hela spannmåls-

skörden och att staten således ytterst är ansvarig för att dessa kan betalas. På olika sätt har också staten medverkat till exportkostnadernas finan- siering. Spannmålsöverskottet väntas bli större i framtiden. Härigenom understryks än mer statens ansvar för inlösenpriser och uppkommande exportkostnader. Enligt utredningens mening föreligger knappast nu be- hov av att mera permanent tillföra spannmålsregleringen ytterligare me- del för att täcka uppkommande exportkostnader. Skulle för visst är be- hovet av medel inte täckas genom nuvarande finansiering, bör en ökad lånefinansiering kunna tillgripas. Utredningen föreslår att efter utgången av nästkommande regleringsperiod bör på nytt övervägas om ändringar behövs i fråga om finansieringen av exportkostnaderna för spannmål.

Kapitel 16 Prisregleringen för olika produkter

Utredningen har funnit att nuvarande pris- och marknadsreglering för spannmål i huvudsak är ändamålsenlig. Olika former för ändrad finan- siering av spannmålsregleringen har övervägts, bl. a. genom handelsgöd- sel-eller arealavgifter. Utredningen anser dock att nuvarande system med förmalningsavgifter bör bibehållas. Genom att dessa avgifter delvis ersatts med budgetmedel är deras nivå numera lägre än tidigare.

En oljeväxtodling av ungefär nuvarande omfattning behövs för att sä- kerställa en tillfredsställande försörjning med proteinfoder och matfett under en eventuell avspärrning. Utgångspunkten för prissättningen på oljeväxtfrö bör liksom hittills vara behovet av att stödja en inhemsk odling av lämplig omfattning. Fettvaruregleringens nuvarande utform- ning och finansiering bör enligt utredningen bibehållas.

Matpotatisreg/eringen, som fick sin nuvarande utformning år 1971/72, har därefter i stort sett fungerat väl.

Fabrikspotatisodlingens nuvarande omfattning är i stort sett lämplig. De senaste åren har kostnaderna för rabattering till världsmarknadspris av potatisstärkelse för industriändamål ökat. Utredningen föreslår att frå- gan om finansieringen av dessa rabatter omprövas.

Prisregleringen för sockerbetor och socker omfattar både odlingen och sockertillverkningen. Främst beredskaps- och sysselsättningsskäl talar för en jämförelsevis omfattande sockerbetsodling. Å andra sidan bedöms import av socker i de flesta lägen komma att bli billigare än inhemsk framställning. Hänsyn till de sockerproducerande u-Iändernas exportin- tressen talar också för en viss fortsatt import av socker. Utredningen anser mot denna bakgrund att 1974 års riksdagsbeslut bör stå fast, vilket innebär att sockerbetsodlingens omfattning fram till 1978 skall anpassas till sockerbrukens kapacitet. Därefter bör odlingens omfattning avpassas så att ett visst utrymme lämnas för import.

Vad gäller prissättningen på sockerbetor och socker anser utredningen att nuvarande direkta anknytning till motsvarande priser inom EG bör upphöra. Betprisets nivå bör fastställas med beaktande av kostnadsut- vecklingen inom odlingen och priserna för övriga vegetabilier. Även i fortsättningen bör dock prisutvecklingen på sockerbetor och socker inom EG fortlöpande analyseras då de svenska priserna bestäms.

Jordbruksutredningen har funnit att mjölkprisregleringens grundkonstruk-

tion bör bibehållas. Mjölkproduktionen bör så långt möjligt anpassas till det inhemska försörjningsbehovet för mjölk och mjölkprodukter i fred- stid. Viss fortsatt ostimport förutsätts dock ske. Huvuddelen av smör- produktionen bör avsättas inom landet. Hänsyn till margarinets prisnivå måste därför alltjämt tas vid prissättningen på olika mjölkfettsbaserade matfetter. Utredningen finner det angeläget att prisregleringen för matfett utformas så att konkurrensvillkoren mellan olika tillverkare blir så rät- tvisa som möjligt.

Även för kött och fläsk har utredningen funnit att nuvarande system för prissättning och prisreglering i huvudsak bör behållas. [ kap. 15 har redovisats utredningens förslag i vad avser prisstödets och gränsskyddets utformning m.m. för kött och fläsk.

För ägg och _fjäderfäkött bör nuvarande reglering bibehållas. Även de nuvarande reglerna för ersättnings- och imitationsprodukter samt för fo- dermedel bör kvarstå.

Kapitel 17 Industrins råvarukostnadsutjämning

F. n. tillämpas inom jordbruksprisregleringen flera olika system för ut- jämning av råvarukostnaderna för den inhemska industri som använder jordbruksråvaror. Denna utjämning är nödvändig för att den inhemska industrin skall kunna konkurrera med motsvarande utländska industrier på lika villkor. Den nuvarande prisutjämningen fungerar enligt utred- ningens uppfattning tillfredsställande frånjordbrukssynpunkt. Från andra utgångspunkter är dock uppbyggnaden med flera olika system svåröver- skådlig och komplicerad. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att industrins råvarukostnadsutjämning ses över av en särskild utredning.

Kapitel 18 Jordbrukets inflationsskydd och system för inkomst/ölj- samhet m. m.

Det s. k. inflationsskydd för priserna påjordbrukets produkter som gäller under prisregleringsperioden 1974/75—1976/77 bygger på ett principför- slag från 1972 års jordbruksutredning. Skyddet syftar till att ge kom- pensation till jordbruket för prisstegringar på inköpta produktionsmedel. Vidare har inrymts en regel i syfte att för jordbrukarna uppnå inkomst- följsamhet med övriga befolkningsgrupper. Kostnaderna för de delar av uppsamling och förädling som ligger inom jordbruksregleringen skyddas separat. Enligt statens jordbruksnämnd, som haft att utvärdera systemet, har inflationsskyddets uppbyggnad härigenom blivit mera logisk och lätt- förståelig än tidigare, medan skyddets tillämpning åtminstone till en bör- jan har blivit mer komplicerad.

Utredningen finner för sin del att skyddet på det hela taget fungerat tillfredsställande och att dess nuvarande grundkonstruktion bör behållas. Fortfarande är dock vissa såväl principiella som beräkningstekniska pro- blem olösta. Utredningen förutsätter att dessa ägnas särskild uppmärk- samhet vid det extraarbete som sker i samband med prisöverläggningarna.

Prisregleringsperiodernas längd behandlades av utredningen i dess första

delbetänkande. Härvid anfördes att periodlängden inte nödvändigtvis har någon avgörande betydelse för att uppnå avsedd prisnivå. Väsentligare är prissättningens och prisregleringens utformning i övrigt, t.ex. vad gäller inflationsskyddet.

IV Rationaliseringsverksamheten

Kapitel 19 Nuvarande statligt rationaliseringsstöd till jordbruket, m. m.

I detta kapitel redovisas riktlinjerna för rationaliseringspolitiken enligt 1967 års riksdagsbeslut, förändringar som har skett efter 1967 samt nuvarande former av rationaliseringsstöd till jordbruket. Kapitlet innehåller även en redovisning av rationaliseringsstödet till jordbruket i vissa andra länder.

Kapitel 20 Rationa/iseringspolitikens roll i rationaliseringsprocessen

Efterfrågan på arbetskraft från andra sektorer än jordbruk var mycket stor under större delen av 1950- och 1960-talen. Genom en snabb överflyttning av resurser från jordbruket till andra näringar ansågs samhällsekonomiska vinster kunna uppnås. Under 1970-talet har efterfrågan från andra sektorer än jordbruk minskat. Denna utveckling har medfört en något annorlunda syn på rationaliseringsprocessen inom jordbruket varvid tidsperspektivet (takten i förändringarna) har fått en mer framskjuten plats.

Staten medverkar i rationaliseringsprocessen genom bl.a. markpolitiska insatser och statligt stöd, för att underlätta att åtgärder som är angelägna från såväl samhällets som den enskildes synpunkt kommer till utförande. Utredningen anser att de statliga insatserna har haft väsentlig betydelse för rationaliseringsverksamheten i flera avseenden.

Kapitel 21 Rationaliseringspolitikens framtida syfte och inriktning — överväganden och förslag

Målet för rationaliseringsverksamheten är att jordbruksproduktionen skall kunna ske till lägsta möjliga kostnad samtidigt som inkomstmålet för i jordbruket yrkesverksamma uppnås. Rationaliseringspolitikens huvudsyfte bör därför vara att underlätta för enskildajordbrukare att utföra investeringar som medför att målsättningen för rationaliseringsverksamheten kan uppnås.

Rationaliseringspolitiken kan även tillgodose andra syften. Som exempel kan nämnas stöd till jordbruk i glesbygder och andra områden med likartade problem. Utredningen har med hänsyn till att olika syften kan tillgodoses med rationaliseringsstödet delat upp detta i tre stöanåer.

0 Allmänt rationaliseringsstöd bör utgöra grunden för ett statligt rationali- seringsstöd. Stödet bör främja uppbyggnaden av långsiktigt bestående och rationella företag. Det bör vidare underlätta utnyttjandet av nuvarande resurser vid företag med begränsade utvecklingsmöjligheter.

0 Regionalt rationaliseringsstöd bör ha samma syfte som det allmänna ra- tionaliseringsstödet. Stödet är avsett att vara en komplettering av det

allmänna rationaliseringsstödet och bör utgå i de delar av landet som har sämre förutsättningar för jordbruksproduktion.

O Särskilt regionalpolitiskt jordbruksstöd bör kunna utgå i hela landet i vissa områden med allmänt svaga förutsättningar för ett näringsliv. Stödet bör vara en integrerad del av samhällets övriga av sysselsättnings- och re- gionalpolitiska skäl motiverade satsningar för att upprätthålla sysselsätt- ning, service m.m.

Utredningen har även beaktat att företagens möjligheter att uppfylla målet för rationaliseringsverksamheten är olika. Företagen har därför delats in i tre grupper efter deras möjligheter att uppfylla målet för rationaliserings- verksamheten.

0 Utvecklade och utvecklingsbara/öretag har eller förväntas få förutsättningar att uppfylla målet för rationaliseringsverksamheten på såväl lång som kort sikt.

O Begränsat utvecklingsbara företag har förutsättningar att uppfylla målet för rationaliseringsverksamheten på kort sikt. 0 Företag som inte är utvecklingsbara har inte och kan ej heller förväntas få förutsättningar att uppfylla målet för rationaliseringsverksamheten.

Kapitel 22 Jordbrukets kapitalfrägor

Det stora kapitalbehovet har gjort det allt svårare att etablera sig som jord- brukare utan att ha ett betydande eget kapital. Utredningen anser att detta kan leda till det icke önskvärda förhållandet att kapitalstyrka och inte yr- keskunskaper blir avgörande för vilka som kan bli jordbrukare.

För att minska behovet av eget kapital framför allt i samband med ny- etablering har utredningen diskuterat olika låneformer, som möjliggör att kapitalutgifterna kan omfördelas i tiden. De alternativ som utredningen har diskuterat är lån med uppskjuten ränta, "räntelån" och indexreglering av garantilånen.

Utredningen anser att av de diskuterade låneformerna är lån med upp- skjuten ränta att föredra och föreslår att en sådan låneform införs. Utred- ningen föreslår dessutom att amorteringsvillkoren för driftslån förbättras och möjligheterna att lämna driftslån vidgas.

Kapitel 23 Utredningens överväganden och förslag beträffande rationaliseringsstödets framtida utformning

Rationaliseringsverksamheten skall liksom hittills i första hand vara den enskilde jordbrukarehs angelägenhet. Statens medverkan i rationaliserings- verksamheten bör därför även i fortsättningen syfta till att underlätta för enskilda jordbrukare att utföra från allmän synpunkt angelägna rationa- liseringsåtgärder. Därigenom kan målet för rationaliseringsverksamheten

uppnås. Vid en bedömning av om staten bör underlätta utförandet av en viss åtgärd bör stor hänsyn tas till den enskilde individen. Detta har utredningen

1 Norrland, Värmlands och Kopparbergs län samt landskapet Dals- land.

beaktat vid utformningen av villkoren för rationaliseringsstödet. Vill- koren för att få stöd berör såväl företaget som företagaren. Utredningens förslag till rationaliseringsstöd kan översiktligt redovisas på följande sätt:

1 Allmänt rationaliseringsstöd A Utvecklade och utvecklingsbara företag Geografisk avgränsning: Hela landet. Krav på företaget: Skall uppnå viss struktur och ge visst ekonomiskt resultat. Krav påföretagaren: Skall ha sin huvudsakliga sysselsättning på och ta sin huvudsakliga inkomst från företaget. Stöd/orm: Lånegaranti och i vissa fall bidrag. Stöd till: Rationaliseringsåtgärd och nyetablering.

Begränsat utvecklingsbara företag Geografisk avgränsning: Hela landet. Krav på företaget: Att kunna ge företagaren hans huvudsakliga ink- omst. Krav på företagaren: Skall ha sin huvudsakliga sysselsättning på och ta sin huvudsakliga inkomst från företaget. Stöd/orm: Lånegaranti och i vissa fall bidrag. Stöd till: Begränsad rationaliseringsåtgärd.

ll Regionalt rationaliseringsstöd som komplettering till allmänna stödet

A Utvecklade och utvecklingsbara företag

Geografisk avgränsning: Norra Sverige.'

Krav på företaget: Samma som i allmänt rationaliseringsstöd. Krav på företagaren: Samma som i allmänt rationaliseringsstöd. Stödform: Bidrag utöver allmänt rationaliseringsstöd. Stöd till: Rationaliseringsåtgärd (till nyetablering utgår stöd enl. 1).

B Begränsat utvecklingsbara företag

Geografisk avgränsning: Norra Sverige. Krav på företaget: Samma som i allmänt rationaliseringsstöd. Krav på företagaren: Samma som i allmänt rationaliseringsstöd. Stödform: Bidrag utöver allmänt rationaliseringsstöd.

Stöd till: Samma som i allmänt rationaliseringsstöd.

lIlSärskilt regionalpolitiskt jordbruksstöd

Geografisk avgränsning: Hela landet. (Begränsat till områden med all- mänt svaga förutsättningar för ett näringsliv. Dessa områden bestäms i särskild ordning). Krav på företaget och företagaren: lnkomsten från företaget skall till- sammans med eventuell inkomst utanför företaget vara tillräcklig för brukarfamiljens frsörjning. Stödform: Lånegaranti och bidrag. Stöd till: Rationaliseringsåtgärd och nyetablering.

1 det föregående har huvuddragen i det statliga stödet redovisats. Den tekniska utformningen av stödet innehåller bl. a. en ny låneform lån med uppskjuten ränta. Låneformen innebär att räntan läggs till kapi- talskulden under högst 10 år. Denna låneform jämte en utökning av den amorteringsfria tiden för driftslån till högst 5 år minskar behovet av eget kapital framför allt i samband med nyetablering.

Utredningen föreslår att bidrag i samband med yttre rationalisering skall kunna utgå i det allmänna rationaliseringsstödet till följande kost- nader:

o Kostnad för överloppsbyggnad och flyttning av ekonomibyggnad. o Lantmäterikostnader i vissa fall. 0 Andra kostnader i samband med den yttre rationaliseringen om sär- skilda skäl föreligger.

Utredningen föreslår att bidrag till inre rationalisering i det allmänna rationaliseringsstödet skall kunna utgå med högst 25 % av godkänd kost- nad i följande fall:

0 Vid införande av för jordbruket ny teknik (biologiska. tekniska och organisatoriska förbättringar). 0 Till gemensamhetsanläggning som medför stor samverkansrationa- lisering. 0 Vid utförande av större vattenhushållningsföretag.

Utredningen föreslår att bidrag till inre rationalisering i det regionala rationaliseringsstödet skall kunna utgå i följande fall:

0 Till utvecklingsbara företag för utförande av större och samlade in- vesteringar. Bidrag bör utgå med högst 25 % av godkänd kostnad dock med högst 250000 kr. I vissa fall bör bidrag kunna utgå med högst 40 % dock med högst 400000 kr. 0 Till begränsat utvecklingsbara företag för utförande av begränsade in- vesteringar. Bidrag bör utgå med högst 25 % av godkänd kostnad dock med högst 40000 kr.

Utredningen föreslår att i det särskilda regionalpolitiska jordbruksstödet såväl bidrag som lånegaranti skall kunna utgå. Bidrag skall kunna utgå med högst 50 % av godkänd kostnad dock med högst 75000 kr., till rationaliseringsåtgärd avseende ekonomibyggnad och markanläggning. Lånegaranti skall kunna utgå till såväl rationaliseringsåtgärd som nye- tablering.

Kapitel 24 Utredningens syn på vissa specialla frågor

I detta kapitel har utredningen redovisat sin syn på det kombinerade företaget jord och skog, deltidslantbruket, sambandet jordbruk—land- skapsvård samt markfrågan. Utredningens förslag till rationaliseringsstöd innebär beträffande dessa frågor bl. a. följande:

0 Kombinationseffekten i det kombinerade företaget jord och skog beaktas i rationaliseringsverksamheten. 0 Sysselsättningsmöjligheterna på brukningsenheten får betydelse för möj- ligheterna att erhålla statligt stöd. 0 Landskapsvårdande åtgärder som utförs av ett jordbruksföretag betraktas som en produktionsgren i företaget. 0 Markanskaffningen för dem som har ett begränsat eget kapital men ändå vill etablera sig som jordbrukare underlättas genom förbättrade finan-

sieringsmöjligheter.

Kapitel 25 lnvesteringssubventioner som alternativ till högre produktpriser

Utredningen har undersökt möjligheterna att införa investeringssubventio- ner som alternativ till prisökningar. Genom investeringssubventioner skulle jordbrukarnas produktionskostnader och därmed också livsmedelspriserna kunna hållas nere. Utredningen har inte funnit några övervägande skäl som talar för investeringssubventioner som ett generellt alternativ till prisök- ningar. Om en stimulans av investeringsverksamheten på sikt blir nödvän- dig, bör denna åstadkommas med ett budgetfinansierat investeringsbidrag.

Kapitel 26 Regionalt jordbruksstöd

Utredningen har sett över grunderna för prisstödet till jordbruket i norra Sverige. Även om den nedåtgående trenden i produktionsutvecklingen har kunnat brytas är ett fortsatt prisstöd nödvändigt. Nuvarande prisstöd till mjölk, kött och fläsk bör anpassas med hänsyn till penningvärdeförsäm- ringen. Dessutom bör prisstödet utökas till att även omfatta smågrispro- duktion och getskötsel.

Kapitel 27 Styrning av animalieproduktionens utbyggnad

Den hittillsvarande utvecklingen tyder på att det är framför allt inom svin- produktionen men även inom äggproduktionen som en styrning kan vara motiverad. Utredningen anser att det, under perioder med besvärande över- skott av fläsk, kan vara motiverat att begränsa de större företagens utbyggnad genom att låta dessa företag stå för en större andel av exportkostnaden. Slaktdjursavgiften bör därför, i motsats till vad som nu är fallet, kunna differentieras.

Om besvärande överskott uppstår inom äggproduktionen genom en allt för snabb utbyggnad av större äggproduktionsföretag bör dessa företags ut- byggnad kunna begränsas exempelvis genom en särskild avgift per höna.

Vid prövning enligt miljöskyddslagen bör vidare beaktas om storproduk- tion är angelägen från jordbrukspolitisk synpunkt.

Utredningen anser även att de större företagens utbyggnad liksom hittills så långt möjligt bör styras med investeringsstödet.

Direktiven m. m.

Chefen för jordbruksdepartementet, statsrådet Bengtsson, anmälde enligt statsrådsprotokollet den 2 juni 1972 fråga om utredning av vissa frågor inom jordbrukspolitiken och anförde:

De riktlinjer som nu gäller för jordbrukspolitiken fastställdes av 1967 års riksdag. Dåvarande departementschefen framhöll i prop. 1967z95 angående riktlinjer för jord- brukspolitiken att det var angeläget att vissa frågor inom jordbrukspolitiken ånyo prövades efter en tid. 1971 års riksdag (prop. 1971:116, JoU 1971143, rskr l97lz225) beslutade om utformningen av prisregleringen för perioden den 1 juli 1971—den 30 juni 1974. Vid utgången av denna period har sålunda de riktlinjer som fastlades av 1967 års riksdag tillämpats under sju år. Somjag framhöll i prop. 1972:79 angående reglering av priserna på jordbruksprodukter m.m. är det därför naturligt att vissa frågor inom jordbrukspolitiken prövas före nästa prisregleringsperiod. En särskild ut- redning bör tillsättas härför.

Enligt de mål för jordbrukspolitiken som uppställdes av 1967 års riksdag skall jordbruket åstadkomma en produktion av önskad storlek till lägsta möjliga samhäll- sekonomiska kostnad samtidigt som det skall vara möjligt för dem som är sysselsatta inom jordbruket att få del av den allmänna standardstegringen. Ur konsument- synpunkt innebär riktlinjerna att kostnaderna för den jordbruksproduktion, som främst av hänsyn till försörjningsberedskapen måste upprätthållas inom landet, blir så låga som möjligt och att goda valmöjligheter finns mellan livsmedel av olika slag.

De här angivna allmänna målen för vår jordbrukspolitik bör enligt min mening gälla även i fortsättningen. Utredningen bör därför inte behandla de övergripande målen för jordbrukspolitiken utan endast de frågor som jag i det följande närmare kommer att ange och frågor som sammanhänger med dessa.

Frågan om den svenska jordbruksproduktionens lämpliga omfattning diskuterades ingående i samband med att riktlinjerna för den nuvarande jordbrukspolitiken fast- ställdes. Om rent samhällsekonomiska synpunkter skulle vara vägledande skulle enligt min mening — i likhet med vad som angavs i 1967 års proposition - en relativt långtgående begränsning av jordbruksproduktionens omfattning kunna vara moti- verad. Dåvarande departementschefen framhöll att den sannolika utvecklingen av ' det internationella handelspolitiska samarbetet talade för att ett betydande utrymme för import av jordbruksprodukter borde finnas i framtiden och att detta inte innebar att solidariteten med utvecklingsländerna eftersattes. Vidare framhöll han att det centrala skälet för att upprätthålla en stor inhemsk jordbruksproduktion var nöd- vändigheten av att trygga en god beredskap i fråga om livsmedel.

Enligt 1967 års riksdagsbeslut bör jordbruksproduktionen i fredstid upprätthållas vid en nivå som inte understiger en självförsörjningsgrad av 80 %. Självförsörjnings-

graden definierades som den totala produktionen av s. k. egentliga jordbruksprodukter uttryckt i procent av den totala konsumtionen, båda angivna i kalorier.

Med hänsyn till att självförsörjningsgraden i fredstid är ett osäkert mått på det svenska jordbrukets produktionskapacitet och förmåga att förse befolkningen med livsmedel i krislägen uppdrog Kungl. Maj:t år 1970 åt lantbruksekonomiska sam- arbetsnämnden att göra en översyn av metodiken m. m. för beräkning av produktions— och konsumtionsutvecklingen samt försörjningsbalansen på livsmedelsområdet. Nämnden skall därvid särskilt beakta jordbrukets och trädgårdsnäringens potentiella produktionsresurser. Nämnden har tillsatt en särskild arbetsgrupp — den s.k. för- sörjningsgruppen med uppdrag att utreda nämnda frågor. Enligt vad jag har inhämtat kommer försörjningsgruppen under hösten 1972 att lämna en rapport över sitt arbete. Jag avser att överlämna denna rapport till utredningen. Utredningen bör överväga om det. med hänsyn till de förändringar som skett under senare år av produktions- inriktning och produktionsteknik eller av andra skäl. finns anledning att ompröva produktionsmålsättningen.

Vi har under de två senaste decennierna haft överproduktion av flera viktiga jord- bruksprodukter. Mot denna bakgrund bedömdes det i 1967 års proposition angeläget att produktionen i snabb takt anpassades så att kostsam överproduktion undveks. Efter år 1967 har produktionsmönstret ändrats i vissa avseenden. Då hade vi en betydande överproduktion av mjölk medan vi nu har uppnått en mer balanserad produktionsutveckling i fråga om mjölk. Samtidigt har dock spannmålsproduktionen ökat kraftigt. Det har därför under senare år varit nödvändigt att exportera spann- målsöverskott till låga priser vilket har medfört att regleringsekonomin på spann- målsområdet blivit alltmer ansträngd. Mot denna bakgrund uppdrog Kungl. Maj:t i början av detta år åt lantbruksekonomiska samarbetsnämnden att redovisa förslag till olika åtgärder med anledning av utvecklingen av spannmålsproduktionen.

Enligt min mening är det angeläget att överskottsproduktion av jordbruksprodukter undviks. Utredningen bör därför undersöka vilka metoder som kan användas för att undvika permanent överskottsproduktion. Utredningen bör utnyttja det material som lantbruksekonomiska samarbetsnämnden lägger fram med anledning av sitt upp- drag.

i samband med att frågan om jordbruksproduktionens storlek behandlades i 1967 års proposition togs också frågan om landskapsvärden upp. Departementschefen fram- höll därvid att det inte var möjligt att speciellt främja naturvården genom generella jordbrukspolitiska åtgärder. I stället ansåg han att det behövdes främst insatser inom ramen för naturvårdspolitiken. Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning. Enligt min mening bör dessa principer gälla även i fortsättningen. Jag vill erinra om att årets riksdag (prop. 1972:79) har godkänt att inom ramen för miljövårdspolitiken viss försöksverksamhet med landskapsvård i bygder där jordbruket viker sker under en treårsperiod. Jag vill också erinra om att Kungl. Maj:t har uppdragit åt naturvårdsverket att följa verkningarna från landskapsvårdssynpunkt av minskningen ijordbruksjor- dens omfattning. Vidare åligger det lantbruksorganisationen att i arbetet med jord- brukets rationalisering så långt möjligt beakta miljövårdssynpunkterna. Utredningen bör därför inte särskilt behandla denna fråga.

Det är ur konsumentsynpunkt angeläget att det finns goda valmöjligheter mellan livsmedel av olika slag. Det är också ett krav att livsmedlens beskaffenhet är tillfreds- ställande ur folkhälsosynpunkt. Jag vill erinra om att en ny livsmedelslag har trätt i kraft den 1 januari 1972 och att ett nytt statligt verk, livsmedelsverket, som skall ha hand om bl. a. livsmedelskontrollen har inrättats vid samma tidpunkt. Livsme- delslagstiftningen och den tillsyn över efterlevnaden av denna som utövas av livs— medelsverket bör bli värdefulla instrument för att tillgodose kraven på att livsmedlens beskaffenhet är tillfredsställande ur folkhälsosynpunkt.

Jordbrukets rationalisering är en väsentlig del av jordbrukspolitiken. Enligt 1967

års riksdagsbeslut skall en fortsatt snabb rationalisering främjas. Rationaliseringen är till gagn för jordbrukarna själva genom att den leder till ökad lönsamhet och därigenom till högre inkomster. Samtidigt är en fortsatt rationalisering ur konsu- mentsynpunkt den bästa garantin för att priserna på jordbrukets produkter blir så låga som möjligt. Även ur samhällsekonomisk synpunkt är rationaliseringen av stor vikt.

Stödet till jordbrukets rationalisering har byggts ut kraftigt under de senaste fem åren. Sålunda ställs numera statliga kreditgarantier på ca 300 milj. kr. per år till för- fogande för rationalisering. Jordfönden som är av stor betydelse för markanskaffning i samband med rationalisering har tillförts betydande medel och uppgår nu till ca 300 milj. kr. Bestämmelserna om rationaliseringsstödet ändrades år 1971 i fråga om vissa begränsat utvecklingsbara jordbruk i norra Sverige. Efter beslut av årets riksdag kan investeringsstöd utgå till mjölkproduktion vid vissa begränsat utvecklingsbara jordbruk i övriga delar av landet.

Enligt min mening finns det inte anledning att nu göra någon översyn av principerna för jordbrukets rationalisering. Utredningen bör därför inte ta upp denna fråga om den inte aktualiseras i samband med andra frågor som utredningen behandlar.

I 1967 års riksdagsbeslut framhölls betydelsen av att en geogra/isk/ väl dif/erenrierad ,,iordbruksproduk/ion upprätthålls. I detta sammanhang framhölls att en betydande jord- bruksproduktion även i fortsättningen bör upprätthållas i de norra delarna av landet. Sedan många år utgår särskilt prisstöd till mjölkproduktion i norra Sverige. Vidare stöds rationaliseringen i denna del av landet inom ramen för den särskilda ratio- naliseringsverksamheten. Jag vill erinra om att 1971 års riksdag beslutade om ett väsentligt ökat och utbyggt prisstöd till jordbruket i norra Sverige. Samtidigt infördes som jag tidigare nämnt rationaliseringsstöd till vissa jordbruk med begränsade ut- vecklingsmöjligheter. Prisstödet bör enligt riksdagsbeslutet ses över av jordbruks- nämnden vart tredje år. Utredningen bör därför inte särskilt ta upp här berörda frågor.

Som jag inledningsvis framhållit är ett av målen för jordbrukspolitiken att de som är sysselsatta inom jordbruket skall få del av den allmänna standardstegringen. Det är därför av vikt att effekterna av de olikajordbrukspolitiska åtgärder som har vidtagits eller föreslås analyseras med avseende på inkomst- och standardutvecklingen för dem som är sysselsatta inom jordbruket.

Utredningen bör därför särskilt belysa denna fråga. Härvid bör de undersökningar som utförs av lantbruksekonomiska samarbetsnämnden och andra institutioner ut- nyttjas. Vidare bör utredningen söka kartlägga såväl producentprisnivån som kon- sumentprisnivån på jordbruksprodukter resp. livsmedel i vissa andra länder.

I fråga om valet av metod, prislinje, för att finansiera kostnaderna för stödet till jordbruket angavs i 1967 års proposition att den s. k. högprislinjen t. v. borde bibehållas samtidigt som angelägenheten underströks av att frågan om möjligheterna att övergå till den s. k. lågprislinjen efter en tid ånyo prövades. Riksdagen anslöt sig till denna mening.

Högprislinjen innebär att producentpriserna genom gränsskydd hålls på en högre nivå än de skulle vara vid helt fri import. Kostnaden för jordbruksstödet tas ut av konsumenterna i förhållande till deras konsumtion av jordbruksprodukter.

Lågprislinjen innebär att världsmarknadspriserna på jordbrukets produkter får slå igenom på den inhemska marknaden och att producenterna får tilläggsbetalningar i någon form. Kostnaden för jordbruksstödet finansieras då över statsbudgeten och belastar härigenom skattebetalarna.

Dessa system kan också kombineras till en s.k. mellanprislinje. Priserna inom landet är då högre än vid fri import och kompletteras av staten genom pristillägg eller andra tilläggsbetalningar till producenterna.

Valet av prislinje behöver i och för sig inte påverka jordbruksstödets storlek. 1 Sverige tillämpas i princip högprislinjen. Denna modifieras dock genom att bl. a.

införselavgiftsmedel används för att hålla konsumentpriserna på en lägre nivå. Nästa regleringsår beräknas ca 500 milj. kr. komma till användning för detta ändamål. ] fråga om fårkött tillämpas en mellanprislinje.

Lågprislinjen har vissa fördelar framför högprislinjen. Detta gäller framför allt ur fördelningspolitisk synpunkt. Inkomsttagare med låga inkomster och barnfamiljer med inkomster i vanliga inkomstlägen använder en förhållandevis stor andel av sin diSponibla inkomst för livsmedelskonsumtion. En lågprislinje skulle därför innebära att dessa grupper skulle få möjligheter att förbättra sin livsmedelsstandard. Andra fördelar med lågprislinjen är att förädlingsledet i sin helhet kan hållas utanför jord- bruksprisregleringen och att den inhemska livsmedelsindustrin kan köpa jordbruks- råvaror till världsmarknadspris. -

En fullständig övergång till lågprislinje skulle dock med nuvarande jordbrukspro- duktion belasta statsbudgeten med inemot tre miljarder kr. De vanligtvis kraftiga variationerna av världsmarknadspriserna skulle vidare vid en lågprislinje medföra stör- re svängningar av konsumentpriserna än som sker vid tillämpning av högprislinjen. Jag kan som exempel nämna de senaste årens kraftiga ändringar av världsmark- nadspriserna på socker och smör. Priserna på dessa produkter har ökat mycket snabbt under de senaste åren. Det är givet att snabba förändringar i priserna inte är till- fredsställande från konsumentsynpunkt. Bl. a. med hänsyn härtill torde en viss pris- reglering behövas även vid tillämpning av en lågprislinje.

Frågan om prislinjen behandlades av 1960 års jordbruksutredning, som fann att vissa skäl talade för en övergång till lågprislinje. Mot bakgrund bl. a. av att valet av prislinje i mycket hög grad var beroende av utvecklingen av det europeiska eko- nomiska samarbetet förordade utredningen emellertid att t. v. i allt väsentligt en hög- prislinje tillämpades. Dåvarande departementschefen anslöt sig till utredningens be- dömning men underströk samtidigt — som jag tidigare nämnt — angelägenheten av att frågan om möjligheterna att gå över till en lågprislinje efter en tid ånyo prövades.

Enligt min mening är det naturligt att utredningen skall pröva valet av metod för att finansiera jordbruksstödet och därvid även undersöka möjligheterna att gå över till en lågprislinje och effekterna av en sådan övergång. Ett av de huvudsakliga motiven mot införande av en lågprislinje år 1967 nämligen utvecklingen av det ekonomiska samarbetet i Europa — synes inte längre vara aktuellt i den meningen att Sverige skulle delta i EEC:s jordbrukspolitik.

Förutom möjligheterna av en övergång till en renodlad lågprislinje och effekterna av en sådan övergång bör utredningen undersöka möjligheterna till ytterligare mo- difieringar av högprislinjen.

Jag har tidigare tagit upp frågan om jordbruksproduktionens omfattning och därvid framhållit att det är önskvärt att permanent överskottsproduktion som måste säljas till låga priser på världsmarknaden undviks. Vid val av metoder för jordbruksstödet bör detta beaktas. För såväl jordbrukarna som konsumenterna eller skattebetalarna är det av intresse att den jordbruksproduktion som vi av olika skäl anser behövlig i möjligaste mån konsumeras inom landet och inte behöver exporteras med stora förluster. Det blir nämligen konsumenterna och skattebetalarna som till sist får betala dessa förluster om inkomst- och standardmålsättningen för dem som är sysselsatta inom jordbruket skall kunna uppnås.

Stödet till jordbruket bör i princip ges en sådan inriktning att det främjar ratio- naliseringen inom näringen. Enligt min mening är — som jag tidigare har framhållit den bästa garantin för att kostnaderna för jordbruksproduktionen blir så låga som möjligt att produktionen bedrivs vid rationella företag. Det är vidare självfallet an- geläget att administrationen av jordbruksstödet blir så enkel som möjligt.

Jordbruksstödet är naturligtvis avsett för jordbrukarna. Det är därför angeläget att stödet utformas så att det i största möjliga utsträckning kommer primärproduk- tionen av jordbruksprodukter till del och att förädlingsledet så långt möjligt hålls utanför stödgivningen.

Vid utformningen av jordbruksstödet bör även frågan om en utbyggnad av in- vesteringsstöd i form av investeringsbidrag eller andra investeringssubventioner över- vägas. Genom sådana åtgärder skulle nämligen prisökningarna påjordbruksprodukter kunna begränsas, vilket är angeläget ur konsumentsynpunkt.

Gränsskyddets utformning ändrades i princip inte genom 1967 års riksdagsbeslut. Vissa mindre ändringar i regleringens utformning beslutades dock då, och även senare har vissa ändringar gjorts. I princip tillämpas inom vissa gränser fasta införselavgifter. För spannmål och socker tillämpas dock rörliga införselavgifter. Systemet med fasta införselavgifter innebär att priset inom landet inom vissa gränser tillåts följa utveck- lingen av världsmarknadspriserna. Systemet med rörliga införselavgifter medför att den inhemska prisnivån blir mer stabil. Gränsskyddet ändrades under reglerings- perioderna 1967/68—1968/69 och 1969/70—1970/71 endast en gång varje år. Under innevarande regleringsperiod dvs. åren 1971/72—1973/74 ändras gränsskyddet en gång varje halvår. Sålunda skall mittpriser, prisgränser och införselavgifter för vissa pro- dukterjusteras den 1 juli 1972 och den 1 juli 1973. Dessajusteringar beräknas tillföra jordbruket vissa i förväg angivna belopp. Ytterligare justeringar skall ske halvårsvis till följd av utvecklingen av den allmänna prisnivån.

Till grund för sistnämnda justeringar skall — i överensstämmelse med vad som gällt tidigare — läggas utvecklingen av den allmänna prisnivån, mätt med statistiska centralbyråns konsumentprisindex, sedan denna rensats från inverkan av indirekta skatter, bostadskostnader (exkl. bränsle och lyse) samt sådana prisändringar i livs- medelsposten som registreras i prisregleringsprisindex. Indexutfallet anbringas påjord- brukets totala intäkter (exkl. sockerbetor) beräknade med utgångspunkt från den rå- dande mittprisnivån.

För att söka upprätthålla den avsedda prisnivån inom landet behövs förutom gräns- skydd att marknadsreglerande åtgärder vidtas. Dessa åtgärder, som vidtas av särskilda regleringsföreningar, går främst ut på att ta hand om och förmedla avsättningen av överskott på olika produkter. Liksom hittills bör de kostnader, som uppkommer för avsättning av överskott, återverka på jordbrukets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där överskott uppkommer. Utredningen bör överväga princi- perna för prisregleringssystemets utformning och härvid eftersträva förenklingar i systemet.

Utredningen bör även överväga hur långa prisregleringsperioderna bör vara. Vidare bör den utreda möjligheten att i stället för utvecklingen av den allmänna prisnivån lägga utvecklingen av jordbrukets produktionsmedelskostnader till grund för juste- ringar av jordbruksstödet.

Med hänsyn till att de här berörda frågorna är av stor vikt för många grupper i samhället bör enligt min mening utredningen utgöras av parlamentariker. En ut- redning sammansatt av företrädare för alla berörda grupper skulle också bli ohanterligt stor. Jag vill erinra om att 1960 års jordbruksutredning bestod av 24 sakkunniga. Jag har därför bedömt det som mest ändamålsenligt att antalet sakkunniga starkt begränsas. De sakkunniga bör i stället bistås av expertgrupper med uppgift att lägga fram material som underlag för de sakkunnigas ställningstagande. På detta sätt blir det möjligt att förena effektivitet i utredningsarbetet med kravet på medverkan av och kontakt med berörda grupper. De sakkunniga bör vara oförhindrade att under arbetets gång ta upp ytterligare frågor som hänger samman med Utredningsuppdraget. Resultaten av de sakkunnigas arbete bör - om det visar sig ändamålsenligt — läggas fram successivt. Frågor av grundläggande betydelse för de överläggningar som kommer att ske inför den pris- regleringsperiod som följer efter den 30 juni 1974 bör behandlas med förtur. Detta kan gälla t. ex. prisregleringsperiodens längd och eventuella indexklausuler. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det inte ankommer på utredningen att ta upp överläggningar med företrädare för jordbruket och konsumenterna om reglering av priserna på jordbruksprodukter för kommande regleringsperiod.

Den 14 juni 1974 fick utredningen tilläggsdirektiv rörande rationalise- ringspolitiken. Chefen förjordbruksdepartementet, statsrådet Lundkvist, an- förde enligt statsrådsprotokollet:

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 2 juni 1972 har särskilda sakkunniga tillkallats för att utreda vissa frågor inomjordbrukspolitiken. De sakkunniga har antagit benämningen 1972 års jordbruksutredning.

Vid behandlingen vid årets riksdag av motioner angående jordbrukspolitiken ut- talade jordbruksutskottet (JoU 1974:6) att de nuvarande bestämmelserna om stöd till jordbrukets rationalisering gällt i snart sju år. Även om vissa ändringar, vilka befunnits särskilt angelägna, hade genomförts under denna period fanns det enligt utskottets mening skäl att nu göra en mera allmän översyn över rationaliserings- politiken. Detta kunde, fortsatte utskottet, vara motiverat av den förändring jordbruket genomgått sedan närmast föregående översyn. liksom även av den förändrade roll i samhället som jordbruket kan ha erhållit till följd av utvecklingen. Utskottet fann det naturligt att den av utskottet förordade mera allmänna översynen av hela ra- tionaliseringspolitiken hänskjuts till jordbruksutredningen, vars direktiv därför borde vidgas i angiven riktning. Översynen borde ske med beaktande av de erfarenheter som vunnits i det hittillsvarande rationaliseringsarbetet och göras allsidig och för- utsättningslös. Det var önskvärt att ifrågavarande utredningsarbete kunde bedrivas snabbt. Utredningen borde här liksom i fråga om utredningsområdet i övrigt ha möj- lighet att lägga fram delbetänkanden. Utskottet var i avvaktan på den föreslagna översynen inte berett ta ställning till de förslag om uttalanden och ändringar av gällande bestämmelser m. ni. som framförts i förutnämnda motioner. Motionerna borde i stället överlämnas till 1972 års jordbruksutredning i samband med att ut- redningen erhöll sina tilläggsdirektiv.

l skrivelse till Kungl. Maj:t har riksdagen gett till känna vad jordbruksutskottet anfört (rskr 1974197). Vidare innebär riksdagens beslut att riksdagen hemställt att ett antal motioner överlämnas till jordbruksutredningen. Även i andra sammanhang har riksdagen hemställt att vissa motioner skall överlämnas till utredningen (rskr 197490, 197498 och 1974:114).

För egen del anser jag att utredning rörande jordbrukets rationalisering enligt riks- dagens önskemål bör komma till stånd. Utredningen bör i enlighet med vad riksdagen hemställt företas av 1972 års jordbruksutredning och göras allsidig och förutsätt- ningslös. Såsom framhölls i prop. 1974:122 angående reglering av priserna på jord- bruksprodukter, m. m. börjordbruksutredningen i samband härmed pröva grunderna för utformningen av det framtida stödet till jordbruket i norra Sverige. De motioner som riksdagen hemställt skall överlämnas till jordbruksutredningen bör överlämnas i detta sammanhang.

Under utredningsarbetets gång har regeringen till utredningen överlämnat dels ett stort antal riksdagsmotioner som berör olika jordbrukspolitiska frå- gor, dels ett antal utredningar och framställningar till regeringen från olika organisationer m. m. Således överlämnades i mars 1973 lantbruksekonomis- ka samarbetsnämndens rapport Livsmedelsberedskap: En metodstudie rö- rande olika sätt att beskriva försörjningsberedskapen på livsmedelsområdet. Vidare överlämnades i januari 1975 dels lantbruksekonomiska samarbets- nämndens rapport Spannmål, dels en rapport från Världslivsmedelskonfe- rensen år 1974, innehållande resolutioner till regeringarna om jordbruks- produktionen och livsmedelskonsumtionen i vid bemärkelse.

I Översikter och allmänna utgångspunkter

1. Svenskt jordbruki internationellt perspektiv

1.1. Nationell jordbrukspolitik och internationella förhållanden

Sverige.' Förhållandena på världsmarknaden för jordbruksprodukter och be- dömningen av denna marknads framtida utveckling har tillmätts stor be- tydelse vid utformningen av efterkrigstidens svenska jordbrukspolitik, så som den kommit till uttryck i 1947 och 1967 års riksdagsbeslut. Främst gäller detta synen på frågan om jordbruksproduktionens lämpliga storlek, det s.k. produktionsmålet.

l prop. 1967z95, som låg till grund för 1967 års riksdagsbeslut, uttalade departementschefen att orsaken till att statsmakterna borde föra en aktiv jordbrukspolitik, som bl. a. inrymde ställningstaganden till jordbrukspro- duktionens omfattning (produktionsmålet) och priserna påjordbrukets pro- dukter, i huvudsak var de förhållanden som rådde på den internationella marknaden för jordbruksprodukter och livsmedel. Frågan om jordbruks- produktionens lämpliga omfattning ansågs därvid vara väsentlig från sam- hällsekonomisk synpunkt så länge som världsmarknadspriserna på jord- bruksprodukter under längre tid förväntades bli avsevärt lägre än de in- hemska producentpriserna samt import förutsattes bli möjlig.

l nämnda proposition 1967195 förutsattes vidare att prisnivån på jord- bruksprodukter på den internationella marknaden under det närmaste de- cenniet (dvs. under tiden fram till mitten av 1970-talet) skulle komma att förbli låg och att betydande avsättningssvårigheter för överskott skulle kom- ma att föreligga. Mot den bakgrunden saknades anledning att anta att det, i den då överblickbara framtiden, skulle bli möjligt att avveckla eller kraftigt begränsa det svenska gränsskyddet för jordbruksprodukter. Vidare anfördes att det inte var rationellt att Sverige direkt inriktade sig på att producera livsmedel för utvecklingsländernas behov. Uppkommande överskott av svenska jordbruksprodukter som lämpade sig för livsmedelshjälp borde emellertid kunna utnyttjas för sådana ändamål, t. ex. inom ramen för det internationella livsmedelsprogrammet.

Det ansågs vidare vara värdefullt från handelspolitisk synpunkt om ut- rymme kunde beredas för import av jordbruksprodukter. En sådan import ansågs väl kunna förenas med hänsynen till utvecklingsländernas livsme- delsförsörjning. Import ansågs vidare fördelaktig från konsumentsynpunkt, bl. a. genom ökade valmöjligheter. En eventuell svensk anslutning till en större europeisk marknad hade stor aktualitet i mitten av 1960-talet. Detta förhållande beaktades också i 1967 års riktlinjer.

lSvenskt jordbruk i in- ternationellt perspektiv. Ds Jo l975:12.

I allt väsentligt godtog riksdagens majoritet propositionens bedömningar rörande produktionsmålet. (JoU 1967:25, rskr 1967z280.)

Andra industriländer: Under hela efterkrigstiden har i västvärldens in- dustriländer någon form av stöd tilljordbruket förekommit. Liksom i Sverige syftar jordbrukspolitiken inom EG och i Förenta staterna till att ge jord- brukarna en skälig inkomst och levnadsstandard i jämförelse med andra yrkesgrupper, samtidigt som effektiviteten i jordbruksproduktionen skall höjas. [ flertalet industriländer har man också någon form av produktions-

målsättning. Vad gäller medlen för att uppnå nyssnämnda jordbrukspolitiska mål har pris- och marknadsreglerande åtgärder intagit en central plats. Dessa åtgärder har främst haft formen av ett prisstöd till jordbruket men även subventioner av produktionsmedel har förekommit. På sina håll har de prisreglerande åtgärderna kombinerats med åtgärder för att direkt kontrollera utbudet, t. ex. i form av arealbegränsningar och produktionskvoter. På grund av förhål- landena på den internationella marknaden för jordbruksprodukter och livs- medel har i flertalet industriländer ett system för begränsning av imponen och stöd till exporten byggts upp. EG:s jordbruksprisreglering har i stort sett konstruerats enligt dessa principer.

De pris- och marknadsreglerande åtgärderna kombineras i de flesta in- dustriländerna med mer långsiktigt verkande effektivitetsfrämjande stöd- åtgärder (rationaliseringspolitik). Lån- och stödgivning, rådgivning och forsk- ning samt lagstiftning utgör de viktigaste inslagen i denna rationaliserings- politik. Ofta finns en regionalpolitiskt betingad differentiering av åtgärderna. (Jfr kap. 19.)

Utredningen anser att, i likhet med vad som skett vid tidigare jordbruks- politiska överväganden, utvecklingen i fråga om världens livsmedelsför- sörjning samt internationell handel och handelspolitik måste tillmätas stor vikt vid utformningen av den framtida svenska jordbrukspolitiken. För att utröna huruvida det finns anledning att frångå den bedömning av utveck- lingen på världsmarknaden som låg till grund för 1967 års beslut, tillsatte utredningen en särskild expertgrupp för internationella frågor med uppgift att ta fram underlag för utredningens överväganden. En mera utförlig re- dogörelse för de internationella frågorna återfinns i gruppens rapport.l

1.2. Den globala livsmedelssituationen och världsmarknaden för livsmedel

Under efterkrigstiden har den globala livsmedelsförsörjningen och världs- marknaden för jordbruksprodukter kännetecknats av två helt motstridiga tendenser. Å ena sidan har rått och råder fortfarande en stor livsmedelsbrist i många u-Iänder, där större delen av befolkningen får en från hälsosynpunkt otillfredsställande kost och flera hundra miljoner människor direkt svälter. Å andra sidan har världsmarknaden fram t. o. m. 1972 präglats av överskott och låga priser. Överskottsproblemen berodde ytterst på att produktionen i den västliga industrivärlden ökade snabbare än den köpkraftiga efterfrågan på denna marknad och på världsmarknaden.

lndustriländernas nationella jordbruksregleringar har som regel en för-

hållandevis kortsiktig målsättning. De medel som tillämpats — import- regleringar, exportsubventioner etc. — har resulterat i att utvecklingen på den internationella marknaden i stor om än i växlande utsträckning bestämts av försäljningen av tillfälliga överskott till de priser som för dagen kunnat uppnås. Dessa priser har därför ofta i varje fall fram till år 1972 haft dumpingkaraktär. En stor del av den internationella handeln med livsmedel har också haft och har ett starkt inslag av spekulation.

Världsproduktionen per år av livsmedel och fodervaror, mätt i kalorier, var år 1975 ca 35 % större än genomsnittet per år under första hälften av 1960-talet. Detta gällde både för i- och u-länder. Produktionen per capita och år var dock endast ca 8 % större. Utvecklingen åskådliggörs i diagram 1.1

Produktionsökningen såväl totalt som per capita var under 1960-talet lägre än under 1950-talet. I flertalet u-länder var ökningen under samma tid mind— re än en procent per år, räknat per capita, främst beroende på en snabb befolkningstillväxt. Utvecklingen under de senaste 15 åren har inneburit att den redan tidigare stora skillnaden mellan i-länder och u-Iänder vad gäller produktionen per capita blivit än större. Enligt beräkningar utförda av FN led i början av 1970-talet 400—500 miljoner människor i u-länderna av svält på grund av otillräcklig energi/proteintillförsel.

År 1972 nedgick den totala livsmedelsproduktionen i världen för första gången på tjugo år. Särskilt produktionen av spannmål, basen i världens livsmedelsförsörjning, sjönk kraftigt med cirka 33 milj. ton (totalproduk- tionen var ca 1 200 milj. ton). Särskilt stark var nedgången i Sovjetunionen. men även vissa u-länder drabbades av missväxt. Sovjetunionen gick ut på världsmarknaden och köpte ca 30 milj. ton, det mesta i Nordamerika. Främst dessa inköp ledde till en betydande minskning av de 5. k. övergångslagrenI i exportländerna. Trots god världsskörd år 1973 kunde någon lagerökning i exportländerna inte ske. En av förklaringarna till detta var att skörde- ökningen jämfört med 1972 huvudsakligen skedde i Sovjetunionen. Trots en förhållandevis god världsskörd även år 1974 skedde inte någon lager- påfyllnad, utan övergångslagren minskade ytterligare mellan skördeåren 1974 och 1975 i de största spannmålsexporterande länderna. Under 1975/ 76 förbättrades emellertid det globala försörjningsläget. Tillgänglig information tyder på att läget har förbättrats ytterligare under 1976/ 77. I första hand beror denna förbättring på stor spannmålsskörd, som beräknas överstiga ] 300 milj. ton. Bl. a. har spannmålsskörden i Sovjetunionen varit god år 1976. Övergångslagren har också ökat. De är emellertid fortfarande betydligt mindre än i början av 1970-talet. Härtill kommer att Förenta Staternas s. k. jordbank numera helt tagits i anspråk. Dessa odlingsarealer ger under nor- malår 60—70 milj. ton spannmål.

Händelserna åren 1972—1975 avspeglar världsmarknadens ökade känslig- het för produktionsstörningar och stigande svårigheter att mobilisera spann- mål vid skördebakslag i de viktigaste industriländerna eller vid missväxt i u-Iänderna. Detta kan särskilt hån drabba u-Iänderna. eftersom deras import till stor del består av spannmål. U-ländernas bruttoimport av spannmål ökade från 12 milj. ton per år under perioden 1949—1951 till 42 milj. ton 1972/73 och drygt 53 milj. ton 1975/76. Värdet av u-ländernas bruttoimport av spann-

lDen statistikförda lager- hållningen hos de vikti- gaste exportnationerna i världen vid den tidpunkt på året som infaller ome- delbart före årets skörd på norra halvklotet.

Index moi A. l-länder ...—_.— Per capita 130—l Totalt

120—-

90—l 1961 63 65 67 69 71 73 75 index 140 B. U-länder

__ _ _ Per capita

130 Totalt

120

110

100

Diagram l.] Produktio- nen totalt och per capita i 90 i-länder och u-länder åren 1961—1974.

Index: 1961—1965 = 100 Källa: FAO. 1961 63 65 67 69 71 73 75

mål steg från ungefär 3 miljarder dollar 1967 till mellan 8 och 9 miljarder dollar 1975/76.

Uppgången i priserna på den internationella marknaden för vegetabilier, och i viss mån även för animalier, var förhållandevis måttlig fram till och med första halvåret 1972. Därefter inträffade kraftiga prisstegringar, bl. a. som en följd av det dåliga skördeutfallet 1972. På kort tid ungefär tre- dubblades priserna i internationell spannmålshandel. Även priserna på andra vegetabilieprodukter steg, och så småningom även på animalier. Världs- marknadspriserna på spannmål kom härigenom att ligga över de nationella producentpriserna i flera industriländer. Trots den stora spannmålsskörden 1973 och den förhållandevis goda skörden 1974 förblev priserna på den internationella marknaden höga. Först våren 1975 kom en starkare pris- nedgång, men hösten 1975 steg priserna åter. De stora skördarna 1976 har emellertid ånyo lett till prisfall. Världsmarknadspriserna på spannmål låg hösten 1976 ca 30—35 % under de svenska priserna. Se diagram 1.2

Jordbruksprodukternas bytesvärde på världsmarknaden i förhållande till in- dustriprodukternas (s. k. terms of trade) försämrades under 1950-talet och större delen av 1960-talet. med en temporär förbättring 1962—1964. Ani- maliepriserna hävdade sig dock i allmänhet bättre under denna tid än priserna på spannmål och andra vegetabilier.

Redan fr. o. m. 1969 började priserna påjordbruksprodukteri internationell handel att stiga snabbare än priserna på industrivaror, till en början dock svagt och mera beroende på en industriell avmattning än på en uppgång av jordbrukspriserna. Den mycket snabba prisuppgången för jordbrukspro- dukter åren 1972 och 1973 medförde att prisindex för jordbruksprodukter steg mycket snabbare än prisindex för industrivaror (jfr diagram 1.3). Kraftiga prisstegringar, som nådde sin kulmen vid mitten av 1974. noterades för

Kr/dt

120 110 100

90 80

70 60

50 40 30 20

10

66/67 67/68 68/69 69/70 70/71

Diagram 1.2 Världsmark- nadspriserfo'r vete.

Källa: Svensk Spann— målshandel.

71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 76/77

Diagram 1.3 Månadsin- dexfo'r priserna] på vikti- gare råvaror som exporte- rasfra'n u-länderna. In- dex 1968 = 100.

Källa: UNCTAD, Monthly Commodity Price Bulletin.

' Indexserierna har be- räknats på basis av dol- larpriserna. Konverte- ringen av andra valutor till dollar har gjorts med gällande dollarkurser.

2 För definitioner av be- grepp och förkonningar hänvisas till Svenskt jordbruk i internationellt perspektiv. Ds Jo l975:12.

360

340

320

300

280 Livsmedel

och dryckerx

260 240 _- 200 :", Totalindex 220 I ._ ix' '.'. .' I 180 :' ' ' " l : - x I "I I X l. & I

'I: I'V Malmer och [ metaller

flertalet råvaror, således inte enbart för jordbruksprodukter. I mitten av år 1974 började bytesvärdet för sådana jordbruksprodukter som är av särskilt intresse för Sverige åter att sjunka.

1.3. Jordbruket i det internationella ekonomiska samarbetet

Jordbruksfrågorna har under senare decennier tilldragit sig ett ökat intresse i det internationella samarbetet. Detta har tagit sig uttryck i strävanden till allmän handelsliberalisering (GATT)2, till regional liberalisering (EFTA, EG osv.), till särskild preferensbehandling (GATT, UNCTAD) och till en internationell jordbruks- och Iagerpolitik för viktigare jordbruksprodukter (FAO, UNCTAD). Verksamheten har bedrivits i olika former i olika or- ganisationer. I vissa fall (t. ex. GATT) har resultatet blivit bindande över- enskommelser, i andra fall (t. ex. FAO, UNCTAD, OECD) däremot endast

rekommendationer till länderna om vidtagande av vissa åtgärder eller iakt- tagande av vissa principer.

Länder som traditionellt manifesterat sin positiva inställning till inter- nationellt samarbete, däribland Sverige, har vid utformningen av sin na- tionella jordbrukspolitik känt sig förpliktade att ta vederbörlig hänsyn till de överväganden som ägt rum på det internationella planet. Denna tendens torde bli bestående och kan förstärkas, varvid särskilt u-landsproblemen kan få ökad betydelse framöver. Förhandlingar om en allmän handelsliberalisering förs i stor utsträckning inom GATT. I samband med tullförhandlingar i GATT har Sverige inte bundit införselavgifterna på jordbruksprodukter. Införselavgifterna har vid tidigare diskussioner inom GATT från svensk sida likställts med tullar, dvs. ett instrument som i motsats till kvantitativa regleringar i princip är tillåtet. Sverige har dock i praktiken inte varit villigt att gå med på några sänkningar eller bindningar av avgifterna.

Kvantitativa begränsningar av importen av jordbruksreglerade produkter tillämpas i Sverige endast i undantagsfall (t. ex. till skydd för den s. k. nedre prisgränsen) och torde då vanligen kunna motiveras under hänvisning till GATT:s artikel XIX (nödfallsåtgärder beträffande import av särskilda varor). Kvantitativ reglering av exporten har tidvis förekommit för spannmål, ol- jeväxtfröer, malt m. m. samt potatis och socker. Systemet synes vara förenligt med GATT-bestämmelserna.

De i GATT-bestämmelserna förekommande kraven på ickediskrimine- rande behandling uppfylls i regel strikt, från den 1 januari 1975 i princip även vad gäller importen från de 5. k. öststaterna. Det svenska systemet med exportsubventioner synes i och för sig inte strida mot GATT-reglerna (med reservation för att dessa är oklara i flera avseenden). Denna fråga kommer dock att bli föremål för stor uppmärksamhet från de stora ex- portländernas sida i de pågående multilaterala handelsförhandlingarna i GATT.

Med nuvarande livsmedelsbrist i världen stöder Sverige tanken på livs- medelsbistånd, under förutsättning att biståndet inte inverkar negativt på u-ländernas strävan att öka sin egen livsmedelsproduktion. Multilateral livs- medelshjälp ges inom ramen för Internationella Livsmedelsprogrammet (WFP) och 1971 års konvention om livsmedelshjälp (FAC). Sveriges ut- fästelser till WFP har successivt höjts från cirka 10 milj. kr. år 1966 till cirka 43 milj. kr. årligen under bidragsperioden 1974/75—1976/77. Enligt WFst bestämmelser utgår bidragen till två tredjedelar i form av svenska livsmedelsprodukter och till en tredjedel i kontanta medel.

Inom ramen för 1971 års konvention om livsmedelshjälp har Sveriges bidrag bestått av 35000 ton vete. Denna kvantitet kommer att vara oför- ändrad åtminstone så länge den nuvarande konventionen består (dvs. till den 30 juni 1978).

Inom ramen för samarbetet med de 5. k. programländerna lämnar Sverige bilateralt bistånd för insatser inom Iantbruks- och livsmedelsförsörjning.

Direkt svenskt bistånd i form av Iivsmedelsleveranser har hittills före- kommit i förhållandevis liten skala. Under budgetåret 1974/75 fattade re- geringen beslut om att utnyttja medel för katastrofbistånd för leverans av sammanlagt 201 000 ton svenskt vete till tio u-länder till ett värde av 181 milj. kr.

Inom ramen för stöd till nationella befrielserörelser, främst i de tidigare portugisiska kolonierna, har även bilateralt bistånd i form av livsmedel läm- nats. Upphandling av dessa varor har dock skett på den internationella marknaden. Sverige har vidare därutöver under treårsperioden 1975/76—1977/78 åtagit sig att årligen hålla i beredskap ett katastroflager på 40000 ton svenskt vete och vissa kvantiteter andra svenska livsme- delsprodukter, främst fiskkonserver, för internationella katastrofaktioner. Det svenska lagret är att se som en del av den internationella katastrofreserv på 500000 ton livsmedel, som enligt FN:s sjunde extra generalförsamling skall ställas till WFst förfogande.

Genom betydande bidrag till Internationella Utvecklingsfonden (IDA) och FN:s utvecklingsprogram (UNDP) stöder Sverige en rad långsiktiga insatser förjordbruks- och landsbygdsutveckling i u-länderna. De svenska bidragen till IDA och UNDP för budgetåret 1975/76 uppgick till 252 resp. 225 milj. kr.

Genom sitt medlemsskap i och samarbete med FAO lämnar Sverige såväl ett direkt som indirekt stöd till u-länderna. FAO:s uppgift enligt stadgarna är nämligen att öka effektiviteten i jordbruks- och livsmedelsproduktionen samt att förbättra levnadsförhållandena för landsbygdsbefolkningen. Arbetet har med tiden i viss mån ändrat karaktär. Från att tidigare i huvudsak ha avsett den tekniska utvecklingen av jordbruksproduktion och livsme- delsdistribution har arbetet utvidgats till att även omfatta hjälp till u-län- derna, internationell produktionsanpassning och internationell Iager- och handelspolitik. Arbetet inom FN:s världslivsmedelskonferens (november 1974) kretsade i stor utsträckning kring dessa frågor. Samarbetet inom FAO har sedan 1972 främst kommit att koncentreras till ett fåtal större program, där tonvikten lagts vid att angripa olika ämnesområden på ett mer om- fattande sätt. Avsikten med detta är att stödja och stärka FAO i dess roll som den främsta internationella organisationen inom lantbruks- och livs- medelsområdena.

Den internationella livsmedelshjälpen under perioden 1954—1969 uppgick årligen till mellan 30 och 45 % av den totala Iivsmedelsimporten till u- länderna. Sedan 1963 har multilateralt livsmedelsbistånd kanaliserats främst genom WFP. År 1968 tillkom FAC. Livsmedelsbiståndet nådde sin största omfattning skördeåret 1964/65 med 18 milj. ton spannmål. 1975/76 uppgick biståndet till 9,2 milj. ton. FN:s medlemsstater kom vid FN:s världslivs- medelskonferens 1974 överens om att livsmedelsbiståndet bör uppgå till minst 10 milj. ton spannmål per år.

Beträffande det totala biståndet till jordbrukssektorn i u-länderna föreligger endast mycket grova uppskattningar. År 1974 beräknas åtaganden från mul- tilaterala källor och OECD-ländernas bilaterala biståndsprogram ha uppgått till cirka 3,8 miljarder dollar.

Beräkningar som utförts inom FN inför världslivsmedelskonferensen 1974 pekar på att den årliga investeringsvolymen i u-ländernas jordbrukssektor måste fördubblas från 8—10 miljarder dollar till 16—18 miljarder dollar för att det skall bli möjligt att öka produktionens årliga tillväxt från 2,6 till 3,4 % per år.

Till stödet åt u-länderna kan också räknas de handelsliberaliserande åt- gärderna från industriländernas sida. Det mest betydelsefulla steget togs

1968, då i-länderna vid den andra världshandelskonferensen (UNCTAD ll) åtog sig att bevilja u-länderna tullpreferenser. Dessa har dock hittills medfört tullförmåner endast för ett begränsat antal jordbruks- och livsme- delsprodukter. Inom ramen för de multilaterala handelsförhandlingarna i GATT har förhandlingar förts, som kommer att innebära en utvidgning av dessa tullpreferenser.

1.4. Jämförelser mellan svenska och internationella priser

Liksom i övriga industristater har det svenska jordbruket under efterkrigs- tiden åtnjutit ett prisstöd, som medfört att de inhemska producentpriserna tidvis kommit att ligga väsentligt högre än världsmarknadspriserna. Under senare år har emellertid priserna på bl. a. spannmål periodvis varit högre än de svenska priserna.

Jämförelser mellan å ena sidan priserna på jordbruksprodukter och livs- medel i Sverige och å andra sidan priserna i den internationella handeln- eller i andra länder kan ha flera olika syften. Vissa jämförelser kan ge ett grovt mått på det svenska jordbrukets internationella konkurrenskraft och är av intresse för såväl importörer/exportörer som konsumenter och pro- ducenter.

Jämförelser mellan världsmarknadspriser och nationella priser kan utföras på olika sätt. En metod är att ställa jordbrukets gränsskydd, dvs. inför— selavgifterna på jordbruksprodukter, i relation till den svenska prisnivån. Beräkningar visar att införselavgifterna sammantagna under 1976 uppgick till ca 30 % av den svenska partiprisnivån. Beaktas även vissa andra avgifter (bl. a. kompensations- och förmalningsavgifter) uppgick den totala avgifts- belastningen under 1976 till ca 40 % av den svenska prisnivån. Den totala avgiftsbelastningen ger sålunda ett uttryck för den fördyring av livsmedlen som drabbar de svenska konsumenterna. Vill man belysa den situation som gäller för utländska exportörer och svenska importörer ger däremot den totala avgiftsbelastningen en något överdriven föreställning om den avgifts- börda som måste bäras.

I stället för höjda priser och avgifter. som konsumenterna får betala direkt, har jordbruket under senare år tillförts allt större belopp över statsbudgeten. Totalt beräknas dessa 5. k. livsmedelssubventioner uppgå till 3,2 miljarder kr. budgetåret 1976/77. Genom livsmedelssubventioneringen ger avgifternas storlek inte längre på samma sätt som tidigare en bild av det stöd som producenterna erhåller, eftersom producentpriserna till följd av subventioner kan ligga högre i förhållande till världsmarknadspriserna än vad som mot- svaras av avgifternas storlek. De totala livsmedelskostnaderna beräknas genom livsmedelssubventionerna ha sänkts med ca 8 %. Det bör framhållas, att prisstödsberäkningarna inte ger en rättvisande bild av det svenskajordbrukets internationella konkurrenskraft. Prisstödet avser nämligen att ge skydd mot internationella priser som särskilt för animalier inte aVSpeglar produktionskostnaderna i exportländerna. Dessa priser skulle säkerligen på sikt bli högre vid en allmän liberalisering av den internationella handeln med livsmedel. Förhållandena är härvid likartade för alla väst- europeiska industriländer. Till bilden hör också, att med nuvarande instabila

Diagram l.4 Den genom- snittliga producentprisni- vån för jordbruksprodukter i några västeuropeiska länder. lndexta/ med Sve- rigeta/et = 100.

Källa: Statens jordbruks- nämnd.

Index

120

110

Finland Norge

Sverige

100

90 X Västtyskland

V. Europa

80 Danmark Frankrike

70 X Storbritannien

1967/68 69/70 71/72 73/74

förhållanden på världsmarknaden kan någon garanti för en stor komplet- teringsimport till låga världsmarknadspriser inte lämnas.

Producentprisnivån i Sverige i relation till vissa andra länder i Västeuropa illustreras i diagram 1.4. Jämförelsen visar att den svenska prisnivån under senare år legat omkring 10 % över den genomsnittliga prisnivån i Väst- europa. Under 1974/75 steg den svenska prisnivån till drygt 20 % över EG:s prisnivå, vilket till största delen förklaras av en snabbare prisuppgång i Sverige på främst mjölk, men också av ändrade valutakurser. Det är främst de svenska priserna på mjölk och kött som är högre än genomsnittspriserna i flertalet länder i Västeuropa, medan för övriga produkter de svenska pro- ducentpriserna ligger rätt nära de västeuropeiska medeltalen.

En jämförelse av livsmedelsprisernas utveckling (mätt i konsumentledet) i ett antal länder visar att Sverige under de senaste tio åren haft en för- hållandevis lugn prisutveckling. Se diagram 1.5. Under större delen av 1960-talet präglades världsmarknaden för jordbruksråvaror. som nämnts, av låga och relativt stabila priser, vilket i väsentlig grad bidrog till att be- gränsa de årliga prisökningarna i konsumentledet. Under åren 1969—1972 var prisökningarna i stort sett lika stora för livsmedel som för konsum- tionsvaror totalt. Efter 1972 har på grund av en rad faktorer prisstegringar-

lndex

240 / W/ _ _ _ Storbritannien / u...-.... Danmark /

220 / ''''' USA. __ / _ Sverige / 200 ————— Västtyskland /

180

160

140

120

na på livsmedel i flertalet länder varit snabbare än för konsumtionsvaror Diagram [_5 Konsument- totalt. prisindexjör livsmedel ln-

Under perioden 1965—1975 var den genomsnittliga prisstegringen på livs- de)" 1970 = [00' medel i Sverige 6,5 % per år. Västtyskland hade under samma period en Källa: UN Monthly Bul- ökning med 3,5 % per år. Storbritannien och Danmark hade större pris- lelin Of SlaliStiCS- ökningar, med 10 resp. 9 % per år. Att den svenska prisutvecklingen under de senaste åren varit lugnare än i flertalet övriga länder beror bl.a. på den kombination av prisstopp för vissa baslivsmedel och direkta livsmedels- subventioner över statsbudgeten som tillämpats sedan januari 1973.

Sammanfattningsvis kan sägas att producentpriserna i Sverige under senare år i stort sett har legat högre än medeltalet för VästeurOpa. Priserna på vegetabilier har legat på genomsnittsnivån medan animaliepriserna legat betydligt högre än genomsnittet. Det höga prisläget för animaliska produkter i Sverige jämfört med EG-länderna får ses mot bakgrund av de inkomst- och socialpolitiska ambitionerna i vårt land och därmed följande kostnads- effekter på arbetskrävande produktionsgrenar. Delvis avser de höga priserna på animalier i Sverige sådana produkter för vilka möjligheterna till inter- nationellt varuutbyte är begränsade (bl. a. konsumtionsmjölk).

1.5 Sveriges utrikeshandel med jordbruksprodukter och livsmedel

Livsmedlens andel av Sveriges totala utrikeshandel har värdemässigt mins- kat något under de senaste tio åren. År 1965 var livsmedlens andel av den totala importen 11 % och av den totala exporten cirka 4 %. År 1975

var motsvarande procenttal 7 resp. 3 %. Importen uppgick år 1975 till 5 414 milj. kr. och exporten till 2127 milj. kr.

S. k. egentliga jordbruksprodukter (i huvudsak jordbruksreglerade varor) utgör drygt en tredjedel av Iivsmedelsimporten och drygt tre fjärdedelar av livsmedelsexporten.

Exporten av nötkött, som tidigare var betydande, har kvantitetsmässigt successivt minskat de senaste åren och ett tidigare exportöverskott har för- bytts i ett importöverskott. Fläskexporten är betydande. För kött och fläsk tillsammans är fortfarande exporten större än importen. Handeln med me- jeriprodukter visar en tendens att öka.

Nettoexporten av spannmål har ökat kraftigt de senaste åren medan im- porten av oljekraftfoderblandningar tenderar att minska. Importen av fetter och oljefröer har ökat under 1970-talet, liksom exporten av raps- och rybsfrö.

Vad beträffar importens regionala ursprung kan för 1970-talets första år noteras en svag ökning av importen från i—Iänderna och en liten minskning från u-länderna. Andelen av den totala livsmedelsexport som gått till i- länderna har minskat något. medan andelen till u-Iänderna visat en svag ökning. Utrikeshandelns fördelning på länder år 1975/76 illustreras i diagram 1.6.

För Sveriges del har tillkomsten av den gemensamma jordbrukspolitiken inom det utvidgade EG medfört. att den svenska exportandelen av jord- bruksprodukter till i EG ingående länder sjunkit avsevärt, från 73 % 1960

Diagram 1.6 Utrikeshan- till 38 % 1975/76. Utvidgningen av EG med tre nya medlemsländer har deln med livsmedel, förde/. sålunda försvagat Sveriges ställning som leverantör av jordbruksprodukter ning På ländergrupper år till den gemensamma marknaden. Sveriges export till EG torde i fortsätt- 1975/75 ningen bli helt beroende av det importbehov som EG kommer att ha. vilket Källa; statens jordbruks- i sin tur främst blir avhängigt av den pris— och produktionspolitik som förs nämnd. av gemenskapen. Import (5 912 milj. kr.) Export (2 263 milj. kr.) Statshan— delsländer Statshan- delslander

U—länder

U—I" d an er EG

lndustriländer utom EG Industrilander

utom EG

1.6 Framtidsbedömningar

Den framtida utvecklingen på världsmarknaden har bedömts utifrån bl. 3. de analyser som framlades vid FN:s världslivsmedelskonferens i Rom i november 1974. Under specificerade antaganden om befolkningsökning och ekonomisk utveckling gjordes vissa beräkningar för utvecklingen till år 1985. Det bör starkt understrykas, att de kalkyler som låg till grund för fram- tidsbedömningarna vid Romkonferensen kännetecknades av stor osäkerhet, både på grund av metodiska svårigheter, bristfällig statistik och ovissheten om den framtida prisutvecklingen på vissa nödvändiga produktionsmedel (t.ex. handelsgödsel).

Beräkningarna pekar på en årlig procentuell ökning av efterfrågan på livs- medel i världen med 2,4 % per år. Totalt beräknas efterfrågan under perioden 1970—1985 öka med 44 % och produktionen med 50 %. Det råder inte full enighet om huruvida den ökningstakt för produktionen som man räknat med är fullt realistisk.

Enligt denna kalkyl skulle ett överskott uppstå i i-länderna genom att den årliga ökningen av efterfrågan väntas bli mindre än den årliga pro- duktionsökningen (1,5 resp. 2,8 %). Se diagram 1.7. Totalt skulle efterfrågan under perioden öka med 26 % medan produktionsökningen väntas bli 51 %.

För u-länderna har beräknats en årlig ökning av efterfrågan och produktion

Index

200

Produktion

140

120

100

80

1955 60 65 70 75 85

Diagram 1.7 Efterfrågan, produktion och befolkning i i-Iänderna. Utvecklingen åren 1955—1974 och framskrivning till år 1985.

Index 1961—1964 = 100.

Källa: FAO och UN World Food Conference.

Diagram 1.8 Efterfrågan, produktion och befolkning i u-Iänderna. Utvecklingen åren 1955—1974 och framskrivning till är 1 985 . Index 1961—1965 = 100.

Källa: FAO och UN World Food Conference.

Index Efterfrågan 200 l / / / / 180 / Produktion / ,' / / / / / / / 160 , , // / / / Befolkning , /// //// 140 l//

/// 'I,

120

100

80

1955 60 65 70 75 85

med 3,4 resp. 2,6 %. Volymökningen totalt under perioden 1970—1985 blir därvid 66 resp. 46 %. U-ländernas importbehov beräknas följaktligen öka. Se diagram 1.8. Enligt en beräknad spannmålsbalans för år 1985 skulle un- derskottet i u-länder med s.k. marknadsekonomi uppgå till 85 milj. ton jämfört med i genomsnitt 16 milj. ton under åren 1969—1971, drygt 26 milj. ton 1972/73 och drygt 37 milj. ton 1975/76.

Livsmedelsefterfrågan per capita beräknas öka långsammare i i-länderna än i u-länderna. Trots detta kommer år 1985 betydande skillnader i livs- medelsefterfrågan att kvarstå mellan i-länder och u-länder. Resultatet av framskrivningarna redovisas i följande tablå (inkl. svinn).

l-länder U-länder

1970 1985 1970 1985 Energi, kcal/dag 3 150 3 200 2 200 2 400 Protein, g/dag 96 100 57 64

De regionala skillnaderna i förväntad efterfrågeutveckling återspeglar till största delen skillnader i förutsatt folkökning. Beräkningar över fördelningen av efterfrågeökningen på olika varuslag visar en förskjutning mot mer va-

rierad och proteinrik kost, globalt sett. Efterfrågan på fisk och kött, dvs. animaliskt protein, beräknas komma att öka förhållandevis mer än efter- frågan på andra livsmedel. Denna tendens gäller även för u-länderna.

För en bedömning av den framtida utvecklingen krävs en analys av vilka faktorer som påverkat den hittillsvarande utvecklingen och hur dessa och eventuellt nya faktorer kan komma att påverka den fortsatta utveck- lingen. En central fråga i detta sammanhang är om den instabilitet på världs- marknaden (närmast för spannmål och andra vegetabilier) som präglat de senaste åren jämfört med 1950- och 1960-talen, bör tillskrivas tillfälliga hän- delser eller representerar mer bestående tendenser på efterfråge- och pro- duktionssidan.

Det är svårt att vid en viss tidpunkt särskilja tillfälliga och trendmässiga faktorer. Den utlösande faktorn till "spannmålskrisen". Sovjetunionens in- köp hösten 1972 av cirka 30 milj. ton spannmål. kan visserligen föras tillbaka på en svag skörd. Efter missväxten 1963 nöjde sig Sovjetunionen med blyg- sammare kompletteringsinköp. Vad som inträffat år 1972 och under hösten 1975 tyder på att Sovjetunionen även framdeles vid skördebakslag kommer att gå ut på den internationella marknaden för kompletteringsköp.

Ytterligare exempel på hur trendmässiga och tillfälliga faktorer flyter in i varandra eller åtminstone kan tänkas göra det — är missväxterna 1972 och efterföljande år i flera u-länder och den avtagande produktionsöknings- takten i u-länderna tagna som helhet. Allt fler u-länder, inte minst de nyrika oljeländerna, av vilka de flesta dock är relativt folkfattiga, kan väntas få råd att köpa livsmedel utifrån i större utsträckning än som hittills varit fallet. Den genom oljekrisen försvagade betalningsförmågan i vissa folkrika u-länder utgör emellertid ett återhållande moment. Likväl köpte u-länderna 1975/76 (delvis dock på fördelaktiga villkor) inte mindre än 53 milj. ton spannmål.

Till bilden hör att konjunkturvariationer i främst i-länderna ger påtagliga svängningar i efterfrågan på animaliska livsmedel och därmed, med viss fördröjning, även i förbrukningen av fodersäd och andra fodermedel. Pris- haussen 1972/73 på världsmarknaden kan åtminstone delvis tillskrivas då rådande högkonjunktur i den västliga industrivärlden. Konjunkturnedgång- en därefter, som delvis varit ett resultat av energikrisen med dess störningar av den industriella produktionen, har uppenbarligen förstärkt den prisåter- hållande eller pristryckande utvecklingen på världsmarknaden för jordbruks- produkter och livsmedel under 1975 och senare.

Bedömningen av den framtida utvecklingen på världsmarknaden förjord- bruksprodukter blir, oavsett hur man ser på de senaste årens händelser, i hög grad avhängig av vilken betydelse man tillmäter de förut angivna trend- mässiga faktorerna. Detta torde särskilt gälla vissa i-länders och u-Iänders benägenhet till ökade inköp, om inte deras produktion kan ökas (vilket utgör en strävan för u-ländernas del). Betydelsefull är också exportländernas möjligheter att tillgodose en ökad efterfrågan.

Den internationella handeln med jordbruksprodukter mellan de köpstarka i-länderna har fram till 1972 års skörd i allmänhet föga påverkats av bristen på livsmedel i u-världen. Skeppningarna till sistnämnda länder har i stor utsträckning skett från överskottslager och på särskilda, från den s. k. nor- mala handeln isolerade. villkor (inkl. gåvor). Sannolikheten för att ifråga-

varande länder inom en snar framtid skall kunna uppträda som köpstarka konkurrenter på världsmarknaden är inte stor. Observeras bör dock att u- ländernas inköp (varav en del visserligen skett på fördelaktiga villkor) under de senaste åren ökat mycket starkt.

Vid världslivsmedelskonferensen i Rom 1974 utgick man också från att u-Iändernas ökade behov av livsmedel i huvudsak måste tillgodoses genom egen produktion. 1-ländernas livsmedelsbistånd bedömdes som särskilt an- geläget under en övergångsperiod av inte närmare angiven längd.

Häri kan ligga ett dilemma för de västliga i-länderna, som å ena sidan uppmanas att under viss tid starkare utnyttja sin produktionspotential men å andra sidan förutsätts begränsa sin produktion när u-länderna mer allmänt kan tillgodose sina egna fundamentala behov samt eventuellt även därutöver producera exportöverskott. När detta kan inträffa kan f.n. inte förutses.

Karakteristiskt för prisnivån på världsmarknaden för jordbruksprodukter under 1950- och 1960-talen, särskilt för spannmål och andra vegetabiliska produkter, var att priserna endast sakta och med betydande eftersläpning följde med i den internationella prisutvecklingen på andra varor. Priserna på jordbruksprodukter sjönk således i förhållande till andra varor. Det är knappast troligt, att en liknande situation skall återkomma under överblickbar framtid, i varje fall inte stadigvarande. Sålunda kommer san- nolikt utvecklingen för jordbruksprodukternas bytesvärde i internationell handel att bli gynnsammare i den överblickbara framtiden än under 1960- talet.

Av utredningen anlitade experter anser att ett flertal faktorer, främst ener- gikrisen och de svårigheter som denna medfört i många länder, det in- ternationellt höjda kostnadsläget — inte minst inom jordbruksnäringen — och det globalt sett starkt ökande behovet av livsmedel, talar för att det framtida prisläget på världsmarknaden för jordbruksprodukter i relation till andra varor kommer att bli högre än under 1950- och 1960-talen. Denna uppfattning gäller oavsett om en stabilisering av priserna kan åstadkommas genom åtgärder för bl. a. en ökad lagerhållning nationellt och internationellt. Härvid har beaktats att en ökad lagerhållning är kostnadskrävande.

Det är vidare sannolikt att starka årsmånsväxlingar i skördarna i bety- delsefulla regioner eller länder för framtiden kommer att få större genom- slagskraft på världsmarknaden. Därmed påverkas i större utsträckning pri- sernas stabilitet än som varit fallet under tiden efter Koreakrisen frarr. till 1972. Förenta Staternas politik i fråga om livsmedelslagring blir mycket betydelsefull för den fortsatta prisutvecklingen. Denna utveckling blir också beroende på de internationella överenskommelser beträffande lagring som kan komma att ingås. Såvitt nu kan bedömas finns inget som tyder på snabba framsteg i detta hänseende. Starka skäl talar därför för att prisliget på världsmarknaden under i varje fall de närmaste åren kommer att kän- netecknas av instabilitet.

Även om jordbrukspriserna på världsmarknaden i framtiden kan bedömas bli högre i förhållande till andra varor än under 1960-talet kommer jordbruket i Sverige, liksom i övriga västeuropeiska länder, sannolikt även i fortsätt- ningen att behöva ett betydande prisstöd för att hålla priserna på önskvärd nivå. Stödet kan ges formen av ett gränsskydd, eventuellt i kombination med livsmedelssubventioner. Detta stöd beräknas dock vad gäller Sverige

bli lägre än vad stödet var under senare hälften av 1960-talet. Förutsättningen härför är dock att produktionskostnaderna inom landet inte ökar väsentligt snabbare än i världen i övrigt. Även om behovet av prisstöd i vissa situationer kan bli ringa kan det ändå komma att föreligga ett behov av prisreglering för att stabilisera priserna vid internationella prisvariationer.

Det är inte sannolikt att Sverige i fortsättningen i alla lägen kommer att kunna göra kompletteringsköp av jordbrukets stapelvaror till väsentligt lägre priser än de inhemska. Utsikterna till en lönsam och bestående export förefaller inte heller komma att förbättras, åtminstone inte under de närmaste fem till tio åren. Vad som händer på längre sikt blir i hög grad beroende av vad som kommer att ske i u-länderna i fråga om befolkningstillväxt. ekonomisk utveckling samt av produktionsutvecklingen i jordbruket.

Från svensk sida har, i anslutning till världslivsmedelskonferensen och i andra sammanhang, ställts i utsikt att Sverige skulle bidra till tryggandet av världens livsmedelsförsörjning genom en utvidgad reservlagring och genom vissa leveranser på särskilda villkor av främst spannmål till behö- vande u-länder. Sådana åtgärder har också vidtagits. Även gentemot andra länder har Sverige gjort vissa utfästelser om försäljning av vissa kvantiteter spannmål. Dessa åtaganden och avtal bör ses i relation till vår nuvarande produktion. Spannmålsöverskotten uppgår f.n. till drygt 1 milj. ton vid normala skördebetingelser. Såvitt nu kan bedömas torde, även om nämnda åtaganden infrias, betydande spannmålsöverskott komma att föreligga även framdeles om nuvarande åkerareal i stort sett behålls.

För spannmål och ett flertal andra vegetabiliska produkter existerar en omfattande världsmarknad. Dessa produkter är dessutom lagringsbara. För animalier är världsmarknaden kvantitativt och geografiskt mer begränsad, särskilt efter utvidgningen av EG. EG har dessutom överproduktion av animalieprodukter. Dessa förhållanden talar för att överskott i fortsättningen blir lättare att hantera i form av vegetabilier (främst spannmål) än i form av animaliska produkter. Spannmål och andra vegetabilier är dessutom lät- tare att snabbt utnyttja i internationell livsmedelshjälp,

U-ländernas önskemål om friare tillträde till marknaderna i industrilän- derna berör för Sveriges vidkommande förutom kolonialvaror som inte produceras i Sverige — främst socker samt vegetabiliska fetter och oljor.

2 Jordbrukets ställning i samhällsekonomin

] detta kapitel redovisas först översiktligt vissa långsiktiga utvecklingsten- denser i svensk samhällsekonomi av betydelse för jordbrukets utveckling. Därefter berörs jordbruksnäringens roll i samhällsekonomin.

2.1. Utvecklingstendenser i svensk ekonomi

Hittillsvarande utveckling

Bruttonationalprodukten (till marknadspris) ökade under perioden 1960—1975 från 72 miljarder kr. till 288 miljarder kr. i löpande priser. Vo- lymen (räknad i 1968 priser) ökade från 100 miljarder kr. 1960 till 175 mil- jarder kr. 1975. Volymökningen var under perioderna 1960—1965 och 1965—1970 i genomsnitt 5,3 resp. 4,0 %. Under perioden 1970—1975 beräknas BNP-tillväxten ha sjunkit till i genomsnitt 3,1 % per år. Större delen av denna nedgång i produktionstillväxten torde kunna förklaras med i första hand minskade insatser av arbetskraft. De totala insatserna av arbetskraft, uttryckta i timmar, ökade ännu i början av 1960-talet men har därefter minskat. Minskningen var betydligt snabbare under 1970-talets första år än under senare delen av 1960-talet.

Tillväxten i totalproduktionen förklaras alltså huvudsakligen av ökningar i insatsen av andra produktionsfaktorer än arbetskraft då främst realkapital och av den tekniska utvecklingen. Kapitalinsatsen per arbetstimme har ökat starkt. Andelen av den totala produktionen som används för inves- teringsändamål har successivt stigit under efterkrigstiden. Denna utveckling bröts emellertid under 1960—talets sista år. År 1967 användes i det närmaste en fjärdedel av totalproduktionen i landet för investeringsändamål, vilket är det högsta värde för investeringskvoten som hittills registrerats. Under åren 1970—1975 minskade andelen något. Detta berodde främst på en ned- gång i de offentliga investeringarna. Under perioden minskade dessa med nära 5 % per år. De utgjorde 1975 ca 15 % av de totala bruttoinvesteringarna och drygt 3 % av BNP.

Den totala privata konsumtionen i Sverige ökade under perioden 1960—1975 volymmässigt med i genomsnitt 3 % per år. Ökningen har dock sjunkit från i medeltal 4,1 % per år under perioden 1960—1965 till 2,1 % per år 1970—1975. Konsumentpriserna steg betydligt snabbare under perioden 1970—1975 än under 1960-talet.

' Med en sektors föräd- lingsvärde menas sek- torns bruttoproduktions- värde minus inköp från andra sektorer av råvaror, halvfabrikat rn. m. samt minus reparationer.

Under hela 1960-talet ökade konsumtionen i den offentliga sektorn i en relativt hög takt. Ökningen uppgick under perioderna 1960—1965 och 1965—1970 till 5,4 % resp. 5,7 % i genomsnitt per år. Under 1970-talets första hälft ökade den med i medeltal 3,3 % per år.

Produktionsutvecklingen inom olika näringsgrenar redovisas i tabell 2.1. Av tabellen framgår framför allt servicesektorns (de tjänsteproducerande sektorernas) tillväxt och jordbrukets minskade betydelse i vår samhälls- ekonomi.

Tabell 2.1 Näringsgrenarnas andelar av den totala produktionen

BNP till faktor- pris är 1975.

Procentandelar (löpande priser)

miljarder kr. 1960 1965 1970 1975 Jordbruk och fiske 6,1 4,5 3.6 2.4 2,4 Skogsbruk 6,8 3,5 2,8 2,1 2,7 Industri 81,8 32,0 30,6 30,7 32,3 El-, gas-, värme-och vattenverk 6,0 2,6 2,4 2,1 2,3 Byggnadsverksamhet 16,5 9,9 1 1.2 9.4 6,5 Summa varu— och kraftproduktion 117,2 52,6 50,5 46,6 46,2 (därav jordbrukets andel) (8.6) (7.1) (5.2) (5.2) Varuhandel 23,3 8,6 10,0 9,4 9,2 Samfärdsel 13,8 7,4 6,7 6,7 5,4 Bostadsförvaltning 17,9 10,7 8,6 8,5 7,1 Privata tjänster 31,5 9,5 11,2 12,1 12,3 Offentliga tjänster 49,8 11,2 13,0 16,7 19,7 Summa tjänste- produktion 136,3 47,4 49,5 53,4 53,8 Totalt 2535 100,0 100,0 100,0 100,0

Källor: 1975 års långtidsutredning och nationalräkenskapema.

Olika näringsgrenars andel av totala antalet sysselsatta redovisas i tabell 2.2. Utvecklingen under 1960-talet och första hälften av 1970-talet präglades av en fortgående minskning av antalet sysselsatta inom de varu- och kraft- producerande näringarna och en kraftig ökning av antalet sysselsatta inom tjänstesektorerna. Den kraftigaste minskningen har ägt rum inom jordbruks- sektorn. Det är emellertid vanskligt att mäta sysselsättningen ijordbruket, bl. a. beroende på den stora förekomsten av deltidsjordbruk och kombi- nationssysselsättning. Se vidare avsnitt 3.1.

Produktivitetsutveck/ingen — mätt som förändringen i förädlingsvärdel (till faktorpris) per arbetstimme för ekonomin som helhet och olika sektorer framgår av tabell 2.3. Arbetsproduktiviteten ijordbruket utvecklades under 1960-talet ungefär i takt med industrins, men har under 1970-talet legat

Tabell 2.2 Olika näringsgrenars andelar av det totala antalet sysselsatta, procent

1960 1965 1970 1975

Jordbruk och fiske 13,3 9,3 6,4 5,2 Skogsbruk 3,2 2,9 2,1 1,5 Industri 29,1 29,3 27,3 26,2 El-, gas-, värme-, och

vattenverk 0.8 0,7 0,7 0,7 Byggnadsverksamhet 8,6 9,7 9,6 82

S:a varu— och kraft- produktion 55—0 5l—9 46'1 4l'8 Varuhandel 12,5 12,9 13,1 12,4 Samfärdsel 6.9 6.8 6.8 6.7 Privata tjänster (inkl. 13.9 14,2 14,4 14,1

bostadsförvaltning) Staten 4.1 5,2 5,1 6,0 Kommunerna 7.6 9,0 14,5 19,0 S:a tjänsteproduktion 45,0 48,1 53,9 58,2

Totalt 100 100 100 100 därav i näringslivet 88,3 85,8 80,4 75_0 därav i offentliga sektorn 11,7 14,2 19,6 25,0

Källor: 1975 års långtidsutredning och nationalräkenskaperna.

Tabell 2.3 Produktivitetsutvecklingen inom olika näringsgrenar 1960-1975. Årlig procentuell förändring av förädlingsvärdet per arbetstimme

& 1960—65 1965—70 1970—75 &

Jordbruk och fiske 5,9 7,6 7,3 Skogsbruk 4,6 1 1,8 9,8 Industri 7,1 7,3 5,9 El-, gas-, värme- och vattenverk 7,1 6,5 7,0 Byggnadsverksamhet 4,5 3,5 4,9 S:a varu- och kraftproduktion 7,1 7,2 6,2 Varuhandel 4,3 3,8 3,4 Samfärdsel 5,4 2,8 7,1 Bostadsförvaltning -2,5 2,1 1,6 Privata tjänster 3,9 2,1 2,3 Offentliga tjänster 1,5 0,2 0,2 S:a tjänsteproduktion 3,2 1,9 2,3 Totalt 5,1 4,5 4,1

__M—

Källa: 1975 års långtidsutredning.

Tabell 2.4 Investeringarna och deras andel av BNP

1975 Procent av totala investeringar, Miljar- 1968 års priser der kr. löpande priser 1960 1965 1970 1975 Jordbruk och fiske 2,4 2,9 3,5 2,5 4,1 Skogsbruk 0,9 0,9 1,2 1,1 1,6 Industri 14,4 20,7 18,2 18,2 22.7 El-, gas-, värme- och vattenverk 5,6 9,5 8,3 8,7 9,3 Byggnadsverksamhet 1,5 3,1 2,9 2,5 2,3 S:a varu- och kraft- 24,8 37,1 34,1 33,0 40,0 produktion Varuhandel 2,8 4,9 5,8 4,9 4.6 Samfärdsel 5,9 11,7 8,1 7,8 8,3 Bostadsförvaltning 13,8 28,0 31,0 28,1 25,3 Privata tjänster 3,6 3,5 4,2 5,6 6.4 Offentliga tjänster 9,1 14,8 16,8 20,6 15.4 S:a tjänsteproduktion 35,2 62,9 65,9 67,0 60,0 Totalt 60,0 100 100 100 100

Källa: 1975 års långtidsutredning och nationalräkenskaperna.

på en något högre nivå. Produktivitetsutvecklingen i jordbruket behandlas närmare i avsnitt 3.6.

lnvesteringarnas andel av bruttonationalprodukten steg fortlöpande under den första delen av 1960-talet, och nådde sitt maximum år 1967 (knappt 25 %). Därefter har andelen sjunkit något. Investeringarnas omfattning och fördelning på olika sektorer framgår av tabell 2.4. Jordbrukets andel i in- vesteringarna sjönk under 1950-talet men synes under 1960-talet och första hälften av 1970-talet ha stabiliserat sig på nivån 2,5—3,5 % av de totala investeringarna. Konsumtionsutvecklingen. Som nämnts ökade investeringarnas andel av brut- tonationalprodukten under större delen av 1960-talet och därmed begrän- sades utrymmet för konsumtionsökning. Genom att totalproduktionen steg kunde konsumtionen ändå öka. Den privata konsumtionen ökade volymmässigt med 4,1 % per år under perioden 1960—1965 och med 3,2 % under perioden 1965—1970. Under 1970-talet har bruttonationalprodukten ökat långsammare än under 1960-talet, varför konsumtionsutrymmet, trots sjunkande investeringsandel, steg långsammare än under 1960-talet. Kon- sumtionen ökade således med endast 2,1 % per år under perioden 1970—1975. Den offentliga konsumtionen ökade under hela femtonårsperioden något snabbare, eller med 5,4, 5,7 och 3,3 % per år under respektive delperioder.

Utvecklingen av den privata konsumtionen för olika konsumtionsom- råden framgår av tabell 2.5. De tal som anges för livsmedel är intejämförbara med jordbruksnämndens konsumtionsberäkningar, eftersom bl. a. restau- rang- och kafébesök liksom konsumtionen i storhushåll redovisas på annat sätt.

Tabell 2.5 Privat konsumtion.

1975 Årlig volymförändring %, Miljarder kr.. 1968 års priser löpande pri- ___—_— ser 1965—1970 1970—1975 Livsmedel” 31,2 1,6 1,1 Alkoholhaltiga drycker o tobak” 11_() 3,7 2,0 Kläder och skor 10,8 1,2 2,1 Bostad, bränsle och el 29,9 3,5 2,0 Möbler, hushållsartiklar 10,0 3,5 0,4 Hälso- och sjukvård 5,2 3,3 4,5 Transport, samfärdsel 21,4 3,3 3,9 Fritidssysselsättning 13,1 6,4 5,7 Diverse varor och tjänsterb 14,1 1,9 0,6 Total privat konsumtion sumtion 146,7 3,0 2,3 + svenska turisters utgifter utomlands 4,5 11,4 —0,6 — utländska turisters utgifter i Sverige —1,6 3,7 6,1 Total privat konsumtion 149,6 3,2 2,1

”Exkl. måltider i offentliga inrättningar, restauranger etc. b Inkl. utgifter för restaurangbesök m. m. De totala utgifterna härför var 5,1 miljarder kr., varav 2,0 miljarder kr. avsåg beräknad varudel. Källa: Nationalräkenskaperna.

Livsmedlens andel av den totala privata konsumtionen har minskat svagt under det senaste årtiondet, från 25 % år 1965 till 23 % år l975'. Eftersom priserna för livsmedel ökat snabbare än konsumentpriserna i allmänhet har livsmedlens andel räknat i fasta priser minskat något mera.

Prognos for 1 975—1 980

Den ekonomiska utvecklingen 1975—1980 kommer enligt 1975 års lång- tidsutredning att kännetecknas av samma låga produktivitetstillväxt som under första delen av 1970-talet. Detta gäller både för ekonomin som helhet och för flertalet enskilda näringar. Takten i strukturomvandlingen och kon- centrationsprocessen i näringslivet väntas bli lägre än tidigare. Vidare kom- mer förskjutningen från varu- till tjänsteproducerande näringar att fortsätta. Antalet sysselsatta väntas öka, men uttryckt i antal arbetade timmar minskar ändå arbetskraftsinsatserna på grund av den väntade femte semesterveckan och ökat deltidsarbete. Mot bakgrund av dessa bedömningar har BNP-till- växten för 1975—1980 beräknats uppgå till ca 3 % per år.

Produktionen av varor beräknas öka i samma eller något snabbare takt 1975—1980 än under 1970—talets första hälft, medan ökningen för tjänste- produktionen väntas bli klart långsammare. Produktionstillväxten för fram- för allt järn-, stål- och metallverk, kemisk industri, pappersindustri samt verkstadsindustri beräknas bli jämförelsevis stor. För konsumtionsvaruin- dustrierna, dvs. livsmedelsindustri, textilindustri och grafisk industri blir det enligt långtidsutredningen däremot fråga om ganska blygsamma ök-

' De angivna procentta- len avser livsmedel exkl. alkoholdrycker och tobak samt utgifter för restaur- angbesök m. m.

ningar eller i några fall t. o. m. minskningar av produktionen.

Enligt långtidsutredningen måste en betydande del av BNP-tillväxten av- sättas för att återställa underskottet i bytesbalansen. För att uppnå jämvikt i bytesbalansen 1980 krävs således en snabb ökning av exporten och därmed en betydande utbyggnad av industrins produktionskapacitet. Man räknar med en snabb tillväxt för de exportinriktade branscherna och sådana bran- scher som levererar industrivaror. Totalt beräknas näringslivets investeringar komma att öka med omkring 3 % per år 1975—1980.

Utrymmet för en ökning av den totala konsumtionen väntas bli begränsat jämfört med tidigare. Långtidsutredningen räknar med en årlig ökning om ca 5 %, varav för privat konsumtion 2 alternativt 3 % per år. Stannar ök- ningen vid 2 % kan den offentliga konsumtionen öka med knappt 3 % per år. Det högre alternativet för den privata konsumtionen medger endast 1,5 % per år för den offentliga konsumtionens ökning, jämfört med 5,7 och 3,3 % per år under femårsperioderna 1965—1970 resp. 1970—1975.

2.2. Jordbrukets roll i samhällsekonomin

Hittillsvarande utveckling

1 föregående avsnitt har de väsentligaste utvecklingsdragen i svensk ekonomi under 1960-talet och första hälften av 1970-talet redovisats. Utvecklingen under denna tidsperiod har karakteriserats av en hög takt i strukturom- vandlingen både inom och mellan olika näringsgrenar. Denna struk- turomvandling har, tillsammans med olika tekniska framsteg, möjliggjort en snabb ökning av produktiviteten i ekonomin som helhet. Produktivi- tetsökningen har medfört en höjd levnadsstandard och ändrade konsum- tionsvanor. Under perioden har kvinnorna i ökande utsträckning kommit ut på arbetsmarknaden, samtidigt som antalet sysselsatta inom de varu- och kraftproducerande näringarna minskat. Utvecklingen har medfön fort- löpande förändringar av näringslivets och samhällets struktur, förskjutningar mellan olika sektorer i näringslivet, ändrad relation mellan privat och of- fentlig konsumtion samt betydande befolkningsomflyttningar. Den har vida- re medfört ökad ekonomisk integration och arbetsfördelning inom närings- livet samt förstärkt konjunktursambandet mellan näringsgrenarna och med utlandet. För jordbrukets del har utvecklingen inneburit en fortsatt överflyttning av produktion, förädling och marknadsföring från det egentliga jordbruket till andra sektorer. Efterfrågan på arbetskraft från andra sektorer än jord- bruket var mycket stor under större delen av 1950- och 1960-talen. Pro- duktionsvolymen ijordbruket var samtidigt större än vad som efterfrågades inom landet. Överskottskvantiteter fick avsättas på världsmarknaden till priser som var mycket låga. Under dessa förhållanden var det därför na- turligt att samhällets insatser inriktades på att begränsa resursförnyelsen ijordbruket för att nytillkommande resurser därigenom skulle kunna tillföras andra sektorer. Härigenom har arbetskraft kunnat lösgöras från jordbruket till andra sektorer, samtidigt som konsumenternas behov av allt mer för- ädlade livsmedel kunnat tillgodoses.

Arbetskraftsnedgången ijordbruket var mycket stor under 1950-talet och fram till mitten av 1960-talet. Befolkningen ijordbruk med binäringar mins- kade från ca 25 % år 1950 till ca 10 % år 1965. Denna stora befolknings- minskning skedde i huvudsak genom avgång av lejd arbetskraft och ut- flyttning av yngre familjemedlemmar. Genom att behovet av arbetskraft var stort inom framför allt den expanderande industrin, kunde de utflyttade erbjudas goda lönevillkor. Jordbruket lämnade ett betydande bidrag till sam- hällsekonomins utveckling under denna period genom de överföringsvinster som gjordes då den friställda arbetskraften kunde sysselsättas inom andra näringsgrenar. Samtidigt medförde denna stora arbetskraftsminskning, i för- ening med andra rationaliseringsåtgärder inom jordbruket, betydande pro- duktivitetsvinster inom näringen. Härigenom kunde prisökningarna på livs- medel begränsas och en rimlig levnadsstandard beredas åt de i jordbruket sysselsatta. Befolkningsomflyttningarna medförde givetvis vissa problem för både de utflyttade och dem som stannade kvar i jordbruket.

Under den senaste tioårsperioden har utvecklingen fortsatt i samma rikt- ning men i Iångsammare takt. Jordbrukets roll som arbetskraftsreserv för andra näringar har under denna tid varit avsevärt mindre än tidigare. Jord- brukets andel av arbetskraften har minskat från ca 10 % år 1965 till ca 5 % år 1975. Arbetskraftsminskningen under denna period hari huvudsak skett genom ålderspensionering. Brukningsenheter har lagts samman, vilket medfört minskat behov av nyrekrytering.

Den betydande effektivisering som ägt rum inom jordbruket under efter- krigstiden, har väsentligen skett genom att arbetskraft ersatts med maskiner etc. Minskningen av arbetskraften har haft flera orsaker. Bl. a. har det övriga näringslivet kunnat erbjuda arbetstillfällen och bättre löner än jordbruket. Ny teknik ijordbruket och ändrade prisrelationer mellan arbetskraft och andra produktionsmedel har medfört att arbetskraft ersatts med framför allt industriellt framställda produktionsmedel. Vinsterna av denna effek- tivisering har kommit samhället till godo dels genom att prisstegringarna påjordbruksprodukter kunnat begränsas, dels genom de insatser som friställd arbetskraft kunnat prestera i andra samhällssektorer. Vidare har de i jord- bruket sysselsatta fått del av produktivitetsökningen inom den egna nä- ringen. Minskningen av arbetskraft i jordbruket har påverkats av det all- männa sysselsättningsläget. I konjunktursvackor har minskningstakten av- tagit, medan den ökat igen under konjunkturuppgångar.

Den skildrade utvecklingen har inneburit att industrin fått allt större be- tydelse för produktionen av jordbruksprodukter genom att inköpen av in- dustriellt framställda produktionsmedel fortlöpande ökar. Exempelvis ökade maskinkapitalet inom jordbruket med över 50 % under perioden 1960—1975. De årliga bruttoinvesteringarna tredubblades i det närmaste under perioden. De led i livsmedelsproduktionen som ombesörjer uppsamling, förädling och marknadsföring har praktiskt taget helt övertagits av transportsektorn, livs- medelsindustrin och handeln.

Livsmedelskedjan kan sålunda numera sägas bestå av flera led, nämligen:

o Industriell produktion av maskiner, handelsgödsel, drivmedel m.m. o Produktion av livsmedelsråvaror inom jordbruksföretagen (där jordbruket

tillhandahåller jord och arbetskraft). O Uppsamling och förädling av råvarorna. o Distribution av de färdiga livsmedlen fram till konsumenterna.

Mängden industriellt framställda produktionsmedel som jordbruket köper har fortlöpande stigit. Under de senaste åren har dock ökningen upphört. År 1975 inköpte jordbruket varor och tjänster från andra sektorer (inkl. investeringar) för omkring 6 miljarder kronor, vilket motsvarade närmare 60 % av jordbrukets produktionsvärde. I den nämnda summan ingår emel- lertid till betydande del kostnader för importerade varor. Utvecklingen har givetvis medfört att sysselsättningen i vissa industrier har blivit starkt be- roende av jordbrukets inköp. Berörda industrier utgör dock endast en rätt liten del av hela industrin. Försäljningen till jordbruket torde sålunda mot- svara endast några procent av industrins totala tillverkningsvärde. Jord- brukets betydelse för livsmedelsindustrin redovisas närmare i avsnitt 3.12.

Tidigare hade samspelet mellan jordbruket och övriga näringar en viss betydelse för konjunkturförloppet eftersom jordbruksproduktionen och an- talet sysselsatta i jordbruket då utgjorde en mer väsentlig del av natio- nalprodukten resp. av den totala arbetskraften. På grund av jordbrukets minskande betydelse i samhällsekonomin är dess roll i konjunkturförloppet numera ganska obetydlig. Genom prisregleringen och gränsskyddet är jord- bruket också avskärmat från de internationella konjunktursvängningar som kommer till uttryck bl. a. i varierande råvarupriser på världsmarknaden. Exporten av svenska jordbruksprodukter påverkas givetvis av förändringar på världsmarknaden. Exporten är dock liten i förhållande till vår totalajord- bruksproduktion.

Utvecklingen fram till 1985

Som en följd av den nuvarande åldersstrukturen bland landets jordbrukare, får man räkna med att en betydande minskning av arbetskraften ijordbruket kommer att ske genom ålderspensionering. Nyrekryteringen av jordbruks- företagare och lantarbetare kommer därför även framöver att bestämma arbetsvolymens utveckling. Det är därvid att märka att den helt dominerande delen av de äldre jordbrukarna är verksamma vid små jordbruksföretag. Man får räkna med att dessa enheter upphör som jordbruksföretag. I många fall kommer de att läggas samman med andra företag. De företagare som kan komma att nyrekryteras skulle således inte direkt ersätta de som ål- derspensioneras.

1975 års långtidsutredning har sålunda bedömt att jordbrukets andel av hela antalet sysselsatta och av BNP kommer att fortsätta att minska. Andelen sysselsatta i jordbruket väntas minska från drygt 5 % år 1975 till drygt 4 % år 1980. Arbetsvolymen inomjordbruket beräknas minska med omkring 4 % per år, jämfört med l år 1,5 % i industrin. ArbetSproduktiviteten i jord- bruket väntas öka i något Iångsammare takt än i industrin, eller 5 % per år mot knappt 6 % i industrin. Jordbrukets förädlingsvärde väntas således öka obetydligt jämfört med 4—5 % per år i industrin.

Enligt material från lantbruksekonomiska samarbetsnäm nden räknar man med ökade investeringar i jordbruket under den närmaste femårsperioden.

Sammantagna innebär långtidsutredningens bedömningar att jordbrukets betydelse i samhällsekonomin fortsätter att minska, fast i långsammare takt än hittills. främst till följd av flertalet övriga näringars expansion.

3 Utvecklingen inom jordbruket m. m.1

3.1. Befolkning och arbetskraft

Antalet sysselsatta ijordbruket, inkl. deltidsarbetande och tillfälligt syssel- satta, uppgick ijuni 1975 enligt lantbrukets företagsregister (LBR) till knappt 300000 personer, varav ca 170 000 heltidssysselsatta. Statistiska centralby- råns arbetskraftsundersökningar (AKU) redovisar för samma år den för- värvsarbetande befolkningen ijordbruket till knappt 200 000 personer, vilket motsvarade ca 5 % av den totala förvärvsarbetande befolkningen. Att de olika undersökningarna redovisar olika uppgifter förklaras av jordbrukets speciella förhållanden. Jordbruk sköts ofta i kombination med skogsbruk eller någon binäring och svårigheter uppkommer då vid särskiljandet av jordbrukets andel i arbetskraftsförbrukningen. Vidare föreligger stora sä- songmässiga variationer i arbetsbelastningen. Härtill kommer att jordbruket i många fall bedrivs på deltid.

Som jämförelse kan nämnas att arbetsinsatsen i jordbruket enligt jord- brukets totalkalkyl for l975 beräknas till 280 milj. arbetstimmar, vilket mot- svarar drygt 150000 helårsarbetande personer.

Antalet sysselsatta i jordbruket har under hela efterkrigstiden minskat. Under den senaste tioårsperioden var den årliga minskningen drygt 5 On enligt AKU. Av det totala antalet sysselsatta ijordbruket var år 1975 enligt LBR ca 20 % anställda och resterande 80 % brukare och deras familje- medlemmar. Insatserna av lejt arbete har minskat i ungefär samma takt som den totala arbetsvolymen.

Medelåldern bland jordbruksbefolkningen är betydligt högre än inom den övriga sysselsatta befolkningen. Exempelvis var 1970 enligt den senaste folk- och bostadsräkningen nära 50 % av de i jordbruket sysselsatta över 50 år, medan motsvarande andel för övriga grupper var knappt 30 %. Enligt LBR var år 1975 drygt 60 % av brukarna äldre än 50 år och en knapp tredjedel äldre än 60 år. De äldre brukarna dominerar bland de mindre företagen. Vid 45 % av de företag som 1975 hade en åkerareal om högst 10 ha var brukaren äldre än 60 år. Motsvarande tal för de företag som hade minst 50 ha åker var endast 12 %.

Två tendenser dominerar sysselsättningsutvecklingen inom jordbruket. Den ena är att den totala arbetsförbrukningen minskar snabbt, vilket har lett till en ökning ijordbrukets arbetsproduktivitet med ca 7 % per år un- der perioden 1960 till 1975. Den andra är att en ökande andel jordbrukare hämtar en allt större del av sin inkomst utanför jordbruket. År 1975 var

1 Utförligare uppgifter finns bl. a. i Jordbruks- statistisk årsbok och Jordbrukets totalkalkyl.

1 Sammanräknad netto- inkomst av det egna fö- retaget enligt inkomstde- klarationerna. Se vidare avsnitt 3.8.

i genomsnitt för samtligajordbruksföretag inkomsten av jord- och skogsbruk sammanlagt något mindre än hälften av den totala inkomsten.l Vid drygt en tredjedel av jordbruksföretagen kan arbetsbehovet i själva jordbruks- driften beräknas motsvara högst hälften av en normal årsarbetsinsats. An- delen sådana små företag är störst i Norrland och Svealands skogsbygder, där de utgör ungefär hälften av samtliga företag. [ landets södra och mellersta delar är motsvarande andel 20—30 %. Den sammanlagda arealen vid dessa brukningsenheter utgör i södra och mellersta Sverige endast en tiondel av totalarealen och i Svealands skogsbygder och Norrland en fjärdedel.

I skogsbygderna och Norrland förekommer i betydande utsträckning kom- binerade jord- och skogsbruksföretag. Vid mer än en tredjedel av företagen i dessa delar av landet kan det sammanlagda arbetsbehovet i jord- och skogsbruket beräknas motsvara högst hälften av en normal årsarbetsinsats.

3.2. Åkerareal och företagsstruktur

Den svenska åkerarealen var som störst omkring 1920 med 3,8 milj. ha. Arealen minskade mycket långsamt fram till omkring år 1950. Under 1950- talet lades i genomsnitt 17000 ha åker ned varje år. Nedläggningstakten har emellertid varit högst under 1960-talet, då den årliga nedläggningen var 33 000 ha. Den största delen av nedläggningen avsåg sämre åkermark i skogsbygderna och i norra Sverige. ] slättbygderna i södra och mellersta Sverige har åkerarealen minskat obetydligt. Den minskning som här skett avser främst mark som tagits i anspråk för tätorternas expansion, vägbyggen m.m. Nedläggningen av åker minskade i början av 1970-talet och har de senaste åren i stort sett upphört. Se tabell 3.1.

Olikheterna i nedläggningstakt mellan slätt- och skogsbygderna har bl. a. berott på att de naturliga förutsättningarna för jordbruk är sämre i skogs-

Tabell 3.1 Åkerareal inom naturliga jordbruksområden 1961, 1970 och 1975. Bruk— ningsenheter med mer än 2 ha åker

___—___.”

Produktionsområde” Åkerareal, 1000 ha Årlig förändring, % 1961 1970 1975 1961—1970 1970—1975 GSS 373 362 360 —0,7 —0,1 Gmb 343 334 333 —0,7 ——O,1 Gns 474 469 469 —0,3 —0.0 SS 732 689 681 -1,5 —O,2 Gsk 676 598 582 —3,0 ——0,5 SSk 271 228 224 —4,4 —0,4 Nn 223 189 182 —4,1 —0,8 Nö 204 163 149 -5,5 —1.8 Riket 3 296 3 032 2 980 —2,1 —0,3

Den officiella jordbruksstatistikens åtta produktionsområden är Götalands södra slättbygder (Gss), Götalands mellanbygder (Gmb), Götalands norra slättbygder (Gns), Svealands slättbygder (SS). Götalands skogsbygder (Gsk). Mellersta Sveriges skogs! bygder (Ssk), Nedre Norrland (Nn) och Övre Norrland (Nö). Källa: Statistiska centralbyrån.

bygderna än i slättbygderna. Åkermark med låg avkastning, dålig arrondering etc. har därför snabbare tagits ur produktionen i skogsbygderna än i slätt- bygderna.

Sammanslagning av brukningsenheter har ägt rum framför allt i slättbyg- derna och där lett till att allt större del av den totala åkerarealen numera finns inom större storleksgrupper. [ skogsbygderna har samtidigt jordbruks— driften helt upphört vid ett betydande antal mindre gårdar och åkerarealen vid dessa har i många fall tagits ur produktion. Under den senaste tio- årsperioden har, som framgår av tabell 3.2, antalet jordbruksföretag minskat med drygt 50000 eller med nära 30 %. Nedläggningarna har främst gällt mindre företag. Ofta har det nedlagda företagets åker tillförts andra bruk- ningsenheter, i många fall genom arrendering. Nära 1,2 milj. ha, eller 40 % av åkerarealen, arrenderades 1975. År 1960 var andelen arrenderad åker endast 29 %. Hela ökningen har skett genom tillskottsarrenden. Den sam- manlagda åkerarealen vid helt arrenderade gårdar minskade under 1960-talet men har under de senaste åren ökat något. F. n. brukas dock 10 % mindre areal vid helt arrenderade företag än vid 1960-talets början. Mellan åren 1961 och 1975 ökade antalet företag med både ägd och arrenderad åker — blandbruken — från 42 000 till 44 000. Samtidigt minskade det totala antalet företag med 43 %. Mätt i areal arrenderad åker har förändringen varit än mer påtaglig. Sedan 1960 har den arrenderade åkern vid blandbruken mer än fördubblats och uppgår nu till drygt en halv miljon hektar eller 18 % av landets totala åkerareal. Den snabbaste ökningen har skett i norra Sverige. Där är också andelen tillskottsarrenderad åker störst, 31 % av all åker.

Antal bruknings— enheter, 1 OOO—tal Areal 10000 ha

350

300

250 200 150 100

50

Diagram 3.1 Utveckling- en av antalet brukningsen- heter i olika storleksgrupper (vänstra stapeln) och deras andel av den totalt brukade arealen (högra stapeln).

Källa: Lantbruksekono- miska samarbetsnämn- den.

Tabell 3.2 Antalet jordbruksföretag fördelade på storleksgrupper 1961. 1970 och 1975. Brukningsenheter med mer än 2 ha åker

Storleksgrupp, Antal företag Årlig förändring, % ha åker ————#——— 1961 1970 1975 1961—1970 1970—1975 2.1— 5,0 47 301 32 122 23 884 —9 -6 5,1— 10,0 55025 41417 31 357 —7 —5 10,1— 20,0 43 754 38 309 32 385 —3 —3 20,1— 30,0 18 433 18 254 16 784 —0 —2 30,1- 50,0 13 231 14 791 15384 +3 +1 50,1—100,0 6 280 7 895 9180 +6 +3 100,1— 2 243 2 576 2 975 +4 +3 Summa 186 267 155 364 131 949 -4 ”3

Källa: Statistiska centralbyrån.

Företagsnedläggningarna har således möjliggjort en strukturrationalise- ring. Medelarealen har under den redovisade tioårsperioden ökat från 17 till 23 ha åker per företag. Den andel av den totala åkerarealen som finns vid brukningsenheter med minst 30 ha har ökat från 44 % till 59 %. Dessa företag utgör en femtedel av det totala antalet brukningsenheter. Företags- strukturen och dess förändring beskrivs i diagram 3.1.

3.3. Kapital och investeringar

Den grundläggande kapitalresursen ijordbruket är åkermarken. Av det be- räknade totala fastighetskapitalet i jordbruket, som för år 1975 värderas till 25-30 miljarder kr., utgör markvärdet ungefär tre fjärdedelar och eko- nomibyggnader m. m. en fjärdedel. Markens värde påverkas av bl. a. dess avkastningsförmåga och av förväntad lönsamhet ijordbruket i framtiden. Särskilt strävandena till storleksrationalisering har haft stor betydelse för efterfrågan på jordbruksmark. Marginella tillskott av åker till de bestående företagen värderas ofta mycket högt.

I tättbefolkade områden styrs markpriserna även av efterfrågan på mark för bebyggelse m. m. I vissa delar av landet efterfrågas mindre jordbruks- fastigheter för fritidsändamål. Även inflationen har stor betydelse för jord- bruksfastigheternas prisutveckling. P. g. a. inflationen ökar efterfrågan på värdebeständiga placeringsobjekt.

I diagram 3.2 återges prisutvecklingen för jordbruksfastigheter under pe- rioden 1957—1974. Den redovisade indexserien har beräknats med ledning av SCB:s fastighets- och taxeringsstatistik, som beskriver prisutvecklingen för jordbruksfastigheter i relation till deras taxeringsvärden.l

' De 5. k. köpeskillingskoefficienter, som redovisas i statistiken, utgör kvoten mellan köpeskilling och taxeringsvärde. Statistiken omfattar i princip alla frivilliga repre- sentativa köp av fastigheter, vilka är taxerade som jordbruksfastigheter. Till de ej representativa köpen räknas bl. a. släktköp och köp mellan stat och kommun. Släktköp föreligger om köpet är gjort mellan exempelvis föräldrar och barn eller mellan syskon. Förvärv på exekutiv auktion, genom inlösen, expropriation eller annat 5. k. extinktivt fång ingår ej i redovisningen.

lndex 4 -. . 00 __— Riket ————— Malmöhus län '! +++++++ Jönköpings län : _ ....... Västerbottens län I

------------- Konsumentprisindex

300

200

1957 60 63 66 69 72 74

Fastighetspriserna har under den senaste femtonårsperioden nästan tre- faldigats. Realt har priserna på jordbruksfastigheter ökat med knappt 50 %. I genomsnitt under hela perioden har realprisstegringen varit 2,7 % per år. Priserna har under perioden ökat i varierande takt. Under de första åren av 1960—talet steg priserna i takt med den allmänna prisutvecklingen. Vid mitten av 1960-talet steg fastighetspriserna snabbare. Mellan 1963 och 1966 ökade priserna realt med nära 25 %. Därefter steg fastighetspriserna under en följd av är ungefär i takt med inflationen. Under 1973 och 1974 steg priserna åter snabbare, realt ökade de med 14 % under dessa båda är. Det bör därvid noteras att uppgången under dessa år var särskilt stark i skogs- bygderna och delvis berodde på den gynnsamma skogskonjunkturen. För något större gårdar i slättbygderna stannade realprisstegringen under de se- naste åren vid några få procent.

Jordbrukets bestånd av övrigt varaktigt realkapital i form av maskiner, djur, markanläggningar och byggnader har i reala värden varit i det närmaste konstant under hela efterkrigstiden. För år 1975 kan det samlade realkapitalet (exkl. marken) i jordbruket värderas till drygt 30 miljarder kr., varav drygt hälften avser byggnader och ungefär en fjärdedel traktorer och övriga ma- skiner.

De alltmer dominerande maskininvesteringarna har sänkt medelåldern för realkapitalet och därmed också höjt rörligheten i jordbrukets kapital- bestånd. Denna utveckling innebär att trögheten i jordbrukets anpassnings- process minskar. Denna tröghet har hittills varit ett betydande hinder för jordbrukets anpassning till förändrade villkor för näringen.

Den årliga bruttoinvesteringen, den ”rörliga delen" av det fasta realka-

Diagram 3.2 Prisutveck- lingen jör jordbruksfastig- heter. Index [957 = IOO.

Källa: Statistiska central- byrån.

pitalet, utgör endast 3 % av det totala kapitalbeståndet exkl. djur. Detta innebär att över en tioårsperiod byts endast en tredjedel av realkapitalet ut. Annorlunda uttryckt är realkapitalets genomsnittliga livslängd ca 30 år. Skillnaderna i livslängd är stora mellan olika typer av realkapital. Trak- torernas beräknade livslängd är 15—20 år. Byggnadernas livslängd beräknas till 25—50 är, beroende bl. a. på typ av byggnad.

Bruttoinvesteringarna inom jordbruket har ökat starkt under de senaste åren. Investeringarna i traktorer och maskiner uppgick år 1975 till drygt 1 500 milj. kr. Samma år var investeringarna i byggnader och markanlägg- ningar 800 resp. 70 milj. kr. Den snabba ökningen av investeringarna under 1974 och 1975 i främst traktorer och maskiner berodde främst på strävanden att rationalisera växtodlingen och husdjursskötseln. Lönsamheten och de goda skördarna under dessa år torde även ha påverkat investeringsvolymen.

3.4. Förnödenheter och tjänster

Produktionstekniken i jordbruket har undergått genomgripande förändringar under efterkrigstiden. Specialisering, utveckling av de maskinella redskapen, förbättrat avelsmaterial och nya utsädessoner har kännetecknat denna ut- veckling. Härigenom har jordbruket blivit alltmer beroende av inköpta pro- duktionsmedel och tjänster. Snabbväxande och högt avkastande djur kräver hägvärdiga, oftast importerade, fodermedel. Den höga avkastningsformågan hos de nya sorterna i växtodlingen förutsätter mera gödsling än tidigare sorter. Ny Odlingsteknik med ökad mekanisering förutsätter inköpta ma- skiner och inköpt energi. Exemplen kan mångfaldigas.

Den relaterade utvecklingen gick snabbast under 1950- och 1960-talen. Alltjämt ökar dock volymen av jordbrukets inköp av förnödenheter och tjänster från andra sektorer. Den uppgick 1975 till 4,9 miljarder kr. De vik- tigaste posterna avsåg köpfodermedel (1,6 miljarder kr.), handelsgödsel (0,9 miljarder kr.), reparationer och underhåll av maskiner. byggnader m.m. (0,9 miljarder kr.) samt tjänster (09 miljarder kr.). Se tabell 3.3.

Tabell 3.3 Jordbrukets inköp av förnödenheter och tjänster, milj. kr. Löpande priser 1968 års priser

1965 1970 1975 1965 1970 1975

Handelsgödsel och kalk 392 482 874 421 479 533 Köpfodermedel 776 1 017 1 556 860 912 I 088 Övriga förnödenheter 312 356 690 369 372 308 Reparationer och underhåll 507 556 868 557 509 503 Tjänster 503 557 909 554 575 690

Summa 2 490 2 968 4 897 2 761 2 847 3 122

Källa: Statens jordbruksnämnd.

3.5. Produktionsvolymen1

Totalproduktionen ijordbruket uppgick år 1976 till ca 12 miljarder kr. Pro- duktionen, mätt både i fasta priser och i kalorier, har under större delen av efterkrigstiden varit i stort sett oförändrad om man bortser från de va- riationer som skiftande årsmån medfört. Under 1970-talet har dock pro- duktionen ökat något. Den minskning i bl. a. åkerarealen, antalet bruk- ningsenheter och antalet sysselsatta inom jordbruket som skett har sålunda uppvägts av en ökad produktion per enhet. Denna ökning har till stor del grundats på ökad användning av inköpta förnödenheter, maskiner m.m. Jordbrukets bidrag till bruttonationalprodukten (BNP), produktionsvärdet efter avdrag för inköp av produktionsmedel etc., minskade under 1950- och 1960-talen. Under 1970-talet har dock denna minskning upphört. Se diagram 3.3.

Fördelningen mellan animalie- och vegetabilieproduktionen var under 1950-talet och första hälften av 1960—talet ungefär konstant. Den andel av det totala produktionsvärdet som avser vegetabiliska produkter har sedan 1950-talets början legat på omkring 20 %; den har dock ökat något under de senaste åren. Det bör härvid observeras att huvuddelen av vegetabilierna används inom jordbruket som foder och därför inte ingår i det angivna procenttalet. Inom animalie- resp. vegetabilieområdet vart för sig har kraftiga förändringar ägt rum.

Totalproduktionen

',- Animalieproduktion

Jordbrukets bidrag _ till BNP

Jordbrukets inköp av I__ produktionsmedel ,z- från andra sektorer

Vegetabilieproduktion

1951 55 60 65 70 75

' För'enskilda prisregle- rade produkter lämnas i kap. 16 översikter över produktions- och mark— nadsutvecklingen under den senaste tioårsperio- den.

Diagram 3.3 Jordbrukets produktionsvolym. bidrag till BNP sam! inköp av produktionsmedel från andra sektorer 1951—1975 i 1968 års priser, milj. kr.

Källa: Statens jordbruks- nämnd.

Antal mjölk— __ kor lVlin. kg. resp. kg/ko 1000—tal A _? ___..- Antal mjölkkor _ ..... Avkastning per ko L __ Total roduktion 5 ooo_1 p 1 400 J #1 300 _/ 4 500 — — x ,! —1 200 xx /./ x _/"'" —1 100 xx ., 4000 *x ./'_'———-J —1000 x ,! -'>'x *— 900 N 3 500 — 800 700 Diagram 3.4 Miö/kproduk- 3 000 600 tionens utveckling.

Källa: Lantbru ksekon- omiska samarbetsnämn- den. 1960/61 62/63 64/65 66/67 68/69 70/71 72/73 74/75

A nimalieproduktion

Utvecklingen inom animalieområdet utmärktes under 1960-talet av en fort- löpande minskning av mjölkproduktionen. Sedan början av decenniet min- skade produktionen från ca 3 750 till knappt 2 850 milj. kg produktionsåret 1970/71 och samtidigt minskade antalet mjölkkor med drygt 40 %. Mjölk- produktionen har därefter, bl.a. till följd av kraftigt höjda producentpriser, ökat till ca 3260 milj. kg 1975/76.

Mjölkavkastningen per ko har, särskilt under l960- och 1970-talen, stigit kraftigt varigenom effekten av koantalets nedgång motverkats. Ökningen har skett genom bl.a. utslaktning av lågmjölkande kor, förbättrat avels- material och förbättrad utfcrdring. Diagram 3.4 belyser dessa förändringar.

Parallellt med att mjölkproduktionen minskade under 1960-talet ökade nötköttsproduktionen, särskilt slakten av storboskap som ökade med nära 50 % under den nämnda perioden. Ökningen berodde delvis på utslakt- ningen av mjölkkor, men främst på att kalvar i ökande utsträckning föddes upp till ungnöt, samtidigt som medelslaktvikterna för ungnöt höjdes. Efter en tillbakagång i början av 1970-talet, som bl.a. sammanhängde med att koantalet slutade minska, har storboskapsslakten under de senaste åren åter ökat och var år 1975/76 133 milj. kg. Det ökade utnyttjandet av kalvma- terialet, tillsammans med minskat antal födda kalvar, medförde en kraftig minskning av kalvköttsproduktionen under 1960-talet. De senaste åren har dock kalvslakten stabiliserats kring ca 15 milj. kg. En kostam för enbart köttproduktionen har vuxit fram under de senaste 15 åren. Den utgör numera ungefär en tiondel av det totala koantalet.

Fläskproduktionen har kontinuerligt ökat sedan början av 1960-talet och

var år 1975/76 288 milj. kg eller drygt 30 % större än i början av 1960-talet. Den snabba uppgången i svinslakten berodde bl. a. på att svinuppfödningen varit förhållandevis Iättmekaniserad, vilket medfört en relativt god lönsam- het. Genom ombyggnad av befintliga ladugårdar till svinstallar har många brukare kunnat övergå från den mera svårmekaniserade mjölkproduktionen till svinproduktion.

Uppgången i fläskproduktionen har varit en följd av snabba framsteg på avelsområdet och inom utfodringstekniken. Den ökade tillväxthastig- heten har lett till en snabbare omsättningshastighet i slaktsvinsuppfödningen och därmed ett effektivare utnyttjande av byggnadsutrymmena. Samtidigt har produktionen strukturellt förskjutits mot större och effektivare besätt- ningsstorlekar.

Produktionen av _fär- och hästkött har liten betydelse för landets livsme- delsförsörjning och uppgick 1975/76 till 4 resp. 2 milj. kg. Sedan början av 1960-talet har fårköttsproduktionen ökat påtagligt, medan hästslakten minskat som en följd av den minskade häststammen.

Produktionen av ägg ökade successivt under 1960-talet, med vissa va- riationer mellan åren. Under 1970-talet synes ökningen ha upphört och pro- duktionen uppgick 1975/76 till 105 milj. kg. Produktionen av j'iäder/äkött har ökat mycket snabbt, från 12 milj. kg år 1960 till ca 40 milj. kg år1975/76.

Vegetabilieproduktion

Inom vegetabilieproduktionen har, främst under 1960-talet, stora vallarealer friställts till följd av minskat antal kor och hästar. Härigenom har utrymme lämnats för ökad odling av främst spannmål. Även en allmän övergång från grovfoder till kraftfoder inom främst mjölkproduktionen har verkat i denna riktning. Utvecklingen har medfört att spannmål blivit den helt do- minerande grödan i vissa delar av landet, främst i mellansverige. Intresset för alternativgrödor i Växtföljden har därför tilltagit. Odlingen av oljeväxter, särskilt våroljeväxter, och baljväxter har sålunda ökat.

Nedgången av vallarealen har till betydande del skett i samband med att åkern togs ur bruk. Under åren 1960—1975 minskade sålunda den totala åkerarealen från 3,36 till 2,98 milj. ha. Arealutvecklingen framgår av diagram 3.5. Som nämnts har minskningen av vallodlingen lett till en ökning av spann- målsodlingen, främst under 1960-talet. Den största delen av ökningen sva- rade fodersäden för. Under 1970-talet har spannmålsodlingens omfattning i stort sett varit oförändrad, bortsett från årsmånsbetingade variationer. Un- der hela perioden 1960—1975 har spannmålsarealen ökat med omkring 10 % samtidigt som totalskörden av spannmål ökat med drygt 40 %. År 1975 uppgick den beräknade normskörden till 5300 milj. kg.

Den viktigaste orsaken till den nämnda uppgången av spannmålspro- duktionen har varit den starka ökningen av hektaravkastningen. Denna ökning, som främst berott på ökad användning av handelsgödsel samt på framsteg inom växtförädling och Växtskydd, har för övrigt varit märkbar för de flesta grödor.

En annan påtaglig förändring inom vegetabilieområdet är utvecklingen

1 000 ha

Illlllllllllllllll

Diagram 3.5 Åker/ordens användning 1950—1975.

Källa: Jordbruksstatistisk % . .. MM” -- . årsbok. _ Vall Oljevaxter Ovrigt

av arealerna för oljeväxter. Efter att ha minskat kraftigt under 1950-talet låg odlingen under 1960-talet på ungefär oförändrad nivå kring 100 000 ha, med vissa variationer mellan åren. Under 1970-talet har odlingen ökat kraf- tigt till omkring 160000—170000 ha. Våroljeväxterna har härvid svarat för den största ökningen. Denna utveckling har sammanhängt med bl. a. fram— steg inom växtförädlingen, med ny Odlingsteknik och med strävanden att förbättra Växtföljden. Vid de gårdar som inte har nötkreatur och därmed inte heller vallodling, har oljeväxter framstått som den viktigaste alterna- tivgrödan till spannmål. särskilt som samma maskinella utrustning kan an- vändas vid odling av såväl spannmål som oljeväxter.

Potatisarealen har mellan 1960 och 1975 minskat med drygt 60 %. Minsk-

55 60 65 1950 70 75

Spannmål

ningen gäller främst matpotatis; fabrikspotatisarealen som numera utgör ungefär en tjärdedel av hela arealen har minskat obetydligt. Den totala produktionen har under den nämnda perioden minskat med endast ca 40 % till drygt 1000 milj. kg vid normalskörd.

Odlingen av sockerbetor uppgick under 1950-talet till mer än 50000 ha. Under 1960-talets första del minskade odlingen till 40 000—45 000 ha. Efter 1967 års sockeravtal uppgick arealen till 40 OOO—42000 ha. Som en följd av det 1974 träffade sockeravtalet ökade odlingen samma år till 46000 ha och 1975 till ytterligare 52 000 ha. Dessa ökningar har möjliggjorts genom förlängd kampanj vid sockerbruken. 1975 års areal kan vid normskörd väntas avkasta ca 2 100 milj. kg betor, motsvarande knappt 300 milj. kg socker.

3.6. Rationalisering och produktivitet

Målet för 1967 års jordbrukspolitik var bl. a. att viss samhällsekonomiskt motiverad minskning av produktionen skulle åstadkommas, samtidigt som rationaliseringsverksamheten skulle främjas. Prispolitiken skulle känneteck- nas av viss återhållsamhet, som skulle påskynda den eftersträvade produk- tionsanpassningen och stimulera rationaliseringen av produktionen. Sam- tidigt planerades rörlighetsstimulerande åtgärder. Den prispolitiska återhåll- samheten medförde bl.a. en snabb minskning av mjölkproduktionen, fram- för allt genom att mindre besättningar slogs ut. Den tekniska utvecklingen gjorde det dessutom i många fall fördelaktigt att ersätta mjölkproduktion med spannmåls- eller fläskproduktion. Resultatet av denna rationalisering av jordbruksproduktionen blev en förhållandevis snabb produktivitetsut- veckling.

Rationaliseringsutvecklingen

Utvecklingen inom jordbruket efter 1967, som utförligare redovisats i de föregående avsnitten, har både varit en förutsättning för en rationalisering av produktionen och en följd av rationaliseringen. Förändringar på lång sikt i markanvändning, lokalisering av produktionen, produktionens om- fattning samt i arbets- och kapitalbehov påverkas av externa faktorer såsom efterfrågan på livsmedel, offentlig pris- och konsumentpolitik, ny teknik, förädling och distribution m.m. Den ständigt pågående anpassningspro- cessen påverkas på kortare sikt av jordbrukarnas reaktioner på förändringar i markutbud, inkomstmöjligheter i jordbruket, inkomst- och anställnings- möjligheter utanför jordbruket m. m.

Införandet av ny teknikl har haft direkta effekter på produktionen av jordbruksprodukter. Ny teknik har framför allt varit arbetskraftbesparande och har medfört produktion i större skala, vilket har varit ekonomiskt för- delaktigt. Miljövårdspolitiken har dock i viss mån begränsat expansionen av de större animalieproducerande företagen.

Det inbesparande arbetskraftbehovet har medfört en betydande syssel- sättningsminskning, vilket framgår av avsnitt 3.1. Minskningen har skett främst genom uteblivna generationsväxlingar. Under perioden 1966—1975 slutade mer än 50000 personer att vara jordbrukare utan att nya brukare

IMed ny teknik brukar man avse dels de nya produktionsprocesser och produkttyper som kom- mer av tekniska framsteg inom forskning och ut- vecklingsverksamhet, dels de nya kunskaper och den ökade skicklig- het som börjar tillämpas i produktionen, ofta som en följd av förbättrad ut- bildning och effektivare organisation av produk- tionen.

tillträdde. Den uteblivna rekryteringen har haft betydelse för rationalise- ringsprocessen i två avseenden. Först och främst har den inneburit en be- tydande arbetskraftsminskning inom jordbruksnäringen. Dessutom har den indirekt medfört ett utbud av mark tillgängligt för storleksrationalisering.

Förändringar i företagsstorlek, företagsstruktur, arealanvändning samt nedläggning av åkermark är tecken på den pågående rationaliseringspro- cessen. I denna process har resursen mark och dess rörlighet stor betydelse. Under perioden 1968—1975 var enligt lantbruksstyrelsen det totala utbudet av åkermark för storleksrationalisering 373 000 ha, fördelat på följande grup-

per:

Nedlagd åkermark 97000 ha Tillköpt mark 152000 ha Tillarrenderad mark 124000 ha Summa 373000 ha

Till detta kommer ett betydande utbud av åkermark genom att bestående brukningsenheter byter brukare, oftast i samband med generationsväxlingar.

Storleken av rationaliseringsvinsten ijordbruket, i form av överförings-och omfördelningsvinster, har diskuterats i ett flertal undersökningar. På grund av brist på data som registrerar rationaliseringsprocessen och svårigheter att definiera rationaliseringsbegreppet är rationaliseringsvinsterna svåra att kvantifiera. Se även kap. 20.

Produktivitetsutvecklingen

Rationaliseringen av jordbruksproduktionen har fört med sig en förhåll- andevis snabb ökning av arbetsproduktiviteten, dvs. produktionen per ar- betstimme. I diagram 3.6 belyses utvecklingen av produktiviteten (brutto) i jordbruket. Arbetsproduktiviteten, definierad som bruttoförädlingsvärdet dividerat med arbetsvolymen, har under den senaste 15-årsperioden ökat med i medeltal 7 % per år. Under perioden ökade förädlingsvärdet obetydligt, medan ar— betsvolymen minskade med drygt 6 % per år. Den produktivitetsutveckling som registreras har således kommit till uttryck i minskade arbetsinsatser inom ramen för en oförändrad produktionsvolym. Det är därvid att märka att den beräknade produktivitetsökningen avser hela jordbruket. En be- tydande del av arbetsminskningen har kommit till stånd genom nedläggning av orationella enheter och en övergång till mindre arbetskrävande produk- tionsgrenar. Den delen av minskningen är således en följd av struktur- rationaliseringen. Härtill kommer de arbetsbesparingar som kunnat ske till följd av förbättrad produktionsteknik.

I samband med prisöverläggningarna våren 1974 bedömdes på grundval av vissa beräkningar. den genomsnittliga rationaliseringsvinsten inom jord- bruket till 4,5 % per år.

Drivkraften bakom den beskrivna utvecklingen har främst varit att pris- relationerna mellan arbetskraft å ena sidan och kapitalvaror och inköpta

lVliI'. tim. ' . ) ____ Arbetsvolym, milj. arbetstimmar Kr/tim Milj kr 700 __ Förädlingsvärde, milj. kr. . _ _.._._. Förädlingsvärde per arbetstimme, kr.

4 000

3 000

|.

2 000 [ Diagram 3.6 Produktivi- tetsutvecklingen i jordbru- ket.

Källa: Statens jordbruks- 70 75 nämnd.

1960 65

förnödenheter å andra sidan successivt förskjutits till förmån för de senare. Samtidigt har den förbättrade avkastningsförmågan hos djurbestånd och utsädessorter minskat arbetsbehovet i relation till produktionsvolymen.

3.7. Prisutvecklingen för jordbruksprodukter och produktionsmedel

Jordbmksprisregleringen i Sverige sker, som närmare framgår av kap. 12, genom bl. a. ett gränsskydd varigenom priserna i partiledet (prisregle- ringspriserna, PR-index) stabiliseras och i flertalet fall hålls på en högre nivå än världsmarknadspriserna. Importen är i princip fri, men med hjälp av införselavgifter och prisgränser dämpas beroendet av den internationella marknaden. Partiprisnivån bestämmer de priser (5. k. avräkningspriser, A- index) som förädlingsföretagen och partihandeln kan betala till jordbrukarna för deras leveranser. Emellertid kan skillnader i utveckling mellan pris- reglerings- och avräkningspriser uppstå, om uppsamlings- och förädlings- kostnader inom prisregleringens ram har en mot partipriserna avvikande utveckling. Vidare påverkas avräkningspriserna av avgifter och subventio- ner. S. k. interna avgifter dras från avräkningspriserna för att täcka export- förluster. Uttaget har varit betydande vissa år, t. ex. under 1972. De från 1973 utgående livsmedelssubventionerna har medfört att avräkningspriserna kunnat öka snabbare än prisregleringspriserna. Istället för att prishöjningarna tas ut direkt från konsumenterna, erhåller nämligen jordbruket dessa pris- höjningar i form av statliga pristillägg.

Prisutvecklingen inom jordbrukets område mäts med lantbruksekonomis-

1 En utförlig redogörelse för indexserierna vad av- ser beräkningsmetoder m. m. finns i "Prisindex på jordbruksområdet", lantbruksekonomiska samarbetsnämnden, Stockholm 1976.

2 Dessa kostnader ingår dock i det 5. k. utvidgade PM-index.

ka samarbetsnämndens olika prisindexserier, vilka alla har regleringsåret 1966/67 som basår (1966/67 = 100).1

Prisutvecklingen för jordbrukets produkter

På grund av en viss återhållsamhet vid prissättningen och under tryck av låga världsmarknadspriser steg priserna på jordbruksprodukter relativt mått- ligt under senare hälften av 1960-talet. Mellan 1966/67 och 1970/71 steg lantbruksekonomiska samarbetsnämndens avräkningsprisindex (A-index) med i genomsnitt 1 % per är samtidigt som prisregleringspriserna (PR-index) steg med i genomsnitt 2 % per år. Se diagram 3.7. Under samma period ökade konsumentprisindex med i genomsnitt ca 4,5 % per år. Avräknings- prisernas nivå sjönk således realt med 3,0—3,5 % per år.

Som en följd av den av riksdagen år 1971 fastställda prissättningen påjordbruksprodukter från den 1 juli samma år steg priserna kraftigt i både avräknings- och prisregleringsledet. Härtill bidrog också en fastare tendens på världsmarknaden. Den kraftigaste prishöjningen gällde mjölk, och moti- verades av att mjölkproduktionen på grund av dålig lönsamhet tenderade att sjunka till en från försörjningssynpunkt alltför låg nivå. Vidare har efter 1 juli 1971 justeringar av inflationsskyddet skett varje halvår. Mellan reg- leringsåret 1970/71 och 1975/76 har A-index stigit från 104,5 till 1661 vilket innebär en ökningstakt motsvarande i genomsnitt nära 10 % per år. Med hänsyn till konsumentprisindexutveckIingen ökade avräkningspriserna realt med i genomsnitt ca 1,5 % per år.

Prisutvecklingen har varit olika för vegetabilier resp. animalier. Indextalet för vegetabilier i A-index låg ännu 1972/73 kvar vid 1966/67 års nivå (dvs. omkring 100), vilket innebar en årlig realprissänkning med i genomsnitt 5 %. Under de följande åren steg vegetabilieindex snabbt till ca 140 år 1975/76. Animalieindex började stiga redan 1970/71 och har därefter ökat med i genomsnitt 10 % per år till 174 år 1975/76. Det är främst mjölk- produktionen och nötkött som haft en gynnsam prisutveckling. Avräknings- priset för mejerimjölk har sedan 1970/71 ökat med närmare 90 %.

I motsats till vad som gäller för A-index har i PR-index priserna för vegetabilier under 1970-talet stigit snabbare än för animalier. Skillnaderna härvidlag mellan de båda indexserierna förklaras av jordbruksprisreglering- ens inverkan. Inom animalieområdet har prissubventionerna hållit tillbaka partipriserna i förhållande till avräkningspriserna. På vegetabiliesidan har bl.a. ökade internavgifter på brödsäd och oljeväxtfrö (förmalningsavgift resp. fettva- ruavgift) vidgat gapet mellan avräkningspriser och prisregleringspriser.

Produktionsmedel

Prisutvecklingen för jordbrukets produktionsmedel registreras med lant- bruksekonomiska samarbetsnämndens produktionsmedelsprisindex (PM-in- dex). PM-index omfattar jordbrukets kostnader för förnödenheter, tjänster, avskrivning, underhåll samt ränta på lånat kapital. Däremot registrerar PM- index inte förändringar av kostnaderna för arbete och eget kapital2 Priserna påjordbrukets produktionsmedel har sedan mitten av 1960-talet i allmänhet

? A. PR—index 200—

4 ______ _ Vegetabilier Totalindex _l _____ Animalier

1 _l— 7 1— T 77 T— T * 1966/67 70/71 75/76 180 B. A-index ______ Animalier , Totalindex I, _._._ Vegetabilier /

150

Diagram 3. 7 Prisutveck- lingen inom jordbruksom- rådet. Prisregleringsprisin- dex resp. avräkningspris-

100 index. 1966/67 = 100.

Källa: Lantbruksekono- miska samarbetsnämn— 1966/67 70/71 75/76 den.

stigit något svagare än den allmänna prisnivån, mätt med konsumentpris- index (KPI). Förhållandet gäller även om man beaktar att KPI i motsats till PM-index registrerar höjningar av indirekta skatter (främst omsättnings- resp. mervärdeskatt). Under perioden 1966/67—1971/72 steg PM-index med i genomsnitt endast 2,5 % per år, vilket innebar en realprissänkning med drygt 2 % per år. Åren 1972/73 och 1973/74 steg PM-index snabbare än

' DU är en bearbetning av ca 11 000 slumpmäs- sigt utvalda jordbrukares självdeklarationer. JEU omfattar räkenskapsre- sultat från ca 1 200 går- dar i olika storleksgrup- per. Materialet samman- ställs och analyseras av lantbruksekonomiska samarbetsnämndens in- komstgrupp.

den allmänna prisnivån. Även därefter har PM-index ökat med 6—8 ("fn per år, men genom att inflationen varit omkring 10 % per år, har produktions- medelspriserna sjunkit realt.

Förnödenheter, tjänster och kapitalkostnader utgör de tre huvudposterna i PM-index. Deras andel av indexvikterna är f.n. 44 %, 12 % resp. 44 %. För förnödenheterna var stegringen från 1966/67 (basperiod i PM-index) relativt måttlig fram till 1972. Mellan augusti 1972 och augusti 1973 steg index för förnödenheter med drygt 35 indexenheter (drygt 30 %), men har därefter haft ett lugnare förlopp. Svängningarna beror främst på utvecklingen av priserna på köpfodermedel. Prisutvecklingen för dessa varor är starkt beroende av världsmarknaden. Under slutet av 1972 och hela 1973 var pri- serna mycket höga bl. a. beroende på felslaget fiske i Peru och åtföljande brist på fiskmjöl. Prisutvecklingen för driv- och smörjmedel har kraftigt påverkats av oljekrisen 1973. Även priserna på handelsgödsel, vilka länge legat ganska stilla, steg under inverkan av oljekrisen successivt under 1973/74.

Index för tjänster visar den jämnaste stegringstakten av de tre huvud- posterna i index. Av de redovisade åren har serien endast 1973/74 legat på en lägre nivå än totalindex.

Av kapitalkostnadsposterna har underhåll och avskrivning av ekonomi- byggnader stigit kraftigast, och även vissa perioder visat kraftiga sväng- ningar, främst under inverkan av trävarupriserna. Ändringar av räntan slår igenom i index i räntekostnadsposten och har relativt stor inverkan på index.

3.8. Inkomstutveckling och inkomststruktur

De i avsnitt 3.6 beskrivna beräkningarna om produktivitetsutvecklingen belyser också inkomstutvecklingen för helajordbrukssektorn. Det beräknade bruttoförädlingsvärdet utgörju ersättning till arbete och kapital ijordbruket. Den snabba reala ökningen av det beräknade förädlingsvärdet per arbets- timme (7 % per år) motsvarar dock inte en löneökning, eftersom kapital- intensiteten i jordbruket successivt har höjts, med stigande anspråk på för- räntning av kapitalet. I den beräknade produktivitetshöjningen ligger också effekterna av strukturrationaliseringen och nedläggningen av mindre ef- fektiva enheter.

Inkomstutvecklingen inom jordbruket brukar därför hellre belysas genom beräkningar utförda på företagsnivå. Detta sker främst genom två under- sökningar, nämligen den s. k. deklarationsundersökningen (DU)I och den jordbruksekonomiska undersökningen (JEU)'. Dessa båda undersökningar möjliggör beräkningar över levnadsstandard och lönsamhet i jordbruket.

Enligt uppgifter från DU steg inkomsterna från jordbruksdril'ten (inkl. skogsbruk) mellan åren 1966 och 1970 obetydligt eller inte alls för samtliga storleksgrupper. För de minsta gårdarna t. o. m. minskade de. Se diagram 3.8. Fr. o. m. 1971 har medelinkomsten stigit i alla storleksgrupper. Jfr även prisutvecklingen enligt föregående avsnitt. Den största inkomstökningen skedde i alla storleksgrupper år 1974, då inkomstökningen i olika grupper uppgick till 15—25 %. Till stor del berodde den stora ökningen på att 1974 års skörd av främst spannmål var ovanligt stor, men också på att avräk-

200 —-—'—- 50—100 ha 30—50 ha ——— — 20—30 ha

150

1967 68 69 70 71 72 73 74 75

ningspriserna ökade, enligt A-index med nära 15 %. För gårdar med över 30 ha åker var inkomsten av jordbruksdriften år 1975 mer än 90 % högre än 1966 och vid gårdar med 10—30 ha omkring 70 % högre än 1966. Samtidigt hade den allmänna prisnivån (konsumentprisindex) stigit med 72 %, vilket innebär att det endast är de största gårdarna som under perioden uppvisade en inkomsthöjning realt sett.

Inkomsterna av andra förvärvskällor än jord- och skogsbruk har under hela perioden 1966—1975 ökat inom alla storleksgrupper och har successivt fått en allt större betydelse för totalinkomsten, särskilt vid de minsta går- darna. Inkomst avjordbruksfastighet utgjorde 1975 i genomsnitt för samtliga brukningsenheter i hela riket något under 50 % av den sammanräknade inkomsten. Vid gårdar med 30—100 ha åker resp. 2—5 ha åker var motsvarande andel ca 70 % resp. knappt 20 %. Se diagram 3.9.

I alla storleksgrupper upp till 20 ha åker utgör den genomsnittliga in- komsten frånjordbruket mindre än hälften av den sammanräknade inkoms- ten. Dessa storleksgrupper utgör tillsammans två tredjedelar av antalet jord- bruksföretag i landet, och för brukarna vid dessa företag är sålunda den egna gården inte den huvudsakliga inkomstkällan. Dessa företag omfattar dock endast en fjärdedel av den totala åkerarealen.

Inkomstuppgifter för 1970—1975 från DU ligger även till grund för grup- peringar efter olika produktionsinriktning och olika arealstorlek. Inkomst av jordbruksfastighet ökade för samtliga gårdar under den nämnda perioden, men mest för gårdar med inriktning på mjölkproduktion. För dessa gårdar inträffade betydande inkomstökningar efter mjölkprishöjningarna från den 1 juli 1971.

Diagram 3.8 Nettointäkter av jordbruksfastighet i oli— ka storleksgrupper, index 1966 = 100.

Källa: Statistiska central- byrån.

Diagram 3 . 9 Jordbrukar- nas nettointäkter av jord- bruksfastighet och övriga

förvärvskällor 1975, 1 000 kr. per brukningsenhet.

Källa: Statistiska central- byrån.

Nettointäkt, 1 000 kr.

110 Nettointäkter av jordbruksfastighet 100 (inkl make/maka)

|

V Nettointäkter av övriga % förvärvskällor

4 (inkl make/maka)

90

80

70

60

50

, 40

30 20

10

,1— 10,1— 20.1— 30,1— 50,1—l100,1—|Samt—

_U'I_N o_. I —IO'1

0,0 20,0 30,0 50,0 100,0 liga

Vid mjölkgårdarna utgör inkomst av jordbruksfastighet huvudparten av totalinkomsten. Vid gårdar med huvudsaklig inriktning på vegetabiliepro- duktion har inkomster från andra förvärvskällor stor betydelse. Beträffande sammanräknad inkomst av jordbruk och andra förvärvskällor låg vegeta- biliegårdarna år 1970 i allmänhet betydligt högre än mjölkgårdarna inom samma storleksgrupp efter åkerareal. År 1975 låg de i stället lägre. Skill- naderna har utjämnats under de redovisade åren.

lnkomstjämjörelser mellan jordbrukare och andra grupper

Räkenskapsresultat från den jordbruksekonomiska undersökningen (JEU) ligger till grund för s. k. typkalkyler, vilka spelat en stor roll vid jordbruks- prisöverläggningarna. Typkalkylerna utförs för gårdar med 20—30, 30—50 och 50—100 ha åker inom södra och mellersta Sveriges slättbygder, varvid re- sultaten omräknas till att gälla gårdar med 25, 40 resp. 70 ha åker.

Beräkningarna syftar till att ange resultat vid normala produktionsbe- tingelser. Förändringar i resultatet mellan olika är avspeglar således dels mera långsiktiga anpassningar inom företaget i fråga om produktionsinrikt- ning och inre rationalisering, dels faktisk pris- och kostnadsutveckling. Där- emot ingår inte effekterna av yttre rationalisering (dvs. sammanslagning av brukningsenheter).

Utjämning av resultaten sker genom trendberäkningar. Det bör betonas att osäkerheten i de redovisade uppgifterna i vissa fall 'är ganska stor. Detta gäller särskilt de differensberäkningar som utförs för att lönsamhets- och

inkomstuppgifter skall erhållas. För 70 ha-gårdar grundar sig trendberäk- ningarna på uppgifter för ett färre antal år än för 25- och 40 ha-gårdar. Resultaten för 70 ha-gårdar är därför inte helt jämförbara med resultaten för övriga storleksgrupper och får även anses vara osäkrare.

Jordbrukarfamiljens totalinkomst från arbete och kapital enligt typkal- kylerna brukarjämföras med årsinkomsten för industriarbetarfamiljen. Vid beräkningen av industriarbetarfamiljens inkomster har tillägg skett för av arbetsgivaren erlagda sociala avgifter, varigenom de båda jämförelsegrup- pernas inkomster har ansetts bli merjämförbara. När det gäller t. ex. allmän arbetsgivaravgift erlägger jordbrukaren ur sin inkomst s. k. egenavgift som motsvarar den allmänna arbetsgivaravgift som erläggs för anställd arbets- kraft. En del av avgifterna är inte obligatoriska för jordbrukare och rörel- sejd kare, menjordbrukarfamiljen måste själv stå för kostnaderna, om samma sociala förmåner skall kunna erhållas som för anställd arbetskraft.

De sociala avgifterna utgör en växande andel av industriarbetarfamiljens på angivet sätt beräknade inkomst och motsvarade 1976 ca 25 % av denna. Sociala bidrag ingår varken i industriarbetarfamiljens eller i jordbrukarfa- miljens beräknade inkomster.

1 diagram 3.10 beskrivs utvecklingen av familjeinkomsterna för jordbru- kare och industriarbetare under åren 1965—1976. För de två sista åren i diagrammet har inkomsterna beräknats utifrån normerade kvantiteter med faktiska priser. Under den första hälften av 1960-talet utvecklades jord- brukarnas och industriarbetarnas familjeinkomster parallellt, varvid indu- striarbetarfamiljernas inkomster låg högre än jordbrukarinkomsterna vid 25 ha-gårdar men lägre än vid 40 ha-gårdar. Sedan slutet av 1960-talet har familjeinkomsterna vid 25 och 40 ha-gårdar normalt legat lägre än indu- striarbetarfamiljens inkomster, medan inkomsterna vid 70 ha-gårdar legat högre. Mellan 1967 och 1970 steg industriarbetarfamiljens inkomster med ca 40 %, medan jordbrukarfamiljens inkomster ökade med ca 12 % för 25 ha-gårdar och låg praktiskt taget stilla för 40 ha-gårdar. Under senare år harjordbrukarfamiljens inkomster(beräknade utifrån normerade kvantiteter) i procent räknat stigit ungefär lika mycket per år som industriarbetarfamiljens vid de båda mindre gårdsstorlekarna och något snabbare vid 70 ha-gårdar (se tabell 3.4).

Inkomstjämförelser mellan jordbrukare och industriarbetare kompliceras av svårigheterna att jämföra en företagargrupp med en löntagargrupp. Detta gäller bl.a. i fråga om kapitalvärdering samt intäkter av och kostnader för den egna bostaden. Den inkomststatistik som har funnits tidigare beträffande företagare inom andra näringar har inte ansetts kunna utnyttjas för in- komstjämförelser i jordbrukspolitiska syften. Från en specialbearbetning av folk- och bostadsräkningen 1970 (FoB 70) erhölls emellertid inkomstupp- gifter för vissa s. k. småföretagare i andra näringsgrenar än jordbruket (trä- varu- och möbeltillverkare, småföretagare i byggnadsbranschen, detaljhand- lare, åkeriägare samt ägare av bilverkstad).

Inkomsterna för dessa företagare visade stor spridning. För samtliga grup- per låg medelinkomsten 1970 högre än för jordbrukarna (enligt FoB 70) vid gårdar om 20—30 och 30—50 ha åker. Inkomstskillnaden för gruppen 30—50 ha och småföretagare i byggnadsbranschen eller ägare av bilverkstad var dock inte stor.

Diagram 3. IO lndustriar- betare/amiljens och jord- brukar/amiliens totalin- komst 1965—1976]

Källa: Lantbruksekono- miska samarbetsnämn- den.

IÅren 1975 och 1976 har beräknats genom trend- framskrivning av volym- utvecklingen under pe- rioden 1960—1974, varef— ter 1975 och 1976 års faktiska prisutveckling har beaktats.

Årsinkomst, kr.

—- — 25 hektarsgård _- 90 000 ..... _ 40 hektarsgård

........... 70 hektarsgård lndustriarbetare .

1965 70 75

Lönsamhetskalkyler

På grundval av uppgifter ur typkalkylerna görs även lönsamhetskalkyler. Lönsamheten anges i första hand som beräknad förräntningsprocent för i lantbruket investerat kapital. Fastighetskapitalet har därvid upptagits till sitt beräknade marknadsvärde. Beräkningarna visar låga förräntningstal un- der senare år, för 25 ha-gårdar omkring —3,5 % (—15 000 a 20 000 kr.). för 40 ha-gårdar omkring 0 % och för 70 ha-gårdar omkring + 1,5 %.

Tabell 3.4 Familjeinkomstens utveckling för industriarbetare och vissa grupper av jordbrukare

1973 1974 1975 1976

lndustriarbetarfamiljen 52 617 61 947 76 655 89 174

(därav sociala avgifter) (8 106) (12 069) (17 193) (22 060) Jordbrukar/umiljen”

25 ha-gård 38 785 44 607 54 148 62 205 40 ha-gård 46 582 54 484 66 696 75 866 70 ha-gård 52 993 64 913 81 421 96 599

Skillnad järn/ört med indtrstriarbetar/amil/"en

25 ha-gård — 13 832 — 17 341 22 507 26 969 40 ha-gård 6035 7 463 — 9 959 — 13 308 70 ha-gård + 376 + 2966 + 4766 + 7425 Familje/'nkomstens öknittgjäm/ört med föreg. är. % lndustriarbetarfamiljen 17,7 23,7 16,3 Jordbrukarfamiljen 25 ha-gård 15,0 21,4 14,9 40 ha-gård 17,0 22,4 13,7 70 ha-gård 22,5 25,4 18,6

aFör jämförbarhet mellan åren har inkomsten genomgående beräknats utifrån nor- merade kvantiteter och faktiska priser. (Jfr diagram 3.10 där endast de två sista åren avser normerade kvantiteter).

Källa: Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

Förräntningen (i kronor) framkommer som skillnaden mellan summa in- täkter och summa kostnader exkl. räntekostnader. Bland kostnaderna ingår jordbrukarfamiljens och vuxna anhörigas arbete, värderat till lantarbetarlön med tillägg för driftsledning för brukaren. Denna post utgör inte mindre än 45 % av de totala kostnaderna (exkl. räntekostnader) för 25 ha-gården, ca 40 % för 40 ha-gården och ca 30 00 för 70 ha-gården. Skillnaderna i förräntning mellan de olika storleksgrupperna är i huvudsak att hänföra till skillnader i arbetsåtgång. Dessa skillnader har, bl. a. på grund av relativt sett ökade timlöner, inte kunnat kompenseras med lägre kostnader för an- läggningar vid mindre gårdsstorlek.

Arbetsinsatsen varierar inte bara mellan grupper av olika stora jordbruk utan också inom grupperna. Den bättre fjärdedelen av gårdarna har en ar- betsteknisk driftsöverlägsenhet gentemot medeltalet, som kan värderas till ca 10000 kr. per gård i 1974 års prisläge.

Samtidigt som förräntningen är låg, har dock till följd av inflationen gjorts mycket stora kapitalvinster, dels i fastigheten, dels i lånat kapital. Kapi- talvinster kan uppstå genom att fastigheten stiger i värde mer än den all- männa prisnivån och genom att lånens realvärde sjunker. Kapitalvinsterna (som inte har påverkat ovan angivna förräntningstal) beräknades i medeltal per år för 1973—1974 ligga vid sammanlagt 14 000 kr. för 25 ha-gårdar, 27 000 kr. för 40 ha-gårdar och 43000 kr. för 70 ha-gårdar.

Investeringar i jordbruksfastighet kan ställas mot det ekonomiska utfallet

lAnderson, Åke: Grup- peringar av jordbrukssta- tistiska data, lantbrukse- konomiska samarbets- nämndens sektorsgrupp, Stockholm 1976.

av insättning av medel på bankkonto eller investering i exempelvis aktier. Avkastningen vid dessa penningplaceringar (ränta resp. utdelning) har under senare år inte ens medgett kompensation för penningvärdets fall.

3.9. Produktionens fördelning på företag av olika storlek

I den officiella jordbruksstatistiken är det inte möjligt att urskilja de ijord- bruket producerade varornas ursprung vad gäller företagstyper, företagsstor- lekar etc. 1 en undersökning som utförts vid lantbruksekonomiska sam- arbetsnämnden har emellertid Iantbruksregistret utnyttjats för skattningar av produktionen vid olika företagstyper. Undersökningen har redovisats i en särskild rapport!. Vissa resultat av denna undersökning avseende 1973 redovisas i det följande.

En indelning av landets jordbruksföretag i stora, medelstora och små företag har gjorts enligt följande. En mera exakt beskrivning finns i den nämnda rapporten.

Stora företag. Företag med minst 50 ha åker eller 30—50 ha åker och en större djurbesättning (t.ex. minst 25 kor eller minst 250 slaktsvin).

Medelstora/ör'etag. Företag med 30—50 ha åker eller 10—30 ha åker och en medelstor djurbesättning (t.ex. 10—25 kor eller 100—250 slaktsvin).

Småföretag. Företag med högst 30 ha åker eller högst 10 ha åker och en mindre djurbesättning (t.ex. högst 10 kor eller högst 100 slaktsvin).

J ordbruksproduktionens beräknade fördelning på dessa tre storleksgrupper redovisas i tabell 3.5. Beräkningarna visar att de stora företagen, som endast utgör en tiondel av samtliga företag, svarar för nära hälften av produktionen och mer än hälften av jordbrukets sammanlagda intäkter från vegetabilier. De medelstora företagen, som utgör en knapp fjärdedel av totalantalet, svarar för en tredjedel av jordbruksproduktionen. Denna grupp av företag får 85 % av sina inkomster från animalier; de stora och de små företagen uppvisar något lägre andelar. De små företagen utgör två tredjedelar av antalet företag. men svarar för endast en fjärdedel av produktionen. De stora och medelstora företagen har störst betydelse i södra och mellersta Sveriges slättbygder, där andelen små företag är låg. 1 södra och mellersta Sveriges skogsbygder svarar de små företagen for en tredjedel av produk-

Tabell 3.5 Jordbruksproduktionens fördelning på stora och medelstora och små företag är 1973

Stora företag Medelstora företag Små företag

Samtliga

Företag Jordbruksproduktionens saluvärde Vegetabilier Animalier Totalt Antal % Milj. kr. ”> Milj. kr. % Milj. kr % 14 620 11 920 55 2 228 39 3 148 43 30 582 22 375 23 2 103 37 2 478 33 93 735 67 374 22 1 402 24 1 776 24

138 937 100 i 669 100 5733 100 7 402 100

Källa: Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

tionen. I Norrland är motsvarande andel över hälften och de stora företagens andel är här lägre än 20 %.

3.10. Vissa regionala förhållanden

Den svenska jordbruksproduktionen har av naturliga skäl sin tyngdpunkt i södra och mellersta Sverige. Hälften av den totala åkerarealen finns i slätt- bygderna i dessa delar av landet och ytterligare knappt 40 % finns i skogs- och mellanbygderna. Endast drygt 10 % av landets åkerareal finns inom Norrland, som omfattar 70 % av rikets totala landareal. Jordbruksproduk- tionens beräknade fördelning på produktionsområden redovisas i diagram 3.11.

Av antalet mjölkkor finns knappt 45 % i slättbygderna, drygt 40 % i skogs- och mellanbygderna och ca 15 % i Norrland.

På grund av att gårdarna i allmänhet är mindre i skogsbygderna och Norrland är dessa områdens andel av antalet brukningsenheter större än deras andel av åkerarealen. Södra och mellersta Sveriges slättbygder svarar för endast drygt 30 % av antalet brukningsenheter. Motsvarande andelar för skogs- och mellanbygderna resp. Norrland är knappt 50 % resp. drygt 20 %.

Tabell 3.6 Förvärvsarbetande befolkning i jordbruket år 1970

Län Antal Andel av hela den personer förvärvsarbetande befolkningen, 0) Stockholms 4 407 0,7 Uppsala 6 768 7.6 Södermanlands 5 702 5.5 Östergötlands 9 603 6.0 Jönköpings 9 936 7,7 Kronobergs 7 470 10.6 Kalmar 10 481 10.7 Gotlands 4 713 21.1 Blekinge 4 063 6.4 Kristianstads 13 741 12,2 Malmöhus 16 686 5.2 Hallands 10 252 12.6 Göteborgs o Bohus 6 698 2.2 Älvsborgs 13 416 7.6 Skaraborgs 14 204 13.6 Värmlands 7 021 6.2 Orebro 5 651 4.9 Västmanlands 5 268 4.8 Köpparbergs 4 808 4,4 Gävleborgs 5 493 4.7 Västernorrlands 5 328 5,0 Jämtlands 4 735 10,0 Västerbottens 7 051 7,9 Norrbottens 3 312 3,5 Hela riket 186 807 5,5

Källa: Folk- och bostadsräkningen 1970.

Gsk 22 % Diagram 3. l ] Jordbruks- produktionens _ fördelning på produktionsområdenl 635 1973. 17 %

lSe tabell 3.1.

Jordbrukets betydelse för sysselsättningen varierar mellan olika landsdelar. Enligt 1970 års folk- och bostadsräkning varjordbrukets andel av hela den förvärvsarbetande befolkningen 5,5 % i hela riket. [ Gotlands län var mot- svarande andel 21 %. Andra län med en jämförelsevis hög andel var Ska- raborgs (14 %), Hallands (13 %), Kristianstads (12 %), Kalmar (11 %) och Kronobergs (11 %). I Stockholms samt Göteborgs och Bohus län var jord- brukets andel av den förvärvsarbetande befolkningen lägst (0,7 resp. 2,2 %).

Tabell 3.7 Andel företag år 1973 som beräknas sysselsätta högst en halv årsarbetare i jordbruk resp. jord- och skogsbruk. procent

Produktions— Jordbruk Jord- och område” skogsbruk Gss 18 18 Gmb 19 17 Ons 32 31 55 31 26 Gsk 33 25 Ssk 49 40 Nn 49 39 Nö 44 33 Riket 35 28

"Se tabell 3].

Källa: Lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

Se tabell 3.6, Lantbrukets företagsregister (LBR) redovisar ett högre antal sysselsatta personer än folk- och bostadsräkningen. Skillnaden beror främst på olika definitioner och olika sätt att redovisa deltidssysselsatta.

[ Norrland och i Svealands skogsbygder är närmare hältten av företagen så små att de kan beräknas sysselsätta högst en halv årsarbetare. Detta innebär att den arbetskraft som registreras i jordbruket dessutom gör en betydande insats inom i första hand skogsbruket. Se tabell 3.7. l mellersta Sveriges slättbygder och Götalands skogsbygder är motsvarande andel en tredjedel och i Skåne och Halland endast en knapp femtedel. De nämnda företagen, som torde vara deltidsjordbruk, svarar dock för en mindre andel av jordbruksproduktionen. Den sammanlagda arealen vid dessa bruknings- enheter utgör i Södra och mellersta Sverige endast en tiondel av totalarealerna och i Svealands skogsbygder och Norrland en fjärdedel. l skogsbygderna och Norrland förekommer i betydande utsträckning kom- binerat jord- och skogsbruk, men även i dessa delar av landet är mer än en tredjedel av företagen så små att inte ens de sammanlagda arbetsinsatserna i jord- och skogsbruk motsvarar en halv årsarbetare.

Växtodlingen är i slättbygderna i relativt hög grad inriktad på avsalupro- duktion medan såväl skogs- och mellanbygderna som Norrland domineras av foderodling. Se tabell 3.8.

Odlingen av brödsäd har sin tyngdpunkt i södra och mellersta Sveriges slättbygder och förekommer nästan inte alls i Norrland. Detsamma gäller våroljeväxter medan höstoljeväxter främst odlas i Skåne. 1 de sydligaste länen odlas också fabrikspotatis och sockerbetor. vilka knappast alls före- kommer i övriga delar av landet.

Odling av fodersäd förekommer över hela landet. [ Götalands och Svea- lands skogsbygder samt Norrland sker denna odling till övervägande del för användning inom egen animalieproduktion. l slättbygderna förekommer dessutom en omfattande fodersädsodling för avsalu vid kreaturslösa bruk- senheter.

Även odlingen av vall är spridd över hela landet. I Norrland är den helt dominerande medan den i slättbygderna intar en mera blygsam plats. Animalieproduktionens regionala fördelning belyses av tabell 3.9. lnom animalieområdet har mjölkproduktionen störst betydelse. Dess betydelse

Tabell 3.8 Växtodlingens inriktning i olika produktionsområden, grödgrupper i pro- cent av hela arealen

Produktions- Foder- Vall Brödsäd Olje- Övriga Hela område” säd växter växt- åker- slagb arealen Gss 37 12 22 12 17 100 Gmb 34 28 18 5 15 100 Ons 45 20 22 8 5 100 55 47 20 18 8 7 100 Gsk 41 48 4 2 5 100 Ssk 42 40 5 4 9 100 Nn 35 55 1 0 9 100 Nö 29 60 0 0 11 100 Riket 41 31 13 6 9 100 ”Se tabell 3.1. blnkl. helträda och obrukad åker. Källa: Jordbruksstatistisk årsbok.

förstärks genom att den även utgör basen för nötköttproduktionen. Till- sammans svarar dessa produktionsgrenar för ungefär hälften av jordbrukets totala intäkter och för knappt två tredjedelar av intäkterna från animalie-

produktionen. Mjölk- och nötköttsproduktionen är spridd över hela landet. Dessa pro-

duktionsgrenar torde vara de mest konkurrenskraftiga i skogsbygderna och Norrland. Härtill bidrar bl. a. det särskilda stödet till mjölkproduktionen i norra Sverige.

Fläskproduktionen är till skillnad från nötkreatursdriften koncentrerad till sydligaste Sverige. Mer än hälften av produktionen finns i Skåne och Halland samtidigt som endast 3 % finns i Norrland. Fläskproduktionens koncentration till södra Sverige beror inte enbart på gynnsamma produk- tionsbetingelser, utan torde även förklaras av bl. a. skilda traditioner i olika delar av landet.

Tabell 3.9 Husdjursstammarnas fördelning på produktionsområden 1975. procent

Produktions— Mjölkkor Övriga nöt- Svin Höns område" kreatur Gss 6 9 33 21 Gmb 12 15 22 9 Ons 11 12 13 19 55 15 13 10 17 Gsk 33 35 18 24 Ssk 8 6 2 4 Nn 8 6 l 4 Nö 7 5 1 2 Summa 100 100 100 100 "Se tabell 3.1. Källa: Jordbruksstatistisk årsbok.

Även ljäderfäskötseln är i högre grad än mjölk- och nötköttsproduktionen lokaliserad till slättbygderna. Äggproduktionen är dock jämnare fördelad över landet än fläskproduktionen.

3.11. Utvecklingen inom jordbruket fram till 1980 och 1985 Utvecklingen fram till 1980

I en rapportl från lantbruksekonomiska samarbetsnämnden redovisas be- dömningar av utvecklingen inom jordbruket fram till 1980. Dessa bedöm- ningar grundas på förutsättningen att nuvarande jordbr ukspolitiska mål och medel kommer att förbli i stort sett oförändrade.

Produktionstekniken inom jordbruket bedöms liksom för andra näringar komma att fortlöpande förändras och möjliggöra en ökad produktion vid en given insats av produktionsmedel. Arbetsförbrukningen per producerad enhet förväntas minska samtidigt som avkastningen, inom såväl växtodling som animalieproduktion. förväntas öka. Fortsatt storleksrationalisering av enskilda företag är trolig. Nuvarande tendenser i utvecklingen, i allmänhet mot specialisering men i vissa avseenden också mot mångsidighet, kommer sannolikt att bestå. En närmare redogörelse för produktionsteknikens vän- tade utveckling finns i kap. 3 i rationaliseringsgruppens rapport Jordbrukets rationalisering (bilaga 3).

Inom animalieproduktionen väntas avkastningsökningarna fortsätta. Ök- ningen av medelavkastningen i mjölkproduktionen har under sista tioårs- perioden varit drygt 80 kg per ko och år. Denna ökningstakt väntas fortsätta, vilket medför en avkastning av 4 950 kg per ko år 1980, jämfört med 4 400 kg 1973/74. En avkastningsökning innebär en minskning av foderförbruk- ningen per kg mjölk räknat, eftersom ungefär hälften av foderbehovet avser s.k. underhållsfoder, som inte är beroende av produktionsintensiteten. Aven inom övriga animalieproduktionsgrenar väntas en fortsatt successiv effektivisering med ökad avkastning och förbättrat foderutnyttjande som följd.

lnom växtodlingen väntas sortförädlingsarbetet i framtiden komma att i högre grad än hittills inriktas på förbättringar av kvaliteten hos skörde- produkterna. Detta gäller särskilt oljeväxterna. Samtidigt väntas högre kost- nader för handelsgödsel samt miljökrav leda till att förbrukningen inte ökar som hittills. Bl. a. dessa faktorer talar för att hektarskördarna skulle öka något långsammare än under senaste decenniet.

Bedömningarna av den framtida utvecklingen av jordbrukets omfattning m. m. utgår från att i genomsnitt ca 7000 ha åkerjord årligen kommer att tas ur jordbruksproduktionen, till större delen genom nedläggning av mar- ginella jordar i skogsbygderna, Totalt skulle åkerjorden år 1980 omfatta 'JQFdPTUkwseklobe? 2 945 000 ha. skrivning och framtids-

. .. .. . . __ bedömnin ar. Lantbruk- Anta/et lantbruksföretag vantas forstatta minska l snabbare takt an åker- sekonomisgka samarbets-

arealen, främst genom att arealer vid mindre företag läggs till mera bär- nämndens sektorsgrupp kraftiga, bestående företag. Totalt beräknas antalet jordbruksföretag år 1980 1976-

Tabell 3.10 Animalieproduktion 1975/76 och 1980, milj. kg

1975/ 76 1980 Mjölk 3 252 3 200 Nötkött 133 138 Kalvkött 15 12 Fläsk 287 305 Fjäderfäkött 38 45 Ägg 104 106

vara 112 000jämfört med 132 000 år1975. Medelarealen per företag beräknas under tiden öka från knappt 23 ha till drygt 26 ha.

Antalet sysselsatta inom jordbruket (enligt AKU) väntas minska med ca 3,5 % per år till ungefär 170 000 personer år 1980. Den insatta arbetsvolymen väntas minska något snabbare, eller med ca % per år.

Beträffande vegetabilieproduktionens utveckling räknar man med att olika grödor odlas i ungefär samma omfattning som år 1975. Den antagna minsk- ningen av den totala åkerarealen med 35 000 ha antas medföra mindre are- alminskningar för fodersäd, vall. helträda och obrukad åker.

Inom animalieområdet räknar man med att mjölkproduktionen år 1980 blir omkring 3 200 milj. kg, vilket är något lägre än de senaste åren. Genom att medelkoavkastningen antas öka, om än i långsammare takt än hittills, förutsätter prognosen en svag minskning av mjölkkoantalet. Produktionen av nötkött (inkl. kalvkött) väntas ligga något över 1975/76 års nivå är 1980. Den något minskade tillgången på kalvar antas bli kompenserad av att en större andel av de födda kalvarna föds upp till slaktungnöt i stället för att slaktas på kalvstadiet. För fläsk räknar man med att produktionen fram till år 1980 ökar i ungefär den takt som skett under den första hälften av 1970-talet. Föi ljäderfäkött räknar man med en svagare ökning än under den senaste femårsperioden. Produktionen av ägg väntas bli ungefär oför- ändradjämfört med den nivå som gällt under den första hälften av 1970-talet.

Jordbrukets investeringar antas komma att öka ungefär i samma takt som under perioden 1970—1974. (Den kraftiga ökningen av investeringarna år 1975 torde ha berott på särskilda förhållanden.)

Jordbrukets inköp av förnödenheter antas öka obetydligt fram till 1980. Förbrukningen av inköpta fodermedel antas ligga kvar på dagens nivå, me- dan mindre ökningar antas för handelsgödsel, drivmedel m.m.

Jordbrukets kostnader för tjänster (inkl. kostnader för personbil) väntas öka något.

Utvecklingen 1 980—1 985

Bedömningar över jordbruksproduktionen år 1985 gjordes inom lantbruks- ekonomiska samarbetsnämnden år 1973. Dessa prognoser utnyttjades i så- väl produktionsmålsgruppens som Spannmålsgruppens arbete, där de var utgångspunkt för alternativkalkyler som i produktionshänseende spände över en betydande variationsvidd. Prognoserna, som visserligen gjordes för

närmare fyra år sedan, täcker tillsammans med de nämnda alternativkal- kylerna in även den jordbruksproduktion som man numera räknar med för mitten av 1980-talet. Våren 1975 gjordes nya prognoser, vilka i huvudsak skilde sig från dem som gjordes 1973 genom en viss uppjustering av mjölk- produktionen. Dessa prognoser har i första hand legat till grund för ut- redningens bedömningar rörande den framtida utvecklingen i jordbruket.

Utredningen har också tagit del av prognoser över svenskt jordbruk fram till 1985. vilka gjorts inom Jordbrukets Utredningsinstitut (JU) under ledning av LRFzs prognosgrupp, som består av representanter för LRF och bransch- organisationerna inom föreningsrörelsen. Jämfört med de prognoser som gjordes inom lantbruksekonomiska samarbetsnämnden innebär JU:s prog- noser en större produktion av brödsäd samt mjölk, nötkött och fläsk. 1 övrigt överensstämmer J Uzs prognoser i stora drag med samarbetsnämndens. ] alla de nämnda prognoserna räknar man med en fortsatt långsam minsk- ning av åkerarealen genom nedläggning av vissa sämre jordar och genom att arealer i begränsad utsträckning tas i anspråk för bebyggelse m. m. Den totala åkerarealen väntas år 1985 att ha minskat till ca 2,9 milj. ha. Od- lingsinriktningen väntas inte att skilja sig mycket från den som gäller i dag. Nedläggningen av åker kommer i stort sett att motsvaras av en minsk- ning av vallarealerna och i viss mån fodersädsarealerna.

Den totala mjölkproduktionen väntas enligt samarbetsnämndens prognos uppgå till 3 000 milj. kg år 1985,jämfört med 2 800 milj. kg enligt de prog- noser som gjordes år 1973. Enligt JU:s prognos väntas mjölkproduktionen år 1985 uppgå till 3 300 milj. kg. Skillnaderna sammanhänger framför allt med den under de senaste åren kraftigt utökade subventioneringen av vissa livsmedel, bl. a. k-mjölk och ost. Man räknar i prognoserna med att den ökning av det inhemska avsättningsutrymmet för mjölk som följt därav skall bestå.

] det följande lämnas uppgifter över vissa strukturförhållanden och pro- duktionsresurser i jordbruket år 1985 enligt JU:s prognoser. [ kap. 15 och 16 redovisas förväntad utveckling för enskilda jordbruksprodukter.

Antaletfjretag beräknas fortsätta att minska under prognosperioden och uppgå till ca 100000 år 1985, jämfört med ca 132000 år 1975. Prognosen innebär således att antalet företag kommer att minska med 3000—3 500 per år, vilket är en något dämpad minskningstakt jämfört med tiden före 1975. Genomsnittsföretagets areal skulle öka från knappt 23 ha till 29 ha. En relativt sett ökad rekrytering av yngre lantbrukare i jämförelse med förhållandena under 1960—talet väntas leda till en viss sänkning av jordbrukarnas medelålder. Likväl kommerjordbrukarnas medelålderår 1985 att ligga över flertalet andra yrkesgruppers.

Antalet mjölkkor väntas minska från ca 665 000 år 1976 till ca 620000 år 1985. En antagen avkastningsstegring med 80 kg per ko och år kommer således, vad avser totalproduktionen av mjölk, mer än väl att uppväga ned- gången i antalet mjölkkor. En fortsatt kraftig minskning av antalet mjölk- kobesättningar förutses, i synnerhet för besättningar med mindre än tio mjölkkor. En del av de små mjölkkobesättningarna torde därvid komma att övergå till köttkodrift. Sålunda beräknas antalet köttkor år 1985 till ca 110000 jämfört med ca 65000 år 1975.

För övriga produktionsgrenar inom animalieområdet görs följande be-

dömningar. Antalet svinbesättningar beräknas, trots en viss produktions- ökning (se avsnitt 16.7), minska. Detta beror på att produktionen vid mindre besättningar väntas upphöra. Äggproduktionen bedöms under prognospe- rioden bli av ungefär samma storlek som för närvarande. På grund av höjd avkastning per höna förutses antalet värphöns komma att minska med unge- fär 10 % till något mer än sex milj. år 1985.

3.12. Uppsamling och förädling av jordbruksprodukterl

De varor som det svenska jordbruket producerar är nästan genomgående råvaror för svensk Iivsmedelsindustri. Undantag utgör matpotatis och ägg, av vilka den övervägande delen når den slutliga konsumenten i det skick som dessa varor lämnar jordbruket. Övriga råvaror bearbetas i ett första steg i slakterier, mejerier, kvarnar etc. En del av produkterna härav når konsumenten direkt, andra förädlas vidare i charkuterier, bagerier m.m.

Jordbruksproduktionen sker vid ca 130 000 företag. Uppsamlingen avjord- bruksprodukter är ett omfattande transportarbete. Produktionsåret 1974/ 76 uppgick jordbrukets leveranser till 11 500 milj. kg, varav vegetabilier 7 700 milj. kg och animalier 3 800 milj. kg. Jordbrukarna svarar i allmänhet själva för inleveranserna av vegetabiliska produkter, medan uppsamlingen av mjölk och slaktdjur handhas av mejeri- resp. slakteriindustrin.

Jordbrukets uppsamlings- och förädlingsled domineras av producentkoo- perativa företag. Föreningsföretagen arbetar i allmänhet inom geografiskt avgränsade områden för uppsamling och försäljning och konkurrerar således inte med varandra. Härigenom blir företagskoncentrationen hög för flertalet marknader.

Jordbrukskooperativt ägda mejeriföreningar eller dotterbolag till sådana svarar för all förädling av mjölk. Kooperationen dominerar även produktionen av på mjölkråvaror baserade produkter som ligger utanför regleringen t. ex. fruktyoghurt, glass och välling, eller andra produkter som har anknytning till mejeribranschen, t. ex. juice.

Jordbrukskooperationens andel av slakten av nötkreatur och svin uppgår till drygt 80 %. Övriga 20 % fördelas ungefär lika på konsumentkoopera- tionen och privata slakterier. Under de senaste åren har slakteriföreningarnas andel sjunkit något till förmån för de privata slakterierna. Jordbrukskoo- perationens ställning är mindre markerad inom de förädlingsled som ligger efter slakten. För styckat kött och charkuterivaror har slakteriorganisationen ca 40 % av marknaden.

Slakteri avjjäderfä domineras av två företag, jordbrukskooperativa Kron- fågel AB och privata AB Ivo Food, som vardera har drygt 30 % av mark- naden. Därutöver finns ett flertal små och medelstora företag.

Av den totala kvantiteten marknadsförda agg går drygt hälften genom

lJordbruksutredningen har inte närmare studerat förhållandena inom livsmedelsin- dustrin (bortsett från den del som ligger innanför prisregleringen. se kap. 15) och livsmedelshandeln, eftersom därmed sammanhängande frågor inte har ingått i ut- redningens direktiv. I detta avsnitt lämnas dock en översiktlig redogörelse för den svenska livsmedelsindustrin. För utförligare redogörelser hänvisas till utredningar inom statens industriverk.

s. k. reguljär partihandel. Av denna del svarar jordbrukskooperativt ägda äggcentraler för drygt 70 %. Av de ägg som ej säljs genom partihandeln går 2/3 direkt från producent till grossist eller butik och 1/3 från producent till konsument.

Livsmedelsindustrin

Produktionsvärdet i den svenska livsmedelsindustrin uppgick år 1974 till 20 miljarder kr. Av industrins kostnader för råvaror etc. om knappt 16 miljarder kr. avsåg knappt 9 miljarder kr. råvaror inköpta från det svenska jordbruket. Se tabell 3.11.

Saluvärdet av livsmedelsindustrins produktion ökade mellan 1967 och 1974 med nära 60 %. Räknat i fasta priser stannade dock ökningen vid ca 8 %. Av det samlade saluvärdet år 1974 svarade slakteri- och charkute- riindustrin för mer än en tredjedel och slakterierna ensamma för en dryg femtedel. För en lika stor andel, dvs. en femtedel, svarar mejerierna. Det sammanlagda produktionsvärdet för den primära livsmedelsindustrin, dvs. den del som sysslar med uppsamling och förädling av jordbrukets produkter (mejerier, slakterier, kvarnar, sockerbruk m. ni.) var år 1974 knappt 10 mil- jarder kr. Livsmedelsindustrins produktion var år 1974 fördelad på ca 1 150 arbets- ställen, en minskning med knappt 400 sedan år 1967. Se tabell 3.12. Av den nämnda minskningen svarade bageriindustrin för drygt hälften och me- jeriindustrin för nästan en tredjedel. Antalet mejerier har under perioden minskat med drygt 40 %.

Tabell 3.11 Livsmedelsindustrins produktionsvärde, kostnader för råvaror m. m. samt förädlingsvärde 1974, milj. kr. Företag som sysselsätter minst 5 personer &

Produk- Inköpta råvaror, tionens emballage, energi saluvärde m. m. Totalt Därav från jordbruket & Slakteri- och charkuteriindustri 6 980 5 728 3 157a . Mejeriindustri 4 174 4 015 3 099" Frukt- och grönsakskonservindustri 1448 871 109 Fisk- och fiskkonservindustri 409 234 4 Olje- och fettindustri 1 300 1 103 206 Kvarnindustri 752 467 404 Bageriindustri 1 836 886 18 Sockerindustri 1 051 694 286 Ghoklad- och konfektindustri 789 461 Ovrig livsmedelsindustri 1 542 1090 96 Totalt 20 281 15 549 7 379 därav slakterier, mejerier, kvarnar och sockerbruk 9 844 8 595 6 946

&—

"Enligt jordbrukets totalkalkyl.

Källa: SOS Industri 1974 samt statens jordbruksnämnd.

Tabell 3.12 Antal arbetsställen och antal anställda i livsmedelsindustrin 1967 och 1974. Företag som sysselsätter minst 5 personer

1967 1974 Antal Anställd Antal Anställd arbets- personal arbets- personal ställen ställen Slakteri— och charkuteriindustri 233 15 735 233 18 239 Mejeriindustri 279 8 601 149 8 658 Frukt- och grönsakskonservindustri 46 6 199 52 6 852 Fisk- och fiskkonservindustri 79 2 772 77 2 722 Olje- och fettindustri 13 1 478 6 1 374 Kvarnindustri 31 1 276 24 978 Bageriindustri 741 15 486 500 13 699 Sockerindustri 10 2 019 8 2 412 Choklad— och konfektindustri 55 4 634 44 4 561 Övrig livsmedelsindustri 104 4 372 56 2 799 Totalt 1 591 62 572 1 149 62 294 därav slakterier, mejerier, kvarnar och sockerindustri 374 18 874 234 20 808

Källa: SOS industri.

Livsmedelsindustrin sysselsatte år 1974 62 000 personer. Mer än en fjär— dedel av dessa var anställda i slakteri- och charkuteriindustrin och en knapp fjärdedel i bageriindustrin. En tredjedel av antalet anställda i hela livsme- delsindustrin, knappt 21 000 personer, är verksamma inom den del av in- dustrin som sysslar med förädling av jordbrukets primärproduktion. Sys- selsättningen inom denna del av industrin har, trots att antalet arbetsställen som nämnts minskat, ökat något sedan 1967. Inom främst mejeri- och slak- teriindustrin har det skett en koncentration till större enheter. Inom den övriga livsmedelsindustrin har antalet anställda minskat, dock inte lika mycket som antalet arbetsställen. Koncentrationstendenserna har här emel- lertid inte varit lika starka.

4 Livsmedelskonsumtionen

4.1. Konsumenternas utgifter för livsmedel

Konsumenternas utgifter för livsmedel (exkl. alkoholdrycker och tobak) beräknas år 1976 ha uppgått till drygt 43 miljarder kr. eller ca en fjärdedel av den privata konsumtionen. 26 miljarder kr. utgjordes av sådana livs- medel som i råvaruledet ingårijordbruksprisregleringen. Livsmedelskon- sumtionens fördelning på olika led i produktionskedjan beskrivs över- siktligt i diagram 4.1. Starköl, alkoholdrycker och tobak — som ej inräknats i livsmedelsutgifterna i diagram 4.1 — hade ett sammanlagt konsum- tionsvärde av drygt 11 miljarder kr. år 1976. Av diagrammet framgår bl.a. att av konsumenternas direkta utgifter för de jordbruksreglerade livsmedlen tillfaller en knapp tredjedel (7,5 miljarder kr.)jordbruket. Av jordbrukets totala bruttointäkter om 12 miljarder kr. kommer ungefär en fjärdedel från de statliga pristilläggen.

Jordbruksprisreglerade Ej prisreglerade livsmedel (26) livsmedel (17)

Förädling och handel (10,5)

Prisregle— _ Import (2) ringsledet UPPsam ing oc VISS foradling 2

Jordbruket

Pristillägg av budgetmedel (3) Exportintäkter (1,51 _,

L ________________

Diagram 4.1 Livsmedel- skonsumtionen 1976, mil- jarder kr. (Starköl, vin och sprit samt tobak ingår inte)

Källa: Statens jord- bruksnämnd.

Livsmedelskonsumtionens värdemässiga utveckling under åren 1965—1975 redovisas i tabell 4.1. Redovisningen avser den form i vilken olika varor når konsumenten. Exempelvis ingår köttvaror både i redovisningsgruppen kött och köttvaror och i utgifter för restaurangbesök m.m. Den sist- nämnda posten redovisas uppdelad på en varudel. som innefattar bran- schens inköp till partipriser, och en tjänstedel, som motsvarar branschens förädlingsvärde. Den offentliga konsumtionen (militärförläggningar, sjukhus etc.) ingår inte. Tabellens uppgifter är därför inte jämförbara med jordbruksnämndens konsumtionsstatistik, som omfattar alla konsu- merade kvantiteter (inkl. storhushåll etc.) värderade till detaljhandelspriser.l

Den totala livsmedelskonsumtionen, i löpande priser, har under den se- naste tioårsperioden nästan fördubblats och uppgick år 1975 till drygt 43 miljarder kr. Räknat i fasta priser var ökningen 18 %. Volymökningen var störst för malt- och läskedrycker samt vin och sprit, men nästan samtliga av de varugrupper som redovisas i tabellen har ökat eller varit oförändrade. Enda undantaget är matfett, som uppvisar en svag minskning av den sam-

iSismämnda värderings_ malagda konsumerade kvantiteten, vartill kommer att en förskjutning från sätt har tillämpats i dia- smör till margarin ytterligare minskat konsumtionsvärdet räknat i fasta pri- gram 4.1. ser.

Tabell 4.1 Konsumenternas utgifter för livsmedel och alkoholhaltiga drycker samt total privat konsumtion, milj. kr.

Löpande priser 1968 års priser 1965 1970 1975 1965 1970 1975

Bröd och spannmålsprodukter 2 324 3 307 5 689 2 827 2 987 2 991 Kött och köttvaror 3 472 4 634 6 683 3 932 4 190 4 568 Fisk och fiskvaror 812 1 114 1747 879 988 1007 Mjölk, ost. ägg och glass 2 305 2 878 4 058 2 465 2 653 2964 Matfett 851 944 1 399 907 817 796 Frukt, grönsaker ] 926 2 577 4 645 2 025 2 377 2 572 Potatis 384 604 1 006 430 490 499 Socker 256 230 515 236 215 235 Kaffe, te och kakao 859 975 1346 780 799 899 Andra livsmedel ] 277 1 670 3 107 1 382 1 580 1 593 Malt- och läskedrycker” 920 1 892 3 035 1 012 1 732 1 687 Sprit, vin och starköl 2 183 3 040 5 148 2 679 2 918 3444

Summa 17 569 23 865 38 378 19554 21 746 23 255 Utgifter för restaurang- och kafébesök: Varudel 919 1 250 1 982 973 1 110 1 060 Tjänstedel ] 058 1 938 3 101 1 459 1 665 1 660

Totalt (A) 19 546 27 053 43 461 21 986 24 521 _ 25975 Total privat konsumtion (B) 63 888 92 080 149 535 72 111 84 259 93 712 A i % av B 30,6 29,4 29,1 30,5 29,1 27,7

”Exkl. starköl

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den redovisade volymökningen för livsmedelskonsumtionen motsvaras av en viss ökning av den beräknade energitillförseln i livsmedel till hus- hållen. Ökningen beror huvudsakligen på en fortlöpande förskjutning mot dyrare och mera förädlade livsmedel. Härtill kommer en ökning av konsumtionen av alkoholdrycker, vilka inte ingår i energiberäkning- arna.

Livsmedlens (exkl. alkoholdrycker och tobak) andel av den totala pri- vata konsumtionen är f. n. knappt 25 %. Andelen har minskat med några procentenheter sedan 1965. 1 fasta priser är minskningen något större vilket beror på att konsumentpriserna för livsmedel ökat något snabbare än för övriga varor och tjänster. Detta gällde främst under perioden 1965—1972. Därefter har livsmedelspriserna ökat något långsammare till följd av den ökade |ivsmedelssubventioneringen (se avsnitt 4.3).

4.2. Totalkonsumtionen av vissa livsmedel

Den redovisning av livsmedelskonsumtionen som lämnats i det föregående avser som nämnts livsmedlen i det skick som de når den slutlige kon- sumenten, dvs. i förädlad och ofta blandad form. I jordbrukspolitiska sam- manhang är det även av intresse att följa totalkonsumtionen av olika livs- medel, dvs. dels direktkonsumerade livsmedel av råvarukaraktär, dels de råvaror som livsmedelsindustrin förbrukat för att tillverka de livsmedel av högre förädlingsgrad som konsumeras. Totalkonsumtionen av vissa livs- medel redovisas i tabell 4.2. Konsumtionen av mjöl och gryn (huvudsakligen av vete och råg) minskade relativt snabbt under 1960-talet, men minskningen har numera i stort sett upphört. Konsumtionen av matpotatis har under den senaste tioårsperioden varit ungefär oförändrad, vilket innebär en svag minskning per person och år räknat. Sockerkonsumtionen har ökat ungefär i takt med folkökningen. Konsumtionen av mjölk och grädde har ökat i snabbare takt än folk- mängden. Särskilt gäller detta lättmjölken, som introducerades år 1969. Lätt- mjölkens andel av all flytande konsumtionsmjölk var år 1975 ca 25 %. Denna ökning har till viss del skett på bekostnad av den treprocentiga mjöl- ken och skummjölken, men har också bidragit till ökningen av hela mjölk- konsumtionen. Konsumtionen av ost har ökat under den nämnda tioårs- perioden. Särskilt snabb har ökningen varit under de senaste åren, vilket främst torde vara en följd av de ökade prissubventionerna. Konsumtionen av samtliga mejeriprodukter sammantagna, uttryckt som mjölkråvara, har under den senaste tioårsperioden ökat med i genomsnitt 1,5 % per år och motsvarade år 1975 knappt 2800 milj. kg. mjölkråvara. Konsumtionen av nötkött (inkl. kalvkött) ökade under den senare delen av 1960-talet i takt med folkökningen, men minskade 1971 och 1972. Där- efter har konsumtionen åter ökat, och var år 1975 klart större än år 1970. Konsumtionen avfläsk har fortlöpande ökat, bortsett från en mindre minsk- ning år 1973. Åren 1974 och 1975 ökade fläskkonsumtionen snabbt, delvis som en följd av de ökande prissubventionerna. Konsumtionen av fjäder/äkött ökade under perioden 1965—1975 från 20 milj. kg till 38,5 milj. kg, en ökning med i genomsnitt nära 7 % per år. Ökningstakten förklaras huvudsakligen

Tabell 4.2 Totalkonsumtion av vissa livsmedel

Totalt, milj. kg Per person och år, kg 1965 1970 1975 1965 1970 1975 Mjöl och gryn 516 488 490 66,7 60,7 59,6 Matpotatis 673 678 669 87,0 83,7 81.4 Socker och sirap" 330 351 343 42,7 43,6 41,7 Konsumtionsmjölk I 284 1 394 1 523 166,0 173,3 185,4 Grädde 50 53 59 6,5 6,7 7,2 Mjölkpulver och kondensmjölk 29 25 28 3,7 3,1 3.4 Ost 62 73 93 8,0 9,1 11,3 S:a mjölk, grädde och ost uttryckt som mjölkråvaral7 2 238 2 426 2 762 289,4 301,6 3362 Smör m. m.” 67 48 44 8,7 5,8 5,4 Hushållsmargarin 102 117 124 13,2 14,7 15.1 Ovrigt matfettd 30 31 28 3,9 3.9 3.4 S:a matfettd 167 166 159 21,6 20,6 19.4 Nöt- och kalvkött 147 152 163 19,0 18,9 19.9 Fläsk 211 226 263 27.3 28,1 32,1 Övrigt kött samt inälvor 65 71 82 8,4 8,8 10,0 S:a kött och fläsk 423 449 508 54,7 55.7 62.0 Ägg 92 102 104 11,9 12,7 12,7 Fiske 195 215 215 25,2 26,7 26,2

Uttryckt i raffinad.

a

b Råvaruåtgången för de olika produkterna omräknad till den invägda mjölkens fetthalt (4 %). De angivna talen, som även innefattar råvarubehovet för imponerad ost, kan inte direkt jämföras med mejeriernas invägning p. g. a. olikheter i säsongvariation. C Inkl. Bregott. ” Uttryckt i rent fett. e Uttryckt i hel färskvikt.

Källa: Statens jordbruksnämnd.

1 Kostens energiinnehåll redovisas i kalorier. l kcal motsvarar 4,19 kilo- joule, kJ.

av att konsumentpriset under 1960-talet och början av 1970-talet ökade betydligt långsammare än priserna på övriga köttslag. Även under de senaste åren har konsumtionen ökat, trots att fjäderfäkött i motsats till annat kött inte prissubventionerats och därför haft något snabbare prisutveckling än övriga köttslag. Den sammanlagda konsumtionen av kött och fläsk ökade mellan år 1965 och 1970 med i genomsnitt 1,2 % per år. Efter en nedgång i konsumtionen under åren 1971—1973 ökade den starkt åren 1974 och 1975. Konsumtionen av ägg har under den senaste tioårsperioden ökat i takt med folkmängdens ökning, bortsett från vissa variationer mellan åren.

Kostens näringsinnehåll

Tillförseln av energi (kalorier)', protein, fett och kolhydrater per person och dag redovisas i tabell 4.3. Dessa beräkningar baseras på uppgifter över di- rektkonsumtionen, vilket medför att man i näringsvärdeberäkningarna utgår

från de kvantiteter som är tillgängliga för konsumtion och att svinn i enskilda hushåll och storhushåll följaktligen ej beaktas.l

Det beräknade energiinnehållet i hushållens tillförsel av livsmedel har de senaste åren ökat något och uppgick år 1975 till 2903 kcal per person och dag. Därutöver konsumerades alkohol i form av vin och sprit mot- svarande ca 100 kcal/dag. Som jämförelse kan nämnas att livsmedelsverkets rekommenderade dagliga intag motsvarar ca 2 200 kcal/dag?

Under perioden har en viss förskjutning i energins fördelning på olika näringsämnen skett. Proteinets andel av energitillförsel har under hela pe- rioden ökat, särskilt snabbt under de senaste åren. Kolhydraternas3 andel ökade långsamt fram till 1973, men har därefter minskat något. Fettets andel minskade kontinuerligt fram till år 1974 då den åter ökade, främst till följd av den ökade konsumtionen av ost och fläsk. Kostens innehåll av fett ligger alltjämt över livsmedelsverkets rekommendation, som är högst 35 % av energitillförseln.

Tabell 4.3 Kostens innehåll av energi och vissa näringsämnen per person och dag

1965 1970 1975 Energi, kcal 2 843 2 869 2 903 Protein, gram 76 78 83 därav vegetabiliskt 28 27 28 animaliskt 48 51 55 Fett, gram 124 123 124 Kolhydrater, gram 339 346 350 Energins ursprung, % Protein 10,9 11,1 11,6 Fett 40,4 39,7 39.4 Kolhydrater 48,7 49,2 49,0 Summa 100,0 100,0 100,0

Källa: Statens jordbruksnämnd.

4.3. Livsmedelspriser och livsmedelssubventioner”1

Den under 1960-talet i stort sett lugna allmänna prisutvecklingen i Sverige bröts under åren 1969 och 1970 och efterträddes av en period med kraftigare prishöjningar. Från 1966/67 till 1969 steg den allmänna prisnivån enligt konsumentprisindex (KPI) med ca 3 % per år. Samtidigt ökade Iivsmedels- priserna med 2,5 % per år. Under inverkan av framför allt den internationella prisutvecklingen steg konsumentprisnivån mellan år 1969 och år 1970 med 7 %.

Under slutet av 1960-talet och under 1970-talet har industriländerna i ökande omfattning genomfört olika former av prisstabiliserande åtgärder. 1 Sverige infördes prisstopp första gången vid månadsskiftet augusti/sep- tember 1970, omfattande de viktigaste livsmedlen. Prisstoppet, som en må- nad senare utvidgades till att gälla flertalet varor och tjänster, avvecklades

ISvinnet i hushållen, räknat i kalorier, upp- skattas till 20—30 % av den totala tillförseln.

2Då man kan räkna med att befolkningens faktis- ka näringsintag i stort sett överensstämmer med rekommendationer- na, kan således förluster- na i hushållen beräknas till omkring 700 kcal per person och dag.

3Bland kolhydraterna ingår i tabellen alkohol i maltdrycker men inte i vin och sprit.

4Jfr. även kap. 14.

Diagram 4.2 Konsument- prisutvecklingen i Sverige 1966/67 — 1975. Konsu- mentprisindex 1966/67 = 100.

Källa: Lantbruksekon- omiska samarbetsnämn- den.

Index

200

— ——— Jordbruksregl. livsmedel Övriga livsmedel Alla varor och tjänster

150

100

successivt under 1971. Till följd av mervärdeskattens höjning med 5 % den 1 januari 1971 visar dock prisnivån en relativt stor uppgång under 1971.

Under 1972 accelererade prisstegringarna för jordbruksreglerade livsmedel. I samband med utlösningen av inflationsregeln inom jordbruksprisregle- ringen den 1 januari 1973 infördes åter ett prisstopp, denna gång omfattade vissa baslivsmedel (mjölkprodukter utom smör, vissa kött- och fläskvaror). För att jordbruket skulle kompenseras för uteblivna prishöjningar ut- betalades av budetmedel särskilda pristillägg på berörda jordbrukspro- dukter. Inom ramen för det s.k. stimulanspaketet år 1974 sänktes priserna på de viktigaste baslivsmedlen från den 1 april samma är, samtidigt som mer- värdeskatten temporärt nedsattes från 15 till 12 %. I samband med att den högre skattesatsen återinfördes den 16 september 1974 tillfördes prisregle- ringen ytterligare budgetmedel, varigenom priserna på baslivsmedlen kunde hållas oförändrade.

Prisstoppet den 1 januari 1973 innebar således att de inom jordbruks- prisregleringen fastställda prishöjningarna utgick i form av pristillägg (s. k. subventioner) till jordbruket. Från år 1975 har vissa av dessa höjningar tillåtits slå igenom i prisnivån. Genomgående har dock under 1975 och 1976 mjölkprishöjningarna helt eller delvis subventionerats. För övriga produkter har de överenskomna prishöjningarna i varierande grad sub- ventionerats. Den är 1973 införda subventioneringen har starkt påverkat pris- och kon- sumtionsutvecklingen för livsmedel. De betydande prisstegringarna på jord- bruksprisreglerade livsmedel dämpades och dessa livsmedel hade de när- maste åren en lugnare prisutveckling än såväl övriga livsmedel som övriga varor och tjänster över huvud taget. De sålunda sjunkande realpriserna på

baslivsmedel torde ha bidragit till de konsumtionsökningar under dessa år som närmare redovisats i avsnitt 4.2. Under 1975 och 1976 har konsu- mentpriserna som nämnts åter stigit snabbare. Även dessa år har dock pri- serna på baslivsmedlen stigit långsammare än den allmänna prisnivån.

Priset på konsumtionsmjölk sjönk mellan åren 1972 och 1975 med 12 %. Priserna på nötkött och fläsk steg med endast 3 % resp. 6 %. Bland sub- stitutvarorna ökade priserna på fisk och fiskprodukter mellan nämnda år med 42 % och på djupfryst gödkyckling med 19 %. Mjöl, gryn och bröd steg med 33 %.

Det har beräknats att priset på konsumtionsmjölk i januari 1977 skulle ha varit dubbelt så högt utan subventioner. De genomsnittliga priserna på nöt- och kalvkött samt fläsk skulle ha varit minst 15—20 % högre, om dessa produkter inte hade varit subventionerade. 1 diagram 4.3 beskrivs prisutvecklingen för jordbruksprisreglerade livs- medel vid försäljning från livsmedelsindustrin till detaljhandeln (producent- prisindex, PPI) resp. från detaljhandeln till konsument (KPI). Den skillnad i utvecklingen som framgår av diagrammet förklaras helt och hållet av mer- värdeskatten (tidigare omsättningsskatten), som registreras i KPI men inte i PPI. Rensas konsumentpriserna från omsättnings- resp. mervärdeskatt har de båda serierna utvecklats praktiskt taget parallellt, vilket innebär att de- taljhandelns kostnader och marginaler varit i procent räknade i stort sett oförändrade.

Index

PPI= Producentprisindex för livsmedelsindustrin KPl=Konsumentprisindex

150

100

1966/67 70 75

Prisutvecklingen i olika led

Genom att räkna om de olika indexseriernas procentförändringar till mil- jonbelopp kan man överslagsmässigt belysa hur utgiftsändringarna i kon- sumentprisledet fördelas på produktions- och handelsleden. En sådan be- räkning har utförts för perioden 1970/71—1975/76. Härvid har man utgått från produktions- resp. konsumtionsvärdena under basperioden 1966/67 för de varor som ingår i serierna. Basvärdevolymen är lägst i avräk-

Diagram 4.3. Prisutveck- lingen jör jordbruks- reglerade Iivsmedel. In- dex 1966/67 = 100.

Källa: Lantbruksekono- miska samarbetsnämn- den

' Indexförändringarna har applicerats på bas- värdevolymerna för pro— duktionsåret 1966/67. De redovisade värdeför- ändringarna gäller föl- jaktligen i princip en- dast vid oförändrade produktions— och kon— sumtionsvolymer. De angivna talen torde dock ändå ge en god bild av den faktiska ut- vecklingen.

ningsprisindex (A-index, se avsnitt 3.7), stiger successivt genom de olika produktions- och handelsleden och är högst i KPI (här endast för jord- bruksprisreglerade livsmedel, KPI-J). Lika indexändringar för de olika serierna innebär därför att värdeändringarna är olika stora, lägst i A-index och högst i KPI-J. Av följande tablå framgår värdeändringar under olika perioder totalt i de olika produktions- och handelsleden, dvs. inkl. värdeändringar i de föregående leden.l Milj. kr.

1970/71— 1973/74— 1973/74— 1973/74 1974/75 1975/76 A-index + 1 620 + 660 + I 800 PR-index + 1 430 - 290 + 470 FRI-J + 2 020 + 280 + 1 600 KPI-J exkl. moms + 2 550 + 460 + 2460 KPI-J inkl. moms + 3 250 + 510 + 3 020

Både år 1974/75 och år 1975/76 steg värdevolymen i A-index mer än i PR-index. Skillnaden beror, som framgått av det föregående, på den ökade subventioneringen.

Mellan åren 1970/71 och 1973/74 steg konsumtionsvärdet av svenska jordbruksprodukter i detaljhandelsledet med ca 3250 milj. kr. Av detta belopp berodde 700 milj. på ökad mervärdeskatt och I 120 milj. kr. på ökade förädlings- och distributionskostnader utanför prisregleringsledet. medan värdet steg med 1430 milj. kr. i prisregleringsledet.

Under perioden 1973/74—1975/76 har konsumtionsvärdet ökat med ca 3 020 milj. kr. i detaljhandelsledet. Av detta belopp hänför sig endast 470 milj. kr. eller ca 15 % till värdeökning i prisregleringsledet. Värdeökningen i senare förädlings- och distributionsled har utgjort 1 990 milj. kr. medan mervärdeskatten har bidragit med 560 milj. kr. till konsumtionsvärdets ök-

ning.

5. Jordbrukspolitikens mål och medel

5.1. Bakgrund'

Samhälleliga ingripanden på jordbrukets område har förekommit under mycket lång tid. Äganderätten till mark och beskattningen av fast egendom reglerades således tidigt. Eftersom jordbruket var huvudnäring och basen för den ekonomiska utvecklingen sökte staten på olika sätt förbättra av- kastning och brukningsmetoder. Under 1800-talet med dess snabba befolk- ningsökning främjades nyodling och hemmansklyvning. Under denna tid tillkom också hushållningssällskap och lantbruksskolor. Grunderna till nu- varande markpolitik tillkom mot slutet av århundradet i syfte att så långt möjligt säkerställa äganderätten till jorden åt brukarna. Direkta ekonomiska skyddsåtgärder tillkom genom spannmålstullarna.

Några större regleringar av näringen skedde dock inte förrän i samband med den ekonomiska krisen i början av 1930-talet. Krisens verkningar drab- bade jordbruket hårt. Under l930-talet byggdes därför upp det prisregle- ringssystem som i stora drag fortfarande gäller. Det skyddar svenskt jordbruk mot alltför kraftig inverkan av internationella prisrörelser, men utgör i vissa lägen även ett skydd för konsumenterna mot livsmedelsbrist och höga in- ternationella priser.

Under 1930-talet ladejordbrukskooperationen grunden till den starka ställ- ning inom svensk livsmedelsindustri som den i dag har. Uppbyggnaden under 1930-talet till rikstäckande branschorganisationer understöddes på oli- ka sätt av staten. Genom 1947 års riksdagsbeslut samordnades för första gången de olika jordbrukspolitiska åtgärderna. I princip kvarstod grunderna i detta beslut till dess att riksdagen fastlade nya riktlinjer genom 1967 års bes/ur. Båda riksdagsbesluten har emellertid medgett en betydande frihet vid åtgär- dernas konkreta utformning. Härigenom har successivt ändrade förut- sättningar inom såväl jordbruket som det svenska näringslivet i allmänhet kunnat beaktas.

I Den jordbrukspolitiska utvecklingen i Sverige fram till mitten av 1960- talet har utförligt beskri- vits i 1960 års jordbruks- utrednings betänkande: Den framtida jordbruks- politiken. SOU 1966130. kap. XII. Jordbrukspoli- tiska förändringar som skett efter denna tid- punkt redovisas närma- re i kap. 5. 6. 12 och 19.

5.2. Produktions-, inkomst- och effektivitetsmålen

År 1967 beslutade riksdagen om nya riktlinjer för jordbrukspolitiken m. m. (prop. 1967195, JoU 1967:25, rskr 1967:280). De nya riktlinjerna ersatte 1947 års jordbrukspolitiska program. Det sistnämnda hade dock genom beslut av riksdagen successivt modifierats på erra punkter, särskilt i fråga om rationaliseringsverksamheten. Till grund för 1967 års beslut låg förslag av 1960 års jordbruksutredning.

Tre jordbrukspolitiska mål dominerar i både 1947 och 1967 års riktlinjer, nämligen:

O Produktionsmålet (eller beredskapsmålet). o Inkomstmålet. o Effektivitetsmålet (eller rationaliseringsmålet).

Målen har under olika perioder haft skiftande formuleringar och olika inbördes tyngd. 1 1947 års riktlinjer dominerade inkomstmålet, medan de tre målen i 1967 års beslut kan sägas ha samma tyngd.

Sammanfattningsvis anförde departementschefen i prop. 1967z95 i fråga om de allmänna riktlinjerna för jordbrukspolitiken följande:

Jordbrukspolitiken bör under den framtid som kan överblickas inriktas påatt, samtidigt som en viss samhällsekonomiskt motiverad minskning av produktionens omfattning sker, en fortsatt snabb rationalisering främjas och att prissättningen på jordbrukets produkter fortlöpande avvägs med beaktande av samhällets, jordbrukarnas och kon- sumenternas intressen. Detta innebär att jordbrukspolitiken mer än hittills får samma huvudsyften som den allmänna ekonomiska politiken, nämligen att främja fortsatt välståndsökning och att medverka till att alla grupper blir delaktiga härav. Förjord- brukets del blir målsättningen att under så långt möjligt samma betingelser som gäller för näringslivet i övrigt till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad ås- tadkomma en jordbruksproduktion av önskad storlek och samtidigt göra det möjligt för de ijordbruket sysselsatta att bli delaktiga av den allmänna standardstegringen. Ur konsumentsynpunkt medför riktlinjerna för jordbrukspolitiken, att kostnaderna för denjordbruksproduktion. som främst av hänsyn till försörjningsberedskapen måste upprätthållas inom landet, blir så låga som möjligt.

Vad som särskilt bör observeras är att jordbrukspolitiken enligt 1967 års riktlinjer i princip skall samordnas med den allmänna ekonomiska politiken.

Det bör vidare framhållas att 1967 års beslut, liksom 1947 års, i första hand har utgjort en allmän ram förjordbrukspolitiken inom vilken utrymme har funnits för de ändringar som utvecklingen har krävt. Det framhålls också i prop. 1967z95 att man tid efter annan borde överväga takten i produktionsanpassningen i jordbruket. En konsekvens härav var att man i prop. 1967195 också avvisade tanken på att ange fasta normer för prissättningen på jordbrukets produkter för någon längre period, I uttalandena i fråga om produktionens framtida omfattning inlades re- servationer för det fall utvecklingen skulle bli annorlunda än den man utgick från i mitten av 1960-talet.

I direktiven till 1972 årsjordbruksurredning utsägs att de allmänna målen för jordbrukspolitiken skall gälla även i fortsättningen. Utredningen bör

därför enligt direktiven inte behandla de övergripande målen för jordbruks- politiken utan endast vissa preciserade frågor. Enligt de ursprungliga di- rektiven skall utredningen sålunda;

o Överväga om det med hänsyn till de förändringar som skett i produk- tionens inriktning under senare år eller av andra skäl finns anledning att ompröva produktionsmålet. Produktionsmålet ijordbruket behand- las i kap. 6—11. 0 Belysa inkomst- och srandarduivecklingen för dem som är sysselsatta inom jordbruket. Inkomstutvecklingen i jordbruket belyses i kap. 3. O Undersöka möjligheterna att gå över till en s. k. lågprislinje och effekterna härav liksom möjligheterna till andra modifieringar av jordbruksprisreg- leringen. Prispolitiken och jordbruksprisregleringen behandlas i kap. 12—18. 0 På initiativ av riksdagen erhöll utredningen 1974 genom tilläggsdirektiv

i uppdrag att bl. a. förutsättningslöst ompröva rationaliseringspolitiken. Ra- tionaliseringsfrågorna tas upp i kap. 19—27.

Utredningen vill emellertid redan i detta kapitel genom kona översikter ge en bakgrund till de tre jordbrukspolitiska huvudmålen samt redovisa de medel som hittills använts för att nå dessa mål.

Produktionsmålet

Att trygga en god beredskap ifråga om livsmedel har alltsedan andra världs- kriget utgjort en av grunderna i svensk jordbrukspolitik. I ett större sam- manhang är livsmedelsberedskapen en del av vår säkerhetspolitik. Den svens- ka jordbruksproduktionen har under efterkrigsåren i regel varit större än vad som ansetts nödvändigt från beredskapssynpunkt. För vissa produkter har betydande kvantiteter fått exporteras till priser som oftast legat lägre än de som erhållits på den svenska marknaden. Denna bakgrund är i Sverige liksom i praktiskt taget alla industriländer det främsta motivet för en prisreglering som avskärmar hemmamarknaden mot den inter- nationella marknadens prisnivå. Denna nivå har i regel varit för låg för att jordbrukarna skall kunna uppnå rimliga Iönsamhets- och inkomst- förhållanden.

Beredskapsskäl motiverar en viss miniminivå på vår jordbruksproduk- tion och därmed även på de resurser som erfordras för att uppnå den önskvärda produktionen. Av andra skäl, främst samhällsekonomiska, har det tidigare ansetts angeläget att också ange en övre gräns för jordbruks- produktionens storlek (maximinivå). Tankegången bakom främst 1967 års men även 1947 års beslut var i stort sett följande:

0 Produktion av svenska jordbruksprodukter skulle under överblickbar framtid kräva högre priser än de som väntades på den internationella Iivsmedelsmarknaden. Ett särskilt prisstöd måste därför utgå, om man skulle få någon större inhemsk produktion. Det skulle under sådana för- hållanden bli billigare att i viss utsträckning importera livsmedel. Sådan import ansågs också bli möjlig.

0 Produktionsresurserna, främst arbetskraften, beräknades ge samhälls- ekonomiskt högre avkastning i andra sektorer av näringslivet än i jord- bruket. Knapphet på främst arbetskraft skulle komma att utmärka vår ekonomi. 0 Följaktligen borde vi, så länge dessa förhållanden bestod, inte ha en större jordbruksproduktion än som krävdes av beredskapsskäl.

Inkomstmålet

1 1947 års jordbrukspolitiska program var den s. k. inkomstliksrä/ligheren det primära jordbrukspolitiska målet. Detta mål preciserades till att avse in- komsterna för basjordbrukare (10—20 ha åker), vilka i inkomsthänseende skullejämställas med vissa grupper av industriarbetare. Prissättningen skulle avvägas så att detta mål kunde förverkligas. Preciseringen blev undan för undan allt snävare.

I 1967 års riktlinjer angavs inte längre något preciserat inkomstpolitiskt mål. Inkomst- och lönsamhetsmålet fanns med som ett av flera mål (”de som i framtiden är sysselsatta inom jordbruket skall kunna nå en ekonomisk standard som är likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar"). Även i 1967 års beslut utgör prissättningen det primära medlet att på kort sikt förverkliga inkomstmålet. Inkomstmålet är emellertid enligt detta beslut inte längre den enda utgångspunkten för prisavvägningen.

Såväl i 1947 års som i 1967 års beslut underströks betydelsen av en fortsatt effektivisering inom jordbruksnäringen. En effektivisering ansågs nämligen vara en förutsättning för att på längre sikt säkerställa en rimlig inkomst- utveckling för de ijordbruket sysselsatta. Samtidigt kunde därigenom pris- stegringarna på jordbruksprodukter begränsas. Medlen för att förverkliga inkomstmålet i jordbruket har således varit både prisstöd och rationalise- ringsstöd.

Inkomstutvecklingen för jordbrukarna och för s. k. jämförbara grupper har redovisats i kap. 3. Utredningen har därvid använt sig av undersökningar redovisade av lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

Utredningen har ej ansett sig böra närmare precisera inkomstmålet för de ijordbruket yrkesverksamma. Liksom hittills börtill prisöverläggningarna redovisas beräkningar över Iönsamhets- och inkomstförhållanden för olika jordbrukargrupper — i första hand för de grupper som har sin huvudsakliga utkomst från jordbruket. Den närmare utformningen av dessa beräkningar bör liksom nu anförtros åt berörda myndigheter, i första hand statensjord- bruksnämnd och lantbruksekonomiska samarbetsnämnden.

Prisstöd och rationaliseringsfrämjande åtgärder bör liksom hittills vara huvudmedlen för att uppnå inkomstmålet. Liksom skett under 1970-talet får vid prisöverläggningarna övervägas om det för att nå inkomstmålet för så stora grupper jordbrukare som möjligt blir nödvändigt med särskilda låginkomstsatsningar. En strävan bör därvid vara att nå en ökad utjämning av inkomsterna mellan olika jordbrukarkategorier.

Utredningen vill peka på att inkomstmålet för de yrkesverksamma i jord- bruket under senare år kommit att kompletteras med olika åtgärder för att förbättra jordbrukarnas sociala standard, bl. a. i form av avbytarverk-

samhet. Det är enligt utredningens mening angeläget att fortsatta förbätt- ringar sker av denna sociala standard.

Effektivitetsmålet

I 1947 års jordbrukspolitiska program var målet uppbyggandet av s. k. bär- kraftiga familjejordbruk. Ända fram till år 1959 var statens medverkan i strukturarbetet begränsad till de 5. k. basjordbruken med 10—20 ha åker. Denna begränsning hämmade strukturrationaliseringen.

Effektivitetsmålet i 1967 års jordbrukspolitiska beslut innebär att jord- bruksnäringen under så långt möjligt samma betingelser som gäller för nä- ringslivet i övrigt och till lägsta möjliga kostnader för samhället och kon- sumenterna skall åstadkomma en jordbruksproduktion av den storlek som bedömdes erforderlig med hänsyn till försörjningsberedskapen.

Som en följd av kravet på effektivitet har därför samhället varit berett att främja en fortsatt, snabb rationalisering av jordbruket. En med statligt stöd bedriven rationaliseringsverksamhet — innefattande en statlig mark- politik — har därför syftat till att göra företagen så effektiva som möjligt. De statliga insatserna skall underlätta att företagen till utformning och drift fortlöpande anpassas efter den tekniska utvecklingen. Statens medverkan, som främst sker genom lantbruksnämnderna, har hittills ansetts behövlig i fråga om såväl strukturrationalisering som inre rationalisering och drifts- rationalisering.

Enligt 1967 års riksdagsbeslut kan statligt stöd (lånegarantier och bidrag) ges till bestående företag som redan har eller inom en nära framtid väntas få förutsättningar för en rationell drift. Fr. o. m. den ljuli 1971 har emellertid för norra Sverige införts möjligheter att ge finansieringsstöd även till s. k. begränsat utvecklingsbara företag. Riksdagen beslutade år 1972 om stöd för att underlätta fortsatt eller utvidgad mjölkproduktion vid samma ka- tegorier företag även i övriga Sverige. Utredningens förslag i fråga om ra- tionaliseringsverksamheten redovisas i kap. 19—27.

5.3 Jordbrukspolitikens medel

Tre skilda medelstyper har hittills använts för att förverkliga de jordbruks- politiska målen nämligen:

0 En särskild prisreglering för jordbruksprodukter varigenom de inhemska produktpriserna har hållits på en högre nivå än priserna på den inter- nationella marknaden (prisstöd). o Statliga åtgärder för att påverka rationaliseringsutvecklingen (rådgiv- ning, utbildning och finansieringsstöd). o Markpolitisk lagstiftning.

Prisregleringen byggdes upp under 1930-talets jordbrukskris och har i princip haft samma utformning sedan dess (se vidare kap. 12—18).

Statliga åtgärder för att påverka rationaliseringsutvecklingen har funnits länge. Först i och med 1947 års beslut började emellertid rationalise-

ringsåtgärderna att sammanfogas i ett system under samma administra- tiva ledning. 1967 års beslut innebar ett ytterligare steg i denna riktning. En särskild marklagstiftning har funnits under lång tid, fast syftena har varierat. Under 1960-talet har ett fjärde medel tillkommit som påverkar utveck-

lingen inom jordbruket. nämligen arbetsmarknadspo/iriska åtgärder (inlösen av fastighet, avgångsvederlag, arbetslöshetsersättning m, m.).

11. Produktionsmålet

6. Allmänna utgångspunkter för produktionsmålet'

6.1. Produktionsmålet i 1967 års jordbrukspolitiska beslut

Frågan om jordbruksproduktionens lämpliga omfattning i fredstid pro- duktionsmålet har spelat en central roll vid utformningen av efterkrigs- tidens svenska jordbrukspolitik så som denna formulerats i 1947 och 1967 års riksdagsbeslut. 1 de jordbrukspolitiska övervägandena har man i hu- vudsak utgått från två skilda bedömningsgrunder, nämligen å ena sidan jordbrukets ställning i ett mer samhällsekonomiskt och internationellt per- spektiv och å andra sidan behovet av en tryggad livsmedelsförsörjning i händelse av avspärrning eller krig (beredskapskravet). Den samhällseko- nomiska utvärderingen, som grundats på bl. a. internationella utvecklings- tendenser, har härvid lett fram till slutsatsen att produktionsvolymen borde minskas. Beredskapskravet har därför kommit att sätta en nedre gräns för produktionsvolymen. Hänsyn till handelspolitiska förhållanden, utveck- lingsländernas problem samt sociala och regionala förhållanden inom landet har också påverkat besluten.

Enligt majoriteten i 1960 års jordbruksutredning (JBU 60) var det möjligt att uppnå betydande samhällsekonomiska vinster genom att lösgöra pro- duktionsresurser från jordbruk med svaga förutsättningar för rationalisering och överföra dessa resurser till andra sektorer med högre produktivitet. De då befintliga produktionsresurserna i jordbruket översteg enligt 1960 års jordbruksutredning betydligt vad som enligt dess bedömning skulle krävas för att vid en avspärrningsperiod av tre är trygga livsmedelsförsörjningen. Som ett mått på storleken av de produktionsresurser som vid en viss pro- duktionsinriktning skulle erfordras för att trygga beredskapen angav ut- redningen en lägsta självförsörjningsgrad2 i fredstid av 80 % vid viss ökad beredskapslagring. Jordbruksproduktionen skulle enligt utredningen inte till- låtas nedgå under denna nivå. Det skulle därför enligt utredningens be- räkningar vara möjligt att under en avspärrning uppnå full självförsörjning genom att ställa om produktion och konsumtion och genom att utnyttja beredskapslagren. Riksdagens beslut år 1967 innebar att statsmakterna i allt väsentligt godtog denna bedömning. Därvid framhölls att under den relativt långa tid, som skulle behövas för produktionsanpassningen inom jordbruket, skulle det finnas anledning att tid efter annan överväga takten i anpassningen. (Departementschefens sammanfattande bedöm- ning återges i avsnitt 11.1.)

lBakgrundsmaterial till kap. 6—9 och delar av kap. 10 hari huvudsak hämtats från en rapport från utredningens pro- duktionsmålsgrupp (Ds Jo 1975:2). 2Självförsörjningsgraden definierades som den fredstida jordbrukspro- duktionen, uttryckt i ka- lorier, i procent av kon- sumtionen av jordbruks- produkter, likaså uttryckt i kalorier. Bruttosjälvför- sörjningsgraden avses, vilket innebär att hänsyn inte togs till att produk- tionen delvis kan vara beroende av importerade produktionsmedel.

6.2. Mått på försörjningsberedskap och produktionsmål

Under tiden efter 1967 har en snabb utveckling av jordbrukets produk- tionsteknik skett (se kap. 3). Bl. a. denna utveckling inom jordbruket har ändrat förutsättningarna för livsmedelsberedskapen och därmed även ut- gångsläget för överväganden rörande produktionsmålet. 1 såväl 1947 års som 1967 års jordbrukspolitiska beslut har produktionsmålet uttryckts med be- greppet gäIv/öisöry'ningsgrad. Begreppet har även använts för att uttrycka livsmedelsberedskapen. Självförsörjningsgraden definieras som fredstida jordbruksproduktion i procent av fredstida livsmedelskonsumtion. Både pro- duktion och konsumtion uttrycks i kalorier.

När de nämnda besluten fattades var jordbruket mindre beroende av im- porterade förnödenheter. Produktionen i fredstid ansågs därför vara en god- tagbar mätare på den produktion och den försörjning som kunde åstad- kommas under en avspärrning. Man räknade då också med ett visst la- gerbehov av livsmedel och förnödenheter för jordbruksproduktionen, men lagringen spelade en mindre roll som försörjningsresurs. Dessutom förut- sattes att jordbruksproduktionen under en treårig avspärrning kunde ställas om till en i princip obegränsad försörjningsuthållighet.

Ett produktionsmål kan i och för sig alltid uttryckas med begreppet själv- försörjningsgrad. Genom att beredskapskravet Spelade en stor roll när pro- duktionens lämpliga storlek bedömdes, var det 1947 och 1967 också naturligt att uttrycka produktionsmålet med hjälp av begreppet självförsörjningsgrad. Härtill kom att det ansågs föreligga ett nära samband mellan den fredstida produktionens storlek och försörjningsmöjligheterna under en avspärrning.

Inom 1960 års jordbruksutredning uttrycktes emellertid vissa tvivel om att självförsörjningsbegreppet i framtiden skulle komma att bli användbart för de avsedda syftena. I prop. 1967z95 uttalades också att det borde eftersträvas att storleken av den produktionskapacitet som krävs för be- redskapen anges på annat sätt. Orsaken härtill var bl. a. att förskjutningar i produktionsinriktningen kunde medföra förändringar av självförsörj- ningsgraden som inte speglade motsvarande förändringar i livsmedels- beredskapen. Denna svaghet hos självförsörjningsmåttet försökte utred- ningen motverka genom en omräkning av produktionen till en fast pro- portion animalier/vegetabilier. Denna åtgärd har emellertid visat sig otill- räcklig. Genom de förut beskrivna ändringarna i produktionsinriktningen har den nämnda svagheten hos självförsörjningsmåttet successivt blivit större än som förutsågs.

Väsentligare är emellertid att andra faktorer tillkommit som gjort att den fredstida självförsörjningsgraden inte längre är lämplig för att ange behovet av försörjningsresurser inför en aVSpärrning. Jordbrukets ökade beroende av importerade produktionsmedel har medfört att man inte utan vidare från den fredstida produktionen kan härleda den produktion som kan uppnås under en avspärrning. Det faktiska utfallet blir nämligen beroende av hur stora lager av dylika förnödenheter som står till förfogande för produktionen under en avspärrning. Beredskapslagringen planerades tidigare att i stor ut- sträckning omfatta livsmedel men måste numera i högre grad inriktas mot en lagring av importerade förnödenheter, Utan tillgång på sådana kommer nämligen produktionen inom vissa produktionsgrenar att sjunka avsevärt

vid en avspärrning. Dessa produktionsgrenars värde för livsmedelsbered- skapen minskas därigenom.

1 ett mått som skall ange de resurser som krävs för livsmedelsberedskapen måste därför hänsyn tas till såväl produktionsresurser som beredskapslager. eftersom beredskapen inte ensidigt kan baseras på vare sig produktion eller lagring. Däremot kan dessa resurser inom vissa gränser utbytas mot va- randra. Räckvidden för denna utbytbarhet kan fastställas från teknisk och näringsmässig synpunkt. Dessutom kan utbytbarheten göras till föremål för en ekonomisk avvägning.

Ett mått på det sammanlagda resursbehovet för en försörjningsberedskap är det av försörjningsgruppen (se avsnitt 6.4) framlagda begreppet försörj- nings/ärmåga. Detta mått kan användas för att beskriva livsmedelsbered- skapen inför en avspärrning. Försörjningsförmågan visar den beräknade till- gången av livsmedel under en avspärrning i procent av det beräknade be- hovet. Den beräknade tillgången avser det möjliga utbud av godtagbar kris- kost, som kan erhållas från en omställd produktion som bygger på pro- duktionsresurserna inom jordbruk, fiske och trädgårdsnäring samt från la- geruttag. Det beräknade behovet avser en förutsatt godtagbar kriskost för hela befolkningen. En försörjningsförmåga om 100 00 motsvarar de mål för försörjningsberedskapen som förutsatts gälla.

Försörjningsförmågan kan sålunda anses ge ett riktigt mått på livsme- delsberedskapen och den resursinsats som totalt sett erfordras för denna. Genom att en viss utbytbarhet föreligger mellan produktionsresurser och lagring kan däremot behovet av produktionsresurser inte entydigt anges på detta sätta. Detta innebär att begreppet försörjningsförmåga inte heller kan användas som ett entydigt mått på produktionsresursernas och den fredstida produktionsvolymens betydelse för livsmedelsberedskapen.

Som nämnts användes tidigare begreppet självförsörjningsgrad både för att beskriva livsmedelsberedskapen och för att ange storleken av den önsk- värda jordbruksproduktionen. Försörjningsgruppen visade att detta begrepp i tidigare använd form inte längre är brukbart för det förstnämnda syftet, utan för detta bör begreppet försörjningsförmåga användas. Det är emellertid från jordbrukspolitisk synpunkt önskvärt att totalproduktionen i fred och dess roll för livsmedelsberedskapen kan uttryckas med ett enhetligt mått. För enskilda produktionsgrenar kan självförsörjningsgraden användas för att ange försörjningsbalansen i fredstid. Den totala produktionen kan i och för sig uttryckas med ett gemensamt mått, t. ex. i kalorier eller i kronor. Ett sådant samlat mått kan emellertid inte uttrycka sambandet mellan to- talproduktion och livsmedelsberedskap tillräckligt klart. Avgörande för den totala produktionens bidrag till försörjningsberedskapen under en avspärr- ning är produktionsinriktningen och tillgången på vissa särskilda produk- tionsresurser, förutom arbetskraft främst åkerareal och antalet mjölkkor.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att livsmedelsberedskapen och dess sammanlagda krav på produktionsresurser och lagring kan uttryckas genom begreppet försörjningsförmåga. Sambandet mellan totalproduktion och Iivs- medelsberedskap kan däremot inte på samma sätt som tidigare entydigt anges med ett enda sifferuttryck. Vissa av jordbrukets produktionsresurser har särskilt stor betydelse för beredskapen och utgör samtidigt den centrala grunden för produktionen i fred. Hit hör — förutom arbetskraften — åker-

arealen och antalet mjölkkor. Även produktionsinriktningen i övrigt är av stor betydelse. Ett produktionsmål i vilket livsmedelsberedskapen spc- Iar stor roll bör därför uttryckas i form av delmål för vissa viktiga pro— duktionsresurser, såsom åkerarealen och antalet mjölkkor, samt för pro- duktionsinriktningen.

6.3 Faktorer som påverkar ett ställningstagande till produktionsmålet

Som framgår av bl. a. avsnitt 6.1 var det främst överväganden rörande livs- medelsberedskapen,jordbruket i samhällsekonomin och internationella för- hållanden som blev avgörande för produktionsmålets utformning i 1967 års beslut. Det centrala skälet för att upprätthålla en stor framtida jord- bruksproduktion var beredskapskravet. Befolkningspolitiska och sociala skäl ansågs inte i och för sig böra påverka den totala jordbruksproduktionens storlek. En betydande jordbruksproduktion skulle emellertid upprätthållas i norra Sverige. Det ansågs vidare inte möjligt att speciellt främja naturvården genom generella jordbrukspolitiska åtgärder.

Enligt utredningens direktiv skall de övergripande målen för jordbruks- politiken enligt 1967 års jordbrukspolitiska beslut utgöra utgångspunkter för utredningens överväganden i bl. a. produktionsmålsfrågan.

Enligt de mål för jordbrukspolitiken som uppställdes av 1967 års riksdag skall jordbruket åstadkomma en produktion av önskad storlek till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. samtidigt som det skall vara möjligt för dem som är sysselsatta inom jordbruket att få del av den allmänna standardstegringen. Från konsumentsynpunkt innebär riktlinjerna att kost- naderna för den jordbruksproduktion som främst av hänsyn till försörj- ningsberedskapen måste upprätthållas inom landet blir så låga som möjligt och att goda valmöjligheter finns mellan livsmedel av olika slag.

Med utredningens direktiv är det naturligt att i första hand de krav som livsmedelsberedskapen ställer på produktionskapaciteten i jordbruket måste klarläggas. Denna beredskap avses kunna täcka behoven vid såväl ett avspärrningsläge av den typ som förelåg under andra världskriget som vid s.k. fredskriser. Livsmedelsberedskapen avses även täcka ett krigsfall men detta läge har inte särskilt behandlats av utredningen, efter- som särskilda studier härom pågår inom det ekonomiska försvaret. Efter- som livsmedelsberedskapen kan grundas på både produktion och lagring måste även lagringsmöjligheterna undersökas. Livsmedelsberedskapens krav samt möjligheterna att uppfylla dessa krav genom olika kombi- nationer av produktion och lagring redovisas i kap. 7—9.

De samhällsekonomiska aspekterna spelade en betydande roll när man 1967 tog ställning till produktionens lämpliga omfattning. Jordbruket borde på längre sikt, med hänsyn främst till behovet av arbetskraft inom andra expanderande näringar, inte vara större än vad som behövdes av i första hand beredskapsskäl. Beredskapen kunde täckas med olika kombinationer av löpande jordbruksproduktion och lagring.

Under tiden efter 1967 har det skett en snabb överföring av arbetskraft

från jordbruket till andra näringar. De samhällsekonomiska vinster som numera skulle kunna nås genom en fortsatt överföring är därför betydligt mindre. Den snabba produktivitetsutveckling som skett inom jordbruket, och som kan väntas fortsätta, har gjort att resursöverföringen kunnat ske utan nämnvärda inskränkningar av produktionsvolymen. Utredningen har undersökt de samhällsekonomiska konsekvenserna av olika alternativ för jordbrukets storlek samt beredskapslagring för ett läge i mitten av 1980-talet. Härvid har utgångspunkten varit att en godtagbar livsmedelsberedskap måste uppnås. Utredningens samhällsekonomiska kalkyer m. m. redo- visas i kap. 10.

Den väsentligaste orsaken till att man i flertalet industriländer har fått införa en särskild prisreglering förjordbruket, och även i vissa länder tidigare sökt begränsa produktionsvolymen, har varit förhållandena på den inter- nationella marknaden. Som framgår av kap. 1 bedöms nu den framtida in- ternationella prisnivån förjordbruksprodukter komma att ligga på en relativt sett högre nivå än under 1960-talet och början av 1970-talet. Prisnivån be- döms också bli mera instabil än vad som var fallet under den nämnda perioden. Man kan inte räkna med att Sverige fortsättningsvis i alla lägen kommer att kunna göra kompletteringsköp utomlands av jordbrukets sta- pelvaror till väsentligt lägre priser än de svenska. Å andra sidan förefaller inte utsikterna till en lönsam och bestående export komma att förbättras. Utredningen har undersökt hur olika alternativ för den framtida interna- tionella prisutvecklingen påverkar den samhällsekonomiska bedömningen av produktionsmålet. Resultatet redovisas i kap. 10.

Tryggandet av världens livsmedelsförsörjning har i dag en större aktualitet än då 1967 års beslut fattades. Även de handelspolitiska förhållandena har förändrats. Dessa frågor har belysts i kap. 1. I 1967 års riksdagsbeslut framhölls betydelsen av att en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion upprätthålls. I detta sammanhang fram- hölls att en betydande jordbruksproduktion även i fortsättningen borde upp- rätthållas i de norra delarna av landet. Utredningen skall enligt sina direktiv vid överväganden rörande produktionsmålet utgå från detta mål. Regio- nalpolitiken har under senare år kommit att få en allt större roll i sam- hällspolitiken. Jordbrukets roll i en samordnad regionalpolitik måste därför numera tillmätas stor betydelse. De regionala förhållandena berörs i kap. 10 och behandlas utförligare i kap. 26,

Miljö- och landskapsvårdsfrågorna spelade som utredningen redovisat ingen större roll i 1967 års beslut. En viss produktionsmålsättning kan emellertid få betydelse för behovet av åtgärder inom ramen för miljövårdspolitiken. Detta gäller särskilt om åkerarealen skulle tillåtas minska mera avsevärt. Vidare bör beaktas de restriktioner som kan komma att beröra jordbruket på grund av dess inverkan på den yttre miljön (användningen av handels— gödsel, kemiska medel samt problem med avfall, luftföroreningar m. m.). Dessa frågor behandlas i kap. 10.

Kost- och näringsfrågor har under senare år blivit alltmer uppmärksam- made. 1 kap. 10 och 11 tar utredningen upp dessa frågors eventuella samband med produktionsmålsättningen.

Mot nyss angiven bakgrund har de undersökningar som gjorts inom ut— redningen och dess expertgrupper inriktats på att belysa produktionsmåls-

frågan från i första hand beredskapssynpunkt och från samhällsekonomisk synpunkt. En viktig utgångspunkt har varit bedömningar av den framtida internationella utvecklingen på livsmedelsområdet. Undersökningarna har begränsats till att avse den närmaste tioårsperioden, i stort sett åren 1975—1985. Det intervall för produktionens storlek som undersökts har be- gränsats med hänsyn till hur stora omställningar som bedömts praktiskt möjliga under perioden i fråga. Se vidare kap. 10 och 11.

6.4 Utredningens undersökningar belysande produktions- målsfrågan m. m.

För att erhålla underlag för sina ställningstaganden rörande produktionsmålet tillsatte utredningen två expertgrupper, nämligen produktionsmå/sgruppen (rapport Produktionsmål och livsmedelsberedskap. Ds Jo 1975:2) och ex- pertgruppen för internationella frågor (rapport Svenskt jordbruk i interna- tionellt perspektiv, Ds Jo l975:12). Vidare har de regionala frågorna be- handlats inom utredningens expertgrupp för rationaliserings/rågar. Vissa ef- fekter av användningen av handelsgödsel och kemiska medel har belysts genom medverkan av expertis från lantbrukshögskolan. (Se bilaga 1.)

Produktionsmå/sgruppen har i enlighet med sina direktiv behandlat pro- duktionsmålsfrågan från i första hand beredskapssynpunkt. Gruppen har sökt fastställa det sammanlagda behovet av produktionsresurser och lager som krävs för att försörjningsmål av olika ambitionsgrad (i fråga om bl. a. Iivsmedelsstandard och avspärrningens längd) skall uppnås. Eftersom pro- duktionsresurser och lagring är utbytbara inom vissa gränser, har gruppen undersökt vissa kombinationer av bl. a. åkerareal och mjölkproduktion (s. k. produktionsalternativ) och för varje sådant produktionsalternativ räknat ut behovet av lager. Härvid har gruppen genomgående utgått från att det för- utsatta försörjningsmålet skall uppnås, dvs. att försörjningsförmågan skall vara lika med 100 %.

De ekomomiska konsekvenserna av olika resurskombinationer av pro- duktion och lagring har undersökts genom två typer av kalkyler. 1 den ena typen har för vissa antagna alternativ för produktionsresurserna de lägsta kostnaderna för lagringen beräknats. Dessa kalkyler har benämnts Iager- behovskalkyler. Därutöver har gruppen sökt belysa den från samhällseko- nomisk synpunkt optimala avvägningen mellan å ena sidan resursinsatser för löpande produktion och å andra sidan lagring. De sistnämnda kalkylerna har benämnts samhällsekonomiska kalkyler. De har utförts med i stort sett samma metoder som lagerbehovskalkylerna, men förutsättningen om givna alternativ för jordbruksproduktionen vid avspärrningens inträde har från- gåtts. I stället har den fredstida jordbruksproduktionen, liksom utrikeshan- deln och beredskapslagringen, betraktats som inom vissa gränser variabla faktorer och en samhällsekonomisk avvägning har gjorts. Denna avvägning grundas bl.a. på olika antaganden om arbetskraftens alternativvärde och om de framtida världsmarknadspriserna påjordbruksprodukter. Beräkning- arna har i övrigt hållits inom en mera standardiserad ram såtillvida att de endast avsett vad som i lagerbehovskalkylerna betraktats som huvudal- ternativ vad gäller såväl avspärrningstidens längd som kravet på kriskost.

Expertgruppen för internationella frågor har undersökt hur olika interna- tionella förhållanden påverkar produktionsmålet. Bl.a. har utvecklingen av den globala livsmedelssituationen redovisats samt världsmarknadsprisut- vecklingen. (Gruppens material har i huvudsak redovisats i kap. 1).

Till grund för utredningens ställningstaganden har också legat rapporter från två arbetsgrupper under lantbruksekonomiska samarbetsnämnden, nämligen försörjningsgruppen och spannmålsgruppen. Försörjningsgruppens uppdrag var att granska begreppet självförsörjningsgrad, att försöka beskriva försörjningsberedskapen med andra mått än det dittills använda samt att på det aktuella försörjningsläget tillämpa ett annat mått än självförsörjnings- graden. Gruppen avlämnade sin rapport i december 1972. Spannmålsgruppens uppdrag var att klarlägga de problem som utvecklingen av spannmålspro— duktionen kan komma att medföra. Gruppen avlämnade sin rapport i no- vember 1974.

_ ,.,_,.- ." .'- .".|. JH'W' ".',—_ '|"" " | ,|J . . ., . | '. |||, '— : ' ,,,.in',."" , .'- ,'_.....,:.. ,,. . ".,,.,"... .,'-,,,..- ,, ,,,__,.,.__,_ . '$; "*t'"""'|'."' |,,_,.|, ,. . [|| :| ..,__j'_|'ll.ll_ ”um 'i ||, || |'-,|,-|| ._| .., , ' .— ,.._ "' 'H"I:-"' ",|_|,,1,.'"|.,.___'._-| |5,','|..,,__j_-|'_f.' '_'|y__",_,|..|__, U|'l|' ,,;,,..' |4L.||1,(_l| .. | _ " ,

4..' ' , ,, *—__,___1_ __| ..___k|:__.|' _-,._l_; 'F' ___"|__'.I_,.,_l|r,|._' .',.,.,||,|_' r.1'*_f [hm, ' ' ..,I .;_,.|,;', .! _,|.'_.,|_._'._|_..... .|' ..:1. |_. |, | .

., |_|___ " "' HF|";:_,"rJI,W1, .|1,,,|:,"n ,. '_,i __1,_|'__T_______I______: | '|t'_.||il |'|'

'.. . '. .- ' '_',_'- ,.|I-' .'..Se i. |'"a'_'__."' |.L'_|".,"1 015.131 ""i".. "" '._|. '|' -,L'I'| |. . ||. (| "”M"" |.'|_|,- ,, ,":-,l i'm . l'_f".-_' |-',__aF_-.. .',.ilw_|||.""l1| T.I'. '.'. 1..'1'1'4'N'n 'l" I.. | ' ' ,"1L"J- ' ""

.' .. "' |',',i"," "LJ-"".". "' "l' |'| ftt'lu. "| .: |'|F|'|it",,' "| .'.'- l'1|.||."'. ll '|,"||l" ,F' |. | .|

_',,-.' _ ""'.'n':".'|'.. '_'_"__-._.__' |.|,4,i.|,|,..,'|'__" '|_|,1.u" |.'?! Tn. ,|i.1''||.|.".|"'.|1|.$j |.'|r '. .."|""':|..' . "|.'.l '|1||I__'j 'T.. ' . . . ' " ,!'.) ',, " .I'rr' ||,t'.'l.'| . ,|' |".' '.|_| .|_,,_|'_l|'u'i|.'|'-.| .'||,. .'.'.1 .' ||.|. ' .|| |.1 |'..-',|'. ' , . ., ...,, . . , _' ..' _|'l£,______ ._,.'_-,._. '.'..2' |'_.|||'."',|"_'| ||||iL|._|l"..|.||,' ...' .|'.'.'-,| "r'rf.

|.'..."|." ":f'li 'i: _"__|_,' ' . ' .'|.i. ,' | .'..— ,!im. |'.|.'... .: '

Uni-"Mål,. '.Tl'i' '____"|_ ||. | | ., 'håg, '|'-""%? ".»fl'ät-.l'.3""'.l.";1.|.||'_-'|..lr ,--. ...'. | . .. . ' "' "m.? ..i'u'mw ".k— ' __"HJ—QQ, fl.,. ,:flå,_' Linda!: if(-Q', ,'_,'|. L,l1".|'| .|4 ._ .' .'| . vi',

|. |,—.',, , . . ,-.. "'i..." '.. . '.|,- ..-.,' - . .. ' , _.;_._,.,, __. .. ., ., _ .,,., . - ,". |.._ |,_' . , ,. ,l- . . "i- '. , ___-_| . . .. ,,||.| . . , 'T., '..,.', . ..-||l|l..|å1|',,|",. ' . ' ' ' '

"..,...- ._. —_._ - - _ J| . - .. 4'."- - .. ,|:_1- l..-"," _,' lh ':'”, __ :'_,'l_q' T' , ,"! '|.F , ._.. ,. ___.| _ __ _, |, .. . . , . . - . [_ ||], __,| , ._. |__ , .. .. -| | .- | | 'i'.: ' ”F.:ileT' -' . ' , '..' ' " '.' . , ,.-,'_L,-,'.'.' | '- .,,, - :li' ,,'. . l' .I I , . '. |. .| '.'1' ,, .; ,' ... ' ' r' | ,

". ||. .,, ,. . " ' ' ”"å'rl . wlan-.:” . '|',_,' ._. ,, ', , .,. '.| , || , ., "_ '.'...ul.._._.,._, ,'__-£- ,; || __o,.' . '— _ _ , .,, .. '|' ' ' .. . _ ' _ , , , - ' |".' |." |"..-, ,",LF.II_'* -_- , . ' _ ... _. ,._

. .. ' . .' ' .| ' . . . . . _'__|.'_|_ _a. '." g: ”F' _. ,_ _ .,, _| ". . ,, '

|-'-.L'- ' ' . q,_ . ,,-,,,,...,| . , ,. ,.

. ._ "|". _ ,_,,,._,. ,,,_ __ _ _ -,#'.—,|||.- | -»..- |. .. .. .

a' ' ..,-.|'; .. . 'éj |. _','|.,',|. ',,r'i' -.-'. ',"'-"' ' ' "'I. ' . ' "n' .'. ' -: 'T . - . —|. ". |-,.*' . | , " , . |. " ' . . ..'..r.|" ' ". | . ...-|,— _?) -. ,IH,__. . _ _.. ,. . . " -',-|.' ._'.,J,,,;, . . ' " '-|. , ".,__'. ', . _' |. _ . .. . I

utnh- L—Ff'L'L' "

|.I._ , , u .. |. .|., 'i'. .. ,. |.-|| ,, , '_- ,_'-;_ - ., &_ .. ,...

7. Livsmedelsberedskapens förutsättningar

7.1. Jordbrukets betydelse för livsmedelsberedskapen

Livsmedelsförsörjningen under en avspärrning — som kan bero på ett krig utanför Sveriges gränser eller på en s. k. fredskris — kan i princip baseras antingen på jordbruksproduktion eller på uttag ur i fred uppbyggda bered- skapslager (av livsmedel och produktionsmedel). [ praktiken kan inte för- sörjningen baseras på enbart ettdera av dessa alternativ, utan det måste bli fråga om en kombination.

Att bygga försörjningen enbart på inhemska produktionsresurser är inte möjligt, främst emedan jordbruket är beroende av vissa produktionsmedel som inte finns inom landet och som följaktligen måste lagras. Det är emel— lenid ännu mindre möjligt att basera livsmedelsberedskapen enbart på Iag- ring, annat än för en mycket kort avspärrning. Det är varken ekonomiskt eller tekniskt genomförbart att lagra så mycket livsmedel (inkl, färskvaror) att det är tillräckligt för landets försörjning under en längre avspärrning.

Beredskapen blir därför en avvägning mellan lagring och produktions- beredskap. En sådan avvägning kan grundas på olika ekonomiska och po- litiska överväganden. Härvid spelar det för avvägningen en stor roll vilket risktagande för kriskosten som man är beredd till. Den löpande jordbruks- produktionen är i och för sig utsatt för årsmånsvariationer, vilka inte påverkar de lager av livsmedel som finns upplagda. Samtidigt kan lagringen självfallet inte fåobegränsad omfattning. Man tvingassålundata ställningtillhurlångav- spärrningsperiod man skall täcka in sig för; bliravspärrningen längre kan lagren visa sig otillräckliga.

Det anförda leder fram till den närmast självklara slutsatsen att livs- medelsberedskapen i första hand måste grundas på löpande jordbrukspro- duktion, kompletterad med lager av förnödenheter för densamma. Det torde emellertid finnas ett relativt stort intervall förjordbruksproduktionens stor- lek, inom vilket produktionsberedskapen kan ersättas av lagring av livsmedel och livsmedelsråvaror. Jordbruksutredningens arbete har inriktats på att dels undersöka storleken av detta intervall och vilka lagringskostnader som Följer av olika kombinationer produktion/lagring, dels belysa vilket risktagande olika kombinationer kan innebära. Dessutom belyses för vissa försörjnings- alternativ konsekvenserna i kostnadshänseende från samhällsekonomisk synpunkt.

Erfarenheterna från bl. a. det andra världskriget visar att de negativa ef- fekterna av importbortfallet under en avspärrning kan motverkas genom

omställningar av produktion och konsumtion. Beräkningar som syftar till att ange vilka resurser som krävs för en godtagbar livsmedelsförsörjning under en avspärrning måste därför innefatta antaganden om sådana om- ställningar. Dessa antaganden måste emellertid kunna realiseras inom ramen för tillgänglig eller utbyggbar kapacitet i jordbruk, trädgårdsnäring, fiske. industri och distribution. Vidare måste produktionsregleringar och livsme- delsransoneringar vara praktiskt genomförbara. Om man i samband med försörjningskalkyler överskattar omställningsmöjligheterna, leder detta till att man underskattar behoven av försörjningsresurser. En uppsättning re— surser som kalkylmässigt Förefaller innebära en godtagbar livsmedelsbered- skap skulle i så fall i verkligheten vid en avspärrning leda till brister som kan förvärras genom en ojämn fördelning av livsmedlen.

Det ligger i sakens natur att det är mycket svårt att med någon exakthet bedöma hur stora omställningar som kan göras under en avspärrning. Be- dömningarna blir därför i hög grad subjektiva, Den osäkerhet som detta medför, och särskilt det förhållandet att osäkerheten blir större ju större omställningar under avspärrningen man förutsätter, gör att beredskapen måste förutsätta relativt små omställningar.

Livsmedelsförsörjningen under ett krig på svenskt territorium har inte när- mare undersökts av jordbruksutredningen. Mer allmänt kan i sammanhanget följande sägas.

En livsmedelsberedskap för en långvarig handelsavspärrning med målet att uppnå självförsörjning innebär en mycket hög ambitionsnivå. Den pro- duktionskapacitet i jordbruket som detta innebär är i och för sig tillräcklig även under och efter ett krig, under förutsättning att inga för jordbruks- produktionen väsentliga territoriella förluster sker eller att produktionsappara- ten påannatsätt heltellerdelvisslåsut. Dessariskerböremellertid inte varai för- sta hand styrande vid fastställandet av produktionsmålet. De måste mötas med beredskapslagring av mer eller mindre färdiga livsmedel och andra direkta be- redskapsåtgärder. En geografiskt spridd och väl differentierad jordbrukspro- duktion torde dock minska de nämnda riskerna.

Beredskapsplaneringen för livsmedelsförsörjningen under ett krig åligger statens jordbruksnämnd och överstyrelsen för ekonomiskt försvar. F. n. på- går särskilda studier av olika krigsfalls effekter på försörjningen.

7.2. Livsmedelsberedskapens mål

När produktionsmålsättningen fastlades 1967 baserades beslutet på beräk- ningar som utgått från bl. a. antaganden om en treårig fullständig handels- avspärrning och en med 10 % reducerad tillförsel av energi i livsmedlen. Utredningen har övervägt huruvida det numera kan finnas anledning att frångå dessa antaganden.

7.2.1. Livsmedelsförsörjningens uthållighet vid avspärrning

Det antagande som 1960 års jordbruksutredning gjorde om längden av en avspärrning — tre år hade sin utgångspunkt i produktionstekniska för- hållanden. Man räknade nämligen med att efter utgången av denna period

skulle jordbruksproduktionen vara helt omställd för en ännu längre av- spärrning. Numera måste man emellertid anlägga ett i viss mån annat synsätt på innebörden av begreppet avspärrningstid än vad som gjordes av 1960 års jordbruksutredning. Möjligheterna att genom produktionsomställningar uppnå en i princip obegränsad uthållighet i livsmedelsförsörjningen har min- skat. En avsevärt längre tid än tre år och mycket genomgripande omställ- ningar skulle krävas. särskilt för att ersätta importerad energi. Svårigheterna har förvärrats av att jordbruksproduktionen på grund av ändrad produk- tionsinriktning blivit allt mera beroende av importerade förnödenheter. inom det ekonomiska försvaret i övrigt räknar man. med vissa undantag, med en kortare avspärrningstid än tre år och med vissa importmöjligheter. I flera sammanhang har dock framhållits att det finns skäl att kräva en längre uthållighet i livsmedelsförsörjningen än beträffande flertalet varu- områden inom det ekonomiska försvaret i övrigt. Detta motiveras med att tillgången på livsmedel har grundläggande betydelse för vår förmåga att motstå påfrestningar under kriser och krig. Livsmedelstillgången är vidare avgörande för befolkningens överlevnad under en efterkrigstid.

l det ekonomiska försvaret förutsätter man i allmänhet att import (och eXport) skall förekomma även under olika kristillstånd. Det möter emellertid avsevärda svårigheter att göra realistiska bedömningar rörande möjligheterna att importera livsmedel och förnödenheter i ett krisläge, särskilt som sådana bedömningar måste göras på varunivå. Även bortsett från osäkerheten finns det starka skäl att inte binda sig till några bestämda antaganden om kris— import. En tryggad livsmedelsförsörjning är nödvändig för att den alliansfria politiken skall vara trovärdig. Varumässigt beroende av den ena parten i en konflikt kan binda Sverige vid denna part. Hot om inskränkningar i tillförseln av varor som är väsentliga för livsmedelsförsörjningen skulle kun- na användas som påtryckningsmedel.

Uthålligheten inom livsmedelsområdet har berörts av 1974 års försvars- utredning (SOU 197615). I sitt förslag rörande riktlinjer för totalförsvarets fortsatta utveckling anför försvarsutredningen följande:

Tillgången på livsmedel är av grundläggande betydelse för vår förmåga att motstå påfrestningar under kriser och krig. Livsmedelstillgången är dessutom självfallet av- görande för befolkningens överlevnad under en efterkrigstid. Försvarsutredningen anser därför att målet för uthålligheten inom livsmedelsområdet i princip bör sättas högre än inom andra försörjningsområden.

Det mål som nu gäller för uthålligheten innebär bl.a. att vi skall kunna möta en treårig handelspolitisk avspärrning. Målet är ursprungligen i första hand betingat av bedömningen rörande längden av en omställningsperiod inom jordbruket från i huvudsak animalie- till i huvudsak vegetabilieproduktion. Därutöver innefattas i nuvarande mål särskilda åtgärder för en tryggad livsmedelsförsörjning i händelse av krig.

Enligt försvarsutredningens mening bör målet vara att livsmedelsproduktionen skall kunna ställas om till huvudsakligen självförsörjning. Genom främst beredskapslagring bör säkerställas tillgång på sådana produktionsresurser som inte finns att tillgå inom landet och som erfordras dels under omställningsperioden, dels för att nå erforderlig uthållighet i övrigt från de utgångspunkter som försvarsutredningen tidigare har för- ordat som grund för planeringen.

Möjligheterna till och tidsutsträckningen av här angiven omställning av produk- tionen påverkas bl. a. av utbyggbar produktionskapacitet. möjligheterna till förbruk-

ningsregleringar samt val av näringsstandrad. Underlaget för bedömningar i dessa avseenden är f. n. i vissa delar otillräckligt. De fortsatta studierna bedöms kunna ge bättre information i dessa frågor.

Försvarsutredningen anser att beredskapslagringen på livsmedelsområdet bör in- riktas på gödsel- och bekämpningsmedel. fodermedel, livsmedelsråvaror samt vissa förädlade livsmedel.

Försvarsutredningen bedömer möjligheterna att vid avspärrning och krig sänka näringsstandarden i förhållande till fredsnivån som begränsade, om befolkningens hälsa och arbetsförmåga skall kunna bibehållas. En inte obetydlig reducering av de fredstida gödselgivorna bedöms däremot rimlig. Utredningen förutsätter att 1972 års jordbruksutredning kommer att behandla dessa frågor närmare.

Regeringen har i sina anvisningar den 11 mars 1976 för fortsatta försök med långtidsplanering inom det ekonomiska försvaret uttalat att försvars- utredningens förslag bör utgöra de säkerhetspolitiska utgångspunkterna för programplaneringen 1977/78—1981/82.

Mot den angivna bakgrunden anser jordbruksutredningen att produk- tionsmålet måste grundas på förutsättningen, att landet efter en viss om- ställningstid i produktionshänseende så långt det är möjligt skall kunna bli självförsörjande med livsmedel. Under omställningsperioden måste för- sörjningen i viss utsträckning baseras på beredskapslagring av livsmedel och livsmedelsråvaror. Hur lång denna period bör vara är närmast en eko- nomisk fråga. Eftersom det är uteslutet att jordbruket skulle kunna bli helt oberoende av sådana produktionsmedel som i dag importeras (bl. a. driv- medel, gödselmedel, växtskyddsmedel), måste produktionskapaciteten kom— pletteras med beredskapslager av produktionsmedel. Dessa beredskapslager måste vara så stora att de täcker behovet tills en inhemsk ersättningspro- duktion kan sättas igång. Av utredningen anlitad expertis bedömer att denna tid är minst tre år. Det bör dock observeras att det för närvarande inte synes möjligt att till alla delar ersätta importförnödenheterna.

7.2.2. Försörjningsstandard vid avspärrning

[ produktionsmålsgruppens lagerbehovskalkyler har tre 5. k. kriskostalternativ — benämnda A, B och C — studerats. De innebär att energitillförseln i livs- medel till hushållen (mätt i detaljhandelsledet) i alternativ A antas vara oförändrad i förhållande till fredskonsumtionen, i alternativ B sänkt med 10% och i alternativ C sänkt med 20 %. Se tabell 7.1.

Enligt av utredningen hörda näringsexperter kan det faktiska energiintaget inte sänkas om befolkningens hälsa och arbetsförmåga skall bibehållas. Tvärtom bedöms energibehovet under en avspärrning behöva uppräknas med ca 5 %. Skälet härtill är att standarden hos kommunikationer och i fråga om bostadsuppvärmning kan antas bli sänkt. Valet av kriskostalternativ måste därför grundas på en bedömning av möjligheterna att minska svinnet i hushållen, vilket f.n. beräknas utgöra ca 25—30 % av tillförseln.

Det får emellertid anses vara mindre sannolikt att hushållssvinnet skulle kunna i det närmaste elimineras. Kriskost C skulle därför medföra att det faktiska energiintaget minskar, vilket således enligt näringsexperterna skulle innebära en nedsättning av hälsa och arbetsförmåga. Kriskostalternativ C har ingått i kalkylerna främst för att sambandet mellan kriskost och te- sursbehov skall bli mera allsidigt belyst.

Tabell 7.1 Näringsinnehåll i fredskonsumtionen 1973 och 1985 samt enligt kris- kostnormerna, kcal resp. gram per person och dag

Fredskonsumtion" Kriskostalternativ för 1985 1975 1985 A B C (prognos) Energi, kcal 2 903 2 861 Undre gräns 2 861 2 575 2 289 Protein, g 83 76 Undre gräns 72 64 57 Fett, g 124 111 Ovre gräns 111 100 89 Undre gräns 77 70 62

"Uppgifterna för 1975. som har hämtats från jordbruksnämndens officiella konsum— tionsstatistik. är inte helt jämförbara med uppgifterna för 1985, som bygger på fram- skrivningar av totalkonsumtionen av de viktigaste Iivsmedelsråvarorna.

Utredningens expertgrupp har ansett att det bör kunna vara möjligt att i ett krisläge med knapp tillgång på livsmedel minska svinnet i hushållen i sådan utsträckning att energitillförseln enligt kriskost B blir förenlig med det önskvärda faktiska energiintaget. Det ligger emellertid i sakens natur att denna bedömning är osäker, och kan ge utrymme för skilda meningar. Inom gruppen har också förelegat nyansskillnader i bedömningen av möj- ligheterna att minska svinnet i den utsträckning som förutsatts. Om man anser att möjligheterna att i ett avspärrningsläge minska svinnet har över- skattats, bör beredskapsplaneringen baseras på ett högre kostalternativ än kriskost B. I annat fall får man räkna med att de för kriskostB angivna kostomställningsgränserna måste överskridas så att andelen vegetabiliska livsmedel i kosten och därmed det totala energiintaget ökas. Om man å andra sidan anser att svinnet kan ytterligare minskas kan planeringen baseras på ett i energihänseende lägre kostalternativ än kriskost B med möjligheter till högre andel animaliska livsmedel i kosten.

Kriskostalternativ A, slutligen, medger sannolikt under en avspärrning en inte oväsentlig ökning av energiintaget i förhållande till fred.

Utredningen delar expertgruppens uppfattning. att svinnet i hushållen kan minskas i ett krisläge. På grund av den nämnda osäkerheten anser utredningen emellertid att om produktionsmålet grundas på kriskostalter- nativ B, bör försörjningsresurserna vara av sådan beskaffenhet att det vid behov blir möjligt att öka energitillförseln i livsmedlen genom omläggning av konsumtionsmönstret, exempelvis genom skärpt ransonering av anima- liska livsmedel, varigenom en ökad produktion av vegetabilier blir möjlig. En sådan omläggning underlättas om beredskapen i stor utsträckning grun- das på jordbruksproduktion och i mindre grad på beredskapslagring av livs- medel.

|: . l'art wifi.-Fkn " f*'-'i"l'l"-|-"-å'|f*"'” 'ttf.f'-l'-"—"-"- '-" ' "

' "'i ||. |. . .. .||...'. ,"... ”ngn” '|' . " '| |'. _| .-." || | 4 | ,_ t ' - _.L.. " . ..... . .' '|-"4|.— ' ..' "...... ..| . ._ . . . '-." | | .|'|'1|'. '. '|-__ |:. "||"- '| . "' . . .f'l | .'.|_ || ' __|-||| || _ |”_ ' ....| ..' || . |_.| | |.| _ ||| lf I|| __ ""-| |.' ""| " ' T'" ." ' ' '" ' ___-||-|n'||.|||._.||.'.|' ||. .__|'||_' ' . . _|||||| ._ ||' .| | .. ' _ l ' .|-.'|' .|'.|i"'|:-å'._ _ ff'l .. | "" . ..| |_' |_| .. _' _

. _ |'J'."-' '- |. . | |'|' "|||. .-'..-|'|'|_| " ||||| .. .. | ' ".' ' _'i ||' |'| '. . " |' |

|... "".'-"|. '|'-' "

| |.| . _,|| _'|||;||-.|.||.._ ' ||||| .. |._... _. |' "|-.|.||- .; _'|" "||._,'.||.| "|.. ' . a' -||:'|ä."'l|'||"' | '.Hi_||'_'| ..-'|'_|-"" |_| |'||.|-E'q_å_||_|_ |"."' "_=.|"|1-.| .. '..n. 1||||'|.|.| . .'.' ... | . .'E.'|.|||;||"|'j|||.|r' "' "TWI" '—|'|"...|| 'L| '|'|"|'.-'| » . |.'-|'. .' -'||'| . ' |

- -'| . ..F.|..|| | || |' | . |

J "|_| "'-""P"'p.||-'|'""v—'.|'"'1L'1i-l"' Hl- |||' ..' | |h|.|.' .|.'|_ . .|' . '|l';|. |'||. . | .||'||'_'..|.||- ||'—31|.||_|||Pn 'v'L'H ||_.||||. . | |'-|'='||-._||-| .' .||| __ _|._.|. |_|: | |'||1|||'li|._|__ .'-| ..|

|'_ ”||_” ' *|'|'..|||_| |_| __...._n.|' "||'||._l.|' .. ' .|'|..||—.n'|1.||' " .-'...'*-'. ... .., |

|"I" 1591i||i1'rT.-._.|||_"_"'.-.|'__| r'll-_ '||||||*'. ' _-'I |_' ; "'.' "'

'Vi-"||' |_.'||.'i .JIJ'M'H. || .. '|'||" "..-'_'|.|.'L" ' _'_'.i'."."' " ' -'

gta .|.t.;|'|'|.1.' ..|..' |'.-.. .'.'1.'. " "JU. d'.-v . ".fi |"' "—-—"'| ' » "' -' ' " . . '|. " -

|| HH. _'|'_"'__'".._'_!.|||_ |:.a'"|.|_m||_| | .'.". || .||' '|—s . IJ|| -' "':l". "" . '-'-f'| .-:| "llt'nmvi. ;|'.:..'.|' -..||'_'|.-_.'.'.-.'. _- -. 'Täfå'P' ""|'-'.' ' " ' ' "

_ |t||_.'._'|H'_-__ ' "'-"'""""'":"'å"|| |'|| .l'r_||-|||'.| |.' ."1'""l| 1.|.l- ' ' "f' " ."

_' |'|'.'.'| ' "| |. .-'r"|'""""-|' |x|'%_ 'if

h_&| || |. .| glänt-Haifa» |'||-'||...' |||'| ' ". '.'|.J.. .; .' 'i" '.|. "E% '#' ' |.' :_'|a||i||_'_|' .'J'ii'igll' |'||, ' | .. F l|l|'.|A| !." | 'I'ri'.|'_.r.|'. . ' _; I" - | x_f-'|'”|" '.|. '||-'| ||' ||'t'i|'-'|g'|__||.||-1|||=|r'|-i_re.-'|'t'|||.' ..-'|" ||.|. | _.'_||' "" '

' |||. ||.||.;_|P|'l|'_ .'.'w _'_"Ct'..' '. . '.".-.. '|. ' '...' ' '.| ',|||. l .- än .||"_"||'||||_l.||:_||i||||u.... |l||'f|"| . f '. "* |. '-L-

_ ||| ||| |||-|| _ |'|_|_||_'..||||_|_ .| ||.. ||| |||J. '||'-'|'."" |||].L_'.._. .L. |r..._| |"'_"'".. . ... | ... .. .- . '|' |:'_'_';'_|| - ',.t'u': ' |__|..in:'.....|':.|| .. .._.':f_r,l..n-.-.' '. ' '—. 2' -|- '.|. .'|-' .- _' ' '|'r1_'|l|" ||_""; ..|||| _

_||_'” ||1':l" '|.'_'|” || |ll'|'l"".....'.|||||| .. 'na'” ' . I""' ' " "|'||-älv" .|'| -|.'='.|'"-"'”l.5hf'l'it|l-' 'w- '.'l'L'.'-|"*|'l .".|'r'|- ..'..u. " ".'.-”"" "" -"'l'|"' ||' ".."||||-||'.-._:| |.|... .'._.-,..............-._- .. .. ' ' |_.' .... "' .."";-.||...|||.'.ärltt.".'.".|'|"',||'-""" " ' .""-""' 'i'—url” ___ ..|-||.i_||_|1__._||i_|||||i ***-_| |&| |.| |..1- |_,||...| |__—.||:r+.....|'-.|...,'wgnmt_|—.-, '|'-";;" ..| "| . - |||

_| ||| |&| || '.' " | r|_ I.'.-l. |."i_'....'r' [|'|-| |'|-" '. .H'. |"| .'z'!"-'." -l_|"-'l (" ". 'I'l" | _'_|. | Egg ||||_|.'_"'|'|1| ' _||,.' ."| U.||."'. n'm|Lr..| _llnr—|:||r'n _'"l'l"!Ll!'-. '|.".|'.'"'|'T.C|L|tlu 51 . |.|

:W| Ml-i'fi'd'r' *DN &. r.|'_ |'. : '|'$'|.|' '| . ".l'x" I'll"'!'i' .u.||' 1"". ':'l'lT"'.."-it ||—|..-—'f"' | |...| ..| .. .||' _..'.. |...| "- || |. -_:||1

|. i ' " " .'f-"Ä.'|'|'._".' |-..." ..' " | ' . ' - - . ""' ' |.J'IL'II||+-n'r __||__ '- HL?3'. . ... l. _

' | mu, ||' |_|n'. RÅM-"" lr'fl'||'|.|.'_ .|r.||-lJ| J—-.._'-.....l'|'_' . L.| .||.'_'. ..

||| . | . ___

.. | ||||__||||||| | ".- ' ' ' |...| .- .' 32”? 'in'-'"';?" .|||| '€.|||:"." |.. |_'||| _ ' | "i" _ J||'F-_ | __F_ |||| ""'—F | |? '| '__ - _”_'|:- .|||||__*,|.__ |'|—||| '__|_ .-__-—_.--. _ _ |_'|||-Hu-

- | ||_|_.':; ' .' "... |'.|| _. --. '

- ||.|. " '.|. _|' '||'||" . . _' u -' .||_'_|_||'||||_|| |?|':'||1|"."_"'|"|" '_äål'äu' .| |.|'." '. *__|_ " ; :

8. Försörjningsläget vid mitten av 1970-talet

8.1. Översikt

Som framgår av kap. 3 har betydande förändringar skett inom svenskt jord- bruk beträffande såväl produktionsresurser som produktionsteknik sedan 1960 års jordbruksutrednings undersökningar genomfördes. Utvecklingen sammanfattas i det följande.

Jordbrukets arbetsvolym beräknas ha minskat med ca 50 % sedan första hälften av 1960-talet. Antalet brukningsenheter har reducerats med 40 %. Åkerarealen har under samma tid minskat från 3,3 till knappt 3,0 milj. ha och antalet mjölkkor från ca 1,2 milj, till ca 0,7 milj. Samtidigt harjordbruket blivit allt mer beroende av inköpta och i betydande utsträckning importerade produktionsmedel (främst drivmedel, gödselmedel och proteinfoder). Den minskning i bl. a. åkerarealen, antalet brukningsenheter och antalet sys- selsatta inom jordbruket som skett under denna tid har uppvägts av en ökad produktion per enhet. Denna har till stor del grundats på en utvidgad användning av förnödenheter och tjänster inköpta från andra sektorer inom och utom landet. Den totala produktionen har sålunda varit oförändrad eller långsamt stigande. Jordbrukets bidrag till bruttonationalprodukten (BNP), dvs. produktionsvärde efter avdrag för inköpta produktionsmedel från andra sektorer, har däremot minskat.

Produktionsinriktningen har förändrats vad gäller både animalie- och ve- getabilieproduktionen. Inom animalieproduktionen har skett en förskjutning från mjölk- till fläskproduktion. Den minskade nötkreatursstammen har inom växtodlingen lett till att den från växtföljdssynpunkt viktiga vallen minskat. [ stället har en mer ensidig odling av spannmål medfört ett ökat behov av handelsgödsel, bekämpningsmedel m. m. Under de allra senaste åren har emellertid de beskrivna förändringarna avtagit i styrka.

Under hela efterkrigstiden har totalproduktionen av viktigare jordbruks- produkter överstigit det inhemska avsättningsutrymmet. Denna överskotts- produktion var under 1950-talet och första hälften av 1960-talet koncentrerad till mjölkprodukter. Som en följd av de beskrivna förändringarna av pro- duktionsinriktningen har ett betydande överskott av spannmål uppstått. Spannmålsöverskottet uppgår numera till omkring en miljon ton vid normal skörd.

1 Med normkalkyl menas en beräkning av den jordbruksproduktion som ett visst år kan väntas vid normala (genomsnitt- liga) hektaravkastningar inom växtodlingen.

8.2. Livsmedelsförsörjningen i fred

Livsmedel

Som ett mått på försörjningsläget för enskilda produkter kan begreppet själv- försörjningsgrad användas. I diagram 8.1 redovisas sådana försörjningsba- lanser för vissajordbruksprodukteri treårsmedeltal avseende början av 1950-, l960- resp. 1970-talen. Dessutom redovisas en s. k, normkalkylI för 1975/76.

Av de viktigare vegetabilierna är det endast vete- och rågmjöl som har en genomsnittlig självförsörjningsgrad över 100 %. Det stigande exportöver- skottet av brödsäd har uppkommit till följd av dels ökad spannmålspro- duktion, dels en under en följd av år minskad förbrukning. Den minskningen har numera i stort sett upphört. För närvarande ligger självförsörjningsgraden över 200 % vid normala förhållanden.

Importen av margarin är liten i förhållande till konsumtionen. Däremot är andelen importerade fettråvaror stor och den har även ökat. Den inhemska produktionen av fettråvaror har visserligen ökat men då margarin av bl. a. kvalitetsskäl bara bör innehålla en viss andel rapsolja förekommer i fred en stor utbyteshandel. Det är dock möjligt att under en avspärrning tillverka margarin av enbart inhemska fettråvaror. Landet är med detta beräknings- sätt numera självförsörjande vid normala hektarskördar i oljeväxtodling- en.

Mjölkproduktionen minskade under 1960-talet. samtidigt som konsum- tionen av mjölk och mejeriprodukter ökade. Härigenom eliminerades det stora överskott av mjölkvätska (skummjölk till foder och till intorkning för export) som tidigare förelåg. Numera är landet i stort sett självförsörjande i fråga om mjölkvätska. Det överskott som fortfarande finns beror huvud- sakligen på mjölkinvägningens säsongvariation. Självförsörjningsgraden för smörfett har trots den minskande mjölkinvägningen stigit, dels som en följd av minskad smörkonsumtion, dels på grund av lättmjölkens stigande andel av konsumtionsmjölken. Självförsörjningsgraden för smör har dock sjunkit år 1975. Självförsörjningsgraden för ast har sjunkit genom att konsumtions- ökningar lett till ökad import.

För nötkött har självförsörjningsgraden minskat under 1970-talet. efter att tidigare under en lång tid ha ökat. Det sammanhänger bl. a. med att utslaktningen av mjölkkor upphört, samtidigt som produktionsökningarna för ungnöt under speciellt 1960-talet avstannat och t. o. m. övergått i pro— duktionsminskningar. Konsumtionen av nötkött har under de allra senaste åren ökat kraftigt. Det överskott som fanns tidigare har försvunnit och ett underskott har uppstått.

Av övriga animalier har den största förändringen i försörjningen skett för jläsk. Produktionsökningar har i detta fall lett till stigande överskott. Under de senaste åren har dock konsumtionen ökat så att överskotten min- skat något. Förääa'erkött har under hela perioden den starka ökningen av konsumtionen följts av en lika stark ökning av produktionen. Självförsörj- ningsgraden har härvid varit oförändrad omkring 100 %. För ägg har själv- försörjningsgraden i allmänhet legat något över 100 %.

Brödsäd

Fodersäd

lVlatpotatis

Socker och sirap

Margarin

Ost

Smörl

Nötkött

Kalvkött

Fläsk

Fjäderfä— kött

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76 1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76 1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

1951/53 1961/63 1971/73 1975/76

Självförsörjningsgrad O % 50 % 100 %

%

120

96 195 219

100 101 108 111

99 95 97 99

83 72 75 81

84 77 90 95

106 93 90 87

116 117 142 125

92 110 100

85

96 86 103 95

102 112 119 110

100 . .. .. ._ 96 Diagram 8.1 Forsar]

99 ningsbalanserfo'r vissa 1 06 jordbmlcprodukter, me- 1 08 delta/för produktionsåren 106 1951/52—1953/54, 103 1961/62-1963/64, 106 1971/72—1973/74 samt 1975 / 76 (normkalkyl).

l| produktionen ingår sådan smörolja som används till margarintillverkning men Källa: Statens jord- inte i smörkonsumtionen. bruksnämnd.

Diagram 8.2 Hande/sgözl- se/användningen per hektar åker. Innehåll av kväve. fos/br och kalium 1950/51—1974/75, kg/ha.

Källa: Statens jord- bruksnämnd.

lStatistiken visar en ned— gång för 1974/75. Enligt uppgift från jordbruks- nämnden förklaras detta delvis av lagerändringar i jordbruket.

Förnödenheter m. m. för jordbruket

I de redovisade försörjningsbalanserna för olika livsmedel har hänsyn inte tagits till att den inhemska produktionen till stora delar är beroende av importerade produktionsmedel. Drivmedel, gödselmedel och växtskydds- medel importeras helt, antingen i färdig form eller i form av råvaror. Särskilt förbrukningen av handelsgödsel har ökat starkt under l960- och 1970-talen. De senaste åren synes förbrukningen av gödselmedel ha ökat något lång- sammare.l Förbrukningen, räknad per hektar åker redovisas i diagram 8.2.

Kg/ha

100

80

60

40

20

1950/51 55/56 60/61 65/66 70/71 75/76

lnom fodermedelsområdet är Sverige i stort sett självförsörjande vad gäller fodersäd och grovfoder. För proteinfodermedel (främst oljekraftfoder och fiskmjöl) är importen omfattande, men en viss inhemsk produktion av i första hand rapsmjöl finns dock. Förbrukningen av köttmjöl. som är av mindre betydelse, täcks nästan helt av inhemsk produktion. Försörjnings- balanser för proteinfodermedel redovisas i diagram 8.3.

Försörjningsläget för proteinfodermedel har under de senaste åren för- bättrats något. Möjligheterna att använda rapsmjöl har ökat. Även ökad baljväxtodling och introduktionen av det nya fodermedlet Stärea har bidragit.

Jordbrukets och livsmedelsindustrins energi/örsörjning

Livsmedelsförsörjningen är direkt och indirekt för såväl produktionen som distributionen beroende av energi i form av bl. a. petroleumprodukter och elektricitet. [ tabell 8.1 redovisas vissa data rörande energibehovet för livs-

Självförsörjningsgrad

o% 50% 100% %

Oljekraft— 1951/53 : 50 fode' 1961/63 [ | 17 1971/73 21

1975/76 | | 31

Köttmiöl 1951/53 _. 106 1961/63 __| 98 1971/73 _— | 92 1975/76 _— | 96

Fiskmjöl 1951/53 5] | | 43 1961/63 | | 18

1971/73 l | 15 1975/76 l 1 15

medelsförsörjningen. De största delarna av landets energiförbrukning avser tillverkningsindustri (ca 40 %), samfärdsel (ca 20 "o) och bostadsuppvärm- ning (knappt 30 %).

Tabell 8.1 Vissa uppgifter angående energiförbrukningen för Sveriges livsmedels- försörjning 1972.

Petroleum- Elektri- Summa 1 % av lan- produktera citet dets totala TWh TWh TWh förbrukning Jordbruk 3.2 0,8 4,0 1,2 därav växtodling 2,9 0,2 3.1 0,9 animalieproduktion 0.3 0.6 0.9 0.3 Livsmedelsindustri 5.0 1.0 6,0 1,8 Fodermedelsindustri 0.2 0.1 0.3 0.1 Gödselmedelsindustrib 3,0 0.5 3.5 1,1 Transporter av livsme- del m. mf" 0,7 0,1 08 0,2

Energimängder beräknade efter produkternas termiska värmeinnehåll. " lnkl. oljeprodukter som vätekälla samt beräknad energiåtgång för inköpt (delvis importerad) ammoniak. År 1972 förekom även en import av färdiga gödselmedel motsvarande ca 2TWh.

f Delvis uppskattat.

Som framgår av tabellen är jordbrukets direkta energibehov drygt 1 % av landets totala fredstida förbrukning. Lägger man därtill energiåtgången för tillverkningen av gödselmedel (inkl. importerade) motsvarar det sam- manlagda behovet knappt 10 TWh per år eller knappt 3 % av landets totala förbrukning. Dessutom förekommer i jordbruket en indirekt förbrukning genom den energi som åtgår vid tillverkning av maskiner m.m. '

Diagram 8.3 Försörj- ningsbalanser och vissa proteinfodermedel [ jord— bruket, medeltal/ör åren 1951/52—1953/54. 1961/62—1963/64 och 1971/72—1973/74 samt I975/ 76 (normkalkyl)

Källa: Statens jord- bruksnämnd.

8.3. Försörjningsläget vid en handelsavspärrning

8.3.1. Beredskapsmässiga konsekvenser av utvecklingen inom jordbruket

Den i kap. 3 och i föregående avsnitt redovisade utvecklingen av jordbruks- produktion och livsmedelskonsumtion får konsekvenser för försörjnings- läget under en avspärrning. Förändringarna inom produktionen avser dels ändrad produktionsinriktning, dels ökad användning av inköpta förnöden- heter.

Förändringarna inom animalieproduktionen har bl. a. inneburit en för- skjutning från mjölk- till fläskproduktion. Mjölkproduktionen är från bc- redskapssynpunkt en värdefullproduktionsgren.inte minst därigenom att korna bättre än andra husdjur kan utnyttja inhemskt foder. Den kan också ge ett tillskott till proteinfodermedlen i form av skummjölk och mjölkpulver, men detta tillskott har till följd att mjölkproduktionens nedgång minskat. För fläskproduktionen, som i högre grad är beroende av tillgång på högvärdi gt proteinfoder, har behovet av sådant foder ökat och täcks numera till stor del genom import. Inom vegetabilieproduktionen har den från växtföljds- synpunkt viktiga vallen minskat främst genom att djurhållningen avtagit. Vall kan även ge jorden ett tillskott av kväve. ] stället har en mer ensidig odling av spannmål medfört ett ökat behov av handelsgödsel. bekämpnings- medel m. m.

Förbrukningen per enhet (hektar resp. djur) av olika förnödenheter har även ökat, vilket varit en förutsättning för att växtförädlings- och avelsarbetet skulle ge stora avkastningsökningar. Sålunda har användningen av han- delsgödsel, proteinfoder, bekämpningsmedel och drivmedel ökat starkt. Då ingen av dessa förnödenheter i tillräcklig utsträckning kan produceras inom landet, har importen ökat.

Beträffande energi/örsör/ningen blir jordbrukets tillgång på elektricitet be- roende av hela samhällets försörjning. lnförs en ransonering av eltillförseln måste den även gälla jordbruket. eftersom det inte är tekniskt möjligt att prioritera jordbrukare framför andra enskilda elförbrukare. Målet för be- redskapsplaneringen är att en ransonering om möjligt skall undvikas. El- försörjningens utveckling på längre sikt är f. n. svårbedömbar. Stor betydelse får det energipolitiska beslut som rikdagen väntas fatta år 1978.

Den fredstida förbrukningen av oljeprodukter kan under en avspärrning delvis ersättas genom gengas och olika inhemska bränslen. Ett visst behov av oljeprodukter för livsmedelsförsörjningen kommer dock att kvarstå. Detta behov är emellertid litet i förhållande till samhällets totala behov. Försörj- ningen inom livsmedelsområdet blir därför beroende av energiberedskapen totalt sett.

8.3.2. Försörjningsförmågan vid mitten av 1970-talet

Försörjningsförmågan ger som redovisats i avsnitt 6.2 ett mått på det aktuella försörjningsläget. Försörjningsförmågan för år 1975 har av utredningens pro- duktionsmålsgrupp beräknats med utgångspunkt från förefintliga produk- tionsresurser i jordbruket (bl. a. en total åkerareal om 2 970000 ha och en mjölkproduktion om 3 150 milj. kg) och befintliga beredskapslager av livs-

medel. produktionsmedel förjordbruket m. m. Vidare har räknats med viss produktion i trädgårdsnäring och fiske under avspärrningen. Vissa möj- ligheter till omställning av jordbruksproduktion och till ersättningsproduk- tion m. m. samt viss utbyggnad av livsmedelsindustrin under avspärrningen har också förutsatts.

I fråga om målen för beredskapen har beräkningarna utgått från följande förutsättningar.

0 Kriskost B (se avsnitt 7.2.2). 0 Tre års avspärrning fr.o.m. hösten 1975 t.o.m. sommaren 1978. 0 Gardering mot viss skördenedsättning. 0 Vissa krav på djurkapitalet m.m. vid avspärrningsperiodens slut.

Det har vidare i beräkningarna förutsatts att jordbrukets behov av driv- medel i erforderlig utsträckning kan tillgodoses genom utnyttjande av de befintliga drivmedelslagren samt, efter viss omställning, genom övergång till gengasdrift. _

Kvävegödselmedel tillverkas av ammoniak med eldningsolja som råvara och energikälla'. Det finns f. n. inte något särskilt beredskapslager av olja för detta ändamål. De lager av eldningsolja som finns är avsedda för hela samhällets energiförsörjning. I ett avspärrningsläge torde behovens ange- lägenhetsgrad avgöra om och i vilken utsträckning olja kan komma att få disponeras för gödseltillverkning. Det går inte att bedöma i vilken ut- sträckning tilldelning av olja kan komma att ske. [ beräkningarna har därför studerats hur försörjningsförmågan påverkas av olika antaganden om hur mycket olja som kan komma att disponeras för kvävegödseltillverkning, från ingenting upp till en kvantitet som motsvarar industrins maximala kapacitet (för tillverkning av ammoniak). Det har vidare antagits att för- sörjningen med växtskyddsmedel kan bli tillfredsställande under avspärr- ningen. De befintliga beredskapslagren är emellertid f. n. otillräckliga i för- hållande till behoven.

Beräkningarna visar att om en kvantitet olja kan disponeras som motsvarar kvävegödselindustrins kapacitet (100000 ton kväve), dvs. 150000 ton olja per avspärrningsår, uppgår den beräknade försörjningsförmågan år 1975 till 103 %2. Detta innebär att för de tre avspärrningsåren beräknas en något högre kriskost än kostalternativet B kräver. Eftersom beräkningarna för- utsätter kriskostnorm B innebär resultatet vidare att den totala tillförseln i handeln av livsmedel vid en avspärrning skulle komma att ligga ca 7 % lägre än nuvarande fredsförsörjning.

Den fredstida förbrukningen av kvävegödsel motsvarar f.n. omkring 250000 ton kväve per år. Den beräknade gödselanvändningen under av— spärrningen, 100 000 ton kväve, motsvarar således 40 % av den fredstida. Beräkningarna visar sålunda att en acceptabel livsmedelsförsörjning kan upp- nås även vid en avsevärd minskning av kvävegödslingen. De sänkta av- kastningsnivåerna i växtodlingen kan enligt beräkningarna kompenseras genom omställningar av såväl jordbruksproduktionen som livsmedelskon- sumtionen. Om tilldelningen av olja antas vara mindre än vad som motsvarar göd- selindustrins fulla kapacitet under hela den treåriga avspärrningen, förutsätts att försörjningen anpassas till den minskade gödseltillgången. I beräkning-

1Som kompletterande energikälla används även elkraft. Det finns i Sveri- ge även en anläggning (Ljungaverk) som tillver- kar ammoniak helt med elkraft. Denna anlägg— ning har i beredskapspla- neringen reserverats för andra ändamål än gödsel- tillverkning.

2Om beräkningarna hade gjorts under förutsätt- ning av kriskostnadsnor- merna A eller C skulle försörjningsförmågan ha beräknats till 92 % resp. 116 % (jfr avsnitt 7.2).

Diagram 8.4 Sambandet mellan produktion av gödselkväve och försörj- ningsfo'rmäga.

arna har studerats hur försörjningsförmågan påverkas av en gradvis minsk- ning av oljetilldelningen. Vid en måttlig minskning sjunker försörjnings- förmågan mycket långsamt. Om tilldelningen antas bli 100 000 ton olja per år (två tredjedelar av industrins kapacitet eller ungefär en fjärdedel av den fredstida kvävegödselanvändningen) kan försörjningsförmågan vid avspärr- ning beräknas till ca 100 %. Om kapacitetsutnyttjandet skärs ned till en tredjedel minskar försörjningsförmågan något mera och uppgår till 93 %. Vid en starkare begränsning sjunker försörjningsförmågan snabbare för att i ett läge. då ingen olja kan disponeras för gödseltillverkning, uppgå till endast drygt 40 %. Sambandet mellan kvävegödselproduktion under av- spärrningen och försörjningsförmåga illustreras i diagram 8.4.

Försörjnings— förmåga

100

50 Produktion av gödselkväve, milj. kg. per år 0 50 1 00

Beräkningarna visar att för att en optimal försörjningsförmåga skall kunna uppnås måste såväl produktionen som konsumtionen av livsmedel ställas om under avspärrningen i riktning mot mindre resurskrävande produkter. Svin- och fjäderfäskötseln som i stor utsträckning använder importerade proteinfodermedel beräknas minska i omfattning. Mjölkproduktionen som i större utsträckning baseras på inhemska fodermedel ökar. Därmed måste också vallodlingen öka på bekostnad av spannmålsodlingen. (Vi har f. n. ett betydande spannmålsöverskott). Odlingen av oljeväxter . potatis och sockerbetor beräknas också öka. För konsumtionens del innebär detta en omställning till en ökad andel av vegetabiliska produkter i kosten.

9. Beräkningar över försörjningsläget vid mitten av 1980-talet

9.1. Vissa utgångspunkter för beräkningarna

De beräkningar som redovisas i det följande har främst utförts inom utredningens produktionsmålsgrupp. För en bedömning av försörjnings- läget vid mitten av 1980-talet måste antaganden göras i fråga om pro- duktionens och konsumtionens framtida omfattning och inriktning samt möjligheterna till omställningar under en avspärrning inom produktion och konsumtion. Detsamma gäller för avspärrningstidens längd och om- fattning. Med hänsyn till svårigheterna att kunna överblicka och förutse nämnda förhållanden har denna osäkerhet fått utvärderas genom särskilda beräkningar. Mer centrala utgångspunkter har expertgruppen underställt utredningen för dess bedömning.

Gruppen har undersökt möjligheterna till omställningar av konsumtion och produktion samt förutsättningarna för ersättningsproduktion, gengas- drift m. m. Det har visat sig att importbortfallet vid en avspärrning i be- tydande utsträckning kan kompenseras genom de antagna möjligheterna till omställningar av livsmedelsförsörjningen. Dessa frågor behandlas när- mare i produktionsmålsgruppens rapport.

Behovet av produktionsresurser och lager för att säkerställa en viss för- sörjningsstandard har ett nära samband med avspärrningstidens längd och omfattning. Som redovisats i avsnitt 7.2 har utredningen funnit att det inte finns anledning att som huvudalternativ frångå den tidigare tillämpade för- utsättningen om en treårig fullständig avspärrning. Expertgruppen har dock gjort vissa överslagsberäkningar för att belysa avspärrningsfall med en var- aktighet av ett till sex år, där de längsta avspärrningsalternativen främst syftar till att belysa möjligheterna av omställning av jordbruksproduktionen till obegränsad uthållighet.

[ fråga omförsörjningsstandarden under en avspärrning har expertgruppen studerat tre 5. k. kriskostalternativ, benämnda A, B och C (se avsnitt 7.2.2). De innebär att energitillförseln i livsmedel till hushållen (mätt i detaljhan- delsledet) i alternativ A antas vara oförändrad i förhållande till fredskon- sumtionen. i alternativ B sänkt med 10 % och i alternativC sänkt med 20 %. Utredningen har ansett att kriskost B bör utgöra huvudalternativ för beräkningarna.

Beträffande produktions- och konsumtionsutvecklingen för jordbrukspro- dukter till mitten av 1980-talet har gruppen utnyttjat vissa prognoser och framskrivningar (se expertgruppens rapport. kap. 5). Prognosen över kon-

1 Sedan prognosen gjor- des år 1973 har kon- sumtionsökningen för animalier, som en följd av ökad livsmedelssub- ventionering. blivit stör- re än vad som då förut- sattes.

sumtionen pekar på en fortsatt ökning ifråga om flertalet animalier. samtidigt som konsumtionen av vete- och rågmjöl samt potatis fortsätter att minska'. Prognosen över jordbruksproduktionen bygger på ett antagande om bl. a. oförändrad jordbrukspolitik. Utvecklingen av jordbrukets produktionspo- tential liksom livsmedelskonsumtionen under den kommande tioårs- perioden påverkas emellertid av jordbrukspolitikens utformning. För att mera allsidigt belysa vissa centrala produktionsresursers betydelse för livs- medelsberedskapen har expertgruppen också studerat andra produktions- alternativ än dem som framkommer av prognoserna. Det är härvid i första hand åkerarealen och mjölkproduktionens storlek som varierats. Följande produktionsalternativ har undersökts:

I En framskrivning av utvecklingen inom jordbruket, som förutsätter nuvarande inriktning av jordbrukspolitiken. Alternativet innebär bl. a. en åkerareal om 2,9 milj. ha och en mjölkproduktion om 2 800 milj. kg. 11 Som alternativ 1. men mjölkproduktionen har höjts från 2 800 milj. kg till 3300 milj. kg. 111 Som alternativ 1, men mjölkproduktionen har sänkts till 2 300 milj. kg. IV Som alternativ 1. men totalarealen har sänkts till drygt 2,3 milj. ha. varigenom överskotten (vid normal skörd) av spannmål. oljeväxtfrö och fläsk elimineras. V Samma åkerareal och mjölkproduktion som i alternativ ll. Förutsätter i övrigt en produktionsinriktning som främst är anpassad till livs- medelsberedskapen.

Tabell 9.1 Växtodling och animalieproduktion 1973 och i de olika produktions- alternativen för 1985, 1 000 ha

1973 Produktionsalternativ

I 1] 111 IV V

A. Växtodling, 1000 ha Spannmål ] 617 I 630 1 500 1 765 1 142 1 392 Oljeväxter 173 170 170 170 86 200 Potatis 46 50 50 50 50 50 Sockerbetor 42 46 46 46 46 64 Vall 957 830 960 695 830 960 Övriga växtslag" 39 60 60 60 60 120 Helträda och obrukad åker 110 114 114 114 114 114 Totalt 2 984 2 900 2 900 2 900 2 328 2 900 B. Animalieproduktion mil/. kg , Mjölk 2 994 2 800 3 300 2 300 2 800 3 300 Nötkött 127 135 156 114 135 156 Fläsk 265 320 320 320 254 254 Fjäderfåkött 33 45 45 45 45 45 Agg 107 110 110 110 100 110

Baljväxter, köksväxter m. m. Odlingen av foderbaljvåxtarealen antas i alternativen I—IV uppgå till 40000 ha och i alternativ V till 100000 ha.

Den i de olika produktionsalternativen förutsatta arealanvändningen och animalieproduktionen redovisas översiktligt i tabell 9.1. En närmare be- skrivning finns i produktionsmålsgruppens rapport.

K alkylmetod

I varje kalkylalternativ har de tillgängliga produktionsresurserna ijordbruket och livsmedelsindustrin härletts från produktionsvolymen i fred enligt resp. produktionsalternativ. Dessa produktionsresurser har ställts mot de beräk- nade behoven av livsmedel vid en avspärrning enligt alternativa kriskoster. Behov som inte kan tillgodoses enbart med löpande jordbruksproduktion förutsätts bli täckta genom uttag ur i fred uppbyggda beredskapslager av livsmedel, livsmedelsråvaror eller produktionsmedel förjordbruket. Behovet av beredskapslager framkommer som resultat av beräkningarna.

Tekniskt sett har beräkningarna utförts med hjälp av en Operationsana- lytisk modell, den s. k. LIBE-modellen. Denna utgörs av ett ekvationssystem som beskriver jordbruksproduktion, förädling, beredskapslagring och kon- sumtion. Vidare beaktas bidragen till försörjningen från trädgårdsnäring och fiske.

Modellen omfattar ingångsvärden för jordbruksproduktionen under året närmast före avspärrningen, krav på konsumtionsstandard under avspärr- ningen samt utgångsvärden för jordbruksproduktionen vid avspärrningens slut.

Ingångsvärdena för produktionen omfattar åkerarealen och skörden samt djurkapitalet vid avspärrningens början. Dessa faktorer bestämmer, tillsam— mans med vissa antagna omställningsmöjligheter, det första avspärrnings- årets växtodling, animalieproduktion, förädling, lagring och konsumtion. Konsumtionen skall uppfylla de i förväg uppställda kraven (gränsvärden) på kriskostens näringsinnehåll och sammansättning. För att den avsedda livsmedelskonsumtionen skall kunna uppnås kan den delvis baseras på för- nödenheter, råvaror eller livsmedel från de i fredstid uppbyggda beredskaps- lagren.

På motsvarande sätt erhåller produktionen under det andra och det tredje avspärrningsåret ingångsvärden (skörd och djurkapital) från det första resp. andra året. Vidare antas vissa möjligheter till omställning av produktionen.

Med hänsyn till kravet på en fortsatt inhemsk animalieproduktion efter avspärrningen omfattar modellen krav på vissa utgångsvärden för produk- tionen vid avspärrningens slut.

Vid givna förutsättningar för beredskapen (dvs. försörjningsresurser vid avspärrningens början) finns det som regel ett stort antal försörjningsal- ternativ (kombinationer av uttag ur beredskapslagren och av växtodling, animalieproduktion, förädling, konsumtion etc. under avspärrningen) som alla uppfyller de mål som antas gälla för livsmedelsförsörjningen under av- spärrningen. Den använda kalkylmetoden innebär att det försörjningsal- ternativ väljs, som ger de lägsta fredstida kostnaderna för beredskapslag- ringen och som i övrigt uppfyller alla kalkylförutsättningar.

9.2. Beräkningsresultat

Översikt

Produktionsmålsgmppens s. k. lagerbehovskalkyler (se avsnitt 6.4) har re- sulterat i ett omfattande siffermaterial. Av utrymmesskäl kan inte hela detta material redovisas här, utan resultaten anges i sammandrag. En mera utförlig redovisning finns i gruppens förut nämnda rapport.

Som framgår av det föregående har kalkylerna i första hand utgått från ett antagande om tre års avspärrning. Tre kriskostalternativ har studerats; för två av dessa (A och B) redovisas resultaten i det följande. Vidare har kalkylerna utgått från fem produktionsalternativ, som beskrivs i avsnitt 9.1. Vid sina beräkningar av kostnader och kapitalbehov för beredskapslagringen har gruppen utgått från världsmarknadspriser på jordbruksprodukter som ligger mellan den låga prisnivån i början av 1970-talet och den höga prisnivå som rådde under hösten och vintern 1973/74. För att belysa prisnivåns betydelse för lagringen har gruppen även kostnadsberäknat de antagna la- gerbehoven enligt de båda nämnda ytterlighetsalternativen för prisnivån. (Priserna på gödselmedel och gödselråvaror har dock inte varierats.) Kost- naderna och kapitalbehovet för lagringen vid olika produktions-. kost- och prisalternativ redovisas i tabell 9.2.

Tabell 9.2 Beräknade årliga kostnader samt kapitalbehov för lagring för en treårig avspärrning vid olika produktions-, kost- och prisalternativ. milj. kr.”

Produktions- Alternativ för den internationella prisnivån alternativ Mellanpriser Låga priser Höga priser

Investe- Årlig Investe- Årlig Investe- Årlig ring kostnad ring kostnad ring kostnad

Kriskost A I 867 79 748 70 984 88 11 751 66 662 60 837 73 III 1046 97 872 85 ] 216 110 IV I 895 196 I 538 171 2 245 222 V 493 40 471 39 514 42 Kriskost B

I 470 39 439 37 498 41 II 417 33 399 32 432 34 III 624 55 549 50 696 60 IV 1015 96 880 86 I 143 105 V 287 22 287 22 287 22

” De beräknade lagerbehoven inkluderar drivmedel till jordbruket, gödselråvaror, fo- dermedel samt livsmedelsråvaror. De angivna kostnaderna är inte helt jämförbara med kostnaderna för den faktiska beredskapslagringen. Denna sker i regi av jordbruks- nämnden (livsmedel, fodermedel och gödselmedel) och överstyrelsen för ekonomiskt försvar (drivmedel m. m.). Den faktiska lagringen syftar även till att trygga försörj- ningen under ett krig; den omfattar utöver fodermedel bl. a. brödsäd, vegetabiliska oljor, socker, konserver och mjölkpulver. Beredskapslagringen av drivmedel och eld— ningsolja sker huvudsakligen i form av tvångslagring hos näringslivet. Dessa laget är avsedda för hela samhällets energiförsörjning i ett krisläge. Se vidare produktions- målgruppens rapport.

Ärlig lagrings— kostnad, milj. kr.

200—J

IV 150— 100— Ill 1 J II 50 V Kriskostens energiinne— __1______'_____[__> häll, % av 80 90 100 fredskosten Kriskost C Kriskost B Kriskost A

Kraven på kriskosten har visat sig få stor, närmast avgörande, betydelse för resultaten av kalkylerna. Samtidigt är, som framgår av avsnitt 7.2.2, bedömningen av denna fråga osäker. Produktionsmålsgruppen har därför analyserat kriskostens betydelse för livsmedelsberedskapen och produktions- målet med avseende på dels dess volym, dels dess sammansättning. I dia- gram 9.1 beskrivs sambandet mellan kraven på kriskosten och de för olika produktionsalternativ beräknade årliga kostnaderna för beredskapslagringen. De motsvarande investeringsbehoven uppvisar likartade samband med kost- kraven.

Lagringsbehoven stiger progressivt med stigande krav på kriskosten. Kris- kost C innebär att lagringen i stort sett endast behöver omfatta drivmedel samt en mindre mängd gödselråvaror och proteinfoder. Kostnaderna för en sådan lagring skulle bli jämförelsevis små. Graden av progressivitet är beroende av vilken produktionskapacitet (och produktionsinriktning) i jord- bruket som förutsätts i förhållande till behoven av livsmedel under av- spärrningen. Enligt produktionsalternativ V, som förutsätter såväl en stor produktionskapacitet som en för beredskapen lämplig produktionsinriktning, är skillnaderna i lagerbehov mellan de olika kriskostalternativen jämförel- sevis små. I alternativ IV, som förutsätter en åkerareal om endast 2,3 milj. ha mot 2,9 milj. ha i övriga alternativ, ökar lagringsbehoven snabbt vid stigande krav på kriskosten.

I de beräkningsalternativ där lagringsbehoven är minst lagras i stort sett endast gödselråvaror och drivmedel. Dessa lager kan inte avvaras så länge livsmedelsförsörjningen under avspärrningen skall baseras på inhemsk jord- bruksproduktion. Till varje antagande om behoven av livsmedel (dvs. folk-

Diagrarri 9.1 Beräknat/e ärliga lagringskostnader _lör tre års avspärrning vid olika krav på kriskosten i prot/iikiionsa/temati v l— V.

Diagram 9.2 Beräknade a'r/iga lagringskostnader vid olika antaganden om den totala åkerarealen i produktionsalternativ I.

mängd och kriskost) hör en gräns för jordbrukets produktionskapacitet över vilken endast obetydliga behov av lagring föreligger annat än av gödsel- råvaror och drivmedel. Om produktionskapaciteten är mindre, måste iivs- medelsförsörjningen i ökad utsträckning baseras på lagrade förnödenheter eller livsmedelsråvaror. Detsamma gäller om kraven på kriskosten skärps vid en given produktionskapacitet svarande mot det tidigare angivna gräns- värdet. Detta förklarar varför Iagringsbehoven stiger snabbare med stigande krav på kriskosten i produktionsalternativ IV än i övriga alternativ.

Resultaten visar sålunda, att ju större krav man ställer på kriskosten, desto större betydelse får produktionsmålsättningen. När man diskuterar valet av kriskostalternativ bör man dock hålla i minnet att detta i hög grad är en fråga om hur man bedömer möjligheterna att minska hushållens livsmedelssvinn (se avsnitt 7.2.2).

Åkerarealens och odlingsinriktningens betydelse.

För att belysa den tillgängliga åkerarealens betydelse för livsmedelsbered- skapen har produktionsmålsgruppen studerat hur storleken av arealnedskär— ningar inverkar på de beräknade Iagringsbehoven. Beräkningarna har tillgått så, att den totala åkerarealen gradvis minskats från 2,9 milj. ha till 2,4 milj. ha. Minskningen har antagits ske genom minskad Spannmålsodling, Resultaten av beräkningarna, som utförts för kriskostalternativen A och B, beskrivs i diagram 9.2.

Beräkningsresultaten visar att om åkerarealens storlek minskar måttligt från nuvarande 3,0 milj. ha till 2,9 milj. ha — kan livsmedelsförsörjningen under en treårig avspärrning upprätthållas med stöd av en förhållandevis liten beredskapslagring, huvudsakligen av drivmedel, gödselråvaror och (i mindre utsträckning) fodermedel. Även om åkerarealen skulle minska ner till 2,6—2,7 milj. ha kan den förutsatta livsmedelsberedskapen nås genom

Ärlig Iagrings— kostnad, milj. kr.

150 100 Kriskost A 50 Kriskost B Total åker— areal, milj. ha. 2,4 2,5 2,6 2,7 2,8 2,9

investeringar i beredskapslager som inte är påfallande mycket större än vad som krävs för en åkerareal av samma storleksordning som den nuvarande. Om åkerarealen minskar ytterligare ökar lagerbehovet allt snabbare. Beräk- ningarna visar dock att med erforderliga lagerökningar kan beredskapens förutsatta krav uppfyllas även när arealen minskas ned till 2,4 milj. ha. Större minskningar av arealen har inte undersökts.

Resultaten understryker även vad som tidigare sagts, nämligen att åker- arealen får större betydelse ju högre man sätter kravet på kriskosten.

Beräkningarna visar också att växtodlingens inriktning har stor betydelse för beredskapen. Om åkerarealens omfattning skulle minska kan behovet av ökad beredskapslagring begränsas, om odlingsinriktningen i viss mån anpassas till beredskapens krav. Särskilt stor betydelse för behovet av be- redskapslager har odling av oljeväxter, baljväxter och sockerbetor(med därtill hörande kapacitet i sockerindustrin). Vallodlingen (till slåtter och bete) gör det möjligt att ijordbruket utnyttja sämre arealer som annars troligen skulle få läggas ned. Vallodlingen som sådan har även på bättre åkermark ett beredskapsvärde genom sin betydelse i en växtföljd. Efterföljande grödor får höjd avkastning och minskat behov av växtnärings- och växtskydds- medel.

Animalieproduktionens roll

Animalieproduktionen skiljer sig i beredskapshänseende från växtodlingen därigenom att animalier endast i mycket begränsad omfattning kan lång- tidslagras till rimliga kostnader. Utbytbarheten mellan produktion och be- redskapslagring är således inom detta område mera begränsad. Produktionsmålsgruppen har i första hand undersökt mjölkproduktionens betydelse för beredskapen genom att i beräkningarna variera mjölkproduk- tionens storlek (2 800, 3 300 resp. 2 300 milj. kg). och därmed även vall- odlingens omfattning. Eftersom totalarealen förutsätts oförändrad, sker för- ändringen av vallodlingens omfattning på fodersädens bekostnad. I övrigt är de tre alternativen lika. Det visar sig att mjölkproduktionens fredstida storlek har väsentlig betydelse för beredskapen och Iagringsbehoven. Detta sammanhänger bl. a. med att nötkreaturen är de djur som bäst kan till- godogöra sig de proteinfodermedel som inom landet kan produceras under en avspärrning. Besparingen i beredskapslager vid en ökning av mjölkpro- duktionen från 2 800 till 3 300 milj. kg är emellertid måttlig, vilket sam- manhänger med att redan en mjölkproduktion om 2 800 milj. kg svarar mot den för år 1985 i ett alternativ antagna fredstida konsumtionen av mjölk och mjölkprodukter.' Vidare kräver den större mjölkproduktionen en utökad vallodling, vilket medför att tillgången på spannmål under av- spärrningen blir knapp, varigenom behovet av fodermedelslagring blir större.

Vid en lika stor minskning av mjölkproduktionen från 2 800 milj. kg. till 2 300 milj. kg påverkas det totala lagringsbehovet mera, Det är framför allt behovet av lagrade fordermedel som blir större, vilket beror på att den mindre mjölkproduktionen leder till en viss knapphet på animaliska livs- medel.

l Produktionsmålsgrup- pens prognos baserades på utvecklingen (. o. rn. år 1973. Under de senas- te åren har emellertid konsumtionen av mjölk och mjölkprodukter, främst till följd av den ökade subventionering- en, ökat så att den för år 1985 i ett alternativ an- tagna per capitakonsum- tionen överträffats redan år 1975.

I kalkylerna har hänsyn inte kunnat tas till hur tillgången på stallgödsel påverkar behovet av handelsgödsel. Vidare har, som nämnts, betydelsen från växtföljdssynpunkt av den till mjölkproduktionen kopplade vallodling- en inte kunnat beaktas i beräkningarna. Av dessa skäl kan behovet av be- redskapslagring vara något överskattat i det alternativ som innebär en mjölk- produktion om 3 300 milj. kg och något underskattat i alternativet 2 300 milj. kg. Ett annat skäl till att lagerbehovet underskattas i det senare al- ternativet är att de arealer som friställs genom minskad vallodling i be- räkningarna förutsätts bli utnyttjade för spannmålsodling. I praktiken torde en viss del av de nedlagda vallarealerna komma att helt lämna jordbruks- produktionen. Kalkylerna beaktar således inte möjligheterna att genom mjölk— och nötköttsproduktion utnyttja arealer som eljest har ett lågt värde.

Kalkylresultaten visar på mjölkproduktionens betydelse för livsmedels- beredskapen. Emellertid bör en viss balans råda mellan mjölkproduktionens och den totala åkerarealens storlek. Om mjölkproduktionen skulle öka på- tagligt, samtidigt som åkerarealen minskar ner mot 2,4 milj. ha, torde det krävas betydande beredskapslager av fodermedel för att den minskade fo- dersädsodlingen skall motverkas.

I fråga om övriga grenar av animalieproduktionen går det inte att entydigt ange hur beredskapen påverkas, eftersom för varje produktionsgren gäller att den i vissa kalkylalternativ beräknas öka och i andra beräknas minska under avspärrningen. Det beror på vilka resurser som är mest knappa i resp. alternativ. Exempelvis är broilerproduktionens behov av spannmål jäm- förelsevis lågt, men den förutsätter tillgång på vissa i fred importerade fo- dermedel (sojamjöl och fiskmjöl). För ungnöt och värphöns gäller det om- vända förhållandet. De båda senare produktionsgrenarna förutsätts öka i vissa beräkningsalternativ (främst produktionsalternativ 111) där tillgången på fodersäd inte är knapp.

Under vissa omständigheter är det inte entydigt till fördel för beredskapen om omfattningen i fred av en viss produktionsgren är stor i förhållande till konsumtionen. Som exempel kan nämnas fläskproduktionen. Visserligen kan det vid avspärrningstillfället befintliga svinbeståndet utgöra en försörj- ningsreserv. Iså gott som samtliga kalkylalternativ beräknas emellertid fläsk- produktionen minska starkt under avspärrningen. En omfattande produktion i fred kan därför medföra omställningsproblem under en avspärrning. För- utom fläskproduktionen minskar i flertalet kalkylalternativ även produk- tionen av ägg och fjäderfäkött starkt under avspärrningen.

För närvarande pågår inom landet en omfattande forskning med syfte att göra animalieproduktionen mindre beroende av imponerade fodermedel. Det gäller dels att skapa nya inhemska fodermedel som kan ersätta de im- porterade, dels att undersöka möjligheterna att i högre grad utnyttja befintliga inhemska fodermedel. Produktionsmålsgruppen har beaktat de rön som hade framkommit när gruppens undersökningar gjordes (i huvudsak under år 1974). De ytterligare rön som kan komma fram kan ge anledning till en omprövning av vissa produktionsgrenars betydelse för beredskapen.

Osäkerheten [ kalkylerna

De redovisade kalkylerna grundas på ett flertal förutsättningar och anta- ganden. Det ligger i sakens natur att många av dem är osäkra. Vidare finns ett visst osäkerhetsmoment i själva kalkylmetoden. I en matematisk modell som inom angivna restriktioner alltid väljer optimala lösningar och därtill skall beskriva mycket komplicerade förhållanden måste förenklingar i flera avseenden göras. Förenklingarna innebär att man endast kan inkludera de i sammanhanget mest väsentliga faktorerna och deras innebördes samspel. Det råder alltid osäkerhet om i vad mån man lyckats fånga alla betydelsefulla faktorer och beskriva dem på ett rättvisande sätt.

Gruppen har därför försökt belysa osäkerhetens betydelse. Härvid har bl. a. belysts i vad mån de härmed förbundna riskerna kan minskas genom att försörjningsresurserna (åkerareal och/eller beredskapslager) förstärks jäm- fört med de behov som gruppen kalkylerat med. Ett skäl för en sådan uppdimensionering kan vara att möjligheterna att minska svinnet i hushållen (och därmed tillförseln av livsmedel) bedöms vara mindre än vad som för- utsatts i kalkylerna. En viss överskottsproduktion i fred kan minska för- sörjningens känslighet för skördevariationer. Visserligen visar de kalkyler som gruppen gjort att riskerna för försörjningsbrister som en följd av skör- denedsättningar är förhållandevis små. Man kan dock inte helt bortse från riskerna.

Osäkerheten om avspärrningstidens längd kan påverka avvägningen mellan produktionsresurser och beredskapslagring. Om man med tillräcklig säkerhet kan utgå från att en avspärrning blir förhållandevis kortvarig, bör produk- tionsresursernas storlek främst avvägas med hänsyn till andra skäl än be- redskapskraven. Dessa beredskapskrav kan nämligen i detta alternativ, från- sett vad gäller färskvaror, tillgodoses genom lagring. Om å andra sidan be- redskapen grundas på förutsättningen av en långvarig avspärrning kan be- redskapslagringen bli mycket kostnadskrävande om åkerarealen skulle min- ska mera påtagligt. En stor åkerareal medför större möjligheter att ställa om försörjningen till långvarig uthållighet. Vidare uppstår vid en långvarig aVSpärrning (längre än 3 år) sannolikt ett visst produktionsbortfall, utöver vad gruppen i sina kalkyler kunnat precisera, till följd av bristande tillgång på gödselmedel, dragkraft, bekämpningsmedel m.m. Detta produktions- bortfall kan kompenseras med en viss överkapacitet i jordbruket.

En i detta sammanhang väsentlig fråga är också avspärrningens omfattning. Gruppen har räknat med total avspärrning. Det bör framhållas att under exempelvis det andra världskriget förelåg inte en så rigorös avspärrning annat än för vissa varugrupper, och för dessa endast under kortare perioder. Produktionsmålsgruppen har dock inte ansett sig kunna grunda sina kalkyler på förutsättningen att för försörjningen väsentliga varor kan importeras, eftersom ett varumässigt beroende av någon part i en internationell konflikt skulle kunna binda Sverige vid denna part. Se avsnitt 7.2.

De beräkningar som gjorts förutsätter vissa möjligheter till omställningar av såväl produktionen som konsumtionen av livsmedel. Med hänsyn till osäkerheten härom förutsätter kalkylerna omställningar av förhållandevis måttlig storlek. De omställningar som haft störst betydelse för kalkylre- sultaten gäller omställningen av produktionstekniken till växtodling med

minskad gödsling och till utfodring med sänkta proteininsatser. Om man anser att gruppen i sina kalkyler bedömt denna fråga för optimistiskt, måste större beredskapslager av produktionsmedel läggas upp än vad gruppen räk- nat med. Samtidigt får jordbruket mindre betydelse för beredskapen. Det bör understrykas att förutsättningen för att jordbruket skall kunna få den av produktionsmålsgruppen angivna betydelsen för livsmedelsbe- redskapen självfallet är att jordbrukets försörjning med arbetskraft, förnö- denheter m. m. kan tryggas under en avspärrning. Det gäller både sådana förnödenheter som direkt behandlats i gruppens kalkyler (drivmedel, göd- selmedel och fodermedel) och sådana produktionsfaktorer som inte behand- lats i kalkylerna (t.ex. bekämpningsmedel). Särskilt försörjningsläget för jordbrukets maskiner är numera allvarligt. Maskinerna är i stor utsträckning importerade. Reservdelshållningen sker till stor del i tillverkningslandet.

10. Samhällsekonomiska m.fl. aspekter på produktionsmålet

10.1. Jordbruket och den samhällsekonomiska utvecklingen

Frågan om jordbruksproduktionens storlek — det s. k. produktionsmålet och sambandet mellan jordbrukets storlek och den ekonomiska utvecklingen i stort har spelat en stor roll för efterkrigstidens svenska jordbrukspolitiska överväganden. I ett renodlat samhällsekonomiskt perspektiv, och särskilt i ett läge med knappa resurser med bl. a. brist på arbetskraft för expansiva näringsgrenar, är det givet att frågan om de olika sektorernas bidrag till den ekonomiska tillväxten i relation till anspråkstagandet av resurser kom- mer att bli föremål för överväganden. Detta behöver i och för sig ej innebära att enbart den renodlat samhällsekonomiska utgångspunkten skall prioriteras vid målformuleringen.

Nyssnämnda fråga hade för samhällets del väsentligt större ekonomisk betydelse tidigare, då jordbruket tog i anspråk en stor del av landets ar- betskraftsvolym(ca 25 % år 1950). Dessutom karakteriseras 1950- och 1960- talen av stor arbetskraftsbrist inom expansiva industrigrenar med lönsam exportproduktion. [jordbruket sysselsätts f. 11. ca 5 % av landets yrkes- verksamma. Oavsett arbetskraftsläget inom andra näringar vilket för- ändrats från läget för tio år sedan — spelar jordbruket därför i dag en i praktiken rätt liten roll i vår totalekonomi. För landsbygdens näringsliv och sysselsättning är emellertid jordbruket fortfarande av stor betydelse. särskilt om man inräknar de sysselsättningstillfällen som blir följden av jordbruksprodukternas vidareförädling och distribution samt den servi- ceverksamhet som är beroende av jordbruket.

Det svenska jordbruket har liksom i andra industriländer i modern tid utgjort en näring med avtagande sysselsättningstillfällen. Orsakerna här- till är väsentligen två — å ena sidan en långsam ökning av avsättnings- möjligheterna på den inhemska marknaden och svårigheter att uppnå en lönsam export, och å andra sidan biologiska och tekniska framsteg som ökar avkastningen och minskar behovet av arbetskraft. Dessa båda faktorer har under efterkrigstiden lett till betydande anpassningssvärigheter för in- dustriländernas jordbruk. Detta utgör bakgrunden till den förda jordbruks- politiken.

Avsättningsmöjligheterna för svenska jordbruksprodukter har under efter- krigstiden i stort sett kommit att begränsas till vad den svenska marknaden kunnat ta emot. Behovet av jordbruksprodukter, räknat per capita, växer numera mycket långsamt ] industriländerna, och dessutom är befolknings-

tillväxten låg. Å andra sidan leder nya framsteg inom forskning och teknik till tendenser till ökad produktion. Produktionen får därmed en tendens att öka snabbare än efterfrågan med prisfall som följd. Verkningarna av denna process började synas i industriländerna under 1930-talet, men avbröts av det andra världskriget. Krigets verkningar gjorde att överskottsproblemen blev tydliga igen först efter Koreakriget. Flertalet industriländer vidtog då protektionistiska åtgärder för att skydda det egna jordbruket. Pristryckande överskott såldes på den internationella marknaden till det pris som kunde uppnås. Denna marknad fick därför för flera jordbruksprodukter karaktär av dumpingmarknad. Den internationella livsmedelskrisen efter 1972/73 har endast delvis kommit att ändra denna bild. Prisvariationerna har emel- lertid efter 1972/73 blivit stora. Tidvis har under senare år de internationella priserna för vissa jordbruksprodukter legat högre än de svenska.

Arbetsproduktiviteten i det svenska jordbruket har under efterkrigstiden successivt stigit avsevärt samtidigt som totalproduktionen förblivit i stort sett oförändrad. Sysselsättningen inom jordbruket har härigenom sjunkit. Den produktivitetstillväxt som skett har framstått som en nödvändig för- utsättning för att en rimlig inkomstutveckling för jordbruksbefolkningen skulle kunna säkerställas utan alltför höga livsmedelskostnader. Arbetskraft som frigjorts dels genom produktivitetstillväxten och dels genom en ökad insats av inköpta varor och tjänster har kunnat sysselsättas inom andra näringar. Detta har, framför allt under 1950- och 1960-talen, medfört ett betydande tillskott till den totala produktionen inom landet eller m. a, o. bruttonationalprodukten.

För framtiden kommer utvecklingen med all sannolikhet att innebära en viss ytterligare överflyttning av arbetskraft från jordbruket i samband med en fortsatt tillväxt av arbetsproduktiviteten och den fortgående struk- turrationaliseringen. En fortsatt överflyttning av arbetskraft från jordbruket kan sålunda väntas, även om produktion och produktionsförmåga inom nä- ringen bibehålls eller kanske stiger i måttlig takt. Överföringen av arbets- kraft skulle emellertid i och för sig kunna tänkas ske i snabbare takt med sikte på en minskning av den samlade åkerarealen och jordbruksproduk— tionen. Från samhällsekonomisk synpunkt är det av intresse att undersöka de samhällsekonomiska kostnaderna för jordbruksproduktionen samt hu- ruvida det alltjämt kan finnas samhällsekonomiska vinster att uppnå genom en fortsatt resursöverföring från jordbruket. För att belysa de samhällse- konomiska konsekvenserna av olika alternativ för jordbrukets omfattning har utredningen låtit utföra vissa kalkyler som redovisas i avsnitt 10.4.

Frågan om de för framtiden möjliga överföringsvinsterna har enligt ut- redningens uppfattning i princip oförändrad innebörd, men har fått en mera begränsad praktisk räckvidd. Jordbruket svarar numera, som redovisats i det föregående, för en liten del av sysselsättningen. Åkerarealer med låg avkastning har till stor del tagits ur bruk och vissa arbetsinsatser med låg produktivitet har därigenom minskat avsevärt. Möjligheterna att låta en begränsning av jordbruksproduktionen ensidigt drabba arealer med sämre avkastningsförmåga har därigenom i viss mån begränsats. Enligt 1967 års jordbrukspolitiska beslut skall en jordbruksproduktion av betydande om- fattning upprätthållas i norra Sverige.

En resursöverföring från jordbruket är en tidskrävande process. I synnerhet

gäller detta om överflyttningen av arbetskraft från jordbruket skall ske utan att några etablerade lantbrukare eller lantarbetare behöver lämna näringen. Med hänsyn till åldersfördelningen bland brukarna är detta i och för sig möjligt genom begränsad nyrekrytering.

Även i andra hänseenden än de berörda kan tidsbundenheten inverka på den tänkbara överföringsvinsten. Inom jordbruket och den samhälls- apparat som betjänar detsamma finns nämligen personella och materiella tillgångar bundna, vilka inte kan överföras till andra näringsgrenar — endera inte alls eller i vart fall inte utan en nedsättning av deras verkningsförmåga. Under den återstående tid då de kan göra en produktiv insats inom jordbruket blir därigenom överföringsvinsten lägre än vad som kan beräknas gälla på lång sikt.

Överföringsprocessens samhällsekonomiska betydelse påverkas av kon- junkturutvecklingen. Svaga konjunkturer kan tidvis medföra att tillräckliga sysselsättningsmöjligheter saknas inom de näringsgrenar som normalt skulle ta emot den arbetskraft som lösgörs från jordbruket. Därmed kan en eljest tänkbar samhällsekonomisk vinst av sådan resursöverföring tills vidare bort- falla. Läget på arbetsmarknaden har sedan mitten av 1960-talet tidvis varit svagare än som förutsattes vid 1967 års jordbrukspolitiska beslut. På sikt torde man kunna räkna med tillräckliga sysselsättningsmöjligheter inom andra näringsgrenar, där den från jordbruket Iösgjorda arbetskraften kan sysselsättas. De beräknade överföringsvinstern blir dock något osäkrare om överföringen sker till näringar som jämfört med jordbruket är utsatta för större konjunkturrisker.

Sammanfattningsvis kan konstateras att för att det skall vara samhälls- ekonomiskt motiverat att ytterligare söka lösgöra arbetskraft från jordbruket måste det också finnas möjligheter att inom andra näringsgrenar sysselsätta dem som frigörs. De måste därtill sysselsättas inom sådana näringar där insatt arbetskraft kan beräknas ge en avkastning som, efter avdrag för en rimlig kompensation för tillkommande omställningskostnader, kan bedömas bli högre än inom jordbruket. Även om det numera inte framstår som lika oreflekterat självklart som tidigare att dessa delar av näringslivet har behov att tillföras arbetskraft, finns dock inte heller några skäl som talar för att det på sikt inte skulle bli möjligt att erbjuda de ytterligare arbetstillfällen som skulle krävas.

10.2. Bedömningar rörande den internationella pris- och mark- nadsutvecklingen

Som framgår av kap. 1 bedöms det framtida prisläget på världsmarknaden för jordbruksprodukter i relation till andra varor komma att bli högre än under 1950- och 1960-talen. Detta gäller oavsett om en stabilisering av pri- serna kan åstadkommas genom åtgärder bl.a. för en ökad lagerhållning nationellt och internationellt. Sålunda kommer sannoliktjordbruksproduk- ternas bytesvärde i internationell handel att bli gynnsammare i den över- blickbara framtiden än under 1960-talet.

Det är vidare sannolikt att starka årsmånsväxlingar i betydelsefulla re- gioner eller länder för framtiden kommer att få större genomslagskraft på

världsmarknaden, och därmed i större utsträckning påverka prisernas sta- bilitet än som varit fallet under tiden efter Koreakrisen och fram till 1972. Den fortsatta utvecklingen blir också beroende av de internationella över- enskommelser beträffande lagring som kan komma att ingås. Såvitt nu kan bedömas finns inget som tyder på snabba framsteg i detta hänseende. Starka skäl talar därför för att prisläget på världsmarknaden under i varje fall de närmaste åren kommer att kännetecknas av instabilitet.

Med anledning av den osäkerhet som råder om den framtida interna— tionella pris- och marknadsutvecklingen har utredningen ansett det vara angeläget att prisnivåns betydelse för produktionsmålet belyses genom al- ternativa kalkyler i detta avseende. Sålunda har utredningens expertgrupp för produktionsmålsfrågor i sina kalkyler utgått från tre alternativ för det framtida världsmarknadsprisläget: Ett lågt, representerande läget i början av 1970-talet, ett högt, motsvarande läget under 1973/74 (då de interna- tionella priserna var mycket höga), samt en prisnivå mellan dessa ytter- lighetsalternativ. Priserna i det högre alternativet har därvid justerats något för en avvägning av prisrelationerna, som i vissa avseenden var snedvridna av det extrema marknadsläget.

Mellanprisalternativet har i kalkylerna utgjort huvudalternativ. Denna prisnivå kan också ses som ett uttryck för en utveckling av växelvis höga

Tabell 10.] Priser på världsmarknaden för viktigare jordbruksprodukter m. m..

öre/kg Faktiska priser Antagen prisnivå Medeltal Hösten Hösten Låg Mellan Hög 1970—72 1973” 1976” Brödsäd 29 85 45 30 50 70 Sojaolja 141 230 210 140 205 270 Rapsolja 126 201 195 125 200 270 Socker 72 122 110 70 105 140 Nötkött 473 760 600 475 615 750 Fläsk 361 645 750 360 505 650 Fjäderfäkött 375 570 460 375 460 550 Agg 170 360 400 170 260 350 Fodersäd 26 55 55 25 45 60 Sojamjöl 64 95 95 65 95 120 Annat oljekraft- foder 57 87 85 55 85 110 Fiskmjöl 108 250 200 110 180 250 Oljeväxtfrö 70 114 100 70 110 150

a Efter Storbritanniens och Danmarks anslutning till EG:s gemensamma jordbruks- politik den 1 februari 1973 saknas för animalieprodukter noteringar med karaktären av världsmarknadspriser. De angivna prisuppgifterna är uppskattningar inom jord- bruksnämnden baserade på bl.a. svenska import- och exportpriser.

och låga priser. De tre prisalternativen redovisas i tabell 10.1 tillsammans med de faktiska prislägen som varit utgångspunkt.

Det bör framhållas att kalkylerna vad gäller det inhemska pris- och kost- nadsläget har avsett läget 1971/72. Prisalternativen för världsmarknaden bör ses i relation härtill. Det internationella prisläget hösten 1976 motsvarar i stort sett mellanprisalternativet. Med den starka inflation som rått under de senaste åren innebär detta alternativ att den internationella prisnivån nu realt motsvarar den låga prisnivån i början av 1970-talet. 1 avsnitt 10.4.3 kommenteras prisutvecklingen närmare.

10.3. Spannmålsgruppens bedömningar

l skrivelse den 21 januari 1972 uppdrog Kungl. Maj:t åt lantbruksekonomiska samarbetsnämnden att klarlägga de problem som utvecklingen av spann- målsproduktionen kan komma att medföra. Härvid skulle även beaktas följ- derna av alltför ensidig växtodling vid spannmålsproduktion. Med anledning av uppdraget tillsatte samarbetsnämnden i februari 1972 en särskild ex- pertgrupp, benämnd spannmålsgruppen.

Gruppens analys av utvecklingen inom spannmålsområdet ledde till slut- satsen, att om inga exceptionella åtgärder vidtas för att påverka spannmåls- odlingens omfattning, kan överskott av spannmål av i stort sett nuvarande storleksordning beräknas föreligga även i mitten av 1980-talet. Vid skilda antaganden ifråga om utvecklingen av animalieproduktionen och odlingen av andra grödor än spannmål beräknades överskottet i olika alternativ till 500—1 300 milj. kg under normalår, jämfört med ca 1 000 milj. kg för när- varande.l Vidare påpekades att skörden erfarenhetsmässigt varierar starkt år från år till följd av väderleksförhållandena m.m. Den genomsnittliga avvikelsen från normskörd kan beräknas till omkring en halv milj. ton.2

Med hänsyn bl. a. till att man kan räkna med ett relativt sett högre prisläge och större prisvariationer på den internationella spannmålsmarknaden i fram- tiden än tidigare är det enligt Spannmålsgruppens mening inte befogat med några särskilda åtgärder för att begränsa överskottsproduktionen av spann- mål. Sådana åtgärder har tidigare genomförts i vissa länder, bl.a. i form av jordbanker. Åtgärderna vidtogs när de internationella priserna var mycket låga och exporten var förknippad med betydande kostnader. Trots detta blev kostnaderna för de olika åtgärderna höga i förhållande till deras effekt på överskotten och därmed exportkostnaderna. Även vid förhållandevis låga internationella priser på spannmål är åtgärder av ifrågavarande karaktär enligt gruppen knappast motiverade av ekonomiska skäl, och detta särskilt när det gäller länder, vilkas överskott inte nämnvärt påverkar det internationella marknadsläget.

Även om inga exceptionella åtgärder av gruppen ansågs påkallade för att påverka omfattningen av spannmålsodlingen, måste en avvägning ske mellan direkt export av spannmålsöverskott och utnyttjandet av dessa över- skott för animalieproduktion inom landet. Gruppen ansåg sig inte kunna ta ställning till den ekonomiskt gynnsammaste fördelningen på längre sikt mellan olika exportöverskott, eftersom en säker bedömning av de framtida internationella prisrelationerna inte är möjlig. Spannmål som stapelvara har

lLantbruksekonomiska samarbetsnämndens sek- torsgrupp har i en senare avgiven rapport beräknat överskottet år 1985 till 900—1 300 milj. kg. bero- ende på hektaravkast- ningarnas ökning. ! JU:s prognos för år 1985 (se avsnitt 3.11) beräknas överskottet till ca 1 350 milj. kg. 2Spannmålsgruppen an- gav att ett då beräknat överskott vid normal skörd på 700 milj. kg. åt- minstone vart tionde år förvandlas till ett under- skott p. g. a. årsmånsva- riationerna. De senaste årens utveckling inom spannmålsområdet, med stigande överskott, har gjort att ett underskott vid nuvarande förhållan- den synes mindre sanno- likt.

dock en vidare internationell avsättning än exempelvis fläsk, samtidigt som riskerna vid kortsiktiga avsättningssvårigheter för spannmål begränsas genom bättre möjligheter till lagring. Av vikt är att frågan om överskottens fördelning mellan spannmål och exempelvis fläsk ständigt följs med hänsyn till internationella avsättningsmöjligheter och prisrelationer.

Frågan om spannmålsodlingens omfattning i förhållande till andra grödor kan dock inte enbart bedömas med hänsyn till det internationella prisläget och avsättningsmöjligheterna utomlands. En omfattande. ensidig odling av stråsäd kan nämligen leda till växtföljdsproblem i form av bl. a. stråbas- sjukdomar, nematoder, uppförökning av ogräs, försämrad markstruktur och försämrat näringsinnehåll i marken. Negativa konsekvenser av ensidig od- ling har också registrerats inom vissa delar av landet, där spannmålspro- duktion sedan länge har dominerat. Sjukdomsfrekvensen kan dock minskas genom förädling och variation i Växtföljden. Mot denna bakgrund torde det enligt gruppen vara befogat att stimulera odlingen av lämpliga alternativa grödor. Stimulansåtgärder för ökad odling av baljväxter har också vidtagits under senare år.

10.4. Samhällsekonomiska kalkyler 10.4.1 Grundläggande utgångspunkter

Som inledningsvis redovisats har den samhällsekonomiska utvärderingen, näst efter beredskapsaspekten, spelat den största rollen vid tidigare be- dömningar av den framtida jordbruksproduktionens lämpliga storlek. Jord- bruksutredningens s. k. produktionsmålsgrupp har så långt möjligt sökt be— räkna de samhällsekonomiska effekterna av olika omfattning av det framtida jordbruket. Beräkningarna avser ett läge omkring år 1985. En utgångspunkt för expertgruppen har härvid varit att en resursöverföring från jordbruket inte får drivas längre än att kraven på försörjningsberedskap i händelse av avspärrning skall kunna tillgodoses.

Till grund för sina beräkningar har expertgruppen lagt ett antagande om att den odlade åkerarealen inom det svenska jordbruket år 1985 kommer att omfatta högst 2,9 och minst 2,4 milj. ha. En eventuell resursöverföring från jordbruket får inte drivas längre än som krävs för att upprätthålla driften på den angivna minimiarealen. Antagandet motiveras bl. a. av att under- sökningen avser en förhållandevis begränsad tidsperiod i relation till de tröghetsfaktorer som påverkar utvecklingsförloppet i jordbruket. Till saken hör vidare att de omställningskostnader och andra konsekvenser av t.ex. social natur, som en snabb minskning av jordbruksproduktionen skulle kun- na innebära, inte kunnat beaktas i analysen.

Gruppen har vidare utgått från vissa antaganden rörande mjölkproduk- tionens omfattning och den insats av produktionsfaktorer som krävs för denna. Ett minimialternativ innebär att en produktion om 2 300 milj. kg. kan beräknas täcka den inhemska förbrukningen av flytande mjölkprodukter i fred. Härutöver räknas med ett huvudalternativ om 2 800 milj. kg. dvs. något lägre än nuvarande produktion — och ett högre alternativ om 3 300 milj. kg. Eftersom det inte förekommer världsmarknadspriser på flytande

mjölkprodukter har det självfallet inte varit möjligt att kalkylera med sådana vid valet av alternativ för mjölkproduktionens storlek. I den samhällse- konomiska kalkylerna har endast huvudalternativet (2 800 milj. kg.) stu- derats.

Statsmakterna har inte närmare preciserat de krav som skall ställas på livsmedelsberedskapen. Därför kunde det i och för sig ha varit motiverat att belysa de praktiska konsekvenserna av i olika grad strikta krav på be- redskapen. De samhällsekonomiska kalkylerna har likväl utförts med ut- gångspunkt i ett standardalternativ vad gäller såväl längden på den av- spärrningsperiod (tre är) som beredskapen skall ge skydd mot som kraven på den kriskost som skall kunna säkerställas (kriskost B. se avsnitt 7.2.2). I övrigt har dessa kalkyler vad gäller beredskapskraven haft samma utgångspunkter som de beräkningar som redovisas i kap. 9. De senare har visat att det skulle vara möjligt att tillgodose de nämnda beredskapskraven med en åkerareal som är drygt 0,6 milj. ha mindre än den nuvarande. För detta krävs dock en betydande investering för uppbyggnad av bered- skapslagren. Årskostnaderna för dessa lager skulle hålla sig inom intervallet 100—200 milj. kr. i 1974 års prisläge.

Lagerbehoven och därmed de årliga lagringskostnaderna stiger med av- tagande produktionskapacitet, men denna kostnadsstegring är enligt lager- behovskalkylerna förhållandevis svag, så länge arealen åker överstiger 2,6—2,7 milj. ha. Vid lägre arealer tenderar Iagringsbehoven att i ökad grad avse proteinfoder till skillnad från övriga förnödenheter för jordbrukspro- duktionen. [ någon mån stiger även Iagringsbehoven av jordbruksprodukter, främst sockerl. Det bör än en gång understrykas att dessa slutsatser är beroende av de krav på försörjningsberedskapen som förutsätts gälla. Med de hitintills an- givna kraven blir emellertid den samhällsekonomiska bedömningen av en fortsatt odling inom intervallet närmast under 2,9 milj. ha åker mindre en fråga om hur försörjningsberedskapen skall kunna tillgodoses på lämp- ligaste sätt än en fråga om i vad mån denna areal på ett fördelaktigt sätt under fredstid skall kunna tas i anspråk för en exportinriktad produktion. Denna sistnämnda frågeställning har också kunnat belysas genom de sam- hällsekonomiska kalkylerna.

10.4.2. Kalkylmetodik m. m. Kalkylernas uppläggning

De samhällsekonomiska kalkylerna har, i likhet med lagerbehovskalkylerna, utgått från grundantagandet att livsmedelsberedskapen skall tillgodoses genom jordbruksproduktion och beredskapslagring. [ metodiskt hänseende har emellertid en skillnad varit att förutsättningen om givna alternativ för jordbruksproduktionen vid avspärrningens inträde har frångåtts. I stället har den fredstida jordbruksproduktionen, liksom utrikeshandeln och be- redskapslagringen inom området, betraktas som inom vissa gränser variabla faktorer.

Undersökningen har sålunda behandlat olika framtida avvägningar mellan den fredstida jordbruksproduktionen samt utrikeshandeln och beredskaps-

1 Vid kriskostalternativ A medför en minskning av åkerarealen ned mot 2,4 milj. ha en mera påtaglig ökning av Iagringsbeho- ven av jordbruksproduk- ter, däribland spannmål.

1 Den närmare innebör- den i att beräkningarna utförts i denna prisnivå och med de prisrelationer som därav följer disku- teras i ett efterföljande avsnitt.

lagringen inom området. Undersökningen har utgått från att den jordbruks- produktion och beredskapslagring, som beräknats ingå i ett visst försörj- ningsalternativ, skall innebära en viss angiven försörjningsberedskap i hän- delse av en treårig handelsavspärrning. Liksom i lagerbehovskalkylerna har förutsatts vissa möjligheter att motverka de negativa effekterna av import- bortfallet genom omställningar av produktionsinriktningen och produktions- tekniken inom jordbruket och livsmedelsförädlingen.

Den framtida produktionstekniken ijordbruket har specificerats med ut- gångspunkt i att den teknik, som i dag kan anses vara rationell för företag med 30—60 ha åker och för vissa angivna besättningsstorlekar, kommer att representera ett genomsnitt vid mitten av 1980-talet. Denna teknik karak- teriseras framför allt av låg arbetskraftsförbrukning. Den beräknas sålunda innebära en framtida minskning av den nu genomsnittliga arbetsinsatsen per ha och djur med drygt 2 % per år.

Undersökningen har utgått från samma prognos över livsmedelskonsum- tionen vid mitten av 1980-talet som lagerbehovskalkylerna (se kap. 9). I den mån den beräknade produktionen inte överensstämmer med den för- utsatta konsumtionen förutsätts skillnaden utjämnas genom import eller export. Detta gäller dock inte mjölk- och mejeriprodukter samt potatis, där produktionen antas bli anpassad till konsumtionen. Några begränsningar för utrikeshandeln har i övrigt inte uppställts, med undantag för vissa kvan- titativa restriktioner för exporten av fläsk och för importen av fjäderfäkött.

Behovet av beredskapslagring har beräknats för oljor (avsedda för till- verkning av handelsgödselmedel och urea under en avspärrning), handels- gödselmedel, fodermedel samt vegetabilieprodukter för human konsumtion (utom potatis). Andra typer av förnödenheter, vilka till stor del importeras (främst driv- och smörjmedel, reservdelar och bekämpningsmedel), har inte medtagits i analysen. Denna utgår, liksom lagerbehovskalkylerna, från att de nämnda förnödenheterna kommer att finnas i erforderlig omfattning under en avspärrning. Samma antagande har gjorts om arbetskraftsresur- serna.

Principer för kostnadskalkyleringen

De samhällsekonomiska kostnaderna för livsmedelsförsörjningen har be- räknats i 1971/72 års prisnivå]. De kostnadsmässiga utvärderingarna har begränsats till de med respektive alternativ förbundna fredstida årskost- naderna. De kostnader för livsmedelsförsörjningen som skulle uppkomma under själva avspärrningen har således inte vägts in i bedömningen. Kal- kyleringen har därvid utgått från att de sistnämnda kostnaderna är förenliga med de förutsatta målen för beredskapen. I kalkyleringen har importkostnaderna och exportintäkterna beräknats med utgångspunkt från tre alternativa bedömningar av den framtida in- ternationella prisnivån (i 1971/72 års priser). Se avsnitt 10.2. Kostnaderna för resursanvändningen ijordbruket och beredskapslagringen har beräknats med utgångspunkt från resursernas alternativvärden inom andra samhällssektorer. Därvid har arbetskostnaderna i jordbruket angetts till tre alternativa nivåer. Huvudalternativ utgör genomsnittlig lönektstnad (inkl. indirekta lönekostnader) för industriarbetare. Vidare har en 50 % högre

och en lika mycket lägre arbetskostnad medtagits i analysen. I det förra fallet har syftet varit att undersöka konsekvenserna av en framtida real- löneökning. Det lägre arbetskostnadsalternativet har bl. a. syftat till att belysa konsekvenserna av att man utgår från en mindre rörlighet och ett därav följande lägre samhällsekonomiskt alternativvärde hos arbetskraften ijord- bruket. Se även avsnitt 10.4.3.

Alternativräntan för real- och rörelsekapitalet i produktionen och lagringen har upptagits till 4 % (huvudalternativ) eller 6 %. I sammanhanget har be- aktats att nu befintliga markanläggningar och byggnader har en betydande varaktighet i relation till det studerade tidsperspektivet, och att de i huvudsak saknar alternativ användning utanför jordbruket. Däremot har det befintliga maskinkapitalet förutsatts bli förnyat fram till mitten av 1980-talet. Jord- bruksmarkens (råmarkens) alternativvärde har antagits motsvara ett förvän- tat avkastningsvärde vid skogsplantering.

Bestämningen av försörjningsalternativ har inneburit att man för varje uppsättning antaganden minimerat den sammanlagda kostnaden för im- porten (efter avdrag för eventuella exportintäkter), jordbruksproduktionen (inklusive studerade delar av förädlingen) och beredskapslagringen. Beräk- ningen har genomförts med en för ändamålet utvecklad matematisk modell. Sammanlagt 15 olika kombinationer av kalkylförutsättningarna har stude- rats. Resultatanalysen har speciellt inriktats på att belysa kalkylutfallet be- träffande försörjningsalternativ och samhällsekonomiska kostnader genom inbördes jämförelser av Olika beräkningsalternativ.

* 10.4.3 Kalkylresultat

Översikt

De samhällsekonomiska kalkylerna har lett fram till ett omfattande sif- fermaterial. Av utrymmesskäl kan inte hela detta material redovisas här ' utan resultaten anges i sammandrag. En utförligare redovisning finns i pro- duktionsmålsgruppens rapport och i bilaga 1 till densamma.

Storleken av den åkerareal som det enligt kalkylerna är samhällseko- nomiskt motiverat att odla är beroende främst av två faktorer, nämligen den internationella prisnivån och det alternativvärde som åsätts arbetskraf- ten. ' Den beräknade fredstida växtodlingens omfattning ligger i alla kalkyl- alternativ vid eller i närheten av antingen den undre eller den övre gränsen om 2,4 resp. 2,9 milj. ha. Dessa gränser har således haft stor betydelse för bestämningen av försörjningsalternativ. Totalarealen beräknas till 2,4 milj. ha i samtliga alternativ som utgår från låg eller medelhög internationell prisnivå. Den beräknas till 2,9 milj. ha vid hög internationell prisnivå i kombination med låg och medelhög arbetskostnad samt i de alternativ med hög prisnivå som utgår från en lägre produktivitet i jordbruket. Däremot ger höga arbetskostnader i kombination med hög prisnivå en arealanvänd- ning ner emot 2,4 milj. ha. En analys-av detta-resultat har emellertid visat att det endast skulle krävas en obetydlig justering nedåt av de förutsatta arbetskostnaderna eller uppåt av den förutsatta prisnivån för att den sam- hällsekonomiskt lämpligaste arealanvändningen skulle lyftas upp mot 2,9

milj. ha.

Vid totalarealen 2,4 milj. ha beräknas odlingen av brödsäd till 400 000—500 000 ha, av fodersäd till 800 OOO—900 000 ha, av oljeväxter till 150 000—200 000 ha samt av vallväxter till ca 650 000 ha. Dessutom beräknas mindre arealer potatis och sockerbetor odlas. Vid 2,9 milj. ha används de 500000 ha, som skiljer de båda redovisade arealalternativen, framför allt för utökad odling av oljeväxter. fodersäd och grovfoder samt till viss del brödsäd. Häremot svarande produktionsvolymer utnyttjas främst för export.

Vid såväl 2,4 som 2,9 milj. ha beräknas en exportproduktion av oljefrö och brödsäd. Även vid 2,4 milj. ha finns således en viss exportkapacitet enligt de beräknade produktionsbalanserna. Denna exportkapacitet får ses i relation till en samtidigt beräknad import av nöt- och fjäderfakött samt av proteinfodermedel.

Beräkningen av den fredstida animalieproduktionen i respektive försörj- ningsalternativ utgår som nämnts genomgående från en mjölkproduktion om 2 800 milj. kg. per år. Den beräknade nötköttsproduktionen omfattar i flertalet alternativ en storboskapsslakt om ca 110 milj. kg., jämfört med en i dessa beräkningar förutsatt fredstida konsumtion om ca 150 milj. kg. I dessa alternativ motsvarar således produktionen omkring tre fjärdedelar av konsumtionen. Dessutom beräknas i vissa alternativ en lägre nötkötts- produktion, som motsvarar halva konsumtionsbehovet. Dessa alternativ ut- går från höga arbetskostnader.

Fläskproduktionen motsvarar genomgående minst fredstida självförsörj- ning. Härtill kommer att en förutsatt exportpotential om högst 100 milj. kg tas i anspråk i flertalet alternativ som utgår från hög internationell pris- nivå. Det fodersädsöverskott som föreligger i dessa alternativ exporteras således till viss del i form av fläsk.

Äggproduktionen beräknas i samtliga alternativ till ca 100 milj. kg per år, vilket motsvarar den i kalkylerna förutsatta konsumtionen. Ett genom- gående kalkylresultat är också att broilerproduktionen dimensioneras så att den sammanlagda fjäderfäköttproduktiohen motsvarar ca hälften av kon- sumtionsbehovet. Den förutsatta möjligheten att importera fjäderfakött ut- nyttjas därigenom i samtliga alternativ.

Sammantaget innefattar animalieproduktionen — bortsett från den angivna mjölkproduktionen självförsörjning eller export inom fläskområdet, själv- försörjning inom äggområdet samt en viss import av nöt- och fjäderfäkött. Några direkta analyser av merkostnaderna för att upprätthålla en större nöt- och fjäderfaköttproduktion har inte utförts, men de skulle sannolikt bli för- hållandevis små, speciellt i de alternativ som utgår från låga eller medelhöga arbetskostnader.

K ostnadsanalyser

De förändringar i försörjningsalternativen, som undersökta alternativa kal- kylförutsättningar visat sig medföra, har som framgår av det föregående framför allt berört arealanvändningens samt fläskproduktionens och därmed exportens beräknade omfattning. Isamband härmed har arbetskraftsbehovet i jordbruket beräknats till 150—170 milj. arbetstimmar i flertalet alternativ, jämfört med drygt 300 milj. timmar vid början av 1970-talet.

Kostnadsanalyserna har bl.a. inriktats på att belysa hur den beräknade samhällsekonomiska kostnaden för fredstida produktion, utrikeshandel och lagring påverkas av olika pris- och kostnadsantaganden. Denna kostnad beräknats i flertalet alternativ till omkring 7 miljarder kr. per år (uttryckt i 1971/72 års pris- och kostnadsläge)'. Den är framför allt beroende av ar- betskraftsvärderingen. En jämfört med huvudalternativet 50 % högre eller lägre arbetskostnad höjer resp. sänker den angivna kostnadsnivån med l,3—1,4 miljarder kr., eller ca 20 %.

Analyser angående den internationella prisnivåns betydelse visar att den sammanlagda kostnaden under lika förhållanden i övrigt blir lägst i de al- ternativ som avser en hög framtida prisnivå. I detta fall överstiger nämligen intäktsökningarna från exporten de samtidigt beräknade kostnadsökningarna för produktionen och importen. Nettoresultatet härav innebär att den sam- manlagda kostnaden om ca 7 miljarder kr. vid låg och medelhög prisnivå blir ca 200 milj. kr. lägre vid den prisnivå som här angetts som hög.

Kalkylresultaten från låg och medelhög internationell prisnivå innebär bl. a. att en arealanvändning om 2,4 milj. ha skulle vara att föredra från kostnadssynpunkt. En anpassning till denna arealanvändning vid mitten av 1980—talet skulle förutsätta ett markant brott i nu aktuella utvecklings- tendenser. De omställningskostnader som i så fall skulle uppkomma har inte beaktats i undersökningen. Detsamma gäller andra konsekvenser av den framtida arealanvändningen än försörjnings- och kostnadsfrågorna. Det har under sådana omständigheter utgjort ett viktigt syfte att studera de merkostnader, som en utebliven sådan arealanpassning skulle kunna in- nebära.

Denna fråga har undersökts genom alternativkalkyler avseende en areal- användning om 2,9 milj. ha även vid låg och medelhög prisnivå. Därvid beräknade försörjningsalternativ skiljer sig från dem som beräknats för hög prisnivå framför allt genom att exportproduktion av fläsk inte ingår. Den större arealen jämfört med huvudalternativens 2.4 milj. ha utnyttjas där- igenom i huvudsak för exportproduktion inom vegetabilieområdet.

Användningen av den större arealen har vid en arbetskostnad av 18,70 kr. per timme visat sig öka produktionskostnaderna med ca 760 milj. kr. Samtidigt har exportintäkterna beräknats öka med ca 350 resp. 620 milj. kr., beroende på om man utgått från låg eller medelhög internationell pris- nivå. Nettoresultatet har sålunda i dessa fall blivit merkostnader om ca 420 resp. 150 milj. kr. per år.

Dessa resultat har i sin tur undersökts med avseende på olika arbets- kostnadsalternativ. Merkostnaderna för att upprätthålla den större arealan- vändningen har vid det högre alternativet för arbetskostnaderna (28,05 kr. per timme) beräknats till drygt 500 milj. kr. vid låg världsmarknadsprisnivå

lDet angivna beloppet avser således de sammanlagda kostnaderna för jordbruks- produktionen (inkl. delar av förädlingen), importen (efter avdrag för exportintäkter) och beredskapslagringen. Produktionsresurserna har därvid kostnadsberäknats med ledning av deras alternativvärden inom andra samhällssektorer. Utrikeshandeln har värderats till cif— resp. feb-priser. Den angivna totalkostnaden för den fredstida livs- medelsförsörjningen, 7 miljarder kr., är inte jämförbar med exempelvis jordbrukets produktionsvärde enligt totalkalkylen.

och till knappt 250 milj. kr. vid medelhög prisnivå. Vid det lägsta alternativet för arbetskostnaden har merkostnaderna beräknats till knappt 350 resp. drygt 50 milj. kr. En ändring av arbetskostnaden uppåt eller neråt med 50 % höjer resp. sänker således merkostnaden med knappt 100 milj. kr. oavsett den internationella prisnivån. Under dessa förutsättningar är således indi- kationen på att den mindre arealanvändningen skulle medföra en samhälls- ekonomisk besparing inte Iika entydig.

Kalkylerna har som nämnts gjorts i 1971/72 års pris- och kostnadsläge. Sedan dess har, fram till 1975/76, den allmänna prisnivån stigit med ca 40 %. Arbetskostnaderna (industriarbetarlön) har emellertid stigit med nära 90 %, eller realt knappt 35 %. Världsmarknadspriserna motsvarade hösten 1976 nominellt ungefar mellanprisalternativet, vilket i 1971/72 års penning- värde motsvarar ungefär det lägsta världsmarknadsprisalternativet. Man kan således säga att dagens prisrelationer närmast motsvarar det kalkylalternativ som innebär låga världsmarknadspriser och höga arbetskostnader. Det är dock därmed inte givet att detta alternativ bäst speglar dagens samhälls- ekonomiska värderingar av resurserna. Innebörden och tolkningen av de olika arbetskostnadsalternativen diskuteras närmare i följande avsnitt.

Kommentarer till kalkylresultaten

Utfallet av de samhällsekonomiska kalkylerna och därmed storleken av den åkerareal och den jordbruksproduktion som dessa kalkyler anvisar beror i första hand på - förutom den internationella prisnivån på jordbrukspro- dukter det alternativvärde som åsätts arbetskraften i jordbruket. I till- gängliga prognoser utgår man från en viss fortsatt reallöneökning i den svenska ekonomin, dvs. lönerna bedöms även i fortsättningen stiga snab- bare än den allmänna prisnivån. Med denna utgångspunkt kan det synas rimligt att arbetskraften inom jordbruket vid mitten av 1980-talet åsätts ett klart högre alternativvärde än i början av 1970-talet. Andra skäl talar dock för en mer återhållsam värdering. Ett skäl att räkna med ett förhåll- andevis måttligt alternativvärde är, att den arbetskraft som marginellt skulle friställas från jordbruket är svårflyttbar och har begränsad användbarhet inom andra näringsgrenar. Vidare bör beaktas att en snabbare avflyttning från jordbruket i många fall medverkar till att gjorda och fortfarande an- vändbara investeringar inte enbart i jordbruket utan även i form av bostäder, skolor etc. blir sämre utnyttjade eller måste överges, samtidigt som ett ökat behov av samhällsinvesteringar tillkommer inom de regioner dit en ut- flyttning skulle ske. Resursöverföringen drar sålunda med sig en extra in- vesteringskostnad som inte är direkt beaktad i de samhällsekonomiska kal- kylerna. Denna kostnadsbelastning skulle i och för sig motivera att arbets- kraftens alternativvärde justerades ned. Mot denna bakgrund har den kost- nadsrelation som gällde 1971/ 72 mellan arbetskraft (industriarbetarlön) och andra produktionsmedel betraktats som huvudalternativ.

Vid det angivna alternativvärdet för arbetskraften och hög internationell prisnivå visar kalkylerna att det är samhällsekonomiskt lönsamt att utnyttja hela arealen om 2,9 milj. ha för jordbruksproduktion. Vid sidan av arbets- kraftskostnaden är de internationella priserna avgörande för utfallet av den samhällsekonomiska kalkylen. Vid låga eller medelhöga världsmarknads-

priser är det enligt kalkylerna mera lönsamt att begränsa den nu odlade arealen. Den för produktionsmålet väsentligaste frågeställningen avser emel- lertid hur stora kostnaderna blir för att även vid låga eller medelhöga världs- marknadspriser behålla produktionen på den halva miljon hektar som inte är oundgängligen nödvändig för beredskapen. Om den internationella pris- nivån på sikt genomsnittligt skulle bli medelhög, vilket skulle kunna ske genom växelvis höga och låga priser, skulle den samhällsekonomiska mer- kostnaden för att bibehålla i stort sett nuvarande åkerareal stanna vid 100—200 milj. kr. per år. Vid låg världsmarknadsprisnivå skulle detta arealalternativ medföra en beräknad årlig merkostnad för samhällsekonomin av 400—500 milj. kr. Om man i dessa båda fall (låga eller medelhöga världsmarknads- priser) dessutom utgår från 50 % högre alternativvärde på arbetskraften i jordbruket ökar merkostnaden ytterligare med i storleksordningen 100 milj. kr.

Det kan även ha sitt intresse att söka klargöra hur en förbättring av kriskost, försörjningssäkerhet och uthållighet under en avspärrning jämfört med vad som i kalkylerna förutsatts som huvudalternativ skulle återverka på den samhällsekonomiska lönsamheten av jordbruksproduktion inom in- tervallet 2,4—2,9 milj. ha.

Om kriskost etc. höjs blir överskottsproduktion av spannmål en tillgång för försörjningsberedskapen. Den ersätter då en eljest behövlig spannmåls- lagring. Härigenom blir den samhällsekonomiska kostnaden för en större odlad areal lägre. Denna odling kan således med denna utgångspunkt moti- veras även vid internationella priser som är något lägre än produktions- kostnaden. Denna omständighet förbättrar givetvis den samhällsekonomiska kalkylen. Besparingseffekten minskas dock något av att odling av spannmål till skillnad från lagring är utsatt för årsmånsvariationer.

10.5. Regionalpolitiska förhållanden

I 1967 års riksdagsbeslut framhölls betydelsen av att en geografiskt väl diffe- rentieradjordbruksproduktion upprätthålls. I detta sammanhang framhölls att en betydande jordbruksproduktion även i fortsättningen bör upprätthållas i de norra delarna av landet. Särskilt prisstöd utgår till vissa produktions- grenar i norra Sverige. Vidare gäller gynnsammare regler för det statliga ekonomiska stödet till jordbruket i denna del av landet.

Enligt tilläggsdirektiv har jordbruksutredningen gjort en allsidig och för- utsättningslös utredning rörande jordbrukets rationalisering och i samband därmed prövat grunderna för utformningen av det framtida stödet till jord- bruket i norra Sverige. Dessa frågor behandlas i del IV. I det följande berörs sambandet mellan produktionsmålet och regionalpolitiken.

Jordbrukets betydelse för övrigt näringsliv i vissa bygder

Jordbrukets betydelse för det samlade näringslivet och sysselsättningen va- rierar mellan olika delar av landet. Även inom län där jordbruket kan ha relativt liten betydelse totalt sett kan det spela en större roll i de mera glest bebyggda delarna. Självfallet är sysselsättningstillfällena i jordbruket

av särskilt stor betydelse i de bygder där övrigt näringsliv är svagt utvecklat.

Inom jordbruket har animalieprodukitionen större intresse från regional- politisk synpunkt än växtodling för avsaluproduktion. Detta beror på att animalieproduktion i högre grad än vegetabilieproduktion är arbetsintensiv och dessutom, med vissa undantag, förutsätter en lokal förädlingsindustri. Den förädlingsindustri som har en direkt anknytning till jordbrukets ani- malieproduktion (mejerier och slakterier etc.), uppvisade 1976 ett förädlings- värde om ca 2 miljarder kr., motsvarande knappt en tredjedel av föräd- lingsvärdet i själva jordbruket.

Inom animalieområdet har mjölkproduktionen störst betydelse. Dess be- tydelse förstärks genom att den även utgör basen för nötköttsproduktionen. Tillsammans svarar dessa produktionsgrenar för ungefär hälften av jord- brukets totala intäkter och för två tredjedelar av intäkterna från anima- lieproduktionen. Nötkreatursdriftens andel av jordbrukets intäkter varierar starkt mellan olika delar av landet. I Götalands södra slättbygder svarar intäkterna av mjölk och nötkött för endast en femtedel av de totala in- täkterna. I södra och mellersta Sveriges slättbygder i övrigt är motsvarande andel 35—40 %, i skogsbygderna 70—75 %. I Norrland är andelen 85—90 % av ett uppskattat totalt produktionsvärde om ca 600—650 milj. kr. år 1973.

Det är en fördel för en region att kunna behålla ett'jordbruk av en viss omfattning med därtill hörande serviceyrken med hänsyn till den diffe- rentiering av sysselsättningen på skilda yrken som då sker. Verksamheter av olika slag stöder varandra och innebär mindre risker för omfattande friställning av arbetskraft än då sysselsättningen är koncentrerad till ett fåtal branscher.

Skall en geografiskt väl differentierad jordbruksproduktion kunna upp- rätthållas. samtidigt som det rationaliseringspolitiska målet eftersträvas, bör jordbruksproduktionen regionalt vara av en sådan storleksordning att upp- samling, vidareförädling och marknadsföring kan ske till rimliga kostnader. Minskar produktionen alltför mycket blir råvaruvolymen inom ett för för- ädlingsföretagen lämpligt uppsamlingsområde otillräcklig för rationell drift. Detta kan leda till ökade kostnader och därmed dyrare livsmedel.

Även beredskapsskäl motiverar jordbruk i alla delar av landet. Bl. a. är det i ett krisläge en fördel att ha tillgång till vissa färskvaror utan att vara beroende av längre transporter.

Inom de områden, där en omfattande jordbruksproduktion och därmed hög sysselsättning inom jordbruket och förädlingsindustrin är önskvärd av regionalpolitiska skäl, är ofta de naturliga förutsättningarna för jordbruk sämre. En hög produktion i dessa områden kan inte väntas leda till minskad produktion i de bättre jordbruksområdena. Regionalpolitiska hänsynstagan- den leder därför till att jordbruksproduktionen i dess helhet ökar.

10.6. Jordbruksproduktion och miljövård

Det är i två avseenden som jordbruket berörts i miljödebatten. Sedan länge har sålunda framhållits den betydelse som ett levande odlingslandskap har från naturvårdssynpunkt. Å andra sidan har uppmärksamhet riktats mot jordbrukets negativa inverkan på miljön genom en omfattande och hittills

växande användning av kemiska medel. Denna kritik, som främst gäller användningen av handelsgödselmedel och kemiska bekämpningsmedel, har vuxit fram under det senaste årtiondet.

Det ingår inte i utredningens uppdrag att närmare utreda frågor som rör miljövården. Emellertid kan beslut om produktionsmålet få betydelse för behovet av landskapsvård likaväl som miljövårdspolitiska beslut kan få be- tydelse för produktionsmålet. Därför lämnas i det följande en kortfattad översikt över frågor som rör sambandet jordbruk — miljövård.

10.6.1. Jordbruket och landskapsvärden

Den omfattande nedläggningen av åkerjord under främst 1950- och 1960- talen förändrade odlingslandskapets utseende i vissa delar av landet. Här- igenom aktualiserades behovet av landskapsvårdande åtgärder. I 1967 års jordbrukspolitiska beslut utsades emellertid att det inte var möjligt att spe- ciellt främja naturvården genom generellajordbrukspolitiska åtgärder. 1 stäl- let krävdes främst insatser inom ramen för naturvårdspolitiken. Fr.o.m. 1972 bedrivs landskapsvård i odlingsbygd med stöd från såväl statens na- turvårdsverk som berörda kommuner.

Under de senaste åren har nedläggningen av åkerjord i stort sett upphört. För den närmaste tioårsperioden förutses endast måttliga nedläggningar av åker. Mot denna bakgrund har behovet av landskapsvårdande åtgärder som en följd av jordbrukets utveckling minskat avsevärt. Alltjämt finns dock ett visst behov kvar, dels för arealer som redan tidigare tagits ur jordbruks- produktion, dels för vissa begränsade arealer som väntas bli nedlagda i fram- tiden. Utredningens synpunkter utvecklas närmare i kap. 24.

10.62. Kemiska medel i jordbruket

Den negativa inverkan som användning av kemiska medel (främst han- delsgödsel och bekämpningsmedel) kan ha på miljön har i den allmänna miljödebatten mera påtagligt uppmärksammats först under det senaste är- tiondet. En alltför intensiv användning av sådana medel kan medföra ogynn- sam inverkan på miljön och risk för restsubstanser i livsmedlen. Inte minst risker för långsiktiga skador på människans arvsmassa har påtalats.

Jordbrukets användning av gödselmedel ökade snabbt under särskilt 1960- talet. Uttryckt i ren växtnäring ökade förbrukningen av kvävegödsel med 7,5 % per år under perioden 1960—1971. Därefter har ökningstakten varit långsammare, främst till följd av kraftigt höjda priser. För fosfor- och ka- ligödselmedel har utvecklingen varit likartad, men ökningen har varit lång- sammare. År 1975 motsvarande förbrukningen ca 250 milj. kg kväve, ca 60 milj. kg fosfor och ca 100 milj. kg kalium. Jordbrukets sammanlagda kostnad för gödselmedel var ca 870 milj. kr.

Användningen i jordbruket av kemiska bekämpningsmedel har ökat starkt under hela den senaste femtonårsperioden. Ökningen, räknad i fasta priser, har i genomsnitt varit 6,5 % per år. Jordbrukets sammanlagda kostnader för kemisk bekämpning var år 1975 drygt 110 milj. kr.

Den ökade användningen av kemiska medel har varit ett led i införandet av ny Odlingsteknik med maskinella hjälpmedel, bättre växtmaterial, sänkt

arbetsbehov samt ofta höjd avkastning och minskad inverkan av årsmånen. Följden härav har blivit en starkt minskad resursförbrukning av främst ar- betskraft och åkerjord. Detta har kommit samhället tillgodo genom att pro- duktionskostnadernas och därmed livsmedelsprisernas ökning kunnat hållas tillbaka.

Den enskilde jordbrukaren har oftast själv kunnat se den gynnsamma inverkan på produktionsresultatet som insatserna av handelsgödsel och be- kämpningsmedel haft. I en del fall torde detta ha medfört en allför intensiv användning av sådana medel. Det är väsentligt att information och råd- givning inriktas på att klarlägga marginalutbyte, miljöeffekter och övriga konsekvenser av denna intensiva användning. Användningen av kemiska medel regleras också genom lagstiftning. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor (1973) innehåller bestämmelser om produktkontroll över varor som med hänsyn till sina kemiska eller fysikaliskt-kemiska egenskaper kan be- faras medföra skada på människor och miljö. Lagen kan i princip tillämpas på såväl handelsgödsel som bekämpningsmedel. Totalförbud och restrik- tioner mot skadliga varor kan införas.

10.6.3. Ekonomiska konsekvenser av restriktioner eller förbud' mot kemiska medel

Ekonomiska konsekvenser av restriktioner för handelsgödselanvändning och inskränkningar eller förbud mot kemiska bekämpningsmedel har på utredningens initiativ undersökts av dels produktionsmålsgruppen (handels- gödsel), dels lantbrukshögskolan (bekämpningsmedel). Undersökningarna har utförts var för sig, och behandlar därför inte eventuella kombinations- effekter.

Handelsgödse/

Produktionsmålsgruppen har studerat vilka konsekvenser en minskad an- vändning av handelsgödsel skulle få på lång sikt. Gruppens bedömningar bygger på ett material från lantbrukshögskolan rörande de 5. k. bördighets- studierna (se bilaga 3 till gruppens rapport).

Försök visar att kreatursdriften har en stor betydelse för gödslingsef— fekterna. Detta beror dels på vallodlingens betydelse för gödselbehovet. dels på förekomsten av stallgödsel.

Försöksresultaten tyder på att om all användning av handelsgödsel skulle upphöra, skulle hektarskördarna, vid den odlingsinriktning som råder idag, på längre sikt sjunka till omkring hälften av dagens avkastning, dvs. till 1800-talets nivå. En sådan sänkning av hektaravkastningarna skulle san- nolikt omöjliggöra den kreaturslösa drift som i dagens jordbruk är relativt vanlig. Konsekvenserna i övrigt är svårbedömda. Det är inte möjligt att utföra några meningsfulla kalkyler under antagande av så låga gödslings- nivåer. Produktionsmålsgruppen har i stället nöjt sig med att undersöka konsekvenserna år 1985 av en långvarig reducering av handelsgödsel- givorna med en fjärdedel resp. hälften jämfört med dagens givor (som

antagits gälla även 1985). En långvarig minskning av gödslingen med 25 % leder till sänkningar

av hektarskördarna med ca 10 %. Tillsammans med en tänkt anpassning av odlingsinriktningen leder de sänkta hektarskördarna till minskade to- talskördar av brödsäd, fodersäd och oljeväxtfrö. För spannmål sammantaget motsvarar skördebortfallet närmare två tredjedelar av det överskott som beräknats föreligga år 1985. Samtidigt ökar behovet av importerat prote- infoder något som en följd av den sänkta proteinhalten i foderspannmål. Den reducerade gödslingen beräknas medföra ett inkomstbortfall för jord- bruket, även med hänsyn till minskade gödselkostnader, om ca 200 milj. kr. i 1974 års pris- och kostnadsläge.

En halvering av gödslingen skulle leda till ytterligare skördeminskningar. För flertalet grödor skulle hektaravkastningen sänkas med 20—25 % jämfört med dagens gödslingsintensitet. Inkomstbortfallet för jordbruket (eller sam- hället) skulle bli uppemot 500 milj. kr. räknat i 1974 års priser.

Kemiska bekämpningsmedel

Det är för närvarande omöjligt att fullständigt belysa konsekvenserna av att inskränka jordbrukets användning av kemiska bekämpningsmedel. Detta skulle förutsätta forsknings- och försöksinsatser under en mycket lång period med syfte att finna de bästa alternativen till den kemiska bekämpningen. För att kunna bedöma betydelsen av de kemiska bekämpningsmedlen har utredningen vänt sig till lantbrukshögskolans institutioner för växtodling samt ekonomi och statistik, som överlämnat ett material till utredningenl

I det följande redovisas vissa bedömningar från nyssnämnda material från lantbrukshögskolan rörande konsekvenserna av restriktioner mot be— kämpningsmedel. Dessutom redovisas vissa tänkbara åtgärder för att mot- verka effekten på produktionsresultatet av sådana restriktioner. Det är genomgående endast partiella effekter för enskilda grödor och enskilda åt- gärder som diskuteras. Vid en samlad bedömning måste man därjämte ta hänsyn till förändringar i arealanvändning, möjligheter till omlokalisering av primärproduktionen osv.

Ett totalförbud mot kemiska bekämpningsmedel ijordbruket skulle enligt lantbrukshögskolans bedömning få bl.a. följande konsekvenser.

o Oljeväxtodlingen, som under 1975 utgjorde 170 000 ha, torde inte kunna fortsätta. Detta innebär bl. a. från växtföljdssynpunkt betydande nackdelar i och med att det torde leda till ökad stråsädsodling. I oljeväxtodlingen används kemiska medel främst mot insekter. o Sockerbetsodlingen äventyras. Problemet skulle här främst bli ogräsen. Gallring och övrig skötsel samt maskinanvändningen skulle försvåras och behovet av manuell arbetskraft öka mycket starkt. o I stråsäden kan man påräkna kraftiga sjukdomsangrepp, om utsädes- betningen upphör. Årsmånsvariationerna skulle öka och övervintrings- skadorna bli mycket allvarliga under påfrestande vintrar. Kvaliteten på kärnskörden kan befaras sjunka, ej minst på grund av stinksot. o Potatisodlingen blir hasardbetonad genom bladmögelangrepp, särskilt un- der nederbördsrika somrar. Skördeförlusterna under ett normalår kan beräknas till 15—20 %. 0 För att kontrollera ogräsen, inte minst kvickrot och tistlar, skulle en

1Se bilaga 1: Ekonomis- ka konsekvenser av att minska jordbrukets an- vändning av kemiska medel.

' En utförlig redogörel- se för alternativa be- kämpningsmetoder läm- nas i Spridning av ke— miska medel, SOU 1974135.

kostnadskrävande ökning av jordbearbetningen behövas. o Fröogräsen i stråsädsodlingen skulle starkt tillta, även om vissa förebyg- gande åtgärder skulle kunna genomföras, främst ökad jordbearbetning, ändrade växtföljder etc. 0 Vallodlingen, f. n. 920000 ha, skulle inte påverkas i mera påtaglig grad av förbud mot kemiska medel. Ett undantag utgör fröodlingen, där ma- nuell ogräsbekämpning skulle bli nödvändig.

Följderna av eventuella restriktioner eller förbud mot kemisk bekämpning kan motverkas genom vissa odlingsåtgärder och användning av s. k. al- ternativa bekämpningsmetoder'. De viktigaste av dessa är följande.

Ökade utsädesmängder. En ökning av utsädesmängderna i stråsädesod- lingen minskar ogräsens tillväxt och skördereducerande effekt och kan delvis men ingalunda helt ersätta effekten av kemisk ogräsbekämpning. Även om man ibland får räkna med skördeminskningar och skördetekniska pro- blem genom t. ex. liggsäd, visar försök med både höst- och vårsäd att ut- sädesmängder på 300 eller till och med 400 kg per hektar ofta skulle kunna användas och även ibland betalas med en ökad avkastning.

Ökat trädesbruk. Vid ett totalförbud mot kemiska ogräsmedel skulle en ökning av trädesarealen bli av betydelse. En tredubbling av trädesarealen skulle kunna bli nödvändig, medförande ökade kostnader med 100—150 milj. kr. per år. _

Eventuella kombinationseffekter av att öka både utsädesmängd och trä- desbruk har f. n. inte kunnat analyseras.

Växtföljdsåtgärder. Genom olika växtföljdsåtgärder kan behovet av kemisk bekämpning minskas. Ökad vallodling och minskad kornodling är några omläggningar som skulle få gynnsam inverkan. Det skulle emellertid krävas omfattande och relativt genomgripande förändringar för att de skall få någon effekt. Det har inte varit möjligt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av sådana förändringar.

Biodynamisk odling

I sammanhang där effekten av reducerad användning av kemiska medel och handelsgödsel diskuteras, aktualiseras också frågeställningarna omkring den s.k. naturenliga odlingens möjligheter. Hit räknas bl. a. biodynamisk odling. Uttömmande forskning om den naturenliga odlingens för- och nack- delar under svenska förhållanden saknas hittills. Vissa undersökningar gäl- lande en jämförelse mellan biodynamisk och konventionell odling har dock pågått under en sexårsperiod vid Nordisk Forskningsring i Järna och vid Institutionen för växtodling, lantbrukshögskolan. Resultaten från undersök- ningarna i sin helhet är ännu inte klara, men vissa resultat har erhållits.

Undersökningarna — som sammanfattats i lantbrukshögskolans nyss- nämnda PM till jordbruksutredningen — tyder på att biodynamisk odling av spannmål och potatis skulle ge såväl lägre hektaravkastning som lägre proteinhalt än vad som erhålls vid konventionell odling. Biodynamisk tal- lodling har givit något bättre resultat än konventionell odling. Det är emel- lertid svårt att dra några definitiva slutsatser av resultaten. Det förefaller klart att odling efter strikt tillämpade biodynamiska principer ger ett mindre

utbyte än den Odlingsteknik som i dag allmänt tillämpas i det svenska jordbruket. Det torde dock utan tvivel finnas moment i den biodynamiska odlingstekniken som skulle förtjäna att prövas i större skala, särskilt om de konventionella brukningsmetoderna skulle drabbas av restriktioner mot användning av kemiska medel. Det är enligt lantbrukshögskolans PM inte otänkbart att kombinerade biodynamiska och konventionella metoder kan utvecklas. Det kan dock f.n. inte bedömas om och i vilken utsträckning biodynamiska brukningsmetoder kan komma att införas i det svenska jord- bruket. och inte heller hur jordbrukets totalproduktion i så fall skulle på- vcrkas.

10.7. Kost- och näringsaspekter på produktionsmålet

Kost- och näringsaspekter kan påverka bedömningen av produktionsmålet på två sätt. För det första har från olika håll framhållits att såväl kon- sumtion som produktion av livsmedel i Sverige bör ändras så att vi får en näringsriktigare kost. För det andra har det i debatten ofta framförts att Sverige, och övriga i-länder, bör ändra sina kostvanor så att resurser frigörs för en ökad livsmedelshjälp till u-länderna.

Vad beträffar den förstnämnda aspekten har utredningen och dess pro- duktionsmålsgrupp vid två tillfällen haft överläggningar med Sveriges Ie- dande näringsexperter (se kap. 14). Från dessa har framförts vissa synpunkter på önskvärda förändringar av det svenska folkets kostvanor. I korthet innebär dessa synpunkter att konsumtionen av socker och fett bör minska, att mättat fett bör bytas ut mot fleromättat samt att konsumtionen av grön- saker, frukt, potatis, fettfattiga mjölkprodukter, fisk, matbröd m.m. bör öka.

Beträffande den andra aspekten har i debatten framförts att man i Sveri- ge, liksom i övriga industriländer, bör ändra sina kostvanor genom att min- ska konsumtionen av animaliska och öka konsumtionen av vegetabiliska livsmedel. En sådan omläggning skulle förutom att ge näringsriktigare kostvanor i i-länderna — frigöra resurser för en ökad livsmedelshjälp till u-länderna. Mot det förda resonemanget kan ställas u-ländernas önskan att få ökat tillträde till i—ländernas livsmedelsmarknad och därmed ökad avsättning för sina produkter. I det internationella samarbetet har man ännu inte kommit fram till någon enhetlig linje härvidlag. I sammanhanget bör vidare framhållas att direkt livsmedelshjälp från i-länderna endast kan ge ett temporärt bidrag till u-ländernas försörjning. På längre sikt är det nöd- vändigt att u-länderna så långt möjligt kan tillgodose sitt livsmedelsbehOV med en egen produktion. Se kap. 1.

11 Produktionsmålet — överväganden och förslag

11.1. Bakgrund och direktiv

Som redovisats i kap. 5 har i den svenska jordbrukspolitiken alltsedan år 1947 ingått tre centrala mål, nämligen inkomstmålet, effektivitetsmålet och produktionsmålet. Målen har under olika perioder haft skiftande formule- ringar och olika inbördes tyngd.

[ direktiven till 1972 års jordbruksutredning anges att de allmänna mål för jordbrukspolitiken som uppställdes av 1967 års riksdag bör gälla som utgångspunkter för utredningsarbetet. ] fråga om produktionsmålet anges i direktiven att ”utredningen bör överväga om det, med hänsyn till de förändringar som skett under senare år av produktionsinriktning och pro- duktionsteknik eller av andra skäl, finns anledning att ompröva produk- tionsmålsättningen”.

Frågan om jordbruksproduktionens lämpliga storlek och inriktning i freds- tid produktionsmålet har spelat en central roll i de två stora jordbruks- politiska besluten efter kriget 1947 och 1967 års riksdagsbeslut. Detta beror på dels jordbrukets betydelse i ett mera samhällsekonomiskt och in- ternationellt perspektiv, dels behovet av att trygga livsmedelsförsörjningen i händelse av avspärrning eller krig.

Vid ställningstagandet i fråga om jordbruksproduktionens lämpliga freds- tida omfattning utgick såväl 1960 årsjordbruksutredning, som departements- chefen i prop. 1967z95 från främst följande faktorer, nämligen:

O Samhällsekonomiska överväganden i vilka ingick bedömningar av dels den internationella prisutvecklingen för jordbruksprodukter, dels jordbru- kets roll i den svenska ekonomin. o Internationella hänsynstaganden. O Beredskapskravet. 0 Vissa andra skäl (regionalpolitiska, sociala etc.).

För såväl 1960 årsjordbruksutredning som departementschefen kom här- vid dels de samhällsekonomiska övervägandena, inklusive bedömningen av den framtida internationella pris- och marknadsutvecklingen för jord- bruksprodukter och livsmedel, dels beredskapskravet att väga tyngst i det slutliga ställningstagandet.

Frågan om jordbruksproduktionens lämpliga omfattning har ansetts vä- sentlig från samhällsekonomisk synpunkt så länge världsmarknadspriserna på jordbruksprodukter under längre tid förväntas bli avsevärt lägre än de

inhemska producentpriserna, samt import förutsätts möjlig. I ett sådant läge är en förutsättning för svensk jordbruksproduktion i större skala att priserna på svenska jordbruksprodukter, genom åtgärder från samhällets sida, hålls över prisnivån i internationell handel. En alltför stor inhemsk produktion kan i ett sådant läge under vissa förutsättningar bli samhällsekonomiskt olönsam.

Enligt 1960 års jordbruksutredning, som utgick från nämnda resonemang. var det möjligt att uppnå betydande samhällsekonomiska vinster genom att lösgöra produktionsresurser från jordbruk med svaga förutsättningar för rationalisering och överföra dem till andra sektorer med högre produktivitet. De befintliga produktionsresurserna ijordbruket översteg enligt nämnda ut- redning betydligt vad som enligt dess bedömning skulle krävas för att vid en avspärrningsperiod av tre är trygga livsmedelsförsörjningen. Som ett mått på storleken av de produktionsresurser som vid en viss produktionsinriktning skulle erfordras för att trygga beredskapen hade utredningen angett en lägsta självförsörjningsgrad i fredstid av 80 %, varvid samtidigt förutsättes en viss ökad beredskapslagring. Jordbruksproduktionen borde enligt utredningen inte tillåtas nedgå under denna nivå.

Departementschefens sammanfattande bedömning i fråga om produktions- målet framgår av följande utdrag ur prop. 1967195:

Sammantaget anserjag sålunda att starka skäl föreligger för att produktionsresurserna i jordbruket minskar i överensstämmelse med vad jordbruksutredningen förordat. [ första hand är det angeläget att produktionen i snabb takt anpassas så att för jord- bruket kostsam överproduktion så vitt möjligt kan undvikas. Härutöver anser jag med utgångspunkt från de bedömningar av den framtida utvecklingen som i dag kan göras att det bör eftersträvas att jordbruksproduktionens omfattning sjunker till den nivå som krävs för en god beredskap i fråga om livsmedelsförsörjningen. Jag vill i sammanhanget understryka att det finns goda förutsättningar på lång sikt i vårt land för en riktigt anpassad jordbruksproduktion och för den väl utvecklade livsmedelsindustri som har jordbruksproduktionen som bas. Det är därför angeläget att bevara ett livskraftigt jordbruk och att de som arbetar i jordbruket i framtiden får en ekonomisk standard som är likvärdig med den som yrkesutövare inom andra näringar når.

Under den relativt långa tid. som behövs för produktionsanpassningen inom jord— bruket och som jordbruksutredningen bedömt sträcka sig fram till slutet av l970-talet. finns anledning att tid efter annan överväga takten i anpassningen. Självfallet är att denna anpassning måste ske under hänsynstagande till den enskilda människans sociala och ekonomiska trygghet.

Riksdagen (JoU 1967:25, rskr 1967:280) fann inte anledning till erinran mot vad departementschefen anförde i fråga om den produktionsmålsättning som borde uppställas vid utformningen av den svenska jordbrukspolitiken.

1972 årsjordbruksutredning har funnit att de allmänna motiv som tidigare anförts för att statsmakterna bör pröva frågan om jordbruksproduktionens lämpliga storlek och inriktning alltjämt består. Utredningen har därför un- dersökt vilka faktorer som nu bör tillmätas betydelse för ett ställningstagande till produktionsmålet. För utredningen har det därför varit angeläget att klara ut;

0 dels vilken roll de faktorer som tidigare beaktats numera har;

0 dels vilka nya faktorer som eventuellt har tillkommit efter det att 1967 års beslut fattades.

Utredningen har låtit olika expertgrupper närmare undersöka nyssnämnda frågor. Expertgruppernas resultat har publicerats i särskilda rapporter. Vidare har utredningen anlitat expertis från bl. a. lantbrukshögskolan för vissa frågor samt haft överläggningar med expertis på kost- och näringsfrågor.

11.2. Mått på försörjningsberedskap och produktionsmål

l såväl 1947 års som 1967 års jordbrukspolitiska beslut har produktionsmålet uttryckts med begreppet själv/örsöriningsgraa'. Begreppet har även använts för att ange livsmedelsberedskapen. Självförsörjningsgraden definieras som den fredstida jordbruksproduktionen i procent av den fredstida livsmedels— konsumtionen. Såväl produktion som konsumtion uttrycks härvid i ka- lorier. Produktionen i fred ansågs vara en godtagbar mätare på den pro- duktion liksom även den försörjning som kunde åstadkommas under en avspärrning. Man hade då också räknat med ett visst Iagerbehov av livsmedel och förnödenheter för jordbruksproduktionen.

Under 1960- och 1970-talen har en snabb utveckling av jordbrukets pro- duktionsteknik skett. Jordbrukets ändrade produktionsinriktning och ökade beroende av importerade produktionsmedel har sålunda medfört att man inte utan vidare från den fredstida produktionen kan härleda den produktion som kan uppnås under en avspärrning. På grund av dessa förändringar är enligt utredningens uppfattning den fredstida självförsörjningsgraden inte längre ett lämpligt uttryck för att ange behovet av försörjningsresurser inför en avspärrning.

Utredningen har genom sina undersökningar funnit att livsmedelsbered- skapen vid en viss tidpunkt kan beskrivas med det i kap. 6 redovisade begreppet försörjningsförmåga. Detta begrepp kan anses ge ett bra mått på livsmedelsberedskapen och den resursinsats som vid varje tidpunkt totalt sett erfordras för denna beredskap.

Genom att en viss utbytbarhet föreligger mellan resurser för löpande pro- duktion och lagring kan däremot den fredstida produktionsvolymens be- tydelse för livsmedelsberedskapen inte anges entydigt med detta begrepp. Begreppet försörjningsförmåga kan därför inte användas för att uttrycka ett fredstida produktionsmål. Sambandet mellan totalproduktion och livs- medelsberedskap kan således inte på samma sätt som tidigare entydigt anges med ett enda sifferuttryck.

Vissa av jordbrukets produktionsresurser har särskilt stor betydelse för beredskapen och utgör samtidigt den centrala grunden för produktionen i fred. Hit hör förutom arbetskraften åkerarealen och antalet mjölkkor. Även produktionsinriktningen i övrigt är av stor betydelse. Ett produk- tionsmål i vilket livsmedelsberedskapen spelar en stor roll bör därför enligt utredningens uppfattning uttryckas i form av delmål för dessa viktiga pro- duktionsresurser, samt för produktionsinriktningen. Ett produktionsmål som anges på detta sätt medför i sig också vissa krav på de övriga resurser som behövs i jordbruket för att uppnå en viss produktion, främst arbetskraft samt maskin- och byggnadskapital. Några särskilda mål för dessa produk-

tionsfaktorer behöver därför inte uttryckligen anges. I utredningens kalkyler har emellertid dessa produktionsfaktorer kvantifierats.

11.3. Faktorer som påverkar bedömningen av produktionsmålet

11.3.1. Internationella förhållanden

Under 1970-talet har frågan om världens livsmedelsförsörjning aktualiserats mer än tidigare. Orsaken härtill är den fortgående befolkningstillväxten och den brist på livsmedel som föreligger i många utvecklingsländer. Dessa förhållanden kom i förgrunden i början av 1970-talet genom att skördarna år 1972 minskade i flera av världens viktigaste jordbruksområden och att svältkatastrofer inträffade. Nu angivna förhållanden har ingående belysts genom den av FN år 1974 anordnade världslivsmedelskonferensen, vars resolutioner av regeringen överlämnats till jordbruksutredningen. Mot an- givna bakgrund bör givetvis överväganden om produktionsmålet för det svenska jordbruket ske med beaktande av den globala livsmedelsförsörj- ningen under den överblickbara framtiden, dvs. 1980-talet.

Såsom framgår av kap. 1 är tillgänglig expertis på dessa frågor ense om att världens livsmedelsförsörjning under det närmaste årtiondet i hög grad bör baseras på en stor produktion i i-länderna, kombinerad med fortsatta och intensifierade ansträngningar att öka produktionen i utvecklingslän- derna. Man är ense om att en ökad produktion i utvecklingsländerna på sikt är den viktigaste vägen att lösa dessa länders livsmedelsproblem.

Under den närmaste framtiden kommer tillgången på livsmedel att variera med hänsyn till världsskörden av spannmål, eftersom lagren trots en viss uppbyggnad under år 1976 väntas bli mindre än under 1960-talet. Stora ansträngningar görs emellertid för att söka åstadkomma en ökad lagring av livsmedel, främst spannmål, så att skördevariationer kan utjämnas. Ut- redningen anser att det är angeläget att även detta förhållande beaktas vid ställningstaganden till vår inhemska produktionskapacitet.

Trots dessa ansträngningar är det troligt att de internationella priserna på jordbruksprodukter under överblickbar framtid kommer att variera be- tydligt mer än under 1960-talet och de första åren av 1970-talet, vilken period kännetecknades av överskott och låga priser. Den genomsnittliga internationella prisnivån på jordbruksprodukter och livsmedel anses vidare komma att följa med prisutvecklingen på andra varor bättre än under 1950- och 1960-talen.

Utredningens sammanfattande bedömning rörande de internationella förhållandenas betydelse för utformningen av den framtida svenska jord- brukspolitiken är, att det åtminstone vissa år inte blir möjligt att till Sverige importera stora kvantiteter livsmedel. Å andra sidan kan man inte heller vänta att det blir möjligt att mera permanent avsätta svenska jordbruksprodukter på världsmarknaden till priser som motsvarar eller ligger över de svenska produktionskostnaderna. Detta gäller särskilt ani— maliska livsmedel, vilkas avsättning i stort sett är begränsad till indust- riländerna. Enligt utredningens mening har man anledning att räkna

med att den relativa prisutvecklingen på jordbruksprodukter kommer att ge livsmedelsproduktionen ett bättre konkurrensläge gentemot in- dustriproduktionen än vad som hittills varit fallet. Ett skäl härtill är att man kan förvänta sig att en höjd levnadsstandard i utvecklingsländerna | stor utsträckning kommer att ta sig uttryck iökad efterfrågan på livsmedel. Utredningen anser det dessutom osannolikt att utvecklingsländerna under den närmaste tioårsperioden genom ökad livsmedelsproduktion skulle kun- na bli självförsörjande.

Jämsides med den nu beskrivna utvecklingen finns från utvecklingslän- dernas sida ett starkt behov att få marknadsutrymme för export av vissa jordbruksprodukter till i-länderna, eftersom dessa produkter spelar en stor roll för många utvecklingsländers ekonomi och handelsbalans. För Sveriges del är det främst här fråga om socker, vegetabiliska oljor och vissa foder- medel. Det är enligt utredningens mening angeläget att visst utrymme finns för sådan export även till den svenska marknaden.

Å andra sidan har Sverige i anslutning till världslivsmedelskonferensen och i andra sammanhang utfäst sig att i viss utsträckning bidra till tryggandet av världens livsmedelsförsörjning genom en utvidgad reservlagring och genom leveranser av främst spannmål till behövande u-länder. Åtgärder av detta slag har redan vidtagits. Enligt jordbruksutredningens bedömning kommer sådana åtaganden från svensk sida att behövas under överblickbar framtid. Frånsett u-landsaspekterna bör man enligt utredningens uppfattning räkna

med att en viss internationell arbetsfördelning i fråga om produktionen av jordbruksprodukter består och att det av handelspolitiska skäl ej är önskvärt att helt avskärma den svenska marknaden från import. Detta är även önsk- värt med hänsyn till konsumeternas valmöjligheter. Å andra sidan bör noteras att svensk spannmålsexport under senare år blivit ett permanent inslag i vårt handelsutbyte med bl.a. Norge.

11.3.2. Svenska förhållanden

Från samhällsekonomisk synpunkt är det angeläget att insatsen av resurser inom olika näringsgrenar långsiktigt avvägs så att man får en balanserad ekonomisk tillväxt. Mot denna bakgrund har sedan lång tid tillbaka förts en diskussion om storleken av de resurser i form av mark, arbetskraft och kapital som bör finnas i den svenska jordbruksnäringen. Under efterkrigs- tiden har arbetskraft i mycket stor omfattning flyttat från jordbruket till andra sektorer inom det svenska näringslivet. Detta har bidraget till den ökning av bruttonationalprodukten som skett.

Utflyttningen från jordbruket har berott på en kraftig stegrad arbetspro- duktivitet inom näringen och en stor efterfrågan på arbetskraft från andra sektorer. Även om denna process i stort varit gynnsam från samhällse- konomisk synpunkt har den medfört vissa nackdelar, främst genom ut- tunning av underlaget för näringsliv och samhällsservice i vissa bygder. Även för de enskilda männskorna har denna utveckling inneburit påfrest- ningar i skilda hänseenden.

Som framgår av föregående avsnitt och kap. 1 kommerjordbruket i Sverige — liksom i övriga västeuropeiska länder att behöva ett förhållandevis be-

tydande gränsskydd även i fortsättningen, med den internationella utveck- ling som kan förväntas. Detta skydd torde dock bli relativt sett lägre än under 1960-talet.

Utredningen har låtit göra samhällsekonomiska kalkyler över en fram— tida svensk jordbruksproduktion av olika storlek, utöver vad som krävs från beredskapssynpunkt. Av dessa kalkyler framgår att den samhällseko- nomiska kostnaden för en större jordbruksproduktion än den som är ound- gängligen nödvändig från beredskapssynpunkt kan väntas bli relativt liten. Detta beror bl.a. på att jordbruket numera både i absoluta tal och relativt sett spelar en jämförelsevis liten roll i den totala svenska ekonomin. Å andra sidan är det givetvis angeläget med en fortsatt ökning av arbets- produktiviteten ijordbruket genom fortsatt teknisk utveckling och ratio- nalisering. De bedömningar som gjorts pekar på ökad avkastning per hektar och djurenhet. Detta medför tendens till ökad totalproduktion.

Såsom berörts i det föregående har den hittillsvarande utvecklingen inom jordbruket fört med sig vissa nackdelar från regionalpolitisk synpunkt genom att befolkningsunderlag och sysselsättning minskat i vissa områden. Stats- makterna har också genom olika åtgärder, t. ex. särskilt pris- och rationa- liseringsstöd i norra Sverige, sökt upprätthålla en betydande jordbrukspro- duktion i områden som har sämre naturliga förutsättningar härför. Utred- ningen anser att det är angeläget att staten genom fortsatta jordbrukspolitiska åtgärder i viss utsträckning medverkar till att uppnå syftena med den all- männa regionalpolitiken. Det bör dock påpekas att behovet av en jordbruks- produktion i dessa bygder leder till en större totalproduktion, eftersom man inte utan särskilda åtgärder kan vänta sig någon minskad produktion i bättre

jordbruksområden. Från naturvärdssynpunkt är det eftersträvansvärt att i rimlig utsträckning

behålla den omväxlande landskapsbild som odlingslandskapet sedan lång tid tillbaka ger. De bästa förutsättningarna för att så sker är givetvis en fortsatt jordbruksproduktion.

I den allmänna mil/övärdsdebatten ifrågasätts ibland den ökade använd- ningen av kemiska produkter inom jordbruket i form av gödsel- och be- kämpningsmedel. Utredningen vill först erinra om att frågan om eventuella skadeverkningar på miljön av sådana medel prövas av särskild myndighet. Utredningen har emellertid låtit lantbrukshögskolan översiktligt undersöka inverkan på jordbruksproduktionen om betydande inskränkningar skulle visa sig bli nödvändiga i användningen av kemiska medel inom jordbruket. Undersökningen visar att i så fall skullejordbruksproduktionen minska och odlingen av vissa grödor, främst sockerbetor och oljeväxter, skulle äventyras. Även om, såvitt jordbruksutredningen kan bedöma, sådana inskränkningar f. n. ej är aktuella, bör detta förhållande uppmärksammas vid bedömning av de framtida produktionsresursernas storlek, i första hand åkerarealen.

Utredningen har vid sin bedömning av produktionsmålet även uppmärk- sammat det växande intresset för kost- och näringsfrågor. Kostvanorna un- dergår fortlöpande förändringar, bl.a. beroende på de framsteg som görs inom näringsforskningen och informationen härom. Denna utveckling mot bättre och näringsriktigare kostvanor är enligt utredningens uppfattning i och för sig angelägen, men den bör i första hand åstadkommas genom

upplysning och information (jfr. avsnitt 14.6). Utredningen finner det an- geläget att en anpassning av produktionsinriktningen sker till dessa för— ändringar i kostvanorna.

11.3.3. Livsmedelsberedskapens krav

Utredningens produktionsmålsgrupp har utfört omfattande beräkningar rö- randejordbruksproduktionens betydelse för livsmedelsberedskapen. Genom dessa beräkningar har erhållits en grundlig belysning av sambandet mellan storleken av jordbrukets produktionsresurser och behovet av beredskaps- lagring.

Utredningens beräkningar bygger på ett huvudantagande om en total tre- årig handelsavspärrning. Härvid har inte gjorts någon bedömning av den sannolika längden och omfattningen av en konflikt. Dessa bedömningar görs inom ramen för vår allmänna säkerhets- och försvarsplanering. I tidigare försvarsbeslut och av 1974 års försvarsutredning har emellertid understrukits den avgörande betydelse för befolkningens överlevnad under och efter en kris som livsmedelsproduktionen har, och att denna försörjning bör ha till- räcklig uthållighet. I hittills fattade beslut inom det ekonomiska försvaret har ansetts att livsmedelsproduktionen under en avspärrning så långt möjligt bör ställas om till självförsörjning. Under en omställningsperiod kan för- sörjningen i viss utsträckning baseras på beredskapslagring av livsmedel och livsmedelsråvaror. Eftersom det är uteslutet att jordbruket skulle kunna bli helt oberoende av sådana produktionsmedel som i dag importeras (bl. a. drivmedel, gödselmedel, växtskyddsmedel), måste produktionskapaciteten ijordbruket kompletteras med beredskapslager av produktionsmedel. Dessa beredskapslager måste vara så stora att de täcker behovet till dess en inhemsk ersättningsproduktion kan igångsättas. Av utredningen anlitad expertis be- dömer att denna tid är minst tre år. Det bör dock observeras att det för närvarande inte synes möjligt att till alla delar ersätta importförnödenheter.

Beräkningarna har gjorts för ett nuläge och ett läge vid mitten av l980- talet. Genom de nämnda kalkylerna har bl.,a. sambandet mellan den totala åkerarealens storlek och behovet av beredskapslager undersökts. Utredningens beräkningar visar att försörjningsläget (försörjningsförmå- gan) vid en avspärrning med nu tillgängliga resurser f. n. är i stort sett tillfredsställande. Beräkningarna förutsätter bl.a. en viss ransonering, in- nebärande att livsmedelskonsumtionen blir något lägre än i fred, och att konsumtionen förskjuts mot en ökad andel vegetabiliska produkter. Un- dersökningarna visar också att beredskapslagrens sammansättning bör änd- ras till förmån för ökad lagring av vissa importerade produktionsmedel. Beräkningarna visar vidare att vid ungefär nuvarande åkerareal — ca 3 milj. ha kan livsmedelsförsörjningen under en treårig avspärrning vid mitten av 1980-talet upprätthållas med stöd av en förhållandevis liten beredskaps- lagring. huvudsakligen av drivmedel. gödselråvaror och fodermedel. Även om åkerarealen skulle minska ner till 2,6—2,7 milj. ha kan en tillfredsställande livsmedelsberedskap nås med beredskapslager som inte är mycket större än vad som krävs vid nuvarande åkerareal. Om åkerarealen minskar ytter- ligare ökar emellertid lagerbehovet allt snabbare. Beräkningarna visar att

med erforderliga lagerökningar kan en tillfredsställande livsmedelsförsörj- ning uppfyllas även om arealen minskas ner till 2,4 milj. ha. Vid denna areal blir dock lagringskostnaderna mycket stora.

Beräkningarna visar också att växtodlingens inriktning i fredstid har stor betydelse för livsmedelsberedskapen. Om åkerarealen minskar kan behovet av ökad beredskapslagring begränsas genom att odlingsinriktningen i fredstid anpassas till beredskapens krav. Detta kan ske genom en stor odling av bl. a. oljeväxter, baljväxter och sockerbetor.

Animalieproduktionen skiljer sig i beredskapshänseende från växtodlingen därigenom att animalier endast i mycket begränsad omfattning kan lång- tidslagras till rimliga kostnader. Utbytbarheten mellan produktion och be- redskapslagring är således begränsad. Detta innebär att man redan i fredstid bör ha den animalieproduktion som har betydelse för livsmedelsförsörj- ningen under en avspärrning. Utredningens beräkningar visar att mjölk- produktionens fredstida storlek har avgörande betydelse för livsmedelsbe- redskapen och lagringsbehoven. Detta sammanhänger bl. a. med att nöt- kreaturen är de husdjur som bäst kan tillgodogöra sig de fodermedel som kan produceras inom landet under en avspärrning. Övriga grenar av ani- malieproduktionen har mindre betydelse för livsmedelsberedskapen. Broiler- och fläskproduktionen använder förutom spannmålen en stor andel av vissa högvärdiga proteinfodermedel, som blir knappa under en avspärrning. Andra animaliska produktionsgrenar (ungnöt och värphöns) är mindre beroende

av importfomdermedel. Det är inte alltid till fördel för livsmedelsberedskapen om den fredstida produktionen av en viss jordbruksprodukt är stor i förhållande till kon- sumtionen. Som exempel kan nämnas överskottsproduktion av fläsk. Enligt utredningens beräkningar bör fläskproduktionen begränsas under en avspärr- ning. En omfattande produktion i fred kan därför medföra omställnings- problem under en avspärrning. Förutom fläskproduktionen bör enligt kal- kylerna även produktionen av ägg och fjäderfakött minska under en av- spärrning.

Kalkyler av det slag som utredningen låtit utföra är alltid osäkra. Denna osäkerhet gäller bl.a. avspärrningens längd och omfattning, skördevaria- tioner, möjligheter till ransoneringar under en avspärrning och övriga om- ställningsmöjligheter.

Utredningen anser därför att osäkerheten motiverar att försörjningsre- surserna (produktionsresurser och beredskapslager) förstärks något jämfört med vad utredningens kalkyler visar. En stor åkerareal ger större möjligheter till långvarig uthållighet och enjämnare regional fördelning av produktionen. Kalkylerna visar även att av beredskapsskäl bör en relativt stor mjölkpro- duktion bibehållas.

11.4. Utredningens samlade bedömning

Av det föregående framgår att ett produktionsmål i fred, i vilket livsme- delsberedskapen beaktas, bör uttryckas såsom delmål för vissa viktiga pro- duktionsresurser, främst åkerarealen och antalet mjölkkor, samt för pro- duktionsinriktningen i övrigt. Vid en bedömning av hur stor areal som bör odlas måste enligt utred-

ningens mening, utöver livsmedelsberedskapens krav, beaktas samtliga öv- riga faktorer som angetts i det föregående, nämligen internationella för- hållanden, samhällsekonomiska konsekvenser, regionalpolitiska hänsyn och miljövårdsskäl.

Av utredningens kalkyler framgår att det skulle vara möjligt att uppnå en tillfredsställande livsmedelsberedskap även om åkerarealen skulle minska betydligt. Detta förutsätter emellertid en avsevärt utökad lagring och därmed betydligt större lagringskostnader än vid nuvarande åkerareal. Det lägsta arealalternativ som undersökts är 2,4 milj. ha. Kalkylerna visar också att det inhemska avsättningsutrymmet förjordbruksprodukter i mitten av 1980- talet i stort sett motsvarar en åkerareal om ca 2,4 milj. ha.

Från livsmedelsberedskapens synpunkt kommer en odling upp till 2,6—2,7 milj. ha att ha fördelar jämfört med 2,4 milj. ha genom lägre lagrings- kostnader samt större säkerhet och handlingsfrihet. En sådan areal tillgodoser således enligt gjorda beräkningar tillsammans med viss lagerökning det från säkerhetspolitisk synpunkt viktiga beredskapskravet. Denna större areal be- räknas också vid mitten av 1980-talet ge ett visst fredstida överskott vilket uttryckt i form av spannmål beräknas bli av storleksordningen minst 500 milj. kg vid normal skörd. Om man vill skapa större handlingsfrihet inför framtida globala försörjningsproblem, eller möjliggöra ytterligare kommer- siella åtaganden för spannmålsexport, behövs en åkerareal överstigande 2,6—2,7 milj. ha. Även regionalpolitiska skäl och miljöskäl talar för en större areal.

Av vår nuvarande åkerareal kommer oundgängligen under överblickbar framtid viss mindre del att tas i anspråk för andra angelägna samhällsän- damål, som t. ex. bebyggelse och vägar. Dessutom torde vissa mindre arealer som inte kan brukas rationellt komma att tas ur bruk. Enligt utredningens bedömning kommer emellertid kvarvarande areal, som vid beaktande av nyssnämnda faktorer beräknas bli ca 2,9 milj. ha vid mitten av 1980-talet, att väl kunna tillgodose i det föregående angivna krav och önskemål. Någon anledning att från samhällets sida vidta generella åtgärder för att få en större areal finns inte. Å andra sidan finns det inte heller anledning att från sam- hällets sida aktivt verka för en ytterligare minskning av arealen. Den sam- hällsekonomiska kostnaden för att upprätthålla en fredstida produktion på ca 2,9 milj. ha i stället för på 2,6—2,7 milj. ha, dvs. på ytterligare ca 200 OOO—300 000 ha, är enligt gjorda kalkyler relativt liten (av storleksord- ningen högst några hundra milj. kr.).

Vad gäller produktionsinriktningen anser utredningen att med hänsyn till avsättningsförhållandena bör animalieproduktionen i stort sett ej över- stiga det inhemska avsättningsutrymmet. Eftersom den fredstida mjölk- produktionen är av stor betydelse för vår livsmedelsberedskap bör produk- tionen i fredstid i stort sett motsvara konsumtionsbehovet av mjölk och mjölkprodukter. Vad beträffar produktionsmål för övriga animalier åter- kommer utredningen i kap. 15 och 16.

Med den areal som utredningen i det föregående bedömt kommer att brukas blir det med angivna mål för animalieproduktionen överskott på vegetabilier. Detta överskott bör som antytts i det föregående utgöras av spannmål. Beträffande produktionsmålet för övriga vegetabilier hänvisas till kap. 15 och 16.

HI Prispolitik och prisreglering

12. Översikt av jordbruksprisregleringen

12.1. Bakgrund och begrepp

[ den svenska jordbrukspolitiken har alltsedan 1947 ingått tre centrala mål, nämligen inkomstmålet, effektivitetsmålet och produktionsmålet. Målen har under olika perioder haft skiftande formuleringar och olika inbördes tyngd. Huvudmedlen för att nå dessa mål har varit prisstöd genom en reglering av priserna på jordbruksprodukter och stöd till rationaliseringsfrämjande åtgärder. Den svenska jordbrukspolitikens centrala mål och medel har be- skrivits i kap. 5.

Bakgrunden till att det svenska jordbruket behövt ett prisstöd är de svå- righeter som under huvuddelen av efterkrigstiden förelegat i Sverige, liksom i flertalet andra industriländer, att under helt fria marknadsförhållanden tillförsäkra jordbruket rimliga Iönsamhets- och inkomstförhållanden samt stabila priser. Vid bestämningen av prisstödets nivå har det varit nödvändigt att också ta hänsyn till rationaliserings- och försörjningsmässiga konsekven- ser, konsumenternas krav på ett tillfredsställande urval av livsmedel till så låga priser som möjligt, samt till samhällsekonomin i övrigt. Prisstödet utgår genom en reglering av priser och marknadsförhållanden.

Prisregleringen för jordbruksprodukter Uordbruksprisregleringen) omfat- tar:

0 Prisernas allmänna avvägning (prissättningen), dvs. fastställandet av dels den allmänna prisnivån påjordbruksprodukter, dels prisrelationerna mel- lan dessa produkter. 0 Valet avprislin/e, dvs. frågan om finansieringen av prisstödet till jordbruket. Prislinjevalet är i första hand en fråga som berör konsumenter och stats- finanser. O Prisregleringssystemets tekniska konstruktion. O Prisregleringens administration samt formerna för överläggningar och be- slutsordning vid prissättningen.

I vissa sammanhang avses med prisregleringen endast dess tekniska kon- struktion och handläggning.

Utgångspunkterna för producentprisernas allmänna avvägning behandlas i kap. 13. Valet av prislinje är avgörande för prisregleringens tekniska kon- struktion. Beroende på vilken prislinje som tillämpas kommer prisstödet till jordbruket att i olika stor utsträckning påverka konsumentpriserna på livsmedel. Prislinjevalet, som behandlas i kap. 14, innebär i princip ett val

' Dessa olika begrepp be- skrivs närmare i kap. 14.

mellan de tre huvudalternativen producentprisbaserad prislinje (tidigare be- nämnd högprislinje), Världsmarknadsprislinje (tidigare benämnd lågprislinje) och mellanprislinje'. Den svenska jordbruksprisregleringen har under efter- krigstiden i huvudsak varit utformad som en producentprisbaserad prislinje. Genom de livsmedelssubventioner som införts med början år 1973 har grad- vis en övergång skett till en mellanprislinje.

12.2. Jordbruksprisregleringens tillkomst och grundkonstruktion

Grunddragen i den nuvarande prisregleringen förjordbruksprodukter tillkom redan under 1930-talet. Den reglering som då byggdes upp avsåg att skydda de inhemska priserna från de kraftiga prissänkningar som hade skett på världsmarknaden i samband med den dåvarande ekonomiska krisen.

Under perioden 1942—1956 syftade prissättningen till att ge täckning för jordbrukets kostnadsökningar inklusive ersättning till hela arbetsvolymen. Som underlag för prisavvägningarna användes en kalkyl över jordbrukets totala intäkter och kostnader, den s.k. totalkalkylen.

Fr. o. m. regleringsåret 1956/57 baserades prisavvägningen på inkomst- jämförelser mellan å ena sidan jordbrukare med företag av viss storlek och å andra sidan vissajåmförelsegrupper bland industriarbetarna. Samtidigt företogs en relativt grundlig översyn av prisregleringens tekniska utform- ning. Prisutvecklingen på världsmarknaden tilläts fr. o. ni. detta år att i viss utsträckning påverka priserna inom landet och därmed den inhemska pro- duktionens omfattning.

] enlighet med 1967 års jordbrukspolitiska beslut sker prisavvägningen inte längre liksom tidigare med utgångspunkt från enbart inkomstmålets krav. Fr.o.m. år 1967/68 skall nämligen vid prisavvägningen i lika hög grad kunna beaktas andra jordbrukspolitiska och samhälleliga mål såsom livsmedelsberedskapen, effektiviseringen inom jordbruket, marknadssitua- tionen för olika produkter, konsumenternas intressen m.m.

Prisregleringens huvudmedel för att upprätthålla avsett prisstöd till jord- bruket har varit dels ett gränSS/qtdd mot importkonkurrens, dels marknads- reglerande åtgärder inom landet, främst i form av lagring och export av överskott. Fr.o.m. år 1973 har höjningar av prisstödet till jordbruket, i syfte att kompensera för prisstegringar m. m., till viss del effektuerats genom tillförsel av statliga medel över budgeten livsmedelssubventioner — i stället för genom höjningar av gränsskyddet. Härigenom har det direkta samband som tidigare rådde mellan producentpriser och konsumentpriser brutits, och konsumentprisernas stegring har kunnat hållas tillbaka, så att konsument- prisnivån har blivit lägre än vad som svarat mot rådande producentpriser. Detta innebär, som förut nämnts, att en mellanprislinje har införts för berörda livsmedel. Införandet av livsmedelssubventioner motiverades främst av livs- medelspostens stora betydelse i hushållsbudgeten för alla konsumenter, sär- skilt barnfamiljer och låginkomsttagare (prop. 1973z7). Övergången till en mellanprislinje skedde således närmast av sociala och fördelningspolitiska skäl.

Gl'äII.S'S/(_V(/(/('I administreras av prisregleringsmyndigheten, statens jord- bruksnämnd. Det kan utgöras av avgifter på import eller av kvantitativa regleringar av importen. Fram till och med första hälften av 1950-talet hölls producentpriserna inom landet fasta under regleringsåret. Den svenska marknaden för jordbruksprodukter avskärmades från konkurrens utifrån genom kvantitativa importrestriktioner samt rörliga importavgifter som an- passades efter förändringar i världsmarknadspriserna.

Fr. o. m. regleringsåret 1956/57 har gränsskyddet i första hand utgått i form av fasta införselavgifter på jordbruksprodukter inklusive jordbruks- baserade förädlade livsmedel. Dessa avgifter skall inte ändras så länge de inhemska priserna befinner sig mellan fastställda prisgränser. Detta innebär att de inhemska priserna kan röra sig mellan dessa gränser. Fortfarande kan dock kvantitativa importregleringar vid behov införas i vissa mark- nadslägen.

För brödsäd, fodersäd och socker upprätthålls efter år 1967 en fast inhemsk prisnivå med hjälp av rörliga införselavgifter. Köpfodermedelspriserna har hela tiden skyddats med rörliga införselavgifter. [ samband med import uttogs tidigare dessutom s. k. kompensationsavgifter. Fr. o. m. regleringsåret 1976/77 har dessa avgifter slopats och inarbetats i införselavgifterna för samtliga jordbruksprodukter utom potatisstärkelse och stärkelseprodukter.

Under senare år har världsmarknadspriserna på främst vissa vegetabiliska jordbruksprodukter tidvis överstigit den inhemska prisnivån. I en sådan situation syftar prisregleringen till att skydda konsumenterna genom att hålla priserna inom landet lägre än de priser som råder på världsmarknaden. Detta sker genom utförselavgifter, importbidrag samt i vissa fall kvantitativa regleringar av exporten.

Om den inhemska produktionen av en vara överstiger avsättningsmöj- ligheterna inom landet kan enbart ett gränsskydd inte förhindra att priserna faller. Därför måste gränsskyddet kompletteras med marknadsreglerande åtgärder. främst lagring och export. Närjordbruksprisregleringen ursprung- ligen byggdes upp under 1930-talet ombesörjdejordbrukskooperationen med statens godkännande denna verksamhet. Sedermera har verksamheten suc- cessivt överförts till särskilda regleringsföreningar som står under en statlig kontroll och insyn. Denna utövas av statens jordbruksnämnd.

För/inansieringen av de pris- och marknadsreglerande åtgärderna används:

0 5. k. interna avgifter som uttas inom prisregleringens ram och normalt påverkar (sänker) producentpriserna på berördajordbruksprodukter. Dessa avgifter tas således ut av producenterna. O Statliga medel, till större delen införselavgiftsmedel från import av jord- bruksprodukter och jordbruksbaserade livsmedel samt fodermedel. 0 Statliga medel direkt över budgeten. Den dominerande posten är numera de tidigare nämnda budgetmedel som tillförs jordbruket till följd av sub- ventioneringen av vissa baslivsmedel.

Enligt riksdagens jordbrukspolitiska beslut både år 1947 och år 1967 skall jordbruket bära exportkostnaderna. Dessa finansieras i princip genom av- gifter på produktionen, s. k. interna avgifter, och införselavgiftsmedel. In- terna avgifter av olika slag tas ut för ett flertal jordbruksprodukter, t. ex. förmalningsavgifter på brödsäd, vilka erläggs av kvarnarnal, areal- och le-

] Härigenom blir förmal- ningsavgiften inte "in- tern" på samma sätt som övriga interna avgifter. Den fyller dock samma funktion som dessa av- gifter.

Statliga reglerings- |Exportstod medel (införsel- ""+ Reglerings» mportstod avgifter mm) förening-

Prisutjamnirtg Prisrabatter

arna

Interna avgifter _)

Lagring Medel over stats- _» budgeten (främst till följd av Iivs— medelssubventio-

Administration Upplysning mm

neringen) gigfgrmgs Diagram [2.1 Jordbrrtks- mjÖ|k prisregleringens viktigaste P risti [lägg på i/r/äktx— och kost/tads/mster kött och flask

veransavgifter på potatis. utjämningsavgifter på mjölkprodukter m.m. Av- giftsmedlen tillförs regleringsföreningarna. inom vilka de tillsammans med övriga tillgängliga regleringsmedel används för att täcka kostnader för lagring och export. inom mjölkregleringen används de även för att utjämna lön— samheten och betalningsförmågan till producenterna mellan mejerier med olika tillverkning. Som ett led i sänkningen av konsumentpriserna på vissa baslivsmedel tillförs jordbruksprisregleringen och jordbruket numera även statliga medel. Detta har medfört dels att utjämningsavgifterna på vissa mjölkprodukter kunnat hållas nere, dels att några interna avgifter på kött och fläsk, de 5. k. slaktdjursavgifterna. numera inte tas ut. I stället sker en motsvarande reduktion av de pristillägg som till följd av subventioneringen tillförs kött- och fläskproduktionen.

Huvuddelen av de statliga regleringsmedlen överförs från statens jord- bruksnämnd till regleringsföreningarna. där de tillsammans med övriga reg- leringsmedel (de interna avgifterna) används för finansiering av den mark- nadsreglerande verksamheten. Större delen av budgetmedlen till mjölkreg- leringen förs sedan till mejerierna och används för att möjliggöra avsett avräkningspris på mjölk. Av budgetmedlen för kött och fläsk utbetalas mer- parten direkt från statens jordbruksnämnd via slakterierna till jordbrukarna i form av pristillägg.

Diagram 12.1 sammanfattar översiktligt jordbruksprisregleringens vikti- gaste intäkts- och kostnadsposter.

12.3. Beslutsprocess och handläggning

i fråga om ordningen för handläggningen av prissättningen på jordbrukets produkter anförde departementschefen följande (prop. l967:95):

l jordbruksutredningens betänkande och de däröver avgivna remissyttrandena har uppmärksammats frågan om ordningen./ör handläggningen av prissättningen på jord- brukets produkter. Jag vill erinra om vad jag vid behandlingen av de allmänna rikt- linjerna förjordbrukspolitiken anfört rörande syftena med prissättningen. Härav fram—

går att denna har betydelse inte endast för gränsskyddets storlek utan även för för- sörjningsberedskapen i fråga om livsmedel. handelsutbytet med jordbruksprodukter. dispositionen av införselavgifter m. m. Mot denna bakgrund måste de grundläggande besluten om prissättningen fattas av riksdagen. Några för riksdagen bindande av- göranden om prissättningen kan sålunda inte träffas av Kungl. Maj:t eller underordnad myndighet. Med hänsyn till det anförda bör det samråd som enligt min mening bör förekomma med företrädare förjordbruket och konsumenterna vid utformningen av förslag till prissättningen liksom nu ha karaktär av överläggningar.

1 en särskild utredning om statens jordbruksnämnds organisation m. m.' föreslogs vissa mindre ändringar i ordningen för prissättningens handlägg- ning. ! anledning härav anförde departementschefen (prop. 1975/761154) att vissa skäl talar för att staten vid prisöverläggningarna inför en ny pris- regleringsperiod företräds av en särskild delegation. Det ankommer emel- lertid på regeringen att vid varje tillfälle ta ställning i denna fråga.

Riksdagen beslutade både 1967 och 1976 i enlighet med departements- chefens förslag. (JoU 1967:25, rskr 1967:280 samt JoU 1975/76:40, rskr 1975/76332.)

Inom ramen för de allmänna jordbrukspolitiska riktlinjerna fastställs./ör särskilt/a prisregleringsperioder mera detaljerade regler för prissättningen och prisregleringen. Dessa perioder kan vara ett- eller fleråriga. Innevarande pris- regleringsperiod är treårig och omfattar regleringsåren l974/75—l976/77. Reg- leringens utformning under denna period (enligt prop. 1974:122. JoU l974z29. rskr 19741275) bygger på riktlinjerna enligt 1967 års riksdagsbeslut samt i fråga om inflationsskyddets konstruktion ett principförslag av 1972 års jordbruksutredning.2

lnför varje ny prisregleringsperiod har hittills gällt att regeringen ger an- tingen statens jordbruksnämnd eller en särskilt utsedd delegation i uppdrag att som företrädare för staten överlägga med jordbruksnämndens konsu- mentdelegation och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation och därefter in- komma med förslag till prissättning och prisreglering för nästkommande pris- regleringsperiod. På grundval av detta förslag framlägger regeringen en pro- position för riksdagen. Efter riksdagens ställningstagande meddelar rege- ringen särskilda föreskrifter om prisregleringen i ett regleringsbrev.

Förslag till prisreglering/ör varje reg/eringsär under en prisregleringsperiod lämnas av jordbruksnämnden efter överläggningar med Lantbrukarnas för- handlingsdelegation och konsumentdelegationen. Under nuvarande prisreg- leringsperiod 'sker detta två gånger per år. De resultat som framkommer vid överläggningarna brukar nästan genomgående godtas av statsmakterna.

Prisöverläggningarna föregås av ett omfattande förberedelsearbete. Un- derlag för bedömningar framtas förutom av jordbruksnämnden. främst av lantbruksekonomiska samarbetsnämnden och lantbruksstyrelsen.

De tre parter som normalt deltar vid utarbetandet av förslagen till pris- regleringens utformning är som nämnts statensjordbruksnämnd,jordbruks- nämndens konsumentdelegation och Lantbrukarnas förhandlingsdelegation.

Stale/tsjordbruksnämnd är enligt sin instruktion (SFS 1965z799, senaste ändring SFS 1976:966) central förvaltningsmyndighet för ärenden om pris- reglering och marknadsföring på jordbrukets och fiskets områden. i den mån sådana ärenden inte ankommer på annan myndighet. Jordbruksnämn- dens styrelse består av en ordförande. generaldirektören. och f. n. fem andra

' Statens jordbruks- nämnds organisation m. m. Be- tänkande avgivet av ut- redningen om jordbruks- nämndens organisation. Ds .lo 197611.

2Vissa förslag rörande prisregleringen efter den 30juni 1974. Betänkande avgivet av 1972 års jord- bruksutredning. Ds Jo l973110.

ledamöter som regeringen utser. Vid handläggning av ärenden som rör fisket ingår ytterligare en av regeringen särskilt utsedd ledamot. Dessutom ingår två företrädare för personalen. Nämnden är fr. o. m. den l juli l976 uppdelad på två avdelningar, nämligen produktavdelningen och administrativa av- delningen. två byråer. nämligen utredningsbyrån och internationella byrån samt en beredskapssektion. Produktavdelningen består av en animaliebyrå. en vegetabiliebyrå och en fisksektion.

Underställdajordbruksnämnden finns vidare sju s. k. regleringsföreningar på jordbrukets område. som agerar inom ramen för direktiv som utfärdas av jordbruksnämnden. Föreningarnas huvudsakliga uppgift är att ta hand om eller förmedla avsättning av överskott, så att avsedd prisnivå inom landet kan uppnås.

Till nämnden är sedan 1963 knuten en konsumert[delegation, som har till uppgift att bistå nämnden med råd och upplysningar samt framföra syn- punkter och önskemål beträffande jordbrukspolitiken och fiskets prisregle- ring med särskild hänsyn till förbrukarsidans intressen. Delegationen skall även bidra till förståelse inom förbrukarsidan för jordbrukets och fiskets problem och ställning. Delegationen äger uppta överläggningar med nämn- den i frågor som bedöms vara av större vikt eller ha prejudicerande verkan. Antalet ledamöter i delegationen är tio. Dessa utses av regeringen som också utser ordförande. I delegationen ingår främst företrädare för det direkta konsumentintresset men även företrädare för förbrukarsidan inom livsme- delssektorn (=icke producentk00perativ livsmedelsindustri samt handel).

Lantbrukarnasförhandlingsdelegation utses av Lantbrukarnas riksförbund.

12.4. Överväganden och förslag

Utredningens förslag rörande olika prisregleringsfrågor redovisas i kap. 13—18. I detta avsnitt berörs endast vissa frågor rörande prisregleringens handläggning.

Statens jordbruksnämnds organisation har nyligen setts över av en särskild utredning. Riksdagen har våren l976 fattat beslut i anledning härav. Jord- bruksutredningen har mot denna bakgrund inte ansett sig på nytt böra ta upp frågan. De förslag utredningen framlägger i det följande (kap. 15) om en viss ökad insyn från samhällets sida i ko'nkurrensförhållandena inom den del av förädlingsindustrin som omfattas av jordbruksprisregleringen förutsätter emellertid en ökning av nämndens personalresurser.

l nyss angiven utredning och i riksdagsbeslutet behandlades även kon- sumentdelegationen. Någon ändring av delegationens ställning och sam- mansättning föreslogs inte. men viss förstärkning av de ramar som står till delegationens förfogande förutsattes komma till stånd. Med hänsyn till att även konsumentdelegationen torde komma att beröras av utredningens förslag i kap. 15 om ökad insyn från samhällets sida i förädlingsindustrin. anser utredningen att frågan om delegationens sammansättning bör öter- vägas på nytt. Härvid bör bl. a. prövas om konsumentintresset i delegationen bör renodlas och om synpunkter från förbrukarsidan inom Iivsmedelssektorn lämpligen bör inhämtas i annan ordning. Även delegationens ställning i förhållande till jordbruksnämnden bör tas upp vid översynen.

Utredningen har inte ansett sig böra behandla frågan om eventuell insyn och inflytande från konsumentintresset i de producentkooperativa föräd- Iingsföretagen. En särskild utredning om kooperationens roll i det svenska samhället har nyligen tillsatts och jordbruksutredningen utgår ifrån att dessa frågor kommer att belysas i detta sammanhang.

13. Prispolitikens utgångspunkter

13.1. Hittillsvarande utgångspunkter

Jordbrukspolitikens mål och de medel som kan nyttjas för att förverkliga dessa mål har redovisats i kap. 5. Prissättningen på jordbruksprodukterna påverkar direkt lönsamhet och inkomster inom jordbruksnäringen. produk- tionens storlek och inriktning m. m. Rationaliseringspolitiken utgör ett an- nat betydelsefullt instrument för att på sikt främja effektiviseringen inom jordbruksnäringen.

Prispolitiken berör såväl producenter och konsumenter som samhället i dess helhet. ] detta kapitel behandlas valet av utgångspunkter för pris- sättningen mot producent. dvs. fastställandet av dels den allmänna prisnivån för jordbruksprodukter. dels prisrelationerna mellan dessa produkter. Pris- sättningen mot konsument. dvs. prislinjevalet. tas upp i kap. 14.

Enligt 1947 årsjordbrukspolitiska bes/ut (prop. 1947175. Särsk. U 1947:2) var inkomstmålet överordnat övriga jordbrukspolitiska mål. Prissättningen på jordbruksprodukter syftade i första hand till att förverkliga detta mål. Inkomstmålet preciserades under 1950-talet till att innebära att vissa jord- brukargrupper skulle ges inkomstlikställdhet medjämförbara grupper i sam- hället (industriarbetarna). Detta mål kvarstod som primär målsättning t. o. rn. regleringsåret 1966/67. Det uppställda inkomstmålet på sätt som det definierades kunde endast förverkligas under några år i början av 1950- talet. Enligt 1960 årsjarl/bi"!IÅSIIIIPt/Ilillgl var det av samhällsekonomiska och marknadsmässiga skäl nödvändigt att sänka den s. k. självförsörjningsgra- den. Samtidigt skulle man med hjälp av rationaliseringspolitiska insatser åstadkomma effektiva företag till fördel för både jordbrukarna (inkomst- målet) och konsumenterna (billiga livsmedel). En betydande överföring av resurser från jordbruket till andra näringar skulle eftersträvas.

1960 års jordbruksutredning fann att det inte var möjligt att på förhand närmare ange vilken prisnivå som borde upprätthållas för att uppnå de fö- reslagna jordbrukspolitiska målen. Med hänsyn härtill ansåg utredningen att man borde pröva sig fram under en övergångsperiod på minst tre år. Riktpunkten för prissättningen under denna period borde enligt 1960 års utredning vara att prisnivån för jordbruksprodukter inte skulle få stiga lika snabbt som den allmänna prisnivån.

Utredningen förutsatte att en produktionsmålsstyrd prissättning på jord- bruksprodukter skulle kunna tillämpas efter det att förordat produktionsmål [ SOU 1966:30 och 3l.

hade uppnåtts. Utredningen utgick därvid från att en sådan rörlighet för produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften. då hade uppnåtts att jordbru- karna kunde anpassa produktionens storlek och inriktning med ledning av prissättningen för olika produkter.

1 1 96 7 årsjordbrukspolitiska bes/ut angavs följande utgångspunkter för fast- ställandet av den allmänna prisnivån på jordbruksprodukter och för pris- avvägningen mellan olika produkter.

I fråga om avvägningen av den allmänna prisnivån påjordbru kets produkter underströk departementschefen (prop. l967:95) att stora svårigheter möter när det gäller att utforma lämpliga principer för att fastställa prisnivån. Re- sultaten av de inkomstjämförelser som under en lång följd av år hade utgjort utgångspunkt för prisavvägningen hade varit osäkra. Det hade heller inte varit möjligt att beräkningsmässigt nå det uppställda inkomstmålet. Två självklara utgångspunkter för prissättningen angavs:

0 Genom att kostnaderna för att upprätthålla en viss prisnivå får bäras främst av konsumenterna är det nödvändigt att iaktta återhållsamhet med prishöjningar 0 De som i framtiden är sysselsatta inom jordbruket skall kunna nå en ekonomisk standard likvärdig med den som erbjuds inom andra näringar. Detta är också en förutsättning för att en tillräcklig försörjningsberedskap på sikt skall kunna upprätthållas.

Departementschefen tillade att starka skäl talade för att prissättningen under den närmaste framtiden borde kännetecknas av en viss återhållsamhet för att inte motverka den eftersträvade produktionsanpassningen. rationa- liseringssträvandena och effekten av de rörlighetsstimulerande åtgärderna. Det anförda förutsattes inte betyda någon radikal förändring i förhållande till den dittillsvarande prisutvecklingen på jordbrukets produkter. Prissätt- ningen måste vidare präglas av en viss stabilitet för att kunna möjliggöra rationaliseringsåtgärder inom jordbruket och främja uppkomsten av allt ef- fektivare företag. Det framhölls också att det var angeläget att bevara och stärka det svenska jordbrukets internationella konkurrenskraft. Prisnivån skulle bl. a. inte tillåtas att bli så hög att en eventuell svensk anslutning till EG försvårades.

Departementschefen anförde sammanfattningsvis:

Av vad jag nu anfört framgår att prissättningen på jordbrukets produkter bör tjäna flera olika och till viss del mot varandra stridande syften. Den samlade avvägningen av prissättningen måste därför enligt min mening ske med beaktande av alla de faktorer som är relevanta i sammanhanget.

Efter att ha pekat på svårigheterna att entydigt avgöra de olika faktorernas betydelse förordades att prissättningen i framtiden skulle ske för kortare perioder med ledning av dels de uttalade syftena med prisavvägningen. dels fortlöpande undersökningar om jordbrukets förhållanden.

Vad beträffar relationerna mellan priserna på olika _jordbruksprodukter ut- talade departementschefen bl. a. att ett sådant förhållande borde eftersträvas att produktionen inom ramen för det inhemska avsättningsutrymmet på lång sikt inriktades på de varor som Sverige har de bästa förutsättningarna att framställa. Hänsyn borde härvid. förutom till de långsiktiga prisrela-

tionerna på världsmarknaden, även tas till andra faktorer. Förhållandet mel- lan priserna på olika jordbruksprodukter inom EG tillmättes stor betydelse i då rådande läge. Vid prisavvägningen borde vidare beaktas att specia- Iiseringen inom jordbruket leder till att lönsamheten för enskildajordbruks- företag mer än tidigare bestäms av prisnivån på en eller ett par produkter. Prisnivån på enskilda produkter borde tillmätas större betydelse vid pris- avvägningen än tidigare.

Riksdagen godtog i allt väsentligt vad departementschefen anförde i nämn- da frågor. (JoU 1967:25, rskr 1967:280).

13.2. Överväganden och förslag

Enligt direktiven till 1972 års jordbruksutredning skall de allmänna jord- brukspolitiska målen från 1967 bestå. Dessa innebär bl. a. att jordbruket skall åstadkomma en produktion av önskad storlek till lägsta möjliga sam- hällsekonomiska kostnad. samtidigt som det skall vara möjligt för dem som är sysselsatta inom jordbruket att få del av den allmänna standard- stegringen. [ utredningens uppdrag ingår att mot bakgrund av de förändringar som inträffat efter 1967 se över bl. a. produktionsmålets. rationaliserings- politikens och prisregleringens utformning.

Prissättningen påjordbruksprodukterna påverkar mer eller mindre direkt följande förhållanden:

o Jordbrukarnas totala inkomster och inkomstfördelningen mellan olika grupper av jordbrukare samt prisbildningen på bl. a. jordbruksfastigheter. 0 Den totala jordbruksproduktionens storlek och fördelning på olika pro- dukter, regioner och jordbruksföretag. o lnvesteringstakten samt rationaliserings- och effektiviseringssträvandena inom jordbruket. o Råvarukostnaderna för den industri som förädlar jordbruksprodukterna. O Konsumentpriserna på jordbruksbaserade livsmedel. O Jordbrukets internationella konkurrenskraft och förutsättningarna för ut- rikeshandel med jordbruksprodukter.

Betydande svårigheter föreligger att med hjälp av enbart prissättningen uppnå eftersträvade syften i fråga om inkomster, konsumentpriser etc. enligt redovisningen ovan. Detta kan illustreras med följande exempel:

Vid en hög prisnivå uppnås till en början en god lönsamhet och goda inkomster för jordbrukarna. På sikt kan dock produktionen öka och pris- pressande överskott uppkomma. Vidare kan den höga konsumentprisnivån leda till köpmotstånd. varigenom en ökad andel av produktionen kanske måste avsättas till lägre priser på världsmarknaden. En hög prisnivås in- verkan på rationaliseringsverksamheten inom jordbruket är mera svårbe- dömd. Å ena sidan kan hävdas att incitamenten till rationaliseringar minskar. å andra sidan att goda inkomster utgör en förutsättning för att kapital- krävande investeringar skall kunna företas.

En låg prisnivå försämrar lönsamhet och inkomster för jordbrukarna. På sikt tenderar även produktionen att minska och produktionsresurserna inom jordbruket (främst arbetskraften) förnyas inte utan överförs successivt till

andra näringar. Konsumentpriserna blir på kort sikt låga, vilket är fördelaktigt för konsumenterna och kan stimulera till en ökad inhemsk förbrukning. För produkter med prispressande överskott kan härigenom producentpri- serna eventuellt förbättras något. En låg prisnivås inverkan på rationali- seringsverksamheten inom jordbruket är mera svårbedömd (jfr texten i det föregående),

Av framställningen i kap. 3 framgår bl.a. att producentpriserna på jord- bruksprodukter steg relativt måttligt under senare hälften av 1960-talet. Det- ta berodde på att en viss återhållsamhet iakttogs vid prissättningen och på att världsmarknadspriserna var låga. Under perioden 1966/67—1970/71 steg således producentpriserna i medeltal med endast ”t'. per år. samtidigt som den allmänna prisnivån enligt konsumentprisindex ökade med 4,5 "li per år. Under perioden 1970/71—1975/76 ökade däremot producentpriserna betydligt snabbare, eller med närmare 10 % per år, vilket var ca 15 pro- centenheter mer än stegringen av den allmänna prisnivån.

Under perioden 1966—1970 steg jordbrukarnas deklarerade inkomster från enbart jord- och skogsbruksdriften obetydligt eller inte alls för samtliga stor- leksgrupper, samtidigt som den allmänna prisnivån steg med ] ”ti. För gårdar med under 10 ha åker minskade t. o. m. inkomsterna. Efter år 1970 har däremot medelinkomsten stigit i alla storleksgrupper.

För jordbrukarfamiljernas inkomster från samtliga förvärvskällor redo- visas enligt den s. k. jordbruksekonomiska undersökningen samma svaga utveckling under perioden 1966—1970. dvs. klart sämre än inkomsten för jämförbara industriarbetarfamiljer. Under perioden 1971—1976 har inkomst- utvecklingen i stort sett varit densamma för de båda jämförda grupperna. Såväl absolut som relativt utvecklades jordbrukarfamiljernas inkomster nå- got sämre i storleksgrupperna 25 resp. 40 ha åker och något bättre i gruppen 70 ha åker än industrifamiljernas inkomster. Genomgående var inkomst- stegringarna minst dubbelt så stora som den allmänna prisnivåns stegring — se avsnitten 3.7—3.8.

Genom beslut av 1971 års riksdag (prop. 197lz74, JOU 197133. rskr 1971:149) utökades och utvidgades prisstödet till jordbruket i norra Sxerige fr.o.m. 1 juli 1971. 1974 års riksdag beslutade vidare om en låginkomst- satsning inom jordbruket och om att bevilja medel till en avbytarverksamhet inom animalieproduktionen (prop. 1974:122, JoU 1974129 rskr 1974:275).

Konsumentpriserna påjordbruksbaserade livsmedel steg, liksom den all- männa prisnivån.jämförelsevis måttligt under 1960-talets senare årfjfr kap. 4 och diagram 4.2 och 4.3 i detta kapitel). I början av 1970-talet blev pris- uppgången på livsmedel av olika skäl kraftigare. Detta sammanhängde bl. a. med snabbt stigande lönekostnader inom livsmedelsindustri och handelsamt betydande producentprishöjningar på mjölk fr. o. m. år 1971. De snabba konsumentprishöjningarna föranledde stark kritik från konsumenthåll. Ett prisstopp infördes på vissa baslivsmedel fr. o. m. är 1973. En efterhand allt större del av jordbrukets inkomst- och kostnadskompensation har fr.o. m. detta år utgått i form av pristillägg finansierade över statsbudgeten. s.k. livsmedelssubventioner. i stället föri form av höjda konsumentpriser Här- igenom har konsumentprisernas stegring kunnat hållas tillbaka och en mel- lanprislinje har införts för viktigare baslivsmedel (jfr kap. 14).

Den totala åkerarealens minskning. som var särskilt kraftig under senare

delen av 1960-talet. har under 1970-talet i det närmaste upphört. Total- produktionen inom jordbruket var relativt stabil under större delen av efter- krigstiden. men ökade något under första hälften av 1970-talet.

Mjölkproduktionen minskade under hela efterkrigstiden fram till år 1971, efter vilket år en viss ökning ägt rum. Köttproduktionen ökade under hela 1960-talet. främst genom en stor utslaktning av mjölkkor. Efter några års tillbakagång i början av 1970-talet har ånyo en viss stegring skett. Fläsk- produktionen har ökat kraftigt under både 1960- och 1970-talen. På ve- getabiliesidan har de minskade vallarealerna medfört framför allt att spann- målsodlingen har ökat. Även odlingen av oljeväxter och sockerbetor har utvidgats.

Under perioden 1967/68—1970/71 ansågs det framför allt angeläget att med hjälp av olika jordbrukspolitiska åtgärder hålla tillbaka konsument- prisstegringar samt gynna en snabb resurs- och produktionsanpassning. ln- komstmålet gavs därför en något mera underordnad roll. Den resurs- och produktionsminskning som ägde rum var mest tydlig inom mjölkproduk- tionen. 1 stället ökade spannmålsodlingens omfattning. något som delvis berodde på att kreatursstammen och därmed även vallodlingen minskade.

lnför prisregleringsperioden 1971/72—1973/74 befann sigjordbruksnäring- en i ett annat resurs- och produktionsmässigt läge än 1967. Mjölkproduk- tionen var t. o. m. på väg att sjunka under den nivå som av beredskaps- och lörsörjningsskäl ansågs nödvändig. Därmed hade också möjligheterna förbättrats att vid prisavvägningen ta en ökad hänsyn till inkomstmålet för i första hand mjölkproducenterna. Detta ledde till kraftiga prishöjningar på konsumtionsmjölk och andra mjölkprodukter.

Fr. o. m. år 1973 ansågs det av stabiliseringspolitiska och sociala skäl nöd- vändigt att dämpa konsumentprishöjningarna. I detta syfte infördes en sub- ventionering av vissa baslivsmedel. Efter hand har livsmedelssubventio- nerna ökat i omfattning och uppgår efter den 1 januari 1977 till ca 3.4 miljarder kr.. räknat på årsbasis. Genom denna åtgärd har det direkta sam- bandet mellan producent- och konsumentpriser blivit svagare än tidigare. Lönsamhets- och inkomstförbättringar inom jordbruket har således i vissa lägen kunnat uppnås utan att konsumentpriserna behövt höjas i motsvarande utsträckning. Därmed har enjämfört med tidigare ökad rörelsefrihet uppnåtts på prispolitikens område.

lnför prisregleringsperioden 1974/75—1976/77 hade förutsättningarna för prisavvägningen ändrats genom att den internationella prisnivån för flera jordbruksprodukter var avsevärt högre än under den närmast föregående tjugoårsperioden. Därmed kunde ökad vikt läggas vid inkomstmålet och prishöjningar kunde genomföras även för produkter med betydande över- skott. t.ex. spannmål.

Som inledningsvis nämnts har efter år 1967 prissättningen på jordbrukets produkter skett med beaktande av ett flertal faktorer. i första hand inkomst- oeh rationaliseringsutvecklingen inom jordbruket. marknadsläget på jord- bruksprodukter samt konsumenternas intressen. Utvecklingen under tiden efter år 1967 har präglats av betydande förändringar såväl inom som utom jordbruket. Enligt jordbruksutredningens uppfattning har den betydande frihet som förelegat vid valet av utgångspunkter för prisavvägningen under denna period inneburit fördelar. Vid prisöverläggningarna har man vid varje

tillfälle kunnat välja vilka faktorer som bort tillmätas den största vikten vid prisavvägningen. Ett system med en starkare låsning av utgångspunk- terna för prissättningen än det tillämpade skulle sannolikt inte ha lett till ett gynnsammare resultat för vare sig jordbrukare. konsumenter eller sam- hället i övrigt.

Jordbruksutredningen förordar att nuvarande utgångspunkter för produ- centprisernas avvägning bör behållas även i fortsättningen. Av särskilt värde är härvidlag möjligheten att. åtminstone i skeden som karakteriseras av starka prisstegringar. genom tillförsel av livsmedelssubventioner kunna be- gränsa motsättningen mellan inkomstmålet för jordbruket och det konsu— mentpolitiska målet att hålla tillbaka prisstegringarna på baslivsmedel (jfr. kap. 14). Relationerna mellan priserna på olika jordbruksprodukter bör an- passas på ett sådant sätt att produktionen på lång sikt inriktas på de varor som Sverige har de bästa förutsättningarna att framställa.

14. Val av prislinje mot konsument — jordbruksprisstödets finansiering

14.1. Utredningsuppdraget

Närjordbruksutredningen tillsattes år 1972 tillämpades i Sverige fortfarande en s. k. högprislinje.] Denna hade dock modifierats något genom att bl. a. införselavgiftsmedel användes för att hålla konsumentpriserna på en något lägre nivå.

Enligt direktiven skall utredningen pröva olika metoder för att finansiera jordbruksstödet. I samband härmed bör undersökas möjligheterna att ersätta den år 1972 gällande s.k. högprislinjen med en s.k. lågprislinje och ef— fekterna av en sådan övergång. Utredningen bör även undersöka möjlig- heterna till ytterligare modifieringar av högprislinjen.

1 direktiven framhålls vidare att en lågprislinje har vissa fördelar framför en högprislinje. särskilt från fördelningspolitisk synpunkt. Detta samman- hänger med att inkomsttagare med låga inkomster och barnfamiljer med inkomster i vanliga inkomstlägen använder en förhållandevis stor andel av sin disponibla inkomst för livsmedelskonsumtion. En lågprislinje skulle därför innebära att dessa grupper skulle få möjligheter att förbättra sin livs- medelsstandard. Andra fördelar med en lågprislinje är enligt direktiven att förädlingsledet i sin helhet kan hållas utanför jordbruksregleringen. och att den inhemska livsmedelsindustrin kan köpa jordbruksråvaror till världs- marknadspris.

En fullständig övergång till en lågprislinje skulle när direktiven skrevs år 1972 ha belastat statsbudgeten med inemot tre miljarder kr. De vanligtvis kraftiga variationerna i världsmarknadspriserna skullelemellertid enligt di- rektiven medföra större svängningar i konsumentpriserna än som sker vid tillämpning av en högprislinje. Detta ansågs inte tillfredsställande för vare sig konsumenter. livsmedelsindustri eller handel. Bl.a. med hänsyn härtill torde enligt direktiven en viss prisreglering behövas även vid tillämpning av en lågprislinje.

Olika prislinjers innebörd har utförligt behandlats inom utredningen och redovisats i två expertpromemorior. nämligen

o Livsmedelssubventioner. Beräkningar m.m. belysande en fortsatt livs- medelssubventionerings kostnader och andra effekter under perioden den 1 juli 1974—den 30 juni 1977. Ds Jo 1974:12. 0 Världsmarknadsprislinje på livsmedel. Konsumenteffekter m.m. av en övergång till en Världsmarknadsprislinje (lågprislinje) på livsmedel. Be-

] De olika prislinjealter— nativen definieras i av— snitt 14.2.

räkningar baserade på läget under åren 1970—1972. hösten 1973 och hösten 1974. Ds Jo 1975:6.

Vidare har statens jordbruksnämnd (JN) och statens pris- och kartell- nämnd (SPK) gemensamt utarbetat en rapport, Subventioner och prisstopp på vissa baslivsmedel (JN 908/75, SPK 227/75). som belyser nuvarande livsmedelssubventioners och prisstopps effekter för bl. a. jordbruksprisreg- leringen och konkurrensförhållandena inom livsmedelsindustri och handel. Denna rapport har överlämnats till utredningen.

14.2. Vissa terminologifrågor

Begreppen hög-. låg- och mellanprislinje infördes av 1942 årsjordbrukskom- mitte.

Högpris/injen innebär att producentpriserna på jordbruksprodukter genom ett gränsskydd och en reglering av utrikeshandeln hålls på en högre nivå än vid helt fri import. Kostnaden förjordbruksstödet tas ut direkt av kon- sumenterna i förhållande till deras konsumtion av jordbruksprodukter.

Lågpris/mimi i dess renodlade form innebär att världsmarknadspriserna på jordbrukets produkter får slå igenom på den inhemska marknaden, och att producenterna får tilläggsbetalningar. Kostnaden för jordbruksstödet fi- nansieras då över statsbudgeten och belastar härigenom skattebetalarna.

Dessa system kan också kombineras till en s. k. irzeiiaii/ii-is/i'niv. Priserna inom landet är då högre än vid fri import och kompletteras av staten genom pristillägg eller andra tilläggsbetalningar till producenterna.

Då de ovan redovisade begreppen infördes förutsattes att världsmark- nadspriserna på jordbruksprodukter under överskådlig framtid skulle förbli lägre än eftersträvade inhemska priser. 1 en sådan situation är begreppen entydiga. och anger klart förhållandet mellan konsumentprisnivåerna tid de tre prislinjesystemen. Om världsmarknadspriserna skulle vara högre än de inhemska priserna blir emellertid begreppen missvisande. Under senare år har detta tidvis varit fallet för flera produkter. Härtill har bidragit .itt den inhemska prisnivåns stegring har hållits tillbaka genom livsmedels- subventioner på vissa baslivsmedel.

Utredningen har bedömt det som sannolikt att världsmarknadsprisema även i framtiden tidvis kan komma att överstiga den inhemska prisnivån på vissa produkter. Eftersom begreppen hög— och lågprislinje då blir miss- visande bör de ersättas med begreppen producenlprisbaserad prislinje (p'o— ducentprislinje) resp. i'är/(ismarknar/spris/in/e (VM-prislinje).

Prod:men/prislinjen innebär att konsumentpriserna direkt baseras på pio- ducentpriserna med tillägg för efterföljande förädlings- och handelsmargi- naler samt mervärdeskatt. ] den utsträckning den eftersträvade inhem5ka prisnivån är högre än världsmarknadspriserna behövs en prisreglering i form av ett gränsskydd och marknadsreglerande åtgärder. Kostnaderna för cet jordbruksstöd som på så sätt uppnås bärs direkt av konsumenterna i liir- hållande till deras konsumtion av jordbruksprodukter.

VM-prislin/en innebär att den inhemska konsumentprisnivån bestäms av importpriserna. Vid en renodlad VM-prislinje skulle prisregleringen kunna

förenklas avsevärt. lnget gränsskydd skulle behövas och inga exportbidrag skulle behöva utbetalas vid export av överskottsprodukter. Jordbrukarna skulle få statliga pris- eller arealtillägg, som skulle betalas över budgeten, om VM-priserna är lägre än de priser som jordbrukarna anses böra erhålla. Kostnaderna för jordbruksstödet bestrids enligt detta system således över statsbudgeten och bärs av konsumenterna via skatterna. Om VM-priserna är högre än de priserjordbrukarna skall erhålla måste tilläggen ersättas med avgifter på produktionen.

Begreppet mellanprislinje bör bibehållas som samlingsnamn på de prislin- jealternativ då producentprislinjens konsumentpriser sänkts genom tillförsel av statliga medel tlivsmedelssubventioner). Det bör observeras att begreppet kan bli missvisande om VM-priserna är jämförelsevis höga och subven— tionerna stora.

Ingen av de tre prislinjerna behöver tillämpas renodlat för samtliga pro- dukter. Det är således möjligt att samtliga tre prislinjer tillämpas samtidigt för skilda produkter. För närvarande (1977) tillämpas i princip en produ- centprislinje på t.ex. matfett, potatis och ägg. men en mellanprislinje på t. ex. k-mjölk. ost. kött och fläsk. För ej jordbruksreglerade livsmedel gäller i princip en VM-prislinje, i någon mån modifierad genom tullar.

14.3. Hittillsvarande prislinje

Det svenska jordbruket erhöll under 1880-talet ett tullskydd på spannmål. I samband med depressionen under 1930-talets första år aktualiserades be- hovet av ett mera generellt prisstöd till jordbruket. Det prisstöd som sedan infördes under 1930-talet avsågs från början endast vara av tillfällig karaktär och gavs i form av en reglering av utrikeshandeln. Man eftersträvade att ånyo uppnå i huvudsak den prisnivå som i medeltal hade gällt under perioden 1925—1929. Fram t. o. m. den ekonomiska krisen i början av 1930-talet kan den svenska prislinjen, om man bortser från spannmålstullarna. i stort sett karakteriseras som en VM-prislinje. Det därefter införda prisstödet innebar en övergång till en producentprislinje.

1942 årsjordbrukskommitté diskuterade i sina betänkanden (SOU 1946:42 och 46) två former för prisstöd åt jordbruket; å ena sidan en fortsatt till- lämpning av den s. k. högprislinjen, å andra sidan en övergång till en s. k. lågprislinje.

Kommittén tog först upp de regleringstekniska möjligheterna att tillämpa en lågprislinje. Enligt kommittén kunde en renodlad lågprislinje utan svå- righeter genomföras för mjölk och mejeriprodukter, fabrikspotatis, socker- betor och oljeväxter. Den kunde vidare möjligen tillämpas i fråga om kött och fläsk. För brödsäd. ägg. matpotatis och fodermedel syntes däremot låg- prislinjen knappast vara tekniskt framkomlig.

Kommittén diskuterade även i vad mån det kunde vara önskvärt att välja en låg- eller mellanprislinje för vissa varor. Linjevalet ansågs därvid böra avgöras av sociala, näringsfysiologiska och i sista hand statsfinansiella skäl. Från näringsfysiologiska och sociala synpunkter borde eftersträvas en ökad konsumtion av s. k. skyddsfödoämnen (mjölk, mejeriprodukter. ägg och kött) bland de lägsta inkomsttagarna. Det ansågs emellertid enklare

att åstadkomma detta genom livsmedelsrabatter till de lägsta inkomsttagarna än genom en sänkning av den allmänna konsumentprisnivån. För ägg kunde vidare enligt kommittén ett system med pristillägg knappast tillämpas och för kött endast med viss svårighet.

Av psykologiska skäl ansågs det önskvärt att stödet åtjordbruket lämnades i form av en högprislinje. så att producenterna i största möjliga utsträckning fick ta ut sina kostnader direkt av konsumenterna. Ett stöd via budgeten skulle enligt kommittén lätt kunna vålla missförstånd och irritation hos bägge parter.

De statsfinansiella skälen för eller mot lågprislinjen tog jordbrukskom- mittén inte ställning till. Handelspolitiskt sett ansågs de båda prislinje- alternativen likvärdiga.

Jordbrukskommitten kom till slutsatsen att högprislinjen borde bibehållas. och att det svenska jordbruket i huvudsak borde stödjas genom import- regleringar för viktigarejordbruksprodukter. Ställningstagandet motiverades härvid av att regleringstekniska skäl talade mot en lågprislinje.

Sammanfattningsvis framhöll dåvarande departementschefen i prop. l947:75 följande:

Det synes mig ur alla synpunkter vara att föredraga att stödet här liksom stödet åt andra näringsgrenar. vilka åtnjuter skydd — får den formen, att både producent— och konsumentprisnivån genom en begränsning eller fördyring av importen lyftes över importnivån och att konsumentpriserna sålunda giva uttryck för de faktiska

produktionskostnaderna.

Riksdagens beslut är 1947 innebar att den då gällande producentprislinjen bibehölls (Särsk. U 1947z2, rskr 19471424).

Även .jordbruksprisutredningen diskuterade prislinjevalet men avfärdade i sitt betänkande (SOU 1954:39) VM-prislinjen utan annan motivering än en hänvisning till 1942 års jordbrukskommitte.

Enligt I 960 års jordbruksutredning var valet av prislinje främst en kon- sumentpolitisk och regleringsteknisk fråga. som inte har med jordbruks- stödets omfattning att göra.

Konsumentprisnivån för egentliga jordbruksprodukter skulle enligt ut— redningens beräkningar ha blivit ca 20 % lägre vid en VM-prislinje än vid den då tillämpade producentprislinjen. förutsatt att statens kostnader för att hålla ett oförändrat totalt stöd till jordbruket finansierades med direkta skatter.

Om en VM-prislinje infördes skulle enligt utredningen konsumtionen av högvärdiga animaliska livsmedel kunna öka. Vidare bedömdes de för- delningspolitiska effekterna som positiva. En VM-prislinje ansågs dessutom ge en klarare bild av jordbruksstödet genom att dess storlek direkt skulle redovisas i statsbudgeten. Man hade att väga dessa fördelar med en VM- prislinje mot fördelarna med en fortsatt producentprislinje. Vid denna tid- punkt framstod det inte som helt uteslutet att Sverige i någon form skulle kunna vinna anslutning till EG. Eftersom prispolitiken inom EG var ut- formad som en producentprislinje ansåg 1960 års jordbruksutredning det lämpligt att även Sverige bibehöll denna prislinje.

I propositionen 1967195 anförde dåvarande departementschefen följande i prislinjefrågan:

För min del kan jag i allt väsentligt ansluta mig till jordbruksutredningens be— dömning av vilka faktorer som i nuvarande läge bör vara avgörande vid valet av prislinje. Jag vill emellertid betona att en lågprislinje rent principiellt har avsevärda fördelar framför en högprislinje. inte minst med hänsyn till att de lägre inkomsttagarna vid en lågprislinje får bära en mindre del av kostnaderna för jordbruksstödet. Även om jag anser att högprissystemet tills vidare bör behållas, vill jag understryka an- gelägenheten av att frågan om möjligheterna att övergå till en lågprislinje efter en tid ånyo prövas. Högprislinjen bör liksom hittills kunna modifieras genom att bl.a. införselavgiftsmedel används i syfte att sänka prisnivån.

Riksdagen anslöt sig till denna uppfattning (JOU 1967:25. rskr 1967:280). Under perioden 1967—1972 tillämpades således en producentprislinje som i någon mån modererades genom tillförsel av statliga medel. Reglerings- föreningarna erhöll dels vissa regleringsmedel inom och utom den s. k. for- delningsplanen. huvudsakligen härstammande från införselavgifter på im- porteradejordbruksprodukter. dels statliga budgetmedel i samband med pris- stoppet under åren 1970—1971.

Med början den 1 januari 1973 har successivt stigande belopp av statliga budgetmedel tillförts prisregleringen i syfte att hålla tillbaka konsument- prisernas stegring (eller direkt sänka konsumentpriserna) för viktigare jord- bruksbaserade livsmedel. Motivet till att införa livsmedelssubventioner var enligt prop. 197317:

att en ytterligare höjning av livsmedelspriserna, utöver den förhållandevis kraftiga prisstegring som redan tidigare ägt rum, skulle leda till en höjning av konsument- prisnivån. som särskilt med hänsyn till barnfamiljer och låginkomsttagare inte kunde godtas.

Införandet av livsmedelssubventioner kombinerades med ett prisstopp på berörda produkter. Enligt vad som framhålls ijordbruksnämndens och SPKzs tidigare nämnda rapport var detta en nödvändig åtgärd för att se till att livsmedelssubventionerna skulle komma konsumenterna till godo. StOppriserna har emellertid fått höjas i den mån beslutade prishöjningar till jordbruket ej finansierats med ökade subventioner. Därutöver har företag inom tillverkning, distribution och handel medgivits marginalhöjningar till följd av ökade kostnader för löner, emballage, lagring, transporter m.m.

Införandet av livsmedelssubventionerna innebar att en gradvis övergång påbörjades från den relativt renodlade producentprislinje som tillämpats un- der hela efterkrigstiden mot en mellanprislinje (se vidare avsnitt 14.5).

14.4. Beräkningar av en världsmarknadsprislinjes innebörd

Utredningen har undersökt hur en svensk VM-prislinje skulle kunna ut- formas, och dess konsekvenser föri första hand konsumenterna. I samband härmed har företagits relativt omfattande beräkningar.1

14.4.1. Beräkningarnas uppläggning m.m.

Beräkningarna omfattar tre alternativ som har grundats på inhemska priser och världsmarknadspriser från följande tre tidsperioder:

0 Det första alternativet, nivå 70—72, har baserats på medelpriser för de

l Världsmarknadsprislinje på livsmedel. Rapport från 1972 års jordbruks- utrednings expertgrupp för prisregleringsfrågor. Ds Jo 1975:6.

' Hänsyn har tagits till att kostnader för livsme- del vid offentliga inrätt- ningar (t. ex. militärfor— band) blir lägre vid en VM-prislinje.

tre åren 1970—1972. Under denna period var världsmarknadspriserna täm- ligen stabila och låga i förhållande till de inhemska priserna. En i stort sett renodlad producentprislinje tillämpades inom landet. 0 Det andra alternativet, nivå -73. har baserats på priser från perioden sept.—nov. 1973. Världsmarknadspriserna hade då stigit och låg för vissa vegetabilier avsevärt över den inhemska prisnivån. Inom landet hade livsmedelssubventioner införts på vissa livsmedel. 0 Det tredje alternativet, nivå -74, har baserats på priser från september månad 1974. Världsmarknadspriserna låg kvar på ungefär samma höga nivå som ett år tidigare. Livsmedelssubventionerna hade då kraftigt utö- kats, vilket medfört ganska betydande sänkningar av konsumentpriserna på berörda livsmedel.

I beräkningarna läggs prisdifferensen mellan de priser som faktiskt rådde inom landet under respektive perioder och de priser som skulle ha gällt vid en VM-prislinje till grund för beräkningar av hur mycket lägre livs- medelsutgifterna skulle ha kunnat vara för olika hushållstyper om en VM- prislinje hade tillämpats. Dessa utgiftsminskningar kallas bruttoinkomstq/l fekter.

Enligt beräkningsalternativen skulle statens kostnader öka vid en övergång till en VM-prislinje. Den viktigaste posten är härvidlag de tilläggsutbetal- ningar i form av pris- eller arealtillägg som skulle erfordras för att ge jord- bruket en oförändrad lönsamhet vid den lägre inhemska prisnivån. Dess- utom skulle statens intäkter från mervärdeskatten minska till följd av att konsumenternas utgifter för livsmedel blir lägre vid en VM—prislinje. Statens merkostnader har definitionsmässigt satts lika med minskningen av kon- sumenternas utgifter för livsmedel i respektive beräkningsalternativ.l

Statens merkostnader har antagits kunna finansieras med antingen en höjd mervärdeskatt eller en höjd statlig inkomstskatt. I båda fallen upp- kommer således ökningar av hushållens skatteutgifter, vilket benämns skat- tee/fekter.

Skillnaden mellan bruttoinkomst- och skatteeffekt för ett hushåll anger dess vinst eller förlust vid en övergång till en VM-prislinje. Denna skillnad, som kallas nettoinkomsteffekt, utgör slutresultatet vid beräkningarna av ef- fekterna för konsumenterna. Nettoinkomsteffekterna illustrerar de in- komstomfördelningar mellan olika kategorier av hushåll som en VM-pris- linje skulle medföra.

En VM-prislinje skulle vidare medföra förändrade prisrelationer mellan olika livsmedel. Härigenom skulle konsumtionens storlek och inriktning på olika produkter förändras. Dessa konsumtionseffekter är svåra att ange exakt och har inte beaktats i de företagna beräkningarna.

14.4.2. Beräkningarnas resultat

Med de i undersökningen valda förutsättningarna kan följande slutsatser dras rörande effekterna av en övergång till VM-prislinje (för en utförligare redovisning, se den förutnämnda rapporten från utredningens prisreglerings- grupp). En viktig utgångspunkt har varit att jordbrukets lönsamhet inte skall få påverkas, vare sig totalt eller för enskilda produktionsgrenar.

Effekter för prisregleringens administration m. m.

En renodlad VM-prislinje medför troligen inte någon förenklad admini- stration jämfört med nuvarande mellanprislinje. Visserligen bortfaller be- hovet av gränsskydd och exportbidrag, eftersom samma priser skulle komma att råda inom landet och på världsmarknaden. Detta skulle innebära att förädlingsindustri och handel kunde hållas utanför den statliga regleringen. I gengäld skulle emellertid ersättningar få utbetalas till jordbruket i form av pris- eller arealtillägg (vid höga VM-priser kan det bli avgifter). Härigenom ökar administrationens omfattning. eftersom tilläggen sannolikt måste ändras ofta på grund av ändrade marknadspriser. Ett system med preliminära ut- betalningar vilka i efterhand omräknas torde bli nödvändigt. För produkter med splittrad marknadsföring (ägg) kan särskilda problem uppkomma. Som tidigare framhållits (jfr kap. 1) kan världsmarknaden i framtiden i betydande utsträckning komma att domineras av tillfälliga över- och un- derskott, trots de strävanden som förekommer i syfte att uppnå en sta- bilisering av världsmarknaden. Detta torde innebära att VM-priserna i minst samma omfattning som hittills kommer att karakteriseras av kraftiga fluk- tuationer. För att motverka dessa för såväl konsumenter som förädlings- industri och handel ogynnsamma prisvariationer skulle en fortsatt reglering av utrikeshandeln behöva ske. En VM-prislinje skulle i så fall kunna bli mera komplicerad till sin administration än nuvarande mellanprislinje.

StatsfinansieI/a effekter

Statens årliga merkostnader för en VM-prislinje har för de tre studerade tidsperioderna beräknats till följande belopp, angivna i resp. periods pen- ningvärde:

Nivå 70—72 2 925 milj. kr. Nivå —73 1826 milj. kr. Nivå —74 965 milj. kr.

Dessa belopp avser nettoökningen av statens kostnader till följd av över- gången till en VM-prislinje, företrädesvis i form av tilläggsutbetalningar till jordbrukarna och minskade momsintäkter. Vid nivå —73 och nivå —74 förekom redan i utgångsläget vissa livsmedelssubventioner, som räknat på årsbasis uppgick till ca 450 resp. 2 100 milj. kr. Dessa subventioner ingår inte i de redovisade beloppen.

Effekter för konsumenterna

l tabell 14.1 redovisas de beräknade procentuella förändringar av konsu- menternas utgifter för vissa huvudgrupper av jordbruksbaserade livsmedel, som skulle ha uppkommit om en VM-prislinje hade tillämpats under res- pektive tidsperioder. Dessutom anges den totala utgiftsminskningen för samtliga livsmedel. Som jämförelse kan nämnas att de under hösten 1973 och hösten 1974 redan utgående livsmedelssubventionerna hade sänkt de totala livsmedelsutgifterna med ca 2 resp. 8 ”ri (se även diagram 14.1 i avsnitt 14.6).

Tabell 14.1 Procentuella förändringar av konsumenternas utgifter för livsmedel till följd av en övergång till en VM-prislinje (— anger utgiftsminskning, + utgiftsöknlng)

Nivå Nivå Nivå 70—72 —73 —74 Spannmålsprodukter — 9 —— 0 + 1 Kött och fläsk — l7 — 6 13 Mejerivaror 28 — 31 — 11 Margarin. socker och ägg —41 — 14 + 14 Berörda livsmedel — 20 — 12 () Livsmedel totalt — 12 — 7 4

Erhållna konsumentprisförändringar och skattningar av olika hushållsty- pers konsumtion har gjort det möjligt att beräkna briittoinkomsteffekter för olika hushållstyper (se tabell 14.2). Som framgår av tabellen är antalet hus- hållsmedlemmar avgörande för bruttoinkomsteffektens absoluta storlek, me- dan inkomsten är av mindre betydelse.

Genomgående har i denna tabell och efterföljande redovisningar beräk- ningarnas inkomstgränser angetts i 1972 års penningvärde, och redovisade effekter i under resp. perioder rådande penningvärde. Om så önskas kan angivna inkomstgränser och redovisade effekter schablonmässigt omräknas till aktuell prisnivå (jan. 1977) med konsumentprisindex. I så fall skall re- dovisade uppgifter höjas enligt följande:

Uppgifter för nivå 70—72 med 58 %. Uppgifter för nivå —73 med 37 %. Uppgifter för nivå —74 med 26 %.

Tabell 14.2 Bruttoinkomsteffekternas storlek för några hushållstyper. Samman- räknad nettoinkomst, kronor per hushåll och år samt i procent av totala konsum- tionsutgifterna

Familj utan barn Familj med tre barn

Mindre än Mer än Mindre än Mer än 23000 kr/år 49000 kr/år 23000 kr/år 49 000 kr/år

K r/ hushåll och år Nivå 70—72 960 865 1 600 1 540 Nivå —73 560 560 940 980 Nivå —74 240 390 400 480 l % av totala konsumtionen . *

Nivå 70—72 4.9 2,2 4,4 2,6 Nivå —73 2,7 1,3 2,4 1,5 Nivå —74 1,1 0,9 1,0 0,7

Finansieringen av statens merkostnader har beräknats kräva följande höj- ningar av uttagsprocenten för den statliga inkomstskatten (1972 års skat— teskalor) eller mervärdeskatten:

Alternativ Behövlig höjning (procentenheter) av Inkomstskatten Mervärdeskatten

Nivå 70—72 18,6 5.6 Nivå —73 116 3,2 Nivå —74 6,1 1,7

De nettoinkomsteffekter som skulle uppkomma vid en övergång till en VM-prislinje blir självfallet lika med noll totalt sett för alla hushåll, eller räknat för ett genomsnittligt hushåll. För hushåll som avviker från genom- snittet uppkommer positiva eller negativa nettoinkomsteffekter. Dessa blir ganska måttliga vid en mervärdeskattennansiering men något större vid en inkomstskattefinansiering. Nettoinkomsteffektens storlek för vissa utvalda hushållstyper vid en inkomstskattefinansiering framgår av tabell 14.3.

Medan bruttoinkomsteffektens storlek framför allt beror på hur stor livs- medelskonsumtionen är, dvs. antalet hushållsmedlemmar. bestäms netto- inkomsteffekten i hög grad av inkomstnivån. Som framgår av tabell 14.3 gynnar en inkomstskattefinansierad VM-prislinje hushåll med låga inkom- ster, i synnerhet om de har många barn. Detta sker på bekostnad av hög- inkomsttagarhushåll med fåeller inga barn. Omfördelningseffekterna,som en- ligt beräkningarna hade kunnatuppgåtill inemot 1 500kr. perhushålloch årvid depriserinomlandetresp.påvärldsmarknaden som gällde förnivå70—72,sku|- le däremot bli ganska obetydliga för nivå—73 och nivå—74.

Tabell 14.3 Nettoinkomsteffekternas storlek för några hushållstyper vid en in- komstskattefinansiering. Kronor per hushåll och år

Hushållstyp Nivå Nivå Nivå Sammanräknad nettoinkomst 70—72 —73 —74

Hushåll utan barn

20 000 kr. + 680 + 400 + 140 40 000 + 40 000 kr.” — 1 490 — 910 —380 Hushåll med tre barn 20000 kr. + 1 320 + 780 + 310 40 000 + 40 000 kr.a 700 —420 — 250

" Två inkomsttagare.

14.5. Nuvarande mellanprislinje

14.5.1. Tillkomst och pt'oduktomfattning

Den ekonomiska utvecklingen i Sverige och flertalet andra industriländer präglades under 1960-talet av en förhållandevis hög ekonomisk tillväxttakt och en lugn prisutveckling. Denna utveckling bröts åren 1969 och 1970 och efterträddes av en period med kraftigare prishöjningar. Mot denna bak- grund införde's under hösten 1970 ett prisstopp i Sverige på flertalet varor och tjänster. Prisstoppet varade till slutet av 1971.

Producentpriserna på jordbruksprodukter steg obetydligt under perioden 1967—1971 (jfr avsnitt 3.7). Detta sammanhängde bl.a. med en viss åter- hållsamhet vid prissättningen i syfte att reducera de dåvarande förjordbruket prispressande överskotten. Världsmarknadspriserna var nämligen fortfaran- de låga.

Under åren 1969-1970 skedde i alla fall rätt betydande konsumentpris- ökningar på livsmedel. Detta sammanhängde främst med kraftiga inter- nationella råvaruprishöjningar, räntehöjningar samt på livsmedelsområdet kraftiga pris- och marginalökningar i samband med jordbruksuppgörelsen den 1 juli 1970. För att bromsa konsumentprisstegringarna på livsmedel infördes den 31 augusti 1970 ett prisstopp som även omfattade viktigare jordbruksprodukter, vilket varade fram till utgången av år 1971. De pris- höjningar som jordbruket till följd av prisutvecklingen på världsmarknaden hade rätt till och som inte kunde tas ut på marknaden, täcktes genom utbetalningar från statsbudgeten.

Den 1 januari 1973 infördes subventioner på vissa viktigare s.k. bas- livsmedel. För att subventionerna skulle komma konsumenterna tillgodo infördes samtidigt prisstopp på de subventionerade livsmedlen. Från denna tidpunkt har jordbruket i stor utsträckning kompenserats för överenskomna prishöjningar på de prisstoppade produkterna genom tillförsel av budget- medel (livsmedelssubventioner). Omräknade till årsbelopp uppgick dessa subventioner över budgeten till ca 450 milj. kr. hösten 1973 och ca 2 100 milj. kr. hösten 1974. Efter den 1 januari 1977 uppgår livsmedelssubven- tionerna till ca 3400 milj. kr. räknat per helår (se avsnitt 14.52). För konsumenterna innebär detta, om man även beaktar att momsen blivit lägre, att livsmedelsutgifterna reducerats med ca 4 miljarder kr.

Livsmedelssubventionerna omfattade från början mjölk, grädde, ost, nöt-, kalv- och hästkött, fläsk samt charkuterivaror. Fr. o. m. den 1 januari 1974 medtogs även mjölkpulver. Fr. o. m. den 1 januari 1976 slopades subven- tionerna för grädde, chokladmjölk, fruktyoghurt och dessertost. Under reg- leringsåret 1976/ 77 har statliga medel börjat tillföras regleringarna för spann- mål och broiler. Stödet till broilernäringen tillkom främst av sysselsättnings- politiska skäl.

14.5.2. Stats/inansiella effekter

Statens direkta kostnader över budgeten för livsmedelssubventionerna har utvecklats på följande sätt under perioden 1973—1976. Siffrorna avser års- belopp vid den subventionsnivå som gällde under andra halvåret för resp. år:

Andra halvåret 1973 450 milj. kr. Andra halvåret 1974 2100 milj. kr. Andra halvåret 1975 2800 milj. kr. Andra halvåret 1976 3200 milj. kr.

Den med subventionernas hjälp sänkta prisnivån på berörda baslivsmedel har även medfört att statens momsinkomster reducerats under andra halv- året 1976 med ett belopp som per år räknat uppgår till närmare 600 milj. kr.

Statens direkta kostnader över budgeten för livsmedelssubventionerna omfattar följande delposter. Siffrorna anger årsbelopp vid den subventions- nivå som gäller efter den 1 januari 1977 (milj. kr).

1 Kompensation till jordbruket för uteblivna överenskomna pris- höjningar. 2 100 2 Förstärkt livsmedelsstöd den 1 april 1974 (prissänkningar i det 5. k. stimulanspaketet) och den 15 september 1974 (för neu- tralisering av återgången till normal momsnivå). 750] 3 Medel för sänkning av partipriset på k-mjölk. 55 4 Del av pristillägg på får- och lammkött. 12 5 Ersättning för genom prisstoppet förhindrade prishöjningar på kött och fläsk samt ost, vilkas priser annars skulle ha höjts till följd av stigande VM-priser. 140 6 Låginkomstsatsning per den 1 juli 1975 (Ieveranstillägg på mjölk och stöd till smågrisproduktionen) samt stöd åt avby- tarverksamheten inom jordbruket. 167 7 Medel för reduktion av förmalningsavgiften. 120 8 Stöd till broilernäringen. 20 9 Restitution av införselavgiftsmedel för styckade köttvaror och ost (belastar inte statsbudgeten). 35

Summa livsmedelssubventioner över budgeten 3364 (exkl. delpost 9).

Även den överföring av införselavgiftsmedel till prisregleringen som sker sedan lång tid tillbaka kan till större delen uppfattas som en livsmedels- subventionering (nuvarande belopp 267 milj. kr. inom och ca 21 milj. kr. utom den s.k. fördelningsplanen).

Vid sidan av nyssnämnda budgetutbetalningar, som i huvudsak syftar till att sänka konsumenternas livsmedelspriser (låginkomstsatsningen och stödet till broilernäringen kan ev. även uppfattas på annat sätt), förekommer budgetutbetalningar i syfte att stödja jordbruket i norra Sverige det 5. k. norr/andsstöc/et. För budgetåret 1976/77 har för detta ändamål anslagits 96 milj. kr., främst i form av pristillägg på mjölk, kött och fläsk.

14.5.3. Administration

Så gott som samtliga statliga medel till livsmedelssubventioneringen enligt redovisningen i det föregående utgörs av budgetmedel, vilka tillförs statens jordbruksnämnd. För de viktigare posterna gäller följande:

lVid beräknade konsum- tionsvolymer per den 1 januari 1977.

För köttprodukter utbetalade statens jordbruksnämnd tidigare subven- tionsbeloppet i dess helhet till regleringsföreningen för finansiering av ex- portbidragen. Härigenom kunde slaktdjursavgifterna sänkas och producent- priserna höjas. Numera är subventionsbeloppet större än exportkostnaderna, och slaktdjursavgifterna har därför kunnat elimineras helt. Jordbruksnämn- den utbetalar till slakterier och besiktningsbyråer vad som blir över av sub- ventionsbeloppen, sedan regleringsföreningen tillförts behövligt belopp. Sub- ventionerna tillförs producenterna som en del av avräkningspriset i form av pristillägg på levererade produkter.

För mejeriprodukter förs hela subventionsbeloppet över från jordbruks- nämnden till regleringsföreningen. Denna betalar sedan ut dessa medel till mejerierna som en del av utjämningsbidragen, varigenom avräkningspriset på mjölk kan höjas.

Från regleringsteknisk synpunkt medför utbetalningen av nuvarande livs- medelssubventioner inga större problem. Då beloppen bestäms av den in- hemska konsumtionens storlek, vilken inte är känd i förväg, måste emellertid de preliminära utbetalningar som sker korrigeras i efterhand. Skattningen av beloppen under delposterna 5 och 9 erbjuder vidare vissa beräknings- tekniska problem. Dessa poster beror på att livsmedelssubventionerna har kombinerats med prisstopp på berörda produkter, samtidigt som jordbruket skall tillerkännas priser som bestäms av VM-prisnivån med tillägg för gäl- lande införselavgifter. Sistnämnda priser kan således överstiga stoppriserna.

14. 5 .4 K onsumenteff'ekter

Livsmedelssubventionernas storlek i förhållande till konsumenternas ut- gifter för livsmedel m. m. år 1976 framgår av följande tablå (jfr även kap. 4), belopp i miljarder kr.:

1976 Totalutgifter för livsmedel (exkl. tobak. starksprit, vin, starköl ) samt malt- och läskedrycker 43 Därav jordbruksreglerade livsmedel 26 Därav sådana baslivsmedel som erhåller livsmedelssubventioner 20 Utgående livsmedelssubventioner efter den 1 juli 1976, inkl. momseffekt 4

Genom livsmedelssubventioneringen har som tablån utvisar de totala livs- medelsutgifterna kunnat sänkas med 8—9 % och utgifterna för de berörda » livsmedlen med ca 17 %. Om spannmålsprodukter och broilerkött som sub- ventioneras ganska obetydligt exkluderas, stiger sistnämnda procenttal till 2 %. Räknat per person motsvarar de nuvarande subventionerna över bud- geten en utgiftsminskning (bruttoinkomsteffekt) på närmare 500 kr/år.

Om man i stället för att sänka konsumentpriserna på vissa baslivsmedel med hjälp av budgetmedel hade befriat dessa livsmedel helt från mervär- desskatt, skulle konsumenternas utgifter ha minskat med 3 600 milj. kr. per år. Bruttoinkomsteffekten från en sådan åtgärd skulle således ha blivit något mindre än vad som uppnåtts med nuvarande livsmedelssubventioner.

Den sänkning av prisnivån som subventionerna möjliggjort på vissa livs- medel har frigjort köpkraft för konsumenterna. Hur stor deras vinst (brut-

toinkomsteffekt) blir beror på hur mycket subventionerade livsmedel de förbrukar. För att finansiera statens kostnader för livsmedelssubventionerna måste man emellertid åtminstone på sikt förutsätta att statsinkomsterna ökas lika mycket. Utredningen har inte närmare kunnat fastställa nuvarande subventioners nettoinkomsteffekter för olika konsumentgrupper, eftersom fi- nansieringen inte finns klart angiven. På grundval av de studier som fö- retagits av en VM-prislinjes effekter kan emellertid den bedömningen göras att vissa omfördelningseffekter uppnåtts till fördel för låginkomsttagare med stor konsumtion av subventionerade livsmedel (t.ex. vissa barnfamiljer).

Med livsmedelssubventionernas hjälp har prisstegringarna på berörda livs- medel i viss utsträckning kunnat hållas tillbaka. Detta gäller särskilt för åren 1973 och 1974, men i lägre grad även för åren 1975 och 1976. I följande tablå redovisas konsumentprisernas stegring totalt och för vissa grupper av livsmedel under perioden 1970—1976 (procentuell stegring resp. kalenderår):

71 72 73 74 75 76 Totalindex 7,5 5,9 6,8 9,8 9,8 10,1 Livsmedel 9,2 9,1 5,9 6.2 11,8 12,7 jordbruks- 10,0 10,6 5,0 2,0 9.7 10,9 reglerade — övriga livs— 6,6 6,0 7,8 14,3 13,6 14,2 medel

För de livsmedel som erhåller livsmedelssubventioner kan i tabell 14.4 re- dovisade sänkningar av konsumentpriserna (jan. 1977) beräknas ha uppnåtts, jämfört med en situation utan subventioner. Subventionerna till olika mjölk- produkter inkluderar även låginkomstsatsningen på mjölk (öre/kg eller liter).

Införandet av livsmedelssubventioner på närmare hälften av samtliga livs- medel värdemässigt sett har förändrat prisrelationerna mellan subventio-

Tabell 14.4 Aktuella och beräknade konsumentpriser i ett läge utan Iivsmedels- subventioner, januari 1977. öre/kg

Produkt Subvention, Konsumentpris Uppnådd 1:ku inkl lvied Utan pf'ssaflk" moms moms subv. subv.a ”mg "

K-mjölk 126 148 153 301 49 Ost 318 374 1 785 2 160 — 17

Mjölkpulver 142 167 -- '- --

Nötkött 368 554” 2 800 3 354 — 17 Kalvkött 378 504” 2 850 3 354 — 15

Fårkött 630 741 » — - - — -

Fläsk 218 320b ] 950 2 270 14 Broiler 55 65 1 210 1 275 — 4 Matbröd 21 25 620 645 4

”Öresmarginalerna antas oförändrade. blnkl. omräkning till konsumtionssortimentets lägre beninnehåll.

nerade och övriga livsmedel till de förras fördel. Detta har påverkat kon- sumtionen. Förändringen i konsumtionsmönstret får emellertid även ses mot bakgrunden av köpkraftsutvecklingen hos konsumenterna. Realin- komster och livsmedelskonsumtion har utvecklats på följande sätt under perioden 1969—1976 (procentuella ändringar mellan åren):

1969 70 71 72 73 74 75 Real disponibel inkomst 4,4 2,5 1,7 0,5 4,2 7,0 5,8 Volym för livsme- del i 1968 års priser 1,8 1,2 — 0,7 0,4 0,5 3,4 3,0

Konsumtionsutvecklingen för olika slags livsmedel redovisas i kap. 4. Förutom prisutvecklingen torde även inkomstförstärkningen till främst låg- inkomsttagarna ha spelat en stor roll för de kraftiga konsumtionsökningarna under 1974.

Livsmedlens andel av den totala privata konsumtionen har, efter en svag ökning under 1969 och 1970, ånyo återtagit sin tidigare något fallande trend. Under år 1975 uppgick deras andel av den totala privata konsumtionen till 23 %.

Mellan åren 1972 och 1975 ökade kostens energiinnehåll med ca ”ii per person efter att tidigare har uppvisat en något nedåtgående trend. Till denna utveckling bidrog bl. a. den ökande konsumtionen av subventionerade kött- och mejeriprodukter. Under samma period har vidare fettets andel av den totala energitillförseln stigit med 0,7 procentenheter till 39,4 pro- centenheter. Enligt näringsexperternas rekommendationer bör fettet bidra med högst 35 ”i; av den totala energin i kosten (jfr avsnitt 14.6).

14. 5 . 5 Effekter för jordbrukarna

Valet av prislinje mot konsument bör i princip inte få någon inverkan på jordbrukarnas villkor. I vilken omfattning prisstödet till jordbrukarna utgår i form av ett gränsskydd eller i form av statliga budgetmedel påverkar således prisregleringens utformning men inte prisstödets nivå.

Indirekt har emellertid jordbrukarnas situation påverkats av de ökade subventionerna. De sänkningar av konsumentpriserna (absoluta eller re- lativa) som uppkommit har nämligen, i kombination med de ökningar som samtidigt skett av konsumenternas disponibla inkomster, medfört ändringar i konsumtionsmönstret inom livsmedelsområdet i första hand ökad kon- sumtion av de subventionerade livsmedlen. För jordbruket blir effekten av en ökad konsumtion av subventionerade livsmedel beroende av i vad mån ökningen tillgodoses genom ökad import, minskad export eller ökad inhemsk produktion.

Sker konsumtionsökningen genom en ökad import påverkas inte jord- brukets intäkter. Däremot ökar statsverkets inkomster av införselavgifts- medel.

Vid en minskad export kan en större andel av den inhemska produktionen avsättas inom landet. Eftersom exportpriserna vanligtvis är lägre än de in— hemska priserna förbättras härigenom det medelpris som jordbruket erhåller för hela sin produktion av produkten i fråga. Jordbrukets merintäkt blir lika med skillnaden mellan exportpris och inhemskt pris med tillägg av subventionen, gånger den kvantitet som kan avsättas inom landet i stället för på världsmarknaden.

Tillgodoses den ökade efterfrågan medelst en ökad inhemsk produktion kan effekten för jordbrukets inkomster vara svårare att mäta. Vinsten för producenterna sammanhänger bl.a. med om produktionsökningen kan ske med tillgängliga fasta resurser eller om den kräver nyinvesteringar.

Efterfrågeökningar kan i vissa fall få prismässiga följder för jordbrukarna. En förändrad efterfrågan på olika mjölkprodukter kan t. ex. påverka me- jeriernas betalningsförmåga gentemot producenterna. Den ökning av pro- duktionen som inträffat för "lönsamma" mejerivaror som k-mjölk och ost på bekostnad av produkter med lägre täckningsbidrag bör ha medverkat till att producentpriset på helmjölk kunnat höjas.

Utvecklingen beträffande viktigare subventionerade varor har varit föl- jande. Konsumtionsökningarna för nötkött och fläsk — särskilt markanta under 1974 och 1975 — har tillgodosetts genom ökad produktion och minskad export. För nötkött och ost har dessutom importen ökat, särskilt under 1975. Produktionsökningar har skett för både ost och konsumtionsmjölk. De kraftiga konsumtionsökningarna för vissa livsmedel under senare år har således inneburit fördelar för producenterna. En större avsättning inom lan- det har möjliggjort förbättrade prisertbl. a. genom minskade exportöverskott) och ökad produktion.

För varor som erhåller inga eller endast obetydliga subventioner kan av- sättningsmöjligheterna inom landet påverkas negativt. Ökade exportöver- skott och/eller minskad produktion kan uppstå i första hand för varor som konkurrerar med de subventionerade produkterna. Några större effekter i detta avseende har hittills inte kunnat avläsas (se vidare statens jordbruks- nämnds och SPK:s rapport).

1456. Effekter för livsmedelsindustri och handel

De konsumtionseffekter som livsmedelssubventionerna medfört kan sägas ha varit fördelaktiga för sådana branscher inom livsmedelsindustrin som kunnat öka sin omsättning, men mindre gynnsamma för branscher som uppvisat en sjunkande efterfrågeutveckling eller dämpad efterfrågeökning. Till den förra gruppen kan räknas de producentkooperativt dominerade mjölk- och slakteribranscherna. Exempel inom den senare gruppen är fisk— industrin och (dämpad efterfrågeutveckling) broilerslakterierna.

Som tidigare nämnts infördes prisstopp på vissa baslivsmedel i samband med subventionernas tillkomst den 1 januari 1973. Effekterna av subven- tioner och prisstopp på konsumtion, priser och lönsamhet hos berörda företag m. m. har belysts i den tidigare nämnda gemensamma rapporten från jord- bruksnämnden och statens pris- och kartellnämnd.

Inom ramen för den s. k. prisutredningen pågår en översyn av prisreg- leringen på baslivsmedel (mejerivaror samt kött, fläsk och charkuterivaror)

mot bakgrund av dels de problem som följer med ett långvarigt prisstopp, dels prisstoppets samband med subventionerna. Översynen syftar bl. a. till att finna bättre former än nuvarande prisstopp för en kontroll över pris— utvecklingen på berörda baslivsmedel.

14.6. Överväganden och förslag

Valet av prislinje påverkar i första hand konsumenterna i deras dubbla roll av livsmedelsköpare och skattebetalare. Prislinjevalet är således inte enbart en jordbrukspolitisk fråga utan har en vidare räckvidd. För den genom- snittliga konsumenten skulle en övergång till en VM-prislinje medföra lika stora skattehöjningar som prissänkningsvinster. Vissa konsumentgrupper, främst låginkomsttagare och familjer med en stor livsmedelskonsumtion (barnfamiljer), skulle vinna på övergången, medan andra skulle förlora.

Prislinjevalet får givetvis också statsfinansiella och regleringstekniska kon- sekvenser. Det behöver inte direkt påverka de priser som jordbrukarna er- håller. Däremot kan formerna för utbetalning av producentens ersättning bli påverkade. Även handelns och livsmedelsindustrins villkor kan beröras.

Under 1970-talets första är låg VM-priserna på jordbruksprodukter fort- farande kvar på den låga och jämförelsevis stabila nivå som varit för handen under större delen av efterkrigstiden, och en relativt renodlad producent- prislinje tillämpades utan nämnvärda inslag av livsmedelssubventioner. En- ligt utredningens beräkningar skulle en VM-prislinje under sådana förhål- landen ha inneburit ganska betydande bruttoinkomsteffekter för konsumen- terna. Totalt skulle deras utgifter förjordbruksbaserade livsmedel ha kunnat sänkas med ca 3000 milj. kr. eller 20 % (jfr diagram 14.1). 1 relation till de totala livsmedelsutgifterna skulle vinsten ha utgjort ca 12 %. Ju större

Miljarder kr. A

28—

24—

20—

16—

12—

Renodlad producentprislinje

, Rädande mellanprislinje

VM— prislinje (nivån är instabil)

Diagram 14. ] konsumen-

|_, .

1 | ' ternas beräknade utgifter

1971 1972 1973 1974 1975 1976 förjordbruksbaserade livs- Medeltal Hösten Hösten Juli medel vid olika tidpunkter 1970—1972 1973 1974 1976 resp. prislinjealternativ.

ett hushålls konsumtion är av berörda livsmedel, desto större blir dess brut- tovinst. För en trebarnsfamilj skulle bruttovinsten under denna period ha uppgått till 1 500—1 600 kr/år beräknad i under denna period gällande priser. Nettoinkomsteffekterna skulle ha blivit mindre än bruttoinkomsteffekterna för samtliga hushållstyper, eftersom statens merkostnader förutsatts finan- sierade genom höjda skatter som belastar konsumenterna. Endast vid en inkomstskattefinansiering skulle dock nämnvärda omfördelningseffekter ha uppkommit. En trebarnsfamilj skulle således under denna period ha gjort en nettovinst på ca 1300 kr/år, om den hade haft låga inkomster, men en nettoförlust på 700 kr/år eller mer om familjen hade haft höga inkomster.

Under hösten 1974 hade världsmarknadspriserna stigit avsevärt jämfört med perioden 1970—1972, och livsmedelssubventionerna till baslivsmedlen uppgick till 2 100 milj. kr/år. Båda dessa förändringar skulle ha begränsat effekterna av en övergång från den faktiskt tillämpade mellanprislinjen till en VM-prislinje. Enligt utredningens beräkningar skulle omfördelningsef- fekterna vid en övergång till en VM-prislinje i detta läge endast ha blivit ca 1/3 så stora som under perioden 1970—1972 (jfr diagram 14.1).

För närvarande (januari 1977) utbetalas på årsbasis ca 3400 milj. kr. i livsmedelssubventioner, vilket inklusive momseffekten innebär en brutto- vinst för konsumenterna på ca 4000 milj. kr/år. Konsumentpriserna för berörda baslivsmedel (exkl. spannmålsprodukter och broiler, för vilka sub- ventioneringsnivån ärjämförelsevis låg) har därigenom sänkts med ca 23 %. De totala livsmedelsutgifterna har reducerats med 8—9 %. En övergång till en renodlad VM-prislinje kan för närvarande bedömas möjliggöra ytterligare prissänkningar motsvarande 2 500—3 000 milj. kr/år. (Lika utförliga beräk- ningar som för de tre perioderna 1970—1972, 1973 och 1974 saknas.)

1972 års jordbruksutredning har inte ansett det lämpligt att föreslå en övergång till en VM-prislinje. Skälen är främst följande:

0 Världsmarknadspriserna på jordbruksprodukter ligger numera nominellt närmare 40 % högre än vid början av 1970-talet, och någon återgång till 1950- och 1960-talets låga priser väntas inte ske (jfr kap. 1). Samtidigt har den inhemska prisnivån på jordbruksbaserade livsmedel sänkts kraf- tigt med hjälp av budgetmedel. En övergång till en VM-prislinje bedöms varken i dagsläget eller i framtiden kunna möjliggöra lika stora omför- delningseffekter mellan olika konsumentgrupper som före år 1973. o Världsmarknaden för jordbruksprodukter under den närmaste 5—10-års— perioden väntas komma att uppvisa kraftiga prisvariationer. En renodlad VM—prislinje skulle därför medföra instabila priser, vilket är en nackdel för både konsumenter, handel, livsmedelsindustri och prisregleringens administration. Effekterna för jordbrukarna av en VM-prislinje skulle i stort sett kunna elimineras genom tilläggsutbetalningar (eller genom av- gifter om VM-priserna blir högre än priserna inom landet). 0 Om en reglering införs i syfte att eliminera inverkan av världsmarknadens prisvariationer på den inhemska konsumentprisnivån får man tillbaka nuvarande prisreglering, men dessutom behövs ett särskilt system för administration av tilläggsutbetalningar till producenterna. o Nuvarande form av mellanprislinje ger statsmakterna möjligheter att se- lektivt bestämma vilka livsmedel som skall ges lägre priser än vid en

producentprislinje. Denna selektivitet saknas i en VM-prislinje. För en given utgift över budgeten uppnås genom en mellanprislinje därför en större effekt av insatta medel gentemot avsedda målgruppertfrämst barn- familjer med stor konsumtion av baslivsmedel) än om världsmarknaden skulle avgöra prisnivåerna på olika produkter. Utredningen har emellertid inte sett det som sin uppgift att avgöra i vilken utsträckning man för att uppnå fördelningspolitiska effekter av här aktuellt slag skall utnyttja livsmedelssubventioner eller andra medel utanför jordbrukspolitikens ram.

Alternativet till en VM-prislinje är att tillämpa någon form av nationellt fastställd prislinje mot konsument. En sådan kan ges formen av

0 en producentprislinje, innebärande att producentprisnivån även avgör konsumentprisnivån, eller 0 en mellanprislinje, varvid konsumentpriserna med hjälp av statliga bud- getmedel (livsmedelssubventioner) i större eller mindre omfattning re- duceras i förhållande till prisnivån vid en producentprislinje.

Med hänsyn till den omfattning som livsmedelssubventioneringen upp- nått är det enligt utredningens uppfattning knappast möjligt, med tanke på effekterna för konsumenterna, att utan vidare återgå till producentpris- linjen. En återgång skulle antingen få göras successivt under en längre tids- period eller kombineras med andra lättnader för konsumenterna.

Nuvarande mellanprislinje mot konsument bör enligt utredningens upp- fattning bibehållas. Den innebär fördelar av såväl jordbrukspolitisk som all- män- och fördelningspolitisk karaktär.

0 Från allmän stabiliseringssvnpunkt kan mellanprislinjen vara fördelaktig genom att tillskott av livsmedelssubventioner i ett inflationistiskt kon- junkturläge kan dämpa prisstegringarna på baslivsmedel och därmed hela konsumentprisnivåns uppgång. 0 För jordbrukarna innebär mellanprislinjen fördelar i så måtto att upp- ställda mål beträffande inkomster och lönsamhet lättare kan uppnås utan risk för att konsumentprishöjningar begränsar avsättningen — jfr ned- gången i köttkonsumtionen i början av 1970—talet innan subventionerna hade införts. Ökad inhemsk avsättning kan även i vissa fall innebära att prispressande export kan reduceras. 0 För konsumenterna kan livsmedelsprisernas ökning dämpas under ske- den med en kraftig inflation och vissa gynnsamma fördelningspolitiska effekter uppnås. Speciellt utsatta grupper såsom barnfamiljer och låg- inkomsttagare kan beredas fördelar om prisutvecklingen på för dem be- tydelsefulla livsmedel (främst k-mjölk) hålls tillbaka.

Livsmedelssubventionerna påverkar som tidigare berörts även konsum- tionens storlek och därmed näringsstandarden för konsumenterna. Genom- snittligt sett föreligger inga betydande brister i den svenska kosten, men detta hindrar inte att det inom vissa konsumentgrupper kan förekomma en otillfredsställande kostsammansättning. Enligt socialstyrelsens medicin- ska expertgrupp bör den svenska kosten förändras på följande sätt:

0 Halten av fett bör minskas från nuvarande knappt 40 % till högst 35 % av energiintaget. o Konsumtionen av socker och sockerrika produkter bör sänkas med minst 1/4. Mättat fett bör i möjligaste mån utbytas mot fleromättat. Konsumtion av grönsaker, frukt, potatis, fettfattiga mjölkprodukter, fisk, magert kött. fjäderfäkött, matbröd och andra spannmålsprodukter bör ökas.

OO

Utredningen har vid sin behandling av näringsfrågor haft kontakter med näringsexpertis'. Nuvarande subventioner till främst mjölk, ost samt kött- och fläskvaror är enligt såväl näringsexperternas som utredningens upp— fattning inte genomgående helt riktigt avvägda om deras syfte är att påverka konsumtionsvanorna i en från näringssynpunkt önskvärd riktning. Värde- fullt är att mjölkkonsumtionen med subventionernas hjälp har ökat till en nivå som i stort sett motsvarar vad som näringsmässigt eftersträvas. Däremot är nuvarande subventioner till kött- och fläskvaror åtminstone näringsmäs- sigt sett knappast motiverade, och kan dessutom ifrågasättas mot bakgrund av den globala livsmedelsförsörjningen. Huvuddelen av köttkonsumtionen baseras emellertid på en inhemsk foderproduktion vid vilken utnyttjas be- tesarealer som i stort sett saknar alternativ användning.

Subventionerna skulle kunna differentieras så att efterfrågan på magrare produkter (lättmjölk, mager ost, ev. broilerkött) gynnades på bekostnad av fetare produkter. Tekniskt sett skulle även en avgiftsbeläggning kunna ske av socker och matfett i syfte att dämpa efterfrågan, men för dessa produkter torde efterfrågan inte nämntvärt påverkas av priset. Det sistnämnda gäller även vissa övriga jordbruksbaserade livsmedel (potatis och spannmålspro- dukter), vars konsumtion skulle behöva stimuleras. Grönsaker och frukt omfattas inte av jordbruksregleringen och torde ha en alltför splittrad mark- nadsföring för att kunna subventioneras.

Prissättningen kan således i viss mån utnyttjas för att påverka konsum- tionens sammansättning och därmed näringsstandarden för konsumenterna. Många viktiga livsmedel ligger emellertid utanförjordbruksregleringen. Hu- vudmedel när det gäller att förbättra konsumenternas näringsstandard bör därför enligt utredningens uppfattning vara en intensifierad kostupplysning. Från administrativ synpunkt innebär utbetalningen av nuvarande livsme- delssubventioner inga större problem. F. n. utbetalas subventioner till vär- demässigt 4/5 av de livsmedel som omfattas av jordbruksprisregleringen. Subventioneringsnivån kan höjas väsentligt för dessa produkter utan att tekniska problem uppkommer. Resterande jordbruksbaserade livsmedel är antingen svåra att subventionera på grund av en splittrad marknadsföring (potatis, ägg) eller inte aktuella av näringsmässiga skäl (socker, matfett). Livsmedelssubventionerna har i betydande utsträckning kombinerats med ett prisstopp. Detta komplicerar i viss mån handläggningen av jordbruks- prisregleringen. En särskild utredning arbetar med frågan hur dessa olä- genheter skall kunna minskas (jfr avsnitt 14.5).

För littsmede/sindustrin är det angeläget att subventionerna så långt möjligt utformas och avvägs på ett sådant sätt att de inte snedvrider konkurrensen (avsättningsmöjligheterna) mellan företag som tillverkar produkter som kan

'I första hand professo- rerna Björn Isaksson, Sahlgrenska sjukhuset, Göteborg, Lembitu Reio, statens livsmedelsverk, Uppsala, Arvid Wretlind, Karolinska sjukhuset, Stockholm, Leif Ham- breeus, Uppsala universi- tet, och Arne Dahlqvist, Lunds universitet samt docent Ivar Werner, Kungsgärdets sjukhus, Uppsala.

ersätta varandra.

Även om en fortsatt mellanprislinje, som förut redovisats, innebär många fördelar, är det enligt utredningens uppfattning angeläget att understryka att statsnnansiella skäl kan begränsa möjligheterna att utvidga subventio- nerna. Under perioder med en måttlig prisstegring bör därför enligt utred- ningens uppfattning ökad ersättning till jordbruket i huvudsak utgå i form av höjda konsumentpriser.

Utredningen har övervägt i vad mån det skulle vara möjligt att på förhand uppställa riktlinjer för prisavvägningen mot konsument. Härigenom skulle fastställandet av hur stor del av prishöjningen mot producent som skulle belasta konsumenten i form av prishöjningar resp. hur stor del som skulle finansieras med ökade budgetmedel, i viss mån bli en automatisk process. Den mångfald av faktorer som enligt beskrivningen i det föregående är av betydelse vid dessa avvägningar effekter för jordbrukare, försörjnings- beredskap, konsumenter, statsflnanser, samhällsekonomin m.m. — visar emellertid att en förutsättningslös bedömning av samtliga dessa förhållanden i varje läge måste anses nödvändig. Detta innebär enligt utredningens upp- fattning att prissättningen mot konsument på samma sätt som prissättningen mot producent (jfr kap. 13) bör ske med full frihet att i varje läge beakta de utgångspunkter som då bedöms böra tillmätas den största vikten.

15. Prisregleringens allmänna utformning

15.1. Avgränsning

I det föregående har redogjorts för jordbruksprisregleringens nuvarande ut- formning och de utgångspunkter som tillämpas vid avvägningen av pro- ducentprisnivån. Härvid har utredningen redovisat synpunkter på prissätt- ningens handläggning och utgångspunkterna vid avvägningen av produ- centprisnivån. I samband med genomgången av olika prislinjealternativ har föreslagits att nuvarande mellanprislinje bibehålls. Mot denna bakgrund be- handlas i det följande vissa centrala prisregleringsfrågor av mera generell natur, nämligen tekniken för överföringen av jordbruksstödet (prisstödet) till jordbrukarna samt gränsskyddets och de marknadsreglerande åtgärdernas utformning, handläggning och finansiering.

15.2. Prisstödet till primärproduktionen

15.2.1 Inledning I direktiven till jordbruksutredningen anförs bl.a. följande:

Jordbruksstödet är naturligtvis avsett för jordbrukarna. Det är därför angeläget att stödet utformas så att det i största möjliga utsträckning kommer primärproduktionen av jordbrukSprodukter till del och att förädlingsledet så långt möjligt hålls utanför stödgivningen.

För vegetabiliska jordbruksprodukter sker i de flesta fall prissättning och prisreglering i producentprisledet, vilket kan sägas innebära att prisstödet direkt tillförs primärproduktionen (jordbrukarna)

För animaliska produkter sker däremot prissättning och prisreglering i partiprisledet och avser i viss utsträckning förädlade produkter. Härigenom kommer stödgivningen att omfatta både jordbrukarna och delar av föräd- lingsledet. Anledningen hänill är att den internationella handeln med ani- maliska produkter avser förädlade produkter, och prisstödet (gränsskyddet) måste knytas till produkter av den förädlingsgrad som de hari internationell handel

På mejeriområdet stöds partipriserna för viktigare mjölkprodukter. Detta innebär att i stort sett hela mejerinäringen, från insamlingen av mjölk från jordbrukarna till utdistributionen av de färdiga mjölkprodukterna, ligger

1 Vissa förslag rörande prisregleringen efter den 30 juni 1974. Ds Jo 1973:10.

inom prisregleringens ram. För kött och fläsk regleras partipriserna på slak- tade kroppar, vilket innebär att uppsamling, primärslakt och uttransport av ostyckade kroppar kommer att omfattas av prisregleringen.

Den del av förädlingen som ligger före (=skyddas av) prisregleringsledet benämns i det följande primär/öräd/ing. Den förädling av jordbruksprodukter som sker efter detta led, främst styckning och charkuterivaruframställning inom slakteribranschen, benämns vidareförädling. Denna skyddas även i prin- cip avjordbruksprisregleringen genom ett gränsskydd vars nivå ståri relation till gränsskyddet för de primärt reglerade produkterna,

De prisregleringspriser som stöds för mjölk- och köttprodukter skall således dels möjliggöra att jordbrukarna uppnår avsedda priser för sina produkter och dels ge den primära förädlingen skälig lönsamhet. Hur stor del av höj- ningarna av prisregleringspriserna som tillfallcrjordbrukarna bliri huvudsak beroende av kostnads- och investeringsutvecklingen inom det primära för- ädlingsledet.

] den preliminära översyn av jordbrukets inflations- och kostnadskom- pensation som 1972 års jordbruksutredning företog hösten 1973' föreslogs bl.a. att kostnadskompensationen skulle beräknas separat för jordbruks- företagen och för det primära förädlingsledet. Utredningens förslag lades till grund för prisregleringens utformning under perioden 1974/75—1976/77. Härigenom har en klarare uppdelning av jordbruksstödets fördelning mellan jordbrukarna och förädlingsledet redan uppnåtts. Utredningens slutliga för- slag beträffande utformningen av jordbrukets inflations- och kostnadskom- pensation redovisas i kap. 18.

15.2.2. Olika parters krav på ett prissättningssystem

Överföringen av prisstödet på animaliska produkter till jordbrukarna bör ske med hänsyn till olika berörda parters intressen:

]. Jordbrukarna eftersträvar vid nuvarande prisreglering i partiprisledet största möjliga andel av partipriset, vilket innebär att det primära föräd- lingsledet bör vara så effektivt som möjligt, Om prisregleringen skulle flyttas från parti- till producentprisledet, kan jordbrukarnas intresse av att engagera sig i förädlingsledet och åstadkomma en effektiv förädling bli svagare än i nuvarande system. Jordbrukarna är vidare angelägna om att behålla dels relativt stabila producentpriser, dels den avsättningstrygghet som f. n. upp- nås genom de producentkooperativa förädlingsföretagens mottagningsplikt.

2. Konsumenterna bör vara angelägna om att prisstödet utformas så att prisstegringarna på livsmedel så långt möjligt begränsas. Detta innebär att såväl" produktion som förädling av jordbruksprodukter bör ske effektivt. Vidare bör ett tillfredsställande urval av goda livsmedel föreligga.

3. För att uppnå nämnda mål för producenter och konsumenter är det från samhällets synpunkt angeläget att förädlingsledet stimuleras till en så hög effektivitet som möjligt och till en sund produktutveckling. En för- utsättning för att nämnda mål skall uppnås inom näringslivet brukar anses vara att en tillfredsställande konkurrens råder. Frånvaron av en sådan kon- kurrens behöver emellertid inte utesluta en hög effektivitet eller innebära från samhällets synpunkt skadliga verkningar. Sålunda kan ökad integration,

strukturrationaliseringar och företagsfusioner medföra effektivitetsfördelar genom stordrift och planmässighet i produktion, transporter och distribution. Det förhållandet att marknaden helt domineras av ett enda eller ett fåtal företag (monopol resp. oligopol) kan dock innebära risker för sjunkande effektivitet och skadliga konkurrensbegränsningar. Möjligheter bör i sådana fall föreligga att dels registrera uppnådd effektivitet och eventuella skadliga konkurrensbegränsningar, dels vidtaga åtgärder för att förebygga och eli- minera sådana negativa effekter.

De konkurrensvårdande myndigheterna är i första hand NO och mark- nadsdomstolen, som har att tillämpa 1953 års lag (SFS 19532603) om mot- verkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet (KBL). Lagen är en förhandlingslagstiftning som väsentligen bygger på den s. k. missbruksprincipen. KBL ger möjlighet till ingripande mot sådan skadlig verkan som uppkommer genom att konkurrensen är begränsad. Med skadlig verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett från allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar effektiviteten inom näringslivet eller hindrar eller försvårar annans näringsutövning. NO och marknadsdomstolen äger för utredning påkalla biträde av statens pris- och kartellnämnd som härvid tillämpar lagen om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden.

4. Den Iivsntecle/sintlustri som berörs är den primära förädlingen av mjölk- och slaktprodukter. Mejeribranschen består nästan helt av producentkoo- perativa företag. Inom slakteribranschen finns tre ägarkategorier, nämligen producentkooperativa, konsumentkooperativa och privata företag. Dessa fö- retag omspänner ofta flera förädlings— och handelsled. Företag inom nyssnämnda båda branscher bör i princip ha intresse av att samhället gör de allmänna konkurrensvillkoren för verksamheten lik- värdiga. Detta innebär att jordbruksprisregleringen så långt möjligt bör vara konkurrensneutral, så att alla förädlingsföretag kan få tillgång till råvaror resp. avsätta sina produkter till så långt möjligt enhetliga villkor i fråga om priser och övriga leveransvillkor.

5. Vid valet mellan olika former för överföring av prisstödet till jord- brukarna måste hänsyn även tas till att prisregleringens administration bör göras så enkel som möjligt, och att möjligheter föreligger att pröva om jordbrukarna får en skälig andel av prisstödet. Jordbruksutredningen har sökt belysa hur nuvarande system för pris- sättning inom mejeri— och slakteribranscherna tillgodoser nyssnämnda krav. Med hjälp av olika material har kartlagts effektivitets- och marginalutveck- lingen inom nämnda branscher samt förekomsten av ev. kostnadsöver- vältringar och konkurrensvillkoren i övrigt. Utredningen har vidare studerat och övervägt olika långtgående ändringar av nuvarande prissättningssystem. ] samband härmed har utredningen sökt konstruera ett prissättningssystem inom vilket avräkningspriserna på mjölk och slaktdjur direkt skulle regleras, på samma sätt som nu sker för vegetabiliska produkter.

'Se t. ex. G. Myrdal: Jordbrukspolitiken under omläggning, Stockholm 1938.

2Prop. 1947175, 195598 och 1967195.

15.2.3. Tidigare syn på metoderna för prisstödets över/öring till jordbrukarna

När prisregleringarna påjordbruksområdet infördes under 1930-talet var man medveten om de konsekvenser som en reglering av partipriserna på ani- maliska jordbruksprodukter kunde leda till, men ansåg att systemets nack- delar var ringa jämfört med dess fördelar'.

Vid de tillfällen som prisregleringens utformning därefter mera principiellt har setts över åren 1947, 1955 och 19672 har frågan i vilket prisled somjordbruksstödet bör utgå behandlats mera summariskt. I stort sett synes man ha accepterat att prissättning och prisreglering för mjölk- och kött- produkter av tekniska skäl måste ske i partiprisledet. Mejeriernas och pri- märslakteriernas andel av prisregleringspriset har under större delen av efter— krigstiden i betydande utsträckning kunnat hållas tillbaka genom en om- fattande rationalisering av företagsstruktur m. m. Därför har det från jord- brukarnas och konsumenternas synpunkt knappast funnits någon anledning till kritik mot systemet.

Departementschefen underströk i prop. 1967195 - i likhet med 1960 års jordbruksutredning att en VM-prislinje skulle innebära att förädlingsledet kunde hållas utanför stödgivningen. Stödet till jordbrukarna skulle i så fall utgå i form av direkta utbetalningar över budgeten. Den andel av parti- priserna på mjökprodukter och slaktade djurkroppar som skulle tillfalla jord- brukarna skulle emellertid fortfarande, på samma sätt som för närvarande, påverkas av primärförädlingens kostnader.

15.2.4. Nuvarande metoder för prisstödets överföring till jordbrukarna Innebörd for jordbrukarna

Den del av livsmedelsindustrin vars försäljningspriser fastställs inom jord- bruksprisregleringens ram (primärförädlingen) kan inte på samma sätt som industrin i övrigt själv påverka sina produkters försäljningspriser. i gengäld kan denna industri påverka priserna på sina inköpta råvaror mjölk och slaktdjur.

Enligt 1972 års jordbruksutrednings förslag hösten 1973, som sedan lades till grund för inflationsskyddets utformning för prisregleringsperioden 1974/75—1976/77 (prop. 1974:122, JoU 197429, rskr 1974:275) beräknas kostnadskompensationen till "jordbruket" separat för dels jordbrukarnas kostnader för inköpta produktionsmedel från andra sektorer, dels föräd- lingsledets kostnader till den del de avser verksamheten före prisreglerings- ledet. Beloppens faktiska fördelning mellan förädlingsföretagen och jord- brukarna kan emellertid komma att avvika från vad som avsetts.

Kostnadskompensationens fördelning mellan förädlingsledet och jordbru- karna påVerkas i nuvarande system i första hand av effektivitets- och kost- nadsutvecklingen inom förädlingsledet, vilken kan bli både bättre och sämre än förutsatt. Men även andra förhållanden spelar in, t. ex. förädlingsledets behov av medel för investeringar i syfte att förbättra anläggningsstrukturen eller bygga ut vidareförädlingsverksamheten. Betydande variationer före- ligger i dessa hänseenden mellan olika mejerier och primärslakterier, vilket innebär att de enskilda jordbrukarna får del i företagna partiprishöjningar

i varierande utsträckning. De lägre avräkningspriser som kan uppkomma när förädlingsföretagen investerar kan från jordbrukarnas sida uppfattas som en investering av en del av intäktsökningen för att på längre sikt förbättra det ekonomiska resultatet. Om man ser jordbrukarna och deras producent- kooperativa företag som en enhet, vilket också är föreningsrörelsens grund- syn, måste detta ägarsambands konsekvenser godtas. Samtidigt är det emel- lertid angeläget att detta förhållande beaktas vid bedömningen av jordbrukets kompensationskrav vid prisöverläggningarna. Hittills har inte fortlöpande utförts några analyser i efterhand av samtliga de faktorer som påverkat avräkningsprisernas utveckling. Det är alltså inte möjligt att med säkerhet uttala sig om nuvarande reglering av partipriserna gett jordbrukarna största möjliga utbyte av tillfört prisstöd. Större delen av den berörda förädlings- industrin utgörs emellertid av producentkooperativt ägda företag vilkas mål- sättning är att tillförsäkra sina medlemmar, dvs. jordbrukarna, så bra priser som möjligt. Häri föreligger således en betydande garanti.

För jordbrukarna innebär den producentkooperativa dominansen inom mejerier och primärslakterier, samt förekomsten av en inte obetydlig vida— reförädling i leden efter prisregleringsledet (främst i fråga om slaktprodukter), att en betydande avsättningstrygghet uppnås.

Effekt/vitaminveck/ingen inom primär/'o'rädlingen

Primärförädlingens effektivitet är särskilt på kort sikt avgörande för hur stor del av företagna partiprishöjningar som tillfallerjordbrukarna. På längre sikt påverkar den också konsumenternas priser på jordbruksbaserade livs- medel.

Mejeri- och slakteribranscherna domineras helt av producentkooperativt ägda företag. Deras marknadsandel är beträffande mjölk i stort sett 100 % och beträffande slaktdjur drygt 80 %. En sådan koncentration till en fö- retagsform med en omfattande såväl horisontell som vertikal integration kan som tidigare framhållits innebära stordriftsfördelar inom både uppsam- ling och förädling. Samtidigt kan emellertid risker uppkomma för en mindre tillfredsställande effektivitetsutveckling genom en bristande pris- och kva- litetskonkurrens. Från jordbrukarhåll brukar emellertid framhållas att en tillfredsställande effektivitetsstimulans inom dessa branscher uppkommer på grund av jordbrukarnas krav på högsta möjliga avräkningspriser för sina produkter. De olika slakteri- resp. mejeriföreningarnas avräkningspriser pub- liceras också och är därmed tillgängliga för medlemmarnas granskning.

Några aktuella uppgifter om primärförädlingens absoluta effektivitet jäm- fört med övrig industri, eller motsvarande industri i andra länder, har inte kunnat uppbringas. Meningsfyllda jämförelser försvåras dessutom av att förutsättningarna för rationaliseringsåtgärder varierar mellan olika delar av näringslivet. Vissa uppgifter om utvecklingen beträffande företagsstruktur och arbetsproduktivitet m.m. finns emellertid tillgängliga.

Enligt beräkningar företagna av lantbruksekonomiska samarbetsnämnden synes den procentuella marginalen mellan avräknings- och partipriser för både mjölk- och slaktprodukter knappast ha förändrats under perioden 1966/67—1973/74, vilket kan sägas tyda på en i stort sett acceptabel kost- nadsutveckling.

' Mejeribranschens struk- tur och kostnadsutveck— ling under 1960—talet samt bedömning av ut- vecklingen fram till 1980/1985. LRF 1974.

2Slakteriorganisationens struktur- och kostnads- utveckling under 1960- talet samt bedömning av utvecklingen fram till början av 1980-talet. LRF 1974.

3Slakteri- och charkuteri- industrin. SlND 197523.

4Omfattar slakterier. me- jerier, kvarnar. sockerin- dustrin.

Inom mejeribransc'ltenl har arbetsproduktiviteten under perioden 1964—1971 ökat något snabbare än inom övrig livsmedelsindustri, men lång- sammare än inom industrin som helhet. Denna relativt gynnsamma ut- veckling, som har kunnat ske trots att invägningen samtidigt minskat med ] "ri, torde främst förklaras av den rationalisering som skett av anlägg- ningsstrukturen samt av övergången till tankhämtning. Andelen eget kapital inom branschen har sjunkit något under den undersökta perioden, men är ändå rätt hög jämfört med industrin i övrigt. Vidare skulle 62 "o av de belopp som "jordbruket" under perioden 1964—1971 erhållit genom höjda partipriset på olika mjölkprodukter ha tillförts jordbrukarna genom höjda avräkningspriser. Denna relativt låga andel torde främst förklaras av att stegringen av avräkningspriset för mjölk medvetet hölls tillbaka, medan mejerikostnaderna ökade i "normal" takt.

[ framtiden väntas enligt den citerade utredningen fortsatta produkti- vitetsförbättringar kunna ske inom mejerinäringen genom bl. a. fortsatt kon- centration till större företag och minskat antal driftsplatser.

Även inom den producentkooperativa delen av slaMer/branschen2 har en betydande strukturrationalisering ägt rum under perioden l964—l97l. Vida- reförädlingsverksamheten har expanderat, och som en följd härav har an- delen eget kapital sjunkit. Under perioden har 70 % av de belopp som "jord- bruket" erhållit tillförts jordbrukarna.

Arbetsproduktiviteten, angiven som den procentuella årliga ökningen av produktionsvolymen per timme. har under perioden 1970—1972 utvecklats på följande sätt inom olika delar av slakteriindustrin enligt dels en utredning inom industriverket3, dels SOS: lndustri:

Enligt industriverkets enkät Enligt SOS: Industri , Slakteriet 2,5 Slakt-och charksektorn 2 Styckerier 1,5 Livsmedelsindustrin 5 Charkuterier 6,5 Hela industrin 7 Medeltal 3,0

Slakteribranschens relativt låga produktivitetstal får enligt industriverkets utredning ses mot bakgrund av att speciellt slakt och styckning är svår- mekaniserade, att flera arbetsmoment förskjutits över från handelsledet (pris- märkning, styckning och paketering) och att branschens produkter till stor del är skyddade från utländsk konkurrens. Produktiviteten varierar kraftigt mellan olika företag och förbättringar torde därför vara möjliga.

Enligt långtidsutredningen 1975 (SOU l975189) förväntas under perioden 1975—1980 produktivitetsstegringen inom den s. k. skyddade livsmedelsin— dustrin4 endast bli ca 1/3 så stor som genomsnittsstegringen inom hela industrisektorn.

Konkurrensen mellan olika, företag inom mejeri- och slakteribranscherna

Som nämnts i det föregående domineras den förädling av mjölk- och slakt- produkter som sker före prisregleringsledet av producentkooperativa företag som uppvisar en betydande grad av integration både horisontellt och ver- tikalt. Det bör som förut nämnts understrykas att integration ofta medför

ekonomiska fördelar inte bara för företagen utan även för konsumenter och samhälle. Integrationen inom mejeri- och slakteribranscherna kan inte direkt ses som en följd av prisregleringens utformning, men är likväl av betydelse för de prisregleringsfrågor som här behandlas. Jordbruksutred- ningen har ansett det angeläget att pröva nuvarande prisregleringssystems inverkan på konkurrensvillkoren för berörda företag. Särskilt har frågan om systemet gynnar integrerade företag uppmärksammats. Härvid har bl. a. un- dersökts möjligheterna till och konsekvenserna av s. k. kostnadsövervält- ringar.

Integrerade företag kan, särskilt om de är stora, hålla nere priser och mar- ginaler inom någon del av verksamheten i konkurrenssyfte, under förut- sättning att någon annan del av verksamheten kan bära dessa kostnader. Företag som inte är integrerade saknar dessa möjligheter och kan därför, särskilt om de är små, komma i ett sämre konkurrensläge. Möjligheterna för de pris- och konkurrensvårdande myndigheterna att ingripa i sådana fall är beroende av om skadliga konkurrensbegränsningar kan anses upp- komma. Följande exempel kan belysa frågan.

Exempel [. Integrerade slakteriföretag kan t. ex. tänkas överföra kostnader till jordbrukaren från vidareförädlingsledet och härigenom uppnå konkur— rensfördelar (låga priser)i detta led. Detta skulle missgynna fristående vida- reförädlingsföretag som inte på motsvarande sätt kan omfördela sina kost- nader, men gynna andra primärslakterier som även kan sänka avräknings- priset till jordbrukarna. Dessa missgynnas således, åtminstone på kort sikt. På längre sikt är det möjligt att det integrerade företagets marknadsandel i vidareförädlingsledet kan vidgas genom kostnadsövervältringen, vilket kan innebära fördelar för jordbrukarna. För konsumenterna blir effekterna när- mast de motsatta, dvs. positiva på kort sikt och möjligen negativa på längre sikt (genom monopolisering).

Exempel 2. Integrerade slakterier kan även tänkas företa en kostnads- övervältring i motsatt riktning, dvs. betala jordbrukarna ett högre pris än normalt, om det är möjligt att ta ut motsvarande kostnader inom vida- reförädlingsverksamheten. En sådan kostnadsövervältring skulle kunna tän- kas ske om konkurrensen bland primärslakterierna är intensiv. Det högre priset till jordbrukarna skulle främst missgynna fristående primärslakterier, som även måste höja sina inköpspriser, men gynna andra vidareförädlings- företag (integrerade eller fristående), om dessa följer med i prishöjningarna. Denna situation skulle till en början vara gynnsam för jordbrukarna, men ogynnsam för konsumenterna.

1 vad mån kostnadsövervältringar av ovan beskrivet slag kan äga rum beror således i hög grad på konkurrenssituationen inom de berörda leden. Producentkooperationens starka ställning inom primärförädlingen av slakt- produkter, i förening med en betydande integration framåt i styckning och charkuterifabriker, kan anses innebära risker för kostnadsövervältringar från vidareförädlingsleden till jordbrukarna (exempel 1). Dessa skulle sedan kun— na kompenseras för de alltför låga priserna vid nya prisöverläggningar. Hä- rigenom skulle utöver avsett stöd till jordbrukarna även uppnås ett extra stöd till integrerade slakteriers vidareförädlingsverksamhet, t. ex. till en ut- byggnad av denna verksamhet.

I syfte att belysa den ev. förekomsten av kostnadsövervältringar har in-

A. Producentkooperativa slakterier med vidareförädling

%

2 X/N 1 1,8

Vidareförädling

i

13 1,7 1,6 Överskott O * 0,5 "0,5 _1 F 0'4 ? Underskott "2 Slaktledet —3 -3,4 | l— l— I— 1970 —71 —72 —73

B. Övriga slakterier med vidareförädling %

Noob

1970 —71

IQW 2,1

Överskott

1,6

Underskott

—72 —73

C. Övriga slakterier utan vidareförädling

Diagram 15.1 Över— eller underska/lens storlek under åren 1970—1973 i procent av företagens omsättning för olika grupper av,/öretag inom slakt- och vidare/ör- ädling.

Källa: Slakteri- och charkuteriindustrin, SIND 19753. 1970 —71

Överskott

Underskott

—72 —73

dustriverket i den tidigare omnämnda utredningen redovisat en studie av slaktledets och vidareförädlingens resultat (över- eller underskott) för åren 1970—1973. Av denna studie framgår att den producentkooperativa slak- teriorganisationens vidareförädlingsled gett ett mindre överskott och dess slaktled ett mindre underskott för samtliga år. De fristående vidareföräd- lingsföretagen redovisar likaledes överskott för samtliga är. Resultatet för de fristående primärslakterierna är mer blandat, överskott och underskott avlöser varandra (se diagram 15.1).

Studien tyder enligt jordbruksutredningens uppfattning på att om någon form av kosntadsövervältring överhuvudtaget skett, skulle den närmast ha gått i motsatt riktning i förhållande till vad som antytts vara sannolikt. Över- resp. underskotten är emellertid genomgående så små jämfört med den totala omsättningen, att de närmast torde ligga inom felmarginalerna. Utredningen finner det dock angeläget att understryka följande slutsatser i industriverkets utredning: Trots att kostnatlsövervältring inte kan påvisas är det uppenbarligen av vikt att pro- blemet beaktas bl. a. i samband med jordbruksförhandlingarna, eftersom det nuva- randejordbruksregleringssystemet med prisreglering i partiledet (hela slaktade krop- par), ger teoretiska möjligheter till övervältring av kostnader. Speciellt känsligt är problemet i de fall prisstopp råder i samtliga tillverkningsled utom jordbruksledet. Som regleringssystemet nu är utformat föreligger det svårigheter att se om t. ex. en höjning av partipriset på hela kroppar till fullo går till jordbruket efter avdrag för kostnadsökningen i slaktledet. Eftersom slakteriorganisationen inte redovisar de olika leden för sig, kan t.ex. en del av en partiprishöjning användas till att sänka priserna på egna vidareförädlade varor för att få ett bättre konkurrensläge gentemot övriga vidareförädlingsföretag utan att detta framgår av organisationens redovisning.

En belysning av detta konkurrensproblem skulle väsentligt underlättas om för- eningar och företag med kombinerad slakteri- och vidareförädlingsverksamhet re- dovisade kostnader och intäkter fördelade på respektive verksamhetsgren för sig. För närvarande kan statens pris— och kartellnämnd i samband med sin granskningsuppgift vid jordbruksförhandlingarna endast genom att undersöka ett mindre urval av för- eningar och företag söka fastställa fördelningen av kostnader och intäkter mellan de olika vcrksamhetsgrenarna samt på grundval av denna fördelning söka avgöra hur stora kostnadsökningarna varit i slakteriledet för att jordbrukarna ska kunna erhålla avsedd kompensation.

Konkurrensen är av betydelse när det gäller att främja en tillfredsställande effektivitet inom slakteri- och mejeribranscherna (jfr avsnitt 15.22). Det är angeläget att konkurrensen mellan olika företagstyper sker på så lika villkor som möjligt (konkurrensneutralitet). Detta innebär att så långt möjligt enhetliga villkor bör tillämpas vid interna och externa leveranser ifråga om såväl priser som leveransvillkor i övrigt.

Konkurrensförhållandena inom slakteri-och mejeribranscherna påverkas givetvis av de offentliga regleringarna på dessa områden. Stundom ingår det som ett väsentligt led i en offentlig reglering att begränsa den fria kon- kurrensen. I andra fall uppkommer en sådan begränsning såsom en biverkan av regleringen. Det ligger i sakens natur att konkurrensbegränsningslagen (KBL) inte kan åberopas gentemot offentliga regleringar med konkurrens- begränsande verkningar. Detta förhållande var föremål för särskild uppmärk- samhet i förarbetena till KBL. 1 den proposition som ligger till grund för lagen (19533603, s. 226) framhöll emellertid departementschefen att stats- makterna bör söka främja betingelserna för fri konkurrens även i fråga om offentliga regleringar. Detta bör beaktas då bestående regleringar överses eller nya införs.

Av vikt är också att tillämpningen av offentliga regleringar sker på sådant sätt att konkurrensen inte i onödan begränsas. Det förekommer att statliga regleringar är intimt förbundna med konkurrensbegränsningar åstadkomna av enskilda företagare. Om en sådan enskild konkurrensbegränsning inte är en av statsmakterna förutsedd följd av den offentliga regleringen, och

inte är vare sig ofrånkomlig eller av värde för regleringens riktiga tillämpning, kan den bli föremål för samma behandling och bedömning som andra en- skilda konkurrensbegränsningar. Stundom kan en av enskilda sammanslut— ningar eller företagare anordnad konkurrensbegränsning utgöra en förut- sättning för, eller också en ofrånkomlig och förutsedd följd av denna. Som exempel härpå anfördes i förarbetena till KBL av jordbrukskooperationen genomförda konkurrensbegränsningar som var av väsentlig betydelse för den statliga jordbruksregleringens genomförande. Sådana konkurrensbe- gränsningar kunde inte betraktas såsom skadliga i lagens mening och inte bli föremål för ingripande i den ordning som KBL anvisar.

I 1967 års proposition om jordbrukspolitiken (l967:95, s. 281) framhölls angelägenheten av att utforma marknadsregleringarna inom jordbruket så att varje tvivel var uteslutet huruvida en viss intern reglering varen omedelbar följd av en statlig reglering och därmed i princip undantagen från KBL. I detta syfte befriades jordbrukets ekonomiska föreningsrörelse från vissa marknadsreglerande åtgärder, som de tidigare ombesörjt. Dessa åtgärder överfördes till särskilda för ändamålet inrättade regleringsföreningar.

Jordbruksutredningen har sökt belysa konkurrensförhållandena inom slakteri- och mejeribranscherna bl. a. genom överläggningar med olika be- rörda parter. Härvid har framkommit följande:

På meter/sidan är jordbrukskooperationen (SMR) praktiskt taget ensam på marknaden. De volymer industrimjölk resp. mjölkfett som säljs till ut- omstående företag är små. SMR:s prissättning vid sådana externa försälj— ningar har inte blivit föremål för någon Väsentligare kritik. Däremot kan tillgången på råvara säsongsmässigt erbjuda problem. Från margarinindu- strins sida har t. ex. framhållits att vissa margarinsorter av kvalitetsskäl skulle kräva bl.a. grädde som råvara, något som med nuvarande mjölk- produktion inte kan erbjudas utomstående köpare kontinuerligt hela året.

Påslaktsidan har ingen kritik framförts beträffande slakteriorganisationens prissättning vid försäljningar av hela slaktkroppar till utomstående vida- reförädlingsföretag. I industriverkets tidigare omnämnda utredning redo— visas en enkät som tyder på att vissa företag utanför jordbrukskooperationen inte alltid anser sig kunna erhålla önskade kvantiteter och kvaliteter från slakterierna. Detta anses dock i många fall bero på en rent fysisk brist. Kritik har vidare framförts mot representativiteten hos de noteringar som utnyttjas inom prisregleringen på olika köttprodukter samt mot jordbruks- nämndens möjligheter att på ett tillfredsställande sätt bedöma marknads- läget, främst i samband med ändringar av införselavgifterna.

Slutsatser beträffande jordbruksstödets överföring till jordbrukarna i nuvarant'le prissättningssystem

Tillgängligt material medger enligt utredningens uppfattning inte helt en- tydiga slutsatser beträffande frågan om nuvarande prissättningssystem ger jordbrukarna avsedd andel av jordbruksprisstödet. Detta sammanhänger bl. a. med att erfarenheter av andra prissättningssystems innebörd för sven- ska förhållanden saknas. Den producentkooperativa dominansen inom me- jeri- och slakteribranscherna torde å ena sidan ha inneburit effektivitets- fördelar genom stordrift, planmässighet i uppsamling och distribution, etc.

Dessa fördelar bör på sikt ha kommit såväl producenter som konsumenter till godo. Å andra sidan brukar konkurrensen ses som ett av de främsta medlen att främja effektivitet och insyn i en bransch. Bristen på konkurrens från andra företagsformer, speciellt på mjölksidan, kan rent principiellt sett tänkas innebära risker för att effektiviteten efter hand inte blir så hög som annars skulle vara möjligt. Detta kan drabba konsumenterna i form av högre priser.

Från produc'entsvnpunkt har nuvarande prissättning i partiprisledet för mjölk- och köttprodukter i stort sett fungerat väl enligt utredningens be- dömning. Det är visserligen inte möjligt att entydigt avgöra om prisstödet kommitjordbrukarna till del i avsedd omfattning. De producentkooperativa företagen arbetar emellertid med denna målsättning. Den rationalisering som ägt rum inom mejeri- och slakteriindustrin har lett till betydande vinster. Möjligheter saknas dock att avgöra om någon annan form av prissättnings- system skulle ha skapat förutsättningar för en ännu bättre effektivitets- utveckling. Prissättningssystemet torde vidare ha medgivit en tillfredsstäl— lande prisstabilitet och därmed planeringstrygghet förjordbrukarna. Genom den producentägda industrins mottagningsplikt bör även en hög grad av avsättningstrygghet ha uppnåtts.

F rån konsumentsynpunkt har nuvarande prissättningssystem för mjölk- och köttprodukter, såvitt utredningen kunnat bedöma, i huvudsak fungerat bra, dvs. medgett en rationell och effektiv förädling av jordbruksprodukterna, varigenom konsumentprisstegringarna kunnat hållas tillbaka.

F rån den ej produeentkooperativa livsmedels/ndust/ins och handelns sida har partiprissättningen kritiserats, främst för att det saknas en tillfredsställande insyn i och uppföljning av sambandet avräkningspriser —— partipriser samt i effektivitetsutveckling och konkurrensförhållanden bland de företag som arbetar inom systemets ram.

15.2.5. Alternativa prissättningssystem för animaliska _jordbruksprodukter Översikt

Vid nuvaranade prislinjesystem (mellanprislinje) utgår jordbruksstödet genom att den inhemska partiprisnivån för i viss utsträckning förädlade mjölk- och slaktprodukter medelst ett gränsskydd lyfts över den normalt lägre världsmarknadsprisnivån. Vidare tillförs regleringarna budgetmedel (pristillägg till jordbrukarna).

En metod för att hålla förädlingsledet helt utanför stödgivningen skulle vara att införa en renodlad VM-prislinje, varvid jordbruksstödet skulle utgå direkt till jordbrukarna i form av tilläggsbetalningar över statsbudgeten. Avräkningspriserna på mjölk och slaktdjur skulle emellertid fortfarande på- verkas av förädlingsföretagens effektivitet. Utredningen har av andra skäl avvisat VM-prislinjen (se kap. 14).

En annan metod att hålla förädlingsledet utanför stödgivningen skulle vara att föra över prisersättning och prisreglering från parti- till producent- ledet. En prisreglering i producentprisledet förekommer redan i Sverige på flertalet vegetabiliska produkter. I Storbritannien tillämpades före landets

inträde i EG en sådan prissättning på mjölk, det 5. k. Milk Marketing Board- systemet. Utredningen har övervägt om prissättningen och prisregleringen för mjölk- och slaktprodukter i Sverige skulle kunna föras över från par- tiprisledet till avräkningsprisledet antingen enligt ett system liknande det som nu tillämpas för svenska vegetabilier eller ett system liknande det brit- tiska Milk Marketing Board-systemet.

Det bör understrykas att även om prissättningen primärt skulle kunna knytas till producentpriserna för mjölk och slaktdjur, måste också partipri- serna för de förädlade mjölk- och slaktprodukterna stödjas. Så länge man eftersträvar en högre inhemsk prisnivå än världsmarknadens måste nämligen de inhemska priserna ges ett visst skydd gentemot importen, som sker i form av förädlade produkter. Man måste således vid en reglering av av- räkningspriserna för berörda animaliska produkter fortfarande stödja och reglera även partipriserna (i nuvarande system regleras bara dessa priser) Härigenom uppkommer samma dubbla prisreglering som för vissa vege- tabilier — oljeväxtfrö och olja, fabrikspotatis och stärkelse, sockerbetor och socker.

Utredningen har konstaterat att för vegetabiliska produkter råder på en rad punkter gynnsammare förutsättningar för en reglering av producent- priserna än för här aktuella animaliska produkter:

0 Utrikeshandeln sker i stor utsträckning med varan i oförädlat skick (spann- mål, oljeväxtfrö, matpotatis). 0 Hela skörden inlöses av regleringsföreningen (oljeväxtfrö). 0 Hela skörden omhändertas av ett enda förädlingsföretag(oljeväxtfrö.sock- erbetor). o Produkterna förädlas till en enda i stort sett homogen slutprodukt (mjöl. socker, rapsolja). O Varan marknadsförs till största delen utan förädling (matpotatis).

På grund av att likartade förutsättningar inte föreligger för de animaliska produkterna är det knappast möjligt att utan vidare överföra vegetabiliernas prissättningssystem till animaliska produkter.

Möjligheter till ett alternativt prissättningssystem för mjölkprodukter

När man diskuterar möjligheterna att överföra prissättningen och prisreg- leringen för mjölk till producentprisledet måste i utgångsläget följande för Sverige speciella förhållanden särskilt beaktas:

O Mejeriföretagen ägs till praktiskt taget 100 % av producentkooperativa föreningar. 0 Det föreligger ett starkt ägarsamband mellan jordbrukarna och föräd- lingsföretagen (den ekonomiska föreningsformen). 0 En omfattande strukturrationalisering har ägt rum inom mejeribranschen, vilket medfört att det numera i stort sett endast finns ett mejeri inom varje upptagningsområde. Om konkurrerande mejeriföretag skulle etab- leras räcker ej råvaran till för en rationell drift i två företag. 0 Om man vill göra större ingrepp i nuvarande företagsstruktur och ägar- samband måste de därför vara mycket starkt motiverade från samhälls- synpunkt.

Mot bakgrund av vad som i det föregående sagts har utredningen dock velat pröva en överföring av prisregleringen för mjölk till producentprisledet. Som utgångspunkt härför har valts det brittiska Milk Marketing Board-sys- temet. Detta system såsom det tidigare tillämpades innebar att reglerings- organet (MMB) löste in hela mjölkproduktionen från jordbrukarna och sålde mjölken till mejerierna till priser som differentierades efter dess användning. Härvid avgjorde regleringsorganet hur mjölken skulle användas och till vilka mejerier den skulle levereras.

Storbritannien har haft ett underskott på samtliga mjölkprodukter utom konsumtionsmjölk (k-mjölk). På importerade mjölkprodukter, dvs. ost och smör. bestämdes den inhemska prisnivån av improtpriserna. Helajordbruks- stödet var därför koncentrerat till k-mjölken. Mejerierna i Storbritannien är samtliga privatägda, dvs. producentkooperativa mejerier saknas. MMB garanterades av regeringen ett visst pris för en standardkvantitet som räckte för k-mjölksförsörjningen under hela året. För k-mjölk bestämde regeringen vidare priser och marginaler i alla led fram till konsumenten. För övrig mjölk, den s.k. produktmjölken, lämnades ingen prisgaranti. MMst priser vid försäljning av produktmjölk bestämdes genom förhand- lingar mellan MMB och mejerierna. Härvid beaktades främst importpris- nivåerna och förädlingskostnadernas storlek vid "normaleffektiva" mejerier för de produkter som produktmjölken användes till (smör, ost).

Mjölkens producentpris erhölls som en sammanvägning av priserna för standardkvantiteten och den övriga mjölken, efter avdrag för MMst egna kostnader(bl. a. intransport av mjölken till mejerierna). Producentpriset blev därför inte helt fast utan påverkades av bl. a. mjölkproduktionens storlek.

En överföring av det brittiska prissättningssystemet för mjölkprodukter till svenska förhållanden skulle i princip kunna ske på följande sätt:

Regleringsorganet (jordbruksnämnden eller regleringsföreningen) skulle överta ansvaret för jordbrukarnas mjölkleveranser dvs. ha inköpsmonopol och betala mjölkleverantörerna samt bestämma mjölkens fördelning mel- lan olika mejerier. Regleringsorganet skulle därvid differentiera olika me- jeriers inköpspriser för mjölken efter dess användning inom resp. mejerier. Mjölken skulle således, liksom i nuvarande svenska system, fördelas till olika produkter efter deras betalningsförmåga för mjölken. Nuvarande ut- jämning av lönsamheten mellan olika mejeriprodukter genom utjämnings- avgifter och utjämningsbidrag skulle ersättas med en differentiering av me- jeriernas inköpspriser för mjölk till olika produkter. Prisöverläggningar skulle få föras såväl beträffande producentpriset på mjölk som partipriserna och gränsskyddets storlek för olika mjölkprodukter. Härigenom skulle även för- ädlingsmarginalerna bestämmas.

Om systemet med priser rörliga mellan prisgränser skulle behållas för alla mjölkprodukter utom k-mjölk, måste ständiga anpassningar göras när VM-priserna ändras av både mejeriernas försäljnings- och inköpspriser. En- dast en stabilisering av de inhemska priserna med hjälp av rörliga inför- selavgifter skulle eliminera dessa problem (jfr avsnitt 15.3).

Finansieringen av exportkostnaderna skulle kunna ske genom att regle— ringsorganet utnyttjar en del av livsmedelssubventionerna till olika mjölk- produkter. I Storbritannien har regleringen underlättats av att några överskott inte förelegat. '

Intransporten av mjölken från mjölkproducent till mejeri skulle liksom i Storbritannien kunna ombesörjas (eller åtminstone finansieras) av regle- ringsorganet.

Jordbrukarnas mjölk/iris skulle i ett svenskt MMB-system i första hand bestå av två komponenter, i det följande benämnda a och b. Dessa båda priskomponenter skulle betalas av regleringsorganet.

Komponent a: En priskomponent som skulle utbetalas direkt från regle- ringsorganet till jordbrukarna. Dess storlek skulle bestämmas av alla pri- märförädlingsföretags genomsnittliga betalningsförmåga. I Storbritannien fanns endast denna priskomponent.

Komponent b: Ett pristillägg som skulle utbetalas direkt av reglerings- organet till jordbrukarna. Pristillägget skulle utgöras av den andel av ut- gående livsmedelssubventioner som finns disponibel efter det att export- kostnader m. m. täckts. Nuvarande regionala tillägg och låginkomstsatsning skulle kunna bibehållas och betalas ut som ett extra pristillägg. I nuvarande svenska prissättningssystem påverkas mejeriernas betalnings- förmåga för mjölken av ytterligare två priskomponenter som inte hade någon motsvarighet i det brittiska systemet. Dessa priskomponenter benämns i det följande c och d.

Komponent (: Inom den nuvarande producentkooperativa svenska me- jeriindustrin påverkas mjölkens avräkningspris även av nettoresultatet från mejeriernas eventuella andra verksamheter än primärförädling av mjölk, samt av efterlikvider. I ett svenskt MMB-system kan denna komponent ej ingå, såvida inte regleringsorganet äger mejeriföretagen. Ett sådant över- tagande förutsätter betydande kapitalinsatser från samhällets sida. Om i stället jordbrukarna på producentk00perativ basis fortfarande är delägare i mejerierna, skulle denna priskomponent, dvs. vinster av annan verksamhet, få utbetalas av mejerierna till jordbrukarna vid sidan av regleringsorganets pris (förluster kan även tänkas).

Komponent d: I nuvarande svenska prissättningssystem påverkas avräk- ningspriset på mjölk även av de olika mejeriföretagens kostnadsnivåer (olika effektivitetsgrad). I det brittiska MME-systemet var det inte betalningen av mjölken utan de privata mejeriägarnas ersättning som påverkades av eventuella skillnader mellan mejeriernas kostnadsnivåer och fastställda mar- ginaler för olika produkter.

Om avräkningspriset på mjölk i ett svenskt MME-system inte som nu skulle få påverkas av kostnadsnivån inom mejeriföretagen, skulle mejerier med högre kostnadsnivåer än som motsvarar fastställda marginaler bli olön- samma. I vissa fall torde effektiviseringar kunna sänka kostnaderna så att företagen kan fortsätta. I andra fall torde förutsättningar härför saknas, vilket innebär att företagen antingen måste läggas ned eller beredas möjlighet att på något sätt kompensera sig för högre kostnader. Om mejeriföretag inom vissa områden måste läggas ned kan jordbrukarna förlora möjligheten att avsätta sin mjölk och konsumenternas försörjning försämras.

För mejerier med lägre kostnadsnivåer än fastställda marginaler skulle vin- ster uppkomma. Om dessa mejerier är producentkooperativt ägda skulle dessa vinster få utbetalas till jordbrukarna vid sidan av regleringsorganets avräkningspris. I praktiken torde detta innebära samma betalning som i nuvarande prissättningssystem.

En metod att helt eller delvis kompensera mejerier med högre kostnads- nivåer än genomsnittet vore att föra över till dem en del av de effektivare mejeriföretagens överskott. En annan metod vore att staten eller reglerings- organet kompenserade mejerier med högre kostnader. I båda fallen skulle dock prissättningens administration kompliceras och stimulansen till ef- fektivitetsförbättringar och produktutveckling sannolikt reduceras eller upp- höra.

En annan väsentlig fråga utgör mjölkråvaransförde/ning mellan olika me- jeriföretag. Regleringsorganet skulle bestämma till vilka mejerier mjölken skulle levereras. Det kunde t. ex. medverka till etablering av nya mejerier i icke producentk00perativ regi. Frågan är härvid vilka jordbrukare som skulle leverera mjölk till dessa nya mejeriföretag. Om flertalet jordbrukare inom upptagningsområdet tillhör jordbrukskooperationen kan man i så fall komma i konflikt med dessa företags grundprinciper, nämligen att jord- brukarna är skyldiga att leverera sina produkter till sina föreningar, vilka i sin tur är skyldiga att ta emot produkterna. Problemet skulle bli särskilt framträdande om de berörda mejeriföretagen skulle gå med vinst i fråga om priskomponenterna c och (1. Dessa vinster skulle i så fall kunna förloras av de jordbrukare som skulle leverera till de nystanade mejeriföretagen. Om å andra sidan vinster från dessa priskomponenter inte skulle få utbetalas från de producentkooperativa mejerierna skulle den producentkooperativa företagsformen på sikt förlora sin attraktion för mjölkproducenterna. Den producentkooperativa företagsformen skulle i ett sådant läge kanske efter- hand komma att ersättas av statliga mejerier i regleringsorganets regi, kon- sumentkooperativa mejerier eller av företag i aktiebolagsform, i vilka inte endastjordbrukare utan även andra kapitalplacerare skulle komma att överta ägandet.

Möjligheter till ett alternativt prissättningssystem jär slaktdjur

Utredningen har även prövat alternativa prissättningssystem på slaktsidan. Som förut nämnts har de jordbrukskooperativa företagen drygt 80 % av den totala inhemska slakten medan resten eller knappt 20 % av marknaden kontrolleras av privata eller konsumentkooperativa slakterier. Sistnämnda företag är i regel koncentrerade till områden med stor slaktdjursproduktion. Slaktdjursproducenterna inom dessa områden har således redan i nuläget viss möjlighet att välja mellan olika slakteriföretag. Inom regioner med obetydlig slaktdjursproduktion — dvs. glesbygder, främst Norrland — finns i regel knappast utrymme för mer än ett slakteri inom varje upptagnings- område.

Som nämnts knyts den primära prissättningen i nuvarande system till ostyckade slaktkroppar. Huvuddelen av förädlingen ligger således, i motsats till vad som gäller för mejeriprodukter, efter prisregleringsledet. Härigenom intar slakten ett mellanläge mellan å ena sidan prissättningen för vegetabilier och å andra sidan prissättningen för mejeriprodukter, eftersom prissättningen ligger jämförelsevis nära producentprisledet. Biprodukternas bidrag till be- talningsförmågan för slaktdjur är större än vad som är fallet för mejeri- produkterna.

Huvudproblemet vid en MMB-prissättning för slaktprodukter är, på sam-

ma sätt som för mejeriprodukter, hur man skall behandla priskomponenterna c och d, dvs. nettoresultatet från vidareförädlingsverksamheten samt de vinster eller förluster som uppkommer för slakterier med andra kostnads- nivåer inom primärslakten än de marginaler som fastställs av reglerings- organet.

Priskomponent c skulle kunna kontrolleras av regleringsorganet och för- delas lika på alla jordbrukare om hela denna slakterisektor ägdes av staten, eller om dess vinster indrogs till staten. I annat fall skulle dessa belopp komma att betalas ut av slakterierna till jordbrukarna vid sidan av regle- ringsorganets pris.

Slakteriernas vinster eller förluster vid de av staten fastställda marginalerna (priskomponent (1) skulle, om de finge påverka avräkningspriserna genom en ut- eller inbetalning vid sidan av regleringsorganets pris, i praktiken innebära att man får samma betalning som i nuvarande system.

På samma sätt som angetts i fråga om mjölkprodukter kan följande lös- ningar tänkas på dessa problem:

0 Regleringsorganet utjämnar helt eller delvis resultatet mellan olika slak- terier. Härigenom reduceras eller upphör stimulansen till fortsatta ef- fektiviseringar. 0 Staten övertar alla slakterier i landet. 0 Alla slakterier ombildas till aktiebolag.

Av den redovisade skissen till MME-prissättning för slaktdjur framgår att problemen blir i princip desamma som för mjölken.

15.2.6. Överväganden och förslag

Utredningen anser att den ägar— och företagsstruktur som råder inom mejeri- och slakterinäringarna å ena sidan har inneburit effektivitetsfördelar genom stordrift samt planmässighet i uppsamling, förädling och distribution etc. Å andra sidan kan bristen på konkurrens, särskilt på mjölksidan, tänkas innebära risker för att effektiviteten efter hand inte blir så hög. Mot denna bakgrund har utredningen undersökt möjligheterna till att föra över pris- sättning och prisreglering för mjölk- och köttprodukter från partiprisledet till producentprisledet. Som utgångspunkt för en sådan prissättning hartagits det tidigare i Storbritannien tillämpade prissättningssystemet för mjölkpro- dukter, det s.k. Milk Marketing Board-systemet.

Milk Marketing Board-prissättningen för mjölk i Storbritannien kan sägas ha varit en lämplig metod att uppnå eftersträvade priser till jordbrukarna i en situation då mejerierna helt ägdes av privata företagare. Motsvarande mål har i Sverige uppnåtts på ett annat sätt, nämligen genom den pro— ducentkooperativa företagsformen.

En övergång till en prisreglering i avräkningsprisledet för mjölk och 'if/Ölk- produkteri Sverige är enligt utredningens uppfattning i och för sig tekniskt sett möjlig. För jordbrukarna skulle en tillfredsställande pris- och leve- ranstrygghet kunna bibehållas. Den skulle inte garanteras av jordbrukarnas egna producentkooperativa mejeriföretag utan av det statliga reg-

leringsorganet. Övergången skulle emellertid medföra omfattande statliga regleringar av

förädlingsindustrin, vilkas konsekvenser för nuvarande företagsformer är svåra att överblicka. Det är dessutom ovisst vilka verkningar en sådan över- gång skulle få för effektivitet och produktutveckling. De eventuella fördelar som skulle uppnås torde inte vara av en sådan betydelse att de skulle moti- vera en övergång från nuvarande partiprisreglering av mjölkprodukterna, vilken enligt hittillsvarande erfarenheter inte kunnat konstateras medföra några direkta olägenheter.

Möjligheterna att bedöma ett MMB-systems innebörd tillämpat på pris- regleringen för slaktprodukter försvåras av att någon sådan tillämpning f. n. inte torde existera någonstans. Prissättningen på slaktdjur sker redan rätt nära producentprisledet. Då dessutom i princip samma svårigheter skulle uppstå som har redovisats i fråga om mjölkprodukter anser jordbruksut- redningen att någon överföring av prissättningen för slaktdjur till avräk- ningsprisledet inte heller bör företas.

De risker för att bl. a. effektivitetsutvecklingen inom mejerier och pri- märslakterier vid nuvarande prissättning i partiprisledet i framtiden even- tuellt skulle kunna utvecklas sämre än önskvärt kan enligt utredningens uppfattning i stort sett elimineras genom följande åtgärder:

0 Vid prisöverläggningarna bör, på sätt som redan i viss utsträckning har påbörjats under nuvarande prisregleringsperiod, anges hur överenskomna belopp till jordbruket skall fördelas mellan jordbrukarna i form av höjda producentpriser och det primära förädlingsledet som kompensation för ökade kostnader. 0 I efterhand bör den faktiska utvecklingen av dessa båda komponenter analyseras. Härvid bör krav uppställas på en skälig effektivitetsutveckling inom förädlingsledet, på samma sätt som nu sker i fråga om jordbruket. Genom dessa åtgärder blir det möjligt att konstatera, och vid senare prisöverläggningar beakta, skäligheten av den faktiska kostnadsutveck- lingen inom den del av förädlingen som ligger före prisregleringsledet. 0 De föreslagna analyserna av kostnads- och effektivitetsutvecklingen m. m. bör i första hand avse hela mejeri- resp. slakteribranschen, men bör även kunna utsträckas till enskilda större företagsenheter, t. ex. olika mejeri- resp. slakteriföreningar. Det ligger i sakens natur att de årliga analyserna måste göras mera översiktliga. Mera ingående undersökningar bör dock ske med vissa tidsintervall (typ industriverkets tidigare citerade undersökning av slakteribranschen). o Jordbruksutredningen anser att statens jordbruksnämnd, i egenskap av huvudmyndighet för prisregleringen, bör ansvara för att de föreslagna analyserna genomförs. För vissa av de föreslagna beräkningarna är det naturligt att jordbruksnämnden liksom hittills skett anlitar SPK.

För att garantera en tillfredsställande konkurrens inom förädlingsledet bör enligt utredningens uppfattning statsmakternas insyn i konkurrensför- hållandena ökas och möjligheterna till erforderliga ingripanden vid eventuellt uppkommande missförhållanden förbättras.

NO:s verksamhet omfattar ej de konkurrensbegränsningar som kan ingå som ett led i en offentlig reglering och inte heller sådana av enskilda sam- manslutningar eller företagare anordnade konkurrensbegränsningar som ut- gör en förutsättning för den offentliga regleringens tillämpning, eller en

ofrånkomlig och förutsedd följd av denna. Det får emellertid inte anses uteslutet att missförhållanden kan uppkomma till följd av sådana konkur- rensbegränsningar som faller utanför NO:s ämbetsområde. Det bör inom ramen förjordbruksprisregleringen finnas möjlighet att pröva och vid behov ingripa mot sådana missförhållanden. Det bör ankomma påjordbruksnämn- den att bereda och besluta i här angivna frågor. Nämnden bör kunna agera på eget initiativ eller på klagomål av enskild part. Vid beredning av hit- hörande frågor bör nämnden lämpligen ha tillgång till expertbiträde från de pris- och konkurrensvårdande myndigheterna. Beslut i frågor av denna art bör fattas av nämnden i plenum.

I allmänhet torde kunna förutsättas att berört företag frivilligt rättar till missförhållanden enligtjordbruksnämndens beslut. Om så ej sker bör nämn- den få vidta lämpliga åtgärder inom jordbruksprisregleringens ram.

Vad beträffar framförda synpunkter på noteringsunderlaget för bl. a. slakt- djur samtjordbruksnämndens åtgärder vid prisgränserna hänvisas till avsnitt 15.3 resp. kap. 16.

15.3. Gränsskyddets utformning 15.3.1 Inledning

Gränsskyddet utgörs i första hand av avgifter på importerade jordbruks— produkter. Det avskärmar den inhemska marknaden från världsmarknaden. där prisnivån vanligtvis har varit lägre än på hemmamarknaden. Tack vare gränsskyddet kan den åsyftade prisnivån påjordbruksprodukter upprätthållas inom landet.

Ijordbruksutredningens direktiv berörs inte gränsskyddet men anförs att utredningen bör överväga principerna för prisregleringssystemets utform- ning. Vid en Världsmarknadsprislinje i dess renodlade form skulle behovet av ett gränsskydd helt bortfalla. Enligt sitt uppdrag har utredningen un- dersökt möjligheterna att tillämpa en sådan prislinje. men funnit att nu- varande mellanprislinje bör bibehållas (se kap. 14).

15.3.2. Gränsskyddets hittillsvarande utfarmning

Gränsskyddet för jordbruksprodukter och vissa fodermedel handläggs av prisregleringsmyndigheten. statens jordbruksnämnd. och utgår i form av s. k. införselavgifter, i princip ett slags tullar. Ett system med införselavgifter har i stort sett tillämpats under hela efterkrigstiden. T. 0. m. regleringsåret 1955/56 var avgifterna i huvudsak rörliga. Dessutom utnyttjades kvanti- tativa importrestriktioner.__

Efter förslag av 1952 års jordbruksprisutredning. (SOU 1954z39) infördes år 1956 ett system med införselavgifter som var fasta så länge den inhemska prisnivån befann sig mellan vissa s.k. prisgränser. Samtidigt fastställdes s. k. mittpriser, som i princip skulle motsvara de inhemska priser som skulle ge jordbrukarna åsyftad inkomstnivå. För konsumtionsmjölk fastställdes endast en övre prisgräns. Vidare fastställdes nedre och övre prisgränser som

låg 10—15 %, i enstaka fall 20 %, under resp. över mittpriserna. Införsel- avgifternas storlek bestämdes sedan som skillnaden mellan mittpriserna och världsmarknadspriserna enligt särskilda noteringar för resp. vara.

Grundtanken bakom det införda systemet med prisgränser och fasta in- förselavgifter var att prisutvecklingen på världsmarknaden mera direkt än tidigare skulle tillåtas påverka priserna inom landet och därmed också den inhemska produktionens omfattning. Härigenom skulle en mer samhälls- ekonomiskt anpassad produktion kunna uppnås utan att jordbrukets in- tressen eftersattes. Så länge priserna inom landet låg mellan prisgränserna skulle de internationella prisrörelserna fritt få påverka hemmamarknadens priser. Med ett gränsskydd i form av fasta införselavgifter varierar de in- hemska priserna mellan prisgränserna på grund av ändrade världsmark- nadspriser eller ändrad marknadssituation inom landet.

År 1959 skedde en ny översyn av mittpriser, införselavgifter och pris- gränser föi olika produkter. Därefter har införselavgifter och prisgränser änd- rats dels vid varje prisregleringsperiods början i enlighet med inkomstpo- litiska och marknadsmässiga krav m. m., dels under resp. prisreglerings- perioder enligt mera automatiskt verkande regler. Under prisregleringspe- rioden 1974/75—1976/77 kan införselavgifter och prisgränser ändras två gånger per år, nämligen den 1 januari och den 1 juli. De prishöjningar som vid varje tillfälle beslutas kan reduceras i konsumentprisledet genom att budgetmedel (livsmedelssubventioner) tillförs regleringen. Den net/reprisgränsen syftar till att skydda producenterna. Om det inhems— ka priset på en vara sjunker under nedre prisgränsen till följd av fallande världsmarknadspriser skall det svenska priset stödjas genom en höjning av införselavgiften. Den maximala höjning som jordbruksnämnden därvid kan företa är fastlagd genom regeringsbeslut. I undantagsfall kan kvantitativ importreglering tillgripas efter beslut av regeringen. Underskrids prisgränsen till följd av pristryckande överskott inom landet, samtidigt som import av betydelse inte förekommer. bör viss återhållsamhet iakttas med prisstödjande åtgärder.

Den övre prisgränsen utgör ett skydd för konsumenterna. Om det inhemska priset överskrider denna gräns, avtrappas införselavgiften och exportbidrag utbetalas inte. Exportavgift kan påläggas och kvantitativ exportreglering i undantagsfall införas.

För kött och lläsk kan fr. o. m. år 1967/68 införselavgifterna ändras redan när de inhemska priserna passerat in i en intill prisgränserna placerad övre resp. nedre buffertzon. De åtgärder som vidtas i syfte att förhindra att det inhemska priset passerar prisgränserna utgör inte någon absolut garanti för att så inte blir fallet. För vissa produkter, främst matpotatis, ägg och broiler, har marknadsförhållandena inom landet större betydelse för prisnivån än införselavgifternas storlek. Den införselavgift som skall gälla för en produkt så länge priset ligger mellan prisgränserna kallas normalavgift.

För några produkter, nämligen brödsäd. fodersäd och socker, har systemet med fasta införselavgifter och inhemska priser som är rörliga mellan pris- gränser efterhand slopats. I stället söker man åstadkomma en stabil inhemsk prisnivå med hjälp av rörliga införselavgifter, vilkas nivå anpassas till för- ändringar av världsmarknadspriserna. För fodermedel (närmast oljekraft- foder) har införselavgifterna hela tiden varit rörliga.

Diagram 15 .2 Schematisk illustration av systemet med rörliga införselavgifter:

Diagram 15.3 Schematisk illustration av systemet med inom prisgränser fasta in- förse/avgifter.

Svenskt pris

N_I

l. l/ --

Importpris

I Införselavgift

Övre prisgräns Svenskt pris

Importpris

Nedre prisgräns

I Införselavgift X

& Sänkning av införselavgiften b Återgång till normalavgift c Höjning av införselavgiften d Återgång till normalavgift

Systemen med fastaresp. rörliga införselavgifter illustreras i diagram 15.2 Och 15.3.

För att kunna bedöma i vilken utsträckning eftersträvade priser uppnås för de jordbruksprodukter som omfattas av prisregleringen. resp. vidta fö- reskrivna gränsskyddsändringar vid prisgränserna m. m., behöver statens jordbruksnämnd ett representativt och tillförlitligt noteringsunderlag. Därför samlarjordbruksnämnden regelbundet'in prisnoteringar för olika jordbruks- produkter. Med dessa noteringar som underlag beräknas s. k. prisbevaknings- priser, vilka inom den prisreglerande verksamheten används som mått på den inhemska prisnivån på resp. produkter. Prisbevakningspriserna utgörs i några fall av genomsnittspriser för den svenska marknaden. De baseras dock oftare på noteringar från dominerande produktions- eller avsättnings- områden. Prisnoteringarna. som kan betraktas som prisledande för hela den inhemska marknaden registreras i flertalet fall primärt av de marknadsförande enheterna inom jordbrukets föreningsrörelse. För produkter med rörliga in- förselavgifter krävs för regleringen dessutom ett underlag i form av in- ternationella noteringar.

Det ligger i sakens natur att gränsskyddet måste utgå i det led i vilket utrikeshandeln sker. Detta innebär för animaliska jordbruksprodukter nor- malt varor som undergått viss förädling, medan vegetabiliska produkter

ofta är föremål för utrikeshandel i oförädlat skick. För animaliska produkter skyddas således partipriserna för t. ex. smör, ost, hela och halva kroppar av nötkreatur, svin, etc. För vegetabilier skyddas däremot odlarpriserna på t.ex. spannmål, oljeväxtfrö och matpotatis.

Flertalet jordbruksprodukter kan bli föremål för utrikeshandel i mer eller mindre förädlat skick. Så kan t. ex. utrikeshandel ske med levande slaktdjur. Vanligare är emellertid att produkterna förekommer på världsmarknaden i en mera förädlad form än de varor vars prisnivå registreras med s.k. prisbevakningspriser och skyddas genom det primära gränsskyddet. Som exempel härpå kan nämnas mjöl och brödprodukter, vegetabiliska oljor och margarin samt styckat kött och köttkonserver. För att möjliggöra en inhemsk vidareförädling av de primärt skyddade jordbruksprodukterna måste ett gränsskydd även finnas för mera högförädlade jordbruksprodukter. Detta skydd är vanligtvis schablonmässigt konstruerat. Det kräver således inget separat system med prisbevakningspriser m.m. utan kopplas till skyddet för råvaran genom ett tekniskt betingat omräkningstal.

Så länge världsmarknadens priser var låga och relativt stabila, vilket i stort sett var fallet under perioden 1956—1969, var det nödvändigt att suc- cessivt höja det svenska jordbrukets gränsskydd för att uppnå avsedda pris- höjningar för jordbruket. Under tiden efter år 1969 har gränsskyddet så som det registreras sjunkit något. Detta beror dels på att VM-priserna blivit högre, dels på attjordbruket i betydande utsträckning tillförts överenskomna prishöjningar i form av statliga budgetmedel i stället för genom höjningar av prisregleringspriserna.

Införselavgiftsmedel från import av jordbruksprodukter (se tabell 15.1) utgör statliga intäkter och får användas för olika prisregleringsändamål med belopp som statsmakterna beslutar för varje år. Därvid fastställs en s.k. fördelningsplan för hur beloppen skall fördelas mellan regleringsförening- arna.

När nuvarande prisgränssystem infördes år 1956 förelåg en relativt om- fattande världshandel med viktigarejordbruksprodukter. Storbritannien och Västtyskland var de största importländerna, medan Nederländerna och Dan- mark var de största exportländerna. Sverige kunde vid behov importera flertalet jordbruksprodukter från Danmark till världsmarknadspriser. Det ansågs att världsmarknadspriserna. sett över en längre tidsperiod, då i stort avspeglade exportländernas produktionskostnader, eftersom bl. a. Danmark och Nederländerna vid denna tidpunkt saknade en prisreglering i avsikt att skilja hemmamarknads- och exportpriser åt.

Förhållandena har därefter förändrats, främst genom tillkomsten av EG- marknaden under 1960-talet, och genom Danmarks, Storbritanniens och lr- lands inträde i denna marknad under 1970-talet. En stor del av den tidigare världshandeln, framför allt på animaliska produkter, utgör därför numera internhandel inom EG. Den kvarvarande egentliga världshandeln utgörs främst av vegetabiliska produkter. De priser som tillämpas är, speciellt för animaliska produkter, inte längre ett uttryck för produktionskostnadernas höjd i exportländerna. För spannmål har minskad lagring medfört en in- stabilare prisnivå än tidigare.

Tabell l5.1 lnflutna införselavgifter från import av jordbruksprodukter efter avdrag för restitution, milj. kr

Varuslag 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 Brödsäd, mjöl

och gryn 12,0 7,7 7,1 0,4 0,3 1,1 Potatis 7,8 6,9 7,5 — 6,1 7,7 Stärkelse och stärkelsepro- __dukter 6,2 3,0 1,8 6,9 1,2 2,4 Arter, bönor 2,1 1,7 l 5 l 3 0,2 0 9 Fettvaror (fett-

varuavgift”) 110,6 l38,0 1 13,3 42,5 51,7 1729 Mjölk och meje-

riprodukter 38,8 32.7 37,8 34,8 45,8 53,5 Slakt— och charku- teriprodukter, levande djur 118,6 144,1 1491, 104,6 131,2 171 _o

Ägg,äggproduk-

ter, fjäderkött 3,3 1,4 1,8 1,0 1.2 2,9 Fodermedel 74,9 83,5 99,4 20,7 25,1 98,8 Totalt 374,3 419,0 419,8 212,2 2628 511,2 därav reser-

verat för: utbytesexport 12,9 8,2 9,3 2,7 7,6 10,6 fettvaruregle—

ringen/1 — — — 18,0 54,7

Ej på de kvaniteter som enligt avtal mellan regleringsföreningen Sveriges Olje- växtintressenter och margarinindustrin köps av industrin. , '7 Höjningar av fettvaruavgiften fr.o.m. den 1 juli 1974 och 1975. ,

lnom Sverige har fr. o. m. den 1 januari 1973 införts livsmedelssubven- tioner och prisstopp på vissa baslivsmedel (kött, fläsk, mjölk, mjölkpulver och ost samt senare även på mjöl och bröd). Prisstoppet har medfört att prisgränssystemet satts ur funktion vad avser åtgärder vid den övre pris- gränsen. Nu gällande prisreglering förutsätter emellertid fortfarande att de inhemska priserna dels skall kunna ändras, i regel höjas, två gånger per år, dels skall följa världsmarknadsprisernas rörelser även uppåt. Beslutade prishöjningar har fått genomföras delvis genom att stoppriserna höjts och delvis genom ökade statliga pristillägg till jordbrukarna. De inhemska priser som skulle förelegat om prisstopp inte hade rått måste uppskattas. De medel som tillförs jordbruket till följd av världsmarknadsprisernas rörelser uppåt ovanför stoppriserna benämns prisstoppsersättning. För att import i vissa lägen skall kunna komma till stånd till gällande stoppriser måste erlagda införselavgifter delvis återbetalas till importörerna.

15.3.3. Överväganden och förslag

Bl. a. mot bakgrund av ovan redovisade förändringar i förutsättningarna för prisregleringen anser utredningen att nuvarande prisgränssystem bör mo-

difieras i vissa hänseenden.

För åtgärder i samband med gränsskyddets handläggning svarar f. n. pris- regleringsmyndigheten på jordbrukets område, statens jordbruksnämnd. Utredningen finner inga skäl föreslå någon ändring härvidlag.

[ fråga om gränsskyddets itt/ormning föreligger två huvudalternativ. Fasta införselavgifter innebär som nämnts att priserna inom landet varierar med VM-priserna. Variationerna kan som nu begränsas med ett prisgränssystem. Rörliga införselavgifter möjliggör att prisnivån inom landet kan hållas stabil. Tekniskt sett kan prisgränssystem konstrueras som medger såväl mycket stora som praktiskt taget inga prisvariationer. Frågan om prisregleringspri- serna bör vara rörliga inom vissa gränser eller helt fasta kan enligt utred- ningens uppfattning ses från olika parters intressen.

Förjordbrukarna möjliggör en relativt stabil producentprisnivå inom lan- det en säkrare planering och minskat risktagande. Därigenom kan en önsk- värd specialisering av produktionen främjas, vilket kan leda till en bättre lönsamhet för jordbrukarna och/eller lägre konsumentpriser. Samtidigt är det angeläget att en viss prisrörlighet föreligger så att marknadsmässigt moti- verade prisändringar kan genomföras. Från jordbrukets synpunkt är dock ett system med relativt begränsade prisrörelser att föredra.

Även för konsumenterna är det angeläget att priserna kan hållas på en jämförelsevis stabil nivå. För importerande handel samt viss livsmedelsin- dustri som är beroende av importerade råvaror har hittills ansetts att pla- neringen underlättas av att införselavgifterna är fasta, vilket innebär inom vissa gränser rörliga priser.

Ur samhällsekonomisk synvinkel måste hänsyn även tas till andra för- hållanden än de som ovan anförts. Fasta införselavgifter medger att de internationella priserna inom vissa gränser direkt påverkar priserna inom landet. Om de internationella prisfluktuationer som härvid överförs till den inhemska marknaden är av kortsiktig natur, vilket numera ofta är fallet, i varje fall för animalier, är någon anpassning av den inhemska produktionen till denna prisbild varken möjlig eller önskvärd. En anpassning av produk- tionen till den mera långsiktiga prisutvecklingen på världsmarknaden har tidigare ansetts ge samhällsekonomiska fördelar. En sådan anpassning kan uppnås även om priserna förjordbruksprodukter fastställs för längre perioder.

Förjordbruksprisregleringens administration är systemet med priser som är rörliga inom vissa gränser att föredra, emedan täta gränsskyddsändringar kan undvikas. Administrationen av nuvarande prisstopp innebär som i det föregående redovisats vissa problem för jordbruksprisregleringen. Dessa problem skulle kunna undvikas om priserna gjordes helt stabila genom rör- liga avgifter.

1 det följande diskuteras gränsskyddets utformning separat för olika pro- dukter.

Priserna på köpfodermedel, dvs. oljekraftfoder, importmajs m.m. bör i princip bibehållas fasta med hjälp av rörliga införselavgifter för att ani- malieproduktionens villkor inte skall bli alltför osäkra. Även odlarpriserna på fodersäd bör hållas fasta av samma skäl. Som en följd härav blir det nödvändigt att med hjälp av rörliga avgifter upprätthålla fasta odlarpriser även för brödsäd. Över huvud taget finns det knappast anledning att låta priserna för olika vegetabiliska produkter under säsongen påverkas av världs-

marknadsprisernas variationer. En fast inhemsk prisnivå, i vissa fall följande en prisstegringsskala under året för att stimulera till ett jämnare utbud, synes därför böra bibehållas för i princip samtliga vegetabilier.

För de animaliska produkterna kan prisregleringspriserna f. n. röra sig mel- lan prisgränser som ligger 10—15 % från mittpriserna. Prisrörligheten uppåt begränsas dock för kött och fläsk samt ost 'av rådande prisstoppsnivåer. Med den ökande prisinstabilitet som f. n. och i framtiden kan väntas komma att karakterisera världsmarknaden, bl. a. genom EG:s utvidgning under se— nare år, är det enligt utredningens uppfattning motiverat att begränsa va- riationerna i den inhemska prisnivån på animalier. Detta gäller särskilt för produkter vars produktion i hög grad sker i specialiserade företag (fläsk, ägg, broiler), för vilka prisvariationer inom nuvarande prisgränser kan utgöra en betydande riskfaktor. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att man vidtar åtgärder i syfte att begränsa den prisrörlighet för animaliska produkter som beror av VM-prisernas variation. Detta kan ske på olika sätt. Man kan t. ex. införa något snävare prisgränser än de som f. n. gäller, ett mera utbyggt system med buffertzoner, eller välja en kombination av dessa båda medel.

Det är som nämnts väsentligt att det noteringsumler/ag som utnyttjas för att mäta prisbevakningsprisernas utveckling är av tillfredsställande kvalitet och att utnyttjade noteringar finns officiellt publicerade. En viss översyn av noteringsunderlaget bör enligt utredningens uppfattning fortlöpande fö- retas av statens jordbruksnämnd. Primärt registreras prisnoteringarna av de företag som säljer resp. produkter, vanligtvis producentkooperativa för— ädlingsföretag. Noteringarna insamlas och sammanställs sedan av jordbruks- nämnden. Utredningen har undersökt möjligheterna att överföra även den primära prisnoteringen till statens jordbruksnämnd, men funnit att nuva- rande arbetsfördelning mellan noterande företag ochjordbruksnämnden som sammanställande och i viss mån bearbetande organ torde kunna bibehållas.

Utredningen föreslår att nuvarande noteringsunderlag till prisbevaknings- priserna för kött och fläsk bör göras mera representativt. Om möjligt bör de även inkludera andra än producentkooperativa slakteriers försäljnings- priser.

Enligt nuvarande regler har statens jordbruksnämnd i de flesta fall frihet att avgöra om åtgärder vid prisgränserna behöver vidtas för att hålla priserna inom prisgränsintervallet. Endast om prisbevakningspriset passerat den övre prisgränsen är nämnden skyldig att ingripa. Jordbruksutredningen föreslår att nämnden även i detta läge ges frihet att bedöma om prisdämpande åtgärder skall företas. För att bistå jordbruksnämnden vid bedömningar av om marknadsläget motiverar ingripanden föreslås att allsidigt sammansatta marknadsbedömningsgrupper inrättas.

Någon mera övergripande översyn av mittprisniväns läge i förhållande till den faktiska prisnivån för olika produkter har som förut nämnts inte skett sedan år 1959. Mittprisnivå och gränsskydd har i princip höjts lika mycket vid de olika tillfällen dåjordbruket tillerkänts höjda priser på sina produkter. Den faktiska prisnivåns utveckling inom landet har emellertid dessutom påverkats av hur VM-priserna utvecklats. Utredningen finner det angeläget att en förnyad översyn företas av mittprisnivåerna för olika produkter.

Som redovisats i det föregående innebär det prisstopp som f. n. råder på

ett antal baslivsmedel vissa problem, eftersom priserna för dessa produkter enligt jordbruksprisregleringen i de flesta fall förutsätts kunna röra sig fritt mellan prisgränserna. Så länge som konsumentpriserna för de berörda pro- dukterna hålls på en lägre nivå med hjälp av statliga medel, livsmedels- subventioner, kommer sannolikt prisstoppet eller någon annan form av pris- övervakning att bibehållas. F.n. sysslar en särskild utredning, tillsatt av chefen för handelsdepartementet, med bl. a. de problem som prisstoppet på vissa baslivsmedel genom sin långvarighet har förorsakat (se. kap. 14). Jordbruksutredningen understryker angelägenheten av att en harmonisering kan ske av jordbruksprisregleringen och den prisreglering och prisövervak- ning som berör vidareförädling och distribution och som handläggs av främst statens pris- och kartellnämnd.

15.4. Marknadsreglerande åtgärder

15.4.1. Hittillsvarande syn på överskottsfrågan m. m.

För jordbruksprodukter som framställs i en omfattning som överstiger av- sättningsutrymmet inom landet kan den eftersträvade inhemska prisnivån endast uppnås om överskotten avlastas från den inhemska marknaden genom olika s. k. marknadsreglerande åtgärder, främst lagring och export'. Dessa åtgärder finansierar jordbruket i princip självt dels genom avgifter på produktionen, s. k. internavgifter, och dels genom att ta i anspråk statliga medel som jordbruket förhandlat sig till.

Enligt 1947 årsjordbrukspolitiska bes/ut skulle statens direkta befattning med avsättningen av jordbruksprodukter begränsas till minsta möjliga om- fattning. Det skulle således ankomma på jordbruket att ta hand om upp- kommande överskott och bära eventuella kostnader för deras avsättningz. Principen att jordbruket skall bära exportkostnaderna har gällt oförändrad alltsedan 1947.

Enligt 1967 års riktlinjerförjordbrukspolitiken skulle överskotten på sikt elimineras. Intill dess att detta skett ansågs fortfarande behov föreligga av marknadsreglerande åtgärder. Marknadsregleringarna borde helt överföras till statlig regi. Överskottskostnaderna skulle liksom tidigare bäras av jord- bruket och i princip belasta de produktionsgrenar där överskotten uppkom- mer.

Enligt direktiven ti/I-1972 års_jordbruksutredning är det angeläget att kost- samma överskott undviks. Utredningen bör undersöka vilka metoder som bör användas för att- undvika en permanent överskottsproduktion. 1 direk- tiven anförs vidare: ' i '

För såväl jordbrukarna som konsumenterna eller skattebetalarna är det av intresse att den jordbruksproduktion som vi av olika skäl anser behövlig i möjligaste mån konsumeras inom landet och inte behöver exporteras med stora förluster. Det blir nämligen konsumenterna och skattebetalarna som till sist får betala dessa förluster om inkomst- och standardmålsättningen för dem som är sysselsatta inom jordbruket skall kunna uppnås .......... . . .. .

. . . . Liksom hittills bör de kostnader som uppkommer för avsättning av överskott återverka på jordbrukets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där över- skott uppkommer.

1 Flertalet jordbrukspro- dukter har låg priselasti- citet. Detta innebär att redan små överskott kan verka starkt prispressan- de.

2 Exportkostnaden är i princip skillnaden mellan det pris som kan fås på den svenska marknaden och priset vid export.

Diagram / 5 . 4 Prinetpskiss över olika överskottsbe- grepp.

15.4.2. Nuvarande marknadsreglerande åtgärder Begreppet överskottsproduktion

Begreppen överskott och överskottsproduktion måste för att bli menings- fyllda relateras till ett på visst sätt angivet avsättningsutrymme. Detta kan anges som den normala marknaden för jordbruksprodukter, dvs. hela det inhemska avsättningsutrymmet. Så skedde också både är 1947 och 1967 då produktionsmålet fastställdes för hela jordbruksnäringen, genom att man utnyttjade den fredstida självförsörjningsgraden som mått på behövlig to- talproduktion. Den totala självförsörjningsgraden uttrycktes i kalorier. Nå- gon närmare fördelning av detta totala produktionsmål på olika produkter skedde inte, utom i fråga om mjölk och sockerbetor. Överskott för varje enskild produkt blev i stort sett vad som inte kunde avsättas inom landet till överenskomna prisregleringspriser. För att kunna ange de kostnader som överskotten för enskilda produkter ger upphov till inom regleringsekonomin krävs emellertid en mera nyanserad syn på överskottsbegreppet. En möjlighet är att uppfatta all produktion som inte kan avsättas till normala priser som överskott. Överskottsproduktion definierad på detta sätt kan avsättas såväl inom landet som genom export. Exempel på mindre lönsam inhemsk avsättning av jordbruksprodukter är mjölkprodukter till foderändamål, fabrikspotatis till teknisk stärkelse och slakterifett till teknisk industri. Den vanligen underförstådda utgångspunk- ten att överskott skulle ge ett sämre ekonomiskt utbyte än resten av pro- duktionen, dvs. betalas med ett lägre pris, behöver inte gälla i alla lägen.

Med överskott avses i det följande den del av produktionen som inte kan avsättas inom landet. [ diagram 15.4 åskådliggörs de i det följande använda begreppen nettoöverskott, bruttoöverskott, utbyteshandel, utby- tesimport, utbytesexport samt kompletteringsimport.

Ifa/IA sammanfaller inhemsk konsumtion och produktion. Några över- skott eller någon utrikeshandel förekommer inte.

Produktion

|__—_____l

Konsumtion inom Sverige

Illa/l B är produktionen större än konsumtionen, varför ett överskott utöver den inhemska konsumtionen uppkommer. Ingen import sker.

Ifa/l C sammanfaller produktionen med fall B. Vid sidan av det egentliga överskottet förekommer viss ytterligare export på grund av att viss import tränger undan en del av den inhemska produktionen (sträckan b—c). Denna import kallas för utbytesimport och exporten av motsvarande kvantiteter för utbytesexport. Sammantagna utgör dessa båda komponenter utbytes- handeln för berörd vara. Hela exporten eller bruttoöverskottet definieras som sträckan b—C, dvs. utbytesexporten plus nettoöverskottet. Nettoöver- skottet utgör den del av produktionen som överstiger konsumtionen (sträck- an c—C).

luta/I D förekommer ingen utbyteshandel och inga överskott, eftersom produktionen är mindre än konsumtionen. För att fylla ut underskottet och förse konsumtionsmarknaden med de produkter som efterfrågas sker en kompletteringsimport (sträckan d—D).

Ifall E slutligen är produktionen liksom i fall D mindre än den inhemska konsumtionen. Samtidigt förekommer en viss utbyteshandel (sträckan e—fl som ger upphov till en export av motsvarande storlek.

De svenska jordbruksprodukterna kan grovt indelas efter dessa fem fall enligt följande:

Fall A Konsumtionsmjölk Fall B Smör, mjölkpulver Fall C Fläsk, fodersäd, brödsäd Fall D Socker Fall E Kött, ost, vegetabiliska oljor

Överskottens storlek kan även definieras i relation till något jordbruks- politiskt uppställt produktionsmål som inte är relaterat till nuvarande fredstida avsättningsutrymme inom landet utan till t.ex. livsmedelsbeho- vet vid avspärrning eller krig (beredskapsmålet) eller till internationellt motiverade behov. Ett sådant produktionsmål kan uttryckas i en stan- dardkvantitet, varvid endast produktion utöver denna kvantitet uppfattas som överskott. l prisregleringssammanhang har hittills normalt hela bruttoöverskottet av jordbruksprodukter brukat uppfattas som överskott. Överskottens storlek för olika produkter har med andra ord bestämts av det inhemska avsätt- ningsutrymmet efter beaktande av den import som kan förekomma. Hela den kostnad som regleringsekonomiskt uppkommer för exporten expor— terad kvantitet gånger skillnaden mellan inhemskt pris och exportpris — belastar således jordbruket. Motsvarande gäller för omhändertagande av överskott genom lagring. Det pris som jordbrukarna erhåller utgör därför en sammanvägning av priset för kvantiteter avsatta på den inhemska mark- naden och priset för exporterade kvantiteter. Med undantag av kortare pe- rioder under de senaste åren har exportpriserna för de flesta jordbrukspro- dukter legat lägre än motsvarande svenska prisreglerade priser.

Marknadsregleringarnas handläggning

De marknadsreglerande åtgärderna åvilade från början jordbrukets egna or- ganisationer men har efter hand överförts till f.n. sju halvstatliga regle- ringsföreningar på jordbruksområdet. Till formen är regleringsföreningarna ekonomiska föreningar, vars medlemmar är intressenter från jordbrukskoo- perationen, konsumentkooperationen [samt den enskilda handeln och in- dustrin. I föreningarnas styrelser ingår förutom företrädare för nämnda in- tressenter statliga representanter som utses av regeringen. Föreningarnas verksamhet står under statens jordbruksnämnds överinseende och skall följa av nämnden givna direktiv, vilka grundar sig på beslut av regering och riksdag.

Regleringsföreningar av angiven typ finns på jordbruksområdet för föl- jande sju varuområden:

o Spannmål: Svensk spannmålshandel. o Oljeväxter: Sveriges oljeväxtintressenter. O Socker: Svensk sockerhandel. o Potatis: Sveriges potatisintressenter. o Mjölkprodukter: Föreningen för mejeriprodukter. 0 Kött och fläsk: Svensk kötthandel. O Ägg och fjäderfäkött: Svensk ägghandel.

Regleringsföreningarnas verksamhet syftar i första hand till att motverka att utbudet av jordbruksprodukter överstiger efterfrågan inom landet vid den prisnivå som möjliggörs av gränsskyddet för resp. produkt. Verksam- heten består främst av finansiering av lagring-och export av produktions- överskott inom olika varuområden, men omfattar i vissa fall även inlösen av en del av (Svensk spannmålshandel) eller hela (Sveriges oljeväxtintres- senter) produktionen inom resp. varuområde. Föreningen för mejeriproduk- ter handhar även den s.k. interna prisutjämningen mellan olika mjölk- produkter.

Överskottens storlek

Nettoöverskottens utveckling under perioden 1951—1975 för viktigare jord- bruksprodukter har närmare beskrivits i kap. 8. Överskotten är numera kon- centrerade till spannmål, vissa mjölkprodukter samt fläsk. Även ägg och fjäderfäkött uppvisar tendenser till överskott. Nämnvärda underskott fö- religger endast för socker, ost samt kött (nöt och kalv). För matpotatis och numera även margarinråvaror råder i stortsett full självförsörjning.

[ tabell 15.2 redovisas prognoser över export och import för olika jord- bruksprodukter omkring år 1980. Prognoserna har framtagits under år 1976 av lantbruksekonomiska samarbetsnämndens sektorsgrupp. Enligt dessa prognoser skulle spannmålsexporten komma att öka ytterligare något, medan för övriga produkter inga större förändringar emotses.

Tabell 15.2 Import och export av viktagare jordbruksprodukter 1975/76” samt prog- nos 1980. milj. kg

1975/76 Prognos 1980

lmport Export Import Export Brödsäd 7 785 101 835 Fodersäd 81 192 55 246 Veg. fetter och oljor 84 44 -- 40 Oljeväxtfrö — 115 — 110 Matpotatis 158 13 5 34 Socker 99 14 50 14 Smör 0 9 0 10 Mjölkpulver 1 18 0 9 Ost 17 4 16 2 Kött 22 3 16 1 Fläsk 9 35 5 35 Ägg O 2 0 2 Fjäderfakött 0 0 0 0

"Prel. uppgifter avseende regleringsåret 1 sept. 1975—31 aug. 1976. Källor: Statens jordbruksnämnd samt lantbruksekonomiska samarbetsnämndens sek- torsgrupp: Jordbruk. sektorbeskrivning och framtidsbedömningar.

De marknadsreglerande ätgärdernas kostnader

[ tabell 15.3 redovisas regleringsföreningarnas exportkostnader för olika grup- per av jordbruksprodukter under senare år samt deras totala kostnader för lagring.

Regleringsföreningarnas kostnader för exporten av överskott har under den redovisade perioden varierat mellan 250 och 780 milj. kr. Om över- skottsproduktionen hade kunnat avsättas inom landet till inhemska priser

Tabell 15.3 Regleringsföreningarnas kostnader för export och lagring milj. kr

1970/71 1971/72 1972/73 1973/741974/75 1975/76

Exportkostnader

Spannmål 180 389 307 1 178 186 Oljeväxter inkl. olja" 48 87 100 38 38 127 Potatis — — — 1 — Mjölkprodukterb 19 20 60 56 51 41 Kött och fläsk 203 266 272 144 81 37 Ägg 9 18 16 12 21 14

Exportkostnader, totalt 459 780 755 251 370 405 Lagringskostnader. totalt 49 57 41 51 106 78

"Beräknade belopp. bExkl. mjölkpulver. Källa: Regleringsföreningarnas årsredovisningar.

lDet uttalades 1967 att tilldelningen av införsel- avgiftsmedel till prisreg- leringarna medger att konsumentpriserna kan hållas något lägre än vad en fullständig "högpris- linje" skulle inneburit.

hade jordbrukarnas intäkter varit motsvarande större. dvs. drygt 10 % större under åren 1971/72—1972/73 och 3—4 % större under perioden 1973/74 — 1975/76.

Fram till den internationella prisuppgången 1973/74 var exportkostna- derna stora. särskilt för spannmål och fläsk. Under åren 1973/74—1974/75 har den omfattande exporten av vegetabilier endast medfört obetydliga ex- portkostnader. eller periodvis vinster. Även exportkostnaderna för anima- liska produkter var låga under dessa är. delvis beroende på minskande ex- portvolymer när den inhemska konsumtionen ökade p. g. a. införda livs- medelssubventioner, delvis beroende på något Förbättrade exportpriser.

Även om överskottsproduktionen vanligtvis verkar sänkandc på produ— centpriserna och kan medföra påfrestningar inom regleringsekonomin kan den vara värdefull från både samhällsekonomisk och de enskilda jordbru- karnas synpunkt, eftersom handelsbalansen förbättras och jordbrukarnas to- talintäkter stiger. De totala exportintäkterna för jordbruksprodukter har un- der perioden 1972/73—1975/76 varierat mellan 1,1 och 2.0 miljarder kr.

De marknadsreglerande åtgärder/tas finansiering

Kostnaderna för regleringsföreningarnas verksamhet finansieras med interna avgifter och statliga medel (se kap. 12). I princip skall kostnaderna för ex- porten av överskotten bäras av jordbruket. Så blir också fallet vare sig man nyttjar medel i form av internavgifter på produkter med överskott eller statliga medel som tillförs jordbruket i stället för prishöjningar.

Enligt direktiven börjordbruket liksom hittills bära kostnaderna för över- skottsproduktionen. och kostnaderna bör i princip belasta de produktions- grenar där överskott uppkommer. Frågan i vilken utsträckningjordbrukarna bär överskottskostnaderna är beroende av om de kan anses ha uppnått avsedd inkomstnivå. Eftersom inkomstmålet numera inte är lika nog- grant angivet som t.ex. under perioden 1956—1965 är det inte möjligt att ange om det har uppnåtts. Härigenom kan man inte heller entydigt avgöra om det ärjordbrukarna eller konsumenterna (ev. som skattebetalare) som på längre sikt står för exportkostnaderna. Under varje prisreglerings- period påverkar däremot variationer i överskottskostnaderna direkt jord— brukets förhållanden. dvs. producentpriserna.

För finansieringen av lagringen utnyttjas även krediter av olika slag, bl. a. från statliga investeringsanslag. Räntan för dessa statliga krediter överstiger i regel gällande diskonto med 0.5 procentenheter.

De statliga met/el som utnyttjas för de marknadsreglerande åtgärdernas finansiering är av följande tre slag:

o lnförselavgiftsmedel från import av jordbruksprodukter och livsmedel får användas för olika prisregleringsändamål med belopp som riksdagen beslutar för varje årl. Därvid fastställs de belopp som skall tillföras reg— leringsföreningarna efter en särskild s. k. fördelningsplan. Denna omfattar 267,2 milj. kr. plus inl1ytande fodermedelsavgifter fr.o. m. regleringsåret 1976/77. Huvuddelen av de influtna införselavgifterna kommer från slakt— och charkuteriprodukter. fettvaror, fodermedel och mejeriprodukter (ta- bell 15.1).

o Livsmedelssubventionerna tillfördes till en början i sin helhet reglerings- föreningarna på mejeri- och köttområdet, och härigenom kunde intern— avgifterna sänkas i motsvarande mån. För kött betalas numera större delen av subventionsbeloppet direkt från jordbruksnämnden till slakte- rierna och tillförs jordbrukarna i form av s.k. pristillägg. o Bland övriga statliga medel som kan tillföras regleringsföreningarna ingår vissa medel utom fördelningsplanen, ersättning för beredskapslagring av Spannmål m.m.

Interna atgi/ier tas ut på produktionen av vissa jordbruksprodukter. Av- gifterna betalas in till statens jordbruksnämnd. som i sin tur handhar ut- betalningen till resp. regleringsförening. Inom varuområdena mjölk och kött sker numera en avräkning mellan till jordbruket utbetalade livsmedelssub- ventioner och från jordbruket betalade interna avgifter. Eftersom de förra är större än de senare har slaktdjursavgifterna helt försvunnit och nivån för utjämningsavgifterna på olika mjölkprodukter har reducerats. Följande olika slag av interna avgifter uttas för närvarande:

Vara Typ av intern avgift

Brödsäd Förmalningsavgifter Oljeväxtfrö Fettvaruavgifter Potatis Areal- och leveransavgifter Mjölkprodukter Utjämningsavgifter

Kött och fläsk Slaktdjursavgifter (uttas numera genom en reducering av pristilläggen)

Ägg Kläckningsavgifter

Avgifterna påverkar i en del fall producentpriserna direkt, men i andra fall endast indirekt. Exempel på avgifter som direkt påverkar producent- priserna är slaktdjursavgifterna eller användning av subventionsmedel som leder till motsvarande sänkning av pristillägget till producent. Exempel på avgifter som inte i alla lägen påverkar avräkningspriserna är förmalnings— avgifterna, som betalas av kvarnarna men reellt belastar konsumentpriset på mjöl. Utjämningsavgifterna på olika mjölkprodukter är speciella genom att de i huvudsak används för intern prisutjämning mellan olika mjölk- produkter. Därav följer att de till större delen inte belastar mjölkens av- räkningspris utan i stället utgör en förutsättning för att detta pris skall kunna upprätthållas. För några produkter. t. ex. fodersäd, har administrativa möj- ligheter inte funnits för en avgiftsfinansiering av exportkostnaderna.

15.4.3. Överväganden och förslag Överskottens framtida storlek

Till grund för utredningens förslag angående den framtida handläggningen och finansieringen av eventuella överskott av jordbruksprodukter måste läg- gas en bedömning av hur stora dessa överskott kan förväntas bli. Inom

jordbruksutredningen har två olika expertgrupper. expertgruppen för inter- nationella frågor och produktionsmålsgruppen. behandlat frågor av betydelse för utredningens syn på produktionens och överskottens lämpliga framtida storlek. De båda expertgruppernas bedömningar och utredningens övervä- ganden i anslutning härtill har redovisats i kap. 1 samt 6—11. Produktions- och konsumtionsprognoser för olika jordbruksprodukter återfinns i kapitel 16. 1 tabell 15.2 har redovisats prognoser för import och export av viktigare jordbruksprodukter omkring år 1980. Dessa prognoser får närmast ses som en framskrivning av den pågående utvecklingen vid en oförändrad jord- brukspolitik.

Tillgängliga prognoser över utvecklingen beträffande arealer. avkastning och inhemsk efterfrågan för spannmål tyder på att ett fortsatt spannmåls- överskott av minst nuvarande storlek (drygt 1 milj. ton vid normalskörd) kan förväntas även under den närmaste tioårsperioden. Utredningen finner det som tidigare anförts av flera skäl lämpligast att överskottsproduktionen utgörs av spannmål. En produktion som i viss utsträckning överstiger efter- frågan inom landet kan också förväntas för fläsk samt smör och mjölkpulver. För kött. ost. socker och säsongsmässigt även potatis torde däremot en viss nettoimport vara sannolik även i fortsättningen.

Marknadsregleringarnas framtida handläggning

Jordbruksutredningen räknar således med att överskotten på vissa produkter kommer att finnas kvar. åtminstone under den tid som kan överblickas (5—10 år). Detta aktualiserar frågan om statens fortsatta medverkan vid hand- läggningen av överskotten. dvs. de marknadsreglerade åtgärderna. Di- rektiven anger att förenklingar bör eftersträvas inom prisregleringen. Mot denna bakgrund har utredningen undersökt förutsättningarna för att minska omfattningen av de marknadsreglerande åtgärderna i statlig regi.

För de från försörjningssynpunkt betydelsefulla produktgrupperna spann- mål och oljeväxter som är direkt arealbaserade. samt kött och mjölkprodukter som likaledes i huvudsak kan ses som arealbaserade. har utredningen funnit det angeläget att bibehålla nuvarande marknadsregleringar i statlig regi. Även för sådana direkt arealbaserade produkter som potatis och sockerbetor visar de senaste årens erfarenheter att möjligheter till statliga regleringsåtgärder bör bibehållas.

För den ej arealbaserade produktionen av fläsk. ägg och fjäderfäkött före- kommer tidvis betydande överskott. Det finns för dessa produkter inga uttalade beredskapspolitiska skäl för att stödja en produktion utöver den fredstida förbrukningen. Storleken av dessa överskott bör såvitt möjligt an- passas till exportproduktionens marknadsmässiga lönsamhet. Även för dessa produkter torde marknadsreglerande åtgärder under statligt överinseende behövas i fortsättningen.

Överskottsbegrepp _för enskilda jordbruksprodukter

Utredningen anser att de svenska jordbruksprodukterna liksom hittills i första hand bör avsättas på den inhemska marknaden. Oberoende av om

över-eller underskott råder för en vara bör dock en viss utbyteshandel ac- cepteras av kvalitetsskäl och med hänsyn till konsumenternas krav på ett allsidigt produkturval. även om detta leder till en ökad svensk export. Ut- byteshandeln torde emellertid bli av begränsad omfattning för flertalet jord- bruksprodukter (undantag margarinråvaror).

Enligt utredningens direktiv skall jordbruket liksom hittills bära kost— naderna för överskotten. Eftersom överskottsbegreppet kan ges olika in- nebörd har det ansetts nödvändigt att separat för varje produktgrupp ange om netto- eller bruttoöverskottsbegreppet skall tillämpas (jfr diagram 154). eller om överskottet skall relateras till en på annat sätt fastställd standard- kvantitet. Vidare tas upp frågan inom vilka gränser en utbyteshandel bör kunna ske utan att detta belastar jordbruket.

Med hänsyn till den förväntade arealutvecklingen och utredningens syn på produktionsmålet har i det följande de olika jordbruksprodukterna grup- perats efter deras arealberoende.

För ej area/baserade produkter, främst fläsk. ägg och fjäderfäkött, förordar utredningen att bruttoöverskottsbegreppet i princip tillämpas även i fort- sättningen. För fläsk och ägg kan det dock till följd av säsongsmässiga variationer i produktion och konsumtion vara önskvärt med en viss ut- byteshandel. Fläskproduktionen är dessutom vid nuvarande prisrelationer mellan olika styckningsdetaljer inriktad på större konsumtion av vissa styck- ningsdelar än av andra. Även av detta skäl kan det från samhällets synpunkt vara önskvärt att en viss utbyteshandel äger rum. 1 vilken utsträckning tillämpningen av bruttoöverskottsbegreppet bör modifieras i riktning mot ett utbyteshandelsförfarande i fråga om kostnaderna bör bli en fråga för i första hand de prisöverläggande parterna. Prisstödsberättigad produktion kan härvid anges som standardkvantiteter. Sådana avsteg från bruttoöver- skottsprincipen bör emellertid ske restriktivt.

Ganska starkt area/bundna produkter är mjölk och nötkött genom sitt be- roende av föderväxtodlingen. Produktionen av mjölk och mjölkprodukter bör liksom hittills i princip anpassas till det inhemska avsättningsutrymmet. varigenom några större överskott inte torde uppstå. En viss import av ost har traditionellt skett och väntas förekomma även i fortsättningen. Ost- exporten är relativt liten. En viss utbytesexport kan dock vara motiverad för vilken staten delvis skulle kunna ta över exportkostnaderna. I vilken omfattning bör fastställas vid prisöverläggningarna.

Genom att en fortsatt övergång förutses till magrare mjölkprodukter, främst lättmjölk. kommer minst nuvarande överskott av smör att finnas kvar En fortsatt ökning av användningen av mjölkfett i margarinprodukter kan dock komma att något begränsa smöröverskottens storlek. Utredningen förordar att bruttoöverskottsbegreppet bibehålls för smörfett och mjölkpul- ver.

lmporten av nötkött har under senare år ökat. samtidigt som exporten blivit obetydlig. Ett fortsatt importöverskott är troligt. Utredningen anser att en viss utbyteshandel bör accepteras. Den andel av utbytesexporten som staten bör finansiera bör fastställas vid prisöverläggningarna.

Med den arealutveckling som bedömts sannolik kommer det även i fram- tiden att föreligga en överskottsproduktion av direkt area/baseradejordbruks- produkter. Utredningen har tidigare uttalat att denna överskottsproduktion

bör utgöras av spannmål. Mot denna bakgrund finns det skäl som talar föratt reservera hela det inhemska avsättningsutrymmet förden arealbaserade produktionen. dvs. tillämpa nettoöverskottsbegreppet. Utbytesexporten för berörda produkter skulle i så fall inte betraktas som överskott och därmed påverka exportkostnaderna. Förslaget innebär i praktiken inte någon för- ändring.

Vad gäller kostnaderna för spannmålsexporten — utöver vad som följer av en fortsatt tillämpning av nettoöverskottsprincipen — återkommer ut- redningen i det följande.

Produktionen av svenskt oljeväxtfrö bör enligt utredningen (jfr kap. 11) tills vidare förbli av i stort sett nuvarande omfattning. Den svenska pro- duktionen av vegetabiliska fettråvaror motsvarar i stort sett fettinnehållet iden nuvarande margarinkonsumtionen. vilket är önskvärt från beredskaps- synpunkt. Av kvalitetsskäl sker f.n. en stor utbyteshandel av oljeväxtfrö och vegetabilisk olja. Rapsfröets kvalitet förbättras emellertid genom växt- förädling och andelen svensk råvara vid margarinframställningen beräknas kunna höjas från för närvarande 15—20 % till 30—35 %. Utredningen förordar att nuvarande ordning för utbyteshandeln inom fettvaruregleringen bibe- hålls.

Sockerbetsodlingen har för närvarande en omfattning som motsvarar 85—90 % av den inhemska förbrukningen. Utredningen har förutsatt (jfr avsnitt 16.5) att ett visst utrymme för import skall finnas kvar även i fort- sättningen. Utbyteshandeln är av ringa betydelse.

Matpotatisodlingens omfattning motsvarar i stort sett — bortsett från färsk- potatisimporten — den svenska marknadens efterfrågan. Under år med nor- mal skörd är således importen liksom även exporten obetydlig. Om ut- byteshandeln skulle öka kraftigt. trots tillgång på svensk potatis av god kvalitet. bör nettoöverskottsprincipen för finansiering av exportkostnader kunna övervägas.

Fabrikspotatisodlingen har en omfattning som avsevärt understiger den inhemska efterfrågan på potatisstärkelse för tekniska ändamål. Utredningen har i kap. 17 förordat att prisutjämningsfrågorna blir föremål för en översyn. [ samband härmed bör även prisutjämningen på fabrikspotatis tas upp.

Överskottskostnadernas _ förde/ning

1 det föregående har redovisats de olika överskottsbegrepp som kan tillämpas i prisregleringssammanhang. Överskott av jordbruksprodukter leder normalt till kostnader för marknadsreglerande åtgärder. Om de internationella pri- serna för en produkt är högre än de inhemska priserna medför däremot exporten intäkter för regleringsekonomin.

Utbytesexport. I princip svarar jordbruket för de kostnader som uppkom- mer vid export som är föranledd av utbyteshandel. De införselavgifter som inflyter vid motsvarande import tillförs statsverket, även om de sedan till större delen återförs till jordbruket och får disponeras för ändamål inom jordbruksprisregleringen. Utredningen föreslår att utbyteshandeln på sätt som i det föregående redovisats för varje produktgrupp och inom den ram som varje år blir en följd av prisöverläggningarna och statsmakternas beslut — finansieras genom att inflytande införselavgifter från motsvarande import

tillförs jordbruket. [ förhållande till nuläget kommer härigenom jordbruket att axlastas vissa kostnader.

Såsom förut nämnts används redan i stor utsträckning de införselavgifter som staten erhåller vid import av jordbruksprodukter till att finansiera olika delar av jordbruksprisregleringen. En ytterligare användning av dessa medel för att täcka kostnader för utbytesexport kan därför innebära att finansie- ringen av andra delar av jordbruksprisregleringen försvåras. Utredningen anser att detta problem bör lösas vid prisöverläggningarna.

De övriga exportkostnader som uppstår för andra överskott än de som faller inom utbyteshandelns ram bör enligt utredningens uppfattning. på sättsomtidigareangivits.ävenifortsättningenåterverkapåjordbruketsintäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där överskott uppkommer.

Frågan hur Spannmålsöverskotten skall finansieras intar enligt utredning- ens mening en särställning. Under överskådlig framtid kan överskotten un- der normala skördeår beräknas komma att något överstiga 1 milj. ton. Kost— naderna för denna export beror förutom av skördens storlek ocksåav världs- marknadsprisernas nivåer. Vissa år kan. liksom fallet var år 1973/74. dessa vara högre än de inhemska priserna och exporten i stället ge ett nettotillskott till spannmålsregleringen.

Staten kan sedan lång tid tillbaka sägas ha haft ett annat ansvar för ex- portkostnaderna för spannmål än för övriga produkter. Detta sammanhänger med att inlösenpriser fastställs för hela spannmålsskörden. och att staten således ytterst är ansvarig för att dessa kan betalas. På olika sätt har också staten medverkat till exportkostnadernas finansiering. Förmalningsavgifter- na har således höjts vid flera tillfällen eller också har i stället budgetmedel tillskjutits. För spannmålsregleringens finansiering finns vidare en rörlig kredit i riksgäldskontoret. Av utredningens ställningstaganden i det före- gående följer att spannmålsproduktionen kan bli större i framtiden. Här- igenom understryks än mer statens ansvar för inlösenpriser och uppkom- mande exportkostnader.

Fr. o. m. år 1977 finns genom förmalningsavgifter och budgetmedel. som tillförts spannmålsregleringen i stället för sådana avgifter. ca 255 milj. kr. tillgängligt per år räknat för att finansiera exportkostnader för spannmål. Dessutom har regelmässigt vissa införselavgiftsmedel. bl.a. avseende fo- dermedel. tillförts spannmålsregleringen. Med de erfarenheter som finns av kostnaderna för spannmålsexporten från den senaste femårsperioden. och förut angivna bedömningar om de framtida kostnaderna. anser utred- ningen att tillgängliga medel — sett över en period av några år — i genomsnitt bör vara tillfyllest. Enligt utredningens mening föreligger därför nu knappast behov av att mera permanent tillföra spannmålsregleringen ytterligare medel. t.ex. genom att införa någon ny avgift utöver förmalningsavgiften. (Ut— redningen redovisar i det följande olika metoder för exportkostnadernas finansiering.) Skulle för visst år behovet av medel för att finansiera spann- målsregleringen ej kunna täckas av inflytande belopp och befintliga fond- medel bör enligt utredningens mening en ökad lånefinansiering tillgripas. Skulle i stället medelsöverskott uppkomma inom spannmålsregleringen bör dessa fonderas.

Vad nu förordats anser utredningen bör leda till att den faktiskt uttagna förmalningsavgiften inte ändras under den förestående prisregleringsperio-

den. annat än genom sådan smärre jämkning som liksom hittills skett för anpassning till visst års skördeutfall. Först vid utgången av denna period bör. mot bakgrund av bl. a. världsmarknadsprisernas utveckling, tillgången på medel inom spannmålsregleringen m. m.. övervägas om ändringari fråga om spannmålsregleringens finansiering är påkallade inför nästa prisregle- ringsperiod.

Olika tekniska system för överskottskostnadernas finansiering

De statliga medel som jordbruket förfogar över till finansiering av de mark- nadsreglerande åtgärderna är som förut nämnts införselavgifts- och bud- getmedel. Härtill finns olika slags avgifter på produktionen. Under de senaste åren har vissa av dessa avgifter kvittats mot utgående statliga livsmedels- subventioner. Därigenom har en viss förenkling uppnåtts rent administrativt. Effekten för producenterna blir densamma som då avgifterna tas ut direkt. Fr.o.m. 1976/77 har en del av förmalningsavgiften ersatts med budget- medel. De produktbundna avgifterna har både för- och nackdelar. Fördelarna är främst följande:

O Ändrade exportkostnader för någon produkt påverkar som avsett i de flesta fall producentpriserna för samma produkt. och konsumentpriset kan hållas opåverkat. Avgifterna kan i stort sett fortlöpande anpassas till medelsbehovet. Om ändringar av exportkostnaden beror på att produktionens storlek varierar. medför en stor produktion sänkt avräkningspris och vice versa. dvs. jordbrukets totalintäkter utjämnas. Överskottsproduktionen kan genom denna "prispress” hållas tillbaka i viss utsträckning. Ändrade exportkostnader orsakade av ändrade exportpriser påverkar däremot di- rekt jordbrukarnas intäkter. 0 För brödsäd kan förmalningsavgiften och odlarpriset vid den definitiva prissättningen ändras jämfört med vad som preliminärt fastställs. Hä- rigenom påverkas även exportkostnadernas storlek (exportbidraget per kg kan bli lägre).

OO

Nackdelarna med produktbundna avgifter är främst följande:

0 Alla produkter kan inte avgiftsbeläggas. t.ex. fodersäd. O Avgifterna måste tidvis sättas relativt högt för enskilda produkter. exem- pelvis förmalningsavgiften för spannmål.

Utredningen har undersökt olika metoder för att finansiera jordbrukets bidrag till exportkostnaderna för arealbaserade produkter. Överskotten från ej arealbaserad produktion skulle däremot i huvudsakkunna ske enligt nu- varande finansieringssystem (med undantag för viss utbyteshandel.jfr texten i det föregående).

De framtida överskotten av arealbaserade produkter kan ta formen av spannmål. oljeväxtfrö. socker. mjölkprodukter etc. Staten har möjlighet att påverka produktionsinriktningen genom prissättningen. Mot denna bak- grund skulle det vara logiskt att helt eller delvis ersätta nuvarande pro- duktbundna avgifter med någon slags gemensamfinansiering av överskotten från all arealbaserad produktion.

Enligt utredningens bedömning föreligger följande två huvudalternativ för finansieringen av kostnaderna för överskotten från den arealbaserade produktionen vid sidan av nuvarande system med produktbundna avgifter. dvs. i första hand förmalningsavgifter.

O Avgifter på något produktionsmedel. företrädesvis handelsgödselavgifter. Dessa kan eventuellt kombineras med förmalningsavgifter. O Statliga budgetmedel ur utgående subventionsbelopp.

Avgifter pä produktionsmedel

En avgiftsbeläggning skulle i och för sig kunna knytas till en rad olika produktionsmedel. Utredningen har i första hand övervägt en allmän areal- avgift eller en avgift på handelsgödsel. Den senare är att föredra. eftersom den automatiskt skulle anpassas till intensiteten i odlingen (avkastnings- nivån). En arealavgift kan däremot svårligen differentieras efter avkastnings- nivåerna för olika grödor.

Med en gödselavgift skulle följande effekter uppnås:

0 Det kan uppfattas som rättvist att hela åkerarealen belastas med avgifter för produktionsöverskott från vissa arealbaserade produkter. 0 Det blir möjligt att avgiftsbelägga samtliga grödor, även fodersäd och vall. 0 Det blir möjligt att slopa eller starkt reducera förmalningsavgiften eftersom den fördyrar ett viktigt baslivsmedel. 0 Det kan från miljösynpunkt uppfattas som lämpligt att avgiftsbelägga handelsgödselmedlen.

Det finansieringsbehov en eventuell handelsgödselavgift skulle behöva täcka beror på om den enbart skall ersätta förmalningsavgifterna (helt eller delvis) eller om den även skall täcka in andra exportkostnader. Om man begränsar sig till att helt ersätta nu utgående förmalningsavgifter (per 1 jan. 1977). samt förutsätter att tillskottet av statsmedel (120 milj. kr.) är oförändrat. skulle behövas ca 140 milj. kr. Eftersom jordbrukets kostnader för handelsgödsel f. ri. uppgår till ca 900 milj. kr. skulle handelsgödselavgiften behöva sättas till drygt 15 % av priset på handelsgödsel. Det kan nämnas att nuvarande förmalningsavgift fördyrar kvarnråvaran med ca 30—35 %.

En avlösning av huvuddelen av nuvarande produktanknutna avgifter — främst förmalningsavgiften — med en handelsgödselavgift skulle medföra följande konsekvenser vid själva övergången."

FÖij/"(fbrllkt'f skulle ett borttagande av förmalningsavgiften innebära en intäktsminskning. Denna skulle kunna kompenseras genom prishöjningar på alla de produkter som fördyras genom handelsgödselavgiftens införande. Eftersom även fodermedel (fodersäd. va11)sku11e fördyras av en gödselavgift. skulle sannolikt även priserna på olika animaliska produkter få höjas. Hä- rigenom skullejordbrukets totalintäkter i stort sett kunna hållas oförändrade. Höjda priser på handelsgödsel skulle sannolikt dämpa användningen av handelsgödsel. Storleken härav och effekterna på totalproduktionen är svåra att precisera.

För konsumenterna skulle ett slopande av förmalningsavgiften leda till

sänkta priser på mjöl och bröd och smärre prishöjningar på andra livsmedel. Detta gynnar konsumenter som förbrukar mer spannmålsprodukter än genomsnittet. En viss ökning av brödkonsumtionen på bekostnad av annan livsmedelskonsumtion blir eventuellt följden.

För reg/eringsekonomin skulle en övergång till exportkostnadsli nansiering genom handelsgödselavgifter innebära små förändringar. En omläggning skulle inte få några statsfinansiella effekter.

Administrativt vore en handelsgödselavgift jämförelsevis enkel att han- tera. En viss svårighet ligger i att även trädgårds- och skogsnäringarnas handelsgödselförbrukning kommer att belastas. Dessa näringar torde dock kunna kompenseras genom någon form av kollektiv restitution.

Om systemet med handelsgödselavgifter införs skulle avgiftsnivån be- höva anpassas fortlöpande till behoven under varje nytt regleringsår. Dessa ändringar får förutsättas påverka jordbrukets kostnadsnivå och inkomster.

Statliga budgetmedel

Den från administrativ synpunkt enklaste metoden att helt eller delvis ersätta förmalningsavgiften vore att omfördela en del av de budgetmedel som utgår till följd av subventioneringen av vissa baslivsmedel. Detta skulle innebära att utgående subventioner för vissa nu subventionerade produkter tt. ex. kött) sänks. De priser som konsumenterna får betala för dessa produkter stiger härigenom medan mjöl och brödprodukter blir billigare för konsu- menterna. Förjordbruket inträffar inga förändringarjämfört med nuvarande system med förmalningsavgifter. En annan möjlighet är att använda even- tuella nya subventionstillskott för att ersätta förmalningsavgifterna (så sked- de också den 1 juli 1076 och den 1 januari 1977).

Utredningens ställningstaganden

Sammanfattningsvis föreligger tre huvudalternativ för finansieringen av överskottskostnaderna:

O Nuvarande interna avgifter vilka för vissa subventionerade baslivsmedel tas ut i form av en reduktion av utgående pristillägg. O Handelsgödselavgifter. O Omfördelning av utgående livsmedelssubventioner t.ex. från kött till spannmål.

Utredningen har konstaterat att såväl handelsgödselavgifter som en om- fördelning av utgående budgetmedel i och för sig skulle vara acceptabla lösningar. Den förstnämnda metoden skulle t.ex. ha fördelar från miljö- synpunkt. men sannolikt innebära vissa administrativa problem. särskilt vid övergången. Nya eller omfördelade budgetmedel skulle tekniskt sett vara en mycket enkel metod. Förmalningsavgiften har numera till nästan hälften (22 kr./dt) ersatts med budgetmedel. Den tidigare kritiken av att höga förmalningsavgifter innebär en betydande fördyring av en viktig grupp av baslivsmedel (mjöl och brödprodukter) är därför numera inte längre lika tungt vägande. Då samtidigt systemet med förmalningsavgifter reglerings- tekniskt sett erbjuder många fördelar framför allt möjligheter att variera

spannmålspriserna efter skördens storlek - anser utredningen att nuvarande system för finansiering av Spannmålsöverskotten tills vidare bör bibehållas. Möjligheter föreligger härvidlag för statsmakterna att vid behov ändra (t. ex. öka) den andel av avgiften som finansieras med budgetmedel.

16. Prisregleringen för olika produkter

16.1. Inledning

1 de föregående kapitel som ägnats åt pris- och marknadsregleringarna på jordbrukets område har först redogjorts för prisregleringens allmänna ut- formning (kap. 12) och de utgångspunkter som enligt jordbruksutredningens uppfattning bör gälla vid avvägningen av producentpriserna (kap. 13). Ut- redningen har vidare i kap. 14 behandlat frågan hur jordbruksstödet skall finansieras. dvs. prissättningen gentemot konsument (prislinjevalet). Kap. 15 har slutligen ägnats åt vissa viktigare prisregleringsfrågor av mera generell karaktär. nämligen prisstödets överföring till jordbrukarna. gränsskyddets utforming samt de marknadsreglerade åtgärdernas handläggning. omfattning och finansiering.

1 det följande beskrivs för olika prisreglerade jordbruksprodukter mark- nadsläget och prisregleringens nuvarande utformning. Vidare redovisas ut- redningens överväganden och förslag rörande prisregleringarnas utformning för olika produkter. Härvid återges i tillämpliga fall i korthet de förslag som utredningen framlagt i föregående kapitel.

Utredningen har haft tillgång till flera olika prognoser. 1 första hand har utnyttjats genom lantbruksekonomiska samarbetsnämndens försorg publi- cerade prognoser. Vidare har utredningen tagit del av ännu ej publicerade prognoser för år 1985 som utarbetats inom Jordbrukets Utredningsinstitut (JU). Prognoserna överensstämmer i stora drag med varandra. I fråga om brödsäd. mjölk. nötkött och fläsk redovisar dock JU något större produktion för år 1985 än samarbetsnämnden.

16.2. Spannmål och spannmålsprodukter

16.2.1. Produktions- och marknadsutveckling

Spannmålsodlingen har ökat i omfattning efter 1960 och avkastningsnivåerna har stigit. Skördarna har varit särskilt stora under 1970-talet. då flera goda skördeår följt varandra (se tabell 16.1).

Tabell 16.1 Spannmålsodlingens utveckling

1961- 1966— 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1965 1970 (prel).

Areal, 1 000 ha Brödsäd 335 312 330 377 388 450 401 525 Fodersäd 1 132 1 225 1 289 1 233 1 228 1 183 1 217 1 153 Totalt 1467 1537 1619 1610 1616 1633 1618 1678

Skörd, mil/. kg Brödsäd 1 089 1 117 1 299 1 517 1 659 2 266 1 811 2 250 Fodersäd 2 899 3 269 4 098 3 705 3 139 4 333 3 450 3 340 Totalt 3 988 4 386 5 397 5 222 4 798 6 599 5 261 5 590

Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden.

Av de totala skördarna av brödsäd har under de senaste åren i genomsnitt en tredjedel exporterats. Fodersäden har i genomsnitt använts inom landet till närmare 90 %. Den andel av skörden som exporterats har varierat kraftigt mellan åren för såväl brödsäd som fodersäd och bestäms i huvudsak av skördens storlek. Senast under regleringsåret 1973/74 förekom en netto- import av foderspannmål. Utrikeshandelns omfattning under senare år re- dovisas i tabell 16.2.

Tabell 16.2 Utrikeshandeln med spannmål. milj. kg

1961/62- 1966/67— 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1965/66 1970/71

Brödsäd Export 256 273 204 626 404 1 137 739 Import 207 72 17 23 20 14 7 Fodersäd Export 201 340 908 574 21 452 280 lmport (korn. havre) 25 6 0 0 164 41 0 Mais, import 49 57 47 34 111 110 74

Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden.

En i stort sett oförändrad human konsumtion av brödsäd förutses fram till år 1985. Enligt de mera försiktiga prognoserna förutsätts odlingen förbli av nuvarande omfattning, medan avkastningen väntas öka med i genomsnitt ca 20 kg per ha och år. Därmed skulle det årliga exportöverskottet öka med närmare 100 milj. kg fram till år 1985. Enligt andra prognoser. i vilka förutsätts viss ökad odling och avkastningsökningar i närheten av de som förekom under perioden 1960—1975. kommer det årliga brödsädsöverskottet att öka med sammanlagt drygt 350 milj. kg fram till år 1985.

En ökning av den årliga fodersädsförbrukningen med 260—300 milj. kg förutses fram till år 1985 främst i mjölk- och fläskproduktionen. Skörde- ökningarna anges till mellan 250 och 400 milj. kg. varför ett oförändrat eller svagt växande nettoöverskott av fodersäd kan väntas.

Det sammanlagda spannmålsöverskottet av brödsäd och fodersäd har i olika prognosalternativ beräknats till 900—1 350 milj. kg vid mitten av 1980- talet.

16.22. Gäl/ande reg/ering

Prisregleringen för spannmål syftar till att trygga avsättningen för odlarna samt att stabilisera prisnivån och därmed hindra spekulation. Samtidigt tas även hänsyn till spannmålens betydelse som produktionsmedel för anima- lieproduktionen så att en rimlig balans uppnås mellan olika produktions- grenar.

Nuvarande utformning av prissättningen på spannmål har tillämpats fr. o. rn. 1976 års skörd. För varje regleringsår fastställs inlösenpriser. som stiger successivt under året fram till inlösendagen den 1 april. Vid pris- överläggningarna under vintern/våren kommer parterna överens om pre- liminära inlösenpriser för spannmål av olika slag. När skörderesultatet kan överblickas fastställer sedan styrelsen för regleringsföreningen. Svensk spannmålshandel. de definitiva inlösenpriserna. Härvid har det ibland vid stora skördar och låga världsmarknadspriser varit nödvändigt att sätta de definitiva priserna lägre än de preliminära. Genom ett system med prisorter sker en differentiering av odlarpriserna för brödsäd och fodersäd mellan olika delar av landet.

Som framgår av tabell 16.3 sjönk inlösenpriserna. speciellt för brödsäd. under perioden 1966/67—1972/73. Detta berodde på att de växande över- skotten fick avsättas till låga världsmarknadspriser. Under de senaste åren har priserna åter höjts. vilket bl. a. sammanhänger med stigande kostnader inom odlingen och förbättrade världsmarknadspriser.

Tabell 16.3 lnlösenpriser per den 1 april för spannmål med 15 % vattenhalt. kr/dt

1966/67 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77

Vete 58.50 52.00 52.00 49.00 55.00 65.00 69.00 74.00 Råg 58.50 52.00 52.00 48.50 55.00 62.00 64.00 68.00 Korn 49 .000 49.00[1 49.00 46.00 52.00 59.00 62.00 68.00 Havre 46.50” 45.50a 45.50 42.00 48.50 57.00 60.00 66.00

Stödpriser. Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden.

Gränsskyddet för spannmål utgörs av rörliga införselavgifter. vilka för bröd- säd normalt ses över en gång i månaden. Införselavgifternas utveckling under senare år för olika slag av spannmål redovisas i tabell 16.4. Även för olika spannmålsbaserade produkter såsom mjöl. bröd etc. skyddas den inhemska prisnivån med införselavgifter. vilkas nivå beräknas med utgångs- punkt från avgifterna för den ingående spannmålen.

Tabell 16.4 lnförselavgifter för olika slag av spannmål. kr/dt

1967/68 1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76

Vete 32 30 31 21 2 9 17 Råg 33 30 33 25 9 13 18 Kom 24 22 29 17 2 5 8 Havre 20 21 30 17 2 5 8

Källa: Statens jordbruksnämnd.

De marknadsreglerande åtgärderna handhas av regleringsföreningen Svensk spannmålshandel. Exporten sker antingen i föreningens egen regi eller genom exportörer som därvid erhåller erforderligt exportstöd. Vid sidan av den marknadsreglerande verksamheten handhar regleringsföreningen en- ligt avtal med statens jordbruksnämnd beredskapslagringen av vete och råg samt oljekraftfoder. Denna lagring sker för statens räkning och på statens bekostnad.

De marknadsreglerande åtgärderna inom spannmålsregleringen har under senare år finansierats med interna avgifter (förmalningsavgifter och tidigare tidvis även slaktdjursavgifter) samt statliga regleringsmedel (tabell 16.5).

Tabell 16.5 Spannmålsregleringens finansiering. milj. kr

1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76

Statliga regle— 60.0 93.2 87.5” 0.4 0.3 1.1 ringsmedel Förmalnings- 144.2 168.4 208.6 176.2 89.2 194.1 avgifter

Slaktdjurs- 33.6 57.4 80.6 — — — avgifter

aDärav 10.0 milj. kr tillverkningsavgifter för oljekraftfoder. Källa: Statens jordbruksnämnd.

Under år då de definitiva inlösenpriserna på fodersäd sänkts i förhållande till de preliminära har slaktdjursavgifterna för svin höjts i syfte att bibehålla en oförändrad lönsamhet inom fläskproduktionen. De medel som härigenom . influtit har tillförts spannmålsregleringen.

Genom ökad odling av spannmål, stigande hektarskördar och låga världs— marknadspriser växte exportkostnaderna under de första åren av 1970-talet. Regleringsekonomin blev därigenom också ansträngd. Tack vare högre världsmarknadspriser under åren 1973/74—1975/76 sjönk spannmålsregle- . ringens kostnader betydligt. men de har därefter åter stigit något. Förmal- ? ningsavgifternas utveckling framgår av tabell 16.6.

Tabell 16.6 Förmalningsavgiftens utveckling under senare år. kr/dt

1966/67 67/68 68/69 69/70 70/71 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76

Vete 7.04 11.00 18.08 19.75 27.75 32.42 38.75 34.25 18.25 32.42 Råg 7.04 7.46 13.83 15.50 27.75 32.42 39.17 34.33 20.75 33.25

Källa: Statens jordbru ksnämnd.

16.2.3. Överväganden och förslag

Jordbruksutredningen har vid behandlingen av produktionsmålet (kap. 11) uttalat att det av flera skäl är lämpligt att en större åkerareal bibehålls än som oundgängligen kan motiveras av beredskapsmässiga skäl. Den över- skottsproduktion som härigenom uppkommer bör vidare utgöras av spann- mål. eftersom animalieproduktionen med hänsyn till avsättningsförhållan-

dena i stort sett ej bör överstiga det inhemska avsättningsutrymmet. Till- gängliga prognoser över utvecklingen fram till mitten av 1980-talet tyder på att Spannmålsöverskotten i genomsnitt kan förväntas bli något större än för närvarande (jfr avsnitt 15.4).

Jordbruksutredningen anser att nuvarande pris- och marknadsreglerande åtgärder på spannmålsområdet i huvudsak är ändamålsenliga och därför bör bibehållas i sin nuvarande utformning. Det s.k. prisortsystemet bör dock ses över av statens jordbruksnämnd. Nuvarande prisorter och pris— spänningen mellan dessa orter tillkom för brödsäd redan år 1954 och för fodersäd år 1968.

Frågan hur Spannmålsöverskotten skall finansieras intar enligt utredning- ens mening en särställning. Utredningen har därför övervägt olika former för deras finansiering (se avsnitt 15.4). F. n. sker en relativt obetydlig ut- byteshandel med brödsäd. Där ingående export bör liksom för närvarande finansieras med införselavgiftsmedel från motsvarande import. För att täcka övriga exportkostnader har utredningen övervägt möjligheten av att införa någon för all arealbaserad produktion gemensam finansieringsmetod. t.ex. areal- eller handelsgödselavgifter. Härigenom skulle förmalningsavgifterna kunna elimineras. Dessa har tidvis medfört en inte helt oväsentlig fördyring av mjöl och brödprodukter. som utgör en viktig grupp av baslivsmedel.

Statsmakterna har fr.o.m. den 1 juli 1976 börjat tillföra budgetmedel även till spannmålsregleringen. Efter den 1 januari 1977 uttas således i fak- tiska förmalingsavgifter 25.25 kr/dt vete och 27.25 kr/dt råg. samtidigt som staten i form av budgetmedel tillför 22 resp. 21 kr/dt räknat på förmald kvantitet av vete resp. råg. Härigenom finns inte längre samma grund för kritik emot förmalningsavgiftens höjd som tidigare.

Förmalningsavgiften har regleringstekniska fördelar. Om exportkostna- derna vissa år förväntas bli stora p.g.a. en stor skörd och/eller låga ex- portpriser. kan som nämnts de definitiva inlösenpriserna sättas lägre än de preliminära. Genom en motsvarande höjning av förmalningsavgiften till- förs regleringsekonomin ytterligare medel utan att kvarnindustrins råva- rukostnad spannmålspris plus förmalningsavgift ändras. ] ett läge med obetydliga exportkostnader kan på motsvarande sätt det definitiva priset sättas högre än det preliminära. och förmalningsavgiften sänkas i motsva- rande mån. Genom att förmalningsavgiften erbjuder dessa regleringsteknis- ka fördelar bör den enligt utredningens uppfattning finnas kvar.

16.3. Oljeväxter och fettråvaror

16.3.1. Produktions- och marknadsutveckling

Oljeväxtfrö odlas dels för sitt innehåll av matnyttig olja. dels för det pro- teinrika foder som erhålls som biprodukt vid oljeutvinningen. Från slutet av 1960—talet har odlingen ökat betydligt i omfattning och uppgår vid mitten av 1970-talet till ca 170000 ha (ca 6 % av totala åkerarealen). Odlingens omfattning framgår av tabell 16.7.

Tabell 16.7 Oljeväxtodlingens omfattning

1961—1966— 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1965 1970 (prel)

Areal. 1000 ha 87 94 120 155 173 161 173 149 Fröskörda. milj. kg 179 196 256 329 340 354 330 285 Totalskörd. olja.

milj. kg. 59 72 89 112 116 125 117 101

" 18 ”i; vattenhalt. Källa: Statens jordbruksnämnd.

Den svenska skörden av oljeväxtfrö avsätts dels inom landet som råvara för margarinindustrin. dels genom export i form av frö eller olja (tabell 16.8). Margarinindustrins användning av inhemsk rapsolja ökade under 1960-talet men begränsades kraftigt fr. o. m. år 1971 på grund av dess innehåll av erukasyra.

Användningen av inhemsk olja vid margarintillverkningen har därefter åter ökat. sedan nya oljeväxtsorter med lägre halt av erukasyra kommit fram. En viss fortsatt ökning förutses komma att ske. men under överskådlig tid torde fortfarande huvuddelen av den inom landet producerade rapsoljan komma att exporteras. Vid mitten av 1970-talet motsvarar den inhemska oljeproduktionen ungefar margarinkonsumtionens innehåll av fett.

Direktkonsumtionen av olika matfettsprodukter uppgick till omkring 25 kg/capita och år under perioden 1950—1963. Därefter sjönk konsumtionen något fram till år 1973 varefter en mindre ökning åter skett. Under perioden 1950—1973 ökade den totala margarinförbrukningen från 53 till 148 milj. kg.. medan smörkonsumtionen minskade från 96 till 32 milj. kg. Tillkomsten av nya matfettsprodukter under de senaste åren har ökat konkurrensen mel— lan mejeriernas i huvudsak smörfettsbaserade produkter och övrig matfetts- industris produkter. främst Margarinbolagets och KF:s Mejeriernas pro-

Tabell 16.8 import och export av viktigare margarinråvaror samt import och to- talkonsumtion av margarin. milj. kg

1960— 1965— 1970— 1973— 1974 1975 1976 1964 1969 1974

Import av olja och fett[1 108 113 135 128 136 122 122 Export av rapsolja” 22 41 72 103 80 86 102 import av margarin 5 5 8 10 7 7 5 Konsumtion av margarinf 120 128 148 148 155 155 159 Därav från mejeriindustrin 0 O 6 7 13 19 26

aVegetabiliska fetter och oljor inklusive ur kopra utvunnen olja samt marina oljor. blnkl. olja i exporterat oljeväxtfrö. ("Inkl. lättmargarin. Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden.

dukter har härvid ökat sin andel något (se tabell 16.9). De nya produkterna har inneburit att den tidigare klara gränsdragningen mellan smör och mar- garin delvis försvunnit. Dessutom ingår 3—7 % mjölkfett i margarinindu- strins årliga förbrukning av fettråvaror. eftersom denna industri enligt avtal med SMR numera årligen övertar vissa kvantiteter smörolja.

Tabell 16.9 Konsumtionen av olika slags matfett fördelad på produkter från mejeri- resp. margarinindustrin. milj. kg

1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

Dilek/konsumtion

Mejeriindustrin Smör 51.9 43.3 38.3 34.4 32.3 31.3 31.7 30.8 Bregott 0.2 3.5 3.8 4.9 6.7 8.8 11.2 15.0 Lättmargarin" — — — — 3.7 7.3 11.2 Summa mejeriindustrin 52.1 46.8 42.1 39.3 39.0 43.8 50.2 57.0 Margarinindustrin Hushållsmargarin 109.8 117.4 120.3 119.4 120.1 119.8 114.3 I 1 1.8 Lättmargarina — - — 2.9 2.5 2.5 2.1 2.1 Summa margarinindustrin 109.8 117.4 120.3 122.3 122.6 122.3 116.4 1139 Summa direktkonsumtion 161.9 164.2 162.4 161.6 161.6 166.1 166.6 170.8 Bageri/örbrukning Margarin 23.4 23.3 21 ,4 19.3 19.0 20.2 20.7 19.4 Smör 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7 0.7 Summa bageriförbrukning 24.2 24.1 22.2 20.1 19.8 20.9 21.4 20.1 %— ”Uppdelningen mellan mejeri— och margarinindustri utgör en skattning. Källa: Statens jordbruksnämnd.

16.3.2. Gäl/ande reg/ering

Fettvaruregleringen syftar från och med år 1967/68 till att skapa utrymme på den svenska marknaden för produkter från den inhemska oljeväxtod- lingen och att ge avsett prisstöd åt denna odling. Regleringsåtgärderna inom fettvaruregleringen berör samtliga animaliska och vegetabiliska fettvaror med undantag för smörfett. vars pris bestäms inom mejeriregleringen (se avsnitt 16.6).

Regleringsföreningen Sveriges oljeväxtintressenter (SOI) inlöser allt inom landet skördat oljeväxtfrö. lnlösenpriser/ta bestäms av SOI med hänsyn till dels de mittpriser och prisgränser som statsmakterna fastställt för frö och olja. dels de marknadsmässiga och regleringsekonomiska förutsättningarna. Prisutvecklingen för olika slags oljeväxtfrö redovisas i tabell 16.10.

Tabell 16.10 lnlösenpriser för olika slags oljeväxtfrö (avser vara med 18 % vattenhalt och 47 % fetthalt). kr/ dt

1966 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 /67 /71 /72 /73 /74 /75 /76 /77

Höstraps 85 90 103” 88 100 115 121 138” Vårraps 85 90 88 86” 100 120 126 13817 Höstrybs 85 90 93 76 90 105 11 1 123 Vårrybs 85 90 103 86 100 115 121 13817

ZFr. o. m. detta år avser priset frö med låg halt av erukasyra. Gäller vid högsta kvalitet vad gäller erukasyrahalt. Källa: Sveriges oljeväxtintressenter.

SOI säljer en delav fröskörden till margarinindustrin och exporterar resten. Margarinindustrin köper oljeväxtfrö till priser som bestäms av fröskördens fett- och foderinnehåll. Fettinnehållet betalas därvid efter ett kalkylerat världsmarknadspris. medan foderinnehållet betalas efter priset på rapsmjöl. som fastställs av SOI.

Den eftersträvade inhemska prisnivån på oljeväxtfrö. olja och margarin åstadkommes genom att tillverkningen av alla oljehaltiga margarinråvaror. med undantag av mjölkfett. beläggs med en fettvaruavgi/i. Denna inbetalas till statens jordbruksnämnd som också fastställer dess storlek. Till den del som fettvaruavgiften hänför sig till fetter som importerats eller utvunnits * ur importerade råvaror fungerar den närmast som en införselavgift. Fett- 1 varuavgiften är fast så länge världsmarknadspriset på rapsolja ligger mellan 1 vissa gränsvärden som motsvarar fastställda prisgränser för oljeväxtfrö. Fet- tvaruavgiften har i genomsnitt under senare år varit av följande storlek. " kr/dt: i 1967/68 103 1970/71 112 1973/74 50 1968/69 114 1971/72 140 1974/75 57 1969/70 102 1972/73 153 1975/76 184

Från och med den 1 juli 1973 finns också ett gränsskydd för den inhemska olje- och margarinindustrin i form av en värdetull. Befrielse från tull medges för en viss importkvantitet margarin från EFTA-länder. f.n. 7.2 milj. kg från Norge. Detta margarin belastas i stället med en särskild fast fettva- ruavgift. Fett som används till teknisk industri samt slakterifett har speciella regleringsarrangemang.

Finansieringen av SOI:s verksamhet sker dels med vissa fettvaruavgifts- medel. dels med andra statliga regleringsmedel. SOI tillförs direkt fettva- ruavgifterna för oljan från den kvantitet oljeväxtfrö. som margarinindustrin enligt avtal skall överta. Tabell 16.11 visar tillförseln av statliga reglerings- medel till SOI.

Exporten av oljeväxtfrö och rapsolja samt importen av olika fetter och oljor (oljeråvaror) kan ses som en utbyteshandel. varvid fettvaruavgifterna från importen finansierar exporten. Eftersom importen hittills vanligen varit större än exporten. har staten tillförts mera fettvaruavgiftsmedel än den

Tabell 16.11 Fettvaruavgifter och övriga statliga regleringsmedel till fettvaruregle- ringen m. m. milj. kr

1970/71 1971/72 1972/73 1973/741974/75 1975/76

Fettvaruavgifter 47.5 59.8 85.8 21.3 29.4 84.3 Ovriga statliga regleringsmedel” 61.5 47.0 42.8 42.8 58.8 54.7 Jfr totalt influtna fettvaruavgifterb 158 198 199 64 81 250

”Från fettvaruavgifter och övriga införselavgifter. ”Inkl. de fettvaruavgifter som direkt tillförs 501. Källa: Statens jordbruksnämnd.

betalt ut till SOI på olika sätt. Fettvaruavgiftsmedlen förs samman med statens övriga införselavgiftsmedel.

16.3.3. Överväganden och förslag

Prissättningen och prisregleringen för olika fettvaror sker inom fett- varuregleringen och. i fråga om smörfettbaserade produkter. inom meje- riregleringen (jfr avsnitt 16.6).

De produktionsmål som utredningen fastställt för mjölkproduktionens och oljeväxtodlingens storlek (jfr kap. 15) är främst motiverade av bered- skapsskäl. En oljeväxtodling av ungefär nuvarande omfattning bör således bibehållas för att möjliggöra en tillfredsställande försörjning med protein- foder och matfett under en avspärrning.

Prissättningen påfetträvaror har under senare år komplicerats av att smör- fett ingår i fler matfettsprodukter än tidigare. Dels utnyttjas smörfett av mejeriindustrin till vissa nya matfettsprodukter. dels säljs det till marga- rinindustrin i form av smörolja som margarinråvara. Det pris som mar- garinindustrin enligt upprättade avtal härvid betalar ligger något över vad som motsvarar exportpriset för smör.

Under de senaste åren har smörfettet. som redovisas i efterföljande tablå, genomgående varit en dyrare margarinråvara än konventionella vegetabiliska oljor. t. ex. soljaolja (priser. öre/kg):

1971 1972 1973 1974 1975 1976

Raffinerad sojaolja. inklusive fettvaru- avgift (a) 330 325 380 460 453 468 varav fettvaruavgift 123 149 120 7 137 187 Exportpris. smörfett (b) 733 579 446 511 624 612 Skillnad (=b minus a) 403 254 66 51 171 144

Enligt margarinindustrin kan fettvaruavgiften komma att stiga i fram- tiden. så att vegetabiliska margarinråvaror blir dyrare än överskottsmjölkfett. Detta torde då inte komma att exporteras utan att användas som inhemsk

margarinråvara. För att i ett sådant läge uppnå full rättvisa mellan mat- fettstillverkare. som utnyttjar vegetabiliska oljor resp. överskottet av mjölk- fett. skulle enligt margarinindustrin även mjölkfettet beläggas med en fett- varuavgift. Denna skulle avvägas så att mjölkfettet skulle få samma pris som övriga margarinråvaror. Avgiften skulle betalas av både mejerier och den margarinindustri som utnyttjar överskott av mjölkfett.

Enligt jordbruksutredningens uppfattning är det angeläget att matfetts- regleringarna utformas på ett sådant sätt att konkurrensvillkoren mellan producentkooperativa och övriga matfettsindustrier blir så rättvisa som möj- ligt (jfr avsnitt 15.2). Utredningen finner det emellertid tveksamt om den av margarinindustrin förordade avgiften verkligen skulle påverka konkur- renssituationen mellan de båda matfettsbranscherna. Råvarukostnaderna för de producentkooperativa mejerierna kan aldrig helt styras. dvs. göras iden- tiska med övriga livsmedelsindustriers råvarukostnader. eftersom produ- centernas mjölkpris utgör en restpost från hela verksamheten. Utredningen anser att det inte finns anledning att nu ta ställning till frågan om överskotten av smörfett i framtiden ev. bör beläggas med avgift. En bedömning kan anstå till dess frågan blir aktuell. då den bör kunna tas upp vid prisöver- läggningarna.

Prissättningen på olika matfettssorter är av betydelse för bl. a. konsumen- terna. jordbrukarna och företagen inom matfettsindustrin.

För konsumenterna är det angeläget att priserna på olika slags matfett kan hållas så låga som möjligt. och att prissättningen stimulerar till en sund produktutveckling.

För oljeväxtodlarna är prissättningen av oljeväxtfrö och vegetabiliska fett- varor av avgörande betydelse för odlingens lönsamhet. Prissättningen på smör är däremot inte så betydelsefull för mjölkproducenterna. Smörets bidrag till mjölkens betalningsförmåga har minskat och är numera av storleks- ordningen lO %.

För matfettsindustrins olika parter är prissättningen på oljeväxtfrö resp. smör av central betydelse. eftersom förskjutningar i prisrelationen smör/mar- garin i hög grad påverkar konsumtionens fördelning mellan dessa båda typer av matfett. Margarinindustrins råvarupriser bestäms inom fettvarureglering— en. samtidigt som priset på färdigt margarin måste anpassas till smörpriset. Inom mjölkregleringen regleras mejeriernas försäljningspris på smör. men inte smörets råvarukostnader. Detta innebär att konkurrensvillkoren inte kan göras helt likformiga för producentkooperativa mejerier och den egent- liga margarinindustrin.

Fram t. o. m. 1966/67 skedde prissättningen på margarin bl.a. med syfte att underlätta avsättningen av smör. Därefter finns däremot ingen formell koppling mellan fettvaruregleringen och regleringen för mejeriprodukter. Det är dock fortfarande både möjligt och nödvändigt att vid prisöverlägg- ningarna beakta prisrelationerna mellan olika slags matfett.

Utgångspunkten vid prissättningen på oljeväxtfrö är behovet att stödja den inhemska odlingen av oljeväxter. Härigenom bestäms margarinindu- strins råvarukostnader och indirekt även margarinpriset. Smörpriset fast- ställs sedan med beaktande av margarinprisets nivå och den förväntade effekten på avsättningen av smör och margarin. För att inte smörexporten skall få för stor omfattning och därmed bli alltför kostsam har priskvoten

smör/margarin successivt fått sänkas från 2.05 är 1963 till 1.60 år 1975.

Jordbruksutredningen förordar att prissättningen på matfettsområdet även i fortsättningen bör utgå från oljeväxtodlingens behov av prisstöd. Detta kommer i sin tur liksom f. n. att bestämma margarinpriset. Vid den mark- nadsmässigt anpassade prisdifferentieringen mellan olika mejeriprodukter. som utgör mjölkregleringens grundprincip (jfr avsnitt 16.6). synes det alltjämt nödvändigt att priserna på olika smörbaserade matfetter sätts med beaktande av margarinets prisnivå.

Margarinindustrin har framfört synpunkter på fettvaruregleringens finan- siering. Fram till för något år sedan fanns ett nettoimportbehov av mar- garinråvaror. Detta innebar att fettvaruregleringen tillförde staten mera me- del i form av fettvaruavgifter än som sedan behövde tillföras denna reglering (se tabell 16.11). Statens "överskott" tilldelades sedan andra regleringsför- eningar. till stor del mjölkregleringen. Detta innebär enligt margarinindustrin att margarinet skulle kunna sägas ha subventionerat olika mjölkprodukter. t. ex. smör. Margarinindustrin har uppfattat detta som olämpligt och fö— reslagit att fettvaruavgiften skulle sänkas så att inflytande fettvaruavgifts- medel endast skulle räcka till vad som behövs inom fettvaruregleringen. Härigenom skulle margarinråvarorna och margarinet förbilligas. samtidigt som odlarpriset på oljeväxtfrö skulle kunna hållas uppe.

Enligt hittillsvarande principer för fördelningen av de totalt influtna in- förselavgiftsmedlen. inkl. fettvaruavgifterna. finns inget direkt samband mellan storleken av de införselavgiftsmedel som importen av en viss jordbruksprodukt ger upphov till och tilldelningen av statliga reglerings- medel (införselavgifter) till produkten i fråga. Enda undantaget från denna princip är sockerregleringen (jfr avsnitt 16.5) som utgör en sluten ekonomisk sektor. För varuområden med en nettoimport blir statens intäkter från in- förselavgiftsmedlen därför i regel större än de belopp som utbetalas till reg- leringsföreningen i fråga. Så har tills helt nyligen varit fallet inom fett- varuregleringen. Under senare år har emellertid oljeväxtodlingens omfatt- ning ökat. och någon nämnvärd nettoimport av oljeråvaror föreligger inte längre. Någon återgång till tidigare nettoimportsituation för fettråvaror vän- tas inte ske. Jordbruksutredningen finner det från principiella utgångspunk- ter inte vara lämpligt att göra fettvaruregleringen till en sluten ekonomisk sektor. Praktiskt sett skulle f. ö. härigenom inte längre de konsekvenser uppnås som margarinindustrin eftersträvar.

Från margarinindustrins sida har även berörts konkurrensförhållandena inom matfettsindustrin. särskilt det förhållandet att flera av de nya pro- dukter. vilkas marknadsandel ökat snabbt. till stor del baseras på råvaror som endast finns tillgängliga inom den producentkooperativt ägda meje- risektorn. Vissa av dessa råvaror kan i och för sig ställas till förfogande i tillräckliga kvantiteter (smörolja. överskottssmör) men för andra kan. åt- minstone under den period av året då invägningen av mjölk är som lägst. knapphet råda (färsk grädde till Bregott. kärnmjölk till Lätt och lagom). Margarinindustrin har hävdat att den inte har samma möjligheter att komma över mjölkbaserade råvaror som mejerierna. Detta skulle ha medfört vissa olägenheter. främst svårigheter att åstadkomma samma produktutveckling som mejeriindustrin.

I den mån sådana olägenheter verkligen föreligger skulle följande åtgärder

kunna övervägas:

O Frivilliga leveransavtal (tillämpas redan).

Statliga kvoteringar. Importmöjligheter (avgiftsfri import).

Statlig inlösen av mjölkfettsöverskottet som därefter försäljs till högst— bjudande.

OOO

Samtliga redovisade alternativ torde kunna bidra till en förbättrad kon- kurrenssituation. Import torde vara det sämsta alternativet. eftersom över- skotten av mjölkfett härigenom skulle öka. En statlig inlösen av överskotten skulle innebära tekniska problem. bl. a. vad avser definitionen av överskott. F. ö. är det kanske inte främst överskott av mjölkfett i form av smör eller smörolja utan andra mjölkprodukter av färskvarukaraktär som är av intresse för margarinindustrin. Utredningen föreslår att eventuella problem/tvister på detta område skall kunna granskas och prövas av jordbruksnämnden eller av de pris- och konkurrensvårdande myndigheterna i enlighet med det förslag som i det föregående redovisats i avsnitt 1526.

16.4. Potatis och potatisprodukter

16.4.1. Produktions- och marknadsutveckling

Odlingen av potatis omfattar matpotatis och fabrikspotatis för framställning av stärkelse och alkohol. Potatisarealen har halverats sedan början av 1960- talet. Under första hälften av 1970-talet har odlats omkring 50000 ha per år. varav drygt två tredjedelar varit matpotatis. Totalskördarna har under perioden 1970—1975 varierat mellan 840 och 1490 milj. kg (tabell 16.12). År 1976 uppgick skörden till 1 041 milj. kg varav 757 milj. kg matpotatis.

Åtgången av matpotatis för direkt konsumtion har successivt minskat under den senaste tioårsperioden. medan konsumtionen av produkter av matpotatis har ökat till ca 147 milj. kg år 1975/76. Importandelen har i genomsnitt varit mindre än 10 % av konsumtionen. men har varierat kraftigt beroende på skördeutfallet inom landet. En fortsatt svag minskning i för- brukningen av matpotatis förutses fram till 1985. Även odlingen väntas minska något i omfattning.

Den inhemska framställningen av stärkelse är praktiskt taget helt baserad på potatis. Produktionen uppgår vid normal avkastning till omkring 50 milj. kg. vilket motsvarar en potatisareal av ungefär 8 000 ha. En betydande import av stärkelse för tekniska ändamål sker.

Enligt riksdagsbeslut (prop. 19342232) skall AB Vin- & Spritcentralen an- vända svensk jordbruksråvara. som regel potatis. för så stor del av sin till- verkning som anses motsvara den inhemska konsumtionen av brännvin. Tillverkningen av sprit uppgår för närvarande till totalt drygt 30 milj. liter/år. Arealbehovet för hela sprittillverkningen är vid normalskörd ca 4000 ha. På grund av att skördarna av bränneripotatis varierat har den andel av bränn- vinstillverkningen som kunnat baseras på potatisråvara uppgått till mellan 40 och 80 % under den senaste femårsperioden.

Enligt föreliggande prognoser kommer omfattningen av fabrikspotatisod-

Tabell 16.12 Produktion. import och konsumtion av potatis och potatisprodukter.

milj. kg 1961/62— 1966/67— 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ l975/ 1965/66 1970/71 72 73 74 75 76 Produktion Potatis 1 520 1 329 1 242 1 137 947 1 257 837 därav matpotatis . . . . . . 785 729 885 562 Stärkelse 36 43 39 46 36 54 33 Brännvin. milj. 1. 30 27 27 30 32 32 32 därav ur potatis milj. 1. 30 26 19 23 13 28 16 Konsum/ion Matpotatisa 652 661 663 661 *59 658 640 Import Matpotatis. netto 41 62 38 41 87 24 145 Stärkelse 5 15 14 27 38 38 23

”Inkl. förädlade produkter omräknade till potatis. Källa." Statens jordbruksnämnd.

lingen. som är helt kontraktsbunden. att förbli av ungefär nuvarande om- fattning under de närmaste åren.

1642. Gällande reglering

Matpotatisregleringen var fram till och med 1970/71 ett exempel på den enklaste formen av prisreglering på jordbrukets område och bestod enbart av ett gränsskydd kompletterat med prisgränser. Denna prisreglering visade sig fungera mindre väl. Under långa perioder låg odlarpriset utanför de över— enskomna prisgränserna. oftast under den nedre. Genom tillkomsten av regleringsföreningen Sveriges potatisintressenter (SPI) år 1971 har möjlig- heterna till att stabilisera prisnivån inom landet genom olika slags mark- nadsingripanden förbättrats.

Gränsskyddet för matpotatis består av en införselavgift som är fast så länge det inhemska priset ligger mellan fastställda prisgränser. Prisbevak— ningen handhas av statens jordbruksnämnd och avser producentpris vid leverans från odlarna till handeln.

Prisgränserna höjs successivt under regleringsåret i syfte att stimulera till lagring och ett jämnare utbud. Periodindelning och prisgränser för reg- leringsåret 1976/77 framgår av följande tablå (avser kvalitet SMAK Prima):

Perioder: Prisgränser, kr/ 100 kg 6/7 14/11 39.00 52.00 15/11 10/12 44.50 — 57.50 11/12 — 31/1 48.50 — 61.50 1/2 28/2 50.50 — 63,50 1/3 31/3 53.00 — 66.00

I/4 5/7 56.00 69.00

1 proposition till riksdagen våren 1977 (prop. 1976/77:94) har regeringen föreslagit att även införselavgifterna skall kunna höjas då prisgränserna höjs för att garantera att prisregleringsskalans prishöjningar leder till höjda od- larpriser.

Regleringsföreningen skall ingripa på marknaden för matpotatis om bris- tande balans uppstår mellan utbud och efterfrågan så att priset tenderar att väsentligt avvika från avsedd nivå. Bland de prisstödjande åtgärder som regleringsföreningen kan tillgripa kan nämnas Stödköp. lagring och export.

All fabrikspotatisodling sker numera på kontrakt med producentkoope- rativa föreningar. som äger landets samtliga stärkelsefabriker och som är hälftendelägare i landets enda bränneri. Odlingen är i huvudsak förlagd till Kristianstads och Blekinge län.

För stärkelse fastställs införselavgifter. mittpriser och prisgränser på grund- val av förslag från de prisöverläggande parterna. Med ledning därav fastställs priset för fabrikspotatis av en särskild kommitté. Fabrikspotatispriset följer en successivt stigande prisskala under den period stärkelse- och sprittill- verkning pågår. Införselavgifter tas även ut på produkter av fabrikspotatis. t. ex. stärkelse och glykos. som dessutom är belagda med en kompensa- tionsavgift av samma storlek som uttagna interna avgifter. Prisgränserna för potatisstärkelse är fasta under säsongen. Även införselavgiften är fast så länge det inhemska priset befinner sig mellan dessa gränser. Fabrikspotatis har samma gränsskydd som matpotatis. men någon import av annat än utsäde har aldrig förekommit. Stärkelsederivat skyddas i viss utsträckning av tullar och kompensationsavgifter.

De marknadsreglerande åtgärderna för fabrikspotatis har sedan 1967 hand- lagts av en regleringsförening som från år 1971 även övertog matpotatis- l regleringen och antog namnet Sveriges Potatisintressenter. Åtgärderna på ( fabrikspotatisområdet begränsas i huvudsak till att för den del av stärkel- ( seproduktionen som används till derivatframställning rabattera priset ned i till världsmarknadsprisnivån. Tillgängliga kvantiteter inhemsk stärkelse ' kvoteras mellan förbrukarna. Derivattillverkarnas återstående behov täcks genom import utan införselavgift. Derivatfabrikanterna får därigenom hela sitt råvarubehov till världsmarknadspris.

De statliga medel som finansierar potatisregleringen utgörs främst av reg- leringsmedel inom fördelningsplanen (införselavgifter m.m.). Reglerings- föreningen erhåller även de kompensationsavgifter som inflyter vid import av vissa stärkelsebaserade produkter. Vidare finansieras regleringen med interna avgifter. areal- och leveransavgifter. Arealavgifter får jordbruks- nämnden enligt regeringens bemyndigande ta ut för alla odlingar av mat- och fabrikspotatis om 0,5 ha och däröver vid jordbruksföretag med mer än 2,0 ha åker. Inom fabrikspotatisregleringen kompletteras arealavgiften med en leveransavgift på potatis som levereras till stärkelsefabrik eller brän- neri. Areal- och leveransavgiftsmedlen tillförs regleringsföreningen efter avdrag för skördeskadeavgift. vissa restitutioner samt administrativa kostnader. Tillförseln av medel till regleringsföreningens verksamhet framgår av föl- jande tablå (milj. kr.):

1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76

Statliga reglerings- medel 30.9] 20.2 20.4 20.8 30.02

Areal- och leverans- avgifter 26 5.9 1.9 5.4 5.7

16.4.3 Överväganden och förslag

Matpotatisregleringen har. efter det att den fick sin nuvarande utformning fr.o.m. år 1971/72. enligt jordbruksutredningens uppfattning i stort sett fungerat väl. Regleringen bör därför i huvudsak bibehållas i sin nuvarande utformning.

InomIfabrikspotatisreg/eringen harjordbruksutredningen särskilt uppmärk- sammat frågan om fabrikspotatisodlingens omfattning och finansieringen av nuvarande rabattering av stärkelse för framställning av tekniskt derivat.

Derivat är klassat som industrivara i EFTA—avtalet vilket innebär att varan fr. o. m. 1967 inte har något gränsskydd. Därför rabatteras industrins inköp av inhemsk råvara för sådan produktion ned till ett beräknat importpris. Enligt 1967 års jordbrukspolitiska beslut skulle för rabatteringen få dis- poneras sammanlagt ca 11.7 milj. kr. Den rabatterade kvantiteten begrän- sades av kostnadsskäl till avrundat 17.5 milj. kg per år. Denna begränsning har senare tagits bort. och regleringsföreningen har medgetts rätt att inom ramen för tillgängliga medel stödja avsättningen av stärkelse och produkter därav. Även andra marknadsreglerande åtgärder än rabattering av stärkelse till derivatindustrin får tillgripas. I genomsnitt för perioden 1967/68—1975/76 har den årliga kostnaden för rabatteringen varit 12.1 milj. kr. För budgetåret 1976/77 beräknas rabatteringen kosta ca 17.5 milj. kr.

Kostnaderna för rabatteringen har ökat genom att det inhemska priset på stärkelse fr. o. m. budgetåret 1974/75 har stigit mer än importpriset. Även de rabatterade kvantiteterna har ökat. De ökade kostnaderna finansieras f. n. med införselavgiftsmedel inom den totalram jordbruket förhandlar sig till. Någon ändring av denna ram föranledd av finansieringssituationen på stärkelsesidan har inte skett. Detta innebär att en större andel än tidigare av de införselavgiftsmedel jordbruket totalt förhandlat sig till har måst an- vändas till Stärkelserabattering.

Jordbruksutredningen anser att odlingens nuvarande omfattning i stort sett är lämplig. Om nuvarande prisförhållanden mellan importpris och in- hemskt stärkelsepris består. har 1967 års förutsättningar för att finansiera rabatteringen tydligen ändrats. De merkostnader för prisrabatteringen av stärkelse till derivatindustrin som nu föreligger jämfört med läget 1967. kan därför motivera en höjning av de införselavgiftsmedel som jordbruket tillförs inom fördelningsplanen eller ett tillskott av budgetmedel. Frågan om stärkelserabatteringens finansiering bör tas upp vid den översyn av in- dustrins råvarukostnadsutjämning som föreslås i det följande (kap. 17).

1 Inklusive ett engångs- belopp på 15 milj. kr.

? Inklusive ett engångs— belopp på 10 milj. kr.

16.5. Sockerbetor och socker

16.5.1. Produktions- och marknadsutveckling

Den svenska odlingen av sockerbetor nådde sin hittills största omfattning. ca 60000 ha. under 1950-talet. Den är 1976 odlade arealen om ca 53 000 ha beräknas vid normal skörd ge en mängd socker som motsvarar knappt 90 % av konsumtionen i landet. I tabell 16.13 redovisas viktigare uppgifter om sockerförsörjningen under senare år.

Tabell 16.13 Produktion. import och konsumtion av socker

1961/62— 1966/67— 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1965/66 1970/71

Areal. 1000 ha 45 40.5 40.1 41.4 41_4 46.9 52.3 Sockerproduktion. milj. kg

ur svenska betor 226 221 249 269 243 281 255 ur importerat råsocker 99 89 85 83 102 85 67 Konsumtion. milj. kg(1 325 329 342 339 353 366 355 Självförsörjning. % 70 67 73 79 69 77 72

Gränshandel och handelns lagerförändringar ej beaktade. Källa: Statens jordbruksnämnd.

Odlingen är koncentrerad till i första hand Skåne samt Öland och Gotland. Strösocker tillverkas vid sex fabriker. varav fyra i Skåne. en på Öland och en på Gotland. Vid en fabrik i Skåne tillverkas råsocker. Samtliga fabriker ägs av Svenska sockerfabriks AB. som dessutom i Arlöv driver ett raffinaderi 1 för förädling av inhemskt och importerat råsocker till socker av special— kvaliteter. främst bitsocker. |

Enligt tillgängliga prognoser förutses en viss fortsatt avkastningsökning med 0,5—0.7 % per år inom sockerbetsodlingen och en oförändrad eller i takt med befolkningsökningen växande totalkonsumtion av socker. Det in- inebär att självförsörjningsgraden för socker vid oförändrad sockerbetsareal skulle komma att öka från knappt 90 % till 93—95 % år 1985.

Det internationella sockerpriset steg kraftigt från hösten 1973. En extremt hög prisnivå nåddes under senare delen av 1974 (675 kr/dt i november). Under sista kvartalet 1976 var nivån åter jämförelsevis låg (113 kr/dt). Även den svenska prisnivån på socker och sockerbetor. som länge var relativt stabil. har stigit kraftigt under de senaste åren (se tabell 16.14).

Tabell 16.4 Prisserier på sockerbetor och socker. kr/dt

1966/ 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ 1975/ 1976/ 71 72 73 74 75 76 77

Sockerbetor (16 % socker) 10.39 10.03 10.38 10.54 12.37 14.21 15.22 Svenskt partipris 105 120 131 161 227 198 221 Världsmarknadsprisa 42 89 I 10 196 377 169 1284 Sockerbolagets avräkningspris 133 135 140 142 170 198 221

”Cif svensk hamn. jämförbar kvalitet. Källa." Statens jordbruksnämnd.

16.52. Gäl/ande reg/ering

Prisregleringen för socker omfattar hela förädlingskedjan från råvaran till det färdiga sockret. Även arealen sockerbetor bestäms inom regleringen. Prisregleringen för socker avviker i viss mån från regleringarna för flertalet övriga jordbruksprodukter. Detta beror främst på att några marknadsregle- rande åtgärder i syfte att avsätta överskott inte behövs, eftersom ett visst importbehov föreligger. Från och med regleringsåret 1967/68 har villkoren för svensk betodling och sockerindustri anpassats till de förändringar som äger rum inom sockernäringen i EG-länderna. Regleringsåtgärderna för sock- er handhas i huvudsak av statensjordbruksnämnd. Nämnden förvaltar också sockerregleringsfonden, till vilken förs samtliga avgiftsmedel från socker- området.

Prissättning ocli gränsskydd. Inom sockerregleringens ram bestäms priserna i tre led. nämligen odlarpriset på sockerbetor, sockerbolagets avräkningspris för socker tillverkat ur svenska betor och det inhemska partipriset på socker. Betpriset till odlarna är kopplat till motsvarande pris inom EG på så sätt att prisändringar inom EG leder till motsvarande prisändringar i Sverige. Även det vid överläggningarna fastställda priset på socker tillverkat ur sven- ska betor. avräkningspriset. skall vara konkurrensmässigt vid jämförelse med motsvarande pris inom EG.

Om världsmarknadspriset för socker är lägre än priset för svensktillverkat socker skall det senare priset gälla som svenskt partipris. Om världsmark- nadspriset överstiger det inhemska priset, fastställs den inhemska partipris- nivån genom en sammanvägning av världsmarknadspriset och det inhemska avräkningspriset.

Då världsmarknadspriset är högre än det svenska priset skall sockerbolaget tillförsäkras en inom vissa gränser bestämd ersättning för raffinering av importerat råsocker. varigenom verksamheten vid raffinaderiet i Arlöv skyd— das. Då världsmarknadspriserna understiger det inhemska priset uppnås samma effekt genom avvägning av införselavgiften på råsocker.

In/örse/avgi/"terna för socker är rörliga och justeras en gång varje månad samt dessutom vid större förändringar i det noterade världsmarknadspriset. För sirap och andra sockerlösningar bestäms införselavgiften fr. o. m. den 1 juli 1975 efter varans sockerhalt. Införselavgiften kompletteras med ett s. k. återköpsförfarande.som handhas av regleringsföreningen Svensk socker- handel. Systemet med återköp syftar till att bringa importpartiernas faktiska priser upp till den prisnivå som legat till grund för bestämningen av in- förselavgiften.

Då världsmarknadspriset på färdigt socker är högre än sockerbolagets för- säljningspris, det 5. k. avräkningspriset, får jordbruksnämnden ta ut en för- säljningsavgift på allt socker som säljs inom landet. Därvid kommer det inhemska partipriset att höjas med ett belopp som motsvarar försäljnings- avgiften. De insamlade medlen används för att subventionera sockerim- porten genom importbidrag.

' Sockerindustri. SlND 197614.

16 . 5 . 3 Överväganden och 4 förs/ag

Enligt riksdagsbeslut från år 1974 (prop. 1974:122, JoU 1974129, rskr 1974z275) skall den svenska sockerbetsarealen under perioden 1974—1978 fastställas "så att sockerbolagets nuvarande brukskapacitet kommer att ut- nyttjas fullt på ett rationellt sätt". Under perioden 1967—1973 gällde att odlingen skulle begränsas till avrundat 40 000 ha. Efter år 1973 har odlingens omfattning ökat successivt till 53 000 ha är 19760fr tabell 16.13). Bakgrunden till att odlingen tillåtits öka har bl. a. varit att den svenska sockernäringens konkurrenskraft förbättrades till följd av betydande internationella prissteg- ringar på socker under åren 1973—1975.

En bedömning av den inhemska sockerbetsodlingens lämpliga framtida omfattning måste baseras på främst den inhemska sockerkonsumtionens utveckling. den svenska sockerframställningens internationella konkurrens- kraft. handelspolitiska hänsynstaganden — särskilt u-ländernas exportbehov — samt odlingens betydelse från beredskapssynpunkt. Hänsyn bör även tas till andra förhållanden. t. ex. odlingens värde från växtföljdssynpunkt och ur sysselsättnings- och regionalpolitisk synvinkel.

Den svenska sockerkonsumtionen varierar något mellan åren. men dess genomsnittliga nivå har alltsedan år 1960 varit i stort sett oförändrad. räknat per capita. Från näringssynpunkt anses det angeläget att konsumtionen av socker och sockerrika produkter reduceras med minst 1/4 (jfr kap. 14). Till- gängliga prognoser över utvecklingen under perioden 1975—1985 förutsätter antingen en oförändrad totalkonsumtion. drygt 340 milj. kg/år. eller en ökning i takt med befolkningsökningen till drygt 350 milj. kg/år.

Den svenska sockernäringens internationella konkurrenskraft bestäms av kostnaderna för en inhemsk sockerframställning jämfört med kostnaderna för en import av socker. Import har under större delen av efterkrigstiden varit gynnsammare med undantag för kortare perioder. då krissituationer inträffat. Så var t. ex. fallet under åren 1963 och 1973—1974. då det inter- nationella sockerpriset flerdubblades. Från sockerbolagets sida har hävdats att den svenska sockernäringen i framtiden kan bedömas vara internationellt konkurrenskraftig. Samma bedömning har gjorts i en utredning från statens industriverk.'

Enligt prognoser utarbetade av Världsbanken år 1975 kan såväl produktion som konsumtion av socker i världen förväntas öka årligen med ca 2.5 % under perioden 1975—1985. Samtidigt skulle lagren förbli ungefar oföränd- rade. 1 prognosen förutsätts vidare att 1973 års råsockerpris realt sett kommer att bestå. Detta pris framskrivet till år 1977 uppgår, omräknat till rafftnad och med tillägg för fraktkostnader till svensk hamn. till ca 190 kr/dt. Detta är avsevärt högre än världsmarknadspriset kring årsskiftet 1976/77. Fram- ställningen av socker inom landet kostar under regleringsåret 1976/77 221 kr/dt (tabell 16.14). Prisprognosen är självfallet osäker men torde ge visst stöd för slutsatsen att import av socker även i framtiden normalt skulle ställa sig billigare än inhemsk sockerframställning.

Handelspolitiska ska"! talar för att sockerbetsodlingens omfattning anpassas så att ett visst utrymme lämnas för import. Detta är angeläget främst med hänsyn till behovet att tillgodose u-ländernas exportintressen. Självförsörj- ningsgraden för socker har vid en normalskörd (jfr avsnitt 16.5.1) stigit

från 67 % i slutet av 1960-talet till knappt 90 % år 1975. Samtidigt har importbehovet sjunkit från 90 milj. kg till 40—50 milj. kg. Om nuvarande princip för bestämning av sockerbetsodlingens omfattning skulle bibehållas. dvs. att sockerbolagets brukskapacitet skall utnyttjas fullt på ett rationellt sätt. skulle importbehovet sannolikt helt upphöra inom en period av 5—10 år.

Sockerbetsodlingen är från beredskapssynpunkt särskilt betydelsefull efter- som den ger en större avkastning per arealenhet. räknat i kalorier. än andra grödor. Ett hektar betor ger i form av socker nära dubbelt så många kalorier som ett hektar brödsäd och dessutom i form av biprodukter lika mycket foder som ett hektar fodersäd. En omfattande sockerbetsodling (och en därtill anpassad kapacitet i sockerbruken) har därför stor betydelse för livsmedels- beredskapen. Sockerbetsodlingen har vidare en gynnsam inverkan på efter- följande grödor (högt förfruktsvärde). vilket bekräftas av utförda växtföljds- forsök. Vidare bör framhållas att sockerbetsodlingen ger goda möjligheter till förlängd s_vsselsättningssäsong på hösten. vilket är av stor ekonomisk be- tydelse. då i betodlingsområdena i allmänhet inte finns samma möjligheter till skogsarbete som i många andra delar av landet. Sockerbetsodlingens sysselsättningsskapande effekter är särskilt värdefulla på Öland och Gotland, där möjligheterna till alternativ sysselsättning är be- gränsade. Lönsamheten för sockerbruken i dessa områden är emellertid säm- re än på fastlandet på grund av att brukens kapacitet inte kan utnyttjas helt. De erhåller därför ett särskilt stöd. Möjligheter att förbättra lönsamheten vid sockerbruken på Öland och Gotland genom bättre kapacitetsutnyttjande anses enligt sockerbolaget inte föreligga. då sockerbetsodlarna vid nuvarande betpriser inte nämnvärt önskar utöka odlingen. Bristen på alternativ sys— selsättning på Öland och Gotland motiverar enligt utredningen att i stort sett nuvarande sockerbetsodling i dessa områden bibehålls. Ett återupp- tagande av sockerbetsodlingen i Östergötland och Västergötland. vilket fö- reslagits bl. a. i riksdagsmotioner. är däremot enligt utredningens uppfattning inte realistiskt. Om man önskar hålla sockerbetsodlingen inom en viss arealram skulle förslaget nämligen bl. a. tvinga fram en reduktion av od- lingen inom områden som har kortare transportavstånd till befintliga socker— bruk.

I proposition 1976/77:94 föreslås att ett särskilt arealbidrag skall utgå till sockerbetsodlare på Öland och Gotland.

Av de i det föregående behandlade faktorerna talar beredskaps-. syssel- sättnings- och växtföljdsskäl för enjämförelsevis omfattande odling av sock- erbetor. Om man i första hand eftersträvar så billigt socker som möjligt för konsumenterna. bör däremot en stor import föredras. eftersom denna sannolikt i de flesta lägen kommer att ställa sig billigare än inhemsk sock- erframställning. Även handelspolitiska skäl. dvs. i första hand hänsyn till u-ländernas exportintressen. motiverar att den svenska sockerbetsodlingens storlek hålls tillbaka. Utredningens sammanfattande bedömning blir därför att den inhemska sockerbetsodlingens omfattning även efter 1978. då gil- tigheten för nu gällande riksdagsbeslut i frågan utgår. bör anpassas så att ett visst utrymme lämnas för import.

Jordbruksutredningen har vad gäller prisregleringens utformning övervägt lämpligheten av att föra samman de överläggningar som sker rörande pris-

sättningen på sockerbetor och sockerbolagets ersättning med de allrränna överläggningarna för övriga jordbruksprodukter. På grund av de speciella förutsättningar som råder på sockerområdet anser emellertid utrednngen att nuvarande system med separata prisöverläggningar. vilket hittills har fungerat bra. bör bibehållas.

Sockerregleringen avviker från övriga jordbruksprisregleringar genon att införselavgiftsmedlen från importen inte förs samman med de övriga in- förselavgiftsmedel som fördelas mellan olika produkter. 1 stället behålls jessa medel inom sockerregleringen. Några skäl för att ändra denna metod anser utredningen inte föreligga.

Vad gäller prissättningen på sockerbetor och socker i olika led anser ut- redningen att nuvarande direkta anknytning till motsvarande priser inom EG bör upphöra. Detta innebär att avvägningen av betprisets nivå i tögre grad än tidigare bör ske med beaktande av kostnadsutvecklingen inom den inhemska odlingen och priserna för övriga vegetabilier.

Vid överläggningar om sockerindustrins ersättning för sockerfrarrställ- ningen bör jordbruksnämnden biträdas av särskild expertis. på sammt sätt som f.n. sker vid beräkningen av kompensation för stegrade kostaader inom uppsamling och förädling av övriga jordbruksprodukter. Vid dessa överläggningar får aktualiseras bl. a. sådana frågor som prissättningen på specialsocker. biprodukternas värde m. m.

Även i fortsättningen bör prissättningen på socker och sockerbetor inom EG fortlöpande analyseras vid bestämningen av de svenska priserna.

16.6. Mjölk och mjölkprodukter

16.6.1. Produktions- och marknadsutveckling

En nedgång i mjölkproduktionen skedde under 1950- och 1960-talen (tabell 16.15). Under perioden 1970/71—1975/76 har mejeriinvägningen åter ökat med 17 %. Denna ökning. som uppnåtts med hjälp av realprishöjringar

Tabell 16.15 Produktions- och konsumtionsutveckling för mjölk- och mjökpro- dukter. milj. kg

1966/ 1970/ 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ 1€75l 67 71 72 73 74 75 76

Produktion Mjölkproduktion 3 431 2 841 2959 2990 3 095 3 111 3 261 därav mejeriinvägning 3 153 2 666 2 792 2 829 2941 2 963 3119

Konsumtion Mjölk 1 278 1 378 1 397 1 402 1 426 1 458 1 532 Grädde 51 53 53 53 54 57 59 Smöra 65 46 39 39 38 40 42 Ost 64 74 73 74 80 90 95

”Inklusive smördelen i Bregott. Källa: Statens jordbruksnämnd.

i producentprisledet samt utvidgade möjligheter till statligt rationaliserings- stöd. har syftat till att möta den stigande efterfrågan på mjölk och mjölk- produkter som inträtt. bl. a. till följd av 1ivsmedelssubventioneringen.

Under den senaste tioårsperioden har förbrukningen av konsumtionsmjölk stigit med 20 % (tabell 16.15). Hela denna ökning faller pålättmjölken (0.5 % fetthalt). vars andel av den totala mjölkkonsumtionen under perioden ökat från noll till 29 %. Under samma period har ostkonsumtionen ökat med omkring 50 %. medan förbrukningen av smör har minskat. Konsumtionen av margarinprodukten Bregott. vars fettdel består av 80 % smörfett. har dock ökat starkt. Smörkonsumtionen inkl. smördelen i Bregott har därför gått upp något de senaste åren.

Förbrukningen av konsumtionsmjölk och ost väntas fortsätta att stiga enligt föreliggande prognoser. Förbrukningen av konsumtionsmjölk år 1985 bedöms kunna öka till 1 580 milj. kg. eller om konsumtionsökningen blir lika stor som under tioårsperioden 1964—1974. till ca 1 700 milj. kg. To- talkonsumtionen av ost blir 107 milj. kg 1985. om förbrukningen kommer att öka i samma takt som under 1960-talet. För att den redovisade efter- frågeökningen på konsumtionsmjölk och ost skall kunna tillgodoses måste mjölkproduktionen öka till 3 300—3 400 milj. kg år 1985. För att uppnå denna produktionsökning måste avräkningspriset på mjölk sannolikt höjas något kraftigare än vad som svarar mot den allmänna prisnivåns uppgång. Efter- frågan på k-mjölk väntas i allt större utsträckning inriktas mot lättmjölk. så att hälften av den totala förbrukningen 1985 består av denna produkt. Därigenom kan ett växande överskott av mjölkfett emotses. Fettöverskottet beror nämligen till övervägande del på skillnaden i fetthalt mellan invägd mjölk och den mjölk som används vid produkttillverkning. En mindre del av överskottet har samband med den säsongvariation som förekommer i mjölkproduktionen.

Tabell 16.16 Utrikeshandeln med ost. smör och mjölkpulver. milj. kg

1966/ 1970/ 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ 1975/ 70 71 72 73 74 75 76

Import

Ost 11.0 15.1 13.2 11.1 10.5 14.2 17.2 Smör 0.2 1.6 0.0 0.1 0.1 0.2 0.3 Export Ost 3.8 2.6 2.5 3.7 3.3 2.8 2.6 Smör 6.7 3.5 6.8 11.8 9.7 11.5 9.0 Mjölkpulver 5.0 0.0 9.3 21.7 19.5 8.1 26.0

Källa: Jordbruksekonomiska meddelanden.

Utrikeshandeln med mejeriprodukter uppvisar ett överskott av smör och mjölkpulver. men ett visst underskott för ost. Importen av ost har under senare år varierat mellan 15 och 20 % av konsumtionen. En mindre del av ostproduktionen exporteras (tabell 16.16).

Tabell 16.17 Prisutvecklingen för mjölk. smör och margarin. öre/kg

1966/ 1970/ 1971/ 1972/ 1973/ 1974/ 1975/ 70 71 72 73 74 75 76

Mjölk producentpris" 59.6 65.2 78.6 82.2 91 .6 107.2 120.9 konsumentpris 104 119 143 156 149 129 139 Smör. konsumentpris 813 943 1 040 1 054 1 050 1 150 1 300 Margarin. konsumentpris 394 485 543 575 604 726 806

”Exklusive efterlikvid och leveranstillägg. Källa: Statens jordbruksnämnd.

Till följd av att en betydande del av livsmedelssubventionerna tillförts k-mjölken har konsumentpriset på k-mjölk endast stigit med 34 % mellan 1966 och 1976. medan producentpriset på mjölk under samma tid ökat med 112 %. Smörpriset har ökat långsammare än margarinpriset mätt i procent. men snabbare mätt i absoluta tal (se tabell 16.17).

För smör har partipriser (riksnotering) och exportpriser utvecklats på föl- jande sätt. öre/kg:

1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976

Riksnotering 695 702 730 750 750 770 848 870 Genomsnittligt exportpris 285 355 601 475 366 419 512 502

Ett statligt pristillägg för mjölk utgår till jordbruket i norra Sverige med 3.6—21.0 öre/kg mjölk (se kap. 26).

16.62. Gäl/ande reglering

Mjölkprisregleringen är mera komplicerad än övriga regleringar genom att man från en råvara helmjölk — får flera olika konsumtionsprodukter. Dess huvudkonstruktion överensstämmer dock med motsvarande regleringar för övriga jordbruksprodukter.

Av tabell 16.18 framgår de prisgränser och normala införselavgifter som gäller för olika mejeriprodukter fr. 0. m. den 1 januari 1977. För 3-procentig k-mjölk och skummjölk fastställs endast övre prisgränser. eftersom man utgått ifrån att import av lägesskäl i praktiken inte förekommer.

För att mjölkproducenterna skall kunna tillförsäkras åsyftade inkomster får mejerierna anpassa de olika mjölkprodukternas priser efter konkurrens- situationen på marknaden. Detta innebär att främst k-mjölk men även ost och grädde som är föga priskänsliga. har åsatts relativt höga priser. Efter- frågan på smör är mera priskänslig. varför smörpriset anpassats till mar-

garinets prisnivå. Eftersom mejerierna har olika produktionsinriktning har det varit nöd-

vändigt att inom mjölkprisregleringens ram utjämna de skillnader i lön-

Tabell 16.18 Prisgränser och normala införselavgifter per den 1 januari 1977. öre per kg resp. liter

Produkt Nedre Övre Införsel- prisgräns prisgräns avgift Mjölk under 1 % fett — 95.3 51 Mjölk 1—6 % fett 109.3—120.3” 56 Grädde 20—30 % fett — _ 448 Grädde 30—45 % fett — _ 701 Smör 901 1 104 451 Ost 836 1 030 596 Mjölkpulver under 1,5 % fett 429 571 400 Mjölkpulver 1.5—35 % fett 612 788 430

”Avser 3-procentig k-mjölk i enlitersförpackning. Övre prisgränsen varierar mellan mejeriföretagen och är högst i Norrlands inland.

Källa: Statens jordbruksnämnd.

samhet som föreligger mellan olika mjöl