SOU 1984:13
Samordnad narkotikapolitik : slutbetänkande
Statsrådet Ingvar Carlsson
Med stöd av regeringens bemyndigande den 11 november 1982 tillkallades samma dag narkotikakommissionen. Den har bestått av polismästaren Hans Holmer, ord- förande, förbundsordföranden Jan Nygren och justitie—
rådet Staffan Vängby.
Två referensgrupper har funnits knutna till kommissio— nen. Den ena gruppen har letts av Jan Nygren och bestått av företrädare för riksdagspartierna. I den har ingått riksdagsledamöterna Karin Ahrland, Agne Hansson, Doris Håvik, Göte Jonsson och Lars—Erik Lövdén samt sekre— teraren Per—Olof Bengtsson. Den andra gruppen har letts av Hans Holmér och bestått av personer som i sitt yrke arbetar med narkotikaproblemet. I gruppen har ingått avdelningscheferna Clas Amilon och Ulf Waldau, social— borgarrådet Inger Båvner, avdelningsdirektören Sigvard Falkenland (fr o m 1983—08—25), biträdande skoldirek— tören Gunnar Hejde, tullrådet Gunnar Lundh (t o m 1983—08—25) samt överläkaren Ulf Rydberg. Departe— mentsrådet Jakob Lindberg har deltagit i gruppens sammanträden. Dessutom har professorn Eckart Kuhlhorn
varit förordnad som expert i kommissionen.
Kommissionens sekretariat har bestått av departements— rådet Sten Heckscher, huvudsekreterare, inspektören Thomas Ekbom (fr o m 1983—09—05), departementssekrete— raren Christer Karlsson, sekreteraren Pia Milton, chefsåklagaren Solveig Riberdahl och assistenten
Harriet Thalén.
Kommissionen överlämnar härmed sitt slutbetänkande.
I betänkandet lämnas en redogörelse för kommissionens arbete och en sammanfattning av de förslag som lagts
i tidigare överlämnade promemorior. Betänkandet inne— håller också förslag om hur narkotikamissbrukets ut- veckling bör följas i framtiden och om vissa forsk— ningsfrågor. Därtill ger kommissionen sin syn på hur narkotikapolitiken bör samordnas i framtiden. Förslagen faller närmast inom socialdepartementets ansvarsområde. Betänkandet bör överlämnas till socialdepartementet för vederbörlig handläggning.
Uppdraget är därmed slutfört.
Stockholm den 29 februari 1984
Hans Holmér Jan Nygren Staffan Vängby Sten Heckscher
Christer Karlsson
InnehåH 1 INLEDNING Uppdraget
3.3
Kommissionens arbete slutbetänkandet
VÅRA TIDIGARE FÖRSLAG Inledning
Polis, tull och åklagare Kriminalvården Lagstiftningsfrågor Förebyggande insatser m m
Internationellt arbete
STATISTIK OCH FORSKNING
Direktiven
Missbrukets omfattning och utveckling
3.2.1 Behovet av data
3.2.2 Ansvaret för produktion av data
3.2.3 Kopplingen till annat missbruk
3.2.4 Mätinstrument
3.2.5 Statistik över domar i narkotikamål
3.2.6 Myndighetsansvaret
3.2.7 Internationellt samarbete för att följa missbruksutvecklingen
Drogforskningen
3.3.1 Den nuvarande situationen
3.3.2 Angelägna forskningsområden
3.3.3 Forskning om psykofarmakabruket
3.3.4 Internationellt samarbete inom
drogforskningen
12 12 13 17 20 21 25
28 28 29 29 31 32 33 38 43
48 50 50 54 57
60
3.4 Utvärdering/uppföljning 62
4 SAMLAD FRONT MOT NARKOTIKA 65
4.1 Hur ser narkotikaproblemet ut? 65
4.1.1 Narkotikaproblemets karaktär 65
4.1.2 Den nuvarande situationen 67
4.2 Utgångspunkter för narkotikapolitiken 69
4.2.1 En.fortsatt satsning 69
4.2.2 Samma kamp mot all narkotika 71
4.2.3 Ett konsekvent budskap 72
4.2.4 En mångfald av insatser 73
4.3 Förebyggande insatser 75
4.3.1 Opinionsbildning och information 75
4.3.2 Gemenskap mot droger 78
4.4 Kontrollinsatser 80 4.4.1 Åtgärder för att hålla narkotikan
utanför Sveriges gränser 80
4.4.2 Åtgärder för att ta bort narkotika
från marknaden 82 4.4.3 Åtgärder för att stoppa detalj—
handeln med narkotika 84 4.4.4 Åtgärder för att straffa
narkotikabrottslingar 86
4.4.5 Kriminalvård och narkotikamissbruk 88
4.5 Vård och behandling för missbruket 92 4.6 Internationella insatser 96 ANSVARET FÖR SAMORDNING 99 Allmänt 99
5.2 Samordningen lokalt 100 5.3 Samordningen centralt 101 5.3.1 Tidigare samordningsinsatser 101
5.3.2 Nuvarande förhållanden 103
5.3.3 Samordning i framtiden 104
5.3.4 Det fortsatta arbetet 107
Bilaga UTVÄRDERINGAR PÅ NARKOTIKAOMRÅDET 111
1. Inledning
1.1. Uppdraget
Regeringen bemyndigade den 11 november 1982 statsrådet Ingvar Carlsson att tillkalla en kommission med upp— drag att lämna förslag om åtgärder mot narkotikamiss— bruket.
Enligt direktiven (Dir 1982:100) skulle kommissionen arbeta fram ett underlag till en samordnad och inten— sifierad kamp mot narkotikan. Det angavs särskilt att kommissionen skulle arbeta snabbt och löpande lämna förslag så att åtgärderna kunde sättas in så snart som möjligt, att kommissionen skulle kartlägga de insatser som redan gjordes och i förekommande fall föreslå om— prioriteringar och att kommissionen för sina förslag skulle utnyttja de erfarenheter som vunnits hos olika myndigheter, genom olika utredningar, i forskningen och hos de frivilliga organisationerna på det här om- rådet.
Kommissionens uppgifter sammanfattas i direktiven i
sju punkter. Kommissionen skulle lägga fram förslag om
1. insatser genom internationella organ i syfte att effektivt motverka världshandeln med narkotikan,
2. insatser genom tullväsendet som verksamt bidrar
till att hålla narkotikan utanför landets gränser,
3. insatser genom polisväsendet som syftar till att all illegal narkotikahantering i landet uppdagas och
beivras,
4. åtgärder som syftar till att fängelser och andra
institutioner blir narkotikafria miljöer,
5. de lagstiftningsåtgärder som behövs för att kampen
mot narkotika skall kunna föras mer effektivt,
6. opinionsbildning genom skolor, militära förband, massmedia, frivilliga organisationer så att många medborgare kan engageras i kampen mot narkotika och i sina närmiljöer verka för att all narkotika trängs
ut samt
7. ett statistiskt informationssystem så att vidtagna
åtgärder kan utvärderas.
Direktiven riktade uppmärksamheten på kommunala och länsvisa handlingsprogram och behovet av att lokala erfarenheter sprids och nyttiggörs. Kommissionen skulle i detta sammanhang verka för samordning av insatserna genom skolan, socialtjänsten, hälso- och sjukvården,
kriminalvården, polisen och tullen.
1.2 Kommissionens arbete
Kommissionen har bestått av tre ledamöter. Ledamöterna har haft ett inplanerat sammanträde i stort sett varje vecka och har periodvis haft täta möten utöver samman— trädena. Ordföranden har arbetat på heltid i kommis—
sionen fram till årsskiftet 1983/84. Kommissionen har
också haft ett sekretariat till sitt förfogande.
Två referensgrupper har funnits knutna till kommissio— nen. Den ena av dem har utgjorts av företrädare för de
politiska partier som är representerade i riksdagen,
den andra av personer som i sitt yrke arbetar med narkotikaproblemet. Kommissionen har under arbetets gång haft regelbundna sammanträden med referensgrupper— na för att informera om kommissionens arbete och in— hämta ledamöternas synpunkter på förslag som utarbe— tats. Samrådet med referensgrupperna har syftat till att ge dessa insyn i kommissionens arbete och till att ta vara på ledamöternas erfarenheter och bedömningar i de olika frågor som kommissionen behandlat men inte till att ledamöterna skulle delta i kommissionens be— slut. Ledamöterna har således haft möjlighet att reage- ra på förslagen medan ansvaret för såväl arbetets be— drivande som förslagens innehåll helt vilar på kommis—
sionen.
I inledningsskedet av arbetet tog vi kontakt med de myndigheter på central nivå som har ansvar för de olika områden som berörs i direktiven. Bland dessa kan särskilt nämnas rikspolisstyrelsen (RPS), riksåklaga— ren (RÅ), generaltullstyrelsen (GTS), kriminalvårds— styrelsen (KVS), brottsförebyggande rådet (BRÅ), socialstyrelsen och skolöverstyrelsen (Sö). Arbetet med de enskilda förslagen har skett i nära samverkan med berörda myndigheter. Vi har också haft kontakter med riksrevisionsverket (RRV) som redan när vi in— ledde vårt arbete hade påbörjat en revision av de statliga insatserna mot narkotikamissbruket. RRVs arbete har nu slutförts och vi har under hand kunnat ta del av insamlade uppgifter om rådande förhållanden
mm.
Vid sidan av kontakterna med myndigheter har kommis— sionen haft omfattande kontakter med kommunala organ och en lång rad sammanslutningar och organisationer. Vi har tagit kontakt med och träffat alla i narkotika— frågan och näraliggande frågor engagerade riksorgani— sationer. Vår kontaktverksamhet har också innefattat att vi deltagit i olika kurser och konferenser där vi fått möjligheter att presentera kommissionens arbete
och ta del av synpunkter på detta. Kommissionen har vidare tagit del av förhållanden i andra länder bl a genom att besöka några länder och genom att delta vid möten i FNs narkotikakommission och i Europarådet. Mest intensiva har kontakterna varit med de nordiska
grannländerna.
Narkomanvården har inte ingått i kommissionens uppdrag. Vårdfrågorna skulle enligt direktiven beredas inom socialdepartementet med samma tidsplan som gäller för kommissionen. Genom vårt arbete med andra områden har vi dock också mött frågor som gränsar till eller egent- ligen ligger inom vård— och behandlingsområdet. Det
har således varit svårt att undvika att helt gå förbi narkomanvårdsfrågorna. I de fall vi behandlat vård- frågorna har vi självfallet haft underhandskontakter
med socialdepartementet.
Undet hösten 1983 gav kommissionen tillsammans med barn— och ungdomsdelagationen ut boken Tro på oss. I boken presenteras en rad lokala projekt som bygger på samverkan mellan myndigheter, föreningsliv och
ungdomar.
Kommissionen har vidare under sitt arbete lämnat fyra remissyttranden. Till justitiedepartementet har vi yttrat oss över BRÅs promemoria (PM l982z6) Informa— tionsutbyte mellan myndigheter och LTO/LOB—utredning— ens betänkande (SOU l982:64) Frihetsberövande vid bråk och berusning. Till socialdepartementet har vi yttrat oss över betänkandet (Ds S 1983:11) Rapport om alkohol— och narkotikaupplysning (RAN) samt socialberedningens delbetänkande (Ds S 1983:16) Erfarenheter av LVM och
andra socialtjänstfrågor.
1.3 Slutbetänkandet
Kommissionens förslag på olika områden har lämnats i elva promemorior. I dessa återfinns detaljerade argu— ment och motiven för våra förslag. Någon sammanfattande redogörelse för hur vi ser på narkotikaproblemet har
vi emellertid tidigare inte lämnat. Slutbetänkandet syftar till att ge en sådan redogörelse utifrån våra erfarenheter under ett drygt års arbete.
I kapitel 2 har vi summerat våra tidigare förslag och ställt samman dem sektorsvis. Summeringen är inte fullständig och för en närmare redogörelse hänvisas till promemoriorna. I kapitel 4 redovisar vi vår samlade syn på hur vi anser att narkotikaproblemet bör angripas och skisserar en sammanhängande strategi för den fortsatta kampen mot narkotikan. Förslag om hur det centrala samordningsansvaret bör utformas i
framtiden lämnar vi i kapitel 5.
De elva promemoriorna omfattar inte till fullo vårt uppdrag. Enligt punkten 7 i våra direktiv skall vi således lägga fram förslag om ett statistiskt informa— tionssystem så att vidtagna åtgärder kan utvärderas.
I kapitel 3 lämnas förslag på denna punkt. Vi behand— lar i detta sammanhang olika forskningsfrågor som
berör narkotikaområdet.
2.1
Våra tidigare förslag
Inledning
Kommissionen har under sitt arbete successivt lämnat
förslag om åtgärder inom de olika sektorer som kan
medverka i kampen mot narkotikamissbruket. Förslagen har som nämnts redovisats i elva promemorior. Dessa
behandlar punkterna 1—6 i våra direktiv. I mars 1983
överlämnades den första promemorian och i februari
1984 den elfte och sista. Följande promemorior har
lämnats.
PM
PM
PM
PM PM PM PM PM PM PM PM
nr
nr
nr
nr
nr
nr
nr
nr
nr
nr
nr
I det
och i
roooqoxw»
10 11
Samarbete tull—polis. Förslag till en försöksverksamhet i Malmöhus län Skolans insatser mot droger. Förslag om förstärkt ANT—verksamhet i skolan Insatser mot narkotikamissbruket. Förslag om vissa förstärkningar för budgetåret 1983/84
Åtgärder mot narkotika i fängelserna Polisens insatser mot narkotikan Opinionsbildning mot narkotika
Lokala insatser mot narkotika Narkotikastrafflagen m m
Tullens insatser mot narkotika Internationellt arbete mot narkotika
Insatser inom kriminalvården m m
följande redovisas förslagen i promemoriorna
förekommande fall de regeringsbeslut som fattats
med anledning av dem. Redovisningen har lagts upp så
att förslag från varje sektor finns samlade oavsett i vilken promemoria de har presenterats. Som nämnts in— ledningsvis är redovisningen kortfattad och på intet
sätt fullständig. Sammanställningar över förslagen
finns som regel efter varje kapitel i promemoriorna.
2.2 Polis, tull och åklagare
Kommissionens förslag som rör polis, tull och åklagare
återfinns främst i promemoriorna 3, 5 och 9.
Syftet med våra förslag har varit att höja effektivi— teten i myndigheternas narkotikabekämpning. Tull och polis måste dra undan så mycket narkotika som möjligt från marknaden. Om detta lyckas, minskar givetvis tillgången på narkotika. Effektiva polis— och tull— insatser har också betydelse för att stoppa efter-
frågan på narkotika.
Redan i början av vårt arbete uppmärksammade vi att frågan om samarbetet mellan tull och polis har stor betydelse för effektiviteten i båda myndigheternas narkotikabekämpning. På förslag av kommissionen (PM nr 1) beslutade regeringen den 24 mars 1983 om en försöksverksamhet i Malmöhus län. Försöksverksamheten pågick den 1 april — den 30 september 1983. Erfaren— heterna från och slutsatserna av den har redovisats
i PM nr 9.
Förhållandet mellan tull och polis och samarbetet dem emellan har också behandlats i PM nr 9. Kommissionen har föreslagit metoder för samarbete mellan tull och— polis på alla nivåer; centralt, regionalt och lokalt. En klarare gräns måste dras mellan tullens och poli— sens verksamhetsområden. Den bör i huvudsak dras efter de riktlinjer som angetts i en överenskommelse som träffats mellan RÅ, RPS och GTS i maj 1968. Detta
innebär att endast polisen skall driva förundersökning
1 mål som gäller smuggling av större mängder narkotika
än som kan vara avsett för eget bruk.
Både polis och tull behöver höja sin informationsnivå och förbättra sin informationsbehandling. Polisen driver s k underrättelseförfarande på central nivå. Kommissionen har föreslagit att denna verksamhet skall utvecklas ytterligare. Inom tullen skall en enhet på central nivå driva underrättelseförfarande. Kommissio— nen har vidare i PM nr 9 föreslagit att tullens infor— mation samlas i ett centralt rikstäckande register, att registret förs med hjälp av ADB och att tullen
får tillgång till vissa uppgifter i polisens register
via egna terminaler.
Man har - särskilt inom polisen - börjat använda tekniska hjälpmedel för att bekämpa den grova narko— tikabrottsligheten. Kommissionen har i PM nr 5 ställt frågan i vilken utsträckning man med sådana metoder kan höja effektiviteten i polisarbetet utan att för den skull göra oacceptabla intrång i rättssäkerhets—
och integritetsintressen.
Telefonavlyssning är ett viktigt redskap i kampen mot narkotikabrottsligheten. Kommissionen har föreslagit att telefonavslyssning får inte användas endast som nu vid misstanke om fullbordat grovt narkotikabrott och grov varusmuggling av narkotika utan också vid försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Den grad av misstanke som skall krävas för beslut om telefonavlyssning bör enligt kommissionens förslag vara att någon "kan misstänkas" för brottet i fråga
i stället för som nu att han är "skäligen misstänkt". Vi har också föreslagit att det skall finnas möjlig- heter att få beslut om avlyssning av viss telefon utan att misstanken kan knytas till någon bestämd
person.
Beträffande hemlig avlyssning genom dold mikrofon har vi dragit den slutsatsen att fördelarna i effektivi— tetshänseende inte väger upp nackdelarna från inte—
gritetssynpunkt och att metoden därför inte bör till—
låtas.
I PM nr 5 har vi också lagt fram förslag beträffande andra 5 k okonventionella metoder, bl a provokation
och s k kontrollerade leveranser.
Kommissionen anser också att insatser skall göras kon— tinuerligt mot narkotikabrottsligheten i missbrukar— ledet. Kampen mot narkotikamissbruket måste därför innefatta även ett ständigt störande av gatulangningen. I detta arbete måste alla polisdistrikt delta. Det bästa resultatet nås om vissa poliser avdelas för att särskilt syssla med denna brottslighet. Vi har därför föreslagit att det i varje polisdistrikt skall finnas
en befattningshavare med särskilt ansvar för detta.
De regionala narkotikarotlarna skall enligt kommissio— nens förslag utreda den grova narkotikabrottsligheten och också ha det yttersta ansvaret för narkotikabe— kämpningen i sin helhet i länet. I princip skall det finnas endast en narkotikarotel med regional kompetens
i varje län.
Det centrala ansvaret för polisens narkotikabekämpning åvilar rikskriminalens narkotikarotel. Vi har före— slagit att rotelns operativa verksamhet begränsas till vissa speciella typer av ärenden så att roteln får större möjligheter att ägna sig åt underrättelseverk—
samhet och annan mer övergripande verksamhet.
Det centrala ansvaret för tullens narkotikabekämpning vilar på tullbevakningssektionen vid GTS. Vad gäller tullens narkotikabekämpning på regional och lokal nivå har vi föreslagit att särskilda narkotikaenheter bildas
vid tullkriminalsektionerna.
Riksdagen anslog efter förslag i budgetpropositionen för budgetåret 1983/84 (prop 1982/83 bilaga 4, JuU 30, rskr 265) 15 milj kr för åtgärder mot narkotikamissbruket.
Kommissionen lämnade i PM nr 3 förslag om hur dessa medel skulle fördelas. Polisen har en viss arbets- kraftsreserv. Vi föreslog att man med hjälp av denna skulle tillföra de regionala narkotikarotlarna 125 nya tjänster. Vi föreslog också att medel skulle anslås till viss utrustning. Vi föreslog vidare att åklagarväsendet skulle tillföras fem nya tjänster för handläggning av narkotikamål. För tullens del föreslog vi medel till hyra av lokaler m m för kontroll av godstransporter i Göteborg, Malmö, Helsingborg och Trelleborg.
Regeringen beslutade den 30 juni 1983 att 100 tjänster skulle tillföras polisens narkotikarotlar. Vidare anvisades medel till utrustning. Kostnaden för detta beräknades till omkring 2,5 milj kr. Vidare beslutade regeringen att fem nya åklagartjänster skulle inrättas. Kostnaden för detta beräknades uppgå till omkring 1 milj kr. Regeringen anslog också 1,5 milj kr till tullen för hyra av lokaler m m för kontroller av gods— transporter.
Kommissionen har också i senare promemorior — PM nr 5 och 9 — övervägt i vilken utsträckning polis, tull och åklagare behöver nya resurser. Vi har därvid lämnat förslag om att polisens regionala narkotika— rotlar skall förstärkas med ytterligare 25 tjänster
och åklagarväsendet med fem nya åklagartjänster.
Nivån på den ordinarie tullkontrollen måste enligt vår mening höjas. Främst för det ändamålet har vi föreslagit personalförstärkningar inom tullen. Nya kontrollgrupper bör införas i Göteborg, Malmö, Helsingborg och Trelleborg. Tullkriminalen i Helsing— borg och på Arlanda bör enligt förslaget förstärkas
med tre nya tjänster vardera. Nya tjänster bör vidare
inrättas vid tullbevakningssektionen. Tullen föreslås också få terminalutrustning och viss annan utrustning.
De förstärkningar som vi under vårt arbete har före— slagit kan knappast vara tillräckliga på sikt. En offensivare kamp mot narkotikan förutsätter också att arbetsinsatserna inom polis och tull fördelas om. En organisatorisk översyn pågår inom tullen. Vi har i PM nr 9 föreslagit att regeringen uppdrar åt GTS att inom ramen för denna översyn undersöka, om man kan föra över resurser från viss rent tullexpedierande verksamhet till tullkontrollen. För polisens del har vi i PM nr 5 pekat på några områden där polisens in— satser skulle kunna begränsas till förmån för narko—
tikabekämpningen.
2.3 Kriminalvården
Kommissionen har behandlat frågor rörande kriminal- vården i promemoriorna 3, 4 och 11. Kommissionen har därvid dels lämnat förslag till ändringar i regel— systemet och till riktlinjer för arbetet, dels före— slagit resursförstärkningar och omprioriteringar i syfte att göra metoderna att förebygga och motverka
missbruk mer effektiva.
I PM nr 4 har vi redovisat vår allmänna syn på narko— tikaproblemet i fängelserna. Fångar och personal har rätt till en narkotikafri och god miljö. Inga vägar får lämnas oprövade för att förhindra missbruk i
fängelserna.
Kommissionen har föreslagit att en särskild personal— utbildning skall genomföras. Denna utbildning har påbörjats under innevarande budgetår och skall fort— sätta till dess personalen vid samtliga anstalter har medverkat. Parallellt med denna utbildning skall enligt kommissionens förslag lokala handlingsprogram
Kommissionen har också lagt förslag om att f d fångar bör engageras för opinionsbildande arbete inne på fängelserna. Genom regeringens beslut har även detta arbete kunnat påbörjas.
Enligt kommissionens förslag bör specialresurser för vård av intagna med narkotikamissbruk behållas. Så— ledes bör t ex Österåkerprojektet förstärkas. Mariefredsanstalten bör få extra resurser och främst användas för missbrukare som är nya inom kriminal— vården.
Vi har vidare pekat på att formerna för utredning, planering och beslut om anstaltsplacering måste för— bättras. Häktningstiden måste användas bättre och
missbrukarvården medverka i högre grad i detta arbete.
Det arbete som de intagna skall utföra i fängelserna är i dag inte alltid avpassat till deras fysiska och psykiska förutsättningar. I PM nr 11 har vi föreslagit att arbetsdriften skall ändras till former som aktive— rar missbrukarna mer och bättre tar hänsyn till de socialt och psykiskt svagares förutsättningar.
Frigivningen från fängelserna bör vara väl förberedd. Social träning och frigivningskurser är ett led i denna förberedelse. Vi har föreslagit att medel
avsätts för dessa ändamål.
En hög beläggning på fängelserna gör det av flera
skäl svårare att hålla dem narkotikafria. I PM nr 4
har vi därför framhållit bl a att straffskärpningar bör undvikas, att straffskalorna för förmögenhets— brotten bör sänkas och att en generell strafflindrings— regel bör införas i brottsbalken . Vi har också för— ordat att kraftiga bötesbelopp skall kunna ersätta fängelsestraff vid vissa brottstyper, bl a rattfylleri.
Kommissionen har både i PM nr 4 och i PM nr 11 före— slagit att vistelse utanför anstalt enligt 34 5 lagen
( 1974:203 ) om kriminalvård i anstalt (KvaL) skall ut— ökas så att de som behöver vård och behandling för sitt missbruk tidigt under verkställigheten kan place- ras på behandlingshem eller i familjevård. Detta ger dels bättre behandlingsmöjligheter, dels kostnads—
besparingar.
Förhållandena inom frivården har behandlats i PM nr 11. Kommissionen har anfört att behandlingsplanerna i fri— vården bör stramas upp och ges ökad tyngd. Klienten skall informeras ordentligt om villkor för övervakning, konsekvenser vid missbruk och om möjligheter till Vård och behandling. Samarbetet med socialtjänsten är vik— tigt. Ett samarbete med polisen behövs också, och polisen bör vara skyldig att rapportera till frivården när man får kännedom om att missbruk förekommer bland
frivårdens klienter.
Frivårdens motivationsarbete är viktigt, likaså att missbrukarna inom frivården kan aktiveras på olika sätt. Ett sätt att öka aktivitetsgraden är att fri— vården medverkar i projekt i samverkan med skola, socialtjänst och arbetsförmedling. Kommissionen har föreslagit att särskilda medel anvisas för sådana
projekt.
Kommissionen har vidare lämnat förslag som enbart om— fattar storstäderna. Narkomanvårdsteamen i storstäderna bör vara kvar. De bör förstärkas för att i ökad grad kunna söka upp och motivera till behandling bland dem
som finns intagna på häkten och i lokalanstalter.
I PM nr 11 har vi också lämnat förslag om att förbättra narkotikasituationen på institutioner utanför kriminal— vården. De institutioner som tas upp är ungdomshem och skolhem (de f d ungdomsvårdsskolorna) samt hem för vård av missbrukare som omhändertagits enligt lagen ( 1981:1243 ) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
samt narkomanvårdskliniker inom sjukvården.
20 Våra tidigare förslag SOU 1984:13 2.4 Lagstiftningsfrågor
Lagstiftningsfrågor och förslag till författnings— ändringar har behandlats i ett flertal av kommissio— nens promemorior. I PM nr 8 har vi emellertid samlat förslag som rör den mer centrala lagstiftningen om
narkotikabrottslighet.
Narkotikastrafflagen har nyligen varit föremål för en genomgripande översyn.1 Under förarbetena till denna reform har det emellertid förutsatts att
kommissionen skulle ta upp vissa frågor. I promemorian har kommissionen förordat följande.
Själva konsumtionen av narkotika bör till skillnad från varje annan befattning med narkotika fortfarande lämnas utanför det kriminaliserade området. De brott som nu betecknas narkotikaförseelse bör i stället betecknas ringa narkotikabrott. Fängelse högst sex månader bör införas i straffskalan för ringa narko- tikabrott. Straffminimum för normalgraden av narkotika— brott och för varusmuggling som avser narkotika bör höjas till 60 dagsböter. straffskalan för ringa varu— smuggling som avser narkotika bör ändras till att om— fatta böter eller fängelse i högst sex månader. Åtals— underlåtelse enligt 20 kap 7 5 1 st 1 p rättegångs— balken (RB) bör inte meddelas vid narkotikabrottslig— het (dvs brott mot narkotikastrafflagen och varu-
smugglingslagen).
lBRÅ prcnenoria (l98lz2) Narkotikabrott, prop 1982/83:141, JuU 37, rskr 316, SFS l983:363.
2.5 Förebyggande insatser m m
Enligt den sjätte punkten i direktiven skall kommis— sionen lägga fram förslag om "opinionsbildning genom skolor, militära förband, massmedia, frivilliga orga— nisationer så att många medborgare kan engageras i kampen mot narkotika och i sina närmiljöer verka för att all narkotika trängs ut." I denna del gäller upp— draget insatser för att förebygga narkotikamissbruk och ingripanden i tidiga skeden av missbruk, främst bland ungdomar. Dessa frågor har i första hand berörts
i promemoriorna 2, 3, 6 och 7.
Kampen mot drogerna kräver att inte minst ungdomarna själva medverkar. Det har också tagits en lång rad goda initiativ runt om i landet. En del sådana initia— tiv presenteras i den bok som narkotikakommissionen tillsammans med regeringens barn— och ungdomsdelega— tion gav ut hösten 1983. Boken heter Tro på oss — Med ungdom mot droger och har skrivits av Gun Fälth. I tolv reportage beskrivs sinsemellan olika projekt som på ett okonventionellt sätt prövar nya arbetsformer
i samverkan mellan myndigheter, föreningsliv, föräld—
rar och ungdomar.
Skolan har en central roll när det gäller upplysning i drogfrågor och förebyggande arbete. Kommissionen har betonat vikten av att arbetet mot droger måste ske fortlöpande i alla ämnen, årskurser och skolor. Målet skall vara att både förbättra ungdomarnas kunskaper om droger och att påverka deras attityder och värde— ringar i drogfrågor. De förslag som lämnades redan våren 1983 (PM nr 2) innebar bl a att den verksamhet som länsskolnämndernas ANT—kontaktpersoner (alkohol— narkotika—tobak) bedriver skulle förstärkas. Kommis— sionen föreslog att sammanlagt 1,8 milj kr skulle anslås till förebyggande insatser i skolorna. Rege—
ringen beslutade i enlighet med kommissionens förslag.
Kommissionen anser att också värnpliktstjänstgöringen utgör ett viktigt tillfälle för opinionsbildning i drogfrågor. I PM nr 3 föreslog kommissionen att det arbete som utförs av Värnpliktiga arbetsgruppen i syfte att förebygga drogmissbruk bland värnpliktiga skulle permanentas fr o m budgetåret 1983/84. I PM
nr 6 har senare föreslagits att arbetet mot droger förstärks vid de militära förbanden. Ett centralt handlingsprogram bör utarbetas av de militära myndig— heterna och lokala handlingsprogram bör utarbetas vid
vid varje förband.
Skolans och de militära myndigheternas upplysnings— arbete måste enligt kommissionens mening bli ett led i en genomtänkt långsiktig strategi för samhällets opinionsbildning mot droger. I PM nr 6 har kommissio— nen föreslagit att socialstyrelsen får i uppdrag att i samarbete med andra berörda myndigheter utarbeta
en sådan strategi. En grundläggande princip för detta arbete bör vara att drogupplysningen skall ingå som ett reguljärt inslag i skolorna, vid de militära för— banden samt i olika utbildningar och i den fortbild— ning som finns för olika yrkesgrupper. Information till föräldrarna, inte minst tonårsföräldrar, bör självklart också ingå i upplysningsinsatserna.
Kommissionen har vidare framhållit att upplysnings— arbetet också måste omfatta kunskaper om samhällets drogpolitik, om orsakerna till missbruk, om miss— brukarens situation och om möjligheterna till vård
och rehabilitering. Dessutom har vi betonat att upp- lysningsarbetet bör åstadkomma förändringar i själva beteendet och inte bara förbättrade kunskaper. I an— slutning till det har kommissionen diskuterat behovet av metodutveckling i fråga om upplysningsarbetet med ökade utvärderings— och forskningsinsatser under några
år.
I PM nr 6 och i ett remissyttrande över betänkandet (Ds S l983:11) Rapport om alkohol— och narkotikaupp— lysning har kommissionen också framhållit att social— styrelsen bör få det övergripande ansvaret för att samordna de statliga insatserna för alkohol— och narkotikaupplysningen. Styrelsen bör överta admini— strationen av projektbidrag och vissa uppgifter som
f n ligger på andra myndigheter. Ett nytt statligt organ med uppgift att förmedla viktiga basfakta i drogfrågor bör bildas. Det nya organet bör ha en
nära anknytning till drogforskningen och bör placeras som en självständig nämnd eller motsvarande under
socialstyrelsen.
Organisationslivet har en lång tradition av aktiva insatser för att motverka drogmissbruk. Organisatio— nernas och föreningslivets engagemang är en förut— sättning för att det skall bli möjligt att komma till rätta med drogproblemen. Organisationerna måste även i fortsättningen i olika former få ett väsentligt samhällsstöd för att kunna bedriva drogförebyggande verksamheter. Kommissionen har lämnat förslag om hur reglerna för statsbidrag och bidragshanteringen bör vara utformad. Kommissionen har i det sammanhanget föreslagit att idrotten bör få särskilda medel ur allmänna arvsfonden för att utveckla ett socialt synsätt inom barn— och ungdomsidrotten, för att engagera icke föreningsansluten ungdom samt för att
göra insatser för ungdomar med missbruksproblem.
Kommissionen har också uppmärksammat massmedias viktiga opinionsbildande roll. En särskild informa— tionsinsats bör genomföras för journalister inom press, radio och TV. Produktion av särskilt fakta- material och seminarier för journalister bör genom—
föras under ett år.
I PM nr 7 har kommissionen lämnat förslag om hur
kampen mot narkotika i den lokala miljön skall
stärkas. Våra förslag berör främst vad som krävs för att motverka en ogynnsam utveckling bland ungdomar och snabbt bryta begynnande missbruk. En första för— utsättning är att kommunerna skaffar sig kunskap om missbrukets verkliga omfattning i den egna kommunen, om vilka olämpliga ungdomsmiljöer som finns och om
vilka riskgrupper som kräver särskild uppmärksamhet.
Kommunerna skall tillsammans med andra myndigheter och med frivilligorganisationerna pröva vägar att nå ut— satta grupper och människor i destruktiva miljöer. Socialtjänsten måste utveckla metoder för att tidigt nå ungdomar som kan befaras börja missbruka. Kommis— sionen har föreslagit att medel bör utgå ur Allmänna arvsfonden för att bl a genom försöksverksamhet i
kommunerna utveckla sådana metoder.
Alla större kommuner bör utarbeta drogpolitiska hand— lingsprogram. De bör innehålla en kartläggning av
den lokala situationen och av problem och resurser. Programmet skall också uppta konkreta handlingsplaner i form av exempelvis åtgärdskedjor.
Socialnämnderna har ansvaret för att samordna det lokala arbetet och bör se till att arbetet med hand— lingsprogram sätts i gång och utvecklas. En viss specialisering inom socialtjänsten är nödvändig för att aktivt förebygga och tidigt bryta missbruk. Någon eller några socialsekreterare bör avdelas i varje kommun för att arbeta särskilt med ungdoms— och miss—
bruksfrågor.
Kommissionen har vidare diskuterat vissa frågor som rör frivillighet och tvång inom socialvården. Bl a måste det göras klarare vilka metoder som får användas i arbetet med missbrukare. Vissa av de problem som
sekretesslagen ger har också diskuterats.
2.6 Internationellt arbete
I kommissionens uppdrag har också ingått att lägga fram förslag om bl a "insatser genom internationella organ i syfte att effektivt motverka världshandeln med nar— kotika." I PM nr 10 har vi redovisat våra överväganden
på det området.
Ett viktigt mål för den svenska narkotikapolitiken är att påverka andra länders inställning i narkotika— frågan. En nödvändig bas för detta kan endast skapas om vi dels förbättrar våra kunskaper om det inter— nationella läget och om andra länders narkotikapolitik, dels bättre samordnar vårt agerande i internationella
sammanhang.
I fråga om det internationella samarbetet har vi i PM nr 10 konstaterat att Sverige vid såväl bi- som multilaterala kontakter måste fortsätta att driva kravet på att alla länder ansluter sig till FNs narkotikakonvention och till FNs s k psykotropkon— vention. Sverige bör arbeta för att den senare kon— ventionen skärps. Sverige bör också utnyttja de möjligheter som finns att begära att FNs narkotika— kontrollstyrelse prövar frågan om brott mot FN-kon— ventionerna. Kontrollstyrelsen måste tydligare och öppnare ta ställning i frågor om tillämpning av
FN—konventionerna.
Kommissionen har också tagit upp Sveriges roll i FNs narkotikafond. Fonden är ett av FNs minsta organ. Dess verksamhet syftar främst till att visa hur narkotika— produktionen kan minskas genom odling av andra grödor. Vi har föreslagit att Sverige ökar sitt bidrag till fondens verksamhet. Stödet bör även kunna vidgas till att också inbegripa stöd till kontrollinsatser. Ett sådant stöd behöver inte begränsas till ekonomiska bidrag utan kan också bestå av hjälp med utbildning, tekniskt material eller annat lämpligt stöd.
Bland övriga frågor som gäller FN—samarbetet har kommissionen föreslagit att Sverige bör arbeta för att så snart som möjligt på nytt bli medlem i FNs narkotikakommission och verka för att narkotika— kommissionens arbetsformer effektiviseras.
Vidare bör Sverige i FN kräva att samordningen mellan FNs narkotikaorgan och mellan dessa och övriga FN—organ och övriga internationella och regionala organisationer förbättras för att bl a undvika dubbelarbete.
Beträffande Europasamarbetet har kommissionen före— slagit att Sverige medverkar aktivt vid det kommande ministermötet inom Pompidougruppen och att Sverige därvid kräver bl a att innehav och överlåtelse av narkotika även i små mängder skall vara en straffbar handling och att straffbestämmelserna också skall tillämpas i praktiken. Sverige bör vidare driva att gruppen skall fortsätta att arbeta för ett vidgat tull— och polissamarbete i Europa och för en ytter— ligare harmonisering och effektivisering av ländernas bestämmelser om narkotika och deras insatser för att begränsa tillgången på narkotika.
Det nordiska samarbetet i narkotikafrågor bör enligt vår mening stärkas ytterligare. Ett nytt nordiskt handlingsprogram bör fastställas. Handlingsprogrammet bör ta upp frågan om ett intensivare samarbete inom ramen för tullens och polisens underrättelseförfarande. Också det operativa samarbetet bör stärkas, t ex genom gemensamma kontrollaktioner vid gränserna. Man bör undersöka om det kan skapas möjligheter för nordisk polis att agera i samarbete i varandras länder.
Vidare har enligt vår mening informationsinsatser mot narkotika sin givna plats i ett nordiskt program. Meningsutbytet bör bli mer intensivt. Kommissionen har lämnat förslag som syftar till det. Detsamma gäller utvecklingen av förebyggande lokalt arbete.
Kommissionen har i promemorian också tagit upp ut— rikesförvaltningens roll i fråga om rapportering av narkotikaläget i världen. Vi har föreslagit att ut— rikesförvaltningen systematiskt skall bygga upp en regelbunden narkotikarapportering. Utrikesdeparte— mentet bör även sträva efter ett löpande utbyte av
sådan information med andra nordiska utrikesförvalt—
ningar.
Kommissionen har också diskuterat det internationella tull— och polissamarbetet. Bl a har vi föreslagit vissa justeringar av den organisation med sambandsmän för nordisk polis som finns runt om i världen. Vi anser också att nordiska tullmyndigheter på sikt bör bygga upp ett likartat system. I promemorian behand— las också vissa frågor om internationell rättshjälp.
3. Statistik och forskning
3.1 Direktiven
Kommissionen skall enligt direktiven "lägga fram för— slag om ett statistiskt informationssystem så att vidtagna åtgärder kan utvärderas."
Vi har uppfattat vårt uppdrag i denna del så att vi skall utarbeta förslag till hur man kan mäta vilka effekter samhällets åtgärder mot narkotikaproblemet har. Detta är en mycket komplicerad uppgift. Den kan inte lösas genom att man bara skapar ett system av statistiska uppgifter. Man måste på ett vidsträckt sätt med hjälp av olika typer av indikatorer och genom olika forskningsinsatser försöka att studera missbrukets omfattning, missbruksutvecklingen och effekterna av enskilda åtgärder mot narkotikaproblemet.
I det följande behandlas först behovet och möjlig— heterna av att studera missbrukets omfattning och utveckling. Härvid berörs bl a skillnaderna centralt och lokalt när det gäller behovet av beslutsunderlag samt den ansvarsfördelning som behövs på central nivå. Därefter tar vi upp den nuvarande inriktningen av drogforskningen och vilka forskningsområden som be— höver uppmärksammas särskilt. Avslutningsvis berör vi frågan om att utvärdera eller följa upp olika in— satser mot narkotikaproblemet. Hithörande frågor är i hög grad av forskningskaraktär. Olika problem med utvärderingar av insatser behandlas ingående i en uppsats av professor Eckart Kählhorn som har bifogats slutbetänkandet (se bilaga).
3.2 Missbrukets omfattning och utveckling
3.2.1 Behovet av data
Innan man diskuterar vilka data som skall tas fram
för att belysa missbrukets omfattning och förändringar är det viktigt att ta ställning till vad uppgifterna egentligen skall användas till. Det finns naturligtvis många olika användningsområden och därmed varierande syften. Dessa syften måste avgöra dels vilken typ av uppgifter som skall tas fram och dels vilken preci—
sionsgrad som krävs.
Ett viktigt syfte är att data om omfattning och för— ändringar kan ge vägledning i den allmänna samhälls— debatten. Samtidigt kan sådana uppgifter tjäna som underlag för politiska beslut. Uppgifter om missbruks- utvecklingen kan vid sidan av andra uppgifter ses som indikatorer på välfärd och ofärd i samhället. Data av olika slag behövs ibland också för planering och be— slut om direkta insatser mot narkotikaproblemet. Så— ledes behövs kanske uppgifter av detta slag för att kunna rikta in polisens och tullens narkotikabekämp— ning på rätt sätt eller för att kunna beräkna behovet av vård- och behandlingsinsatser. Uppgifter om narko— tikamissbrukets förändringar skulle också — åtminstone rent teoretiskt — kunna syfta till att visa om vidtagna åtgärder på olika nivåer har haft någon effekt eller inte. På det sättet kan data utgöra underlag för ut— värdering av insatser. Som vi senare skall återkomma
till är det dock i praktiken svårt att med den här
typen av uppgifter avgöra vad som orsakar en förändring.
När det gäller data som underlag för samhällsdebatt och övergripande politiska beslut torde man kunna nöja sig med mer översiktliga uppgifter om hur missbruks— problemen förändras. För dessa syften finns det så— ledes inte behov av exakta uppgifter om antalet "tunga"
narkotikamissbrukare eller om hur många ungdomar som
har prövat på narkotika. I stället krävs uppgifter som belyser om problemen ökar eller minskar eller om problemens karaktär förändras t ex om nya preparat börjar missbrukas eller om missbruket när nya befolk— ningsgrupper. Översiktliga analyser av uppgifter från flera olika områden kan då täcka behovet av besluts— underlag när det gäller inriktningen av drogpolitiken. Samtidigt kan i bästa fall övergripande data i viss utsträckning fungera som mätare på hur målen för drogpolitiken uppfylls och på hur vissa insatser
har verkat. Det sistnämnda är emellertid som nyss
nämnts inte så enkelt.
För den närmare planeringen av insatser inom olika sektorer krävs som regel mera detaljerade uppgifter. Detaljplanering av vårdbehov och behandlingsresurser kräver således kunskaper om missbrukssituationen lokalt och regionalt. Man måste då mera noggrant kartlägga hur stort vårdbehovet är, vilken karaktär som missbruksproblemen har osv. Data måste också finnas om vilka resurser man kan utnyttja, hur de utnyttjas och vilken kapacitet som finns inom olika huvudmäns ansvarsområden. På motsvarande sätt behöver myndigheterna inom rättsväsendet mer detaljerade upp— gifter om narkotikabrottslighetens omfattning och karaktär samt uppgifter om hur olika resurser ut—
nyttjas.
För att följa upp och utvärdera insatser mot narkotika— missbruket krävs som regel också detaljerade uppgifter. Utvärdering av program och av olika åtgärder mot miss— bruket måste ofta genomföras i form av forsknings— insatser.
3.2.2 Ansvaret för produktion av data
För den statliga planeringen av insatser mot narkotika— missbruket och för riksdagens, regeringens och de statliga myndigheternas bedömningar av hur mål inom drogpolitiken nås finns det behov av uppgifter
om förändringar i narkotikaproblemet. Staten har så— ledes ett avgörande intresse när det gäller produktion av data om narkotikamissbrukets omfattning och för— ändringar. Det torde också falla på statens ansvar
att tillgodose behovet av data av mer allmänt slag
för samhällsdebatten. Staten bör således enligt kom— missionens mening ta ansvar för dels att mer översikt— liga uppgifter kan produceras och dels att analyser görs av tillgängliga data för att belysa narkotika—
situationen och förändringarna.
Staten har vidare ett direkt intresse av att ta fram uppgifter för planering av och beslut om insatser inom de områden som staten själv svarar för. Således behöver berörda statliga myndigheter regelbundet detaljerade uppgifter för att få underlag för beslut om insatser mot missbruket. Sådana uppgifter kan delvis också
tjäna som underlag för bedömningar av missbrukets
utbredning och förändringar.
Däremot har staten enligt kommissionens mening inget direkt ansvar för den statistik som behövs för att detaljplanera lokalt förebyggande insatser för att bedöma behovet av behandlingsresurser eller för att följa upp förebyggande verksamheter och behandlings— program. Sådana uppgifter måste huvudmännen för dessa sektorer själva ansvara för. När det gäller planerings— underlag för att utforma och dimensionera förebyggande insatser och vård måste dessutom som regel hänsyn tas till de speciella förutsättningar som finns i en viss kommun eller region. Det är därför sällan lämpligt att sådana uppgifter samlas in centralt. Staten bör dock
ansvara för att det sker en metodutveckling beträffande
insamling och analys av data. Genom sina myndigheter bör staten också kunna bistå huvudmännen med informa— tion om erfarenheter på andra håll och med underlag
för att genomföra undersökningar m m.
3.2.3 Kopplingen till annat missbruk
Narkotikamissbruket är på flera sätt kopplat till bruk och missbruk av andra beroendeframkallande medel. Det ingår så gott som genomgående i ett blandmissbruk. Framför allt gäller detta det tunga narkotikamiss— bruket. En majoritet av de tunga narkotikamiss— brukarna kan t ex enligt de undersökningar som genom- förts av utredningen om narkotikamissbrukets omfattning (UNO) också betraktas som alkoholmissbrukare. Läke— medelsmissbruket är dessutom utbrett i den gruppen. Missbrukaren använder antingen en kombination av preparat under en och samma tidsperiod eller olika
typer av preparat växelvis från en period till en annan.
Även det narkotikamissbruk som inte kan rubriceras som tungt missbruk, dvs missbruk som brukar gå under be— nämningar som experimentellt missbruk eller rekreatio— nellt missbruk, måste kopplas till drogsituationen i stort. En del undersökningar visar t ex att ungdomar med frekvent alkoholbruk i högre grad än andra har prövat också andra droger. Det finns alltså en addi— tionseffekt som bör studeras för att man skall få en verklig bild av drogproblemen. Samtidigt kan det tänkas att det finns en substitutionseffekt så att när missbruket av en drog minskar kanske missbruket av en annan ökar. Det är således av stor betydelse att sam— tidigt försöka studera hela drogproblemet och inte
bara en mindre del av det.
Ett annat skäl som talar för ett integrerat studium av drogutvecklingen är att i stort sett samma typ av
mätinstrument och vetenskapliga metoder kan utnyttjas
oavsett vilken drog det är fråga om. Redan nu gäller också att undersökningar och statistik i många fall behandlar frågor som avser flera preparat. Flera intervju— och enkätundersökningar innehåller samtidigt frågor om alkoholvanor och användning av narkotika, läkemedel och lösningsmedel. Ytterligare ett skäl för gemensamt studium är att flertalet myndigheter och organisationer som är verksamma inom drogområdet oftast har intresse av och verksamheter kring miss—
bruksproblemen i vid bemärkelse.
3.2.4 Mätinstrument
För att få bästa möjliga helhetsbild av drogsituationen behöver man många olika typer av information. Redan nu genomförs en lång rad undersökningar för att beskriva narkotikautvecklingen. Dessutom finns flera andra slag av data som kan ses som indikatorer på denna utveck— ling. Det svenska systemet av indikatorer för att följa narkotikaförändringar är väl utvecklat i jämförelse med hur det är i många andra länder. Men situationen är inte helt tillfredsställande. Metoder behöver t ex ut— vecklas för att på ett ändamålsenligt sätt studera hur det tunga narkotikamissbruket förändras. Vidare täcker de regelbundet genomförda s k narkotikafrekvensunder— sökningarna bara begränsade åldersgrupper och ger inte någon uppfattning om narkotikavanorna i åldrarna över 20 år. Samtidigt råder det delade meningar om hur väl de speglar narkotikautvecklingen. Metoderna för att spegla det rekreationella eller experimentella miss— bruket behöver därför också utvecklas. En brist är
att det saknas uppgifter som snabbt ger informa—
tion om eventuella förändringar, t ex att nya preparat
börjar förekomma eller att missbruket sprids till nya
grupper.
UNO har i sina rapporter ingående beskrivit systemet
av befintliga och tidigare använda metoder för att få
information om narkotikaproblemet. I sin slutrapport (Ds S l982:13) har utredningen redovisat sin uppfatt— ning om vilket system av indikatorer och instrument som behövs på central nivå för att ge en översiktlig beskrivning av situationen och av förändringar på narkotikaområdet. De instrument som utredningen före— slår kan sammanfattas i följande fyra huvudgrupper.
— Intervju— och enkätundersökningar — Begränsade case—findingundersökningar
— Statistik som utgör eller kan utgöra
indikatorer på missbruk
— En systematiserad inrapportering av
lokala och regionala uppgifter
Kommissionen delar UNOs uppfattning om på vilket sätt
man centralt bör kunna följa utvecklingen i framtiden. Det finns därför ingen anledning att i detalj återupp— repa UNOs förslag. I sammanhanget vill vi dock kommen— tera delar av det spektrum av information som UNO har
föreslagit i sin slutrapport.
UNO har bl a föreslagit att elevundersökningarna i skolan bör fortsätta. Vissa förändringar föreslås dock, t ex att undersökningarna bör kunna genomföras vartannat år och att utrymme ges åt undersökningar på gymnasienivå. Med medel som kan sparas in genom en ut— glesning av undersökningarna bör enligt UNO undersök— ningar som täcker något äldre åldersklasser påbörjas.
Kommissionen delar i princip denna uppfattning. En översyn bör ske av hur medlen för konsumtionsvaneunder— sökningar totalt sett skall utnyttjas. Samtidigt behövs en fortsatt metodutveckling. Inom ett särskilt metod- utvecklingsprojekt prövas f n alternativa datainsam— lingsmetoder, bl a genom skattningar av lärare och s k randomiserad svarsteknik. Erfarenheterna från detta projekt, som avslutas under år 1984, kan tas som en
utgångspunkt för vilken inriktning det fortsatta metod—
utvecklingsarbetet bör ges.
I samband med att eventuella förändringar görs bör be— aktas att elevundersökningarna har genomförts under mer än ett decennium och att vi genom dem fått värdefulla tidsserier inte bara över narkotikautvecklingen utan också över alkohol— och tobaksvanorna. Det är enligt vår mening därför viktigt att de förändringar som görs inte blir så drastiska att jämförbarheten med tidigare
undersökningar helt försvinner.
I likhet med UNO anser kommissionen att de undersökning— ar som genomförs av försvarets forskningsanstalt (FOA) på värnpliktsinskrivna är värdefulla och centrala när det gäller att följa narkotikamissbrukets utveckling. Enligt vad kommissionen har erfarit kommer FOA att upphöra med undersökningarna fr o m nästa budgetår. Det vore enligt vår mening beklagligt om dessa under— sökningar som pågått sedan år 1967 nu måste upphöra. Vi föreslår därför att FOAs insats tas över av det nya statliga organ som vi i avsnitt 3.2.6 föreslår skall inrättas. Om organet inte kan inrättas och påbörja sin verksamhet förrän efter det att FOA avvecklat sitt engagemang bör en temporär lösning åstadkommas. I av— vaktan på beslut om vilken myndighet eller vilket organ som skall ha det framtida ansvaret att följa missbruksutvecklingen föreslår vi att socialdeparte—
mentet tar över FOAs engagemang.
FOAs hittillsvarande kostnader i värnpliktsundersök- ningar har av UNO beräknats till 300 000 kr årligen. Summan avser kostnaderna för en tjänst och viss data— behandling. Motsvarande medel bör fr o m nästa budgetår beräknas över statsbudgeten. Kostnaderna för budget— året 1984/85 bör kunna belasta det belopp om 15 milj kr som beräknats i budgetpropositionen för nästa budgetår under 2:a huvudtitelns anslag A 2 Justitiedepartementet
för insatser mot narkotikaproblemet. I enlighet med
vårt förslag till övergångslösning bör medlen tills vidare disponeras av socialdepartementet. I kostnads— beräkningarna har förutsatts att värnpliktsverket även i fortsättningen kan fullgöra sin uppgift i
undersökningen, dvs att sörja för datainsamlingen.
Intervju— och enkätundersökningarna har sin styrka
på det lätta missbrukets område. För att belysa
det tunga narkotikamissbrukets omfattning och utveck— ling framhåller UNO att det krävs andra metoder. Utredningen föreslår därför bl a att begränsade case- findingundersökningar genomförs med några års mellan— rum. Vid sidan av dessa anser utredningen att olika statistikserier kan utgöra underlag för bedömningar av tendenserna i utvecklingen av det tunga narkotika— missbruket. Bl a omnämns stickmärkesundersökningen vid allmänna häktet i Stockholm, KVS skattningar av narkotikamissbruket samt statistiken över beslag, narkotikabrottslighet, narkotikadomar och narkotika— dödsfall. Beträffande statistiken över domar i narko— tikamål kan nämnas att en rapport i frågan har över— lämnats till kommissionen för att beaktas i kommis— sionens arbete. Denna fråga behandlas i följande avsnitt (3.2.5).
De statistikserier från skilda verksamhetsområden
som används för att belysa narkotikautvecklingen har som regel — alldeles särskilt använda var för sig — väsentliga brister som indikatorer på missbrukets förändringar. Vanligtvis är inte en ensam serie någon bra indikator på den sanna utvecklingen. Från vissa håll gör man gällande att bilden inte blir sannare om man försöker att studera flera statistikserier
samtidigt.
Det är i och för sig — åtminstone under vissa förut— sättningar — sant att flera dåliga serier inte leder fram till en sannare bild än en dålig serie. Kommis—
sionen anser dock i likhet med UNO att det borde gå
att utnyttja den befintliga verksamhetsstatistiken och andra uppgifter så att de kan ge en viss ledning för hur narkotikasituationen förändras. En förutsätt— ning för det är naturligtvis att kunna välja ut de "rätta" statistikserierna så att de kompletterar varandra, att undvika att välja serier som bygger på
samma felkomponenter och att vid analysen ha ingående
kunskaper om de områden statistiken kommer från; hur den samlas in och bearbetas osv. Med en riktig användning och
en systematisk och samtidig analys av flera statistik— serier torde vi på så sätt kunna få en del upplysningar
om förändringar beträffande t ex vilka preparat som
missbrukas, i vilka grupper olika preparat missbrukas, den kända missbrukargruppens sammansättning och karak— tär samt skadepanoramat till följd av missbruket. Även
om serierna inte alltid duger till kvantitativa beräkningar kan de ge Vissa kvalitativa data. Av dessa skäl bör även här berörda redovisningar fortsätta, åtminstone
i viss omfattning.
Resultat från de hittills nämnda undersökningarna och statistikserierna redovisas som regel inte med någon större snabbhet. För att snabbare än nu kunna få upp— lysningar om förändringar på drogområdet föreslog UNO att en systematiserad inrapportering av lokala och regionala uppgifter bör införas. En inrapportering
av det angivna slaget kan enligt utredningen inte ge några vetenskapligt grundade uppfattningar om miss— brukssituationen eller om missbrukets utveckling.
Men den torde till förhållandevis låga kostnader kunna ge snabb information om främst förändringar i missbruket. Systemet kan ses som ett "early warning— system" som ger besked om att nya preparat kommer in på narkotikamarknaden eller om att det sker plötsliga svängningar i missbruksläget. Framför allt kan det bidra till att man kan följa missbruksförändringar i ungdomsgrupperna där förändringar sker snabbast och där helt nya missbruksbeteenden vanligen uppträder
först.
Kommissionen förordar att ett sådant system införs. Enligt vad kommissionen inhämtat pågår med medel från socialdepartementet ett arbete för att utarbeta ett förslag till ett regionalt rapporteringssystem av nu nämnt slag. Enligt vår mening bör systemet ha sin utgångspunkt i de erfarenheter som finns på fältet i fråga om den rådande missbrukssituationen och i fråga om vilka förändringar som kan skönjas. I stor— stadskommunerna och i ett urval av andra kommuner eller regioner i landet bör man kunna välja ut en panel av personer som regelbundet får rapportera
sina erfarenheter. Personerna som väljs bör vara företrädare för olika verksamhetsområden på lokal nivå, t ex socialtjänsten, sjukvården, fritidssektorn, skolan, polisen och kriminalvården. Uppgifter från panelerna i de regioner som ingår i systemet bör in— hämtas några gånger om året, förslagsvis en gång i kvartalet. Det är av stor betydelse att man i rappor- teringen inte bara samlar in kvantitativa uppgifter utan att man också tar vara på data av kvalitativt slag. Samtidigt måste man för att ha någon kontroll av trovärdigheten i systemet ta in Vissa uppgifter av mer objektiv natur. Den bild man får av systemet måste också relateras till andra data, t ex till de undersökningar och till den statistik som omtalats
i det föregående. Sedan systemet har utarbetats bör ansvaret för att administrera arbetet samt för att sammanställa, kontrollera och presentera data anför—
tros det organ som kommissionen föreslår skall inrättas.
3.2.5 Statistik över domar i narkotikamål
Statistiska centralbyrån (SCB) gör årligen en särskild s k domsstatistik över narkotikamål. Statistiken om— fattar huvudsakligen godkända strafförelägganden och domar i första instans. Det formella ansvaret för doms— statistiken har BRÅ som betalar SCB för arbetet.
Syftet med statistiken är bl a att ge en översiktlig beskrivning av den lagförda narkotikabrottslighetens innehåll och omfattning samt att ge underlag för en uppföljning av effekterna av ny lagstiftning och be— reda möjligheter att analysera utvecklingen av
rättspraxis.
Uppgifterna om domar i narkotikamål inhämtas genom att domstolarna kopierar samtliga sådana domar och expedie— rar dem till socialstyrelsens läkemedelsavdelning. Detta sker enligt kungörelsen ( 1968:72 ) angående underrättelse om dom i mål om ansvar för brott mot narkotikastrafflagen . Avsikten härmed är att styrelsen skall kontrollera om personer som arbetar inom medici— nalväsendet har gjort sig skyldiga till narkotikabrott. Domarna skickas därefter till SCB där en manuell kod-
ning sker.
Uppgifter om strafförelägganden skickas från åklagar— myndigheterna till socialstyrelsens läkemedelsavdel— ning enligt samma kungörelse. I likhet med domarna skickas strafföreläggandena därefter till SCB.
Vid SCB kompletteras uppgifterna från domstolarna och åklagarmyndigheterna med uppgifter från olika register. Den redovisade statistiken kommer härigenom att inne— hålla data om gärningsmannen, om gärningen och om myndigheternas åtgärder. I domsstatistiken ingår inte
uppgifter om åtalsunderlåtelser.
Under år 1982 tillsatte samarbetsorganet för rätts— väsendets informationssystem (SARI) en särskild arbetsgrupp med uppgift att pröva hur den ifråga— varande statistikproduktionen borde ske. I februari 1983 överlämnade SARI arbetsgruppens rapport Statistik över domar i narkotikamål, Insamlings— och bearbet— ningsmetoder, till kommissionen för att beaktas i kommissionens arbete. Rapporten tar upp frågan om hur
statistikproduktionen över domar i narkotikamål bör ske och om rättsväsendets informationssystem (RI) kan användas för denna produktion. Arbetsgruppen har i rapporten diskuterat möjligheterna att lämna upp— gifter genom RI—systemet. Man konstaterar att en sådan övergång är förenad med flera nackdelar. Bl a anger man att de uppgifter som behövs om narkotika är av sådan beskaffenhet att de i komplicerade fall inte torde kunna lämnas utan svårigheter. Vissa pro— blem kan uppstå i samband med att personal vid dom— stolarna skall koda uppgifter om narkotikadomar på RI—blanketten. Arbetsgruppen anser vidare att en överföring innebär en minskad flexibilitet i systemet och att några avgörande ekonomiska vinster inte kan
göras.
Arbetsgruppen föreslår mot bakgrund härav att det nu— varande systemet i huvudsak behålls. Man anser dock att domarna bör expedieras direkt till SCB i stället för till socialstyrelsens läkemedelsavdelning. Mot— svarande expediering bör även ske av underrättelser om godkända strafförelägganden. I enlighet härmed
har arbetsgruppen utarbetat förslag till förordning om ändring i den aktuella kungörelsen ( 1968:72 ).
Arbetsgruppen har vidare nämnt att den nuvarande redigeringen av 1 5 lagen (l960:418) om straff för varusmuggling (VSL) gör att man i allmänhet inte av domsblanketterna kan utläsa om ett brott mot den be— stämmelsen avsett narkotika. Den 5 k lagfördastati— stiken hos SCB är därför i detta avseende beroende av domsstatistiken för att bli komplett för all narkotikabrottslighet. Arbetsgruppen menar att denna koppling är olämplig och att en komplettering med uppgift om brott av denna typ bör övervägas. För att uppgiften skall kunna hämtas in på maskinell väg rekommenderar gruppen att statsmakterna i samband med ändring i VSL redigerar om 1 5 VSL så att det i ett särskilt stycke anges att varusmugglingen avsett
Eftersom domsstatistiken i huvudsak dessutom saknar uppgifter om åtalsunderlåtelser föreslår arbetsgruppen slutligen att SARI uppdrar åt SCB att i samråd med RPS och RÅ närmare utreda hur narkotikastatistiken skall kunna kompletteras med beslut om åtalsunder—
låtelser.
Arbetsgruppens ordförande och sekreterare har reser— verat sig. De anser att tiden är mogen att "normali— sera" bevakningen av narkotikabrottmålen. Uppgifterna om narkotikadomar bör därför samlas in genom RI—blan— ketten vilken i så fall behöver kompletteras med
uppgifter om preparattyp och mängd.
Kommissionen anser att statistik över narkotikadomar behövs för de syften som nämnts i det föregående. Sådan statistik torde också i viss utsträckning kunna utnyttjas för studier av narkotikasituationen och förändringar i denna. Narkotikadomsstatistiken bör således kunna ingå som en komponent i det system av statistiska uppgifter som vi nämnt i föregående av-
snitt.
Frågan om hur uppgifterna för narkotikadomsstatistiken skall hämtas in är i hög grad av teknisk natur. Vi har självfallet inget att erinra mot en mer rationell hantering i detta avseende och att uppgifterna hämtas in på samma sätt som för övriga brott. Men det är uppenbart att det nuvarande systemet innehåller mer detaljuppgifter avseende olika preparattyper än vad som skulle vara möjligt att få in genom RI—systemet. Med en övergång till RI—systemet skulle man avhända sig möjligheterna till mera ingående studier av för— ändringar i domspraxis när det gäller exempelvis
olika preparat.
Vi delar också arbetsgruppens uppfattning om att det skulle uppstå problem i vissa fall - och därmed en kvalitetsförlust — om det faktiska kodningsarbetet
skulle läggas ut på domstolarna. Även om det nuvarande kodningsarbetet för med sig att vissa fel uppstår, måste det vara lättare att åtgärda dessa fel eftersom det då är fråga om ett fåtal kodare än att åtgärda
fel som begås av många personer ute i domstolarna. En eventuell ändring i fråga om kodningsrutiner är också lättare att genomföra med det nuvarande systemet än
om det skall ske genom RI—systemet.
Mot bakgrund av att det enligt arbetsgruppens kostnads— beräkningar dessutom inte är fråga om några besparing— ar vid ett överförande förordar kommissionen att arbetsgruppens förslag genomförs. Det nuvarande syste— systemet bör således i princip behållas med undantag för att uppgifterna går direkt till SCB. Vi har heller inget att erinra mot den redaktionella ändring som gruppen har rekommenderat i varusmugglingslagen.
Kommissionen har i PM nr 8 bl a förordat att åtals— underlåtelse i fortsättningen inte skall meddelas
för narkotikaförseelse på den grunden att lagföring inte är påkallat från allmän synpunkt, 20 kap 7 5
1 st 1 p RB. Det meddelas dock ett stort antal åtals— underlåtelser på andra grunder,exempelvis 20 kap 7 5 1 st 2 p RB (766 för år 1982) och 1 och 6 55 lagen ( 1964:167 ) med särskilda bestämmelser om unga lag— överträdare (106 för år 1982). Besluten om åtalsunder— låtelse på dessa grunder kan avse större mängder narkotika. Vi anser att narkotikastatistiken bör kompletteras med uppgifter om dessa beslut och att man på det sätt som arbetsgruppen föreslagit bör ut— reda hur detta lämpligen bör ske.
I samband med att de föreslagna ändringarna genomförs bör enligt kommissionens mening de medel som BRÅ betalar till SCB för den årliga domsstatistiken föras över
till SCBs ordinarie anslag.
3.2.6 Myndighetsansvaret
Flera myndigheter och organ har sedan länge inhämtat uppgifter om och försökt att bedöma drogutvecklingen. UNO har i sin slutrapport gett en ingående beskrivning av vilka som tidigare har sysslat med detta och hur
det ser ut f n. Beskrivningen visar en splittrad bild där inte någon myndighet fullgör uppgiften att över hela drogområdet följa utvecklingen. Mot denna bakgrund har UNO föreslagit att gg myndighet eller ett organ tilldelas ansvaret för att samlat studera drogutveck—
lingen.
Kommissionen delar UNOs uppfattning om att det behövs en samordning på central nivå när det gäller att följa drogmissbrukets förändringar. I remissvaret på be— tänkandet (Ds S 1983:11) Rapport om alkohol— och narkotikaupplysning (RAN) har vi inför förslaget om organisatorisk lösning för den statliga droginforma— tionen beaktat också vilken lösning som krävs för att åstadkomma en samordning när det gäller att följa missbruksutvecklingen. Vårt förslag innebar att en
rad funktioner som nu finns inom Centralförbundet för alkohol— och narkotikaupplysning (CAN) med vissa för- stärkningar får bilda ett nytt statligt centralt organ som läggs som en självständig enhet under socialsty— relsen. Detta organs huvuduppgift skall vara att för- medla basfakta om droger till olika avnämare. En av huvuduppgifterna bör vara att samla, sammanställa och
sprida uppgifter om drogutvecklingen.
Närmare bestämt skall det samlade ansvaret innebära att organet fortlöpande tar del av och analyserar resultat från forskning och undersökningar, statistik från olika områden och andra uppgifter som ger kunskap när det gäller droganvändning och missbruk samt skade— verkningar som följd av detta. Det ansvariga organets
roll blir att fungera som en länk mellan dataproduk—
tionen och olika avnämare. Å ena sidan skall organet se till att man får en korrekt och så långt möjligt
fullständig bild av drogproblemet. Å andra sidan blir uppgiften att formulera vilka problem som behöver en närmare belysning. Båda uppgifterna kräver vetenskap—
lig kompetens och ett nära samarbete med forskningen.
Organets uppgifter måste som vi nämnt i remissyttran— det också innefatta att på olika vägar föra ut de kunskaper som samlas om drogmissbruket. Rapporter måste regelbundet lämnas om utvecklingen och en årlig mer omfattande sammanställning bör ges ut där den rådande situationen och aktuella utvecklingstendenser redovisas. I övrigt bör organet kunna förmedla kun— skaper genom att ta över de forskningspublikationer och den tidskrift CAN har i dag. Andra vägar för kun— skapsspridning är att organet genomför konferenser eller motsvarande för olika avnämargrupper. Ett exem— pel på en typ av verksamhet som bör kunna genomföras i detta avseende är den särskilda informationsinsats som vi tidigare (PM nr 6) har föreslagit bör göras för massmedia.
Av övriga uppgifter som bör falla på organet bör nämnas arbetet med det regionala rapporteringssystem som vi talat om i det föregående. Sedan systemet har
utarbetats bör arbetet med det anförtros organet.
Kostnaderna för organets arbete med den regionala rapporteringen är svår att beräkna mot bakgrund av att det ännu inte finns något konkret förslag till utformning av den. Kommissionen kan dock redan nu förutse att arbetet kan komma att kräva en heltids— tjänst på handläggarnivå. Till detta kommer kostnader för insamling och sammanställning av data samt för publicering av resultaten. Uppskattningsvis behövs 250 000 kr årligen för detta. Medlen bör tas på den
ram om 15 milj kr som för nästa budgetår beräknats
i budgetpropositionen under 2:a huvudtitelns anslag A 2 Justitiedepartementet för insatser mot narkotika—
problemet.
En viktig uppgift för organet är vidare att i samver— kan med forskningen ta ansvar för att nya och förbätt— rade metoder att samla in och analysera data om drog— utvecklingen tas fram. Det arbete som har påbörjats
av en särskild metodgrupp inom BRÅ främst när det gäller konsumtionsvaneundersökningar bör därvid kunna tas över av organet. Organet bör också på sikt få ta ansvaret för det internationella samarbete som pågår för att studera narkotikautvecklingen (se vidare avsnitt 3.2.7).
För att kunna åstadkomma en samordning i fråga om
att följa drogutvecklingen bör vissa av de resurser som i dag finns splittrade på flera myndigheter samlas till det ansvariga organet. Vi har i det föregående nämnt att FOAs insatser för att administrera och be— arbeta värnpliktsundersökningarna bör tas över av organet. För denna verksamhet bör beräknas 300 000 kr årligen (se 5 35). Vidare bör elevundersökningarna
som nu administreras av Sö i fortsättningen admini— streras av organet. För innevarande budgetår och för nästa budgetår har sammanlagt 700 000 kr beräknats för att att genomföra dessa undersökningar. Den genomsnittliga årliga kostnaden blir således 350 000 kr. Kommissionen anser att organet bör tillföras medel i den storleks— ordningen för att genomföra bl a enkät— och intervju— undersökningar om drogkonsumtionen. Dessa medel bör disponeras på det sätt som nämnts i avsnitt 3.2.4. För genomförande av olika undersökningar bör SCB kunna
anlitas på det sätt som nu sker för elevundersökningarna.
BRÅ har under senare år arbetat med vissa studier av narkotikautvecklingen och med metodutvecklingsfrågor
bl a när det gäller enkät— och intervjuundersökningar.
Även dessa uppgifter bör enligt kommissionens mening fullgöras av det nya organet. Med anledning härav torde vissa medel kunna föras över från BRÅ till
organet.
På motsvarande sätt torde resurser kunna föras över från socialstyrelsen till organet. Inom styrelsen sker regelbundet sammanställningar av den registre— rade alkoholkonsumtionen och av omhändertaganden enligt lagen (l976:511) om omhändertagande av be— rusade personer m.m. (LOB). Kommissionen har i det föregående påtalat vikten av att drogkonsumtionen bör följas integrerat och anser att styrelsens arbete i nu nämnda avseenden är av den karaktären att det bör genomföras inom ramen för organets arbetsuppgifter. Inom styrelsen tas i anspråk i princip en handläggar— tjänst för arbetet. Enligt vår mening bör tjänsten föras över från socialstyrelsen till det nya
organet.
Socialstyrelsen har också vid flera tillfällen fått särskilda medel för att genomföra olika undersökningar inom alkohol— och narkotikaområdet. Bl a har regel— bundet genomförts undersökningar om den s k icke— registrerade alkoholkonsumtionen och om hemtillverk— ning och illegal tillverkning av alkoholdrycker. Även i andra sammanhang har liknande tillfälliga undersök— ningar genomförts, inte minst av olika utredningar
och andra organ knutna till regeringskansliet. Som exempel kan nämnas de undersökningar som UNO och Aktionen mot droger har låtit genomföra. Om man från statligt håll i fortsättningen vill genomföra sådana undersökningar, bör arbetet och medel för att genom- föra dem kanaliseras genom det nya organet. Med kom— missionens förslag bör ju organet på sikt kunna få tillräcklig sakkunskap på området för att bäst kunna bedöma hur olika insatser bör genomföras. Organet bör således kunna medverka vid utformning av mätinstrument och delta i bearbetning och analys av resultaten.
Därmed skapas ökade möjligheter för att sådana till— fälliga undersökningar kan genomföras inom ramen för en sammanhållen strategi samt med kontinuitet i fråge— ställningarna och med tillräckliga krav på vetenskap— lighet.
En överföring av resurser av nu nämnt slag från olika myndigheter till det nya organet får inte innebära
att övriga myndigheter upphör att följa drogsituatio— nen och missbruksutvecklingen. Varje myndighet behöver även i fortsättningen producera och samla data inom sitt ansvarsområde för att kunna fullgöra sina uppdrag i form av tillsyn och kontroll. Följaktligen måste exempelvis polisen och tullen även i fortsättningen sammanställa statistik över narkotikabeslag och andra uppgifter som speglar deras verksamhet. KVS bör på motsvarande sätt fortsätta att belysa narkotika— och missbrukssituationen inom kriminalvården. BRÅ måste även fortsättningsvis arbeta med och analysera brotts- relaterade droguppgifter. Det är även i dessa samman— hang viktigt att en metodutveckling kan äga rum och att data som visar kontrollsystemets verksamhet kan
analyseras på ett övergripande sätt.
Socialstyrelsen måste samla in och analysera uppgifter från vård— och behandlingssektorn. Inom styrelsen bör också en rad data om den alkoholpolitiska kontrollen ligga kvar även efter organets tillkomst. Kommissionen förutsätter för övrigt att ett nära samarbete kommer att kunna ske mellan styrelsen och organet eftersom organet föreslås bli inordnat som en självständig
nämnd eller motsvarande under styrelsen.
En del av det nya organets roll skall vara att regel- bundet samla in de uppgifter som produceras av berörda myndigheter. Organets huvudsakliga uppgift är ju enligt de redovisade förslagen att samla alla de uppgifter
som produceras om missbruksutvecklingen och att göra
samlade analyser. Härvid skall inte bara egna uppgifter
och data från övriga centrala myndigheter användas utan också data som på olika sätt kan inhämtas från andra huvudmän än staten, främst regionalt och lokalt. En viktig funktion får organet å andra sidan i fråga om att initiera att uppgifter om droger och missbruk tas fram på olika håll och att utformningen av nya datasystem anpassas så att det går att ta hänsyn till
de uppgifter som behövs på drogområdet.
3.2.7 Internationellt samarbete för att
följa missbruksutvecklingen
Inom Norden har kontaktmannaorganet för narkotikafrågor tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att jämföra ut- vecklingstendenser i de nordiska länderna när det
gäller narkotikamissbruket. Arbetsgruppen har i rapporten Narkotikasituationen i Norden — en samman— ställning och bedömning av tillgängliga uppgifter, rekommenderat att ett fortsatt nordiskt samarbete
bör genomföras när det gäller att studera narkotika— problemens omfattning. Gruppen anser att arbetet i första hand bör inriktas på att varje land i samspel
med de övriga länderna gör sin egen beskrivning på grundval av det egna landets speciella förutsättningar. Gruppen anser vidare att varje land skall utveckla
sitt system av indikatorer med ledning av ett gemen— samt arbete för metodutveckling. Detta arbete föreslås
i ett första skede bli inriktat på metoder för att samla in data om stickmärken efter injektioner, narkotikarela— terade dödsfall samt enkät— och intervjuundersökningar.
En nordisk styrgrupp i polis— och tullfrågor har i
en del av sitt arbete kommit in på frågor som också gäller att gemensamt länderna emellan studera narko— tikautvecklingen. I likhet med kontaktmannaorganets arbetsgrupp har styrgruppen föreslagit bl a att gemen— samma kriterier för dödsfall som konsekvens av narko—
tikamissbruk diskuteras och fastläggs.
Samarbete för att studera narkotikautvecklingen pågår också inom Pompidougruppen i Europarådet. En expert— grupp inom gruppen har föreslagit dels att ett gemen— samt arbete skall bedrivas för utveckling av enkät- och intervjuundersökningar, främst inom skolans område, dels att ett projekt skall startas med rapportering
om situationen i några större städer, den s k multi— citystudien. I multi—citystudien har föreslagits att bl a Stockholm ingår. Tanken är att ett likartat rapporteringssystem byggs upp i de deltagande städerna, varefter utvecklingen och situationen i de olika stä— derna kan studeras parallellt. Expertgruppen har beto— nat vikten av att beskrivningarna görs i belysning av de förhållanden som råder i fråga om kontrollsystem, vård— och behandlingsstrukturer osv för att det skall bli möjligt att tolka data på rätt sätt.
Kommissionen anser att det nordiska samarbetet och verksamheterna i Pompidougruppen bör fortsätta i enlighet med de skisserade tankegångarna. Det bör emellertid framhållas att Sveriges internationella engagemang på detta område inte får byggas upp vid sidan av det nationella arbetet. Således bör t ex det regionala rapporteringssystem som byggs upp i den del som gäller Stockholmsområdet kunna planeras så att det åtminstone till vissa delar också tillgodoser kraven på data till den multi—citystudie som planeras. Enligt kommissionens mening är det därför viktigt att det internationella arbetet förläggs till det organ som kommissionen i det föregående har föreslagit skall ha det övergripande ansvaret att följa drogutvecklingen. Innan organet kan inrättas bör socialdepartementet ansvara för samarbetet. Det är viktigt att det ges även ekonomiska förutsättningar för att på ett till— fredsställande sätt kunna fullgöra de internationella åtagandena på detta område.
3.3 Drogforskningen
3.3.1 Den nuvarande situationen
Drogforskningen omfattar många olika forskningsområden som är vitt skilda från varandra. Dit räknas t ex alla medicinskt—biologiska forskningsprojekt om olika dro— gers effekter på centrala nervsystemet och studier som belyser samband mellan droganvändning och olika sjuk— domstillstånd. Dit räknas även behandlingsforskning samt forskning om missbrukarnas sociala situation. Till detta kommer bl a sociologisk och psykologisk forskning om konsumtionsvanor och beteenden i samband med bruk och missbruk av droger och kriminologisk
forskning om droger och brott.
Narkotikaforskningen i Sverige är av relativt sent datum. I viss utsträckning har forskningen på narko— tikaområdet kommit att utvecklas vid enheter som tidigare bedrivit alkoholforskning. Under början av 1960—talet påbörjades i Sverige studier av verkning— arna av olika stimulantia och av psykoser efter amfe— taminmissbruk. Genom narkomanvårdskommitténs försorg genomfördes flera undersökningar och forskningsprojekt
om narkotikamissbrukets olika aspekter.
Under 1970—talets början genomfördes frekvens—
studier som belyste narkotikamissbrukets utveckling och omfattning. De tidigare nämnda undersökningarna
av vissa elevgrupper och värnpliktsinskrivna har genomförts årligen alltsedan dess. Elevundersökning— arna omfattar frågor om såväl narkotika som alkohol, tobak och annan droganvändning. Vid sidan av dessa undersökningar har under 1970—talet genomförts studier vid flera behandlingsinstitutioner för att få en upp—
fattning om behandlingsresultat inom narkomanvården.
F n finns fem ordinarie professurer i alkohol— och/
eller narkotikaforskning. Vid universitetet i Stockholm
finns en professur i sociologisk alkoholforskning och en professur i vårdforskning med särskild inriktning på alkoholmissbruk. I ämnesbeskrivningarna för dessa två professurer ingår också forskning om andra be— roendeframkallande medel än alkohol. Vidare finns en professur i psykologisk alkoholforskning, en professur i experimentell alkohol— och narkotikaforskning samt en professur i klinisk alkohol— och narkotikaforskning vid Karolinska institutet. Utöver dessa fem professurer finns en av medicinska forskningsrådet inrättad pro- fessur i ämnesområdet alkohol och andra beroendefram— kallande medel med placering vid farmakologiska in—
stitutionen, universitetet i Göteborg.
Två institutioner är helt inriktade på forskning om alkohol och andra droger, nämligen institutionen för experimentell alkohol— och narkotikaforskning (IAN) och institutionen för klinisk alkohol— och narkotika— forskning, båda vid Karolinska institutet. IAN be- driver till väsentlig del biokemisk och farmakologisk forskning. Arbetet inriktas f n mot att öka kunskaperna om missbruksmedlens verkan och omsättning i kroppen med särskild hänsyn till uppkomsten av medicinska skadeverkningar. Under IAN ligger också det 5 k BAK—projektet (behandlingsforskning avseende klienter inom narkomanvården). Målsättningen med projektet är att ta fram behandlingsdata som kan ligga till grund både för den övergripande planeringen av narkoman— vården och för det praktiska behandlingsarbetet. I projektet ingår ett 30—tal behandlingsenheter.
Institutionen för klinisk alkohol— och narkotikaforsk— ning är knuten till Karolinska institutet men placerad vid Magnus Huss klinik (f d alkoholkliniken) vid Karolinska sjukhuset. Institutionens kliniska verksam— het är huvudsakligen inriktad på akut avgiftning och medicinsk, psykologisk och social utredning. Till institutionen hör en utrednings— och forskningsavdel—
ning. Forskningen har hittills mest gällt alkoholpro—
En stor del av den övriga alkohol— och narkotika— forskningen bedrivs vid universiteten och då huvud— sakligen vid de farmakologiska, psykologiska, socio- logiska och socialmedicinska institutionerna. Vid Stockholms universitet har den samhällsvetenskapliga forskningen fått ett betydande tillskott i och med inrättandet av de två professurerna vid sociologiska institutionen (sociologisk alkoholforskning) och institutionen för socionomutbildning (vårdforskning med särskild inriktning mot alkoholmissbruk). Vid sociologiska institutionen knyts intresset till bl a studier i svensk alkohol— och narkotikapolitik. Forskningen vid institutionen för socionomutbildning inriktas bl a mot missbrukarens situation i samhället
och vårdens funktion.
En omfattande forskningsverksamhet bedrivs också vid olika kliniker inom sjukvården. I Stockholm kan nämnas psykiatriska klinikerna vid S:t Görans sjukhus och Huddinge sjukhus med forskning om bl a missbruk och graviditet. Vid S:t Lars sjukhus i Lund har genom— förts en kartläggning av samtliga patienter som vår— dats vid sjukhusets narkomanvårdsenhet mellan åren 1970 och 1980. Forskningskliniken vid Ulleråkers sjukhus i Uppsala har till största delen sysslat med narkotikaforskning. Arbetet har omfattat dels forsk— ning om de narkotiska preparatens farmakologiska effekter, dels behandlingsforskning, främst i an— slutning till metadonbehandlingsprogrammet vid sjuk— huset. Vid forskningskliniken har också bedrivits försöksverksamhet med s k kontraktsvård av narkotika—
missbrukare. Denna är nu föremål för utvärdering.
Genom vårdhuvudmännens försorg och delvis med medel från statens sida, särskilt via delegationen för social forskning (DSF), bedrivs forskning också vid vissa vårdenheter inom den sociala sektorn. Under 1970—talet har som nyss nämnts ett antal utvärde—
ringar av behandlingshem och kollektiv för narkotika—
missbrukare genomförts. Några av dessa har utförts med anknytning till sociologiska och pedagogiska institu— tionerna vid Uppsala universitet. Socialförvaltningen i Stockholm har bl a finansierat projekt eller genom—
fört utvärderingar vid behandlingshem för missbrukare.
Även vissa statliga myndigheter, såsom BRÅ, Sö och socialstyrelsen, bedriver forsknings— och utvecklings— arbete eller projekt som delvis är av forskningskarak—
tär och som gäller narkotikaproblemet.
Våren 1981 bildades Svenska föreningen för Alkohol— och Drogforskning (SAD). Föreningen har bl a till syfte att stimulera till ökade kontakter såväl inom som mellan olika ämnesområden. Föreningen är i första
hand en sammanslutning för forskare.
Inom Norden finns en särskild nämnd för alkohol- och drogforskning (NAD) som inrättades av nordiska minis— terrådet år 1979. Nämnden skall bl a främja och ut— veckla tvärvetenskapliga kontakter inom detta forsk— ningsområde samt initiera och planlägga samnordiska projekt som kan belysa viktiga alkohol— och drog— politiska frågor. NAD skall också arrangera forskar— konferenser och stimulera forskarutbildning och forskarutbyte mellan länderna. I nämnden ingår tre ledamöter från varje nordiskt land utom Island som
har två ledamöter.
Det går inte att göra någon exakt beräkning av drog- forskningens finansiella resurser. Detta hänger bl a samman med att delar av forskningen finansieras med hjälp av universitetsinstitutionernas och andra en— heters basresurser. Många projekt genomförs dessutom som delar av andra större projekt varför det är svårt att beräkna den del som faller på drogforskningen. Direkta projektmedel till alkoholforskning och annan drogforskning utgår från socialdepartementet via DSF,
från forskningsråden, forskningsrådsnämnden, vissa statliga myndigheter och kommittéer, landsting och kommuner samt olika fonder, främst Riksbankens
jubileumsfond.
3.3.2 Angelägna forskningsområden
Av den föregående redogörelsen framgår att drogforsk— ningen spänner över många områden. Narkotikaforskning— en, som för svensk del inleddes under 1960—talet, har haft såväl medicinskt och farmakologiskt inriktade grenar som en samhällsvetenskaplig gren. Både myndig— heternas och forskarnas intresse har i hög grad riktats mot samhällsvetenskapliga studier, bl a undersökningar av förekomsten av bruk och missbruk av olika droger
samt behandlingsforskning.
Enligt kommissionens mening är det angeläget att forskningen på narkotikaområdet även fortsättningsvis kan ha den mångsidiga inriktning som den hittills har haft. Det finns skäl att anta att det behövs ökade insatser inom forskningen såväl på det medicinskt- biologiskt orienterade området som på det samhälls— vetenskapliga. Särskilt angeläget torde det vara att
fortsätta strävandena mot tvärvetenskapliga forsknings—
projekt som på ett bredare sätt kan belysa hela miss— bruksproblemet. Kommissionen vill för sin del därut— över peka på några viktiga områden — främst inom samhällsvetenskapen — som särskilt bör uppmärksammas. Vår framställning gör inte anspråk på någon full— ständighet.
I det föregående har vi ingående behandlat frågan om att studera missbrukets omfattning och förändringar. Detta kräver vissa forskningsinsatser av grundforsk— ningskaraktär. Dels behöver metoderna utvecklas för
detta arbete, dels kräver analysen av de data man
får fram ett vetenskapligt kunnande. Det är således
angeläget att det organ som kommissionen har föreslagit skall få ansvaret på central nivå att följa missbruks— utvecklingen har ett nära samarbete med forskningen och kan stimulera olika forskningsinsatser som rör missbrukets omfattning och förändringar. Kommissionen förordar att DSF och forskningsråden medverkar vid
finansieringen av sådana forskningsinsatser.
I PM nr 7 om lokala insatser mot narkotika har kommis— sionen diskuterat frågan om narkotikamissbrukets orsa— ker. Det finns flera ibland motsägande teorier om varför människor missbrukar droger. Det behövs uppen— barligen en fortsatt forskning även på detta område. ökade kunskaper om orsakerna till missbruk kan tänkas öka kunskaperna också om riskgrupper och riskfaktorer. Även dessa frågor har tagits upp i PM nr 7, där vi påtalat vikten av att tidigt kunna identifiera risk— faktorer för att så långt det är möjligt kunna för—
hindra att missbruk uppkommer.
Orsaksforskningen ligger nära forskningen om s k missbrukskarriärer, dvs om vägen in i och ut ur miss— bruk. Generellt finns det behov av större förståelse för hur olika karriärer startar, om faser i missbruket och om vändpunkter. Ökade kunskaper behövs om positiva och negativa effekter av olika insatser, i vilket stadium en viss insats kan ha bäst effekt och därmed hur samhällets åtgärdssystem bör se ut. Behovet av orsaksforskning och karriärforskning har diskuterats tidigare i flera sammanhang - se t ex rapporten Miss— brukskarriärer (NU B l978:23) och UNOs rapport (Ds s l982z7) Om narkotikamissbrukets orsaker. Särskilt
har tidigare betonats behovet av en metodutveckling även i dessa sammanhang och av att man försöker efter— sträva även longitudinella undersökningar, dvs under— sökningar där man under en längre tidsperiod följer utvecklingen hos en grupp personer. Några nya insatser
har dock inte kommit till stånd på detta område under
de senaste åren. Kommissionen föreslår att social— departementet i samverkan med DSF tar initiativ till förstärkt forskning på detta område.
Kommissionen har tidigare lämnat förslag om utvärdering och forskning beträffande information och upplysning om droger. Samhället satsar betydande summor på drog- information, men det finns endast begränsad kunskap
om vilka effekter olika informationsinsatser egent— ligen har. Vi har därför föreslagit att DSF och forsk- ningsråden tar initiativ för att utveckla informa— tionsforskningen på drogområdet. Vårt förslag innebär att man med medel från forskningsråden tillsätter
vissa forskartjänster för ändamålet och att man över—
väger att med sådana medel inrätta en s k temaprofessur.
Behandlingsforskningen är också viktig. Det är ange- läget både för den övergripande planeringen av behand— lingsinsatserna och för metodutvecklingen inom narko— manvården att behandlingsforskningen kan breddas och fördjupas. Vi har tidigare nämnt det 5 k BAK-projektet. Vidare pågår flera forskningsprojekt vid behandlingshem och inom andra vårdformer. Vår bedömning är att be- handlingsforskningen just nu är förhållandevis väl tillgodosedd jämfört med många andra områden inom
drogforskningen.
Inom kriminalvården pågår också forskningsverksamhet med inriktning mot narkotikaproblemen. Med medel från socialdepartementet har flera forsknings- och utveck— lingsprojekt kunnat starta. Det är enligt kommissionens mening av stor betydelse att forskningsverksamheten inom kriminalvården bedrivs så att den kan belysa narkotikautvecklingen på fängelserna och i frivården samt så långt det är möjligt utvärdera de insatser
som nu görs mot narkotikaproblemen.
En viktig problemställning är hur och i vilken grad olika kontrollpolitiska åtgärder påverkar drogbruket.
Det är naturligtvis viktigt att försöka pröva hur
olika insatser påverkar och historiskt har påverkat drogbrukets och drogskadornas utveckling. Inte minst viktigt är det att försöka belysa de icke önskvärda effekterna av drogpolitiska insatser. Ett sådant arbete har påbörjats vid sociologiska institutionen vid Stockholms universitet men avser hittills främst den svenska alkoholpolitiken. Det är angeläget att studier av detta slag kan påbörjas också om narkotikapolitiken. Drogpolitisk forskning berör i hög grad frågan om utvärdering och uppföljning av insatser. Dette be-
handlas närmare i avsnitt 3.4.
3.3.3 Forskning om psykofarmakabruket
Frågan om det förekommer en överförbrukning av psyko- farmaka (främst sömnmedel och lugnande medel) har i Sverige hittills inte uppmärksammats i någon högre grad av forsknigen. Det finns bara begränsade upp- gifter om överförbrukning och missbruk av sådana preparat. De uppgifter som redovisas regelbundet avser endast försäljning och förskrivning av psyko—
farmaka.
Försäljningsstatistik av psykofarmaka redovisas i socialstyrelsens informationssystem SWEDIS och i Apoteksbolagets årliga publikation Svensk läkemedels- statistik. Av statistiken framgår att sömnmedel och lugnande medel (hypnotika, sedativa och ataraktika) har dominerat försäljningen av psykofarmakapreparat under den senaste lO-årsperioden. Inom gruppen sömn- medel och lugnande medel har benzodiazepinförsäljningen ökat på bekostnad av barbiturater och kombinations— preparat av psykofarmaka. En minskande försäljning åren 1976-1981 har ersatts av en viss ökning. ökningen
har skett för benzodiazepinerna.
Den statistik som finns belyser endast försäljning och förskrivning av läkemedel. Den säger således ingenting om eventuell överkonsumtion eller missbruk. Gränsen mellan bruk och missbruk går heller inte att dra på något bestämt sätt. Liksom fallet är när det gäller alkohol är det svårt att bedöma när ett bruk övergår i missbruk. Skilda utgångspunkter leder vanligtvis till olika bedömningar. Det saknas dess- utom i hög grad forskningsresultat och andra data om graden och omfattningen av psykofarmakamissbruk. Hittills är de sociala problemen kring sådant miss- bruk bara delvis kända. Det är till större delen ett dolt missbruk, okänt för andra än möjligen den
närmaste omgivningen.
I ett nordiskt forskningsprojektl har man visat att det finns stora skillnader i psykofarmakaförbrukning mellan länder, regioner och sjukhus. Denna stora skillnad i konsumtionsnivå och olika experiment med vård utan psykofarmaka pekar enligt forskarna i pro- jektet på att det förekommer en överförbrukning av psykofarmaka.
På liknande sätt visar en rapport om psykofarmaka- förbrukningen i Norge2 — trots den i Norge förhål— landevis låga förbrukningen — stora skillnader mellan fylker, distrikt, sjukhus, sjukhusavdelningar, sjukhem och läkare när det gäller förskrivning av sömn- och rogivande medel (tranquillizers och hypnotika). I rapporten uttalas att dessa skillnader knappast är resultatet av objektiva och uppenbara behov utan är mer präglade av "ulige personlige og faglige holdning— er, uklare indikasjoner og diagnoser, få alternative
lBruun, K (red): Läkenedelsfrågan i Norden,
Prisma, Stockholm 1982.
2Björndal, A: Gagn eller ugagn? Forbruk av psykofarmaka i Norge, Statens institutt for folkehelse, Gruppe for helsetjensteforskning, Rapport nr. 4—1983, Oslo 1983.
behandlingsformer og begrensede muligheter til en
forsvarlig evaluering av behandlingen."
Författaren till den norska rapporten anser att denna situation är långtifrån tillfredsställande och pekar på att många patienter inte får optimal behandling. Samtidigt som det finns patienter som inte borde behandlas med sådana läkemedel finns det patienter
som inte får men som borde få den hjälp medlen kan
ge dem. En bättre förskrivningspraxis för sömn— och rogivande medel är med andra ord långt mer komplicerad än att oreflekterat minska förbrukningen. Det går så- ledes inte att utvärdera förhållandena enbart genom
att studera förskrivningsstatistiken.
Enligt kommissionens mening är det av många skäl av stor betydelse att användningen av sömnmedel och lugnande medel uppmärksammas. Så har också skett i ökad utsträckning under senare år. En fortsatt kritisk granskning är nödvändig. En alltför okritisk inställ- ning till bruk av sådana droger kan enligt kommissio- nens mening innebära att kampen mot det illegala drogmissbruket försvåras. Man kan inte heller bortse från att en omfattande legal hantering med psykofarmaka för med sig att det "rinner ut" en del tabletter på gatan. Vi vet dessutom att det finns en nära koppling mellan narkotikamissbruket och psykofarmakamissbruket så till vida att de flesta tyngre narkotikamiss— brukare har en överkonsumtion av läkemedel. Inte sällan använder heroinmissbrukare sömnmedel eller lugnande medel för att klara av sina abstinensbesvär. Det är också vanligt att de som missbrukar central— stimulantia använder läkemedel för att bryta en miss-
bruksperiod och för att kunna sova.
Det är också viktigt att uppmärksamma om överförskriv— ning av beroendeframkallande läkemedel sker vid vård-
institutioner för missbrukare. Tidigare har förekommit
rapporter om sådan överförskrivning från institutioner inom socialvård och sjukvård. Även kriminalvården har fått kritik för en alltför liberal hållning i dessa frågor. Problemet har varit föremål för debatt under senare år och det torde i dag råda större restrikti- vitet än tidigare. Kommissionen har inte haft
tid att studera den aktuella situationen. Vi anser dock att frågan bör uppmärksammas även i fortsätt- ningen eftersom en eventuell överförbrukning kan innebära att narkotikamissbrukare egentligen inte
slutar missbruka.
Kommissionen anser således att det även sett från narkotikasynpunkt är av yttersta vikt att komma till rätta med psykofarmakamissbruket. Hösten 1983 till— sattes en kommitté med uppgift att göra en översyn av läkemedelslagstiftningen m m. Kommittén har enligt sina direktiv (Dir l983:59) ett omfattande uppdrag. Kommissionen förutsätter att problemet med överkon— sumtion och missbruk av läkemedel, främst sömn- och rogivande medel, beaktas av kommittén. Särskilt viktigt är det enligt vår mening att i ett första skede genom ökade forskningsinsatser vidga kunska— perna om problemets omfattning och karaktär. Härvid bör kopplingen mellan psykofarmakamissbruk och narko- tikamissbruk uppmärksammas.
3.3.4 Internationellt samarbete inom drogforskningen
Redan i dag förekommer i viss utsträckning samarbete inom drogforskningen mellan forskare i Sverige och forskare i andra länder. Årligen ordnas flera sympo— sier och konferenser inom drogforskningen där svenska forskare deltar. Bl a anordnar International Council on Alcohol and Addictions (ICAA) en rad möten som
under senare år allt oftare behandlat också narkotika-
problemen. Inom Norden anordnar vidare NAD kurser och konferenser. Det förekommer också forskarutbyte med en del länder så att forskare under längre tid kan studera viktiga delar av den internationella drog— forskningen. Forskningsråden har tidigare genom stipendier och motsvarande kunnat bidra till sådan verksamhet. Det är viktigt att olika former av er— farenhetsutbyte kan fortsätta när det gäller drog— forskningen och att berörda myndigheter beräknar
medel för att möjliggöra sådant utbyte.
Det internationella forskningssamarbetet har delvis berörts i det föregående (avsnitt 3.2.7). Samarbetet inom Norden och med andra länder när det gäller att studera drogproblemens förändringar kräver oftast insatser av forskningskaraktär. För gemensamma och direkt jämförande studier behövs forskningskompetens både när det gäller att utveckla mätmetoder och vid
tolkningen av de uppgifter som samlas in.
I PM nr 10 om det internationella samarbetet på narkotikaområdet har forskningsfrågorna också tagits upp. Kommissionen har särskilt betonat vikten av gemensamma nordiska ansträngningar. Ett viktigt sam- arbete i detta avseende sker i NAD. NAD har i skrivel- se till det nordiska kontaktmannaorganet i narkotika— frågor lämnat förslag till vilka områden inom narko- tikaforskningen som bör prioriteras. Först nämner
NAD området narkotikapolitiken och dess konsekvenser, dvs frågan om hur olika samhällsåtgärder påverkar narkotikamissbruket och skadeverkningarna av missbruk. De övriga tre områdena avser missbrukets omfattning och utveckling, missbrukskarriärer samt behandlings-
forskning.
Samtliga dessa områden lämpar sig enligt kommissionens mening väl för ett samarbete mellan flera länder när
det gäller forskningsinsatser. Särskilt forsknings—
projekt inom området narkotikapolitiken och dess konsekvenser bör kunna dra stor fördel av att flera länder deltar. Utöver dessa områden bör nämnas forsk— ningen om psykofarmakabruket som av flera skäl är särskilt lämplig för nordiskt samarbete. NAD har också uppmärksammat denna fråga vid flera tillfällen. Kommissionen anser att de svenska ledamöterna i NAD bör verka för att de nu nämnda områdena inklusive forskningen om psykofarmaka även fortsättningsvis
ges hög prioritet i det nordiska forskningssamarbetet.
3.4 Utvärdering/uppföljning
En del av vad som tagits upp i det föregående berör
_ frågan om att utvärdera eller följa upp olika insatser mot narkotikamissbruket. Detta gäller bl a en del av de resonemang som förts om studiet av missbrukets utveckling och om forskning kring narkotikapolitikens effekter. Men det finns självfallet många andra gene— rella problem i fråga om att utvärdera eller följa upp insatser. Denna problematik har behandlats i den uppsats av professor Eckart Kählhorn som har fogats som bilaga till slutbetänkandet.
I uppsatsen nämns att efterfrågan på utvärderingar
har ökat kraftigt under de senaste åren. Detta beror till största delen på att samhällets serviceinriktade insatser, t ex i form av vård och behandling, har ökat under senare år. Men sannolikt har också kraven på
att insatserna skall vara effektiva och på att spar— samhet skall iakttas med allmänna medel spelat stor roll.
Svårigheterna att göra utvärderingar är av vetenskap— ligt teknisk natur och hänger samman med en lång rad praktiska problem. Uppsatsen visar tydligt att det
inte går att utarbeta generella rutiner för utvärde—
ring av olika insatser. Varje insats eller åtgärds-
program kräver en skräddarsydd utvärdering. Härvid betonas vikten av att man i varje enskilt fall bedömer hur rimligt det är att man över huvud taget gör en utvärdering. Man måste alltid bl a väga vad man kan förvänta sig få ut av en utvärdering mot vad det
kostar att genomföra den.
Om man bestämmer sig för att göra en utvärdering av en viss insats,är det viktigt att tidigt koppla in den vetenskapliga kompetensen. Möjligheten att göra en utvärdering kan ju vara betingad av hur t ex en försöksverksamhet utformas. En förutsättning är
i de flesta fall att man kan göra mätningar både före och efter det att en åtgärd har vidtagits. Om man dessutom vill försöka mäta effekten av själva åt— gärden, måste utvärderingar genomföras som s k fält— experiment. Det innebär att man genomför mätningar av kontrollgrupper samtidigt som man studerar de
grupper som åtgärden vidtagits för.
Kommissionen delar professor Kählhorns uppfattning att utvärderingsarbetet måste genomföras i ett samspel mellan forskningen och den myndighet eller det organ som verkställer den åtgärd som skall genomföras. Ut— värderingsarbetet bör i de flesta fall vara oberoende av verkställighetsorganet. Man kan inte heller räkna med att en forskningsinstitution alltid från början kan ha specialkompetens inom det fackområde som skall utvärderas. Det kan också ibland vara en fördel att den som skall utvärdera en viss verksamhet kan se på denna med så att säga friska ögon. De myndigheter
och organ som skall verkställa åtgärder eller genom— föra försöksverksamheter bör ha en regelbunden och nära kontakt med forskningen. Om ett sådant nära sam— arbete kan utvecklas, torde det enligt kommissionens uppfattning också bli möjligt att på sikt utveckla kunskaperna om hur utvärdering och uppföljning av
insatser skall bedrivas.
Kommissionen vill särskilt peka på att man inte får ha någon övertro på utvärderingsarbetet. Först och främst måste man acceptera att det finns åtgärder
som det inte är möjligt att utvärdera på något rim— ligt sätt. Detta faktum får självfallet inte avhålla oss från att vidta åtgärder mot narkotikamissbruket. Kommissionen vill vidare framhålla att en utvärdering ibland förutsätter metoder som framstår som olämpliga eller direkt stötande även om de tekniska möjlig— heterna finns, t ex att en kontrollgrupp lämnas utan åtgärder som man tror att den behöver. Bl a uppkommer inom området ofta rättssäkerhetsfrågor som inte är lämpade för fältexperiment. Ibland uppkommer också forskningsetiska frågor i samband med utvärderings- arbete som gör att man måste avstå från det. Inte heller detta får leda till att man låter bli att
genomföra en insats som bedöms vara angelägen.
Å andra sidan får ett sådant synsätt inte innebära att man glömmer att i samband med att en insats görs diskutera utvärdering eller uppföljning. Vad som framstår som särskilt viktigt är att organisationer och myndigheter samlar data från de projekt och åt— gärder som genomförs på ett sådant sätt att man åt— minstone möjliggör uppföljning av verksamheten. I uppsatsens termer klarar man på det sättet en utvär- dering på processnivå. Det är härvid viktigt att man inte bara följer upp verksamheterna med kvantitativa mått utan att man också tar vara på uppgifter av
kvalitativt slag.
Kommissionen har tidigare fäst uppmärksamhet vid utvärdering av informationsinsatser på drogområdet och föreslagit att forskningsråden tar särskilda initiativ i denna fråga. Det är enligt vår uppfatt— ning viktigt att forskningsråden vid sidan härav uppmärksammar behovet av ett mer allmänt utvecklings- arbete kring utvärdering och uppföljning av insatser och att medel kan ställas till förfogande för ett metodutvecklingsarbete.
4. Samlad front mot narkotika
4.1 Hur ser narkotikaproblemet ut? 4.1.1 Narkotikaproblemets karaktär
Narkotikamissbruket är i sina mer påtagliga former en del av ett större socialt problem. För de flesta narkotikamissbrukare ingår missbruket i en bred problembild. Det är fråga om en social utslagning —
i missbrukets tidigare skeden en risk för eller en början till sådan utslagning. Kampen mot narkotika— missbruket måste därför utgöra ett led i en kamp mot social utslagning och för jämlikhet och rättvisa i
samhället.
Vi behöver knappast påminna om att missbruksproblemet inte heller är enbart ett narkotikaproblem — inte ens för flertalet narkotikamissbrukare. Alkoholens sociala skadeverkningar är enorma. Det finns ett samband mellan narkotikamissbruk, alkoholmissbruk och missbruk av läkemedel. Flertalet tunga narkotikamissbrukare är också alkoholister. Många av dem missbrukar vad de
för tillfället kommer över. Valet av drog styrs då
mer av den växlande tillgången på olika preparat och av missbrukarens ekonomiska möjligheter än av hans bundenhet till den ena eller den andra drogen. Det finns alltså starka motiv för att angripa missbruks— problemet över hela fältet. Att rikta blicken enbart på narkotikamissbruket innebär en förenkling. En bristande helhetssyn kan leda till att de insatser
man gör blir mindre effektiva än vad de annars skulle ha blivit.
När detta är sagt måste dock genast framhållas att redan narkotikaproblemet i sig är komplicerat nog.
Det är inte ett problem utan flera sammansatta problem. Att konstatera detta är nödvändigt, eftersom narkotika— debatten ofta vinklas mot någon del av det hela. Där- igenom förlorar man perspektivet och överblicken. Sanningen är att samhället måste föra kampen mot narkotikan på många fronter. Det gäller t ex att
komma till rätta både med missbruket i form av behov av och efterfrågan på narkotika och med narkotika-
handeln.
På samma sätt kan man konstatera att narkotikamiss- bruket inte är ett missbruk utan flera typer av missbruk. Ofta förmedlas en schablonbild som får ligga till grund för debatten och ibland får utgöra under— lag för beslut om åtgärder. Narkotikamissbruk likty- digt med injektionsmissbruk, kriminalitet, social misär, förnedring och den sista "silen" på en offent- lig toalett får oftast utgöra den schablonbilden.
Men missbruket har många andra ansikten, t ex gänget som tar sin första eller andra pipa hasch, vuxna som ersatt lördagsgroggen med ett cannabisrus eller "inne— folket" som i vissa sammanhang prövar på att snusa
kokain.
Missbruksbilden är således komplicerad. Missbrukets yttringar beror dels på vilket preparat som används, dels på i vilka miljöer och i vilka grupper som missbruket sker. Den komplicerade bilden visar också att det inte finns någon unik orsak till att narko- tikamissbruk uppstår. Mönstret varierar från individ till individ både i fråga om missbrukets orsaker, förlopp och intensitet. En rad olika faktorer och processer disponerar för och kan leda till missbruk. Drogernas tillgänglighet, individernas personlighets- drag eller karaktärsstörningar samt olika samhälls— förhållanden bidrar i ett komplicerat samspel till
narkotikamissbruket.
4.1.2 Den nuvarande situationen
Den statistik och de undersökningsresultat som finns om narkotikasituationen och missbrukets omfattning är sällan aktuell. För att beskriva gällande förhållan— den måste man därför komplettera med observationer
av mer kvalitativt slag från fältet. Uppgifterna i
det följande bygger delvis på sådana observationer.
Sverige har ett omfattande cannabisproblem. Det går tidvis att få tag på hasch på de flesta orter i landet. Hur stort problemet är vet vi inte med be— stämdhet. I ungdomsgrupperna tycks dock det experi— mentella missbruket av främst hasch minska. Undersök— ningarna av elever i årskurs 9 i skolan visar för
år 1983 de lägsta siffrorna någonsin för andelen som någon gång prövat (5 %). På motsvarande sätt har andelen värnpliktsinskrivna som uppger att de har prövat minskat de senaste åren.
Det tunga narkotikamissbruket, varav merparten finns i storstadsområdena, bedöms under senare år inte ha ändrats till sin omfattning. 10 000-14 000 personer bedöms ha ett tungt narkotikamissbruk. 7 500—10 000 beräknas vara injektionsmissbrukare. Injektionsmiss- bruket domineras av amfetaminmissbruk och ett drygt 1 OOO—tal personer är heroinmissbrukare. Amfetamin- missbruket tycks under de senaste åren åter ha ökat medan heroinmissbruket gått tillbaka något. Bland— missbruk är snarare regel än undantag i gruppen tunga missbrukare. Nyrekryteringen till injektions— missbruket tycks vara liten och det finns nu få in— jektionsmissbrukare under 20 år. I stället bedöms intensivt haschrökande ha ökat bland yngre med tungt missbruk. Ingenting talar än så länge för att kokainet
har blivit någon vanlig vara på gatumarknaden.
Det betydande antal tunga missbrukare som vi har
tillhör de mörkaste sidorna av narkotikaproblemet.
Dessa missbrukare fyller visserligen funktionen
av varnande exempel för alla som lättsinnigt funderar på att pröva droger för att se om sådana kan ge flykt åt tillvaron. Deras liv är emellertid fyllt av lidan- den, förnedring och en ständig jakt efter droger. Deras tillstånd kan inte godtas i ett människovärdigt
samhälle.
Narkotikaproblemet i Sverige får inte ses isolerat från omvärlden. Det måste sättas in i sitt internatio- nella sammanhang. Internationellt sett har det aldrig funnits så mycket narkotika som nu. Heroin, kokain
och cannabis framställs alla i enorma kvantiteter som på gamla och nya vägar smugglas till de rika länderna. Det finns extrema vinster att hämta och mäktiga kapi— talintressen bakom handeln med narkotika. Sverige hör fortfarande till världens rikaste länder och är en mycket intressant marknad. Mängden av narkotika gör att vi när som helst kan vänta oss ett priskrig på
den svenska marknaden mellan olika konkurrerande droger och leverantörer. Vi måste vara medvetna om risken att heroinet fortsätter att strömma in i landet. Det finns också all anledning till oro för att koka— inet trots de hittills relativt positiva rapporterna plötsligt kan breda ut sig på den svenska marknaden
i stor skala.
Trots det sagda ger de siffror som föreligger om narkotikamissbrukets utveckling i Sverige under de senaste åren anledning till en viss om än mycket behärskad optimism. Med alla tänkbara reservationer förefaller det dock som om det tunga missbruket kvan— titativt sett är på retur bland ungdomar. Även alkohol- missbruket bland ungdomar tycks minska något. Det sagda tyder på att det finns möjligheter att dagens ungdom — på grund av opinionsbildningens effekter eller av
andra orsaker — kommer att visa större försiktighet
vid umgänget med droger än närmast föregående genera—
tion.
4.2 Utgångspunkter för narkotikapolitiken 4.2.1 En fortsatt satsning
Från mitten av 1950—talet och till början av 1970—talet präglades det svenska samhället av en exempellös till— växt. Alla sektorer av samhället kunde öka sin volym. Politiska beslut om prioriteringar inom det offentliga handlande närmast om var ökningen skulle vara störst. Få tycktes reflektera över att den situationen skulle kunna förändras. Alla skulle ständigt få det bättre, frågan var bara hur mycket. Det var lätt att göra
reformer.
Den bilden har förändrats radikalt och i många stycken vänts i sin motsats. De flesta inser att stor försik— tighet måste iakttas med offentliga utgifter. Alla eller åtminstone de flesta sektorer måste känna av denna sparsamhet. Politiska beslut om prioriteringar handlar nu främst om ifall någon del av den offentliga sektorn skall skonas och i övrigt om hur nedskärning- arna skall fördelas. Många måste räkna med att få det lite sämre, frågan är bara hur mycket. Det är svårt
att göra reformer, åtminstone om de kostar pengar.
Man kan egentligen inte tala om någon svensk narko— tikapolitik förrän under 1960-talet. Det var först
mot slutet av det decenniet som narkotikan kom att definieras som ett allvarligt samhällsproblem. Vid
den tiden var reformklimatet fortfarande gott och det var jämförelsevis lätt att satsa på narkotikapolitiken. Men också efter det att strävandena att strama åt inom den offentliga sektorn hade satt in har narkotikapoli- tiken varit ett prioriterat område där en viss reform— verksamhet fortsatt. Under senare år har det dock blivit nödvändigt att hålla tillbaka även här. Trots det har statsmakterna under de två senaste åren
i budgeten satt av särskilda belopp för angelägna
narkotikapolitiska satsningar.
Den första fråga vi mot den bakgrunden måste ställa oss är om det finns något utrymme för fortsatta ekonomiska satsningar på narkotikapolitiken i den närmaste framtiden. Konkurrensen med andra synner— ligen angelägna insatser inom t ex hälso- och sjuk- vård, äldreomsorg, försvar och u—hjälp är hård. Är verkligen narkotikaproblemet av den digniteten
att det skall prioriteras också i framtiden?
Vårt svar på den frågan måste emellertid bli ett obe- tingat ja. Få företeelser orsakar så intensivt person— ligt lidande som narkotikan gör — både för missbrukarna själva och deras omgivning. Dessutom finns det skäl att tro att en framgångsrik kamp mot narkotikan på lång sikt lönar sig också rent ekonomiskt med tanke
på de kostnader missbruket för med sig i olika av- seenden som t ex produktionsbortfall och kostnader inom social-, sjuk- och rättsvård. RRV har för sin
del i en rapport från sommaren 1983 beräknat det allmännas kostnader för kampen mot narkotikan till drygt 700 milj kr. Utan att närmare värdera om dessa beräkningar vilar på en hållbar grund kan man under alla omständigheter slå fast att kostnaderna är mycket stora och på sikt skulle kunna minska, om missbruket
begränsades.
Det är alltså kommissionens bestämda uppfattning att narkotikapolitiken även i framtiden måste vara ett prioriterat område där en viss expansion bör få äga
rum.
När det väl är sagt måste emellertid följande läggas till. Många myndigheter och andra organ arbetar och skall arbeta på detta område. Vi har undet det dryga år vi har haft vårt uppdrag ofta slagits av att det kan brista i samordningen. Vi har vidare tyckt oss finna möjligheter både att fördela om insatser och att åstadkomma en klarare arbetsfördelning för att
på så sätt få mer utbyte av de resurser som satsas
på kampen mot narkotikan. Reformer i princip inom gällande ekonomiska ramar men med smärre strategiska förstärkningar måste med nödvändighet bli den väg man får beträda. Sådana krav på reformpolitiken kan för övrigt också ha den fördelen att man mer noggrant tänker igenom vad som verkligen behöver göras och på vilket sätt det kan göras på effektivast möjliga sätt.
Den fortsatta satsningen på narkotikapolitiken måste bygga på några viktiga hörnstenar. En sådan är insik— ten om att det är i människornas närhet den viktigaste fronten mot narkotikan går. Det är genom att hemmet, skolan, arbetsplatsen och bostadsområdet fungerar som vi kan förhindra att missbruk uppstår och snabbt slå ner det, om det sticker upp. Detta arbete måste bygga på goda kunskaper om de lokala förhållandena och på färdighet att tidigt upptäcka missbruk för att kunna ingripa tidigt. Budskapet måste vara konsekvent och de frivilliga krafterna och de som själva är i risk—
zonen måste mobiliseras att delta i arbetet.
4.2.2 Samma kamp mot all narkotika
Trots att missbruksbilden är komplicerad och att det finns flera former av narkotikamissbruk finns det all anledning att med samma intensitet bekämpa varje be— fattning med narkotika. Det finns många skäl till detta.
Ett viktigt skäl är att det finns ett samspel mellan det tunga missbruket å ena sidan och det experimentella eller det rekreationella missbruket å den andra. Många i gruppen tunga missbrukare, som delvis finansierar sitt eget missbruk genom langning, bidrar säkert till nyrekrytering av missbrukare. Till stor del kan så—
ledes det experimentella missbruket och rekreations—
missbruket existera just genom att det finns ett tungt missbruk. Samtidigt bidrar de ungdomar som tillfälligt— vis köper hasch och andra rekreationsmissbrukare till att det tunga missbruket kan fortsätta och ger därmed ett underlag för att hålla i gång den illegala narko— tikahandeln och till att de stora finansiärerna kan
fortsätta att tjäna stora pengar.
Ett annat skäl är att man inte bör göra någon skill- nad mellan lätta och tunga preparat. Visserligen innebär ett "kontrollerat" och mindre frekvent canna- bismissbruk sannolikt mindre risker för skadeverkning- ar än ett frekvent injektionsmissbruk av heroin eller amfetamin. Men vi vet numer att alla preparat kan leda till skador som inte går att negligera. Även om risker— na för medicinska och andra skadeverkningar Skiljer sig åt mellan olika preparat och mellan olika former av missbruk, finns det således inte någon anledning att
acceptera vissa former av missbruk mer än andra.
4.2.3 Ett konsekvent budskap
Av det som nu sagts framgår att det är av största vikt att bekämpa alla former av narkotikamissbruk. Det är också mot den här bakgrunden som målsättningen att skapa ett narkotikafritt samhälle måste ses. Kommis- sionen menar att samhället - dvs både myndigheter och enskilda — inte kan ha någon annan målsättning. Därför måste samhällets åtgärder vara klara och entydiga när
det gäller att motverka narkotikaproblemet.
Alltför ofta möter ungdomar, och naturligtvis också äldre, tvetydiga budskap. Det gäller t ex informationen om narkotikans effekter som många gånger inte stämmer med den verklighet som ungdomarna möter. Men det gäller
också handlandet från både enskilda och myndigheter.
Bristen på samverkan och samordning bidrar till att budskapen inte blir konsekventa. Om samma budskap skall förmedlas via information och praktisk handling, måste graden av samverkan öka mellan myndigheter,
organisationer, föräldrar och andra enskilda.
I botten på detta arbete måste solidariteten med den enskilda människan och missbrukaren ligga. Det går att stoppa missbruk och rehabilitera även den tyngste missbrukaren. Det går också att hejda narkotikans frammarsch. Inget är hopplöst och ingen är ett hopp— löst fall.
4.2.4 En mångfald av insatser
För att nå fram till målet ett narkotikafritt samhälle finns inte någon patentmedicin. Det går inte att hitta en exklusiv metod som en gång för alla löser missbruks—
problemen.
Trots kopplingar mellan de skilda formerna av narko— tikamissbruk måste de mötas med olika typer av in— satser. Samtidigt som man med generella åtgärder och upplysningsarbete försöker förhindra att ungdomar prövar olika droger måste man med intensiva kontroll— åtgärder förhindra den illegala införseln av narkotika till landet. Narkotikapolitiken har hittills inneburit att samhället har försökt genomföra en mängd olika åtgärder över hela samhällslivet. Kommissionens arbete har också haft en sådan inriktning. Även den framtida narkotikapolitiken måste ha detta breda anslag. Ett sådant anslag understryker emellertid ytterligare kravet på samordning. Vi måste vara uppmärksamma på att insatserna så effektivt som möjligt samverkar mot
målet och att de i vart fall inte motverkar varandra.
Insatserna måste i första hand inriktas mot att före—
bygga missbruk av narkotika. Genom opinionsbildning
och utbildning skall vi nå enighet om att avstå från allt icke—medicinskt bruk av narkotika och insikt om att sådant bruk är skadligt. Genom gemenskap och solidaritet skall vi ta bort behovet av narkotika. Genom meningsfullt arbete och innehållsrik fritid skall vi skapa alternativ till den passivitet som utgör en viktig grogrund för narkotikamissbruk.
Genom samhällets kontrollerande åtgärder skall vi försöka stoppa all tillförsel av narkotika. Men kon- trollen bör också begränsa efterfrågan. Genom att kontinuerligt och energiskt bekämpa all handel med narkotika skall vi hindra missbrukare och nyfikna från att få tag på de olika preparaten och befästa budskapet att totalt ta avstånd från narkotika. På så sätt får de kontrollerande åtgärderna också en förebyggande effekt.
De som redan fått ett så allvarligt missbruk att de behöver stöd och hjälp skall genom vård och behandling kunna upphöra med det. Viktigt är därvid att åtgärderna sätts in så tidigt som möjligt och att eftervården
inte försummas.
Narkotikamissbruket är en i hög grad internationell företeelse. Huvuddelen av den narkotika som missbrukas här produceras utanför landets gränser. Många u—länder har växande drogproblem. I våra åtgärder får vi inte glömma bort de internationella aspekterna. Vi har möjlighet att bidra och stimulera till både förebyg— gande och kontrollerande åtgärder i internationella sammanhang och till att stödja andra länder som har
narkotikaproblem.
4.3 Förebyggande insatser
4.3.1 Opinionsbildning och information
För att kunna förhindra narkotikamissbruk krävs som nyss nämnts enighet om att narkotikan skall bort och kunskap om att narkotikamissbruk i alla former är skadligt. För detta krävs en omfattande opinions— bildning. Den bör i första hand gå ut på att påverka människors attityder, värderingar och beteende så att de i ord och handling tar avstånd från allt
icke-medicinskt bruk av narkotika.
Det finns störningar i samhället som motverkar detta. Delar av ungdomskulturen har starka undertoner av drogförhärligande. Riskerna härav bör dock inte över— drivas. Dels bör sådana budskap i regel kunna mot— verkas, dels finns det skäl att tro att de möts av
en sund skepsis. Dessutom går säkert en hel del av dessa undertoner ungdomarna förbi. Men vi måste vara medvetna om att de finns där och att det behövs en
ständigt aktiv moteld.
Självfallet behövs utom påverkan på attityder och värderingar också kunskapsinriktad information om drogerna och drogmissbrukets effekter. Ingen får tro att inte drogmissbruk medför skador av olika slag. Men när det gäller den rent preparatinriktade infor— mationen måste man också vara medveten om riskerna att sådan kan väcka nyfikenhet. Den måste bl a därför alltid ges på ett sådant sätt att budskapets trovär—
dighet inte kan sättas i fråga.
Det är ute på fältet, i direkt kontakt med de människor man vill nå, som en verkningsfull opinionsbildning kan bedrivas. I detta arbete intar skolan en central plats. Drogupplysningen där måste bedrivas över alla stadier
från skolstarten till sista klassen i gymnasiet.
Skolans kunskapsförmedlande roll är naturligtvis viktig. Men som framgår av det förut anförda måste än större vikt läggas vid skolans möjligheter att påverka attityder och värderingar. Och detta sker bäst genom att drogproblemen uppmärksammas i det dagliga skolarbetet. Eleverna skall stimuleras att ta ställning mot droger i egna verksamheter inom skolans ram. Men skolan måste också ge eleverna kun— skaper om och förståelse för de människors problem som missbrukar narkotika, så att den negativa in— ställningen mot missbruket inte smittar av sig i
negativa attityder mot missbrukaren.
Utanför skolan bör de frivilliga organisationerna tilldelas en dominerande roll i opinionsbildningen. Samhället måste bidra med pengar så att opinionsbild- ningen kan bedrivas på ett effektivt sätt. Men själva utformningen av budskapet bör inte bestämmas av stat och kommun. Endast det grundläggande kravet bör upp— ställas från samhällets sida att målet måste vara
frihet från narkotika.
Den bästa opinionsbildningen mot narkotika sker med all säkerhet genom arbete och fritidsverksamhet där kravet på drogfrihet ingår som en naturlig del. Sådan verksamhet måste därför sättas framför ren information om drogerna och drogmissbrukets verkningar. Folkrörel— ser och organisationer bör alltså få samhällets stöd till en verksamhet som skapar aktivitet bland ungdomar och andra som löper risker att dras in i drogmissbruk. Men det är då nödvändigt att organisationerna i sin verksamhet inte inriktar sig på bara de redan aktiva utan bedriver en - ofta otacksam och arbetskrävande - uppsökande verksamhet bland passiva och i riskmiljöer. När det gäller utformningen av den statliga bidrags- givningen till föreningslivet bör särskilt uppmärk— sammas att så sker. Villkoren måste utformas med
hänsyn härtill.
Av det hittills anförda framgår, att kommissionen anser att stort upplagda kampanjer mot drogmissbruk bör bedrivas med en viss försiktighet. De har sin givna plats när det gäller att väcka människors uppmärksamhet till liv. De kan därför gott återkomma med jämna mellanrum. Men man måste också komma ihåg att de inom organisationslivet stjäl mycket kraft från den dagliga verksamheten som i det långa
loppet kan leda till mer bestående resultat.
Ett område som bör ägnas särskild uppmärksamhet i fråga om opinionsbildningen mot narkotikamissbruk är försvaret. Här samlas så gott som alla unga män. Värnpliktstjänstgöringen måste i framtiden tas till
vara för drogupplysning.
Även om det viktigaste arbetet måste genomföras på lokal nivå behövs vissa centrala insatser i det opinionsbildande arbetet. Staten bör först och främst ta på sig ansvaret att samla och sprida de kunskaper som kommer fram om missbruket och dess skadeverkningar. Utvecklingen av läromedel, fördelning av anslag, forskning och metodutveckling måste också ske centralt. De statliga insatserna i detta arbete måste samordnas och effektiviseras. Kommissionen har föreslagit att socialstyrelsens samordnande ansvar för droginforma- tionen förstärks. Det är viktigt att styrelsen i sam— råd med övriga berörda myndigheter snarast möjligt utarbetar en sammanhållen strategi för drogupplys— ningsarbetet så att de insatser unga människor möter successivt byggs på.
4.3.2 Gemenskap mot droger
Det är svårt att förutse vilka som löper risk att dras in i drogmissbruk. Vem som helst kan komma att pröva droger. Om han eller hon slutar av eget initia— tiv vet man inte i förväg. Det viktiga är att alla lever i en gemenskap som är så beskaffad att den förebygger uppkomsten av missbruk och som reagerar på ett riktigt sätt,om tendenser till ett sådant
visar sig.
Är familjeförhållandena ordnade och relationerna mellan familjens medlemmar bra,brukar problem i fråga om experiment med droger i allmänhet kunna lösas utan ingripanden utifrån. Men man kan inte lägga allt ansvar på familjen. Den måste veta vart man skall vända sig om den egna förmågan inte räcker till. Gemenskapen måste också vara större än familjen för att ge det sociala kontaktnät som är det bästa medlet mot drogmissbruk.
Också i det hänseendet har skolan sin givna roll. Riskerna för att ett varaktigt narkotikamissbruk
skall grundläggas är störst i skolåldern och det är här den enskilde bäst behöver omgivningens stöd mot sådana risker. Eleverna måste ges hjälp till själv— hjälp. De måste få klart för sig att det är nödvän- digt att ställa upp för kamrater som löper risk att dras in i drogmissbruk. Men naturligtvis skall också lärare och föräldrar delta i arbetet. Det kan bedrivas i form av diskussioner kring aktuella problem med anknytning till drogområdet. Det kan bestå i aktivi— teter av olika slag. Och det kan ta formen av sam— arbete kring tidiga insatser för att hjälpa dem till rätta som visat tendenser till drogmissbruk eller andra beteenden som kan tyda på risker för ett sådant. Kommissionen har därvid i sina promemorior upprepade gånger framhållit, att skolk och andra "drop out"—
situationer i skolan är tecken på sådana risker som måste leda till reaktion från omgivningens sida
innan något missbruk utvecklat sig.
De frivilliga organisationerna erbjuder en gemenskap som kan både förebygga och innebära en kontroll av tendenser till missbruk. Men det krävs kunskaper om hur man möter människor i sådana situationer, om ingripanden inte skall stöta ifrån sig dem det är fråga om och därmed göra mer skada än nytta. Bas— kunskaper i den frågan borde därför vara föremål för organisationernas intresse. Och liksom i fråga om opinionsbildningen vill kommissionen understryka att det här är fråga om ett mödosamt och otacksamt arbete som det är lätt att låta stå tillbaka för mera publik— dragande och medlemsvärvande aktiviteter. Men det ligger i bästa svensk folkrörelsetradition att med— lemmarna i en förening, krets, fackklubb eller för— samling på så sätt tar hand om varandra. Och kommis- sionen kan inte inse varför inte detta skulle vara - som det på många håll faktiskt är — möjligt också i dag. Det aktiva arbetet kan bara göras av de enskilda medlemmarna ute i de många lokala avdelningarna. Men det är kommissionens mening att de olika riksorganisa— tionerna måste ta tag i problemet och lägga upp en strategi för hur frågan bäst skall hanteras i den
egna organisationen.
Om inget annat fungerar,är det i sista hand kommuner- nas uppgift att skapa ett socialt nätverk som tar
vara på ungdomar och andra vilka hamnat i riskzonen till narkotikamissbruk. Därmed inte sagt att verksam— heten skall utövas av socialnämnden. Men det måste ytterst ankomma på socialnämnden att ansvara för att verksamheten kommer till stånd. Oftast torde det
vara fritidsnämnden, ibland kulturnämnden, som på
sitt program kan ha verksamhet som_skapar en gemenskap
till stöd för ungdomar och andra i riskzonen. Kommis-
sionen har därvid särskilt understrukit fritidsgårdar— nas betydelse. Vi vill på nytt framhålla att såväl kommunernas beslutande församlingar som bidrags— givande statliga myndigheter måste se till att fri— tidsgårdarna får behövliga resurser. Dessa bör an— vändas till att hålla fritidsgårdarna öppna under tider på dygnet och i veckan — framför allt helg- kvällar — då riskerna för ungdomar i dåliga miljöer är som störst och till aktiviteter som kan dra till sig ungdomar i de övre tonåren. Naturligtvis kan inte nog understrykas värdet av ledare på ungdoms—
gårdarna som verkligen kan ta tag i ungdomarna.
4.4 Kontrollinsatser
4.4.1 Åtgärder för att hålla narkotikan
utanför Sveriges gränser
Vid landets gränser är det tullens uppgift att hålla vakt mot narkotikan. Denna vakthållning måste bygga
på två hörnstenar: kunskaper och en mångsidig kontroll— verksamhet. Rörelserna över gränserna av människor, fordon och gods är synnerligen omfattande. Kontroll— verksamheten måste därför bygga på analyser av var
de största riskerna finns för narkotikasmuggling och hur den bedrivs. Detta kräver kunskap om den inter- nationella narkotikasituationen och om den internatio— nella narkotikasmugglingens struktur. Det kräver vidare möjligheter att hantera och analysera denna kunskap. Enligt kommissionens mening är det därför
nödvändigt att tullen har ett väl fungerande informa—
tionssystem, byggt på ADB. Tullen bör också på annat sätt förbättra sin informationsbehandling och där— igenom höja informationsnivån.
Tullen måste också ges vidgade möjligheter att utöva
den rent fysiska kontrollverksamheten. Denna har under
senare år eftersatts i alltför stor utsträckning på grund av bristande resurser. På de stora genomström— ningsorterna, särskilt vid färjorna från Danmark och kontinenten och på Arlanda, måste en kontinuerlig kontroll av resande ske. Men framför allt måste kon— trollen av ankommande gods utvidgas kraftigt. Kommis— sionen anser att möjligheterna att smuggla narkotika
med godstransporter i dagens läge är oacceptabelt stora.
Enligt kommissionens bestämda mening är tullens gräns— kontrollerande verksamhet av så utomordentlig vikt
när det gäller narkotikasmugglingen att tullen måste helt koncentrera sig på den. Alla utredande uppgifter som gäller smuggling av narkotika i större mängder än som kan vara avsett för eget bruk skall därför tullen lämna över till polisen. Tullen måste dessutom befrias från vissa andra arbetsuppgifter som i dag tar bort
tullen från det omedelbara arbetet vid gränserna.
Kommissionen vill i det sammanhanget med kraft stryka under att en bättre och klarare arbetsfördelning mellan tull och polis är en av de frågor som måste ha högsta prioritet vid försöken att kontrollera narkotikan
med repressiva metoder. Kommissionen har också tidigare föreslagit en formel för att lösa denna segslitna fråga. Utöver det skäl som nyss nämndes - att tullen måste få realistiska förutsättningar att sköta sin huvuduppgift — finns det flera tungt vägande motiv för detta. Sverige kan med sina begränsade resurser inte tillåta dubbel— arbete — att flera myndigheter skall sköta samma upp— gifter. Risken för att tull och polis går i vägen för varandra måste så långt som möjligt förebyggas. Det förtroendefulla samarbete och informationsutbyte
mellan tull och polis som är en viktig förutsättning för en framgångsrik kontroll kan enligt kommissionens fasta övertygelse inte heller komma till stånd förrän
dessa gränsdragningsfrågor fått en lösning.
4.4.2 Åtgärder för att ta bort narkotika
från marknaden
De kontrollerande åtgärderna mot narkotikamissbruket . bör när det gäller tillförselsidan inriktas på att
ta bort så mycket narkotika som möjligt från marknaden. Detta mål bör bestämma de prioriteringar som polisen
måste göra i sin narkotikabekämpande verksamhet.
Till en början kräver detta kraftsamling. Verksam-
heten mot den grövre brottsligheten skall därför
drivas genom särskilda regionala narkotikarotlar. Enligt kommissionens mening bör det endast finnas
en rotel med regionalt ansvar i varje län. Denna rotel bör i princip svara för all spaning och utred- ning inom länet i fråga om narkotikabrottslighet av allvarligare beskaffenhet. Endast på så sätt kan den nödvändiga överblicken säkras och de ofrånkomliga
prioriteringarna göras.
Antalet poliser som bekämpar narkotikabrottslighet har fortlöpande ökat. Under det senaste året har
— i anslutning till förslag som narkotikakommissionen lagt fram — ökningen varit betydande. Kommissionen räknar inte med att narkotikasituationen skall bli sådan att vi kan avstå från att i fortsättningen sätta in ytterligare poliser på uppgiften. ökningen kommer alltså såvitt kommissionen kan bedöma att fortsätta, om än långsammare. Detta kan naturligtvis väcka frågan om narkotikamissbruk är så allvarligt att det vid knappa ekonomiska tillgångar kan få ta ökade resurser i anspråk. Enligt kommissionens mening är emellertid en sådan prioritering riktig. Narkotika— missbruket är otvivelaktigt en så allvarlig fara att vid jämförelse med den åtskillig annan brottslighet ter sig mindre betydelsefull. Men dessutom visar all erfarenhet att narkotikabrottslighet har mycket
annan brottslighet med sig i släptåg. Polisinsatser
mot narkotikabrottslighet kan därför bidra till att förebygga brottslighet av annan art och på så sätt
spara resurser på andra håll.
Liksom i fråga om tullen vill kommissionen framhålla att polisens verksamhet måste bygga på kunskap och analyser av denna. Polisen har kommit förhållandevis långt på detta område. Enligt kommissionens mening
är det nödvändigt att polisen också i fortsättningen har en hög teknisk kompetens och ett väl fungerande registreringssystem för att avslöja narkotikabrotts- lighet. De bör också i vissa fall kunna få använda metoder som inte är vanliga vid annan brottslighet. Men man måste noga väga de krav som uppgiften att bekämpa narkotikabrottslighet sålunda ställer mot kraven på personlig integritet och andra demokra— tiska rättigheter. Kommissionen vill därvid särskilt framhålla att polisens verksamhet inte ens får ge sken av att sätta dessa rättigheter i fara. Polisen är och kan verka endast som ett led i det demokratiska samhället. Om medborgarna skulle ifrågasätta polisens demokratiska trovärdighet, skulle detta få förödande konsekvenser inte bara för polisverksamheten utan för samhällslivet i dess helhet. De avvägningar som krävs för att ta ställning till vilka metoder som kan till— låtas måste göras av riksdagen. Det är i huvudsak här fråga om åtgärder som enligt regeringsformen endast
får genomföras med stöd av lag.
Kommissionen vill slutligen när det gäller informa— tionssidan framhålla en grundläggande synpunkt. Inte bara mellan tull och polis utan också mellan olika polisenheter inbördes har kommissionen funnit besvä- rande tendenser till en konkurrens som är ägnad att sätta ned effektiviteten. Delvis leder denna konkur- rens till att var och en behåller de pusselbitar i fråga om kunskap som han eller hon kommit över. Till
försvar för detta brukar ofta anföras att risken för
läckor är betydande. Kommissionen vill inte förneka att det finns sådana risker. De väger emellertid lätt i jämförelse med de effektivitetsförluster man kan lida på grund av att andra enheter kommer att sakna information som de behöver för att lösa sina arbets— uppgifter. Ett omfattande informationsutbyte emellan olika polisenheter liksom mellan tull och polis är
därför nödvändigt.
4.4.3 Åtgärder för att stoppa detaljhandeln
med narkotika
Vi kan utgå från att det under överskådlig tid kommer att finnas riklig tillgång på narkotika i världen. Det är fråga om varor som tar liten plats och därför är lätta att dölja och transportera men som betingar enorma priser på den illegala marknaden. Frestelsen att utnyttja dessa förhållanden för att snabbt bli
rik kommer också i fortsättningen att förleda många till brott. Åtgärder mot den grova narkotikabrottslig— heten kan därför inte väntas lösa narkotikaproblemet. Det är kommissionens bestämda uppfattning att mer kan uträttas för att lösa narkotikaproblemet genom att stoppa efterfrågan än genom att bekämpa tillförseln
av narkotiska preparat, även om det hela tiden är fråga om både—och. Insatserna bör i första hand in— riktas på att hindra narkotikamissbruk genom sådana förebyggande åtgärder som förordats i föregående av— snitt. Men även kontrollåtgärder är viktiga och får
på detta område också en förebyggande effekt.
Narkotikaproblemet, främst haschmissbruket, finns numera även på en del mindre orter. Delvis framstår detta som helt onödigt. På de flesta mindre orter borde det finnas möjligheter att upptäcka pågående langning och på kort tid bli av med missbruket. Även
i större städer, t o m de största, är det möjligt
i vart fall att ständigt störa langarna och driva omkring dem så att de inte får fotfäste. Nyfikna och nybörjare - om än inte de etablerade missbrukarna — får då svårigheter att få tag på narkotika. Men detta kräver bl a ett polisarbete som pågår dag för dag, året runt, år efter år i varje polisdistrikt i landet. Man måste göra klart för sig att detta kommer att
binda stora polisresurser.
Detta kan dock föra med sig att man får en hel del andra brottsbekämpande effekter på köpet. Annan brotts— lighet följer i narkotikahanteringens spår, och det blir sålunda inte bara narkotikabrott som kommer att
stoppas genom intensifierad kamp mot langningen.
Det är narkotikakommissionens uppfattning att kampen mot narkotikamissbruket är värd de uppoffringar som kommer att krävas i fråga om polisinsatser på andra områden. Därmed är inte sagt att kommissionen anser att problemet bör helt lösas inom ramen för oföränd— rade polisresurser. Tvärtom är det kommissionens upp— fattning att rekryteringen till polisen f n ligger på en alltför låg nivå. Intagningen till polishög—
skolan bör därför ökas.
Besluten om hur polisen skall prioritera sina insatser är enligt kommissionens mening av den karaktären att de bör fattas av regering och riksdag. Även sedan en mer decentraliserad polisorganisation genomförts bör det därför vara möjligt för statsmakterna att styra resursfördelningen så att den kontinuerliga kampen
mot narkotikalangningen kan fortsätta.
4.4.4 Åtgärder för att straffa narkotika- brottslingar
I kampen mot narkotikaproblemen är det viktigt att vi bevarar sinnet för proportioner. Narkotikaläget är också enligt kommissionens mening sådant att vi har råd till det. Mot storlangare, storsmugglare och finansiärer av den grova narkotikahandeln skall vi vara beredda att ingripa med stor stränghet. Vi måste givetvis också alltid reagera mot missbruket och göra klart att det inte kan accepteras. Men det finns all anledning att moderera de repressiva åt- gärderna när det gäller enskilda missbrukare. Vi har också råd att hålla strängt på rättssäkerhet och på kravet att medborgarna skall ha ett bevarat förtro— ende för myndigheterna. Detta är inte minst viktigt när det gäller att ta ställning till vilka metoder tull och polis skall få använda.
Som kommissionen anfört i det föregående kan man inte vänta sig att genom kontrollåtgärder stoppa den verk— ligt grova narkotikabrottsligheten. Det är ändå ett självklart rättvisekrav att grova narkotikabrotts— lingar straffas. Genom de ökade polisinsatser som kommissionen föreslagit - och som delvis redan genom— förts — kommer dock i framtiden väsentligt fler att dömas för narkotikabrott både när det gäller den verkligt grova brottsligheten och i samband med in— gripanden mot gatulangningen. Frågan är vad man skall
göra med dem.
Narkotikasmuggling och narkotikahandel som sker i
stor skala är brottslighet av en mycket grov art som lätt kan få maffialiknande former. Den medför lidanden och skador för många människor, särskilt unga. Det
är därför naturligt att de som gjort sig skyldiga
till denna typ av brott får mycket långa fängelse—
straff. Sådana straff utdöms också av våra domstolar
och det finns ingen anledning att ändra vare sig straffskalor eller domstolspraxis för denna brotts— lighet.
Däremot är det kommissionens mening att ett mellanskikt av narkotikabrottslingar i dagens läge får alltför stränga straff. Det gäller sådana som själva är narko— tikamissbrukare och som ägnar sig åt langning i mindre skala för att finansiera sitt missbruk. När dessa grips efter att ha hållit på med sin verksamhet under en längre tid har denna sammanlagt kommit att omfatta betydande kvantiteter. Med den alltför starka anknyt— ning till mängden hanterad narkotika som hittills kännetecknat domstolarnas straffmätning har dessa kommit att få fängelsestraff som varit för långa i förhållande till brottens straffvärde. Det är kommis— sionens bestämda uppfattning att domstolarna — även
om det otvivelaktigt är svårt - måste försöka komma bort från mängdtänkandet i narkotikamål och mer an- knyta till andra kriterier som t ex vinningsmotiv, förslagenhet, kundkrets (nyfikna ungdomar), försälj—
ningsmiljöer (skolgårdar) etc.
I den andra änden av straffskalan bör enligt kommis— sionens mening i princip inte några former av innehav av narkotika lämnas ostraffade. Samhället bör i alla sammanhang markera sitt ogillande av varje form av illegal narkotikahantering. Samtidigt bör man - liksom vid annan brottslighet — så långt som möjligt avhålla sig från frihetsstraff när det gäller lindrigare former av narkotikabrottslighet. De som begår dessa brott är i regel själva missbrukare och de bör vid sidan av en straffrättslig reaktion som en markering av samhällets ogillande få stöd och hjälp för att
komma ifrån sitt missbruk.
När det gäller reaktionen mot lindrigare former av
narkotikabrottslighet är enligt kommissionens mening
böter en lämplig påföljd. Kommissionen vill under- stryka att den hyser ringa tilltro till möjligheten att finna nya strafformer som skulle bättre än de nuvarande kunna avhålla från narkotikabrott. Förslag om olika former av tvångsarbete och liknande hör enligt kommissionens uppfattning inte hemma i en
seriös diskussion.
Missbruket som sådant — till skillnad från innehav och annan hantering av narkotika — bör enligt kommis- sionens mening lämnas utanför det kriminaliserade området. Skälen härtill är främst dels att vi i annat fall skulle kunna avhålla missbrukare från att söka vård för sitt missbruk av rädsla för att ange sig
för brott, dels att en kriminalisering av missbruket skulle framtvinga en omfattande och av flera skäl icke önskvärd hantering av urinprov i polisens ut- redande verksamhet samtidigt som reaktionen — när annan hantering av narkotika inte kan påvisas - endast kan bli ett lindrigt bötesstraff.
4.4.5 Kriminalvård och narkotikamissbruk
Få frågor — om någon - har präglat utvecklingen inom kriminalvården under senare tid i samma utsträckning som narkotikafrågan. Den har legat bakom merparten av de ändringar som har gjorts i lagstiftningen under de senaste åren och även i övrigt dominerat
planering och utveckling.
Så gott som alla tunga missbrukare hamnar förr eller senare — för det mesta återkommande — inom kriminal— vården. Häktena är säkert våra största avgiftnings— stationer. En stor del av de intagna och av frivårdens klienter är missbrukare. Många är dömda för narkotika- brott. De som döms för grov narkotikabrottslighet
spelar på grund av de långa strafftiderna en stor
roll för belastningen på fängelserna. Dessvärre före- kommer det också narkotika i fängelserna. Knappast någon annanstans medför ett pågående narkotikamissbruk så mycket oro och vantrivsel som på fängelserna.
Detta är en utmaning. Det påpekas ofta att det är ännu svårare att godta att det finns narkotika i fängelserna där människor är inlåsta mot sin vilja och där det borde finnas rimliga möjligheter att
hindra det än att det finns ute i samhället.
En sådan inställning är i grunden befogad. Å andra sidan måste det också erkännas att det är svårt att hindra narkotikan att komma in. Många fångar är miss- brukare. Det är inte ägnat att förvåna att de försöker fortsätta sitt missbruk i fängelset. Uppfinningsrike- domen är stor när det gäller metoder att få in narko— tikan. Ambitionerna att kontrollera måste balanseras mot andra viktiga mål. Vi får heller aldrig glömma bort att narkotika i samhället är en förutsättning för narkotika i fängelse. Den viktigaste fronten i kampen mot narkotika i fängelse går därför utanför
fängelserna.
Kommissionen har för sin del uttalat att både fångar och personal har rätt till en narkotikafri och god miljö. Narkotika i fängelser — liksom på andra platser — förpestar miljön och motverkar effektivt krav på en värdig tillvaro. Inga vägar bör därför lämnas oprövade för att förhindra missbruk i fängel— ser. Men man måste noga pröva sin strategi och tänka
efter vilka oönskade effekter olika åtgärder kan
medföra.
Kontrollen har — hur stark den än är — viktiga gränser och kan aldrig vara det enda medlet. Då blir den både ineffektiv och omänsklig, samtidigt. Det hänger ihop
med att kontrollen aldrig kan drivas till en sådan
nivå att den blir fullständigt säker. Metoder för kontroll, som t ex visitationer och urinprov, måste kompletteras av en medveten personal som gör andra och mindre formella och regelstyrda iakttagelser. Det leder över till något centralt.
Det är de människor som finns i fängelserna som genom sina egna insatser skall se till att narkotikan trängs ut. Det behövs en medveten och kreativ personal och det krävs att även fångarna är intresserade av en narkotikafri miljö. Och det är förmodligen många av dem egentligen, som individer. Det finns nämligen skäl som talar för att det är kollektivet snarare
än individerna som kan vara svårt att hantera. Därför är det synnerligen intressant att försöka utveckla bättre och mer medvetna metoder att arbeta med fång— arna som kollektiv. Det är även i det sammanhanget viktigt att ta till vara de krafter som kan finnas
i personalen som kollektiv.
Både för att bli effektiv och för att motverka ett hårt och omänskligt klimat måste alltså den nödvändiga kontrollen kompletteras med positiva åtgärder. Såväl personal som fångar måste mobiliseras i försöken att tränga ut narkotikan från fängelserna. Meningsfulla fritidssysselsättningar planerade av personal och fångar gemensamt har stor betydelse. Även andra sam— hällsorgan och organisationer utanför fängelserna kan fylla en viktig funktion i det arbetet. Det gäller att kunna erbjuda något som är bättre än droger.
En sådan inriktning framstår med ännu större tydlig— het som nödvändig inom frivården. Även om frivården också har och skall ha en kontrollerande ambition, och även om det finns skäl att i vissa avseenden höja den ytterligare, är gränserna för hur man kan
komma till rätta med narkotikamissbruk genom kontroll
avsevärt snävare inom frivården än i fängelserna. Även om också frivården har vissa möjligheter att använda
tvång, måste således arbetet mot narkotikamissbruk bland frivårdens klienter för att kunna leda till annat än högst tillfälliga framgångar sikta mot att
mobilisera missbrukarna att själva välja drogfrihet.
Inom kriminalvården finns det alltså utrymme för både förebyggande, kontrollerande och vårdande insatser
för att komma till rätta med narkotikamissbruket. Viktigt är att inom anstalter och frivård skapa en
så positiv och stimulerande miljö som under givna förutsättningar är möjligt för att därmed skapa alter- nativ till den tristess som utgör en naturlig grogrund för drogmissbruk. Ansvaret härför vilar i första hand på dem som arbetar i fängelserna och inom frivården. De måste i sitt påfrestande arbete få den utbildning och det stöd som krävs för att de skall kunna hålla drogmissbruket tillbaka. Deras arbete måste också organiseras på ett sådant sätt att de finns till hands på tider och i situationer när fångar och andra klien— ter har behov av deras hjälp och stöd och när risk
föreligger att narkotikahantering är på gång.
Så gott som alla tunga narkotikamissbrukare passerar — som tidigare nämnts — kriminalvården, i regel till en början som häktade. I den situationen är de på grund av frihetsförlusten, de dystra utsikterna för den närmaste framtiden och den framtvingade avgift- ningen — ofta den första på lång tid - många gånger motiverade att göra något åt sitt narkotikamissbruk. Detta måste utnyttjas för att planera och genomföra en behandling mot missbruket. Det är av vital bety- delse att använda tiden på häktet för förberedelser. Behandlingen bör sedan inledas redan inom kriminal— vårdens ram. Så kan ske på särskilda avdelningar inom fängelserna eller inom ramen för det institut som
medger vistelse utanför anstalt bl a i behandlings-
syfte. Om behandlingsarbete inleds under den tid kriminalvård pågår, är det viktigt att det inte av— bryts när straffverkställigheten upphör. Här gäller i särskilt hög grad det som sägs i nästa avsnitt om vikten av eftervårdande åtgärder. De möjligheter till motivationsarbete som frihetsberövandet ger bör kunna utnyttjas för "behandlingskontrakt" som sträcker sig även efter strafftidens utgång.
Det är lätt att betrakta kriminalvården som en värld för sig. Men när det gäller kampen mot drogmissbruket liksom på andra områden är naturligtvis kriminalvården en del av samhället. Detta har kommit till uttryck i den s k normaliseringsprincipen som innebär att kriminalvårdens klienter har rätt till sociala stöd— och hjälpåtgärder på samma sätt som övriga medborgare. Även om de utgör en särskilt eftersatt grupp som be- höver hjälp redan för att kunna utnyttja samhälls— resurserna — en hjälp som då måste ges av kriminal— vården — är det nödvändigt att hålla fast vid norma- liseringsprincipen. Detta innebär att åtgärder mot narkotikamissbruk inom kriminalvården måste integreras i samhällets övriga insatser mot missbruket. Det krävs därför på detta liksom på andra områden ett nära sam— arbete mellan kriminalvården och andra myndigheter samt organisationer som arbetar inom narkotikaområdet. Särskilt gäller detta om förhållandet mellan kriminal— vården och socialtjänsten som måste ställa upp med både motivationsarbete, behandlingsresurser och eftervård för kriminalvårdens klienter.
4.5 Vård och behandling för missbruket
Enligt våra direktiv skall frågor om vård och behand— ling av narkotikamissbrukare inte behandlas av oss utan inom socialdepartementet med samma tidsplan som
vår. Vill man lösa narkotikaproblemet,är det emellertid
viktigt att alla berörda områden kan behandlas i ett sammanhang. Eljest är det svårt att åstadkomma en samordnad narkotikapolitik fullt ut. I en sådan ingår vård och behandling som en självklar och nödvändig beståndsdel. Under arbetets gång har kommissionen också haft många och ingående kontakter med social—
departementet i de frågor som kommit att beröra vården.
Kommissionen har i sitt arbete också många gånger kommit in på vård- och behandlingsfrågor utifrån andra områden. Detta har föranlett en del tankar om narkomanvården som vi trots att den ligger utanför uppdraget vill redovisa. Med denna redovisning full— ständigar vi också vår skiss på en samordnad narko— tikapolitik som sträcker sig över alla berörda sam—
hällsområden.
Vi har framhållit att viktigast är att förebygga narkotikamissbruk. I linje härmed faller att, när tendenser till missbruk visar sig, ingripande måste ske så tidigt som möjligt. På så sätt kan de åtgärder som måste vidtas också göras på lägsta möjliga nivå. Missbrukaren behöver inte omhändertas utan kan fort-
sätta sitt dagliga liv med endast mindre ändringar
som följer av behandlingen.
Det sagda innebär att det inte finns någon skarp gräns mellan förebyggande och vårdande åtgärder. Vården
har också förebyggande karaktär genom att den miss- brukare som upptäcks och får behandling kan hindras från att sprida missbruket till andra. Vården måste därför vara ett integrerat led i samhällets övriga åtgärder mot narkotikamissbruket. Detta leder i sin tur till vissa undantag i de principer som i övrigt ligger till grund för socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Vården kan inte när det gäller narkotika— missbrukare vara i alla hänseenden helt frivillig.
Och sekretessen kan inte vara total. Det måste finnas
kanaler mellan olika myndigheter som sysslar med narkotikamissbruk för att hela tiden adekvata och samordnade åtgärder skall kunna sättas in mot miss— bruket.
Kommissionen har understrukit att narkotikaproblemet är ett komplext problem. Det finns många olika sorters missbruk. Det finns också många olika sorters miss— brukare. Detta innebär att det också måste finnas många olika typer av behandling för narkotikamissbruk. Narkomanvården är ett ganska nytt vårdområde. Man kan hoppas på nya behandlingsformer som leder till allt bättre resultat och som klarar allt svårare former
av missbruk. Ett intensivt metodutvecklingsarbete pågår när det gäller dessa insatser.
Varje narkotikamissbrukare måste också kunna få rätt slag av behandling vid rätt tidpunkt. Detta innebär att det måste finnas olika typer av vård och behand— ling som kan kombineras på det mest ändamålsenliga sättet. Det måste således finnas tillgång till be— handlingshem med olika inriktning i fråga om behand— lingsinnehållet, familjehem och enheter för öppen vård. Och, inte minst viktigt, vi måste förstärka vår kompetens att avgöra vilken vårdform som passar bäst i en viss situation. I nuläget tycks det finnas stora behov av att just öppenvården utvecklas och förbättras. Socialdepartementet arbetar med dessa
frågor.
Det finns vidare siutationer där man inte kan undvika tvång och påtryckningar i vården. Principen om fri— villighet får som nämnts aldrig leda till passivitet. Enligt vår mening har den nya socialtjänstlagstift- ningen inneburit att det har uppstått ett gap mellan tidiga insatser och — om dessa misslyckas — senare tvångsåtgärder. Man bör därför överväga vissa ändring—
ar i lagstiftningen, främst i LVU, så att social—
tjänsten kan få kontakt med motvilliga missbrukare och så att föreskrifter kan ges som påtryckning för att bryta ett missbruk. Även åldersgränserna för vård enligt LVU bör ses över och justeras uppåt. Vi förut— sätter att socialberedningen beaktar dessa frågor i
sitt fortsatta arbete.
Det är också viktigt att det inom hälso— och sjuk— vården finns platser för avgiftning och för motivation till en längre tids behandling. Vidare krävs en utbredd kunskap om var olika behandlingsresurser finns och vad man har att erbjuda vid främst behandlingshemmen. Inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården behövs också metoder för planering av den enskilde missbrukarens vård och för placering av honom på rätt plats. Detta kräver samarbete och samordnade insatser mellan en lång rad myndigheter och förvaltningar, t ex mellan socialtjänstens öppna och slutna vårdformer, mellan socialtjänsten och hälso— och sjukvården och områden som kriminalvård, arbetsmarknad, försäkringskassa och utbildning.
Personal som arbetar inom narkomanvården har oftast
en mycket tung arbetssituation. Fenomen som tidig utbränning och stor personalomsättning är därför realiteter som försvårar en god vård. Många olika insatser måste vidtas för att motverka personalpro- blemen. Bl a utgör personalutbildning och fortbildning instrument som behöver uppmärksammas. Vi har också kommit till den slutsatsen att kvalificerad personal— handledning kan hjälpa upp situationen men att det råder stor brist på sådana insatser.
Liksom det är nödvändigt med tidiga insatser för att bryta missbruk är det också nödvändigt att satsa hårt på eftervårdande insatser. Dyrbara behandlingsinsatser får inte gå till spillo därför att inget sker när
missbrukaren kommer ut från behandlingshemmet eller
institutionen. Ansvaret för att eftervårdande åtgärder kommer till stånd ligger främst på socialtjänsten.
Men eftervården kan kräva insatser nästan dygnet
runt. Socialtjänstens tjänstemän kan uppenbarligen inte räcka till för de arbetsinsatser som här krävs. Detta måste ofta bli en uppgift för frivilliga krafter. I första hand har olika klientorganisationer här sin givna uppgift. Men även andra frivilligorganisationer bör kunna ställa upp för att genom kontaktpersoner eller på annat sätt ta hand om dem som under en över- gångstid efter behandlingsskedet behöver stöd och hjälp för att inte återfalla i drogmissbruk.
4.6 Internationella insatser
Narkotikaproblemet är internationellt och förhållan— dena i andra länder ooh andra länders ansträngningar — eller brist på ansträngningar — får betydelse för situationen i Sverige. Sveriges internationella enga— gemang i narkotikafrågan är redan av den anledningen ett nödvändigt inslag i en sammanhållen narkotika— politik. Ett mål för svensk narkotikapolitik är att påverka andra länders inställning i narkotikafrågan. Det är nödvändigt att Sveriges internationella profil
i narkotikasammanhang är hög och konsekvent.
Men ett engagemang i detta arbete är samtidigt en fråga om internationell solidaritet. Allt fler u-länder har fått växande narkotikaproblem som de ofta har ännu svårare att hantera effektivt än länder
som Sverige.
Sverige bör i FN och vid direkta kontakter med andra länder hårt driva kravet på att alla länder ansluter sig till FN—konventionerna mot narkotika. Konventio— nerna bör samtidigt skärpas. Misstänkta brott mot konventionerna måste undersökas snabbare och mer
effektivt. Narkotikakontrollstyrelsen måste tydligare
och öppnare ta ställning i fråga om tillämpning av FN—konventionerna. Sverige bör på lämpligt sätt fram— föra kritik mot länder som inte gör tillräckligt mot produktion, handel och missbruk av narkotika. Sverige måste också verka för att narkotikafrågan skall få större uppmärksamhet inom FN allmänt sett och tas upp även i de FN—organ som normalt inte har ett direkt
ansvar för narkotikafrågan.
FNs narkotikafond arbetar främst med att begränsa produktionen av narkotika i u—länder. Det sker genom brett upplagda utvecklingsprogram. Sverige bör fort- sätta att ge bistånd till sådana projekt och om möjligt öka detta ekonomiska stöd. Vi bör bl a överväga att bidra till kampen mot kokainodlingarna i Sydamerika. Ett krav bör vara att produktionslandet skärper sin kontroll. Sverige bör på olika sätt kunna ge stöd också för kontrollinsatser. Ett sådant stöd behöver inte begränsas till ekonomiska bidrag utan kan också bestå av hjälp med utbildning, tekniskt material eller annat lämpligt stöd.
Det nordiska samarbetet bör också kunna stärkas ytterligare. Nordisk tull och polis bör kunna sam— arbeta mer både i konkreta aktioner och vid sina försök att kartlägga narkotikabrottsligheten. Man bör också överväga lagändringar som ger möjligheter för nordisk polis att arbeta i andra nordiska länder. Systemet med nordiska sambandsmän utomlands för tull
och polis bör byggas ut.
Sveriges ståndpunkter i narkotikafrågan bör även spridas mer intensivt. För det krävs bl a att vi i större utsträckning utarbetar skriftligt material på andra språk.
Utrikesförvaltningen bör kunna spela en viktig roll
i vår narkotikapolitik. Bl a kan ett system för
rapportering i narkotikafrågor utvecklas. Kunskaper om förhållanden och förändringar i olika länder när det gäller narkotikaproblem och narkotikapolitik är en nödvändig grund för vårt internationella agerande. En systematisk rapportering om andra länders förhål- landen bör också få flera andra gemensamma effekter. Narkotikafrågan bör också kunna diskuteras vid sände- budsmöten och i utrikesdepartementets internutbildning. Vidare bör företrädare för den svenska regeringen vid framträdanden i internationella sammanhang, t ex i
FN eller Europarådet, kunna ta upp olika narkotika—
problem.
5. Ansvaret för samordning
5.1 Allmänt
Kampen mot narkotikamissbruket är en angelägenhet
för alla. Den måste föras på en lång rad olika områden. Det är inte möjligt för myndigheterna att på egen hand komma till rätta med missbruket. Ansvaret vilar på föräldrar och övriga anhöriga till ungdomar och andra som riskerar att dras in i missbruk likaväl som på myndigheter och på frivilligorganisationerna och
deras medlemmar. Det måste vara en viktig del av opinionsbildningen mot narkotikamissbruket att sprida
insikt om detta.
När det gäller statliga och kommunala myndigheters ansvar är det av grundläggande betydelse att dra upp klara gränser mellan olika myndigheters ansvarsom- råden för att hindra dubbelarbete eller — i värsta fall - att myndigheterna går i vägen för varandra. Samtidigt måste man se till att inte viktiga upp— gifter försummas till följd av en sådan ansvarsför— delning. Ingen uppgift av betydelse för en effektiv
narkotikabekämpning får falla mellan två stolar.
Vid sidan av en ändamålsenlig och klar ansvarsfördel— ning mellan olika myndigheter krävs självfallet sam— verkan. Denna samverkan skall omfatta inte bara myn— digheterna utan också organisationer och enskilda som deltar i kampen mot narkotikamissbruket. All
erfarenhet talar för att det därvid är nödvändigt
att i varje sammanhang och på varje nivå lägga ett särskilt ansvar på någon myndighet eller person för
att samverkan verkligen skall komma till stånd.
5.2 Samordningen lokalt
Kampen mot narkotikamissbruket är på lokal nivå i första hand ett ansvar för kommunerna. I fråga om vården och vissa förebyggande insatser har naturligt—
vis också sjukvårdshuvudmännen ett stort ansvar.
För att klargöra ansvarsfördelningen mellan olika kommunala myndigheter och för att åstadkomma sam- ordning mellan statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som arbetar med narkotika- problem på lokal nivå kan kommunerna upprätta egna handlingsprogram mot narkotika, om det inte
redan skett. Ett sådant bör innehålla dels en kart- läggning av förekommande drogproblem inom kommunen, dels en inventering av de resurser som kan sättas in både inom socialtjänsten och inom sjukvården och andra områden för att förebygga och komma till rätta med drogmissbruk, dels även en planering av de åtgärder som skall vidtas. Att följa upp sådana program och ständigt hålla dem aktuella och levande är en annan
nödvändig uppgift.
När det gäller att samordna åtgärder mot narkotika— missbruk inom kommunen bör huvudansvaret för att ett samarbete kommer till stånd ligga på socialnämnden. Denna kommer också att dra det tyngsta lasset när det gäller åtgärder för stöd och hjälp åt enskilda missbrukare. För att fylla sitt ansvar bör social- tjänsten ha till sitt förfogande socialsekreterare som är specialiserade på missbruksfrågor och som arbetar ute på fältet. För att resurserna skall ge
utrymme för en sådan specialiserad verksamhet torde
det krävas rationaliseringar inom socialtjänstens övriga verksamhetsområden, t ex när det gäller ut- betalningen av socialbidrag.
Det ankommer knappast på en statlig utredning eller på statsmakterna att avgöra hur samordning och sam— verkan skall organiseras lokalt eller regionalt. Det går inte heller att fastställa en generell modell
för det. Förutsättningarna för liksom behovet av sam- verkan mot narkotikamissbruket varierar från kommun till kommun och från region till region. Kommissionen har i en av sina promemorior (PM nr 7) presenterat exempel på olika organisatoriska lösningar. En intres— sant lösning finns i örebro län där alla kommuner har inrättat lokala narkotikagrupper. Grupperna består av en socialarbetare (huvudansvarig i gruppen), en polis, en person från vardera fritidssektorn och skolan samt en förtroendevald. Avsikten är att de lokala narko— tikagrupperna skall ha det övergripande ansvaret för de lokala insatserna när det gäller ungdomar under
20 år. De har också ansvaret för samordning av de lokala resurserna och ett utbildnings- och informa— tionsansvar till övriga medarbetare inom det egna kompetensområdet. Liknande grupper finns på andra håll och bör kunna inrättas i de kommuner som har behov av en ökad samordning i samband med att man utarbetar eller konkretiserar sina handlingsprogram.
5.3 Samordningen centralt
5.3.1 Tidigare samordningsinsatser
I december 1968 presenterade regeringen ett program i tio punkter för att bekämpa narkotikamissbruket. Ett resultat av programmet var att ett särskilt organ - samarbetsorganet för bekämpande av narkotikamiss— bruket (SBN) — tillsattes. SBN fick till uppgift att
noga följa utvecklingen, samordna myndigheternas in— satser och ta initiativ till åtgärder mot missbruket. Som ledamöter i organet ingick rättschefen i justitie— departementet, ordförande, generaldirektörerna i GTS, KVS, Sö och socialstyrelsen, rikspolischefen, RÅ,
universitetskanslern samt förbundsdirektörerna för
kommunförbundet och landstingsförbundet.
År 1973 inrättades BRÅ, först som en kommitté och efter ett år som en statlig myndighet. SBNs uppgifter överfördes i samband med det till en av BRÅ tillsatt narkotikagrupp. Gruppen fick till uppgift att noga följa utvecklingen inom och utom riket på narkotika— området bl a genom lägesrapporter från de olika med- lemmarna i arbetsgruppen och genom de frekvensstudier som olika myndigheter då lät genomföra över narkotika- missbrukets utbredning inom olika befolkningsgrupper. Gruppen skulle vidare verka för samordning av olika myndigheters insatser på narkotikaområdet och för en samordning mellan myndigheters och olika organisa-
tioners insatser.
Gruppen skulle också vara svenskt samordningsorgan
för det internationella samarbetet på narkotikaom— rådet. Gruppens ordförande skulle vara kontaktman
för Sverige i det nordiska samarbetet på narkotika— området. Rättschefen i socialdepartementet var ord— förande i arbetsgruppen. Som ledamöter ingick tjänste— män i berörda departement och myndigheter samt de
båda kommunförbunden. Sekretariatsarbetet i gruppen
utfördes inom socialdepartementet.
Våren 1977 tillsattes ledningsgruppen för narkotika— frågor. Ledningsgruppen hade i uppdrag att fram till årsskiftet 1977/78 föreslå och initiera ytterligare insatser mot narkotikamissbruket och verka för sam—
ordning av insatserna inom narkotikaområdet. Ledamöter
i gruppen var statssekreterarna i social— och justitie— departementen, generaldirektörerna i GTS, KVS, social— styrelsen och Sö, rikspolischefen, RÅ samt förbunds— direktörerna i kommunförbunden. De representerade således i huvudsak samma myndigheter som ingick i
BRÅs narkotikagrupp. Ledningsgruppen kom därför i praktiken att ta över BRÅ-gruppens roll under år 1977.
5.3.2 Nuvarande förhållanden
I samband med att ledningsgruppen avslutade sitt arbete och efter propositionen (1977/78:105) med an- ledning av ledningsgruppens förslag nybildades narkotikagruppen i BRÅ under år 1978. Antalet leda- möter i gruppen utvidgades varvid bl a arbetsmark— nadsstyrelsen och arbetsmarknadens parter (LO, TCO, SACO/SR och SAF) kom att ingå med representanter. Även efter nybildningen har arbetet i gruppen huvud— sakligen letts från socialdepartementet genom att såväl ordföranden som sekreteraren varit tjänstemän
i departementet.
Narkotikagruppen fick i uppdrag att följa upp de olika verksamheter som initierats av ledningsgruppen. Som ett led i denna uppföljning har gruppen gjort två rapporter, Lägesrapport om vissa insatser inom narko— manvården, som publicerades år 1979, och Myndigheter— nas insatser mot narkotikamissbruk (BRÅ-S l982:1).
I rapporterna redovisas hur det niopunktsprogram som ledningsgruppen föreslog fullföljdes. Gruppen har dessutom utarbetat visst faktamaterial om narkotika och narkotikamissbruk. Den viktigaste delen av narkotikagruppens arbete har efter hand dock blivit att berörda myndigheter och departement har kunnat informera varandra om hur de uppfattar narkotika- situationen och om vilka åtgärder de planerar att
vidta.
5.3.3 Samordning i framtiden
BRÅ—gruppen har alltså tjänat som ett forum för infor— mation mellan olika organ med arbetsuppgifter inom narkotikaområdet. I den meningen har indirekt en samordning kunnat ske. Någon direkt samordnande verksamhet har dock inte bedrivits och man har inte
haft ambitionen att ta initiativ i det hänseendet.
Kommissionen anser för sin del att det direkt sam— ordnande arbetet behöver intensifieras. BRÅ—gruppens konstruktion främjar knappast en aktiv, initiativrik och intensiv samordningsverksamhet. Även om gruppens ordförande och sekreterare är tjänstemän i regerings— kansliet, har ansvaret legat på en myndighet utan direktivrätt till andra myndigheter. Gruppens leda— möter har inte heller haft mandat att på resp myndig— hets vägnar ta ställning till förslag om t ex ändrade arbetsrutiner eller nya insatser. Verksamheten har kommit att präglas av bedömningar av det aktuella läget och redogörelser för genomförda eller planerade
insatser.
Den aktivitet som behövs kan enligt vår mening knappast komma till stånd och bestå, om inte ett formellt ansvar för samordningen på narkotikaområdet läggs på ett organ inom regeringskansliet. Ytterligare skäl för detta är att narkotikafrågan är en i grunden politisk fråga som rör åtskilliga sektorer och att det slutliga ansvaret självfallet vilar på regeringen och inte på någon
enskild myndighet.
Inom regeringskansliet finns ett ansvar för narkotika— frågan inom många departement. Justitiedepartementet svarar för rättsväsendet, utrikesdepartementet för våra internationella kontakter, socialdepartementet för socialtjänst, hälso— och sjukvård och droginforma—
tion samt utbildningsdepartementet för utbildnings—
frågor. Finansdepartementet har ansvar för tullens verksamhet och för landets finanser. Även andra departement är inblandade. Hittills har ett samord— ningsansvar i narkotikafrågor åvilat socialdeparte— mentet. I den nuvarande regeringen är det hälso— och
sjukvårdsministern som har detta ansvar.
Kommissionen har övervägt om det finns skäl att göra någon ändring härvidlag men kommit fram till att så inte bör ske. Ansvaret inom regeringen för en sam— ordning av narkotikapolitiken bör alltså även i fortsättningen åvila ett statsråd i socialdeparte—
mentet.
En mindre grupp bör utses för att svara för det prak— tiska arbetet. Gruppens kärna bör vara företrädare
— lämpligen på enhetschefsnivå eller motsvarande — för de närmast berörda departementen. Enligt kom— missionens mening bör i gruppen alltid ingå en person från justitiedepartementet och en från socialdeparte—
mentet. Representanterna bör utses av resp statsråd.
Vid behov skall naturligtvis företrädare för andra berörda departement och myndigheter delta i detta centrala samordningsarbete. För att det praktiska arbetet skall kunna fungera smidigt bör dessa utse var sin kontaktperson i narkotikafrågor. De departe— ment som det då närmast är fråga om är utrikesdepar- tementet, finansdepartementet och utbildningsdeparte— mentet. Vissa viktiga myndigheter som socialstyrelsen, RPS, GTS och SÖ bör också ha sådana kontaktpersoner. Samordningsgruppen bör ta de initiativ som erfordras.
Socialdepartementets representant bör vara samman— kallande i gruppen. I och med att gruppen inrättas
bör BRÅs narkotikagrupp upphöra.
Om arbetet i gruppen skall kunna bedrivas aktivt och effektivt, krävs att gruppen får sekretariatsresurser
till sitt förfogande. Enligt kommissionens mening
torde det normalt räcka med att en handläggare på heltid kan ägna sig åt detta arbete. En särskild tjänst bör inrättas. Mot bakgrund av att ansvaret för samordningsarbetet bör ligga inom socialdeparte—
mentet, bör tjänsten placeras inom detta departement.
Kommissionen vill speciellt understryka att det, för att det nödvändiga arbetet med att aktivt samordna narkotikapolitiken skall kunna göras, är det nödvän— digt att den tjänst som inrättas blir en särskild tjänst just för detta ändamål. Den som skall ha denna uppgift skall inte samtidigt behöva ha ansvar för löpande ärenden inom departementet utan helt och hållet kunna ägna sig åt det arbete som rör själva samordningen. Med tanke på att tjänsten placeras inom socialdepartementet måste man när tjänsten tillsätts fästa särskilt avseende vid att den som får tjänsten behärskar eller snabbt kan sätta sig in i också de frågor som ligger inom andra departement. Samordnings— organet kommer annars lätt att gå miste om den sak— liga auktoritet som är nödvändig för att det skall
kunna fungera.
Den samordning som behöver åstadkommas varierar i hög grad såväl mellan som inom olika sektorer. Den varie— rar sannolikt också i stor utsträckning i tiden. Hur det praktiska arbetet skall genomföras torde det därför inte gå att lägga fast i förväg. Kommissionen anser att regeringen utifrån de rådande förhållandena från tid till annan skall besluta om vilka frågor och insatser som skall prioriteras i gruppens arbete. Det blir sedan gruppens uppgift att avgöra i vilka former arbetet skall genomföras och vilka samordningsinsatser som behövs. Ett lämpligt sätt att genomföra insatser som kräver samordning kan vara att tillfälliga arbets— grupper bildas under den formellt ansvariga gruppen
i regeringskansliet. Som ett exempel på hur samarbetet bör kunna genomföras kan nämnas vårt förslag i PM nr 10 om planeringen för Sveriges internationella agerande på narkotikaområdet. Detta bör således ses som en del av det totalt samordnande arbete som gruppen ansvarar för. På liknande sätt kan arbetsgrupper bildas — till— fälligt eller för längre tidsperioder — för att genom— föra nödvändiga samordningsinsatser på andra områden. I dessa arbetsgrupper bör självfallet företrädare för myndigheter och organisationer, t ex arbetsmarknadens parter och kommunförbunden, ofta ingå.
5.3.4 Det fortsatta arbetet
Av tidigare lämnade beskrivningar ser det ut som om den narkotikapolitik som bedrivits i landet under de senaste åren är på rätt väg — i synnerhet om man gör jämförelser med den internationella utvecklingen. Enligt vår bedömning är det bara det trägna vardags- arbetet på alla fronter som kan tränga tillbaka drog— missbruket. Antagligen är det främst det ständiga arbetet av skola, socialtjänst, frivilligorganisa— tioner, polis, tull och alla andra som sysslar med narkotikaproblemet som har lett till att vi trots allt kan ha ett hopp om att hålla narkotikasituatio— nen under kontroll. Det centrala samordningsarbetet måste inriktas på att vi fullföljer den process som
pågår.
Enligt kommissionens mening är det alltså lämpligt att regeringen från tid till annan, förslagsvis en gång om året, anger vilka insatser regeringskansliets sam— ordningsorgan särskilt skall prioritera under den närmaste tiden. På så sätt kan gruppens arbete få
den stadga som behövs och den auktoritet som är nöd— vändig för ett framgångsrikt arbete. En del sådana
frågor blir naturliga konsekvenser av kommissionens
arbete och förslag. I det här avsnittet skall vi ange frågor som enligt vår uppfattning är särskilt ange—
lägna.
För att kunna bedöma vilka insatser som behöver göras måste vi fortsätta att öka våra kunskaper om narkotika— problemet i olika avseenden. Utan ordentliga insikter är det inte möjligt att föra en framgångsrik narko— tikapolitik. I det föregående har vi därför lämnat förslag om att utveckla drogforskningen och om att
göra andra insatser som behövs för att öka vår kun— skap. En viktig uppgift för den centrala samordnings— gruppen blir att verka för ökade forskningsinsatser
inom drogområdet.
Ett löpande inslag i arbetet mot narkotikan måste härvid också vara att på lämpligt sätt bevaka miss— bruksutvecklingen. Men det direkta rapporterande och redovisande ansvar som BRÅs narkotikagrupp har haft i detta avseende bör inte falla inom ramen för den centrala samordningsgruppens uppdrag. Detta arbete kan med kommissionens förslag i stället fullgöras av det nya organ som har diskuterats i kapitel 3. Gruppen i regeringskansliet bör dock bevaka att arbetet i organet kan komma i gång snabbt och verka för att organet får erforderliga resurser. Gruppen blir också en naturlig adressat för organets regel—
bundna redovisningar.
Just nu är det också viktigt att följa utvecklingen när det gäller vissa narkotikapreparat. Detta gäller främst kokainet där situationen på världsmarknaden
är mycket oroande. Vi måste ha en säker kunskap om vad som händer beträffande kokainmissbruket i Sverige och ha ett åtgärdsbatteri i beredskap, om det skulle
börja öka.
Kommissionen har i sitt arbete kommit att högt värdera det arbete med lokala handlingsprogram som förekommer i olika sammanhang. Gruppen bör således överväga vad staten kan göra för att ytterligare stimulera detta arbete på kommunal nivå bl a inom skolan. Också de program som vi diskuterat för kriminalvården och de militära förbanden är viktiga inslag i narkotikapoli— tiken och bör därför utarbetas snarast möjligt.
Den känsliga och viktiga frågan om ett fördjupat samarbete och en klarare arbetsfördelning mellan tull och polis bör vara en annan central uppgift för regeringens samordningsgrupp. Detsamma gäller att bevaka att narkotikabekämpningen beaktas till— räckligt vid den omorganisation av polisen som är
på väg.
En tidig uppgift bör vara att förbättra greppet över den internationella mötesverksamheten på narkotika— området och verka för bl a konsekventa instruktioner till svenska representanter. Ett blivande nordiskt handlingsprogram och en utbyggd rapportering från utrikesförvaltningen bör också följas upp.
Av det internationella läget måste vi dra den slut— satsen att det krävs en ständig vaksamhet när det gäller drogmissbruket. Inte för ett ögonblick får
vi slå oss till ro med vad vi uppnått eller tror oss ha uppnått. Inte ett ögonblick får vi inbilla oss att vi snabbt kan få slut på missbruket. Den omständig- heten att vi inte får slut på missbruket får inte heller medföra att vi tappar intresset för att fort— sätta den ständiga kampen. Den centrala samordnings— gruppen måste ta ett huvudansvar för detta.
Vi anser således att det i stort sett gäller att med konsekvens och skärpa fortsätta kampen mot narkotikan och att det i huvudsak måste ske genom att fortsätta
på den redan inslagna vägen. Men samtidigt måste vi hela tiden försöka att göra våra metoder bättre, vid behov satsa större resurser på kampen mot narkotika än nu och se till att alla insatser samverkar med varandra. Det gäller att skapa största möjliga effekt med de insatser som görs genom en planerad samverkan
i narkotikapolitiken.
På detta sätt måste vi fortsätta att arbeta under en överskådlig framtid. Med denna arbetsmetod är det nödvändigt att vid återkommande tillfällen stämma
av narkotikapolitiken i dess helhet, Vid sidan av att ständigt följa narkotikamissbrukets utveckling måste vi med jämna mellanrum också göra en läges— bestämning i större skala. Då skall så långt det är möjligt också kontrolleras om de använda metoderna fortfarande är effektiva och om de också fortfarande samverkar med varandra. Om fem eller tio år kan det
därför kanske vara tid för en ny narkotikakommission.
Utvärderingar på narkotikaområdet
av Eckart Kuhlhorn
Utvärderingarnas begränsningar
Efterfrågan på utvärderingar av offentlig verksamhet har ökat mycket kraftigt under de senaste 15 åren. Detta måste ses mot bakgrund av att det är den starkt växande serviceverksamheten som härvid kommit i fokus. Den är nämligen såsom varuproduktionen inte självut— värderande. Ett varuproducerande företag som anpassar produktionen enligt de behov som finns får i regel sådana intäkter att verksamheten kan upprätthållas eller t o m utvidgas. Misslyckas företaget med det kommer det att krympa och det kan gå så långt att verksamheten måste läggas ned. Denna naturliga feed— back mellan prestationer och sanktioner saknas i regel för serviceverksamhet; ett serviceorgan kan producera tjänster som inte efterfrågas utan att gå i i konkurs och kan låta bli att producera efterlängtade tjänster. I synnerhet gäller det sådana tjänster som efterfrågas av vissa delgrupper i samhället, medan andra grupper i möjligaste mån försöker undvika att bli föremål för sådan "service". Det senare komplexa förhållandet föreligger för samhällets åtgärder mot "sociala problem" i allmänhet och mot narkotikaproblem
i synnerhet .
Denna komplexitet sätter naturliga gränser för utvär— deringar. Bakom samhällets åtgärder mot narkotika ligger vissa grundvärderingar och det kan inte veten— skapligt bevisas eller utvärderas om de är riktiga. Visserligen finns det ibland vissa möjligheter att genom jämförelser m m få fingervisningar om i vad mån
men osäkerheterna i slutsatserna skulle bli mycket stora. Detta kan illustreras med ett exempel på ett strukturellt enklare område med en betydligt längre och framför allt bredare forskningstradition än narkotikafältet, nämligen forskningen om allmän— preventionen beträffande kriminaliteten. Här har man med mycket sofistikerade metoder studerat i vad mån variationer i påföljder kan åstadkomma föränd— ringar i brottsligheten. Trots intensiv och målin— riktad forskning är enligt en amerikansk kommitté, bestående av mycket ansedda forskare, resultaten
så mångtydiga, att de inte kan bilda underlag för
kriminalpolitiska beslut (Blumstein m fl, 1979).
På narkotikasidan skulle det yttersta kriteriet för en bedömning av åtgärderna vara i vad mån antalet nytillkomna missbrukstillfällen i Sverige under en given tidsperiod (incidens) förändras. Eftersom incidensen av missbruk påverkas endast delvis av narkotikapolitiska åtgärder skulle vi även under ideala förhållanden inte ha några tillfredsställande metoder att bedöma effekten av narkotikapolitiken. Som exempel vill jag nämna en svensk avhandling om narkotikapolitiken (Bejerot, 1975). Bejerot uppger att han haft ideala villkor, nämligen ett kvalitativt acceptabelt mått på incidensen i Stockholm samt på åtgärdssidan "unikt gynnsamma möjligheter" för att studera hur växlingen mellan permissivitet och re— striktivitet i den svenska narkotikapolitiken åter—
speglas i förändringar i injektionsmissbruket (s 239).
Sett som utvärdering av svensk narkotikapolitik är Bejerots resultat inte övertygande. Amerikanska forskare har visat för åtminstone heroin, att miss— bruksutvecklingen både på lokal och regional nivå ungefär har det förlopp som Bejerot visar för injek— tionsmissbruk över huvud taget i Stockholm, oberoende vilken specifik drogpolitik som bedrivs (Chambers & Hunt, 1975). (Att Bejerots analys inte har den
precisionsgrad som krävs för att dra slutsatser om narkotikapolitikens effektivitet betyder inte att den inte ger ett underlag för att formulera rimliga teser om i vad mån en uppstramning av kontrollåt— gärderna ledsagas av en ökning eller en minskning
av narkotikaproblemet.)
Även i perspektivet att vi skulle få ideala möjlig— heter att kunna mäta både interventioner mot narko— tika och incidensen av missbruket skulle vi få stora svårigheter att på en generell nivå kunna utvärdera narkotikapolitiken. Här finns det för en överskådlig framtid en definitiv gräns. Det innebär dock inte
att frågan om generella incidensmått på drogmissbruk kan läggas åt sidan. För det första finns det ett legitimt kunskapsbehov om missbruksutvecklingen, helt oberoende av att man inte vet i vad mån samhälleliga åtgärder har varit effektiva eller ej. För det andra kan incidensmått på regional nivå bli aktuella
för utvärderingsverksamhet. Man kan ju tänka sig
att starta försöksverksamheter på regional nivå av
så genomgripande karaktär, att det inte förefaller vara orimligt att missbruksincidensen påverkas även på kort sikt. Sådana försök är utvärderbara men de förutsätter då incidensmått för själva försöksom—
rådet och åtminstone ett kontrollområde.
Olika ambitionsnivåer för utvärderingar
Det finns ingen standardmetod inom utvärderingsområdet som är lämplig för alla typer av åtgärder. Det är snarare så att varje åtgärdsprogram kräver en skräd— darsydd utvärdering. Dessa skräddarsydda utvärderingar är i sin tur beroende av vad som är rimligt med hän— seende till vissa insatser och vad som är möjligt när det gäller tekniker och kostnader för utvärderingen. Principiellt kan man skilja mellan processnivå och resultatnivå. Tyngdpunkten i utvärderingar av process—
typ ligger i att kunna identifiera själva åtgärderna
på olika organisatoriska nivåer, medan effektutvärde— ringen ger information om i vad mån åtgärderna i fråga lett till vissa effekter. I själva verket innehåller de resultatorienterade utvärderingarna för det mesta också omfattande analyser av process— data, eftersom det blir vanskligt att fånga in effek—
ter om åtgärderna bakom inte blir identifierade.
Både på processnivån och resultatnivån kan utvärde— ringar besvara olika frågor som ligger på olika ambitionsnivåer. För att åskådliggöra vissa problem på dessa nivåer vill jag diskutera två imaginära åtgärder inom det drogpolitiska fältet i ett förenk— lat utvärderingsteoretiskt perspektiv. Efter denna exemplifiering vill jag ta upp några frågor som berör dessa exempel generellt.
I det första imaginära exemplet har man i ett visst polisdistrikt intensifierat polisåtgärderna mot gatu— langningen. På processnivå är tre frågor härvid av intresse, nämligen åtgärdernas intensitet, kvalitet och målgrupperna för åtgärderna. Vi kan då kartlägga hur ofta man besöker vissa utsatta platser, hur ofta man får tag i langare, hur mycket narkotika de medför och hur narkotikalangarna ser ut i olika avseenden.
I vissa fall kan vi också se efter, om de faktiska insatserna svarar på ett rimligt sätt mot de planerade resp mot de resurser som reserverats för dessa åtgär— der. Om vi nu utrett alla dessa frågor,kan vi ge en god beskrivning av de åtgärder vi har satt in, men inte över deras effekter. För att få veta effekterna måste vi ta reda på, om gatulangningen i målområdet förändrats. Detta måste ske inom ramen för ett mät— förfarande som i möjligaste mån är oberoende av åt— gärderna, exempelvis genom direktobservation av stra— tegiska platser för langning — inte endast de som är föremål för polisinsatser och inte heller vid sådana
tidpunkter då polisinsatser är aktuella. Sådana
oberoende mått kallas för icke-reaktiva, själva mät— förfarandet påverkar inte situationen (vilket åtgär— derna gör). Paradexempel för behovet av sådana av åtgärder oberoende mått är ständiga hastighetskontrol— ler på vissa platser. Sett från processnivå är det en genomgripande åtgärd, endast några få fordon kör för fort vid kontrollpunkten. Sett från effektsynpunkt — och då är inte åtgärden utan fordonsförarnas benägen— het att hålla hastighetsbegränsningen i perspektivets slutpunkt — visar erfarenheten på grundval av icke— reaktiva mått att åtgärden är tämligen ineffektiv när bilförarna är utanför synhåll av kontrollerna. Från regeln att slutsatser på processnivån inte ger
möjligheter att dra slutsatser på resultatnivån finns
det ett Viktigt undantag. Om åtgärderna inte kan rea— liseras eller om de endast har en mycket marginell massivitet kan de inte ge utslag på effektsidan. I
följande tablå sammanfattas det första exemplet.
Exempel 1: Polisiära insatser mot gatulangning
Åtgärder Utvärderingsindikatorer
_Erecesenie
l. Åtgärdernas kvantitativa Hur många insatser under intensitet en given period i ett
visst område?
2. Åtgärdernas kvalitativa Hur många försäljare ned karaktär vdlken typ av narkotika har tagits?
3. Måkpnmmsmna för Vilken typ av narkotika— åtgärderna försäljare, nationalitet
Hlm har tagits?
sfrertgizåa l. Kvantitativt och kvali— I vilken utsträckning kan tativt på konsumentnivå vilken typ av narkotika köpas på offentliga platser? 2. Långsiktiga effekter I vad mån förändras gatu— på konsunentnivå langningen när insatserna
Det andra imaginära exemplet gäller en utökning av vårdplatser för narkomaner. På processnivå kan vi reda ut åtgärdernas kvantitativa och kvalitativa dimensio— ner. Genom att analysera beläggningen både med av— seende på vårdtider och vårdtagarnas sammansättning får vi grepp om målgrupperna. Kunskaper om belägg— ningen m m räcker emellertid inte till för att bedöma åtgärdernas effekter. Man vet inte i vad mån de nya vårdplatserna faktiskt innebär ett tillskott i vård— konsumtion för narkomaner. Det kan ju tänkas att de vårdsökande narkomanerna fått den vård de behöver
även dessförinnan, men då kanske inte på sjukhus
eller vårdenheter som inte speciellt var avsedda för narkomanvård. I motsats till vårt första exempel är det dock i det här fallet mycket enklare att få icke—reaktiva indikatorer på effektivitet, eftersom sjukvårdsdata kan erhållas ur olika register, obero— ende av diagnosen. Vill man däremot utvärdera vård— konsumtion på en betydligt högre ambitionsnivå kommer frågan upp om vården påskyndar rehabiliteringen. Detta skulle kräva en betydligt mera komplicerad forsknings— insats. Vårt andra exempel sammanfattas i följande tablå.
Exempel 2: Ökning av antalet vårdplatser för narkomaner
Åtgaxbr [kwänkxingshdikahmxx
Processnivå
l. Åtgärdernas kvantitativa Hur många vårdplatser
karaktär har tillkcmndt och var? 2. Åtgärdernas kvalitativa Vilken typ av vårdplatser karaktär har tillkonndt? 3. Målgruppsanalys Hur är beläggningen? Hur
långa år vårdtiderna? Vihaanadqmanerlmm Mamut?
Efäeåteiråa l. Kvantitativt och Hur många av narkcmanerna kvalitativt i upptagningsområdet får vård? Vilka typer av nadqmsner? 2. Långsiktiga effekter I vad mån påverkas narko-
nanernas rehabilitering?
Det bör nämnas att de två exemplen inte på något sätt ger en uttömmande belysning av utvärderings— verksamhetens möjligheter och räckvidd. De visar endast den systematik som erfordras. I detta samman— hang bör nämnas att det finns exempelvis en viktig diagnostisk dimension. Den innebär att man med hjälp av en noga analys av verksamhetens mål och medel samt resultaten av liknande utvärderingar i littera— turen bedömer verksamhetens möjligheter. Vidare finns det på processnivån en "monitoring" dimension: man kontrollerar fortlöpande om verksamheten utvecklas sig enligt de stipulerade riktlinjerna. Även på resultatnivån har det funnits liknande tankegångar. Genom aktionsforskning skall utvärderaren vara med och förbättra åtgärderna; han eller hon skall inte
endast utvärdera utan bedriva förändringsarbete.
Denna tankegång förutsätter, om den skall realiseras, i det närmaste ideala möjligheter att snabbt mäta effektiviteten av verksamheten. Vidare måste då verk— samheten ha en sådan karaktär att utrymmet för för— bättringar är obegränsat samtidigt som de i verksam— heten engagerade har tilltro till förändringsarbeta— rens förslag. På narkotikaområdet torde emellertid
sällan alla dessa villkor vara uppfyllda.
Några speciella problem för utvärderingar
I de två exemplen finns det några frågor som närmare måste diskuteras generellt. Nya åtgärder måste identi— fieras och isoleras från de gamla, om de skall ut— värderas. Eftersom de nya åtgärderna brukar ingå som en integrerad del i ett redan befintligt åtgärdssystem, måste utvärderingar i regel ske på så sätt att åtgärds— systemet både före och efter insatsen av de nya åt— gärderna studeras. Analysen av systemet före insatsen av de nya åtgärderna kallas för ex-ante-analys och
den behövs i regel redan för utvärderingarna på pro— cessnivå. På resultatnivån räcker det i allmänhet inte till med att göra en analys före och en efter insatsen, eftersom samhällsförhållanden mellan dessa två tid— punkter förändras — det krävs också analyser i 593— trollenheter där dessa nya åtgärder inte blir införda. Den här beskrivna ansatsen med före- och efteranalyser samt försöks— och kontrollenheter kallas för pseudo— experiment eller fältexperiment. Generellt kan sägas att ju mera genomgripande och koncentrerade nya åt— gärder är, desto större är möjligheterna att göra avkall från kravet på omfattande ex—ante-analyser och mätningar i kontrollenheter. Erfarenheter av utvärde— ringsverksamhet visar emellertid att det innovativa i åtgärderna är på målsättningsnivån betydligt större än som man kan förverkliga på den materiella och
organisatoriska nivån.
De här beskrivna problemen för framför allt de resul— tatorienterade utvärderingarna ställer sålunda stora krav på beslutsfattare inom det narkotikapreventiva området. Sett från verksamhetsperspektivet kan det upplevas som irriterande att man måste vänta med insatser av efterlängtade åtgärder tills de rådande förhållandena är kartlagda. Vidare kan det kännas som föga motiverat att några viktiga insatser endast skall göras i ett område eller i en sektor av en organisation,
eftersom utvärderarna vill ha en kontrollenhet.
De här nämnda problemen ger vid handen att utvärde— ringsarbete alltid kommer att vara en kompromiss mellan det praktiskt möjliga och det som krävs utvärderings— tekniskt för vissa typer av slutsatser. Vidare kommer av dessa skäl många utvärderingar att stanna på pro— cessnivån. Det bör dock nämnas att processnivån har många ambitionsnivåer och ej sällan är en utvärdering här fullt tillräcklig.
I USA har framför allt inom kriminalvården stora projekt initierats, som inneburit att en organisation maximerat sina resurser för att åstadkomma bättre effekter. Denna maximering av åtgärder har utformats som fältexperiment och utvärderats efter konstens
alla regler. överlag har dessa experiment visat att åtgärderna inte lett till bättre resultat. Med denna bakgrund har en amerikansk kommitté med ansedda fors- kare dragit upp riktlinjerna för ändamålsenligt reform— och utvärderingsarbete (Martin m fl, 1981). En av grundtankarna härvid är att man arbetar mer succes— sivt och partiellt: man undersöker för vilka mål- grupper en viss typ av åtgärd är till gagn och för vilka inte, men utan att göra avkall på kraven för vetenskaplighet i utvärderingsförfarandet.
Mot denna bakgrund är det uppenbart, att många åtgärder inte är utvärderingsbara. Här återfinner man framför allt de åtgärder som anses ha de väsentligaste verk- ningar på andra individgrupper än de som är föremål
för dem — t ex den avskräckande verkan av fängelse— straff mot narkotikabrottslingar. Vidare blir det
svårt att utvärdera åtgärder, där effekten inte kommer direkt efteråt och dessutom står i samspel med andra okontrollerbara faktorer, t ex narkotikaundervisningens effekter på moralbildningen. För det tredje kan man inte utvärdera effekterna av mycket små, kontinuerliga förändringar av åtgärdssystemet, eftersom indikatorerna för effekterna är för grova för att fånga upp smärre
effektändringar.
Det bör dock nämnas att för det resultatorienterade utvärderingsarbetet, oberoende av om det bedrivs successivt eller enligt resursmaximeringsprincipen, står vissa incidensmått för narkomani i perspektivets slutpunkt. Ju mer probleminriktade åtgärderna i fråga är, desto större är därutöver behovet att inom ramen för forskningen kunna identifiera individerna bakom incidensmått, eftersom målgruppernas egenskaper i
olika avseenden måste kunna utredas.
I detta sammanhang kan generellt sägas, att våra nu— varande incidensmått inte uppfyller dessa krav sam— tidigt som det finns få röster som gör gällande,
att samhällets individbaserade registreringsverksam— het skall utökas. När det gäller att hitta en kompro—
miss mellan det vetenskapligt nödvändiga och politiskt— administrativt genomförbara bör beaktas, att amerikan—
ska s k "snöbolls—sampel" visar att de flesta narko— manerna efter en relativt kort missbrukstid kommer i kontakt med myndigheterna, speciellt polisen. Sett
i detta perspektiv förutsätter resultatorienterat utvärderingsarbete inte en kontinuerlig registrering, utan endast att man vid vissa tillfällen i vissa om— råden i samband med utvärderingsarbetet tillvaratar möjligheterna att identifiera narkomaner, i huvudsak dels genom stickmärkeskontroll vid anhållandet genom polisen, dels genom att identifiera de som under narkomanidiagnos intagits på slutna sjukvårdsinrätt— ningar. Det bör med all tydlighet sägas, att resultat— orienterat utvärderingsarbete endast blir möjligt
och meningsfullt om något så när tillförlitliga incidensmått kan erhållas. Undantag från denna in— cidensdoktrin gäller antingen för mycket speciella
verksamheter eller för åtgärder mot speciella lokala
grupper.
Beträffande incidensproblemet bör också belysas ett argument från den allmänna debatten. Det har hävdats,
att summan av olika typer av mått på narkomanincidensen
kan ge en något så när hygglig bild, även om vart och ett av måtten är bristfälligt. Detta påstående stämmer emellertid endast under villkoret att bristerna i vart och ett av måtten är slumpmässiga och att man känner till de eventuella systematiska skillnaderna mellan måtten. Våra nuvarande mått uppfyller inte dessa villkor och totalbilden blir inte klarare genom att man analyserar fler indikatorer. (Redan det sunda förnuftet säger, att en imaginär marsmänniskas rekon— struktion av en människoskalle inte blir bättre ju
fler däggdjursskallar han eller hon analyserar.)
Några organisatoriska principer
Utvärderingsverksamhet, speciellt när det gäller den resultatorienterade sektorn, måste ses som en fram- tidsinvestering. Det krävs en lång serie av erfaren— hater, kunskaper för att utveckla användbara traditio— ner, dvs man kan inte vänta sig banbrytande resultat inom en nära framtid. Vidare kan utvärderingar inte ersätta politiska värderingar och inte heller det sunda förnuftet och den erfarenhet som beslutsfattare
dagligen måste använda för att driva verksamheter.
För det andra är det sannolikt att intressekonflikter mellan för en verksamhet ansvarig och utvärderingar kan uppstå, när resultatorienterade utvärderingar visar att resultaten av åtgärderna är klena t ex om resultaten uppfattas som ett hot mot en verksamhets strävan att expandera eller åtminstone att bevara
sina resurser.
För det tredje förutsätter många utvärderingar, att indikatorerna baseras på icke—reaktiva mått. Detta innebär att uppgifterna måste hämtas från källor som
ligger utanför de verkställande myndigheternas domäner.
För det fjärde förutsätter den resultatorienterade utvärderingsverksamheten vissa fältexperimentella
hänsynstaganden. Dessa kan ligga-ovanför den nivå där den verkställande myndigheten har möjligheter att fatta beslut och vidare kan de inkludera många
olika verksamheter med många beslutsfattande organ.
Dessa fyra förhållanden talar för principen att ut— värderingsverksamhet bör organisatoriskt vara obero-
ende av verkställighetsorgan.
Emellertid är utvärderingsverksamhet inte heller någon intern forskningsangelägenhet. Det måste ställas stora krav att ha kunskaper om myndigheternas sätt att fungera och av olika åtgärder på det preventiva om— rådet, inom rättsväsendet, på skolsidan, inom sjuk— vården och på behandlingssidan. Det är orimligt att tro, att en utvärderingsorganisation förutom forsk— ningskompetens också kan samla en hög kompetens på alla dessa områden. Vidare ligger också beslut om försöksverksamheter utanför kompetensområdet för en forskningsorganisation. Allt detta talar för att en utvärderingsorganisation måste bindas till utvärde— ringsverksamhet och till samarbete med myndigheterna på området. Speciellt på processnivå torde en ut— värderingsorganisation snarare få en rådgivande än
en utvärderande roll.
Referenser
Blumstein A, Cohen J & Nagin D (eds): Deterrence and Incapacitation: Estimating the Effects of Criminal Sanctions on Crime Rates, National Academy of Science, Washington D.C., 1979.
Chambers C D & Hunt L G: The Heroin Epidemics: Spectrum Publications, New York, 1976.
Martin S E, Sechrest L B & Redner R (eds): New Directions in the Rehabilitation of Criminal offenders, National Academy Press, Washington D.C, 1981.
Bejerot N: Narkotikamissbruk och narkotikapolitik, Sober dokumentation 2, Stockholm, 1975.
Kronologisk förteckning
Sociala aspekter på regional planering. |. Värdepappersmarknaden. Fi, Domstolar och eko-brott. Ju. Långtidsutredningen. LU 84. Huvudrapport. Fi. Sektorstudiar. LU 84. Bilagedel 1. Fi. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. Fi. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. Fi, Näringstillständ, Ju. Förslag till lag om Kooperativa föreningar. I. Kompletterande motståndsformer. Fö. Rösträtt och medborgarskap. Ju, Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. Ju. Samordnad narkotikapolitik. S.
smssemswwr
PP.—*
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Kommissionen mot ekonomisk brottslighet. 1. Domstolar och eko—brott, [3] 2. Näringstillstånd. [8] 1983 års rösträttskommitté. 1. Rösträtt och medborgarskap. [11] 2. Rösträtt och medborgarskap. Bilaga. [12]
Försvarsdepartementet Kompletterande motståndsformer. [10]
Socialdepartementet Samordnad narkotikapolitik. [13]
Finansdepartementet
Värdepappersmarknaden. [2]
Långtidsutredningen. 1. Långtidsutredningen LU 84. Huvudrap- port. [4] 2. Sektorstudier. LU 84. Bilagedel 1, [5] 3. Särskilda studier. LU 84. Bilagedel 2. [6] 4. Långtidsutredningen. LU 84. Bilagedel 3. [7]
Industridepartementet Sociala aspekter på regional planering. [1] Förslag till lag om Kooperativa föreningar. [9]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningens nummer i den kronologiska förteckningen.
låt!. vira;