SOU 1989:40
Datorisering av tullrutinerna : slutrapport : slutbetänkande
Datorisering av tullrutinerna — Slutrapport
TDS
Tull Data Systemet
Tulldatautredningen
198940
| — .'||l" ||
| .
| fr ||'.'| "
-'| ||' .'- -|"||'||'|r|
||'-.: '|' -. |||. '
,-.. '|:. .|" | | ./"||||'-1|g,'| ' || "|- " -: Fh _|...| | ..... ||_ '" ||'. ._r|_'l'|..|- -"| || | ' |||. .||" '| 'Jr' _'|,." ,
1' ”".: |. .||L'|. |" '
| | | _ | | | _
"|||. ' "r.” ' "_|' . .'|!|'.| ...?
”"|—,'3l' '.'. ' '|'.'.'":. |'_". " '. '_' ”| '|L'|||_|,1.'..
' [|| ' ||' '.'.|| '|"||||'.|"' "..rl ,—.-| ';',|-' "
"|||||||i|l||||. | |. ". .'-! 'J':_'_' | :|] .1 , ||'|"' '- |9."'.' ' ||'” "..Jt' ":-
_'||||||_,._-||
||
& Statens offentliga utredningar E%?!) 1989:4O På? Finansdepartementet
Datorisering
aV tullrutinerna — slutrapport
Slutbetänkande av "[_"ulldatautredningen Stockholm 1989
Allmänna Förlaget har utgivit en bibliografi över SOU och Ds som omfattar åren 1981—1987. Den kan köpas från förlagets Kundtjänst, 106 47 STOCKHOLM. Best. nr. 38-12078-X.
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress: Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 STOCKHOLM Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8'0 — 1200 (externt och internt) 08/763 10 05 1200 - 1600 (endast internt)
ISBN 91-38-10346-X Graphic Systems, Göteborg 1989 ISSN 0375-250X
Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet
Genom beslut den 11 juni 1986 bemyndigade regeringen chefen för finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om ADB—baserade rutiner i datautväx— lingen mellan tullverket och näringslivet samt om datorisering av tullverkets rutiner.
Med stöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 3 september 1986 mig som särskild utredare. Vidare förordnades sakkunniga och sekreterare samt personer att ingå i en refe- rensgrupp åt utredningen.
Jag har kallat min utredning tulldatautredningen (TDU).
Jag överlämnade den 1 september 1987 delbetänkandet (SOU 1987 40) Datorisering av tullens export— och importrutiner - förstudie. Med anledning härav uppdrog regeringen den 10 sep- tember 1987 åt mig att fortsätta arbetet enligt de riktlinjer som jag föreslog i förstudien.
Den 17 mars 1989 överlämnade jag till regeringen en skrivelse med förslag till förändring av tullprocedurer i samband med datorisering av export— och importrutiner.
Jag har nu slutfört den andra etappen av mitt uppdrag och får härmed överlämna betänkandet (SOU 1989 40) Datorisering av tullrutinerna - slutrapport.
Vid slutjusteringen av betänkandet har sakkunnige Nilsson anmält att generaltullstyrelsen avser att i en skrivelse till regeringen vid ett senare tillfälle redovisa sina synpunkter. Av medlemmarna i referensgruppen Thorblad och Tursten samt medlemmen i beslutsgruppen Gunnheden anmälda synpunkter har fogats till betänkandet.
Mitt uppdrag är därmed slutfört.
Stockholm i juni 1989
Sven Moberg
Åke Hjalmarsson
.u||,_'.|'|||||l
ul 'i" "lr 'I '|'
INNEHÅLL
Sid. SAMMANFATTNING 9 1 UTREDNINGSUPPDRAGET 15 1.1 Uppdraget 15 1.2 Syfte och disposition 16 1.3 Organisation av utredningsarbetet 18 1.4 Medverkande 22 2 FÖRSTUDIE OCH BESLUT 27 3 HUVUDSTUDIEN 31 3.1 Arbetet med huvudstudien 31 3.2 TDS utformning enligt huvudstudien 34 3.2.1 Övergripande funktionell utformning 34 3.2.2 Utformning av expeditionssystem 38 3.2.3 Godsredovisning och vissa transportsätt 46 3.2.4 Utformning av stödsystem 50 3.2.5 Utformning av övriga delsystem 53 3.2.6 Övergripande teknisk utformning 58 3.3 Elektroniskt uppgiftslämnande 70 3.3.1 Central mottagningsfunktion 70 3.3.2 Telekommunikation i TDS 71 3.3.3 Identifiering och rättsliga frågor 72 3.3.4 Standardiserade meddelanden 74 3.4 Driftsorganisation, lokaler och utrustning 75 3.4.1 utredningsarbete 75 3.4.2 Upphandling 77 3.5 Användarutbildning 78
ca ax diim
ååå-h
003010!
NINJNJNI
moooommm wNHI—tH (_|
ari->>> |—n
PÅGÅENDE ARBETE Användarkravspecifikation Förberedelser för konstruktionsarbetet Förberedelse för upphandling
GENERALTULLSTYRELSENS ÅTGÄRDER
PROCEDURFRÅGOR H.M.
Tidigare föreslagna förändringar av tullprocedurerna Förenkling av tulltaxan
Begränsat uppgiftslämnande för sändningar
med lägre värde Identifiering av uppgiftslämnare
Utredningsarbete
Metoder för teknisk identifiering
Kontrollfrågor
INFÖRANDEPLAN
Etapper för driftssättning Tidsplan för driftsstart på olika orter Elektroniskt uppgiftslämnande under införandeskedet
Procedurer under införandeskedet
EKONOMISK BEDÖMNING Kostnader Investeringar Årliga driftkostnader Intäkter
Lönsamhet
Sid. 81 81 81 83
85
91 91 93
97 99 99 101 102
107 108 111
112 114
117 117 117 122 126 129
9. ORGANISATIONSFRÅGOR
9.1 Ansvaret till tullverket
9.2. Organisatoriska åtgärder 9.2.1 Utveckling och införande
9.2.2. System i drift 9.2.3 Övriga intressenter 9.3 Styrelse för tullverket
10 SLUTORD
11. HEMSTÄLLAN
SYNPUNKTER
BILAGOR
Bilaga 1 Regeringens direktiv till TDU (dir. l986:20)
Bilaga 2 Skrivelse 1989-01-11 till regeringen om central funktion i tulldatasystemet för mottagning av elektroniskt överförda uppgifter från företagen Bilaga 3 Skrivelse 1989—03-17 till regeringen om förändring av tullprocedurer i samband med datorisering av export- och import— rutiner
Bilaga 4 Skrivelse 1989—05-29 till regeringen om
förändring av tullprocedurer vid import och export av postförsändelser
Sid. 139 139 140 140 142 142 143 145 147
149
159
159
167
179
221
SAMMANFATTNING
Tulldatautredningen (TDU) har sedan sommaren 1986 haft till uppdrag (Dir. 1986 20) att utforma förslag till hur tullverkets rutiner vid import och export kan datoriseras samt hur informa— tionsutväxlingen mellan företagen och tullverket skall kunna ske med hjälp datateknik och utan användning av blanketter.
TDU har således arbetat i nästan tre år. Under det första året genomförde TDU en förstudie av hur export- och importrutinerna skulle kunna datoriseras. Ett delbetänkande (SOU 1987:40) läm- nades till chefen för finansdepartementet den 1 september 1987. I denna förstudie presenterades grunddragen i ett tulldatasystem som TDU föreslog skulle utvecklas. De tullprocedurer som syste— met borde baseras på beskrevs översiktligt liksom den central— lokala datorstruktur som tulldatasystemet (TDS) borde drivas i.
Regeringen beslöt den 10 september 1987 att TDU skulle fortsätta att utveckla TDS i huvudsaklig överensstämmelse med de riktlin— jer som TDU föreslagit. Efter remissbehandling av förstudien redovisade regeringen (prop. 1987/88:100, bil. 9) för riksdagen sina synpunkter på inriktningen av det fortsatta arbetet. I detta sammanhang föreslog regeringen att den för TDS nödvändiga datacentralen skulle förläggas till Luleå. Riksdagen (SkU 1987/88 42, rskr. 1987/88 369) hade intet att erinra mot vad regeringen anförde.
Sedan hösten 1987 har TDU i två etapper utfört en omfattande huvudstudie av hur TDS i detalj bör utformas. Vidare har förslag lämnats till ändrade tullprocedurer. I dessa avseenden har TDU kommit fram till i huvudsak följande.
TDS skall innehålla datoriserade rutiner för flertalet av tull- verkets åtgärder i samband med tullklarering, tulltaxering och kontroll av främst normal kommersiell import och export av va- ror. Det betyder att det kommer att finnas expeditionssystem för bl.a. import—, export och transitering. Vidare kommer system att utformas för uppbörd och efterkontroll samt för att ta fram un- derlag för utrikeshandelsstatistiken. Nu nämnda system behöver stöd från system som innehåller tulltaxan, företagsregister, be— hörighetsregister och vissa andra gemensamma register.
I samband med att tullrutinerna datoriseras behöver också tull- procedurerna utvecklas. Detta är naturligt i och med att nuva— rande procedurer utgår från en i allt väsentligt manuell hante- ring av ärendena. En hel del av de förändringar som föreslås har därför ett nära samband med övergång från ett manuellt till ett maskinellt förfarande. Andra förslag syftar till att minska an— talet tullklareringsärenden som är tidskritiska. Avsikten härmed är att tullklareringsåtgärderna i så liten utsträckning som möj— ligt skall påverka godsflödet. TDS utformas vidare för att kunna arbeta med förfaranden härledda ur den för EFTA— och EG-länderna gemensamma transiteringskonventionen, t.ex. godkända avsändare resp. mottagare. I detta sammanhang lämnas också förslag till hur rutinerna i fråga om förtullning av kommersiella postför- sändelser kan moderniseras samt om begränsat uppgiftslämnande
för sändningar med lägre värde.
Kännetecknande för TDS är att möjligheter öppnas för företagen att överföra uppgifter till tullverket i elektronisk form. Detta innebär att ny teknik behöver tas i anspråk och att delvis nya rättsliga frågor aktualiseras.
Den tekniska lösning för datakommunikationen mellan företagen och tullverket, som TDU stannat för, innebär att alla elektrO' niska meddelanden förs över en s.k. mottagningsfunktion som är åtskild från tullverkets centraldator i Luleå. Mottagningsfunk- tionen skall på tullverkets uppdrag drivas av ett dataservice— företag. Från mottagningsfunktionen förs de elektroniska med- delandena över tullverkets datacentral ut till tullverkets lo-
kaldatorer i ett internt paketförmedlande datakommunikationsnät.
De elektroniska meddelanden som skall överföras från företagen till tullverket och omvänt måste ha en fullständigt standardise— rad form för att kunna hanteras av datasystemet. I anslutning till de standardiserade elektroniska tullmeddelanden som på en- hetsdokumentets grund utformats i ett brett internationellt samarbete, har TDU utformat ett antal elektroniska tullmeddelan- den som skall användas i TDS. Detta betyder att TDS redan från början kommer att arbeta med meddelanden som överensstämmer med internationellt fastlagd standard.
Uppgifter i tulldeklarationer m.m. lämnas till tullverket under straffansvar. När uppgifter överförs i elektronisk form måste lämnade uppgifter och uppgiftslämnaren kunna identifieras minst lika väl som när uppgifter lämnas med en undertecknad blankett. TDU har därför studerat de rättsliga och tekniska förutsätt— ningarna för att ett elektroniskt tullmeddelande skall kunna få en tillfredsställande rättslig ställning. Efter förslag från TDU tillkallade regeringen en särskild utredare som nyligen lämnat förslag (SOU 1989 20) till vissa författningsändringar som be- hövs inför tullrutinernas datorisering. Därmed kan det elek— troniska uppgiftslämnandet i TDS inledas med tillfredsställande rättsliga förutsättningar.
TDS är stort, rymmer tekniskt avancerade delar och skall införas i den stora organisation som tullverket utgör. TDU föreslår där— för att systemet skall införas i fyra etapper på följande sätt.
Etapp 1 bör börja genomföras senast den 1 juni 1990 samt omfatta exportfunktioner och de transitfunktioner som berör exporten. Etapp 2 bör börja genomföras den 1 januari 1991 samt omfatta import- och uppbördsfunktioner och resterande transitfunktioner. Resterande delsystem införs med en etapp 3 den 1 juli 1991 och en etapp 4 den 1 januari 1992.
Datorer börjar installeras i datacentralen i Luleå under hösten 1989. Under 1990 avses lokaldatorer installeras och tas i drift
i Haparanda, Norrköping och Västerås. I början av 1991 sker in- stallation i Trelleborg och Arlanda. Under 1991 avses sedan fortsatt installation ske på större tullplatser som t.ex. Hel- singborg, Göteborg, Malmö, Stockholm och Svinesund. Återstående tullplatser datoriseras under 1992 så att så gott som alla tull- platser i början av 1993 har tillgång till TDS.
TDS är ett för tullverket och näringslivet grundläggande och långsiktigt system och utgör en stor investering. De investe- ringar, driftkostnader och intäkter som bedöms vara förenade med utveckling och drift av systemet har beräknats och förts samman i en översiktlig lönsamhetskalkyl. Kostnaderna för att under femårsperioden 1988/89 — 1992/93 utveckla och driva TDS bedöms nu bli 20 % högre än vad som för två år sedan bedömdes i förstu- dien. Datoriseringen av tullrutinerna innebär en genomgripande intern kontorsrationalisering av tullverket. Intäkterna för sta- ten utgörs därför i första hand av en möjlig personalbesparing som uppgår till ca 350 personår. Kalkylen visar att intäkts- strömmen kan förväntas vara större än utgiftsströmmen från bud- getåret 1992/93. Hela investeringen är enligt kalkylen återbe- tald budgetåret 1995/96 och TDS ger ett överskott från detta år.
På uppdrag av regeringen har TDU nu genomfört en förstudie och en huvudstudie av ett tulldatasystem som på ett genomgripande sätt förändrar det sätt på vilket tullverket utför arbetsuppgif- terna. Utredningsarbetet har utförts i nära kontakt med tullver- ket. TDS skall nu konstrueras och införas. Det är då nödvändigt att arbetet leds av den myndighet som skall använda systemet. TDU föreslår därför att regeringen skall uppdra åt generaltull— styrelsen att från den 1 juli 1989 leda det fortsatta arbetet med att konstruera och införa TDS.
Den reformering av tullförfarandet som TDS innebär förväntas ge samhället och företagen procedurmässigt och tekniskt rationella rutiner för den för vårt lands ekonomiska välstånd så betydelse- fulla utrikeshandeln. Vidare avses tullverket kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett mer kostnadseffektivt sätt samtidigt som
tulltjänstemännen kan erbjudas gynnsamma arbetsförutsättningar.
lli | |'||||_|L|' | || | '| '. www www mm...-ww " P "Wiman-|| | Tral'lrm vrål! ”'|'-m" M "”' 'N'" $'""
| mm mmm-mm du ut sw-ui w....||.. 101pr mr. ' " mmm,-mm. w- mimimm Mmm Magen—|||.
""-' - hatmimmww mmmumm-wnmmmm* '
|,|||| . ..|- Weimar otium" |n- mås-mar m.m..... m..
HIF-'. lhinfwlqrvwrf'uuni' -.'|-||.'|'r--"_-'1|'|' |||... spm-rm mimi-m |||-|. mmm-im warm.... ua.--
. MHWMWWNMWQ' '"ll nwäwwiwum—lnpwviuwm ..|
|.i-'..- Wwåwmm'
Miint: wmmnmmu :|. #åäi'hlhkiw nama mami:
%& _".'--"'=|- '|| '1. www.-mmm—
imwmww nwgwmmmw mewwa-nmm -- ?WMWWEFHH "||'" ."_"'.| munnen.-mmHg. .....|.-,..|.||..- vw-iw' = '. | | .
ihme'iFg-ah-14. ...4.L|',..|ur_.|.|-|_....|'-| -|.. "
|
iiwr1rwW5"W1#i£*u|WEi-H »” .MMWMW uwmwnmew |
1 UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1 Uppdraget
I korthet innebär uppdraget till tulldatautredningen (TDU) att förslag skall lämnas till hur ADB—baserade rutiner i dataut— växlingen mellan företagen och tullverket skall kunna ersätta nuvarande blankettbaserade rutiner. Vidare skall förslag lämnas om hur tullverkets hantering av uppgifterna kan automatiseras med hjälp av modern datateknik.
En väsentlig skillnad har visat sig föreligga mellan uppdragets två delar. Datorisering av tullverkets hantering av uppgifterna när dessa väl nått verket anser jag utgör en tradionell kontors- rationalisering av det slag som bl.a. riksskatteverket samt riksförsäkringsverket med försäkringskassorna redan har genom- gått. Verksamheten lämpar sig väl för datorisering och i huvud— sak etablerad teknik kan användas för ändamålet. Önskemål om en långtgående decentralisering av datorstödet har dock visat sig ge upphov till inte obetydliga tekniska problem.
När det däremot gäller att ersätta blankettbaserad informati— onsöverföring med elektronisk meddelandeutväxling (EDI) mellan företagen och tullverket har jag funnit att situationen är en helt annan. Det är då fråga om att ta i anspråk en ännu inte helt etablerad teknik på ett område som befinner sig i snabb utveckling. Dessutom gäller att uppgiftslämnandet skall ske un- der förvaltnings— och straffrättsligt godtagbara former. Såväl tekniska som juridiska problem behöver lösas för att redan från början tillräcklig stadga skall kunna skänkas åt det elektro- niska uppgiftslämnandet.
De direktiv (Dir. 1986:20) för tulldatautredningen som regering- en beslöt vid regeringssammanträde den 11 juni 1986 återges i sin helhet i bilaga 1.
Den 1 september 1987 lämnade TDU delbetänkandet (SOU 1987 40) Datorisering av tullens export- och importrutiner till chefen för finansdepartementet. I betänkandet, som utgör en förstudie för tulldatasystemet (TDS), ingick ett tiotal förslag till rikt— linjer som regeringen borde fastställa för det fortsatta utveck— lingsarbetet. Regeringen beslöt den 10 september 1987 att TDU tills vidare skulle fortsätta sitt arbete enligt de riktlinjer som utredningen föreslog.
Det arbete som TDU utfört under de två senaste åren är omfattan— de och mångskiftande. Huvuduppgiften har självfallet varit att som led i huvudstudien avseende TDS utforma användarkravspeci— fikationer och tekniska systembeskrivningar. I detta avseende skiljer sig arbetet inte väsentligt från vad som görs i samband med utveckling av andra datasystem — låt vara att de många del- systemen i TDS gjort arbetet omfattande och komplext. Särpräglat har dock varit att TDU som led i systemutvecklingsarbetet har behövt utforma förslag till en mängd förändringar i de svenska tullprocedurerna. Av särskild karaktär och svårighetsgrad har också varit några frågor som måste lösas för att elektroniskt datautbyte skall kunna användas mellan företagen och tullverket. Här har delvis ny mark måst brytas. Detta har gällt främst i fråga om användning av en särskild mottagningsfunktion för ex— tern datakommunikation, utformning av standardiserade elektro— niska tullmeddelanden samt de rättsliga grundvalarna för elek- troniskt uppgiftslämnande.
1.2 Syfte och disposition
Denna slutrapport från TDU har inte ett syfte eller innehåll som motsvarar vad som är vanligt i betänkanden från kommittéer och särskilda utredare. Viktiga sakliga beslut om datoriseringen av tullrutinerna togs av statsmakterna redan med anledning av för-
studien. Då beslutades att ett tulldatasystem skulle utvecklas i huvudsaklig överensstämmelse med vad TDU föreslagit. Syftet med detta betänkande är främst att utgöra underlag för regeringen att uppdra åt generaltullstyrelsen att utveckla och införa ett tulldatasystem i huvudsaklig överensstämmelse med vad som fram- kommit i TDU s arbete. I övrigt lämnas några få nya förslag där regeringen eller generaltullstyrelsen bör vidta åtgärder.
Detta betänkande har disponerats på så sätt att i de närmast följande två avsnitten (1.3 och 1.4) beskrivs det sätt på vilket arbetet varit organiserat och redovisas vilka som medverkat i arbetet.
Som en bakgrund till den fortsatta framställningen redogörs i. kapitel 2 därefter kortfattat för förslagen i förstudien och statsmakternas beslut med anledning härav.
Det arbete som bedrivits i huvudstudiefasen har dokumenterats i olika rapporter. Dokumentationen omfattar många tusen sidor. Många hundra viktiga beslut har fattats om tulldatasystemets utformning. Även dessa är dokumenterade. Det är inte möjligt att i ett betänkande av rimlig omfattning på ett rättvisande sätt redogöra för innehållet i dessa rapporter och ställningstagan- den. I kapitel 3 lämnas emellertid en översiktlig presentation av det tulldatasystem som TDU format sedan regeringen i septem- ber 1987 uppdrog åt TDU att fortsätta arbetet i enlighet med föreslagna riktlinjer. I kapitel 4 redogörs för arbete som ännu pågår inom TDU och som således inte slutrapporterats och lett till ställningstaganden.
När utredningsarbetet i olika projekt förts så långt att det börjat få karaktär av verkställighetsåtgärder har generaltull— styrelsen tagit ansvar för det fortsatta arbetet. Även i övrigt har generaltullstyrelsen utfört en hel del åtgärder som förbe— redelser för den förestående datoriseringen. De viktigare åt— gärder generaltullstyrelsen vidtagit under 1988 och 1989 sam— manfattas i kapitel 5.
I samband med att tullrutinerna datoriseras behöver också tull— procedurerna utvecklas. I kapitel 6 redovisas de förslag till procedurändringar som TDU under våren 1989 lämnat till regering— en. Vidare presenteras ytterligare några förslag till föränd— ringar som framkommit sent i utredningsarbetet.
Tulldatasystemet är stort och komplext. Ett stegvist införande är därför nödvändigt. I kapitel 7 lämnas förslag till den tids— plan som bör ligga till grund för konstruktion och införande av TDS.
I kapitel 8 presenteras en uppskattning av de kostnader och in— täkter som TDS kan bedömas ge staten. Dessa uppskattningar förs också samman i en lönsamhetskalkyl.
I kapitel 9 konstaterar TDU att det är hög tid att ansvaret för fortsatt utvecklings- och införandearbete avseende TDS återgår till generaltullstyrelsen och föreslår en tidpunkt härför. I anslutning härtill lämnas synpunkter på organisatoriska åtgärder i generaltullstyrelsen som kan underlätta detta ansvarsöverta-
gande.
I kapitel 10 uttalar utredningsmannen några slutord varefter i kapitel 11 en hemställan görs att regeringen skall fatta vissa beslut, främst att uppdra åt generaltullstyrelsen att fullfölja arbetet.
1.3 Organisation av utredningsarbetet
Under förstudiefasen, som utfördes under budgetåret 1986/87, bedrevs arbetet i TDU i sedvanliga utredningsformer. Arbetet leddes av den särskilde utredaren som hade stöd av sakkunniga och medlemmar i en referensgrupp. Utredaren biträddes av ett sekretariat vilket som mest innehöll ungefär tio heltidsarbetan— de.
Efter det att förstudien hade lämnats den 1 september 1987 och regeringen fattat beslut med anledning härav planerades det
fortsatta arbetet. De uppgifter som behövde lösas identifierades och erforderliga personalresurser m.m. preciserades. I oktober 1987 formades den arbetsorganisation som därefter i sina huvud- drag har använts under huvudstudiefasen. Organisationen belyses översiktligt i figur 1.1.
Viktiga beslut har fattats av den särskilde utredaren i besluts- ru en. I gruppen har ingått en person ur verksledningen vid generaltullstyrelsen, ordföranden i Svenska Tulltjänstemanna- förbundet (STF) och ordföranden i SACO/SR-föreningen vid tull- verket. Föredragande i gruppen har varit huvudprojektledaren. Syftet med beslutsgruppen har varit att säkerställa att de be- slut som fattas av den särskilde utredaren är tillräckligt förankrade i tullverket inför verkets övertagande av ansvaret för utveckling och införande av TDS. Beslutsgruppen har samman- trätt ungefär en gång i månaden.
Gemensamma sammanträden med de sakkunniga och medlemmarna i referensgruppen har hållits ungefär en gång i månaden.
Huvudprojektledaren, som tillika varit TDU s sekreterare, har lett det dagliga arbetet i utredningen.
Utvecklingsarbetet delades in i åtta projekt som också framgår av figur 1.1. Arbetet i projekten samordnades och leddes i en projektledningsgrupp som bestod av huvudprojektledaren och pro- jektledarna m.fl.
Systemutvecklingsprojektet har varit indelat i ett drygt halv— dussin delprojekt som under projektledaren har letts av del— projektledare.
Arbetstagarnas möjligheter till insyn och inflytande har tillgo- dosetts på flera olika sätt. Ordförandena i de två arbetstagar— organisationerna inom tullverket har, som nämnts, ingått i be-
Figur 1.1 Organisation av arbetet under huvudstudiefasen
Särskild utredare
Sakkunniga Besluts- Referensgrupp grupp
Projektled— ningsgrupp
Systemut— Driftorganisa— Användar- Elektroniskt Godsredovis— Tulluppgifter Tulluppgifter Tulluppgifter ;
veckling tion, lokaler utbildning uppgifts- ning, från SJ från avseende och utrustning lämnande hamnar postverket flygfrakt
slutsgruppen. Dessutom har företrädare för organisationerna beretts tillfälle att närvara vid projektledningsgruppens möten. Härutöver har inemot 20 fackliga informationsmottagare haft möjlighet att följa arbetet i projekten och delprojekten.
För att stärka möjligheterna till arbetstagarnas insyn i det stora och för utomstående måhända svåröverskådliga systemutveck— lingsprojektet, enades STF, generaltullstyrelsen och TDU om att en av STF nominerad facklig förtroendeman från oktober 1988 på heltid skulle följa arbetet. Förtroendemannen har haft sin ar— betsplats i TDU s lokaler och har haft full insyn i projektarbe— tet och kunnat ta del av resultat och beretts tillfälle att framföra synpunkter.
Ansvaret för det fortsatta arbetet i projekten Driftorganisa- tion, lokaler och utrustning samt Användarutbildning övertogs av generaltullstyrelsen under loppet av 1988 i och med att verksam- heten inom projekten alltmer fick karaktär av verkställighets- åtgärder. Under 1988 tog också generaltullstyrelsen ansvar för intern och extern information om tullrutinernas förestående da— torisering. I början av 1989 tog generaltullstyrelsen också an— svaret för det fortsatta verkställighetsbetonade arbetet avse— ende väsentliga delar av projektet Elektroniskt uppgiftsläm— nande.
Projekten Godsredovisning, Tulluppgifter från SJ och Tulluppgif— ter avseende flygfrakt avslutades i början av 1989.
Under förstudiearbetet under budgetåret 1986/87 medverkade en- dast några få konsulter. I den förberedande huvudstudie som ge- nomfördes under våren 1988 medverkade sammanlagt ett tiotal kon— sulter från främst två företag. Under huvudstudiefasen har sam— manlagt 25—30 konsulter från främst två företag medverkat. Dess- utom har små och starkt avgränsade konsulttjänster köpts från andra företag.
TDU:s verksamhet har finansierats över finansdepartementets ut— redningsanslag och en anslagspost under generaltullstyrelsens
förvaltningsanslag. Medelsförbrukningen olika är och sammantaget framgår av följande sammanställning (1 OOO-tal kr.).
Budgetår Utrednings— General- Summa anslag VII A3 tullstyrelsens
anslag VII:D4
1986/87 1 299 — 1 299 1987/88 5 363 - 5 363 1988/89 (prel.) 1 500 20 000 21 500 Summa 8 162 20 000 28 162 1.4 Medverkande
Chefen för finansdepartementet förordnade från den 1 augusti 1986 mig att vara särskild utredare och rationaliseringschefen Ake Hjalmarsson att vara sekreterare i utredningen.
Därutöver har departementschefen förordnat följande personer att som sakkunniga och biträdande sekreterare medverka i arbetet.
___—___—
Namn Titel Funktion Fr.o.m. T.o.m.
___—___—
Fritz Andersson avdelnings— sakkunnig 1986-09-01 - direktör
Jan Häggkvist revisions- sakkunnig 1986-09—01 1987—09-18 direktör
Lena Landgren rationalise- sakkunnig 1986-09—01 - ringschef
Ake Natt och departements- sakkunnig 1986-09-01 1988-11—01 Dag sekreterare
Lars Nordin
Bengt Nyrén
Karl-Evert Rydberg
Jörgen Wedin
Magnus Berg
Thomas Gerleman
Lars Holmström
Ulrika Malm
Roben Persner
Staffan Synner— ström
Inger Withalisson
Laila Lindström
Fredrik Rystedt
Alf Nilsson
Per Dahlgren
Per Kjellsson
Ingrid Klering
Paula Wennerblom
hovrätts- assessor
tulldirektör överdirektör departements- sekreterare
konsult tullinspektör avdelnings— direktör
förste byrå- inspektör
avdelnings- direktör
konsult
byrådirektör
konsult
byråchef tullråd
departements- sekreterare
kammarrätts- assessor
departements- sekreterare
departements- sekreterare
sakkunnig
sakkunnig
sakkunnig sakkunnig bitr. sek-
reterare
bitr. sek— reterare
bitr. sek- reterare
bitr. sek- reterare
bitr. sek- reterare
bitr. sek— reterare
bitr. sek- reterare
bitr. sek— reterare
sakkunnig sakkunnig
sakkunnig
sakkunnig
sakkunnig
sakkunnig
1986—09-01
1986—09—01 1986—09—01
1986-09—01
1986-10—01
1986—09-01
1986-09—01
1986—09-01
1986—09—01
1986—09—01
1986-09-01
1986-12-01
1987—09—01 1988-04-01 1988-06-01
1988-06—01
1988-06—01
1988-11—01
1988-06-01
1987—03—17 1987-09—01
1988-06-01
1986-09—15
1988—12-31
1986-12-01
1987—05—16
1989-01-31
Departementschefen förordnade vidare följande personer från näringslivsorganisationer att ingå i en referensgrupp till utredningen.
Namn Titel Organisation Fr.o.m. T.o.m.
Hans Armfelt kanslichef Handelsproce- 1986-09-01 — Hansell durrådet Svante direktör Sveriges 1986-09-01 1988—10-10 Blomqvist Exportråd Bengt Olof direktör Sveriges 1988-10—10 - Näslund Exportråd Carin Lindunger direktör Sveriges 1986-09-01 - Grossist- förbund Kjell direktör Företagens 1986-09-01 - Möhlenbock Uppgiftsläm- nardelegation
Peter Smith direktör Sveriges Re— 1986—09-01 1988—09-01 dareförening
Ulf Thorblad bitr. Sveriges Re— 1988—09-01 - direktör reförening
Freddy Sandahl direktör Sveriges Spe- 1986-09—01 — ditörförbund
Elvy direktör Sveriges 1986-09-01 1988-09—01 Svennerstål Industri- förbund
Rune Henäng direktör Sveriges 1988-09-01 - Industri— förbund
Joe Tursten projekt- Svenska Hamn— 1987-03—13 - ansvarig förbundet
I TDU:s arbete har härutöver, efter förordnande av generaltull- styrelsen, som projektledare medverkat tulldirektörerna Göte Celander, Gösta Hartzell, Gunnar Isaksson och Bengt Nyrén samt byråchefen Arne Holmström och avdelningsdirektören Bengt Karlström. Dessutom har medverkat ADB-chefen Bengt Wiklund.
I systemutvecklingsprojektet, som letts av avdelningsdirektören Lars Holmström, har under 1988 och 1989 dessutom medverkat unge- fär 25 tulltjänstemän och lika många konsulter.
Härutöver har sammanlagt ca 15 referenspersoner från tullverket medverkat i delprojekten inom systemutvecklingsprojektet.
I vart och ett av de övriga projekten har projektledaren i första hand under 1988 haft stöd av 2 till 4 tulltjänstemän och i något fall även av konsulter.
I utredningens kansli har biträtt assistenterna i finansdeparte— mentet Katarina Nee (fr.o.m. 1 september 1986 t.o.m 20 april 1987) och Anita Laitinen (fr.o.m. 21 april 1987 t.o.m. 30 juni 1988) samt assistenterna i generaltullstyrelsen Solveig Larsson (fr.o.m. 12 november 1987) och Britt—Marie Boström (fr.o.m. 15 augusti 1988).
Vidare har, som nämnts, en av Svenska Tulltjänstemannaförbundet (STF) utsedd dataombudsman på heltid följt projektet liksom inemot 20 informationsmottagare från STF och SACO/SR-föreningen vid tullverket.
Dessutom har något 20-tal personer från företag m.m. i organise- rad form löpande informerats om utvecklingsarbetets fortskridan- de.
1 projektarbetet har konsulter från främst Arthur Andersen & Co Consultants AB och Statskonsult AB medverkat. Dessutom har kon- sultstöd lämnats av Infosec Prosab AB, TeleOelta AB, Handels- procedurrådet och Säkdata AB.
När företagen skall lämna uppgifter till tullverket i elektro- nisk form, dvs. utan att använda ett på tradionellt sätt under- tecknat dokument, aktualiseras en rad straffrättsliga och för- valtningsrättsliga frågor. I arbetet att kartlägga rättsläge och olika rättsliga problem har medverkat numera hovrättsassessorn
Krister Malmsten och överdirektören Per-Erik Nilsson.
I detta sammanhang kan nämnas att TDU medverkat i att sprida information om tulldatasystemet. Av särskild betydelse är den ca fyra timmar långa presentation och demonstration av TDS som un— der loppet av april 1989 vid sammankomster inom alla sju tull- regioner gjordes för inemot 1 500 tulltjänstemän. Dessutom har företrädare för TDU under hösten 1988 och våren 1989 vid åt- skilliga konferenser presenterat tulldatasystemet för intres— serade speditörer samt import— och exportföretag m.fl.
2. FÖRSTUDIE OCH BESLUT
Efter ungefär ett års utredningsarbete överlämnade TDU till chefen för finansdepartementet den 1 september 1987 förstudien (SOU 1987:40) Datorisering av tullens export- och importrutiner. TDU föreslog därvid att följande riktlinjer skulle gälla för det fortsatta utredningsarbetet.
1. Ett tulldatasystem skall utvecklas i huvudsaklig överens— stämmelse med vad som anförs i rapporten.
2. Utvecklingsarbetet skall bedrivas med beaktande av den pågå- ende internationella utvecklingen framför allt inom EG.
3. Utvecklingsarbetet skall bedrivas med utgångspunkt i att tulldatasystemet skall drivas i en central-lokal dator- struktur i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anges i rapporten.
4. Utvecklingsarbetet skall bedrivas med utgångspunkt i att tullproceduren anpassas på i huvudsak de sätt som anges i rapporten.
5. Utvecklingsarbetet skall bedrivas med inriktningen att infö— randet av tulldatasystemet skall ske i huvudsaklig överens- stämmelse med redovisad genomförandeplan.
6. Svenska export— och importföretag skall upplysas om vikten av att de vidtar förberedelser för att anpassa sina rutiner till ett tulldatasystem av den art som skisseras i rappor- ten.
7. En datacentral med drift- och utvecklingsresurser för tull- datasystemet skall byggas upp med början hösten 1988.
8. Finansieringen av tulldatasystemet skall ske i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anges i rapporten.
9. Systemutvecklingsarbete m.m. under budgetåret 1987/88 får planeras ske inom en kostnadsram av 6 milj. kr.
10. Utredningens arbete under budgetåret 1987/88 skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anges i rappor- ten.
Vidare föreslog TDU att regeringen skulle låta se över tullver— kets organisation parallellt med att tulldatasystemet utvecklas och införs.
Med beslut den 10 september 1987 uppdrog regeringen åt TDU att t.v. fortsätta sitt arbete i enlighet med de riktlinjer som TDU föreslagit i förstudien.
Under hösten 1987 remissbehandlades förstudien. Regeringens ställningstagande med anledning av förstudien och remissyttran- dena redovisades i prop. 1987/88 100 bil. 9. Innebörden av ställningstagandena var att regeringen i allt väsentligt anslöt sig till utredningens förslag. I detta sammanhang föreslog rege- ringen att tullverkets centrala ADB-enhet skulle lokaliseras till Luleå.
Genom propositionen bereddes riksdagen tillfälle att ta del av vad regeringen anfört om inriktningen på TDU:s fortsatta arbete. Skatteutskottet (SkU 1987/88:42) har inte funnit anledning till erinran mot vad som anförts i propositionen. Riksdagen har bi— fallit utskottets hemställan (rskr. 1987/88 369).
I regleringsbrevet för budgetåret 1988/89 för anslaget 04. Tull— verket: Förvaltningskostnader under sjunde huvudtiteln ställdes
under en förslagsvis betecknad anslagspost medel till TDU s förfogande för utveckling av tulldatasystemet.
.'.-"'" '.'." ' "1'11""'.:"Ä .fi.
'.h...'..'" ||'.,, '."1" "."" '_"'".T,'l'.'"_ .||.|..l
. _ .. ...... '.'.F' . . ' . '.'." " __..'-' bdsm—""" |.'_. "."” .- _ .". " " auf-"" .. .. ___-___ .- .'.n' ' ._-'." . .'- ".'.'. .."33... P"T.'|.|'.||,'i'|f-'f ".|" . _ WP?-”1
| |..|._.'|I _ ._.|| | ' ___f_||
. || .""" . i' ..'. .... ... ' lr. _. |__.|_ .:._|| ___ _u__.. __ __| _i'I|| _ _ 'N'" __|_l_||_._._("__|_|_|| ___-._|o_lf|__|_ 1.1. |_ || __. ___|| ___'|l|l|_'_uTI_ I .c |_ .. | .. '_' ,_ _|__| ||'i.|' 1—'.|_ "_lfl |_.._I r4 'if |n'_ | .. I | .|. .. ', |.|. | _ | |_I'7'_ |», '.""'."' 13.511] | ,, ..|| .: .'. " . . , ' ,|. . .','|. .. ." .",.',u 4 __..",,.'| '. '.',l. "', '.' ' -"'""", |,,|, :) " " . " ,, .. ' HM.. .:'.,, ,. .."""" få. " L'_"|."i "'.".59 """""':_|' "| |"'-. ' " "' 5._|'__u .. .'. ||'” "' ' _11 "mi" "' " l ' 'l ' . '. . ' " l . . 1"' '1I' " »| " l 1 |__ '_' lp ' . . '_'." Lf I.l ' _" .. [_ .'l' '__ _ . ' ' _.,.___ .., __' |__ ,'.._ :...": ._ _11| |]._|.|'__ ' "_.':__. ""'"". __.|_|'_'_..|__ '..'"|'. .; '.. .-'l. .. .|||"_, ' ...?—". j.'|.7.' .f'riiå' .. .; ni.... är: l'l' ll ||| ll '__I [ i I . | . "'" .. "TFF."?- . "'||'”
'. I. | ". ..... .. , " '.,-' .,.'"._l|. .l."|.r,l|'
:. _" ]_A . ,",,1',!||_."_._|_|1,,'!;,
._.| _jll
"'n. .||..A. __|
'l' .. » . . . . ., , . |' ' . | . - " . ..... '|',-'r' .." ' ' . ...' ... "_..' """" . "". .,." ,-" '". .. ". "-_" |', " "I '-"|. ' ”|.|" "-'| '” ." "" | . |'. | _ "_';"J..&|'."1...""-f_, i",! |__. .. _ _ ||. ' | »_»|-»—.. .... 'F ..|| .. "" . _ '| | "';. "" .,.. 'i, | S' ' I I"" II " || I II " I IH J) '. '. " .| ". ..... ".... " . ".."- .- .. . . |' "-.' . .. . .i'l' ".| .. ..,_.. .' . . -... ||... l.: " _. i 0 "| ' ' ||| |-'"'l1_1'__,', "'.';m|'|||l__|' " '_|.- ||||:__" ||_"'| ' _ '_ |||_|||| .. |. I?_ | || " " ' ' ... '.. . ' '|. ,'” "..C' ' ' "'.. ','|.' , ',,,,|.-" .'. ' " '_1|'-. ..
3 HUVUDSTUDIEN
Det utredningsarbete som TDU bedrev under budgetåret 1986/87 gavs en inriktning, omfattning och ett innehäii som motsvarar vad som eniigt gängse regier bör ingå i en förstudie för ett stort datoriseringsprojekt. Innan arbetet med en brett uppiagd huvudstudie kunde iniedas var det dock nödvändigt att närmare studera funktioner och informationsbehov i oiika deisystem och att forma en övergripande teknisk arkitektur samt att noga pia- nera utveckiingen av de oiika deisystemen. En förberedande hu- vudstudie med detta innehåii genomfördes under första haivåret 1988. Därefter inieddes det omfattande arbetet med huvudstudien för TDS.
Huvudstudien har i första hand skett inom ramen för TDU:s Sy— stemutveckiingsprojekt. Paraiieiit härmed har också, som redovi- sats i avsnitt 1.3, bedrivits annat utrednings- och utveckiings— arbete avseende andra viktiga delar av TDS, b1.a. sådana SOm hänger samman med eiektroniskt uppgiftsiämnande från oiika kate— gorier av företag.
I detta kapitel beskrivs översiktiigt vad som framkommit i hu— vudstudien och tiii denna anknutna studier.
3.1 Arbetet med huvudstudien
En förberedande huvudstudie genomfördes under första haiväret
1988. I arbetet deitog ett tiotai tuiitjänstemän och nästan lika många konsuiter.
Riktlinjer för arbetet utgjordes främst av TDU:s förstudie (SOU 1987:40) Datorisering av tullens export- och importrutiner. Syftet var att ta fram en utvecklings- och införandeplan för TDS. De studier som därvid genomfördes utgjorde en förberedelse inför huvudstudiearbetet. Resultatet av arbetet presenterades i en rapport, som innehåller beskrivningar av viktiga gemensamma delar av TDS. Vidare ingår i rapporten preciserade studier avse- ende vart och ett av de olika delsystemen i TDS. En slutlig ver- sion av rapporten var klar i juni 1988. I rapporten definierades två delsystem, nämligen beslutsregistret och regelsystemet, för vilka det beslöts att huvudstudier skall genomföras i ett senare skede.
Med utgångspunkt från rapporten infordrades i maj 1988 anbud av- seende konsultmedverkan i huvudstudiefasen i systemutvecklings— projektet från ett antal konsultföretag. Efter utvärdering av inkomna anbud beslöt TDU i upphandlingsfrågan i juni 1988. Det antagna anbudet var baserat på ett fastprisåtagande.
Systemutvecklingsprojektet organiserades under en gemensam pro— jektledning i elva delprojekt och en stödfunktion för teknik
och dataadministration. Projektledaren för systemutvecklingspro- jektet och delprojektledarna utgjordes av personal från tullver- ket. I huvudstudierna har under hösten 1988 och våren 1989 per- sonalstyrkan uppgått till drygt 40 personer varav något mer än hälften utgjorts av tulltjänstemän.
Under huvudstudiefasen har de olika delsystemen beskrivits från användarsynpunkt i elva AnvändarKravSpecifikationer (AKS er) och från teknisk synpunkt i Grova Tekniska Systembeskrivningar (GTS:er). För varje delsystem har tagits fram en AKS. GTS:erna består av en gemensam del och specifika delar för varje delsy- stem. Samtliga AKS er har tagits fram eller tas fram i tre ver- sioner, nämligen en intern, en preliminär och en slutlig ver- Sion.
Den interna AKS:en har använts för remiss inom systemutveck- lingsprojektet. Den har också använts för att inhämta synpunkter
från de tulltjänstemän som utsetts att vara tullverkets refe- renspersoner eller fackliga informationsmottagare i respektive delprojekt.
Sedan synpunkter på den interna versionen behandlats har en preliminär version framställts. Denna har överlämnats till med— lemmarna i beslutsgruppen, de sakkunniga och medlemmarna i refe- rensgruppen, övriga projektledare, generaltullstyrelsen samt kontaktpersoner från de fackliga organisationerna och från före- tag. Samtliga synpunkter som inkommit med anledning av den pre- liminära versionen har sammanställts och behandlats. Samman- ställningarna med redovisning av de ställningstaganden som gjorts har distribuerats till dem som inkommit med synpunkter.
Förslag till slutlig AKS har tillställts dem som beretts till- fälle att inkomma med synpunkter på den preliminära versionen. Ställning till slutlig version av AKS har i juni 1989 tagits för alla delsystem utom i fråga om import, där förslag till slutlig AKS utformats, och uppbörd, där en intern version finns.
En mycket omfattande dokumentation har tagits fram. Den hittills framtagna dokumentationen i slutlig version omfattar totalt ca 3 800 sidor. Då har AKS och den delsystemspecifika delen av GTS för uppbördssystemet inte medräknats.
AKS:erna innehåller en systemöversikt samt beskrivningar av funktioner, dataflöden, in— och utdata, databehov, prestandakrav och säkerhetskrav. Vidare beskrivs bl.a. skärmbilder och rappor- ter.
Den gemensamma GTS:en innehåller beskrivningar av tekniska grundförutsättningar, en överordnad teknisk systembeskrivning, on-line-arkitektur, satsvis arkitektur, princip för rapportpro- duktionen, gemensamma lösningar, kommunikationsarkitektur, sä- kerhets— och kontrollutformning och testprocedurer. De delsy- stemspecifika delarna av GTS:en innehåller en övergripande del- systembeskrivning, placering av funktioner och data, översiktlig beskrivning av delsystemarkitekturen, speciella tekniska lös—
ningar samt säkerhetsutformning.
Dokumentationen av huvudstudiefasen har av TDU överlämnats till generaltullstyrelsen att användas i det följande konstruktions- arbetet.
AKSzerna och GTS:erna har således utformats av TDU i nära kon- takt med bl.a. tullverket och näringslivets organisationer. Den systemutformning som kommer till uttryck i AKS er m.m. baseras på de förslag till procedurändringar som TDU lämnat och på nu kända förhållanden i omvärlden. Om under konstruktionsarbetets gång förutsättningarna ändras i dessa avseenden, eller om vä- sentliga fel visar sig finnas i AKS:erna, får naturligtvis dessa ändras av generaltullstyrelsen.
I det följande beskrivs översiktligt TDS utformning enligt hu-
vudstudien. 3.2 TDS utformning enligt huvudstudien 3.2.1 Övergripande funktionell utformning
I TDS skall flertalet import-, export- och transitärenden kunna hanteras. Tre grupper av delsystem ingår i TDS, nämligen expedi— tionssystem, stödsystem samt övriga delsystem. Sambandet mellan gruppen expeditionssystem och gruppen övriga delsystem beskri— ver hur ärendena förs genom TDS. De olika delsystemen i gruppen stödsystem stöder hanteringen av ärendena i praktiskt taget alla delsystem ingående i expeditionssystemen och övriga delsystem. Figur 3.1 ger en översiktlig bild av de olika delsystemen i tulldatasystemet. En schematisk bild av TDS tekniska struktur ingår i bilaga 2.
Tulltjänstemännens åtkomst till funktioner och information i TDS kommer att regleras genom ett behörighetssystem. Detta innebär att användare endast skall ha tillgång till de funktioner och därigenom den information som respektive användare har behov av.
Baserat på individuell behörighet anges de funktioner respektive användare har behörighet till.
Information kan komma in i TDS genom elektronisk överföring från olika kategorier av företag eller manuellt genom registrering av tulltjänsteman. Elektronisk överföring av information hanteras av en mottagningsfunktion vilken egentligen består av två delar, en utanför TDS med vilken företag kommunicerar samt en intern vilken mottar information från den externa mottagningsfunktio— nen. För uppgifter som lämnas elektroniskt förenklas hanteringen avsevärt. Styrkande handlingar skall endast undantagsvis skickas in och pappersflödet kan minska betydligt. På sikt förväntas en allt större andel av ärenden överföras elektroniskt.
Ett flertal maskinella kontroller ersätter dagens manuella ini— tialkontroll. I och med att TDS införs flyttas tyngdpunkten för tullverkets kontrollarbete avseende normal kommersiell import och export från initialkontroll till efterkontroll t.ex. i sam— band med företagsbesök. Behandling av ärenden och kontroller som hänger samman med det fysiska godsflödet sker vid utförsel- eller införseltillfället och övriga åtgärder vid ett senare tillfälle.
Alla företag kommer att tilldelas en kontrolltullanstalt första gången de uppträder i TDS. Dagens hemtagare förutsätts i huvud— sak behålla nuvarande kontrolltullanstalt. En kontrolltullan- stalt svarar för tillsyn av företag som har sitt säte inom ett visst geografiskt område. Tilldelning av kontrolltullanstalt sker normalt maskinellt baserat på postnummer. Vid kontrolltull— anstalten lagras alla import- och exportärenden som rör respek— tive företag.
I TDS identifieras företag med organisationsnummer. Vid behov kan ett tilläggsnummer användas när ett företag har flera regi- streringar för kredit hos tullverket. Utländska företag identi- fieras med ett tiosiffrigt nummer som liknar det svenska organi— sationsnumret.
Figur 3.1 Översiktlig bild av TDS
Mottagnings- funktion extern
Mottagnings- funktion intern
Initialkontroll
Transit
Klarerade ärenden
Stödsystem
TDS kommer att dela upp ärenden i röd och grön kanal enligt vissa givna kriterier. Till grön kanal hänförs ärenden som kon- trollerats maskinellt och därvid några felaktigheter inte upp- täckts eller någon spärr inte fallit ut. Ärenden där särskilda iakttagelser görs av systemet förs till röd kanal och kräver nå- gon form av åtgärd av tulltjänsteman.
Vid tullbehandling av ett ärende utförs kanalfördelning automa- tiskt. Ärenden kan föras till röd kanal för granskning genom bl.a. slumpurval och styrd kontroll. För att möjliggöra styrd kontroll av såväl gods som dokument skapas funktioner med vars hjälp spärrar kan upprättas. En handläggare kan också föra ett ärende till röd kanal på eget initiativ.
Spärrar kan sättas av lokal tullanstalt såväl som av general— tullstyrelsen. Spärrar kan gälla hela riket eller endast ett begränsat område. Spärr skapas med hjälp av olika kriterier t.ex. exportörs/importörs organisationsnummer, mottagares/ avsåndares namn och godsets statistiska nummer.
TDS kommer att innehålla ett centralt sökregister med utdrag av samtliga lokalt lagrade och klarerade import- och exportärenden samt uppgift om till vilken kontrolltullanstalt ärendena hör. Flera ingångar i detta sökregister gör det möjligt att få infor— mationen sorterad efter olika önskemål. Sökregistret ingår i kontrollsystemet.
Uppbörd och handelsstatistik är båda delsystem som huvudsakligen ligger utanför expeditionshanteringen. De anknyts till övriga delsystem genom att de i efterhand periodiskt mottar och behand- lar ärendeinformation.
Efterkontroll, korrigering av klarerade ärenden och omtulltaxe- ring sker tekniskt sett lika för alla ärendetyper, men kan en- bart äga rum vid den tullanstalt där ärendet lagras.
3.2.2 Utformning av expeditionssystem
Klarering av ärenden sker i expeditionssystemen. Hantering av ärenden har delats upp i delsystemen import, export och transit samt övrig debitering som hanterar beräkning av avgifter som inte tas upp på tullsedel.
Import—, export— och transitsystemen har utformats i enlighet med gällande tullprocedur samt de ändringar av procedurer som föreslagits i förstudien och i TDU s skrivelse till regeringen. De nya förfarandena innebär förenklingar av rutinerna och be— fäster i vissa fall förenklade förfaranden som tillämpas redan idag.
Expeditionssystemen är integrerade med övriga delsystem inom TDS.
Funktionerna vid export, import och transit liknar varandra i stor utsträckning. Detta är viktigt eftersom samma personalka- tegori ofta kommer att hantera både införselanmälningar, utför- selanmälningar och transitdeklarationer.
En grundtanke i TDS är att ett ärende i görligaste mån skall behandlas av gg handläggare från början till slut. Systemet har därför utformats med en flexibel koppling mellan godsklarerings— funktioner i import-, export- och transitsystemen respektive fordonsklarering och debitering av förrättningsavgift. Genom detta läggs grunden till omväxlande arbetsrutiner med ett ratio— nellt arbetsflöde.
Elektroniska meddelanden skickas från företagen via mottagnings- funktionen till centraldatorn i Luleå. Där kontrolleras och om— formas de till TDS-format, fördelas till grön eller röd kanal och lagras i centraldatorn i väntan på att en klarering av gods aktualiseras vid någon tullanstalt. De maskinella procedurerna vid själva klareringen av ett ärende - oavsett om uppgifterna lämnas i elektronisk form eller med blankett - utförs i expedi— tionssystemen. I dessa ingår hantering av ärenden i röd och grön
kanal, tulltaxering och beräkning av avgifter.
När ett ärende klareras ger systemet en rekommendation till handläggaren hur han skall agera. Huvuddelen av ärendena för- delas till grön kanal. För dessa ärenden gäller att handläggaren kan acceptera systemets rekommendation att godkänna ärendet och dessa ärenden är därmed färdigbehandlade. Handläggaren kan dock välja att föra ärendet till röd kanal. Andra ärenden förs efter vissa kriterier maskinellt till röd kanal. Detta kan'ske på grund av styrda spärrar, krav på vissa tillstånd eller licenser, prisavvikelse eller genom slumpvis urval. Styrda spärrar kan va- ra baserade på ett antal olika kriterier, t.ex. organisations- nummer för företag, statistiskt nummer i tulltaxan samt godsets avsändnings— eller bestämmelseland. Ärenden i röd kanal kräver vissa åtgärder innan slutligt klareringsbeslut kan fattas.
Ärendenas flöde i systemet belyses i figur 3.2.
I det följande beskrivs utformningen av export-, transit- och importsystemen samt systemet för övrig debitering.
Export
Exportsystemet är ett i huvudsak lokalt baserat expeditionssys- tem för hantering av utförselanmälningar, exportklarering och exportkontroll. Elektroniskt överförda utförselanmälningar mot- tas och lagras centralt fram till dess att tullklarering begärs. Övriga utförselanmälningar registreras lokalt i samband med tullklarering av godset.
Grundprincipen i exportsystemet är att utförseluppgifter finns i systemet vid utförseltillfället. Tulltjänstemannen kontrollerar då att anmälnings— och uppgiftslämnarskyldigheten fullgjorts i samband med utförseln genom att registrera sändningens tullid. Därmed tullklareras sändningen. Om uppgifterna inte överförts elektroniskt registrerar tjänstemannen dem på en terminal. Sys—
Figur 3.2 Flöde av ärenden i TDS
Elektroniskt mottagna ärenden
Registrerade ärenden
Ärenden i grön kanal
överför ärende till röd kanal
Genomför
spärråtgard. Eoenskomroll
Klarerade ärenden
temet hjälper tulltjänstemannen att utföra exportkontroll genom att föreslå att vissa sändningar förs till röd kanal och tas ut för kontroll dels genom slumpvis urval, dels genom spärrar som lagts in i kontrollsystemet. Övriga ärenden förs till grön kanal och kräver ingen ytterligare åtgärd.
Ett förenklat förfarande skall tillämpas för godkända avsändare med eller utan anknytning till transitering. I fråga om inte utförselreglerat gods lämnar dessa en utförselanmälan till tull- verket ett par dagar efter det att utförseln skett. Dessa före- tag skall dock i förväg underrätta tullverket om utförseln.
Förutom genom förfarandet med godkänd avsändare säkerställs att godsflödet inte påverkas negativt av en hög registreringsbörda genom att tjänstemannen vid klareringen kan välja att registrera ett fåtal uppgifter från blanketten. Därmed kan vissa kontroller göras och de flesta spärrar falla ut. Resterande uppgifter re- gistreras i efterhand.
I samband med tullklareringen utförs kontroller av ärenden som förts till röd kanal och kontrollresultat registreras. Avbokning av exportlicenser kommer till stor del att kunna ske automatiskt i TDS. När utförseln behöver bekräftas skriver systemet ut ex- portattester som skickas till exportören eller den ekonomiskt ansvarige.
Transit
Export- och importärenden behandlas helt inom riket och är obe— roende av hur uppgifterna hanteras utomlands. Transitfunktioner— na däremot måste anpassas till den gemensamma västeuropeiska transiteringskonventionen. Det betyder att vid internationella transiteringar vederbörliga transiteringshandlingar tills vidare måste medfölja godset.
Det elektroniska uppgiftslämnandet i transitsystemen eliminerar därmed inte helt företagens blanketthantering. Enhetsdokumentet
för en transitering skall fyllas i. Uppgiftsskyldigheten till det svenska tullverket kan dock fullgöras i form av elektroniska meddelanden.
I och med att TDS införs betonas begreppet godkänd avsändare. Den godkände avsändaren skall underrätta tullverket om den före— stående transiteringen. Dagen efter det att godset förts ur lan- det skall transiterings— och utförselhandlingar lämnas till tullverket. En elektronisk uppgiftslämnare kan översända all in— formation elektroniskt och behöver normalt inte lämna uppgifter i blankettform till det svenska tullverket.
Inrikes transiteringar hanteras helt och hållet inom TDS. När transiteringen startas registreras uppgifterna i TDS och ärendet tilldelas tullid. När transiteringshandlingarna tas emot vid be- stämmelsetullanstalten registreras tullid och eventuella anteck- ningar görs om manko, överloss m.m. Hela förfarandet med skick— andet av ankomstattester för inrikes transiteringar datoriseras.
Ankommande utrikes transiteringar behandlas i TDS vid två till- fällen, nämligen vid gränspassagen och vid ankomsten till be— stämmelsetullanstalten. Systemet kan användas för att registrera gränsövergångsattester. Syftet är att stödja efterforskningar och systemet kan användas på de platser där behov föreligger.
När transiteringshandlingarna för en ankommande utrikes transi- tering ankommer till tullanstalten skall tjänsteman registrera att den är mottagen. Denna funktion används inledningsvis endast för transiteringar till godkända mottagare som åsätter transite- ringen ett svenskt transit-tullid. Funktionen är dessutom en förberedelse inför en europeisk samordning då en sådan registre— ring kan komma att ersätta det manuella återsändandet av an— komstattesten. Systemet möjliggör en ordning där samtliga ankom— mande utländska transiteringar registreras, i form av transite— ringsnummer, i Syfte att underlätta efterlysningar.
Transitsystemet ger stöd till hantering av ankommande utländska ankomstattester. Systemet ersätter den manuella hopparningen av
enhetsdokumentets blad 1, som sparas på avgångstullanstalten, och blad 5 (ankomstattesten), som ankommer från bestämmelse- tullanstalten. Vidare ges systemstöd till efterforskningsverk— samheten dels för att efterlysa saknade ankomstattester, dels för att sköta efterforskningar i samband med ankomstattester där någon form av anmärkning gjorts.
Import
Importsystemets funktioner utgörs främst av systemstöd vid in— förseltillfället, handläggning av olika klareringsformer samt stöd vid granskning av tulldeklarationer. Från varje införsel— anmälan eller anmälan till förtullning som tas emot på blankett registreras enbart vissa nyckeluppgifter i TDS. Ett ärende som är elektroniskt överfört görs åtkomligt på bildskärm genom regi- strering av ärendets tullid. Därefter behandlas information som inkommit i elektronisk form resp. den som registrerats av tull- tjänsteman på samma sätt. För ärenden som överförts elektroniskt behöver styrkande handlingar (faktura, ursprungscertifikat m.m.) normalt inte skickas in. Dessa handlingar kan dock vid behov infordras.
Tullupplagen tar f.n. emot ca 75 % av hemtagningsanmälningarna och beslutar om utlämning av inte införselreglerat gods. Tull- upplagen lämnar i efterhand blanketterna till tullverket. När TDS införs kommer införselanmälan, vilken ersätter hemtagnings- anmälan, också att lämnas i efterhand men huvudsakligen i elek- tronisk form.
Tillstånd till elektronisk överföring till TDS ger behörigt fö— retag möjlighet att via mottagningsfunktionen fråga på eget ärendes status. Den som frågar kan då t.ex. få svaret att tull— verket medgivit utlämning av godset.
Vissa företag kommer att kunna bli godkända mottagare enligt den gemensamma transiteringskonventionen. Detta innebär att transi- terat gods kan föras direkt till företagets lager. Den godkände
mottagaren skall underrätta bestämmelsetullanstalten om varornas ankomst. Mottagaren bryter själv förseglingar på godset och lämnar transiteringshandlingar till tullanstalten. Inom fjorton dagar lämnas en elektronisk anmälan till förtullning till kon- trolltullanstalten.
Dessa drag i tullproceduren gör att relativt få införselanmäl- ningar kommer att behöva handläggas på tullanstalterna. Direkt- förtullningar behandlas normalt av tullanstalt i samband med begäran om utlämning. En del av dessa anmälningar om direktför- tullning kommer att mottas i elektronisk form.
Arbetet med granskning av tulldeklarationer kommer att få stöd av många systemfunktioner. Granskningen sker vid kontrolltullan- stalt, utom för direktförtullningar där den sker hos utlämnings— tullanstalten.
Beräkning av tull, annan skatt och avgift görs i TDS på grundval av lämnade uppgifter om bl.a. tullvärde, stat.nr och ursprungs- land. Anmälan till förtullning skall därför inte innehålla det belopp som skall betalas. Om en sådan uppgift lämnas betraktas den som en frivillig upplysning och inte som ett yrkande.
De deklarationsärenden som inkommer i elektronisk form eller med blankett skall granskas. Vissa ärenden kommer då att hamna i röd kanal. För tulldeklarationer kan urvalet förutom slumpurval och spärr även gälla t.ex. prisavvikelser, licenser eller tillstånd som kräver manuell behandling. Där så är möjligt sker dock li— censavbokning automatiskt i TDS. För de ärenden som skall sak- granskas eller på annat sätt behandlas finns funktioner för att underlätta tjänstemannens arbete. Även funktioner för handlägg- ning av andra klareringsformer än förtullning, exempelvis upp- läggning på tullkreditlager, temporär tullfrihet och förstöring har systemstöd. Detsamma gäller för funktioner som överföring, återkallelse, anläggningsförtullning, om— och eftertulltaxering m.fl.
I samband med behandlingen av TDU:s procedurskrivelse i mars
1989 anmälde företrädare för Grossistförbundet Svensk Handel och Sveriges Industriförbund att den föreslagna ordningen med löpan- de inlämning av tulldeklarationer inom 14 dagar efter hemtagning skulle innebära stora svårigheter för importerande företag. Or— ganisationernas företrädare i referensgruppen har fortfarande denna uppfattning och anser att det är nödvändigt att tidsfris- ten vid löpande inlämning utsträcks till 21 dagar. Denna upp- fattning delas av företrädaren för Sveriges Speditörförbund.
Den beskrivning av importsystemet som nu lämnats är baserad på en inte helt avslutad huvudstudie. Slutlig ställning har således inte tagits till alla enskildheter i systemutformningen.
Ovrig debitering
Delsystemet övrig debitering skall hantera alla slag av debite- ringar av avgifter som inte tas upp på tullsedel. Avsteg från denna regel görs i de fall det är naturligt att initiering av avgiftsuttag görs inom andra delsystem i TDS. Sålunda hanteras avgifter för kredittillstånd inom delsystemet företagsregister.
Ett övergripande syfte med datorstödet är att rationalisera och effektivisera tullverkets blanketthantering. I vissa fall kvar- står användning av blanketter av praktiska skäl, detta gäller bl.a. hantering av vägtrafikskatt och fyr— och farledsvaruav- gift, men här har samtidigt vissa förenklingar i hanteringen skett. Fortsatta studier får utvisa om fördelar kan vinnas med längre gående datorisering och användning av elektroniskt upp- giftslämnande.
Följande avgifter hanteras i delsystemet:
- vägtrafikskatt,
- fyr- och farledsvaruavgift,
- tullförrättningsavgift,
- export- och turistvagnsavgift, - tullageravgifter,
- försäljning av blanketter, — tull- och böteskvitto, — diverse avgifter.
3.2.3 Godsredovisning och vissa transportsätt
Redovisning av gods som införs till landet har nära anknytning till expeditionssystemen liksom expedieringen av sändningar som befordras med post, järnväg och flyg. TDU har särskilt undersökt förhållandena på dessa områden.
Det är lämpligt att i detta sammanhang kortfattat presentera vad som därvid framkommit.
Godsredovisning, hamnar
Viktiga uppgifter i den svenska tullproceduren utförs av privata tullupplag. transitlager, frihamnar, provianteringslager och exportbutiker. Med hänsyn till det något utökade ansvar som TDU i förstudien förordade att tullupplagen skall få bildades ett projekt för Godsredovisning, hamnar.
Projektets uppgift har varit att precisera tullverkets krav på godsredovisningen vid tullupplag. Med hänsyn till förhållandena i de stora hamnarna skall godsredovisningen där särskilt upp- märksammas. Även frågor om hur tullidentifikationsnumret (tull— id) skall hanteras har behandlats av projektet.
Projektet har bedrivit arbetet i kontakt med en grupp vari in- gått företrädare för näringslivet.
I en rapport har projektet presenterat sina förslag. Däri ingår förslag till hur godsregistrering och godsredovisning bör gå till vid de olika slag av lager som kräver tillstånd av tullver- ket. Vidare lämnas förslag till vilka kontrollmetoder som tull- verket bör använda vid dessa lager. Projektet har funnit att
särskilda krav inte behöver ställas på godsredovisningen i större hamnar. I anslutning härtill föreslås att godshanterings- företag i tullmyndighets ställe skall kunna medge utförsel av normala exportvaror. Rapporten har av TDU överlämnats till gene- raltullstyrelsen.
Flera av de förslag som projektet väckt förutsätter författ- ningsändringar. Förslag av bl.a. denna art, liksom om användning och utformning av tullid, ingår i TDU:s skrivelse till regering- en om procedurändringar (se kapitel 6).
Tulluppgifter från postverket
Ett mycket stort antal postförsändelser i form av brev och paket förs årligen in i eller ut ur landet. För denna befordringsform tillämpas en särskild fördelning av tullklareringsarbetet mellan tullverket och postverket. I förstudien föreslog TDU att nu tillämpad särordning skulle upphöra och att en anpassning skulle ske till vad som gäller för andra befordringssätt.
Ett särskilt projekt bildades för att behandla frågor om elek- troniskt uppgiftslämnande från postverket till tullverket samt för att lämna förslag om hur officialtulltaxeringen av postför- sändelser skulle kunna slopas.
Projektet har bedrivit arbetet i en arbetsgrupp vari ingått fö- reträdare för postverket. Dessutom har i hithörande frågor flera överläggningar på hög nivå förekommit mellan TDU, poStverket och generaltullstyrelsen.
Inom ramen för projektet har framkommit att officialtulltaxe- ringen kan slopas för de ca 85 % av postförsändelserna som utgör kommersiella försändelser. Däremot bör officialtulltaxeringen av privatförsändelser behållas tills vidare. Förslag har lämnats till hur nämnda två kategorier av postförsändelser skall kunna åtskiljas. Vissa förfaranderegler för postförtullningen har ut- formats. Vidare har föreslagits att den s.k. tullfrihetsgränsen,
som nu är 50 kr., bör höjas till åtminstone 100 kr. Även vissa värdegränser av betydelse för omfattningen av postverkets och enskildas uppgiftslämnande till tullverket föreslås höjas. Post- verket förutsätts lämna alla för postförsändelser obligatoriska uppgifter i samband med import och export till tullverket i elektronisk form, om importören eller exportören inte redan har gjort detta. Projektet kommer inom kort att överlämna en rapport till generaltullstyrelsen. I ett särskilt projekt behöver när- mare klarläggas hur postverkets uppgiftslämnande till TDS tek- niskt bör tillgå. '
På grundval av arbete som bedrivits i projektet lämnade TDU i maj 1989 i en särskild skrivelse till regeringen förslag till förändring av tullprocedurer vid import och export av postför- sändelser (se kapitel 6).
Tulluppgifter från SJ
En väsentlig andel av import- och exportgodset transporteras med tåg varvid SJ lämnar föreskrivna uppgifter till tullverket. Även SJ har en i tullhänseende särreglerad ställning.
Ett särskilt projekt bildades för att behandla frågor om överfö- ring av tulluppgifter från SJ till tullverket. Projektet skulle lämna förslag om hur SJ i elektronisk form bör överföra uppgif- ter till tullverket. Vidare skulle formerna för datorstödd gods- redovisning beröras. Dessutom skulle undersökas om SJ har några särskilda krav på TDS.
Projektet har bedrivit arbetet i en arbetsgrupp vari ingått fö- reträdare för SJ.
Av projektets rapport framgår att SJ kan förutsättas lämna upp- gifter till tullverket i elektronisk form och att detta kan ske på samma sätt som för andra uppgiftslämnare. SJ:s godsredovis- ningssystem bedöms också ge tillfredsställande säkerhet för tullverket. Undersökningarna visade vidare att både SJ och tull-
verket har behov av att vagnsnumret är ett enkelt sökbart be- grepp i TDS. I rapporten beskrivs hur SJ och tullverket kan ut- föra olika tullåtgärder i en datoriserad miljö. Rapporten har av TDU överlämnats till generaltullstyrelsen.
Viktigare moment i rapporten behandlas i TDU s skrivelse till regeringen om procedurändringar (se kapitel 6).
Tulluppgifter avseende flygfrakt
En väsentlig andel av import- och exportsändningarna transporte- ras med flyg. Kännetecknande för flygfrakt är de höga kraven på snabb godshantering före och efter flygtransporten.
Ett särskilt projekt bildades för att bl.a. behandla frågor om hur det skall vara möjligt att tidigt få till stånd elektroniskt uppgiftslämnande avseende flygfraktförsändelser till tullverket. Vidare skulle prövas om tullklarering av vissa flygfraktförsän- delser kan ske före planets ankomst. Dessutom skulle undersökas om flygtrafikintressenterna har några särskilda krav på TDS.
Projektet har bedrivit arbetet i en arbetsgrupp vari ingått fö- reträdare för flygtrafikintressenter.
I den rapport som projektet utformat föreslås att godsterminaler i samband med export skall få utföra uppgifter som annars ankom— mer på tullverket (jfr. motsvarande förslag från projektet Gods- redovisning, hamnar). Syftet härmed är att främja ett snabbt godsflöde och att främja övergång till elektroniskt uppgiftsläm- nande i ett tidigt skede. Vidare föreslås att tullklarering av inkommande flygfrakt skall få ske redan när planet befinner sig i luften på väg mot svensk flygplats. Undersökningarna visade också att flygfraktsedelsnumret behöver vara ett enkelt sökbart begrepp i TDS. Rapporten har av TDU överlämnats till general- tullstyrelsen.
I en skrivelse till generaltullstyrelsen i slutet av 1988 före-
slog chefen för östra tullregionen (projektledaren) att försöks- verksamhet skulle inledas där godsterminal utför exportklarering av visst gods. Generaltullstyrelsen beslutade under våren 1989 att en försöksverksamhet fick genomföras där godsterminal mottar utförselanmälningar och håller dessa tillgängliga för kontroll- åtgärder av tullmyndighet.
Viktigare moment i rapporten behandlades i TDU:s skrivelse till regeringen om procedurändringar (se kapitel 6).
Efter denna utvikning om några olika transportsätt m.m. återgår jag nu till att presentera innehållet i huvudstudien för TDS.
3.2.4 Utformning av stödsystem
Det finns information och funktioner som är gemensamma för flera delsystem och som stöder andra system. Stödsystem i form av tulltaxa inkl. bilagor samt ett företagsregister innehållande grunduppgifter om företag samt licenser och tillstånd m.m. har utarbetats. De55utom hanteras ett antal gemensamma meddelanden och koder som används i TDS inom delsystemet gemensamma regis- ter. Utformningen av dessa stödsystem beskrivs i det följande. Behörighetssystemet behandlas dock i avsnitt 3.2.6.
Stödsystemen skiljer sig från expeditionssystemen bl.a. genom att det finns kopior av stödsystemens register vid alla lokalda- torer. Merparten av underhållet av stödsystemen sker centralt.
Tulltaxa
Delsystemet tulltaxa innehåller uppgifter som ingår i tulltaxa med statistisk varuförteckning inklusive bilagor. Dessutom ingår hänvisningar till de licensbestämmelser som gäller för varje statistiskt nummer och ursprungs- respektive bestämmelseland.
Allt underhåll av tulltaxan sker på generaltullstyrelsen. Cen- tralt sker även överföring av information till tryckeri för produktion av tryckt tulltaxa samt ändringstryck till denna. En tulltaxa på datamedium för försäljning kommer också att fram- ställas.
På lokal nivå skall tillgång till tulltaxans information finnas dels genom frågefunktioner, dels genom kontroll och beräkningar i funktioner som ingår i expeditionssystemen.
Tulltaxan möjliggör maskinell kontroll av information lämnad i samband med import- och exportklarering. Alla ändringar i tull- taxan kommer att registreras som ny information knuten till giltighetsdatum. Detta innebär att den som söker uppgifter i tulltaxan alltid får information som är giltig för angivet da- tum. Åtkomst av all äldre information kommer därigenom att un- derlättas vilket är av speciellt intresse vid om- och efter— tulltaxering. Även information som träder i kraft vid ett fram- tida datum kan erhållas om den finns tillgänglig i systemet.
Lydelser av anmärkningar, text i tulltaxenummer och statistiskt nummer kan läsas i tulltaxan. Vidare finns information som är knuten till statistiskt nummer om :
- tullsats,
- förmånsbehandling,
- skatter och avgifter samt skatte— och avgiftssatser,
- import- och exportföreskrifter,
- tullfrihet för vissa varor,
- licensbestämmelser för ursprungs- respektive bestämmelseland.
Beträffande tillstånd och licenser anges om krav på sådana före- ligger samt om denna typ av tillstånd och licens ingår i före- tagsregistret eller inte. Motsvarande uppgifter erhålls beträff- ande skatte- och avgiftsbefrielse vid importtillfället. Vid ex- pediering av import- eller exportärenden kan tulltjänstemannen kontrollera i företagsregistret om tillstånd eller licens finns.
Företagsregister
Företagsregistret innehåller två typer av information, dels grundinformation om företag såsom organisationsnummer, namn och adress, dels information om vilka tillstånd, import- och export- licenser samt skattebefrielser vid import respektive företag har. Dessutom ingår långtidsursprungscertifikat utfärdade i ut- landet.
För att minska registreringsarbetet i samband med import- och exportklarering vid de lokala tullmyndigheterna skall i TDS tillgång finnas till ett utdrag ur BASUN som är ett företags- register hos statistiska centralbyrån. Om tulltjänstemannen vid klareringstillfället genom att registrera organisationsnumret inte får uppgift om företagets namn i företagsregistret går frå- gan vidare till utdraget ur BASUN. I de flesta fall kommer då uppgift att erhållas vilket underlättar registreringsarbetet.
För tillstånd som meddelas av tullverket kan uppgift om status på tillståndsärenden erhållas genom att såväl ansökan som beslut om beviljade, avslagna och indragna tillstånd registreras.
Licenser, tillstånd och skattebefrielser som utfärdats av annan myndighet än tullverket tas emot på papper, på maskinläsbart datamedium eller via telekommunikation. Uppgifter som tas emot på papper kommer i flertalet fall att registreras på central ni- vå, medan ett fåtal kommer att registreras på lokal nivå. Infor- mation om licensers utnyttjande lämnas på maskinläsbart datame- dium eller via telekommunikation till licensmyndigheterna.
Gemensamma register
Delsystemet gemensamma register innehåller uppgifter om de koder som ingår i bilaga 1 i dagens tulltaxa samt övriga koder som identifierats under systemutvecklingsarbetet. Vidare hanteras övriga register som utnyttjas av funktioner inom flera delsystem eller innehåller systemrelaterad information. Exempel på infor-
mation i dessa register är generella meddelanden och felmeddel- anden.
I gemensamma register hanteras tilldelning av tullid-serier. Underhåll sker också av en kalender med årets alla dagar där respektive dags status markeras. Denna information används bl.a. för att avgöra om när förrättningsavgift skall debiteras samt för beräkning av när debiterade avgifter skall betalas.
Det grundläggande syftet med delsystemet gemensamma register är att göra uppgifter tillgängliga för andra delsystem inom TDS. Den information som hanteras inom ramen för gemensamma register är en förutsättning för att övriga delsystem skall fungera då en stor del av all kontroll av registrerad information görs mot ge- mensam information.
3.2.5 Utformning av övriga delsystem
Vid sidan av expeditionssystemen och stödsystemen finns i TDS också ett antal andra delsystem. Dessa kallas för övriga delsys- tem. I övriga delsystem innefattas uppbördssystemet och systemet för handelsstatistik samt de delar av kontrollsystemet som berör efterkontroll. Dessa system hör inte direkt till klareringen av ärenden och stöder inte själva klareringsprocessen. Prisregist- ret, som ligger till grund för initialkontroll av rimligheten av angivet tullvärde, underhålls dock inom ramen för handelsstati- stik. Utformningen av dessa övriga system beskrivs i det följan— de.
Uppbörd
Uppbördssystemet hanterar alla ekonomiska transaktioner för tullverkets verksamhet som uppbördsmyndighet. Delsystemets hu- vudfunktioner är att:
- fakturera inkomna transaktioner från övriga delsystem,
— bokföra inkomna transaktioner,
- ta emot och bokföra betalningar,
- utföra betalningsövervakning av utestående fordringar,
- redovisa medel,
- överföra information till system S och vissa myndigheter.
Nuvarande uppdelning mellan kontantuppbörd och kredituppbörd kommer att bibehållas. Lokala tullmyndigheter svarar för åtgär- der i fråga om fakturering och betalning avseende kontantbeta- lare. Influtna medel för kontantuppbörd levereras till post- girokonto hos generaltullstyrelsen. Information om debiterade och influtna medel m.m. skall månatligen lämnas till general- tullstyrelsen.
Fakturerings- och betalningsåtgärder vad gäller kreditimportörer kommer även i fortsättningen att ombesörjas centralt. General- tullstyrelsen skall vidare sammanställa redovisning för kontant- och kredituppbörd för hela riket och föra över uppgifter till system S. Centralt hanteras även överföringen till riksbanken. Förfarandet med veckovis fakturering kommer tills vidare att behållas.
Vid utformningen av rutinerna i TDS beaktas de möjligheter till förenklingar av nuvarande manuella rutiner som ett datoriserat förfarande möjliggör. Sålunda bör förande av manuella journaler, t.ex. debiteringsjournal och kassajournal, kunna slopas. Erfor- derliga uppgifter för redovisning av debiteringar och betalning- ar m.m. tas fram med systemstöd. TDS utformas på sådant sätt att systemet ger tjänstemännen stöd vid avstämningar och betalnings- övervakning. Vid utvecklingen av systemet eftersträvas att ruti- ner för kontantuppbörd och kredituppbörd blir lika i tillämpliga delar.
En påtaglig förändring är att utsändandet av tullsedlar slopas. Tulltaxeringsbeslut kommer att tillsammans med debiteringen meddelas i tullräkning. Även för avgifter som fastställts utan grund i ett förtullningsärende kommer beslutet att redovisas endast i tullräkning.
Återbetalning till följd av omtulltaxering för kreditimportör ersätts med ett krediteringsförfarande i tullräkningen. Vidare ändras betalningsrutinerna för preliminära tulltaxeringsbeslut vad gäller kontantuppbörd. Ändringen innebär att preliminärt be- stämda avgifter inte deponeras utan i stället debiteras i tull- räkning på samma sätt som gäller för kredituppbörd. När sedan slutlig debitering sker, tillställs betalningsansvarig kredite- ring eller tilläggsdebitering i en ny tullräkning.
Typiska kassafunktioner såsom registrering av betalning, åter- betalning och utskrift av tullräkning eller kvitto integreras i TDS. Det innebär att dessa funktioner kommer att vara terminal- baserade i likhet med övriga TDS-funktioner. Detta förfarande skapar förutsättning för ett integrerat arbetsflöde mellan debi- tering och kreditering samt betalning och återbetalning.
Betalning i kontantsystemet sker i regel i samband med att be- slut om skatt och avgift meddelas. Kvitto på betalningen lämnas då på den tullräkning som tas fram i TDS. Om betalning inte sker omgående tillställs den betalningsansvarige ett postgiroinbetal- ningskort tillsammans med tullräkningen.
Vad som nu sagts om uppbördssystemet är baserat på inledande de- lar av huvudstudiearbetet avseende detta delsystem.
Handelsstatistik
Handelsstatistiksystemets grundläggande syfte är att insamla, kontrollera och bearbeta ärendeinformation på ett effektivt sätt. Avsikten är att tullverket med systemets hjälp skall kunna förse SCB med export— och importuppgifter för produktion av bl.a. handelsstatistik.
Dagligen hämtar systemet information från ett för hela TDS ge- mensamt register och lagrar den i ett särskilt register. Infor- mation som mottas av systemet omfattar såväl ärenden från inne-
varande period som eventuella korrigeringar och rättelser av ärenden från tidigare perioder.
Mottagen information kan ses som rådata som systemet sedan kon- trollerar ytterligare samt omformar och anpassar beroende på var informationen skall användas och lagras.
Vid två tillfällen per månad genererar systemet automatiskt sta- tistikunderlag som översänds till SCB. Detta kan ske per magnet- band eller via elektronisk överföring. Den 16:e i varje månad översänds föregående månads export- och importposter och den 1:e i varje månad översänds rättelser av tidigare perioders uppgif- ter. Det särskilda uppgiftslämnandet för snabbstatistiken kan därmed slopas.
Månadsvis produceras även en rapport för statens jordbruksnämnd. Rapporten omfattar bl.a. uppgifter om under perioden debiterade jordbruksavgifter per statistiskt nummer och land.
Handelsstatistiksystemet har även som uppgift att underhålla ett prisregister som används vid initialkontroll i expeditionssyste- men. Prisregistret underhålls dagligen genom satsvis bearbetning av sökdatabasen. Underhåll av prisinformation grundas på infor- mation från lokal ärendehandläggning. Informationen bearbetas och sänds sedan tillbaka och används som stöd vid den lokala handläggningen av nya ärenden. Riktvärden och acceptansgränser underhålls automatiskt av systemet och manuellt.
I sammanhanget kan erinras om att frågan om den rättsliga grun- den för tullverket att överföra uppgifter till SCB har behand- lats i delbetänkandet (SOU 1989 20) Tullregisterlag m.m. som avlämnats av den särskilde utredaren (TBL-utredningen, Fi 1988:11) som finansministern tillkallade för att lämna förslag om de författningsändringar som behövs inför tullverkets datori- sering. Enligt förslaget bör i avvaktan på att statistikregelut- redningen (C 1987:03) föreslår en reglering på området en sär- skild övergångsbestämmelse införas som ger SCB rätt att på ADB—medium få uppgifter från tullverket.
Vidare kan uppmärksamhet behöva fästas vid det varustatistiksys- tem vid gränsöverskridande handel (INTRASTAT) som EG förordat (89/c 41/05) skall gälla. För att underlätta handel mellan sven- ska företag och företag i EG-länderna kan det visa sig lämp- ligt att så småningom göra vissa statistikanpassningar.
Kontroll
Kontroll kan inom TDS delas upp i två delar, nämligen i initial- kontroll som utförs i samband med expeditionssystemens hantering av ärenden och efterkontroll. Initialkontroll har beskrivits i samband med expeditionssystemen.
Efterkontroll syftar främst till att efter den ordinarie ärende- hanteringen kontrollera om anmälnings— och Uppgiftsskyldigheten fullgjorts riktigt och fullständigt. Denna kontroll utförs främst genom analys och väl förberedda kontroll- och revisions- besök.
Efterkontrollarbetet utförs centralt och lokalt. Som stöd för kontrollarbetet finns funktioner för planläggning, uppföljning och registrering av efterkontrollresultat. Systemfunktionerna för analys av ärenden utformas som rapportfunktioner.
Generaltullstyrelsen har en samordnande roll i kontrollfrågor som bl.a. syftar till att uppnå en likartad inriktning och nivå på kontrollaktiviteterna i hela landet. Inom ramen för detta arbete underhålls procentsatser för kontroll baserat på slumpur- val av import- och exportsändningar. Härvid görs en avvägning så att rimliga proportioner mellan styrd kontroll i form av spärrar och slumpurval erhålls.
Centrala direktiv till kontrollinsatser utgår från generaltull- styrelsen. Dessa direktiv kan exempelvis omfatta kontroll av
enskilda branscher eller uppmaning till kontroll av ett företags riksomfattande verksamhet. Centralt finns tillgång till flerta-
let av TDS funktioner för kontroll vilka används i det efterkon- trollarbete som utförs på generaltullstyrelsen.
Vid den lokala kontrollen finns det lokala ärenderegistret samt ett centralt sökregister tillgängligt. Detta innehåller utdrag av samtliga förtullnings- och exportärenden. Lokalt lagras även företagsspecifika uppgifter som används i efterkontrollarbetet. Detta omfattar bl.a. bokföringsrutiner, besöksadresser samt kon- taktpersoner.
Viktiga moment i förberedelsearbetet inför revisionsbesök är att ta fram information från ärenderegistret och Sökregistret. Ett grundligt förberedelsearbete underlättar val av kontrollmetoder och effektiviserar genomförandet av kontrollen.
3.2.6 Övergripande teknisk utformning
Grunden till TDS tekniska utformning lades redan i förstudien där strukturen med en central-lokal arkitektur fastställdes. Under arbetet med den förberedande huvudstudien konkretiserades denna arkitektur genom att en överordnad plan för placering av data och applikationer inom TDS togs fram.
Med TDS läggs grunden för tullverkets framtida tekniska dator- struktur. Det är naturligt att denna struktur skall utnyttjas även när tullverket utvecklar nya eller konstruerar om äldre system av t.ex. administrativ natur. TDU betonade detta redan i förstudien. Det är också värt att uppmärksamma att särskilda faror kan uppstå om inom tullverket persondatorer ansluts till systemet. Behörighetssystemet kan då kringgås och risk finns att skador kan åsamkas systemet. Generaltullstyrelsen bör därför no- ga bevaka att inom tullverket persondatorer inte utan särskilt tillstånd anknyts till systemet.
Tulldatasystemet är i huvudsak ett on-line-system. I stort sett alla funktioner utförs vid terminal. Ett undantag är dock efter- kontrollverksamheten som av effektivitetsskäl utnyttjar en sats-
vis behandlingsarkitektur. Datakommunikationen mellan TDS och företagen sker också satsvist.
Den central-lokala arkitekturen medför att databaser måste dubb- leras lokalt och centralt. Eftersom uppdatering för viss typ av data, t.ex. licenser, kan ske samtidigt från flera lokaldatorer uppstår problem med att synkronisera databaserna. Den tekniska lösningen av detta problem baseras på vedertagen teknik för distribuerade miljöer. I takt med att ny teknik blir tillgänglig bör dessa lösningar omprövas.
Ett ärende skall i framtfden entydigt kunna hänföras till en tullanstalt. Tulldatasystemets tekniska utformning medger inte att ett ärende uppdateras, exempelvis omtulltaxeras, från flera tullanstalter.
I centraldatorn kommer vissa basfunktioner att placeras. Detta gäller bl.a. behandling av elektroniskt överförda ärenden före klarering, synkronisering och distribution av grundregister så- som tulltaxa och företagsregister.
Den tekniska lösningen har utformats för att göra expeditions- funktionerna så oberoende som möjligt av centraldatorn. Detta har gjorts mot bakgrund av de höga tillgänglighets- och prestan- dakraven. Emellertid kvarstår den centrala lagringen av oklare- rade, elektroniskt överförda ärenden. Om svarstiderna vid klare- ringen skulle visa sig bli otillfredsställande kan prövas att även lagra vissa klareringsuppgifter avseende elektroniskt över- förda ärenden i lokala datorer.
En stor del av TDS förutsätts realiseras genom användning av s.k. skalprogram eftersom många funktioner är snarlika. Emeller- tid är konversationsstrukturen komplex med ett stort antal möj— ligheter att praktiskt använda systemet. Denna komplexitet är en följd av den långtgående användarvänlighet som eftersträvas.
Teknisk miljö
0n-line-arkitekturen i TDS har baserats på INGRES, som är en databashanterare som även innehåller verktyg för utveckling av on-line-applikationer (OSL).
Operativsystemet UNIX avses användas för de lokala applikatio- nerna. Tillsammans med UNIX är det lämpligt att använda program- meringsspråket C, som är ett generellt programmeringsspråk för s.k. strukturerad programmering. C är också lämpligt vid defini- tion och användning av datastrukturer och matematiska bearbet- ningar. UNIX operativsystem och ett flertal kompilatorer är skrivna i C.
Kombinationen INGRES DSL/C avses användas i den centrala on- line-miljön för att uppnå en gemensam utvecklingsmiljö lokalt och centralt. INGRES/SQL (Structured Query Language) används för alla typer av bearbetning och åtkomst till INGRES databaser. SQL används för alla typer av program, oberoende av om de är skrivna i DSL eller i C. Satsvisa bearbetningar skrivs till större delen i C eller i ett tredje generationens programmeringsspråk.
Ett krav vid utarbetandet av de tekniska lösningarna i on-line- systemet och i den satsvisa delen av systemet är att applika- tionsprogrammen i största möjliga utsträckning skall göras flyttbara mellan central och lokal miljö.
Ett antal huvudmoduler skall identifieras. Dessa skall ligga till grund för de skalprogram som skall definieras i ett senare skede. Ett skalprogram är ett standardprogram utformat för att utföra en viss typ av funktion. Dessa skalprogram används sedan som grund för specifika program under konstruktionsfasen.
Även om tulldatasystemet i huvudsak är ett on-line-system så
kommer det att finnas funktioner som kan lösas utan interaktiv kommunikation mellan användare och system. Det kan vidare ofta vara mer effektivt att implementera vissa funktioner satsvist, t.ex. funktioner i kontrollverksamhet som skall hantera stora
datamängder.
Vid utformning av TDS skall en transaktionsdriven satsvis arki- tektur användas. Detta innebär att det är transaktioner som av- gör hur databasen läses genom att infilen läses och nyckelvärden på transaktionen anger vilka data i databasen som skall läsas, ändras eller raderas. Generella moduler för satsvisa tillämp- ningar skall utvecklas. Dessa moduler skall sedan kopplas samman då en mera komplex funktion skall skapas.
Satsvis synkronisering av databaser
I TDS finns data distribuerade till de olika lokala datorerna och till centraldatorn i Luleå. På grund av detta föreligger en viss grad av dataduplicering. Till exempel kommer kopior av re- gister inom stödsystem som tulltaxa och företagsregister att finnas på alla lokala datorer. Vid ändring av duplicerade data måste säkerställas att ändringen genomförs i hela systemet. För att säkra konsistenta databaser skall ändringstransaktioner
distribueras till aktuella datorer där satsvis uppdatering äger rum.
Den satsvisa bearbetningen för databassynkronisering kan delas in i tre huvuddelar, nämligen
- on-line-ändring av originaldatabas med generering av ändrings- transaktioner,
- distribution av ändringstransaktioner, ev. central insamling och validering av transaktioner för distribution,
- uppdatering av databaskopior.
Om det finns endast en originaldatabas i systemet kan ändrings- transaktioner från denna distribueras utan extra kontroll. När flera originaldatabaser i systemet uppdateras samtidigt måste kontrolleras om samma data är uppdaterad flera gånger. Om detta upptäcks skall den sista uppdateringen accepteras och övriga skrivas ut på en felrapport.
Kommunikationsarkitektur
Med kommunikation avses här grunddragen för hur data flyttas mellan de datorer som ingår i TDS.
Datakommunikationen har delats upp i följande områden:
— mottagningsfunktionen, — det interna tullnätet, - lokaldatorkommunikation på samma ort.
Företag som skall kommunicera med TDS på elektronisk väg gör detta genom en mottagningsfunktion hos ett dataserviceföretag som förmedlar information till TDS. Meddelande till och från TDS följer EDIFACT:s standardmeddelande CUSDEC och CUSRES (se av- snitt 3 3.4).
Det interna tullnätet baseras på televerkets nya företagsan- passade paketförmedlande nätverk. Det betyder att tullverket i princip har en fast dimensionerad kommunikationskapacitet. Mot- tagningsfunktionen är ansluten till centraldatorn via fast upp- kopplade linjer och är inte kopplad till det interna tullnätet. Lokaldatorer på samma ort är förbundna via LAN (Local Area Network).
Filöverföring används vid överföring av större datamängder mel- lan två datorer. Applikationen skall ange filnamn och adress på mottagaren till filöverföringssystemet. Vidare är det möjligt att tidsstyra överföringen samt att aktivera överföringen från en annan dator.
Meddelandeförmedling används vid överföring av mindre datamäng- der. Meddelandeförmedling skall primärt användas vid hantering av elektronisk post.
Distribuerad utskrift används vid utskrift av rapporter från centraldator på lokalt ansluten skrivare.
Program-till-programkommunikation används vid överföring av mindre filer eller meddelanden och vid synkronisering mellan två program eller processer i realtid. Exempel på applikationer där tjänsten används är vid klarering av elektroniskt lämnade ären- den.
Tillgång till databas placerad på annan dators databas sker på samma sätt som vid åtkomst till lokal databas. Denna tjänst an- vänds vid enkla databasanrop.
I detta sammanhang kan erinras om att endast tullmyndighet får ha terminalåtkomst till TDS samt att uppgifter ur TDS får utläm— nas till vissa myndigheter på medium för automatisk databehand- ling. Dessa frågor regleras i 7 och 8 55 i TDL-utredningens för- slag till tullregisterlag.
Databa5utformning
Vid databasutformningen har logiska databaser och tabeller defi- nierats. Den dokumentation som tagits fram skall i första hand ligga till grund för den fysiska databasutformning som görs inom ramen för konstruktionsfasen.
En databas är ett datoriserat informationsarkiv. I detta samlas all den information som en organisation behöver för att utföra sin verksamhet. Hur informationen lagras är för användaren oin- tressant men två krav skall uppfyllas. Databasen skall vara integrerad och kunna delas.
- Med integrerad information avses att möjlighet skall finnas att tillsammans utnyttja var för sig åtskilda uppgifter för
att på så sätt slippa lagra samma uppgifter flera gånger.
- Med delad information avses att flera användare skall kunna
komma åt samma uppgifter vid samma tidpunkt.
I ett datorsystem utgörs en databas av en samling filer där data lagras samt av programvara som kallas databashanteringssystem. Användaren kommer bara i kontakt med databashanteraren som skö- ter alla åtkomster till de underliggande filerna vilkas lag- ringsstruktur kan ändras utan att det påverkar användaren.
Det finns tre typer av databashanterare, nämligen relationsdata- baser, nätverksdatabaser och hierarkiska databaser. De utför samma uppgifter men skiljer sig åt vad gäller prestanda, flexi- bilitet samt hur användaren ser på och kommer åt data. TDS skall utformas med relationsdatabasteknik eftersom denna är mer flexi- bel än de andra alternativen.
Till en relationsdatabas, som kan liknas vid en samling tabeller med rader och kolumner, hör ett frågespråk som används för att manipulera data i tabellerna. Det frågespråk som kommer att an- vändas i TDS är som tidigare nämnts SQL (Structured Query Language).
Den databashanterare som har valts heter INGRES och är ett s.k. fjärde generationens verktyg. Inom INGRES finns förutom databas- hanterare även tillgång till skärmhanterare, rapportgenerator och ett högnivåspråk samt ett antal färdigbyggda funktioner.
I TDS databaser kommer ärenden att lagras på olika sätt beroende på status. Elektroniskt mottagna ärenden lagras sålunda i data- basen för oklarerade ärenden. Lagringen sker i så få tabeller som möjligt för att få snabbast möjliga åtkomst vid klareringen. Därefter hämtas ärenden ned till aktuell klareringstullanstalt där de lagras en kortare tid. Efter klareringen flyttas ärendet till kontrolltullanstalten för långtidslagring. Vid långtidslag- ringen av ärendet sker det så effektivt som möjligt, dvs. i ett större antal tabeller.
Samtliga tabeller som är gemensamma för både export- och import- ärenden har delats upp i olika kopior eftersom åtkomst till dem endast sker för antingen export- eller importärenden.
Tulltaxan har delats upp i tre olika versioner, vilket betyder att för varje tabell finns det tre kopior. Det finns en histo- risk, en gällande och en framtida version. En uppdatering hamnar först i den framtida och sedan, när den träder i kraft, flyttas den till den gällande tabellen. Den tidigare gällande posten flyttas då till historiktabellen. Orsaken till detta är att tulltjänstemannen vid klarering oftast vill ha dagens version av tulltaxan medan han vid efterkontroll vill kunna läsa tulltaxan vid ett speciellt datum. Klareringsläsningen är mer tidskritisk och går därför snabbare då gällande version kan läsas utan att datum används vid sökning i tabellerna.
Lagring av spärrar sker i två tabeller, varvid den ena innehål- ler de kriterier som spärr kan grundas på och den andra texter som kontrollåtgärd och kontrollmotiv. Orsaken till detta är att den spärrtabell som ärenden och varuposter jämförs med bör vara så liten som möjligt då kontroll mot spärregistret är en av de mest tidskritiska operationerna i TDS. Tabellen kommer därför att läsas in i primärminnet och hållas där under ett dygns tid. Detta ger snabbare resultat av kontrollen eftersom läsning då inte behöver ske från skivminne.
Säkerhetsutformning
I samband med Säkerhetsutformning är det viktigt att se på den totala säkerheten. Säkerhetsutformning relateras i huvudsak till tre felkällor, nämligen
- fel relaterade till människor, - fel relaterade till tekniska problem, - fel beroende på naturkrafter t.ex. brand.
Problem som härrör från dessa faktorer kan mötas med olika åt- gärder. I detta sammanhang behandlas dock endast säkerhetsåt- gärder som ingår i systemets utformning. Denna säkerhet kan de- las in i områdena behörighet, integritet, revisionskrav samt backup och återstart.
För att tillgodose de krav som identifierats i AKS:en för behö- righetssystemet krävs ett system sammansatt av flera komponen- ter. Följande bild visar hur det tekniska behörighetssystemet
byggs upp lokalt och centralt.
LOKALDATOR
Meny- och behörighetssystem
INGRES behörighetssystem
BoKS eller liknande system
Kontrollobjekt:
Funktion
Databaser
Inloggning
Program Filer
CENTRALDATOR
Meny- och behörighetssystem
INGRES behörighetssystem
Det centrala operativsystemets säkerhetsrutiner
Behörighetssystemets komponenter kan beskrivas på följande sätt.
UNIX operativsystem
BoKS (Behörighets- och kontrollsystem)
Hanterar behörighet på filer och program.
Ett separat behörighetspaket vars funktioner skall komplettera UNIX. Vidare skall vissa UNIX-funktioner ersättas med motsvarande
funktioner ur BoKS för att öka säkerheten.
Inom ramen för BoKs finns funktioner för
hantering av lnloqgning, lösenordshantering,
inaktivitetskontroll samt loggning.
INGRES behörighets- Hanterar inloggning till INGRES—databaser system samt behörighet till databaser.
Meny- och behörig- Detta system skall implementeras för hantering
hetssystem i INGRES av behörighet till funktioner på användarnivå.
Detta görs enom tilldelning av s.k. standard-
profiler. Systemet hanterar även användaran-
passade menyer.
Grundläggande i TDS är att en tullmyndighet och därmed en tull- tjänsteman får ta del av endast de uppgifter som behövs i veder- börandes verksamhet. Detta regleras ytterst i 7 & förslaget till tullregisterlag. Det tekniska behörighetssystemet skall medverka till att förhindra otillåten användning och åtkomst av funktio- ner och uppgifter i systemet. Detta räcker emellertid inte. För att ett tillräckligt och avsett skydd av uppgifterna skall nås måste det inom tullverket finnas en ADB-säkerhetsorganisation. Administrativa föreskrifter behöver utformas som anger vilka uppgifter och bearbetningsmöjligheter tjänstemännen har rätt att utnyttja och vilka säkerhetsrutiner som skall användas. Regel- bundet måste också kontrolleras att föreskrifterna efterlevs. För att ge möjlighet till efterhandskonstroll behöver loggnings- funktioner finnas som i vart fall för viktigare funktioner regi- strerar vem som använt en viss funktion eller utfört en viss bearbetning.
Data i databaser och filer måste vara konsistenta och måste behandlas korrekt. Kontrollrutiner införs för att säkerställa
integritet.
Konstruktioner behöver finnas för mottagning, behandling, rap- portering, lagring av data samt kommunikation med andra system. Övergripande finns kontrollfunktioner för registrering, övervak- vakning, behandling och ändring av ekonomiska transaktioner.
Inom ramen för mottagning skall det finnas funktioner för:
- att förhindra att data inte läses in i systemet och därmed saknas,
- att förhindra dubbelinläsning av data,
- validering av indata för att förhindra felaktig data i databa- sen,
- identifiering av den som lämnar uppgifter i elektronisk form,
- att tillräcklig kontroll finns av behörighet i samband med att frågor ställs elektroniskt på ärendeinformation.
Vid behandling av data skall kontroller utformas så att felak- tigheter med avseende på att all data inte behandlats upptäcks och kan åtgärdas.
I TDS finns det dubbellagring av viss data. Då en ändring utförs på originaldatabasen är det viktigt att denna distribueras till alla databaskopior. För att undvika inkonsistens mellan dessa databaser skall speciella rutiner införas.
Inom kommunikationssystemet skall kontroller finnas för att upp- täcka fel under överföring, överföring av data till fel dator samt icke behörig uppkoppling mot TDS via telenätet.
För att undvika att utdata i form av rapporter förkommer skall speciella rutiner införas. Bland annat skall rapporter som skickas ut åtföljas av en lista som visar vilka rapporter som bifogas.
Bokföringslagen eller bokföringsförordningen ställer revisions- krav på alla datasystem som behandlar eller skapar ekonomiska transaktioner.
Ett av de viktigaste kraven på ADB-baserad redovisning är kravet på verifierbarhet. Därmed avses att alla ekonomiska transaktio- ner skall kunna följas genom hela tulldatasystemet fram till dess att en bokföringspost uppstår och omvänt kunna spåras bak- åt. Detta krav implementeras genom att logga transaktioner av
ekonomisk betydelse. Det skall vidare finnas funktioner för att i efterhand läsa innehåll i tabeller vid en viss tidpunkt.
Källdokument som används vid registrering av data i TDS skall lagras. Det bör vidare vara möjligt att koppla ett källdokument till en transaktion i TDS. Dokumentation av transaktionsbehand- ling, registerinnehåll och källkod till program skall lagras i tio år.
För att möjliggöra återstart med återskapande av information, om fel uppstått, behövs rutiner för att lagra data ur databaser se- parat. Detaljerade back-up-rutiner utformas därför i konstruk- tionsfasen.
I TDS kan det uppkomma fel i applikationsprogram, systemprogram eller skivminnesfel. Dessa typer av fel kan stoppa behandlingen och lämna systemet med icke konsistenta data. Det skall därför finnas rutiner för återstart av systemet. Med återstart avses att återställa databaser i det skick de hade innan felet uppkom.
Det skall finnas möjlighet att hantera återstart både inom ett s.k. job och för större enheter. Möjlighet skall finnas att han- tera återstart vid samtidig satsvis och on-line-uppdatering. Vidare finns krav på att systemet skall vara tillgängligt under en mycket stor del av dygnet, om möjligt 24 timmar. Detta stäl- ler krav på snabba och effektiva back-up-rutiner.
Olika back-up-rutiner kommer att användas beroende på databasens storlek och användningsområde. Till det centrala registret för elektroniskt anmälda ärenden kommer till exempel en spegelver- sion att finnas. Detta innebär att en fullständig fysisk kopia av databasen finns till vilken all verksamhet överflyttas om den ordinarie databasen förstörs.
3.3 Elektroniskt uppgiftslämnande
TDS kännetecknas av att företagen skall ges möjlighet att lämna uppgifter till tullverket i elektronisk form i stället för med blanketter. Ungefär 6 milj. ärenden per år tillförs f.n. tull- verket på blanketter. Elektroniskt uppgiftslämnande reser ett antal frågor till vilka det inte funnits färdiga svar. Med hänsyn till ämnesområdets svårighetsgrad och betydelse för TDS organiserades ett särskilt projekt för att reda ut frågorna.
Projektarbetet syftade till att lägga fast de tekniska, admini- strativa och juridiska förutsättningar som skall gälla när före— tag i elektronisk form lämnar uppgifter till tullverket.
I det följande presenteras viktigare resultat och åtgärder i anslutning till detta projekt.
3.3.1 Central mottagningsfunktion
I förstudien förutsattes att företagen skulle kunna elektroniskt överföra uppgifter till tulldatasystemet, antingen till den cen- trala enheten eller till lokal enhet. Statsmakterna hade intet att erinra mot förstudien på denna punkt.
TOU har i det fortsatta arbetet ingående prövat att följa den inriktning som angavs i förstudien i fråga om kommunikation mellan företagen och tulldatasystemet. Därvid har framkommit att idag tillgänglig teknik inte gör det lämpligt att bygga systemet på datakommunikation direkt mellan företagen och tulldatasyste- mets lokaldatorer. All datakommunikation bör i stället ske över en central mottagningsfunktion.
TDU har vidare kommit till slutsatsen att en sådan central mot- tagningsfunktion inte bör drivas av tullverket, utan att klara fördelar finns i att köpa denna tjänst från något kvalificerat dataserviceföretag. Tullverkets kostnader för denna service in- gick inte i de årliga driftskostnader för tulldatasystemet som
redovisades i förstudien.
Med hänsyn till att de riktlinjer som enligt regeringens beslut gäller för TDU:s fortsatta utredningsarbete inte uttryckligen innefattar en central mottagningsfunktion underställde TDU i januari 1989 denna fråga regeringens prövning. Skrivelsen jämte den promemoria som innehöll de motiv som lett till detta ändrade ställningstagande bifogas betänkandet (bilaga 2). Skrivelsen har inte föranlett någon regeringens åtgärd.
Projektet för Elektroniskt uppgiftslämnande färdigställde i ja- nuari 1989 rapporten Mottagningsfunktionen. Med ledning av rapporten genomförde TDU en intresseförfrågan hos tänkbara leve- rantörer samt utformade en anbudsskrivelse och en kravspeci- fikation för mottagningsfunktionen. I februari 1989 infordrade generaltullstyrelsen i enlighet härmed anbud avseende mottag- ningsfunktionen för TDS.
I och med att upphandlingen inleddes togs steget från utred- ningsarbete till verkställighetsåtgärder. Efter underhandskon- takt med tjänstemän i finansdepartementet enades TDU och gene- raltullstyrelsen därför om att ansvaret för fortsatt arbete på detta område skall åvila generaltullstyrelsen. Det förutsattes att generaltullstyrelsen och TDU samråder och håller löpande kontakter i denna fråga.
De åtgärder generaltullstyrelsen vidtagit presenteras i kapitel 5.
3.3 2 Telekommunikation i TDS
En omfattande telekommunikation behöver ske mellan tullverkets olika arbetsställen. Centraldator, lokaldatorer och terminaler behöver knytas samman i ett nät. Härtill kommer den omfattande kommunikationen mellan mottagningsfunktionen och centraldatorn. TDU vände sig i september 1988 till televerket för att få under- lag för att bedöma bl.a. kapacitet, säkerhet och tillgänglighet
i datakommunikationsnätet. TDU önskade också förslag om olika tjänster som televerket kan erbjuda som kan bidra till god tillgänglighet i systemet.
Med anledning av TDU:s skrivelse bildades en arbetsgrupp med deltagare från televerket, TDU och generaltullstyrelsen för att bereda frågor om hur TDS krav på datakommunikation kan lösas.
I början av 1989 stod det klart att TDS behov av intern data- kommunikation till väsentlig del skulle kunna tillgodoses med ett s.k. företagsanpassat paketförmedlande nät.
Mot denna bakgrund uttalade generaltullstyrelsen och televerket i februari 1989 en gemensam avsiktsförklaring. Denna innebar att parterna i projektform skall söka utforma en slutlig lösning för tullverkets datanät. Parterna skall vidare söka utforma ett långsiktigt avtal för de teletjänster som kan bli aktuella.
I och med att avsiktsförklaringen uttalades, togs steget från utredningsarbete till verkställighetsåtgärder. Efter underhands- kontakt med tjänstemän i finansdepartementet enades TDU och ge- neraltullstyrelsen om att ansvaret för fortsatt arbete på detta område skall åvila generaltullstyrelsen. Det förutsattes att generaltullstyrelsen och TDU samråder och håller löpande kontak- ter i denna fråga.
De åtgärder generaltullstyrelsen vidtagit presenteras i kapitel 5.
3.3.3 Identifiering och rättsliga frågor
En viktig utgångspunkt för TDS är att företagen skall kunna läm- na uppgifter till tullverket i elektronisk form. Dessa uppgifter lämnas under straffan5var. I och med att ansvar kan aktualiseras måste med tillräcklig säkerhet kunna avgöras dels vem som lämnat uppgifter, dels vilka uppgifter som faktiskt har lämnats. I för- studien gjorde TDU bedömningen att praktiskt och rättsligt god-
tagbara lösningar stod att finna på detta problem.
Under våren 1988 studerade TDU översiktligt vilka straff- och förvaltningsrättsliga frågor som aktualiserades av TDS samt vilka tekniska metoder för identifiering av uppgiftslämnare och avgränsning av uppgifter som fanns tillgängliga.
Mot bakgrund av den kunskap som vanns under våren 1988 skrev TDU i september 1988 till regeringen och föreslog att regeringen skulle tillsätta en särskild utredare för att bereda de för- fattningsändringar som föranleds av bl.a. elektroniskt uppgifts- lämnande till tullverket. Till skrivelsen fogades två promemori- or om straffrättsliga och förvaltningsrättsliga frågor som upp— rättats inom TDU.
Med anledning härav tillkallades i november 1988 TDL—utredningen som fick till uppdrag att lämna förslag om de författningsänd- ringar som behövs inför tullverkets datorisering. Arbetet har utförts i nära kontakt med TDU och under medverkan av företrä- dare för bl.a. TDU, generaltullstyrelsen och näringslivet. I april 1989 överlämnade TBL-utredningen ett delbetänkande (SOU 1989:20) Tullregisterlag m.m. Detta innehåller bl.a. förslag till en tullregisterlag, ändringar i tullagen och ändringar i varusmugglingslagen. I betänkandet införs begreppet elektroniskt dokument.
I projektet Elektroniskt uppgiftslämnande har fördjupade teknis- ka studier gjorts av möjligheterna att använda olika tekniska identifieringsmetoder vid elektroniskt uppgiftslämnande. Bl.a. har två konsultrapporter utformats. Dessa har gjorts tillgäng- liga för nyss nämnd särskild utredare. Projektet har utvärde- rat de olika metoderna.
TDU:s ställningstagande till frågor om identifiering av upp- giftslämnaren behandlas i avsnitt 6.4.
För att ett företag skall få lämna uppgifter i elektronisk form till tullverket krävs att tullverket lämnar tillstånd härtill.
Mot bakgrund av den kunskap som växt fram om rättsliga och tek- niska frågor har projektet under våren 1989 utformat utkast till sådana tillstånd. Dessa innehåller bl.a. tekniska, administrati- va och ansvarsmässiga bestämmelser som bör gälla för det elek- troniska uppgiftslämnandet.
3.3.4 Standardiserade meddelanden
I och med konventionen om förenkling av formaliteterna vid han- del med varor infördes den 1 januari 1988 det s.k. enhetsdoku- mentet i EG- och EFTA-ländernas tulladministrationer. Arbete inleddes därefter inom bl.a. EG med att utforma en elektronisk version av detta meddelande. TDU uppdrog åt Handelsprocedurrådet (SNEPRD) att i anslutning till internationell standard utforma förslag till elektroniska tulldatameddelanden, som kan användas i TDS.
Betydande framsteg har gjorts under det allra senaste året i fråga om standarder för att utforma meddelanden för elektroniskt datautbyte (EDI). En internationell standard benämnd EDIFACT har sålunda nyligen fastlagts. Enligt denna standard avses meddelan- den utvecklas som skall användas i administration, handel och transport. Utveckling leds och samordnas av Edifact Board som ytterst rapporterar till FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE). EG-kommissionen håller sekretariat för Edifact Board och EFTA-länderna medverkar i arbetet. Under Edifact Board finns bl.a. ett antal meddelandeutvecklingsgrupper. I en av dem ut- vecklas standardiserade elektroniska tullmeddelanden, bl.a. baserade på enhetsdokumentet. På uppdrag av TDU har SWEPRO ak— tivt medverkat i utvecklingen av tulldatameddelanden i detta sammanhang.
Som ett resultat av detta utvecklingsarbete har under hösten 1988 och våren 1989 i praktiken enighet nåtts mellan EG, EFTA och Förenta Staterna om hur tulldatameddelanden bör se ut i detalj. Sålunda har ett förslag till basmeddelande för tullde- klaration (CUSDEC) jämte svarsmeddelande (CUSRES) framlagts.
Dessa meddelanden beräknas bli godkända av ECE s expertgrupp för prov före september 1989. Något senare avses basmeddelandena godkännas och registreras av ECE/WP.4 som rekommendation (UNSM).
De tulldatameddelanden som SNEPRO utformar och som kommer att användas i kommunikationen mellan företag och den svenska tull- myndigheten kommer således att följa EDIFACT-standarden och bygga på den internationella meddelandetypen CUSDEC. SWEPRO har till TDU överlämnat förslag till tulldatameddelanden för utför- selanmälan och tulldeklaration. Arbete pågår med meddelanden för bl.a. förhandsanmälan, komplettering, frivillig rättelse och felmeddelande.
Detta betyder att TDS redan från början kommer att arbeta med meddelanden som överensstämmer med internationellt fastlagd standard. Ett väsentligt steg i riktning mot internationell harmonisering tas därmed. Gynnsamma förutsättningar skapas därmed för svenska företag och generaltullstyrelsen att ta i anspråk EDI för att underlätta administrationen kring gräns- överskridande handel.
SNEPRO:s förslag till tulldatameddelanden har av TDU överlämnats till generaltullstyrelsen.
3.4 Driftsorganisation, lokaler och utrustning
3.4.1 Utredningsarbete
För TDS behövs en central datoranläggning, inemot 20 lokalda- torer och ca 800 bildskärmsterminaler. En central och en lokal driftsorganisation behövs liksom lokaler för utrustningen och verksamheten.
Ett särskilt projekt bildades för att behandla frågor om upp- byggnad av driftsorganisation, anskaffning av lokaler samt om upphandling och installation av ADB-utrustning.
I projektets uppgift ingick bl.a. att lämna förslag till organi-
satorisk uppbyggnad av den centrala drifts- och utvecklingsenhe- ten. Förslag till befattningsplan skulle utarbetas för hela driftsorganisationen. En plan skulle utformas för uppbyggnad av driftsorganisationen och rekrytering av personal. Plan för att vidareutbilda tulltjänstemän till uppgifter i ADB-organisationen skulle också utformas.
I samarbete med byggnadsstyrelsen skulle förslag utformas till lokalprogram för de lokaler som behövs för den centrala datoren- heten och de kontorslokaler som behövs i anslutning till denna samt för de lokala driftställena. Förslag skulle vidare utformas för anpassning av lokaler och arbetsplatser.
I samarbete med statskontoret skulle underlag för upphandling av teknisk utrustning utformas med ledning av bl.a. de krav som framkommer i systemutvecklingsarbetet.
I budgetpropositionen (prop. 1987/88 100, bil. 9) för budgetåret 1988/89 föreslog regeringen att drifts- och utvecklingsenheten för tulldatasystemet skulle förläggas till Luleå. För att eta- blering på denna ort skulle kunna ske till avsedd tid, bedömde TDU och generaltullstyrelsen att det var nödvändigt att utan dröjsmål inleda verkställighetsarbete avseende lokalförsörj- ningen i Luleå. Sådana åtgärder borde utföras av generaltullsty- relsen och inte av TDU. Planeringsåtgärder som ingick i pro- jektet måste därför nära länkas till verkställighetsåtgärderna. Mot denna bakgrund övergick, efter underhandskontakt med tjänstemän i finansdepartementet, ansvaret för dessa frågor i februari 1988 från TDU till generaltullstyrelsen.
Generaltullstyrelsen beslöt också att omgående inleda rekryte- ring av en chef för drifts- och utvecklingsenheten samt chefer för system-, teknik— och driftsenheterna i Luleå. I fråga om bl.a. rekrytering, urval och utbildning behövde generaltullsty- relsen vidta verkställighetsåtgärder.
Mot denna bakgrund övergick i februari 1988 även ansvaret för frågor om organisation och befattningsplan samt rekrytering och
utbildning av personal för drifts- och utvecklingsenheten i Luleå samt motsvarande för de lokala driftsenheterna från TDU till generaltullstyrelsen.
De uppgifter som efter dessa beslut återstod för projektet inom TDU avsåg väsentligen att utforma en kravspecifikation och upp- handlingsunderlag för ADB-utrustningen. Detta arbete inleddes i april 1988 när tillräckligt underlag framkommit inom systemut-
vecklingsarbetet.
3.4.2 Upphandling
I april 1988 bildades en arbetsgrupp vari ingick företrädare för TDU, generaltullstyrelsen och statskontoret. Flera konsulter medverkade. På grundval av det struktur- och systemmässiga un- derlag som växte fram och fastställdes under våren 1988 utforma- de arbetsgruppen en kravspecifikation för datorutrustning för tullverkets export- och importrutiner.
Kravspecifikationen upptogs i början av juli 1988 till förhand- ling mellan generaltullstyrelsen och Svenska Tulltjänstemanna- bundet. Arbetstagarorganisationen hade därvid intet att erinra mot arbetsgivarens förslag. Omedelbart därefter infordrade statskontoret i samråd med generaltullstyrelsen och TDU anbud i enlighet med kravspecifikationen (K 90). Anbud skulle lämnas senast i mitten av oktober 1988.
I och med att upphandling inletts övergick projektet från en utredningsfas till en verkställighetsfas. Beslut om vilket anbud som skall antas fattas av generaltullstyrelsen efter förslag från statskontoret.
Efter underhandskontakt med tjänstemän i finansdepartementet enades TDU och generaltullstyrelsen om att verket från september 1988 skulle ha ansvar för alla de uppgifter som ursprungligen ingick i projektet Driftorganisation, lokaler och utrustning. Projektet upphörde därmed hos TDU. Det förutsattes att general-
tullstyrelsen och TDU skulle samråda och hålla löpande kontakter i frågor av betydelse på detta område.
De åtgärder generaltullstyrelsen vidtagit på detta område framgår av kapitel 5.
3.5 Användarutbildning
Ungefär 2 000 tulltjänstemän behöver utbildas för att kunna an- vända TDS i sitt dagliga arbete. Ett särskilt projekt bildades för att utreda olika frågor kring denna användarutbildning.
Projektarbetet syftade till att ta fram underlag för hur tull- tjänstemän skall kunna ges erforderlig användarutbildning på ett sätt som är tidsmässigt och geografiskt samordnat med avsedd genomförandeplan för TDS.
I projektets uppgift ingick bl.a. att identifiera de grupper av tulltjänstemän som bör utbildas. Med hänsyn till förekommande gränstullsamarbete bör även utbildningsbehov för norska tull- tjänstemän uppmärksammas. Förslag skulle vidare lämnas till innehåll i utbildningarna och lämplig övningsmateriel. Hur ut- bildning av lärare för att genomföra användarutbildningen bör gå till skulle också behandlas.
En plan skulle presenteras för hur utbildningen bör förläggas i tiden. Därvid skulle beaktas att delar av TDS tas i drift vid olika tidpunkter. Vid utformningen av användarutbildningen borde vidare beaktas de samband som kan finnas med annan utbildning som inom tullverket behöver ske under samma tidsperiod.
Arbetet inom projektet under våren 1988 visade att planeringen av användarutbildningen borde ske i nära samband med tullverkets samlade personalutbildning. Efter underhandskontakt med tjänste- män i finansdepartementet enades TDU och generaltullstyrelsen därför om att verket från september 1988 tog ansvar för alla de uppgifter som ingår i direktiven till projektet Användarutbild-
ning. Projektet upphörde därmed hos TDU. Det förutsattes att generaltullstyrelsen och TDU skulle samråda i alla frågor av betydelse i fråga om användarutbildningen.
De åtgärder generaltullstyrelsen vidtagit i fråga om användar- utbildning framgår av kapitel 5.
4. PÅGÅENDE ARBETE
4.1. Användarkravspecifikation
Under april 1989 gavs användarkravspecifikationerna (AKS) för flertalet delsystem inom systemutvecklingsprojektet sin slutliga utformning och i mitten av maj var de grova tekniska systembe- skrivningarna (GTS) klara i en gemensam del och i delar för de olika delsystemen.
I enlighet med tidsplanen ligger arbetet med AKS för importsy- stemet och uppbördssystemet något senare. AKS för importsystemet har dock kunnat tidigareläggas och håller i mitten av juni 1989 på att slutbearbetas. Arbetet med AKS för uppbördssystemet, som i särskilt hög grad styrs av valet av maskinutrustning, avses planenligt vara klart under hösten 1989.
I månadsskiftet juni-juli 1989 pågår således huvudstudiearbete främst avseende uppbördssystemet. Huvuddelen av funktionerna i detta system för fakturering, betalning och redovisning m.m. ligger centralt och är ganska väl kända. De är nämligen datori- serade redan i tullverkets nuvarande system. Förhållandet att detta delsystem ännu inte är detaljstuderat skänker därmed knappast osäkerhet åt övriga AKS:er eller GTS er.
4.2 Förberedelser för konstruktionsarbetet
I och med att flertalet AKS:er och GTS för hela TDS fanns till- gängliga i april 1989 och generaltullstyrelsen i samråd med statskontoret i slutet av maj fattat beslut om maskinvarule-
verantör fanns möjlighet att förbereda det fortsatta arbetet, i första hand konstruktionsarbetet.
TDS innehåller ett stort antal funktioner som var för sig inte är särskilt komplicerade. De många olika tekniska funktionerna gör dock att systemet blir komplext. Vidare medför höga krav på kommunikation mellan mottagningsfunktion, centraldator och loka- la datorer i kombination med omfattande on-line-verksamhet med krav på korta svarstider att den tekniska lösningen blir avance- rad. Det är inte osannolikt att TDS i en del avseenden kommer att pröva ny teknik och olika tekniska komponenter som är oprö- vade i Sverige och möjligen överhuvudtaget.
Med syfte att förbereda konstruktionsarbetet uppdrog TDU åt ett konsultföretag att tillsammans med tekniskt kunniga tulltjänste- män utföra vissa främst tekniskt inriktade studier. Dessa utförs under perioden april - augusti 1989. På basis av dessa studier blir det möjligt att med minskad risk för överraskningar bedriva konstruktionsarbetet på stor bredd och med stor personalinsats.
Ett antal olika delar ingår i dessa studier. TDS rymmer en mängd tekniska komponenter som definierats i GTS. Dessa utformas och sätts på plats och förberedelser för test görs. En utvecklings- miljö utformas för maskinvara och utvecklingshjälpmedel. Ett antal s.k. skalprogram definieras. Med dessa program som bas utformas sedan under konstruktionsfasen större delen av funktio-
nerna.
Vidare tas fram ett meny— och behörighetssystem baserat på de funktionella krav som angetts i huvudstudien. Detta system kom- mer sedan att utgöra det gemensamma gränssnittet mot användaren vad avser skärmlayout, dialogkontroll och felhantering.
Eftersom huvudstudierna avtalsenligt endast behandlar ca 15 % av funktionerna på den djupa tekniska nivå som krävs innan kon- struktionsfasen kan påbörjas, görs också viss kompletterande
systemutformning.
Nu nämnda studier beräknas vara avslutade i slutet av augusti 1989.
När dessa studier kommit tillräckligt långt avses en s.k. arki- tekturtest göras. Därvid prövas slutligt att den valda tekniska arkitekturen fungerar på avsett sätt med vald maskin- och mjuk— vara. Testen ger också en mer definitiv indikation på hur svars- tider och prestanda blir i TDS. Impulser till detaljjusteringar av den tekniska arkitekturen kan därvid erhållas.
4.3. Förberedelse för upphandling
På grundval av de användarkravspecifikationer och grova tekniska systembeskrivningar som framkommit i huvudstudiearbetet har TDU i juni 1989 utformat ett utkast till anbudsskrivelse m.m. för upphandling av konsultmedverkan i konstruktionen av de system som ingår i den första exportorienterade etappen (se avsnitt 7.1) av TDS. Detta utkast har under hand överlämnats till gene- raltullstyrelsen.
5. GENERALTULLSTYRELSENS ÅTGÄRDER
Parallellt med det arbete som bedrivs inom TDU pågår ett antal aktiviteter inom tullverket vilka är nödvändiga för att general- tullstyrelsen skall kunna ta ansvar för att utveckla och införa TDS. I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av dessa olika aktiviteter.
Organisationsfrågor
I budgetpropositionen (prop. 1987/88 100, bil.9) för budgetåret 1988/89 föreslog regeringen att den centrala ADB-enheten i tull- datasystemet skulle lokaliseras till Luleå. Detta blev också riksdagens beslut. Med anledning av en skrivelse från general- tullstyrelsen till regeringen har genom en ändring i förord- ningen (1984 988) med instruktion för tullverket en ADB-byrå inrättats inom generaltullstyrelsen. Denna ändring trädde i kraft den 1 maj 1989.
Åtskilliga åtgärder har hittills vidtagits för att ADB-byrån i Luleå skall få den personal som är nödvändig för att driva tull- datasystemet. En ADB-chef har anställts och under våren 1989 rekryterades en systemchef, en teknikchef och en driftchef till ADB-byrån. Vissa ytterligare åtgärder som tullverket vidtagit för den personalmässiga uppbyggnaden av ADB-byrån behandlas i det följande.
Den systemförvaltningsorganisation för tulldatasystemet som skall finnas inom tullverket byggs upp på följande sätt. Gene- raltulldirektören eller den han utser blir s.k. systemägare.
Huvudansvaret för systemförvaltning, dvs. för datorstöd till tullförfaranden, manuella rutiner, organisation, anpassning till verksamheten och ekonomi, kommer att ligga hos generaltullsty- relsen. För det löpande systemförvaltningsarbetet kommer ett antal systemförvaltare att utses. Dessa kommer inledningsvis att vara organisatoriskt placerade inom det projektledningssekreta- riat som skall inrättas för att administrera slutförandet av utvecklingsarbetet och för att sätta de olika delsystemen i drift. I förvaltningsorganisationen behöver också registeransva- ret för TDS förankras.
Runt varje lokaldator byggs en särskild driftsorganisation upp som skall svara för lokala systemdriftsuppgifter.
Lokaler
ADB-byrån kommer att placeras i förhyrda lokaler i anslutning till den s.k. Teknikbyn i Luleå. Huset är f.n. under byggnad. Inflyttning och installation av centraldatorn avses ske under september 1989.
I tulldatasystemet ingår inemot 20 lokaldatorer som kommer att placeras ut successivt. För att kunna placera ut lokaldatorerna blir det nödvändigt att göra vissa lokalanpassningar. På vissa orter sammanfaller lokalanpassning för lokal datordrift med nybyggnation av tullokaler.
Med början 1990 avses de fem första installationerna av lokalda- torer ske i Haparanda, Norrköping, Västerås, Trelleborg och Arlanda. Arbetet med lokalanpassning pågår för dessa orter. Där- efter planeras en lokaldator per månad bli installerad i första hand på trafikintensiva orter.
I det fullt utbyggda systemet kommer ungefär 800 terminaler och ca 250 skrivare att finnas på de lokala arbetsplatserna. Förutom val av utrustning krävs också viss enklare anpassning av arbets- platserna.
Information
Inom tullverket har under det senaste året pågått en omfattande informationsaktivitet om den förestående datoriseringen. Bland dessa aktiviteter kan särskilt nämnas följande. En skärmut- ställning och en stordiaserie har tagits fram. Dessa har visats i olika sammanhang. En TDS-broschyr har tryckts och distribue- rats i 35 000 ex. En TDS-prototyp utvecklad av TDU har visats runt landet vid ett 25-tal tillfällen. Under våren 1989 har stormöten, där det kommande tulldatasystemet varit ett domine- rande inslag, hållits för tullpersonal på alla regionhuvudorter. Tidskriften Svensk Tull speglar regelbundet det arbete som pågår för införandet av tulldatasystemet. Information har också givits vid konferenser anordnade av olika näringslivsorganisationer.
Utbildning
De utbildningsinsatser som är nödvändiga med anledning av tull- datasystemet är omfattande. De åtgärder som hittills vidtagits är följande.
Som ett led i den personalmässiga uppbyggnaden av ADB-byrån i Luleå har bl.a. tio tulltjänstemän under hösten 1988 och våren 1989 utbildats till systemerare/programmerare vid CENTEK i Luleå för att sedan bli placerade vid ADB—byrån. Vidare har sex perso- ner som genomgått systemvetenskaplig linje vid högskolan i Luleå anställts för att efter en viss grundläggande utbildning vid tullskolan i Stockholm först medverka i systemutvecklingsarbete i Stockholm och sedan placeras vid ADB—byrån. Därutöver kan näm- nas att det 20-tal tulltjänstemän som lett eller medverkat i hu- vudstudiearbetet fått värdefulla kunskaper om ADB.
Fram till dess tulldatasystemet är helt infört kommer större delen av tullverkets personal att ha genomgått utbildning för att kunna använda systemet i sitt arbete. Utbildning av alla dessa användare förutsätter dessutom utbildning av ett antal
lärare.
För att klara en utbildningsinsats av detta slag krävs grundliga förberedelser. Under våren 1989 har en utbildningskonsult varit engagerad för att göra en förstudie kring användarutbildningen. Generaltullstyrelsen har med förstudien som grund inlett arbete med att planlägga och organisera den kommande användarutbild- ningen.
Författningsfrågor
Generaltullstyrelsen förbereder de föreskrifter och allmänna råd som behövs med anledning av tulldatasystemets införande. Arbetet bedrivs parallellt med utvecklingen och införandet av de olika delsystemen och i kontakt med det arbete som utförs av TDL-ut- redningen.
Manuella reservrutiner
Tulldatautredningen har betonat nödvändigheten av väl fungerande reservrutiner som kan användas vid de tillfällen då systemet av någon anledning inte fungerar. Ett stopp i systemet får inte innebära att trafiken blir stående. Av detta skäl har general- tullstyrelsen inlett arbete med att utforma manuella reservruti- ner främst för de funktioner som är kritiska i tidshänseende.
Arbetet bedrivs parallellt med systemutvecklingen.
Ett första förslag till reservrutiner avseende exportsystemet har utformats. När exportuppgifter lämnas på blankett tas an- mälan emot och behandlas utan systemstöd. Anmälan registreras i Systemet när detta åter är i funktion. När anmälan har lämnats i elektronisk form är den uppgift om tullid som lämnas vid begäran om klarering av väsentlig betydelse. I och med att uppgift om tullid kan lämnas finns tillräcklig säkerhet för att uppgifter har mottagits av systemet. Viss kontroll kan även göras mot medföljande kommersiella handlingar. Tullid registreras i syste-
met när detta åter fungerar.
Upphandling av datautrustning
Generaltullstyrelsen har på förslag av statskontoret med för- behåll för regeringens godkännande tecknat avtal med Digital Equipment AB om köp av en centraldator, åtta lokaldatorer, sys- temprogramvara och tekniskt underhåll samt option på erforderlig återstående utrustning.
Inom generaltullstyrelsen pågår arbete med att utforma en krav- specifikation som skall utgöra underlag för den upphandling av terminaler och skrivare som tullverket skall göra inom ramen för de avropsavtal som statskontoret har.
Mottagningsfunktionen
Upphandling av mottagningsfunktionen inleddes i mitten av febru- ari 1989 då ett antal företag av generaltullstyrelsen inbjöds att lämna anbud. I mitten av mars inkom offerter från ett antal företag. Arbetet med upphandlingen bedöms slutföras inom kort. Det avtal som träffas kommer att underställas regeringens prövning.
Kommunikationsnät
Generaltullstyrelsen och televerket prövar f.n. förutsättning- arna för att i ett långsiktigt avtal reglera tekniska lösningar och ekonomiska villkor för data- och telekommunikation avseende tullverkets datanät. Avsikten är därvid att ett avtal skall kunna träffas inom kort. Avtalet kommer att underställas rege- ringens prövning.
6 PROCEDURFRÅGOR H.M.
Tullverkets nuvarande tullklareringsrutiner är i allt väsentligt anpassade till ett manuellt och blankettbaserat förfarande. Det är naturligt att tullprocedurerna behöver ändras när ett mekani- serat och automatiserat förfarande i stället skall användas. I förstudien föreslog TDU flera ändringar i gällande procedurer. I detta kapitel refereras inledningsvis till de förslag till änd- rade tullprocedurer som TDU under våren 1989 lämnat till rege- ringen. Vidare pekas pä önskvärdheten att i några avseenden förenkla tulltaxan i syfte att öka möjligheterna till automati— serad behandling. Dessutom lämnas förslag om begränsat uppgifts- lämnande för sändningar med lägre värde. När det elektroniska uppgiftslämnandet börjar skall uppgiftslämnaren identifieras med någon teknisk metod. I detta kapitel anges den metod härför som inledningsvis skall användas. Med anledning av en diskussion som förekommit sätts också TDS utformning avslutningsvis in i ett aktuellt kontrollperspektiv.
6.1. Tidigare föreslagna förändringar av tullprocedurerna
Parallellt med huvudstudiearbetet har tullprocedurfrågorna pene— trerats. Det är först när arbetet med systemutveckling och tek- nisk arkitektur drivits ganska långt som det är möjligt att i detalj se konsekvenserna av den ömsesidiga påverkan mellan tek- nik och förfarande.
I mars 1989 gjorde TDU en framställning till regeringen med preciserade förslag till förändringar av tullprocedurerna som bör genomföras i samband med datorisering av export- och import-
rutinerna.
Bland viktigare förslag kan nämnas att hemtagnings- resp. förtullningsförfarandet förs samman till ett förfarande som delas upp i två steg, att kretsen som kan använda det stegvisa förfarandet vidgas, att transitlagerhavare skall kunna ges tillstånd att besluta om utlämning av varor och att tullupplag med utlämningsrätt skall vara skyldiga att överföra uppgifter till tullverket i elektronisk form. Vidare föreslås att TOS skall utformas så att det kan stödja förfaranden härledda ur den för EG- och EFTA-länderna gemensamma transiteringskonventionen, t.ex. godkända avsändare och mottagare. I anslutning härtill föreslås att ett förfarande liknande godkänd avsändare skall kunna få användas även utan samband med transitering. Dessutom föreslås att, liksom nu i fråga om importvaror, tullverket under vissa förutsättningar skall kunna överlämna åt godsterminal eller liknande att i samband med utförsel utföra den kontroll som annars ankommer på tullmyndighet.
De förändringar som senast angetts syftar i många fall till att närma våra tullprocedurer till de som används i EG-länderna och till att minska antalet s.k. tidskritiska ärenden vid tullexpe- ditionerna.
Dessutom lämnas förslag till mer tekniskt orienterade procedur- förändringar. Bland dessa kan nämnas att automatiska beslut inte skall förekomma, att tulltjänstemännen får stöd av systemet, att styrda och slumpmässiga spärrar skall finnas, att ärenden skall identifieras med ett unikt tullidentifikationsnummer (tullid), att elektroniskt besked skall kunna erhållas om tullklarerings- åtgärd, att tulldeklarationer skall inlämnas löpande samt att tullsedel och tullräkning skall slås samman.
Mycket stora volymer import- och exportgods transporteras med järnväg och flyg. I syfte att uppnå ett smidigt godsflöde före- slås i skrivelsen vissa mindre anpassningar av det normala för- farandet till förutsättningarna för dessa transportsätt.
TDU s skrivelse till regeringen om tullprocedurer, som har karaktär av ett delbetänkande, återges i sin helhet i bilaga 3. Regeringen beslöt i april 1989 att överlämna TDU:s skrivelse till TBL-utredningen för att beaktas i arbetet med förslag till de lagändringar som behövs inför tullverkets datorisering.
För varor som införs eller utförs med post gäller särskilda bestämmelser och en särskild arbetsfördelning mellan tullverket och postverket. I förstudien föreslog TDU att en anpassning borde ske till vad som gäller för andra transportsätt. När be- redningen av frågor sammanhängande med tullklarering av post- försändelser avslutats gjorde TDU i maj 1989 en framställning till regeringen om förändring av tullprocedurer vid import och export av postförsändelser. Skrivelsen återges i sin helhet i bilaga 4. Även denna skrivelse har av regeringen överlämnats till TBL-utredningen.
TDL lämnade i slutet av april 1989 delbetänkandet (SOU 1989:20) Tullregisterlag m.m. till chefen för finansdepartementet. I betänkandet ingår bl.a. förslag till lagreglering av de proce- durändringar som är nödvändiga för att exportsystemet skall kunna tas i drift 1990. TDL lämnar också förslag till författ- ningsändringar som föranleds av det elektroniska uppgiftsläm- nandet. Dessa förslag behandlas utförligare i avsnitt 3 3.3 och 6.4 i det följande. I nästa etapp avser TDL att utforma bestäm- melser för att övriga - främst importrelaterade - proceduränd- ringar skall kunna genomföras till dess TDS importsystem tas i bruk.
6.2 Förenkling av tulltaxan
Nu gällande tullbestämmelser har utformats för att tolkas och tillämpas av tjänstemän vid handläggning av ärenden. Datorise- ringen syftar till att så långt möjligt erbjuda maskinellt stöd vid ärendehandläggningen. Vissa bestämmelser i tulltaxan är f.n. så utformade att de inte lämpar sig för automatisering. I detta avsnitt exemplifieras två slag av sådana bestämmelser.
Normalt beräknas tull efter viss procent av tullvärdet vari utöver varuvärdet även ingår frakt och försäkring. Även tullar efter vikt, liter eller stycketal förekommer. På vissa stat.nr utgår tull emellertid efter speciella kriterier vilka anges vid dessa stat.nr. Sådana specialberäkningar av tullsatser vållar svårigheter i ett datoriserat system. Ett exempel där tull beräknas enligt speciella kriterier är följande.
För frysta köksväxter och frukt, exempelvis stat.nr 07.10.809, anges tullsatsen "beläggs under hela året med samma tull som motsvarande färska produkter under den tid dessa är högst tullbelagda". Tullförmån enligt frihandelsförordningen eller u-landsförordningen m.fl. medges inte för dessa varor. För ett fåtal av de varor som omfattas av dessa tullsatser finns det bindningar i GATT-avtalet. De varor detta gäller skulle kunna beläggas med speciellt angivna tullsatser.
Motsvarande gäller för bl.a. vissa kemiska produkter, kviltade vävnader och textiltapeter.
När tull anges på detta sätt medför det att en mängd olika tull- satser är möjliga på aktuella stat nr. Redan idag medför dessa tullsatser problem eftersom ärenden då måste specialgranskas. Vissa tullsatser kan innebära ett betydande utredningsarbete för att fastställa korrekt tullsats. I vissa fall krävs även analys vid något av tullverkets laboratorier. Det kan ifrågasättas om det merarbete dessa tullsatser leder till för tullverket är rimligt i förhållande till det skydd det ger för svenskt nä- ringsliv och de intäkter det ger statskassan i form av ökade tullinkomster.
I TDS måste alla ärenden av detta slag, vilka inte omfattas av någon förmånsbehandling, föras till röd kanal för manuell be- handling och ev. vidare utredning. I syfte att dra så stor nytta som möjligt av datoriseringen av importrutinerna finns det an- ledning för generaltullstyrelsen att, tillsammans med kommers- kollegium och jordbruksnämnden och i kontakt med andra in-
tressenter, utreda om det är möjligt och lämpligt att det vid varje stat.nr anges ep tullsats som direkt kan ligga till grund för beräkning av utgående tull.
Näringslivets företrädare i TDU:s referensgrupp anser att här antydd förenkling är angelägen och att regeringen därför bör ge generaltullstyrelsen i uppdrag att utföra utredningsarbetet.
Enligt bemyndigande i lag (1975:85) får regeringen meddela föreskrifter om in- och utförsel av varor. Sådana föreskrifter får meddelas om det är påkallat av hänsyn till risk för störning inom samhällsekonomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behov att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, till hälsovården, växt- skyddet, skyddet mot djursjukdomar eller skyddet för utrot- ningshotade eller sällsynta arter av djur eller växter eller till kontroll av materiel som kan få militär användning. Rege- ringen kan även överlåta åt förvaltningsmyndighet att meddela dessa föreskrifter. Med stöd av detta författningsrum har en stor mängd bestämmelser som reglerar in- och utförsel av varor utfärdats. Det finns författningar som är av generell natur och gäller både vid införsel och vid produktion inom landet. Dess- utom finns speciella import- och exportregleringar.
Varor som importeras eller exporteras skall klassificeras enligt stat.nr i tulltaxan. Denna klassificering ligger till grund för handelsstatistik men fungerar även som hjälpmedel för bedömning av vilka import— eller exportbestämmelser som blir tillämpliga på respektive vara. Det statistiska numret kan emellertid idag inte användas som en absolut grund för att fastställa tillämp— liga import- eller exportbestämmelser. Anledningen till detta är dels att det finns ett flertal författningar vilka är av gene- rell natur, dels att det finns bestämmelser som gäller en eller flera varor pr ett visst stat.nr. Ett exempel på en generell författning är kadmiumförbudet som omfattar även de förpack- ningar som varorna inkommer i. I många författningar föreskrivs att bestämmelserna avser varor ur ett tulltaxenummer, dvs. de fyra första siffrorna i det sjusiffriga statistiska numret.
Bestämmelserna kan då inte anges att omfatta ett helt stat.nr.
När det gäller författningar som endast omfattar vissa varor ur ett stat.nr finns det flera sätt att förenkla tullmyndighets, importörers och exportörers tolkning av dessa bestämmelser. Ett tänkbart sätt är att införa speciella stat.nr för de varor för vilka in- eller utförselbestämmelser gäller. Detta skulle emellertid leda till ett stort antal nya stat.nr eftersom det förekommer att flera författningar är tillämpliga på olika varor ur samma stat.nr. Ett annat tänkbart sätt är att knyta import- eller exportbestämmelser till befintliga stat nr. För de fall där det föreskrivs tillstånd till import eller export för varor ur ett stat.nr skulle det kunna lösas så att samtliga varor som klassificeras enligt ett stat nr blir tillståndspliktiga. Det blir då respektive tillståndsmyndighet som får avgöra om det krävs speciella villkor för import eller export av varor hän- förliga till dessa nummer. Tullverket, importörer och exportörer behöver då inte hålla reda på vilka varor ur ett stat.nr be- stämmelserna gäller. En nackdel med denna lösning är att en del varor som nu är fria skulle bli tillståndspliktiga utan att det i sak är motiverat.
Tillståndsmyndigheter har möjlighet att utfärda tillstånd med eller utan villkor eller inskränkningar. Inom ramen för TDS underhålls licenser och tillstånd som utfärdats av tullverket och andra myndigheter. Om inga speciella villkor föreskrivs i dessa licenser och tillstånd behövs ingen manuell kontroll, varför ärendet efter maskinell kontroll kan fördelas direkt till grön kanal i TDS.
I syfte att minska antalet ärenden som skall kontrolleras manu- ellt i röd kanal i TDS, finns det anledning för generaltullsty- relsen att, tillsammans med de myndigheter för vilka tullverket utför in— resp. utförselkontroll och i kontakt med andra in- tressenter, utreda om det är möjligt och lämpligt att revidera de import- och exportbestämmelser som gäller varor p; stat.nr.
Näringslivets företrädare i TDU:s referensgrupp anser att här
antydd förenkling är angelägen och att regeringen därför bör ge generaltullstyrelsen i uppdrag att utföra utredningsarbetet.
6.3. Begränsat uppgiftslämnande för sändningar med lägre värde
Vid in- och utförsel av varor är importör och exportör skyldig att anmäla godset till tullverket. I samband därmed lämnas upp- gifter till ledning för beräkning av tull, annan skatt och av- gifter, för kontroll av att gällande in- och utförselbestämmel- ser efterlevs samt som underlag för handelsstatistik. Samma mängd uppgifter lämnas oberoende av sändningens värde.
Uppskattningsvis utgörs 1,5 % av det totala import- och export- värdet av sändningar som var och en har ett varuvärde som under- stiger 10 000 kr. Dessa sändningar svarar emellertid för hela 45 % av det totala antalet sändningar. Detta uppgiftslämnande är dyrbart för såväl företagen som tullverket.
Med denna snedfördelning mellan antal och värde ligger det nära till hands att överväga en ordning som innebär att uppgiftsläm- nandet för sändningar med lägre värden begränsas till t.ex. organisationsnummer, ursprungs- resp. mottagarland samt statis- tiskt värde. Detta skulle drastiskt minska företagens uppgifts- lämnande för inemot hälften av alla sändningar. Därtill kommer att tullverkets uppgift att registrera anmälningar som inte lämnas elektroniskt också skulle minska i betydande omfattning. Lättnader i uppgiftslämnandet bör främst kunna avse normal inoch utförsel där inga särskilda villkor gäller. Med en värdegräns på 10 000 kr. skulle ett förenklat uppgiftslämnande beröra ungefär en miljon import- resp. exportanmälningar varje år.
Tullverkets möjligheter till debitering och åtgärder i anledning av in- och utförselbestämmelser påverkas inte eftersom lättna- derna i uppgiftslämnandet inte avses omfatta in- och utförsel- reglerade varor eller varor där annan införselavgift utgår än normal mervärdeskatt.
Möjligheterna att utföra de kontrollåtgärder som åvilar tullver- ket kommer att försvåras något då färre uppgifter finns till- gängliga hos myndigheten. Dessa svårigheter kan dock kompenseras med en del av de resurser som frigörs genom att tullverkets re- gistreringsarbete minskar för anmälningar avseende lågvärdeför- sändelser som inte lämnas elektroniskt.
Ett förenklat uppgiftslämnande av detta slag påverkar inte sta- tistiska centralbyråns möjlighet att utforma handelsstatistik på övergripande nivå eller på värde- och landnivå. Den detaljerade statistiken på statistiska nummer och landnivå får dock ett genomsnittligt bortfall på 1,5 %. Underlaget för statistiken påverkas inte väsentligt för sådana varor där merparten utgörs av sändningar med varuvärde över 10 000 kr. För andra varugrup- per som utförs och införs med många lågvärdesändningar kan det bli ett relativt sett något mer omfattande bortfall i det sta— tistiska underlaget.
Ett mycket stort antal införsel- och utförselförsändelser hante- ras av postverket. Av detta skäl har TDU i en i det tidigare nämnd skrivelse till regeringen förordat ändringar av bl.a. om- fattningen av uppgiftslämnandet för detta slag av postförsän- delser. I sammanhanget kan också noteras att myndigheterna i Danmark har beslutat att införa en motsvarande allmän lättnad i uppgiftslämnandet i enlighet med EG:s tröskelvärdesförordning.
I syfte att underlätta företagens uppgiftslämnande och för att minska tullverkets registreringsbestyr föreslår jag att rege- ringen uppdrar åt generaltullstyrelsen att tillsammans med SCB snarast utreda och lämna förslag till en begränsning av upp- giftslämnandet för sändningar med lägre värden. Funktioner för att i TDS hantera begränsat uppgiftslämnande för vissa sänd- ningar ingår inte i det huvudstudiearbete som hittills utförts.
Jag vill här också erinra om att TDU i skrivelsen till regering- en om postförtullningen förordat att regeringen överväger om inte en allmän - och således av transportsätt oavhängig - värde-
mässig tullfrihetsgräns bör införas. En sådan värdegräns kan bidra till att ytterligare förenkla hanteringen av utpräglade lågvärdeförsändelser. Jag föreslår nu att en allmän tullfri- hetsgräns på 100 kr. införs.
6.4 Identifiering av uppgiftslämnare
6.4.1 utredningsarbete
En viktig utgångspunkt för TDS är att företagen skall få möj- lighet att lämna uppgifter till tullverket i elektronisk form. Dessa uppgifter lämnas under straffansvar. Ansvar kan i första hand följa av tillämpningen av varusmugglingslagen eller tulla- gen.
I och med att ansvar kan aktualiseras måste med tillräcklig säkerhet kunna avgöras dels vilket företag och vilken person som lämnat uppgifterna, dels vilka uppgifter som faktiskt lämnats. Bevisvärdet hos elektroniskt lämnade uppgifter får inte bli svagare än vad som idag gäller för en undertecknad blankett.
TDU uppmärksammade redan i förstudien rättsliga frågor som kunde föranledas av elektroniskt uppgiftslämnande på ett område där såväl straffrättsliga som förvaltningsrättsliga - och f.ö. i viss mån även civilrättsliga - regler gäller. De översiktliga studier som TDU gjorde i förstudien ledde TDU till bedömningen att praktiska och rättsligt godtagbara lösningar stod att finna på de problem som aktualiserades.
För att ytterligare klarlägga problemen utförde TDU under våren 1988 visst grundläggande kartläggningsarbete av rättslig natur. Resultatet av detta arbete dokumenterades i främst två promemo- rior om straffrättsliga resp. förvaltningsrättsliga frågor i anslutning till tulldatasystemet och elektroniskt uppgiftsläm- nande. Parallellt härmed belystes olika tekniska metoder att identifiera uppgiftslämnaren och lämnade uppgifter.
Mot bakgrund av den fördjupade kunskap som vunnits i dessa frågor skrev TDU till regeringen i september 1988 och hemställde att regeringen skulle ta initiativ till de författningsändringar - bl.a. sammanhängande med elektroniskt uppgiftslämnande — som behövs för att TDS skall kunna börja tas i drift. Till skrivel- sen fogade TDU de nyss nämnda två promemoriorna.
TDU lät under hösten 1988 även utföra fördjupade tekniska studi- er av hur en s.k. sigillmetod och olika lösenordsmetoder för identifiering av uppgiftslämnaren och meddelandet kunde användas
i TDS.
Med anledning av TDU:s skrivelse tillkallade chefen för finans- departementet i november 1988 en särskild utredare (TDL-utred- ningen) som fick i uppdrag att lämna förslag till de författ- ningsändringar som behövs inför datoriseringen av tullrutinerna. I april 1989 lämnade TDL delbetänkandet (SOU 1989 20) Tullregis- terlag m.m. till chefen för finansdepartementet.
I delbetänkandet lämnas förslag till en tullregisterlag samt ändringar i tullagen och varusmugglingslagen som skall ge de rättsliga grundvalarna för att ta TDS i drift. TDL konstaterar att nuvarande regler baseras på att uppgifter noteras, förmedlas och bevaras i pappersdokument. Inom TDS kommer det att finnas en ersättning för pappersdokumentet. TDL kallar denna ersättare, som också definieras i betänkandet, för ett elektroniskt doku- ment i TDS. Med ett sådant dokument sker lagring av text och uppgift om utställare elektroniskt.
Enligt TDLzs mening bör regleringen för TDS grundas på ett doku- mentbegrepp konstruerat med utgångspunkt i behovet av lås för text- och utställarenheterna. Låset utgör själva kärnan i ett fungerande system för elektronisk kommunikation med rättsverk- ningar. Begreppet bör knyta an till inriktningen på det utveck- lingsarbete som pågår för elektronisk äkthetskontroll. Mot denna bakgrund har TDL föreslagit följande definition av ett elektro- niskt dokument i TDS.
Ett elektroiskt dokument i TDS är en språkhandling i förening med en uppgift om dess utställare som visserli- gen lagras genom ADB men där det väsentliga är att text- enheten och utställarenheten entydigt kan bestämmas till sitt innehåll genom en ADB-teknisk kontrollprocedur knuten till databehandlingen.
TDL uttalar sig inte om vilken teknisk metod som bör användas för att ge dokumenten tillräckligt äkthetsskydd. Dock anförs att lösenordsmetoder inte bör användas. Det saknas då nämligen lås för förklaringsinnehållet.
TDL uttalar att det får ankomma på generaltullstyrelsen att ange den eller de metoder för att anbringa lås på meddelandena som skall användas vid uppgiftslämnandet till tullverket.
6.4.2. Metoder för teknisk identifiering
Med ledning av vad TDL anfört i sitt betänkande ankommer det först på TDU och sedan generaltullstyrelsen att ange vilken teknisk metod eller vilka tekniska metoder som skall användas för att identifiera den som lämnar uppgifter i elektronisk form till tullverket och för att identifiera vilka dessa uppgifter verkligen är.
Innan en internationellt accepterad och etablerad standard finns för teknisk identifiering av elektroniska uppgiftslämnare är det av principiella skäl lämpligt att ge företagen möjlighet att välja mellan i vart fall två metoder som kan anses vara till- räckligt säkra. Skäl härtill är dels att det under avsevärd tid sannolikt kommer att finnas ett samband mellan en metod och en leverantör av system, program och utrustning, dels att tull- verket inte bör styra utvecklingen mot en viss standard på detta område.
Vid val av metod gäller också att den metod som utpekas måste
finnas tillgänglig på marknaden och innebära att etablerad tek- nik används. Vidare bör metoden vara accepterad av ett stort antal företag, t.ex. genom att metoden redan används av före- tagen i andra tillämpningar.
Innan TDS kan tas i drift i början av 1990 måste system och program i TDS och mottagningsfunktionen utformas för att kunna hantera den eller de identifieringsmetoder som skall användas. I början kommer endast ett fåtal företag att få lämna uppgifter i elektronisk form. Det förefaller onödigt att redan då i TDS behöva kunna hantera olika metoder. Det bör därför vara godtag- bart att inledningsvis endast en identifieringsmetod får användas.
Med ledning av olika metoders säkerhet och ställning på markna- den har TDU funnit att inledningsvis det s.k. Elektroniska si- gillet bör användas i TDS. System, program och rutiner utformas härför. En sådan metod för äkthetskontroll har belysts av TDL.
6.5. Kontrollfrågor
Tullverket har till uppgift att påföra och redovisa tull och vissa andra skatter samt avgifter. Vidare skall tullverket övervaka att bestämmelser om införsel och utförsel av varor efterlevs. I anslutning till dessa uppgifter utförs den kontroll som kan behövas. Tullverkets kontroll utförs på grundval av lämnade uppgifter och undersökning av varan.
I direktiven till TDU uttalades att effekterna av datoriseringen av tullverksamheten kan bli så stora att utformningen av kon- trollstrategierna kan komma att behöva förändras. I förstudien (avsnitt 3.5.6, 5.3.2 och 5.3.3) belyste TDU hur förutsättning- arna för kontrollverksamheten påverkades och exemplifierade olika sätt på vilka olika former av kontroll kunde stödjas av TDS. I anslutning härtill uttalades att ett av syftena med tull- datoriseringen är att frigöra personal för kontrollbesök vid företag. En avsevärd ambitionshöjning förordades därför för
efterkontrollverksamhet. Besöken vid företag får vid en tullda- torisering en allt viktigare roll. Efterkontrollen underlättas också av att tillgången till insamlad information blir avsevärt bättre efter en datorisering.
Det är viktigt att kontrollsystemen utformas på sådant sätt att de möjligheter som ett datoriserat system erbjuder tas till vara. Generaltullstyrelsen tillsatte därför i april 1988 en arbetsgrupp (kontrollstrategiutredningen) med uppdrag att utar- beta förslag till en förändrad kontrollstrategi för tullverket för den normala kommersiella exporten och importen. Även proce- durändringar påverkar tullverkets kontrollverksamhet, t.ex. systemet med godkända mottagare resp. avsändare inom ramen för den gemensamma västeuropeiska transiteringsordningen och en förväntad utökning av tullupplagens uppgifter. Utredningen skul- le särskilt uppmärksamma kontrollen av in- och utförselbestäm- melsernas efterlevnad och hur en likartad inriktning och nivå av kontrollaktiviteterna skall kunna uppnås i hela landet. Tyngd- punkten i kontrollen vid import bör enligt generaltullstyrelsens direktiv utföras i form av olika efterkontroller och företagsbe- sök. Kontrollstrategiutredningen har arbetat parallellt med och i nära kontakt med tulldatautredningens delprojekt för kontroll- system.
Det är uppenbart att formerna för tullverkets kontrollarbete behöver förändras i betydande utsträckning som en följd främst av datoriseringen och den västeuropeiska integrationen. Bl.a. förskjuts delar av kontrollen från gränspassage till administra- tiv gräns och i vissa fall till efterhandskontroller. Stora delar av kontrollarbetet automatiseras varvid andra typer av kontroller såsom revisionellt inriktad och utredande kontroll— verksamhet får en relativt större vikt.
Generaltullstyrelsen har mot denna bakgrund nu beslutat att tillsätta en py kontrollstrategiutredning med uppgift att utfor- ma en för kontrollverksamheten heltäckande strategi. Denna avses omfatta såväl den automatiserade kontrollen i ett datoriserat system som de kontrollåtgärder som kräver särskilda resurser,
kompetens, utrustning, arbetsmetoder eller befogenheter.
Därvid skall uppmärksammas hur tulldatasystemets kommande möj- ligheter till automatisering och effektivisering av kontroll- arbetet i vid bemärkelse kan utnyttjas samt hur möjligheter till förskjutning av kontrollåtgärder från gränspassage till andra skeden i tullproceduren kan tas till vara.
Som framgått av bl.a. avsnitt 3.2 i det föregående har TDU i huvudstudiearbetet ägnat kontrollfrågorna betydande uppmärk- samhet. De olika dialogerna och rapporterna samt databehovet har formats parallellt och i nära kontakt med arbetet i kontroll- strategiutredningen. Det betyder att kontrollsystemet i första hand kommer att syfta till att ge stöd för nödvändig kontroll av den normala kommersiella exporten och importen. Systemet skall således bl.a. medverka till att debiteringar blir korrekta och att underlaget för handelsstatistik blir tillfredsställande samt att effektivisera kontrollen av efterlevnaden av införsel- och utförselbestämmelserna. TDS kan emellertid även ge visst stöd i den kontrollverksamhet som syftar till att uppdaga och förebygga grov brottslighet i anslutning till gränsöverskridande varuhan- del. I sådan kontrollverksamhet måste dock framför allt andra redan kända och tillämpade metoder och instrument användas.
Den diskussion om kontrollfrågor som uppkommit i anslutning till TDU:s arbete har egentligen inte avsett utformningen av TDS och dess tekniska kontrollfunktioner. Diskussionen har i stället avsett införande eller vidmakthållande av tullprocedurer vid import och export som innebär att annan än tullmyndighet i vissa fall utför kontroll och att uppgifter lämnas till tullverket någon dag i efterhand.
En ordning av detta slag används f.n. för ca 75 % av den svenska importen. Det förhållande att tullupplagen kan besluta om ut- lämning av gods är av avgörande betydelse för den smidighet med vilken den svenska importproceduren fungerar. TDU har alltsedan förstudien utgått från att tullupplagen skall behålla utläm- ningsrätten och att uppgifter lämnas till tullverket i efter-
hand. Generaltullstyrelsen och näringslivets organisationer har inte haft någon annan mening.
TDU har vidare förutsatt att de förenklade förfaranden med god- kända avsändare och mottagare som anges i den för EG- och EFTA- länderna gemensamma transiteringskonventionen skall tillämpas i vårt land. Dessa förfaranden, som nu skall införas i vår natio- nella rättsordning, bygger på att huvuddelen av uppgifterna lämnas efter det att godset förts ut ur landet eller kommit ut i den fria rörelsen i landet. Generaltullstyrelsen och näringsli- vets organisationer har inte haft någon annan mening.
TDU har dessutom föreslagit att - i likhet med vad som gäller vid import - tullverket i samband med export av normalt handels- gods skall kunna överlämna åt godsterminal och liknande att utföra den kontroll som annars ankommer på tullmyndighet. Upp- gifter skall då lämnas i efterhand till tullverket. Generaltull- styrelsen har i anledning av TDU:s förslag i skrivelse till regeringen ställt sig tveksam till föreslagen ordning.
I de fall uppgifter avseende in- eller utförsel får lämnas i efterhand bygger detta på att vederbörande företag av tullverket fått tillstånd att använda ett sådant förfarande. Ett tillstånd föregås givetvis av prövning av företaget och dess verksamhet. Kontroll sker således innan förfarandet får tillämpas. I en del fall finns även möjlighet att utföra kontroll av varje sändning med anledning av föreskriven underrättelse i förhand. Det är emellertid naturligt att kontrollverksamheten - i enlighet med vad TDU och generaltullstyrelsen förutsatt - förskjuts mot ef- terkontroll. TDS lämnar också ett omfattande stöd för sådan kontroll. Till saken hör att tullverket alltid har samma möjlig- het som idag att utföra fysisk godskontroll i varuflödet.
Datorisering av tullverkets rutiner i enlighet med TDU s förslag ökar förutsättningarna att rikta kontrollen mot särskilt kon- trollvärda företag och sändningar. TDS och de tullprocedurer som TDU förordar gör det naturligt att kontrollen förskjuts mot ef- terkontroll. Häri ingår kvalificerad revision och utrednings-
verksamhet. Vilka metoder som tullverket bör använda för att på ett effektivt sätt kunna utföra nödvändig kontroll under delvis nya förutsättningar är en viktig uppgift för generaltullstyrel- sen att utreda. Detta görs nu också inom ramen för den heltäck- ande översyn av kontrollstrategin som generaltullstyrelsen nu inlett.
7. INFÖRANDEPLAN
Av de beskrivningar som lämnats i det föregående framgår att TDS är ett stort och komplext datasystem. Systemet kännetecknas bl.a. av att
- många delsystem är nära kopplade till varandra och behöver utvecklas samtidigt,
- systemets utformning bygger på att nya tullprocedurer införs,
- införandet skall ske på ca 100 arbetsställen spridda över landet,
— ca 2 000 tulltjänstemän berörs direkt i sitt dagliga arbete,
- systemets tekniska utformning är delvis avancerad.
Med hänsyn till systemets stora omfattning förutsattes i för- studien att TDS skulle införas stegvist. Där redovisades även en preliminär tidsplan för genomförandet som innebar att exportoch transitsystemen skulle införas successivt med början under slu- tet av 1989 samt att alla import- och exportärenden skulle kunna hanteras i TDS från mitten av 1993. Av de remissorgan som kom- menterade genomförandeplanen ansåg rikspolisstyrelsen att tids- planen var väl optimistisk bl.a. med hänsyn till att kommu- nikationsdelarna och programutvecklingen kunde komma att ta mer tid än som bedömts i utredningen. Även generaltullstyrelsen hyste farhågor på denna punkt. Statskontoret menade att den ringa datamognaden inom tullverket pekade mot att genomförandet av TDS skulle kunna bli en mödosam process som kunde ta längre tid än beräknat. Riksrevisionsverket noterade att den föreslagna tidsplanen föreföll komprimerad.
Finansministern hyste i budgetpropositionen (prop. 1987/88 100, bil. 9) vissa farhågor angående genomförandeplanen, men ansåg att det fortsatta utvecklingsarbetet fick utvisa i vad mån den föreslagna tidsplanen behöver utsträckas.
Mot bakgrund av de fördjupade kunskaper som nu vunnits om TDS, nuvarande arbetsläge och möjlig takt i det fortsatta arbetet, har TDU funnit det lämpligt att föreslå att driftsstarten förskjuts ungefär fem månader bortåt i tiden. En närmare tids- plan för genomförandet redovisas i det följande. I detta samman- hang kan nämnas att ADB-kunnandet inom tullverket stärkts vä- sentligt under de två senaste åren. Detta har skett genom nyre- krytering, omskolning av tulltjänstemän och inte minst genom praktisk medverkan i systemutvecklingsarbete m.m.
Ett skäl till förskjutningen är att upphandlingen av maskinvara har tagit några månader längre tid än som planerats. Den central-lokala datorstrukturen visade sig även vara mer komplex, bl.a. i kommunikationshänseende, än vad som förutsattes i för- studien, något som ytterligare belyses i avsnitt 8.1.1. Den sammanlagda fördröjningen bedöms inte vara möjlig att upphäva genom att tillföra mer resurser.
Även om första driftsstart senareläggs något, innebär det dock inte att hela tidsplanen förskjuts i samma mån. Sluttidpunkten för när hela TDS skall vara infört på alla tullplatser i landet bedömer jag fortfarande kunna bli densamma som angetts i förstu- dien, nämligen i mitten av 1993.
7.1. Etapper för driftssättning
TDU har funnit det lämpligt att införandet av TDS delas upp i fyra etapper.
Etapp 1 bör börja genomföras senast den 1 juni 1990 och omfatta exportfunktioner samt de transitfunktioner som berör exporten.
Etapp 2 bör börja genomföras den 1 januari 1991 och omfatta import- och uppbördsfunktioner samt resterande transitfunk- tioner.
Etapp 3 bör börja genomföras den 1 juli 1991 och omfatta funkti- oner ur delsystemet övrig debitering.
Etapp 4 bör börja genomföras den 1 januari 1992 och omfatta funktioner för efterkontroll.
De tidpunkter som angetts här avser driftssättning av systemet på första ort. Därefter bör införandet ske på ort efter ort.
Införandet av exportsystemet kommer att ske i takt med att nya tullanstalter tillförs ADB—utrustning. När system, delsystem och funktioner som ingår i senare etapper skall införas finns ADB- utrustning på många ställen och är inte längre en begränsnings- faktor. Då blir det i stället utbildning av personalen för de nya rutinerna som avgör när dessa kan tas i bruk på olika orter. Även om alla färdiga system under någon tid inte används på alla datoriserade orter bör det tekniskt sett endast finnas en versi- on av systemet installerat vid varje tidpunkt. De delar av sys- temet som inte används på en ort får därför tillfälligt spärras.
De funktioner som skall ingå i etapp 1 har preciserats i detalj i det underlag som används vid upphandling av konsultmedverkan i denna etapp. Preciseringen av innehållet i etapp 2 görs på mot- svarande sätt under hösten 1989. I det följande ges en översikt- lig beskrivning av vad respektive etapp bör omfatta.
Den första etappen omfattar huvuddelen av exportsystemet. Undan- tag görs för funktioner för hantering av förhandsanmälan, avräk- ning av exportlicenser som innehåller kvoter samt avisering. Vidare utesluts funktioner som utgör en utvidgning av dagens hanteringsmöjligheter. Ur transitsystemet tas de delar med som kan relateras till export.
Handelsstatistiksystemet skall införas i den utsträckning som
behövs för att förse SCB med underlag för handelsstatistik för
exportärenden. Prisregistret ingår inte.
Initialkontrollfunktioner för slumpvist urval samt kontroll mot tulltaxa och företagsregister skall tas med.
Redan från början skall det finnas möjlighet att lämna utförsel- anmälningar elektroniskt via mottagningsfunktionen.
Beträffande stödsystemen skall de delar införas som berör export och transit. Detta innebär att av tulltaxan skall information i tulltaxenummer och stat.nr tas med. Beträffande bilagorna till tulltaxan tas de med som rör exportbestämmelser och exportli- censhänvisningar. Från företagsregistret införs tillstånd som berör export eller elektroniskt uppgiftslämnande samt generella exportlicenser. Hela behörighetssystemet och gemensamma register ingår i den första etappen.
Merparten av resterande exportfunktioner och huvuddelen av im- port ingår i den andra etappen. Vidare skall då transitfunktio- ner relaterade till import införas.
Hela uppbördssystemet samt de delar av systemet övrig debitering som omfattar förrättningsavgift och vägtrafikskatt skall ingå.
Prisregisterhantering inom handelsstatistik ingår också liksom initialkontroll baserad på prisregister samt hantering av spärrar.
Ytterligare funktioner inom stödsystemen baserade på krav från funktioner i expeditionssystemen skall ingå liksom resterande delar av tulltaxan.
Möjlighet skall finnas att från etappens början lämna transit-
och importanmälningar elektroniskt.
I den tredje etappen införs merparten av resterande importfunk- tioner, återstående funktioner i övrig debitering och resterande
funktioner ur stödsystemen.
Resterande funktioner ur expeditionssystemen samt efterkontroll skall föras in i den fjärde etappen.
7.2 Tidsplan för driftsstart på olika orter
Installation av lokaldatorer på de fem första orterna bör göras så att driftsstart kan ske vid följande tidpunkter.
Haparanda - 1 juni 1990 (senast) Norrköping - 1 september 1990
Västerås - 1 november 1990 Trelleborg - 1 januari 1991 Arlanda - 1 mars 1991
När en lokaldator installeras och tas i drift placeras termina- ler även vid de tullanstalter utanför installationsplatsen som skall vara anknutna till lokaldatorn. Detta innebär att t.ex. Örebro och Eskilstuna datoriseras i huvudsak samtidigt som Västerås.
Under 1991 bör därefter de större tullplatserna börja datorise- ras. Detta omfattar ytterligare ca tio installationer i bl.a. Helsingborg, Göteborg, Malmö, Stockholm och Svinesund. Äter- stående platser bör datoriseras under 1992 så att alla tullplat- ser i början av 1993 har tillgång till TDS.
Under 1990 kommer det att finnas ett tydligt tidsmässigt samband mellan att den första exportorienterade etappen tas i drift och att utrustning installeras på olika orter. Detta samband upplö- ses emellertid efter hand när allt fler tullanstalter blir dato- riserade och system ingående i senare etapper tillförs. En tull- anstalt som får ADB-utrustning sent, t.ex. mot slutet av 1992, kan då inte omgående vid en och samma tidpunkt ta alla TDS sys- tem och funktioner i bruk. Fördelat över en kortare tidsperiod kan det troligen på en sådan ort vara lämpligt att börja använda
systemen i den ordning som systemen ursprungligen tagits i bruk.
7.3 Elektroniskt uppgiftslämnande under införandeskedet
För att nå nödvändig lönsamhet för TDS behöver hälften av upp- gifterna från företagen till tullverket överföras i elektronisk form inom tre år efter det att resp. system tas i bruk. Erfaren- heter från andra länder, bl.a. Danmark och Norge, pekar på att företagen har ett stort intresse för att använda den nya möj- lighet som erbjuds. Trots detta kan det vara lämpligt att med särskilda åtgärder söka stimulera företag att vidta de förbe- redelser som behövs så att de snabbt kan börja lämna uppgifter i elektronisk form. En snabb tillväxt av det elektroniska upp- giftslämnandet är också viktig för att tulltjänstemännen skall få tillfredsställande arbetsförhållanden. I det följande anges några tänkbara åtgärder med dessa syften.
Elektroniskt överförda ärenden kräver totalt sett en mindre arbetsinsats av tulltjänstemännen. För att motivera företagen att lämna uppgifter i elektronisk form kan det därför övervägas att ge ett påtagligt ekonomiskt incitament, t.ex. att för ären- den som lämnats elektroniskt slopa eller reducera förrättnings- avgifter som annars skulle ha utgått vid klarering. För att ärenden som överförts elektroniskt skall få en snabb genomström- ning vid tullanstalterna bör dessa, där så är praktiskt möjligt, dessutom behandlas med förtur i speciella klareringsluckor.
När i början ännu ett fåtal och dessutom ganska små tullanstal- ter är datoriserade, kan det för företagen framstå som mindre meningsfullt att lämna uppgifter i elektronisk form. Uppgifterna kan då i många fall inte kallas fram vid den tullexpedition där tullklareringen skall utföras. För att motverka detta bör företag som har tillstånd till elektronisk överföring kunna lämna och ha nytta av utförseluppgifter som överförts elektro- niskt, trots att den tullanstalt där utförsel sker inte är dato- riserad. Detta kan åstadkommas genom att det i fråga om elektro- niskt överförda ärenden bör vara tillåtet att basera klareringen
på uppgift om tullid och normalt tillgänglig kommersiell doku- mentation. Exportör, som inte är godkänd avsändare, får inte åberopa tullid utan att uppgifter överförts till TDS och kvittens mottagits därom. En övergångsordning av detta slag har viss likhet med de reservrutiner som planeras för exportsystemet och som antyddes i kapitel 5.
Beträffande införselanmälan och anmälan till förtullning bör generaltullstyrelsen söka utforma motsvarande praktiska lös- ningar som för utförselanmälningar. Övergångsåtgärder av detta slag kan behövas främst under 1990 och 1991 för export och under 1991 för import.
För att snabbt nå en hög andel elektroniskt överförda ärenden måste generaltullstyrelsen aktivt söka upp och stödja företag så att de börjar lämna uppgifter i elektronisk form. De största speditionsföretagen lämnar som ombud för importörer och exportörer nu en mycket stor andel av den blankettburna informa- tionen till tullverket. Särskilda ansträngningar bör därför göras för att få med dessa företag redan i ett tidigt skede. I och med att tullupplag med utlämningsrätt blir skyldiga att överföra uppgifter i införselanmälan i elektronisk form till tullverket, måste tullverket självfallet kunna ta emot dessa uppgifter. Samverkan bör därför ske med upplagen så att detta uppgiftslämnande redan från början fungerar väl. Även i detta sammanhang är de stora speditionsföretagen av betydelse eftersom de driver en stor del av upplagen. Vidare är det motiverat att generaltullstyrelsen vänder sig till de företag som redan in- stallerat datasystem för hantering av import— och exportärenden. Dessa bör i många fall snabbt kunna övergå till elektronisk uppgiftslämning. De företag som idag lämnar tullärenden på mag- netband bör också ha goda förutsättningar att snabbt övergå till att i stället lämna uppgifter i elektronisk form. Det är även naturligt att fortsatt samverkan sker med SJ och postverket så att dessa företag i ett tidigt skede börjar lämna uppgifter i elektronisk form.
Som ett resultat av bl.a. nu nämnda åtgärder bör det elektronis-
ka uppgiftslämnandet komma igång tidigt och snabbt öka i omfatt- ning. Likväl är det ofrånkomligt att under de allra första åren en avsevärd mängd ärenden kommer att tillföras tullverket med blankett. Dessa ärenden skall då registreras i TDS av tull- tjänstemännen. På vissa stora och intensivt trafikerade tull- platser kan registreringsbördan bli besvärande. TDU har under- sökt olika metoder för att råda bot på detta problem, som för- hoppningsvis blir av övergångskaraktär. En möjlighet kan vara att använda maskinell optisk läsning (OCR) av blanketter. Under- sökningar som utförts visar att det kan vara möjligt att vid en centralt placerad OCR-utrustning läsa in enhetsdokumenten. För att nå tillräcklig säkerhet i inläsningen kan dock enhetsdoku- mentets papperskvalitet och färg behöva ändras något. TDU har till generaltullstyrelsen överlämnat en konsultrapport som innehåller en utvärdering av bildhanteringsteknik i TDS.
En annan möjlighet är att ge trafikintensiva tullanstalter rätt att under en övergångstid sända en viss andel av mottagna en— hetsdokument till en central enhet i tullverket för registre- ring. Detta innebär då att nuvarande registrering vid general- tullstyrelsens statistiska sektion inte avvecklas så snabbt som
annars förutsatts.
7.4 Procedurer under införandeskedet
I samband med att TDS införs bör ett antal ändringar i tullpro- cedurerna genomföras. En del av dessa har svagt samband med datoriseringen och utgör moment i en allmän utveckling och an- passning av den svenska tullproceduren. Andra förändringar är nära förenade med de tekniska möjligheter som datoriseringen erbjuder. Sistnämnda förändringar kan ge upphov till ett särskilt problem under TDS tidsmässigt utsträckta införandepe- riod. I och med att tullanstalterna datoriseras under perioden 1990-1993 kan frågan ställas om procedurändringar som är hårt knutna till att tullanstalter har tillgång till datorstöd skall införas successivt i landet eller först när alla tullanstalter har nödvändig utrustning. Är det formellt och praktiskt möjligt
att under en övergångstid låta två procedurer existera sida vid sida? Dessa frågor belystes något i TDU:s skrivelse till rege- ringen i mars 1989 om förändring av tullprocedurerna.
Översiktliga bedömningar som nu kan göras tyder dock på att några större problem i detta avseende inte bör uppkomma i fråga om exportprocedurerna. Exempel på en praktisk övergångsordning antyddes också i föregående avsnitt. I fråga om importprocedu- rerna förefaller problemen vara fler och större. Tid finns emel- lertid tillgänglig för att närmare analysera problemen och att forma lämpliga lösningar. Dessa kan vara av såväl teknisk som författningsmässig art. Det synes lämpligt att generaltullsty- relsen särskilt studerar denna fråga i den fortsatta införande- planeringen och uppmärksamgör TDL-utredningen på de bestämmel- ser och bemyndiganden i lagar och förordningar som kan behövas i syfte att för myndigheter och företag underlätta införandet av datoriserade tullprocedurer.
8. EKONOMISK BEDÖMNING
I detta kapitel presenteras en i förhållande till förstudien förnyad ekonomisk bedömning av TDS. De investeringar, driftkost- nader och intäkter som bedöms vara förenade med utveckling och drift av systemet presenteras. Kostnader och intäkter förs av- slutningsvis samman i en översiktlig lönsamhetskalkyl.
8.1. Kostnader
8.1.1. Investeringar
De samlade investeringarna i maskin- och programvaror m.m. redo- visas i tabell 8.1. De olika posterna kommenteras i det följande.
Till datorer hänförs centralenheter, skivminnen, bandstationer, snabbskrivare och kommunikationsdatorer vid den centrala an- läggningen i Luleå och vid 17 lokaldatorinstallationer. Antalet lokaldatorinstallationer är nu lägre än i förstudien medan ma- skinerna genomsnittligt har högre kapacitet. I investerings- kostnaden för datorer ingår nu till följd av avtalat betal- ningssätt också licenser för systemprogramvara (ca 10 milj. kr.) för det fullt utbyggda systemet. I förstudien behandlades licen- ser för systemprogramvara som en årlig driftkostnad. Av samma skäl ingår här vidare tekniskt underhåll under första året. Den bortsett från dessa ändringar något högre investeringsutgiften beror framför allt på att skivminneskapaciteten har behövt utökas.
Tabell 8.1 Investeringar i TDS
Milj. kr. Förstudien Ny bedömning
___—____—_-—-———
Datorer 41 60 Terminaler 15 11 Systemutveckling 40 60 Lokalanpassning - 20 Arbetsplatser 8 8 Användarutbildning 11
Diverse - 15
__________..—-———
Summa 115 177 Mervärdeskatt 13 —
Summa 128 177
Anm. Uppgifterna från förstudien återges i 1987 års pris- och löneläge, medan uppgifterna i den nya bedömningen är uttryckta i 1989 års pris- och löneläge.
Till terminaler hänförs bildskärmsterminaler (800 st.), enkla skrivare (250 st.) och terminalanslutningar. Prisutvecklingen på bildskärmsterminaler har varit gynnsam vilket reducerat kost- naden. På platser med lokaldatorer har kostnader beräknats för särskilda kabelinstallationer.
I förstudien uppskattades kostnaderna för systemutveckling till 40 milj. kr. Härav avsåg ungefär 90 % kostnader för konsultmed- verkan. Timpriset för konsultmedverkan sattes till 400 kr. Kon- sultkostnaden för huvudstudiefasen har uppgått till drygt
20 milj. kr. Medverkan av tulltjänstemän har antalsmässigt varit i paritet med konsultmedverkan. Kostnaderna för det konstruk- tionsarbete m.m. som nu inleds kan i fråga om konsultmedverkan uppskattas till ca 40 milj. kr. Den sammantagna systemutveck- lingskostnaden uppgår således till drygt 60 milj. kr. Det har nu antagits att konsulter svarar för ungefär halva personårsin- satsen. Kostnaden för medverkan av tullverkets egen ADB—personal ingår i de årliga driftkostnaderna. Kostnader för övriga tull- tjänstemäns medverkan på hel- eller deltid i förändringsarbetet beaktas däremot inte.
När nu huvudstudien för TDS i allt väsentligt har slutförts kan således konstateras att systemutvecklingskostnaderna blir högre än vad som bedömdes i förstudien. Detta beror bl.a. på att anta- let ingående program kraftigt underskattades i förstudien, att möjligheten att använda 4GL-hjälpmedel överskattades och på att den 1987 ansatta timtaxan idag är alltför låg. Detta är fel- uppskattningar av sedvanligt slag. För TDS tillkommer en annan felbedömning som hänger samman med valet av systemstruktur.
Vid övervägandena om teknisk arkitektur för tulldatasystemet konstaterade TDU i förstudien att en traditionell centraliserad struktur hade fördelar i ett antal teknikrelaterade avseenden. Den central-lokala strukturen hade däremot fördelar på områden som var användarrelaterade. Om inte starka ekonomiska skäl tala- de emot det borde, enligt vad TDU anförde, en central—lokal struktur väljas. Av den ekonomiska kalkylen framgick att bl.a. kostnaderna för systemutveckling var något högre i den central-
lokala än i den centrala strukturen. Sammantaget var det dock då inte fråga om väsentliga kostnadsskillnader mellan strukturerna. Mot denna bakgrund, och med beaktande av de datapolitiska rikt- linjer som gäller för statsförvaltningen, förordade TDU att utvecklingsarbetet skulle bedrivas med utgångspunkt i att tull- datasystemet skall drivas i en central-lokal datorstruktur.
I linje med vad en enhällig remissopinion gav uttryck för anslöt sig regeringen (prop. 1987/88:100 bil. 9) till detta förslag. Riksdagen hade intet att erinra häremot (SkU 1987/88 42, rskr. 1987/88:369).
Under huvudstudiefasen har det visat sig att det för distribue- rade system ännu föreligger begränsningar i fråga om vad till- gänglig teknisk utrustning, operativsystem och kommunikations- system kan klara av. Olika åtgärder har därför behövt vidtas för att så långt möjligt eliminera dessa begränsningar. Detta har skett bl.a. genom lagring centralt och lokalt av delar av in- formationen. Detta leder i sin tur till en komplex systemmässig utformning för att säkerställa synkronisering av informationen. Särskilda system behöver utformas för att klara delar av datautväxlingen mellan tullverkets olika datorer. Till ökade kostnader bidrar självfallet också att likartade system och program behöver utvecklas för två datormiljöer, nämligen den centrala resp. den lokala. Erfarenheter från ett delvis likartat brittiskt system antyder att merkostnaden för systemutvecklingen i en central-lokal struktur f.n. är ca 25 %. Det skulle för TDS i så fall röra sig om ca 10 milj. kr.
Vad som nu sagts innebär inte att TDU menar att valet av en central-lokal struktur var olämpligt. Tullverket kännetecknas av en blandning av central och lokal verksamhet. TDS bör själv- fallet spegla detta. Det kan emellertid konstateras att rent tekniskt hade systemet blivit enklare och därmed idag något billigare att utforma och driva i en centraliserad struktur. TDS utformas dock utan något styrande arv i form av en befintlig datorstruktur. I en sådan obunden situation hade det inte varit rimligt att bygga detta för tullverket och näringslivet för lång
tid framöver grundläggande system på en traditionell centralise- rad struktur, som andra tidigt datoriserade myndigheter nu - till stora kostnader - söker frigöra sig från när de modernise- rar sina system.
Det är också tekniska begränsningar som motiverat att kommunika- tionen mellan företagen och TDS nu förutsätts ske över en mot- tagningsfunktion. Denna behandlas i följande avsnitt.
Nya och befintliga lokaler behöver anpassas för att erbjuda en tillfredsställande miljö för den centrala datorinstallationen i
Luleå och för de lokala datorinstallationerna. I förstudien förutsattes att kostnader av detta slag skulle periodiseras och ingå i lokalhyran. Enligt byggnadsstyrelsens aktuella principer för hyresdebitering skall dock kostnader för lokaler i normal- utförande innefattas i lokalhyran medan lokalbrukaren själv skall svara för kostnaderna för verksamhetsspecifikt utförande av lokaler. För skyddet av datorhallar och datorrum har general- tullstyrelsen angett erforderliga åtgärder. För anläggningen i Luleå kan dessa engångskostnader uppgå till ca 10 milj. kr. och för de 17 lokaldatorinstallationerna till sammantaget ca 10 milj. kr. Kostnaderna avser bl.a. fysiskt skydd, larmanordningar och viss avbrottsfri kraft. Vad som är en rimlig ambitionsnivå för åtgärder av detta slag synes vara svårt att bedöma.
I fråga om arbetsplatser behöver en del mindre arbeten göras i samband med installation av terminaler m.m. Terminalbord, belys- ning o. dyl. behöver anskaffas. Liksom i förstudien antas att den genomsnittliga tilläggskostnaden per arbetsplats uppgår till 10 000 kr. Mer genomgripande anpassningar görs som led i perio- diskt underhåll av lokalerna.
Till användarutbildning hänförs externa lärarkostnader, kursav- gifter, utbildningsmateriel och hjälpmedel. Däremot medräknas i den nya bedömningen inte lönekostnader för tulltjänstemän som verkar som lärare eller för den personal som genomgår utbild- ning. Utbildningen förutsätts vidare kunna ske lokalt varför rese- och traktamentskostnader inte ingår. Liksom i förstudien
antas att 1 500 personer får tre dagars utbildning och att 500 personer får fem dagars utbildning.
Även om underlaget för bedömning av för TDS erforderliga inves- teringar nu är förhållandevis stabilt, kan det ändå kalkylmäs- mässigt vara lämpligt att bland investeringarna lägga in en post för diverse. Denna kan vara ett uttryck för att kostnaderna för vissa åtgärder kan ha underskattats, t.ex. behovet av att tull- verket övergångsvis i större utsträckning anlitar extern exper- tis där verkets egen kompetens ännu inte är tillräckligt hög. För detta ändamål förs upp 15 milj. kr. I sammanhanget bör nämnas att någon större osäkerhet inte vidlåder investeringarna i datorer och terminaler.
I förstudien räknades mervärdeskatt på datorer och terminaler. Kommittén för indirekta skatter (KIS) föreslår att statliga anslag, som disponeras av statliga myndigheter och används för statliga inköp, skall budgeteras exklusive mervärdeskatt. Detta förutsätter enligt KIS att myndigheterna i särskild ordning får full kompensation för all ingående mervärdeskatt. Bl.a. mot bakgrund av KIS resonemang och förslag framstår det som omotive- rat att beräkna mervärdeskatt på här aktuella investeringar. För ett företag vore det självfallet främmande att räkna mervärde- skatt på insatsvaror som en kostnad.
8.1.2. Årliga driftkostnader
De bedömda årliga driftkostnaderna för ett fullt utbyggt tullda- tasystem redovisas i tabell 8.2. De olika posterna kommenteras i det följande.
Tekniskt underhåll av datorer har nu tagits upp med de kostnader som kan härledas ur träffat avtal. Uppgiften avser kostnader för det fullt utbyggda systemet.
Med hänsyn till avtalad betalningsform tas kostnaden för system- programvara upp som en investering.
8.2 Driftkostnader i TDS vid full utbyggnad
Milj. kr.
Tekniskt underhåll Systemprogramvara Personal för drift och underhåll Utbildning Mottagningsfunktion Telekommunikation Lokaler Förbrukningsmateriel
Summa Mervärdeskatt
Summa
Anm. Se anmärkning till tabell 8.1.
Förstudien
5,6 3,0
21,0 1,0
3,1 2,8 2,0
38,5 1,8
40,3
Ny bedömning
5,0
22,5
4,5 4,0
3,3 2,0
41,3
41,3
Personal behövs för driftövervakning, löpande underhåll av ma- skinsystem och systemprogramvaror, användarservice, satsvis produktion, programunderhåll, modifiering och utveckling. I den initiala utvecklingen av TDS förutsätts medverka ca 25 personer från den centrala ADB-byrån.
Vid den centrala ADB-byrån kan vid full drift enligt general- tullstyrelsens bedömning behövas 50 - 60 personer. I förstudien antogs att ca 50 personer kunde behövas. Samma bedömning görs nu. Vid de flesta av lokaldatorerna förutsätts ett personalbehov motsvarande ett personår, dock att vid de sju största anlägg- ningarna förutsätts ett och ett halvt personår behövas.
Sammantaget innebär detta att personalbehovet för drift och utveckling beräknas till motsvarande 70 personår. Genomsnitts- kostnaden per personår för här aktuella personalkategorier har satts till 320 000 kr. Häri innefattas även kostnader för kon-
torsrum för m.m. denna personal.
I förstudien togs upp en årlig kostnad på 1 milj. kr. för en fortlöpande utbildning av tio personer med tullbakgrund till mer kvalificerade ADB-uppgifter. Med hänsyn till den omfattande och differentierade rekrytering och utbildning för arbetsuppgifter vid ADB-byrån som skett under 1988 och 1989 behövs knappast någon löpande utbildning av den omfattning och det slag som antagits. Detta utesluter dock inte att det kan vara lämpligt att varje år erbjuda ett par tjänstemän med tullbakgrund möj- lighet till kvalificerad ADB-utbildning. Medel för en sådan utbildning behöver dock inte räknas särskilt. Särskilda medel har heller inte beräknats för omskolning av tullpersonal som frigörs vid datoriseringen.
I förstudien fanns mottagningsfunktionen inte med, varför det här rör sig om en tillkommande post. Motiven för valet av denna tekniska lösning framgår av bilaga 2. Kostnaden per elektroniskt överfört meddelande har antagits vara ca 1,50 kr. Avtal har ännu inte träffats. Antalet elektroniskt överförda meddelanden antas vara ca 3 milj. per år vid full drift.
I kostnaden för telekommunikation ingår avgifter för överfö- ringen mellan mottagningsfunktionen och centraldatorn i Luleå, mellan centraldatorn och lokaldatorerna samt från fjärranslutna terminaler till lokaldatorerna. Vidare ingår kostnader för viss övervakning av telekommunikationen. Avtal har ännu inte träffats om här aktuella tjänster varför angivet belopp är bedömning av kostnaden vid full drift. Den något ökade kostnaden sammanhänger främst med att tullverket nu förutsätts svara för telekommunika- tionskostnaderna mellan mottagningsfunktionen och centraldatorn.
I lokalkostnadsposten ingår kostnader för datorutrymmen (1 500 kvm) m.m. i Luleå. För lokaldatorerna har dessutom schablon- mässigt medräknats ett tillkommande ytbehov av totalt 600 kvm. I praktiken tas befintliga lokaler, t.ex. arkiv eller förråd, i anspråk och anpassas medan nya billiga lokaler hyrs för det tidigare ändamålet. Vid nybyggnader, som nu pågår på flera håll, kan dessa kostnader knappast identifieras.
Beträffande förbrukningsmateriel i datordriften har någon förny- ad kalkyl inte gjorts.
I förstudien räknades mervärdeskatt på tekniskt underhåll och förbrukningsmateriel. Med hänvisning till vad som anförts i frå- ga om investeringar räknas inte heller mervärdeskatt för årliga driftutgifter.
Efter denna genomgång av kostnadsbedömningarna kan konstateras att vissa underskattningar gjordes i förstudien. För att enkelt åskådliggöra dessas samlade omfattning kan man summera investe- rings- och driftkostnaderna i de två bedömningarna under perio- den 1988/89-1992/93. I förstudien bedömdes dessa kostnader uppgå till 232,5 milj. kr. i 1987 års prisläge och inkl. viss mer- värdeskatt, medan den nya bedömningen slutar på 279,9 milj. kr. exkl. mervärdeskatt men i 1989 års prisläge. Detta motsvarar en ökning med 20 %.
8.2 Intäkter
Den dominerande produktionsfaktorn inom tullverket är persona- len. De största intäkterna från TDS hänger också beräknings- mässigt samman med de personalbesparingar som bedöms kunna göras inom tullverket genom en datorisering.
I förstudien beräknades besparingspotentialen på grundval av en personalstyrka av 2 377 personår (se förstudien sid. 333). Detta var de personalresurser som enligt generaltullstyrelsen 1985 var engagerade inom verksamhetsområdet Beskattning och statistik. På grundval av mätningar under första kvartalet 1989 inom ramen för tullverkets uppföljningssystem (TUSS) har antalet personår för i huvudsak motsvarande verksamhetsområde nu beräknats till 2 370.
De möjliga personalbesparingarna bedömdes i förstudien till brutto 604 personår. Denna besparing minskades med 100 personår motsvarande bl.a. svårrealiserbara resurser och med 40 personår som föreslogs tillföras för ökad efterkontroll. Härtill kom personal för ADB-organisationen. Nettobesparingen blev därmed 386 personår.
Med ledning av det förbättrade underlag för bedömningarna som framkommit under huvudstudiearbetet har personalbesparingen brutto nu bedömts till 512 personår. Den något lägre bespa- ringspotential som nu beräknats hänger främst samman med den från 1985 till 1988 ökade ärendevolymen samt den förskjutning från tid för handläggning av import- och exportärenden till tid för administration som redovisas i TUSS-materialet. Profilen på personalbesparingarna är dock oförändrad. Det betyder att de stora besparingarna uppkommer i den enkla, lokala granskningen och hanteringen av tulldeklarationer m.m, i den centrala regi- streringen av uppgifter, i postförtullningen och i administra- tionen.
Intäkten för varje personår som bedöms kunna frigöras inom tull- verket har 1989 antagits vara 220 000 kr. per år. Utöver den
rena lönekostnaden ingår i detta belopp även del av kostnader för lokaler m.m.
I förstudien förutsatte TDU att hela personalbesparingen inte skulle kunna realiseras på grund av ökande ärendevolym, trögheter och odelbarheter. Rationaliseringspotentialen reduce- rades därför med 100 personår. Som framgått har personalbehovet i den nya beräkningen redan baserats på en högre ärendevolym. Detta talar för att reduktionsposten nu inte behöver vara lika stor. Vidare håller tullverket nu på att utveckla och anpassa sin organisation bl.a. mot bakgrund av förestående datorisering. Organisationsändringar bör göra det möjligt att i högre grad kunna realisera potentialen. Vad nu sagts och den något ökade säkerheten i underlaget och beräkningarna kan tala för att re- duktionsposten slopas eller kraftigt minskas. Mot detta skall dock vägas att manuella reservrutiner behöver tillgripas vid driftstopp för datorstödda tidskritiska funktioner, främst kla- rering. Sådana rutiner kräver något mer personal, varför viss överdimensionering av personalstyrkan kan behövas på några få utsatta platser. Mot denna bakgrund anser TDU att det nu är rimligt att i kalkylsammanhang använda en reduktionspost på 50 personår.
När tullrutinerna datoriseras är det, som framgått i det före- gående, lämpligt att kontrollen i fråga om införsel och utförsel av varor i viss mån förskjuts mot efterkontroll. Liksom i för- studien är TDU nu beredd att förorda att, i anslutning till da- toriseringen och i takt med att rationaliseringsvinsterna reali- seras, resurserna för ändamålet kraftigt utökas. TDU räknar där- för med att ytterligare 40 personår skall kunna användas för utökad efterkontroll samt information och utbildning i samband med företagsbesök.
Med beaktande av behovet av personal för ADB-organisationen bedöms således den möjliga personalbesparingen nu uppgå till ('512 +50 +4O +70) 352 personår (se tabell 8.4).
I och med att tullsedeln integreras med tullräkningen behöver
inte ca 2,5 milj. tullsedlar per år sändas ut av tullverket. Portot för varje tullsedel kan antas uppgå till 2,40 kr. Tull- verket bör vidare få vissa minskade materiel- och hanterings- kostnader. Tullräkningarna blir i gengäld något mer omfattande. Det kan antas att kostnadsbortfallet netto för tullverket blir 3,50 kr. per tullsedel.
Tullverket behöver idag ca 20 000 hyllmeter för att i tillgäng- lig form förvara import— och exportdokument för ungefär en sexårsperiod. Lokalkostnaden härför kan uppgå till kanske 3 milj. kr. per år. Datorisering och elektroniskt uppgiftsläm- nande bör successivt leda till att behovet av arkivutrymmen minskar. Denna besparingsmöjlighet markeras med ett belopp om
1 milj. kr. per år.
Från det att en tulldeklaration lämnas in till tullverket och till dess en tullräkning kan sändas ut åtgår f.n. drygt 20 da- gar. I TDS kan denna tid förkortas. Med hänsyn till den procedur som förordats kan genomloppstiden förkortas med ca 10 dagar. Enligt generaltullstyrelsens bedömning motsvarar varje dag en räntevinst för statsverket på 1,5 milj. kr. Därvid beaktas tull och avgift men inte mervärdeskatt. Räntevinsten bör således motsvara 15 milj. kr. per år fr.o.m. att proceduren och systemet är i full drift.
Den nuvarande ordningen innebär att tulldeklarationer lämnas mellan den 11:e och 17:e dagen efter det att anmälan till hem- tagning gjordes. Den genomsnittliga tidsfristen är 14 dagar. Övergång till löpande inlämning inom 14 dagar innebär att tids- fristen i genomsnitt blir lika lång som i dag. Någon ränteeffekt uppstår således inte.
Statistiska centralbyrån (SCB) utför f.n. maskinell granskning av underlaget till handelsstatistiken. Denna funktion övertas i det nya systemet av TDS. Detta innebär en årlig besparing på 300 000 kr. för SCB när TDS är helt genomfört. SCB får dock vissa merkostnader under en övergångstid när bearbetningar be- höver göras av data både från TDS och det gamla systemet. Dessa
intäkter och kostnader medräknas inte här.
8.3 Lönsamhet
I det föregående har presenterats de investeringar, kostnader och intäkter som en genomgripande datorisering av tullrutinerna kan väntas leda till. Dessa kostnader och intäkter bör jämföras med kostnader och intäkter i ett nollalternativ, dvs. en situa- tion där nuvarande produktionsformer behålls mer eller mindre oförändrade. I likhet med den bedömning som gjordes i förstudien har här antagits att tullverkets nuvarande kostnader kan ses som ett närmevärde för nollalternativet. Det är därför med ett så definierat nollalternativ som kostnader och intäkter förenade med TDS jämförs.
De initiala investeringarna i maskinutrustning och systemutveck- ling samt lokalanpassningar m.m. i avsnitt 8.1.1 har fördelats schablonmässigt på de fyra budgetåren 1989/90 - 1992/93. Drift— kostnaderna i avsnitt 8.2.1 avser en situation med ett fullt utbyggt system. En schablonmässig upptrappning av kostnaderna görs därför till budgetåret 1993/94. Personalbesparingen förut- sätts realiseras successivt och antas vara helt uppnådd budget- året 1994/95. Personalbesparingen förutsätts börja realiseras under budgetåret 1990/91 när exporsystemet och i någon mån im- portsystemet börjar tas i bruk. Uttryckt som personår antas dock endast en mindre personalbesparing kunna göras detta år. I ta- bell 8.3 presenteras de bedömda årsvisa utbetalningarna och inbetalningarna förenade med TDS t.o.m. budgetåret 1999/00. De årsvisa nettobetalningarna diskonteras därefter till nuvärde (1989-07-01) med en realräntesats som uppgår till 4 %. Denna förhållandevis låga diskonteringsränta motiveras av att TDS är ett för tullverket och näringslivet grundläggande och långsiktigt system.
Den kalkylgräns som används innefattar nu, liksom i förstudien tullverket och statsverket. Utsträcks gränsen till att innefatta även företagen, bortfaller den räntevinst som staten får - och
företagen förlorar - vid snabbare uppbörd av tull m.m.
Kalkylperioden är längre än dator- och terminalutrustningens normala ekonomiska livslängd. I lönsamhetskalkylen förs därför från budgetåret 1996/97 upp en årlig reinvestering på 10 milj. kr. avseende utrustning.
Av den i tabell 8.3 presenterade kalkylen över TDS framgår att nuvärdet av kostnader och intäkter blir positivt i en kalkyl som sträcker sig t.o.m. budgetåret 1995/96. Nuvärdet ökar när kal- kylperioden utsträcks efter detta år. Detta innebär en förskjut- ning av lönsamhetspunkten med ett år i förhållande till den bedömning som TDU gjorde i förstudien. Här kan också erinras om att kalkylen bygger på att från budgetåret 1994/95 hälften av ärendevolymen överförs i elektronisk form till tullverket. Om denna andel långsiktigt kan höjas därutöver uppkommer ytterliga-
re rationaliseringsmöjligheter.
De samlade utvecklingskostnaderna presenterades i avsnitt 8.1.1. Kostnader för systemutvecklingsarbete m.m. som belöper sig på tiden före kalkyltillfället, dvs. drygt 20 milj. kr., saknar betydelse i den aktuella beslutssituationen och ingår därför inte i kalkylen. Det kan dock konstateras att även om kalkylen belastas med ytterligare 20 milj. kr. i utvecklingskostnader blir nuvärdet positivt budgetåret 1995/96.
Kalkylen görs i fast pris- och löneläge. Eftersom intäkterna till övervägande delen består av personalkostnader, som kan antas ha en positiv relativprisutveckling, och en väsentlig del av kostnaderna avser datorer, som kan antas ha en negativ rela- tivprisutveckling, kan kalylen tendera att underskatta systemets lönsamhet. Till bilden hör också att tullverkets nuvarande ADB-system är föråldrat och måste utökas och moderniseras om några få år. Investeringarna blir betydande om inte ett tullda- tasystem utvecklas och införs.
När datoriserade rutiner används inom tullverket och en hög andel av deklarationerna överförs av företagen i elektronisk
Tabell 8.3 Investeringar, kostnader och intäkter (milj. kr.)
År 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 Investeringar Datorer 20.0 Terminaler 1.0 Systemutveckling 2 Lokalanpassning 1 Arbetsplatser Anv.utbildning . Diverse 5 Summa investering 58.
H P( OO ON c—I
10.0 10.0 10.0
. .
u—l
. N H
.
OOOOROOOKD LOQUVMHHMN
Dame.—i
MON 1—1 m
10.0
0 0 H
10.0
.
OOOOCOQQ LDQLDU'M—ll—iem
Q'
Årliga driftkostnader Tekniskt underhåll 0 Personal för drift och underhåll 9.0 Mottagningsfunktion .5 5 5 8
ommomomm OLDLDOMOMM
N N N N N N N N v—l omoomooooo
Telekommunikation . Lokaler 2. Förbrukningsmateriel . Summa årlig kostnad 13.3 Summa investering och ärlig kostnad -71.4
.
ommomomm LDNQQ'MNu—lr—l ommomomm
ommmocomv ommomomm
QOOOOOQQ mOOOOva-Hx VONNMHMLD .
LDNQ'QZMNr-lr—i viniq-q-waoJ—4F4 U)ÄJQ'Q'W10JF1F; UthQ'Q'Wäöerrd uiouuinnuaouaaab wisJAJAJWirqr—to orourqeq virqcato
...,- ...- We ...,- ...- ...,; mr "”? mé
Intäkter Personalbesparingar 5.5 27.5 8.4 70.4 92.8 92.8 92.8 92.8 .
4 Porto och övrigt 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10. 1 7 00 N O'!
Ränta 10.0 5.0 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0 15.0 Summa intäkter 5.5 "37.5 3.4 95.4 117.8 117.8 117.8 117.8 117.8
Netto -71.4 -60.9 -28.2 17.0 56.6 76.5 76.5 66.5 66.5 66.5 Nuvärde -125.0 -150.1 -135.5 —89.0 -28.5 29.6 78.2 124.9 169.8
Anm. I resp. kolumn anges nuvärde räknat från angett budgetår till beräkningstillfället (1989-07-01).
99/00
10.0 10.0
N
.
ommomomm mNQQMNv—(v—i
tr LD |
92.8
10.
15.0 117.8 66.5 213.0'
form blir förutsättningarna långt bättre än i dag att till oförändrad kvalitet m.m. klara en ökning av ärendemängden.
Med datorer kan nämligen ett ökat antal ärenden bearbetas och lagras med obetydliga kostnader som följd. Om man därför förutser en påtagligt ökad ärendevolym, talar detta för att en genomgripande datorisering långsiktigt bör leda till en gynnsam- mare kostnadsutveckling än vad ett vidmakthållande av manuella rutiner skulle göra.
När datoriserade rutiner används inom tullverket och en hög andel av deklarationerna överförs av företagen i elektronisk form blir förutsättningarna långt bättre än i dag att till oförändrad kvalitet m.m. klara en ökning av ärendemängden. Med datorer kan nämligen ett ökat antal ärenden bearbetas och lagras med obetydliga kostnader som följd. Om man därför förutser en påtagligt ökad ärendevolym, talar detta för att en genomgripande datorisering långsiktigt bör leda till en gynnsammare kostnads- utveckling än vad ett vidmakthållande av manuella rutiner skulle gora.
I detta sammanhang kan också erinras om förslagen i avsnitt 6.3 om begränsat uppgiftslämnande för lågvärdesändningar och om en allmän s.k. tullfrihetsgräns. Genomförs dessa förslag bör detta leda till att färre arbetsuppgifter behöver utföras av tull- tjänstemän. Förslagen rymmer därför en viss besparingspotential som inte beaktats i den nu presenterade kalkylen.
Den reduktion av rationaliseringspotentialen som gjorts gör att förutsättningarna blir goda för att övriga personalbesparingar verkligen skall kunna realiseras.
I och med att utvecklingsarbetet nu kommit långt och väsentliga upphandlingars kostnadsmässiga resultat kan överblickas är kal- kylunderlaget säkrare än det var i förstudien. Viss osäkerhet föreligger dock självfallet fortfarande. För att belysa kalky- lens känslighet för felbedömda kostnader och intäkter har en
lönsamhetskalkyl även utförts med förutsättningen att investe- ringarna och de årliga driftskostnaderna underskattats med 10 % och att personalbesparingen överskattats med 10 %. Konsekvensen av sådana förutsättningar sammantagna är att tidpunkten då in- vesteringen får positivt nuvärde förskjuts drygt ett år bortåt i tiden.
Om de årsvisa nettoutbetalningarna diskonteras med en realränte- sats på 6 % i stället för 4 % blir nuvärdet ändå positivt bud- getåret 1995/96.
I avsnitt 7.3 har TDU pekat på några åtgärder som kan övervägas i syfte att stimulera företagen att snabbt börja lämna uppgifter i elektronisk form resp. för att avlasta tulltjänstemännen ma- nuellt registreringsarbete. Om t.ex. ett ekonomiskt incitament införs för företagen är det naturligt att detta avvägs så att utgiften eller mindreinkomsten i huvudsak svarar mot de kost- nadsbesparingar som tullverket uppnår genom minskad manuell re- gistrering. En åtgärd av detta slag påverkar därför inte lönsam- hetskalkylen
Vad så gäller användning av maskinell optisk läsning (OCR) av enhetsdokumentet pekar den ekonomiska utvärderingen mot att DCR-tekniken kan ge tullverket betydande nettovinster. Om OCR- tekniken tas i anspråk bör således detta närmast höja lönsam- heten.
Vidare pekas i avsnitt 7.3 på möjligheten att övergångsvis be- hålla en central menuell registrering av en andel av mottagna enhetsdokument. Detta betyder att specialiserad registrerings- personal utför uppgifterna i stället för lokal ärendehandlägg- ande personal. Detta borde i och för sig övergångsvis medföra . effektivitetsvinster, men det är osäkert om lokalt verksam per- sonal kan frigöras. En viss merkostnad i förhållande till den presenterade kalkylen kan därför uppkomma under ett eller annat år i början av införandeprocessen.
I lönsamhetskalkylen har investeringarna fördelats tämligen
schablonmässigt på de första budgetåren. Driftkostnaderna börjar på en låg nivå och ökar till dess TDS antas vara i full drift. Den takt med vilken tillväxten till full driftskostnadsnivå sker har angetts schablonmässigt. Samma sak gäller den takt med vil- ken besparingarna kan uppkomma. Detta speglar den osäkerhet som faktiskt finns men ger ändå tillräcklig precision åt lönsamhets- kalkylen. Däremot kan denna schablonmässiga tidsmässiga fördel- inte tjäna som ensamt underlag för bedömning av storleken på de betalningsmedel som bör anslås till tullverket för att utveckla och driva TDS under vart och ett av de närmaste budgetåren.
I sammanhanget kan erinras om att utgifterna för investeringar i datorer och terminaler bestrids från det gemensamma anslaget för anskaffning av ADB-utrustning. Tullverkets budget belastas i stället med årliga avgifter till statskontoret.
I arbetet med att utveckla och förnya den statliga sektorn ingår att klargöra och renodla rollfördelningen mellan statsmakterna och myndigheterna (prop. 1986/87 99, bil.2). Myndigheterna avses få vidgade möjligheter att bestämma lämpliga arbetsformer och välja sammansättning av sina produktionsresurser inom ramen för de övergripande målen för myndighetens verksamhet och den ekono- miska ramen. En myndighet förutsätts således ta ett ökat ansvar för utveckling och effektivisering av sin verksamhet. Härav föl- jer också att anspråk på tillskott av resurser för att genomföra förändringar inte utan vidare kan resas.
Tullverket skall nu ta i anspråk nya metoder för att lösa sina uppgifter. En omorganisation skall också göras. Mot bakgrund av vad jag nyss anfört är det då helt naturligt och ofrånkomligt att verket med personal och andra resurser — liksom hittills - i stor utsträckning medverkar i och tar ansvar för detta arbete. Detta innebär att såväl personal som andra resurser även i fortsättningen behöver tas ur den löpande produktionen. En del av de förändringar som TDS medför ersätter åtgärder som annars varit nödvändiga eller ger förändringen ett delvis nytt inne- håll. Tullverket bör således med redan tillgängliga medel förutsättas täcka vissa kostnader som i och för sig kan sägas ha
en anknytning till TDS.
Tullverket måste dock självfallet under utvecklingsfasen tillföras särskilda medel. Detta bör då i första hand gälla för engångskostnader av det slag som belysts i avsnitt 8.1.1, t.ex. för köp av konsulttjänster för systemutveckling, kostnader för lokalanpassning och utformning av arbetsplatser. Särskilda medel behöver vidare tillskjutas för driftskostnader av det slag som belysts i avsnitt 8.1.2, t.ex. för avtalat tekniskt underhåll, avgifter för datorutrustningen, kostnader för telekommunikation och mottagningsfunktionen enligt de avtal som kan träffas samt för lokalkostnader och kostnader för ADB-organisationen. Kost- nadernas exakta storlek enskilda år under uppbyggnadsfasen är svår att budgetera. Detta gör finansieringen budgettekniskt något svårhanterlig. En möjlig lösning är att preciserade kost- nadsslag redovisas mot en särskild anslagspost under tullverkets förvaltningsanslag. Tullverket bör presentera en budget för dessa kostnadsslag innan medel under anslagsposten ställs till verkets förfogande under de närmaste åren. En grundregel kan vara att denna post får belastas med kostnader för vissa angivna slag av köpta tjänster. Granskning bör löpande göras av de kost- nader som belastar anslagsposten.
TDS är enligt kalkylen lönsamt. Den rationaliseringspotential som finns bör också förverkligas. Det betyder att personal och andra resurser bör frigöras och medvetet styras till annan lämplig användning inom eller utom tullverket. De besparingar som åstadkoms ställs emellertid inte automatiskt till statsmak- ternas förfogande. Om inte särskilda åtgärder vidtas kommer resurser som kan frigöras att fördelas om inom tullverket på ett mer eller mindre observerbart sätt.
I förstudien uttalade TDU att statsmakterna bör ta ställning till och lägga fast den del av rationaliseringspotentialen som skall realiseras och dessutom ange den tidsmässiga profilen härför. Jag återkommer nu till denna fråga. Jag anser att rege- ringen i budgetdirektiven till tullverket bör ange att budgete- ring och planering skall utgå från att den samlade personalbe-
sparingen förutsätts realiseras i stort sett enligt en plan som framgår av tabell 8.4. Denna tabell kan jämföras med tabell 5.3 (sid 386) i förstudien. Även om den tidsmässiga fördelningen är schablonmässigt gjord gäller att utan en plan av ungefär detta slag det försvåras möjligheterna för statsmakterna att förverk- liga den potential till kostnadseffektivisering av tullverk- samheten som TDS erbjuder. TDS riskerar i så fall att ge upphov till en merkostnad och den kalkylerade lönsamheten att förbytas i olönsamhet. Självfallet måste också bevakas att portobespa- ringar m.m. - dock inte räntevinster - förs in i budgetarbetet.
Med den utgångspunkt i fråga om personalbesparingar jag nu an- gett bör det på sedvanligt sätt få ankomma på generaltullstyrel- sen att i budgetdialogen argumentera för ökade eller minskade resurser för vissa ändamål.
Tabell 8.4 Tidsprofil för personalbesparingar (personår) ___—___—
1988/89 1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 Summa
________—_________ Imp., exp. syst. m.m. - - - 25 - 110 - 115 - 120 - 142 - 512 Odelb. m.m. - - - + 10 + 10 + 10 + 20 + 50
Efterkontroll - - - - + 10 + 10 + 20 + 40
————————_———__—-_____——_—_____
Summa - - - 25 — 100 - 95 - 100 - 102 - 422 ADB-org + 10 + 20 + 10 + 20 + 10 - - + 70 Summa + 10 + 20 - 15 - 80 - 85 - 100 - 102 - 352
9 ORGANISATIONSFRÅGOR
9.1 Ansvaret till tullverket
Viktiga motiv för att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om datoriseringen av tullverkets rutiner var att kretsen av intressenter var så stor och att den internationella utvecklingen behövde beaktas. Problemen bedömdes således vara vidare än vad en myndighet normalt har att hantera.
I direktiven anfördes att utredaren i den första avrapportering- en borde redovisa hur det fortsatta utredningsarbetet borde bedrivas. Med anledning härav föreslogs i förstudien att TDU borde fortsätta arbetet under budgetåret 1987/88. Från mitten av 1988 borde dock, enligt TDU:s bedömning, det forsatta analys-, konstruktions- och införandearbetet avseende TDS ledas och utföras av tullverket.
Under budgetåret 1987/88 bedrevs således arbetet med inriktning- en att ansvaret från sommaren 1988 skulle gå över på tullverket. Av olika skäl fattade regeringen emellertid inget beslut med denna innebörd utan anvisade i stället medel för utvecklingsar- bete under budgetåret 1988/89 och ställde dessa till TDU:s förfogande. TDU fortsatte därför arbetet.
I prop. 1988/89:100 bil. 9 uttalar föredraganden att han efter utgången av budgetåret 1988/89 räknar med att ansvaret för av-
slutande utveckling och införande av TDS skall kunna återgå till tullverket.
Det hittillsvarande utrednings— och utvecklingsarbetet avseende
TDS har, som framgått i det föregående, bedrivits i nära samar- bete mellan TDU och generaltullstyrelsen. DeSSutom har general- tullstyrelsen vid överenskomna tidpunkter tagit ansvar för fort- satt arbete inom hela eller delar av projekt.
Det är emellertid nu nödvändigt att det samlade ansvaret för TDS snarast återgår till tullverket. För varje dag som går får ut- vecklingsarbetet alltmer karaktär av verkställighet. Under våren 1989 avslutades huvudstudien för flertalet delsystem inom sys- temutvecklingsprojektet och övriga projekt är också avslutade. Systemutvecklingsprojektet övergår vid halvårsskiftet 1989 i en konstruktionsfas. Viktiga upphandlingar avseende ADB-utrust- ningen, mottagningsfunktionen och datakommunikationen är också avslutade eller håller på att avslutas.
Jag föreslår därför att tullverket från den 1 juli 1989 av rege- ringen ges ansvaret att leda det fortsatta konstruktions- och införandearbetet avseende TDS.
TDS är ett stort och komplext system. Särskilt under utveck- lings- och införandefaserna krävs det därför en sammanhållen och stark ledning. Dessutom behöver olika intressenter på lämpligt sätt beredas möjlighet till insyn. För att säkerställa projek- tets fortsatta framgång behöver därför särskilda organisatoriska åtgärder vidtas i generaltullstyrelsen i samband med att ansva- ret återgår till tullverket. I samband med en senare övergång till driftsfasen behövs vissa andra organisatoriska åtgärder.
9 2.1 Utveckling och införande
Även när tullverket övertar ansvaret för det fortsatta utveck-
lings- och införandearbetet bör TDS betraktas och ledas som ett sammanhållet projekt. Först när systemet är till väsentlig grad utvecklat och infört är det lämpligt att helt förankra ansvaret
i den ordinarie organisationen.
Ansvaret för ledning och samordning av alla aktiviteter med anknytning till utveckling och införande av TDS bör vila på en tjänsteman i generaltullstyrelsens verksledning (huvudprojekt- ledaren). Denne måste ha förutsättning att kunna fatta beslut i frågor som rör den detaljerade utformningen av TDS. Med hänsyn till det starka samband som finns mellan tullproceduren och TDS bör i huvudprojektledarens ansvar även innefattas procedurfrågor i anslutning till TDS.
Med hänsyn till den bredd som TDS har, bör till huvudprojektle- darens stöd finnas en styrgrupp där viktiga frågor kan behandlas före huvudprojektledarens ställningstagande. Det framstår som ändamålsenligt att i en sådan grupp ingår bl.a. en tulldirektör som varit projektledare, projektledaren för systemutvecklings- projektet, chefen för ADB-byrån och projektansvarig konsult. Huvudprojektledaren bör stödjas av ett projektledningssekretari- at.
Under huvudprojektledaren bör finnas projektledare för väldefi- nierade projekt. Projektledarna bör så långt möjligt vara perso- ner med lång erfarenhet av tullarbete och med kännedom om ADB-teknik.
Under flera år kommer utveckling och införande att pågå av del- system inom systemutvecklingsprojektet. Det är också till detta projekt som de allra största personalresurserna kommer att kny- tas. Under någon tid kan samtidigt inemot 100 personer komma att arbeta i projektet. Ansvaret för utveckling, konstruktion och driftsättning av system till första installation bör åvila resp. delprojekt inom systemutvecklingsprojektet. Särskild stadga behöver ges åt detta projekt och dess ledning.
I systemutvecklingsprojektet kommer att medverka personal med tullerfarenhet, konsulter och personal från den ADB-byrå som tullverket f.n. bygger upp i Luleå.
Den personal som tillförs ADB-byrån i Luleå bör självfallet så långt möjligt medverka i arbetet i de olika projekten och del- projekten. Syftet härmed är att utnyttja kapaciteten och att ge personalen detaljerad kunskap om TDS olika delar. Medverkan i systemutvecklingsprojektet sker under projekt- och delprojektle- darens ledning.
Vid sidan av systemutvecklingsprojektet kan behövas ytterligare ett par projekt. Av särskild betydelse kan vara att i ett pro- jekt samla införande- och organisationsfrågor i direkt anslut- ning till datoriseringen.
9.2 2 System i drift
När delsystem är färdigutvecklade och tas i drift bör det fort- satta ansvaret förankras i den ordinarie organisationen. Ansva- ret för systemens funktion och vidareutveckling i tullverksamhe- ten efter första driftsättning bör vila på tjänstemän som har systemförvaltningsansvar. Dessa tjänstemän bör på lämpligt sätt placeras i generaltullstyrelsens centrala organisation. Det framstår som naturligt att delprojektledare inom systemutveck- lingsprojektet utses till systemansvariga. I förvaltningsorga- nisationen behöver också registeransvaret förankras.
Efter driftsättning är ADB-byrån i Luleå ansvarig för driften och den tekniska funktionen av TDS. Den utför drift, underhåll och utveckling av systemen på uppdrag av systemförvaltaren.
Syftet med denna uppdelning av ansvaret är att säkerställa att det även i fortsättningen är de tullfunktionella kraven som blir styrande för utvecklingen och driften av TDS.
9.2.3. Övriga intressenter
Under hittillsvarande utvecklingsfaser har företrädare för be- rörda departement och myndigheter samt näringslivets organisa-
tioner aktivt medverkat i och stött arbetet. Med hänsyn till den breda intressentkrets TDS har, är det angeläget att ytterligare någon tid i lämplig form kunna kanalisera detta intresse direkt in i projektarbetet. I vart fall övergångsvis bör därför en re- ferensgrupp bildas där motsvarigheter till nuvarande sakkunniga och referenspersoner kan ingå. På längre sikt kan det måhända vara lämpligt att bilda en rådgivande grupp med näringslivsfö- företrädare till generaltullstyrelsen.
Företagens uppgiftslämnardelegation (FUD) åtog sig i särskild ordning att behandla arbetet i TDU som ett samråd enligt för- ordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner.
Arbetstagarorganisationerna bör självfallet tillförsäkras med- verkan i de former och den utsträckning som följer av lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580), förordningen (1978:592) om vissa medbestämmandeformer i statlig tjänst och medbestämman- deavtalet för det statliga arbetstagarområdet (MBA-S). Därvid bör särskilt uppmärksammas vad som i MBA-S 18 & p.5 sägs om genomförande av beslutade förändringar. Vidare bör hänsyn tas till vad som i RALS 88 (bilaga 12 och 13) sägs om Effektivitet och medbestämmande samt om Datorisering. Det kan ligga nära till hands att företrädare för arbetstagarna inbjuds medverka i den i det föregående nämnda styrgruppens arbete.
9.3 Styrelse för tullverket
Med anledning av verksledningskommitténs förslag redovisade regeringen i prop. 1986/87:99 bil. 1 de principer som bör gälla för ledningsfunktionens utformning i centrala myndigheter under regeringen. Därvid uttalades att verkschefen normalt bör vara den inför regeringen ansvarige för myndighetens verksamhet. Normalt bör i myndigheterna också finnas en lekmannastyrelse. Denna skall besluta om anslagsframställning och verksamhetsbe- rättelse samt om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av bemyndiganden i lagar och förordningar. Riksdagen (KU 1986/87:29, rskr. 1986/87:226) godkände dessa riktlinjer.
I prop. 1986/87:99 om ledningen av den statliga förvaltningen uttalade föredraganden att vissa myndigheter som idag helt sak- nar lekmannainflytande bör få en styrelse i likhet med andra. Därvid angavs att tullverket är en av de få myndigheterna utan- för försvarssektorn som saknar styrelse.
Tullverket saknar ännu styrelse. Inom ramen för främst tullagen och tullförordningen utfärdar tullverket i mycket stor utsträck— ning föreskrifter som påverkar allmänheten. Ett viktigt kriteri- um för att en styrelse bör finnas är därmed för handen. Härtill kommer att tullverket nu står inför omfattande förändringar till följd av datoriseringen, tullprocedurändringar och genomgripande organisationsförändring. Den närmare utformning dessa åtgärder ges är av betydelse för allmänheten. I dessa frågor är därför den sakkunskap och det medborgerliga omdöme som genom lekmanna- inflytande tillförs ledningen av stort värde för tullverkets sätt att fungera och utvecklas. Mot denna bakgrund anser jag att regeringen nu bör besluta att inrätta en styrelse för tullver- ket.
10 SLUTORD
Utredningen har haft till uppgift att lämna förslag om hur tull- verkets rutiner kan datoriseras och om hur elektronisk dataut- växling mellan företagen och tullverket skall kunna ersätta hit- tillsvarande blankettbaserade informationsöverföring.
Uppdraget har inneburit att viktiga utvecklingstendenser, sär- skilt i EFTA- och EG-länderna, har behövt uppmärksammas. Detta har varit särskilt viktigt i fråga om tullprocedurer och utform- ningen av elektroniska tullmeddelanden.
Nya metoder för datakommunikation och nya rättsliga förutsätt- ningar har behövt skapas. I dessa avseenden har det även i någon mån gällt att leda den internationella utvecklingen.
Flera viktiga intressen har behövt beaktas. Det finns således ett övergripande samhällsintresse för att den svenska tullproce- duren och datoriseringen av denna skall underlätta handelsutby- tet med andra länder. Hos företagen finns ett intresse av att de höga kostnaderna för handelsprocedurer som sammanhänger med ut- rikeshandeln kan reduceras. För tullverket finns en skyldighet och ett intresse att minska kostnaderna och höja produktiviteten i verksamheten. Arbetstagarna har slutligen intresse av att da- toriseringen genomförs på ett sätt som skapar god arbetsmiljö och lämpligt sammansatta arbetsuppgifter för personalen. Före- trädare för alla dessa intressen har medverkat i utrednings- arbetet.
Den reformering av tullförfarandet som TDS innebär kommer, rätt hanterad, att ge samtliga dessa intressenter betydande fördelar.
11 HEMSTÄLLAN
Med hänvisning till vad som anförts hemställer jag att regering- en
1. godkänner att ett tulldatasystem med den huvudsakliga utform- ning som jag presenterat i rapporten utvecklas och införs,
2. uppdrar åt generaltullstyrelsen att från den 1 juli 1989 leda det fortsatta arbetet med att utveckla och införa tulldatasy- stemet i enlighet med vad jag föreslår i rapporten,
3. uppdrar åt generaltullstyrelsen att lämna förslag om be- gränsning av uppgiftslämnandet för sändningar med lägre värden,
4. vidtar åtgärder så att en allmän tullfrihetsgräns på 100 kr. kan införas.
SYNPUNKTER
Synpunkter av medlemmarna i referensgruppen Thorblad och Tursten
Undertecknade organisationer, Svenska Hamnförbundet och Sveriges Redareförening, får anföra följande vad avser skrivelsen Datorisering av tullrutinerna — slutrapport.
Vi finner de förslag som gäller tulldeklarationsförfarandet i tulldata- systemet (TDS) väl genomtänkta och välmotiverade. Däremot kan vi inte instämma i de förslag som gäller tullupplagens roll i det skisserade systemet. '
I förslaget har man lagt ansvaret för godsregistrering och godsredo- visning på tullupplagen, men registrering och redovisning sker inte i TDS utan i respektive tullupplags egna system. Detta medför att det inte finns ett direkt och automatiskt samband mellan infört gods och avgivna tulldeklarationer. Istället har man ålagt tullupplagen att i sin interna redovisning notera tullid—nummer för varje sändning. Detta innebär att tullverket får gå till de olika tullupplagen och i deras redovisning kontrollera att tullid utsatts för alla sändningaF och dessutom kontrollera att dessa tullid verkligen existerar och inte är påhittade av tullupplaget för att få redovisningen att stämma. Vi anser att man bör söka en annan lösning på detta problem och återkommer längre fram i skrivelsen med ett alternativ som enligt vår uppfattning löser detta och även andra problem som uppstår om de av utredningsmannen givna förslagen vad gäller tullupplagen inte ändras.
Enligt tullagen måste gods som inte omedelbart tullklareras på annat sätt läggas upp på tullupplag. Om ingen annan påtar sig uppgiften måste därför hamn, stuveri eller trafikföretag ansvara för tullupplag för att fartyg skall få lossa utrikes gods. Tullupplag bildade av denna orsak betecknas i det följande neutrala tullupplag.
För tullupplag med utlämningsrätt, dvs rätt att efter mottagande av hemtagningsanmälan lämna ut gods innan tullpersonal tullklarerat godset, gäller i dagens system att tullupplaget noterar att godset utlämnats och nästa dag överlämnar anmälan till tullverket. Tullupplaget gör inget mer vad avser hemtagningsanmälan. För dessa tulluppslag föreslås nu en väsentlig skärpning nämligen att senast dagen efter utlämningen
elektroniskt överföra uppgifterna i hemtagningsanmälan till TDS. Anledningen till detta krav torde vara att man befarar att en stor mängd införselanmälningar (=hemtagningsanmälningar) kommer under lång tid fortsätta att lämnas på blankett. Detta medför ett stort regist— reringsarbete innebärande anskaffning av utrustning och personal åtminstone för den typ av tullupplag vi representerar, nämligen neutrala hamntullupplag. För att inte detta registreringsarbete skall belasta tullpersonal och verka i negativ riktning överför man det manuella arbetet till tullupplagen.
Denna uppfattning styrks bl a av att utredningsmannen anger att det under lång tid kommer att finnas kvar registrering och handläggning av deklarationer som lämnas till tullverket på blankett. På vår begäran om dispens för neutrala hamntullupplag förelår nu utredningsmannen att (mycket) små upplag skall slippa överföra uppgifterna elektroniskt. Vi har framfört att alla neutrala tullupplag oavsett storlek borde få dispens.
Fördelarna med att överföra det manuella registreringsarbetet till tullupplagen bedömer man tydligen vara så stora att man därvid kan bortse från de negativa konsekvenser det medför. Man har tidigare framhållit att en stor fördel ur tullkontrollsynpunkt med TDS skulle vara de spärrar av olika slag som kan inläggas i systemet. Genom det nu föreslagna kravet på tullupplag med utlämningsrätt sätts dessa spärrar ur spel då det vid tidpunkten för godsets utlämning inte finns några uppgifter om sändningen i TDS utan dessa införs först dagen därefter. Istället har man tänkt tilldela tullupplagen skrivna späätå— listor som kontrcllmetod. Detta förslag innebär således att man ålägger tullupplagen att ha kvar samma manuella förfarande som idag och dessutöm ålägger tullupplagen ett befarat stort registrerings'arbete, allt i syfte att visa fördelar och inga nackdelar för tullverkets personal vid införande av TDS. Av lättförståeliga skäl kan vi inte acceptera ett sådant förfarande. På vad sätt berörd personal hos tullverket bedömmer de uteblivna automatiska kontrollmöjligheterna har vi inga möjligheter eller anledning att kommentera.
I förslaget anges att en del av ändringarna är sådana som är nödvändiga för att tullverket och företagen skall kunna dra nytta av de möjligheter som datoriseringen erbjuder. Detta uttalande stämmer illa med vad som skulle gälla för tullupplagen med utlämningsrätt. Vi ifrågasätter därför att man ålägger tullupplag med utlämningsrätt skyldighet att elektroniskt överföra uppgifter som skall ingå i en tulldeklaration till TDS men inte kräver elektroniskt uppgiftslämnande av importör eller exportör.
Beträffande godsregistrering och godsredovisning anges i tulldata- utredningens delprojekt om tullupplag att kvaliteten på lastdeklara- tioner är dålig och att tullupplagshavarens skyldighet att rapportera allt som avviker från det normala, tex saknat gods, svinn, bruten försegling, överlossning
och manko har för många varit så betungande att de inte orkat med den samt att tillsyningsmyndigheterna har inte alltid orkat kräva att tullupplagen fullgör sina rapporteringsskyldigheter.
Trots detta ställs hårdare krav på tullupplagen ifråga om gods— registrering och godsredovisning när TDS införs. Vi tror inte att lastdeklarationerna blir bättre därför att man inför ett tulldatasystem i Sverige. Följaktligen måste tullupplagen sätta in ännu mer resurser av olika slag för att i möjligaste mån kunna leva upp till de krav som ställs.
Som framgår av ovanstående medför införandet av TDS inte en enda fördel för tullupplagen utan endast nackdelar. Emedan våra muntligt och skriftligt anförda invändningar och förslag inte i större grad tillgodosetts eller andra lösningar prövats vill vi nu föreslå ett annat system för godsregistrering och godsredovisning.
I Danmark infördes 1987 ett godsregistreringssystem som om det i tillämpliga delar kopieras i Sverige enligt vår mening löser de flesta av de problem som ovan berörts samt dessutom ger fördelar för såväl tullverket som näringslivet. En kortfattad beskrivning av systemet ges nedan.
Det danska godsregistreringssystemet bygger på principen att alla varor som införs till tullområdet skall anges hos tullverket för gods— registrering snarast efter ankomsten. Det är expeditören dvs den som i egenskap av rederi, agent för rederi, skeppsmäklare, flyg, järnväg, post, åkeri, importör, Speditör eller motsvarande ansvarar för varans införande till riket som avger godsdeklarationen till tullverket. Godsdeklarationen kan lämnas elektroniskt eller på blankett.
I godsdeklarationen skall bl a uppges expeditörens och varumottagarens namn, adress och registreringsnummer, transportmedlets namn eller nummer, vissa sändningsspecifika uppgifter såsom antal, märke, varuslag etc. Sedan godset registrerats varvid varje sändning får ett identitets— nummer får det efter tullverkets medgivande omedelbart transporteras till varumottagaren. Undantag endast för importreglerade varor tex produkter som skall besiktigas av veterinär.
Ovannämnda expeditör är ansvarig för tull och avgifter tills godset registrerats. Varumottagaren är ansvarig för tull och avgifter sedan godset registrerats på honom. Senast 10 vardagar efter godsregist— reringen skall tulldeklaration avlämnas. Expeditören, varumottagaren och respektive ombud skall vara godkända av tullverket.
Tullverket kan företa kontroll av godset antingen vid godsregistrerings- tillfället eller hos varumottagaren.
I Sverige kunde godsuppgifterna registreras antingen i respektive lokala databas eller via mottagningsfunktionen i en central databas. Genom detta förfarande kan erhållas en automatisk redovisning och kontroll av att tulldeklaration avlämnas i rätt tid för varje införd sändning.
Ett i lämpliga delar likformigt system för export kan också byggas upp.
Med hänvisning till vad ovan anförts anhåller vi att förslaget vad avser tullupplagens roll i samband med tulldatasystemets införande omprövas. Härvid bör förutsättningslöst prövas om inte det danska godsregistreringssystemet ev något modifierat kan ersätta nuvarande svenska tullupplagssystem.
Om inte vårt här framförda förslag till omprövning genomförs får:, tullupplagen enligt utredningsmannens förslag ett utökat ansvar samt-""'— fler kontroll— och arbetsuppgifter. Dessutom påförs de neutrala tullupplagen som har utlämningsrätt ett stort manuellt registrerings- arbete som man inte har idag genom att införselanmälans uppgifter lämnade på blankett skall elektroniskt överföras till TDS senast dagen efter godsutlämningen samt att motsvarande registreringsarbete avseende exportgods kan komma att överföras till tullupplagen. För att tillfred— ställande kunna klara det merarbete som införandet av TDS medför fordras för de neutrala tullupplagen relativt stora tillkommande personal— och maskinkostnader. Dessa kan i vissa fall uppgå till miljontals kronor per år. a_i
Med hänvisning till vad ovan anförts är det i högsta" grad motiver'a't att de neutrala tullupplagen befrias från de statliga tullupplags— avgifterna. I händelse de av utredningsmannen föreslagna ändringarna för transitlager genomförs bör av samma skäl de transitlager som tillhör neutrala tullupplag befrias från eljest utgående statliga avgifter.
Vid underhandskontakter har framkommit att Sveriges Stuvarförbund helt instämmer i vad ovan framförts. Detta framgår också av tidigare skrivelse till tulldatautredningen från Sveriges Stuvareförbund.
Synpunkter av medlemmen i beslutsgruppen Gunnheden
I och med att TDU avslutar sitt arbete och lämnar sin slutrapport till regeringen lämnar Svenska Tulltjänstemanna;
förbundet, (STF), yrkesförbundet för tulltjänstemän, följande särskilda yttrande.
STF är fortsatt positiv till en datorisering och de förändringsaktiviteter som bedrivs i tullen. Oroande är dock omfattningen och den uppdrivna förändringstakten. Tullverkets verksamhet, kontroll— och servicenivå kan därför äventyras. Centralt framtagna system och arbetsrutiner kommer därmed att få en svag verklighet- och verksamhetsförankring, samtidigt som den fysiska och psykosociala arbetsmiljön blir onödigt besvärlig. Projektet är ett s k högriskprojekt även om driftsstarten har förskjutits några månader framåt i tiden.
STF har haft god insyn i TDU men våra synpunkter har dock ej beaktats i tillräcklig omfattning. Personalen har därmed initialt inte fått det inflytande på förändringsarbetet som vore önskvärt. Att bedriva ett huvudstudiearbete utanför myndigheten har försämrat STF:s möjlighet till lokalt medbestämmande och inflytande.
STFs huvudinvändningar är:
Den omvända utvecklingsordningen
STF har i olika sammanhang tagit upp obalansen i det omfattande förändringsarbete som berör tullverket. Den ovanliga ordningen att hålla ett omfattande systemutvecklingsprojekt utanför myndighetens verksamhet ger svårigheter att på ett riktigt sätt balansera det sammanlagda utvecklingsarbetet. Risken är uppenbar att man kan få orimliga konsekvenser av att systemutvecklingsprojektet forceras medan främst införandeplanering, organisations- och kontrollstrategiutredning inte håller samma takt och inte ges tillräckliga resurser. Ett exempel på denna omvända utvecklingsordning är att ett flertal ombyggnadsprojekt har framskridit mycket långt medan den lokala arbetsplatsorganisationen på dessa platser ännu ej har utretts.
vid övertagandet av TDU kräver STP att man reviderar den utvecklingsordning som har förekommit under TDU:s ledning och föreslår att man på några orter försöker utveckla en prototyp för hur den lokala förändringsprocessen skall bedrivas för att underlätta en bra arbetsorganisation. Detta skall också kunna ge de centrala projekten information om hur deras produkter skall ändras, byggas upp, krav på flexibilitet m m. Den försening detta kan innebära motiverar ändå en anpassning av projektordningen.
Konsekvenser för arbetsmiljö, arbetsinnehåll, arbetsorganisation, sysselsättning m m har ej redovisats
STF ser det som anmärkningsvärt att TDU nu slutfört utredningen utan att en konsekvensutredning belyst arbetsorganisation och arbetsmiljöaspekten för de lokala användarna. STF kräver, när TDU övergår i TDS att dessa frågor ges högsta prioritet. Särskilda resurser behövs för att lösa dessa frågor.
Teknisk och organisatorisk decentralisering
Den central-lokala datorstruktur som TDU har föreslagit i tullverket har under utredningens gång haft en tendens att övergå till central datorstruktur.
STF vill förstärka det lokala perspektivet och ge den lokala verksamheten möjlighet att vidareutveckla och anpassa system till de lokala behoven. STF förutsätter att alla tullplatser skall ha datorstöd. Dessutom bör så snabbt som möjligt efter införandet installeras persondatorfunktioner t ex ord— och textbehandling, kalkyl och grafik, fönsterhanteringsteknik m m. Den kraft och kunnande som utvecklas lokalt måste kunna tas till vara därför bör resurser avsättas för att skapa möjligheter för lokala utvecklingsmiljöer.
Registreringsproblematiken är ej löst
När det gäller registrering av tullhandlingar är STF fortfarande mycket oroad över att kontrollerande tulltjänstemän kan omvandlas till stansoperatörer. Särskilda insatser från alla aktörer krävs för att häva denna situation. Regering, företagen och dess organisationer, GTS m fl måste agera samstämmiga och kraftfullt för en elektronisk överföring av uppgifter till tullen. Det bör vara de aktörer som idag skriver ut hemtagnings—, import—, och exportanmälan d v s ombud, import- och exportföretag som med ny teknik skall överföra uppgifter elektroniskt. Det tjänar alla på t ex genom förenklade postrutiner och internbyråkrati i företagen. Det är därför en felsyn att tvinga tullupplagen till registreringsarbete utöver det tullen utför. Tvånget bör ligga på de som idag upprättar tulldeklarationer och motsvarande.
STF är tveksamma till TDUs förslag om snabbregistrering. Det finns flera motiv till det ställningstagandet. Först och främst är det den verklighet som finns ute i tullorganisationen. Där finns det ingen tid avsatt för efterregistrering när t ex en färja har kommit eller avgått. Antingen slutar personalen sitt arbetspass eller så fortsätter man till andra arbetsuppgifter. I verkligheten innebär en snabbregistrering att högar med snabbregistrerade blanketter växer utan att någon tar hand om dem. Detta i sin tur medför att registreringspersonal måste anställas och nya och enahanda arbetsuppgifter skapas i tullorganisationen. Dessutom innebär snabbregistrering betydande dubbelarbete, något som TDU i andra sammanhang klart avvisat. STF kräver att arbetet med att ta fram teknik för optisk läsning intensifieras. Tekniken skall sedan placeras på alla trafikintensiva tullplatser.
Service- och kontrollnivån måste återupprättas och
vidareutvecklas
Efter tullreformen 1974 då hemtagningssystemet infördes kunde man ganska snart konstatera de stora svårigheter tullen hade att lokalisera en specifik sändning i godsflödet.. Detta har inneburit att tips från nationella och internationella källor om smuggling inte har kunnat följas upp på ett tillfredsställande sätt.
Det är med stor förvåning STF kan konstatera att TDU vill konservera ett dåligt system ur kontrollsynpunkt med sitt förslag att tullupplag med utlämningsrätt inte behöver överföra sina elektroniska meddelanden förrän dagen efter utlämningen. Trots att STF vid upprepade tillfällen under utredningens gång har informerat TDU om vilka brister i kontrollsystemet som detta förslag medför har ingen ändring skett. Förslaget får till följd att 75—80 % av det kommersiella godsflödet passerar utanför det spärrsystem som TDU skisserat. TDU nämner inte detta förhållande i sin slutrapport eller i sammanfattningen av huvudstudien. TDU skriver i sin slutrapport "Det är viktigt att kontrollsystemen utformas på sådant sätt att de möjligheter som ett datoriserat system erbjuder tas till vara" men drar inte konsekvenserna av sin skrivning.
På område efter område har TDU sökt efter rationaliseringsvinster men inte i denna fråga. STF vill hävda att skulle man införa ett spärrsystem vid tullupplagen blev följden att tullen skulle behöva godskontrollera ett mindre antal sändningar och näringslivet skulle få ett snabbare godsflöde i ett större antal varusändningar. Det uppseendeväckande i denna fråga är att TDU inte lyssnat på blivande ägare och användare av datasystemet. Ansvarig byråchef för kontrollfrågor skriver i Gts skrivelse med anledning av TDUs procedurskrivelse till regeringen "Som ansvarig för kontrollfrågorna inom Gts anser jag att
ovanstående möjlighet till spärrfunktion skall tillförsäkras i TDS även för importvaror som lämnas ut via tullupplag". STF delar byråchefens krav att elektronisk spärrfunktion införs vid tullupplag innan gods lämnas ut till fritt förforgande. STF vill med kraft protestera mot det SAMHÄLLS— FARLIGA system som TDU i det här avseendet föreslår.
TDU:s förslag att importföretag skall kunna bli "godkänd mottagare" är acceptabelt och helt i enighet med den europeiska integrationen. Däremot anser STF att detta förfarande endast skall förbehållas större företag med regelbundna och ensartade importsändningar.
I slutrapporten lämnar TDU ett förslag om "Begränsat uppgiftslämnande för sändningar med lägre värde" som STF starkt ifrågasätter motivet till. Förslaget innebär att tullverket inte får någon information om varuslag, antal kolli, vikt 0 s v på ca 1 miljon sändningar till och från Sverige. Även TDU kommenterar förslaget med att konstatera att det innebär svårigheter att utföra kontrollåtgärder mot dessa sändningar. Det är förmodligen i dessa sändningar som narkotika och annat samhällsgissel döljer sig.
Det är viktigt att tulltjänstemän även i framtiden har ett arbete som ger meningsfullt resultat och tillgodoser allmänhetens krav på tullkontroll. Att avhända tullverket kontrollmöjligheter som TDU föreslår, avvisas. Tullverket måste även fortsättningsvis ha möjlighet att agera inom sitt huvudområde d v 5 att ge skydd för liv, hälsa, miljö och näringsliv.
Ekonomisk bedömning
STF har vid olika tillfällen framfört det orimliga i att tullverket skall betala den största datoriseringen inom statsförvaltningen med personella rationaliseringar. Kostnaden för systemet och driften bör delas mellan näringslivet och staten. Näringslivet genom avgiftsbeläggning av tullverkets tjänster. För övrigt anser STF att TDU:s bedömning av antalet terminaler och skrivare är för lågt. Siffran enligt STF:s bedömning bör vara 1 OOO-1 200 terminaler. Skrivare till dessa terminaler skall vara av varierande storlek och utformning t ex kvittoskrivare, skönskrivare, matrisskrivare, laserskrivare o s v.
Den felbedömning av systemutvecklingkostnader som gjorts mellan förstudie och huvudstudie, en ökning av 20 %, visar vilka stora svårigheter det är att bedöma kostnader, lönsamhet, personalbesparingar o s v. STF anser därför att det vore orimligt att i dagsläget fastställa den eventuella rationaliseringspotential som uppkommer i framtiden. De eventuellt frigjorda resurserna behövs dessutom i tullen för att återupprätta service- och kontrollnivån. STF anser att kvalificerad ADB—utbildning för tulltjänstemän bör fortsätta med tanke på central och lokal personalförsörjning. Erfarenheten visar att denna personal också blir tullverket trogna.
Avslutningsvis vill STF kommentera den positiva erfarenhet vi har haft av de tulltjänstemän som har ingått i TDU projektet. Kunnande om tullverksamheten är nödvändig för att TDS skall fungera i verkligheten.
Visserligen har STF i detta yttrande pekat på en rad problem som återstår att lösa. STF ser nu med optimism fram mot att projektetet övergår till generaltullstyrelsen även om resurserna inom myndigheten är begränsade. Förändringstakten måste därför anpassas till befintliga resurser och kompetens.
Kommittédirektiv
& Pål
Utredning angående dokumentlös hantering av proce- durer i samband med import och export av gods
Dir 1986:20 Beslut vid regeringssammanträde 1986—06—11
Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.
Bakgrund
Regeringen uppdrog den 17 mars 1983 åt generaltullstyrelsen (GTS) att tillsammans med statskontoret utreda den närmare utformningen av ett system med lokal dataregistrering av tulldeklarationer och utarbeta en plan för genomförandet.
GTS har i sin anslagsframställning för budgetåret 1986/87 och i en skrivelse till finansdepartementet den 25 oktober 1985 anmält att utredningsarbetet bör ges en ny inriktning. Projektet — benämnt Tullverkets Registrerings— och kontrollsystem (TRK) — omfattar numera samtliga rutiner i samband med införsel av gods. Utredningsarbetet siktar mot ett landsomfattande system med omkring 1 000 terminaler, med investeringskostnader i storleksordning- en 150—200 milj. kr. och med planerad start för ett genomförande tidigast år 1989. Utredningsprojektet bedöms av GTS vara ett av de största nu pågående inom statsförvaltningen.
Fördelarna med en datorisering ligger enligt skrivelsen i att kontrollen av. tullverkets debitering om ca 45 miljarder kr. per år kan effektiviseras men framför allt i att näringslivets kostnader i anslutning till utrikeshandeln kan reduceras väsentligt när möjligheter skapas för ett datorsamarbete med tullverket. GTS hemställer i skrivelsen att regeringen godkänner den nya inriktningen av "FRK-projektet.
Enligt min mening— som jag i det följande kommer att utveckla närmare — lämpar sig tullklarering väl för en datorisering. Arbetet är manuellt och en stor del av granskningstiden åtgår till en rutinbetonad formaliagranskning av tulldeklarationcrna. Samtliga rutiner i samband med import ingår numera i tullverkets daloriseringsplan. Detta har gett arbetet en helt ny och mer omfattande inriktning. Det innebär samtidigt att kretsen av intressenter
Dirl986:2
utanför tullverket har utvidgats. Till följd av det utvidgade perspektiv som utredningsarbetet inom tullen lett fram till. måste också i den internationella utvecklingen vad gäller dokumentlösa rutiner i samband med import och export av gods beaktas.
—
Tullproceduren i dag
Den nuvarande tullproceduren är i sina huvuddrag bestämd genom tullagen (SFS l973:670, ändrad senast l985:1094) och tullstadgan (SFS 19731671, ändrad senast l985:490). Tull, andra skatter och avgifter tas ut enligt regler i bl. a. tullförordningen, tullkungörelsen, tulltaxan, mervärde— skattelagen och olika punktskattelagar. Härutöver finns det en mängd olika författningar som reglerar både införseln och utförseln av vissa varor, om informationsöverföring av bl. a. statistik till andra myndigheter m. m.
Vid införsel av gods skall som regel en importanmälan lämnas. Vid gränspassagen skall varan deklareras eller anmälas för hemtagning. Ca 80 % av importen anmäls för hemtagning. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett hemtagningsärende uppgår till ca 45 dagar.
Kedjan startar när en vara kommer till svenska gränsen och importören lämnar en hemtagningsanmälan. Denna anmälan registreras hos tullen och en bekräftelse på att anmälan kommit in skickas till importören. Importören upprättar därefter en tulldeklaration. När tulldeklarationen kommer in till tullen ca två veckor senare sker avprickning mot hemtagningslista och deklarationen kontrolleras. Därefter skickas deklarationen till GTS, samti- digt som en kopia sänds till importören. Inom GTS redovisningssektion bearbetas tulldeklarationerna och tullfaktura utfärdas. Denna skickas till importören och betalning sker inom en bestämd tid. Det sista steget i kedjan är betalningskontroll och en redovisning av de influtna medlen från fakturan.
Denna process är mycket tids- och arbetskrävande. Stora informations- mängder hanteras. Årligen administreras ca 2,5 miljoner importsändningar och ca 2 miljoner exportsändningar. Inemot 20 miljoner fakturor, handlingar m. m. sorteras, expedieras och arkiveras. Samtidigt har antalet import- och exportanmälningar under de senaste åren ökat med ca 7 % per år. Denna kraftiga uppgång har påverkat kontrollnivån. I samband med att den nya tullproceduren infördes år 1974 — med bl. a. hemtagningssystemet — förutsattes att stickprovsmässiga godskontroller och varuundersökningar skulle göras beträffande minst 4 % av de inkommande varusändningarna. Andelen ligger i dag under 1 %. Granskningen av tulldeklarationer beräknas ta i anspråk ca 80 % av den tulltaxerande personalens resurser. Enligt tullverkets uppfattning görs inte heller de kontroller som utförs tillräckligt
ingående för att en tillfredsställande kontrollnivå i hemtagningssystemet skall kunna sägas föreligga.
En övergång från den manuella hantering av dokument som i dag präglar den svenska tullproceduren till dokumentlösa, ADB—baserade rutiner skulle kunna innebära mycket stora besparingar både för näringslivet och för tullverket och samtidigt kunna frigöra personal inom tullverket för att utföra fysiska godskontroller samt kontrollbesök hos företag. Enligt min mening är det därför viktigt att förutsättningarna för tullverkets datorisering klarläggs så skyndsamt som möjligt med hänsyn taget till de utvecklingstendenser som jag nu övergår till att beskriva.
Utvecklingstendenser som bör beaktas
Inom stora delar av näringslivet har utvecklingen vad gäller datorstödda informationssystem nått mycket långt. Interna system för bl. a. godsregist- rering och framtagning av hemtagningsanmälningar och importanmälningar med hjälp av modern informationsteknik har utvecklats. Också materialhan- tering och lagerhållning kännetecknas av detta. Stora resurser har satsats på att utveckla avancerade system för styrning av materialflöden i s. k. logistikprogram. Det kan konstateras att ca 70 % av alla företag som sysslar med export/import använder någon form av datorstöd. Detta har skapat förutsättningar för interna rationaliseringar inom dessa företag. Utveckling- en torde fortsätta inom alla led-i företagens produktionskedjor. En möjlighet till ytterligare rationalisering ligger i dialogen med tullverket. Näringslivet och tullverket utväxlar årligen ca 20 miljoner dokument med varandra. T. ex. kräver en normal exportsändning 20—30 dokument. De manuella rutinerna ger, enligt skrivelse från handelsprocedurrådet Swepro, en procedurkostnad för näringslivet på ca 3 400 kr för en exportsändning och ca 2 700 kr för en importsändning. Detta visar på den stora besparingspotential som ligger i en datorisering — såväl för näringslivet som inom tullverket.
Inom några större företag, t. ex. Volvo och SAAB, pågår en metodut— veckling som syftar till att möjliggöra en framtida dokumentlös informa— tionsöverföring mellan företag och myndigheter. Volvo ingår i ett nybildat bolag tillsammans med Televerket och Göteborgs hamn — Transport Data Link (TDL) — inom vilket man söker utveckla ett system för förmedling av information mellan parter med olika datorutrustningar. Till företaget har knutits intressenter bland företag, myndigheter, försäkringsbolag och banker. En av intressenterna är handelsprocedurrådet SWEPRO som är det centrala svenska organet för förenkling av procedurerna i handeln. Sveriges Exportråd söker genom sitt dotterföretag Swedish Trade Data Management (STDM) att utarbeta ett generellt system för förenklad informationsöverfö— ring mellan de olika parter som är inblandade i införsel och utförsel av gods.
Avsikten är att skapa tekniska förutsättningar för ett nationellt system till vilket den övervägande delen av de stora och medelstora företagen — som svarar för ca 80 % av tullens dokumentmängd — kan ansluta sig.
Inom EG planeras för en successiv övergång till system med dokumentlös datautväxling mellan tullmyndigheter och näringsliv. Ett projekt har startats för att samordna utvecklandet av datoriserade administrativa procedurer för handeln, såväl mellan medlemsstaterna som med länder utanför gemenska— pen. Projektet benämns CD—projektet (Coordinated Development Project). CD kan betraktas som det första steget in i mer eller mindre dokumentlösa tullverk inom EG. CD beräknas vara i drift år 1992.
Tullarbetet är i hög grad beroende av internationella överenskommelser och överväganden. Detta gäller såväl materiella bestämmelser som proce— dur- och kontrollregler. Harmonized System (HS) utgör en ny internationell varunomenklatur. Den beräknas kunna införas den 1 januari 1988. Single administrative document (SAD) planeras införas inom EG fr. o. m. den I januari 1988. Dokumentet är avsett att fungera som ett enhetsdokument för export-, transit- och importanmälan. Förhandlingar pågår emellan EFTA- länderna och EG-kommissionen Om hur SAD skall kunna användas i handeln mellan EG- och EFTA—länderna. CD—projektet bygger på att viss tullinformation formaliserats genom införandet av SAD.
Förenklingsförslag rörande den svenska tullagstiftningen övervägs också för närvarande inom ramen för den s. k. normgruppens arbete. Här har tullen föreslagit vissa förenklingar som skulle minska behovet av kontroll.
Inom vart och ett av dessa områden som jag nu har beskrivit pågår en rad viktiga aktiviteter som innebär förenklingar och rationaliseringar. Tullens arbete väcker en rad frågor som inte enbart kan betraktas som rena tullangelägenheter. Fler förutsättningar måste enligt min mening beaktas än vad som hittills framkommit inom ramen för tullens arbete. In i bilden måste föras den höga utvecklingsnivå för dokumentlös överföring av information som under senare år uppnåtts inom näringslivet och de krav detta faktum medför på utformningen av tullverkets system. I ett vidare perspektiv ingår också spörsmål av bl. a. handelspolitisk innebörd. Jag syftar på den utveckling som sker på motsvarande områden internationellt, främst i övriga EFTA-länder samt inom EG. Det är viktigt att ett svenskt system för dokumentlöst uppgiftslämnande utformas så att det även medger kommu— nikation med våra handelsländer. Enligt min uppfattning bör därför en verksamhetsanalys göras, vari ingår en kartläggning av de olika krav som måste beaktas i utvecklingsarbetet av dokumentlösa rutiner i datautväxling- en mellan näringslivet och tullverket. Mot denna bakgrund anser jag det lämpligt att en särskild utredare tillkallas med uppgift att utföra den nyss nämnda verksamhetsanalysen och med den som grund ta fram alternativa
förslag till en tullprocedur som bygger på ADB-rutiner. Jag övergår därmed till de frågeställningar som bör vara styrande för utredarens arbete.
Uppdraget
Analys av den nuvarande tullproceduren Utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara en verksamhetsanalys av den nuvarande tullproceduren — både vad gäller tullverket internt och förhållandet mellan tullverket och exportörer resp. importörer. Vidare skall en analys göras av den internationella utvecklingen — särskilt i EG- och EFTA-länderna — innefattande en beskrivning av de tullprocedurer nuva- rande system för automatiserad informationsöverföring bygger på.
Med denna analys som grund kan utredningens två huvudfrågeställningar besvaras:
1) Vilka alternativa möjligheter finns för att överföra dokumentlös information mellan näringslivet och tullverket mot bakgrund av tillgängliga tekniska lösningar och den pågående internationella utvecklingen av teknik, procedurer och författningsregleringar?
2) Vilka krav kommer ett framtida datasystem att ställa på de interna tullprocedurerna när det gäller klarering och kontroll?
En datorisering av tullverksamheten kommer sannolikt att kräva ändring— ar i tullverkets och trafikanternas rutiner i samband med införsel av gods. Utformningen av kontrollstrategier kan komma att förändras. Effekterna av en datorisering kan bli så stora att de kommer att medföra behov av förändringar såväl i själva tullproceduren som i andra föreskrifter som styr tullverksamheten. I det här sammanhanget vill jag betona att utredaren bör uppmärksamma de legala problem som kan vara förknippade med utväxling av information mellan näringslivet och tullverket med hjälp av ADB eller andra elektroniska metoder. Jag syftar bl. a. på ansvarsfrågorna. I ett system med dokumentlös uppgiftsöverföring måste finnas möjlighet att konstatera vem uppgiftslämnaren är, dvs. en identifikationsmöjlighet som tjänar samma ändamål som namnunderskrifterna i de nuvarande tulldeklarationerna.
Alternativa förslag
Till samtliga de alternativ som presenteras skall fogas kalkyler över kostnaderna för systemutveckling, investeringar och drift. Rationaliserings- potentiilen för vart och ett av alternativen skall beräknas. En effektbeskriv- ning skall fogas till varje alternativ, dvs. de återverkningar som varje angivet alternativ ger och vilka krav som kommer att ställas på de i systemet ingående intressenterna i organisatoriskt, funktionellt och tekniskt hänseende. För
varje alternativ skall också anges i vad mån systemen kan anpassas till förändringar i de internationella och svenska regelsystemen, tekniska förändringar etc. Slutligen skall anges hur ansvarsfördelningen mellan tullen och näringslivet bör vara vad gäller driften av systemens skilda delar och uppdateringen av information. På grundval av en sådan genomlysning skall en diskussion föras om sätten att finansiera systemen fördelat på olika intressenter.
Inom ramen för tullverkets utredning har vissa uppgifter framtagits inom vart och ett av de områden som här har berörts. Utredaren bör i dessa berörda hänseenden beakta och tillvarata den kompetens och det material som finns hos tullverket.
Ramar för arbetet
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Utredaren bör göra en första avrapportering till regeringen före utgången av april månad 1987. I anslutning till avrapporteringen bör utredaren redovisa hur det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas, samt lämna förslag till etappindelning. På grundval av en sådan avrapportering föreslår jag att regeringen utformar de närmare riktlinjer för vad som skall gälla för det fortsatta utredningsarbetet och för det sätt på vilket resultaten skall redovisas för regeringen.
Utredaren skall vid arbetets påbörjande samt vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetsorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dessa tillfälle att framföra synpunkter.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för finansdepartementet
att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att ta fram alternativa förslag för ADB-baserade rutiner i datautväxlingen mellan tullverket och närings- livet i samband med import och export av gods samt alternativa förslag till ett internt ADB-system för tullverket med hänsyn taget till kraven på klarering och kontroll,
att besluta om sekretariat till vilket skall knytas erforderlig allmän- och systemutredarekömpetens,
att besluta om en särskild referensgrupp bestående av näringslivsföreträ- dare, vilken skall biträda utredaren i dennes arbete,
att besluta om sakkunniga som företräder tullverket, berörda departement
och i övrigt berörda myndigheter, övriga experter i mån av behov, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Finansdepartementet)
Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm
Central funktion i tulldatasystemet för mottagning av elektroniskt överförda uppgifter från företagen
I förstudien (SOU 1987 40) Datorisering av tullens export- och importrutiner förutsattes att företagen skulle kunna elektro- niskt överföra uppgifter till tulldatasystemet, antingen till den centrala enheten eller till lokal enhet. Statsmakterna (prop. 1987/88 100 bil 9, SkU 42, rskr. 369) hade intet att erinra mot förslaget på denna punkt.
Tulldatautredningen (TDU) har i det fortsatta arbetet ingående prövat att följa den inriktning som angavs i förstudien i fråga om kommunikation mellan företagen och tulldatasystemet. Jag har därvid funnit att det f.n. inte är lämpligt att bygga systemet på datakommunikation direkt mellan företagen och tulldatasystemets lokaldatorer. All datakommunikation bör i stället ske över en central mottagningsfunktion.
Jag anser vidare att en sådan central mottagningsfunktion inte bör drivas av tullverket utan att klara fördelar finns i att köpa denna tjänst från något kvalificerat dataserviceföretag. Tullverkets årliga kostnader för denna service finns inte medtagen i de årliga driftskostnader för tulldatasystemet som redovisades i förstudien.
De motiv som lett till dessa ställningstaganden redovisas i bifogade promemoria (1989—01-11).
Det kan upplysas att generaltullstyrelsen samt Svenska tulltjänstemannförbundet och SACO/SR-föreningen vid tullverket ansluter sig till dessa ställningstaganden.
Mot bakgrund av att de riktlinjer som gäller för TDU:s fortsatta utredningsarbete inte innefattar en central mottagningsfunktion vill jag underställd denna fråga regeringens prövning.
Sven Moberg
Åke Hjalmarsson
För kännedom
generaltullstyrelsen Svenska tulltjänstemannaförbundet SACO/SR—föreningen vid tullverket
PM TULLDATAUTREDNINGEN 1989'01—11
Central funktion i tulldatasystemet för mottagning av elektroniskt överförda uppgifter från företagen
I förstudien (SOU 1987:40) Datorisering av tullens export— och importrutiner antogs att företagen skulle kunna elektroniskt överföra uppgifter till tulldatasystemet (TDS), antingen till den centrala enheten eller till någon lokal enhet. Statsmakterna (prop. 1987/88:100 bil 9, SkU 42, rskr. 369) hade intet att erin- ra mot förslaget på denna punkt. Tulldatautredningen (TDU) har nu funnit det nödvändigt att av främst tekniska skäl göra ett. avsteg från vad som sades i förstudien. Motiven härför redovisas i det följande.
1 Förstudien
Beträffande datakommunikationen i den central-lokala strukturen uttalades i förstudien följande.
Uppgifter som företagen i elektronisk form lämnar till tulldatasystemet kan i denna struktur lämnas till en överenskommen lokal enhet eller till den centrala enheteq. I en del fall kan det bli aktuellt att ansluta uppgiftsläm- nare med lokala nät till de lokala enheterna. Automatisk och manuell handläggning av ärendet sker lokalt. Om dekla- rationsuppgifter lämnas på blankett görs detta till tullan- stalt där godset finns eller till kontrolltullanstalt.
I förstudien belystes utformningen av den central-lokala strukturen med en bild som återges i figur 1.
Beträffande den mer detaljerade utformningen av datorstruktu- ren anfördes följande i förstudien.
De tre datorstrukturer för tulldatasystemet som nu skisse— rats är översiktliga. Beskrivningarna syftar till att göra det möjligt att karaktärisera egenskaper hos olika prin- cipiella strukturer som kan tjäna som utgångspunkt för kvalitativa och ekonomiska bedömningar. Sådana görs också i de närmast följande avsnitten. Underlag för den närmare tekniska utformningen av den typ av struktur som väljs kommer fram först i det fortsatta utvecklingsarbetet. Till dess måste handlingsfrihet finnas i fråga om detaljutform- ningen av tulldatasystemet och av den datorstruktur detta skall drivas i.
2 Informationsflöde i olika ärenden
Det sätt på vilket uppgifter avses tas emot, bearbetas och lagras i TDS har format den logiska och tekniska strukturen i systemet. Detta kan belysas med hanteringen av ett par dominerande ärendetyper där informationen överförs i elektronisk form.
Ett företag kan lämna en eller flera exportanmälningar eller steg 1—anmälningar i elektronisk form samt avstå från att samtidigt begära klarering. För att erbjuda företagen handlingsfrihet i fråga om val av klareringsort innebär den valda strukturen att uppgifterna samlas i centraldatorn där de tillfälligt lagras i avvaktan på att klarering begärs. Ett alternativ hade varit att varje anmälan av företaget eller dess ombud styrdes till en viss klareringsort och därmed till en bestämd lokaldator. Handlings- friheten att välja klareringsort hade då begränsats och servicenivån hade sänkts.
I fråga om steg—2 anmälningar, dvs. deklarationer, gäller att de skall bearbetas och lagras i den lokala dator som betjänar företagets kontrollanstalt. En importör som deklarerar själv kunde tänkas föra elektroniska uppgifter direkt till denna lokal- dator. Ett ombud som deklarerar för många importörer skulle dock behöva föra uppgifter till flera lokaldatorer.
För företagen kan det således i många situationer vara opraktiskt att styra ett klarerings— eller förtullningsärende till den lo- kaldator där det antas komma att hanteras. Härtill kommer att en del företag har centraliserade datasystem och andra har mer de- centraliserade system. I dessa system produceras tullhandlingar avseende ärenden som skall klareras eller förtullas på skilda orter. Företagen producerar dessutom många ärenden under en dag som aktualiseras på skilda platser. Detta innebär att företaget varje dag har datafiler med tullhandlingar avseende ärenden som skall hanteras på olika orter. Dessutom finns ärenden där före— taget inte vet vid vilken ort en tullåtgärd kommer att utföras.
3. Rättsliga frågor
Om ett företag lämnar oriktiga uppgifter till tullen kan detta medföra ansvar enligt varusmugglingslagen eller tullagen. Det är därför nödvändigt att det företag och den person som lämnar upp- gifterna kan identifieras med tillräcklig säkerhet. Vidare är det nödvändigt att det tulldatameddelande som företaget lämnar kan identifieras, dvs. att ett elektroniskt original finns. Identifi— eringen av uppgiftslämnaren och meddelandet måste ha förutsätt- ningar att hålla vid domstolsprövning av brott eller förseelse. Detta gör att identifieringen och loggning behöver ske i kvalifi- cerade former. På detta område har fördjupad kunskap nåtts efter det att förstudien lämnades.
4 Två huvudmodeller
I det följande belyses innebörden av de två huvudmodellerna för uppgiftslämnande. Den ena innebär att näringslivets dato- rer sätts i direkt förbindelse med de lokala datorerna i tul— lens datornät. Den andra innebär att näringslivets datorer sätts i förbindelse med en central mottagningsfunktion för TDS.
4.1 Inlämning till lokala datorer
Om datakommunikation skall ske direkt med en lokaldator måste vid varje sådan finnas en mottagningsfunktion. Detta innebär att alla lokaldatorer måste utrustas med programvara för en brevlåda. loggning m.m. Dessutom bör tullen helst kunna erbju-
da flera protokolltekniker och teletjänster vid varje lokalda- tor. Lokaldatorerna måste dimensioneras så att de kan utföra dessa uppgifter och så att de klarar en omfattande elektronisk trafik.
Överföringsprotokoll
Eftersom tullens lokala datorer kommer att bli av UNIX—typ finns begränsningar i fråga om filöverföringsprotokoll.
De på marknaden mest använda protokollen är de s.k. remote job entry (RJE)—protokollen SDLC (3770) och BSC (2780/3780). En vari— ant av RJE—protokollen för BSC är s.k. network job entry (NJE)— protokoll som används vid filöverföring mellan två IBM-datorer. Ett generellt användande av SDLC-protokollen (3770) eller BSC— protokollen (2780/3780) är inte möjligt om lokaldatorn är av UNIX—typ. Möjligen kan man skapa ett särskilt protokoll som ännu knappast finns på marknaden, exempelvis enligt OFTP—spe— cifikationen eller FTAM-specifikationen. Dessa specifikationer måste då omsättas i programvara både för tullens datorer och företagens datorer. Detta innebär att denna programvara skulle behöva utvecklas inom tulldataprojektet.
Vid användandet av ett för tullens lokaldatorer anpassat BSC— protokoll måste en lokal tulldator kunna agera som underordnad mot de företag som använder IBM—datorer. Dessutom måste tull- datorn kunna agera på lika villkor eller överordnad och styra filöverföringen mot sådana datorer som inte är av IBM-typ eller som inte kan agera som IBM-dator. Detta förutsätter att en komp— licerad programvara måste tas fram för de lokala tulldatorerna.
Drift
För att vid de lokala tulldatorerna klara en daglig datakommuni— kation med kanske upp till ett femtiotal företag krävs en välutbildad driftsorganisation. Dessutom behöver arbete vid lo- kaldatorerna pågå i skift hela dygnet.
Loggning
Med lokal inlämning får man inemot 30 loggar, dvs. en vid varje lokaldator, som registrerar ärendena som kommer till tullen. Man måste då antingen sammanställa dessa loggar cen— tralt för att vid behov kunna finna ett originalärende eller" TDS lagra data om vilken lokaldator som initialt tagit emot de elektroniska uppgifterna. Det kan vara svårt att få en till- räckligt kvalificerad loggning om denna skall ske vid ett stort antal lokaldatorer.
Till vilken lokaldator skall uppgifter lämnas?
För de företag som producerar tulluppgifter som skall till olika lokala datorer uppstår två möjligheter. Den egg är att företaget lämnar till alla berörda lokaldatorer. Uppgiftslämnaren sorterar då ärendena i en ordning som motsvarar de lokala datorer hos tullen som han skall sända till. Sedan måste han koppla upp sig och genomföra sändningen till berörda lokala tulldatorer i ttr och ordning. Uppgiftslämnaren kommer då inte att få en total sammanställning av det han sänt till tullen utan endast en sammanställning från varje lokal tulldator. Vidare gäller att
adresseringen måste ske på ärendenivå och inte filnivå.
Vad händer i den lokala tulldatorn med de ärenden som mottagits och som aldrig klareras vid någon av de tullanstalter som datorn betjänar? Om godset klareras vid annan lokaldator kan man där antingen sätta igång och leta i alla andra lokaldatorer efter det överförda ärendet eller så får ärendet registreras på nytt i sin helhet. Det senare förfarandet lämnar ett öppet ärende kvar i den lokaldator som tagit emot ärendet i elektronisk form. Denna si- tuation måste då kunna hanteras.
De meddelanden som tullen vill lämna till uppgiftslämnarna - och som inte är en direkt teknisk kvittens på ett överfört ärende från företagen - kan komma att förmedlas från flera datorer inom tulldatanätet. Dessa elektroniska meddelanden måste då kunna adresseras till ett företags dator från varje tulldator som skall kunna skicka sådana meddelanden till företaget.
Den andra möjligheten är att företaget lämnar meddelanden till en bestämd lokaldator. Uppgiftslämnaren skickar då alla ärenden till en lokal dator, troligen den som ligger närmast hans egen dator. Tullens lokaldator har då ansvaret för att sortera ärendena och i tullnätet skicka alla ärenden vidare som inte med säkerhet skall stanna i denna lokala dator. Förmodligen blir då tullens lösning att skicka dessa ärenden till den centrala tulldatorn eftersom man där ändå måste lagra de ärenden som inte med säkerhet kan adresseras till en bestämd lokaldator.
För de större uppgiftslämnarna, t.ex. de stora industri- och speditionsföretagen, blir denna interna trafik i tullnätet- troligen stor eftersom man hos dessa skapar ärenden som skall till de flesta av tullens lokala datorer.
Om uppgifter skall lämnas till någon lokaldator bör detta logiskt sett vara förenat med att ärendet av företaget ad- resseras till den lokaldator där ärendet förutsätts hanteras. Detta får då, som nämnts, negativa effekter på servicenivån. Om varje företag skulle lämna till en utpekad lokaldator, varifrån varje ärende med ledning av en adress skulle styras till en bestämd lokaldator, vore detta - ur det enskilda företagets synvinkel - likvärdigt med en central mottagnings- funktion.
Identifiering
Identifiering av uppgiftslämnaren förutsätts kunna att ske an— tingen med ett s.k. elektroniskt sigill eller med ett kvalifice- rat lösenordssystem. Om uppgifter skall kunna föras till alla lokaldatorer måste identitetsverifiering av alla företag kunna ske vid alla lokaldatorer. Så spridd lagring av hemliga kodnyck- lar och lösenord innebär en svaghet.
4.2 Inlämning till en central mottagningsfunktion
Om uppgifter skall lämnas till en central mottagningsfunktion är detta logiskt sett förenligt med såväl central lagring av ärenden fram till klarering som adressering till och lagring i lokal dator. Denna struktur är således neutral i detta avseende.
mässiga omvägar. För ett företag som har sin verksamhet i omedelbar närhet av en av tullens lokaldatorer kan det Verka opraktiskt att behöva sända materialet via en central mottag— ningsfunktion och en central dator.
I verkligheten gäller dock att om ett företag utnyttjar tele- verkets publika telenät för att skicka elektroniska uppgifter till datorn som ligger vägg i vägg, kan det med stor sannolik— het få sitt elektroniska ärende förmedlat över ganska långa förbindelsevägar. Om företaget vill använda Datex eller Data— pak försöker således telesystemet koppla den kortaste vägen men tar även hänsyn till hur belastningen ser ut. I dessa fall kan företaget mycket väl få hela eller delar av ärendet skick- at över en annan stad innan det hamnar i datorn i huset bred— vid. Om företaget använder Datel kopplas dock förbindelsen den kortaste vägen över telefonnätet på samma sätt som när man använder telefon.
Härav kan slutsatsen dras att själva avståndet till den dator företaget vill sända till inte är av så stor betydelse som man i förstone kan tro.
Om företagens datorer lämnar uppgifter till och tar emot uppgif- ter från en central mottagningsfunktion och en central dator i TDS förenklas datakommunikationen både för tullen och företagen. Nackdelen blir att informationen kommer att transporteras något längre sträcka totalt sett. Hur mycket längre är svårt att säga. Det är möjligt att de enda som skulle nå kortare genomsnittliga datakommunikationsvägar vid lokalt uppgiftslämnande är de företag som har sin verksamhet i direkt anslutning till tullklarerings- platsen och där har sin databehandling förlagd & ett lokalt sy- stem. Har företaget ett centraliserat system är det troligen ingen vinst.
Identifiering
Med denna kommunikationslösning finns hemliga kodnycklar och lösenord endast på en plats i TDS och ett gott skydd kan ges åt dessa.
Loggning
Med en central mottagningsfunktion sker all loggning av uppgiftslämnandet på ett enda ställe. Någon osäkerhet finns inte om var uppgifterna initialt lämnats. Loggning kan ske i kvalificerade former.
Drift
Driften av mottagningsfunktionen sker på endast ett ställe. Det går att skapa effektiv övervakning av det nåt som skall finnas ut mot näringslivet. Någon driftsorganisation för de lokala datorer- nas datakommunikation behöver inte finnas lokalt, eftersom det interna tulldatanätet kan övervakas centralt.
Filöverföringsprotokoll
Om den centrala mottagningsfunktionen förläggs i en dator av IBM—typ, med den kommunikationsutrustning som hör till en sådan anläggning, klaras filöverföringen med s.k.
RJE—överföring. Denna kan vara baserad på SDLC (3770) och BSC (2780/3780) eftersom det finns stöd för detta i IBM:s kommuni— kationsdatorer. Därmed är det möjligt att kommunicera med de flesta på marknaden förekommande datortyper när det gäller filöverföring. Någon programutveckling krävs inte.
Om tullen finner att man senare vill kunna använda annan pro- tokollteknik än RJE kan tullen införa detta med mindre kostna— der vid en central mottagningsfunktion än om tekniken skall utvecklas och införas på alla lokaldatorer.
5 Kommunikation om ärende
Huruvida datakommunikation sker från företagen direkt till en lokaldator eller över en central mottagningsfunktion saknar betydelse för det sakliga innehållet i eller formen för kommu- nikationerna. I flertalet fall kommer tulldatameddelanden enligt internationell standard att användas.
Standardiserad och automatiserad kommunikation kommer att äga rum mellan företag och TDS i flera olika sammanhang. När företag lämnar uppgifter erhålls sålunda besked om att for- mellt acceptabla uppgifter mottagits. Om något meddelande är formellt oacceptabelt upplyses också om detta (uppgift saknas, ogiltig kod osv.). Det är viktigt att understryka att ett företag — oavsett vilken kommunikationsarkitektur som väljs - kan ställa fråga om ärendes status varvid svar erhålls automa— tiskt. I samband med tulltaxering, då ärendet finns hos kon— trolltullanstalten, kan företag i elektronisk form erhålla begäran om att lämna angivna styrkande handlingar. Besked hämtas i alla dessa sammanhang från den punkt i.TDS där ärendet eller upplysning om ärendet befinner sig.
Kontakter på mindre formbundet sätt i anslutning till enskilda ärenden sker med hjälp av besök, telefon, telex, telefax m.m. mellan företaget och kontrolltullanstalten eller den tullan— stalt där en tullåtgärd begärts. Etablerat mönster för kontak— ter på lokalt plan mellan företag och tullanstalt förändras således inte. I ett något längre perspektiv är det sannolikt att även s.k. elektronisk post kommer att kunna användas för fritextkommunikation mellan företag och direkt berörd lokal tullanstalt.
6 Tillgänglighet och driftsäkerhet
Hög tillgänglighet måste finnas i den mottagningsfunktion över vilken datakommunikation mellan tullen och företagen förmedlas. Detta gäller oavsett om mottagning sker vid varje lokaldator eller vid en central enhet.
Drift av mottagningsfunktionen är en ganska komplicerad upp- gift, delvis av specialistkaraktär. Om mottagning kan ske vid valfri lokaldator nås hög tillgänglighet i mångfalden. Däremot finns skäl att förmoda att tillgängligheten av främst tekniska komplexitetsskäl blir förhållandevis låg för den enskilda lokaldatorns mottagningsfunktion.
Vid en central mottagningsfunktion kan erforderliga specialister finnas och en sådan funktion kan baseras på etablerad teknik. Detta skapar förutsättningar för hög tillgänglighet. Svagheten i
en lösning av detta slag ligger självfallet i att funktionen finns i endast en uppsättning. Detta ger otvivelaktigt sårbarhet för tekniska störningar och t.ex. arbetskonflikter.
Om den centrala mottagningsfunktionen finns hos tullen - i Luleå eller annan plats i landet — är det kostnadsmässigt oöverkomligt att hålla ett reservsystem stående för enbart tullens behov. Svarar emellertid ett specialiserat dataser— viceföretag för driften av mottagningsfunktionen på uppdrag av tullen - en möjlighet som i punkt 8 nedan belyses från andra synvinklar — kan ett sådant företag, som bedriver förmedling av datakommunikation för flera företag, vara tvingat att kunna erbjuda kunderna reservsystem. Exempel finns f.ö. på detta. En central mottagningsfunktion med ett inbyggt reservsystem bör kunna erbjuda en tillgänglighet som är minst lika hög som mottagningsfunktioner vid lokaldatorerna.
Inledningsvis kan knappast mer än ett dataserviceföretag få fun— gera som mottagningsfunktion för tulldatatrafiken. Allteftersom infrastrukturen och tekniken för datakommunikation utvecklas i vårt land kan möjligheter öppnas att låta datakommunikation till och från företagen förmedlas över mer än en mottagningsfunktion. Tillgängligheten och driftsäkerheten i systemets ökar då ytterli— gare.
7 Val av alternativ
Om förtagens datorer skall kunna kommunicera direkt med tul- lens lokala datorer innebär det att alla tullens datorer måste hålla reda på alla företagens datorer. Detta ger f.n. betyöan— de problem.
Uppkoppling av företagens datorer till en central mottagnings- dator innebär att tullen endast på ett ställe måste hålla reda på alla datorer hos företagen. För tullens del är det enklare och säkrare att låta företagen lämna uppgifter elektroniskt till ett ställe. Strukturen blir renare och ingen mertrafik skapas i tulldatanätet. Troligen blir det totalt sett billiga- re för tullen eftersom ingen nätdrift mot företagen behöver ske från lokaldatorerna.
De meddelanden som utväxlas mellan företagen och tullen samt omvänt skall loggas. Meddelandena, i det skick de mottagits, kan sägas utgöra de elektroniska originaldokumenten. Dessa är av särskild betydelse som bevismedel i rättsliga sammanhang. En samlad mottagningsfunktion innebär att gp logg förs under kontrollerade förhållanden. Lokal mottagning skulle sannolikt vara mindre säker och dessutom opraktisk att hantera. Av särskild rättslig betydelse är också kontrollen av uppgiftslämnarens identitet. Om denna sker på ett ställe kan metoderna härför vara mer kvalificerade. En väsentlig fördel ligger självfallet också i att hemliga kodnycklar och lösenord finns på endast ett ställe i TDS. Ur sårbarhetssynpunkt kan det knappast accepteras att alla företags kodnycklar och lö— senord lagras vid alla lokaldatorer.
För datakommunikation med företagen över en central punkt finns vidare protokoll tillgängliga utan egentlig programvaru» utveckling. Sannolikt är det också möjligt att på marknaden finna stora delar av den programvara som behövs för att hante-
ra mottagningsfunktionen om denna förläggs i en central anläggning av IBM-typ. Läggs däremot funktionen lokalt måste tullen utveckla mottagningsfunktionen på egen hand vilket torde vara en svår och omfattande uppgift.
8 Placering av mottagningsfunktionen
Nästa fråga som behöver behandlas är om mottagningsfunktionen bör utformas och drivas i tullens egen regi eller om motsva— rande tjänst bör anskaffas på marknaden. Därvid bör beaktas att det är dyrt och svårt att på kort tid bygga upp kompetens och organisation för denna mottagningsfunktion och att utveck— la en sådan funktion. Detta gäller särskilt om man väljer en datorarkitektur som i dag inte används någon annanstans för att driva motsvarande funktioner. En möjlighet hade varit att låta detta styra valet av central datorarkitektur för tullen. I punkt 6 ovan pekades också på fördelar ur tillgänglighets— synpunkt som kan öppnas om mottagningstjänsten köps av ett dataserviceföretag. Overvägande skäl talar därför för att mottagningsfunktionen inte utformas och drivs i tullens regi. Oavsett om tullen driver mottagningsfunktionen i egen regi eller köper denna tjänst anses ett tulldatameddelande vara mottaget när det loggats i mottagningsfunktionen och tekniskt kvitterats.
Genom att välja en fristående mottagningsfunktion får tullen handlingsfrihet i valet av leverantör för den centrala data- utrustningen. Om tullen skulle utföra mottagningsuppgifterna i den egna centraldatorn skulle, med valet av kommunikationspro- tokoll, denna ha behövt vara av IBM—typ. Central mottagning gör det vidare möjligt att använda enkla datorer av UNIX-typ som lokaldatorer. Genom att förlägga driften av en central mottagningsfunktion hos ett lämpligt dataserviceföretag får således tullen god handlingsfrihet vid val av leverantör av central och lokal datautrustning. Detta främjar konkurrensen i upphandlingen och ökar förutsättningarna att nå ett gynnsamt pris för erforderlig utrustning. I gengäld uppkommer vissa konstnader för mottagningsfunktionen.
9 Slutsats
Tulldatautredningen (TDU) har ingående prövat att följa den in- riktning som angavs i förstudien i fråga om kommunikation mellan företagen och TDS. Den expertis som TDU använder anser emellertid bestämt att det f.n. inte är försvarligt att bygga systemet på datakommunikation direkt mellan företagen och TDS lokaldatorer. Datakommunikation över en central mottagningsfunktion rekommende- ras.
I sammanhanget kan upplysas att Svenska Tulltjänstemannaförbundet (STF), vid MBL-förhandling om kravspecifikation för datorutrust- ning för TOS, uttalat (PM 1988—07—06) att central mottagning av överförda uppgifter är en anpassning till de teknikbegränsningar som finns idag. Vidare kan nämnas att en motsvarande kommunika— tionslösning valts i det tulldatasystem som helt nyligen tagits i bruk i Norge.
Mot bakgrund av vad som redovisats anser TDU att det är lämpligt att göra avsteg från vad som föreslogs i förstudien om datakommunikation mellan företagen och tullen. Datakommuni—
katonen från företagen till tullen bör sålunda förmedlas över en central mottagningsfunktion och den centrala dataenheten. Däremot skall datakommunikation direkt mellan företag Och lokaldator inte förutsättas äga rum. Den utformning som den central—lokala strukturen därmed får framgår av figur 2.
TDU anser vidare att fördelar finns i att köpa mottagnings— funktionens tjänster från något lämpligt dataserviceföretag.
Utvecklingen på datakommunikationens område går snabbt. Vilka möjligheter som kommer att erbjudas om ett antal år kan inte förutsägas med säkerhet. En lösning med en central mottag— ningsfunktion i TDS kan dock göra det möjligt att på ett en— kelt sätt i framtiden ta i anspråk nya kommunikationsmetoder.
CENTRAL ' LOK-HL STRUKTUR mu.— .
0 ” €:., ågbkgåplatser C- 7 _ % "www—mv % 3 (__.- ""-*" 9..'f Ca soo terminaler ( ') ' . ( för ärende- l handläggning
? % x / Ä / 00 [O Ca 255 lokala datorer '_'- fo'r bearbefmln
lagning av loKa 1' 59/ /H handlagola ärenden å oo [ÄGS rrrrrr (,T: rrrrrr !
åäååå .rrlrrrrr
. ” Företag Centralolafor Mgg arg/leter ',
Uppgifter om import- Tullaeb'rfaMg, statistik %maffonsutbgte ekporfsåndnln r lämnas underhållav gemensamma meal SCB, kommers- vla blanketten eri elektro rasister sgsrcmutvcckll'nå Kolleglum jordbruks nisK form full Tullen nämnden m fl.
Ca 500 terminale för Me.- hmdlaggmm
W
” 00 ca 25 lokalå datorer l— 1— för bearbetning. lagrin av lokalt
/ hand agan ärenden ' / x
rrrrrr rg? % rrrrrr rrrrrrr | Tar amor [ oo ' och vimFmFotå—mr ' [575 l'l uppgifter | clektro- —' nisk form. . '
Mwai er' uppgifter om import,-, :: Bl dato %maffonsxtbyle exporrsandn'u r larmas Tullawl'fcrins, statistik mcd ace, Kommers- vla blankett a eri cleKlro- underhåll av gemensamma Koll um, pratat-wes- nisk form "till Tullen mäster, systemutveckling nåm en m.fl.
TULLDATAUTREDNINGEN 1989-03-17 Dnr 23/89
Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm
Förändring av tullprocedurer i samband med datorisering av export- och importrutinerna, m.m.
Med beslut den 11 juni 1986 bemyndigade regeringen finansmi- nistern att tillkalla en särskild utredare (Fi 1986:O4). I uppdraget (Dir. 1986:20) till denne ingår att utforma alterna- tiva förslag för ADB—baserade rutiner i datautväxlingen mellan tullverket och näringslivet i samband med import och export av gods samt alternativa förslag till ett internt ADB—system för tullverket med hänsyn tagen till kraven på klarering och kon— troll.
Den 1 september 1987 överlämnade den särskilde utredaren förstudien (SOU 1987:40) Datorisering av tullens export- och importrutiner. Regeringen beslöt den 10 september 1987 att tulldatautredningen (TDU) tills vidare skall fortsätta sitt arbete i enlighet med de riktlinjer som utredningen föreslagit i förstudien.
Efter remissbehandling av förstudien redovisade regeringen i prop. 1987/88 100 bil.9 de ställningstaganden som utredningen föranledde. Ställningstagandet innebär att regeringen, i de frågor som berördes i propositionen, i huvudsak anslöt sig till utredningens förslag.
Genom propositionen bereddes riksdagen tillfälle att ta del av vad regeringen anfört angående inriktningen på TDU s fortsatta arbete. Skatteutskottet (SkU 1987/88:42) har inte funnit an- ledning till erinran mot vad som anförts i propositionen. Riksdagen har bifallit utskottets hemställan (rskr. 1987/88: 369).
Med anledning av en skrivelse från TDU den 1 september 1988 beslöt regeringen om direktiv (Dir. 1988:66) till en särskild utredare (Fi 1988 11) med uppdrag att lämna förslag om de författningsändringar som behövs inför tullverkets datorise- ring. Denna utredning uppmärksammar inledningsvis de författ- ningsändringar som behöver genomföras för att företagen skall kunna börja lämna uppgifter i elektronisk form till tullver- ket. I ett senare skede avses de författningsändringar beredas som är nödvändiga för att tullprocedurerna skall kunna ändras i anslutning till datoriseringen.
I förstudien föreslog TDU flera ändringar i gällande tullpro—
cedurer. Regeringen har inte anfört några erinringar mot des— sa. Utvecklingsarbetet har i enlighet med regeringens rikt- linjer därför bedrivits med utgångspunkt i att tullproceduren anpassas på i huvudsak de sätt som angavs i förstudien.
Som ett led i den fortsatta utvecklingen av tulldatasystemet (TDS) har nu önskvärda förändringar i tullprocedurerna kon— kretiserats. En del av dessa ändringar är sådana som är nödvändiga för att tullverket och företagen skall kunna dra nytta av de möjligheter som datoriseringen erbjuder. Andra ändringar är sådana som föranleds av svagheter i datatekniken. Åter andra ändringar har karaktär av procedurutveckling som i och för sig inte har ett omedelbart samband med datoriseringen men som ändå bör genomföras inför datoriseringen för att er- bjuda tullverket eller enskilda fördelar.
I det följande lämnar jag förslag till förändringar av tull- procedurer som bör genomföras i samband med datorisering av export- och importrutinerna.
1 Gemensamma frågor 1.1 Myndighetsbeslutet
I tullverket handläggs årligen flera miljoner ärenden. Van- ligtvis lämnas skriftliga uppgifter till tullverket i samband med införsel eller utförsel av varor. I den mån en blankett med uppgifter är ett ärende fattar tullverket för varje ärende ett beslut som kan innebära att varor tas hem, transiteras, förs ut eller att tullbelopp fastställs vid förtullning. I ett införselärende fattas ofta beslut vid flera olika tillfällen för samma vara.
När tullverkets export- och importrutiner datoriseras är det nödvändigt att ta ställning till hur myndighetsbeslutet - i de fall ett sådant behövs — skall tillkomma och hur det skall komma till uttryck. Det är i och för sig tekniskt möjligt att införa någon form av automatiskt beslutsfattande som innebär att ett ärende som inte fångas upp i maskinella kontroller leder till ett beslut i enlighet med deklarantens yrkanden. Nu förestående datorisering av tullverkets rutiner är genomgri- pande. Erfarenheter behöver vinnas av hur väl TDS fungerar och tulltjänstmännen behöver få en uppfattning om hur effektivt stöd TDS kan lämna i arbetet. I avvaktan härpå avses den ver- sion av systemet som nu utvecklas och snart tas i drift inte innehålla automatiska beslutsfunktioner, utan myndighetsbeslu- tet avses vara ett uttryck för en tjänstemans ställningsta— gande. Systemets uppgift blir då att utföra automatiska kon- troller och att lämna en rekommendation till tjänstemannen som fattar beslutet. Denna ordning avses gälla oavsett om uppgif- ter i ärendet tillförs TDS genom elektronisk överföring eller med registrering som utförs av tulltjänsteman.
Ärende som tillförts TOS genomgår således automatiska kontrol- ler varvid ärenden där systemet inte reagerar fördelas till en grön kanal. Detta anges då på tjänstemannens terminal. Denne
bör då — om särskilda skäl inte talar däremot — ge ett komman— do som innebär att beslut fattas i enlighet med av deklaranten
lämnade uppgifter.
Innan ett beslut fattas på detta sätt i ett ärende som till— förts TDS i elektronisk form från företaget, kan tulltjänste- mannen på skärmen se bl.a. tullidentitetsnummer, namnet på företaget och systemets rekommendation. Tullverkets ledning bör utfärda sådana instruktioner att tulltjänstemannen — om särskilda skäl inte talar däremot - följer systemets rekommen- dation och fattar beslutet med detta stöd. Beslutet fattas genom att tulltjänstemannen ger ett kommando som innebär att tullklareringsbeslut fattas enligt lämnade uppgifter för anmälda varor. Om tjänstemannen i något fall inte låter sig nöjas med systemets rekommendation kan denne på sjn bildskärm ta fram ytterligare ett par uppgifter i ärendet. Ar inte hel- ler detta tillräckligt för tjänstemannen ärendet till röd kanal.
I fråga om ärenden som lämnas på blankett till tullverket ger TDS tulltjänstemännen motsvarande stöd, men i dessa fall är samtliga uppgifter i ärendet tillgängliga på blanketten.
Till röd kanal för systemet automatiskt ärenden som sorterats ut av styrda eller slumpmässiga urvalsmekanismer samt ärenden där licens skall avbokas eller där förhållandet mellan värde och kvantitet faller utanför ramarna i prisregistret. Arenden i röd kanal granskas av tulltjänstemannen enligt de regler som tullverket fastställer. När granskningen är avslutad fattas myndighetsbeslut genom att tjänstemannen ger ett visst komman— do. Beslutet kan t.ex. innebära att deklarantens uppgifter godtas eller ändras vid en tulltaxering eller innebära att varorna inte får lämnas ut, införas eller utföras.
Tulltjänstemannen avses kunna fatta beslut för ett enstaka ärende för sig eller för en grupp av ärenden som visats på skärmen.
Den form för myndighetsbeslutets fattande som jag här angett innebär inte någon principiell avvikelse från dagens förfa— rande med ett tjänstemannabeslut i varje ärende. Sökanden avses - i de fall detta behövs - muntligt, i elektronisk form eller skriftligt underrättas om innehållet i beslutet med i förekommande fall motivering och besvärshänvisning.
Tullverket bör utfärda de föreskrifter som behövs för de åtgärder som skall vidtas vid myndighetsbeslutets fattande i enlighet med vad som nu angetts. Regler om underrättelse av beslut i elektronisk form och om tidpunkten när sådant beslut skall anses meddelat torde dock böra utfärdas i lag eller förordning.
1.2 Identifiering av tullärende
Alla tullklareringsärenden som behandlas av tullverket kommer att bli lagrade i datasystemet. Varje import—, export— och transitärende måste under högst en tioårsperiod identifieras på ett entydigt sätt för att det skall kunna återfinnas. Ungefär 10 milj. ärenden kan tillkomma varje år. Identifi- eringen av tullärendena avses ske med ett tullidentitetsnum-
mer, s.k. tullid. Genom tillkomsten av tullid kan nuvarande system med godsnummer och hemtagningsnummer upphävas.
Tullid kan åsättas ett ärende på olika sätt. När uppgifter lämnas till tullverket på blankett och tjänsteman registrerar uppgifterna sätter systemet automatiskt ett tullid när erfor— derliga fält fyllts i. Lämnas uppgifter i elektronisk form skall uppgiftslämnaren åsätta ärendet ett tullid ur en serie som tilldelats av tullverket.
Genom att tilldela företag serier med tullid skapas möjlig- ligheter för olika parter som deltar i en utrikeshandels- transaktion att använda tullid som identifieringsbegrepp för transaktioner mellan olika parter som äger rum utanför tullda- tasystemet.
Uppgifter kan överföras elektroniskt till tulldatasystemet utan att en anmälan om tullklarering samtidigt görs. När en anmälan om tullklarering sedan kommer lämnar sökanden uppgift om det tullid under vilket i ärendet lämnade uppgifter finns. Tulltjänstemannen kan då med hjälp av tullid snabbt återfinna de tidigare lämnade uppgifterna i ärendet.
Med hjälp av tullid skall uppgifter kunna relateras till rätt ärende i samband med bl.a. komplettering och rättning. Tullid skall vidare användas för att koppla samman olika faser av ett ärendes handläggning. Det skall också vara möjligt att utöver själva anmälan elektroniskt överföra och under ett tullid insortera även andra meddelanden som hör till ett ärende.
Tullid skall vidare normalt användas som identifieringsbegrepp vid all informationsutväxling mellan företag och tullverket om ett ärende.
För att tillgodose det kvantitativa behovet av tullid kommer detta att bestå av nio positioner jämte en avslutande kon- trollsiffra. De tre första positionerna kommer att vara alfa- numeriska, dvs. positionerna kan innehålla antingen bokstäver eller siffror.
Tullverkets lokaldatorer avses tilldelas en bokstav i den första positionen varför nästan 100 milj. ärenden kan ges en unik identitet från varje lokaldator. 25 sådana serier finns. Storföretag avses tilldelas två bokstäver varför de kan använda en serie med nästan 10 milj. nummer. 625 sådana serier finns. Ovriga företag tilldelas tre bokstäver varför de kan använda nästan en milj. nummer. 15 000 sådana serier finns. Uppgiftslämnarna använder fritt de sifferpositioner som finns efter tilldelade bokstavskombinationer.
Ett system för tullid med denna utformning rymmer teoretiskt 23 miljarder unika identiteter. Även om många möjligheter inte kommer att utnyttjas bör detta räcka i flera decennier. Vilka åtgärder som bör vidtas när ett slut på de unika identiteterna kan skönjas får prövas med utgångspunkt i de tekniska möjlig— heter som då finns.
I samband med att en serie med tullid delas ut till ett före- tag som får överföra uppgifter i elektronisk form kontrolleras
att serien inte använts tidigare. När ett ärende tas emot elektroniskt i TDS kontrolleras också om numret tidigare använts. Ett tidigare använt tullid kan användas vid t.ex. komplettering eller rättning av tidigare lämnade uppgifter. Genom den konstruktion av tullid, som jag här förordar, behövs inte någon löpande, central administration hos tullverket för tilldelningen av tullid.
Tullverket bör utfärda de föreskrifter som behövs för identi- fiering av tullärende i enlighet med vad som nu angetts. Företagens skyldighet att använda tullid vid elektroniskt uppgiftslämnande förutsätts vara ett villkor i det tillstånd som behövs härför.
1.3 Inkommet ärende
När en undertecknad blankett med föreskrivna tulluppgifter anlänt till tullverket har ett ärende anhängiggjorts hos tull- verket i den mån tullverkets åtgärder inte endast är att anse som faktiskt handlande. Denna ordning gäller även i framtiden för de ärenden där uppgifter lämnas på blankett.
I fråga om uppgifter som lämnas i elektronisk form förändras förutsättningarna något. Kännetecknande för expeditionssyste— men i TDS är att sådana uppgifter kan lämnas vid en tidpunkt för att vid en senare tidpunkt åberopas att ligga till grund för en tullklareringsåtgärd. Syftet härmed är att göra det möjligt för företagen att lämna huvuddelen av uppgifterna innan anmälan om tullklarering görs, eftersom klareringarna ofta utförs under tidsmässigt pressade förhållanden.
Vidare gäller att tulldeklarationer i samband med s.k. steg- vist förtullningsförfarande skall lämnas inom en angiven tids- frist. I syfte att underlätta företagens uppgiftslämnande skall företagen kunna lämna deklarationer före tidsfristens utgång utan att ha någon ekonomisk eller ansvarsmässig nackdel härav.
Båda dessa omständigheter aktualiserar frågor om när en hand- ling skall anses inkommen och när ett ärende skall anses anhängiggjort hos tullverket. Härtill kommer att jag i av— snitt 2.1 föreslår att kravet på myndighetsbeslut vid utförsel av flertalet varor skall slopas.
Vad som föreskrivs i bl.a. förvaltningslagen om handläggning av ärenden och om när en handling skall anses ha kommit in till en myndighet gör att stöd i lag eller förordning kan behövas för att en tillämpning av de tullprocedurer m.m., som jag föreslår, skall vara möjlig. Med hemställan om åtgärder överlämnade jag därför den 12 januari 1989 en skrivelse i ärendet till utredningen om författningsändringar inför tull- verkets datorisering (Fi 1988:11).
1.4 Elektroniskt besked om tullklareringsåtgärd
När en exportör eller importör lämnar uppgifter för att en tullklareringsätgärd skall kunna utföras, är grundtanken att
varan skall finnas tillgänglig för ev. kontroll. Lämnade upp— gifter, styrkande handlingar och varan förutsätts således samtidigt finnas på en plats där tullverket kan utföra nöd— vändig kontroll. I och med tullreformen 1974 undandrogs emel- lertid tullverket den handfasta kontakt med varorna som hante— ring i tullverkets packhus innebar.
I och med att tullupplagen av tullverket under 1970—talet fick tillstånd att utföra tullmyndighets kontroll vid utlämning av importgods till företag med hemtagningstillstånd, minskades ytterligare tullverkets kontakt med godset. F.n. bedöms tull- upplagen svara för 75 % av utlämningsfallen. Tullverkets möjlighet till kontroll har därmed för huvuddelen av importva— rorna kommit att avse uppgifter i dokument. Självfallet har tullverket dock alltjämt möjlighet att i fråga om importva— ror göra fysisk godskontroll genom ingrepp i varuströmmen. Om upplagen inte i denna utsträckning hade hand om den rutin- mässiga utlämningen skulle dock den fysiska godskontrollen ha varit än glesare. Det bör tilläggas att upplagens utlämnings- rätt inte gäller vissa slag av varor enligt vad som anges i tullupplagens tillstånd.
I fråga om exporten har tullverket i princip behållit kontak- ten mellan flödet av uppgifter och godsflödet. F.n. sker således nästan all exportklarering på utförselorten. Det bör dock nämnas att omkring 25 företag, vilka svarar för samman- lagt ca 20 % av utförselanmälningarna och 40 % av varuposter- na, har tillstånd att lämna uppgifter om statistiskt nummer, värde och vikt i efterhand. Vidare börjar en ordning med s.k. godkända avsändare tas i anspråk. Den innebär att alla uppgif- ter i utförselanmälan lämnas i efterhand. Ett fåtal uppgifter i en förhandsanmälan ger underlag för kontroll. Aven i fråga om exporten håller således kontakten mellan uppgiftsströmmen och varuflödet i viss män på att lösas upp.
Grundrutinen i tulldatasystemet är att importör eller exportör vid en tullanstalt anmäler att han önskar få en tullklare— ringsåtgärd utförd med stöd av tidigare i elektronisk form lämnade uppgifter. Varorna finns då tillgängliga för kontroll.
När tullverkets rutiner datoriseras och företagen ges möjlig- het att lämna uppgifter i elektronisk form är det emellertid naturligt att de i elektronisk form inte bara skall kunna lämna uppgifter för att få en tullklarering utförd utan också i elektronisk form skall kunna få besked om resultatet av tullverkets tullklareringsåtgärd. Syftet är närmast att göra tidskrävande skriftliga eller muntliga kontakter mellan importören eller exportören och tullverket onödiga.
Behov av en möjlighet av beskrivet slag kan finnas i samband med att en importör av tullverket begär att få förfoga över varor som inte har tulltaxerats. I samband med export kan vidare exportören, speditören eller transportören ha behov av att få besked om att uppgiftsskyldigheten fullgjorts.
I det system TDU utvecklar ingår därför en rutin som gör det möjligt för företagen att i elektronisk form inte endast lämna uppgifter om godset utan även att förklara att föreskriven anmälan för tullklarering lämnas och i elektronisk form få
reda på resultatet härav. Denna möjlighet avses kunna användas av företag som har tillstånd av tullverket att lämna uppgifter i elektronisk form. Besked kan endast erhållas för anmälan där uppgifter lämnas i elektronisk form.
Med hänsyn till att tullverket — i enlighet med den grundtanke som angavs i inledningen till detta avsnitt - skall ha möjlig- het att utföra den kontroll som behövs, bör elektronisk anmälan för tullklarering endast kunna få lämnas när godset är tillgängligt för kontroll av tullverket. Exempel på sådana situationer är då godset finns på tullupplag eller befinner sig inom annat tullklareringsområde. När anmälan för tullkla- rering lämnas i elektronisk form måste uppgift lämnas om tull- id och om var godset befinner sig. Med ledning härav styrs ärendeinformationen till rätt tullanstalt. Arendet hanteras där av tulltjänsteman med stöd av TDS. Det är alltså inte fråga om någon automatisk hantering från tullverkets sida. Meddelande om resultatet av tullklareringen lämnas sedan till sökanden i elektronisk form.
Föreskrifter om den användning av elektroniskt besked om tullklareringsåtgärd, som jag förordar, bör utfärdas av tull- verket. Om beskedet innefattar ett beslut gäller dock vad som sägs i avsnitt 1.1 (in fine).
1.5 Transitering direkt från avgångstullanstalt till bestämmelstullanstalt
Utan att förtullas får varor som införts till landet bl.a. sändas genom detta eller mellan orter inom detta enligt särskilda föreskrifter. Detta har traditionellt kallats transitering.
Det finns några olika former för transitering. I de flesta fall är dessa närmare reglerade i konventioner som har bred internationell anslutning. Mest intressant i detta sammanhang är konventionen om ett gemensamt transiteringsförfarande som har slutits mellan EG och EFTA-länderna. Denna trädde i kraft den 1 januari 1988 samtidigt med konventionen om enhetsdoku— mentet. Utmärkande för detta gemensamma transiteringsförfa- rande är att enhetsdokumentet används som transiteringshand- ling.
De tullanstalter som berörs av ett transiteringsärende är en avgångstullanstalt, en eller flera transittullanstalter och en bestämmelsetullanstalt. Avgångstullanstalt är den tullanstalt där transiteringen börjar. Transittullanstalt är i normalfal— let tullanstalt vid platsen för inpassering i ett annat land än avgångslandet. Bestämmelsetullanstalt är den tullanstalt där transiteringen avslutas.
Konventionen syftar till att uppnå en förenkling av gränsfor- maliteter. Genom att utnyttja de möjligheter som finns i kon- ventionen kan transporter på ett enkelt sätt passera flera länders gränser. Om de åtgärder som krävs vid påbörjande och avslutande av ett transiteringsärende utförs vid tullanstalter som är lokaliserade till andra platser än utpasseringsorten leder detta till att gränspasseringen kan ske på ett enkelt
sätt. De tullformaliteter som skall utföras vid utpassering ur Sverige innebär att endast en enkel kontroll görs av att ett transiteringsdokument finns för godset. Vid inpassering i Sverige lämnas en enkel blankett, en gränsövergångsattest, i vilken förtecknas de dokument som upptar fordonets last. En granskning av gränsövergångsattest och dokumenten sker varef- ter transportören återfår dokumenten och kan fara vidare om varan får föras in eller genom landet.
Både företagen och tullverket bör kunna dra fördelar av att transitering börjar och slutar på andra orter än utpasserings— orten. För näringslivets del förefaller möjligheten till en snabb gränspassering vara den mest påtagliga fördelen. Behovet av den f.n. tämligen rutinmässiga begäran om hemtagning vid gränspassagen i samband med införsel kan i många fall bortfal- la. För tullens del är det angeläget att vid trafikintensiva gränsorter, t.ex. i färjelägen och vid landgräns, kunna betjäna trafiken så snabbt som möjligt både vid in- och ut— passering med en så liten arbetsinsats som möjligt. Om transi- teringar utförs på detta sätt kan en större mängd av tullarbe— tet förskjutas till ett annat led. Detta kan innebära att tullverkets samlade resursutnyttjande kan förbättras. Slut— satsen är att både företagen och tullverket synes ha stora fördelar att vinna om transiteringar i stor utsträckning börjar och slutar vid andra orter än gränspasseringsorter.
Importörer, exportörer och speditörer utformar sina transport— lösningar utifrån vad som är rationellt för dem. När nya pro— cedurmöjligheter öppnas finns helt naturligt en viss tröghet innan dessa utnyttjas fullt ut. Den fulla potentialen i trans- itering direkt från avgångstullanstalt till bestämmelsetull— anstalt har ännu inte utnyttjats. Tullverket bör på ett kraft- fullt och systematiskt sätt stimulera de parter som medverkar i gränsöverskridande transporter att utnyttja de möjligheter till mer störningsfria gränspassager som transiteringssystemet öppnar. Häri kan ingå att, där så är möjligt, inrätta sär- skilda snabbfiler för fordon med transitgods. Oppethållande- tider vid avgångstullanstalterna kan också behöva omprövas. Det kan vidare övervägas om i samband med gränspassage för- rättningsavgift skall behöva erläggas för gods där transi— teringsbeslut fattats på annan plats i landet. En ordning av detta slag används f.ö. vid gränsen till Norge.
I avsnitt 2.2 och 3.2 behandlas de förenklade förfaranden som godkända avsändare resp. mottagare kan få använda i anslutning till transiteringskonventionen.
2 Export
2.1 Tullklarering vid utförsel
I samband med utförsel av varor skall exportören göra en skriftlig anmälan om utförseln till tullverket. Anmälan skall innehålla de uppgifter som med stöd i lag fastställs av rege- ringen eller tullverket. Uppgifterna används för kontroll och för statistiska ändamål.
Tullverket har hittills tolkat de särskilda bestämmelserna i
tullagen (41-44 55) om export som att tullmyndighet efter erforderlig kontroll skall fatta beslut om att anmäld vara får föras ut - eller inte får föras ut. Tullordningen och redovis- ningsordningen har innehållit uttryckliga föreskrifter härom. I fråga om flertalet varor och bestämmelseländer gäller dock inte några exportreglerande bestämmelser. Därmed behövs egent- ligen heller inte något beslut att utförsel får ske. Det kan rent av sättas i fråga om tullverket har haft stöd för att föreskriva att beslut skall fattas när utförsel får ske .
Enligt min mening bör tullverkets tullklareringsåtgärd för normalt exportgods bestå i att konstatera att anmälnings- och uppgiftsskyldigheten vid utförsel fullgjorts av exportören. De uppgifter som skall lämnas är sådana som behövs för kontroll— och statistikändamål. Tullverkets kontrollåtgärd består i att i behövlig utsträckning kontrollera att hinder för utförsel inte föreligger.
Ett myndighetsbeslut måste dock självfallet fattas i de fall tullmyndigheten anser att utförseln inte är tillåten. Då lämnas även beslutsmotivering och besvärshänvisning. I fråga om utförselreglerade varor skall tullmyndighet ges tillfälle att kontrollera att villkoren är uppfyllda. Motsvarande bör gälla vid export av s.k. förmånsvara eller oförtullad vara.
Det kan erinras om att tullverket och vissa andra myndigheter enligt nuvarande regler har möjligheter att befria exportör från undersökning av vara före utförseln. Sådan befrielse kan gälla förmånsvara men fråntar inte tullverket möjlighet till fysisk kontroll.
Bland de uppgifter som exportören lämnar skall ingå uppgift om sändningen avser bl.a. förmånsvaror eller varor för vilka gäller någon form av särskilda utförselbestämmelser. Upplys- ningar härom skall lämnas i relevanta fält i blanketten. Det åligger exportören att känna till de bestämmelser som gäller.
Under tiden för beredningen av denna skrivelse har general- tullstyrelsen fattat principbeslut om att ändra tullordningen och redovisningsordningen i huvudsaklig överensstämmelse med vad som här anges.
Om kravet på myndighetsbeslut vid utförsel av inte exportreg- lerat gods slopas bortfaller årligen mer än två miljoner be— slut av tullverket. Detta bör medföra vissa rationaliserings— möjligheter av kontroll— och expedieringsverksamheten. Det är vidare uppenbart att tullklareringsåtgärderna kan göras mer flexibla. Bl.a. kan vissa förenklade förfaranden framstå som naturliga. I TDS kan datakommunikationen bli av mindre omfatt- ning och sättet för datoriserad klarering kan påverkas i för— enklande riktning. Mot denna bakgrund har TDU utformat export— rutinerna i TDS utifrån förutsättningen att ett myndighets- beslut inte skall behövas i fråga om flertalet exportsänd— ningar.
Nuvarande ordning är härledd ur tullagen. Det kan måhända inte uteslutas att även en ordning av föreslagen natur skulle kunna tolkas ut ur tullagen. Ett sådant spelrum i tolkningsmöjlig— heterna för en myndighet synes dock vara principiellt betänk-
lig. Enligt min uppfattning bör därför tullagen eller tull— förordningen förtydligas sä att där uttryckligen framgår att myndighetsbeslut om utförsel inte skall fattas i fråga om ej exportreglerade varor som får föras ut. Detta kan ses antingen som en tullprocedurfråga eller som en särbestämmelse i förhål- lande till förvaltningslagen.
2.2 Godkänd avsändare
I konventionen om det gemensamma europeiska transiteringsför- farandet finns utöver det normala förfarandet som beskrevs i avsnitt 1.5 även möjligheter till förenklade förfaranden. Ett sådant är det förfarande som benämns godkänd avsändare. Detta innebär att ett företag som regelmässigt utför transiteringar kan godkännas att börja transiteringar utan att vid avgångs— tullanstalten förete varor eller tillhörande transiterings- handling. Förfarandet kan användas av både export- och spedi— tionsföretag. Förfarandet innebär en ytterligare förenkling i och med att anmälan till utförsel lämnas till tullverket i efterhand samtidigt med transiteringshandlingen.
Det står varje land fritt att utnyttja den möjlighet till förenkling som förfarandet med godkänd avsändare innebär. Generaltullstyrelsen har i tillämpningsföreskrifter närmare angett de förutsättningar som skall gälla för svensk del. Under hösten 1988 har de första besluten om godkännande fat- tats. Både export- och speditionsföretag finns bland de företag som hittills blivit godkända avsändare.
Förfarandet innebär förenklingar både för näringsliv och tull. Inte minst kan det innebära att företagen väljer att påbörja transiteringar vid det egna lagret eller vid en godsterminal snarare än vid utpasseringsorter. Gränspasseringen ut ur Sverige kan därmed underlättas och påskyndas och tullanstal- terna vid gränsen blir mindre arbetsbelastade.
För att ett företag skall bli godkänt krävs bl.a. att det återkommande avsänder varor i hela lastenheter, att dess redo- visning gör det möjligt för tullmyndigheterna att verifiera godshanteringen och att det ställer s.k. samlad säkerhet när säkerhet krävs enligt transiteringsproceduren. För närvarande gäller att s.k. förmånsvaror och varor som är underkastade utförselrestriktioner är undantagna från tillämpningen av förfarandet.
I godkännandet anges vilken tullanstalt som för företaget är godkänd avgångstullanstalt. Det är normalt den distrikts- tullkammare eller tullkammare inom vars trafikområde företaget har sin verksamhet. Avgångstullanstalten bestämmer den tid- punkt före vilken avsändaren skall underrätta tullanstalten om sändningar som skall avsändas (förhandsanmälan). Förhands- anmälan skall innehålla uppgift om transiteringsdokumentets nummer, kollis antal och slag samt varuslag. Uppgifterna kan f.n. lämnas per telefon, telex eller telefax.
I samband med avsändning av varor skall således avsändaren göra förhandsanmälan, försegla lastenheten och dessutom göra
vissa påteckningar på transiteringshandlingen. Dessa påteck—
ningar består bl.a. av uppgift om den tidsfrist inom vilken varorna skall företes för bestämmelsetullanstalten och uppgift om åsatta plomber. Därutöver skall dokumentet stämplas med en särskild metallstämpel som bl.a. innehåller dokumentets num— mer, datum och uppgift om godkännande. Några blad (4, 5 och 7) av dokumentet skall åtfölja transporten. När varorna har av— sänts skall ett blad av transiteringsdokumentet och tillhö- rande utförselanmälningar sändas till den godkända avgångs- tullanstalten.
TDS utformas så att uppgifterna i förhandsanmälan och transitanmälan kan överföras till tullverket i elektronisk form. Datoriserade rutiner utformas vidare för att boka av återkommande ankomstattest mot transitanmälan. Utförselan- målningarna avseende de varor som transiteras kommer vidare att kunna knytas till transitanmälan.
I prop. 1988/89 100 bil. 9 betonade föredraganden vikten av att tullverket tar tillvara möjligheterna att tillämpa förenklade förfaranden. Enligt min uppfattning bör därför utgångspunkten för tullverkets framtida procedurutveckling vara att systemet med godkända avsändare av olika kategorier kommer att tillämpas för en väsentlig del av den svenska ex- porten. För att detta skall vara möjligt kan reglerna för förhandsanmälan behöva utvecklas. Vidare kan det vara lämpligt att i samband med gränspassage behandla transiterade sändningar med förtur. Tullförrättningsavgift bör heller inte tas ut för förrättningen vid utpasseringsorten. Antalet godkända avsändare är än så länge litet. Tullverket bör därför målmedvetet upplysa företag som är lämpliga att bli godkända avsändare om de fördelar de kan vinna genom att använda sys- temet. Tullverket bör överväga om status som godkänd avsändare framdeles bör förbehållas företag som lämnar uppgifter i elek- tronisk form.
2.3 Förenklade förfaranden
Den i föregående avsnitt beskrivna proceduren med godkända avsändare är ett förenklat förfarande grundat på förutsätt- ningar i transiteringskonventionen. I syfte att så långt möjligt undanröja tidskritiska moment i de tullklarerings- åtgärder som behövs i samband med utförsel av varor behöver, som framförts till TDU av särskilt företag och'näringslivs- organisationer, ytterligare former av förenklade förfaranden utformas. Dessa måste självfallet medge tullverket kontroll- möjligheter som är förenliga med tullverkets övergripande kontrollstrategi. I det följande presenteras några förenklade förfaranden, som enligt min mening kan användas av företagen eller tullverket i samband med export.
2.3.1 Registrering i efterhand och partiell registrering
När TDS införs och företagen erbjuds möjlighet att överföra uppgifter i elektronisk form till tullverket kommer under en övergångsperiod en stor mängd uppgifter i samband med export att lämnas på blankett. Dessa uppgifter måste av tulltjänste- män manuellt registreras i TDS för att utgöra underlag för
handelsstatistik och kontroll. Det är först när uppgifterna finns i systemet som urvalsspärrar i kontrollsyfte automatiskt kan utlösas. Detta talar enligt min mening för att uppgifterna skall registreras innan varorna förs ut. Sådan registrering kan emellertid i vissa fall riskera att leda till trafikstör- ningar.
För att begränsa risken för störningar utformas TDS på det sättet att tulltjänstemän även kan registrera uppgifter i efterhand. De spärrar som därvid ev. utlöses kan inte leda till kontroller i samband med lastning eller transport av varan. De angelägna kontrollerna - utom fysisk godskontroll - kan då i stället göras i form av efterkontroll t.ex. i samband med företagsbesök.
En annan möjlighet som erbjuds i TDS är att tulltjänstemannen från blanketter före utförseln registrerar en handfull uppgif- ter. Därmed kan nästan alla spärrar utlösas. Den fullständiga registreringen görs i efterhand när tidspressen inför ett transportmedels, t.ex. en färjas eller ett flygplans, avgång har upphört. Denna ordning kan vara lämplig främst vid tullan- stalter med kortperiodiskt starkt växlande trafik.
Det bör tilläggas att tulltjänstemannen under alla omständig— heter har samma möjligheter som idag att basera kontrollen på uppgifter som lämnas i anmälningshandlingar m.m. Avsaknaden av urvalsspärr gör således inte kontrollen sämre än idag.
Föreskrifter om hur registrering i efterhand och partiell registrering får användas bör utfärdas av tullverket.
2.3.2 Granskning av elektroniskt lämnade uppgifter
Successivt kommer en allt större del av uppgiftslämnandet till tullverket vid export att ske i elektronisk form. I enlighet med den ordning som föreslagits i avsnitt 2.1 är tullverkets uppgift vid export av normalt gods bl.a att kontrollera att exportören fullgjort sin uppgiftsskyldighet. Vid utförsel bör således tulltjänsteman, genom att i TDS ange tullid för aktu— ella sändningar, förvissa sig om att uppgiftsskyldigheten fullgjorts och att villkor för utförseln uppfyllts om sådana finns och att hinder för utförsel inte föreligger. TDS lämnar därvid tulltjänstemannen stöd. Sändningar som förts till grön kanal är enligt den maskinella kontrollen klara för utförsel. Sändningar i röd kanal behöver uppmärksammas av tjänsteman- nen.
En viktig fråga är om tullid för alla sändningar behöver anges i TDS av tulltjänstemannen innan utförseln sker eller om en- dast stickprov behöver göras. Först kan slås fast att den tid som behövs för att knappa in ett tullid och att få ett svar från systemet skall vara mycket kort. Vidare gäller att tullid måste anges av tulltjänsteman någon gång för att uppgifterna om sändningen skall få tillföras handelsstatistiken m.m. Om tullid inte anges före utförseln får tjänstemannen inte stöd av spärrar m.m. i TDS i kontrollarbetet. Sändning som fångas upp i spärr när tullid knappas in i efterhand kan då i stället uppmärksammas vid efterkontroll.
Enligt min mening bör tullid normalt registreras innan utför- sel sker. TDS utformas därför med utgångspunkten att kontroll av varje tullid skall ske före utförsel. För att ge handlings- frihet utformas dock också en rutin som gör att inknappning kan ske i efterhand. Det bör få ankomma på tullverket att med ledning av sin kontrollstrategi och förhållandena i övrigt använda den arbetsform som bedöms lämplig.
Föreskrifter om hur granskning av elektroniskt lämnade export- uppgifter får ske bör utfärdas av tullverket.
2.3.3 Exportuppgifter i efterhand
Ordningen med godkända avsändare innebär att exportör fullgör huvuddelen av sin uppgiftsskyldighet i efterhand. Denna ord- ning kan emellertid formellt endast användas vid export som sker i samband med transitering enligt den europeiska konven- tionen. För utförsel med flyg och fartyg där transitering inte krävs samt för utförsel till länder som inte anslutit sig till konventionen, t.ex. Förenta Staterna och de östeuropeiska länderna, kan detta förenklade förfarande däremot inte användas. Det ligger därför nära till hands att tillämpa ett motsvarande förfarande i dessa fall.
Detta bör enligt min mening innebära att ett företag efter prövning av tullverket ges tillstånd att lämna utförselanmälan ett par dagar efter det att utförseln skett. En ordning av detta slag bör dock inte kunna användas för varor som vidlåds av utförselregleringar samt förmånsvaror eller oförtullade varor. I likhet med vad som gäller vid transitering skall företaget före utförseln lämna en förhandsanmälan som lämpligen innehåller uppgift om t.ex. tidpunkt, avsändare, varuslag och bestämmelseland. Tullverkets kontroll bör i detta fall utövas i samband med tillståndsprövningen, lastning och efterkontroller.
En ordning av nu nämnt slag bör inte förbehållas endast ett litet antal stora exportföretag. Det bör även vara möjligt för tullverket att efter prövning ge speditörer, godsterminaler m.fl. tillstånd att för sina kunders räkning lämna utförsel— anmälan i efterhand. Detta bör dock inte få gälla exportregle- rat gods, förmånsvaror eller oförtullade varor. En förhands- anmälan av något slag bör krävas även i detta fall.
Förhandsanmälan bör av företaget kunna lämnas till tullverket i elektronisk form eller på papper. De fullständiga uppgifter för export som lämnas i efterhand bör innehålla en referens till den förhandsanmälan som lämnats.
För att göra en ordning av här nämnt slag möjlig bör i tulla— gen föreskrivas att uppgifter som exportör skall lämna vid utförsel får lämnas i efterhand om detta kan ske utan risk för att föreskrifter om utförsel åsidosätts. Vidare bör tullverket kunna ge tillstånd åt t.ex. godshanteringsföretag att i sam- band med export utföra den kontroll som annars ankommer på tullverket. Detta kan möjliggöras med ett tillägg till 545 tullagen. Tullverkets medgivande bör krävas för att företag skall få utnyttja denna möjlighet. Tullverket bör överväga om
detta förfarande skall förbehållas företag som lämnar uppgif- ter i elektronisk form.
Det kan avslutningsvis nämnas att SJ och dess kommissionär samt postverket f.n. i flera fall utför exportklarering för det gods företaget transporterar och lämnar uppgifter till tullverket efter det att utförseln skett. System av liknande slag har vidare under många år tillämpats i Göteborgs hamn och vid Landvetters flygplats.
3 Import 3.1 Stegvis förtullning
I förstudien diskuterade TDU behovet av att ytterligare kunna förenkla importproceduren. Problem med nuvarande hemtagnings- system beskrevs kortfattat och förslag lämnades till ett modifierat hemtagningssystem kallat stegvis förtullning.
De remissinstanser som berörde denna fråga konstaterade att föreslagen stegvis förtullning är snarlik nuvarande hemtagningsförfarande och att den stegvisa förtullningen bör införas. Några remissinstanser var dock kritiska till utred— ningens förslag beträffande vilka tullklareringsformer som skall kunna tillåtas följa efter första klarering i det steg- visa förfarandet. Några berörde också frågan om vilka som skall få använda stegvis förtullning.
I prop. 1987/88:100 bil. 9 anförde föredraganden att han för egen del ville konstatera att det fortsatta utvecklingsarbetet borde bedrivas med sikte på en övergång från nuvarande hemtag- ningssystem till ett stegvist förfarande. Ingen av remissin— stanserna hade, enligt föredraganden, framfört några principi- ella betänkligheter mot en sådan förändring, utan förslaget var väl ägnat att ligga till grund för det fortsatta utred- ningsarbetet. Riksdagen har inte haft någon annan uppfattning (SkU 1987/88 42, rskr. 369).
I detta avsnitt lämnas förslag till den närmare utformningen av den stegvisa förtullningen. Inledningsvis bör då nämnas att förtullning i ett steg självfallet skall vara möjlig även i fortsättningen. Detta förfarande kallas här direktförtullning. Alla uppgifter till tullverket i samband med import av en sändning lämnas då vid ett tillfälle. Utvecklingen på lång sikt mot s.k. full use av enhetsdokumentet och användningen av datakommunikation mellan handelspartners talar för att direktförtullning kan öka i andel. Den form för lämnande av förtullningsuppgifter som förordas i avsnitt 3.2 kan verka i samma riktning.
För de två stegen i stegvis förtullning har hittills använts arbetsbeteckningarna steg 1 resp. steg 2. Jag föreslår mer författningsmässiga uttryck i det följande.
Med steg 1 identifieras en tullskyldig för det aktuella im- portgodset. Det synes därmed lämpligt att med anknytning till terminologin i tullagen (3 &) benämna steg 1 anmälan till införsel. Dokumentet kan lämpligen kallas införselanmälan. I
steg 2 lämnas främst uppgifter som utgör underlag för tull- taxeringen. Det synes därmed lämpligt att benämna steg 2 anmälan till förtullning, i den män inte annat klarerings- förfarande tillämpas. Dokumentet kan lämpligen kallas för— tullningsanmälan med tulldeklaration.
Vid direktförtullning lämnas endast anmälan till förtullning med tulldeklaration. Däri innefattas de uppgifter som vid stegvist förfarande lämnas i införselanmälan.
I detta sammanhang kan erinras om att föredraganden i prop. 1987/88:100 bil. 9 anslöt sig till mitt förslag att företag som lämnar uppgifter till tullverket i elektronisk form nor— malt inte skall behöva lämna styrkande handlingar.
Procedurändringarna och därav föranledda nya benämningar som jag föreslår i avsnitt 3.1 samt 3.1.1 - 3.1.4 förutsätter att tullagen, tullförordningen och ett stort antal andra för— fattningar ändras.
3.1.1. Uppgifter vid stegvis förtullning
Med stegvis förtullning avses således att förtullningsproce- duren vid import skall kunna delas upp i två steg. I steg 1 anmäls varan till införsel till tullmyndighet. Då behöver endast ett fåtal uppgifter lämnas innan beslut kan fattas att varan kan utlämnas. 1 steg 2 anmäls varan till förtullning. Då lämnas de uppgifter som behövs för att en fullständig tullde— klaration skall erhållas. De uppgifter som sammantaget lämnas vid steg 1 och steg 2 motsvarar i princip de uppgifter som lämnas vid direktförtullning.
Uppgifter som skall lämnas i steg 1 syftar främst till att identifiera sändningen och den tullskyldige. Innehåller sändningen importreglerade varor skall också lämnas vissa uppgifter om innehållet i densamma. Som exempel på uppgifter som alltid skall lämnas kan nämnas uppgift om tullskyldig, avsändningsland, ursprungsland (grov nivå), kollis antal och slag samt märkning, varuslag och bruttovikt. Har ombud använts skall även detta identifieras.
Anteckning om transportsätt vid gräns görs av tulltjänsteman om tullen lämnar ut godset och av tullupplag när sådant bevil— jar utlämning. Hinder föreligger inte att den som anmäler godset till klarering själv anger denna uppgift. När varan anmäls till införsel i elektronisk form skall det ankomma på den tullskyldige att lämna uppgiften.
I steg 2 skall godset i regel deklareras för bestämmande av tull, annan skatt och avgifter. Dessutom skall underlag för handelsstatistik lämnas. I steg 2 lämnas därför specifika uppgifter för varje varupost. En varupost karaktäriseras av ett statistiskt nummer och ett ursprungsland. Bland de uppgif- ter som skall lämnas i steg 2 kan nämnas statistiskt nummer, nettovikt, ursprungsland och tullvärde. Dessutom blir det i vissa fall nödvändigt att också ange underlag för beräkning av avgifter, t.ex. för vissa typer av jordbruksavgifter.
Innebörden av mitt förslag är att det nuvarande förfarandet med en särskild tullprocedur för hemtagning försvinner. Den ersätts i stället av en ordning där en näringsidkare, under vissa förutsättningar, kan få tillstånd att ta hand om och i övrigt förfoga över varor innan de har anmälts till förtull— ning genom att han gör en införselanmälan. Uppgifterna i denna behöver då inte, som fallet är nu, upprepas när anmälan till förtullning görs.
3.1.2 Klareringsformer efter anmälan till införsel
I förstudien diskuterade TDU vilka tullklareringsformer som skulle vara tillåtna efter anmälan till införsel. Ställning togs inte i frågan.
Som belysts i remissyttrandena föreligger ett behov för näringsidkarna att efter anmälan till införsel kunna använda flertalet förekommande tullklareringsformer. Vid förtullning och uppläggning på tullkreditlager kan detta ske som ett nor— malt led i det stegvisa förfarandet. Ovriga klareringsformer som uppläggning på provianteringslager eller exportbutik, temporär tullfrihet, transitering, överlåtelse till staten och förstöring under tullkontroll, kräver att införselanmälan först återkallas och att sändningen i samband härmed anmäls till annan klarering. Återkallelse skall ske inom den tidsrymd som gäller för inlämning av anmälan till förtullning i det stegvisa förfarandet. I ett datoriserat system är möjligheten till bevakning av att ärenden slutförs på ett korrekt sätt större än i dagens manuella system. Andra klareringar än förtullning efter anmälan till införsel (hemtagning) är an- talsmässigt ganska få.
Mot denna bakgrund föreslår jag att begränsningar i fråga om valet av klareringsformer efter anmälan till införsel inte skall föreligga. För vissa tullklareringsformer t.ex. temporär tullfrihet, bör dock liksom nu krävas att godset är helt intakt från införseltillfället, dvs. inte ompackat eller skingrat.
3.1.3 Krets som får använda stegvis förtullning
Idag krävs ett särskilt tillstånd av tullverket för att någon skall få ta hand om varor utan föregående förtullning. Detta kallas nu hemtagningstillstånd. Sådant tillstånd kan ges till importörer som tullverket gett tillstånd att vara kredit- importör. Aven speditör kan ha tullkredit när han gentemot tullverket åtar sig betalningsskyldighet som åvilar tull— skyldig. En speditör kan dock f.n. inte i den egenskapen vara hemtagare.
F.n. finns ca 14 000 kreditimportörer och av dessa är ca 11 000 hemtagare. Endast den som bedriver importverksamhet kan få hemtagningstillstånd. Detta innebär - som nämnts - att t.ex. speditörer inte kan vara hemtagare för varor som importeras för annans räkning. Däremot kan de självfallet uppträda som ombud för näringsidkare som har hemtagningstillstånd.
Antalet importörer är minst 35 000. Det betyder att flertalet av de mindre importörerna i praktiken är utestängda från de fördelar som rätt att förfoga över varan före förtullning anses medföra. Flertalet får heller inte glädje av den särskilt långa kredittid som gäller vid hemtagning.
I remissyttrandena över förstudien uttalade flera stora näringslivsorganisationer att möjligheten att godkänna ombud som hemtagare borde belysas. Några förordade att en sådan förändring snarast borde genomföras.
Tullverket har nyligen upphävt kravet på visst minsta antal införseltillfällen per år för att företag skall kunna bli hemtagare och avvisar få företag som önskar få hemtagnings- tillstånd. Det kan ändå konstateras att flertalet importörer - visserligen representerande en relativt liten del av importvo- lymen — står utanför systemet. Mot denna bakgrund föreslår jag att kretsen som skall kunna använda stegvis förtullning vid- gas.
Vidgningen bör enligt min mening ske genom att även andra näringsidkare än sådana som bedriver importverksamhet kan få tillstånd att ta hand om varor innan tulldeklaration lämnats och preliminärt eller slutligt tulltaxeeringsbeslut meddelats. Den kategori som i första hand bör komma i fråga för sådant tillstånd är speditörer med tullkredit. En ordning bör införas där näringsidkare med särskilt tillstånd, t.ex. en speditör, kan få ta hand om varor utan att dessa har förtullats. När speditören lämnar införselanmälan för varan blir han tull— skyldig för varan, även när han inte är den verklige impor— tören.
Denna tullskyldighet bör kvarstå till dess den verklige importören själv eller genom betalningsskyldigt ombud - natur- ligen speditören — lämnar en tulldeklaration för varorna. Som villkor för att få använda detta förfarande bör gälla att uppdrag skall finnas från den verklige importören till speditören att som betalningsskyldigt ombud lämna tulldeklara- tion. Med denna ordning kan också småimportörerna via speditörens tullkredit ges tillgång till den särskilt långa kredittid som de större företagen utnyttjar. Denna tullklare- ring bör i normalfallet åtföljas av förtullning. I undantags- fall kan annan klareringsform, t.ex. återutförsel eller förstöring, kunna komma i fråga.
Här föreslagen ordning gör det möjligt att få ett snabbt godsflöde även för importörer som själva inte är hemtagare. Deras möjlighet att få godset utlämnat genom direktförtullning kan vara begränsad genom att de, då godset önskas utlämnat, saknar för direktförtullning nödvändiga uppgifter eller har svårigheter att få handlingar till den plats där godset anmäls till införsel. Beroendet av tullverkets expeditionstider upphör också. Förfarandet kan vidare vara praktiskt att använda för sändningar där ett utländskt företag svarar för på varan fallande tull m.m.
Avslutningsvis kan nämnas att tullverket i ett remissyttrande 1987 till utrikesdepartementet i anledning av tillämpningen av enhetsdokumentet i Sverige förordade en vidgning av hemtag-
ningsrätten med samma syfte som jag här förordar.
3.1.4 Formulär för anmälan vid stegvis förtullning
Från den 1 januari 1988 används enhetsdokumentet vid direkt- förtullning och förtullning efter hemtagning. Nuvarande blan- kett för hemtagningsanmälan används i avvaktan på den nya tullproceduren.
Vid införandet av en delvis ny och datoriserad tullprocedur är det naturligt att alla anmälningar och deklarationer lämnas på enhetsdokumentet. När överföring av uppgifter sker i elektro- nisk form används tulldatameddelanden som står i ett bestämt förhållande till enhetsdokumentet.
För införselanmälan bör sålunda enhetsdokumentet användas genom att sändningsspecifika uppgifter lämnas. Vid efter- följande tulldeklaration lämnas i enhetsdokumentet vissa sändningsspecifika uppgifter för systemkontroll och dokumentet i övrigt kompletteras med varupostrelevanta uppgiftsfält.
För att enkelt kunna sammanföra införselanmälan med motsvaran- de tulldeklaration skall införselanmälan förses med ett unikt tullid, som skall uppges i tulldeklarationen.
För att vidga tillämpningen av konventionen om enhetsdokumen- tet och för att underlätta övergången till den nya tullproce- duren anser jag att tullverket snarast bör föreskriva att de uppgifter som behövs för utlämningsbeslut skall lämnas på enhetsdokumentet eller på en blankett som har samma utseende, när uppgifterna inte lämnas i elektronisk form.
I större omfattning förekommer flygfrakt av import- och exportsändningar vid Arlanda och Landvetter samt i mindre omfattning vid Sturup och Bulltofta. Kännetecknande för flyg- frakt är de höga kraven på snabb godshantering före och efter flygtransporten och den koncentration i tiden som finns för ankomster och avgångar. Dessa sker f.ö. ofta på natten. Inom ramen för rimliga kontrollmöjligheter bör tullverket självfallet medverka till ett snabbt godsflöde.
För att främja ett snabbt godsflöde i samband med export har övervägts olika möjligheter att låta godsterminaler utföra arbetsuppgifter som annars ankommer på tullmyndighet. De förslag som i det föregående lämnats bl.a. om tullklarering vid export (avsnitt 2.1) och om möjlighet att lämna exportupp— gifter i efterhand (avsnitt 2.3.3) bör göra det möjligt att utforma lämpliga lösningar med beaktande av de särskilda förutsättningar som gäller för avgående flygfrakt. I samman- hanget kan nämnas att generaltullstyrelsen avser besluta om
försöksverksamhet med denna inriktning på Arlanda. Det kan finnas skäl att pröva sådana lösningar även i andra exportflöden än flygfrakt. Mot bakgrund av de olika möjligheter till förenklade förfaranden som också föreslås synes något egentligt behov f.n. inte finnas av att i samband med export kunna få tullklareringsåtgärd utförd innan godset anlänt till godsterminal vid flygplatsen, s.k. förklarering av exportgods.
Även i samband med import behöver proceduren medge snabb tull- klarering av flygfrakt. Det förslag som lämnats (avsnitt 3.1.3) om vidgning av den krets som får använda stegvis förtullning bör kunna medverka till detta, bl.a. i fråga om s.k. kurir- eller expressgods och varusändningar som levereras fritt förtullat.
I avsnitt 1.4 om elektroniskt besked om tullklareringsåtgärd erinras om grundtanken att varan skall finnas tillgänglig för ev. kontroll när en tullklareringsåtgärd utförs. Exempel på en sådan situation angavs vara när gods befinner sig inom tullklareringsområde. Det viktiga är att godset inte kan förändras med anledning av hur tullklareringen utfaller. Under den tid som ett flygplan befinner sig i luften finns små förutsättningar för någon att påverka godset. Jag föreslår därför att tullklareringsåtgärd får ske av flygfraktförsän- delse vid införsel efter det att flygplanet har startat och är på väg till en svensk bestämmelseort, s.k. förklarering av importgods. Om tidsmässiga eller andra krav föranleder det kan denna möjlighet även prövas för viss fartygsfrakt.
Det identifieringsbegrepp som används i flygfraktssammanhang är flygfraktsedelsnumret (AWB—nummer). Detta nummer återfinns som godsmärkning i enhetsdokumentet. För att vara enkelt sökbart bör AWB-numret även anges i ett fält för referensnum- mer i det elektroniska tulldatameddelandet. Utformningen av TDS sker med denna inriktning.
Mer detaljerade uppgifter om förutsättningar för import och export med flyg belyses i en rapport som utformats inom TDU.
3.2. Godkänd mottagare
Som tidigare nämnts ger konventionen om ett gemensamt transiteringsförfarande flera möjligheter till tillämpning av vissa förenklade förfaranden. Den förenkling vid avgångstull— anstalt som förfarandet godkänd avsändare innebär har beskri- vits i avsnittet 2.2. På likartat sätt finns ett förenklat förfarande vid bestämmelsetullanstalten, nämligen godkänd mottagare.
Även vid förfarandet med godkänd mottagare står det varje land fritt att tillämpa förfarandet. Tullverket har ännu inte förberett någon svensk tillämpning och några godkända mottaga- re finns således inte.
Genom förfarandet med godkänd mottagare kan transporter i högre grad styras direkt till avsedd mottagare. Någon egentlig tullåtgärd förutom ev. tullkontroll skall inte behövas innan importören kan förfoga över varorna. I och med detta kommer de åtgärder som behövs vid avslutningen av transiteringen och påföljande tullklarering att kunna ske genom kontakt med den tullanstalt som ligger närmast mottagaren. Formaliteterna vid gränspassagen kan då också ske på ett enkelt och snabbt sätt.
För att ett företag skall bli godkänt krävs bl.a. att det
återkommande mottar sändningar som är föremål för tullkontroll och att dess redovisning gör det möjligt för tullmyndigheterna att verifiera godshanteringen.
I ett godkännande skall särskilt anges den tullanstalt som skall vara tillsynsmyndighet för sändningar som företaget tar emot samt hur godkänd mottagare skall underrätta denna om varors ankomst så att tullanstalten kan utföra nödvändig kon- troll. Normalt är tillsynsmyndighet lika med bestämmelsetull— anstalt.
En godkänd mottagare bör ha särskilt utsedda förtroendemän som bryter åsatta förseglingar samt ansvarar för att godset räknas upp mot godslista. Tillsynsmyndigheten bör omedelbart under— rättas om samtliga övertaliga kvantiteter, brister, utbyten eller andra avvikelser såsom brutna förseglingar. Utan dröjs— mål bör han till tullanstalten översända det transiteringsdo- kument som åtföljt sändningen med uppgift om ankomstdag och åsatta förseglingars skick.
I övrigt kan tullanstalten behandla transiteringsdokumentet på samma sätt som för andra importörer.
Inom EG pågår arbete som syftar till att ytterligare förenkla förfarandet vid handel mellan godkända avsändare och mottaga— re. Avsikten är att söka utforma kontrollrutiner som gör att transitblanketter inte skall behöva åtfölja transporten. Kon- trollen av avsända och mottagna varor avses tullmyndigheterna i stället göra i företagens datoriserade system. Om en ordning av detta slag läggs fast är det troligt att den kan användas av företag i länder som anslutit sig till den europeiska tran- siteringskonventionen. EG håller också på att utveckla ett statistiksystem (INTRASTAT) som ytterligare kan förenkla uppgiftslämnandet i samband med gränsöverskridande trafik.
Det är angeläget att tullverket utformar de regler som skall gälla för svenska företag som utses till godkända mottagare. Utgångspunkten bör därvid, enligt min mening, vara att sys- temet formas på ett sådant sätt att stegvis förtullning inte behöver användas av godkända mottagare. I stället bör motta- garen vara skyldig att inom 14 dagar från mottagandet anmäla varorna till förtullning. Tullverket bör överväga om detta förfarande skall förbehållas företag som lämnar uppgifter i elektronisk form.
Förfarandet med godkända mottagare är främst tänkt för importföretag. Möjligheten att utvidga kretsen till att även innefatta speditörer bör övervägas av tullverket. Redan idag har vissa tullupplag rätt att avsluta transiteringar och med speciella förtroendemän bryta åsatta förseglingar. Det sist- nämnda förfarandet, som funktionellt liknar begreppet godkänd mottagare, bör fortgå.
TDS utformas för att kunna hantera de rutiner som ett system med godkända mottagare kräver.
3.3 Löpande inlämning av tulldeklarationer
utförselanmälan, anmälan till direktförtullning och hemtag- ningsanmälan lämnas nu av företagen till tullverket när en tullklareringsåtgärd behövs. Någon särskild periodicitet finns därför inte för detta uppgiftslämnande. Anmälan till förtull- ning efter hemtagning lämnas dock f.n. periodiskt.
Varor som utlämnats enligt hemtagningsförfarandet skall sålunda anmälas till förtullning senast torsdagen i andra kalenderveckan efter den vecka då varan anmäldes till hemtag— ning. Ca 70 % av antalet tulldeklarationer (exkl. posttull- sedlar), eller ca 1,7 miljoner, avser hemtagna varor.
Ungefär två tredjedelar av alla tulldeklarationer lämnas in på torsdagen och 10 till 20 % redan på onsdagen. Den helt domine— rande andelen av tulldeklarationerna kommer således in under loppet av två dagar. Genom denna anhopning uppstår flaskhalsar i arbetsgången, större risk för fel i handläggningen, merarbe— te som följd av sådana fel, stress och irritation samt ojämnhet i granskningsarbetet. Det kan också framhållas att man för att undvika dessa effekter vid centrala tulltaxerings- avdelningen i Stockholm träffat överenskommelse med ett stort speditionsföretag om att detta lämnar in tulldeklarationer varje dag. Redan dessa förhållanden motiverar överväganden om tidpunkten för inlämningen. Frågan om när tulldeklarationer skall lämnas till tullverket har också stor betydelse bl.a. för dimensionering av datakommunikationssystemet och bearbet- ningskapaciteten i TDS.
Periodisk inlämning leder således till ojämnheter i arbets- belastningen för personalen. Detta gäller även när tullruti- nerna har datoriserats. Aven om den enkla granskningen och fysiska hanteringen av blanketter i väsentlig mån reduceras kvarstår den viktiga, fördjupade granskningen av tulldeklara- tioner som TDS enligt ansatta urvalskriterier för till röd kanal. Likaså kommer det under lång tid att finnas kvar regi- strering och handläggning av deklarationer som lämnas till tullverket på blankett.
I det datoriserade systemet är det oekonomiskt att dimensione- ra mottagningsfunktionen och datakommunikationskapaciteten till och från Luleå efter den toppbelastning som skulle upp- komma vid periodisk inlämning. Samma sak gäller bearbetnings- kapaciteten i tullverkets datorer. Det är vidare troligt att de svarsmeddelanden till företagen som lämnade uppgifter ger upphov till försenas vid periodisk inlämning. Dessutom skulle konsekvenserna av störningar i kommunikations- och driftsyste- men som inträffar under toppbelastningen på torsdag efter- middag bli särskilt allvarliga. Vad som nu anförts talar för att en övergång till löpande inlämning bör göras för alla tulldeklarationer som föregåtts av anmälan till införsel.
Den nuvarande ordningen innebär att deklarationen skall lämnas mellan 11:e och 17:e dagen efter det att anmälan till hemtag- ning gjordes. Den genomsnittliga tidsfristen är således 14 dagar. Löpande inlämning bör enligt min mening utformas så att tulldeklarationer för sändningar som tidigare tagits om hand lämnas till tullverket på blankett eller i elektronisk form
senast ett bestämt antal kalenderdagar efter det att anmälan till införsel gjorts. För att handelsstatistiken skall kunna framställas inom önskvärd tid bör deklarationen lämnas inom 14 dagar. I genomsnitt blir den tid som disponeras för handläggning således lika lång vid löpande som vid periodisk inlämning. Reglerna bör vara desamma för ärenden som anmäls i elektronisk form resp. på blankett.
För företagens del medför löpande inlämning att de får lika lång handläggningstid för tulldeklarationerna oavsett vilken veckodag varorna togs om hand. Detta bör kunna minska risken för att felaktiga uppgifter lämnas och för sanktioner till följd härav. Den jämnare arbetsbelastningen gäller även företagen som bör kunna dimensionera utrustning och personal- styrka mer ekonomiskt. Även för personalen i företagen med deklarationsuppgifter bör arbetssituationen kunna förbättras av löpande inlämning. Denna ordning innebär dock att företagen dagligen behöver uppmärksamma när tulldeklarationer skall lämnas. Till viss del kan detta underlättas av att deklara- tioner, som framgår i avsnitt 1.3, kan lämnas innan tidsfris- ten utgår.
För närvarande löper i genomsnitt 55 dagar från det att en anmälan till hemtagning görs till dess betalning av tull m.m. skall göras. I förstudien antogs att denna genomloppstid skul- le kunna förkortas med 10 dagar utan att betalningsfristen på 15 dagar förkortas. Behandlingstiden i tullverket för en tull- deklaration är f.n. 26 dagar. Om denna tid förkortas till 16 dagar återstår i vart fall en vecka för tulltaxeringsåtgärder avseende ärenden som fördelas till röd kanal. Kan ärendet inte slutbehandlas under denna tid får preliminär debitering ske.
Effekterna av en löpande inlämning jämfört med periodisk inlämning blir således att
- volymen på den elektroniska datakommunikationen från företagen till tulldatasystemet blir jämnare,
— tulldatasystemets datorresurser blir jämnare belastade,
- kvittenser och iakttagelser kan snabbare föras tillbaka till företagen,
— volymen på den kvalificerade granskning av tulldeklarationer som skall göras blir jämnare fördelad över tiden,
- volymen på den manuella registrering som tulltjänstemannen behöver göra blir jämnare fördelad över tiden,
- arbetssituationen för tulltjänstemännen förbättras och kvaliteten på arbetet blir jämnare.
- företagen behöver dagligen uppmärksamma när tulldeklara- tioner skall lämnas.
Enligt den fördelning av normgivningskompetensen som framgår av regeringsformen torde frågan om när tulldeklaration skall lämnas behöva föreskrivas i lag. Det är också den ordning SOm gäller i dag. För att möjliggöra en löpande inlämning anser
jag att den nuvarande föreskriften i tullagen bör ändras och ges innebörden att den som har tagit hand om en vara utan att den förtullats skall anmäla varan till förtullning inom 14 dagar. Av TDU förordad ordning förutsätts gälla både för deklarationer som lämnas i elektronisk form och för sådana som lämnas på blankett.
När en löpande inlämning av tulldeklarationer införs kan övervägas om inte också fakturering kan ske löpande dag för dag. Vid veckovis fakturering i nuvarande system uppgår anta- let tullräkningar till ca 370 000 per år. Vid en löpande fak- turering dag för dag kan antalet tullräkningar beräknas bli 3-4 gånger större. Fakturering dag för dag kan medverka till att skrivarutrustningen för tullfakturor kan ges lägre kapaci- tet och bli billigare. Det ökade antalet fakturor medför dock självfallet merarbete för tullverket i fråga om betalnings- övervakning m.m. samt höjer kostnader för kuvert, porto m.m. När elektronisk fakturering och betalning kan ske saknar dock sistnämnda förhållanden betydelse.
Jag ser inte tillräckliga skäl att nu föreslå en övergång till löpande fakturering. Tullverket bör dock, när automatiserade betalningsförfaranden har utvecklats, överväga om en övergång från veckovis fakturering till daglig fakturering kan ge fördelar för staten.
3.4 Sammanslagen tullsedel och tullräkning
Med ledning av en tulldeklaration fastställer tullverket i en tulltaxering den tull, annan skatt och avgift som skall utgå på införda varor. Myndighetens beslut meddelas den tullskyldi- ge eller det ombud denne använt genom en tullsedel. Denna utgörs f.n. av blad 8 i blankettsetet för enhetsdokumentet. Tidsfristen för överklagande m.m. räknas från dagen då tull- taxeringsbeslutet meddelas, dvs. expedieras.
Den tull m.m. som myndigheten fastställer upptas i en tullräkning som veckovis tillställs den tullskyldige eller hans ombud. F.n. sänds tullräkningen av tullverket ut ungefär 20 dagar efter det att tulltaxeringsbeslutet fattats.
I syfte att förenkla tullförfarandet i samband med datorise- ringen har jag funnit det lämpligt att utforma systemet så att det taxeringsbeslut som tullmyndigheten fattat meddelas i den tullräkning där för varan fastställd tull m.m. tas upp. Tull- taxeringen anses därmed meddelad den dag tullräkningen sänds ut. Med en ordning av detta slag bortfaller utsändande av ca 2 milj. tullsedlar per år. En inte oväsentlig besparing bör uppnås härmed. Varje tullräkning kan avse flera tulltaxerings- beslut.
Det bör nämnas att den dag då anmälan till införsel eller förtullning görs, s.k. taxebestämmande dag, självklart blir avgörande för vilka tullsatser och bestämmelser som skall tillämpas för varorna.
Med tullsedeln och tullräkningen sammantagna får den tullskyl- diga idag de uppgifter som behövs för att bedöma riktigheten i
myndighetens tulltaxering och för att betala på varan belöpan- de tull m.m. När tullräkningen även kommer att innehålla underrättelse om tulltaxeringsbeslutet måste den innehålla tillräckligt med uppgifter så att den tullskyldige kan ta sin rätt till vara. Åtskilliga av de uppgifter som nu ingår i tullsedeln måste därför helt naturligt komma att ingå i den nya tullräkningen. I huvudsak följande uppgifter kan antas behöva ingå i tullräkningen.
1. Uppgift om det eller de belopp som för varan skall betalas i tull eller annan avgift eller - i förekommande fall - uppgift om att någon sådan avgift inte skall utgå.
2. Uppgift om att myndigheten har avvikit från lämnad deklaration eller anmälan och anledningen till avvikelsen.
3. Erinran om att beslutet kan omprövas av myndigheten och förutsättningarna för detta.
4. Upplysning om vad den tullskyldige skall göra om han vill överklaga beslutet.
5. Andra uppgifter av betydelse för den tullskyldige och hans möjligheter att ta till vara sin rätt.
Tullräkningen skall utfärdas i läsbar form. Uppgift eller upp- lysning får dock anges i kodad form. Generaltullstyrelsen bör utreda om och under vilka förutsättningar tullräkningar framdeles kan överföras till företagen i elektronisk form.
För att tullsedeln och tullräkningen skall kunna föras samman behöver främst tullordningen ändras.
3.5 Tullupplagens deltagande i tullförfarandet m.m.
Den tullprocedur vid import som infördes 1974 innebar att tullverkets befattning med godsvården upphörde. I stället infördes godsvård i privat regi. Tullverket ger enskilda företag tillstånd att inrätta tullupplag. Vid sådana får oförtullade varor förvaras under högst 30 dagar i avvaktan på att de förtullas eller tullklareras på annat sätt. Tillståndet innebär att företaget får bedriva godsvårdverksamhet under tullverkets överinseende. Företaget svarar för att en oförtullad vara inte lämnas ut utan att tullklarering ägt rum. För att kunna redovisa godsrörelser och gods i lager för tull- verket är tullupplagen skyldiga att hålla en noggrann gods- redovisning.
F.n. har ca 300 företag tillstånd att inrätta tullupplag. Om tullupplag m.m. finns föreskrifter i tullagen och i tullför- ordningen samt i tullverkets verkställighetsföreskrifter.
Efter tullreformen 1974 fick tullverket också möjlighet att överlämna till företag som innehar tullupplag att utföra den kontroll som annars ankommer på tullmyndigheten i samband med att bl.a. vara läggs upp på upplaget eller skall tas om hand av hemtagare. Med stöd av bestämmelserna i 54 & tullagen kan tullverket ge tullupplag rätt att medge hemtagning av varor.
Uppdraget begränsas i regel genom att vissa varuslag utesluts. Uppdraget förbinds med de villkor som tullverket anser behövs.
Innebörden av denna ordning är att tullupplagshavare ges i uppdrag att utföra sådan förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Flertalet av de ca 300 tullupplagen har även rätt att medge hemtagning av upplagda varor. Uppskatt- ningsvis 75 % av all utlämning av gods - dvs. ca 1,5 milj. sändningar per år - kontrolleras av tullupplagshavare.
I prop. 1986/87:166 med förslag till ny tullagstiftning be- handlades systemet med privat godsvård och tullupplagshavares rätt att besluta om utlämning av gods. Föredraganden var, trots betänkligheter anförda i bl.a. generaltullstyrelsens remissyttrande, inte beredd att föreslå någon ändring i lag- stiftningen som begränsade utlämningsrätten.
I TDU:s förstudie behandlades tullupplagens roll. En viktig förutsättning för utformningen och avgränsningen av TDS lades fast i och med TDU:s ställningstagande att tullupplagen även fortsättningsvis självständigt skulle kunna fatta beslut om utlämning av upplagt gods. Tullupplagen skulle utföra en nog- grann godsregistrering och godsredovisning och stå under tullmyndighets tillsyn. Tullverket skulle upphöra att föra en motsvarande godsredovisning för sändningar som passerar tullupplag. Denna inriktning av TDU:s arbete mötte ingen erinran från statsmakternas sida (prop. 1987/88 100 bil. 9, SkU 42, rskr. 369).
Tullupplagen fyller uppenbarligen en viktig roll för att den svenska tullproceduren vid import skall fungera väl. Ordningen med att uppdra åt företag att fullgöra uppgifter av myndig- hetskaraktär (godsvård, utlämning, godsredovisning) har visat sig lämplig på detta område. Jag utgår därför från att grund- dragen i denna ordning skall gälla även framdeles. Jag för- ordar också att tullupplagen bör ges ytterligare uppgifter.
När en hemtagningsanmälan har mottagits av tullupplag med utlämningsrätt bör den anses som mottagen av tullverket. Under en dag mottagna anmälningar skall av tullupplagshavaren lämnas till tullverket senast följande dag. Overföring av uppgifterna skall enligt min mening göras i elektronisk form till tullda- tasystemet. Detta skall vara ett villkor för att tullupplag skall kunna få tillstånd att självt medge utlämning av gods. Tullverket bör dock i vissa fall kunna ge tillstånd exempelvis till små upplag att medge utlämning utan att uppgifterna till tullverket behöver överföras i elektronisk form.
Tullupplag drivs ofta av speditionsföretag som utför olika uppdrag åt varuägaren. Häri kan ingå att lämna hemtagnings- anmälan till sitt eget upplag. I vart fall de större spedi- tionsföretagen och upplagshavarna använder ADB-stöd för att utforma anmälan. I dessa fall bör det inte vara några större svårigheter att också överföra uppgifterna i elektronisk form till tullverket.
Det har gjorts gällande att särskilda svårigheter i vissa fall skulle kunna föreligga för s.k. speditörsoberoende tullupplag
att överföra uppgifter i elektronisk form till tullverket. Skälet härtill skulle vara att upplaget eller något närstående företag inte utformar en anmälan till införsel utan får en sådan presenterad för sig av varuägaren eller dennes ombud. Några uppgifter om importören och sändningen skulle därmed inte finnas i upplagets datasystem. Tullupplaget skulle därför behöva registrera uppgifterna innan de överförs till tullver- ket. Detta skulle - vid sidan av själva dataöverföringen - medföra vissa kostnader.
Min mening är att det inte finns skäl att i fråga om skyl- digheten att överföra uppgifter i elektronisk form göra åtskillnad på tullupplag efter vilken affärsinriktning de valt. Det viktiga är att upplaget efter ansökan på vissa vill- kor fått tillstånd att utföra den myndighetsfunktion det innebär att besluta om utlämning av gods. För små tullupplag bör - som nämnts - finnas möjlighet att få dispens från vill- koret att överföra uppgifter i elektronisk form. Dispens bör dock inte kunna komma i fråga för stora upplag i hamnar eller vid flygplatser. Den ordning som jag förordar skiljer sig från dagens förhållande endast däri att upplaget till tullverket överlämnar mottagna uppgifter i elektronisk form i stället för att som nu vidarebefordra mottagna blanketter.
När tullupplaget överför uppgifter elektroniskt till tullver— ket är det uppgifter som avser det ärende som upplaget har hanterat. Upplagets ansvar innefattar att överföra mottagna uppgifter korrekt. Tullupplaget har självfallet inte något ansvar för hur dessa uppgifter senare används av någon annan, t.ex. för att utforma en elektronisk tulldeklaration.
I detta sammanhang kan upplysas om att tullupplag med eller utan utlämningsrätt i elektronisk form kan ställa fråga till TDS om ett ärendes status och få svar i elektronisk form. Detta kan vara av intresse när upplaget önskar få bekräftelse på att gods genom varuägarens eller dennes ombuds försorg anmälts till behövlig tullklarering. Denna möjlighet kan även användas av t.ex. speditör, transportör eller godsterminal som önskar förvissa sig om att uppgiftsskyldighet fullgjorts före utförsel.
Senast när utlämning medges skall tullupplaget åsätta sänd- ningen ett tullid. Tullverket tilldelar upplaget en serie av tullid att användas för detta ändamål. Det tullid som åsatts sändningen skall användas för att identifiera denna i det tulldatameddelande där uppgifterna överförs till tullverket. Om sändningar av importören eller annan åsatts ett tullid ur serie som tullverket tilldelat vederbörande kan även sådant tullid användas.
Den som vill lägga upp en vara på ett tullupplag skall lämna en skriftlig anmälan om detta till upplagets tillsynsmyndig- het. Anmälan lämnas normalt genom förmedling av upplagshava- ren. Anmälningshandlingen utgörs i regel av den lastdeklara- tion som transportmedlet medför. Upplagshavaren bekräftar på lastdeklarationen att varorna lagts upp. Varan anses upplagd när den tagits in på tullupplagsområdet och Upplagshavaren mottagit lastdeklaration. Detta innebär att tillsynsmyndighe- ten inte bekräftar eller godkänner uppläggningen. Anmälnings-
skyldigheten gentemot tullverket fullgörs således efter det att varan lagts upp på tullupplaget. De avvikelser mellan varusändning och lastdeklaration som tullupplagshavaren upptäcker vid uppläggning eller utlämning skall anmälas till tullverket.
I och med att ansvaret för godsregistrering och godsredovis- ning för gods som passerar tullupplag helt övergår på upplaget - och således inte längre parallellt utförs av tullverket - framstår det inte som självklart att vidhålla kravet att anmälan om uppläggning och avvikelserapportering skall lämnas till tullverket. De tydligare krav på upplagens godsregistre- ring och godsredovisning som tullverket bör resa, när hela godsredovisningsansvaret för gods som passerar tullupplag kommer att vila på upplagen, borde i och för sig ge tillräcklig säkerhet för att gods oförtullat inte kommer ut i den fria rörelsen. Anmälningshandlingarna skulle därför i stället i ordnad form kunna förvaras på tullupplaget.
Felaktigheter uppstår emellertid vid uppräkning av gods. Bestämmelsen om bekräftelse innebär därför en viss press på Upplagshavaren. Vid övergången till ett nytt godsredovisnings— system på tullupplagen bör därför, enligt min mening, anmälningsskyldigheten kvarstå. När den nya redovisningen visat sig fungera tillfredsställande kan övervägas om inte bestämmelsen kan tas bort. Det bör dock påpekas att när en sändning läggs upp efter transitering skall lastdeklarationen i form av blad 4 i enhetsdokumentet med uppläggningsbekräf- telse tillsammans med blad 5 (ankomstattesten) lämnas till tillsynsmyndigheten för åtgärd.
På tullupplag får gods vara upplagt i högst 30 dagar. På tran- sitlager, vilka i regel drivs av företag som i angränsande lokal också driver tullupplag, får gods däremot vara upplagt i högst två år. F.n. får transitlagerhavare inte medge utlämning av gods som anmäls till hemtagning. Sådana beslut fattas nu av tullverket.
Det kan ifrågasättas om transitlager behövs och om inte tiden för förvaring på tullupplag i stället kan utsträckas. Erfaren- heten visar emellertid att det ur kontrollsynpunkt är fördelaktigt att hålla isär långtidsgodset från genomloppsgod- set. Transitlagerformen bör därför finnas kvar.
De flesta transitlager innehas av tullupplagshavare och uppläggningen på transitlager sker oftast direkt från tullupp- lag. Enligt min mening är det lämpligt att även ge trans- itlagerhavaren tillstånd själv utföra och ansvara för bokföring av transitlagerrörelsen. Vid uppläggning på transit- lager bör uppläggningsanmälan ligga till grund för upplägg— ningen. I likhet med vad som förordats i det föregående skall anmälan överlämnas till tullverket.
För transitlagerhavare bör gälla i huvudsak samma krav på godsregistrering och godsredovisning som skall gälla för tull- upplagen. Tullverkets kontroll bör också kunna ske på motsva- rande sätt.
Transitlagerhavare kan f.n. inte medges att besluta om
utlämning av gods mot hemtagningsanmälan. Något sakligt skäl till varför inte transitlagerhavare skulle kunna ges denna befogenhet är svårt att finna. Jag föreslår därför att transitlagerhavare skall kunna ges tillstånd att medge utläm- ning av varor. För att detta skall vara möjligt behöver 54 å tullagen kompletteras. Det kan nämnas att transitlager som form för förvaring av oförtullade varor nämns i tullförord- ningen men f.n. inte i tullagen. Transitlagerhavare som får medge utlämning av varor skall på samma sätt som tullupplags- havare överföra uppgifter i elektronisk form till tullverket.
Når här förordad ändring vidtas bör övervägas om sättet att beräkna avgift till tullverket för transitlagerverksamhet bör ändras. F.n. utgår en avgift för varje tillfälle då en vara tas ut. I stället kan, liksom för tullupplagen, användas en fast årsavgift.
TDU har utformat förslag till regler för godsredovisning och godsregistrering samt kontrollmetoder som bör gälla för bl.a. tullupplag och transitlager. Dessa förutsätter att tullord— ningen ändras på åtskilliga punkter. Eftersom tullupplags- och transitlagerhavare åläggs att utföra godsredovisning m.m. som kan gå utöver vad som krävs för deras egen kontroll av godset bör föreskrifterna dock ha stöd i lag. Samma sak gäller skyl- digheten att överföra uppgifter till tullverket i elektronisk form.
4 Transportsättsanpassning
Mycket stora volymer import- och exportgods transporteras med järnväg och flyg. I syfte att klarlägga om några särskilda anpassningar i förhållande till normalförfa- randet behövs för gods som transporteras med järnväg och flyg har TDU utfört studier av förutsättningarna för dessa transportsätt. Vik- tigare resultat av dessa studier presenteras i det följande. Beredningen av motsvarande frågor för postbefordran har ännu inte avslutats.
4.2. Järnvägsfrakt
När gods ankommer till landet med järnväg svarar statens järnvägar för godsvård och godsredovisning. SJ har vidare rätt att besluta om utlämning av gods. Innebörden av detta år att SJ har i huvudsak samma ställning som ett tullupplag med utlämningsrätt. SJ år också enligt 73 & tullagen skyldig att medverka i kontrollverksamhet i samband med import och export.
När TDS införs bör det vara en skyldighet för SJ att - utom i undantagsfall - lämna uppgifter till tullverket i elektronisk form. Detta kan behöva föreskrivas i lag. SJ bör överföra uppgifter till tullverket i elektronisk form på samma tekniska sätt som andra företag.
SJ hanterar nästan uteslutande vagnslaster. En eller flera vagnar motsvarar därför en sändning. För att underlätta fysisk kontroll behöver ett samband finnas mellan tullid som avser
sändning och vagnsnumret. Det är även önskvärt att en sändning kan sökas fram med hjälp av vagnsnumret om tullid är okänt. I SJ:s fraktdatasystem finns översättningar mellan vagnsnummer och fraktsedelsnummer. Både tullverket och SJ har därför behov av att vagnsnumret är ett enkelt sökbart begrepp i TDS. Detta kan åstadkommas genom att vagnsnummer anges i ett fält för referensnummer. Med hänsyn till att vagnarna rullar fram och tillbaka över gränserna flera gånger inom korta tidsrymder behöver vagnsnumret kompletteras med en tidsangivelse. Utform— ningen av TDS sker med denna inriktning.
SJ:s godsredovisning utförs i ett datoriserat system och på sådant sätt att det bedöms ge tillfredsställande säkerhet även för tullverket. Det har ifrågasatts om tullid inte bör åsättas vagn som transiteras till tullupplag eller bestämmelsestation. Någon motsvarande ordning finns inte för t.ex. lastbilsburet gods. Gränsövergångsattesten registreras således inte. SJ bör även i fortsättningen ha ansvar för transiteringen och ha samma skyldighet som i dag att förvara godset så snart befor- dran upphör och godset inte läggs upp på tullupplag. Enligt min mening bör därför transiteringen inte åsättas något tullid och registreras i TDS. Kontrollfrågan, särskilt vad gäller samlastningsvagnar till speditörer, bör dock studeras vidare.
I fråga om import bör förfarandet vara att SJ anmäler gods till hemtagning och beslutar att godset får lämnas ut om hin- der för utlämning inte föreligger. Uppgifterna i införselan- mälan inkl. utlämningsmedgivandet överförs till TDS senast dagen efter det att utlämningsmedgivandet lämnades. Om SJ inte får besluta om utlämning kan SJ — på sätt som allmänt anges i avsnitt 1.4 - i elektronisk form lämna uppgifter för en tullklareringsåtgärd (här beslut om utlämning) och i elek— tronisk form få besked om resultatet härav.
Importören eller dennes ombud kan givetvis själv anmäla sändning till direktförtullning eller till hemtagning hos tullverket. Utlämningsmedgivandet lämnas då av importören eller ombudet till SJ. Vid behov kan SJ liksom andra i TDS fråga om ärendes status.
I fråga om export bör förfarandet vara att exportören eller SJ i elektronisk form lämnar en med tullid försedd utförsel- anmälan till tullverket. För att inte oklarheter om tullid skall uppkomma skall möjlighet inte finnas för exportören att lämna utförselanmälan på papper till tullmyndighet. Uppgifter- na lämnas i stållet till SJ som överför dem elektroniskt till TDS. Tullid kommer då också att automatiskt anknytas till fraktsedelsnummer m.m.
I fråga om gods som samlastas fullgörs i regel anmälnings- och uppgiftsskyldigheten gentemot tullverket av speditören. Sam- lastad vagn tilldelas av SJ tullid och anmäls till TDS. Därvid anges tullid för de sändningar som samlastats i vagnen.
Ev. fysisk kontroll av exportgods med järnväg skall kunna ske på avsändnings- eller utförselorten om denna ort är tullplats. När SJ i elektronisk form eller på annat sätt lämnar uppgift om tullid och utförselort innebär detta att fraktavtal har träffats och SJ har godsansvaret samt att utförsel är före-
stående. Resultatet av den maskinella granskningen i TDS överförs då till utförseltullanstalten. Ärendet handläggs av tulltjänsteman på tullanstalten på sätt som beskrivits i av- snitt 1.1 och 2.1. När granskningen är klar lämnas SJ besked om numren på de vagnar som skall kontrolleras. SJ meddelar då var och när vagnarna finns tillgängliga för kontroll. Ovriga vagnar kan föras ut. Efter utförd kontroll lämnas SJ besked om övriga vagnar.
I avsnitt 2.2 och 2.3.3 föreslås att godkända avsändare och andra företag med särskilt tillstånd från tullverket skall få lämna exportuppgifter i efterhand. Före utförsel skall dock någon form av förhandsanmälan göras. Denna ordning förutsätts gälla gods som inte vidlåds av utförselregleringar. Något principiellt hinder mot att SJ ges tillstånd av dessa slag föreligger inte. Jag förutsätter att SJ och tullverket kan nå fram till en överenskommelse som gör att SJ kan få lämna exportuppgifter för huvuddelen av exportgodset i efterhand samtidigt som en rimlig kontrollnivå kan upprätthållas.
TDU har övervägt om det är möjligt att slopa den ställning som tullskyldig som SJ har. Ur tullsynpunkt föreligger inget hin- der för att slopa denna tullskyldighet som endast har praktisk betydelse för den lilla andel av godset som direktförtullas av SJ. SJ:s bedömning är att företaget till följd av innehållet i internationella överenskommelser om järnvägsbefordran av gods även i fortsättningen bör vara tullskyldig. Jag är mot denna bakgrund inte beredd att föreslå att SJ:s tullskyldighet skall upphöra.
I tullförfattningarna regleras förfarandet vid in- och utförsel av varor med järnväg särskilt. De procedur- och begreppsändringar som vidtas i de allmänna bestämmelserna behöver därför fullföljas i de författningsdelar som särskilt berör SJ. Aven föreskrifter om gränstullsamarbetet mellan Sverige och Norge berörs av förändringarna. Författnings— översynen bör ske i kontakt med SJ då detta verks föreskrifter behöver anpassas till det nya förfarandet m.m.
Mer detaljerade uppgifter om förfarandet vid import och export med järnväg belyses i en rapport som utformats inom TDU.
5 Avslutning
TDS håller nu på att utformas för att kunna lämna maskinellt och automatiserat stöd till bl.a. de tullprocedurer som be- skrivits i det föregående. Detta innebär att systemet redan nu utformas för att arbeta enligt en ordning som ännu inte är beslutad av statsmakterna. Flertalet förslag till ändringar utgör dock främst preciseringar av de förslag till procedur- ändringar som redovisades i förstudien och som regeringen ställt sig bakom eller inte haft något att erinra emot.
Den tidsvinst som görs genom att systemutvecklingen bedrivs parallellt med författningsarbete kan - i vart fall i fråga om sådana bestämmelser som skall ingå i lag - bedömas uppgå till ett år. Till saken hör också att det är först när arbetet med systemutveckling och teknisk arkitektur drivits ganska långt
som det är möjligt att i detalj se den ömsesidiga påverkan mellan teknik och förfarande. Om statsmakterna inte beslutar om författningsändringar i huvudsaklig överensstämmelse med föreliggande förslag innebär detta självfallet att mer eller mindre genomgripande omkonstruktionsarbete måste utföras. Detta medför ökade kostnader och förlorad tid.
Vissa av de förändringar som jag föreslår förutsätter att tullagen ändras, medan andra förutsätter att tullförordningen ändras. Med stöd av föreskrift i lag eller förordning har generaltullstyrelsen bemyndigats att meddela föreskrifter som eljest ankommer på regeringen. Vid sidan av verkställighets- föreskrifter får därför generaltullstyrelsen utfärda en rad bestämmelser. Dessa bestämmelser behöver ändras på åtskilli— ga punkter. Ett ändrat beteende hos företag uppnås dock inte enbart i och med att en bestämmelse ändras. För att åstadkomma anpassning från företagens sida kan i en del fall behövas en intensiv informationsverksamhet om de nya möjligheter som öppnas.
Vid beredningen i TDU av här aktuella procedurändringar har företrädare för näringslivets organisationer särskilt betonat vikten av att olika former av förenklade förfaranden av de slag som här föreslås kan användas så att uppgiftslämnande och tullkontroll inte onödigtvis stör godsflödet. Företrädare för generaltullstyrelsen och övriga berörda myndigheter har sam- tidigt betonat att grundläggande kontrollmöjligheter måste finnas för att kunna upprätthålla en acceptabel nivå på efter- levnaden av gällande in- och utförselbestämmelser och för att så långt möjligt få en likformig och rättvis beskattning. Enligt min mening motsvarar de föreslagna procedurerna dessa krav och erbjuder möjligheter till praktiska utformningar som kan tillgodose de olika intressen som kan finnas.
När de av mig föreslagna ändringarna omsätts i praktiken är det väsentligt att det samråd som jag kontinuerligt haft med företrädare för uppgiftslämnarna fortsätter.
Flera tusen tulltjänstemän vid inemot hundratalet tullanstal- ter skall arbeta med TDS. Utvecklingen av de olika systemen blir färdig vid olika tidpunkter, teknisk utrustning installe- ras vid tullanstalt efter tullanstalt och berörda tulltjänstemän skall utbildas innan systemen kan tas i drift. Med hänsyn till organisationens storlek och förändringarnas delvis genomgripande karaktär är det inte praktiskt möjligt att införa alla förändringar vid en och samma tidpunkt. Intro- duktionen av TDS kommer därför att ske över en flerårsperiod. Under denna kommer de tekniska och procedurmässiga förutsättningarna att skifta mellan olika tullanstalter. Detta kan behöva påverka tidpunkterna för när procedurändringar bör träda i kraft.
En del av de procedurändringar jag föreslagit kan genomföras tämligen omgående och är inte beroende av att TDS är installe— rat. Detta gäller bl.a. i våsentliga avseenden förfaranden vid transitering samt godkända mottagare och avsändare m.fl., tullklarering vid utförsel, vidgning av hemtagarkretsen, ny blankett för hemtagningsanmälan, sammanslagen tulldeklaration och tullräkning samt utlämningsrätt för transitlagerhavare.
När det däremot gäller bl.a. det stegvisa förtullningsförfa- randet, löpande inlämning, skyldighet för tullupplag m.fl. att lämna uppgifter i elektronisk form måste tidpunkter för bestämmelsernas ikraftträdande avpassas till tullverkets tek- niska förutsättningar att på olika tullexpeditioner ta emot och hantera uppgifter. Det kan inte uteslutas att under en övergångstid äldre och nyare procedurer behöver tillämpas parallellt. För att göra introduktionen av nya förfaranden smidig bör lagar och förordningar rymma bemyndiganden till regeringen resp. generaltullstyrelsen att sätta de nya bestämmelserna i kraft vid de tidpunkter som är tekniskt och praktiskt möjligt för berörda parter. Ytterligare belysning av dessa frågor kommer att ges i TDU:s slutredovisning av sitt uppdrag i juni 1989.
Mot bakgrund av vad som anförts hemställer jag att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för att tullförfaranden reglera- de i lag och förordning skall kunna utformas i enlighet med vad som föreslås. Vidare hemställer jag att regeringen uppdrar åt generaltullstyrelsen att i enlighet med vad som föreslås besluta om de författningsändringar som faller inom dess kompetensområde.
Detta ärende har behandlats av TDU:s sakkunniga och referens- personer samt i beslutsgruppen. De synpunkter som därvid anmälts har fogats till det protokoll som förts vid resp. sammanträde. Anmälda synpunkter bifogas (bilaga 1-4). General- tullstyrelsens synpunkter kommer dock att redovisas i en skri- velse som verket ställer direkt till regeringen.
Sven Moberg
Åke Hjalmarsson
Kopia till generaltullstyrelsen TDL-utredningen (Fi 1988:11)
Tulldatautredningen Finansdepartementet 1 O 3 3 0 STOCKHOLM
Stockholm Vårt Dnr 1989—03-13 M79/88 (Slutligt)
Utkast till en skrivelse till regeringen om en för- ändring av tullprocedurer i samband med datorisering av export— och importrutinerna, m m
Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD) har i sär— skild ordning åtagit sig att behandla arbetet i tull- datautredningen (TDU) som ett samråd enligt bestäm— melserna i förordningen (1982:668) om statliga myn- digheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner. FUDs verkställande direktör ingår för detta ändamål i TDUs referensgrupp.
FUD har erhållit det rubricerade utkastet. FUD som enligt sina stadgar för uppgiftslämnarnas räkning an— svarar för ovan nämnd förordning får anföra att det i huvudsak inte finns något att erinra mot de förslag till förenklingar för uppgiftslämnarna utkastet inne- håller. FUD får särskilt framhålla att de synpunkter FUD fört,fram under arbetets gång väl får anses till— godosedda i utkastet. Vår stadgeenliga uppgift är nämligen också att tillse att informationsförsörj- ningen i samhället tryggas utan att onödigtvis belasta företagen.
När de förenklingar, som den föreslagna procedurskri— velsen innehåller, omsätts i praktiken är det enligt FUDzs mening viktigt med ett fortsatt samråd enligt SFS 1982:668 mellan GTS och FUD.
Det är FUDs uppfattning att skrivelsen till regeringen också bör innehålla ett krav på regeringen att fort- löpande följa utvecklingen inom EG och om möjligt sluta relevanta avtal med gemenskapen i syfte att nå de ytterligare förenklingar EG planerar.
Pool/ST, FUD9069
Beslut om denna skrivelse har 890313 fattas av dele— gationens styrelse.
Med vänlig hälsning
FÖRETAGENS UPPGIFTSLÄMNARDELEGATION
%%m ;; WW?
Nils (& jell Miihlenbock
;C?/7// ”ijääyc?
Tulldatautredningen Att. Åke Hjalmarsson Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM
Betr importfrågor i TDU:s procedurskrivelse.
Undertecknade, av Grossistförbundet SVENSK THANDEL resp. av Industriförbundet utsedda ledamöter av TDU:s referensgrupp, får härmed framföra följande synpunkter på avsnittet 3.3 i rubricerade skrivelse.
Mot bakgrund av att man ännu inte kan få en klar hel- hetsbild av importsystemet i TDS anser vi det olyck— ligt att man redan nu söker lägga fast vissa viktiga detaljregler utan att kunna överblicka helheten. Bå— de förslaget till löpande inlämning och till en fjor— tondagarsfrist för inlämning av tulldeklarationer
har mött kraftig kritik från företag med stor erfa- renhet av praktiskt tullarbete. Sannolikt kommer det att föreligga ett stort behov av-förenkladegförfaran— den även på importsidan för att TDS skall fungera på ett både för tullverket och företagen tillfredsstäl- lande sätt. Vi ser det som angeläget att man inte på ett för tidigt stadium binder sig för procedurreg— ler, som man sedan kan tvingas frångå på grund av att teorierna inte går att applicera på verklighe—
ten.
Med hänvisning till vad som ovan anförs vill vi före- slå att berörda avsnitt utgår ur procedurskrivelsen och att TDU återkommer till dessa frågor när de kun— nat sättas in i sitt sammanhang. I varje fall bör remissbehandling ha skett av den kommande AKS Import innan slutlig ställning tas till detaljföreskrifter av förevarande slag.
Stockholm den 20 mars 1989
Carin Lindun er
Tulldatautredningen Finansdepartementet
103 33 STOCKHOLM
Undertecknade organisationer, Svenska Hamnförbundet och Sveriges Redareförening, får anföra följande vad avser skrivelsen Förändring av tullprocedurer i samband med datorisering av export— och importrutiner m m.
Vi finner de förslag vad gäller tulldeklarationsförfarandet i tulldata- systemet (TDS) väl genomtänkta och välmotiverade. Däremot kan vi inte instämma i de förslag som gäller tullupplagens roll i det skisserade systemet.
I förslaget har man lagt ansvaret för godsregistrering och godsredo— visning på tullupplagen, men registrering och redovisning sker inte i TDS utan i respektive tullupplags egna system. Detta medför att tullverket inte erhåller ett direkt och automatiskt samband mellan infört gods och avgivna tulldeklarationer. Istället har man ålagt tullupplagen att .1 sin interna redovisning notera tullid—nummer för varje sändning. Detta innebär att tullverket får gå till de olika tullupplagen och i deras redovisning kontrollera att tullid utsatts för alla sändningar och dessutom kontrollera att dessa tullid verkligen existerar och inte är påhittade av tullupplaget för att få redovisningen att stämma. Vi anser att man bör söka en annan lösning på detta problem och återkommer längre fram i skrivelsen med ett alternativ som enligt vår uppfattning löser detta och även andra problem som uppstår om de av utredningsmannen givna förslagen vad gäller tullupplagen inte ändras.
Enligt tullagen måste gods som inte omedelbart tullklareras på annat sätt läggas upp på tullupplag. Om ingen annan påtar sig uppgiften måste därför hamn, stuveri eller trafikföretag ansvara för tullupplag för att fartyg skall få lossa utrikes gods. Tullupplag bildade av denna orsak betecknas i det följande sk neutrala tullupplag.
För tullupplag med utlämningsrätt, dvs rätt att efter mottagande av hemtagningsanmälan lämna ut gods innan tullpersonal tullklarerat godset, gäller i dagens system att tullupplaget noterar att godset utlämnats och nästa dag överlämnar anmälan till tullverket. Tullupplaget gör inget mer vad avser hemtagningsanmälan. För dessa tulluppslag föreslås nu en väsentlig skärpning nämligen att senast dagen efter utlämningen
elektroniskt överföra uppgifterna i hemtagningsanmälan till TDS. Anledningen till detta krav torde vara att man befarar att en stor mängd steg 1—anmälningar (=hemtagningsanmälningar) kommer under lång tid fortsätta att lämnas på blankett. Detta medför ett stort regist- reringsarbete innebärande anskaffning av utrustning och personal åtminstone för den typ av tullupplag vi representerar, nämligen sk neutrala hamntullupplag. För att inte detta registreringsarbete skall belasta tullpersonal och verka i negativ riktning överför man det manuella arbetet till tullupplagen.
Denna uppfattning styrks bl a av att utredningsmannen under punkt 3.3 anger att det under lång tid kommer att finnas kvar registrering och handläggning av deklarationer som lämnas till tullverket på blankett. På vår begäran om dispens för sk neutrala hamntullupplag förelår nu utredningsmannen att (mycket) små upplag skall slippa överföra upp- gifterna elektroniskt. Vi har framfört att alla sk neutrala tullupplag oavsett storlek borde få dispens.
Fördelarna med att överföra det manuella registreringsarbetet till tullupplagen bedömer man tydligen vara så stora att man därvid kan bortse från de negativa konsekvenser det medför. Man har tidigare framhållit att en stor fördel ur tullkontrollsynpunkt med TDS skulle vara de spärrar av olika slag som kan inläggas i systemet. Genom det nu föreslagna kravet på tullupplag med utlämningsrätt sätts dessa spärrar ur spel då det vid tidpunkten för godsets utlämning inte finns några uppgifter om sändningen i TDS utan dessa införs först dagen därefter. Istället har man tänkt tilldela tullupplagen skrivna spärra listor som kontrollmetod. Detta förslag innebär således att man ålägger tullupplagen att ha kvar samma manuella förfarande som idag och dessutom ålägger tullupplagen ett befarat stort registreringsarbete, allt i syfte att visa fördelar och inga nackdelar för tullverkets personal vid införande av TDS. Av lättförståeliga skäl kan vi inte acceptera ett sådant förfarande. På vad sätt berörd personal hos tullverket bedömmer de uteblivna automatiska kontrollmöjligheterna har vi inga möjligheter eller anledning att kommentera.
I förslaget anges att en del av ändringarna är sådana som är nödvändiga för att tullverket och företagen skall kunna dra nytta av de möjligheter som datoriseringen erbjuder. Detta uttalande stämmer illa med vad som skulle gälla för tullupplagen med utlämningsrätt. Vi ifrågasätter därför varför man ålägger tullupplag med utlämningsrätt skyldighet att elektroniskt överföra uppgifter som skall ingå i en tulldeklaration till TDS men inte kräver elektroniskt uppgiftslämnande av importör eller exportör.
Beträffande godsregistrering och godsredovisning anges i TDUs delprojekt om tullupplag att kvaliteten på lastdeklarationer är dålig och att tullupplagshavarens skyldighet att rapportera allt som avviker från det normala, tex saknat gods, svinn, bruten försegling, överlossning
och manko har för många varit så betungande att de inte orkat med den samt att tillsyningsmyndigheterna har inte alltid orkat kräva att tullupplagen fullgör sina rapporteringsskyldigheter.
Trots detta ställs hårdare krav på tullupplagen ifråga om gods— registrering och godsredovisning när TDS införs. Vi tror inte att lastdeklarationerna blir bättre därför att man inför ett tulldatasystem i Sverige. Följaktligen måste tullupplagen sätta in ännu mer resurser av olika slag för att i möjligaste mån kunna leva upp till de krav som ställs.
Som framgår av ovanstående medför införandet av TDS inte, en enda fördel för tullupplagen utan endast nackdelar. Emedan våra muntligt och skriftligt anförda invändningar och förslag inte i större grad tillgodosetts eller andra lösningar prövats vill vi nu föreslå ett annat system för godsregistrering och godsredovisning.
I Danmark infördes 1987 ett godsregistreringssystem som om det i tillämpliga delar kopieras i Sverige enligt vår mening löser de flesta av de problem som ovan berörts samt dessutom ger fördelar för såväl tullverket som näringslivet. En kortfattad beskrivning av systemet ges nedan.
Det danska godsregistreringssystemet bygger på principen att alla varor som införs till tullområdet skall anges hos tullverket för gods— registrering snarast efter ankomsten. Det är expeditören dvs den som i egenskap av rederi, agent för rederi, skeppsmäklare, flyg, järnväg, post, åkeri, importör, speditör eller motsvarande ansvarar för varans införande till riket som avger godsdeklarationen till tullverked. Godsdeklarationen kan lämnas elektroniskt eller på blankett.
I godsdeklarationen skall bl a uppges expeditörens och varumottagarens namn, adress och registreringsnummer, transportmedlets namn eller nummer, vissa sändningsspecifika uppgifter såsom antal, märke, varuslag etc. Sedan godset registrerats varvid varje sändning får ett identitets— nummer får det efter tullverkets medgivande omedelbart transporteras till varumottagaren. Undantag endast för importreglerade varor tex produkter som skall besiktigas av veterinär.
Ovannämnda expeditör är ansvarig för tull och avgifter tills godset registrerats. Varumottagaren är ansvarig för tull och avgifter sedan godset registrerats på honom. Senast 10 vardagar efter godsregist— reringen skall tulldeklaration avlämnas. Expeditören, varumottagaren och respektive ombud skall vara godkända av tullverket.
Tullverket kan företa kontroll av godset antingen vid godsregistrerings— tillfället eller hos varumottagaren.
I Sverige kunde godsuppgifterna registreras antingen i respektive lokala databas eller via mottagningsfunktionen i en central databas. Genom detta förfarande kan erhållas en automatisk redovisning och kontroll av att tulldeklaration avlämnas i rätt tid för varje införd sändning.
Ett i lämpliga delar likformigt system för export kan också byggas upp.
Med hänvisning till vad ovan anförts anhåller vi att förslaget vad avser tullupplagens roll i samband med tulldatasystemets införande omprövas. Härvid bör förutsättningslöst prövas om inte det danska godsregistreringssystemet ev något modifierat kan ersätta nuvarande svenska tullupplagssystem.
Svenska Hamnförbundet Sveriges Redareförening Avdelningen för branschfrågor
%% &_... KTM—Q" 4;
e Tursten Ulf Tho blad
Tulldatautredningen Finansdepartementet
103 33 STOCKHOLM
Sveriges Stuvareförbund vill trots att vi inte är remissinstans infor— mera om att vi för våra medlemmars räkning helt instämmer i bifogad skrivelse från Svenska Hamnförbundet och Sveriges Redareförening ang."Förändring av tullprocedurer i samband med datorisering av ex— port— och importrutiner m m.
Sveriges &vareförbund
I Claes Mangnäs
1989—03—21
Tulldatautredningen
Svenska Tulltjänstemannaförbundet (STF) lämnar härmed föl'ande 5 n unkter å TDUs skrivelse till re erin en angående procedurfrågor i samband med datoriseringen av export— och importrutiner i tullverket
STF ställer sig tveksam till TDUs påstående att en förskjutning av tullarbetet till tullanstalter inne i landet går att påverka i någon större omfattning. Näringslivs— koncentrationen i Sverige finns ju vid gränspasserings— orterna. Skulle emellertid transiteringarna öka till storstadsregionerna (Stockholm, Göteborg 0 s v) innebär inte detta att resurstillgången på personal är bättre här. TDUs slutsats är m a 0 mycket tveksam vad gäller tullverkets fördelar vid transitering direkt till bestämmelsetullanstalt.
STF tar avstånd från förslaget om snabbregistrering. Det finns flera skäl till detta ställningstagande. Först Odh främst är det den verklighet som finns ute på de olika ' tullplatserna. Där finns ingen tid avsatt efter transpott— medlets avgång för efterregistrering. Antingen slutar personalen sitt arbetspass eller också fortsätter man till andra arbetsuppgifter. Detta skulle innebära att högar med snabbregistrerade blanketter växer utan att någon tar hand om dem. För att klara dessa högar måste registrerings— personal anställas och nya enahanda arbetsuppgifter skapas i tullorganisationen. Dessutom innebär snabbregistrering betydande dubbelarbete, något som TDU i andra sammanhang klart avvisat. STF förordar att en central registrering fortsätter vid statistiska sektionen vid GTS under en övergångsperiod. STF motsätter sig på det bestämdaste att exportuppgifter lämnas i efterhand. Detta förslag innebär stora svårigheter ur kontrollsynpunkt, att identifiera varusändningar som av en eller annan anledning måste undersökas, t ex efter tips eller misstanke om otillåten export. Det är en systemförändring att anmäla varor i efterhand som svensk och utländsk tullexpertis tar avstånd ifrån. Det innebär att misstänkta företag eller varupartier som tullen spärrat i tulldatasystemet inte kan fångas upp innan misstänkta smuggelvaror skingrats eller utförts från landet. Med andra ord väljer man att importera/exportera över tullupplag eller via speditörer är det fritt fram. Vilken effekt detta får för tullens narkotikajakt behövs ingen större fantasi för att inse. I hela Europa diskuteras hur den alltmer gränsöverskridande brottsligheten skall stoppas. Tulldatautredningen avhänder Sverige möjligheterna till sådant gränsskydd. Alla vet att dom stora narkotika- partierna och den mer avancerade smugglingen döljs i reguljärt import— och exportgods.
Däremot kan STF tänka sig att exportör får tillstånd att lämna förhandsanmälan och därefter Vissa uppgifter i efterhand t ex som sker redan i dagsläget med "godkänd exportör".
STF vill redan nu påpeka den orättvisa kontrolleffekt som både direkt— och stegvis förtullning kommer att få beroende på vem som registrerar. TDUs spärrfunktion kommer endast att falla ut om tulltjänsteman registrerar förtullningen i TDS.
STF anser att valet av klareringsform efter steg 1 förtullning måste närmare utredas och inte som TDU föreslår införas utan begränsningar. Man bör avvakta vad kontroll— strategiutredningen inom Gts har att säga i frågan. STF anser att de bestämmelser som redan idag finns, tillgodoser alla seriösa företags möjlighet att förtulla enligt steg 1 och steg 2. Eftersom tullverket tog bort begränsningen av antalet importsändningar finns idag ingen volymmässig begränsning av att bli hemtagare. Kraven om ordnad bokföring och kreditgarantier måste enl. STF finnas kvar. Dels för att kunna utför "Back office" kontroller och dels så att konkurrenssnedheter mellan företagen inte uppstår. STF anser att med tanke på vad som ovan anförts bortfaller behovet för speditörer att bli steg 1 förtullare (hemtagare).
STF anser att kretsen av "Godkända mottagare" endast skall förbehållas större importföretag.
Avslutningsvis vill STF än en gång poängtera följande viktiga konstaterande. TDU föreslår ett datasystem där större delen av det kommersiella varuflödet går vid sidan av TDS kontroll— system. Att man från början bygger ett datasystem med denna stora brist anser STF mycket negativt med tanke på den narkotikasmuggling och annan grövre brottslighet som bevisligen har skett och kommer att ske i det reguljära godsflödet. STF föreslår därför att det principbeslut som TDU beslutat, om tullupplagens utlämningsrätt omprövas. Om regeringen inte förordar detta måste en teknisk lösning på TDS spärrsystem vid tullupplagen lösas på ett tillfredsställande sätt.
STF ser det som anmärkningsvärt att projektet beslutat slutföra huvudstudien och inleda en kontstruktionsfas innan en konsekvensutredning belyst arbetsorganisation och arbetsmiljöaspekter för de lokala användarna.
Arbetet med tulldataystemet har hitintills bedrivits centralt. Det är nu viktigt att användarna d v s tulltjänstemännen på linjen får möjlighet att påverka och utveckla systemet.
SVENSKA TULLEJÄNSTEMANNAFÖRBUNDET n
Karl Gunn
Regeringen Finansdepartementet 103 33 Stockholm
Förändring av tullprocedurer vid import och export av postförsändelser
Med skrivelse till regeringen den 17 mars 1989 lämnade tull- datautredningen (TDU) förslag till förändringar av tullproce- durerna som bör göras i samband med datoriseringen av export— och importrutinerna. Efter det att beredningen av frågor sammanhängande med tullklarering av postförsändelser nu avslu— tats överlämnar TDU härmed sina förslag i detta avseende.
1. Bakgrund
I fråga om postförsändelser som skall förtullas utför tull- tjänstemän tulltaxeringen utan att ha ledning av en tull- deklaration. Tulltaxeringsbeslutet måste motiveras med angi- vande av statistiskt nummer och tullvärde m.m. Vidare måste tjänstemannen notera underlag för handelsstatistik. I för— studien föreslog TDU att denna officialtulltaxering av postförsändelser, dvs. brev och paket, skulle slopas. TDU angav att vid detaljutformningen av rutinerna skulle beaktas att privatpersoner ofta är avsändare och mottagare av postförsändelser.
I prop. 1987/88:100 bil. 9 anförde föredraganden att han var beredd att biträda TDU:s förslag att officialtulltaxeringen bör upphöra och att postverket jämställs med andra speditörer. Föredraganden uttalade att de ekonomiska konsekvenserna bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet liksom kontrollen av privatimport med post. Skatteutskottet (SkU 1987/88 42) fann inte anledning att göra någon kommentar i här aktuellt hänseende. Riksdagen biföll (rskr. 1987/88 369) utskottets hemställan.
Utvecklingen av procedurer, rutiner och system för TDS sker med förutsättningen att officialtulltaxeringen av postför- sändelser i samband med import så långt möjligt skall upphöra och ersättas med ett deklarationsförfarande i huvudsak motsva— rande vad som infördes 1974 för flertalet kommersiella försändelser och trafikslag.
I det följande beskrivs närmare de förfaranden vid import och export av postförsändelser som enligt min mening bör tillämpas och den ansvarsfördelning som bör gälla mellan tullverket och postverket.
2 Ansvarsfördelning mellan tullverket och postverket i fråga om import
2.1 Författningsreglering av importförfarandet
Enligt 110 & tullagen (1987 1065) får regeringen föreskriva hur varor skall anmälas till tullklarering när de införs med post. I 115 & ges sedan regeringen rätt att bemyndiga general- tullstyrelsen att meddela sådana föreskrifter. I 13 & anges att den tullskyldige skall lämna tulldeklaration men att rege— ringen kan föreskriva att uppgifter får lämnas på annat sätt. I 9 & tullförordningen (1987:1114) ges sedan generaltullsty- relsen rätt att föreskriva att tulldeklaration inte behöver lämnas om varan inte införs i handelssyfte eller för yrkes- mässig användning eller det annars finns särskilda skäl. (Ett motsvarande normgivningsbemyndigande hade generaltullstyrelsen även enligt 1973 års tullag ) I 75 & anges vidare att general— tullstyrelsen efter samråd med posten får föreskriva hur för— tullning och annan tullklarering skall tillgå för postförsän— delser. Med stöd härav föreskrivs i 12 kap. tullordningen närmare hur postförsändelser skall hanteras i tullhänseende.
Av 9 & tullförordningen framgår således att huvudregeln är att deklarationsplikt gäller för kommersiella försändelser. Denna ordning tillämpades också i viss utsträckning i fråga om postförsändelser mellan åren 1974 och 1980. Försändelser över visst värde deklarerades då av den tullskyldige. Senare åter— införde dock generaltullstyrelsen helt officialtulltaxering. För att nu slopa officialtulltaxeringen för kommersiella postförsändelser behöver endast 12 kap. tullordningen ändras.
2.2 Kommersiell och privat import
I enlighet med förslaget i förstudien har TDU:s utgångspunkt varit att officialtulltaxeringen av alla postförsändelser om möjligt skall slopas. Under det fortsatta och fördjupade ut- redningsarbetet har emellertid framkommit att betydande svårigheter kan föreligga för postverket att lämna deklara- tioner för åtskilliga privatförsändelser eftersom uppgifter många gånger saknas om försändelsens innehåll eller värde. Jag är därför nu beredd att förorda att officialtulltaxeringen av privatförsän- delser får fortsätta tills vidare. Däremot bör officialtulltaxeringen av kommersiella postförsändelser upphöra.
Denna ordning anknyter helt till de intentioner regeringen gett uttryck för (prop. 1987/88:100, bil 9) och de huvudregler som anges i 13 & tullagen och 9 & tullförordningen. Deklara- tionsplikt enligt föreskrifterna i tullförordningen skall således gälla för varor som införs i handelssyfte eller för yrkesmässig användning. Behov finns då att definiera de försändelser som skall deklareras på ett sådant sätt att defi- nitionen enkelt och tillräckligt rättvisande kan användas i den masshantering det här är frågan om. Enligt min mening bör alla försändelser vilkas mottagarangivelse innehåller ett firmanamn ses som kommersiella försändelser som importeras i handelssyfte eller för yrkesmässig användning. Samma sak bör
Dessa försändelser skall därmed deklareras av importören eller ombud för denne.
Andra försändelser bör anses utgöra privatförsändelser. För dessa bör nuvarande ordning med officialtulltaxering av tulltjänstemän tillämpas.
En definition av kommersiella resp. privata importförsändelser i huvudsaklig överensstämmelse med vad jag nu angett bör av generaltullstyrelsen tas in i tullordningen.
2.3. Vissa värdegränser
F.n. gäller att tull, annan skatt och avgift inte tas ut för en postförsändelse när dessa för försändelsen inte uppgår till 50 kr. Detta värde gäller sedan 1980. Bestämmelser härom finns i 108 & tullagen. Denna ordning gäller dock inte om försändel— sen innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Försändelser där tull, annan skatt och avgift bedöms understiga 50 kr. undantas från förtullning. Eftersom det i regel inte utgår annan skatt än införselmoms utgör därför - med viss förenkling — varuvär- det för en tullfri försändelse högst 213 kr.
Den beloppsgräns under vilken tull, annan skatt och avgift inte tas ut — här kallad tullfrihetsgräns — är betydelsefull då dess nivå avgör hur många postförsändelser som skall tull- behandlas och också ingå i underlaget för handelsstatistiken.
Numera tillämpas, enligt vad som uppges, i praktiken en tull— frihetsgräns på 100 kr. vid posttullanstalterna. Försändelser med ett varuvärde på högst 426 kr. undantas därmed från för- tullning. Det kan också nämnas att generaltullstyrelsen den 4 december 1987 beslöt att för varuförsändelse, som ankommer med post över posttullavdelningen i Göteborg, skall tull inte tas ut när tullen och övriga avgifter sammanlagt understiger 100 kr. Något författningsstöd för detta beslut torde inte ha funnits.
Försändelser av slag som liknar dem som postbefordras hanteras i internationell trafik också som s.k. expressfrakt av sär— skilda företag. En praxis synes ha utvecklats vid Arlanda där försändelser med ett varuvärde understigande USD 50 blir tull- fria. Detta motsvarar ett varuvärde på ca 315 kr. Och en tullfrihetsgräns på ca 75 kr. Författningsstödet för denna praxis, som således används för annat än postförsändelser, Synes oklart.
De förhållanden som nu beskrivits visar att bestämmelserna på detta område inte i tillräcklig utsträckning har verklighets- förankring. I syfte att ge lagligt stöd åt nuvarande praxis och för att anpassa tullfrihetsgränsen till prisutvecklingen sedan 1980 föreslår jag att tull, annan skatt och avgift som är föreskriven inte tas ut när dessa för försändelsen samman— taget inte uppgår till 100 kr. Det betyder att varuvärdet för försändelsen höjs till 426 kr. om endast införselmoms utgår. Självfallet får då försändelsen inte innehålla alkohol- eller
tobaksvaror. Även i fråga om försändelser där tull m.m. inte tas ut skall självfallet kontroll göras av att varan får föras in. Vidare skall ev. avbokning mot licenser och tillstånd göras.
När en höjning av tullfrihetsgränsen aktualiserats tidigare har särskilt pekats på att en höjning kan göra det intressant att från utlandet distribuera böcker inom svenska bokklubbar. Detta kan göras för böcker som trycks i Sverige men kanske framför allt i fråga om de böcker som trycks utomlands. Vissa möjligheter kan också finnas för utländska postorderföretag att utnyttja en höjd tullfrihetsgräns. I och med att den höj— ning jag föreslår främst innebär en kodifiering av nuvarande praxis finns dock inte anledning att förvänta sig någon påtaglig inverkan på inhemska företags konkurrenssituation. Inte heller finns anledning att förvänta sig något väsentligt ytterligare bortfall av tull, annan skatt och avgift.
Något mätbart bortfall i underlaget för handelsstatistiken torde inte heller uppkomma när den lagfästa tullfrihetsgränsen anpassas till den praxis som redan tillämpas.
I fråga om postförtullningen finns också andra administrativt betydelsefulla beloppsgränser. Sedan 1982 gäller allmänt att statistiskt nummer inte behöver anges om försändelsen har lägre värde än numera 10 000 kr. I stället anges bokstaven K om försändelsen innehåller konfektion samt för övriga försän- delser bokstaven P. Härifrån gäller dock undantaget att glas- ögonlinser skall anges med statistiskt nummer om värdet över- stiger 2 000 kr. Dessa regler gäller bara om ingen annan skatt eller avgift än mervärdeskatt utgår.
År 1991, dvs. när importdelarna i TDS börjar tas i bruk, kom— mer kvantitativa restriktioner för teko—produkter att avveck— las. Enligt min mening finns därmed knappast längre skäl att urskilja import av konfektion med post. När det gäller import av glasögonlinser bör uppgifter för statistiska behov av sta- tistiska centralbyrån kunna fångas upp direkt hos berörda företag. För varor som inkommer med post bör därför varken P— och K—markering eller statistiskt nummer behöva anges om värdet understiger 10 000 kr. och om endast importmoms debite— ras och varan ej är underkastad införselrestriktioner. Kon- troll av att varan får föras in skall dock ske. Vidare skall ev. avbokning mot licenser och tillstånd göras.
Jag föreslår att i fråga om försändelser med ett varuvärde understigande 10 000 kr. vilka skall förtullas, men för vilka inte gäller införselrestriktioner. det bör räcka om till tull- verket lämnas uppgift om mottagare (organisationsnummer), vär- de och avsändningsland. Dessa regler bör gälla om endast mervärdeskatt utgår.
Förändringar av det slag som jag nu förordat, vilka ligger inom generaltullstyrelsens behörighet att föreskriva om efter samråd med bl.a. statistiska centralbyrån, bör göra det möjligt att starkt reducera den mängd uppgifter som postverket behöver lämna till tullverket i samband med postförtullning. Den blankett och det tulldatameddelande som skall användas kan därmed kraftigt förenklas. Tullverket, postverket och enskilda har fördelar av dessa förenklingar.
En viktig uppgift är att urskilja den stora mängd brev och paket som kan undantas från tullklarering. Dessa försändelser skall inte heller i fortsättningen ingå i handelsstatistiken. Det är i första hand fråga om försändelser som innehåller dokument och andra försändelser som omedelbart bedöms kunna undantas från tullklarering. Förfarandet kallas "pangning". Denna sortering utförs f.n. av tulltjänstemän eller post- tjänstemän. I fortsättningen bör postverket utföra denna sor- tering. Vid "pangning" avskiljs även de paket och brev som är avgiftsfria enligt 108 & tullagen, dvs. lågvärdeförsändelser där tull, annan skatt och avgift sammanlagt inte upppgår till f.n. 50 kr., men som jag föreslår skall höjas till 100 kr., under förutsättning att försändelsen inte innehåller inför- selreglerade varor. Vid denna sortering bör postverket använda de uppgifter om innehåll, värde m.m. som avsändaren angivit i den postala tulldeklarationen. I fråga om brev är denna vanli- gen fästad vid brevet och ifråga om paket medföljer deklara- tionen adresskortet.
Samtidigt bör postverket göra en uppdelning av försändelserna efter om de är kommersiella eller privata enligt de kriterier som jag nyss angett. Privatförsändelserna hanteras därefter i huvudsak på samma sätt som idag av postverket och tullverket. Formen härför beskrivs inte ytterligare.
Det kan självfallet inte uteslutas att vissa näringsidkare har intresse av att systematiskt söka märka kommersiella försän- delser så att de framstår som privatförsändelser. Sådana för- sök torde dock rätt snart uppmärksammas av de få posttjänste- män som delar upp försändelserna i de två kategorierna och de få tulltjänstemän som utför officialtulltaxeringen av privat- försändelser. Korrigerande åtgärder kan då vidtas vid behov.
De kommersiella försändelser som inte "pangas" bör postverket dela upp i två grupper. Till den första gruppen förs försän- delser som av postverket kan utlämnas mot en införselanmälan (hemtagningsanmälan) eller omedelbart anmälas till direktför- tullning hos tullverket. Postverket förutsätts således ha rätt att medge utlämning av gods mot införselanmälan, dvs. i prin— cip fungera som tullupplag med utlämningsrätt. Postverket lämnar därvid nödvändiga uppgifter till tullverket.
Till den andra gruppen bör postverket föra sådana försändelser som - med ledning av föreliggande handlingar och uppgifter — inte kan lämnas ut mot en införselanmälan eller deklareras därför att någon uppgift saknas, t.ex. värde, varubeskrivning, licens eller tillstånd. De brev som hänförs till denna grupp och som avsändaren medgivit får öppnas är märkta med grön etikett. Sådana försändelser samt paket öppnas om så erfordras av postverket efter beslut av tullverket. När försändelsen öppnats prövar postverket om den kan "pangas" eller om den kan utlämnas mot införselanmälan eller om den bör anmälas till direktförtullning. Saknas grön etikett på brev måste motta- garen tillskrivas av postverket innan försändelsen kan öppnas.
Om postverket efter denna hantering inte har tillräckligt underlag för att deklarera en försändelse bör den "ställas
upp" och mottagaren bör av postverket uppmanas att inkomma med saknade uppgifter, t.ex. värde och innehåll. När adressaten lämnat erforderliga uppgifter "pangas", utlämnas eller anmäls försändelsen till direktförtullning genom postverkets försorg.
I samtliga nu beskrivna hanteringsled utför tullverket de slumpmässiga och styrda kontroller av försändelserna som bedöms nödvändiga.
Genom att välja post som befordringsform förutsätts mottagaren ha utsett postverket som ombud för att begära utlämning mot införselanmälan av sådana försändelser som kan tas hem.
För att postverket som ombud skall få lämna tulldeklarationer efter föregående utlämning av godset skall ett formellt om- budsförhållande föreligga mellan importören och postverket. Tullverket förutsätts godkänna postverket som ombud att lämna tulldeklarationer för importörers räkning.
Direktförtullning sker för de försändelser där utlämning mot införselanmälan inte kan göras. Detta gäller t.ex. i fråga om försändelser som inte är ställda till hemtagare. När tullver— ket godkänt postverket som ombud innefattar det självfallet även rätten att göra direktförtullning för importörers räk- ning. Aven i detta fall förutsätts mottagaren genom valet av transportform ha utsett postverket till ombud.
När gods sänds med leverensvillkoret fritt förtullat förut- sätts avsändaren genom valet av transportsätt ha utsett post- verket till ombud.
Om importören inte önskar anlita postverket som ombud bör han få välja annat ombud eller deklararera själv. Importören får då anmäla till postverket att detta inte skall göra anmälan till införsel eller förtullning till tullverket. Sådana kunder bör av postverket aviseras om att försändelse ankommit.
Här föreslagen ordning för ombudsförhållandet bör regleras l författning.
Näringsidkare som fått tillstånd att vara hemtagare kan f.n. enligt 12 kap. 4 & tullordningen begära att till honom adress— erade postpaket inte skall bli föremål för hemtagning. Detta leder till att postverket och tullverket utför en tjänst som motsvarar upprättande av en tulldeklaration. För denna tjänst uppbär postverket en mindre avgift som ett ombud förmodligen skulle kräva väsentligt mer för. I syfte att undvika snedvrid— ningar kan möjligheten för hemtagare att undanta postförsän— delser slopas. Vidare bör postverket ta en marknadsmässig ersättning för att upprätta införselanmälan och för att lämna ut godset.
Hemtagning av postförsändelser kan f.n. endast tillämpas för paket. Jag föreslår att det närmare övervägs om detta förfa- rande kan användas även för brevförsändelser.
2.5. System och utrustning
Ur den ansvarsfördelning som nu angetts kan vissa slutsatser dras om lämpligt gränssnitt mellan tullverkets resp. postver-
Integrering av system och resurser skulle minska handlings— friheten att anpassa verksamheten till nya förutsättningar. Tullverket resp. postverket bör därför ha egna system och egen utrustning för vederbörande organs verksamhet.
När postförsändelser ankommer till landet svarar postverket för godsvård oCh godsredovisning. Postverket förutsätts också ha rätt att besluta om utlämning. Innebörden av detta är att postverket har i huvudsak samma ställning som ett tullupplag med utlämningsrätt. Postverket är också enligt 73 & tullagen skyldigt att medverka i tullkontroll.
Med hänsyn till den särskilda ställning som författnings- mässigt formats för postverket bör detta, enligt min mening, förutsättas registrera och till tullverket elektroniskt överföra alla uppgifter som är obligatoriska för införsel- anmälningar och tulldeklarationer i samband med postbefordran. Om importören redan lämnat uppgifterna elektroniskt behöver postverket inte göra detta. Postverket bör tilldelas serier med tullidentifikationsnummer som används när ärendeuppgifter överförs elektroniskt till tullverket. Kommunikationen mellan systemen bör - liksom för andra företag - ske över mottag— ningsfunktionen. Eftersom speciella tidskrav kan föreligga för någon ärendetyp eller funktion bör, enligt min mening, en direktanslutning till särskilda lokaldatorer kunna bli aktu- ell. Detta kan gälla i Skåne, Stockholmsområdet och Göteborg. Postverket som uppgiftslämnare bör identifieras på samma sätt som andra företag som lämnar uppgifter i elektronisk form. Vid direktanslutning kan dock annan ordning prövas.
3 Ansvarsfördelning mellan tullverket och postverket i fråga om export
Den som skall föra ut en vara fyller f.n. i obligatoriska upp- gifter i en särskild utförselanmälan för postförsändelse och lämnar denna till en postanstalt tillsammans med försändelsen. I några få fall används i stället enhetsdokumentet. Exportkla- rering av postförsändelser utförs f.n. av tulltjänstemän eller posttjänstemän. Försändelser som innehåller varor som är un— derkastade utförselrestriktioner granskas alltid av tull- tjänsteman liksom sändningar som innehafts med temporär tull- frihet.
För sändningar där värdet överstiger 2 000 kr. gäller idag att posten avskiljer utförselanmälan som upprättats av avsändaren och överlämnar den till tullverket som underlag för kontroll och handelsstatistik. Försändelser vilkas värde understiger 2 000 kr. behandlas inte av tullverket och ingår inte i han- delsstatistiken. Rutinerna är i princip desamma för brev och paket. Postverket hanterar årligen ca 1,1 milj. exportförsän— delser. Mer än 0,8 milj. härav har ett värde som understiger 2 000 kr. och behöver således inte anmälas till tullverket eftersom statistiska uppgifter inte skall lämnas.
I syfte att underlätta för enskilda och för att begränsa de arbetsuppgifter som postverket och tullverket behöver utföra föreslår jag att värdet när postal utförselanmälan med
fullständiga statistiska uppgifter behöver lämnas höjs till 20 000 kr. I fråga om försändelser med ett värde mellan 2 000 och 20 000 kr. bör, enligt min mening, till tullverket endast uppgift behöva lämnas om avsändare (organisationsnummer), värde och bestämmelseland. Denna ändring leder till att den varuslagsvisa precisionen i handelsstatistiken minskar något. Antalet utförselanmälningar med begränsade statistiska uppgif- ter beräknas till ca 250 000 per år. Försändelser åtföljda av varucertifikat EUR 1 skall avskiljas av postverket och verifi— eras av tullverket.
I fråga om exportförsändelser med värde som överstiger 20 000 kr. bör samtliga obligatoriska uppgifter enligt postal utförselanmälan lämnas till tullverket.
Den ordning som nu beskrivits bör inte gälla för försändelser som enligt medföljande handlingar innehåller utförselreglerad vara, restitutions- eller bidragsgods eller temporär tullfri- hetsgods som skall verifieras av tullmyndighet. Postverket bör avskilja dessa sändningar och se till att de inte utförs innan detta får ske. För dessa försändelser skall fullständiga upp- gifter enligt enhetsdokumentet lämnas.
I den inledningsvis nämnda skrivelsen till regeringen har jag föreslagit att godkända avsändare och andra företag med sär- skilt tillstånd från tullverket skall få lämna exportuppgifter i efterhand. Denna ordning förutsätts gälla gods som inte vidlåds av utförselregleringar. Något principiellt hinder mot att postverket ges tillstånd av dessa slag bör inte föreligga eftersom postverket på flera platser redan nu beslutar om att utförsel får ske och lämnar uppgifter till tullverket i efter- hand. I sammanhanget kan erinras om att postverket enligt 73 & tullagen är skyldigt att medverka i tullkontroll. Jag förut- sätter att postverket och tullverket kan nå fram till en över- enskommelse som gör att postverket i elektronisk form kan få lämna exportuppgifter för huvuddelen av exportgodset i efter- hand samtidigt som en rimlig kontrollnivå kan upprätthållas.
Oavsett typ av exportförsändelse utför tullverket de slump- mässiga och styrda kontroller som bedöms nödvändiga.
Det bör förutsättas att postverket i samband med export regi- strerar och till tullverket elektroniskt överför alla uppgif- ter som är obligatoriska i samband med postbefordran. Formerna för den elektroniska överföringen berördes i avsnitt 2.5 i det föregående.
4 Ekonomiska konsekvenser
I prop. 1987/88 100 bil. 9 anförde föredraganden att de ekonomiska konsekvenserna av slopad officialtulltaxering av postförsändelser borde uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Sådana konsekvenser belyses i detta avsnitt.
När officialtulltaxeringen av importerade kommersiella postförsändelser slopas får postverket utökade arbetsuppgifter medan tullverkets uppgifter minskar i omfattning. Med den definition som angetts i avsnitt 2.2 bedöms ungefär 85 % av de importförsändelser som skall förtullas vara kommersiella. I
fråga om dessa försändelser skall postverket som ombud utforma anmälningar och i elektronisk form lämna nödvändiga uppgifter till tullverket. För dessa arbetsuppgifter krävs personalre- surser och datorstöd.
När det gäller export avses inte någon grundläggande ändring göras av uppgiftsfördelningen mellan tullverket och postver- ket, bortsett från att postverket bör kunna bli godkänd avsändare eller motsvarande. Även i fråga om export gäller dock att postverket skall lämna nödvändiga uppgifter till tullverket i elektronisk form. Dessa tillkommande arbetsupp- gifter, som ersätter registrering hos tullverket, kräver per— sonalresurser och datorstöd.
Trots förenkling av tullprocedurer och viss begränsning av uppgiftslämnandet får postverket vidkännas kostnader för den nya arbetsfördelningen som motsvarar vad som gäller för t.ex. speditörer som agerar som ombud. I vilken utsträckning till— kommande kostnader med hänsyn till internationella postavtal och marknadssituationen kan täckas med avgifter kan f.n. inte bedömas. Den väsentliga fördelen för postverket är att verket får en bättre kontroll över försändelseflödet. Detta förväntas bidra till att stärka konkurrensförmågan i förhållande till s.k. express— eller kurirföretag. Postverket bedömer att dess resulat kommer att belastas med hela merkostnaden för den ändrade arbetsfördelningen mellan tullverket och postverket. Postverket bedömer att merkostnaden uppgår till ca 20 milj. kr. per år eller ca 50 kr. per försändelse.
Tullverket använder f.n. ungefär 60 personår för officialtull— taxering och kontroll av postförsändelser. När officialtull- taxeringen av kommersiella postförsändelser har slopats bedöms för officialtulltaxering av privatförsändelser behövas 6 personår samt för granskning, efterarbete och kontroll behövas 15 personår. En personalminskning med 35-40 personår, dvs. av nästan den omfattning som angavs i förstudien, synes således vara möjlig.
5 Genomförande
I tullförfattningarna regleras förfarandet vid in- och utför- sel av varor med post särskilt. De procedur- och begreppsänd— ringar som vidtas i de allmänna bestämmelserna med anledning av den inledningsvis nämnda skrivelsen behöver därför fullföl— jas i de författningsdelar som särskilt berör postbefordran. Några författningsrum som är aktuella omnämndes i avsnitt 2.1 i det föregående. Härutöver kan erinras om att tullfrihets- gränsen regleras i 108 & tullagen. Om ordningen med P— och K-markering och värdegränser i samband härmed beslutar gene— raltullstyrelsen med stöd av 23 & tullförordningen. Sådant beslut tas regelmässigt efter samråd med statistiska central- byrån, kommerskollegium och statens jordbruksnämnd. Värde— gränsen för när exportanmälan och statistiska uppgifter skall lämnas för postförsändelser finns i 12 resp. 18 kap. tullord— ningen. Dversyn av författningarna bör ske i kontakt med post- verket då detta verks föreskrifter också behöver anpassas till det nya förfarandet. Vid arbetet med författningarna bör upp— märksammas hur bestämmelserna om tulltillägg skall tillämpas vid import av postförsändelser.
I anslutning till TDU:s postprojekt har en för tullverket och postverket gemensam arbetsgrupp bildats. I denna avses nu den närmare praktiska utformningen av förfaranden, rutiner, kon— troll och uppgiftslämnande i samband med import och export av postförsändelser att klarläggas.
De av mig föreslagna ändringar av tullfrihetsgränsen och av värdegränser för när uppgifter skall lämnas i fråga om postförsändelser bör prövas med utgångspunkten att gränserna skall tillämpas just för postförsändelser.
Det bör dock också prövas om inte en allmän — och således av transportsätt oavhängig — tullfrihetsgräns på förslagsvis 100 kr. bör införas. En sådan tillämpas f.ö. i viss utsträckning inofficiellt. Det kan också noteras att tullfrihetsgränser av skiftande höjd tillämpas i Danmark, Finland och Norge. Om en allmän tullfrihetsgräns införs ges vidare lagligt stöd för den praxis som nu tillämpas för s.k. expressändningar.
Vidare bör observeras att uppgifter avseende införsel— och utförselsändningar med ett värde understigande 10 000 kr. utgör en stor andel av de uppgifter som lämnas till och hante- ras av tullverket. Skäl kan därför finnas att även pröva om inte uppgiftslämnandet för alla sändningar med låga värden oavsett transportsätt kan begränsas. Det har uppskattats att ungefär 50 % av alla införsel- och utförselanmälningar avser sändningar med ett värde som understiger 10 000 kr. Dessa lågvärdesändningar svarar endast för ungefär 1,5 % av det samlade import— resp. exportvärdet. En höjning av värdegränser eller en begränsning av uppgiftslämnandet rymmer således en betydande rationaliseringspotential för tullverket och för allmänheten.
6 Anpassning av belopps- och värdegränser
I samband med utformningen av denna skrivelse har postverket särskilt betonat den omedelbara betydelse som nivån på tull- frihetsgränsen och nivån på värdegränser för uppgiftslämnande till tullverket har för omfattningen av de arbetsuppgifter som postverket skall utföra. Omfattningen av arbetsuppgifterna påverkar direkt postverkets kostnader för verksamheten.
Mot denna bakgrund anser jag det motiverat att regeringen vid beredningen av mina förslag även prövar om en något högre tullfrihetsgräns än den jag förordat är möjlig att införa. Skäl härtill kan bl.a. vara att prisnivån kan antas komma att ändras till den tidpunkt då de nya bestämmelserna avses träda i kraft. Vid en sådan prövning måste självfallet avseende fästas även vid bl.a. statsfinansiella och näringspolitiska konsekvenser.
På motsvarande sätt bör generaltullstyrelsen efter samråd med berörda myndigheter pröva om ytterligare höjning av värde- gränser för olika former av uppgiftslämnande vid import och export av postförsändelser är möjlig.
Med hänsyn till den betydelse som här aktuella belopps— och värdegränser har för omfattningen av postverkets arbetsuppgif-
ter vill jag förorda att dessa i framtiden Successivt anpassas till den allmänna prisutvecklingen för att vidmakthålla de intentioner som belopps— och värdegränserna är uttryck för.
7 Hemställan
Mot bakgrund av vad som anförts hemställer jag att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för att tullförfaranden i sam- band med postbefordran reglerade i lag och förordning skall kunna utformas i enlighet med vad som föreslås. Vidare hem— ställer jag att regeringen uppdrar åt generaltullstyrelsen att i enlighet med vad som föreslås besluta om de författningsänd- ringar som faller inom dess kompetensområde.
Detta ärende har behandlats av TDU s sakkunniga och referens- personer samt i beslutsgruppen. Samråd har vidare förevarit med chefen för postverket.
Sven Moberg
Åke Hjalmarsson
Kopia till postverket generaltullstyrelsen TDL-utredningen (Fi 1988 11)
KUNGL' B*BL'
Kronologisk förteckning
1. Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring stats- minister Olof Palme. C. Beskattning av fåmansföretag. Fi. Integriteten vid statistikproduktion. C. . Fasta Öresundsförbindelser. K. Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. C. Samordnad lansförvaltning. Del 2: Bilagor. C. Vidgad etableringsfrihet för nya medier. U. UD:s presstjänst. UD. . Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. Fi. 10.Två nya treåriga linjer. U. 11. Hushållssparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. Fi. 12. Den regionala problembilden. A. 13. Mångfald mot enfald. Del 1. A. 14. Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstifming och rättsfrågor. A. 15. Storstadstrafrk 2 - Bakgrundsmaterial. K. 16. Kosmadsutveckling och konkurrens i banksektorn. Fi. 17. Risker och skydd för befolkningen. Fo. 18. SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. C. 19.Regionalpolitikens förutsättningar. A. 20.Tullregisterlag m.m. Fi. 21.Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. ME. 22.Censurlagen - en modernisering av biografförord- ningen. U. 23. Parkeringsköp. Bo. 24.Statligt finansiellt stöd? I. 25. Rapporter till finansieringsutredningen. I. 26. Kustbevakningens roll i den framtida sjööver- vakningen. Fi. 27. Forskning vid de mindre och medelstora högskolor- na. U. 28. Utbildningar för framtidens tandvård. U. 29. Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. U. 30. Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänster. U. 31. Statens mät- och provstyrelse. I. 32. Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. ME. 33. Reformerad inkomstbeskattning - Skattereforrnens huvudlinjer. Del 1. - Inkomst av kapital. Del 2. - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. - Bilagor, expertrapporter. Del 4. Fi. 34. Reformerad företagsbeskattning - Motiv och lagförslag. Del 1. - Expertrapporter. Del 2. Fi.
cwseweww
35. Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. - Lagtext och bilagor. Del 2. Fi.
36. Inflationskorrigerad inkomstbeskatming. Fi.
37. Utländska förvärv av Svenska företag - en studie av utvecklingen. I. 38. Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningamas betänkanden. Fi.
39. Hjälpmedelsverksamhetens utveckling. S.
40. Datorisering av tullrutinerna - slutrapport. Fi.
___—___.—
Systematisk förteckning
Utrikesdepartementet UD:s presstjänst. [8]
Försvarsdepartementet Risker och skydd för befolkningen. [17]
Socialdepartementet Hjälpmedelsverksamhetens utveckling. [39]
Kommunikationsdepartementet Fasta Öresundsförbindelser. [4] Storstadstrafrk 2 - Bakgrundsmaterial. [15]
Finansdepartementet
Beskattning av fårnansföretag. [2] Särskild inkomstskatt för utländska artister m.fl. [9] Hushållsparandet - Huvudrapport från Spardelega- tionens sparundersökning. [11] Kostnadsutveckling och konkurrens i banksektorn. [16] Tullregisterlag m.m. [20] Kustbevakningens roll i den framtida sjöövervakning- en. [26] Reformerad inkomstbeskattning - Skattereformens huvudlinjer. Del 1. [33] - Inkomst av kapital. Del 2. [33] - Inkomst av tjänst, lagtext och kommentarer. Del 3. [33] - Bilagor, expertrapporter. Del 4. [33]
Reformerad företagsbeskattning
- Motiv och lagförslag. Del 1. [34] - Expertrapporter. Del 2. [34] Reformerad mervärdeskatt m.m. - Motiv. Del 1. [35] - Lagtext och bilagor. Del 2. [35] Inflationskorrigerad inkomstbeskattning. [36] Det nya skatteförslaget - sammanfattning av skatte- utredningamas betänkanden. [38] Datorisering av tullrutinerna - slutrapport. [40]
Utbildningsdepartementet
Vidgad etableringsfrihet för nya medier. [7] Två nya treåriga linjer. [10]
Censurlagen - en modernisering av biografförordningen. [221 Forskning vid de mindre och medelstora högskolorna. [27]
Utbildningar för framtidens tandvård. [28] Samarbete kring klinisk utbildning och forskning inför 90-talet. [29] Professorstillsättning. En översyn av proceduren vid tillsättning av professorstjänst [30]
Arbetsmarknadsdepartementet
Den regionala problembilden. [12] Mångfald mot enfald. Del 1. [13]
Mångfald mot enfald. Del 2. Lagstiftning och rättsfrågor. [14]
Regionalpolitikens förutsättningar. [19]
Industridepartementet
Statligt finansiellt stöd. [24] Rapporter till finansieringsutredningen. [25] Statens måt- och provstyrelse. [31]
Utländska förvärv av svenska företag - en studie av utvecklingen. [37]
Civildepartementet
Rapport av den särskilde utredaren för granskning av hotbilden mot och säkerhetsskyddet kring statsminister Olof Palme. [1]
Integriteten vid statistikproduktion. [3] Samordnad länsförvaltning. Del 1: Förslag. [5] Samordnad lansförvaltning. Del 2: Bilagor. [6]
SÄPO - Säkerhetspolisens arbetsmetoder. [18]
Bostadsdepartementet Parkeringsköp. [23]
Miljö- och energidepartementet
Sätt värde på miljön - miljöavgifter på svavel och klor. [21] Miljöprojekt Göteborg - för ett renare Hisingen. [32]
_,x|"||.- ,,n'
"Pradb.
. 5. || ||| .. |J|||||||T | _'|—|||||. |||||||||||._|| _ ui|| |||_._ _|r||||'y|||lk g||| tillät” _
** | [" 5- F
S':
”||||||_.-i. - | .. - | ?"
|| | |'l._ ||||_|||i||||r|I || |>_'||4|_|
t|||'_1.(|t._
r'|:|.' » .r,| '” |
. ||- |-. ||.-|
war.-nr | . » . |-| ..||
|| m€|i
|'. | ||
| ! |
" fl.,—.
"|"| '.rll .' inl *LLV'T 351” .|'|»i|||.|l-J| || .|..| |
'||.-|'|T,C|||
' .ln'| ' hit.-|A ||.
. |* * ä., "|..'l ".|"t;'-'|'|. '[li'i "TF,. _... 'i!" ||| -||||. "" u.'|1u d'"?
|Em?- "l,-.: |||-|- |||
|||, .— |
:::»:
| t,..l
-'||
'.l'n'. .
|r||= || ||
ALLMÄNNA FÖRLAGET _
BESTÄLLNINGARZ ALLMÄNNA FÖRLAGET, KUNDTJÄNST, 106 47-STOCKH0LM, TEL108-739 96 39, FAX108-739 95 48.
X'9VSOL'8S-L6 NHSI
XOSZ-SLEO NSSI