SOU 1987:40
Datorisering av tullens export- och importrutiner : förstudie : delbetänkande
D atorisering av tullens export- och importrutiner
— Förstudie
Tulldatautredningen
& © &” 1987z40
[Ref/_; Datonsenng aV tullens eXport- och unportrutmer
— Förstudie
Tulldatautredningen
& H:” 1987140
& Statens offentliga utredningar 1987z40 Finansdepartementet
Datorisering aV tullens export- och irnportrutiner
— Förstudie
Delbetänkande av tulldatautredningen Stockholm 1987
Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst
106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30
Allmänna Förlagets bokhandel: Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm Tel: 08/739 95 65
Beställare som är berättigade till remissexemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:
Regeringskansliets förvaltningskontor , SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10—12.00 (externt och internt) 08/763 10 05 12.00—16.40 (endast internt)
ISBN 91-38-10019-3 ISSN 0375-250X
Till Statsrådet och chefen för finansdepartementet
Genom beslut den 11 juni 1986 bemyndigade regeringen chefen för finans- departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att htreda frågor om ADB-baserade rutiner i datautväxlingen mellan tullverket och näringslivet samt om datorisering av tullverkets rutiner.
Med stöd av bemyndigandet tillkallade departementschefen den 3 sep- tember 1986 mig som särskild utredare. Samtidigt förordnades sakkunniga och sekreterare. Den 18 september 1986 förordnades personer att ingå i en referensgrupp åt utredningen.
Jag kallar min utredning tulldatautredningen (TDU).
Jag har nu slutfört den första etappen av mitt uppdrag och får härmed överlämna delbetänkandet Datorisering av tullens export- och import- rutiner — förstudie.
Särskilt yttrande har avgivits av sakkunnige Rydberg.
Stockholm den 20 augusti 1987
Sven Moberg
Åke Hjalmarsson
1 n ! £ H Å L L
SAMMANFATTNING
1 UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1 Uppdraget
1.2 Medverkande
1.3 Utredningsarbetets bedrivande z NUVARANDE FÖRHÅLLANDEN
2.1 Nuvarande verksamhet
Tullverkets uppgifter
Tullverkets verksamhet
Tullverkets organisation
Tullverkets rutiner vid införsel och utförsel
N N N N N ;... ... ... .. ... . . . . . 01 :> (» M |_- Företagen och tullproceduren 2.2 Yttre förutsättningar och utvecklingstendenser 2.2.1 Företagen datoriserar sina rutiner vid import och export 2.2.2 Tulldatasystem i andra länder
2.3 Andra intressenter 2.2.4 Några rättsliga frågor 2.3 Tullens dataerfarenhet 2.3.1 Tullens erfarenhet, kompetens och organisation på ADB-området 2.3.2 Tidigare förslag till datorisering 2.4 Datateknikens möjligheter och utveckling 2.4.1 Dataöverföring och datakommunikation 2.4.2 Datasäkerhet 2.4.3 Datorkraft och datorarkitektur 2.4.4 Programvaruutveckling
Sid.
13
29
29 30 31
33
35 35 37 46 52 64 —79
79 89 101 104 116
116 122 129 130 132 136 138
2.5
3.1
3.2
3.3
Förutsättningar för tullens arbete från år 1988 2.5.1 Ärendevolym
2.5.2 Resurser
2.5.3 Produktivitetshöjning 2.5.4 Ny tullnomenklatur 2.5.5 Enhetsdokumentet
2.5.6 Ny transiteringsordning
2.5.7 Arbetsvolym som skall klaras av 2.5.8 Möjligheter att åstadkomma produktivitets-
ökningar
DISKUSSION OCH ÖVERVÄGANDEN OH DATDRISERING AV TULLRUTINER
Allmän problembeskrivning 3.1.1 Tullens aktuella problem 3.1.2 Företagens aktuella problem 3.1.3 Andra problem oCh möjligheter Diskussion om några av tullens uppgifter m.m. 3.2.1 Uppbörd och debitering 3.2.2 In— och utförselbestämmelser 3.2.3 Underlag för utrikeshandelsstatistiken 3.2.4 Oriktiga uppgifter Arbetsmoment och rutiner hos tullverket som
lämpar sig för datorisering
3.3.1 Allmänt
3.3.2 Hemtagning »
3.3.3 Förtullning efter hemtagning m.m. 3.3.4 Preliminär deklaration 3.3.5 Vägtrafikskatt 3.3.6 Transitering 3.3.7 Export 3.3.8 Rutiner på statistiska sektionen 333 medlkmhpn
3.3.10 Saklig kontroll
139 139 140 140 141 142 144 146
149
151
151 152 154 156 159 159 163 165 167
170 170 171 173 175 176 177 178 178 179 181
Sid. 3.4 Den internationella utvecklingen 182 3.4.1 Bakgrund 182 3.4.2 Innebörd 187
3.5 Modifiering av tullprocedurer vid import och export i samband med datorisering m.m. 190 3.5.1 Import med lastbil och fartyg 191 3.5.2 Export med lastbil och fartyg 200 3.5.3 Import och export med post 205 3.5.4 Import och export med flyg 208 3.5.5 Import och export med järnväg 210 3.5.6 Stöd och kontroll 212
3.6 Några för företagen viktiga aspekter på ett
tulldatasystem 225 3.6.1 Kostnader för tullprocedurer 225 3.6.2 Näringslivets fördelar av en datoriserad tullprocedur 227 3.6.3 Säkerhet i fråga om lämnade uppgifter 231 3.6.4 Andra förutsättningar 236 3.7 Möjligheter att stegvis datorisera tullverksamheten 238 3.7.1 Olika delsystem 238 3.7.2 Transportsätt 245 3.7.3 Företag 246 3.7.4 Orter 246 3.8 Möjligheter att lösa vissa rättsliga frågor m.m. 249 3.8.1 Uppgiftslämnarens identitet 250 3.8.2 Oförvanskade uppgifter 253 3.8.3 Underrättelse om beslut m.m. 254 3.8.4 Några redovisningsrevisionella frågor 257 3.9 Kompetens och organisation vid en långtgående datorisering 259 3.9.1 Systemanvändning 260 3.9.2 Förvaltningen av datasystemet 261 3.9.3 Drift 265
3.9.4 Organisation 267
4.1 4.2 4.3
4.4
4.5
åhååååå wwwwwww NmmåwNI—l
ååå-bh åååh .&me
& & & :> & # å & å # # å # & & U'! U1 01 LVI 01 &" U'! 01 01 U'! 01 U'1 U'! U'! 01 . . . . . . . . . . . .
komNIOUI-Ple—l
HHo—no—HH wacom—o
RIKTLINJER FÖR DATORISERING AV TULLRUTINER
Några styrande faktorer och förutsättningar Syften med datorisering System som bör datoriseras Importsystem Exportsystem Transportmedelsanknutna system Lagerredovisningssystem Gemensamma tullsystem Övriga system Sammanfattning
Olika datorstrukturer Tulldatasystem och datorstrukturer Centraliserad struktur Regionaliserad struktur Central-lokal struktur Kvalitativ bedömning av olika datorstrukturer Offentlighet och sekretess Sårbarhet Säkerhetsaspekter Registeransvar Aktualitet Enhetlig handläggning Stöd åt företag och myndigheter Verksamhetsanpassning ' Organisationsanpassning Överskådlighet och enkelhet Användarinflytande Samordning och standardisering Anpassbarhet
Tillgänglighet för tullen Tillgänglighet för företagen
269
269
' 274
278
279 279 280 280 280 281 282 282 283 286 288 291 295 297 298 300 301
302 '
304 305 307 307 309
310 .
311 311 312 314
4.6
4.7
5.1 5.2
5.3
###åååååå U'IU'IWU'IU'IU'IU'lU'iU'I
ååå:— 003010!
U'! U'! U'! 01 01 . . . . . N N N N N - . . . . 01 != c.: N I—l
. .16 .17 .18 .19 .20 .21 .22 . .23 . .24
Lagring och åtkomst till register Åtkomsttid Arbetsmiljöfrågor Volymutveckling Arvet Stegvist införande Underhållsfrågor Beprövad teknik Samlad bedömning av kvalitativa krav Ekonomisk bedömning av tulldatasystem Investeringar Årliga driftkostnader Intäkter ' Lönsamhetskalkyl Totalbedömning
FÖRSLAG OCH KONSEKVENSER
Förslag om tulldatasystem Plan för genomförande Exportsystem m.m. Importsystem Övriga delsystem Genomförandeplan Tidsförhållanden
Konsekvenser för tullen Organisatoriska konsekvenser vid general— tullstyrelsen Konsekvenser vid lokala arbetsställen Konsekvenser för arbetsformer Konsekvenser för tullverkets organisatoriska uppbyggnad Konsekvenser för arbetsmiljö Personalförändringar och utbildning
Sid.
315 316 317 320 321 322 323 324 325 327 327 330 332 341 347
351
351 353 354 361 365 365 369 370
373 376 380
383 384 385
5.4
5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.4.6 5.4.7
5.5
6.1 6.2 6.3
Konsekvenser för företagen
Koumunikationssättet m.m.
Auktorisation
Service och stöd från tullen
Föranmälan
Enhetsdokumentet och datorisering Skydd av lämnade uppgifter Företagens fördelar av tulldatasystemet Konsekvenser för statsmakterna
FORTSATT ARBETE
Arbete under budgetåret 1987/88 Organisation Resurser
FÖRSLAG TILL REGERINGENS RIKTLINJER
SÄRSKILT YTTRANDE
Tabeller och figurer Tabell Tabell Tabell Tabell Tabell
Tabell
Tabell
Tabell
2.1 2.2 2.3 3.1 4.1
4.2
4.3
4.4
Av tullverket år 1985 debiterad tull och skatt Utrikestrafikens omfattning år 1985 Personalresurser
Olika slag av ärenden och deras antal år 1985 Tullverkets personalresurser år 1985 inom verk— samhetsområdet beskattning och statistik Tullverkets personalresurser inom verksamhets- området beskattning och statistik efter tull- datasystemets införande
Investeringar, kostnader och intäkter i centraliserad struktur
Investeringar, kostnader och intäkter i
central-lokal struktur
388 388 390 391 392 393 394 395 396
401
401
402
403
405
407
38
39
51
172
333
336
344
345
Tabell 4.5 Tabell 5.1 Tabell 5.2 Tabell 5.3 Figur 2.1 Figur 2.2 Figur 2.3 Figur 4.1 Figur 4.2 Figur 4.3 Bilagor 1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8. Beräknings överlämnat
Investeringar, kostnader och intäkter i regionaliserad struktur Tidsplan för genomförande Ärendefrekvens på olika orter är 1985 Personalförändringar i samband med datorisering
Generaltullstyrelsens organisation Tullverkets regionala organisation Tullverkets fasta arbetsställen och regioner Centraliserad struktur
Regionaliserad struktur
Central-lokal struktur
Direktiven Bakgrund till en modifierad tullprocedur vid import med lastbil och fartyg Bakgrund till en modifierad tullprocedur vid export med lastbil och fartyg
Tullklarering av postförsändelser i en modifierad tullprocedur Tullklarering av flygförsändelser i en modifierad tullprocedur
Tullklarering av järnvägsförsändelser i en modi- fierad tullprocedur Tullverkets kontrollverksamhet
Underlag för kostnadsuppskattningar
underlag för vissa tabeller har med PM 1987—08—20 s i särskild ordning.
Sid.
346 371 372 386
47
49
50
289
292
296
423
431
459
471
483
493 499 543
SNIUWFATTNING
Min uppgift enligt direktiven (Dir 1986:20) är att lämna förslag till hur tullverkets rutiner i anslutning till export och import kan datori— seras och hur datautväxlingen mellan företagen och tullverket kan ske utan att blanketter används. Mot denna bakgrund lämnas i denna rapport en förstudie som innehåller synpunkter och förslag till hur de tull- administrativa rutinerna vid export och import kan och bör datoriseras. Rapporten är så utförlig att det bör vara möjligt för regeringen och riksdagen att med utgångspunkt i förslagen ange riktlinjer för hur ett tulldatasystem skall utarbetas och när datoriserade rutiner successivt skall kunna tas i bruk inom tulladministrationen.
Bakgrund
Årligen införs ungefär 3 milj. sändningar i landet. Varje sändning skall tullklareras. Underlaget härför är drygt 2 milj. importanmälning— ar med tulldeklaration. Dessa anmälningar lämnas i allt väsenligt av företagen till tullen på blanketter. Varje blankett lämnas i flera ex- emplar och till anmälan är dessutom fogade styrkande handlingar såsom fakturor, licenser och ursprungsintyg. Importsändningarna frigörs emel- lertid i regel mot att en hemtagningsanmälan lämnas. Denna följs sedan av en importanmälan, varför vissa uppgifter om samma sändning kommer att behandlas två gånger.
På motsvarande sätt utförs ur landet ungefär 3 milj. sändningar som skall tullklareras. Underlaget härför är ungefär 2,5 milj. exportanmäl— ningar som företagen i allt väsentligt lämnar på blanketter. I regel behöver styrkande handlingar inte fogas till exportanmälningarna.
Sammantaget bedöms ca 30 milj. dokumentblad årligen hanteras av tullen. För förvaring av drygt fem års blankettflöde används ca 20 000 hyll— meter arkivutrymmen.
Vid handläggningen av dessa tullklareringsärenden använder tullen i regel inte datoriserade rutiner. Datorstöd används f.n. främst när upp— gifterna i blanketterna bearbetas för statistik— och uppbördsändamål.
Av tullverkets ungefär 4 000 anställda är resurser motsvarande inemot 2 400 personår verksamma inom området beskattning och statistik. Det är dessa som utför klareringsuppgifter i anslutning till trafikexpediering och svarar för deklarationsgranskning. De utför dessutom kameralt arbete samt statistik- och uppbördsuppgifter i anslutning härtill.
Tullens problem kan sägas vara att f.n. en stor personalstyrka behöver användas för att fysiskt hantera och formellt granska uppgifter i ett mycket stort antal handlingar. Antalet handlingar kan vidare antas öka med några procent per år till följd av ökad utrikeshandel och minskad genomsnittlig sändningsstorlek samt tillämpning av enhetsdokumentet. Samtidigt innehåller en väsentlig andel av handlingarna felaktiga upp- gifter. En begränsad del av resurserna kan användas för sakgranskning av uppgifterna och fysisk kontroll av transportmedel och gods i syfte att säkerställa att gällande villkor för in— och utförsel av gods efterlevs och att tull, annan skatt och avgifter tillförs statskassan i avsedd utsträckning. Dessutom är en stor del av personalen utbildad för — eller även annars kapabel - att utföra mer kvalificerade uppgifter än de som de nu behöver utföra. Detta leder helt naturligt till låg moti- vation och bristande trivsel med arbetsuppgifterna. Uttryckt i mer generella termer står tullen inför problemet att väsentligt höja pro- duktiviteten och effektiviteten i arbetet. TDU:s uppgift är att föreslå hur detta kan ske genom att ta i anspråk datateknik för att mer resurs- snålt utföra en mängd arbetsuppgifter inom export- och importverksam— heten.
Antalet företag i landet som importerar varor uppgår till ca 35 000. Färre än 200 företag eller företagsgrupper svarar för två tredjedelar av importen. I fråga om exporten är koncentrationen till ett fåtal företag ännu starkare. Sålunda svarar ca 150 företag eller företags—
grupper av ca 20 000 för fyra femtedelar av exportvärdet. De stora exportföretagen är ofta också stora importföretag.
Företagens administrativa kostnader i samband med utrikeshandel är betydande. En exportör eller importör behöver ha kontakt med bl.a. köpare eller säljare, bank, försäkringsbolag, Speditör, transportör och tullmyndigheter. Kostnaderna för kontakter med tullverket utgör bara en del av dessa samlade procedurkostnader.
Datateknik i förening med telekommunikation tas i allt högre grad i användning hos företagen för att begränsa kostnader och för att vinna andra fördelar. I särskilt de större företagen har utvecklats, eller håller på att utvecklas, automatiska bearbetningsmetoder och kommunika- tionsförfaranden som innebär att en gång registrerade uppgifter används för olika ändamål och att uppgifter överförs mellan olika parter med datakommunikation, dvs. mer eller mindre dokumentlöst. De stora fördel— arna med sådana system vinns först när datakommunikation kan ske med alla parter som deltar i en utrikeshandelstransaktion. Tullverket har därmed en nyckelroll i sammanhanget.
I och med att tullen inte utvecklat system som kan ta emot teleöverför- da tulldeklarationer m.m., har de stora import- och exportföretagen samt stora speditionsföretag ännu inte kunnat vidareutveckla sina system för att möjliggöra sådant informationsöverförande. Oklarhet om ett framtida tulldatasystems utformning har dessutom gjort att viktiga anpassningar härtill inte kunnat göras i företagens ständigt pågående administrativa utveckling. Nuvarande ordning innebär att en rationali- seringspotential inte har kunnat utnyttjas. Vidare blir företagens anpassningskostnader högre ju längre det dröjer innan väsentliga grund- drag kan anges för ett framtida svenskt tulldatasystem.
Internationella förutsättningar
Efter det att tullunionen har förverkligats pågår nu arbetet inom den Europeiska Gemenskapen (EG) med att fullborda den inre marknaden. Syf— tet med detta arbete är att till 1992 undanröja hinder så att gränskon- trollerna för varor m.m. vid transporter mellan EG:s medlemsstater kan
avskaffas. En betydelsefull del i detta arbete är att från 1988 ett en- hetligt tulldokument skall användas inom EG. Därmed tas ett steg för att det framtida uppgiftslämnandet för tulländamål mellan länderna skall kunna ske med användande av datorer.
Mellan EFTA-länderna och EG har överenskommits att enhetsdokumentet från 1988 skall användas för varje förfarande i samband med export, transitering och import mellan EG-länder och EFTA—länder samt mellan EFTA-länder inbördes. Efter överenskommelse mellan EFTA—länderna och EG träder också en gemensam västeuropeisk transiteringsordning i kraft från 1988.
Inom EG drivs det s.k. CD-projektet. Detta syftar bl.a. till att sam- ordna utvecklingen av datoriserade import- och exportklareringsrutiner för handeln inom EG och med tredje land. Strävan är att genom datorise- ring förbättra effektiviteten i tullhanteringen samt att sänka kostna- derna genom att skapa möjlighet till dokumentlöst uppgiftslämnande mellan företagen och mellan dessa och tullmyndigheterna.
Ungefär tre fjärdedelar av Sveriges handelsutbyte sker med länder som ingår i EG eller EFTA. De svenska tullprocedurerna och de tulladmini- strativa rutinerna måste anpassas till utvecklingen hos våra viktigaste handelspartners så att utländska företag inte upplever att det är admi- nistrativt mer besvärande att handla med svenska företag än med andra företag, t.ex. sådana inom EG. De svenska exportföretagens konkurrens- kraft, och i någon mån de svenska importföretagens möjligheter att träffa gynnsamma affärsavtal, förutsätter att de svenska tulladmini- strativa rutinerna är rationella och i fråga om procedurer och teknik så långt möjligt motsvarar vad som förekommer hos våra viktigaste handelspartners.
I åtskilliga europeiska länder finns redan tulldatasystem i drift. Dessa vidareutvecklas också. I andra länder pågår arbete med att utveckla och införa system. Sverige ligger i dag ganska långt efter flertalet av våra viktigaste handelspartners i detta avseende.
Tullprocedurer
De tullförfaranden som nu används vid export och import bygger på att flertalet arbetsmoment inom tullen utförs manuellt. I samband med en genomgripande datorisering är det därför lämpligt att pröva om och hur moment i tullproceduren kan modifieras för att största möjliga nytta skall kunna dras av de möjligheter som datatekniken erbjuder, samtidigt som tjänstemännens insatser koncentreras till uppgifter där den mänsk- liga förmågan bäst kommer till sin rätt.
Jag förordar främst följande modifieringar av tullförfarandet.
Tullproceduren vid import bör innehålla två dominerande förfaranden, nämligen stegvis förtullning och direktförtullning. Den stegvisa för— tullningen bör ersätta hemtagningsanmälan med efterföljande importan- mälan. Uppgifter som lämnas i första steget när godset frigörs, skall inte behöva upprepas i det andra steget, dvs. i tulldeklarationen. Gods som hanteras på tullupplag bör godsredovisas av upplaget på sätt som anges av tullen. Varje sändning skall därvid åsättas ett identitetsnum- mer. Motsvarande nummer tilldelas sändning av tullen när importgodset inte hanteras på tullupplag. Detta identitetsnummer ersätter nuvarande hemtagningsnummer, godsnummer och redovisningsnummer.'
I fråga om export föreslås inte några väsentliga modifieringar av tull— proceduren. Dock skall även alla exportsändningar tilldelas ett identi- tetsnummer.
En del deklaranter bör i ett datasystem i framtiden kunna bygga upp deklarationen eller tullmeddelandet för direktförtullning eller stegvis förtullning, innan godset ankommer till landet. När godset finns vid gränsen eller skall tas ut från tullupplag, bör deklarationen för direktförtullning eller steg 1 anmälas för handläggning hos tullen.
Det kan även övervägas att tulldeklarationer i vissa fall skall kunna lämnas och ev. behandlas innan godset kommer till landet. Dessa möjlig- heter bör underlätta snabb gränspassage.
Med anledning av bl.a den nya västeuropeiska transiteringsordningen bör tullen, bl.a. genom att tillämpa förenklade förfaranden, underlätta för
företagen att i så stor utsträckning som möjligt import- och exportkla— rera på annan plats än i direkt anslutning till gränspassage. Transite- ring kan då, särskilt i fråga om enhetslaster, i så stor utsträckning som möjligt påbörjas resp. avslutas vid annan tullanstalt än sådan som finns i direkt anslutning till gränspassage. Även detta bör öka förut- sättningarna för att gränspassage kan ske snabbt.
Det kan erinras om att enligt konventionerna om enhetsdokumentet och den gemensamma transiteringsordningen vissa exportörer och importörer av tullmyndighet kan auktoriseras att själva utföra vissa klareringsåt- gärder. Tillämpas detta förenklade förfarande kan transitering ske direkt från resp. till vissa svenska företags lager. Även detta kan fränUa en snabb och tidsmässigt säker transport.
Tullverket utför f.n. officialtulltaxering av postförsändelser. Detta förfarande bör upphöra. Posten bör i stället upprätta tulldeklarationer som lämnas till tullen för granskning. Därmed får posten samma roll som övriga ombud. SJ:s ställning som tullskyldig bör också upphöra.
Tulldatasystemet
Efter medgivande från tullen bör företag få lämna uppgifter för import- deklarationer och exportanmälningar m.m. i elektronisk form till tull- en. I första hand bör uppgifterna överföras via telenätet. Styrkande handlingar såsom fakturor och ursprungsintyg behöver då normalt inte lämnas annat än efter anmodan av tullen i varje särskilt fall. Före- tagen bör ha sin bokföring och arkivering ordnad så att fakturor och andra handlingar snabbt kan överlämnas till tullen. Strävan skall vara att snabbt nå fram till en situation där en hög andel av de samlade uppgifterna överförs till tullen i elektronisk form.
Företag och personer som lämnar uppgifter i elektronisk form bör iden- tifieras med främst ett antal datatekniska metoder så att rättsligt bindande verkan nås. Genom tekniska metoder skall förebyggas att van- ställda meddelanden tas emot. Kronologisk registrering av vilka medde- landen som faktiskt har lämnats och mottagits bör också ske.
För att tulluppgifter skall kunna överföras i elektronisk form måste företagen använda vissa standardiserade tekniska procedurer och vissa standardiserade meddelanden. Däremot skall någon skyldighet inte före- ligga att använda särskilda försystem eller kommunikationskanaler.
De företag som önskar får fortsätta att lämna uppgifter med gängse blanketter. I sådana fall skall föreskrivna styrkande handlingar också överlämnas. Deklarationsuppgifter m.m. registreras i detta fall av tulltjänstemän samtidigt som ärendet handläggs.
Tulldatasystemet skall erbjuda deklaranter och tulltjänstemän ett antal automatiska stödrutiner som kan medverka till att begränsa antalet fel- aktiga registreringar. Behovet av fördjupad kontroll av statistik- och uppbördsuppgifter efter den maskinella granskningen vid registreringen
av uppgifterna i systemet, skall begränsas till ett minimum med ledning av de erfarenheter som successivt vinns.
Med styrt och slumpmässigt urval fördelas importsändningar på en grön, en gul och en röd kanal. Till grön kanal förs sändningar som kan lämnas ut utan ytterligare kontroll. Sändningar som hamnar i röd kanal genom- går manuell dokumentkontroll och kanske fysisk kontroll. Handlingar infordras då och skall av företaget snabbt översändas med t.ex. tele- fax. Uppgifter avseende sändningar i gul kanal underkastas en rimlig- hetskontroll. När de sändningar som hamnat i gul och röd kanal gran- skats färdigt och ev. åtgärder vidtagits, förs de av tulltjänsteman till grön kanal.
I fråga om exportsändningar bör det räcka med en grön och en röd kanal. Kontrollförfarandet bör i princip vara likartat det som gäller för importsändningar, med beaktande av att det fiskala kontrollbehovet är litet.
Tulldatasystemet skall genom urval och signaler kopplade till t.ex. statistiska nummer och länder ge stöd vid kontrollen av efterlevnaden av import- och exportbestämmelser.
Underlag för utrikeshandelsstatistiken bör även fortsättningsvis utgör- as av uppgifter som insamlas för tulladministrativa ändamål. Tulldata-
systemet bör medge så snabb rapportering att särskilda uppgifter inte skall behöva insamlas för snabbstatistiken. Det är emellertid ofrånkom- ligt att felaktigheter alltid kommer att finnas i primärmaterialet.
Som en följd av datoriseringen av tullen, och som ett led i strävan att förbättra kvaliteten på de uppgifter som företagen lämnar till tullen, bör tullen i ökad omfattning göra företagsbesök. Vid sådana besök skall information, stöd och utbildning lämnas samt kan framåtsyftande efter- granskning göras. Frågor som därvid uppmärksammas kan vara hur företa- gens artikelnummer översätts till statistiska nummer och hur faktura- värden omräknas till tullvärden. Jag har beaktat resursbehovet för en utökad verksamhet av detta slag.
Tulldatasystemet skall innehålla säkerhetsanordningar och behörighets- system som gör risken liten att obehöriga inom eller utom tullen får del av företagsuppgifter som överförs till tullen samt behandlas och lagras inom tullen. Rätt att utföra analyser och sammanställande bear- betningar förutsätter att tulltjänstemannen har särskild behörighet.
Den datorisering som eftersträvas skall inledningsvis avse de volym- mässigt stora tulladministrativa förfarandena. Det betyder att rutiner i anslutning till bl.a. import, export och transitering av gods samt vägtrafikbeskattning av utländska fordon bör datoriseras. För att dessa tillämpningssystem skall fungera krävs att ett antal viktiga gemensamma system finns inom tullen, t.ex. system för tulltaxa och företagsregist- er. Vid sidan av dessa huvudsystem behövs successivt datoriserade rutiner också för volymmässigt mindre tillämpningar och för en mängd stödsystem.
Datorstruktur
Tulldatasystemet skall drivas i en datorstruktur med en bestämd teknisk uppbyggnad. TDU har prövat de olika kvalitativa och ekonomiska förut- sättningar som en centraliserad struktur, en regionaliserad struktur och en central—lokal struktur erbjuder. I utredningen diskuteras ett tjugotal kvalitativa faktorer som kan påverka valet. Därvid framkommer att en regionaliserad struktur knappast framstår som fördelaktig ur
någon aspekt. Detta beror bl.a. på att denna struktur saknar förankring i den form för ärendehandläggning som tulldatasystemet skall stödja.
Den centraliserade datorstrukturen bedöms enklast kunna uppfylla åt— skilliga krav. Detta gäller särskilt krav om sekretess, säkerhet, åt- komst till lagrad information, underhåll och beprövad teknik. Den central-lokala strukturen framstår däremot som fördelaktig i fråga om krav såsom sårbarhet, användarinflytande, åtkomsttid, tillgänglighet och arbetsmiljö. Med viss förenkling kan sägas att den centraliserade strukturen har fördelar i ett antal teknikrelaterade avseenden. Den central-lokala strukturen synes däremot ha påtagliga fördelar på områ- den som är verksamhets— och användarrelaterade.
En jämförelse av de investeringar i systemutveckling, utbildning och maskiner samt de kostnader och intäkter som bedöms vara förenade med att utveckla tulldatasystemet för var och en av de tre datorstrukturer- na, visar att den centrala och den central-lokala strukturen är ekono- miskt tämligen likvärdiga. Den regionaliserade strukturen bedöms vara väsentligt dyrare.
Mot bakgrund av kvalitativa och ekonomiska bedömningar samt med beakt- ande av regeringens datapolitiska riktlinjer (prop. 1984/85:220) föror— dar jag att tulldatasystemet skall drivas i en central-lokal dator- struktur.
Lönsamhet
Det är självklart att visshet om en stor och långsiktig investerings lönsamhet inte föreligger i det ögonblick beslut fattas. Osäkerhet finns sålunda om investeringens exakta storlek och om de intäkter som den kan förväntas avkasta. De samlade investeringarna i maskin- och programvaror samt utbildning m.m. kan bedömas uppgå till inemot 130 milj. kr. i 1987 års pris— och löneläge. Driftkostnaderna per år för ett fullt utbyggt tulldatasystem beräknas till ungefär 40 milj. kr. Investeringarna bör göras över en sexårsperiod.
Intäkterna utgörs till övervägande del av möjliga personalbesparingar i tullverket. Resurserna bedöms kunna minskas med ungefär 465 personår. Då har beaktats att efterkontroll, information och utbildning i samband med företagsbesök behöver stärkas med 40 personår. Vidare har beaktats att all arbetstid inte kan utnyttjas effektivt samt att tullverkets spridda organisation m.m. kan ge upphov till trögheter och odelbarheter när resurserna anpassas till behoven. Utrymme finns också för viss volymtillväxt.
ADB-organisationen för drift, underhåll och vidareutveckling av tull- datasystemet kan bedömas behöva bestå av inemot 80 personår. Ungefär 50 härav bör ingå i en central drift- och utvecklingsenhet. Detta betyder att tulldatasystemet bör medge en reduktion med netto ungefär 385 per- sonår. Personalreduceringen är så relativt begränsad att den bör kunna klaras inom ramen för naturlig avgång under aktuell period. Den perso- nalomställning som behöver ske, bör stödjas med fort- och vidareutbild- ning.
Bland övriga kostnadsminskningar och intäktsökningar inom tullen märks bl.a. minskade lokalkostnader avseende arkivutrymmen.
Kalkylen bygger på att företagen, tre år efter det att resp. system tagits i drift, lämnar uppgifter i elektronisk form för hälften av alla sändningar.
Från det att en tulldeklaration lämnas in till tullen och till dess tullen kan sända ut en tullfaktura, åtgår i dagens system drygt 20 dagar. I tulldatasystemet bör denna tid kunna krympas högst avsevärt. Varje intjänad dag motsvarar en räntevinst för statsverket på 1,5 milj. kr. för annan uppbörd än mervärdeskatt. Det förefaller då rimligt att i detta sammanhang räkna med en årlig intäkt på i vart fall 15 milj. kr. En motsvarande ränteförlust uppstår för företagen.
När kostnader och intäkter förenade med tulldatasystemet sammanställs i en lönsamhetskalkyl utgående från den central—lokala datorstrukturen, framkommer att datasystemet blir lönsamt redan under andra året efter det att det tagits i full drift. Tulldatasystemet är stort och kom- plext. Av praktiska skäl behöver därför utvecklings— och införandear-
betet sträckas ut över en sexårsperiod. Annorlunda uttryckt innebär detta att tulldatasystemet kan bedömas bli lönsamt senast under åttonde året efter projektstart.
Med det för staten angelägna målet för ögonen att snabbt nå hög anslut- ning till tulldatasystemet, förordar jag att företagen inte med obliga- toriska avgifter skall behöva medverka i att finansiera statens kostna- der för tulldatasystemet. Det har också beaktats att företagen får egna utgifter för att utnyttja tulldatasystemet.
Tidsplan för genomförande
Tulldatasystemet är stort och komplext och tullen har nästan inte någon dataerfarenhet i tullklareringsarbetet. Utvecklings— och införandear— betet behöver därför ske stegvis. Indelning kan då tänkas ske efter ärendetyper, orter och transportsätt.
Utvecklingsarbetet bör från gemensam projektstart bedrivas parallellt för ett antal delsystem. Inriktningen bör vara att färdigställa alla viktiga delsystem inom ramen för den kalendertid som åtgår för det mest tidskrävande systemet. Detta är importsystemet.
Med en sådan strategi räknar jag med följande tidsplan.
Utveckling av exportsystemet kan förberedas under hösten 1987. Tester och försök kan genomföras under första hälften av 1988. Från mitten av 1988 kan en slutlig systembeskrivning börja tas fram samt anskaffning av utrustning, utbildning och information förberedas. Därefter kan systemet med början under 1989 successivt införas på de 22 platser som täcker 85 % av antalet exportanmälningar. I anslutning till export— systemet utvecklas och införs delsystem för transitering och för väg- trafikskatt.
Samtidigt med att exportsystemet börjar utvecklas inleds utveckling av importsystemet och försök genomförs på ett antal orter. Våren 1990 kan ett partiellt importsystem tas i bruk på någon ort. Slutlig systembe— skrivning, anskaffning av utrustning, utbildning och information kan
ske under 1991. Ett successivt införande av det fullständiga import— systemet kan påbörjas under hösten 1991.
Parallellt med dessa aktiviteter skall bl.a. krav på och regler för det godsredovisningssystem, som skall finnas hos tullupplagshavare, utveck— las. Tidigt under 1988 bör ett projekt för utformning av tullmeddeland- en påbörjas. Utvecklingsarbete tillsammans med posten och statens järn- vägar bör inledas under budgetåret 1987/88 och elektronisk överföring från dessa två företag till tulldatasystemet bör kunna inledas under våren 1990.
Från mitten av 1993 bör hela tulldatasystemet vara i full drift.
Konsekvenser för tullen
Införandet av ett tulldatasystem kommer att få genomgripande konsekven- ser för tullen i olika avseenden. Dessa effekter förstärks av de för- ändringar som följer av att konventionerna om enhetsdokumentet och om den gemensamma västeuropeiska transiteringsordningen träder i kraft 1988.
Generaltullstyrelsen påverkas bl.a. av att personalbehovet vid den statistiska sektionen starkt reduceras. Samtidigt behöver en ny enhet för drift och underhåll av tulldatasystemet byggas upp. Jag anser inte att en sådan ny enhet behöver eller bör ligga i Stockholm utan med för- del kan lokaliseras till annan ort. Jag föreslår att denna ADB-enhet börjar byggas upp under 1988.
Den lokala organisationen påverkas av att verksamheten vid de tre cen— trala tulltaxeringsenheterna bör decentraliseras till enheter med mer trafiknära uppgifter. En väsentlig organisatorisk förändring inträder också när officialtulltaxeringen av postförsändelser upphör.
Den minskade pappershanteringen påverkar på ett genomgripande sätt det kamerala arbetet vid tullens alla arbetsställen. Tullen påverkas också av att datorisering av de tulladministrativa rutinerna bedöms kunna leda till väsentliga personalbesparingar.
De ändrade rutiner och den ändrade uppgiftshanteringen som följer av användningen av enhetsdokumentet och tillämpningen av den europeiska transiteringsordningen samt införandet av tulldatasystemet, kommer att få mycket genomgripande effekter för tullverksamheten. Jag föreslår därför att en översyn skall göras av tullverkets organisation. Detta motiveras också av att kustbevakningen avskiljs från tullverket 1988. Översynen av organisationen bör göras parallellt med utvecklingsarbetet för tulldatasystemet.
Tulltjänstemännens arbetsuppgifter i anslutning till tulldatasystemet bör utformas så att de blir så omväxlande som möjligt. Enbart registre- ringsarbete skall normalt inte förekomma, utan sådant arbete skall in— tegreras med ärendehandläggningen i övrigt. I största möjliga utsträck- ning skall den som påbörjat handläggningen av ett ärende också avsluta ärendet. Företagsbesök skall ske i ökad omfattning. Tulldatoriseringen avses få till effekt att arbetsuppgifterna blir mer omväxlande och känns mer meningsfulla än idag. Därigenom kan tulldatasystemet bidra till en ökad trivsel i arbetet.
Konsekvenser för företagen
Flertalet av de konsekvenser som en tulldatorisering medför för före- tagen innebär fördelar. På sikt kan företagen sannolikt nå inte ovä-
sentliga ekonomiska fördelar om tullen datoriseras och teleöverföring av deklarationer möjliggörs.
Företagen kan då kommunicera med tullen på samma sätt som med övriga datoriserade samverkanspartners i gränsöverskridande handel. Övergång till dokumentlös hantering blir då verkligt intressant. De som tele- överför deklarationer befrias också normalt från att till tullen inläm- na styrkande underlag, i andra fall än när tullen särskilt begär att få sådant. Företagen kan vid teleöverföring också få tillgång till olika stödfunktioner i tulldatasystemet.
De svenska företagens konkurrenter i de mest utvecklade industriländer- na har redan eller får inom kort möjlighet att med datakommunikation genomföra sina kontakter med tulladministrationer i olika länder. För-
verkligandet av EG:s inre marknad minskar samtidigt många konkurrent- företags tullprocedurkostnader på den västeuropeiska marknaden. För att de svenska företagen skall kunna vidmakthålla sin konkurrensförmåga, är det angeläget att de snarast inleder förberedelser så att de kan över- föra uppgifter i elektronisk form till tulldatasystemet så snart dess olika delar sätts i drift.
Fortsatt arbete
Denna rapport utgör en förstudie till ett tulldatasystem. Under budget- året 1987/88 avses arbetet fortsätta med ett antal moment som ingår i en sedvanlig huvudstudiefas. Sålunda avses en projektplan och en projektorganisation utformas. Viktigare frågor om arbetsmetoder i ut— vecklingsarbetet behöver fastställas. Därefter avses de datoriserade rutinerna preciseras i en användarkravspecifikation. En grov teknisk systembeskrivning skall också göras. Avgränsade fältförsök behöver göras med de delsystem som först skall införas.
Fördjupade studier avses göras av några frågor som behandlats under förstudiefasen. Exempelvis avses sårbarhetsfrågor, rättsliga frågor, tullproceduren, genomförandeplanen och de ekonomiska kalkylerna behand- las ytterligare.
Under budgetåret 1987/88 bör TDU:s arbete bedrivas med i huvudsak oför- ändrad organisation. Delprojekt behöver organiseras för olika områden och i projektgrupper bör i ökad utsträckning medverka företrädare för tullen, företag och organisationer med detaljkunskap på aktuella områd- en.
Under budgetåret 1987/88 kommer utgifterna för utredningsverksamheten i första hand att bestå av kostnader för systemutvecklingsarbete. En kostnadsram på 6 milj. kr. behövs för att arbete enligt genomförande— planen skall kunna utföras. Härutöver kan viss datorutrustning för utvecklings— och teständamål behöva anskaffas.
I mitten av 1988 avser jag lämna en slutrapport. Arbetsläget i stort redovisas då, liksom den slutliga ståndpunkten i ett antal frågor. Det
fortsatta analys-, konstruktions- och införandearbetet avseende tull— datasystemet bör efter denna tidpunkt ledas och utföras av tullverket.
I direktiven till TDU anges att regeringen med anledning av en första , avrapportering skall utforma de närmare riktlinjer som skall gälla för * det fortsatta utredningsarbetet.
Med hänvisning till vad som anförts hemställer jag att regeringen dels fastställer att
1. ett tulldatasystem utvecklas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anförs i rapporten,
2. utvecklingsarbetet bedrivs med beaktande av den pågående interna- tionella utvecklingen framför allt inom EG,
3. utvecklingsarbetet bedrivs med utgångspunkt i att tulldatasystemet skall drivas i en central-lokal datorstruktur i huvudsaklig över— ensstämmelse med vad som anges i rapporten,
4. utvecklingsarbetet bedrivs med utgångspunkt i att tullproceduren anpassas på i huvudsak de sätt som anges i rapporten,
5. utvecklingsarbetet bedrivs med inriktningen att införandet av tull- datasystemet skall ske i huvudsaklig överensstämmelse med redovisad genomförandeplan,
6. svenska export- och importföretag upplyses om vikten av att de vidtar förberedelser för att anpassa sina rutiner till ett tull— datasystem av den art som skisseras i rapporten,
7. en datacentral med drift- och utvecklingsresurser för tulldata- systemet byggs upp med början hösten 1988,
8. finansieringen av tulldatasystemet sker i huvudsaklig överensstäm- melse med vad som anges i rapporten,
9. systemutvecklingsarbete m.m. under budgetåret 1987/88 får planeras ske inom en kostnadsram av 6 milj. kr.,
10. utredningens arbete under budgetåret 1987/88 skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anges i rapporten,
dels beslutar att
11. låta se över tullverkets organisation parallellt med att tulldata- systemet utvecklas och införs.
1. UTREDNINGSUPPDRAGET
1.1. Uppdraget
De direktiv (Dir 1986:20) till tulldatautredningen som regeringen beslöt vid regeringssammanträde den 11 juni 1986 återges i sin helhet i bilaga 1.
I korthet innebär uppdraget att förslag skall lämnas till hur ADB-base- rade rutiner i datautväxlingen mellan företagen och tullen skall kunna ersätta nuvarande blankettbaserade rutiner. Vidare skall förslag lämnas om hur tullens hantering av uppgifterna kan automatiseras med hjälp av modern datateknik.
Jag har uppfattat uppdraget som så att det nu gäller att lämna förslag till hur en datorisering av väsentliga tullrutiner kan och bör gå till. En sådan datorisering framstår som nödvändig av flera skäl. I åtskilli- ga utvecklade industriländer — inte minst inom EG-länderna — utvecklas och införs nu datoriserade tullrutiner. För att svenska företag även i fortsättningen skall vara attraktiva affärspartners är det nödvändigt att också våra tulladministrativa rutiner är väl i nivå med de mest utvecklade ländernas. I ett handelspolitiskt perspektiv är det därför nödvändigt att genomföra en datorisering av de svenska tullrutinerna.
Tullen måste framdeles rationalisera sin verksamhet. Den hantering av dokumentbaserad information, som tullen i dag i stor utsträckning ägnar sig åt, lämpar sig väl för datorisering. Andra svenska myndigheter med liknande verksamheter har redan tagit den nya data- och kommunikations— tekniken i anspråk. För att tullen långsiktigt skall kunna leva upp till statsmakternas krav på myndigheterna att successivt effektivisera verksamheten är det nödvändigt att den nya tekniken används.
Mot denna bakgrund är det emellertid inte nu fråga om att med hjälp av persondatorer söka utforma datorstöd till avgränsade tullrutiner. Karaktären på informationens flöde och bearbetning inom tullen gör det möjligt att nå väsentliga rationaliseringsvinster endast med en massiv datorisering. Av direktiven framgår också att det är fråga om en så genomgripande datorisering av tullens rutiner att tullprocedurer och kontrollförfaranden kan komma att behöva ändras. Rutiner vid såväl import som export skall behandlas.
1.2 Medverkande
Chefen för finansdepartementet förordnade den 3 september 1986 mig att vara särskild utredare angående dokumentlös hantering av procedurer i samband med import och export av gods.
Till sakkunniga förordnades samma dag avdelningsdirektör Fritz Andersson, revisionsdirektör Jan Häggkvist, rationaliseringschef Lena Landgren, departementssekreterare Åke Natt och Dag, hovrättsassessor Lars Nordin, tulldirektör Bengt Nyrén, överdirektör Karl—Evert Rydberg och departementssekreterare Jörgen Hedin. Departementschefen entlediga- de den 17 mars 1987 sakkunnige Nyrén.
Till sekreterare förordnades den 3 september 1986 rationaliserings— chefen Åke Hjalmarsson och till biträdande sekreterare konsult Magnus Berg, tullinspektör Thomas Gerleman, avdelningsdirektör Lars Holmström, förste byråinspektör Ulrika Malm, avdelningsdirektör Roben Persner, konsult Staffan Synnerström och tullinspektör Inger Nithalisson.
Biträdande sekreterarna Malm och Synnerström entledigades från den 15 september 1986 resp. den 1 december 1986. Konsult Laila Lindström för- ordnades som biträdande sekreterare från den 1 december 1986 och ent— ledigades från den 16 maj 1987.
Departementschefen förordnade den 18 september 1986 kanslichefen Hans Armfelt Hansell, direktör Svante Blomqvist, direktör Carin Lindunger, direktör Kjell Möhlenbock, direktör Freddy Sandahl, direktör Peter Smith och direktör Elvy Svennerstål att ingå i en referensgrupp åt
utredningen. Departementschefen förordnade den 13 mars 1987 även marknadsassistenten Joe Tursten att ingå i referensgruppen.
I utredningens kansli har biträtt assistenterna i finansdepartementet Katarina Nee (t.o.m. 20 april 1987) och Anita Laitinen (fr.o.m. 21 amdll%7k
1.3. Utredningsarbetets bedrivande
Utredningsarbetet har bedrivits med inriktningen att den första rappor- ten skall ha ett innehåll motsvarande vad som enligt gängse regler bör ingå i en förstudie för ett stort datoriseringsprojekt. Rapporten av- slutas också med att förslag lämnas till de riktlinjer som regeringen bör fastställa för det fortsatta arbetet med tullens datorisering.
TDU har genomfört en mängd studiebesök vid olika svenska tullmyndighet- er för att förstå hur tullproceduren tillämpas och för att studera de skiftande förutsättningar som gäller på olika orter och vid klarering av gods som förs med olika transportmedel. TDU har också vid besök hos ett antal import- och exportföretag samt speditörer informerat sig om företagens tullrutiner.
Tullmyndigheterna i andra nordiska länder har kommit längre på datori- seringens väg än den svenska tullen. Tillsammans med sekreteraren har jag därför besökt de norska och danska tullmyndigheterna för att kunna ta del av principer och detaljer i dessa myndigheters tulldatasystem. Vi har därvid också sammanträffat med representanter för de norska och danska motsvarigheterna till vårt finansdepartement. I övrigt har doku- mentation om utländska tulldatasystem studerats.
Jag har haft sex sammanträden med företrädare för de fackliga organisa- tionerna varvid dessa beretts tillfälle att framföra synpunkter.
I syfte att inhämta synpunkter från en bred krets på frågan om en dato- risering av tullen, har i juni 1987 en preliminär version av förstudie- rapporten sänts ut till lokala och regionala tullmyndigheter och byrå— erna inom generaltullstyrelsen. Samma version har sänts till bl.a.
näringslivsorganisationer och fackliga organisationer. Vidare har under juni 1987 ingående muntlig information lämnats till ca 1 000 anställda
inom tullverket. Vid utformningen av den slutliga versionen av förstu- dien har beaktats vad som framkommit i dessa sammanhang.
I kapitel 2 Nuvarande förhållanden presenteras ett omfångsrikt material som bl.a. beskriver det sätt på vilket tullen nu arbetar. Den som är väl förtrogen med nuvarande ordning bör kunna läsa detta kapitel över— siktligt. I bilagorna 2-7 redovisas bakgrundsmaterial till frågor som sakbehandlas i avsnitt 3.5 om modifiering av tullprocedurer. Innehållet i nämnda bilagor ger en fylligare bild av bl.a. möjliga förändringar av tullprocedurer och kontrollförfarandena, men är inte uttryck för något ställningstagande i detalj från min sida i dessa frågor.
Jag har till kommerskollegium yttrat mig om bl.a. tillämpningen av det s.k. enhetsdokumentet i Sverige och om en gemensam europeisk transite— ringsordning. Yttrande har vidare lämnats till utrikesdepartementets handelsavdelning över en rapport om rapporteringsrutiner för import- och exporttransaktioner i krissituationer.
z NUVARANDE FÖRHALLANDEN
I syfte att ge en bakgrund till diskussionen om frågor sammanhängande med en datorisering av tullverksamheten och en dokumentlös informa- tionsöverföring tecknas i detta kapitel en bild av tullens nuvarande verksamhet, varvid de viktigare förtullningsprocedurerna beskrivs ganska utförligt. Även företagens medverkan i tullproceduren belyses. Därefter redogörs för yttre förutsättningar för att använda modern teknik i tullrutinerna. Företagens möjligheter berörs därvid. Översikt- liga beskrivningar lämnas också av tulldatasystem i ett halvdussin länder. Andra intressenter än tullen och företagen anges. Dessutom behandlas ett antal rättsliga frågor som behöver lösas vid en datori- sering. Vidare redogörs för tullens dataerfarenhet och tidigare förslag till datorisering av tullen. En bild tecknas också av datateknikens möjligheter och utveckling. Under 1988 anpassas den svenska tullens verksamhet i viktiga avseenden till nya internationella förutsätt- ningar. Innebörden härav beskrivs.
Inledningsvis presenterar utredningen vissa allmänna förutsättningar för tulladministrationens roll i en situation där tullarna reduceras.
Allmänna förutsättningar
I alla utvecklade industriländer finns någon myndighet som har till uppgift att vaka över den gränsöverskridande handeln. Denna myndighet har regelmässigt till uppgift att uppbära tullar, övervaka import- och exportrestriktioner samt lämna underlag för utrikeshandelsstatistiken. Det är inte ovanligt att samma myndighet helt eller delvis administrer- ar den indirekta beskattningen i landet. Det förekommer också att samma myndighet svarar för gräns— och kustbevakning samt för passkontroll. Det förhållandet att tullar avvecklas inom olika regionala tullunioner
och frihandelsområden gör inte att behovet av tullövervakning upphör. Även om den statsfinansiella betydelsen av tullinkomster starkt begrän- sas av sådana sammanslutningar, återstår ändå ett antal viktiga myndig- hetsuppgifter.
Vårt land ingår i den europeiska frihandelssammanslutningen (EFTA) och har ett frihandelsavtal med den Europeiska Gemenskapen (EG). Därmed är 75 å 80 % av vår utrikeshandel befriad från tullar. Tullbefrielsen gäller dock endast om vissa ursprungsregler är uppfyllda. En viktig uppgift för tullen är därför att kontrollera om varor från EG-länder, EFTA-länder och vissa utvecklingsländer har sådant ursprung att de är berättigade till förmånsbehandling. Är villkoren härför inte uppfyllda utgår tull. Denna skillnad är av stor ekonomisk betydelse för den enskilde importören och exportören. Tullverket skall också utfärda ursprungsintyg som svenska företag kan uppvisa vid export till t.ex. EG-länder. Tullmyndigheterna i olika länder kontrollerar på begäran av varandra utfärdade ursprungsintyg. Även i övrigt förekommer ett omfat- tande samarbete mellan tullmyndigheterna i olika länder, som syftar till att bekämpa brottslighet i anslutning till utrikeshandeln.
En annan viktig uppgift för tullen i vårt land är att övervaka efter- levnaden av de in- och utförselbestämmelser som riksdagen, regeringen och myndigheter har utfärdat. Vissa av dessa bestämmelser är av främst ekonomisk betydelse, andra kan vara av betydelse för människors hälsa eller säkerhet och andra åter kan vara av handelspolitisk innebörd. Denna övervakningsuppgift behöver utföras även om alla varor är tull- fria.
En god utrikeshandelsstatistik är nödvändig för utformningen av vår egen ekonomiska politik. Den är dessutom ett nödvändigt underlag vid olika multilaterala och bilaterala handelsförhandlingar. Det är också nödvändigt med detaljerad handelsstatistik för att kunna medverka i vissa internationella överenskommelser och konventioner. Insamling av underlag för handelsstatistiken kan därför ses som en naturlig uppgift för tullverket. Företagen och deras organisationer har dessutom anspråk på en detaljerad statistik över utrikeshandeln.
Även om således tullinkomsterna för staten är begränsade och andra or- gan kan tänkas uppbära de indirekta skatterna, kvarstår vissa uppgifter med anknytning till utrikeshandel som lämpligen synes kunna hållas sam- man i ett tullverk. Det kan kanske sägas att i organisationskostnaden för en stat ingår att hålla en tulladministration. Mot denna bakgrund, och med anledning av hur utredningens uppgift har uttryckts i direktiv- en, utgår övervägandena om datorisering av tullens verksamhet från att det i vårt land även framdeles skall finnas ett tullverk med vissa upp— gifter i fråga om gränsbevakning, beskattning och statistik. Detta ute- sluter givetvis inte att den nuvarande fördelningen av uppgifter mellan tullen och andra myndigheter kan ändras i framtiden.
2.1. Nuvarande verksamhet
I detta avsnitt lämnas inledningsvis en kortfattad presentation av det svenska tullverkets uppgifter, verksamhet och organisation. En ganska detaljerad beskrivning görs också av de viktigaste rutiner som tullen tillämpar vid in- och utförsel av varor och fordon m.m. Därefter be— skrivs förtullningen ur ett företagsperspektiv. Antal och kategorier av företag som medverkar vid import och export samt företagens uppgifts- lämnande till tullen beskrivs därvid.
2.1.1. Tullverkets uppgifter
Flertalet av tullverkets arbetsuppgifter hänger samman med att varor förs in i eller ut ur landet. För vissa varor gäller att de inte alls får föras in eller ut, för andra gäller att de får föras in eller ut i viss begränsad kvantitet och för andra gäller att in- resp. utförsel får ske om viss avgift betalas. För flertalet varor gäller att in- resp. utförsel skall registreras av statistiska skäl. De regler som gäller för olika varor fastställs med ledning av bl.a. miljöpolitiska, säkerhetspolitiska, handelspolitiska och ekonomiska överväganden.
Tullverket debiterar, uppbär och redovisar tull, annan skatt och avgif- ter som belöper sig på varor som förs in i eller ut ur landet. Tullen övervakar också efterlevnaden av de särskilda bestämmelser som finns om
in— och utförsel av varor och utövar uppsikt över trafiken till och från utlandet. Tullverket tar också fram underlaget för utrikeshandels- statistiken. Innehållet i dessa uppgifter anges mycket kortfattat i det närmast följande.
Tull, annan skatt och avgifter
Tullverkets uppbörd av tull, annan skatt och avgifter uppgår till ca 50 miljarder kr. per år och är till helt övervägande del knuten till im- porten av varor. Verket tar emellertid också upp Vägtrafikskatt för ut— ländska lastbilar samt sjöfartsavgifter i form av fyravgift och far— ledsvaruavgift. Den helt dominerande delen av uppbörden består av mer- värdeskatt. Detta är en följd av att statsmakterna valt att uppbära mervärdeskatten för importerade varor redan i samband med att varan förtullas. När importören mottagit tullräkning är debiterad mervärde- skatt avdragsgill för importören.
Övervakning av in— och utförselbestämmelser
Det finns en mängd olika föreskrifter som reglerar varuförseln till och från landet. Regleringarna har tillkommit för att hindra att samhälls- ekonomin eller folkförsörjningen störs, för att skydda människor, djur, växter och miljön mot skador eller av särskilda handelspolitiska skäl.
Exempel på bestämmelser vars efterlevnad tullen skall övervaka är reg- ler för införsel av levande djur och animaliska produkter, läkemedel och narkotika samt kvantitativa begränsningar vid import av tekoproduk- ter från vissa länder. I fråga om utförsel finns t.ex. förbud mot ex- port av vissa utländska högteknologivaror till länder för vilka re— striktioner gäller i tillverkningslandet, krigsmateriel, kulturföremål och miljöfarligt avfall.
Sammantaget är det ett stort antal varuslag som omfattas av särskilda in- eller utförselbestämmelser, vilkas efterlevnad tullverket skall övervaka.
Underlag för utrikeshandelsstatistiken
Statistiska centralbyrån (SCB) framställer varje månad utrikeshandels— statistik. Underlaget för denna statistik utgörs bl.a. av uppgifter som importörer och exportörer lämnar till tullverket. Tullen bearbetar un- derlaget och lämnar ett sammanställt underlag om bl.a. import och ex— port av varor till SCB.
Ovriga uppgifter
Tullverket svarar f.n. också för kustbevakningen och för den civila övervakningen och kontrollen till sjöss. Häri ingår olje- och kemika- liebekämpning samt sjöräddning. Riksdagen har nyligen beslutat att kustbevakningen skall bilda en civil myndighet under försvarsdeparte— mentet. Tullverket svarar också för gränsbevakningen och deltar i fjällräddningen.
2.1.2. Tullverkets verksamhet
Tullens verksamhet kan delas in i verksamhetsområdena beskattning och statistik, kontrollverksamhet, kustbevakning samt administration och teknisk tjänst.
I verksamhetsområdet beskattning och statistik ingår att ombesörja att tull, andra skatter och avgifter flyter in till tullverket och att handelsstatistiska uppgifter lämnas. Olika expeditionella åtgärder vid- tas i samband med att transportmedel och gods passerar in och ut över landets gränser. Dessutom utförs granskning av tulldeklarationer, kon- trollbesök hos importörer och kamerala uppgifter vid lokala tullmyndig- heter, t.ex. redovisnings- och kassagöromål. Av tullverket debiterad tull, annan skatt och avgifter redovisas i tabell 2.1.
Tabell 2.1 Av tullverket år 1985 debiterad tull och skatt
Slag av skatt och avgift Milj. kr. Tull 2 100 Mervärdeskatt 46 800 Övriga varuskatter 250 Regleringsavgifter 900 Vägtrafikskatt 100 Sjöfartsavgifter 400 Övrigt 50 Summa 50 600
Tullverkets kontrollverksamhet syftar till att bekämpa smuggling och annan brottslighet i anslutning till utrikeshandel. Kontrollverksamhet- en omfattar allmän övervakning av trafiken till och från landet samt målinriktad kontroll av transportmedel, gods eller personer, vilka enligt tillgänglig information är intressanta från tullsynpunkt. Kon- trollverksamheten går bl.a. ut på att genom stickprovsundersökningar övervaka att rätt tull tas ut för importvaror och att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Fysiska varukontroller ingår som en viktig del i denna verksamhet.
Kustbevakningen svarar för den civila övervakningen av Sveriges kust- och havsområden, den svenska fiskezonen och kontinentalsockeln. I över- vakningsområdet ingår också Vänern och Mälaren. Kustbevakningen svarar i dessa områden även för bekämpning av olje- och kemikalieutsläpp samt medverkar i annan räddningstjänst till sjöss.
Administration och teknisk tjänst består i huvudsak av intern service- verksamhet. Administrationen omfattar bl.a. personal- och lokalförsörj- ning, ekonomisk förvaltning, juridisk rådgivning samt informationsverk- samhet. Den tekniska tjänsten består bl.a. av underhålls- och utveck- lingsverksamhet.
Av tullens totala personalresurser var år 1985 motsvarande 2153 person- år sysselsatta inom beskattning och statistik, 664 inom kontrollverk-
samhet, 537 inom kustbevakningen och 509 inom administration och tek- nisk tjänst. Den samlade personalstyrkan uppgick således 1985 till 3 863 personår. Under 1986 har någon väsentlig förändring inte skett i dessa siffror. Med personår avses årsarbetskraft på heltid inkl.
semester och normal sjukledighet.
Utredningens arbete med datorisering av tullförfarandet avser i första hand områdena beskattning och statistik.
Verksamhetens omfattning styrs av utrikestrafiken. Uppgifter om utri- kestrafikens omfattning redovisas i tabell 2.2. Tabell 2.2 Utrikestrafikens omfattning år 1985 Händelse
Lastfartyg, inkommande och avgående Färjor och passagerarfartyg, ink. och avg. Personbilar, ink. och avg.
Lastfordon, ink. och avg. Bussar, ink. och avg. Luftfartyg, ink. och avg.
Passagerare, inresta och utresta Godsregistreringar, inkommande (beräknat) Transiteringar, avgående
Transiteringar, mottagna Hemtagningsanmälningar, mottagna Importanmälningar med tulldeklaration, mottagna Posttullsedlar, upprättade Exportanmälningar, mottagna
18
40
Antal
48 200 000 300 130 125 000 300 530 415 800 200 500 500
000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000
I det närmast följande beskrivs verksamheten inom området beskattning och statistik uppdelad på delområdena klarering och godsregistrering, deklarationsgranskning och kontrollbesök, kameralt arbete, statistik och uppbörd.
Klarering och godsregistrering
I klarering och godsregistrering sysselsattes år 1985 motsvarande 1 292 personårll. Verksamheten omfattar registrering av gods och trans- portmedel, debitering av Vägtrafikskatt, transitering av gods, medgiv- ande av hemtagning, klarering av fartyg, klarering av fordon, medgiv- ande av temporär tullfrihet, officialtulltaxering (post, resgods) och exportklarering.
Allt gods som förs in till landet skall registreras. Syftet med godsr - gistreringen är främst att få en kontroll av att allt oförtullat gods som införs till landet också tullklareras. Med hjälp av lastförteck- ningar för fartyg, flygplan och lastbilar bildas godsjournaler som utgör debetdelen i tullens godsredovisningssystem.
Tullverkets personalresurser för godsregistrering motsvarade år 1985 ca 20 personår.
När bil, båt eller flygplan kommer till eller lämnar tullområdet, dvs. i huvudsak landet, skall fordonet klareras. Härmed avses olika åtgärder som krävs för att frisläppa transportmedlet och lasten från tullen. I begreppet klarering av transportmedel ingår registrering av transport- medel, debitering av vägtrafikskatt och Sjöfartsavgifter, transitering av gods, medgivande av hemtagning, klarering av fartyg, klarering av fordon och medgivande av temporär tullfrihet. Syftet med åtgärderna är främst att tullverket skall kunna ha allmän uppsikt över trafiken och få in de uppgifter som behövs för att kunna svara för efterkommande tullgöromål, t.ex. beskattning och statistik. &
Beslut att medge hemtagning av importerade varor fattas i stor ut- sträckning av personal på privata tullupplag. Hemtagning innebär att
1) Antalet personår för olika funktioner bygger på uppgifter ur
tullens förslag till treårsbudget som överlämnades till regeringen hösten 1986.
importör får förfoga över varor innan dessa slutligt har förtullats. Beviljade hemtagningar granskas i efterhand av tullverket.
Med temporär tullfrihet avses här tullfrihet för utländska fordon som tillfälligt används i Sverige.
Vid utförsel av gods skall exportklarering ske. Underlaget härför är bl.a. en exportanmälan. Denna anmälan granskas av tullverket, som kon- trollerar att hinder inte finns för att varan förs ut. Uppgifterna i exportanmälan ligger också till grund för handelsstatistiken.
Klarering av transportmedel och exportklarering utförs i huvudsak av bevakningspersonal. En väsentlig del av arbetsuppgifterna utförs på kvällar och nätter. Personalinsatserna uppgick år 1985 till motsvarande 1 185 personår.
För gods som importeras skall importören normalt lämna en skriftlig tulldeklaration. Undantagna från deklarationsplikten är postförsändels- er och resgods. I dessa fall klassificeras varorna av tullverket som också utfärdar tullsedlar. Detta kallas officialtulltaxering. Personal- insatserna för dessa uppgifter uppgick år 1985 till motsvarande 60 personår. För kameralt arbete vid posttullavdelningarna har personal- insatserna beräknats till 27 personår.
Deklarationsgranskning och kontrollbesök
Deklarationsgranskning och kontrollbesök sysselsatte år 1985 motsva- rande 409 personår och omfattar primärgranskning, sakgranskning, kon- trollbesök, omtulltaxering, mankoutredningar, preliminära deklarationer och direktförtullningar.
Importör eller dennes ombud skall deklarera importgodset. Tullen skall kontrollera att deklarationerna är riktiga. Denna granskning börjar med primärgranskning som utgör en översiktlig kontroll av att alla uppgif- ter är ifyllda, att summeringar är rätt gjorda och att erforderligt underlag finns bifogat deklarationen. Vidare kontrolleras om särskilda införselbestämmelser gäller för varorna. Flertalet deklarationer under-
går endast primärgranskning och fastställs därefter varvid tulltaxer- ingsbeslut fattas. Deklarationer kan också underkastas sakgranskning. Denna är mer omfattande och fördjupad. Syftet med all granskning är att fatta tulltaxeringsbeslut, dvs. att fastställa tull, andra skatter och avgifter, samt att kontrollera att gällande införselföreskrifter iakt- tas. I vissa fall är deklarationerna ofullständiga eller saknar styrk- ande handlingar, t.ex. fakturor. I sådana fall kan en preliminär tull- deklaration behöva upprättas.
Sedan tulltaxeringsbeslut fattats utgör importanmälan med tulldeklara- tion (tullsedeln) slutlig kreditverifikation i tullens godsredovis- ning.
Om fel i tulldeklaration upptäcks inom sex månader efter det att tull- taxeringsbeslut fattats kan omtulltaxering i vad avser debiterade avgifter göras.
De flesta importörerna är s.k. hemtagare. Dessa har rätt att ta hand om godset sedan de lämnat en enkel hemtagningsanmälan. Tulldeklaration får då lämnas vid ett senare tillfälle. Syftet med hemtagningsförfarandet är att godset snabbt skall kunna frigöras utan att därmed importföre- skrifter åsidosätts. Gods kan också förtullas utan föregående hemtag- ning, s.k. direktförtullning.
Normalt granskas uppgifterna i tulldeklarationen mot uppgifter i im- portfakturor och andra avlämnade handlingar. I vissa fall görs också fysiska varukontroller. Mankoutredningar görs vid bristande godsredo- visning.
De personalresurser som år 1985 användes till granskning av tulldekla- rationer och omtulltaxeringar m.m. har beräknats till sammanlagt 385 personår.
Kontrollbesök hos importörer kan med hänsyn syftet i huvudsak indelas i previsionsbesök, revisionsbesök och tulltaxeringsbesök.
s.k. previsionsbesök görs när företag ansökt om att få bli hemtagare. Avsikten är att informera företaget om villkoren för att få vara hemta- gare och att ge tullverket en uppfattning om företagets import.
Revisionsbesök görs för att via bokföringen kontrollera företagets im- port. Man granskar då bl.a. att alla importsändningar blivit deklare- rade och att avlämnade deklarationer är riktiga.
Tulltaxeringsbesök har bl.a. till syfte att fastställa att deklarerade varor klassificerats korrekt enligt tulltaxan. Vid sådana besök görs ofta också en enklare bokföringskontroll för att utröna om deklarerade tullvärden m.m. är riktiga.
Kontrollbesök görs regelbundet eller på förekommen anledning. Personal- resurserna år 1985 för kontrollbesök har beräknats till 24 personår.
Kameral t arbete
Kameralt arbete sysselsatte år 1985 motsvarande 323 personår, huvudsak- ligen kontorspersonal. Arbetet omfattar godsredovisningskontroll, redo- visning av uppbörd, månadsredovisning, kassaarbete, in- och utklarering av fartyg, journalföring och manifestkontroll av exportgods, utfärdande av varucertifikat, restitution, kontroll av ursprungsintyg samt med- givande av uppläggning och uttag från tullager.
Godsredovisningskontrollen går i huvudsak ut på att fastställa att var- je sändning i debetverifikationerna (lastförteckningen) motsvaras av kreditverifikation som visar att den tullklarerats eller - i fråga om förtullning - att preliminärt eller slutligt tulltaxeringsbeslut medde- lats. Kontrollen utförs i stor utsträckning stickprovsvis.
Redovisning av uppbörd, månadsredovisning och kassaarbete omfattar åt- gärder efter det att bl.a. hemtagning beviljats, tulltaxeringsbeslut fattats eller förtullning verkställts. Syftet med åtgärderna är att sä- kerställa att uppbörd av tull m.m. sker och att underlag lämnas för framställning av handelsstatistiken.
I tullverket finns två betalningssystem, nämligen ett för kontantbeta- lande och ett för kreditimportörer. I redovisningsarbetet ingår att föra olika journaler, t.ex. dagjournal, debiteringsjournal och kassa- journal m.m., samt att utfärda kvitton vid kontantbetalningar. Arbetet består också av att ta emot, sortera, förvara och distribuera bl.a. hemtagnings-, import- och exportanmälningar.
Vid in- och utklarering av fartyg avgörs om fyr- och farledsvaruavgift skall utgå. Då avgift utgår verkställs debitering.
Journalföring och manifestkontroll av exportgods innebär att utgående godsjournal förs för visst gods, t.ex. sådant som är berättigat till restitution av avgifter, och att kontroll sker av att i manifest upp- tagna positioner motsvaras av exportanmälningar. På begäran från expor- tör utfärdar tullanstalt varucertifikat, som bestyrker att varan är be- rättigad till förmånsbehandling vid export till EG-länderna och till EFTA-länderna.
Det kamerala arbetet innefattar också att medge att varor får upEläggas på eller uttas från tullager.
Statistik
Att framställa underlag till handelsstatistiken är en central uppgift för tullverket. Grundmaterialet utgörs av uppgifter i bl.a. hemtag- ningsanmälningar, importanmälningar och exportanmälningar. Uppgifterna dataregistreras och sammanställs hos tullen. De sammanställda uppgift- erna överlämnas periodvis till statistiska centralbyrån för vidare bearbetning och publicering.
Personalresurserna för framställning av statistikunderlaget uppgick enligt tullens förslag till treårsbudget år 1985 till motsvarande 107 personår, huvudsakligen kontorspersonal. Härav finns 85 vid statistiska sektionen och nio vid ADB-sektionen.
Uppbörd
Till importörer som har kredit för tull m.m. sänder tullen ut tullräk— ningar. Dessa framställs centralt med hjälp av uppgifter som dataregi- strerats från tullsedlar och andra debiteringshandlingar. Framställ- ningen av tullräkningar är samordnad med framställningen av underlaget för handelsstatistiken. I uppbördsverksamheten ingår även betalnings- bevakning och redovisning till statsverket av influtna medel. Mindre än en procent av tull m.m. betalas kontant.
Personalresurserna för den centrala uppbörden uppgick år 1985 till 22 personår. Personalstyrkan utgörs till ungefär hälften av handläggare och hälften av kontorspersonal.
Restitution och ursprungskontroll
Det finns två funktioner med nära anknytning till verksamhetsområdet beskattning och statistik. Dessa är restitution och ursprungskontroll.
Restitution kan erhållas för vissa tullar, andra skatter och avgifter som importör erlagt. Återbetalning kan ske enligt särskilda regler när samma varor eller bearbetade varor förs ut ur landet. Tullens arbete går ut på att kontrollera riktigheten av begärd restitution. Uppgifter om de varor som importerats och exporterats behöver kunna styrkas med bl.a. import- och exportanmälningar. Personalresurserna för restitu- tionsarbetet år 1985 har beräknats till 14 personår, huvudsakligen tulltaxerare.
Varor som förs ut från Sverige till annat EFTA-land eller till land inom EG kan erhålla förmånsbehandling i mottagarlandet, om vissa vill- kor är uppfyllda. Varornas ursprung m.m. skall bestyrkas med intyg som utfärdas av tullverket eller av företag som fått tillstånd att själv göra det. Kontroll av ursprungscertifikat utförs på begäran av utländsk tullmyndighet för att fastställa den materiella riktigheten av certifi- kat som utfärdats i Sverige. Dessa arbetsuppgifter måste utföras till följd av bestämmelser i frihandelsavtalet med EG och i EFTA- konven-
tionen. Årligen får tullen 400 ä 500 förfrågningar. På motsvarande sätt riktar den svenska tullen förfrågningar till utländska tullmyndigheter om materiell kontroll av ursprungsintyg för varor som införs till vårt land. Däri ingår också kontroll av u-landsursprung för erhållande av förmånsbehandling vid införsel till Sverige. Personalresurserna för ursprungskontroll har år 1985 beräknats till 11 personår och utgörs av tulltaxerare.
2.1.3. Tullverkets organisation Organisation
Tullverket kan delas upp i generaltullstyrelsen och tullstaten. Gene— raltullstyrelsen är den centrala ledningen i Stockholm och tullstaten består av verkets regionala och lokala enheter.
Generaltullstyrelsen svarar för ledningen av hela tullens verksamhet och påverkas därmed av en datorisering av förtullningsverksamheten. Generaltullstyrelsens organisation framgår av figur 2.1. Några enheter inom generaltullstyrelsen utför sådana uppgifter som kan förutses bli särskilt starkt berörda av en datorisering. Dessa är kanslibyrån som är en juridisk enhet med ansvar för bl.a. tullverkets författningssam- ling, ekonomibyråns uppbörds-, statistik- och ADB-sektioner som cen- tralt producerar tullfakturor och underlag för handelstatistik, tariff- byrån som svarar för tulltaxan och dess tillämpning samt bevaknings- och kontrollbyrån som svarar för arbetsmetoder och kontrollstrategi. 1 mindre grad berörs däremot kustbevakningsbyråns, personalbyråns och övriga delar av ekonomibyråns verksamhet.
Vad därefter gäller tullstaten är landet indelat i sju tullregioner. För ledningen av verksamheten i varje tullregion finns en tulldirek- tion. Dessa är placerade i Haparanda, Sundsvall, Stockholm, Malmö, Helsingborg, Göteborg och Karlstad. Kustbevakningens regionala organi- sation behandlas inte eftersom den knappast berörs av utredningens ar- bete och dessutom inom kort kommer att föras bort från tullen.
Figur 2.1 Generaltullstyrelsens organisation
___—___—
Generaltulldirektör
______________ Tulldirektörer (7)
Överdirektör
Verksledningssekretariat (8)
Organisationsenhet (3)
Kanslibyrä (29,5) Ekonomi- Personal- Tariffbyrå (36) Bevaknings- och Kust— byrå (145)
byrå (40) kontrollbyrå (39) bevzkningSå) byr
Juridisk Budget- Allmän Allmän Allmän sektion (13) ;——enhe1 (4) sektion (25) sektion (13) sektion (5) Kansli (4)
Författnings— Kameral- Utbildnings- Tullfrihet - Kontroll- Operativ (10) sektion (15,5) sektion (15) )
sektion (9) sektion 6 sektion (5,5) sektion
Byggnads- Löneavtals- Huvud- Central tull- (18) Fartygs— (13) l_' sektion (7) sektion (5) laboratorium (16) kriminalsektion sektion
inköps-
Frihandels- Telesektion (5) . [_ sektion (7 ,5) sektion (9 ,5)
Uppbörds— sektion (16 ,5)
Statistik- sektion (85)
ADB-sektion ( 9)
Siffrorna inom parentes anger antalet befattningar enl. befattningsplanen per 1986-07-01.
Varje tullregion är i sin tur indelad i tulldistrikt. Sammanlagt finns 21 sådana distrikt. I varje tulldistrikt finns en distriktstullkammare som är lokaliserad till en ort som har en omfattande utrikestrafik eller som av annan anledning anses vara lämplig placeringsort. Di- striktstullkammaren i Stockholm, Malmö och Göteborg är samorganiserad med tulldirektionen på platsen, och i Haparanda, Sundsvall, Helsingborg och Karlstad är distriktstullkammaren helt inordnad i tulldirektionen på orten. Inom vissa tulldistrikt finns också tullavdelningar och tull-
stationer som lyder under distriktstullkammaren. Sammanlagt finns 18 tullavdelningar och 23 tullstationer.
Varje tulldistrikt utgörs av ett eller flera trafikområden. Inom varje
trafikområde - där det inte finns distriktstullkammare - finns en tull- kammare (18 st.). Även under vissa tullkammare sorterar en tullstation
(3 st.).
Distriktstullkammare, tullkammare och tullavdelningar har fullständiga befogenheter att förtulla gods. Vid tullstationerna är dessa befogenhe- ter begränsade. Det är i första hand de tullstationer som finns utmed landgränsen som förtullar gods men då i begränsad omfattning.
Den förtullningsverksamhet som utredningen uppmärksammar utförs främst vid distriktstullkammare, tullkammare, tullavdelningar och tullsta- tioner.
Tullverkets regionala indelning och den geografiska fördelningen av ar- betsställen presenteras i figur 2.2 och 2.3.
Personalen
Personalen i tullen är av främst tre kategorier, nämligen tulltaxe- ringsutbildad personal, kontorspersonal och bevakningspersonal. Perso- nalresurserna framgår av tabell 2.3.
GENE RALTULLSTYREååSN
TULLDIREKTIONER 7 st 7605)
Distriktstullkammare '
let i 7836) Gränsbevakningsområden
7st 212
Tullavdelningar 18st (705)
Tullstationer 2 23 st (85)
Tullkammare 18 st 388
Tullstationer 3
3st (1)
] Därav 7 st samorganiserade med tulldirektion 2 Därav 3 st obemannade
3 Därav 2 st obemannade
Tuiistationer 4
l7st (201)
Gränsposteringar Zst (6)
4 i gränstullsamarbete deltagande norska och finska tullstationer ei medräknade 5 exkl personal vid tdn i Haparanda, Sundsvall, Helsingborg och Karlstad
6 inkl personal vid tdn i Haparanda, Sundsvall, Helsingborg och Karlstad
Siffrorna i rutorna anger antalet befattningar enligt tullverkets befattningsplaner per 1986-07—01.
Kustbevakningsområden lSst 347
Kustposteringar 40 st ( 332)
Regionkustposteringar
lOst 96
Flygkustposteringar
3st 14
T ULLREGI ONER, T ULLDIS T RIK T,
TULLKAMMARE OCH TULL- ? STA TIONER
Bjemfjell A aresuando
O Kiruna 0 Muodoslompolo
Faux/re A
lunkade/A Pajala O O Jäckvikz Pello
Övertorneå
HAPARANDÅ
ä d ÅdalsvnllenA OG ddc :
Skellefteå 0
Storlien
. ÖSTERSUND
Örnsköldsvik
KramforsO SUNDSVALL
DsrbyA Lumfallu A
1 O Rorbäcksnas Hudiksvall O
Söderhamn
DFalun . GÄVLE
Svinesund Strömstad O GUpäaa KappclskAr Kungshamn 'Keiing CI .] ARLANDA Lyseki Eskilstunas o Stenun sund > ' STOCKHOLM Skäråamn Wallhamn SoderlålJeD NORRKÖPING. E, N näshamn Land ett - GÖTEBORG n ” " Du,,mpm Nyköping-Oxelösund D Borås
Varberg D Falkenberg 9 HALMSTAD .
0. TULLDIREKTION/DISTRIKTSTULLKAMMARE . DISTRIKTSTU LLKAMMARE
' D Tullkammare L 0 Tullstation. Isransposterins A Narxkto/lsred
Höganäs
x HELSINGBORG Kristian- KALMAR. Landskrona nåd KARLSHAMN
Åh ;BSOIl ORolrånebi
"5 vesbor arls rona
MALMÖ OSlur'up & ' Trelleborg YstadäSim'iSham"
Tabell 2.3 Personalresurser
Kategori Antal befattningar enl. plan 1986-07—01
Generaltullstyrelsen 337 Handläggare 155 Kontorspersonal 182
Tullstaten 3 600 Tulltaxeringsutbildad personal 660 Kontorspersonal 485 Gränsbevakningspersonal 1 998 Kustbevakningspersonal 457
Summa 3 937
Den tulltaxeringsutbildade personalen sysselsätts huvudsakligen inom området beskattning och statistik samt inom det administrativa området. Arbetsuppgifterna består bl.a. i granskning och kontroll av tulldekla- rationer samt postförtullning. Som exempel på administrativa arbetsupp— gifter kan nämnas arbetsledande uppgifter samt uppgifter inom personal- och ekonomiadministrationen. Kontorspersonalens huvudsakliga arbetsupp— gifter är att biträda tulltaxeringspersonalen i dess arbete och att svara för det kamerala arbetet.
Bevakningspersonalen utgörs av gränsbevakningspersonal och kustbevak- ningspersonal. Gränsbevakningspersonalen expedierar transportmedel, last och resande som passerar in och ut över landets gränser och svarar för allmän övervakning av utrikestrafiken samt andra smugglings- och brottsbekämpande insatser.
Den tulltaxeringsutbildade personalen har inom verket genomgått en ut— bildning, som tidigare kallades kammarskrivarkurs och numera kallas tulltaxerarkurs. Denna personal har formell kompetens för i princip
alla befattningar inom tullens centrala förvaltning, inom beskattnings- och statistikområdet samt inom den regionala och lokala administra- tionen.
Kontorspersonalen får i samband med anställningen genomgå en introduk— tionsutbildning. För denna personal anordnar tullen också en assistent— kurs med inriktning mot vissa göromål inom tulltaxering, administra- tion eller kameralt arbete.
För att få fast anställning inom tullbevakningen gäller att tjänste- mannen skall gå igenom kurs för nyanställd bevakningspersonal. För att få högre tjänster inom bevakningskarriären gäller att tjänstemannen skall ha t.ex. tullassistentkurs eller tullmästarkurs.
Inom tullverket har nyligen slutförts en utbildningsutredning. I den föreslås bl.a. att alla tulltjänstemän med myndighetsutövande uppgifter skall ges en gemensam grundläggande utbildning. Denna syftar till att tjänstemännen på egen hand skall kunna utföra normalt förekommande upp— gifter inom klarering, godsregistering, resandekontroll och primär- granskning. Den grundläggande utbildningen tar sikte på tullproceduren, klareringsarbete, import- och exportbestämmelser och klassicificerings— regler. Efter praktik fullbordas den grundläggande utbildningen med två inriktningar. Genomförs förslaget bör dagens kategoritänkande inom tullen motverkas och ökad flexibilitet i personalanvändningen vinnas.
2.1.4 Tullverkets rutiner vid införsel och utförsel Författningar
Viktiga författningar på tullområdet trädde i kraft den 1 januari 1974 som ett resultat av en allmän översyn av tullagstiftningen. En genom— gripande reform av själva tullförfarandet genomfördes då. Ett hemtag- ningsförfarande och ett system med privat godsvård infördes. Tidigare hade importerade varor förts till lager som förvaltades av tullmyndig- heterna. En väsentlig nyhet var också att tulltaxering skulle ske med ledning av en deklaration som fylldes i av den tullskyldige. Tidigare hade tullverkets personal med ledning av fakturor m.m. fyllt i tull-
handlingar i samband med förtullning (officialtulltaxering). Nuvarande ordning innebär således att tullskyldig själv eller via ett av tull-
verket godkänt ombud upprättar importanmälan med tulldeklaration. Denna lämnas till tullverket som granskar densamma.
Tullagen (1973:670) reglerar förfarandet vid in- och utförsel av varor. I tullstadgan (1973:67l) har regeringen utfärdat föreskrifter om till- lämpningen av tullagen. I den av riksdagen beslutade tullförordningen (19731979) föreskrivs att vid förtullning utgår tull enligt lag (1977z975) med tulltaxa. I tullkungörelsen (1973:1014) har regeringen utfärdat bestämmelser om tillämpning av tullförordningen. Frihandels- förordningen (1977:1194) och förordningen (1971:963) om tullfrihet för varor från utvecklingsländerna är legal grund för tullfrihet eller tullnedsättning för varor från EG—, EFTA- och utvecklingsländerna.
Tullagstiftningen har setts över av beredningsgruppen för tullagstift— ningsfrågor (Ds UD 1985z4). Med anledning av bl.a. denna grupps förslag har regeringen (prop. 1986/87:166) lämnat förslag till en ny tullag oCh ytterligare ett par nya lagar på tullområdet. Några större förändringar av de materiella bestämmelserna innebär emellertid inte detta. De nya författningarna kan väntas träda i kraft den 1 januari 1988.
Bestämmelser om skatter och avgifter som tullverket skall uppbära vid införsel finns i de olika skatte- och avgiftslagarna. Föreskrifter med import- och exportbestämmelser för olika varor finns i lagar eller i författningar som beslutats av regeringen eller myndigheter.
Slutligen bör nämnas att lagen (1968:418) om straff för varusmuggling innehåller de centrala straffbestämmelserna för överträdanden av före- skrifter om in- eller utförsel av varor. Bestämmelser om sanktionsfor- men tulltillägg vid lämnande av oriktig uppgift ingår dock i tullagen.
I det följande redogörs översiktligt för förfarandena kring de viktig- aste tullklareringsformerna. En mer detaljerad beskrivning av tullens arbetsrutiner görs i avsnitt 3.3.
In- och utförsel av transportmedel
När transportmedel införs till tullområdet skall detta anmälas för tullen så att nödvändiga klareringsåtgärder kan vidtagas. Dessa kan innefatta undersökning och förpassning av transportmedlet samt åtgärder för debitering av skatt och avgift. Vid utförsel vidtas liknande klare- ringsåtgärder.
Fartyg som kommer till tullområdet får endast trafikera platser som ut- gör tullklareringsområde. I annat fall krävs trafiktillstånd. Innan ett fartyg anlöper en tullplats skall förhandsanmälan göras. Denna får vara muntlig. Efter ankomsten skall fartygets befälhavare till tullen lämna
inkommande fartygsanmälan, proviantdeklaration, besättningsdeklaration
och lastdeklaration.
Med ledning av handlingarna beräknas fyr- och farledsvaruavgift. Debi- terade avgifter betalas mot tullräkning eller kontant. I samband med klareringen beviljas fartyget lossnings- eller lastningstillstånd av tullverket. Vidare utfärdas i vissa fall tullpass. överskottsproviant (sprit, tobak) inlåses. Ibland utförs även fartygsvisitation. För fartyg som avgår från tullområdet skall utgående fartygsanmälan med lastdeklaration lämnas.
Fartygets befälhavare får anlita ombud (mäklare) som hjälper till med tullformaliteterna.
Undantag från ovan beskrivna förfarande finns för t.ex. statliga far- tyg, fiskefartyg samt fritidsbåtar.
Flygplan som kommer till tullområdet får endast trafikera flygplatser som utgör tullklareringsområde. I annat fall krävs trafiktillstånd. Flygplatserna är klassade som A-, B-, C- eller D—flygplatser. A- och B-flygplatser utgör tullklareringsområde. Arlanda, Landvetter och Sturup utgör A-flygplatser.
Innan ett flygplan anlöper en tullplats skall en förhandsanmälan göras. Denna får vara muntlig. Efter ankomsten skall befälhavaren till tull— verket lämna inkommande luftfartygsanmälan enligt fastställt formulär.
Sådan anmälan får i befälhavarens ställe lämnas av flygbolag. Tullverk- et beviljar därefter lossnings- eller lastningstillstånd. vidare skall tullverket beredas tillfälle att undersöka flygplanet.
Innan flygplan lämnar tullområdet skall detta anmälas.
Undantag från beskriven procedur finns för bl.a. statsflygplan och vis- sa mindre flygplan.
Lastbilar och bussar som kommer till tullområdet skall trafikera tull-
väg. Med tullväg avses allmän farväg vid vilken tullanstalt finns för klarering av fordonstrafik.
Vid klareringen skall fordonsföraren lämna inkommande fordonsanmälan och bifoga lastförteckning eller godslista. Tullverket skall få till- fälle att undersöka fordonet. Uppgifter samlas in så att vägtrafikskatt (kilometerskatt) kan debiteras vid utresetillfället. Tullverket kon— ' trollerar även att fordonet är försäkrat. Är så inte fallet tecknas en speciell trafikförsäkring. Premien uppbärs av tullverket. Debitering av kilometerskatt, trafikförsäkringspremier etc. sker ofta i nära anslut— ning till färjetrafik. Betalning sker i de flesta fall kontant och tullräkningssystemet nyttjas inte så ofta. Tullverket beviljar loss- nings— eller lastningstillstånd eller utför önskad tullklarering av godset.
För från tullområdet avgående fordon lämnas utgående fordonsanmälan. Från detta förfarande kan tullmyndighet medge undantag.
Resande med personbil får använda annan väg än allmän farväg vid vilken tullanstalt finns för klarering av resande, förutsatt att ingenting medförs utöver det som fritt får införas av resande och att fordonet inte är avgiftspliktigt.
Införsel av varor
Normalt gäller att vara som införs till landet skall registreras.
Godsregistreringen kan sägas utgöra en varudebitering i ett godsredo- visningssystem. Registreringen görs för att tullverket skall kunna kon— trollera att allt gods blir tullklarerat. Undantagna från godsregi- strering är bl.a. varor som transiteras genom tullområdet och postgods. Även järnvägsgods som försänds inom tullområdet på järnvägsanmälan är undantaget från omedelbar godsregistrering.
Det bör också framhållas att genom den tullprocedur som infördes år 1974 upphörde i princip tullverkets befattning med godsvården. I stäl- let infördes godsvård i privat regi. Tullverket ger enskilda företag tillstånd att inrätta tullupplag. Vid sådana får oförtullade varor för- varas under kortare tid i avvaktan på att de förtullas eller tullklare— ras på annat sätt. Tillståndet innebär att företaget får bedriva gods- vårdsverksamhet under tullverkets överinseende. Företaget svarar för att en oförtullad vara inte lämnas ut utan att tullklarering ägt rum. Vidare skall tullupplaget förvara godset i utrymme som har godkänts av tullverket.
Flera olika godsjournaler finns hos tullen. Här kommer emellertid endast att behandlas inkommande godsjournal som används för gods som läggs upp på tullupplag eller direktklareras. Underlag för godsregi- strering består av inkommande fartygs-, luftfartygs- eller fordonsanmä- lan jämte därtill fogad lastdeklaration. Denna kan utgöras av lastför- teckning, godslista, manifest eller konossement.
Vid godsregistrering antecknas bl.a. datum för godsregistrering och ett godsnummer (IG-nummer) tilldelas. Det bör också noteras att varje en- skild vara inte godsregistreras utan registrering sker av hela sänd— ningar. Tullverkets definition av sändningsbegreppet innebär att med sändning avses varje varumängd som i lastförteckning, godslista eller liknande tagits upp för sig till kollital, vikt eller annan kvantitet.
För att kunna redovisa godsrörelser och gods i lager för uppdragsgivare och tullverket håller tullupplagen en noggrann godsredovisning. Tull- upplag, som vid uppläggning av gods upptäcker att i lastförteckning upptagna varor inte överensstämmer med faktiskt förhållande, är skyl- digt att meddela detta till tullverket.
En ordning med hemtagning av importvaror innan förtullning skett inför- des år 1974. Orsaken var att tullverket i slutet på 1960-talet ville låta importörer själva deklarera sitt gods, något som skulle medföra merarbete för importörerna. För att göra deklarationsförfarandet attraktivt beslöts att samtidigt ett hemtagningssystem skulle införas. Hemtagningssystemet innebär att en större del av importgodset kan fri— göras omedelbart vid importtillfället utan att tulldeklaration då lämnas. Importören får också längre betalningsfrist.
Hemtagningssystemet karaktäriseras av att ett fåtal uppgifter behöver lämnas vid gränspassagen och att risken för att en vara stannas upp vid gränspassage är mycket liten.
Företag som vill använda hemtagningssystemet måste ansöka hos tullver- ket om att bli hemtagare. För att få tillstånd krävs att företaget är etablerat i Sverige och driver sin rörelse under sådana former att tullverket kan kontrollera dess uppgifter genom inspektionsbesök och bokföringsgranskning. Speditionsföretag och liknande företag får inte tillstånd att bli hemtagare. Godkänd hemtagare tilldelas ett registrer- ingsnummer och en bestämd kontrolltullanstalt. Till kontrolltullanstalt utses vanligen tullanstalt på den ort där importören har sin bokföring. Ansökan om att få bli hemtagare anses även innefatta ansökan om att få bli kreditimportör, vilket innebär att tull, annan skatt och avgifter betalas mot tullräkning. Kreditvärdigheten prövas därför. Till kon- trolltullanstalt skall hemtagaren lämna tulldeklaration efter gjord hemtagning.
Om en hemtagare önskar få varor utlämnade genom hemtagningsförfarandet, lämnar han en hemtagningsanmälan till utlämningsstället som normalt är ett privat tullupplag. Tullverket, eller i vissa fall tullupplag, har rätt att bevilja hemtagning. Hemtagningsanmälan får lämnas genom
ombud.
De åtgärder som tullverket vidtar när en importör begär hemtagning är följande:
- beslut om att bevilja eller inte bevilja hemtagning
— insändning av beslut om beviljade hemtagningar till tullverkets statistiska sektion,
- hemtagaren får ett blad ur blankettsetet med godset och ett blad per post,
- statistiska sektionen registrerar beviljad hemtagning,
- H-lista produceras och distribueras,
- U-lista produceras och distribueras,
- snabbstatistik produceras och levereras.
H-listan utgör en sammanställning veckovis per kontrolltullanstalt över samtliga gjorda hemtagningar som skall slutdeklareras vid myndigheten. U—listan utgör en sammanställning veckovis per utlämningstullanstalt över samtliga beviljade hemtagningar.
I de fall då hemtagningen beviljats av ett tullupplag överlämnar uppla- get blankettsetet till tullverket dagen efter utlämnandet. Tullverket behandlar sedan ärendet på samma sätt som om tullverket beviljat hem- tagningen. På blankettsetet finns ett förtryckt godsnummer (H-nummer). Det ersätter tidigare åsatt godsnummer. Den tidigare gjorda godsregi- streringen är därmed krediterad på ett godkänt sätt.
Större importföretag som så begär tilldelas nummerserier för att själva framställa H—nummer. Normalt tillgår det så att då hemtagningsanmälan skall framställas i ett datasystem, räknar systemet kontinuerligt fram nummer inom given ram.
Med förtullning avses att tullmyndighet fastställer tull, annan skatt och avgift för varor vid införsel. I samband med förtullningen kontrol- lerar tullmyndigheten att varan får införas. Den noggranna klassificer- ingen av varan (tulltaxering) är grunden för beräkning av tull och för bestämmande av om införselbestämmelser gäller.
Förtullning efter hemtagning sker när en hemtagare mot avlämnande av hemtagningsanmälan tagit hem oförtullat gods. Han skall då inom fast- ställd tid till kontrolltullanstalten inlämna importanmälan med tullde- klaration. Till denna skall vara fogad kopia av den hemtagningsanmälan som avser godset. Vidare skall styrkande handlingar, t.ex. faktura,
ursprungsintyg och returintyg, biläggas. Importanmälan med tulldeklara- tion får upprättas och lämnas genom godkänt ombud.
Vid förtullning efter hemtagning vidtar tullverket följande åtgärder:
- ankomststämpling och avprickning i H—lista,
- tulltaxeringsbeslut fattas, - redovisningsnummer påstämplas,
- redovisning av förtullningen,
— utsändning av tulltaxeringsbeslut till tullskyldig eller ombud och insändning till statistiska sektionen,
- statistiska sektionen producerar underlag för tullräkning och han- delsstatistik,
- ADB-sektionen producerar tullräkning, reskontra, slutligt underlag för handelsstatistik,
- ADB—sektionen distribuerar tullräkningar och underlag för handelssta— tistik,
- uppbördssektionen bevakar att betalning inkommer, förvaltar och redo— visar influtna medel.
Enligt tullagen har ombud, som får lämna importanmälan med tulldeklara- tion, rätt att åta sig tullskyldigs betalningsansvar gentemot tull- verket om ombudet är kreditimportör.
Hemtagning behöver inte alltid följas av förtullning. Godset kan t.ex. återutföras. För att hålla ordning på gods som klareras eller behandlas på annat sätt förs en klareringsjournal. Klareringsjournalen krediterar H-listan på samma sätt som en importanmälan med tulldeklaration.
Förtullning utan föregående hemtagning, dvs. direktförtullning, tillgår på i stort sett samma sätt som förtullning efter hemtagning. En viktig skillnad är dock att godset finns tillgängligt för eventuell undersök— ning. Godset kan finnas vid tullmyndigheten eller förvaras på ett tull- upplag. En annan skillnad är att, om godset förvaras på tullupplag, det först anges där varefter tullmyndigheten slutför förtullningen. Att ange gods innebär att den som skall förtulla godset vänder sig till upplaget och får påtecknat att godset finns i upplagets vård. Någon avprickning i den av tullverket för tullupplaget förda godsjournalen
sker inte. Denna godsredovisning görs långt senare och endast översikt- ligt och stickprovsvis samt noggrant på en mindre del.
Den som direktförtullar kan vara kreditimportör eller kontantbetalande. Kreditimportör betalar tull, annan skatt och avgifter mot tullräkning som sänds ut av generaltullstyrelsen. Kontantbetalande betalar till den tullanstalt som skött förtullningen.
I de fall då vissa av de uppgifter som krävs för att lämna en full- ständig tulldeklaration saknas, kan under vissa betingelser en prelimi- när tulldeklaration lämnas. Efter granskning av denna och i vissa fall efter debitering av preliminärt beräknade avgifter kan godset utlämnas. I normalfallet följs den preliminära deklarationen av en slutlig importanmälan med tulldeklaration, varvid den preliminära tulldeklara- tionen kan avslutas och eventuella preliminära debiteringar regleras.
Förtullning vid posttullanstalter av paket skiljer sig från vad som nu beskrivits genom att tullverkets personal med ledning av postal dekla— ration upprättar en posttullsedel (officialtulltaxering). Den postala deklarationen innehåller en kortfattad varubeskrivning samt sändningens värde. Om värdet överstiger visst belopp krävs faktura. Paketet finns tillgängligt om tulltjänstemannen vill undersöka det. Eventuell tull betalas via postverket till tullverket. En delvis annan ordning används för brevförtullning.
I denna beskrivning har inte berörts rutiner för resandeförtullningar. Dessa är emellertid inte särskilt betydelsefulla vid en datorisering.
Utan att förtullas får varor sändas som tullgods (transiteras) inom eller genom tullområdet. Detta kan f.n. göras enligt TIR-konventionen, ATA-konventionen eller enligt nordisk förpassningsordning. Endast det senare förfarandet beskrivs i detta sammanhang.
Den som vill transitera gods enligt nordisk förpassningsordning anmäler detta till tullverket. De åtgärder som tullverket vidtar är följande:
- förpassningen beviljas eller avslås av tullmyndighet,
- beviljande myndighet erhåller från mottagande tullmyndighet ankomst- attest, som utgör ett exemplar ur blankettsetet, med uppgift om att förpassningen mottagits och varit kurant - vid förpassning till eller från tullområdet skall gränstullanstalt passeras. Passagen skall bestyrkas av tullmyndigheten.
Den nordiska förpassningsordningen upphör när den 1 januari 1988 en gemensam västeuropeisk transiteringsordning träder i kraft. Innebörden av denna beskrivs i några följande avsnitt.
Oförtullad vara skall, om den inte omedelbart förtullas eller tas hem, läggas upp på tullupplag. På tullupplag får varan förvaras i högst 30 dagar. Därefter skall den på något sätt ånyo tullklareras.
Oförtullad vara får förvaras under två år på tullkreditlager och trans- itlager och under obegränsad tid på provianteringslager. Dessa tre lager kallas med gemensamt begrepp för tullager. Tullkreditlager är avsett för gods som tagits hem och får inrättas bara av hemtagare. Provianteringslagret är avsett för förvaring av oförtullade varor som skall användas för proviantering eller utrustning av fartyg och flyg- plan samt för försäljning till diplomater och till exportbutiker. Transitlagret är avsett för gods som inte skall förvaras på annat sätt och får normalt inrättas endast av innehavare av tullupplag.
Exportbutiker är avsedda för försäljning av oförtullade eller eljest Obeskattade varor till flygpassagerare. I frihamn får oförtullad vara förvaras utan tidsbegränsning. I den utsträckning som bestäms får i frihamn bedrivas industriell verksamhet och detaljhandel. Tullager, frihamnar och exportbutiker står under tullverkets överinseende.
En vara som införts i landet skall genomgå någon av de klareringsformer som nu beskrivits, nämligen hemtagning, förtullning, transitering inom eller genom tullområdet, uppläggning på tullupplag eller tullager, tas in i frihamn eller föras till exportbutik. Dessutom kan vara få innehas med temporär tullfrihet, förstöras eller utföras. Genom dessa åtgärder avförs varan ur tullens godsredovisningssystem.
Utförsel av varor
Företag som önskar exportera varor skall anmäla utförseln till tullver- ket. Denna anmälan görs med en exportanmälan. Innan utförsel sker, skall tullen kontrollera att hinder mot utförsel av sändningen inte föreligger.
De åtgärder som tullverket vidtar är följande:
- kontroll av att varan får föras ut, - utfärda exportattest för förmånsvaror, - insändning av exportanmälan till statistiska sektionen och i vissa
fall utsändning av exportattest till exportören.
Utförsel av förmånsvara behöver i regel styrkas för att ersättning skall utgå. Sådan vara blir genom export berättigad till t.ex. export- bidrag eller restitution av tull m.m. som betalats för varan vid
införseln.
Avgifter på varor som utförs förekommer i få fall. F.n. gäller sålunda att avgift skall erläggas vid utförsel av ål och torsk. Dessa avgifter uppbärs av jordbruksnämnden.
Betalningsvillkor, sanktionsavgift, besvär m.m.
Den som betalar tull, annan skatt och avgift kontant till tullverket skall erlägga debiterat belopp inom 15 dagar. Vid import kan vara behållas hos tullverket som säkerhet för tull m.m. När betalning skett eller säkerhet ställts får importören förfoga över godset.
Den som är kreditimportör betalar debiterade avgifter mot tullräkning. Denna skall betalas inom 15 dagar från den dag räkningen ställts ut. Rutinerna kring utfärdande av tullräkningar medför att dessa utställs
drygt tre veckor efter det att tulldeklaration lämnats.
Restavgift utgår om tull eller annan införselavgift inte betalas inom föreskriven tid. Ränta utgår på tull eller annan införselavgift som
skall betalas med anledning av bl.a. omtulltaxering och eftertulltaxer- ing samt beslut av generaltullstyrelsen, kammarrätt eller regerings- rätten. Ränta utgår normalt inte på för lågt debiterad mervärdeskatt när denna är avdragsgill.
Tulltillägg kan utgå om tullskyldig i tulldeklaration lämnat oriktig uppgift som medfört att tull eller annan införselavgift påförts till ett för lågt belopp.
Förseningsavgift erläggs när tulldeklaration inte lämnas inom föreskri- ven tid efter gjord hemtagning. Ett avdrag på 300 kronor från åter- betalningen tillämpas när t.ex. ett EUR-certifikat inlämnats för sent eller yrkande om tullbefrielse inte gjorts inom stadgad tid. I vissa fall kan tullverket även bevilja befrielse från nämnda avdrag. General— tullstyrelsen får meddela förhandsbesked om varas statistiska nummer enligt tulltaxan, tullvärde, m.m.
Beslut, som någon annan tullmyndighet än generaltullstyrelsen fattat, får överklagas hos generaltullstyrelsen. Talan mot generaltullstyr- elsens beslut förs hos kammarrätt vars beslut kan prövas av regerings- rätten. Besvär får bara anföras i vissa frågor som anges i tullagen. Besvär skall normalt väckas inom sex månader. Tullmyndighet som hittar felaktigt beräknade avgifter rättar dessa. Detta kallas för omtull- taxering. Fråga om omtulltaxering kan även väckas av tullskyldig. Om- tulltaxering skall ske inom sex månader från fattat beslut och får inte göras om besvär anförts. Myndighet får utföra eftertulltaxering, om uppgift i tulldeklaration är felaktig och medfört att tull eller annan avgift påförts med för lågt belopp. Är undandraget belopp ringa, kan tullmyndigheten besluta att inte utföra eftertulltaxering. Fråga om eftertulltaxering får inte väckas om omtulltaxering är möjlig och inte heller längre tillbaka i tiden än fem år från det att varan angivits till förtullning.
2.1.5 Företagen och tullproceduren Antal importörer
År 1985 importerade inemot 40 000 företag varor till Sverige till ett värde av totalt 245 miljarder kr. Ett fåtal koncernerll står för merparten av Sveriges import. Färre än 200 koncerner svarade för två tredjedelar av det totala importvärdet. Av dessa svarade de 50 största importörerna för halva importen och de 15 största importörerna svarade för en tredjedel av det totala importvärdet. Av de företag som inte ingår i en koncern svarade de 850 största för ca 15 % av den totala importens värde.
Omvänt uttryckt belöpte mindre än 10 % av det totala importvärdet på fler än 30 000 mindre, fristående företag. Hela 27 500 av dessa hade ett importvärde som understeg 1 milj. kr. och av dessa hade 18 300 företag ett importvärde som var mindre än 100 000 kr.
Om man ser till värdet av de importerade varorna är det således ett ytterst begränsat antal företag eller företagsgrupper som är de verk- ligt stora importörerna. Som exempel kan nämnas att färre än tio före- tag eller företagsgrupper står för Sveriges råoljeimport, en import- verksamhet som representerar ungefär tio procent av det totala import- värdet.
Det är emellertid inte de importerade varornas värde som i första hand indikerar vilken belastning på företagens resp. tullverkets resurser som tullproceduren medför. Det är snarare antalet importsändningar med åtföljande dokumenthantering för förtullning m.m. som är avgörande för detta. År 1985 utställdes 2,7 miljoner tullsedlar, varav inemot 0,5
1) Med en koncern menas här en företagsgrupp som består av ett moderbolag med dotterbolag i Sverige eller utlandet och som inte ägs av något annat i Sverige registrerat bolag.
miljoner posttullsedlar. Inemot 1,7 miljoner tullsedlar hänförde sig till gods som tidigare hade tagits hem. Av det totala antalet tullsed- lar, exkl. posttullsedlar, hänförde sig 0,5 miljoner eller 18 % till gods som direktförtullades.
Importens ungefärliga fördelning mellan stora och andra importörer sammanfattas i följande sammanställning.
Kategori Antal Andel Andel Antal koncerner/ koncerner/ företag företag importvärde tullsedlar Stora koncerner 187 0,5 65,5 1 770 000*) därav de största (49) (0,1) (50,9) (1 375 000*) Medelstora koncerner och företag 4 262 11,7 26,3 710 000*) Små 32 000 87,8 8,2 220 000*) Summa 36 449 100,0 100,0 2 700 000
*) Uppskattat antal
Även om andelen av importvärdet inte är direkt översättbart till antal tullsedlar bör man ändå kunna dra slutsatsen att på motsvarande sätt som ett fåtal företag står för merparten av importvärdet, så står också ett fåtal företag för huvuddelen av antalet tulldeklarationer och tull- sedlar.
Olika kategorier av företag
De företag som medverkar i importaffärer kan delas in i olika katego- rier som är av betydelse för förutsättningarna för datorisering och dokumentlös uppgiftsöverföring.
Importören kan vara allt ifrån ett stort grossistföretag med en omfat- tande importverksamhet till ett fåmansföretag med någon enstaka import- affär per år.
De största importörerna har en hög administrativ utvecklingsnivå med ett omfattande ADB-stöd. Flera av dem har utvecklat egna rutiner för sina kontakter med tullverket vid import och export. De har också byggt upp en egen kompetens inom detta område. De utnyttjar ombud bara för vissa delar av sin importverksamhet, i första hand de delar som hänger samman med hanteringen i avsändningslandet och själva transporten samt åtgärder i samband med hemtagning. Andra stora importörer utnyttjar vanligtvis ombud vid kontakterna med tullverket.
Flera av de största enskilda importörerna är stora företag inom verk- stads— och elektroindustrin. Dessa är samtidigt våra största export- företag. Sveriges största exportföretag är f.ö. landets största impor- tör. Bland andra stora importörer återfinns t.ex. de största företags- grupperna inom partihandeln.
Till importörerna kan man också räkna handelshusen. Ett handelshus är ett företag som i eget namn och i fast räkning bedriver import- och exportverksamhet. Det står som ägare till det gods som införs till dess detta har placerats hos en köpare. Handelshuset är därmed i likhet med en importör tullskyldigt gentemot tullverket för det gods som man för in. Handelshusen bedriver också exportverksamhet.
De många tusen medelstora och små importörerna är ofta i hög grad bero- ende av ombud för speditions-, transport- och förtullningsåtgärder i anslutning till importaffärer. De köper den kompetens och kapacitet som krävs. Det finns givetvis också medelstora och små importföretag som står för delar av detta arbete själva. De har därvid ofta ett helt manuellt förfarande. Dessa företag svarar för en liten andel av det totala importvärdet och deras andel av antalet importsändningar är liten.
Leveransvillkoret är för köparen ett viktigt val. Det styr nämligen hur mycket han måste engagera sig i importprocessen. Är leveransvillkoret "fritt hus förtullat" får han hem sina varor till ett fast pris utan
att behöva göra någonting alls. Detta kan vara en fördel för mindre el- ler ovana importörer. Motsatsen till detta leveransvillkor är "fritt säljarens lager". Köparen får i detta fall själv - eller genom ombud - ombesörja att varan hämtas vid säljarens lager och levereras dit den skall.
En Speditör erbjuder som ombud för en importör eller exportör tjänster som krävs för en handelstransaktion mellan parter i olika länder. Speditören kan stå för transportplanering, transport, leverans, distri- bution, lagring samt den dokumenthantering som en sådan handelstransak- tion kräver både i utlandet och i Sverige.
Speditören kan därmed utföra alla de moment som ligger i hemtagning, transitering och förtullning av en vara. Speditören kan också för im- portörens räkning betala tullräkningen. Det står importören fritt att köpa alla dessa tjänster eller att bara köpa en del av dem. Särskilt för småföretag kan det vara besvärligt att klara av tullformaliteterna. Speditörerna kan då tillhandahålla den kompetens som behövs för att utan störningar genomföra importaffärer. Effektiva speditörer blir därmed viktiga för att småföretagen skall kunna hävda sig.
Det finns 340 företag anslutna till Sveriges Speditörförbund. Av dessa är mellan fem och tio företag betydligt större än de övriga. De större speditionsföretagen har väl utvecklade rutiner för kontakter med
tullen och automatiserade rutiner för framställning av tullhandlingar.
Transportören utför transporten på importörens eller speditörens upp- drag. En transportör kan vara allt ifrån ett rederi, ett flygbolag, SJ, ett stort åkeri till en åkare med en enda bil. Vissa transportörer är samtidigt speditörer.
Rutiner vid import av varor
Importerande företag eller deras ombud skall lämna vissa uppgifter till tullverket. Utifrån detta har importföretagen - med eller utan ombud - skapat sina egna rutiner med utgångspunkt från egna och branschens för-
utsättningar. Också Speditörerna har var och en skapat sina egna rutin- er.
Ett företag som träffat avtal med en utländsk leverantör om inköp av varor kan underrätta sitt ombud (Speditör) att gods finns att hämta, som skall levereras till en viss plats. Speditören kontaktar i sin tur sitt utlandskontor eller samarbetspartner (agent), som ombesörjer nöd- vändiga arrangemang utomlands. Godset anländer så småningom till Sverige och Speditören har att handla enligt lämnade instruktioner.
I det följande beskrivs olika händelser då enligt tullproceduren impor- tör, Speditör eller transportör skall lämna uppgifter till tullverket vid import av varor. Det ligger i sakens natur att den beskrivning som här görs i stora drag blir en spegelbild av den beskrivning av tullens rutiner som lämnades i avsnitt 2.1.4.
Fordonsanmälan
Föraren på en lastbil som kommer till Sverige skall lämna inkommande fordonsanmälan. Lastförteckning eller godslista skall också lämnas. Uppgifter lämnas så att kilometerskatt skall kunna debiteras. På mot- svarande sätt lämnar föraren av en lastbil som lämnar landet utgående fordonsanmälan. Motsvarande anmälan lämnas också för fartyg och flyg- plan.
Godsregistrering
Allt gods som klareras vid gränsen tilldelas ett godsnummer (IG-nummer) och registreras i en godsjournal. Den godslista och övriga fraktbrev eller fraktsedlar, som följer en sändning, utgör underlag för godsre- gistreringen. Av en lastdeklaration framgår normalt bl.a.
- datum för godsregistrering,
- varumottagare, - kolliantal och kollislag, - märke och nummer,
- varuslag, - vikt, — värde.
Om dokumentunderlag för godsregistrering av någon anledning förkommit kontaktas omgående avsändande speditör, vanligen per telefon eller via telex, för att erforderliga uppgifter skall erhållas.
Godsjournalerna utgör debetverifikationer i tullens godsredovisningssy- stem. De krediteras av den handling som klarerar godset, t.ex. en hem- tagningsanmälan, en förpassningshandling eller en tulldeklaration.
Gods som inte klareras vid gränsen, dvs. gods som transiteras till an— nan tullplats, registreras inte heller vid gränsen utan vid den tull— plats där klarering sker eller det tullupplag där godset läggs upp.
Transitering och uppläggning i tullupplag
Transitering kan f.n. ske med stöd av TIR-konventionen, ATA-konvention- en eller nordiskt tullpass. Den som vill transitera gods från gränsen anmäler detta på en särskild blankett till tullverket som beviljar eller avslår transiteringen. Godset kan därvid gå till en tullanstalt där det klareras, men i praktiken går det i de flesta fall till ett tullupplag. Där bryts eventuell plombering av en tulltjänsteman eller av en förtroendeman som har tullverkets tillstånd att bryta plomber. Tullupplaget registrerar godset i godsjournal och kan sedan medge hem- tagning. Tullupplaget är skyldigt att i en lossningsrapport anmäla för tullverket om sändningens innehåll inte överensstämmer med vad som finns angivet i den lastdeklaration som lämnats till tullen.
Hemtagning
Av de mer än två miljoner importsändningar, exkl. postförsändelser, som togs in i landet 1985 utgjorde huvuddelen hemtagningsgods. Så gott som alla företag med regelbunden import är hemtagare. När en sändning, som
skall tas in som hemtagningsgods, når gränsen kan företagen handla enligt några huvudalternativ.
Ett sådant alternativ är att, om hela lasten avser en enda hemtagare, låta anmäla godset för hemtagning redan vid gränsen och därefter ta hem det direkt till företaget. Denna rutin ger importföretaget möjlighet att förfoga över godset mycket snabbt. Rutinen kräver att underlag för godsregistrering och hemtagningsanmälan lämnas vid godsets ankomst till gränsen. Flera stora företag gör på detta sätt. Detta förfarande medger också att sändningen efter klareringen kan delas upp och transporteras
direkt till importörens kunder.
Rutinen medför för tullverkets del att debetuppgifterna i godsjournalen i princip krediteras av hemtagningsanmälan i samma stund som de förs in. I fråga om samlastade transporter får denna rutin endast användas i vissa fall, t.ex. transporter från de nordiska länderna och transporter med ett fåtal sändningar. Andra sändningar måste transiteras till ett tullupplag varifrån hemtagning till de skilda importörerna kan ske.
Ett annat alternativ är att först begära transitering och därefter anmäla sändningen till uppläggning på tullupplag. Denna rutin kräver att importören eller hans ombud gör anmälan om transitering i samband
med gränspassagen.
Hemtagningsanmälan
Den som är hemtagare har av tullverket fått medgivande att ta hand om sina importvaror redan innan de förtullats.
Den som vill ta hem en vara måste själv eller genom ombud lämna hemtag- ningsanmälan för varan till tullanstalten eller tullupplaget på den ort där varan finns. En importör eller hans ombud skall i hemtagningsan-
mälan lämna uppgift bl.a. om
- godsnummer (IG-nummer), — H-nummer,
- leverantör,
- hemtagare,
- avsändningsland,
- ursprungsland,
- godsmärkning,
- antal och slag av kolli,
- varuslag,
- bruttovikt,
- sändningen innehåller varor för vilka gäller särskilda införsel- villkor,
- sändningens värde om det överstiger 500 000 kr.,
- eventuellt licensnummer eller andra tillstånd.
H-numret är ett på hemtagningsblanketten förtryckt godsnummer, vilket ersätter tidigare åsatt godsnummer.
Företag kan i förväg tilldelas serier med H—nummer för egen framställ- ning av hemtagningsanmälningar. Med hjälp av datorsystem kan automa- tiskt H-nummer genereras som kopplas till aktuell godssändning. Ibland väljer det importerande företaget, som anlitat speditör, att själv framställa hemtagningsanmälan och tilldela H—nummer. Ett H-nummer utgör vanligen ett viktigt sökbegrepp i företagens informationssystem.
Förtullning av hemtaget gods
Hemtaget gods skall anges till förtullning senast torsdagen i andra veckan efter hemtagningsveckan. För förtullningen skall hemtagaren eller hans ombud lämna importanmälan med tulldeklaration och ett exem- plar av motsvarande hemtagningsanmälan till företagets kontrolltullan- stalt. Många uppgifter som skall lämnas på importanmälan har tidigare lämnats på hemtagningsanmälan.
I tulldeklarationen skall importören eller hans ombud ange bl.a.
- avsändnings- och ursprungsland, - varans statistiska nummer,
- tillämplig tullsats,
— skatter och andra avgifter,
— varans vikt och i vissa fall annan kvantitet, t.ex. antal, - varans avgiftspliktiga värde (pris, frakt och försäkringskostnader
samt royalty och licensavgifter), - uppgift om beroendeförhållande, — yrkande om nedsättning av eller befrielse från tull.
Därutöver är den som deklarerar skyldig att beräkna den tull m.m. som skall belasta importvaran. Uppgifterna i deklarationen skall styrkas med handlingar som fakturor, varucertifikat och eventuella licenser eller tillstånd.
Importföretagen har valt olika modeller för sin handläggning gentemot tullverket. Många av de stora och medelstora importörerna svarar själva för deklarationsarbetet medan andra köper deklarationstjänster från en speditör eller från ett deklarationsföretag. I några fall köper stora företag datorstöd för deklarerandet från en speditör. I många fall ombesörjer Speditören även betalning av tullräkningen för importörens räkning.
Speditörer som använder datorstöd registrerar uppgifter utifrån till- gängliga dokument (faktura, fraktsedel, godslista, lossningsrapport) och framställer importanmälan med tulldeklaration. Deklarationerna skrivs ut på konventionella blanketter. Speditören skriver under doku- menten för hand och lämnar sedan dessa till vederbörande kontrolltull— anstalt. För de speditörer som är ombud för flera stora importörer rör det sig om tusentals deklarationer varje vecka.
En del importörer anlitar speditör för hemtagningsanmälan, men vill själva göra importanmälan med tulldeklaration. Anledningen härtill är att de anser att det blir billigare eller att man anser sig få en bättre kvalitet på deklarationerna. De här företagen har ofta egna ADB-system för att framställa och skriva ut tulldeklarationerna. För flera av dem är det hundratals deklarationer som skall lämnas varje vecka tillsammans med erforderligt underlag.
Ett fåtal av de allra största importörerna har tullverkets tillstånd att lämna ADB-framställda tulldeklarationer på annat papper än de van- liga blanketterna till sina respektive kontrolltullanstalter. Dessa
företag lämnar periodvis, t.ex. varje vecka, en ADB-framställd lista över genomförda importaffärer med tullar och skatter beräknade. Listan, som innehåller en summering av de tullar, andra skatter och avgifter som redovisas, undertecknas och lämnas till tullen. De statistikupp- gifter som tullverket hämtar från en konventionell tulldeklaration lämnar de här företagen periodvis på magnetband direkt till general- tullstyrelsen.
Företagen som lämnar periodvisa deklarationer på detta sätt måste, med undantag för ett par företag, tillsammans med listan lämna samtliga dokument som styrker de olika posterna. Dokumenten skall vara sorterade i viss ordning. Det rör sig för de största importörerna om hundratals poster på en veckolista som skall styrkas med fakturor, certifikat m.m. Det kan observeras att företagen samtidigt enligt bokföringslagens regler är skyldiga att själva arkivera dessa handlingar. Efter tull- verkets granskning återlämnas handlingarna till importören. Hanteringen av ADB-listor, styrkande underlag och magnetband gör att företagens rationaliseringsvinst blir starkt begränsad av detta förfarande. Detta
kan förklara det ringa intresse företagen visat för att använda denna möjlighet.
Om det föreligger oklarheter i samband med importen och godset inte kan tullklareras, kan godset läggas upp på tullupplag. Orsakerna härtill kan vara att det inte framgått vem som är köpare, att gods saknas eller skall returneras, att leverantörsfakturan inte kan godkännas etc. Före- taget eller ombudet har 30 dagar till sitt förfogande för att inhämta korrekta uppgifter och komplettera dokumentunderlaget. Därefter måste varan tullklareras på något sätt.
Direktförtullning
Med direktförtullning menas att importören eller hans ombud förtullar godset innan importören får förfoga över det. Direktförtullning kan ske vid gränsen eller efter transitering på annan plats. Ungefär 20 % av alla tulldeklarationer, exkl. postförsändelser, hänför sig till direkt- förtullat gods.
En direktförtullning av annat än postförsändelser skiljer sig i fråga om de uppgifter som skall lämnas inte nämnvärt från en förtullning efter hemtagning som beskrivits i det föregående. Importören eller hans ombud lämnar importanmälan med tulldeklaration och styrker sina upp- gifter med erforderliga dokument.
Betalning av tull m.m.
En hemtagare har tullkredit och betalar tull m.m. mot tullräkning som utfärdas av generaltullstyrelsen. Betalning sker över postgiro och den kan således inordnas i företagets löpande betalningsrutiner. Många företag överlåter emellertid även betalningen av tull m.m. åt sitt ombud. Ombudet ombesörjer därmed all hantering gentemot tullverket och debiterar importföretaget för sina kostnader inkl. tull, skatt och avgifter. Ursprungsintyg (EUR-certifikat etc.) utfärdas av exportlandets tullmyn— dighet eller i vissa fall av leverantören. Om certifikatet saknas kan godset förtullas i vanlig ordning för att så småningom omtulltaxeras. Ontulltaxering skall ske inom ett halvår. Om tiden har gått ut kan för- längning ske. Från vissa ursprungsländer kan det dock ta tid att få ut ett nytt certifikat om det först utfärdade förkommit.
Den normala omloppstiden från hemtagningsanmälan till dess att tullräk- ningen skall betalas är f.n. 54 dagar. Detta ger en kredittid som kommer antingen ombuden eller importföretagen tillgodo.
Även många företag som direktförtullar har tullkredit. Vid direktför- tullning blir omloppstiden mellan den dag godset kan disponeras och den dag tullräkningen skall betalas något kortare än vid hemtagning men kan ändå uppgå till ca 36 dagar. Även i dessa fall ger tullproceduren således företagen en viss kredittid.
Vissa företag utan hemtagningstillstånd och som importerar i egen regi saknar tullkredit. De är skyldiga att betala tull m.m. innan de kan förfoga över godset. Det är emellertid en ytterst ringa del av import- sändningarna som tas in i landet på dessa villkor.
Under senare år har företagens kredittid vid betalning av tull, annan skatt och avgifter på importerade varor förkortats. Detta har åstadkom- mits genom att tullens fakturering sker snabbare och oftare, genom att betalningsfristen har förkortats och genom att reglerna har ändrats för när mervärdeskatten får avlyftas.
Antal exportörer
År 1985 exporterades varor från Sverige till ett värde av totalt 260 miljarder kr. I fråga om exporten är koncentrationen till ett fåtal företag ännu starkare än i fråga om importen. Det fanns 1985 ca 23 800 varuexporterande företag i landet. Av dessa ingick 6 100 företag i
3 100 koncerner. I vissa fall är det endast ett av företagen i koncern- en som bedriver utrikeshandel, vilket förklarar att antalet företag inte är fler i förhållande till antalet koncerner. Av dessa koncern- företag svarade ungefär 160 för mer än fyra femtedelar av den totala svenska varuexporten. De övriga ca 3 000 koncernföretagen svarade för mindre än en tiondel och mer än 17 000 icke koncernanknutna företag svarade för den resterande tiondelen av årsexporten. Ca 15 000 företag hade en årsexport som understeg 1 milj. kr.
Det kan vara värt att nämna att i vissa exportprodukter är importande- len upp till 50 % och ibland mer. Detta förklarar att stora exportörer, särskilt inom verkstads- och elektronikindustrierna, samtidigt ofta är stora importörer.
År 1985 inlämnades 2,5 miljoner exportanmälningar till tullverket som samtidigt utfärdade drygt 250 000 ursprungscertifikat. Följande samman- ställning ger en översiktlig bild av exportens fördelning mellan olika kategorier av företag.
Kategori Antal Andel Andel Antal koncerner/ koncerner/
företag företag exportvärde exportanm.
Stora koncerner 161 0,7 82,0 2 050 000*) Medelstora koncerner och företag 3 309 16,0 14,3 360 000*) Små 17 250 83,3 3,7 90 000*) Summa 20 720 100,0 100,0 2 500 000
*) Uppskattat antal
Av samnanställningen kan man dra slutsatsen att de allra flesta export- anmälningarna under ett år härrör från ett starkt begränsat antal före- tagsgrupper.
Rutiner vid export av varor
Anmälan om utförsel görs på en särskild blankett, exportanmälan. Denna skall i regel lämnas i två exemplar till tullmyndigheten. I regel sker detta vid den gränsstation där godset lämnar riket, men det kan också ske inne i landet. Om utförsel sker med fartyg eller flygplan måste anmälan inkomma i god tid innan varorna får börja lastas. Om utförsel sker med järnväg eller med post lämnas exportanmälan till järnvägssta- tionen resp. postanstalten.
Det är exportören, dvs. tillverkaren, ägaren eller säljaren, som ansva- rar för att exportanmälan lämnas och att de uppgifter som finns på ex- portanmälan är riktiga. Om exportören anlitar ett ombud, t.ex. en spe- ditör, har ändå exportören ansvar för att fullständiga uppgifter lämnas.
I författningsbestämmelserna begränsas rätten till utförsel från Sverige för ett 40-tal kategorier av varor. Vissa varor får inte föras ut alls eller föras ut endast under vissa villkor. Det behövs t.ex. exportlicens för vissa livsmedel. Särskilda bestämmelser finns också om
export av vissa högteknologivaror. Särskilda tillstånd och licenser lämnas av särskilda myndigheter, t.ex. kommerskollegium, statens jord— bruksnämnd och socialstyrelsen.
Sverige har frihandelsavtal med EFTA-länderna och med EG som tillsam- mans representerar en mycket stor del av vår exportmarknad. Ursprungs- intyg är nödvändiga för att förmånsbehandling i mottagarlandet skall erhållas. Intygen är emellertid inte nödvändiga för att varor skall få utföras från Sverige eller få införas i mottagarlandet.
Ursprungsintyg för erhållande av tullfrihet i EG- eller EFTA-land utfärdas i Sverige av tullmyndigheten eller i vissa fall av exportören. Det senare kan ske efter särskilt tillstånd av tullverket eller gene- rellt för sändningar med lägre värde. Exportören kan också få tillstånd att utfärda s.k. långtidscertifikat som gäller ett helt år. Från 1988 blir det också möjligt att auktorisera exportörer att avge ursprungs- deklarationer på fakturan. För sändningar med lägre värde kan faktura- deklaration alltid lämnas. Ursprungsintyg kontrolleras av svensk tull- myndighet på begäran av tullmyndighet i importlandet. Om kontrollen visat att ursprungsintyget är materiellt felaktigt eller om exportören inte kunnat tillfredsställande visa att varorna uppfyller fordringarna för förmånsbehandling enligt avtalen, debiteras tull för varorna i importlandet. Krav från köparna på kompensation för detta ställs ofta på exportföretagen.
Vara som exporteras och som innehafts med temporär tullfrihet skall vi- sas upp för tullmyndigheten samtidigt som exportanmälan lämnas. Tull- sedeln för temporär tullfrihet skall bifogas exportanmälan.
Om exportören vill erhålla någon förmån, t.ex. restitution av tull, skatt eller avgift, exportbidrag, regleringsbidrag, på grund av utför- seln, är huvudregeln att varan skall visas upp för tullmyndighet samti- digt som exportanmälan lämnas. Exportanmälan skall i detta fall lämnas i ett extra exemplar, vilket återlämnas av tullverket med exportattest efter utförseln. Detta exemplar skall bifogas när exportören ansöker om förmånen hos vederbörande myndighet.
En exportör eller hans ombud skall i exportanmälan lämna uppgift bl.a. om
- exportör,
- identifieringsbegrepp, t.ex. fakturanummer,
- varumottagare,
- bestämmelseland,
- skäl för utförsel som inte avser reguljär export, - utförselort,
- godsmärkning,
- antal och slag av kolli,
- varuslag, statistiskt nummer, kvantitet,
- värde.
Normalt behöver exportören inte foga styrkande handlingar till export- anmälan.
Några få företag har tullens tillstånd att lämna statistikuppgifter avseende export på magnetband. Bandet skall lämnas varje månad till statistiska sektionen. Vid export lämnas exportanmälan på vanligt sätt med alla uppgifter ifyllda utom statistiskt nummer, kvantitet och värde. Dessutom antecknas på exportanmälan att företaget är befriat från att lämna statistiska uppgifter vid utförseltillfället. Mottagande tullmyndighet behandlar dessa exportanmälningar på samma sätt som övri- ga. Det förhållandet att uppgifter för exportsändningar med detta för- farande måste lämnas på två olika sätt, nämligen på magnetband och på papper, förklarar det begränsade intresse som företagen har visat för denna form av uppgiftslämnande.
Om man jämför tullrutinerna vid import med rutinerna vid export är de senare enklare att utföra. I vissa länder krävs att varubenämningen översätts till mottagarlandets språk. För att få införa varorna i mottagarlandet krävs som regel av exportören eller hans ombud ytterli- gare handelsdokument. Den utländske importören måste också vidta en mängd åtgärder. Detta har emellertid inget samband med den svenska tullproceduren vid export.
2.2. Yttre förutsättningar och utvecklingstendenser
I detta avsnitt beskrivs hur den datorisering som nu pågår vid företa— gen påverkar dessas förutsättningar att lämna uppgifter till tullen. Därefter ges en översiktlig bild av tulldatasystem i drift eller under utveckling i sex europeiska länder. Vidare anges vilka andra myndig- heter än tullen som kan beröras av ett tulldatasystem. Avslutningsvis presenteras några rättsliga frågor som behöver lösas för att ett doku- mentlöst tulldatasystem skall kunna införas.
2.2.1. Företagen datoriserar sina rutiner vid import och export
För att vinna och behålla konkurrenskraft har svenska företag satsat på att nå ett snabbt fysiskt godsflöde i samband med import och export. De har utvecklat materialstyrningen och transporttekniken för att kunna minimera lagren och förkorta transporttiderna i syfte att begränsa kapitalbindningen.
Som ett led i detta arbete håller man nu inom många större företag på att utveckla system för papperslös informationsöverföring mellan det egna företaget och dess handelspartners samt de övriga intressenter som finns i internationella handelstransaktioner.
Med en papperslös informationsöverföring önskar man uppnå bl.a.
- minskat behov av att registrera uppgifter mer än en gång vilket sän- ker kostnaderna och minskar felrisken,
- förbättrad kundservice genom snabbare handläggning, färre orderfel och snabbare information till kunderna,
- bättre lagerstyrning genom kortare leveranstider och minskade buffertlager,
- snabbare fakturerings- och betalningsomlopp.
För att ett företag skall kunna utnyttja hela den rationaliseringspo- tential som ligger i papperslös informationsöverföring, bör så många intressenter som möjligt delta i den. Ett företag är bara delvis hjälpt av att kunna kommunicera elektroniskt med sina handelspartners och sina servicegivare, om det samtidigt är hänvisat till att kommunicera genom konventionella pappersdokument med t.ex. tullverket. Alla intressenter i en internationell handelstransaktion bör således helst befinna sig på samma tekniska utvecklingsnivå och alla måste använda överenskomna standarder. De uppgifter som överförs mellan företagen är i regel av kommersiell karaktär, något som gör att det nästan alltid också finns en rättslig aspekt på innehållet i överförda meddelanden.
Sekretess- och säkerhetsfrågor samt frågor sammanhängande med krav på verifikationer i bokföringen aktualiseras i samband med dokumentlös informationsöverföring. Sådana aspekter behandlas i andra avsnitt.
Regelverk för datakommunikation
Många företag använder numera datorer för informationsbehandling och informationsöverföring. Datakommunikation, dvs. teleöverföring av upp- gifter mellan två datorer, används dock många gånger bara inom det egna företaget eller inom den egna koncernen. I en del fall har man etable- rat bilateralt överenskomna kommunikationsformer med stora kunder och leverantörer. Behovet av att med datakommunikation kunna överföra meddelanden till andra företag både inom och utom landet är emellertid stort.
Företag som ingår i världsomspännande koncerner kommunicerar i många fall papperslöst inom respektive företagsgrupp. De måste emellertid alltjämt ta fram på papper de dokument som externa intressenter kräver eller låta registrera uppgifterna i intressentens datasystem.
Det pågår f.n. ett intensivt Utvecklingsarbete för att utforma en all- mänt accepterad standard i fråga om teknik och meddelandetyper som med— ger en helt papperslös informationsöverföring vid t.ex. en gränsöver- skridande handelstransaktion. Väsentliga framsteg har gjorts under
senare tid.
Handelsprocedurrådet (SHEPRO) är det centrala svenska organet för för— enkling av procedurerna i handeln. SNEPRO utvecklar regelverk för öppen datakommunikation. Härmed avses metoder som möjliggör kommunikation mellan heterogena datorer och heterogena interna system. Motivet till rådets satsning på dataverksamheten är den snabba och betydelsefulla utveckling som skett nationellt och internationellt för att automatise- ra informationsflöden. Ett stort antal företag inom industri och handel väntas övergå till datautväxling genom datakommunikation och den papperslösa informationsöverföringen blir förmodligen efter hand vanli- gare än dokumentprocedurerna. Tidpunkten när denna nya teknik hastigt får stor spridning bedöms enligt SNEPRO inträffa i slutet av 1980- talet.
Datakommunikation kan främjas genom samordnad utveckling av standarder eller system. Dubbelinvesteringar i bl.a. systemutveckling kan då und- vikas. Samordnade datakommunikationslösningar kommer därför i framtiden att vara en viktig faktor för den svenska industrins konkurrenskraft. SNEPRO har hittills utvecklat regelverk inom transportsektorn, nämligen de s.k. SNECOM-projekten som avser sjö-, land- och flygtransporter.
Den senaste internationella utvecklingen innebär att det nu öppnas möjligheter att på ett globalt plan utveckla överenskomna regler för datakommunikation. Detta har blivit möjligt på grund av arbetet inom FN-organisationen ECE/NP.4. En arbetsgrupp har här lyckats att interna- tionellt harmonisera de grundläggande reglerna för datakommunikation och fortsatt utvecklingsarbete pågår.
Arbetet utfördes inom ramen för ECE/TRADE/NP.4 (ECE:s arbetsutskott för förenkling av internationella handelsprocedurer). Gruppen arbetade under namnet UN/ECE/JEDI (Joint Electronic Data Interchange). Arbetet har resulterat i en harmonisering av syntaxregler (meningsbyggnad vid dataöverföring), en harmonisering och omarbetning av dataelementen (identifiering och representation av datavärden) samt skapandet av standardiserade meddelandetyper (UNSM, Universal Standard Message types) och segment (hur information struktureras).
Inom EG pågår CADDIA- och CD-projekten, vilka beskrivs närmare i av- snitt 3.4. CD-projektet avser att samordna datoriseringssträvandena
inom tulladministrationerna inom EG. Detta kommer att få en avgörande betydelse för datoriseringen i Europa, eftersom industrin kommer att anpassa sig till CD-projektets datalösningar. EG-kommissionen har för- klarat att man stödjer ECE/JEDI-arbetet både principiellt och med olika resursinsatser. EG har även deklarerat att man har antagit ECE/JEDI- lösningarna som grund för sina egna dataprojekt.
Denna globalt inriktade utveckling pekar mot en enhetlighet som man tidigare inte trott vara möjlig och detta innebär en ny situation för SNEPRO. Hittills har SNEPRO i första hand verkat nationellt genom att utveckla regelverk (SNECOM-projekten) eftersom det inte funnits några förutsättningar för globala projekt. ECE/JEDI-projektet kommer att leda till internationellt harmoniserade lösningar och nationella projekt kommer därvid att uppfattas som dubbelarbete eller konkurrerande lös- ningar. SNEPRO kommer nu därför i högre grad än tidigare att medverka i det internationella arbetet.
SNEPRO har under lång tid önskat utveckla regler för datakommunikation mellan företagen och tullverket (import—, hemtagnings- och exportanmäl- an). I en enkätundersökning bland SNEPRO:s intressenter prioriterades kommunikation med tullverket högst. Mindre delar har härvid kunnat utvecklas inom ramen för SNECOM-projekten. Ett fullständigt regelverk har dock inte kunnat utvecklats då förutsättningarna från tullens sida varit oklara.
I projektet Organisation for Data Exchange by Tele Transmission in Europe (ODETTE) förbereder bilindustrin och komponenttillverkarna i Europa papperslösa handelsprocedurer. Målet är att införa standard- format och standardprocedurer för affärstransaktioner mellan tillver- kare och leverantörer, för att kunna eliminera det pappersarbete som i dag är förenat med varje handelstransaktion. Projektet är i första hand tänkt att lösa bilindustrins problem, men det har samtidigt ett vidare syfte genom att andra närstående industrier samt myndigheter och andra skall kunna dra nytta av ODETTE:s resultat. Den europeiska bilindustrin är den första bransch som satsat på datoriserat informationsutbyte i stor skala. Andra branscher, bl.a. kemi och elektronik, håller nu på att inleda ett motsvarande samarbete. ODETTE utgår från tillgängliga internationella standarder och har genom sin pionjärinsats medverkat
till att föra arbetet på kompletta, internationella regelverk framåt. Efter genomförda tester är nu de första meddelandetyperna klara för produktion.
Generella tjänster för datakommunikation ________________________________________.
Olika tjänster finns att tillgå för datakonmunikation. Inom Sverige är det främst televerket som svarar för dessa. I det följande beskrivs några sådana tjänster.
Ett standardiseringsarbete har bedrivits i syfte att skapa tekniska och säkerhetsmässiga förutsättningar för datakommunikation mellan olika användare. Bl.a. har den s.k. OSI-modellen utvecklats. Vidare har en de facto-standard, kallad SNA, fått allt större spridning.
Telebox är en publik tjänst för meddelandehantering som tillhandahålls av televerket. Telebox startade i början av 1986. Telebox är främst av- sett för elektroniska brev och meddelanden mellan företag. Vid sändning kopplar man upp sin terminal eller persondator till Telebox, skriver ett brev och anger en eller flera mottagare. Därefter finns brevet di- rekt tillgängligt i mottagarens elektroniska brevlåda. Telebox kan även användas för att skicka eller ta emot meddelanden från Telexabon- nenter. Innehållet i brevlådan skyddas av lösenord så att endast den som känner till detta kan läsa meddelandet.
Inom det svenska företaget Transport Data Link (EEE) är man i färd med att utveckla och ta i drift ett kommunikationssystem som skall göra det möjligt för företag, myndigheter och andra intressenter att kommunicera med varandra dator till dator i samband med handelstransaktioner. TDL erbjuder anslutning till en dataväxel som medger kommunikation oavsett vilket maskinfabrikat och vilket programspråk som inblandade system an- vänder.
TDL erbjuder en standardtjänst Com Link som fungerar som ett elektro- niskt brevlådesystem. Avsändande företag eller myndighet skickar ett meddelande adresserat till en eller flera elektroniska brevlådor. Mot-
tagande företag eller myndighet initierar själv tömning av sin brevlåda eller också töms den automatiskt med bestämda tidsintervall.
TDL avses också att erbjuda en tjänst för dialogkommunikation mellan olika företags datorer. Tjänsten kommer att utformas från fall till fall utifrån de behov som respektive intressentgrupp har. Tjänsten av- ses ge möjlighet till datakommunikation från företag till företag genom TDL:s dataväxel. Genom att det enskilda företaget kommunicerar med en dataväxel behöver det inte exponera sina egna datasystem för någon annan.
General Electrics produkt Mark III kan närmast jämföras med TDL. Mark III är dock en världsomspännande kommunikationstjänst som har användare i ett stort antal länder. Man tillhandahåller ett kommunikationsnät med hyrda telelinjer och satellitöverföring samt vissa bearbetningstjäns- ter. Användaren kopplar upp sin utrustning till en lokal nod och sedan sker vidarekoppling ut på det globala nätet. Tjänsten används främst för filöverföring och elektronisk post mellan utrustningar i olika länder. Samarbete avses ske med TDL så att även TDL-kunder skall kunna slussas ut på det globala nätet.
Även andra företag erbjuder tjänster på datakommunikationsområdet.
Generella system för import- och exportdokument
För att förenkla framställningen av tulldokument hos företagen håller nu ett antal olika datorbaserade system på att utvecklas.
Göteborgs mikrodatorgrupp har utvecklat och tillhandahåller ett tullsy- stem för hemtagare och importörer. Systemet är utvecklat för mikrodato- rer och kan användas på persondatorer med viss kapacitet. Tullsystemet omfattar beräkning av tull, skatt och avgifter samt utskrift av nödvän- diga importdokument. Systemet inrymmer register med tullspecifika och andra uppgifter som tullregler, valutakurser, statistiska nummer, leve-
rantörer m.m.
Ett annat företagsobundet system (TQM) har utvecklats av Swedish Trade Data Management. TDM skall tillhandahålla tjänster både för export och import.
Exportsystemet utgör en modul som kan integreras med ett företags data- system. Systemetet framställer pappersdokument eller överför informa- tionen elektroniskt till en förberedd mottagare. Avsikten är att man i en framtid med hjälp av TDM-modulen även skall kunna kommunicera med det svenska tullverket vid en exporttransaktion.
TDMzs importsystem är en modul som kan integreras med företagets egna inköpssystem. TDM-modulen kan antingen producera erforderliga tulldoku- ment på papper eller överföra motsvarande information elektroniskt till tullverket.
I importsystemet finns lagrat de tullspecifika uppgifter som krävs för en tulldeklaration, t.ex. koder, statistiska nummer och tullsatser. De företagsspecifika uppgifter som krävs förs över från det inköpssystem i vilket uppgifterna en gång har registrerats. Systemet är tänkt att ge ett helt automatiskt tulldeklarationsförfarande av samma slag som flera av de stora importörerna redan har.
Ytterligare ett företagsobundet tulldeklarationssystem är under utveck- ling inom Aktuell Tulldeklaration AB. Systemet som kallas AIO avses om- fatta allt från hemtagningsanmälan, förtullning, utskrift av godsavier, fraktsedlar, kontroll av tullräkningar till behandling av tullrestitu- tion. ATD—systemet inrymmer en mängd register med tullspecifika och andra uppgifter. ATD—systemet skall kunna integreras med företagens egna system. Leverantören avser också att erbjuda kontinuerligt regis- terunderhåll.
Inom Ericssonkoncernen har man utvecklat ett system kallat MACH III som arbetar i realtid för framställning av exportdokument. Systemet är av- sett för drift på minidatorer. Inom Ericsson Shipping & Forwarding ad- ministrerar man i dag 25 000 exportleveranser per år med stöd av MACH III. Systemet har nu börjat marknadsföras till företag utanför Ericssonkoncernen.
Inom MACH III byggs sändningarna upp successivt från sändningsbered- ning till sändningsbeordring och dokumentation. Själva sändningsbeord- ringen innebär automatisk utskrift på en laserskrivare av alla dokument både för externa och interna behov. Systemet framställer även erforder- liga tullhandlingar. Informationen behöver inte tas fram på pappersdo- kument utan kan lika gärna dokumentlöst föras över till en mottagares dator. Det finns således möjlighet att göra utskriften direkt hos kun- den även om denne finns utomlands.
Företagsinterna system
Exportdokumentsyste . Åtskilliga företag med omfattande exportverksam- het har i dag datoriserade försäljningssystem i vilka bl.a. order-, lager-, fakturerings- och statistikrutiner ingår. Inom de största exportföretagen och inom speditionsföretagen har man därutöver utveck- lat system för dokumentframställning vid export.
Hos en del företag är exportsystemet helt integrerat med företagets öv- riga system. Hos andra exportföretag, liksom hos Speditörerna, kräver systemet förnyad registrering av erforderliga uppgifter.
De äldre exportdokumentsystemen framställer en s.k. master som sedan vid fotokopiering med hjälp av mallar ger de erforderliga dokumenten. Nyare system skriver ut dokumenten direkt med laserskrivare och produ- cerar också packspecifikationer, plocklistor m.m. De flesta företags- interna exportsystem av i dag syftar inte i första hand till papperslös informationsöverföring utan till att på ett rationellt sätt framställa de pappersdokument som krävs.
Knappt tio företag har f.n. tillstånd att till tullen lämna statistik- uppgifter avseende export på magnetband i stället för på varje export- anmälan. Tillvägagångssättet är att undertecknad exportanmälan på sed- vanligt sätt lämnas för varje sändning. I anmälan fylls alla uppgifter i utom tre, nämligen statistiskt nummer, kvantitet och värde. Dessa statistikuppgifter lämnas i stället månadsvis på magnetband till tullen där de utgör underlag för utrikeshandelsstatistiken.
Import- eller tulldeklarationssystem. Något tiotal av de största im- portföretagen har tullverkets tillstånd att lämna ADB-framställda tull-
deklarationer. Detta betyder att företaget inte behöver ge in blanket- ter för varje importsändning. I stället lämnar företaget periodvis, t.ex. varje vecka, en undertecknad lista med periodens importhändelser specificerade och med tull, skatt och avgifter beräknade och angivna samt summerade. Obligatoriska statistikuppgifter lämnar företaget på magnetband direkt till generaltullstyrelsen.
De här företagen har import- eller tulldeklarationssystem som är mer eller mindre fullständigt integrerade med företagets övriga system. 1 tulldeklarationssystemen finns dessutom erforderliga koder, tillämpliga statistiska nummer och tullsatser samt valutatabeller inlagda. Systemen medger således en delvis automatisk tulldeklarering med utgångspunkt i uppgifter som registrerats i företagets system i ett tidigare skede respektive tullspecifika uppgifter som finns lagrade i systemen. Kri- tiska punkter i sådana här system är naturligtvis hur artikelnummer omvandlas till statistiska nummer och hur priser m.m. omräknas till tullvärde.
Ett fåtal andra importföretag har motsvarande integrerade ADB-system för tulldeklaration men saknar tullverkets tillstånd att ge in annat än konventionellt utformade deklarationer. Ett par företag har, trots att tullverket har givit dem tillstånd att ge in ADB-listor, valt att låta systemet skriva ut tulldeklarationerna på konventionella blanketter.
Tulldeklarationssystem av det här slaget är redan nu i stort sett klara för en datakommunikation med tullverket.
De stora Speditörerna och ombuden har eller utnyttjar motsvarande typ av tulldeklarationssystem som de största importföretagen men med två betydelsefulla skillnader. Den ena skillnaden är att speditörsystemen normalt inte är integrerade med importföretagens inköpssystem. De kräver därför förnyad registrering av erforderliga uppgifter. Speditör- systemen har givetvis även de nödvändiga registren med bl.a. koder, statistiska nummer och tullsatser inlagda.
Den andra skillnaden är att ingen speditör har tullverkets tillstånd att lämna deklarationerna i annan form än den konventionella. Det bety- der att speditörernas system skriver ut varje deklaration på en blan- kett som ser ut som tullverkets. Varje deklaration undertecknas och man bifogar de dokument som krävs för att styrka uppgifterna. Även dessa system kan ganska snabbt ställas om till datakommunikation med tull- verket. Speditörerna bedöms lämna ca 60 % av alla deklarationer.
Flera importföretag och några speditörer har utvecklat eller köpt en enklare typ av tulldeklarationssystem som inte är integrerade med före- tagets övriga system men som innehåller vissa tullspecifika uppgifter som koder, statistiska nummer och tullsatser. I denna typ av system registreras flertalet för varje deklaration erforderliga uppgifter varefter systemet gör beräkningarna och skriver ut deklarationerna på konventionella blanketter.
Sammanfattning
Den helt dominerande delen av importen och exporten utförs av något hundratal stora industri— eller handelsföretag. Dessa förtag använder ADB-stöd i sina administrativa rutiner. Informationshanteringen vid framställning av tulldeklarationer m.m. är i många fall mer eller mindre integrerad med affärsredovisningen. Många företag använder spe- ditörer för att klara av kontakterna med tullen. Även de större spedi- törerna, vilka framställer en stor del av tulldeklarationerna m.m., använder ADB-stöd för sina administrativa rutiner och för framställning och hantering av tulldeklarationerna.
Några få export- och importföretag har fått tullens tillstånd att lämna vissa uppgifter på magnetband. Skäl till att så få företag utnyttjar möjligheten att lämna vissa uppgifter till tullen i samband med export och import synes vara att de aktuella lösningarna bygger på kombina- tioner - och delvis dubblering - av datateknik och traditionell hante- ring. Vinsterna blir då inte så påtagliga.
Standardiserade tullmeddelanden av olika slag som kan användas för datakommunikation har ännu inte utformats. Tullen har nu heller inte möjlighet att ta emot uppgifter som överförs med datakommunikation.
I ett omfattande internationellt samarbete, vari Sverige medverkar, håller regler för datakommunikation på att utvecklas. Olika tekniska kommunikationsformer håller också på att marknadsföras.
Ett antal företag i Sverige håller på att utveckla och marknadsföra fö- retagsobundna och mer eller mindre avancerade datasystem för att klara av olika tullrutiner. Stora import- och exportföretag och speditörer har utvecklat egna datasystem för tullrutiner.
Några företag har således redan nu förutsättningar att framställa tull- deklarationer med ADB och att överföra uppgifterna till tullen med da- takommunikation. Inom en nära framtid torde något hundratal stora import- och exportföretag samt något tiotal speditörer kunna få förut- sättningar härför. Många av dessa företag avvaktar med systemutbyggnad till dess regler för kommunikation av tulldata finns fastlagda. De företag som här åsyftas svarar för huvuddelen av utrikeshandeln.
2.2.2 Tulldatasystem i andra länder
Under 1970- och 1980-talen har i flera länder ADB på olika sätt tagits i anspråk för att effektivisera tullmyndigheternas arbete och för att underlätta företagens kontakter med tullmyndigheterna. De tulldata- system som utvecklats och införts bygger självfallet på den tullproce- dur som funnits i resp. land. Eftersom tullprocedurerna delvis är oli- ka, är det ofrånkomligt att också tulldatasystemen präglas härav. Ambi- tionsnivåerna vid datoriseringen växlar också. Trots de skillnader som således föreligger kan en översiktlig bild av tulldatasystemens utform- ning i några länder ge viss bakgrund till överväganden om hur ett svenskt tulldatasystem bör utformas. I det följande ges därför en pre- sentation av hur tulldatasystemen i stora drag är utformade i Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Storbritannien och Förbundsrepubliken Tyskland.
Danmark
Den danska tullmyndigheten har under senare år anskaffat system och maskiner för tull- och avgiftsområdet. I anslutning härtill har ett automatiserat godsregistreringssystem utvecklats och tagits i drift i mitten av 1987. Inledningsvis lämnar importören eller Speditören vid gränspassagen på en blankett ett visst minimum av uppgifter om sänd- ningen anges importörens registreringsnummer. Dessa uppgifter kodas av tullen in i systemet. Godset frisläpps därefter. Efter en inkörnings— period avses överförandet av godsregistreringsuppgifter komma att ske med datateknik direkt från importörer, speditörer m.fl. som ansluter sig till systemet. Under 1987 förväntas det danska postverket, SAS och de danska statsbanorna samt ett antal speditörer gå över till denna dokumentlösa informationsöverföring. Det förutsätts att godsregistrer- ingarna skall vara förberedda hos importören eller Speditören innan sändningen ankommer till landet. Uppgifterna lagras då i ett tillfäl- ligt register.
Inom tio dagar efter det att godsregistreringen lämnats skall importö- ren lämna en fullständig deklaration till hemmatullanstalten. De danska myndigheterna håller på att utforma ett datoriserat importsystem vars första fas, som omfattar omläggning av nuvarande system till den nya tulltaxan och enhetsdokumentet, skall tas i drift 1988. I en andra fas skall systemet utbyggas för att kunna behandla tulldeklarationer med bl.a. en datoriserad tulltaxa. Godkända importörer och speditörer skall ha möjlighet att tillföra systemet deklarationsdata antingen med sats- vis överföring eller i ett interaktivt förfarande. I sistnämnt fall hyr företaget en s.k. dum terminal som är ansluten till importsystemet och deklarationerna skapas i växelverkan mellan deklaranten och systemet. Bl.a. kan uppgifterna från godsregistreringen automatiskt föras över till tulldeklarationen.
En motsvarande utveckling pågår också av ett exportsystem. I detta registreras bl.a. uppgifter som behövs för utbetalning av jordbruksstöd och återbetalning av avgifter för vissa exporterade varor. Automatiska kontroller ingår i systemet. Exportörer och speditörer kommer att få möjlighet att med datakommunikation överföra exportdeklarationsupp- gifter till tullens system.
Underlag för utrikeshandelsstatistiken kommer att tas fram ur import- och exportsystemen.
I början kommer man av säkerhetsskäl att använda fasta teleförbindelser mellan godkända företag och tullen för att tullen skall kunna identi- fiera avsändaren inte bara med ett lösenord utan även kunna identifiera från vilken terminal sändningen görs. Uppringbara linjer kommer således inte att användas de första åren. Kommunikationsprotokoll har fastlagts och de typer av terminaler som kan användas har angetts. vid sidan av teleöverföring kommer även informationsöverföring med magnetband och diskett att kunna ske.
Kostnaden för att utveckla tulldatasystemen beräknas till 70 milj. danska kronor. Dessa skall under loppet av fem år betalas av användar- na. Införandet av systemen beräknas medföra att inemot 4OO tulltjänste- män skall kunna användas för andra uppgifter.
Finland
Den finska tullmyndigheten använder sedan år 1980 ett datasystem för beskattnings- och statistikändamål. Systemet infördes för att öka ef- fektiviteten i myndigheternas arbete med utrikeshandeln, bl.a. avsågs att uppgifter om import och export endast en gång skulle behöva regist- reras i maskinläsbar form. Syftet var vidare att utveckla möjligheten för samarbete mellan exportörer, importörer, speditörer och tullmyndig- het så att information dem emellan kan överföras i maskinläsbar form.
Vid 17 distriktstullkammare, vid flygplatsen i Helsingfors och vid posttullkontoret i Helsingfors finns minidatorer med bildskärmstermina- ler, skrivare, registerminnen m.m. Registren uppdateras med disketter som sänds med post.
Med en tulldeklaration som underlag för en tulltaxerare in uppgifter i datasystemet varvid uppgifterna fält för fält automatiskt kontrolleras i fråga om giltighet och rimlighet. Ev. rättelser görs interaktivt mel- lan tulltaxeraren och den lokala datorn. Uppgifterna i tulldeklara— tionen och vad som tillkommit vid taxeringen överförs på teleledning en
gång per dag till en stordator i Helsingfors där tull och skatt beräk- nas. Resultaten överförs sedan dagligen till distriktstullkamrarna där klareringsbeslut automatiskt skrivs ut. I fråga om export skrivs dock inte något särskilt klareringsbeslut ut.
Årligen hanterar den finska tullmyndigheten på detta sätt 1,4 milj. im- portdeklarationer och 0,9 milj. exportdeklarationer. Utskrift av tull- fakturor och bearbetning för utrikeshandelsstatistiken görs vid storda- torn.
Tullmyndigheten och företag som ägnar sig åt utrikeshandel kan använda system för automatisk datautväxling. Uppgifter som framställs med ADB- system i företagen kan användas direkt av tullen. För importörer och exportörer kan detta tillgå så att erforderliga tulldata av tullmyndig— heten har lagrats i företagets datorbaserade varuregister. Tulldeklara- tioner i form av datorutskrifter utan användning av de vanliga blanket- terna och motsvarande klareringsuppgifter i maskinläsbar form överläm- nas samlat till tullen för vissa tidsperioder.
Speditörer tillämpar ofta ett annat system som innebär att en tulldek- laration för varje sändning skrivs ut med ADB-hjälp på den vanliga blanketten och lämnas in till tullen. Uppgifterna i deklarationerna överlämnas därefter också var tionde dag till tullen i maskinläsbar form.
Vissa godkända importörer och speditörer kan få förfoga över godset in- nan klareringen är avslutad. Detta är en form av s.k. förenklat förfa- rande. Tullen har också möjlighet att på ansökan tillämpa periodisk klarering varvid allt gods som importerats under t.ex. tio dagar klare- ras samtidigt. Syftet härmed är att begränsa antalet tulldeklara- tioner.
I fråga om 36% av alla importtransaktioner och 25% av alla exporttrans- aktioner lämnas tullklareringsuppgifter i maskinläsbar form. Vid Helsingfors tulldistrikt, som hanterar 60% av alla importtransaktioner, är andelen maskinläsbara tulldeklarationer 40%. I Finland pågår f.n.
utveckling av ett mer avancerat system som avses tas i drift i början av 1989.
Norge
Den norska regeringen beslöt under hösten 1986 att utveckla ett tullda- tasystem kallat TVINN. Detta skall innefatta tullexpediering i samband med import. Projektet är indelat i fyra delsystem som skall utvecklas och sättas i drift efter varandra. Dessa system är system för maskinell informationsutväxling, system för manuell registrering, system för efterkontroll samt system för uppbörd av tull, mervärdeskatt och avgif- ter. De olika delsystemen avses vara satta i drift år 1990. Utveck- lingskostnaderna beräknas till 23 milj. norska kronor och motsvarar en insats på 45 personår, varav drygt hälften i konsulttjänster. Invester- ingarna i utrustning beräknas till ca 40 milj. kronor. Personalbespar- ingen beräknas till 120 ä 150 personår i tullverket när efterkontrollen utökas med 30 personår. Antalet importdeklarationer är 2,7 milj. per år. Vid statistiska centralbyrån beräknas inbesparingar med ytterligare 50 personår kunna göras.
Systemet för maskinell informationsutväxling innebär att importörer och speditörer på egna datorer, med stöd av tullmyndighetens databaserade tarifferingsregister, utformar deklarationer som med datakommunikation sänds till tullmyndigheten. Där kontrolleras de i fråga om fullständig- het, felräkning m.m. och kategoriseras. Deklarationer som innehåller fel sänds tillbaka till företaget.
Fält för fält kontrolleras då att uppgifterna är inbördes konsekventa, att kvantiteter är rimliga m.m. Kontroll sker också mot licensregister m.m. Det förväntas att 80% av deklarationerna skall tillföras tullmyn- digheten med datakommunikation före år 1993.
En annan möjlighet är att en tulltjänsteman vid en dator registrerar deklarationsuppgifterna i systemet för manuell registrering med använd- ning av tidigare nämnda kontroller.
För beredningen av frisläppandet av varorna kategoriseras deklaration- erna av datasystemet enligt olika kriterier i tre grupper, nämligen röd zon, gul zon och grön zon. Röd zon innebär att fysisk kontroll skall göras, gul zon att underlag skall företes och granskas och grön zon omfattar importärenden som kan frisläppas om stickprovskontroll inte
görs. Urvalskriterierna kan vara t.ex. ursprungsland, varunummer, importör och högt eller lågt varuvärde. Av deklarationerna förväntas ca
80% föras till grön zon.
Tullbehandlingen innefattar kontroll av dokument och fysisk kontroll av godset. Meddelande om att kontroll skall ske överförs med datakommuni- kation till importören eller Speditören. Varje deklaration, oavsett hur den tillförts tullmyndigheten, skall innehålla referensnummer till underlag (fakturanummer m.m.). Underlag och en papperskopia av deklara- tion, som kategoriseras till gul eller röd zon, arkiveras hos tullmyn- digheten. Underlag avseende varor i grön zon arkiveras hos importören. Deklarationerna kommer att bygga på en elektronisk signatur.
Deklarationsdata avseende en viss period kommer att vara tillgängliga i en databas. Efterkontroll av frisläppta varor skall kunna ske med an— ledning av analyser inom tullmyndigheten av deklarationsbasen eller efter hänvändelse från andra myndigheter eller efter tips från allmän- heten.
I uppbördssystemet ingår bl.a. att räkning för tull och avgift skall utställas, kontroll av inbetalningen och påminnelserutiner. Underlag för varuhandelsstatistiken kommer att överlämnas till statistikmyndig- heten på maskinläsbart medium.
Frankrike
Under 1970-talet utvecklades olika tulldatasystem i Frankrike. Det första, som kallades SOFIA, togs i bruk 1976 och var ett datasystem för internationell flygfrakt. Systemet ansågs fungera så väl att man 1978 beslöt att vidga systemet så att det också kunde användas vid stora vägterminaler, järnvägsstationer och hamnar. Det system som då utveck- lades kallas SOFI 1 och har nu installerats vid 53 tullstationer och bearbetar ca 40% av förtullningarna.
Företag som abonnerar på systemet kan skapa import- och exportdeklara- tioner i realtid och interaktivt genom att föra in uppgifter på en ter- minal som är anknuten till tullens datacentral. Uppgifterna kontrolle-
_ .. _...— m....
ras automatiskt mot olika register. Om uppgifterna accepteras som fel- fria kan terminaloperatören vid företaget datera och lämna in en mot- svarande tulldeklaration. Systemet kan också användas för frågor varvid således tulldeklarationen inte fullbordas.
Datorn bearbetar tulldeklarationen och klassificerar den på följande sätt
— röd kanal, varorna behöver undersökas, - gul kanal, dokumentation behövs,
— grön kanal, varorna frisläpps.
Om systemet hänför en sändning till röd kanal skrivs automatiskt en pappperskopia av deklarationen ut hos företaget. Denna skall underteck- nas och tillsammans med underlag, såsom fakturor, fraktsedlar m.m., in- lämnas till tullmyndigheten inom fyra timmar. Granskning sker av tull- tjänsteman och varorna klassificeras därvid kanske om till grön kanal.
Gul kanal upplyser företaget att underlag i form av t.ex. tillstånd eller licens måste kunna redovisas innan omklassificering sker till grön kanal.
Om systemet tilldelar en sändning grön kanal, vilket sker i 80 % av fallen, kan den frisläppas utan ytterligare granskning. Systemet skri— ver ut en tulldeklaration på företagets skrivare. Företaget skriver under deklarationen, fogar underlag till den och lämnar in handlingarna till vederbörande tullmyndighet inom fyra timmar. Frisläpp meddelas normalt inom 15 minuter efter det att företaget fört över deklarationen från sin terminal. När utlämning sker debiteras tull, skatt m.m. på företagets konto hos tullen.
För vissa företag tillämpas ett s.k. förenklat förfarande som innebär att frisläpp meddelas på grundval av en faktura kompletterad med vissa tulluppgifter. Månadsvis lämnar företaget sedan ett magnetband med sta- tistiska uppgifter och en undertecknad utskrift på papper av de uppgif— ter som tidigare lämnats.
För att bli abonnent på systemet måste företaget träffa ett avtal med tullmyndigheten. Olika kontrakt finns beroende på om SOFI-terminalen
skall användas av t.ex. en importör, en speditör eller flera företag. Användaren identifierar sig alltid med ett magnetkort som stoppas in i terminalen. För terminalen utgår en fast hyra vartill kommer avgifter för varje transaktion. Ungefär 500 terminaler och lika många skrivare finns hos företagen.
Sedan 1983 genomför den franska tullmyndigheten en vidareutveckling av systemet till SOFI 2, vilket avses tas i drift under 1987. Systemet skall då moderniseras i tekniskt avseende, få utökad kapacitet och in- föras på fler tullstationer. Det skall även bli möjligt för företag att kommunicera med systemet med hjälp av andra terminaler än dem som tull- myndigheten tillhandahåller. I funktionellt hänseende skall SOFI 2 tillföras ett godsredovisningssystem som kopplas till klareringssyste- met. Automatisk licens- och kvotkontroll avses också ingå. Möjligheten till direkt överföring av godsuppgifter från transportörer och vissa utländska tullmyndigheter studeras också.
Storbritannien
I början av 1960-talet ökade flygtransporterna av gods snabbt i omfatt— ning. De olika brittiska intressenterna inledde 1966 ett samarbete för att pröva förutsättningarna att med ett datorbaserat system förkorta den då oacceptabelt långa tid som godset behövde stå på marken. År 1971 togs ett för flygbolag, speditörer och tullmyndigheten gemensamt system för godsredovisning och förtullning av import av flygfrakt i drift. Sy- stemet kallades LACES och var i drift i tio år till 1981.
Under senare hälften av 1970-talet blev det nödvändigt att inleda en vidareutvekling av systemet. Två olika men delvis sammanhängande system utvecklades då. Det ena, som kallas ACP 80, används för import och export med flygfrakt och utnyttjas av flygbolag, speditörer och tull- myndigheten. Uppgifter om sändningar förs in i systemet av flygbolag och speditörer via egna terminaler. Företagen använder systemet för att hålla kontroll över flygfraktgodsets rörelser. Tullmyndigheten använder systemet för att få tulldeklarationer och för tullklarering av flyg- frakt.
Det andra systemet, som kallas DEPS, är tullmyndighetens system för att få tulldeklarationer, bearbeta dessa och för att klarera godset. Detta system togs i bruk 1981 och 1982 och utgjorde en vidareutveckling av tidigare tulldatasystem. Systemet täcker införsel via de största flyg- platserna och via de större hamnarna. Systemet tillförs uppgifter om importsändningar på tre sätt, nämligen genom att företaget kodar in uppgifter från en terminal vid flygplatsen (3 st), företaget kodar in uppgifter från en terminal vid hamnen (1 st) och tullanstalt (9 st) kodar in uppgifter direkt från underlag som importören tillhandahåller. Oavsett hur uppgifter tillförs systemet kräver tullmyndigheten en skriftlig tulldeklaration med erforderligt underlag.
Tulldeklarationen formas interaktivt och alla uppgifter kontrolleras automatiskt i ett antal avseenden av systemet. Terminaloperatören får reda på vilka uppgifter som är fel och kan korrigera dem. När systemet godtar informationen meddelas detta på bildskärmen tillsammans med upp- lysning om den tull och avgift som skall betalas samt hur sändningen skall klareras.
Tre olika vägar för klareringen finns. Den ena innebär att godset är klarerat utan ytterligare undersökning, den andra att dokumenten skall kontrolleras under klareringen och den tredje att klareringen skall in- nefatta kontroll av dokument och fysisk undersökning av godset. Urvalet styrs av ett antal kriterier och av en slumpfaktor.
Anknytningen till ACP 80 gör att tullmyndigheten har full kontroll över varje importsändning som komner med flyg och att ingen sändning kan frisläppas innan den klarerats. Full kontroll kan även fås över all ut- gående flygfrakt. Några större hamnar har planer att införa godsregist— reringssystem.
Följande sammanställning visar hur tulldeklarationer förs in i tull- myndighetens system.
Uppgifter tillförs från Milj. deklarationer
Import ggg Företags terminaler 1,3 Tullens terminaler 1,7 Magnetband, förenklat förfarande 1,4 Export 341 Företags terminaler (ACP 80) 0,6 Magnetband, förenklat förfarande 4,1
Tullmyndigheten förutser en snabb övergång från inkodning av uppgifter via tullterminal till direkt företagsinkodning i hamnarna.
DEPS håller nu på att vidareutvecklas och ett nytt system med delvis nytt innehåll skall börja tas i bruk under 1988. Det nya systemet, som kallas CHIEF, skall vara grunden för tullmyndighetens bearbetning av tulldeklarationer till slutet av seklet. Systemet skall kontrollera alla kvoter och licenser och utföra rimlighetskontroller. Huvuddelen av alla deklarationer skall också kodas in av företagen.
Inledningsvis kommer CHIEF att bestå av DEPS utbyggt för att klara no- menklaturen enligt Harmonized System, TARIC och SAD (innebörden av dessa uttryck beskrivs i avsnitt 2.5 och 3.4). Därefter skall ytter- ligare funktioner fogas till och spridning ske till fler användare.
Förbundsrepubliken Tyskland
Ett avancerat tulldatasystem som kallas ALFA infördes 1978 vid flyg— platsen i Frankfurt. Importörer, speditörer och transportföretag kan överföra lastuppgifter och tulldeklarationer antingen från egna data- system direkt till ALFA eller via förhyrda terminaler kopplade till
tullmyndighetens system. Användarens identitet fastställs med hjälp av ett magnetkort som förs in i terminalernas tangentbord.
Innan godset ankommer eller omedelbart därefter för importören eller dennes ombud in lastuppgifter i ALFA. Felindikationer lämnas av syste- met och dessa måste rättas av företaget. Faktiskt ankommande gods stäms sedan av mot registreringen och avikkelser rättas.
För gods som inte är tull- och skattefritt skall en komplett tulldekla- ration lämnas. Denna upprättas efter godsets ankomst med hjälp av före- tagens datorer eller vid terminaler som står i förbindelse med ALFA och överförs till ALFA-systemet. Några företag använder därvid interaktiva realtidsförfaranden. När deklarationerna upprättas kan stöd fås från olika referensregister. Alla deklarationsdata som överförs kontrolleras mot ett antal register m.m. Fel som upptäcks återförs till användarens terminal. När uppgifterna är korrekta beräknar systemet tull och skatt. Godsutlämning garanteras 30 minuter efter det att komplett tulldeklara- tion har lämnats. För tull- och skattefria varor tillämpas ett något förenklat system.
När en deklaration kommit in i systemet jämförs den mot urvalskrite- rier, t.ex. varuslag, tillståndskrav och ursprungsland. Därvid fördelas sändningarna i två grupper, nämligen sådana som automatiskt frisläpps och sådana som inte frisläpps. På deklarantens bildskärm anges klassi- ficeringen. De sändningar som frisläpps automatiskt kan mottagaren för- foga över efter 30 minuter, om inte tulltjänsteman ingriper och ändrar klassificeringen. Datautskrift av tulldeklaration med styrkande hand- lingar skall lämnas in senast påföljande dag. De sändningar som inte frisläpps automatiskt har utvalts för fysisk kontroll eller för doku- mentkontroll innan de frisläpps. Även denna klassificering kan upphävas av tulltjänstemannen. Utskriven tulldeklaration skall lämnas även i dessa fall.
Importörer och speditörer som inte är sammankopplade med ALFA lämnar utskriven tulldeklaration och styrkande handlingar till tullmyndigheten som kodar in uppgifterna i ALFA-systemet. Beslut om frisläpp eller inte fattas i detta fall av en tulltjänsteman.
ALFA-systemet har senare införts även vid några andra stora tyska flygplatser.
År 1980 inledde den tyska tullmyndigheten försök med ett system kallat ZADAT som gör det möjligt för företagen att lämna tulldeklarationer på maskinläsbart medium i stället för med skrivna deklarationer. I system- et ingår att tulldeklarationer för bestämda perioder lämnas på magnet- band och att myndigheten med datautrustning utför bearbetning av dekla- rationerna och beräknar tull och skatt. Styrkande handlingar lämnas in så att tullmyndigheten kan granska dem. Vid bearbetningen görs en mängd kontroller och beräkningar. Fel som upptäcks, vilka skulle påverka tull- och skattebeloppen, meddelas deklaranten som är skyldig att rätta dem. Endast ett fåtal importörer utnyttjar möjligheten att lämna tull- deklarationer på magnetband.
Några iakttagelser
Datoriserad informationshantering i det operativa tullarbetet började användas i början av 1970—talet. Ofta introducerades datasystem i för- tullningen av flygtransporterat gods där kravet på snabbhet är särskilt uttalat.
De tulldatasystem som infördes i början på 1970-talet - och även senare införda system - håller nu på att vidareutvecklas. Man satsar då ofta på dokumentlös informationsöverföring från företagen till tullmyndig- heterna. I en del fall förlitar man sig på elektronisk signatur medan man i andra fall också kräver ett manuellt undertecknat dokument.
Systemen bygger på att uppgifter som registrerats en gång hos företaget eller tullen inte skall behöva registreras på nytt. Uppgifterna lämnas satsvis eller interaktivt. De uppgifter som lämnas kontrolleras av systemet i fråga om giltighet, rimlighet, logik m.m. Systemen ger ofta deklaranten stöd vid utformningen av deklarationen, t.ex. i fråga om beräkningar, tulltaxenummer och krav på licenser. Även när systemen varit i drift flera år synes fortfarande en väsentlig del av deklara- tionerna lämnas på blankett. I många fall skall styrkande underlag lämnas till tullmyndigheten.
På grundval av olika kriterier och slumpvis urval fördelas deklara- tionerna eller sändningarna på mer eller mindre noggranna gransknings- former. För en stor del av deklarationerna tillämpas i huvudsak endast en automatiserad kontroll genom tulldatasystemet. Om deklarationerna godtas av systemet frisläpps de utan ytterligare kontroll. För en del av deklarationerna tillämpas dokumentkontroll och för vissa dessutom fysisk kontroll av varorna.
Det tar flera år att utforma och införa tulldatasystem. Vidareutveck- ling av systemen synes ofta vara både lämplig och möjlig när erfarenhe- ter vunnits och tekniken förbättrats. Investeringarna i utvecklingsar- bete och maskinutrustning m.m. är betydande.
2.2.3 Andra intressenter
Vid sidan av tullen samt import- och exportföretagen finns andra in- tressenter att ta hänsyn till vid datorisering av tullproceduren. Med import— och exportföretag avses här även företag som speditörer, ombud, hamnar, statliga affärsverk m.fl. övriga intressenter utgörs därför av myndigheter. De viktigaste av dessa anges i det följande.
Kommerskollegium har hand om import- och exportreglering för alla varor utom jordbruksvaror, tobak och gödselmedel. För att få importera eller exportera varor som är reglerade krävs licens utfärdad av kommerskolle- gium.
För närvarande är regleringar i tillämpning på importen av bl.a. vissa varor från statshandelsländerna, textilvaror från ett antal länder och vissa stålprodukter från alla länder. Varje år utställs ca 65 000 licenser.
Vid import eller export räknar tullverket av den kvantitet som impor- terats eller exporterats på licensen. För importen av stålprodukter används ett förfarande med generella licenser. Sådana utställs på importörer som åtagit sig att regelbundet rapportera sina inköp av dessa produkter direkt till kollegiet. Tullverket bevakar endast att företaget vid import beviljats sådan licens.
Kommerskollegium har rätt att från tullverket erhålla uppgifter som rör import eller export. Kommerskollegium kan härigenom t.ex. vid utred— ningar om marknadsstörning få viktig information om import som inte är reglerad eller följa upp faktisk import och export vid misstanke om kringgående av regleringar.
Jordbruksnämnden (JN) har hand om import— och exportreglering för jordbruksvaror, tobak och gödselmedel. För att få importera eller exportera sådana varor som är import- eller exportreglerade krävs licens utfärdad av JN. Ca 1 500 importlicenser ställs årligen ut.
Jordbruksnämnden fastställer jordbruksavgifter. De flesta av dessa ligger fast för lång tid (halvår eller mer) och är knutna till ett bestämt statistiskt nummer. I fråga om vissa jordbruksvaror förekommer omfattande handel på världsmarknaden. Avgifterna för dessa varor måste anpassas till världsmarknadspriser och ändras därför ofta. Generella jordbruksavgifter meddelas tullen i form av författningstryck. Impor- törer kan av JN beviljas nedsättning av fast avgift. Denna nedsättning meddelas tullen genom att importören uppvisar nedsättningsbeskedet. För ett mindre antal varor hänförliga till vissa statistiska nummer finns inga fasta avgifter. Avgiften är i dessa fall knuten till varans sam- mansättning och meddelas till tullen genom att importören uppvisar ett av JN utfärdat avgiftsbesked. Dessa är i allmänhet giltiga i tre måna- der eller mer. Jordbruksnämnden har rätt att från tullverket erhålla uppgifter som rör import och export. Ca 25 000 tullsedlar per år inne- håller någon form av jordbruksavgift. Jst önskemål är att kunna följa hur beviljade licenser nyttjas och att snabbt kunna få ut information om ändrade fasta jordbruksavgifter.
Statistiska centralbyrån (SCB) får från tullverket underlag på magnet- band för handelsstatistik. Detta underlag datorbearbetas bl.a. mot ett prisregister. Vid denna datorbearbetning upptäcks oklarheter som till- ställs tullverket för utredning. De korrigerade uppgifterna överlämnas till SCB som därefter kan producera handelsstatistiken. SCB har även en databas vari finns uppgifter om import- och exportstatistik, som är tillgänglig för företag.
Riksskatteverket debiterar och uppbär en rad olika punktskatter, t.ex. bensinskatt, dryckesskatt, försäljningsskatt på motorfordon m.m., för hos verket registrerade företag. För icke registrerade företag debi- terar och uppbär tullen skatt vid import. Skattesatser meddelas tull- verket genom författningstryck. Riksskatteverket har rätt att erhålla uppgifter om export och import av varor.
Länsskattemyndigheterna har enligt tullagen rätt att få uppgifter från tullverket om händelser rörande import och export av varor. Dessa upp- gifter används bl.a. vid beslut om återbetalning av mervärdeskatt.
Riksbanken har rätt att erhålla uppgifter om export och import av va— ror. Riksbanken är särskilt intresserad av uppgifter om export av varor för att kunna bevaka att betalningarna tas hem från utlandet. Tullver— ket är intresserat av riksbankens registreringar om företagens betal- ningar till utlandet för att den vägen om möjligt kunna upptäcka oegentligheter vid bl.a. beräkning av tullvärde.
Även statens pris- och kartellnämnd har rätt att från tullverket få uppgifter som rör import och export av varor.
Lantbruksstyrelsen har huvudansvar för tillämpningen av den veterinära införselkungörelsen och svarar för tillståndsgivning vid import eller export av t.ex. levande däggdjur. Tillstånden skall visas upp för tull- verket.
Lantbruksstyrelsen ansvarar också för tillämpningen av växtskyddslagen. Det innebär bl.a. att myndigheten vid import granskar av exportlandet utfärdat sundhetscertifikat och beslutar därefter om varan får importe- ras eller inte. Sundhetscertifikat är ett intyg som skall garantera att varan uppfyller ställda krav, t.ex. att den är fri från sjukdomar och artfastställd. Vid import av växter utgår växtskyddsavgift. Enligt av lantbruksstyrelsen fastställd taxa debiterar och uppbär tullverket avgifterna.
Lantbruksstyrelsen administrerar också förordningen angående utrot- ningshotade djur och växter. Denna förordning reglerar handeln med
vissa djur och växter. Som exempel på sådana kan nämnas vissa ormar och kaktusar.
Livsmedelsverket utfärdar införseltillstånd för livsmedel med anledning av den veterinära införselkungörelsen. Tillstånden skall vid import visas upp för tullverket. Verket svarar också för tillämpningen av livsmedelslagen. Där föreskrivs bl.a. att yrkesmässig livsmedelsimpor- tör skall vara registrerad hos livsmedelsverket. Denna lista tillstäl- les tullverket som övervakar att livsmedelsimportörerna är registrera- de.
Socialstyrelsen (505) har huvudansvaret för tillämpningen av författ- ningar rörande läkemedel, narkotika, försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat m.m. Det innebär bl.a. att 505 måste framställa listor på utomlands tillverkade naturmedel. Dessa listor används inom tullverket för att korrekt tullklarering skall kunna göras. SoS listor är framtagna med datorteknik. Vidare utfärdar SoS tillstånd för import av teknisk sprit. Dessa tillställs importören som uppvisar tillståndet för tullverket. Tullverkets personal skall boka av importerad kvantitet i tillståndet.
Transportrådet (TPR) handlägger frågor om den internationella lastbils— trafiken. En viktig uppgift för TPR är att i förhandlingar fastställa kvoter för hur många transporter som får utföras med lastbilar till och från de berörda länderna. Underlaget för sådana förhandlingar utgörs främst av TPR:s egna uppgifter och förfrågningar bland åkare. Uppgift- erna är idag mycket bristfälliga och det vore värdefullt för förhand- lingsarbetet om säkrare underlag kunde erhållas. Särskilt angeläget för TPR är att få en bild av utländska åkares trafik på Sverige, antalet transporter, lastbil med eller utan släp, nationalitet osv. Hos TPR finns f.n. 358 utlandstransportörer registrerade och ca 16 000 till- stånd till utlandstransporter beviljas årligen.
2.2.4 Några rättsliga frågor
I direktiven uttalas att utredningen bör uppmärksamma de legala prob- lem, bl.a. ansvarsfrågor, som kan vara förknippade med utväxling av in-
formation mellan näringslivet och tullverket med hjälp av ADB eller an- dra elektroniska metoder. I ett system med dokumentlös uppgiftsöverfö- ring är det rättsligt nödvändigt att uppgiftslämnarens namn, ställning och behörighet klarläggs. Detta klarläggande skall tjäna samma ändamål som namnunderskrifterna i de nuvarande tulldeklarationerna. I detta avsnitt lämnas en bakgrund till bl.a. denna och ett par andra rättsliga frågor.
Allmänt om papperslös informationsöverföring
För ungefär hundra år sedan började telegram att användas för att över- föra handelsdata. Informationen som överfördes avsåg transaktioner som t.ex. köp, ordererkännanden, bekräftelser och betalningsinstruktioner. Telex kom successivt att ersätta telegram. Båda kommunikationsmetoderna innebär att avsändare och mottagare har en papperskopia innehållande översänd resp. mottagen information. Någon namnteckning från avsändaren finns emellertid inte på mottagarens papperskopia. Därmed bestyrks inte utan vidare avsändarens identitet och inte heller bestyrks att inne- hållet i översänt meddelande är det avsedda. Den legala formen för de genom meddelandena upprättade rättsdokumenten har inte lösts. Detta har emellertid inte hindrat en mycket omfattande användning av telex i det internationella handelsutbytet. När det är särskilt viktigt kan åter- uppringning eller utbyte av kontrollkoder användas för att säkerställa identifieringen av meddelandets avsändare.
Äldre teknologi håller nu på att ersättas av kommunikation mellan dato- rer. Någon papperskopia framkommer då inte hos avsändare eller mottaga- re utan informationen finns i någon papperslös informationsbärare som magnetband eller diskett eller endast i datorernas minne. Informationen kan vid behov visas på en bildskärm. Papperskopior kan framställas men detta görs inte rutinmässigt.
För att vid datakommunikation ge god säkerhet för att avsändaren är den han utger sig för att vara, eller är behörig, används ett antal olika tekniker. Exempel på sådana är återuppringning, utbyte av kontroll- koder, kryptering, lösenord och magnetkort. Utveckling pågår av s.k. smart cards och av elektronisk analys av signaturer, fingeravtryck,
röster och ögonmönster. Datatekniken erbjuder metoder för att elektro- niskt identifiera avsändaren.
Dokument
När uppgifter lämnas till en myndighet på ett formulär utgör detta ofta ett rättsdokument varigenom uppgiftslämnarens ansvar avgränsas till det informationsinnehåll som finns i dokumentet. Uppgiftslämnaren binds till de olika frågeställningar som dokumentet innehåller. Ansvar kan utkrävas för de felaktigheter som uppgiftslämnaren gjort när dokumentet fyllts i och undertecknats.
Den svenska förvaltningsrätten uppställer i regel kravet att rättsdoku- ment skall ha en skriftlig utformning. Det mest framträdande exemplet på detta är de deklarationer (formulär) som finns inom skatteväsendet. I stort sett samtliga dessa är obligatoriska i den meningen att upp- gifterna skall lämnas på fastställda formulär. Uppgifter som lämnas utanför det fastställda formuläret har - om de inte kompletterar upp- gifterna i formuläret - ingen rättsverkan vare sig för den enskilde eller skattemyndigheten. Riksskatteverket har hittills inte medgett att uppgifter får lämnas på andra media än formulär.
Tulldeklarationer och andra tullhandlingar utgör rättsdokument. Ett formulärlöst överförande av sådana uppgifter kräver således att de teleöverförda uppgifterna eller datamediet med uppgifterna ges karak- tären av rättsdokument. Detta kan lösas genom att det i lag anges att tullhandlingar med visst uppgiftsinnehåll får överföras genom ADB och att dessa utgör ett rättsligt bindande dokument när uppgifterna i sin helhet mottagits av myndigheten.
Signaturens betydelse
En deklaration undertecknas i regel på heder och samvete. Ibland an— vänds en sanningsförsäkran. Av brottsbalkens bestämmelser om osann för- säkran (15 kap. 10 S) framgår generellt att ansvar kan utdömas i de fall någon i skriftlig utsaga, dvs. i deklarationen eller det fysiska
formuläret, som enligt lag avges på heder och samvete eller under annan försäkran, lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen. Av detta bör slutsatsen kunna dras att lagstiftaren förutsatt två faktorer, nämligen ett skriftligt dokument och en signatur som binder personen eller före- taget till innehållet i dokumentet. Därmed krävs en lösning även i fråga om signaturen.
En signatur kan sägas ha fem funktioner, nämligen
a) slutgiltighet (ett undertecknat dokument som skiljer sig från ett utkast),
b) identifikation (signaturen identifierar den som undertecknat doku- mentet),
c) äkthetsbevisning (signaturen garanterar att uppgifterna i dokumen- tet härrör från undertecknaren),
d) varningssignal (undertecknaren blir genom sin signatur medveten om den legala effekten av att uppgifterna lämnas),
e) bevisfunktion (signaturen utgör beviset för undertecknarens ansvar för riktigheten av de lämnade uppgifterna).
Det som skapar en signatur är dess unika form, som legalt binder ihop en person och en text. Eftersom alla obligatoriska dokument som ger ett rättsligt ansvar måste ha en signatur, innebär ett överförande eller ett överlämnande på datamedium att signaturfrågan bör lösas på i prin- cip samma sätt som i fråga om en skriftlig utsaga. Detta betyder att signaturen i en ADB—lösning kan lösas genom att skapa en "elektronisk" signatur.
Ett tillskapande av elektronisk signatur ställer samma rättsliga krav som på en normal signatur, nämligen att den skall
- vara individualiserad,
- vara unik till sin form, - ha karaktäristiska drag från undertecknaren,
- vara igenkännbar som ett namn (viss tydlighet), - inte innehålla tryckbokstäver.
Datakommunikation
När transaktioner görs med datakommunikation uppkommer frågan om vilket meddelandets avsedda innehåll skall anses vara. Är det den version som matades in av operatören, registrerades i datorns minne, lämnade före— taget, nådde mottagaren eller registrerades i mottagarens datorminne? Avvikelser kan oavsiktligt och av tekniska skäl uppkomma vid inmatning och bearbetning hos avsändaren, under överföringen samt vid mottagning och bearbetning av informationen. Dessutom kan man inte bortse från att såväl avsändare som mottagare har möjlighet och kanske intresse av att i datorns minne ändra registrerade data. Sådana ändringar kan vara omöjliga att spåra i efterhand.
Datakommunikation har utvecklats snabbt under senare år. De rättsliga problemen som redovisats och som sammanhänger med identifiering av avsändare, bestyrkande av meddelandets innehåll och frågor och dator- producerat materials bevisvärde inför domstol har emellertid begränsat tillämpningarna. Därför har datakommunikation särskilt vunnit insteg i informationsutbytet iggg de stora multinationella företagen där beslut enkelt kunnat fattas i tekniska frågor och där de rättsliga problemen knappast behöver aktualiseras. Dessutom har tekniken kommit till om— fattande användning inom avgränsade områden där en gemensam organisa- tion kunnat lägga fast de regler som behövs. Exempel på det sistnämnda är bankernas samarbete i SWIFT för genomförandet av internationella betalningar.
Betydligt svårare är det att lösa problemen vid datakommunikation mellan olika handelspartners som inte står i ett mer varaktigt förhål- lande till varandra och som är i olika branscher. Parterna kan då inte gemensamt utveckla säkerhetskontroller beträffande behörighet och be- styrkande av meddelandets innehåll. I stället har olika internationella organ sökt utforma regler för god sed på olika områden. Exempel härpå är försök att utveckla och fastställa Uniform Code of Conduct for Interchange of Data by Teletransmission (UNCID) som kan användas när elektroniskt överförda handelsdata ersätter traditionella pappersdoku- ment.
De förslag som föreligger reglerar bl.a. frågor om säkerhet (t.ex. att identifiera avsändare och mottagare, ange meddelandetyp, identifiera transaktioner, kontrollera att meddelandet är fullständigt), verifi- ering (t.ex. kontroll av att alla tecken är överförda), bestyrkande av identitet (t.ex. återuppringning), bekräftelse (t.ex. mottagaren be- kräftar innehållet i meddelandet), lagring av data (t.ex. lagring i tidsföljd på minnesmedium under viss tid i oförändrat skick) och an- svarighet (om man inte iakttar reglerna). Med en gemensam ordning av detta slag kan handelsparter som avser göra affärer med varandra över— enskomma att reglerna skall gälla. Detta kan sedan bekräftas genom att ett kodord (UNCID) anges i det överförda meddelandet. Det är troligt att inom kort en allmänt accepterad standard för elektronisk överföring av handelsdata i öppna system kan fastläggas.
Ett arbete pågår för att i tekniskt avseende underlätta s.k. öppen datakommunikation mellan olika användare (Open System Interconnection, OSI). OSI-modellen har sju olika nivåer (protokoll) och har utvecklats av 150 och syftar till ett omfattande standardiseringsarbete inom ADB- teknikens område. IBM har utvecklat en kommunikationsstrategi (Systems Network Architecture, SNA) som innehåller sex skikt eller indelningar. Denna teknik har f.n. karaktär av de facto-standard.
Svenska organisationer har med stöd från bl.a. styrelsen för teknisk utveckling (STU) deltagit i ett europeiskt samarbetsprojekt (Open Shops for Information Services, OSIS). Inom detta projekt har ett data— och informationssäkerhetsprojekt tagits fram. Den inom 0515 utarbetade strategin kan sammanfattas på följande sätt.
OSI:s sju olika protokoll avser i första hand att skapa förutsättningar för att datorer överhuvudtaget skall kunna umgås med varandra på ett godtagbart sätt i de nationella och internationella nätverken. OSIS- projektet syftar till säker identifiering av avsändaren och skydd av informationen under överföringen. I första hand åsyftas tillämpningar på betalningsområdet. En person med tillgång till en persondator eller en terminal skall kunna ringa upp en databasvärd, känna igen sig vid påloggningsproceduren, göra den önskade sökningen, avsluta och få räkningen presenterad, attestera den och tala om hur betalningen skall ske och avlogga. För närvarande pågår försök mellan databasvärdar och
banker. Kravet är emellertid att skapa en personlig elektronisk signatur, som inte går att förfalska eller kopiera. Lyckas detta blir användningsområdet väsentligt utvidgat.
Inom OSIS kan kryptering inte ske med hjälp av hemliga algoritmer och s.k. krypteringsnycklar. Tekniken förutsätter en öppen nyckelhantering, dvs. asymetrisk krypteringsteknik. Man använder ett s.k. OSIS-bevis, dvs. ett kännetecken. Detta är den utrustning den enskilde individen behöver för att skriva signaturen. OSIS beskriver beviset som en kors- ning mellan en miniräknare och ett chipcard. Beviset är ett kort med inbyggda knappar. Kortet kan göras så säkert att den hemliga informa- tionen inte kan tappas av eller läsas på obehörigt sätt. Den som utfärdar ett bevis, garanten, kommer att ta ansvar för användningen, men bara inom de ramar garanten själv bestämmer. Vid utfärdandet skall även garantens signatur tas in i beviset. Denna information tillsammans med den unika koden för det utfärdade beviset bildar underlaget för den enskilde användarens "elektroniska signatur". Det s.k. vita spår som identifierar avsändaren av informationen har sådana särdrag som kan utgöra ett rättsligt bindande undertecknande. Meddelandeskyddet är så utformat att databasvärden slumpmässigt sänder ut ett kontrollnummer som bakas in i signaturen. Informationen får härigenom ett för en utom- stående i praktiken helt oförutsebart och för varje tillfälle unikt utseende. Uppgifterna som teletransmitteras i nätverket avses sigille- ras på ett från sårbarhets- och säkerhetssynpunkt godtagbart sätt.
För det svenska arbetet i OSIS-projektet finns en projektgrupp. I denna ingår representanter för Stockholms datacentral (OZ), Karolinska Insti- tutet, Linköpings universitet, Skandinaviska Enskilda Banken, Stock- holms universitet samt televerket. Internationell samordning av OSIS har skett med stöd av EG. Vidare finns en juristgrupp med representan- ter från Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD), Institutet för rättsinformatik och bankföretag, med uppgift att tekniskt och juridiskt identifiera begreppet elektroniskt dokument samt att inventera och ana- lysera de förvaltnings- och civilrättsliga författningar där informa- tionsbehovet i form av dokument och undertecknande är befäst. Under 1987 beräknas arbetet överföras till en svensk ideell förening, anslut- en till den internationella föreningen TeleTrusT. Sistnämnd organisa- tions syfte är att utveckla och sprida användningen av konceptet.
Några samarbetande nordiska affärsbanker har nyligen beslutat att ta den här antydda tekniken i anspråk för att göra det möjligt för kund- företagen att från egen terminal under full säkerhet utföra transak- tioner avseende sina konton.
Papperslös informationsöverföring till tullmyndigheter
I det internationella handelsutbytet ingår att lämna uppgifter, t.ex. tulldeklaration, till de nationella tullmyndigheterna. Dessa har i regel vidhållit kravet på att tullhandlingar skall vara bestyrkta med en namnteckning. Skälet härtill är att därmed anses det finnas bevis för vem som lämnat uppgifter och vilka uppgifter som faktiskt har lämnats. Tullmyndighetens ställning vid ett ev. rättsligt förfarande stärks därmed väsentligt. Men inte bara detta formella problem har för- hindrat ökad användning av datakommunikation mellan företag och tull- myndigheter. Det ligger i verksamhetens natur att tullmyndigheter är starkt decentraliserade och att dokument och information mottas och beslut fattas på en mängd platser i resp. land. Härtill kommer att antalet företag som behöver kommunicera med tullanstalterna är mycket stort. Betydande svårigheter har därför förelegat att inom resp. land enas om standards i fråga om utrustning, kommunikationsförfarande m.m.
Trots de omfattande rättsliga och tekniska problem som finns har det emellertid av effektivitetsskäl och för att underlätta handeln ansetts nödvändigt att öppna möjligheter för företagen att i viss utsträckning sända uppgifter till tullmyndigheterna med papperslösa informations- bärare som fysiskt överlämnas (magnetband, disketter) eller med tele- kommunikation mellan företagets och tullens datorer.
Många utländska tullmyndigheter kan således medge att tulldeklarationer helt eller delvis lämnas på maskinläsbara informationsbärare eller ge- nom telekommunikation. I några länder måste dock även ett pappersdoku- ment underskrivas och lämnas till tullmyndigheten efter det att tull- deklarationsdata har tillförts tullens datasystem. Andra tullmyndighe— ter håller på att utforma system för att i fråga om vissa deklarationer kunna ta emot maskinläsbara tulldeklarationer utan krav på ett skrift- ligt dokument. I andra system skrivs en tulldeklaration på papper ut
automatiskt vid deklarantens terminal där den signeras och sedan sänds till tullmyndigheten inom en bestämd tid. I något land godtar också tullmyndigheten teleöverförda data för tullklareringsändamål utan att uppgifterna är bestyrkta genom en handskriven namnteckning.
För att kunna utnyttja de möjligheter som datatekniken nu erbjuder för att vinna säkerhet, kostnadsbesparingar och för att undvika fel har olika lösningar valts på de rättsliga problemen. I några länder är tillstånd att lämna tulldeklarationsuppgifter med magnetband eller di- skett förenade med villkoret att samma rättsliga giltighet ges uppgif— terna som om uppgifterna hade lämnats med en underskriven tulldeklara- tion. Datatekniken som sådan erbjuder också vissa möjligheter att iden— tifiera avsändaren och att binda honom vid innehållet i mottagna upp- gifter. I några länder lämnar tullmyndigheten till bemyndigade använ- dare (företag eller person i företag) ett särskilt identitetskort, mär— ke eller en kassett som är unik för användaren och som skall användas vid överföring av uppgifter. Det kan även vara nödvändigt att använda- ren anger ett lösenord innan överföring av data sker till tullens data- system. Den som fått tillståndet är vidare ansvarig för att identitets- kortet används på riktigt sätt.
Den legala miljön som ADB-tekniken möter skapar dock sådana komplexa och svårlösta problem att det kan bli nödvändigt med en internationellt utvecklat juridisk standard för elektroniska dokument. Att forma rätts- liga lösningar är många gånger svårare än att skapa de tekniska lös— ningarna.
I sammanhanget kan nämnas att bl.a. FN-organ som strävar efter att underlätta den internationella handeln och tullsamarbetsrådet under senare år rekommenderat regeringarna att se över de nationella lag— stiftningarna i fråga om bevisvärde hos dataregister, krav på vissa skriftliga dokument och krav på en bestyrkande handskriven namnteck-
ning.
Det svenska tullverket och papperslös informationsöverföring
Det svenska tullverket har mött delvis samma rättsliga och tekniska problem vid papperslös informationsöverföring som tullmyndigheter i andra länder.
Viss försöksverksamhet bedrivs där uppgifterna i importdeklarationen lämnas på delvis annat sätt än med ett underskrivet tullformulär. I denna verksamhet deltar inemot ett dussin företag, varav flertalet in- går i de två svenska biltillverkande koncernerna. Dessa företag har fått särskilt tillstånd att, i regel veckovis, lämna tulldeklaration skriven på en datalista. På listan skrivs en försäkran som undertecknas manuellt. Denna deklaration handläggs på sedvanligt manuellt sätt inom tullen. I försöksverksamheten ingår också att företagen skall lämna de uppgifter som behövs för statistikändamål på magnetband. Något signerat dokument överlämnas inte i detta sammanhang. Innan företagen fått till- stånd att medverka i försöksverksamheten och använda detta förfarings— sätt har tullen besökt företaget och kontrollerat t.ex. företagets administrativa rutiner och hur omvandling från interna artikelnummer till statistiska nummer går till.
Tullverket har även gett några svenska exportörer tillstånd att månads— vis på magnetband till tullen överlämna de statistiska uppgifter som skall finnas i exportanmälan. Motsvarande uppgifter behöver då inte finnas i den undertecknade exportanmälan som lämnas.
Det bör också nämnas att åtskilliga företag och speditörer har utveck- lat system där tullhandlingarna skrivs ut med hjälp av datateknik. De vanliga blanketterna fylls i med maskinell teknik men undertecknas för hand. Detta ger inte upphov till några rättsliga problem för tullen och varje dokument hanteras av tullen på samma sätt som andra tulldeklara— tioner m.m.
Vad så gäller de konkreta rättsliga problem som aktualiseras för tull— verket vid papperslös informationsöverföring av tulldata kan följande anföras. Allmänt gäller enligt 7 och 23 55 tullagen (1973:670) att den som avser att föra in eller föra ut gods skall lämna importanmälan med tulldeklaration eller exportanmälan. Vid hemtagningsförfarande skall
hemtagningsanmälan lämnas. Dessa dokument skall undertecknas. I och med att anmälan undertecknas bestyrker en person, i regel på uppdrag av ett företag, att uppgifterna är riktiga. Vidare framgår vem som lämnat upp- gifterna. Om uppsåtligen eller av grov oaktsamhet oriktiga uppgifter lämnas och detta leder till att tull, annan skatt eller avgift undan- dras statsverket eller att vara förs in i strid mot förbud kan den som är ansvarig för de lämnade uppgifterna dömas enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Motsvarande gäller vid utförsel. Om den tullskyldige lämnar oriktig uppgift, som leder till att avgifter blir för lågt beräknade, kan han även om uppsåt inte föreligger bli skyldig att betala tulltillägg enligt tullagen.
Tullverket har enligt 7 S tullagen rätt att medge att de uppgifter som behövs för förtullningen lämnas i en annan ordning än med tulldeklara- tion. Ett legalt utrymme finns således redan för att överge det fast- ställda formulärets funktion. Undantag från att lämna deklaration gäller t.ex. för postförsändelser och för resandeimport. Den beskrivna försöksverksamheten sker också med stöd av detta lagrum. I de fall någon har att lämna skriftliga uppgifter har det inom tullen ansetts att en namnunderskrift behövs för att bestyrka uppgifterna och för att binda någon vid lämnade uppgifter. Kravet på att skriftligt underteck- nad hemtagningsanmälan, importanmälan med tulldeklaration och exportan- mälan skall lämnas har i princip upprätthållits i fråga om den kommer- siella utrikeshandeln. I de försök med ADB i tullproceduren som angetts ovan ingår således att ett manuellt underskrivet tulldokument skall lämnas.
Ett rättsligt problem sammanhänger med behovet att kunna avgöra vilka uppgifter en importör eller exportör faktiskt har lämnat till tullen. Detta blir särskilt betydelsefullt när uppgifterna överförs med data- kommunikation. Vad frågan gäller är om den information som företaget sänt också är den information som tullen har mottagit. Man kan före— ställa sig att inmatade uppgifter förvanskas på sin väg från företagets dator till bearbetningen i tullens dator. Om i ett sådant fall stats- verket undandras tull kan det vara svårt att hävda att uppgiftslämnaren är ansvarig. Detta markerar kravet på att det teleöverförda meddelandet skall utgöra ett rättsdokument.
Det bör dock i sammanhanget nämnas att i prop. 1986/87:166 med förslag till bl.a. ny tullag regeringen förordar att generaltullstyrelsen får medge att uppgifterna i tulldeklarationen får lämnas med teleöver- förda meddelanden eller andra automatiska metoder eller i form av upp- tagning för automatisk databehandling (14 S). Syftet med denna lagänd- ring är att i avvaktan på införandet av en datoriserad tullprocedur skapa författningsenlig möjlighet till sådan kommunikation. Den nya tullagen väntas träda i kraft den 1 januari 1988.
Till saken hör också att i 14 S datalagen (1973:289) föreskrivs att om myndighet vid handläggning av ärende använder sig av upptagning för automatisk databehandling skall upptagningen tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Om pap- perslös informationsöverföring tillämpas mellan företagen och tullver- ket finns informationen lagrad i elektronisk form i tullens datorer och används vid avgörandet av ärenden om import och export. Skall denna elektroniskt lagrade information även dokumenteras i läsbar form på papper för att tillföras handlingarna i resp. ärende är det uppenbart att det även vid teleöverförd information skulle behövas en mycket om- fattande pappershantering vid tullverket.
Det bör betonas att när ett förtullningsärende rörande kommersiell im- port avgörs, utgörs underlaget normalt av en tulldeklaration med till denna fogad handelsfaktura och ibland även av ursprungsintyg och licen- ser m.m. Dessa handlingar, som kan vara mycket omfångsrika, överlämnas av importören till tullen och när ärendet avgjorts förvaras handlingar- na av tullen under fem ä sex år. Om fördelarna med papperslös informa- tionsöverföring skall kunna vinnas fullt ut måste det bestyrkande underlaget också överföras papperslöst eller så måste tullen avstå från att begära detta underlag för varje ärende. Till exportanmälan behöver f.n. inte fogas fakturor utan det räcker att fakturanummer eller annat referensnummer anges i anmälan.
Vid papperslös informationsöverföring från tullen till företagen behö- ver även vissa förvaltningsrättsliga frågor uppmärksammas. Enligt 21 S förvaltningslagen (1986z223) skall sålunda sökanden underrättas om in- nehållet i beslut varigenom myndighet avgör ärende, om detta inte är uppenbart obehövligt. Om beslutet går den sökande emot skall han även
underrättas om hur han kan överklaga det. Av 20 S följer också att skä- let till att avvikelse gjorts från lämnad tulldeklaration skall anges i beslutet. Det räcker således knappast att enbart i tullsedeln ändra to- talsunma av tull, annan skatt och avgift. I allmänhet kräver reglerna för förvaltningsbeslut att beslutet ges skriftlig form och tillställs den sökande. Den nya förvaltningslagen synes inte vara anpassad till ett system med elektroniska dokument. Dess lagtekniska uppbyggnad m.m. följer det traditionella handlingsbegreppet som utvecklats inom det svenska förvaltningsförfarandet de senaste århundradena och med de rättssäkerhetsgarantier det upprätthåller, nämligen kommunikationsprin- cipen, offentlighetsprincipen och överklaganderätten m.m.
2.3 Tullens dataerfarenhet
En utgångspunkt för datorisering av tullverksamheten är den dataerfa— renhet som tullen nu har. I detta avsnitt beskrivs därför den erfaren- het, kompetens och organisation som tullverket har på ADB-området. Vi- dare beskrivs tidigare försök med och förslag till långtgående datori- sering av tullens verksamhet.
2.3.1 Tullens erfarenhet, kompetens och organisation på ADB-området
Redan på 1930-talet började tullverket använda hålkortsmaskiner för re— gistrering av utrikeshandelsstatistikens primärdata. Bearbetning och publicering av statistiken skedde då genom kommerskollegium. År 1962 övertog statistiska centralbyån (SCB) ansvaret för bearbetningen och publiceringen av utrikeshandelsstatistiken. Den arbetsfördelning mellan tullverket och SCB som då lades fast har tillämpats sedan dess.
Systemet med central uppbörd av tull och mervärdeskatt togs i drift 1970. Datorbearbetningen ägde ursprungligen rum hos DAFA. I systemet producerades förutom tullräkningar och redovisning även underlag till SCB för importstatistiken. Tullverket övergick samtidigt till datare- gistrering på hålremsa.
Databehandling av löneberäkning infördes 1974. Samma år anslöts tull- verket till system S, dvs. statens ADB-baserade ekonomiadministrativa system.
I mitten av 1970-talet infördes viss godsredovisning avseende hemtaget gods i det centrala uppbördssystemet.
År 1975 övergick man hos generaltullstyrelsen till dataregistrering vid bildskärmsterminaler.
En försöksverksamhet med lokala datorer påbörjades 1977 i Västerås och Eskilstuna och ett system med lokal registrering av tulldeklarationer är nu i försöksdrift på dessa båda platser. Parallellt med denna för- söksverksamhet byggdes en datacentral upp hos generaltullstyrelsen. I slutet av 1983 övertog denna driften av det centrala uppbördssystemet. Försöksverksamheten avslutas inom kort.
I det följande redovisas de viktigare ADB-system som för närvarande an- vänds i tullverket, verkets ADB-kompetens och tullverkets ADB-organisa- tion.
Aktuella datasystem
Centrala uppbördssystem (CU). CU omfattar bl.a. fakturering av tullver- kets kredituppbörd, sammanställning och redovisning av tullverkets upp— börd samt vissa redovisningsrutiner i fråga om hemtagning.
Grunddata registreras på generaltullstyrelsens statistiska sektion med hjälp av två fleroperatörssystem av typ Nixdorf 8850 med tillsammans 42 terminaler. Viss reservutrustning finns också. De registrerade uppgift- erna överförs till magnetband som överlämnas till ADB-sektionen där datorbearbetningen sker. På ADB-sektionen framställs tullräkningar och inbetalningskort samt avstämningstablåer och rapportlistor.
Tullverkets centralkassa bevakar och registrerar inbetalningar i ett separat system (TUBB), som utvecklats inom styrelsen. Datorbearbetning sker vid ADB—sektionen.
Ett tiotal importörer har för närvarande tillstånd att lämna tulldekla- rationer periodvis för importen. Deklarationerna framställs med hjälp av importörernas egna datorsystem. De lämnas till tullanstalterna i form av datalistor. Tulltaxeringsbeslut dokumenteras manuellt på sär- skild tullsedel som går in i uppbördssystemet. För handelsstatistiken lämnas uppgifter direkt till generaltullstyrelsen på magnetband.
SCB svarar för framställning och publicering av handelsstatistiken. Tullverket levererar periodvis till SCB:s datacentral i Örebro magnet- band som innehåller handelsstatistiska primäruppgifter. Beträffande importen hämtas uppgifterna från importanmälningar och framställningen av detta s.k. statistikband är hos tullverket samordnad med framställ- ningen av tullräkningar. Uppgifter om utförsel av gods hämtas från exportanmälningar, som liksom tullsedlarna dataregistreras vid statis- tiska sektionen. Ett tiotal exportörer lämnar exportstatistik på magnetband direkt till statistiska sektionen i stället för i exportan- mälningar. Dessutom lämnas summariska uppgifter för snabbstatistik avseende import.
Lokal fakturaarkivering. Registret för lokal fakturaarkivering (FARK) förser tullanstalterna med uppgifter om importen fördelad på leverantö- rer och importörer. För varje sändning anges redovisningsnumret på den tullsedel, enligt vilken sändningen tulltaxerats. Uppgifterna erhålls från statistiska sektionens dataregistrering av tullsedlar och redovi- sas på mikrokort som produceras av DAFA.
Exportörskort. På grundval av statistiska sektionens dataregistrering av exportanmälningarna framställer SCB magnetband innehållande varje exportörs exportposter. DAFA överför detta till mikrokort varje månad.
Microprocessorbaserade datorer. Tullverket har 60 persondatorer. Dessa används för kalkylering, ordbehandling och registerhantering samt för utbildnings- och utvecklingsändamål.
Personaladministrativt system. Tullverket har utvecklat ett personalad- ministrativt system (PA). Det är ett databassystem, som utvecklats i ett fjärde generationens programspråk (Focus). Systemet innehåller bl.a. matrikeluppgifter om alla anställda i tullverket. I systemet re-
gistreras bl.a. anställningsdata samt uppgifter om tjänster och utbild— ning.
För driften av systemet svarar Datema och tullverket är via två termi- naler och en skrivare anslutna till företagets stordator. Terminalerna och skrivaren är placerade på styrelsens personalbyrå. Från dessa ter— minaler sker inrapporteringen av uppgifter till systemet. Från termina- lerna beställs också utdata enligt fastställda program eller enligt program som görs via terminalen. utdata kan erhållas efter utskrift hos Datema eller på egen skrivare.
SLQR. Tullverket är anslutet till det statliga löneuträkningssystemet SLÖR. Systemet innehåller en för statsförvaltningen centraliserad data- behandling på grundval av myndighetens inrapportering. I tullverket inrapporteras lönepåverkande data på blanketter för optisk bearbetning (OCR). Blanketterna läses in hos ett konsultföretag och den inlästa informationen överförs på magnetband till DAFA, som svarar för driften av systemet. Systemansvarig myndighet är statens löne- och pensions- verk.
System S - TEMOS. Tullverket är sedan 1974 anslutet till statens redo- visningssystem (System S). Generaltullstyrelsen är en av de redovis- ningscentraler (RC) som ingår i systemet.
Tullverkets lokala tullmyndigheter skickar in betalningshandlingar till RC, som dataregistrerar uppgifterna. För registreringsarbetet finns fem terminaler anslutna till en dator (Esselte XL—40), som är placerad vid ADB-sektionen.
Från RC förs uppgifterna via telenätet över till DAFA, som svarar för den centrala databehandlingen. Systemansvarig är RRV. Den 1 juli 1985 gick tullverket över till TEMOS, som är ett tekniskt moderniserat Sys- tem S.
Författningsregister i Rättsdat . Rättsdatasystemet är ett datorbaserat informationssystem. Den dator som används finns hos DAFA i Stockholm. Tullverket har anslutit sig till systemet. Kontakt med systemet hålls via terminaler och telekommunikation.
Rättsdata innehåller juridiskt material som är uppdelat på olika data- baser. Vid sökning används en programvara som heter IMDOC. Sex olika
myndigheter svarar för närvarande för systemet, nämligen justitiedepar- tementet, domstolsverket, riksdagen, riksskatteverket, generaltullsty- relsen samt kriminalvårdsstyrelsen.
Sjötrafik. Marinen och Philips har utvecklat ett datorbaserat system för övervakning och ledning av sjötrafik. Systemet får sina data från försvarets kustradarstationer samt genom information från radiotrafiken till sjöss och från sjöfartsanknutna myndigheter och organisationer. Kustbevakningen kan via egna bildskärmar utnyttja systemet.
Sedan flera år finns nio terminaler på sambandscentraler och bevak- ningskontor. De används inom fiskeristyrelsens kvotkontrollsystem vid kontroll av utländska fiskefartyg i den svenska fiskezonen samt vid sökning i fartygsregistret vid allmänna kontroller av svenska fartyg.
En dataterminal finns på styrelsens kustbevakningsbyrå för sökning i olika svenska och utländska databaser. Den används bl.a. för sökning av allmän och vetenskaplig information om farliga ämnen och produkter samt teknisk information om åtgärder mot miljöfarliga utsläpp från fartyg.
Göteborgs hamn. Sedan 1982 har Göteborgs hamn inrättat en trafikled- ningscentral (TLC) som skall leda och betjäna fartygstrafiken inom hamnens trafikområde. Inga fartyg tillåts gå in till, passera eller lämna trafikområdet utan att anmälan görs till TLC. Uppgifter om trafiken matas in i en dator, till vilken bl.a. distriktstullkammaren via en terminal är inkopplad. Tullmyndigheten får härigenom tillgång till information som underlättar dess planeringsarbete.
Göteborgs hamn använder också ett ADB-system (TICS) för godshanteringen i Skandiahamnen, där Göteborgs hamn har tullupplag och svarar för gods- vården. Tullverkets medverkan i systemet består i att då exportanmälan erhålls via terminal registrera uppgift om att utförselmedgivande läm— nats för viss sändning. Systemet används bl.a. för tullupplagets gods— redovisning gentemot tullverket.
CARIN. Vid Landvetters flygplats har SAS utvecklat och vid tullupplaget tagit i bruk ett datoriserat system för godsredovisning. Sedan flera år har tullens tjänstemän möjlighet att med terminaler och skrivare få viss information ur systemet.
Tullverkets ADB-kompetens
Av det föregående framgår att åtskilliga ADB-tillämpningar förekommer i skilda delar av tullens verksamhet. I fråga om flertalet system är tul- len en av flera användare och har inte ansvar för systemets drift, vid- makthållande och utveckling. Beträffande dessa system finns i tullver- ket viss kunskap om systemens uppbyggnad i stort och om hur de kan an— vändas.
Kompetens i fråga om system- och driftförvaltning finns i tullverket endast inom ADB-sektionen och på statistiska sektionen vad gäller data- registreringssystemen. ADB-enheten svarar för underhåll och drift av främst CU-systemet och därtill kopplade andra system.
Inom verksamhetsområdet beskattning och statistik bedrivs verksamheten vid lokala tullmyndigheter nästan uteslutande med manuella metoder. Den kunskap och kompetens om ADB, som finns hos tjänstemän inom detta verk- samhetsområde, är mycket begränsad. Genom tullverkets försorg har dock ett relativt stort antal tjänstemän genomgått en grundkurs i ADB. Samt- liga tjänstemän inom detta verksamhetsområde har i anslutning till TRK-projektet också genomgått en tredagars grundläggande ADB-utbild- ning. Trettio tulltjänstemän har svarat för genomförandet av denna tre- dagarsutbildning där hittills ca 2 000 tjänstemän har utbildats. De trettio tjänstemän som fungerat som lärare har genom tullverkets för- sorg fått genomgå utbildning innefattande bl.a. en tvåveckors kurs om ADB.
Tullverkets ADB-organisation
ADB-sektionen vid generaltullstyrelsen svarar för drift av ADB-system vid tullverkets datacentral, utveckling och underhåll av ADB-system,
planering och uppföljning av tullverkets dataresurser samt andra ADB- frågor av huvudsakligen teknisk natur.
ADB—sektionen är uppdelad i en systemenhet och en driftenhet. Närmast under ADB-chefen finns en chef för systemenheten och en chef för drift— enheten. Inom systemenheten finns dessutom fem systemerare/programme- % rare och inom driftenheten fyra operatörer. Av dessa tjänstemän har ) ADB-chefen lång erfarenhet och har tidigare haft chefsbefattningar som systemansvarig och som driftchef.
Vid generaltullstyrelsens statistiska sektion sköts dataregistreringen av bl.a. import- och exportanmälningar. Av sektionens personalstyrka på 85 tjänstemän är ca 40 engagerade i dataregistreringen.
2.3.2 Tidigare förslag till datorisering ,
System för tulltaxering och informationsöverföring med ADB
Efter bemyndigande av regeringen beslöt generaltullstyrelsen i december 1977 att försöksverksamhet med lokal dataregistrering av tulldeklara- tioner skulle genomföras vid distriktstullkammaren i Västerås och tull- kammaren i Eskilstuna. Senare utökades verksamheten till att omfatta en begränsad del av centrala tulltaxeringsavdelningen i Stockholm. För utvecklingsarbetet bildades ett projekt som kallades System för Tull- taxering och INformationsöverföring med Adb (STINA). Efter utveckling ' av systemet inleddes försöksverksamhet i Västerås och Eskilstuna i oktober 1979 och i Stockholm i maj 1980. Försöksverksamheten avslutades på samtliga platser med utgången av november 1980. Efter försöksverk- samheten har systemet hållits i drift i Västerås och Eskilstuna medan det har avvecklats i Stockholm. Verksamheten i Västerås och Eskilstuna avses nu avvecklas.
Någon egentlig utvärdering av försöksverksamheten har inte skett. I en rapport (1981-04-28) redovisar dock projektgruppen att personalen i Västerås var positiv, att kontorspersonalen i Stockholm var positiv medan taxeringsutbildad personal var mindre positiv. I Eskilstuna var personalen allmänt negativ till systemet. Systemets funktionsduglighet
bedömdes som god och driftsäkerheten som mycket god. Produktiviteten i tulltaxeringen var tillfredställande.
En grundläggande förutsättning vid utformningen av STINA var att gäl- lande tullprocedur och gällande anvisningar för hur tulltaxeringsarbe- tet skulle bedrivas inte skulle ändras. STINA skulle utgöra ett komple- ment till gällande rutiner samt möjliggöra granskning enligt andra me- toder. Målet var även att lägga dataregistreringen så nära källan där data uppstår som möjligt. STINA skulle därför byggas på ett sådant sätt att datorkraften finns tillgänglig för den som dataregistrerar. Detta uppfylls genom ett decentraliserat system. Vidare skulle systemet vara avgränsat till att omfatta dataregistrering av tulldeklarationer och anpassat för anslutning till det centrala uppbördssystemet. STINA skulle vara lätt utbyggbart för t.ex. registrering och kontroll av ex- portdokument.
STINA innehåller en rad olika register, t.ex. tulltaxa, kreditimpor- törsregister, avgiftskoder, valutakurser, gränskoder och prisregister. Dessa register kan användas för formell kontroll av att t.ex. registre- rat statistiskt nummer existerar. Vidare ger systemet signal om att li- cens erfordras genom att vid registreringen matcha olika register. Ge- nom att slå in fakturavärde i utländsk valuta erhålls automatisk rim- lighetskontroll av angivet tullvärde. Vidare beräknar systemet tull, skatt och avgifter som jämförs med registrerade deklarerade värden.
Den kontroll som görs mot prisregister anses av personalen vara olämp- ligt utformad. Detta beror på att prisramarna är för snäva och inte tillräckligt ofta justeras, något som medför att systemet mycket ofta ger signal om prisavvikelse. Uppföljning med anledning av sådan signal har visat att deklarerat värde mestadels är korrekt.
Den personal som nyttjar STINA i Västerås utgörs av kontorspersonal. I dag klarar dessa självständigt merparten av all deklarationsgranskning. De är positiva till arbetet och anser inte att de endast registrerar utan att de även utför granskningsarbete. De har inte fått någon tull- taxeringsutbildning, men anser sig successivt ha byggt upp erforderliga kunskaper genom att arbeta med STINA.
Av STINA-rapporten framgår att vid ett fullt genomförande kan vissa personalbesparingar göras. Personalbesparingar görs vid generaltull- styrelsens statistiska sektion genom att mindre personalstyrka behövs för dataregistrering. Vissa besparingar hos lokala myndigheter är möjliga i arbetet med tulltaxering och redovisning.
För systemutveckling och tester har använts en dator Mini 6/36 Honeywell Bull. Som driftutrustning har använts en Mini 6/33 som senare uppgraderats till Mini 6/43 och tre textskärmsterminaler med skrivare för Västerås och en textskärmsterminal med skrivare för Eskilstuna. Förbindelse mellan terminalen i Eskilstuna och datorn i Västerås upp- rätthålls genom teleförbindelse. I Stockholm användes en Mini 6/43 och tre textskärmsterminaler med skrivare.
Av en kalkyl från 1980 framgick att ett fullt utbyggt system enligt STINA enligt då gällande förutsättningar skulle kräva investeringar uppgående till ca 16 milj. kr. I detta belopp ingick kostnad för dato- rer, textskärmsterminaler, skrivare, lokaler, möbler och utbildning. Driftkostnaderna, som inkluderade fondavgifter till statskontoret, för fullt utbyggt system beräknades till ca 4,4 milj. kr. per år. Möjliga personalbesparingar bedömdes ge en intäkt om ca 5,6 milj. kr. per år. Kalkylen visade att vid en beräknad avskrivningstid om sju år utöver
införandeåret skulle en total vinst om ca 130 000 kr. (nuvärde) er- hållas.
Tullverkets registrerings- och kontrollsystem
Efter förslag av generaltullstyrelsen 1982 fick tullen våren 1983 i uppdrag av regeringen att tillsammans med statskontoret utreda den när- mare utformningen av ett system med lokal registrering av tulldeklara- tioner. Detta uppdrag utvecklades till Tullverkets Registrerings- och Kontrollsystem (TRK) och i projektgruppen ingick personal från tull- verket och statskontoret.
Enligt direktiven skulle ett system utvecklas inom ramen för gällande tullprocedur. Därmed avsågs i första hand att hemtagnings- och förtull- ningsförfarandena inte fick ändras.
Successivt under arbetets gång vidgades projektet till att omfatta allt fler av tullverkets rutiner. År 1985 hade det vuxit till att omfatta alla tullens importrutiner. Däremot låg exporten fortfarande utanför projektet. Det system som man siktade mot var ett landsomfattande sy- stem med ca 1 000 terminaler anslutna. Det skulle finnas terminaler vid varje tullanstalt och tullupplag. Det skulle likaså vara möjligt för importörer och speditörer att överföra t.ex. hemtagnings- och importan- mälningar på datamedium.
Hösten 1985 begärde tullstyrelsen i skrivelse till regeringen att TRK— projektet skulle få genomföras. Tullstyrelsen ville få klartecken be- träffande projektets vidgade omfattning och få resurser för fortsatt utvecklingsarbete.
I avvaktan på regeringsbeslutet anlitades under perioden januari - maj 1986 ett antal konsulter. Dessa fick var och en avgränsade uppgifter i avsikt att konkretisera projektets idéer. Konsulternas rapporter läm- nades till TRK-projektet under våren 1986. Projektgruppens utvecklings- arbete tillsammans med konsultrapporterna ledde fram till en skriftlig dokumentation av TRK—systemet. Denna var klar under förhösten 1986.
Här följer en kortfattad presentation av TRK-systemet.
Det system som utvecklades av projektet innebar flera nyheter och för- ändringar varigenom man skulle komma tillrätta med väsentliga problem och svårigheter i det manuella systemet.
I IRK-systemet ville man ta till vara möjligheter till informations- påbyggnad. Därmed avsågs att en gång registrerad information inte skulle behöva registreras på nytt. Ett unikt ID-nummer (identitetsnum- mer) skapades som skulle ersätta nu använt godsnummer, hemtagningsnum- mer och redovisningsnummer. ID-numret skulle följa ett ärende genom hela tullprocessen och var också grunden för enkel informationsåtervin- ning. Lokalt sorteringsnummer skapades vilket skulle medföra möjlighet
till förenklade arkiveringsrutiner. Obligatorisk anslutningsskyldighet för tullupplagen till TRK-systemet skulle gälla.
I TRK-systemet skulle finnas ett effektivt spärrsystem och spärrade sändningar skulle inte få lämnas ut utan tullverkets medgivande. Därmed skulle tullverket återta utlämningsrätten från tullupplagen. Ett urvalssystem för granskningsarbetet skulle införas så att ur kontroll- synpunkt intressanta deklarationer på ett enkelt sätt kunde väljas ut för mer noggrann granskning. nformationsåtervinning möjliggjordes genom ID-numret och genom att alla data lagrades i databaser. Enkel åtkomst av lagrade uppgifter är betydelsefull också ur revisionssyn- punkt. TRK—systemet skulle utformas så att det möjliggjorde dokumentlös överföring av data från företagen till tullverket.
TRK strävade mot ett distribuerat datasystem vilket innebar att dator— installationer skulle finnas på ett flertal orter. Detta motiverades i första hand av att tullverksamheten som sådan är lokalt knuten och med intern informationsöverföring. Extern överföring sker i hög grad till förutbestämda tullmyndigheter. En distribuerad lösning skulle även bli lättare att hantera ur säkerhetssynpunkt.
TRK-systemet skulle medföra att tullverket måste anskaffa ett antal da- torer jämte ca 420 terminaler med skrivare samt ca 50 större skrivare. Antalet datorer preciserades inte men vid en av datorerna skulle sam- manställning och bearbetning av insamlade data ske. Denna maskin skulle även fungera som systemutvecklingsdator. Tillförsel av data skulle till största del ske via terminal och telelinje. Detta gällde även vid pre- sentation av data då skrivare även skulle användas.
I TRK-systemet skulle finnas två huvudtyper av register, nämligen glo- bala och lokala. Exempel på globala register är tulltaxan, länderregis- ter, och som exempel på lokala register kan nämnas register över verk- ställda hemtagningar. Globala register uppdateras centralt av för registret ansvarig medan lokala register uppdateras genom lokal till- försel av information till systemet av trafikanter eller tullmyndighet—
er.
TRK-systemet avsågs införas etappvis. En målsättning vid etappindel- ningen skulle vara att snabbt nå så stora rationaliseringseffekter som möjligt. Detta skulle kunna åstadkommas genom att datorisera vanliga ärendetyper på platser med omfattande trafik. Projektgruppen ansåg att
en första etapp skulle omfatta tio stora tullmyndigheter i bl.a. Stockholm, Göteborg, Malmö, Helsingborg och Trelleborg samt ärende- typerna godsregistrering, hemtagning och förtullning efter hemtagning. Omfattningen av kommande etapper kunde bestämmas i ett senare skede, då man också fick ta ställning till om tullverket borde datorisera fler enheter eller fler ärendetyper.
Projektgruppen har i dokumentationen lämnat grova rutinbeskrivningar för några typer av ärenden som visade principen för hur TRK var tänkt att fungera. Därav framgick flera viktiga principer. En var att data endast skulle registreras en gång. Registrerade data som används i ett senare skede hämtas fram ur systemet. Här spelar ID-numret en central roll. När operatören valt önskad ärendetyp registreras ID-numret och systemet hämtar då fram tidigare registrerade uppgifter. Tjänstemännen registrerar därefter nya data och när denna registrering är färdig görs olika kontroller av systemet. Bl.a. kontrolleras att för ärendetypen obligatoriska fält är ifyllda, att angivna koder existerar, att angivna storheter är rimliga (priskontroll), om spärr eller urval föreligger. vid avvikelser eller om spärr eller urval föreligger markerar systemet detta så att lämpliga åtgärder kan vidtagas, t.ex. korrigering, under- sökning av orsak till spärr. När ärendet är slutbehandlat görs en per- sonlig bedömning av lämnade uppgifter varefter beslut i ärendet fattas. Då beslut fattas skapas ett lokalt sorteringsnummer per terminal som stämplas på underlaget. Härigenom skapas möjlighet till förenklade rutiner för arkivering. Ärendena läggs endast i löpnummerordning och när lämplig mängd samlats placeras de i arkivet. Olika ärendetyper kommer på det här sättet att blandas med varandra. Vid teleöverföring utförs motsvarande kontroller. Det måste dock påpekas att gransknings- strategin för bl.a. teleöverförda tulldeklarationer kunde varieras beroende på den status som det levererande systemet klassats till av tullverket.
TRK har förutsatt att personal som inte är tulltaxeringsutbildad till stor del skall kunna tas i anspråk för deklarationsgranskning. Här visar erfarenheterna av STINA—försöken att detta är möjligt om visst maskinellt stöd erhålles och om tulltaxeringskunskaperna successivt får byggas upp. TRK skulle således medföra möjlighet till kunskaps- och arbetsutveckling för kontorspersonal. Även för den tulltaxeringsutbild—
ade personalen skulle TRK-systemet medföra mer kvalificerade och vari- erade arbetsuppgifter.
Generaltullstyrelsen beräknade i oktober 1985 erforderliga investe- ringar i maskinvara till ca 80 milj. kr. Utvecklingskostnaderna angavs till 7,5 milj. kr. för budgetåret 1986/87. Någon mer fullständig ekono- misk kalkyl har inte gjorts för TRK-systemet.
Projektets styrgrupp godkände dock (rapport 1985-10-16, bilaga 3) vissa bedömningar av kostnader, intäkter och andra effekter till följd av TRK. Innebörden av dessa bedömningar var följande.
Fullt utbyggt skulle investeringarna i maskiner m.m. för TRK-systemet inom tullverket uppgå till (milj. kr.):
Datorer, terminaler, skrivare 62 Nätverk 1 Bord, stolar etc. ' 7 Summa 70
De årliga driftkostnaderna beräknades uppgå till (milj. kr.):
_ . , ., __ ___—”___" m..—___,mm—u—
Drift (ca 40 personår) Systemförvaltning (ca 27 personår) Nät och terminaltrafik Programunderhåll Lokalhyror Förbrukningsmaterial
8 7 2 7 2
_3_
Summa 29
De årliga intäkterna från minskade lönekostnader m.m. beräknades uppgå till (milj. kr.):
Tulltaxerings—, redovisnings- och kameralt arbete (240-290 personår) 50 Minskade portokostnader 7 Räntevinst (10 dagar) 12 Summa 69 2.4 Datateknikens möjligheter och utveckling
I ett framtida system för datoriserad tullhantering antas dokumentlös dataöverföring mellan företagen och tullen vara en väsentlig del. Flera olika former för sådan överföring finns såsom
- via magnetband eller diskett,
- satsvis överföring via telenät, - direktregistrering via terminal hos företaget, - frågeverksamhet via terminal mot register i tulldatasystemet,
- meddelandehantering — typ elektronisk post — mellan företagen och tullverket.
En förutsättning för lösningar av denna typ är att en tillfredställande datasäkerhetsnivå kan uppnås. Detta förutsätter i sin tur bl.a.
- säker identifiering av terminalanvändare, - behörighetskontroll,
- säker dataöverföring,
- kvalitetskontroll av data.
Datorkraftstrukturen kan utformas enligt följande tre huvudprinciper
- central datorkraft med terminalnät,
— central datorkraft kombinerad med lokala datorer för del av bearbet- ningarna varvid terminalerna är anknutna till de lokala datorerna, - regionaliserat system med ett antal datorer som var och en tillgodo- ser behovet av datorkraft inom en region och som kommunicerar med övriga datorer via ett nät.
Kraven på ADB-systemet karaktäriseras bl.a. av
— hög tillgänglighet, i några fall 24 timmar per dygn samtliga dagar för större trafikexpedierande tullstationer, endast korta avbrott kan tolereras,
- hög transaktionsintensitet med markanta toppar under vissa delar av dagen, - korta svarstider eftersom man ofta har direktkontakt med kunden,
- omfattande datakommunikation med omvärlden och mellan olika delar av tullverket, - omfattande datalagring på grund av att ärendeinformationen måste sparas drygt fem år i systemet.
2.4.1 Dataöverföring och datakommunikation
Dataöverföring med elektroniska datamedia har sedan länge använts för överföring av uppgifter mellan olika datasystem. Det helt dominerande mediet är f.n. magnetband och allmänt accepterade standards finns. Exempelvis använder postgirot till största delen magnetband för det mycket omfattande datautbytet med sina kunder. Fördelarna är att meto- den är billig och väl beprövad. Den passar väl för periodisk överföring av stora datamängder. Nackdelarna är att förfarandet innebär en hel del manuell hantering och att risker finns ur datasäkerhetssynpunkt, t.ex. under transport. Dessutom är denna metod givetvis inte speciellt snabb.
Diskett används i dag i betydligt mindre omfattning för dataöverföring än magnetband. Diskett används främst på mindre datorer. Standards för lagring på diskett har saknats. En de facto-standard håller dock på att etableras genom att vissa maskintyper och operativsystem blivit domine- rande på smådatormarknaden. Disketter är enklare att hantera än magnet-
band men samtidigt ömtåligare, lättare att lägga beslag på och att läsa av.
Direkt överföring av data mellan datorer via telenätet, s.k. datakommu- nikation, kan ske på ett flertal olika sätt. De två huvudprinciperna är satsvis överföring eller filöverföring samt dialogkommunikation.
Den första typen av kommunikation innebär att en viss mängd data förs över från en dator till en annan under kontroll av en programvara för satsvis överföring. Såväl avsändande som mottagande dator måste ha pro— gramvara för samma kommunikationsprotokoll. Kontroller av att överför- ingen är korrekt görs via s.k. paritetskontroll - en typ av check- sifferkontroll. Satsvis överföring kan exempelvis användas så att data skickas till annan dator för bearbetning och när denna är klar skickas resultatet tillbaka till den avsändande datorn. I tulldatasystemet skulle exempelvis tulldeklarationer från ett företag kunna sändas över satsvis. Efter kontroll i tullens system återsänds kvittenslista eller fellista. De facto-standards finns för satsvis överföring, nämligen protokollen 2780 och 3780, vilket innebär att satsvis överföring är möjlig mellan flertalet datorsystem.
En särskild form av dataöverföring utgör s.k. meddelandehanterings— system. Dessa används vanligen för utväxling av ostrukturerad informa- tion av brevtyp. För denna typ av överföring finns ett flertal proto- koll och system, t.ex. teletex, Videotex, MEMO. Meddelandehanterings- system kan vara av intresse för tulldatasystemet för snabb utväxling av korta meddelanden mellan tullen och företagen samt inom tullen.
Dialogkommunikation innebär att man via en terminal, direkt eller via en mellanliggande dator, etablerar kontakt med dator där bearbetningen skall initieras och genomföras. En transaktion bearbetas direkt och dubbelriktad kommunikation sker under bearbetningens gång. Förutsätt- ningen är att terminalen arbetar enligt samma protokoll som datorn där bearbetningen skall ske, eller att en mellanliggande dator översätter (emulerar) detta protokoll. Det dominerande protokollet i dag för dia- logkommunikation har beteckningen 3270. Dialogkommunikation mellan oli- ka datorsystem kräver i dag vanligen olika typer av speciallösningar.
Ett exempel på hur problem vid datakommunikation mellan ett flertal datorsystem kan lösas utgör Transport Data Link (TDL). Bakom företaget står Televerket, Volvo AB och Göteborgs Hamn AB. TDL fungerar som en dataväxel som förmedlar data från en avsändande utrustning till en eller flera mottagande utrustningar. Systemet fungerar i princip som ett elektroniskt brevlådesystem, dvs. man kan lämna information till en eller flera elektroniska brevlådor och hämta information från sin egen. Systemet är gjort för satsvis överföring. Möjlighet skall enligt upp- gift finnas att även etablera dialogkommunikation mellan ett antal utrustningar. Detta kräver dock speciallösningar som TDL kan tillhanda- hålla.
m—u—
Sedan flera år pågår standardiseringsarbete inom ramen för ISO och andra standardiseringsorgan för att utarbeta leverantörsoberoende regler för datakommunikation mellan system. En sammanfattande benämning på detta koncept är "open systems interconnection" (OSI). OSI-modellen delar upp kommunikationsproceduren i sju skikt. Arbetet avseende skikt- en 1-5 är nu i det närmaste klart. Mycket talar för att de standards som utarbetats inom OSI kommer att slå igenom hos leverantörerna. Bl.a. är det amerikanska försvaret och stora företag intresserade av att denna standard skall följas. När en sådan standard helt slagit igenom, sannolikt omkring 1990, öppnas möjligheterna för ett enkelt och fritt datautbyte mellan olika system. Förutsättningarna för datakommunikation kommer att ytterligare förbättras genom televerkets uppbyggnad av ett digitalt riksnät. Detta kommer att dramatiskt öka överföringshastighet- erna och säkerheten vid överföring. Nätet byggs ut successivt och prov- drift startar i slutet av 1980-talet.
Förutsättningarna för olika typer av datakommunikation kommer således att väsentligt förbättras under de närmaste åren. Detta gäller spe— ciellt kommunikation mellan olika typer av datasystem.
2.4.2 Datasäkerhet
Allteftersom användningen av ADB-system ökar och tillgänglighet till lagrade uppgifter förbättras, accentueras kraven på datasäkerhet.
Området omfattar ett stort antal aspekter. Det är vanligt att indelning görs i ett antal s.k. skyddsområden, nämligen
- kapitalskydd - skydd av investeringar i maskin— och programvara,
- funktionsskydd - skydd mot avbrott och felaktigheter i systemet, - dataskydd - skydd mot obehörig åtkomst, förvanskning och försvin- nande av data,
- kvalitetsskydd - skydd mot felaktigheter i lagrade och presenterade uppgifter i systemet.
Aspekter av speciellt stor betydelse för ett framtida tulldatasystem kan vara
- skydd mot avbrott i systemet - tillgängligt 24 timmar per dygn för delar av systemet, även korta avbrott blir besvärande,
- skydd av data - kraven är mycket stora för skydd mot obehörig åt- komst såväl när uppgifterna överförs till tullen som när uppgifterna lagras i tullens system,
— kvalitetsskydd - kraven är stora att uppgifterna är korrekta efter- som de ligger till grund för debitering och andra åtgärder från tullverket.
Inom samtliga nu nämnda områden används redan i dag ett stort antal skyddsåtgärder. Användningen av dessa i lämplig kombination kan i all- mänhet tillfredsställa höga krav på säkerhet. Skyddsåtgärder kan sättas in i
- omgivningen - t.ex. rutinutformning, låsta dörrar och övervakning, — organisationen - rutinutformning, utbildning och uppdelad behörig- het,
- programvara - inbyggda kontroller, avstämningar och kryptering,
- maskinvara - dubblering av utrustning och reservkraft.
I det följande beskrivs några olika åtgärder som kan vidtas på olika
skyddsområden.
Kapitalskydd
För att skydda investeringar i maskin- och programvara mot förstörelse eller skada genom brand, sabotage, stöld etc. krävs olika skyddsåtgärd- er som normalt också vidtas vid datoranläggningar. I dessa åtgärder ingår t.ex. brandlarm, brandsläckningsutrustning, brandsäkra arkiv, inpasseringskontroll och behörighetskontroll. Ätgärdernas omfattning får givetvis anpassas efter resp. anläggnings storlek och efter de konsekvenser som kan uppstå vid olika typer av störningar.
Funktionsskydd
För att garantera hög tillgänglighet i ett system dubbleras vanligen vitala enheter, t.ex. centralenheten. Ett annat sätt är att bygga upp datorkraften i nivåer, t.ex. persondator som arbetsstation, lokaldator för vissa bearbetningar och central dator för övrigt. På detta sätt be— gränsas bortfall av funktioner. För att gardera sig mot större olyckor, t.ex. brand eller sabotage mot en större anläggning, skrivs avtal med leverantören eller annat företag med samma utrustning om att snabbt få tillgång till reservutrustning. Manuella reservrutiner bör också finnas utformade och utprovade för sådana händelser. Alla större anläggningar behöver skyddas mot elavbrott genom egen reservkraft. Telekommunika— tionsnät kan garderas genom alternativa kommunikationsvägar samt dubb- lering av kommunikationsutrustning. Funktionsskyddet är snarare ett ekonomiskt problem än ett tekniskt. Kostnaden för att öka tillgänglig- heten över en viss nivå ökar mycket snabbt.
Dataskydd
För att skydda data mot obehörig åtkomst, förstörelse eller förvansk- ning finns ett stort antal åtgärder. Kontroll att data överförs korrekt mellan två utrustningar, t.ex. vid telekommunikation, sker genom bl.a. paritetskontroll, dvs. en typ av checksifferkontroll på varje tecken. Även andra typer av kontroller med programvara kan utföras. Data kan krypteras med speciella program för att hindra obehörig läsning av data
_m_..>_—_——we__mw___.q__+__
som överförs. Vid användning av datamedia för dataöverföring kan dessa förses med s.k. elektroniska sigill som hindrar avläsning.
Användning av terminaler och persondatorer kan ge många personer till- gång till data lagrade i ett system. Därför har en rad åtgärder utfor- mats för att kontrollera tillgången till de data och funktioner som en person är behörig till. Åtgärderna omfattar bl.a.
— identitetskort, lås på terminalen,
- användaridentifiering,
- terminalidentifiering,
— lösenord knutet till användaridentitet,
— behörighetssystem som definierar vad varje användare får göra,
- logg som visar vem som gjort vad, — begränsad behörighet för systempersonal — dessa har inte tillgång till produktionsregister, - utskrift av känsliga uppgifter får endast ske på skrivare hos behörig person.
Arkivering av känsliga data på datamedia sker i låsta arkiv som endast behöriga personer har tillträde till.
Ett bra dataskydd kan åstadkommas med nu kända metoder, men det kräver en noggrann genomgång av dataflöden från källan där uppgifterna regi- streras till de punkter där uppgifterna slutförvaras i arkiv eller förstörs.
Kvalitetsskydd
Kontroll av att de uppgifter som lagras i systemet är kompletta och korrekta är av avgörande betydelse, eftersom de ligger till grund för debitering och andra tullåtgärder. Kontrollerna bör i allmänhet utföras så nära datakällan som möjligt, helst redan då uppgifterna registreras i systemet. Flertalet kontroller bör ligga i programvaran för datare- gistrering. Olika typer av kontroller förekommer, t.ex.
- formella kontroller - kontroll av att obligatoriska uppgifter fyllts i och har godkända värden,
- rimlighetskontroller - kontroll av gränser för numeriska värden,
- sambandskontroller - kontroll av samband mellan värden i olika fält,
- checksifferkontroll — kontroll av checksiffra för viktiga identifi— kationsbegrepp,
- registerkontroll - kontroll mot tidigare registrerade uppgifter, koder etc.,
- avstämning — kontrollsummeringar.
I de fall företagen svarar för primärregistrering och uppgifterna över- förs till tullen i elektronisk form, bör företagen ansvara för att upp— gifterna är kompletta och korrekta. Utöver att uppgifterna är korrekta, krävs att uppgifterna är aktuella. Systemet behöver innehålla ett antal fasta register, t.ex. tulltaxa, licenser, spärrar. För dessa register skall registeransvariga personer utses som har att tillse att dessa register innehåller korrekta och aktuella uppgifter.
När man tvingas återskapa register som förstörts måste noggranna kon- troller finnas så att man använder rätt registerkopia (back up) samt tillför alla de uppdateringar som gjorts efter det att registerkopian togs. En god datakvalitet kräver sammanfattningsvis att
- kontroller görs vid dataregistrering,
- registeransvariga finns för fasta register, - få personer är behöriga att utföra uppdateringar,
- välplanerade rutiner finns för back up och rekonstruktion av register.
2.4.3 Datorkraft och datorarkitektur
Datorer finns i dag i alla storlekar från persondator till mycket kraftfulla stordatorer. Den snabbaste tekniska utvecklingen och högsta nyanskaffningstakten avser i dag person— och lokaldatorer. En trend är att bearbetningar flyttas ut från centrala datorer till lokala. Det blir även allt vanligare att ett företags datorer knyts samman till
. m... "_em_-e....- _..t...—a—..—.|
hierarkier eller nät med datorkraft på flera nivåer, t.ex. persondator, lokaldator, centraldator.
Den tekniska utvecklingen av processorer, minnen och kringutrustning fortsätter i hög takt. De tekniska nyheterna införs vanligen först på de mindre maskinerna där generationsskiftena sker snabbast. En ny typ av externa minnen, s.k. optiska minnen, har introducerats. Denna teknik passar för lagring av stora datamängder som inte skall förändras. Tek- niken passar sannolikt bara för lagring av den stora mängden slutbe- handlade tullärenden som skall finnas tillgängliga i drygt fem år. Lag- ringskostnaden med denna teknik uppges bli väsentligt lägre än för mag- netiska minnen och lagringen är mycket kompakt.
Datorkraften i ett framtida tulldatasystem kan utformas på flera olika sätt. Om datorkraften delas upp på ett antal datorer krävs överföring av uppgifter mellan dessa. Uppgifter som kan vara aktuella att överföra är
- ärendeuppgifter som registreras och slutbehandlas på olika platser, — uppgifter som avser ett företag kan registreras vid flera gränssta- tioner,
- statistikuppgifter skall samlas centralt, - uppgifter om licenser, tulltaxor m.m. skall spridas från centralt system till övriga.
Vid utformning av en lämplig datorstruktur måste hänsyn tas till bl.a.
- driftsäkerhet och tillgänglighet (minimera risken för och effekten av avbrott),
- drift och förvaltning (resurser, kompetens för skötsel av systemet),
- prestanda (korta svarstider även under hög belastning), — kostnader (kostnader för utrustning, kommunikation, drift och underhåll), - dataskydd (skydd mot obehörig åtkomst, förlust, förvanskning av data).
Ur teknisk synpunkt är flera alternativ möjliga för utformning av da- torstruktur. Det i dag mest beprövade alternativet är centralt placerad datorkraft, men utvecklingen pekar mot en mer eller mindre långtgående spridning av datorkraften i ett system.
2.4.4 Programvaruutveckling
Hjälpmedel och språk för att utveckla programvaran i datasystemen har under de senaste åren förbättrats avsevärt. De traditionella program- meringsspråken, t.ex. COBOL och FORTRAN, håller successivt på att er— sättas med modernare s.k. fjärde generationens språk. Dessa ger möjlig- het till kortare utvecklingstid och mindre resurskrävande systemunder- håll. De nya språken har dock ännu inte samma maskineffektivitet som de konventionella. Ett flertal språk och hjälpmedel finns också som är avsedda för systemets användare och med vars hjälp dessa själva kan göra nya typer av rapporter, analyser etc.
Grunden för flexibla system läggs genom att utforma en s.k. datamodell för systemets lagrade data. Datamodellen byggs upp utifrån de viktigas- te företeelserna i verksamheten som skall datoriseras och deras inbör- des samband. De enskilda uppgifterna (dataelementen) knyts sedan till den struktur som utformats. Man har konstaterat att data och deras inbördes samband är mycket stabila över tiden även om organisationen och rutiner förändras. För hantering av lagrade data i ett system kommer i ökad utsträckning s.k. relationsdatabaser att användas. Denna teknik ger stor flexibilitet vid förändring och vidareutveckling av ett system. Nackdelen med denna teknik är att den ännu medför något längre söktider än konventionell registerhantering.
Vid utveckling av tulldatasystemet bör moderna utvecklingsverktyg an— vändas. Man bör om möjligt använda verktyg som inte är maskinberoende, dvs. programvaran skall kunna flyttas till annan utrustning med måttlig insats. Vidare bör verktyg finnas så att slutanvändaren själv kan ut- veckla enklare tillämpningar.
Tidigare i detta kapitel beskrivs utförligt det sätt på vilket tullen f.n. arbetar. Delvis nya förutsättningar inträder dock den 1 januari 1988 då konventionerna om enhetsdokumentet, om en gemensam västeurope- isk transiteringsordning och om en ny harmoniserad varunomenklatur träder i kraft. Vidare genomförs under 1987 förenklingar vad gäller ursprungsdokumentationen i det västeuropeiska frihandelsområdet. Även i övrigt utvecklas verksamheten. Från 1988 inträder således i en del av- seenden ändrade förutsättningar för tullens arbete utan att datoriser— ing sker. Det är den verksamhet som bedrivs efter dessa förändringar och inte tullens nuvarande verksamhet som avses datoriseras. I detta avsnitt presenteras därför en översiktlig bild av tullens framtida verksamhet i vissa betydelsefulla avseenden.
2.5.1 Ärendevolym
Inom tullverket handläggs årligen många miljoner ärenden. Grundläggande för ärendevolymens utveckling är hur den svenska utrikeshandeln utveck- las. Enligt 1987 års långtidsutredning kan exportens och importens volym antas öka med 3,5 ä 4 % per år fram till 1995. vid oförändrad genomsnittlig storlek på sändningarna m.m. kan, med viss förenkling,
antalet ärenden som tullen skall handlägga antas öka i samma omfatt- ning.
Det finns dock anledning att förmoda att företagens strävan till kapi- talrationalisering även fortsättningsvis leder till successivt allt mindre genomsnittliga sändningar. Innebörden härav är att antalet ären- den som tullen skall handlägga kan förmodas öka någon procentenhet snabbare än import- resp. exportvolymen.
Mot en sådana bakgrund framstår det inte som orimligt att anta att vo- lymen på tullens mest frekventa ärenden långsiktigt kan komma att öka med kanske i genomsnitt 5 % per år.
2.5.2 Resurser
Inom tullen finns ca 4 000 tjänstemän anställda. Denna personalstyrka har varit tämligen konstant under en ganska lång tid. Anspråk på resur- ser för insatser på angelägna områden inom tullen har i allt väsentligt fått tillgodoses genom omprioritering inom ramen för befintliga resur- ser. Det finns i aktuellt budgetläge - och i en tid då kravet på effek— tivitetshöjningar inom offentlig verksamhet är starkt - inte någon an- ledning att anta att tullen framdeles kan få något påtagligt resurs- tillskott för att klara av en allmän ökning av ärendevolymen.
Under 1988 kommer kustbevakningen med ca 500 tjänstemän att organisa- toriskt föras bort från tullen och bilda en civil myndighet under försvarsdepartementet.
2.5.3 Produktivitetshöjning
När ärendevolymen ökar och resurserna förblir i huvudsak konstanta krävs en produktivitetshöjning.
När det gäller tulltaxering och klarering av gods kan konstateras att med givna förutsättningar måste varje tjänsteman sysselsatt med dekla- rationsgranskning och andra göromål som sammanhänger med granskning, kontroll och expediering av import, export och annan tullklarering av gods öka sin produktivitet med 5 %. Om det förutsätts att service-, gransknings- och kontrollnivån förblir oförändrad kan produktiviteten mätas i antal ärenden som hanteras varje år. Denna ökning kan synas måttlig men den kan slå olika från myndighet till myndighet. Detta beror på att det i dag finns tullmyndigheter där personalen redan har hög arbetsbelastning. I sådana fall kan ökningen i antal ärenden leda till ökade väntetider, sämre service och en kvalitetsminskning i arbetet. Vid myndigheter med låg eller normal arbetsbelastning kan produktivitetshöjningen genomföras utan att kvaliteten på arbetet sjunker.
En följd av sämre granskade tullhandlingar kan bli att utrikeshandels- statistiken kommer att bli försämrad. Minskad granskning innebär även
att möjligheten att upptäcka för låga debiteringar av tull m.m. minskar. När risken minskar att deklarationer m.m. utsätts för gransk- ning kan detta kanske leda till en ökad benägenhet att deklarera på sådant sätt att tull, annan skatt och avgifter undandras statsverket. Risken härför skall dock inte överdrivas eftersom sändning kan uttas till sakgranskning och fysisk kontroll. Påföljden vid fel är heller inte försumbar.
Redan i dag är granskningsinsatserna låga vad gäller normal export. Däremot granskas några få exportärenden, rörande exportreglerat gods, noga. Den normala exportgranskningen består huvudsakligen av att kon— trollera att erforderliga uppgifter lämnats och att dessa är registre- ringsbara. En produktionsökning av nämnd storleksordning i fråga om exportärendena torde inte behöva medföra några påtagliga försämringar i dessa avseenden.
För statens del kan ökningen av antalet ärenden, som tullen har att handlägga med oförändrade resurser, medföra risk för sämre kvalitet på handelsstatistiken och innebära ökad risk för felaktigt debiterad tull m.m.
2.5.4 Ny tullnomenklatur
Från den 1 januari 1988 skall en ny tulltaxa tas i bruk. Denna bygger på en internationell konvention om en ny, harmoniserad varunomenklatur. Regeringen har i prop. 1986/87:53 föreslagit att riksdagen skall god— känna konventionen. Riksdagen har godkänt (SkU 1986/87:13, rskr. 1986/87:32) förslaget. Regeringen har i prop. 1986/87:102 också lagt fram ett förslag till en ny lag med tulltaxa (benämnd tulltaxelag), baserad på det harmoniserade systemet.
Den nya harmoniserade tulltaxan (HS-taxan) innehåller 6 OOO-7 000 sta- tistiska nummer mot ca 5 000 i den nuvarande tulltaxan. Det statistiska numret i den svenska HS-taxan består av sju siffror. De första fyra bildar något som kallas för tulltaxenummer. De tre sista siffrorna kal- las för varunummer. Tulltaxenumret och varunumrets två första siffror
är internationella, medan den sista siffran möjliggör ytterligare svensk uppdelning.
I vissa fall kan statistiska nummer från nuvarande tulltaxa med hjälp av översättningsnyckel direkt överföras till rätt statistiskt nummer i HS-taxan. I många fall är detta inte möjligt då redan tulltaxenumrets innehåll enligt HS—taxan avviker från innehållet i närmast jämförbara tulltaxenummer i nuvarande tulltaxa.
Den nya ordningen medför att deklaranter och tulltaxerare måste lära sig den nya nomenklaturen. Ovana vid den nya nomenklaturen kan medföra att kontroll av deklarerat statistiskt nummer enligt HS—taxan kan ta längre tid jämfört med motsvarande granskning enligt nu gällande tull- taxa. Detta förhållande kommer dock att vara mest påtagligt i inled— ningsskedet för att sedan minska. Några långsiktiga negativa effekter av omläggningen är inte att vänta, för så vitt inte statistikanvändare bland myndigheter eller näringsliv ställer mer långtgående krav på finfördelning av utrikeshandelsstatistiken.
2.5.5 Enhetsdokumentet
Från den 1 januari 1988 skall enligt en konvention mellan EFTA—länderna och EG ett gemensamt tulldokument (SAD, enhetsdokumentet) införas för hela det europeiska frihandelsområdet. Regeringen har i prop. 1986/87:136 föreslagit att riksdagen skall godkänna konventionen. Riksdagen har godkänt (SkU 1986/87:47, rskr. 1986/87:205) förslaget.
Från den 1 januari 1988 ersätts den nuvarande importanmälan med tull- deklaration, exportanmälan och transitanmälan med enhetsdokumentet. Undantag från denna regel gäller för postgods. Även för gods som klare— ras enligt förenklat förfarande kan undantag komma att göras.
De olika uppgifter som i dag lämnas i import- och exportanmälan skall således i framtiden lämnas i enhetsdokumentet. Därtill kommer att ett antal nya uppgifter måste lämnas på grund av konventionen. Den teknik med kryssmarkeringar varmed uppgifter lämnas i dagens import— eller
., ___ ;)”-m .—
exportanmälan kommer inte att kunna tillämpas i enhetsdokumentet. Där måste motsvarande uppgift lämnas i klartext eller med hjälp av kod.
Enhetsdokumentet utgör ett blankettset bestående av åtta blad. De tre första bladen är avsedda för export, de två därpå följande för transi- tering och de tre sista för import. Många av de uppgifter som lämnas erfordras vid samtliga klareringsformer. Fält vari sådana uppgifter skall lämnas är därför självkopierande från blad till blad.
Enhetsdokumentet är utformat på ett sätt som avviker från nuvarande svenska tullblanketter. Sålunda kan i varje enhetsdokument bara redovi- sas en varupost. Om flera varuposter förekommer i en sändning får dessa redovisas på en särskilt utformad tilläggsblankett. Med varupost för— stås en sändning som representeras av ett statistiskt nummer och i övrigt har samma egenskaper, t.ex. i fråga om ursprung och avsändnings- land. I dagens importanmälan med tulldeklaration finns plats för maxi- malt fyra varuposter innan tilläggsblankett måste tillgripas och i exportanmälan kan sju ä åtta varuposter redovisas.
Antalet redovisade varuposter i importanmälan och exportanmälan har va- rit tämligen konstant under senare år. I varje importanmälan med tull- deklaration och exportanmälan redovisas i genomsnitt 1,7 resp. 2,0 varuposter. För importen gäller att ca 80 % av tulldeklarationerna avser endast en varupost och ca 7 % avser fler än fyra st. Beträffande importen gäller dessutom att ca 10 % av antalet importsändningar redo- visas med hjälp av datateknik. Dessa anmälningar innehåller ofta många varuposter.
När det gäller exportanmälningar har ett urval sådana från nio stora tullmyndigheter undersökts. Det resultat som erhölls framgår av följan- de sammanställning.
Antal varuposter Procentuell andel av totalt per exportanmälan antal exportanmälningar
Fler än 5 2 2 till 4 17 1 81
Enhetsdokumentets tilläggsblankett rymmer tre varuposter. Sammantaget kan med enhetsdokumentet kompletterat med tilläggsdokumentet således redovisas maximalt fyra varuposter.
Mot denna bakgrund kan bedömas att mellan 20 och 25 % av enhetsdokumen- ten kommer att vara åtföljda av tilläggsdokument.
Generaltullstyrelsen har beslutat att vid förtullning efter hemtagning får, under en övergångsperiod t.o.m. den 31 december 1988, den nuvar— ande blanketten för importanmälan med tulldeklaration användas.
2.5.6 Ny transiteringsordning
Förhandlingar har nyligen avslutats mellan EFTA-länderna och EG-kommis— sionen om gemensamma transiteringsbestämmelser. Även denna överenskom- melse har formen av en konvention, vilken regeringen torde komma att underställa riksdagen för godkännande.
Den nya västeuropeiska transiteringsordningen avses träda i kraft den 1 januari 1988. Detta medför bl.a. att den nu tillämpade nordiska för- passningsordningen då kommer att upphöra. De uppgifter som behövs i samband med transitering skall lämnas med hjälp av enhetsdokumentet, i vissa fall kombinerat med övergångsattester, lastförteckningar och garantidokument.
Kortfattat kan rutinerna vid transitering beskrivas på följande sätt. Avsändande tullmyndighet behåller blad 1 av enhetsdokumentet som ex- portanmälan. Blad 4, 5 och 7 följer transporten. När transporten kommer
in i nästa land lämnas till tullen på inpasseringsorten en gränsöver- gångsattest. Samma procedur upprepas vid kommande gränspassager. När transportmedlet med sändningen nått bestämmelseorten sänder tullmyndig- heten där tillbaka blad 5 av enhetsdokumentet till avsändande tullmyn- dighet, som kvitto på att sändningen kommit fram i behörigt skick. Denna myndighet parar ihop detta blad, den s.k. ryckattesten, med det blad från enhetsdokumentet som behölls i och med att transiteringen startade. Därmed är själva transiteringen avslutad.
En transiteringshandling skall normalt lämnas för varje sändning. Av betydelse är emellertid att vid transitering från en avsändare till en mottagare skall, vid samlastning av sändningar på ett transportmedel, utfärdas en för alla sändningar gemensam transithandling kombinerad med en lastförteckning. Som ett transportmedel räknas exempelvis en lastbil med släp, eller ett antal järnvägsvagnar.
Transiteringsordningen ställer krav på att transiterat gods, om detta inte uppenbarligen är onödigt, skall transporteras i plomberat utrymme. Om detta inte är genomförbart skall i princip varje kolli plomberas eller förseglas. Jämfört med nuvarande rutiner enligt nordisk förpass- ningsordning ställs således i detta avseende högre krav.
Den europeiska transiteringsordningen öppnar möjlighet för tullmyndig- heter att auktorisera avsändare och mottagare av transitgods. En sådan auktorisation medför att avsändaren eller mottagaren själv kan hand— lägga transiteringsrutinerna. Denne skall dock till tullen anmäla varje transitering.
Upptäcks under transportens gång eller i samband med att transporten avslutas några felaktigheter måste dessa utredas.
Mellan Finland, Island, Norge och Sverige kommer troligen att träffas överenskommelse som vid transitering mellan dessa länder innebär vissa lättnader i förhållande till den europeiska transiteringsordningen. Dessa lättnader gäller bl.a. krav på plombering och lastförteckningar.
Den nya transiteringsordningen medför att i stort sett allt gods som exporteras till länder inom Västeuropa kommer att transiteras i den mån
förtullning inte görs vid första gränspassagen. Ungefär 75 % av all svensk export går till Västeuropa. Det torde också kunna antas att en ännu större del av antalet exportsändningar från Sverige går med last- bil.
År 1985 utpasserade ca 700 000 lastfordon från Sverige. Antas den siff- ran öka med 5 % per år kommer under år 1988 att utpassera ca 800 000 - 850 000 lastfordon. Erfarenhetsmässigt passerar 20 å 25 % av alla last- fordon gränsen tomma. Det innebär att år 1988 kommer ca 650 000 last- fordon att passera gränsen med last och att de således bör medföra transithandlingar. Till denna siffra bör läggas ett antal transitering— ar som verkställs med järnväg, flyg och fartyg samt att vissa lastbilar kan medföra fler än en transithandling. Antalet sådana transithandling— ar har skattats till mellan 150 000 och 200 000 per år. Sammantaget skulle i Sverige under år 1988 således hanteras 800 000 ä 850 000 utgående transiteringar.
Det finns skäl att anta att ungefär lika många transiteringar skall handläggas i samband med import. _
2.5.7 Arbetsvolym som skall klaras av
En successivt ökad utrikeshandel gör att tullen kan förvänta sig ett ökat antal ärenden att handlägga. Därtill kommer att den nya HS-nomen- klaturen skall införas från 1988. Detta förhållande medför i inled- ningsskedet att granskning av tullhandlingarna tar längre tid jämfört med tidigare. Till detta skall läggas att företagen också är ovana vid HS, något som i sin tur medför ökat krav på tullen att kontrollera att deklarerade statistiska nummer är riktiga. Enhetsdokumentet kommer att medföra att ett ökat antal uppgifter skall lämnas både vid import och export. Det medför också att tullen måste kontrollera fler uppgifter. Ur taxeringssynpunkt kommer antalet uppgifter som skall granskas att vara opåverkat. Den nya blanketten kommer under en kortare period med- föra att granskningsarbetet tar längre tid. Övergångsproblemen mildras dock av att tullen medgett att under 1988 den nuvarande blanketten får användas vid förtullning efter hemtagning.
Det är tänkbart att när enhetsdokumentet införs ett antal företag själ- va kommer att deklarera sitt gods utan att anlita ombud. Skälet härtill skulle vara att blanketten i en del fall kommer delvis ifylld från exportören. En risk finns då att sådana deklarationer övergångsvis kommer att vara behäftade med fler felaktigheter än om de skulle ha utfärdats av erfarna ombud.
För att dataregistreringen av tulldeklarationer och exportanmälningar skall kunna ske rationellt förutsätts att tullverket utvecklar lämpliga registreringsprogram. Registreringen kommer ändå att ta något längre tid på grund av att 20 å 25 % av enhetsdokumenten åtföljs av tilläggs- blankett. Vidare skall fler uppgifter än i dag registreras. De uppgif— ter som skall registreras är dessutom spridda över en stor del av blan- ketten och inte samlade på samma sätt som nu.
Den nya transiteringsordningen kan efterhand öka intresset att export- klarera godset vid inlandstullkammare och därpå transitera detta ut ur landet direkt till slutlig bestämmelseort på kontinenten. Expedieringen vid gränsorten inskränks då till klareringen av transportmedlet. Under 1988 hinner kanske näringslivet inte ändra sina transportrutiner, vilket kan innebära fortsatt omfattande handläggning av transiterings- ärenden på de stora gränsorterna vid utförsel.
Det ökade kravet på plombering kan medföra viss ökad arbetsbelastning för tullen. Med ökad omfattning på transiteringarna kommer helt natur- ligt antalet ärenden där efterforskningar behöver göras att öka.
En viss lättnad i arbetsbelastningen på gränsorterna inträder sannolikt i framtiden då importsändningar i allt högre grad kan komma att direkt- transiteras till inlandstullkammare. Vid gränspassage behöver tullen då endast ta emot en gränsövergångsattest, medan tullen i dag måste ut- färda ett nordiskt tullpass med därtill hörande bevakningsåtgärder.
Möjligheten att spåra upp transitsändningar, som kommer på avvägar, kommer snarast att öka med den nya transiteringsordningen. Godsets färdväg är nämligen känd och successiva gränspassager kan följas genom övergångsattester.
Det är tills vidare en öppen fråga om tullen i Sverige kommer att auk- torisera några företag så att dessa redan under 1988 själva kan hand- lägga egna transiteringar.
En viktig uppgift för tullverket blir att utforma olika åtgärder som arbetsmässigt är till fördel både för tullen och företagen. En sådan åtgärd är att få företagen att i högre grad exportklarera vid inlands- tullkammare. En annan är att få fler företag att övergångsvis i nuvar- ande procedur lämna uppgifter vid import och export på magnetband. Även i övrigt är det viktigt att tullverket aktivt arbetar för att utforma olika förenklade förfaranden för uppgiftslämnandet som kan reducera arbetsbördan för verket.
Det ökade antalet ärenden som tullen skall handlägga kan innebära att granskningen i första hand får koncentreras på sådana uppgifter som är nödvändiga för att se till att import- och exportföreskrifter efterlevs och för att debitering av tull, andra skatter och avgifter skall vara möjlig. Granskning kan därmed bli allt mer formell. Sakgranskning och efterkontroller av olika slag kan då behöva koncentreras och priorite- ras.
Ökningen av antalet ärenden i kombination med en ny nomenklatur och en ny blankett kan innebära att även den formella granskningen kommer att bli bristfällig vid den lokala granskningen. Detta kan i sin tur med- föra ökat arbete vid tullens centrala dataregistrering. Många formella fel medför att deklarationer inte är registreringsbara. Även registre- ringsbara deklarationer kan komma att innehålla många fel som upptäcks först efter datorbearbetning. Som exempel på tänkbara sådana fel kan nämnas ogiltiga länderkoder och statistiska nummer samt felaktiga ut- räkningar.
Redan i dag är den lokala formella granskningen av exportanmälningar så bristfällig att exportanmälningar måste förgranskas centralt innan de överhuvud taget kan registreras. År 1988 kanske motsvarande förgransk- ning måste införas också på importanmälningar innan de kan dataregist— reras.
2.5.8 Möjligheter att åstadkomma produktivitetsökningar
Det antal import-, transit— och exportärenden som tullen årligen skall handlägga kan förutses öka under överskådlig tid. Under 1988 kommer verksamheten tillfälligt att försvåras av att nya blanketter, nya rutiner och en ny nomenklatur tas i tillämpning. Något tillskott av resurser med anledning av ökad ärendevolym är knappast aktuellt. Däre- mot behöver tullen enligt förslag i prop. 1986/87:136 inte återföra vissa förskottsvis disponerade medel under budgetåren 1987/88 och 1988/89. På tullen ställs således kravet att verket skall åstadkomma en inte oväsentlig produktivitetsökning vid en godtagbar kvalitetsutveck- ling. Inför ett sådant perspektiv finns det skäl att fråga om en betydande produktivitetshöjning kan åstadkommas på annat sätt än med en massiv datorisering.
Det är sannolikt att det inom tullverket fortfarande finns viss out— nyttjad rationaliseringspotential inom ramen för nuvarande förfaranden och teknik. Sålunda varierar antalet handlagda ärenden per personår kraftigt mellan olika arbetsställen. Omfördelningar i olika avseenden kan ge jämnare arbetsbörda och kan möjliggöra att ett ökat antal ären— den kan klaras av organisationen utan kvalitetsminskning. Detta ställer krav på en intensiv resurs- och arbetsledning på flera nivåer.
Det är också troligt att ytterligare ett antal storföretag kan vara in- tresserade av att lämna uppgifter på magnetband, särskilt om de därvid slipper att foga styrkande handlingar till datalistan med importanmäl- ningar. Sistnämnd ordning gäller redan för ett par företag. Det kan vidare övervägas att även speditörer skall få denna möjlighet. Dessutom kan prövas att auktorisera några företag så att dessa själva får ta ansvar för vissa tullklareringsåtgärder.
Det är vidare troligt att konventionell kontorsrationalisering utan an- vändning av ADB skulle kunna medföra ytterligare förenklingar i hante- ring och arkivering av det väldiga dokumentflödet inom tullen.
Datateknik används f.n. nästan inte alls i den lokala handläggningen av tullklareringsärenden. Kännetecknande för handläggningen inom tullen är att t.ex. importärenden aktualiseras på en ort, sedan handläggs de
vidare på en annan ort varvid handläggningen skall ske enligt enhetliga regler och därefter behandlas ärendena centralt i debiterings- och statistiksyfte. Därpå förvaras akterna så att de kan tas fram vid efterkontroller m.m. Det omfattande informationsflöde som kännetecknar tullverksamheten gör att det knappast är möjligt att föreställa sig att betydande rationaliseringseffekter kan uppnås om ärendehandläggningen endast ges ett enkelt datorstöd, t.ex. i form av avgränsade tillämp- ningar baserade på persondatorer.
Detta utesluter självfallet inte att det kan finnas några enskilda tillämpningar på tullklareringsområdet där övergångsvis även personda— torbaserade rutiner kan vara av intresse från rationaliseringssynpunkt. Det borde t.ex. vara möjligt att för transitering utveckla en enkel rutin för att para ihop återkommande ryckattest med exportanmälan. En datorisering skulle också kunna underlätta hanteringen av de s.k. lång- tidscertifikaten. Dessa gäller under en i certifikatet angiven tids- period och skall vara tullmyndighet tillhanda senast vid första import— tillfället. Dessa skulle kunna registreras centralt men utnyttjas av olika tullkammare ute i landet.
Med hänsyn till vad som nu sagts gäller att väsentliga och långsiktigt utvecklingsbara rationaliseringseffekter i tullens verksamhet främst bör åstadkommas med en genomgripande datorisering av verksamheten. En omfattande datorisering möjliggör i sin tur en del inte oväsentliga förenklingar i nuvarande procedur. Hur en sådan datorisering kan gå till diskuteras i följande kapitel.
DISKUSSION OCH ÖVERVÄGANDEN OH DATORISERING AV TULLRUTINER
I detta kapitel diskuteras olika omständigheter som påverkar förutsätt- ningarna för att övergå till dokumentlös informationsöverföring och att genomföra en långtgående datorisering av tullens verksamhet. Inled- ningsvis diskuteras olika problem som tullen och företagen möter i nuvarande verksamhet. Vidare diskuteras de arbetsformer som tullen nu använder på några områden. Därefter diskuteras vilka rutiner hos tullen som kan lämpa sig för datorisering. Den internationella utvecklingen ger också vissa förutsättningar. Utredningen behandlar också utförligt hur tullproceduren kan utvecklas i samband med en datorisering. Även de fördelar som företagen kan ha av att lämna uppgifter utan att använda blanketter, liksom vissa informationssäkerhetsfrågor, behandlas. Möj- ligheterna att stegvis datorisera tullrutinerna belyses. Vidare disku- teras den viktiga frågan om hur vissa rättsliga problem kan lösas. Avslutningsvis behandlas vilka krav en långtgående datorisering kan ställa på kompetens och organisation inom tullen.
3.1 Allmän problembeskrivning
I detta avsnitt sammanfattas problem i tullens nuvarande arbetsformer som bör kunna lösas med användning av datateknik och med ändrade för— faranden. Först behandlas problem som i dag kan observeras direkt i tullens nuvarande verksamhet. Därefter behandlas problem som hänger samman med hur företagen framställer och överför uppgifter till tull- verket. Avslutningsvis diskuteras förbättringar i tulladministrationen som kan möjliggöras med bl.a. datateknik men som inte direkt samman- hänger med observerade problem i dagens situation.
3.1.1 Tullens aktuella problem
Av de personalresurser om ungefär 2 400 personår som disponeras inom det verksamhetsområde som primärt omfattas av utredningens arbete an- vänds en mycket liten del till sakgranskning och kontroll. Uppskatt- ningsvis används ungefär 20 personår för kontrollbesök hos företag och ungefär 100 personår för sakgranskning av tulldeklarationer. Dessutom görs kontrollinsatser av bevakningspersonal. Återstoden av personalre- surserna används för uppgifter som är av tämligen expeditionell natur. Exempelvis utförs formell granskning av deklarationer så att de är re- gistreringsbara, registrering av uppgifter, kontrollslagning av summor och kontroll av att ursprungsintyg är formellt korrekta. Dessutom görs jämförelser av att kvantitativa uppgifter som kollital sinsemellan överensstämmer i hemtagningsanmälan, tulldeklaration och faktura. Rim— lighetskontroll av valutaomräkningen görs också. Därutöver utförs en mängd uppgifter som innebär fysisk hantering av dokumenten, t.ex. sor— tering, häftning, omsortering, skickning och arkivering. Arbetet med stämpling och sortering är enformigt och orsakar arbetsskador såsom ont i nacke och armar.
Den formalgranskning, sakgranskning och kontroll som genomförs innebär inte att den mängd oriktiga uppgifter av olika dignitet, som enligt olika undersökningar visat sig finnas i de import- och exportanmälning- ar som företagen lämnar, kan upptäckas och rättas.
Klareringsformerna preliminär tulltaxering och hemtagning ger upphov till dubbla informationsflöden. Preliminär tulldeklaration skall följas av en slutlig deklaration och tullen måste övervaka att en sådan inkom- mer och att reglering sker mot debiterade preliminära avgifter. Hemtag- ning följs i de flesta fall av en importanmälan med tulldeklaration. För att övervaka att alla hemtagningar leder till en avslutande klare- ringsform avförs varje förtullningsärende efter hemtagning från en lista. Dessa två klareringsförfaranden blir till följd av dubbel hante- ring, registerföring och bevakning särskilt resurskrävande för tullver— ket.
Alla uppgifter som företagen fört in i tulldeklarationer m.m. formal- granskas av tulltjänstemän och registreras därefter i tullens data—
system. Detta innebär i många fall dubbelarbete eftersom åtskilliga tulldeklarationer m.m. hos företagen fyllts i med datateknik. Dessutom är det ofrånkomligt att fel uppstår vid tullens registrering. Dessa måste redas ut, något som kräver resurser.
En del av tullens personalresurser används för att komma till rätta med fel som ofrånkomligen uppkommer i tullens godsregistrering, deklara- tionsgranskning och dataregistrering. Exempel på sådana fel är felak- tiga summeringar, felaktiga registreringar, inte registrerade hemtag- ningsnummer och handlingar som kommer på avvägar. Inte sällan leder utredningsarbetet till att ärendet slutförs utan att något sakligt fel påträffas. Fel kan t.ex. bero på att kolli går i annan bil än vad som anmälts.
Väldiga volymer med blanketter, styrkande handlingar och datalistor tas emot, stämplas, sorteras, skickas och arkiveras. Exemplar av varje blankett finns på olika håll inom tullen vilket kräver stort utrymme. Skickning över landet av dokument är dyrbar och tar tid. Sammanlagt finns i arkiv ungefär 20 000 hyllmeter handlingar för fem ä sex år. Dessutom finns kanske 1 000 hyllmeter dokument som är under arbete. Företagen är f.ö. enligt bokföringslagen skyldiga att i tio år ha mot- svarande blanketter och styrkande handlingar i sina arkiv. Skall tull— ens verksamhet kunna rationaliseras på ett avgörande sätt är det nöd- vändigt att hantering av den pappersbaserade informationsströmmen till stor del kan ersättas av hantering och lagring av uppgifter i elektron- isk form.
Inom tullen finns en mängd information i register och arkiv som skulle kunna vara till nytta i granskningar av deklarationer och vid kontroll- insatser. Det är emellertid mycket svårt att till berörd tjänsteman få fram den information som skulle kunna underlätta arbetet.
Tullens problem kan i sammanfattning sägas vara att f.n. en stor perso- nalstyrka behöver användas för att fysiskt hantera och formellt granska uppgifter i ett mycket stort antal handlingar. Antalet handlingar kan vidare antas öka med några procent per år till följd av ökad utrikes- handel och minskad genomsnittlig sändningsstorlek samt tillämpning av enhetsdokumentet. Samtidigt är det en väsentlig del av handlingarna som
innehåller oriktiga uppgifter. En begränsad del av resurserna kan an— vändas för fördjupad sakprövning och fysisk kontroll av transportmedel och gods i syfte att säkerställa att gällande villkor för in— och ut- försel av gods efterlevs och att tull, annan skatt och avgifter till— förs statskassan i avsedd utsträckning. Dessutom är en stor del av personalen utbildad för - eller även annars kapabel - att utföra mer kvalificerade uppgifter än de som de nu behöver utföra. Detta leder helt naturligt till låg motivation och bristande trivsel med arbetsupp- gifterna. Uttryckt i mer generella termer står tullen inför problemet att höja produktiviteten och effektiviteten i arbetet. Utredningens uppgift är att diskutera på vad sätt detta kan ske genom att ta i an- språk datateknik för att mer resurssnålt utföra en mängd arbetsuppgift- er inom export- och importverksamheten.
3.1.2 Företagens aktuella problem
De företag som medverkar i utrikeshandeln har stora kostnader för de administrativa rutiner som är förenade med sådan handel. Datateknik tas i allt högre grad till användning för att begränsa dessa kostnader. Inom de större import- och exportföretagen och hos speditörer har ut- vecklats eller håller på att utvecklas automatiserade bearbetningsmeto- der och kommunikationsförfaranden som innebär att en gång registrerade uppgifter används för olika system och att uppgifter överförs mellan olika parter med datakommunikation, dvs. mer eller mindre dokumentlöst. Detta kan gälla uppgifter som i samband med en varutransaktion överförs till lagret, bokföringen, speditör, bank, försäkringsbolag och kund.
Tullen är en av de parter som företagen behöver lämna uppgifter till vid import— och exportaffärer. Bortsett från viss begränsad försöks- verksamhet med uppgiftslämnande på magnetband, lämnar företagen f.n. till tullen ifyllda pappersexemplar av bl.a. exportanmälan, hemtag- ningsanmälan och importanmälan med tulldeklaration. Olika styrkande dokument fogas till dessa anmälningar. De större import- och export— företagen och de stora speditionsföretagen har nu nått, eller här under de närmaste åren, så långt att de med hjälp av egenutvecklade eller köpta system har möjlighet att inom ramen för affärsredovisningen ta
fram en del av de uppgifter som behövs för att framställa tullhandling-
ar på ett i stor utsträckning automatiserat sätt. Dessutom har åtskil— liga företag redan kommunikationstekniska förutsättningar att från sina datasystem överföra uppgifter i elektronisk form till tullen. Åtskil- ligt arbete kan dock behöva läggas ned på att förfina de rutiner med vilka vissa företag översätter artikelnummer till statistiska nummer och de rutiner med vilka de översätter fakturabelopp till tullvärde.
I och med att tullen inte utvecklat system som kan ta emot tullinforma- tion med datakommunikation har de stora import- och exportföretagen ännu inte kunnat vidareutveckla sina system för att möjliggöra sådant informationsöverlämnande. Oklarhet om framtida tulldatasystems utform— ning har dessutom gjort att viktiga anpassningar härtill inte kunnat göras i företagens ständigt pågående administrativa utveckling. Nuvar- ande ordning innebär att en befintlig rationaliseringspotential inte har kunnat utnyttjas. Vidare blir företagens anpassningskostnader högre ju längre det dröjer innan väsentliga grunddrag kan anges för ett fram— tida svenskt tulldatasystem.
De problem som nu beskrivits gäller i första hand för några hundra sto- ra import- och exportföretag samt ett antal speditionsföretag. Ett stort antal små och medelstora företag som har begränsad utrikeshandel saknar f.n. i många fall avancerade datasystem och har därför inte samma möjligheter som storföretagen att framställa tulldokument med automatiska förfaranden och har heller inte möjlighet att med datakom- munikation överföra uppgifterna till tullen. Detta gäller givetvis också enskilda personer som importerar eller exporterar varor. Efter hand kommer dock antalet företag som mer eller mindre automatiskt kan framställa tulldeklarationer m.m. att öka. Samma sak gäller möjlighet- erna att i elektronisk form överföra information till tullen. Små och medelstora företag kan också genom att anlita speditörer för sina tull- kontakter få del i de fördelar som datakommunikation med tullen kan innebära.
Den försöksverksamhet med visst uppgiftslämnande på magnetband som förekommer har beskrivits i avsnitt 2.1.5. Intresset för denna form av uppgiftslämnande är lågt främst på grund av att uppgifter måste lämnas både på magnetband och pappersdokument.
Företagens administrativa kostnader i samband med utrikeshandel är be- tydande. Kostnader sammanhängande med tullproceduren utgör dock en be— gränsad del av dessa. Icke desto mindre är det självfallet önskvärt att utnyttja alla de rationaliseringsmöjligheter som datatekniken erbjuder för att minska företagens kostnader i tullproceduren, inte minst med hänsyn till att en sådan strävan kan noteras hos utländska företag som samarbetar eller konkurrerar med svenska företag.
I sammanhanget bör betonas att den svenska tullproceduren vid import och export av gods i allmänhet är snabb och smidig för företagen. God- set kan snabbt passera gränsen och vid import kan godset i regel utan dröjsmål disponeras av importören. Den nuvarande tullproceduren har därför medverkat till att företagens lagerhållning och deras kostnader härför har kunnat begränsas. De betalningsvillkor som gäller för tull och annan skatt på importvaror är också gynnsamma.
Förtullningen styrs av en mängd regler. Företagen skulle med datakommu— nikation kunna få tillgång till ett antal register som inrymmer de aktuella reglerna. Exempel på sådana register är tulltaxan, skatte- och avgiftssatser, koder samt valutatabeller. Det kan vidare finnas intres- se från företagen att få tillgång till författningsbestämmelser, allmän tullinformation, ändrade bestämmelser, viktiga tulltaxeringsbeslut och handelsstatistik.
Företagens problem på det tulladministrativa området kan i sammanfatt- ning sägas vara att en rationaliseringspotential inte har kunnat ut- nyttjas och att en kostsam osäkerhet råder om egenskaperna hos framtida tulldatasystem i vårt land. Problemen berör i första hand några hundra stora import— och exportföretag och speditionsföretag. På sikt kan mot- svarande problem aktualiseras även för många små och medelstora före- tag.
3.1.3 Andra problem och möjligheter
De problem som beskrevs i de två föregående avsnitten är sådana som nu upplevs av tullen och företagen. Därutöver finns andra problem och möj-
ligheter som följer med kommunikationsteknikens och datateknikens ut- veckling. Några sådana anges i det följande.
Tvånget att till tullhandlingarna foga särskilt ursprungsintyg kan minska i och med att långtidscertifikat för förmånsbehandling och fak- turadeklaration införs. Behovet att alltid bifoga fakturor kan också ifrågasättas. Kontroll av uppgifter i tulldeklaration mot underliggande handling kan ske stickprovsvis och skulle underlättas om ett identi- tetsnummer för fakturan anges i deklarationen. Detta öppnar möjligheter till övergång till en mer dokumentlös tullhantering.
Det enhetsdokument för export, transit och export som EG och EFTA— länderna tar i bruk 1988 innebär att uppgifter i samband med utrikes— handel i en del fall endast behöver registreras en gång. När nu enhets- dokumentet skall användas behöver alla möjligheter till administrativa rationaliseringar hos företagen stödjas. En ökad möjlighet att använda datakommunikation i förhållande till tullen kan då vara av betydelse. Enhetsdokumentet avses också förenkla en framtida överföring av upp- gifter för tulländamål mellan länderna med användande av datorer.
En stor del av de resurser som tullen använder i tullproceduren ägnas åt enkla formella kontroller av uppgifterna i handlingarna och fysisk hantering av dokumenten. Med användning av lokal registrering i ett tulldatasystem kan förhindras att formella fel, t.ex. ofullständigt ifyllda dokument, ogiltiga statistiska nunmer och felaktiga summering- ar, registreras. Dessutom kan automatiska rimlighetsprövningar byggas in i systemen. Datatekniken skulle härigenom även för tullen medföra en både säkrare och effektivare informationshantering.
Några av de uppgifter som företagen skall ange i tulldeklarationen föl- jer av andra uppgifter i deklarationen. I sådana fall kan ett tulldata- system lämna stöd till deklaranten genom att automatiskt föreslå viss uppgift och beräkna tull och andra avgifter. Detta kan underlätta upp- giftslämnandet och dessutom minska förekomsten av fel i deklarationer— na.
I ett datoriserat system kan även systematiskt riktade eller slump- mässiga kontroller byggas in. Urvalet kan ske med ledning av en mängd
olika kriterier som dessutom enkelt kan ändras. Information om intres- santa och aktuella kontrollobjekt kan också nå fram till berörda tull- tjänstemän på tydligare och snabbare sätt i ett datorbaserat meddelan- desystem. Goda möjligheter bör därför finnas att med hjälp av datatek— niken effektivisera kontrollverksamheten. Detta kan ske med automatiska kontroller men också genom att urvalstekniken kan bli mer medveten. Den manuella sakgranskningen och den fysiska kontrollen kan därmed styras
bättre mot riskobjekt.
Huvuddelen av tullhandlingarna genomgår som nämnts endast en ytlig for- mell granskning. En del av de avstämningar som därvid utförs är sådana som med fördel kan utföras med datateknik. Detta innebär också att tulldeklaration m.m., som maskinellt prövas vid registrering och sedan inte skall kontrolleras särskilt med anledning av särskilda bestäm- melser, riktade urvalskriterier och slumpmässigt urval, kan godkännas automatiskt utan egentlig medverkan av någon tulltjänsteman. Sändningar som tarvar närmare kontroll i vissa avseenden, t.ex. därför att sär- skilda bestämmelser gäller eller kan gälla, kan gallras ut för komplet- terande manuell handläggning. Exempel på några utländska tulldatasystem där liknande tankegångar återspeglas redovisades i avsnitt 2.2.2
Det nuvarande manuella tulladministrativa systemet medför att underla- get för handelsstatistiken lämnas med avsevärd eftersläpning. Därför tillämpas en särskild rapportering av varuslags- och värdeuppgifter för större sändningar som frisläpps enligt hemtagningssystemet. Med en till datateknik anpassad utformning av systemet och med en hos tullen löpan— de registrering av innehållet i tullhandlingar, bör en särskild rutin för insamling av underlag för snabbstatistik inte längre behövas.
I ett kommande tulldatasystem kan antas ingå registrering av ärenden, identifiering av ärenden, registrering av avgjorda ärenden, angivande av ärendenas status och uppgifter om oavgjorda ärenden. Information finns därmed om ärendenas behandling. Servicen till kunderna kan för— bättras i och med att dessa alltid kan upplysas om ärendenas handlägg- ningsstatus. Samma information aggregerad och fördelad på arbetsställen kan ge tulledningen förbättrade möjligheter att följa och leda produk- tionen inom verket samt att planmässigt styra resurserna till de plat- ser och för de uppgifter där behoven är störst. Ett tulldatasystem kan
därför ge underlag för effektivare ledning av produktionen och resurs- erna inom tullverket.
3.2 Diskussion om några av tullens uppgifter m.m.
Tullens uppgifter har beskrivits i avsnitt 2.1. Där redovisades i stark sammanfattning att uppgifterna kan sägas bestå i att ombesörja att tull, annan skatt och avgifter uppbärs på importerade varor samt att övervaka att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Dess- utom har tullen till uppgift att ta fram underlag för framställning av utrikeshandelsstatistik. I detta avsnitt diskuteras allmänt arbetsfor- mer som används inom dessa verksamhetsområden och som kan vara av betydelse för utredningen.
3.2.1 Uppbörd och debitering
Ungefär 90 % av de tullar och skatter som tullen uppbär består av mer- värdeskatt på importerade varor. I vårt land har valts att låta mer— värdeskatten belasta importerade varor i och med att de förtullas. Det hade också varit möjligt att avstå härifrån och i stället låta skatt— skyldigheten inträda när importören säljer varan vidare. Det nuvarande systemet innebär att när importören får tullräkning kan den ingående importmomsen dras av från den utgående momsen för samma tidsperiod. Netto betalar därför importören endast mervärdeskatt på det förädlings- värde han åstadkommit. Om någon ingående importmoms inte fanns skulle importören få betala en högre skatt vid deklarationstillfället i och med att något avdrag då inte kunde göras. Den samlade mervärdeskatt som uppbärs påverkas emellertid inte av tidpunkten när skattskyldigheten inträder. Vissa finansiella effekter, som dock knappast är av samhällsekonomisk innebörd, uppstår emellertid.
Den kalkylmässiga karaktären på importmomsen belyses av att tullagen (22 S) föreskriver att för hög debitering av importmoms inte skall återbetalas när den tullskyldige kan dra av beloppet enligt lagen om mervärdeskatt. Inte heller tillgodoförs den tullskyldige normalt ränta på sådant belopp. Skälet är att det egentligen inte spelar någon roll
eftersom fel kompenseras i nästa omsättningsled. Med viss eftersläpning blir det rätt skattebelastning för såväl den skattskyldige som för staten.
Den mervärdeskatt som belöper sig på importen beräknas vid förtullning- en. Förfarandet innebär att enkel multiplikation görs på en rad i tull— deklarationen. Merkostnaden för en sådan beräkning är, i vart fall i ett automatiserat system, obetydlig när ändå övriga uppgifter behövs för beräkning av tull m.m. I och med att huvuddelen av all import är villkorligt tullfri, är dock i praktiken mervärdeskatten ett väsentligt motiv för det arbete som utförs vid deklarationsgranskning m.m. och i samband med kontrollbesök.
Mervärdeskatt är en viktig finansieringskälla för enskilda länder i EG och för EG-organisationen som sådan. Man har där valt att låta skatt- skyldigheten inträda vid gränsöverskridandet. I EG:s utveckling mot en inre marknad ingår dock att mervärdeskatt efter 1992 inte längre skall uppbäras i samband med gränspassage vid import från annat EG-land. Mer- värdeskatt vid köp och försäljning över gränserna avses i stället be— handlas som i inländsk handel. Ett särskilt clearingsorgan för att för- dela mervärdeskatten mellan länderna avses inrättas.
Mot denna bakgrund finns skäl att något diskutera den administrativa ordning för hur mervärdeskatten debiteras och uppbärs i vårt land.
Tullen sänder nu årligen ut 300 000 fakturor till kreditimportörer. Det kan ifrågasättas om det inte är möjligt att företagens post— eller bankgirokonto i stället kan belastas mer eller mindre automatiskt en- ligt en elektronisk debiteringslista som framställs av tullen. Även andra former för elektroniska debiteringar och betalningar finns. Åt- skillig fysisk hantering skulle kunna elimineras med tekniker av detta
slag.
Det kan också ifrågasättas om tullen skall debitera och uppbära mervär— deskatt på importerade varor. För all annan varuomsättning i landet utförs detta arbete från 1987 av länsskattemyndigheterna. En tänkbar ordning är därför att tullen beräknar skatten och överlämnar detta material till skattemyndigheterna som svarar för uppbörd.
Y.
Ytterligare en förenklingsmöjlighet är att, i fråga om mervärdeskatte- skyldiga importörer som är registrerade hos länsskattemyndigheterna, debitering och sedan avdrag av importmoms inte sker som separata trans— aktioner utan att dessa två händelser ingår i beräkningen på skattemyn- digheten av mervärdeskatten för den skattskyldige. Tullen skulle i det— ta fall lämna underlag till skattemyndigheterna. Däremot kunde tullen debitera och uppbära moms för icke registrerade skattskyldiga. Denna ordning gäller f.ö. i fråga om punktskatter.
En konsekvens av en ordning där tullen inte debiterar och uppbär mer— värdeskatt är att en stor del av dagens tullfakturor kommer att sluta på noll, eftersom huvuddelen av importen är tullfri och innehållet i tullfakturan i dessa fall enbart består av moms. En ordning av detta slag har visst samband med om meddelande skall lämnas till deklarant när tulltaxeringen innebär att uppgifter och beräkningar godtas av tullen.
I ett längre perspektiv kan det heller inte helt uteslutas att Sverige i någon form medverkar i den clearing av mervärdeskatt som EG-länderna avser att införa.
I detta sammanhang kan erinras om att regeringen nyligen tillkallat en kommitté med uppdrag att se över den indirekta beskattningen. Av direk- tiven (Dir 1987z30) framgår att bl.a. frågor om mervärdeskatt på import skall behandlas. Kommittén skall samråda med tulldatautredningen.
Innebörden av vad som nu sagts är att tullens datasystem inte bör ut- formas med förutsättningen att det är självklart att debitering och uppbörd av mervärdeskatt på 1990—talet skall fortgå på samma sätt som i dag.
När hemtagningssystemet infördes var avsikten att företag som mer regelbundet importerar och bedriver rörelsen under former som tullverk- et finner tillfredsställande skulle kunna få tillstånd till hemtagning. Däremot uttalades att det inte fanns anledning att låta speditörer och liknande företag i allmänhet få tillstånd till hemtagning.
Ett motiv till att hemtagningssystemet infördes var att importörerna hade goda förutsättningar att på ett korrekt sätt deklarera sitt eget gods efter hemtagningen, bl.a. fick de god tid på sig. Utvecklingen har emellertid blivit att flertalet hemtagare anlitar speditör för arbetet med tulldeklaration.
I hemtagningsanmälan lämnas ett antal uppgifter om godset. Den slutlige importören, som ju oftast är den som har beställt varorna, har goda
överstiger 500 000 kr. Ungefär 80 % av sändningarna anges till hemtag- ning och i 90 % av fallen är det ett ombud för importören som upprättar hemtagningsanmälan, undertecknar den och lämnar in den. Till ombud för importören utses i regel speditörer. Dessa - och i synnerhet gränsspe- ditörer - kan helt naturligt inte ha särskilt god kännedom om innehål— let i de kollin som fraktas.
(
E förutsättningar att uppge vad som finns i sändningen och ange om värdet Speditören anmäler som ombud för importören en sändning till hemtag— ) ning. Beslut om att hemtagning får ske fattas bl.a. av tullupplagen, ; vilka ofta ägs och drivs av Speditörerna. I viss mening kan därför spe— ditören sägas vara "ombud" också för tullverket. Det kan inte uteslutas att Speditörerna därmed ställs i situationer där avvägningar kan behöva
göras mellan tullens och importörens intressen.
Felfrekvensen i hemtagningsuppgifterna är hög och kontrollnivån från tullens sida är låg. En kopia av hemtagningsanmälan bifogas importanmä— lan varför vissa möjligheter dock finns att vid deklarationsgranskning— en upptäcka fel i hemtagningsanmälan. Många av de uppgifter som lämnas i hemtagningsanmälan upprepas sedan i importanmälan med tulldeklara— tion. Vad nu sagts gör att det kan finnas goda skäl att pröva vissa av förutsättningarna och formerna för hemtagningssystemet. Omfattningen av de uppgifter som lämnas i hemtagningsanmälan och importanmälan med tulldeklaration var för sig och sammantagna kan också vara värd att pröva.
Enligt tullagen skall deklaranten lämna vissa uppgifter i tulldeklara- tionen. Dessa är varans statistiska nummer, tullsats, kvantitet eller
värde, grund för tullfrihet m.m. och det belopp som skall erläggas i tull, annan skatt och avgifter. De uppgifter som nu skall lämnas är na-
turliga med hänsyn till det manuella handläggningssystem som rådde när deklarationsförfarandet infördes. Samma system används ännu. Vid en övergång till datoriserade tulladministrativa rutiner är det inte givet att alla dessa uppgifter behöver uppges i deklarationen. Exempelvis kan nämnas att bastullsatsen följer av det statistiska nummer som anges. I vissa fall påverkas tullsatsen även av varans värde, vikt och ursprung. Det belopp som skall betalas i tull följer av tullsatsen och de övriga uppgifter som lämnas. Om tulldatasystemet svarar för en del av dessa uppgifter och beräkningar, underlättas deklarationsförfarandet för upp- giftslämnarna och en mängd fel undviks.
3.2.2 In- och utförselbestämmelser
Tidigare gällde i Sverige allmänt import— och exportförbud för varor från vilket regeringen fick bevilja undantag. År 1984 slopades denna bestämmelse och numera gäller i princip en allmän frihet att införa och utföra varor. I denna frihet får regeringen besluta om inskränkningar. Sådana kan motiveras av hänsyn till risk för störning inom samhällseko— nomin eller folkförsörjningen, av särskilda handelspolitiska skäl eller av hänsyn till behovet att trygga kvaliteten hos produkter av visst slag, till hälsovården, miljövärden, växtskyddet eller skyddet mot djursjukdomar eller för att nå kontroll över materiel som kan få mili— tär användning.
Ett grundläggande moment i övervakningen av efterlevnaden av importre- striktioner är varans klassificering till visst statistiskt nummer och uppgift om ursprungsland. I och med att dessa uppgifter finns kan i många fall avgöras om t.ex. licens erfordras. I en del fall gäller dock att det statistiska numret och ursprungslandet endast anger att licens kan erfordras. Ytterligare bedömningar kan behöva göras för att slut- ligt avgöra om licens faktiskt behövs.
Varans klassificering ger även en indikation på om sanitära införsel- bestämmelser kan vara tillämpliga. I vissa fall ger klassificeringen entydigt svar, medan i andra fall det statistiska numret endast ger upplysning om att importerad vara kan vara underkastad införselbestäm— melse. Vissa sanitära bestämmelser går dock inte att knyta till något
bestämt statistiskt nummer. Detta gäller t.ex. förordningen om kad— mium.
Av klassificeringen framgår om någon skatt eller annan avgift skall el— ler inte skall utgå för varan. För vissa avgifter gäller att de kan nedsättas eller att de skall beräknas enligt andra regler än de norma— la. Sådana beslut om nedsättning fattas av den myndighet som har huvud- ansvaret för aktuell skatt eller avgift. Beslutet meddelas i de flesta fall till tullverket i samband med aktuell import. Exempel på avgift som kan nedsättas är jordbruksavgift för ost och som exempel på regel- ändring kan nämnas beslut om nedsatt beskattningsvärde för reklam- skatt.
De varor för vilka det i dag krävs licens eller liknande vid export är ganska få. Uppgift om varans statistiska nummer och uppgift om bestäm— melseland är i de flesta fall tillräckligt för att avgöra om exportli- cens krävs. Samma uppgifter ger indikation på om avsedd export kan vara underkastad bestämmelser om högteknologiexport. Uppgift om varans statistiska nummer och i vissa fall bestämmelseland kan även ge indika— tion på att förbud mot utförsel föreligger.
Övervakningen av in- och utförselbestämmelser är en av tullens huvud- uppgifter. I viss mening är kraven i en del fall absoluta, det gäller t.ex. att se till att inte en enda rabiessmittad hund eller en enda köttbit smittad med mul- och klövsjuka införs i landet samt att krigs- materiel och vissa högteknologiprodukter inte alls exporteras till vissa länder. Kraven på precision i utförandet av uppgiften blir därmed mycket hög. För de varor som är eller kan vara aktuella blir kravet på kontroll av handlingar särskilt hög och fysiska kontroller behöver många gånger också göras. Dessutom kan det vara nödvändigt med före- tagsbesök för kontroll av bokföring m.m. I fråga om dessa varor gäller det att förhindra att gränspassage sker. Har sådan skett kan det vara omöjligt att eliminera skadan.
Många införselrestriktioner syftar emellertid till att skydda tillverk- ning i Sverige mot konkurrens från mer effektiv tillverkning utomlands. Detta gäller t.ex. på textil- och konfektionsområdet samt i fråga om jordbruksvaror och livsmedel. I dessa fall är kraven inte lika absolu—
ta. Den avsedda protektionistiska effekten försvagas måhända men omin- tetgörs inte om en eller annan sändning kommer in i landet och ut på marknaden. Införselbestämmelser av detta slag medger därför en annan form av övervakning.
Kontroll av efterlevnaden av in- och utförselbestämmelser måste i stor utsträckning utföras med mänskliga insatser. Det hindrar inte att auto— matiserade system kan ge effektivt stöd i arbetet. Om de regler som går att knyta till statistiskt nummer, ursprungsland och bestämmelseland m.m. är tillgängliga i ett tulldatasystem underlättas uppgiftslämnandet för deklaranterna. Tulltjänstemännen får då också stöd vid granskning av tulldeklarationer och exportanmälningar. En licensdatabas kan vidare underlätta övervakningen av in- och utförselbestämmelserna.
3.2.3 Underlag för utrikeshandelsstatistiken
I tullstadgan finns bestämmelser om statistik. Där framgår att importö- rer och exportörer är skyldiga att lämna uppgifter för statistiska än- damål om varor och transportmedel. Vilka uppgifter som skall lämnas be- stämmer tullen efter samråd med bl.a. statistiska centralbyrån (SCB). Dessutom ger tullagen regeringen möjlighet att bestämma vilka uppgifter som skall lämnas för statistiska ändamål i samband med hemtagning. Enligt den nya tullagen (prop. 1986/87:166) skall regeringen föreskriva vilka uppgifter som skall lämnas för statistiskt ändamål.
Uppgifterna för den ordinarie utrikeshandelsstatistiken hämtas främst från blanketterna för importanmälan med tulldeklaration och exportanmä- lan. Flertalet av dessa uppgifter behövs för tullproceduren och utgör inte något påtagligt tillskott i fråga om uppgiftslämnande. Det under— lag för utrikeshandelsstatistiken som tullen insamlar och sammanställer överlämnas till SCB för bearbetning och publicering.
I och med att hemtagningssystemet infördes 1974 blev tidseftersläp- ningen mellan en varas gränspassage och förtullningen av varan två veckor längre än tidigare. Eftersom tidslokaliseringen i statistiken bestämdes av förtullningsdagen, innebar den nya ordningen att import-
statistiken för en viss månad kom att till övervägande del innefatta varor som egentligen hade förts in i landet tidigare månader.
Därför beslöts 1976 att utrikeshandelsstatistiken skulle avse gräns— passagemånad, vilket åstadkoms genom att varje export- och importvaru- post kompletterades med ett gränspassagedatum. Genom att hemtagna varor måste inväntas i praktiken tre veckor från gränspassagen, kom sta- tistiken för en viss rubricerad månad att till synes bli publicerad tre veckor senare än när förtullningsdag var kriterium för tidslokaliser- ingen.
Eftersom utrikeshandelsstatistiken är ett viktigt underlag för bl.a. den ekonomiska politiken behövs informationen snabbt. Därför beslöts 1976 att också införa en särskild snabbstatistik, även den avseende gränspassagetidpunkten. Snabbstatistiken för importen baseras på upp- gifter om värde för hemtagningar med värde överstigande 500 000 kr. På hemtagningsanmälningarna för sådana sändningar lämnas också viss varu- gruppsinformation. I övrigt grundas snabbstatistiken för importen på olika beräkningar och skattningar. Resultaten har hittills i allmänhet kunnat publiceras senast den 15 i månaden efter export-/importmånaden.
De förhållanden under vilka bl.a. de statistiska uppgifterna i hemtag- ningsanmälan fylls i gör att viss tveksamhet finns om precisionen i lämnade uppgifter.
Ett tulldatasystem kan antas innebära att varje sändning åsätts ett identitetsnummer och tidsdateras i samband med sändningens första kon- takt med tullsystemet. Därmed erhålls bättre förutsättningar för en god tidslokalisering av importen och dessutom kan statistikunderlag tas fram dagligen om man så önskar. Ett tulldatasystem bör därför kunna rymma möjligheter att ungefär lika snabbt som nu få fram väl tidsloka- liserad statistik utan att en särskild rutin för insamling av uppgifter används.
Underlaget för exportstatistiken är de uppgifter som ingår i exportan- mälan. Uppgifterna lämnas i regel i anslutning till gränspassage varför något större problem med tidslokaliseringen inte finns. Något fiskalt intresse finns sällan knutet till export av varor. Endast vid några få
tillfällen har exportavgifter använts för någon viss varugrupp. Däremot föreligger exportförbud i vissa fall och i andra fall krävs särskilt tillstånd eller licens för utförsel.
Exportören har i en del fall intresse att få bestyrkt att viss utför- sel, t.ex. av s.k. förmånsvaror, har ägt rum. Detta kan vara en förut— sättning för att han skall få restitution av erlagd tull och skatt eller särskilt exportstöd. Det ligger då i exportörens intresse att lämna de rätta uppgifterna och få utförseln bestyrkt av tullen.
Vad nu sagts om export innebär att i fråga om flertalet sändningar, kanske 95 % av dem, lämnas uppgifter som endast avses utgöra underlag för exportsstatistik. I övriga fall lämnas dessutom uppgifter som sam— manhänger med gällande exportreglering m.m. När det gäller sistnämnda kategorier av varor är det nödvändigt med någon form av bestyrkande från exportörens sida av uppgifternas riktighet. Han skall ju kunna ställas till ansvar för felaktiga uppgifter av vilka han kan ha ekono- miskt intresse. När det däremot gäller uppgifter som endast är avsedda för statistik framstår detta inte som lika angeläget. Dessa förhållan— den kan beaktas vid utformning av regler för t.ex. dokumentlös över— föring av exportuppgifter till tullen.
I sammanhanget kan även nämnas att det är av stor vikt att vid regler- ingar på utrikeshandelssidan i krislägen kunna göra avstämningar mellan tullverkets rapportering av varurörelser och riksbankens rapportering av betalningen. Denna fråga har behandlats i en promemoria 1987-02-17 som upprättats inom utrikesdepartementets handelsavdelning.
3.2.4 Oriktiga uppgifter
Debiteringen av tull, annan skatt och avgifter samt underlaget för ut- rikeshandelsstatistiken grundas på uppgifter som importörer och expor— törer lämnar i importanmälningar med tulldeklaration och i exportanmäl- ningar.
I olika undersökningar har belagts att en stor andel av import- och ex— portanmälningarna innehåller uppgifter som inte är korrekta. Det är så-
ledes vanligt att det statistiska numret är felaktigt eller att värdet är felaktigt. Värdefelen är dock i allmänhet små. Andra typer av fel förekommer sällan.
Felaktigt statistiskt nummer leder till att handelsstatistiken blir missvisande på varunivå. Förekomsten och effekter av sådana fel har be- lysts väl i betänkandet (SOU 1977:10) Utrikeshandelsstatistiken. Av denna utredning framgår bl.a. att felaktigheterna i de statistiska num— ren kan avse någon av de sju siffrorna i numret. De fyra första bildar tulltaxenumret och de tre sista varunumret. Tulltaxenumrets två första siffror anger kapitel i tulltaxan och de två följande ordningen inom kapitlet. Varunumrets två första siffror är gemensamma för de nordiska länderna och den sista siffran är nationell. Felen i statistiska nummer fördelar sig ungefär lika mellan kapitelnummer, ordningsnummer, nord- iskt nummer och nationellt nummer. Ju mer nedbruten statistiken är, desto fler fel kommer den således att innehålla. För vissa varugrupper är dock felen koncentrerade till den sista siffran. Fel i kapitelnummer beror på att varuposter sammanslagits till ett statistiskt nummer. Van- ligen är det också så att felfrekvensen är högst för små varuposter.
När det gäller debitering av tull, annan skatt och avgifter visar sig förekommande felaktigheter inte ha så stor betydelse. Den uteblivna de— biteringen har i en forskningsrapport (BRÅ 1987z2) för 1984 bedömts uppgå till netto 400 milj. kr. per år. Härav utgörs drygt 75 % av mer- värdeskatt. För lågt debiterad mervärdeskatt på import leder till lägre avdrag för importören och denne får således en i motsvarande mån högre utgående mervärdeskatt. Statsverket förlorar knappast något på detta. Det återstående bortfallet skulle då uppgå till 95 milj. kr.
Enligt generaltullstyrelsens uppfattning har de fel och oegentligheter som redovisas i BRÅ-rapporten i allt väsentligt inte sin grund i ekono- misk brottslighet. De fel som finns i lämnade uppgifter hänger i stället samman med att deklaranten har bristande kännedom om tullför— hållanden, exempelvis varuklassificering, samt ovarsamhet vid utfärdan- de av tulldeklarationer. Den höga felfrekvensen i förening med en många gånger endast sunmarisk granskning och kontroll av tullmyndigheterna kan skapa en miljö där en ekonomisk brottslighet kan vara involverad som är mycket svår att avslöja. Det är därför ett starkt intresse att
andelen fel som inte upptäcks vid normal granskning och kontroll kan hållas nere.
En tulldatorisering löser inte i sig problemet med oriktiga uppgifter. I avsnitt 3.5.6 belyses dock hur avstämningar av olika uppgifter auto- matiskt kan göras. Detta bör i någon mån minska antalet felaktiga upp- gifter i tulldatasystemet. Systemet kan vidare användas för att styra urvalskontroller till de varuområden där fel är särskilt vanliga. Re— sultatet av granskningen av det slumpmässiga urvalet ger indikation härom. I samband med att företag börjar överföra uppgifter i elektro- nisk form, kan vidare tullen ge företaget information, utbildning och råd om hur aktuella artikelnummer bör översättas till statistiska nummer. I förening med viss framåtsyftande efterkontroll bör detta med- verka till en genomsnittligt något lägre felfrekvens. När möjlighet att lämna uppgifter i elektronisk form öppnas, kan också benägenheten att slå samman olika varor under samma statistiska nummer minska.
En viss kontrollnivå är nödvändig för att en risk för upptäckt alltid skall föreligga. Om fel då upptäcks bör detta få konsekvenser av olika slag för resp. företag. Det sätt på vilket uppgifter och styrkande handlingar får lämnas till tullen och snabbheten i företagets varuflöde kan då vara av intresse.
Ett visst mått av fel kommer alltid att finnas i de uppgifter som läm- nas på grund av de svårigheter som föreligger att göra en riktig klas- sificering och att ange tullvärdet korrekt. För att inte störa godsflö- det kan heller inte alltför drastiska kontrollingrepp göras. I det be- handlade materialet kommer därför alltid att finnas fel. Med given eller något förbättrad kvalitet på underlaget kommer således statistik nedbruten till sjunde siffran i det statistiska numret och sedan förde- lad på 150 länder och uppdelad på månader att innehålla en mängd uppen— bara orimligheter.
Paradoxalt nog kan därför sägas att uppgifter, som anses duga som underlag för beslut om rättvis och likformig beskattning i varje enskilt ärende, inte utan vidare duger som underlag för ens en i viss mån aggregerad utrikeshandelsstatistik.
För att en väsentlig kvalitetshöjning i lämnade uppgifter skall kunna nås är det nödvändigt att importörer och exportörer samt ombud för des— sa skaffar sig bättre kunskaper om varuklassificering och regler för beräkning av tullvärde. Det vore naturligt om berörda intresseorganisa— tioner och tullen aktivt engagerar sig för att utbudet av och deltagan- det i lämplig utbildning ökar. Den varunomenklatur och de nya blanket— ter m.m. som skall användas från 1988 torde f.ö. nödvändiggöra avse- värda utbildningsansträngningar.
3.3 Arbetsmoment och rutiner hos tullverket som lämpar sig för datorisering
I avsnitt 2.1.4 beskrevs översiktligt de vanligaste tullklareringsfor— merna. Med utgångspunkt häri görs i detta avsnitt en fördjupad presen- tation av de olika manuella och maskinella rutiner som inom tullen är förenade med dessa klareringsformer m.m. Därefter diskuteras vilka moment som kan lämpa sig resp. inte lämpa sig för datorisering.
3.3.1 Allmänt
För att oförtullat gods skall kunna utlämnas snabbt utan föregående förtullning, skall den som önskar få gods utlämnat till tullverket el- ler tullupplaget lämna en ifylld blankett kallad Hemtagningsanmälan. Detta förfarande i samband med import är ett av de vanligast förekom- mande i tullen. Per år hanterar tullverket ca 1 800 000 sådana blan- kettset som består av fem exemplar. Normalt resulterar hemtagningen se- nare i förtullning.
Rutinerna för förtullning efter hemtagning är att deklaranten till tul- len överlämnar en ifylld blankett Importanmälan med tulldeklaration. Denna är kompletterad med ett exemplar av den tidigare utfärdade hem- tagningsanmälan samt med styrkande handlingar såsom fakturor, licenser, ursprungsintyg m.m. Ca 1 600 000 sådana importanmälningar med bilagda dokument hanteras varje år.
Vid utförsel av gods gäller att en ifylld Exportanmälan skall avlämnas till tullverket innan godset tillåts lämna landet. Det lämnas årligen ca 2 500 000 exportanmälningar i två eller tre exemplar.
På statistiska sektionen vid generaltullstyrelsen samlas uppgifter in om import- och exporthändelser. Underlaget utgörs av ca 7 500 000 blankettexemplar som skickats in från olika lokala tullmyndigheter. Sedan uppgifterna registrerats överförs de via magnetband till SCB för framställning av handelsstatistiken.
Antalet blad i mottagna hemtagningsanmälningar, importanmälningar och exportanmälningar tillsammans med styrkande dokument utgör fler än 30 000 000 per år. Dessa skall sedan arkiveras av tullen under fem ä sex år, vilket kräver ett avsevärt antal hyllmetrar. Utöver dessa ären- den handlägger tullen en mängd andra typer av ärenden. Dessa innebär också att uppgifter lämnas på blanketter. I tabell 3.1 lämnas en för— teckning över vanliga ärenden av skilda slag och deras antal år 1985.
I det följande lämnas en detaljerad redogörelse för arbetsmoment i han- teringen av några av de dominerande ärendetyperna.
3.3.2 Hemtagning
Hemtagningsanmälan lämnas till tullverket eller till ett tullupplag. Det sistnämnda är vanligast. Blanketten för hemtagningsanmälan är för- tryckt med ett niosiffrigt så kallat H-nummer. Blanketten kompletteras vid handläggningen med vissa uppgifter såsom t.ex. godsnummer, gräns- kod, transportsättkod, veckonummer, utlämningsställe och mottagnings- datum. Har hemtagningsanmälan lämnats på ett tullupplag, överlämnas blankettsetet följande dag till tullverket. Där rivs blankettsetet isär och de olika exemplaren sorteras och distribueras. Blankettsetet innehåller fem exemplar.
Ett exemplar sorteras efter mottagningsdatum. Varje vecka binds dessa in i häften om ca 200 st som skickas till statistiska sektionen i Stockholm för registrering. De hemtagningsanmälningar som har värden
Tabell 3.1 Olika slag av ärenden och deras antal år 1985
Ärende Antal Hemtagningsanmälan 1 845 000 Förtullning direkt kredit 474 000 Förtullning direkt kontant 31 000 Temporär förtullning 8 000 Förtullning efter hemtagning 1 617 000 Preliminär förtullning 45 000 Slutlig förtullning efter preliminär 45 000 Postförtullningar 462 000 Tullräkning 300 000 Uppläggning på tullkreditlager 7 000 Uttag från tullkreditlager 13 000 Uppläggning på provianteringslager 32 000 Uttag från provianteringslager 73 000 Uppläggning på transitlager 21 000 Uttag från transitlager 62 000 Underrättelse om förseningsavgift 33 000 Debitering av förseningsavgift 23 000 Debitering av fyr- och farledsvaruavgift 34 000 Debitering av vägtrafikskatt kredit 94 000 Debitering av vägtrafikskatt kontant 303 000 utfärdade förpassningshandlingar NTP+TIR 535 000 Mottagna förpassningshandlingar NTP+TIR 478 000 Exportanmälningar 2 500 000
________________.______.____——-_—_-——————
överstigande 500 000 kronor särsorteras manuellt och binds in i separa- ta häften.
Tullverket skickar det andra exemplaret av hemtagningsanmälan till hem- tagaren med post i ett kuvert med stämpel utanpå om innehållet. Denna utskickning görs om möjligt varje dag. På vissa större orter finns ku- verteringsmaskiner, vilket gör att varje kuvert innehåller endast en hemtagningsanmälan. Detta innebär att större importörer får mängder med kuvert varje dag. På mindre orter sker en manuell sortering så att fle- ra hemtagningsanmälningar till samma mottagare kan stoppas i ett ku- vert.
Det tredje exemplaret behålls av den tullanstalt som mottagit hemtag- ningsanmälan och sorteras i datumordning. Efter viss tid och avstämning sker omsortering i godsnummerordning.
Den som lämnat hemtagningsanmälan, dvs. hemtagaren eller ombudet, får ett exemplar direkt tillbaka.
Det femte exemplaret behålls där själva utlämningen gjorts och sorteras i godsnummerordning.
3.3.3 Förtullning efter hemtagning m.m.
Hemtagaren skall inom två veckor från hemtagningen lämna en importan- mälan till kontrolltullanstalten till ledning för förtullningen. Importanmälan kommer till tullverket med post eller direkt över disk. På de större orterna lämnas materialet i kartonger, resväskor eller liknande.
Ankomstdatum stämplas på blanketten som sorteras manuellt på olika granskningsområden, t.ex. varuslag, värde, slag av förtullning. Faktu- rautställare kodas för hand på blanketten (farkning). Efter olika granskningsinsatser skall blanketten och alla styrkande handlingar stämplas med ett redovisningsnummer. Detta sker med maskin eller för hand. Av blankettsetets ursprungliga sju exemplar når fyra exemplar kontrolltullanstalten. Där rivs de isär, sorteras och distribueras.
Det första exemplaret sorteras in i pärmar eller mappar i redovisnings- nummerordning. Dessa exemplar binds varje vecka in i häften om ca 200 st. och skickas till statistiska sektionen i Stockholm för registrer- ing.
Det andra exemplaret stoppas i kuvert och skickas tillbaka till impor- tören eller ombudet. På vissa orter läggs dessa exemplar i buntar som hämtas av ombudet eller importören. Ombudet skickar sedan efter vissa kontroller detta exemplar vidare till importören, som därmed erhåller bevis på att sändningen är förtullad.
Det tredje exemplaret sorteras i redovisningsnummerordning och sätts in i pärmar eller mappar.
Det fjärde exemplaret häftas ihop med de styrkande handlingarna och sorteras i redovisningsnummerordning och behålls av kontrolltullanstal— ten.
Om ett ombud upprättat importanmälan skall han enligt tullagen skicka ett exemplar till importören. Denne skall då granska uppgifterna och till tullverket meddela felaktigheter.
Ytterligare ett eller två exemplar behålls för eget bruk av den som upprättat importanmälan.
Rutinerna vid förtullning som inte föregåtts av hemtagning, dvs. direktförtullning, är likartade de som nu beskrivits. Någon hemtag- ningsanmälan är dock självfallet inte fogad till importanmälan. Till tullverket överlämnas ca 500 000 sådana blanketter tillsammans med styrkande handlingar.
De blanketter som inlämnas hanteras på i huvudsak samma sätt som tidi-
gare beskrivits. Ett par skillnader finns, bl.a. skall det tredje exem— plaret efter ca 45 dagar omsorteras i godsnummerordning och vid kontant förtullning skall betalningsmedel tas emot och även ett kassakvitto utfärdas.
3.3.4 Preliminär deklaration
I de fall då vissa av de uppgifter som krävs för förtullning saknas kan i stället en preliminär importanmälan lämnas. För detta ändamål används ett särskilt blankettset som innehåller två exemplar. Företag som fram- ställer sina importanmälningar med hjälp av ADB har tillstånd att an— vända den vanliga blanketten om texten "PRELIMINÄR" i röd färg stämplas på blanketten.
Den preliminära importanmälan lämnas till tullen där den särsorteras och förvaras i mappskåp i avvaktan på att en slutlig importanmälan skall inkomma. Har sådan inte kommit inom föreskriven tid skall en pre- liminär debitering göras. Detta sker en gång per vecka. Då plockas de preliminära importanmälningarna fram ur skåpet och en ny blankett kal- lad Preliminär tullsedel fylls i av tullen. De uppgifter som finns på den blankett som lämnats in förs över på den preliminära tullsedeln och preliminär tull och andra skatter fastställs. Ett preliminärt redovis- ningsnummer stämplas på blanketten med maskin eller för hand. Blankett- setet rivs därefter isär, sorteras och distribueras.
Det första exemplaret läggs i buntar vilka varje vecka binds in i häf— ten som skickas statistiska sektionen i Stockholm för registrering.
Det andra exemplaret skickas till importören eller ombudet.
Det tredje exemplaret tillsammans med den preliminära importanmälan och eventuella styrkande handlingar utgör den s.k. surdegsakten som förva- ras i mappskåp och liknande, vanligen sorterad efter den tullskyldiges namn.
Det fjärde exemplaret sätts in i pärmar. Sortering sker efter det pre- liminära redovisningsnumret.
Den preliminära importanmälan följs normalt av en slutlig förtullning. Då den slutliga importanmälan kommer till tullen skall motsvarande pre— liminära handling letas fram bland surdegsakterna.
På det tredje exemplaret av den preliminära tullsedeln stämplas nytt slutligt redovisningsnummer. Dessa exemplar binds sedan in i häften och skickas till statistiska sektionen för registrering.
Exemplar fyra plockas fram ur pärmen och nytt slutligt redovisningsnum— mer antecknas på blanketten. Denna sorteras in i pärm "klara" i ordning efter det preliminära redovisningsnumret. l
Den slutliga importanmälan handläggs i princip på samma sätt som vid vanlig förtullning. Dessutom skall dock eventuell ränta beräknas och
påföras.
3.3.5 Vägtrafikskatt
Vägtrafikskatt, närmare bestämt kilometerskatt, debiteras för den sträcka som utländska dieseldrivna lastfordon kör i Sverige. Enligt nuvarande rutin lämnar chauffören en ifylld blankett till tullen med uppgifter om fordonet och dess kilometerställning. Debitering av skatten sker i samband med utförseln. Det görs årligen ca 400 000 debiteringar av vägtrafikskatt.
Då fordonet från utlandet ankommer till gränsen lämnar chauffören en deklaration till tullen med uppgift om bl.a. bilens registreringsnummer _ och kilometerställning. Handlingen mottas och stämplas och alla exemp- laren återlämnas till chauffören.
Vid utresan lämnar chauffören deklaration från inresetillfället komp- letterad med bl.a. uppgift om aktuell kilometerställning. Handlingen tas emot och vägtrafikskatten räknas ut. Redovisningsnummer stämplas och blankettsetet rivs isär, sorteras och distribueras.
Ett exemplar skickas till statistiska sektionen för registrering. Det andra exemplaret återlämnas till chauffören. Ett tredje exemplar be- hålls på tullanstalten och sätts i pärm sorterat i redovisningsnummer—
ordning.
Har transportören kredit skickas det fjärde exemplaret till den som åtagit sig betalningsansvaret. I annat fall återlämnas även detta exemplar till chauffören. De flesta saknar emellertid kredit och i des— sa fall skall också betalningsmedel tas emot och kassakvitto utfärdas.
Dieseldrivna fordon registrerade i Sverige skall till tullen anmäla ställningen på räkneverket för kilometerskatt vid in- resp. utresa. Detta sker genom att ett kort stämplas i räkneverket. Skatt utgår inte för sträckor körda i utlandet. Dessa uppgifter vidarebefordras till bilregistret i Örebro utan någon vidare handläggning från tullens sida.
3.3.6 Transitering
Varje år hanterar tullverket drygt 1 000 000 förpassningshandlingar, främst nordiska tullpass. För de sändningar som försänds som tullgods, dvs. transiteras, gäller följande rutin. Vid ankomsten till tullområdet överlämnas en ifylld blankett till tullen på inpasseringsorten. Blan- ketten kompletteras av tullen med vissa uppgifter. Ett exemplar av för— passningshandlingen rivs av och sorteras in i en pärm. I vissa fall plomberas transportmedlet. Då sändningen kommit fram till bestämmelse- orten lämnas övriga exemplar av blanketten till tullen som också kon— trollerar att plomberingen är intakt och att allt gods som förpassats kommit fram.
På bestämmelseorten river tullen därefter av ett exemplar av förpass— ningshandlingen, den s.k. ryckattesten, och skickar den tillbaka till tullmyndigheten på inpasseringsorten. Då ryckattest anländer prickas den av mot det exemplar som behölls vid införseltillfället. Har ryck- attest inte erhållits efter viss tid måste detta utredas likaså om det föreligger skiljaktigheter i fråga om kollitalet. Dessa utredningar är mycket tidsödande och leder sällan till någon åtgärd. Övriga exemplar av förpassningshandlingen behålls på bestämmelseorten och används för godsredovisning.
I fråga om rutinerna kring förpassning är Sverige bundet av interna- tionella avtal (TIR och ATA) och avtal med övriga nordiska länder
(NTP). Rutinerna med pappershanteringen som berör annat land kan därför inte ändras utan att avtalen förändras. I fråga om inrikes transitering kan dock ändring av rutinerna ske. Som beskrevs i bl.a. avsnitt 2.5.6 träder en ny västeuropeisk transiteringsordning i kraft från 1988.
3.3.7 Export
Exportanmälan lämnas till tullverket då en sändning skall exporteras. Anmälan är inte ett blankettset utan lämnas i form av lösa blad i två exemplar för icke förmånsvaror samt i tre exemplar för förmånsvaror. ; Rutinerna för exportklarering varierar något mellan olika transportme- ! del och mellan olika orter. Då exportanmälan lämnas granskas den över- [ siktligt och alla avlämnade exemplar stämplas som ett godkännande av ! att varorna får lämna landet. I efterhand granskas uppgifterna och * handlingen kompletteras med uppgifter om gränskod, transportsättskod
samt kod för bestämmelseland.
Därefter sker sortering av de olika exemplaren.
Det första exemplaret sorteras i tre buntar, en för sändningar med varuvärden under 50 000 kronor, en annan för sändningar över detta värde och i en tredje bunt sändningar som utgör förmånsvaror. Dessa buntar binds sedan in i häften och.skickas till statistiska sektionen en gång per vecka.
Det andra exemplaret kan behållas av tullanstalten som ett arbetsexem— plar och sorteras vanligen i datumordning.
I de fall sändningen innehåller förmånsvara eller restitutionsgods finns också ett tredje exemplar som skall återsändas till exportören med påteckning om att godset har utförts.
3.3.8 Rutiner på statistiska sektionen
Statistiska sektionen på generaltullstyrelsen samlar från de lokala tullanstalterna in underlag för handelsstatistik och för produktion av
tullräkningar. Där tar man emot hemtagningsanmälningar, importanmäl— ningar, exportanmälningar m.m. som tullanstalterna har sorterat, bundit in i häften och i förekommande fall har kontrollsummerat mot total- summor osv.
Inkommande häften prickas först mot reversal. Därefter numreras häfte- na, de antecknas på en diarieblankett och en följesedel upprättas. Sedan uppgifterna registrerats prickas följesedeln av på diarieblan- ketten. Uppgifterna överförs sedan på magnetband som skickas till SCB. Där körs uppgifterna i SCB:s system och kontrolleras mot olika jämfö- relsetal. Resultatet i form av en utskriven lista med iakttagelser skickas till statistiska sektionen. I listan har markerats avvikelser från "normalvärden". Dessa granskas särskilt men även övriga poster kontrolleras och bl.a. vissa registreringsfel kan upptäckas och korri- geras. I de fall man på sektionen inte kan bedöma om en uppgift som tycks avvika från normalvärdet verkligen är fel eller inte, skickas en förfrågan till den tullmyndighet som ursprungligen handlagt ärendet. Där har man ofta god kännedom om importören och dennes varor vilket gör att många av dessa förfrågningar kan besvaras omgående. Svaret sänds till statistiska sektionen för eventuell korrigering av tidigare lämnat underlag. Det bör nämnas att körning av uppgifterna mot SCB:s sta— tistiska kontrollsystem leder till att åtskilliga fel som inte upp- täckts under tulltaxeringen kan åtgärdas. Alla korrigeringar skickas sedan till SCB för att den slutliga handelsstatistiken skall kunna framställas.
De uppgifter som registreras på statistiska sektionen används inte bara för handelsstatistiken. Olika listor produceras även. Dessa skickas ut till de lokala tullanstalterna där de används för godsredovisning, revision och kontroll. Vidare används de registrerade uppgifterna för framställning av tullräkningar.
3.3.9 Formell kontroll
Allt gods som kommer till landet skall tullklareras. För att säker- ställa att tullklarering sker skall lastlistor och godsförteckningar inlämnas till tullen. Dessa skall innehålla uppgift om allt gods som
transportmedlet medför. Inlämnade klareringshandlingar, såsom hemtag- ningsanmälningar, importanmälningar m.m., prickas av mot dessa listor. På detta sätt kontrolleras att alla poster i lastlistorna eller gods- förteckningarna blir klarerade samt att kollitalsuppgifterna stämmer med avlämnade klareringshandlingar. Vid avvikelser skall en utredning göras om orsaken. Dessa utredningar kräver resurser men resulterar sällan i någon åtgärd.
I inkomna importanmälningar efter hemtagning jämförs kollitalsuppgiften med uppgiften i den bifogade kopian av hemtagningsanmälan samt mot upp- gifter i bifogade fakturor. Uppgift om tull, annan skatt och avgifter kontrollräknas. Innan handlingar som innehåller belopp skickas till statistiska sektionen i Stockholm för registrering sker en kontrollsum- mering av alla avgifter mot totalbeloppen.
Uppgifterna i mottagna handlingar genomgår även en rent formell gransk— ning. Där kontrolleras att obligatoriska uppgifter är ifyllda samt att dessa är giltiga. Bl.a. kontrolleras registreringsnummer i hemtagnings- anmälan och importanmälan mot hemtagarförteckningen resp. kreditvaru— havareregistret. Statistiskt nummer och tullsats kontrolleras mot tull- taxan osv. Trots dessa manuella kontroller förekommer det att uppgifter som inte är korrekta slipper igenom. Det kan vara fråga om statistiskt nummer som inte finns i tulltaxan, ett registreringsnummer som inte finns i kreditvaruhavareregistret eller häften vars avgifter inte stäm- mer med totalbeloppen. Sådana fel upptäcks i viss utsträckning vid sta- tistiska sektionen. De föranleder där utredningsarbete.
De formella kontroller av fullständighet, giltighet, beräkningar och summeringar m.m. som görs, bör i många fall enkelt klaras av med funk— tioner som kan inrymmas i ett tulldatasystem.
Det kan konstateras att tullverket i samband med hemtagning, förtull- ning efter hemtagning, direktförtullning, exportklarering, transitering och debitering av vägtrafikskatt får ta emot ett stort antal blankett- er. För att uppgifterna skall vara tillgängliga på rätt plats och vid rätt tidpunkt krävs sortering, skickning och arkivering av blankett— setens olika exemplar. Detta arbete är mycket resurskrävande. Om infor- mationen i stället hanterades med hjälp av modern informationsteknik
skulle i princip manuell sortering och skickning av olika blankett- exemplar kunna upphöra och arkiveringen avsevärt förenklas. Informa— tionshanteringen i samband med hemtagning, förtullning, exportklarering och debitering av vägtrafikskatt är därför lämplig att datorisera. Vissa arbetsmoment i samband med transitering kan också ingå i ett tulldatasystem.
3.3.10 Saklig kontroll
Tullverket skall se till att varor inte förs in i landet i strid med gällande införselbestänmelser. Det kan gälla bestämmelser som syftar till att skydda svensk industri från import av kläder från lågprislän- der eller rent sanitära bestämmelser för att skydda landet från olika sjukdomar på människor, djur eller växter. I hemtagningsanmälan och importanmälan skall uppgift lämnas om sändningen innehåller varor som är underkastade införselbestämmelser. Dessa sändningar särbehandlas och tullen kontrollerar att alla bestämmelser är uppfyllda innan varorna lämnas ut. Motsvarande gäller vid export.
För att bl.a. kontrollera den allmänna efterlevnaden av importbestäm- melserna sker en stickprovsmässig granskning av vissa transportmedel. Då kan antalet kolli räknas av och jämföras mot medföljande handlingar. Innehållet i lådor m.m. kan granskas för att kontrollera att varor inte införs i strid mot gällande bestämmelser. Består innehållet av textil- varor kan ursprungsbeteckningarna noteras och senare jämföras mot upp- gifter i den avlämnade importanmälan. Dessa undersökningar är väsent- liga moment i tullverkets kontrollarbete. Omkring en procent av ankom- mande transportmedel blir uttagna för en fysisk undersökning.
Förutom prickning, formell kontroll och kontrollsummering underkastas ett antal importanmälningar en fördjupad granskning, s.k. sakgransk- ning. I detta kontrollmoment ingår en noggrann kontroll av att alla lämnade uppgifter är korrekta. Bifogade fakturor och övriga styrkande handlingar granskas, kompletterande handlingar begärs från importören om så anses nödvändigt för att fastställa korrekt statistiskt nummer, tullvärde och eventuell tullbefrielse eller tullnedsättning. Denna sakgranskning täcker 4-8 % av alla importsändningar.
Utförsel av vissa varor kräver licens eller tillstånd. Sådana hand— lingar behöver granskas och jämföras med innehållet i den aktuella sändningen.
De rutiner som hör samman med kontroll av efterlevnaden av införsel- och utförselbestämmelser, sakgranskning och fysiska kontroller lämpar sig inte för en datorisering. Det ligger i arbetsuppgiftens art att dessa rutiner även framgent kommer att kräva insatser av tulltjänste- män. Även i denna verksamhet kan dock det stöd som ett tulldatasystem erbjuder vara av stort värde.
3.4 Den internationella utvecklingen 3.4.1 Bakgrund '
I inledningen till Romfördraget, som är en av grundvalarna för EG, uttalade de fördragsslutande parterna att de avsåg att lägga grunden till ett ännu närmare förbund mellan Europas folk och därför beslutade de att säkerställa ekonomiska och sociala framsteg i sina länder genom att gemensamt slopa de barriärer som delar Europa. Ett första led i detta arbete var att utveckla gemenskapen till en tullunion med intern frihandel. Detta mål var i allt väsentligt uppnått år 1968. Därefter har arbetet varit inriktat på att genomföra andra delar av Romfördrag- ets bestämmelser. EG omfattar, förutom den Europeiska Ekonomiska Gemen- skapen (EEC), även den Europeiska Kol- och Stålunionen (CECA) och den Europeiska Atomenergigemenskapen (EURATOM).
Arbetet med att utveckla gemenskapen har gått långsamt och man har inom EG under senare år lagt allt större tonvikt vid åtgärder för att uppnå Romfördragets målsättning om den inre marknaden. I syfte att driva på detta arbete har EG:s Kommission, som är EG:s verkställande organ, i juni 1985 offentliggjort en vitbok som anger på vilka områden, på vilka sätt och i vilken takt den inre marknaden skall fullbordas. EG:s Råd, som är det beslutande organet, har tillstyrkt förslagen. I vitboken ingår en mängd förslag om hur fysiska, tekniska och skattemässiga hinder skall kunna avlägsnas. Grundtanken med den inre marknaden är att
helt avskaffa gränskontrollerna för personer och varor mellan medlems—
länderna. Av särskild betydelse i detta sammanhang är förslag som gäller kontrollen av varor vid gränsen, tekniska föreskrifter för varor och om hur uppbörd av indirekta skatter skall ske. Det finns en ettårig rullande tidsplan för arbetet. Enligt principbeslut skall den inre marknaden vara fullbordad vid utgången av 1992. Förutsättningarna att förverkliga planen kan gynnsamt påverkas av beslutet att ändra Romför- draget i syfte att uppnå snabbare beslutsmekanismer (majoritets- beslut).
Parallellt härmed pågår inom EG arbete för att i administrationen av tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken snabbt kunna få fram och bearbeta uppgifter om bl.a. import och export. EG:s Råd har i mars 1985 beslutat att de datatekniska möjligheter som beskrivits i CADDIA skall användas i detta syfte. CADDIA står för Cooperation in Automation of Data and Documention for Imports/Exports and Agriculture.
Inom ramen för CADDIA bedrivs enligt beslut av Rådet i april 1985 en samordnad utveckling av datoriserade administrativa rutiner i fråga om handelsutbyte. Detta kallas CD-projektet, vilket står för Coordinated Development Project of Computerized Administrative Procedures. Syste- met, som utgör en betydande del av CADDIA, avses täcka handel mellan medlemsländer, handel med tredje land, kontakter med företag, berörda EG—system, krav för systemsammankopplingar och standarder för dataut- växling. CD-projektet är indelat i två etapper varav den första sträck- er sig från 1985 till början av 1987. Rådets beslut gäller etapp 1. Därefter avses projektet fullbordas före utgången av 1992. Huvuddelen av arbetet med system som avser tredje land avses bedrivas och slutför— as mot slutet av 1980—talet.
CD-projektet har utformats för att tillgodose en mängd olika mål. Det i detta sammanhang viktigaste övergripande målet är att datorisera alla import- och exportklareringsåtgärder för handel inom EG och med tredje land i syfte att förbättra effektiviteten i tullhanteringen och säker- heten vid yttre gränser samt att erbjuda lika behandling av företag i alla medlemsstater. Vidare skall man eftersträva sammankoppling av tullmyndigheternas system med företagens system för att öka effektivi- teten och minska de samlade kostnaderna hos båda parter. Härutöver finns en mängd mål angivna som avser systemets funktionssätt, t.ex.
interaktiv rimlighetsprövning och giltighetskontroll, urvalsförfarande som kan styra kontrollen till högrisksändningar. För arbetets genomför- ande har en omfattande organisation byggts upp under Kommissionen. I medlemsländerna har bildats nationella ledningsgrupper. Rapportering sker till Rådet och Europaparlamentet.
I CD-projektet ingår också att lösa rättsliga problem för att den nya teknologin skall kunna utnyttjas fullt ut. Häri ingår att häva kravet på signerade dokument för att bestyrka tulldeklarationer och att göra det möjligt att få datorgenererade uppgifter att accepteras som bevis- material i rättegångar. En del av de rättsliga problemen hänger samman med rättstraditionerna i berörda länder.
CD—projektet har nu drivits under någon tid och vissa ändringar synes ha skett i projektets inriktning. Arbetet med att införa TARIC II (Integrated Tariff of the European Communities) liksom arbetet med standardisering av data fortskrider enligt tidigare planer. Därutöver kommer arbetet att koncentreras till en samordning av datoriseringen av procedurerna vid handeln med tredje länder och då i första hand vad gäller import till EG-länderna. Bakgrund till denna inriktning finns i den i det föregående nämnda vitboken där åtgärder föreslås för att fullborda den inre marknaden 1992. Därför har ifrågasatts det angelägna i att samordna och datorisera procedurer mellan EG—länder som man kan förutse blir avskaffade inom några år.
Tullsamarbetsrådet (CCC) har utformat en ny varunomenklatur (Harmonized System, HS) som 1988 avses tas i bruk i flertalet länder. Redan från 1987 kommer EG-länderna att ta i drift TARIC II som är ett nytt inte- grerat tull- och statistiksystem. Av TARIC-kodens 13 siffror utgörs de sex första av HS—koden medan övriga siffror är EG:s interna. TARIC är av stor betydelse för att det skall vara möjligt att utveckla en effek— tiv datautväxling mellan bl.a. företagen och tullmyndigheterna.
Det finns anledning att särskilt uppmärksamma det avsedda innehållet i CD—projektets system för handelsutbytet mellan EG och tredje land.
I delsystemet som skall innefatta import från tredje land avses ingå funktioner för behandling av tulldeklarationer, förenklat förfarande,
övervakning, handelsstatistik m.m. I bearbetningen av tulldeklaratio- nerna ingår bl.a. datainsamling och kontroll, omvandlingsrutiner, värdekontroll, licenskontroll, uppföljning av kvantitativa restriktion— er, hantering av mervärdeskatt och punktskatter, uppgiftsinsamling för den gemensamma jordbrukspolitiken, redovisning och fakturering samt urvalsrutiner för kontroll.
Med förenklat förfarande för import och export avses system som många länder inom EG har infört och som gör det möjligt för tullskyldiga att skjuta upp inlämnandet av individuella tulldeklarationer eller att i vissa fall helt kunna slippa att lämna sådana. Avsikten är att harmoni- sera systemen så att företag i alla medlemsländer får jämförbara möj- ligheter.
I delsystemet för export till tredje land avses ingå funktioner för be— handling av tulldeklaration, förenklat förfarande, exportstatistik m.m. I bearbetningen av tulldeklarationerna ingår bl.a. datainsamling och kontroll, omvandlingsrutiner, licenskontroll, uppgiftsinsamling för den gemensamma jordbrukspolitiken, övervakning av förbud och restriktioner samt hantering av mervärdeskatt och punktskatter. Hittills har EG- länderna gett låg prioritet till att utveckla datorsystem som täcker exporten. Detta beror bl.a. på att exportdeklarationerna tenderat att i huvudsak vara av intresse för att upprätta handelsstatistik. De är också enklare att hantera än importdeklarationer. Härtill kommer att olika former för förenklat förfarande används för exportdeklarationer- na.
För att tullmyndigheter och företag så tidigt som möjligt skall åtnjuta de fulla fördelarna med det nya systemet avses stor vikt fästas vid möjligheterna att tillämpa uppgiftsinmatning hos företagen. Häri ingår att stora importörer och exportörer bl.a. hanterar sin egen tullklare- ring. Sammankopplingen av företagens och tullmyndigheternas datasystem skall göra det möjligt för företagen att använda de uppgifter som be— hövs för tulldeklarationerna från vad som redan finns i företagets dator. Data överförs direkt till tullmyndigheten som accepterar dem om de klarar giltighets- och rimlighetskontroll. Vid uppenbara fel åter- förs uppgifterna till företaget. Som ett alternativ till direkt anknyt- ning mellan system är det även tänkbart att under vissa förhållanden
dataöverföring kan ske med magnetband eller diskett. Överföring från företag till myndigheter av tulldeklarationer samt återföring av felak- tiga deklarationer och annan information avses ske satsvis. Interaktiv kommunikation kan bli aktuell i tullbehandlingen av de enskilda tull— deklarationerna.
Ett led i förverkligandet av EG:s inre marknad är införandet av det s.k. enhetsdokumentet (Single Administrative Document, SAD). I enhets- dokumentet, som ersätter ett antal olika dokument i vart och ett av EG—länderna, har de samlade uppgiftsbehoven vid handel mellan medlems— staterna begränsats och harmoniserats. Dokumentet bygger på principen att data som exportören lämnar skall kunna användas också för att underlätta tullklarering hos den importerande medlemsstaten. Bearbet— ningen av enhetsdokumentet kommer att föras in i de datoriserade proce- durer som håller på att utvecklas i EG-länderna. Behovet av enhetsdoku- mentet i handeln mellan EG-länderna kommer att kvarstå till dess det kan ersättas av ett mycket enkelt kontrolldokument och när datakommuni- kation av uppgifter kan tas i bruk. Därefter skulle endast utomstående länder behöva använda enhetsdokumentet vid export till EG-länder. EG har beslutat att införa enhetsdokumentet den 1 januari 1988 och doku- mentet fick sin slutliga utformning under 1986. Enhetsdokumentet skall tillämpas i internhandeln för export-, transit- och importändamål.
Efter överläggningar mellan EFTA-länderna och EG om användningen av en- hetsdokumentet har parterna i december 1986 enats om en konvention om förenkling av formaliteter vid handel med varor. Enligt konventionen skall ett enhetsdokument användas för varje förfarande i samband med export, transitering och import mellan EG-länder och EFTA-länder samt mellan EFTA-länder inbördes. Dokumentet är identiskt med EG:s enhets— dokument. I konventionen ingår bl.a. att ett EFTA-land utöver enhets— dokumentet får använda tilläggsdokument om lagstiftningen hos landet i fråga kräver uppgifter som inte finns i enhetsdokumentet eller om det behövs för att företag skall kunna komma i åtnjutande av förmåner. Konventionen medger också att länderna tillämpar förenklade förfarand- en, t.ex. baserade på användning av datorer, för att nå förenklingar för företagen.
Konventionen, som av regeringen överlämnats (prop. 1986/87:136) till riksdagen för godkännande, avses träda i tillämpning den 1 januari 1988. Riksdagen har godkänt (SkU 1986/87:47, rskr. 1986/87:205) förslaget.
Mellan EFTA-länderna och EG har också förts överläggningar om införand- et av en gemensam västeuropeisk transiteringsordning baserad på EG:s transitregler. I april 1987 enades parterna om en konvention om en gemensam transiteringsordning som avses träda i kraft den 1 januari 1988.
3.4.2 Innebörd
Mer än hälften av Sveriges utrikeshandel sker med länder som ingår i EG och ungefär en femtedel av handeln sker med länder som ingår i EFTA. Till följd av Sveriges frihandelsavtal med EG och medlemskap i EFTA kan därmed den helt övervägande delen av vårt handelsutbyte ske utan tullar och kvantitativa restriktioner. En stor del av importen från utveck- lingsländerna är dessutom tullfri enligt det s.k. GSP-systemet.
Väsentliga förändringar håller på att genomföras av EG och dess medlem- mar för att fram till 1992 fullborda den inre marknaden. Det avsedda slutmålet är att bl.a. gods och fordon skall kunna passera gränser mellan medlemsländerna utan någon kontroll. Ett viktligt led i detta arbete är utformning och införande av ett gemensamt tulldokument. Mellan EFTA- länderna och EG har också överenskommits att samma doku- ment skall användas vid handel mellan EFTA-länderna och EG samt mellan EFTA—länderna inbördes.
EG:s och EFTAzs enhetsdokument föreligger i ett blankettset med åtta blad och ett set avsett för datautskrift med fyra blad. Härutöver finns en tilläggsblankett för deklarering av ytterligare varor. Avsikten är att blankettsetet på längre sikt i många fall skall kunna användas fullt ut (s.k. full use) för att därmed klara av det uppgiftslämnande till bl.a. myndigheter i olika länder som behövs vid export, transit och import mellan berörda länder. I början torde det dock bli vanligast med delad användning (s.k. split use), t.ex. att blad 1—3 eller 1-5 och
7 används vid exportförfarandet, varefter nya blad 6-8 fylls i för importförfarandet.
Informationsinnehållet i dokumentet svarar inte helt mot vad som finns i de nu använda svenska tulldokumenten. Informationen i de svenska tulldokumenten är härledd ur de förtullningsprocedurer som tillämpas och ur andra uppgiftskrav som myndigheter reser. Med den dominerande roll som enhetsdokumentet kan förutses få i det internationella han- delsutsbytet finns det skäl att förutsätta att enhetsdokumentet för lång tid kommer att bli normgivande för den information som skall läm- nas vid gränsöverskridande handel. I ett sådant perspektiv kan vidmakt— hållande av en nationell särordning bli besvärande.
Den nya transiteringsordningen innebär bl.a. att transitering inom hela det europeiska frihandelsområdet kommer att kunna ske från avsändnings- tullanstalt i ett land till tullanstalt på bestämmelseorten i ett annat land. Möjlighet kan också öppnas att låta därför auktoriserade företag själva svara för en del transiteringsåtgärder i samband med export och import. Väsentliga förenklingar av formaliteterna kan därvid uppnås.
Skilda tullprocedurer i olika länder - och särskilt tungrodda sådana - kan uppfattas som icke tariffära handelshinder. Om Sveriges handelsut- byte med EG- och EFTA-länderna skall utvecklas störningsfritt är det nödvändigt att gränspassage för gods och fordon även i framtiden kan ske med ett minimum av administrativa bestyr. Detta kan göra det nöd— vändigt att anpassa den svenska tullproceduren till nya förutsättningar liksom att beakta utvecklingen inom EG när ett svenskt tulldatasystem utformas.
Den svenska tullproceduren vid import av kommersiellt gods innehåller f.n. tre vanligt förekommande klareringsformer, nämligen hemtagning vid gräns, direktförtullning vid gräns samt hemtagning eller direktförtull- ning efter det att transitering skett från gränstullanstalt till annan tullanstalt. Hemtagningsförfarandet används f.n. för den helt dominer- ande delen av importen. Enhetsdokumentet innehåller inte någon hemtag- ningsanmälan. Dokumentet kan dock tjäna som tulldeklaration vid direkt— förtullning och vid förtullning efter hemtagning.
De förändrade förutsättningarna vid import från EG- och EFTA-länderna kan leda till att företagen i större utsträckning väljer att transitera gods direkt till tullanstalt och tullupplag nära importören. Bestyret i samband med gränspassagen kan då nedbringas till ett minimum. Klarer- ingen vid lokal tullanstalt och tullupplag kan därefter ske med använd- ning av uppgifter som exportören lämnat i olika blad i enhetsdokumen- tet. Det är möjligt att bl.a. dessa nya förutsättningar leder till att successivt allt fler importörer och ombud finner det lämpligt att i ökad utsträckning använda sig av direktförtullning.
I fråga om transporter med samlastat gods och gods som går direkt till importörens kund kan det även fortsättningsvis vara transportekonomiskt lämpligt att frigöra godset i anslutning till eller omedelbart efter gränspassage.
I samband med export kan de nya förutsättningarna innebära att exportö- ren eller dennes ombud måste lämna mer omfattande uppgifter än f.n. Utöver de obligatoriska uppgifterna och svenska nationella krav kan företagen som service gentemot sina europeiska kunder finna det nöd— vändigt att också fylla i nationella uppgifter i bestämmelselandet. Exportklarering sker f.n. främst i anslutning till gränspassagen. Den nya transiteringsordningen kan göra det intressant för företagen att ombesörja denna klarering vid annan tullanstalt eller att klara av det själva om de kan auktoriseras därtill. Enhetsdokumentet innehåller uppgifter som vid export tillgodoser svenska tullmyndigheters krav.
Även strävandena till datorisering av tullproceduren och dokumentlös överföring av information från bl.a. företagen till tullen med anled- ning av CD—projektet inom EG behöver beaktas vid utveckling av ett svenskt tulldatasystem. Informationsinnehållet i enhetsdokumentet kan förutsättas utgöra den yttre ramen för den information som skall över- föras. Avsikten synes vara att i vart fall större exportörer och importörer skall kunna överföra för tullklareringen nödvändig informa— tion till tullmyndigheten i elektronisk form. Mer osäkert är om över- föring på detta sätt också skall kunna ske från företag till utländska tullmyndigheter. Däremot är det troligt att ett exporterande företag med datakommunikation kommer att kunna överföra information direkt till importören. Denne kan sedan när godset skall deklareras utan förnyad
registrering använda denna information, ev. kompletterad på några punk- ter. Det kan vidare förutsättas att på sikt datakommunikation kommer att kunna ske även mellan tullmyndigheter i olika länder. Särskilt informationsutbytet i anslutning till transitproceduren synes inbjuda härtill.
Anpassningen till den datoriserade tulladministration, som CD-projektet kan leda till i början av 1990-talet, kan således innebära att den svenska tullmyndigheten från svenska importörer, exportörer och spedi- törer skall kunna ta emot för tullklareringen erforderlig datakommuni- cerad information. Om informationen till form och innehåll motsvarar vad tullmyndigheterna i andra länder kräver, skapas förutsättningar för att registrering av huvuddelen av tullinformationen endast behöver ske en gång. Förutsättningar uppkommer då också för smidig kommunikation mellan tullmyndigheter i olika länder.
Det är uppenbart att det närmare förloppet av den utveckling som nu antytts är av stor betydelse för huvuddelen av svensk import och export. I det fortsatta arbetet med tullens datorisering måste därför utvecklingen inom EG på dessa områden noga uppmärksammas.
3.5 Modifiering av tullprocedurer vid import och export i samband med datorisering m.m.
De tullförfaranden som nu används vid import och export bygger på att flertalet arbetsmoment inom tullen utförs manuellt. Uppgifter som tull- skyldiga skall lämna, antalet blad i blankettset och handläggningsruti— ner har utformats utifrån denna förutsättning. Datorstöd används för några centrala rutiner där datorers beräknings- och utskriftskapacitet utnyttjas, främst vid framställning av tullräkningar, betalningsbevak- ning och vid framställning av underlag för statistik.
I samband med en mer genomgripande datorisering är det lämpligt att
pröva om och hur tullproceduren kan jämkas för att rutiner och hand— läggning skall kunna dra största möjliga nytta av de möjligheter som datorer erbjuder, samtidigt som tjänstemännens insatser koncentreras till moment och uppgifter där den mänskliga förmågan kommer bäst till
sin rätt. I detta avsnitt diskuteras därför översiktligt hur tullproce- duren vid import och export i samband med en datorisering kan modifie- ras i syfte att uppnå effektivisering för företagen och för tullverk- et.
Det är emellertid inte utredningens uppgift att förutsättningslöst om- pröva den nuvarande svenska tullproceduren. Utredningens uppgift är i stället att lämna förslag till hur en datorisering av tullrutinerna kan genomföras. Därvid behöver dock, som nämnts, prövas jämkningar i för- farandet vid import och export som aktualiseras av de möjligheter som själva datoriseringen medför och andra jämkningar som betingas av förändrade yttre förutsättningar. Inriktningen bör vara att utforma ett system som bevarar de nuvarande fördelarna, t.ex. det i allmänhet snabba godsflödet och den privata godsvården, och begränsar nackdelar i dagens system som t.ex. hög felfrekvens, ojämn kontrollnivå, omständlig dokumenthantering för såväl företagen som tullen och störningar i viss klarering.
I de fem närmast följande avsnitten behandlas tänkbara modifierade tullprocedurer vid import med lastbil och fartyg, export med lastbil och fartyg, import och export med post, import och export med flyg samt import och export med järnväg. I ett avslutande avsnitt diskuteras där- efter olika former av stöd och kontroll som kan ingå i ett tulldata- system.
3.5.1 Import med lastbil och fartyg
vör företagen är det viktigt att tullproceduren vid import inte onö- digtvis stör godsets snabba flöde över gränsen fram till avnämaren. I detta avseende fungerar det nuvarande förtullningsförfarandet väl. Däremot kan den administrativa proceduren i anslutning till uppgifts— lämnandet till tullen av många företag upplevas som onödigt besvärande. Sett ur tullens synvinkel fungerar också det fysiska godsflödet väl. Efter reformen 1974 behöver tullen inte ta ansvar för godsvården. I och med att antalet importsändningar under de senaste åren ökat så kraft- igt, har det emellertid blivit svårt att hantera ett i allt väsentligt blankettbaserat informationssystem. Alldeles för stora resurser måste
deles för litet resurser kan avdelas för kontroll av uppgifter och gods. Med låg kontrollnivå följer risk att tullfakturor och handelssta- tistik kommer att grundas på oriktiga uppgifter. Risk finns vidare att efterlevnaden av föreliggande importregleringar inte kan övervakas på ett tillfredsställande sätt. Endast en liten del av i tulldeklarationer faktiskt föreliggande felaktigheter synes uppdagas vid tullens nuvar- ande granskning.
Den nuvarande tullproceduren vid import har beskrivits utförligt i det föregående. Kännetecknande för denna är att huvuddelen av importären- dena handläggs två gånger, nämligen en gång i samband med hemtagnings- förfarandet och en andra gång i samband med tulldeklarationsförfaran- det. Företagen måste därför två gånger lämna i stort sett identiska uppgifter om bl.a. den utländske exportören, importören, transportmed- let och godset. Oetta är betungande för företagen. Tullen får också för varje sändning hantera två informationsflöden. Dessutom ägnar tullen betydande insatser åt att kontrollera att de uppgifter som lämnas i de två sammanhangen sinsemellan stämmer överens.
En modifierad tullprocedur bör därför bygga på att de två rutinerna förs samman till en, där uppgifter som lämnats en gång inte behöver anges på nytt. Samma resultat kan uppnås om företagen väljer att för- tulla varor utan föregående hemtagning.
En stor del av tullens personal på beskattnings- och statistikområdena måste nu ägna sig åt uppgifter av expeditionell natur nära samman- hängande med den fysiska hanteringen av tulldokumenten och formell granskning av innehållet i dokumenten. Den kontroll som utförs innebär bl.a. att uppgifter i importanmälan jämförs med motsvarande i hemtag— ningsanmälan och i fakturor m.m. I en modifierad tullprocedur bör där- för ingå att en väsentlig del av dessa arbetsuppgifter kan lösas med stöd av automatiserade rutiner. Om företagen lämnar deklarationsuppgif- ter i elektronisk form, t.ex. med teleöverförda meddelanden eller på annat maskinläsbart medium, minskar också tullens arbete med registrer- ing av uppgifterna.
En datorisering av tullproceduren vid import måste beakta de förutsätt- ningar som ges av konventionen om det s.k. enhetsdokumentet och konven- tionen om den europeiska transiteringsordningen. Det bör dock betonas att viss osäkerhet ännu råder om hur myndigheterna i olika länder kommer att tillämpa konventionerna och hur företagen kommer att anpassa sig till de nya förutsättningarna.
Mot denna bakgrund skisseras följande modifierade tullprocedur vid import med främst lastbil och fartyg.
När en lastbil eller ett fartyg ankommer till tullområdet skall detta anmälas till tullverket. Medförd last kan anmälas genom att en lastdek- laration lämnas. Last som ankommit till någon gränsort kan av tullen expedieras på främst tre sätt, nämligen genom förtullning, transitering eller uppläggning på tullupplag. Dessa tre former beskrivs i det följ— ande.
Förtullning
Den som önskar förtulla en vara skall avlämna en tulldeklaration till tullverket. Denna kan lämnas på tre sätt, nämligen med ett pappersdoku— ment eller i form av ett teleöverfört meddelande eller överlämnas på annat maskinläsbart medium. Deklarationen skall innehålla de uppgifter som behövs för granskning och debitering samt statistikändamål.
När deklarationen lämnas på blankett skall uppgifterna styrkas med faktura och andra handlingar som skall bifogas.
När uppgifter teleöverförs skall styrkande handlingar inte behöva bifo- gas. I stället identifieras dessa handlingar i deklarationen och över- lämnas till tullverket om verket begär det. Genom identifieringen finns ett klart samband mellan de styrkande handlingarna och resp. deklara- tion. Tullen torde främst komma att begära att få granska styrkande handlingar vid kontroll av införselrestriktioner samt vid styrd urvals- kontroll och vid slumpurvalskontroll. Handlingarna får arkiveras hos tullskyldig eller i vissa fall hos ombud. De styrkande handlingarna bör kunna föras över elektroniskt, t.ex. med telefax, för att inte försena
hanteringen av ärendena. För att uppgifter i deklarationer skall få teleöverföras, förutsätts att tullen lämnat berört företag medgivande härom. Detta medgivande kan dokumenteras i en överenskommelse.
När tullen medger att ett företag lämnar uppgifter i elektronisk form - och därmed inte bifogar styrkande handlingar - är det naturligt att tullens erfarenheter av företaget samt de varuslag företaget arbetar med beaktas. Medgivandet kan om så bedöms lämpligt vara selektivt och avse vissa varuslag. Vid missbruk kan medgivandet självfallet återkal- las. De rättsliga frågorna behandlas vidare i avsnitt 3.8.
En ny tullprocedur infördes 1974. Denna innebär bl.a. att den tullskyl- dige skall lämna en tulldeklaration när han vill få ut sitt gods. Tull— taxeringen kan därigenom baseras enbart på deklarerade uppgifter när så anses lämpligt. Före 1974 hade en tulltjänsteman åsatt varan statis- tiskt nummer, tullsats och tull m.m. (officialtulltaxering). Detta beslut grundades på avlämnade fakturor, fraktsedlar m.m. och på besikt- ning av godset. Detta betyder att sedan 1974 är fakturor m.m. att anse enbart som kontrollmaterial. Det framstår då inte som rimligt att rutinmässigt och för varje sändning kräva styrkande underlag för kon- troll i och med att uppgifterna i deklarationen lämnas under straff- ansvar. Kontroll mot styrkande dokument bör närmast ske stickprovsvis och enligt vissa urvalskriterier. Att vissa företag efter prövning med- ges att inte behöva lämna styrkande handlingar till varje tulldeklara- tion kan därför ses som ett naturligt sätt att fullfölja 1974 års tull— reform.
En viktig uppgift för tullen är att förebygga och uppdaga brottslighet i anslutning till import och export av varor. I fråga om exporten bedrivs denna verksamhet utan att fakturor behöver fogas till exportan- mälningarna. I stället identifieras dessa med ett referensnummer. Det finns anledning tro att också erforderlig kontroll av importen kan göras när fakturor m.m. inte rutinmässigt fogas till de deklarationer som efter medgivande lämnas i elektronisk form. Det är nämligen knap- past så att studium av fakturor i anslutning till rutinmässig formell granskning av deklarationer ger impulser som leder till att brottslig- het uppdagas. Misstankar om sådan verksamhet väcks vanligen på annat
sätt. När misstanke framkommer kan fakturor införskaffas från före- taget.
I sammanhanget kan erinras om att i Danmark behöver sedan länge faktur— or m.m. inte fogas till tulldeklarationerna. Det tulldatasystem som den norska tullmyndigheten håller på att utveckla bygger på att styrkande underlag endast skall lämnas för de sändningar som skall granskas nog- grant.
Förtullningsproceduren bör kunna ske enligt olika alternativ. Det ena, som kan kallas direktförtullning, innebär att all nödvändig information är tillgänglig vid förtullningstillfället. Direktförtullning kan genom- föras omedelbart efter gränspassage, efter transitering till inlands- tullkammare eller efter uppläggning på tullupplag. Vid s.k. full—use av enhetsdokumentet ökar företagens möjligheter att direktförtulla gods.
Vid direktförtullning anges varan till förtullning av importören själv eller av dennes ombud. Uppgifterna om sändningen kontrolleras av tull- en. Hur kontrollen av deklarationerna m.m. kan gå till behandlas i avsnitt 3.5.6. Om deklarationen godkänns av tulldatasystemet eller av tjänsteman utan någon ändring kan tull, annan skatt och avgift fast— ställas enligt deklarationen. Något formellt tulltaxeringsbeslut behöv- er i så fall inte fattas och varan kan lämnas ut omedelbart. Den tull- skyldige meddelas endast om ändring gjorts av tulldeklarationen vid tulltaxeringen. Tullskyldig eller ombud kan dock självfallet delges ett tulltaxeringsbeslut om han så begär. Tullräkning utsänds t.v. på sed- vanligt sätt.
Avlämnad deklaration bör under viss tid kunna rättas efter det att upp- gifterna i deklarationen jämförts med mottaget gods och aktuella handelsdokument. Upptäcker den tullskyldige eller ombudet att deklara- tionen inte stämmer med faktiska förhållanden, skall han självmant meddela detta till tullverket. Sådan rättelse skall inte medföra någon sanktion. Om rättelse görs först efter påpekande från tullen gäller sedvanliga sanktionsregler.
Ett annat förtullningsalternativ kan kallas stegvis förtullning. Detta innebär att de två momenten hemtagning (steg 1) resp. avgivande av
tulldeklaration (steg 2) knyts samman i ett deklarationsförfarande. Vid det första steget deklarerar importör eller ombud endast ett fåtal upp- gifter som gör det möjligt att lämna ut varan. Det är främst fråga om uppgifter som är nödvändiga för att säkerställa att utlämning inte sker i strid med gällande införselbestämmelser och för att knyta en viss sändning till en bestämd tullskyldig. Dessa uppgifter bör kunna vara färre än de som ingår i nuvarande hemtagningsanmälan. Inom förslagsvis 14 dagar skall det första steget följas av ett kompletterande steg var- vid resterande och för en fullständig deklaration erforderliga uppgift— er lämnas. Uppgifter som lämnats i första steget behöver således inte lämnas på nytt.
I stället för att anmäla varan till förtullning i steg 2 kan varan an- mälas till vissa alternativa klareringsformer, t.ex. uppläggning på motsvarighet till tullkreditlager eller utförsel.
När det gäller den straffrättsliga bedömningen av fel eller ofullstän— digheter i tulldeklarationer för direktförtullning och för stegvis förtullning tillämpas sedvanliga straffrättsliga principer. Det innebär att den tullskyldige resp. ombudet skall svara för de handlingar och underlåtenheter som är att hänföra till var och en av dem och i enlig- het med det uppsåt eller den oaktsamhet som den tullskyldige och/eller ombudet visat. Tulltillägg tas dock endast ut av den tullskyldige.
När kompletterande uppgifter lämnats i det andra steget, behandlas deklarationen av tullen på samma sätt som redovisats i fråga om direkt- förtullning. Även i detta fall kan således självrättelse ske.
Transitering
En annan expedieringsform är transitering. Sådan sker för närvarande vanligen enligt nordisk förpassningsordning.
Mellan EG och EFTA-länderna har emellertid, som nämnts, överenskommelse träffats om en enhetlig transiteringsordning för Västeuropa som träder i kraft den 1 januari 1988. Den nordiska förpassningsordningen upphör då. Som transiteringsdokument skall blad 4 och 5 i enhetsdokumentet
användas. När transiteringen enligt de nya reglerna införs blir det naturligt att transitera sändningar direkt från utlandet till önskad tullanstalt eller önskat tullupplag i Sverige. Gränspassagen kan då ske snabbt och med för tullen arbetsbesparande rutiner. En stor del av alla importsändningar kommer då att passera gränsen i expedieringsformen transitering. Detta beror på att en så stor andel av vår utrikeshandel sker med stater som antagit transiteringskonventionen.
Vid ankomst till gränsorten eller på destinationsorten läggs sändningen upp på tullupplag eller förtullas enligt direktförtullnings— eller tvåstegsförfarandet. I sammanhanget kan nämnas att för företag, som får ställning som auktoriserade mottagare enligt den europeiska transitkon- ventionen, kan vissa förenklade förfaranden användas. Ett sådant är att transitering sker direkt till företagets lager och att godset under vissa villkor får disponeras av mottagaren utan föregående förtull- ning.
När transitgodset når slutorten för transiteringen skall ett blad åter- sändas till avsändande tullanstalt. Övergångsvis behöver detta ske ge- nom postbefordran. På sikt finns det anledning att utgå från att mot- svarande meddelande skall kunna återsändas till avsändningstullanstalt- en med datakommunikation.
Uppläggning på tullupplag
En tredje expedieringsform är uppläggning på tullupplag. Om upplag finns i omedelbar anslutning till gränsort, kan godset direkt läggas upp på tullupplaget. Vanligt kan också bli att uppläggningen föregås av transitering från utländsk ort till tullupplag vid gränsen eller inne i landet. För att importören skall få tillgång till varan krävs att den förtullas.
Sedan 1974 drivs tullupplagen i privat regi och utövar därvid vissa uppgifter av myndighetskaraktär. En sådan ordning bör gälla även fram— deles. Tillstånd att driva tullupplag i privat regi skall vara förenat med vissa villkor, bl.a. om godsredovisning. Vid uppläggning på tull- upplag skall upplaget se till att varje ankommande sändning godsre-
gistreras. Vid uttag skall tillämpad klareringsform redovisas för varje sändning. Anledning finns inte för tullen att föra en motsvarande gods- redovisning för sändningar som passerar tullupplag. Detta vore onödigt dubbelarbete. Tullverket bör i stället lämna föreskrifter för hur gods- registrering och godsredovisning skall ske. Tullen skall också kontrol- lera det system som används för godsredovisning och kontrollera re- gistreringar av ankommande och avgående gods. Den ordning för godsredo- visning som här förordas kan ses som ett fullföljande av 1974 års reform där de privata tullupplagen tilldelades uppgifter av myndighets— karaktär. Utredningen återkommer i avsnitt 5.2.2 till frågor om former för utarbetande av regler för godsredovisning.
Begreppet tullskyldig kan ges sådan innebörd att tullupplag utan tull- verkets medverkan kan överlåta och transitera sändningar mellan upplag inom svenskt tullområde. Därigenom kan sändningen oavsett var den an- kommer flyttas till och hanteras på det tullupplag som importörens speditör använder.
Identitetsnummer m.m.
I den modifierade tullproceduren bör, som nämnts, ingå en noggrann godsregistrering. Sådan godsregistrering skall ske då gods läggs upp på tullupplag. Godsregistrering skall självfallet även göras när gods passerar genom tullupplaget utan att fysiskt läggas upp.
I fråga om containers kan godsregistrering innebära att ett tullupplag som hanterar en hel container registrerar denna som en enhet med summa- risk varubeskrivning. Om däremot innehållet i containern hanteras i olika delar behövs en mer specificerad godsregistrering enligt contain- erns lastdeklaration, korrigerad enligt faktiska förhållanden.
Senast i samband med att en sändning tas ut från tullupplag och klare- ras skall den tilldelas ett identitetsnummer som kan ersätta bl.a. nu- varande godsnummer. Särskilt bör prövas om identitetsnummer kan tillde— las tidigare än vid uttag från tullupplag.
I den modifierade proceduren åsätts även sändning som förtullas utan föregående uppläggning på tullupplag sådant identitetsnummer. Identi— tetsnumret åsätts i samband med förtullningen och ersätter nuvarande godsnummer och redovisningsnummer. Detta gäller således både vid direktförtullning och vid stegvis förtullning. Vid stegvis förtullning knyter identitetsnumret samman de två förtullningsstegen.
Tullens journalföring av avlämnade lastdeklarationer kan upphöra. Huru- vida lastdeklarationer även i fortsättningen behöver lämnas till tull- verket vid klarering av transportmedlet kan bedömas först när erfaren- het har vunnits av hur tullupplagens godsredovisningssystem fungerar och hur tullens tillsyn över upplagen utformas.
Importörer bör i ett datasystem kunna bygga upp deklarationen eller tullmeddelandet för direktförtullning eller stegvis förtullning redan innan godset ankommer till landet. Denna deklaration bör som vilande kunna föras in i tullens system. När godset finns vid gränsen eller skall tas ut från tullupplag bör deklarationen kunna anmälas för hand- läggning i tullens system. Det kan även övervägas att tulldeklarationen i vissa fall skall kunna lämnas in innan godset kommer till landet. Detta kan underlätta snabb gränspassage.
Detta aktualiserar frågor om hur och när identitetsnummer skall till- delas sändningar. En möjlighet är att företagen i sina datasystem har egna nummerserier och att tullens identitetsnummer åsätts sändningen när ärendet förs över till tullens system och därmed anhängiggörs hos tullen. En annan möjlighet är att en viss mängd av tullens identitets- nummer tilldelas större importörer och ombud. Identitetsnummer kan då tidigt åsättas väntade importsändningar som senare skall föras till tulldatasystemet.
I ett längre perspektiv är det möjligt att företag teleöverför export- och transituppgifter till det egna landets tullmyndighet. Samtidigt teleöverför företaget motsvarande uppgifter till importören. Tullen i exportlandet teleöverför transitmeddelandet till importlandets tullmyn- dighet. Beskriven teknik blir då en form av full—use av ett elektron— iskt enhetsdokument. För att nå dit behövs en långtgående harmonisering inom Västeuropa av bl.a. begrepp och begreppsdefinitioner som skall
användas, regler för överföring av elektroniska tullmeddelanden och sätt att åstadkomma en elektronisk identifiering av uppgiftslämnare. Det är angeläget att man är uppmärksam på detta när myndigheters och företags tulldatasystem skall utvecklas.
Här lämnad beskrivning av tullproceduren vid import med lastbil och fartyg är mycket översiktlig. I en promemoria som fogas till rapporten som bilaga 2 ges en utförlig beskrivning av nuvarande ordning och dis- kuteras hur en modifierad tullprocedur kan utformas.
3.5.2 Export med lastbil och fartyg
För företagen är det viktigt att tullproceduren vid export inte stör godsets snabba flöde ut ur landet. I allmänhet fungerar det nuvarande förfarandet väl i detta avseende. Det har emellertid rapporterats att det särskilt vid utförsel från vissa hamnar kan uppstå problem att ha erforderliga dokument på plats då godset utförs. Den administrativa proceduren i anslutning till uppgiftslämnandet till tullen kan också av många företag upplevas som onödigt betungande. I vissa avseenden fungerar det nuvarande systemet ur tullens synvinkel mindre väl. I och med att exportklareringen i allmänhet sker vid gränsen gör tidsförhål- landena m.m. att det i stort sett saknas möjlighet till kontroll av uppgifter och gods. Möjligheten att kontrollera efterlevnaden av exportrestriktioner blir därmed liten. Det är under nuvarande förhål- landen vidare ofrånkomligt att kvaliteten på de uppgifter som lämnas blir låg. Trots de kontroller som görs inom tullen kommer bl.a. handelsstatistiken att grundas på osäkra uppgifter.
Den nuvarande tullproceduren vid export bygger på att tullens export- klarering av godset till helt övervägande del sker i anslutning till gränspassage. I fråga om lastbil görs detta vid en gränstullanstalt innan en bil passerar ut eller körs ombord på en färja. Vid utförsel med fartyg sker exportklareringen innan tullen lämnar lastningstill- stånd. Exportklareringen sker ofta under stark tidspress och fördröj— ningar kan medföra att lastbilen eller godset inte hinner med avsedd färja eller annat fartyg. Detta ger ogynnsamma villkor för kontroll- verksamheten och skapar dessutom osäkerhet hos exportörerna m.fl.
En modifierad tullprocedur vid export bör syfta till att nå förenk— lingar i förfarandet. Särskilt angeläget är då att hanteringen vid själva gränspassagen kan underlättas och att företag som så önskar skall kunna lämna uppgifterna i exportanmälan med teleöverförda meddelanden eller på maskinläsbart medium.
Mot denna bakgrund skisseras följande modifierade tullprocedur vid export med främst lastbil och fartyg.
För att undvika tidspressen i samband med exportklareringen vid gränsen och för att skapa gynnsamma möjligheter att kontrollera sändningar är det önskvärt att klareringen kan ombesörjas på annan ort och tid än just i samband gränspassagen. En möjlighet är att klareringen utförs av den tullmyndighet som finns närmast den plats där transporten av godset inleds och beträffande gods som exporteras från tullupplag dettas till- synsmyndighet. Inget bör emellertid hindra att exportklarering genom- förs vid annan tullmyndighet utefter vägen mot gränsen. En sådan ord- ning medför att exportklarerande myndighet ges bättre möjlighet att utföra erforderlig kontroll av godset. Från den ort där godset export- klareras kan det med tillämpning av den europeiska transiteringsord— ningen i många fall transiteras direkt till utländsk bestämmelseort. Tullmyndigheten på gränsorten behöver då endast vidta de åtgärder som föranleds av transiteringen. Dessa åtgärder är betydligt färre än de som krävs för exportklarering och medför heller inte lika stor arbets- insats. Gränspassagen underlättas därmed.
I konventionerna om enhetsdokumentet och transiteringsordningen mar- keras möjligheten att företag kan auktoriseras att själv utföra vissa tullklareringsåtgärder. Tillämpas denna möjlighet i vårt land ökar självfallet förutsättningarna för att exportklarering och transitering kan utföras på annan ort och tid än just i samband med gränspassagen.
Den som så önskar skall även fortsättningsvis kunna exportklarera vid gränsen. För att exportklarering som utförs vid gränsen - och som grun- das på uppgifter som finns i blankett som överlämnas - inte skall ta alltför lång tid, kan vid behov registreringen av uppgifter i samband med själva klareringen begränsas till sådana uppgifter som påverkar klareringsbeslutet. Återstående uppgifter kan av den som handlagt
klareringen registreras senare när tidspressen är mindre. Det är också naturligt om sändningar som redan är exportklarerade av tullen behand—
las med förtur i samband med gränspassage. Ett slags expressfiler kan således inrättas för sådana transporter.
I fråga om samlastningsgods kan två olika förfaranden urskiljas. Det ena är att gods förs från olika platser i landet till ett upplag. Vid detta lastas den bil som skall föra ut ett stort antal exportsändning- ar. Oet andra förfarandet vid samlastning innebär att bilen startar sin tur i en ort där bilen tar viss last. Under resan mot gränsort lastar bilen därefter mer gods innan den slutligen passerar gränsen. I det första fallet kan det vara lämpligt att godset export- klareras vid det upplag där godset samlats innan det slutligen lastas i bil för utförsel. Då kan en transithandling med godslista utfärdas för hela fordonet, under förutsättning dock att det är en enda mottagare av godset. I det andra fallet kan det vara lämpligt att exportklarera i varje ort där lastning sker. För varje sändning får då transithandling utfärdas. En förutsättning för dessa förfaranden är att tullen på aktu- ella platser och tider kan bistå med de åtgärder som krävs i samband med exportklarering, eller att vederbörande företag är auktoriserat att självt utföra dessa åtgärder.
Varor som exporteras med krav på restitution av avgifter bör normalt exportklareras vid en anvisad tullanstalt. Därifrån transiteras varan ut ur landet. Innan exportattest som är ett bevis på att varan utförts tecknas av tullen, bör normalt ankomstattest ha erhållits från mottag— ande myndighet i bestämmelselandet. Denna ordning för tecknande av exportattest behöver dock inte gälla för de företag som enligt beslut av tullen är befriade från viss undersökning och kontroll vid utför- seln.
Beträffande vissa varor för vilka utförselbestämmelser gäller, t.ex. i fråga om krigsmateriel och vissa högteknologivaror, kan det också finnas goda skäl att kräva att exportklarering skall ske vid en anvisad tullanstalt om inte särskilda regler överenskommits för resp. företag.
Varje tullkammare har tilldelats ett område som består av ett antal kommuner, inom vilket tullkammaren har sitt verksamhetsområde. En
möjlig ordning är att den tullkammare inom vars område en exportör bedriver sin verksamhet i första hand skall användas av exportören vid exportklarering. Denna myndighet blir då den naturliga kontakten för dessa exportörer. Denna tullmyndighet får också till uppgift att lämna råd och upplysningar i exportklareringsfrågor. För exportör med över landet spridd verksamhet innebär detta att exportklarering utförs vid flera myndigheter. Uppgifterna i tulldatasystemet kan göras tillgäng- liga för flera tullanstalter. Om tullen anser det lämpligt kan en tullanstalt få ett övergripande ansvar för en företagsgrupps export- klarering m.m.
De exportanmälningar som tullen f.n. får utgör verifikationer i godsre- dovisningen. Arbetspappren utgörs av manifest och godslistor. För van- ligt exportgods förs ingen utgående godsjournal. När det gäller utförs— el av förmånsvara, t.ex. restitutionsgods, och oförtullad vara förs däremot utgående godsjournal. Exportanmälan påstämplas då ett redovis- ningsnummer. I ett framtida datoriserat system bör ett identitetsnummer tilldelas alla exportsändningar. Ett sådant nummer kan även underlätta kommunikation mellan enheter inom tullen och exportören och med övriga intressenter. Identitetsnumret kan åsättas sändningen när exportanmälan anhängiggörs hos tullen. Det är också möjligt att serier med identi- tetsnummer delas ut till stora exportörer och ombud.
Företag bör efter medgivande från tullen få lämna exportanmälan i elek— tronisk form. Uppgifter skall självfallet även kunna lämnas på blan- kett. Styrkande handlingar skall inte heller i fortsättningen behöva lämnas annat än undantagsvis. Liksom nu skall fakturor identifieras med referensnummer som anges i exportanmälan.
Exportörer bör beredas möjlighet att i förväg lämna uppgifter för de sändningar som skall exporteras. Besked kan då fås om uppgifterna är tillräckliga. Sändningarna tilldelas därvid ett identitetsnummer. Vid den därpå följande exportklareringen vid inlandstullanstalt eller gränstullanstalt behöver endast det nummer sändningen tilldelats upp- ges, varefter systemet visar innehållet i upprättad exportanmälan. Finner tullen att hinder för export inte föreligger beviljas exporten. Tullen registrerar detta exportmedgivande i systemet.
Utförs exportklarering av en vara vid en inlandstullkammare kan vid exportklareringen erhållet identitetsnummer anges i transiteringshand- ling. På utförselorten kan tullen, som förutsätts ha tillgång till ett datoriserat system, kontrollera att exportklareringen har avslutats för sändning med angivet identitetsnummer.
Vid exportklareringen kontrolleras att uppgifterna är riktiga. Hur granskningen av exportanmälningar kan gå till behandlas i avsnitt 3.5.6.
På samma sätt som vid import skall den som lämnat exportanmälan för reguljär export ha rätt att inom viss tid rätta lämnade uppgifter utan att drabbas av sanktion. De bestämmelser om uppgiftslämnandet som kan gälla för t.ex. handelshus bör gälla även i framtiden.
Tidigare nämndes något om transportströmmarna i fråga om samlastnings- gods. I ett längre perspektiv är det rimligt att räkna med att ett par mycket stora tullupplag anläggs i syd- och Västsverige på lämpligt avstånd från de stora utpasseringsorterna. Sådana tullupplag bör i så fall kompletteras med en tullanstalt med utsträckt expeditionstid. Vid sådana anläggningar skulle exportklarering av tidigare oklarerat last- bilsburet gods kunna ske. Därefter kan gränspassagen — vare sig denna sker med färje- eller broförbindelse - ske snabbt i transiteringsform. Självfallet kan också importgods hanteras vid en anläggning av detta slag. På detta sätt skulle företagen och tullen måhända få förutsätt- ningar att dra full nytta av den nya transiteringsordningen.
När den västeuropeiska transiteringsordningen träder i kraft den 1 januari 1988 kommer den helt övervägande delen av alla exportsänd- ningar från Sverige att genomgå transiteringsklarering innan de utförs. Det är därför viktigt att hanteringen av transiteringsdokumenten kan ske rationellt inom tullen. När den s.k. ryckattesten återkommer från bestämmelsetullanstalten skall den av tullen paras ihop med här befint— ligt dokument, dvs. exportanmälan. I ett blankettbaserat system bör datorteknik kunna erbjuda visst stöd i denna verksamhet. På längre sikt bör man kunna utgå från att transitmeddelanden kan överföras med data- kommunikation mellan tullmyndigheter i olika länder. I ett sådant per-
spektiv kan det även bli möjligt för företagen att lämna transitmeddel- ande med datakommunikation till avsändningstullanstalten.
Här lämnad beskrivning av tullproceduren vid export med lastbil och fartyg är mycket översiktlig. I en promemoria som fogas till rapporten som bilaga 3 ges en utförlig beskrivning av nuvarande ordning och dis- kuteras hur en modifierad tullprocedur kan utformas.
3.5.3 Import och export med post
Postbefordran är inte något transportsätt. Brev och paket som sänds med post passerar gränsen med flyg, lastbil, tåg eller fartyg. Ändå tilläm- pas ett särskilt förfarande i fråga om postbefordrade försändelser, främst i fråga om arbetsfördelningen mellan tullen och postverket.
Kännetecknande för posttullförfarandet är att tullen officialtulltaxe- rar en stor del av inkommande postförsändelser. Den ordning som allmänt gällde i fråga om förtullningsförfarandet i vårt land före 1974 dröjer sig således kvar på detta område. Detta innebär att tullen årligen fyller i drygt en halv miljon posttullsedlar för brev och paket. För denna tjänst erlägger posten inte någon ersättning. Postverket som speditör och ombud får därmed en kostnadsfördel gentemot andra ombud som svarar för import och export av motsvarande försändelser.
Officialtulltaxeringen har också en annan effekt. Det förhållandet att tullen deklarerar postförsändelser innebär att posten inte har kontroll över detta arbetsmoment, som är av stor betydelse för den snabbhet med vilken försändelserna kan befordras till mottagaren. Posten saknar härigenom möjlighet att på lika villkor konkurrera med andra speditörer i fråga om snabbhet och säker leveranstidpunkt.
Tullen har tidigare föreslagit att verket skall fortsätta att utföra officialtulltaxering av postförsändelser men ta ut en kostnadstäckande avgift härför av postverket. En annan lösning är att postverket, liksom andra ombud, ges rättighet att upprätta tulldeklarationer och överläm- na dessa till tullen för granskning. För dessa ändamål kan posten lämp-
ligen utveckla och installera ett särskilt datasystem på samma sätt som andra stora speditörer redan har gjort.
Mot denna bakgrund skisseras följande modifierade tullprocedur vid import och export med post. Härvid har förutsatts att posten inte skall ha någon särställning jämfört med andra ombud.
När det gäller import av paketförsändelserna borde det i och för sig vara möjligt för posten att, enligt regler som anges av tullen, sortera ut de paket som är undantagna från tullklarering. Övriga paket skall godsregistreras av postverket och innan de i tullhänseende expedieras vidare förses med identitetsnummer. Posten tillser att paketen tullkla- reras. Normalt innebär det att posten utfärdar tulldeklaration för direktförtullning eller i vissa fall för första steget i stegvis för— tullning. Fakturor, ursprungsintyg m.m. behöver vanligen inte inlämnas till tullen. Fakturanummer skall anges i tulldeklarationen om försänd- elsens värde överstiger visst belopp. Endast när tullen önskar kontrol— lera lämnad deklaration mot styrkande handlingar behöver sådana inläm- nas till tullen. Tullen har givetvis rätt att kontrollera paket som av posten klassificerats som undantagna från tullklarering.
Om tullen anser att en tulltjänsteman bör sortera paketen efter om de skall resp. inte skall tullklareras, kan tullen fortsätta att utföra denna uppgift.
Posten bör kunna teleöverföra deklarationsuppgifter till tullen med hjälp av ett eget datasystem. Blanketter skall knappast behöva använd- as.
F.n. avgör tullen vid förgranskningen om paket får hemtas. Posten ut- färdar därefter som ombud en hemtagningsanmälan. Godset får sedan läm- nas ut. Importören eller dennes ombud lämnar därefter importanmälan till sin kontrolltullanstalt. I den modifierade tullproceduren avses hemtagningsförfarandet ersättas med utlämning efter det att vissa upp- gifter lämnats i ett första deklarationssteg. Vid postbefordran åtföljs vanligen försändelsen av för förtullning erforderliga handlingar. För- utsättningar finns därmed att posten i många fall kan anmäla godset till direktförtullning. Om en importör begär det bör dock försändelsen,
när vissa villkor är uppfyllda, av posten som tullupplag kunna utlämnas mot att endast uppgifter för det första steget i deklarationen lämnas.
Som ombud upprättar och lämnar posten till tullen deklarationer avse- ende direktförtullning och första steget. I sistnämnda fall komplette- ras deklarationen inom förslagsvis 14 dagar med resterande uppgifter, vilka importören eller ombudet då lämnar till kontrolltullanstalten.
När det gäller brev sorterar posten f.n. ut de försändelser som kan antas innehålla tullpliktiga varor, dessa brev delas sedan upp av tullen i sådana som skall anmälas till tullklarering och sådana som undantas. Tullen utfärdar posttullsedel för de försändelser som skall förtullas. Det kan upplysas att som brev kan sändas paket av betydande vikt och omfång.
Det bör vara möjligt för posten att, enligt regler som fastställs av tullen, urskilja de brev som skall anmälas till förtullning resp. undantas från tullklarering. Om detta inte anses lämpligt kan tullen fortsätta att utföra denna uppgift. Posten bör också som ombud kunna deklarera de utvalda avgiftspliktiga breven. Brev som blir undantagna från tullklarering bör inte behöva godsregistreras i postens system.
Postverket bör således deklarera avgiftspliktiga brev- och paketför- sändelser för direktförtullning eller för det första steget som ombud för adressaten på samma sätt som andra ombud. Något formellt hinder bör inte föreligga för importör eller annat ombud att upprätta dessa dekla— rationshandlingar. Hinder bör heller inte finnas för posten att som ombud upprätta deklaration för det andra förtullningssteget.
Vid detaljutformningen av rutinerna bör självfallet beaktas postför- sändelsernas speciella art. Sålunda gäller att privatpersoner ofta är användare och mottagare, att småföretag ofta använder postförsändelser och att varuvärdena ofta är låga.
I och med att Officialtulltaxeringen upphör bör tullen utöva den kon- troll som tullen anser behövs för att brev- och paketförsändelserna skall bli anmälda till tullklarering, för att lämnade uppgifter skall
vara korrekta, för att avgifter blir debiterade och för att införsel- villkor skall iakttas.
I sammanhanget kan upplysas att i Danmark officialtulltaxering av post- försändelser inte längre förekommer och att i Norge beslut har fattats att slopa officialtulltaxering av postförsändelser. Avsikten är att posten så långt möjligt skall behandlas som en speditör bland andra.
Vid utförsel av postförsändelse kan posten registrera exportförsändel- serna genom att upprätta en exportanmälan i sitt system. Därefter över- förs uppgifterna elektroniskt till tullens datasystem. Företag bör också kunna lämna uppgifter för exportanmälan för postförsändelse i elektronisk form direkt till tullen. I samband med att uppgifterna överförs till tulldatasystemet kontrolleras de. Postförsändelser som inte föranleder några ytterligare åtgärder får vidarebefordras av posten. I fråga om exporten är det knappast fråga om procedurändringar utan främst om teknikändringar.
Här lämnad beskrivning av tullproceduren vid import och export med post är mycket översiktlig. I en promemoria som fogas till rapporten som bi- laga 4 ges en utförlig beskrivning av nuvarande ordning och diskuteras hur en modifierad tullprocedur kan utformas.
3.5.4 Import och export med flyg
Huvuddelen av flygfrakten passerar i samband med import och export någon av flygplatserna Arlanda, Landvetter eller Sturup. Trafiken har betydande omfattning. Således redovisas sammanlagt 12 % av hemtagnings— anmälningarna, 12 % av direktförtullningarna och 11 % av exportanmäl- ningarna vid tullanstalterna i Arlanda och Landvetter.
Vid dessa flygplatser eller i anslutning till dem finns tullupplag. Rutinerna för hemtagning, förtullning efter hemtagning, direktförtull— ning och vid exportklarering skiljer sig inte nämnvärt från motsvarande rutiner vid import och export med t.ex. lastbil. I viss mån präglas dock klareringen av flygfraktgods av de i många fall särskilt höga
kraven på snabbhet och av att lättförstörbara varor, exempelvis blommor, hanteras.
I avsnitt 2.2.2 nämndes att tulldatasystem i andra länder i flera fall tidigt har införts för flygburna försändelser. Av intresse i samman- hanget är att SAS vid Landvetter har utvecklat och vid tullupplaget ta- git i drift ett datoriserat system för godsredovisning. För tullens arbete har terminaler och skrivare anslutna till systemet installerats. Tullen kan i systemet erhålla information om bl.a. kollital, vikt, varubeskrivning, mottagare och speditör. Information om godset regi- streras innan planet har landat. Tullen använder aktivt systemet.
Mot bakgrund av vad som nu anförts förefaller några särskilda svårighe- ter inte föreligga att också för flygfrakt tillämpa de modifierade tullprocedurer för import och export som redovisats i avsnitt 3.5.1 och 3.5.2. Ett framtida förfarande med ett datoriserat system för hantering av import och export med flyg kan därför beskrivas på följande sätt.
Vid import kan Speditören för att vinna tid ha registrerat förväntat gods innan flygplanet landar. Importgodset lossas på flygplatsen och räknas av på tullupplaget. Om därvid skillnader upptäcks mellan förvän- tat och ankommet gods, korrigeras detta och det gods som är ankommet godsregistreras. Om kraven på snabbhet inte är så höga kan registrer- ingen göras först när godset har ankommit. Deklarationer bör kunna föranmälas i tulldatasystemet och bekräftas när godset ankommit. Dekla- rationer, som kan avse direktförtullning eller stegvis förtullning, teleöverförs av importör eller ombud till tullens system för gransk- ning. Normalt behöver handlingar som fakturor m.m. inte bifogas eftersom dessa kan identifieras genom att referensnummer anges i deklarationen.
För att särskilt snabbt kunna tullklarera brådskande fraktförsändelser m.m. bör övervägas om dessa skall kunna genomgå tullklarering redan innan planet landar.
Importören eller ombudet bör kunna fråga tulldatasystemet om deklara- tion är upprättad och överförd till tullen, om varan har uttagits för kontroll, om varan har frisläppts osv.
Med hänsyn till den redan högt datoriserade miljön i samband med flyg- frakt och de höga krav på snabbhet som motiverar val av flygfrakt, bör förutsättningarna vara särskilt goda att få till stånd uppgiftslämnande i elektronisk form till tullen. Introduktionen av tulldatasystem i andra länder vid flygplatser talar också för detta. Självfallet skall dock möjlighet finnas att även använda blanketter för att genomföra förtullningsförfarandet.
När det gäller utförsel bör preliminära exportuppgifter kunna lämnas i förväg. När det är känt exakt vilket gods som skall exporteras förs uppgifterna in till tullens system. Exportanmälan genomgår därvid tull— verkets kontroll. När ytterligare åtgärder inte krävs kan sändningen lastas på det aktuella planet.
Det är möjligt att de olika intressenterna skulle kunna vinna fördelar av att en viss samordning sker av tullupplagsverksamheten i anslutning till flygplatserna. Exempel på hur sådan samordning kan gå till finns vid Landvetter.
Här lämnad beskrivning av tullproceduren vid import och export med flyg är översiktlig. I en promemoria som fogas till rapporten som bilaga 5 ges en utförlig beskrivning av nuvarande ordning och diskuteras hur en modifierad tullprocedur kan utformas.
3.5.5 Import och export med järnväg
Järnvägsgods inkommer över främst Stockholm, Helsingborg, Trelleborg, Ystad, Kornsjö (i Norge), Charlottenberg, Östersund, Narvik (i Norge) och Haparanda. Godset anmäls normalt av SJ eller dess kommissionär till hemtagning eller förtullning. Önskar mottagaren eller avsändaren ett annat förfarande måste han anmäla detta till SJ.
I ett par avseenden har SJ en särställning i tullhänseende. För det första kan SJ själv uppträda som tullskyldig vid förtullning av andra importörers gods. F.n. inträder SJ som tullskyldig i endast 40 å 50 ärenden per dag. I huvuddelen av importärendena är hemtagaren tullskyl- dig. För SJ är denna tullskyldighet negativ, eftersom verket ibland
faktiskt får betala tull, annan skatt och avgift för importörer som råkat i obestånd. Sådan betalningsskyldighet aktualiseras ibland efter mycket lång tid. Förfarandet är negativt också för tullen som har svårt att utöva effektiva kontroller eftersom dessa inte automatiskt kan riktas mot importörerna. Tullen har dock självfallet den formella rätten att utföra kontroller hos den verklige importören. Det är vidare en nackdel för importören att han inte själv kan besvära sig direkt till tullen. Skäl finns därför att inte längre behålla denna särordning med SJ som tullskyldig för andra importörer. Den internationella konvention (CIM) som f.n. ligger till grund för järnvägsfrakter torde inte utesluta en ändring i denna riktning.
För det andra åtnjuter SJ en speciell transiteringsrätt. Med s.k. järn- vägsanmälan kan SJ själv besluta om transitering av gods. Denna särord- ning bör kunna ersättas med förfarande enligt den avsedda europeiska transiteringsordningen. Detta kan framstå som särskilt naturligt efter- som en stor del av på järnväg inkommande varor från Europa redan kommer att vara förpassade enligt nämnda transiteringsordning.
SJ upphör den 1 januari 1988 med styckegodstrafik och kommer därefter att hantera endast vagnslaster och expressgods.
SJ:s interna godsregistrering torde vara av sådan kvalitet att tullen kan acceptera denna. Därmed skulle den tullinterna registreringen helt kunna upphöra.
SJ utför nu i tullhänseende tjänster som motsvarar de som utförs av transportörer, ombud och upplagshavare. Som ombud och upplagshavare bör SJ ur konkurrenssynpunkt jämställas med övriga ombud och upplagsha— vare och inte gentemot tullen ha någon särställning.
Förslaget till modifierad tullprocedur vid import och export, som redo- visats i avsnitt 3.5.1 och 3.5.2, bör lätt kunna anpassas till förhål- landena vid järnvägstrafik. Ett framtida förfarande med ett datoriserat system kan därför beskrivas på följande sätt.
Vid förtullning i samband med import kan SJ med hjälp av ett eget data- system registrera uppgifter som krävs för att göra en direktförtull-
ning, eller för att inleda en förtullning i två steg. Direktförtullning kan tillämpas när alla uppgifter finns tillgängliga. Handlingar som t.ex. fakturor behöver normalt inte bifogas tulldeklarationen. Det räcker om referensnummer i tulldeklarationen kan identifiera fakturan osv.
Vid första steget i en tvåstegsförtullning anges så mycket uppgifter att sändningen kan utlämnas av järnvägen. Komplettering sker inom för- slagsvis 14 dagar genom importörens, SJ:s eller annat ombuds försorg till kontrolltullanstalten.
Möjlighet skall självfallet finnas att lämna uppgifter även på blan- kett.
Tullen kontrollerar vid förtullningen uppgifterna om sändningen.
Vid utförsel av järnvägsförsändelser registrerar SJ exportanmälan i det egna systemet. När uppgifterna är kompletta överförs de av SJ till tullens system. Exportören bör självfallet själv, eller med hjälp av annat ombud, kunna lämna uppgifter i elektronisk form direkt till tull- datasystemet. Där kontrolleras uppgifterna i exportanmälan och besked lämnas om att utförsel får ske. I många fall bör exportklarering kunna ske vid avsändningsstationen.
Här lämnad beskrivning av tullproceduren vid import och export med järnväg är översiktlig. I en promemoria som fogas till rapporten som bilaga 6 ges en utförlig beskrivning av nuvarande ordning och diskute- ras hur en modifierad tullprocedur kan utformas.
3.5.6 Stöd och kontroll
I direktiven uttalas att en datorisering av tullverksamheten sannolikt kommer att kräva ändringar i tullverkets rutiner i samband med införsel av gods. Bl.a. sägs att utformningen av kontrollstrategierna kan komma att förändras. Det ankommer därmed på utredningen att diskutera hur tulldatasystemet kan medverka i erforderlig kontrollverksamhet m.m.
I samband med att 1974 års tullreform genomfördes, synes inom tullen ha förutsatts att stickprovsmässiga godskontroller och varuundersökningar skulle göras beträffande minst 4 % av de inkommande varusändningarna. I prop. 1972:110 nämns dock inte någon siffermässigt preciserad nivå för fysisk kontroll. Andelen sändningar som idag tas ut till fysisk kon— troll ligger under 1 %. Beträffande sakgranskningen av deklarationer har något siffermässigt preciserat mål inte angetts. Andelen som sak— granskas ligger nu mellan 4 och 8 % med betydande variationer mellan olika arbetsställen.
Tullverkets bevakning av in— och utförsel av gods syftar allmänt till att se till att inga varor passerar gränsen utan att anmälas till tull- en för klarering. Tullverkets kontroll vid import och export sker där- efter för att säkerställa att gods inte förs in eller ut i strid med gällande bestämmelser. Vidare skall tull, andra skatter och avgifter beräknas med riktiga belopp. Dessutom skall tillräckligt noggrant underlag lämnas till statistiska centralbyrån för framställning av utrikeshandelsstatistiken. En väsentlig del av denna kontroll utövas i samband med tullens granskning av import— och exportanmälningar, varvid statistiskt nummer, värde samt ursprungs- eller bestämmelseland för godset fastställs. Efterlevnaden av införsel- och utförselbestämmelser kontrolleras. Även godskontroller och varuundersökningar genomförs. I övrigt genomförs kontroll i samband med företagsbesök och vid trafik- expediering.
Tulldatasystemet kan ge indikation på att en uppgift kan vara felaktig. I detta fall behöver en deklarant eller en tjänsteman ingripa för att pröva frågan. I datasystemet kan också ett antal enkla kontroller ut- föras. Systemet kan även enligt vissa kriterier välja ut sändningar och deklarationer för särskild granskning. Ett tulldatasystem bygger såle- des i stöd- och kontrollhänseende på en samverkan mellan datasystemet, deklaranten och tulltjänstemannen.
Utlämning av gods i samband med direktförtullning beslutas av tullen. Tullupplag har emellertid i allmänhet rätt att besluta om utlämning av gods som tas hem efter uppläggning på tullupplag. Detta är det förfar- ande som tillämpas för huvuddelen av importen. Uppgifter om sådana
. utlämningsbeslut lämnar upplagen till tullen dagen efter beslutet. I
fråga om hemtagningssändningar som inte passerar tullupplag beslutar tullen om utlämning. Möjligheterna till tullkontroll är därför olika beroende på om tullen eller ett upplag medger hemtagning.
Som ett led i kontrollarbetet lämnar tullen listor till tullupplagen över gods som inte får lämnas ut utan tullens tillstånd. Detta förfar- ande är emellertid svårhanterligt och fungerar inte helt tillfredsstäl— lande.
I samband med en datorisering av tullens rutiner kan övervägas om tull- upplagens självständiga utlämningsrätt skall bestå. Det vore tekniskt tänkbart att anknyta upplagen till tullens datasystem och begära att sändningar skall anges i tulldatasystemet innan utlämning får ske. Därmed skulle likartad kontroll gälla oavsett om utlämning beslutades av tullen eller av ett tullupplag. Innebörden av en sådan ordning vore att tullen återtog utlämningsrätten från upplagen. Det har emellertid inte visats att dagens system medför stora missförhållanden. Utredning- en är därför inte beredd att förorda en ordning av antytt slag.
Tulldatasystemet gör det emellertid möjligt för tullen att med ett meddelandesystem, generellt eller selektivt, lämna aktuella listor över gods m.m. som inte får utlämnas innan det angetts till tullen. På detta sätt kan tullupplagen enkelt få tillgång till spärrlistor som upplagen i förekommande fall kan lägga in i sina egna datasystem. Detta bör i viss mån öka förutsättningarna för tullen att utöva en effektivare kontroll av hemtagningssystemet.
När hemtagningsanmälan senast dagen efter utlämningen från tullupplaget registreras i tulldatasystemet, framgår f.ö. tydligt om tullupplagen tillämpar de spärrlistor som tullen lämnar. Sker inte detta kan utläm- ningsrätten övervägas i det enskilda fallet. Även i detta skede kan hemtagningsanmälningarna självfallet stämmas av mot olika register i tulldatasystemet. Det innebär att för tullen intressanta sändningar m.m. snabbt kan uppmärksammas. Detta utgör en väsentlig förbättring jämfört med de möjligheter till t.ex. fysisk kontroll som nuvarande rutiner erbjuder.
I det följande beskrivs översiktligt ett antal stöd- och kontrollmoment som kan ingå i en datoriserad tullprocedur. Det närmare sätt på vilket de automatiska kontrollerna görs, de värdegränser som används, de rim— lighetskontroller som görs och de urvalskriterier som ansätts blir styrande för kontrollens omfattning, inriktning och noggrannhet. Det bör självfallet ankomma på tullverket att mot bakgrund av föreliggande omständigheter välja den inriktning m.m. på kontrollen som i olika perioder och vid olika tillfällen bedöms lämplig. Tulldatasystemet bör kunna medverka till att en väldefinierad lägsta kontrollnivå kan upp- nås. Därutöver kan punktvisa och förstärkta kontroller göras. Personal- resurserna torde emellertid alltid komma att utgöra en begränsning på kontrollaktiviteternas omfattning och intensitet. Endast de mest ange- lägna kontrollobjekten torde därför kunna uppmärksammas särskilt.
Närmast behandlas tänkbara stöd- och kontrollmoment i samband med import. I ett följande avsnitt behandlas motsvarande i exportsamman- hang.
Tänkbara stöd- och kontrollmoment i samband med import
Under punkt 1-9 beskrivs olika stödmoment för företag och tulltjänste- män som tulldatasystemet kan erbjuda i samband med export.
1. För att ett företag skall få lämna uppgifter i elektronisk form till tullen krävs ett medgivande från tullen. Detta medgivande kan dokumenteras i en överenskommelse där bl.a. kommunikationstekniska förutsättningar och vissa ansvarsfrågor behandlas. I samband med att ett sådant medgivande lämnas kan tullen lämna företag råd om hur kvaliteten i lämnade deklarationer skall kunna hållas uppe. Uppmärksamhet ägnas då helt naturligt det sätt på vilket varorna åsätts statistiska nummer och det sätt på vilket tullvärde m.m. beräknas. Om kvaliteten inte hålls på en godtagbar nivå är det naturligt att kontrollen av företagets sändningar behöver stärkas.
Beskrivningen i det följande utgår från två fall, nämligen när företag lämnar uppgifter på blankett och när företag lämnar uppgif- ter i elektronisk form till tullen.
avstämning för att säkerställa att blanketten är undertecknad och
detta dessutom av behörig person. Maskinellt stöd används vid kon- troll av behörig person.
Lämnas uppgifter i elektronisk form utförs en mängd tekniska kon- troller för att identifiera företag, dator och person. Dessa kon- troller behandlas närmare i avsnitt 3.8.
Deklarationen återförs till företaget om identitetsavstämningen visar att uppgifterna lämnats av obehörig.
Lämnas uppgifter på blankett gör tulltjänstemannen en identitets- l l f ! !
Om uppgifterna lämnas på blankett bifogas också de styrkande hand- lingar som erfordras i det enskilda fallet. Tulltjänstemannen kan då överblicka deklarationen och registrera uppgifterna i systemet. , Därvid avstäms automatiskt att vissa obligatoriska fält fyllts i, :
dvs. en fullständighetsavstämning genomförs.
Motsvarande fullständighetsavstämning görs också när uppgifter lämnas i elektronisk form.
En valididetsavstämning görs. Denna innebär att automatisk avstäm- ning sker av att t.ex. uppgivet organisationsnummer inkl. kontroll-
l siffra och statistiskt nummer samt uppgivna koder m.m. är giltiga. ; Någon automatisk prövning av att uppgett statistiskt nummer är ;
:
riktigt kan dock sällan göras.
De logiska avtämningar som görs kan t.ex. avse om uppgift om ur- sprungsland och statistiskt nummer är förenligt med ställt anspråk på förmånsbehandling. Systemet signalerar att ursprungsintyg och ev. licens kan erfordras.
För att eliminera grova registreringsfel avstäms t.ex. prisuppgif- ter mot ett register där inom ganska vida ramar rimliga ä prisupp- gifter finns. Decimalfel, viktfel och valutaomräkningsfel kan där- med i många fall elimineras. I vissa fall kan indikation på felak- tigt statistiskt nummer erhållas. Vidare kan t.ex. vissa orimliga uppgifter om ursprungsland uppdagas.
7.
I fråga om vissa statistiska nummer är beräkningen av tull, andra skatter och avgifter inte alltid entydigt bestämd. Ett särskilt observationsregister kan göra tulltjänstemannen uppmärksam härpå och också peka på de möjligheter som föreligger. Det finns även varor som tillhör ett statistiskt nummer och där i vissa fall t.ex. licens krävs. Även sådana förhållanden kan signaleras.
Det kan också vara lämpligt att ha ett register för en förfinad prisavstämning. Större avvikelser mellan detta och uppgivna & priser kan ge anledning till granskning i samband med efterkontroll (se punkt 13).
Det är även troligt att avstämningar som bygger på integration av de olika momenten kan utvecklas.
Om uppgifter har lämnats på blankett ger systemet vid registrering— en signal till granskaren om att vissa angivna uppgifter kan kräva ytterligare uppmärksamhet. Tulltjänstemannen beslutar om han skall utföra kontroll mot lämnade styrkande handlingar. Om deklarant lämnar uppgifter i elektronisk form och interaktivt, får han signal om ev. felaktigheter på i princip samma sätt som tulltjänstemannen som registrerar en deklaration. Satsvist elektroniskt överförda deklarationer som passerat avstämningarna går vidare. Övriga åter— förs till deklaranten.
Tulldatasystemet utför beräkningar av tull, andra skatter och avgifter med ledning av lämnade och ev. korrigerade uppgifter. Jämförelse görs med ev. lämnade beräkningar. Deklaranten behöver emellertid inte själv beräkna tull m.m.
När deklarationerna bearbetats så här långt kan de accepteras av tull- datasystemet. De utsätts då för tullkontroll i egentlig bemärkelse i moment 10-14 i det följande.
10. Deklarationerna utsätts för en styrd urvalskontroll. Med ledning av olika kriterier och kombinationen av sådana, t.ex. importör, statistiskt nummer, ombud, ursprungsland och avsändningsland, samt iakttagelser som gjorts vid den föregående granskningen fördelas
11.
12.
13.
sändningarna på grön, gul och röd kanal. Kriterierna och deras värden bestäms av central, regional och lokal myndighet och kan varieras över tiden.
Satsvist elektroniskt överförda deklarationer avstäms enligt punkt- erna 2-8. Iakttagelser m.m. som gjorts, men som inte föranlett att deklarationen återförs, samlas och redovisas vid denna kontroll- punkt.
Vid sidan av den styrda kontrollen sker också ett slumpmässigt urval av sändningar för ytterligare kontroll. Dessa förs till röd kanal.
Sändningar som förs till grön kanal kan omedelbart utlämnas. I frå- ga om sändningar som förs till gul kanal utför en tulltjänsteman rimlighetskontroll med ledning av tillgängliga uppgifter. Om därvid någon särskild iakttagelse inte görs, eller när lämplig åtgärd vid- tagits, förs ärendet till grön kanal. Visar sig däremot oklarheter föreligga förs ärendet vidare till röd kanal för fördjupad gransk- ning. Sändningar som förs till röd kanal undergår en sakgranskning av tulltjänsteman. Denna granskning kan innefatta fördjupad doku- mentkontroll och fysisk godsundersökning. I detta arbete kan tjänstemannen få stöd från olika datoriserade register som varu- varuhandböcker, laboratorieregister m.m. När ärendet granskats och erforderliga åtgärder vidtagits förs ärendet till grön kanal.
De erfarenheter som vinns vid sakgranskningen påverkar inte endast det aktuella ärendet utan kan även påverka de styrda urvalskriteri-
erna. Iakttagelser kan även användas vid efterkontroller.
Tyngdpunkten i kontrollen i fråga om import bör ligga i efterkon-
trollen. Denna har form av väl förberedda, periodiska besök vid företag. Inför sådana besök samlas och analyseras uppgifter om t.ex. företagets utrikeshandel och iakttagelser från deklarations— granskning. Kontroller görs bl.a. av använda statistiska nummer och tullvärden samt av att alla importfakturor motsvaras av importan-
mälningar. Licenser och ursprungsintyg kan kontrolleras och varu-
klassificeringar kan göras. Särskilda kontroller kan göras av omständigheter kring tullfrihet m.m.
Vid företag som överför uppgifter till tullen i elektronisk form kontrolleras också att de förutsättningar som ingår i medgivandet härom är uppfyllda.
14. Vid sidan av de kontroller som nu nämnts förekommer annan särskild kontrollverksamhet inom tullen, t.ex. sådan som utövas av tullkri- minalen och särskilda kontrollgrupper. Denna verksamhet syftar till att med anledning av mer eller mindre uttalade misstankar uppdaga eller förhindra brottslighet i anslutning till utrikeshandel. Dato- riserade register bör ge ökade möjligheter att söka och bearbeta information för att bekämpa sådan brottslighet.
Tänkbara stöd— och kontrollmoment i samband med export
Under punkt 1-8 beskrivs olika stödmoment för företag och tulltjänste- män som tulldatasystemet kan erbjuda i samband med export.
1. För att ett företag skall få lämna uppgifter i elektronisk form till tullen krävs ett medgivande från tullen. Detta medgivande kan dokumenteras i en överenskommelse där bl.a. kommunikationstekniska förutsättningar och vissa ansvarsfrågor behandlas. I samband med att ett sådant medgivande lämnas kan tullen lämna företag råd om hur kvaliteten i lämnade deklarationer skall kunna hållas uppe. Uppmärksamhet ägnas då helt naturligt det sätt på vilket varorna åsätts statistiska nummer och det sätt på vilket statistiskt värde m.m. beräknas. Om kvaliteten inte hålls på en godtagbar nivå är det naturligt att kontrollen av företagets sändningar behöver stärkas.
Beskrivningen i det följande utgår från två fall, nämligen när företag lämnar uppgifter på blankett och när företag lämnar uppgifter i elek- tronisk form till tullen.
2. Lämnas uppgifter på blankett gör tulltjänstemannen en identitets- avstämning för att säkerställa att blanketten är undertecknad och
detta dessutom av behörig person. Maskinellt stöd används vid kontroll av behörig person.
Lämnas uppgiften i elektronisk form utförs en mängd tekniska kon- troller för att identifiera företag, dator och person. Dessa kon- troller behandlas i avsnitt 3.8.
Exportanmälan återförs till företaget om identitetsavstämningen visar att uppgifterna lämnats av obehörig person.
Om uppgifterna lämnas på blankett registrerar tulltjänsteman upp- gifterna i systemet. Därvid avstäms automatiskt att vissa obligato- riska fält fyllts i, dvs. en fullständighetsavstämning görs. Mot— svarande görs också när uppgifterna lämnas i elektronisk form.
Endast i ett fåtal fall behöver styrkande handlingar överlämnas till eller uppvisas för tullen. Detta kan dock gälla i fråga om vissa exporttillstånd samt tullsedlar för avbokning av temporär tullfrihet. Krav på styrkande handlingar i dessa fall påverkas inte av om uppgifter lämnas på blankett eller i elektronisk form.
En validitetsavstämning görs. Denna innebär att automatisk kontroll sker av att t.ex. uppgivet organisationsnummer inkl. kontrollsiffra och statistiskt nummer samt uppgivna koder m.m. är giltiga. Någon automatisk prövning av att uppgett statistiskt nummer är riktigt kan dock sällan göras.
Om exportrestriktioner av något slag gäller för godset eller be- stämmelselandet görs en logisk avstämning av att licensnummer eller liknande registreras.
För att eliminera grova registreringsfel avstäms t.ex. prisuppgif- ter mot ett register där inom ganska vida ramar rimliga ä prisupp- gifter finns. Decimalfel och viktfel kan därvid upptäckas. Indika- tion på felaktiga statistiska nummer kan också erhållas.
7.
Vid en avstämning mot ett observationsregister kan tulltjänsteman göras uppmärksam på att exportrestriktioner i vissa fall kan, men inte behöver, föreligga i fråga om vissa varor och vissa länder.
Det kan också vara lämpligt att ha ett register för en förfinad prisavstämning. Större avvikelser mellan detta och uppgivna värden kan ge anledning till granskning i samband med efterkontroll (se punkt 13).
Om uppgifter har lämnats på blankett ger systemet vid registrering- en signal till granskaren om att vissa angivna uppgifter kan kräva ytterligare uppmärksamhet. Tulltjänstemannen beslutar om han skall utföra ytterligare kontroller. Om deklarant lämnar uppgifter i elektronisk form och interaktivt, får han signal om ev. felaktighe- ter på i princip samma sätt som tulltjänstemannen som registrerar en exportanmälan. Satsvist överförda uppgifter som passerat avstäm- ningarna går vidare. Andra återförs till uppgiftslämnaren.
När exportanmälningarna bearbetats så här långt kan de accepteras av tulldatasystemet. De utsätts då för tullkontroll i egentlig bemärkelse i moment 9-14 i det följande.
9.
10.
Exportklarering som avser annan utförsel än reguljär export, t.ex. exportreglerade varor och förmånsvaror bör, om inte annat särskilt överenskoms, ske vig_en för företaget särskilt utsedd tullanstalt. Kunskap om företaget och dess produkter kan då samlas på ett ställe. Såväl kontrollen som servicen kan därmed förbättras. För att förbättra förutsättningarna för kontroll bör även reguljär export, där så är praktiskt möjligt, exportklarera innan godset ankommer till den tullanstalt där utpassering sker.
Exportanmälningarna utsätts för en styrd urvalskontroll. Med led- ning av olika kriterier och kombinationer av sådana, t.ex. export— ör, statistiskt nummer, bestämmelseland och anspråk på restitution- er, samt iakttagelser som framkommit vid den föregående gransk- ningen, fördelas sändningarna på grön eller röd kanal. Kriterierna bestäms av central, regional och lokal myndighet och kan varieras över tiden. Iakttagelser avseende i elektronisk form lämnade dekla—
rationer som gjorts, men som inte föranlett att exportanmälan åter- förs, kan lämpligen samlas till denna kontrollpunkt.
11. Vid sidan av den styrda kontrollen sker också ett slumpmässigt urval av sändningar som därvid förs till röd kanal.
12. Sändningar som förs till grön kanal får omedelbart utföras. Sänd- ningar som förs till röd kanal undergår en sakgranskning av tull- tjänsteman. Denna granskning kan innefatta fördjupad kontroll av lämnade uppgifter, krav på att styrkande dokument skall lämnas och fysisk godsundersökning. När ärendet granskats och erforderliga åtgärder vidtagits förs ärendet till grön kanal.
De erfarenheter som vinns vid sakgranskningen påverkar inte endast det aktuella ärendet utan kan även påverka de styrda urvalskriteri— erna. Iakttagelser kan även användas vid efterkontroller.
13. Tyngdpunkten i kontrollen i fråga om export bör ligga i efterkon- trollen. Denna har form av väl förberedda besök vid företag. Inför sådana besök samlas och analyseras uppgifter om t.ex. företagets utrikeshandel och iakttagelser från ärendegranskningen. Kontroller görs bl.a. av använda statistiska nummer och värden samt av att alla exportfakturor motsvaras av exportanmälningar. Licenser och tillstånd kan kontrolleras och varuklassificeringar kan göras. Ursprungsfrågor kan prövas. Särskilda kontroller kan göras av t.ex. returaffärer, sändningar där temporär tullfrihet åtnjutits och där restitution skall sökas.
Vid företag som överför uppgifter till tullen i elektronisk form kontrolleras också att de förutsättningar som ingår i medgivandet härom är uppfyllda.
14. Vid sidan av de kontroller som nu nämnts förekommer annan särskild
kontrollverksamhet inom tullen, t.ex. sådan som utövas av tullkri— minalen och särskilda kontrollgrupper. Denna verksamhet syftar till att med anledning av mer eller mindre uttalade misstankar uppdaga eller förhindra brottslighet i anslutning till utrikeshandel, t.ex. kvalificerade brott mot utförselbestämmelser samt skatte- och
restitutionsbedrägerier. Datoriserade register bör ge ökade möjlig- heter att söka och bearbeta information för att bekämpa sådan brottslighet.
Inriktning av tullens kontroll
I det föregående har beskrivits automatiserade och manuella kontroller som kan tänkas göras i anslutning till användningen av ett tulldatasy- stem. Goda förutsättningar bör finnas att nå en kontrollnivå som är minst lika god som den nuvarande. Om systemet utformas och används skickligt bör detta - i kombination med personella insatser - dessutom kunna medverka till en sammantaget förbättrad kontroll. Det är natur- ligt att kontrollen främst riktar sig mot riskföretag och riskobjekt. Det får också förutsättas att kontrollstrategin utvecklas efterhand som erfarenhet vinns av att arbeta med tulldatasystemet.
Enligt vad som kunnat konstateras ingår i huvudsak motsvarande stöd- och kontrollmoment i de danska och norska tulldatasystemen.
Viktiga moment i kontrollen är att tillse att de statistiska nummer, tullvärden samt urprungs- eller bestämmelseländer som anges är riktiga. Detta är av avgörande betydelse för om handelsstatistiken skall bli rättvisande. Även för att rätt fastställa tull, andra skatter och av- gifter är det nödvändigt att statistiskt nummer, värde och ursprungs- land är riktiga. Varubestämningen - som i vissa fall går längre än till att klassificera till ett bestämt statistiskt nummer - är viktig för att kunna avgöra om in- eller utförselrestriktioner föreligger.
Andelen exportsändningar som behöver granskas noggrant är lägre än an- delen i fråga om importsändningar. Detta följer av att ett fiskalt mo- ment i allmänhet saknas vid export och av att antalet utförselregle- ringar är lägre än antalet importregleringar. Det är vidare naturligt att kontrollnivån anpassas till syftet med densamma.
Det kan diskuteras om det, utöver den kontroll som ligger i datasystem- et och de manuella kontroller som görs när uppgifter förs in i system— et, inom tullen behöver utföras någon avslutande manuell kontroll av
uppgifterna. I princip bör man dock sträva efter att minimera behovet av sådana kontrollinsatser. Det är emellertid inte möjligt att i detta utredningsskede slutligt bedöma i vilken utsträckning det kommer att kvarstå ett behov av central granskning av t.ex. underlaget för handelsstatistiken.
I det fortsatta arbetet med att utveckla och testa olika delsystem får
prövas hur effektiva de maskinella avstämningarna och kontrollerna kan göras. När erfarenheter av driften av systemet vinns kan också bedömas i vilken utsträckning och takt som den avslutande manuella granskningen kan begränsas .
Det kan erinras om att den i samband med 1974 års reform inom tullen eftersträvade nivån på den fysiska kontrollen inte uppnås. Omfattningen är i första hand en resursfråga som avgörs i budgetdialogen. Önskvärd omfattning på den fysiska kontrollen har ett begränsat samband med nu aktuell datorisering av de tulladministrativa rutinerna. Det kan dock finnas skäl att nämna att tulldatasystemet kan medverka till att urval- et av sändningar som tas ut för fysisk kontroll kan göras mer målinrik- tat och effektivare. I avsnitt 5.3.2 återkommer dock utredningen med vissa synpunkter på resursfrågan i detta avseende.
Att den andel av deklarationerna som sakgranskas varierar så pass kraf- tigt mellan olika tullanstalter, innebär att kontrollen inte blir lik- formig. Dessutom kan innehållet i sakgranskningen variera. Dessa för— hållanden bör vara otillfredsställande för både tullen och företagen. Med beaktande av trafikens karaktär bör det vara möjligt för tullen att utjämna denna kontrollnivå.
Omfattningen på deklarationsgranskning och företagsbesök har ett nära samband med datoriseringen. Syftet med datoriseringen är ju att effek- tivisera uppgiftslämnandet och uppgiftshanteringen. För att statistiska nummer och tullvärden m.m., som särskilt de företag lämnar som får med— givande att överföra uppgifter i elektronisk form till tullen, skall vara så korrekta som möjligt bör ytterligare resurser kunna användas för information, utbildning, rådgivning och företagsbesök. På detta område lämnar därför utredningen i det följande vissa resursförslag.
Här lämnad beskrivning av tänkbara grunddrag av kontrollen i en datori- serad tullprocedur är översiktlig. I en promemoria som fogas till rapporten som bilaga 7 diskuteras utförligare hur kontrollen kan gå till i olika sammanhang.
3.6 Några för företagen viktiga aspekter på ett tulldatasystem
Dagens tullprocedur medför att godset kan transporteras snabbt vid så- väl import som export. Det kapital som binds i gods under transport har därmed kunnat begränsas. Företagen är emellertid också intresserade av att ta i anspråk ny teknik för att om möjligt begränsa handelsprocedur- kostnader förenade med dokumentutväxling. I detta avsnitt diskuteras handels- och tullprocedurkostnaderna och tänkbara fördelar som närings- livet kan få av en datoriserad tullprocedur. En viktig aspekt för före- tagen är att de uppgifter som företagen lämnar och som bearbetas i ett tulldatasystem inte kommer obehöriga till del. Denna fråga diskuteras också. Avslutningsvis behandlas andra för företagen viktiga aspekter, bl.a. frågor om valfrihet.
3.6.1 Kostnader för tullprocedurer
I direktiven till utredningen pekas på den stora besparingspotential för bl.a. näringslivet som ligger i en datorisering av tullproceduren. De nuvarande rutinerna ger, enligt skrivelse från handelsprocedurrådet Swepro som åberopas i direktiven, en procedurkostnad för näringslivet på ca 3 400 kr. för en exportsändning och ca 2 700 kr. för en import- sändning.
Enligt uppgift har dessa kostnadsbelopp baserats på översiktliga studi- er som genomfördes 1983 vid blott två svenska företag. Om kostnaderna omräknas med konsumentprisindex till 1987 års prisnivå, skulle de mot- svara ca 4 200 resp. 3 300 kr. Dessa procedurkostnader i samband med utrikeshandel avser alla olika dokument som behövs. Vid export används normalt 20 å 30 dokument. Sålunda ingår dokumentbaserade kontakter med bl.a. kund, bank, försäkringsbolag, speditör, transportör och tullmyn- dighet. Detta betyder att kostnaden för kontakter med tullverket vid
import och export endast utgör en del av dessa samlade procedurkost- nader.
Underlaget för den svenska undersökningen torde vara väl litet för att slutsatser om kostnader skall kunna dras. En amerikansk undersökning från 1970 är mer omfattande men är nu föråldrad och avser andra insti— tutionella förhållanden än de som råder i vårt land. Några slutsatser kan därför inte dras av den undersökningen heller.
För att bedöma företagens nuvarande administrativa kostnader för tull- proceduren kan viss vägledning erhållas av det pris ett företag i Sverige får betala om en speditör eller ett deklarationsföretag tar ansvar för bestyret med tullproceduren. Avgiften för att utforma och inlämna en hemtagningsanmälan kan ofta vara ca 200 kr. och avgiften för att upprätta en tämligen enkel tulldeklaration kan vara ca 150 kr. Den sammantagna kostnaden för företagets tullprocedur vid import skulle i så fall vara ca 350 kr. De ersättningar som speditörer och deklara- tionsföretag begär för att upprätta exportanmälningar uppgår ofta till ca 50 kr.
Med ledning av beräkningar gjorda inom utredningen kan kostnaden för att hantera ett importärende i tullverket överslagsvis antas uppgå till 100 ä 150 kr. Kostnaderna i tullverket för att hantera ett exportärende kan överslagsvis antas uppgå till ca 20 kr.
Härav följer att potentialen för besparingar föranledda av en datorise- ring av tullproceduren skall bedömas med utgångspunkt i belopp av väsentligt lägre storleksordning än de kostnader som nämndes i direk- tiven. En rimlig gissning kan vara att tullverkets kostnader för att handlägga ett importärende i genomsnitt inte överstiger 150 kr. Företa- gens administrativa kostnader för tullproceduren vid import överstiger knappast i genomsnitt 400 kr. Motsvarande kostnader vid export kan antas vara 20 kr. resp. 50 kr.
Det bör dock observeras att det egentligen är de framtida procedurkost- naderna som borde ligga till grund för övervägandena. Dessa kostnader kan emellertid f.n. inte bedömas. Införandet av enhetsdokumentet från
1988 kan dock för många företag till en början komma att medföra ökade kostnader.
3.6.2 Näringslivets fördelar av en datoriserad tullprocedur
En datoriserad tullprocedur förutsätts innefatta att hanteringen av import- och exportärenden inom tullen i stor utsträckning sker med da— torstöd. Uppgifter för bl.a. import- och exportanmälningar förutsätts av företagen kunna lämnas till tullen i elektronisk form med teleöver- förda meddelanden eller på annat maskinläsbart medium.
En datorisering av nämnt slag torde i hög grad påverka kostnaderna hos tullen. Den datoriserade handläggningen av ärendena bör således minska tullens kostnader. Härtill kommer att deklarationsuppgifter i väsentlig mån överförs till tullen på sådant sätt att tullen själv inte behöver registrera dessa uppgifter. Även detta minskar tullens kostnader.
Även företagen har fördelar av en datorisering av de tulladministrativa rutinerna. Den utsträckning i vilken företagen kan tillgodogöra sig fördelarna kan emellertid variera starkt. Det är t.ex. inte sannolikt att det är de företag som idag har de mest avancerade tulldatasystemen som vinner de största fördelarna. Däremot torde de ha de bästa förut- sättningarna att snabbt börja lämna uppgifter i elektronisk form till tullen. Uppgifter som följer av tullproceduren skall även i fortsätt- ningen lämnas till tullen, men det är sannolikt att det är något billi- gare att lämna dessa på t.ex. telelinje i stället för med datorutskriv- na blanketter.
I ett långsiktigt och dynamiskt perspektiv, där bl.a. de rättsliga problemen som tidigare redovisats fått en tillfredsställande lösning, är det sannolikt att många företag kan vinna inte oväsentliga fördelar av en datoriserad tullprocedur. Exempel på fördelar för företag vid övergång från helt manuella rutiner till helt datoriserade rutiner enligt utredningens modell är följande.
1. Företagen undviker kostnader för blanketter, utskrift av blanket- ter, hantering, skickning och arkivering av blanketter.
10.
11.
12.
Företagen vinner tid i och med att det går snabbare att överföra uppgifter på telelinje än att sända med post eller bud.
Företagen behöver inte låta personal för hand underteckna blanket- er.
Företagen behöver inte lämna samma uppgift till tullen flera gånger.
Företagen kan få stöd från tulldatasystemet, t.ex. i form av ständ- igt aktuell tulltaxa, valutakurser, in- och utförselbestämmelser.
Företagen behöver inte nödvändigtvis ange tullsats och räkna ut tull och skatt eftersom systemet kan göra detta.
Företagen får en omedelbar kontroll av lämnade uppgifter och kan snabbt rätta ev. fel. Vidare får företagen en snabb bekräftelse på att deklarationen har accepterats av tulldatasystemet.
Företagen har större möjlighet att undvika sanktionsavgifter till följd av att systemet ger stöd till mer eller mindre automatiska självrättelser.
Företagen kan erhålla sådant stöd av tulldatasystemet att de kan klara sig utan deklarationshjälp från speditörer m.fl. Företagen måste emellertid då själva ha personal som är kompetent att utföra deklarationsarbetet i samspel med tulldatasystemet.
Företagen behöver i flertalet fall inte lämna styrkande underlag i form av fakturor, licenser och ursprungsintyg m.m. till tullen.
Företagen kan bygga upp tullmeddelanden i förväg och aktivera dem just när förtullning m.m. skall ske. Arbetet kan då bättre fördelas i tiden.
Företaget behöver inte få en tullsedel per post. Framsortering av rättade tullsedlar behöver inte göras. Vid behov kan papperskopia tas ut på egen skrivare.
13. Företaget kan använda uppgifter direkt från sin redovisning för framställning av tullmeddelanden.
14. Företagen kan kommunicera med tullen på samma sätt som med övriga datoriserade parter i en gränsöverskridande handelstransaktion. Kostnadsbesparingarna med datakommunikation framträder fullt ut först när alla viktiga områden är datoriserade.
15. Företagen löper mindre risk att sändningar blir fördröjda då tullens rutiner blir effektivare genom datorisering. Kapitalbind- ningen kan därmed ytterligare minska.
De fördelar för företagen som nu nämnts tillfaller de företag som för— står och har förmåga att utnyttja dem. Fördelarna är i regel sådana som medger att verksamheten kan ökas utan att kostnaderna stegras lika snabbt som annars skulle vara fallet. Delvis är det också fråga om att bättre stöd erhålls. Dessutom är det så att fördelarna kan vinnas först efter investeringar i system och teknik som kostar pengar och kan vara komplicerade. Vissa driftkostnader torde också vara förenade med ut- nyttjandet av tulldatasystemet. Därtill kommer att vissa procedurkost- nader som företag har i ett manuellt system motsvaras av kostnader för hantering i ett datoriserat system. Kännetecknande torde också vara att det i första hand är administrativt välutvecklade och redan datorisera- de företag med omfattande verksamhet som har de bästa förutsättningarna att i inledningsskedet dra nytta av de potentiella fördelarna. Till denna grupp företag hör också de större Speditörerna. Därmed bör goda förutsättningar finnas att också små och medelstora import- och export— företag kan bli delaktiga i fördelarna genom att de anlitar speditörer- nas tjänster. Möjligen kan dock ett ökat beroende av ombud upplevas som en nackdel.
Som framgår av avsnitt 2.2.1 utförs den övervägande delen av importen och exporten av stora företag som använder ADB-stöd för sin dokument- hantering. Många av de inemot 200 största importörerna, som står för mer än två tredjedelar av den samlade importen, och de flesta av de drygt 150 största exportörerna, resp. deras speditörer, är sannolikt så datoriserade i tekniskt avseende att en elektronisk överföring av nöd- vändiga uppgifter till tullverket är möjlig med ganska kort varsel.
Dessa företag har i de allra flesta fall redan datorstöd vid import— och exporthanteringen. För denna grupp företag finns delar av stödfunk- tioner i dessa system. Sålunda har de redan tillgodogjort sig en del av fördelarna med sådana system. De fördelar som tillkommer i ett tullda- tasystem utgörs främst av möjlighet till direkt kommunikation med tull- verket och arbetsmoment i samband därmed.
Andra företag har inte nått lika långt i sin datorisering. En liten del av den gränsöverskridande handeln hänför sig dock till företag som f.n. administrerar dokumenten manuellt.
Sammanfattningsvis innebär övergång från manuella rutiner till datori- serade tullrutiner betydande fördelar för företagen främst på grund av att import- och exportrutinerna blir enklare, effektivare och snabbare. Arbetet med att åstadkomma ett rättssäkert och väl fungerande tulldata- system är därför väsentligt även för näringslivet. En betydelsefull faktor i sammanhanget är utvecklingen i Västeuropa som innebär datori— sering av tullrutinerna. För svenskt näringsliv är det väsentligt att brister i den svenska tullhanteringen inte försämrar företagens konkur- renskraft. En datorisering behöver dock utformas, tillämpas och finan— sieras på sådant sätt att så stor andel som möjligt av tulldeklaration- er m.m. överlämnas i elektronisk form. Först då kan den fulla bespar- ingspotentialen i tullen nås.
Goda möjligheter till datakommunikation med tullverket är av avgörande betydelse för att åstadkomma förenklade handelsprocedurer. En datorise- rad tullprocedur, där information överförs genom datakommunikation, medför också av det skälet fördelar för såväl de företag som kommunice-
rar med tullverket som för tullverket.
Det kan avslutningsvis erinras om att möjlighet alltid skall finnas att lämna uppgifter till tullen på blanketter. De företag som anser sig inte vinna fördelar, eller rent av råka ut för nackdelar i ett datori- serat förfarande t.ex. i form av kostnadsökningar eller beroende, skall därför kunna fortsätta med de vanliga rutinerna.
). l
3.6.3 Säkerhet i fråga om lämnade uppgifter
I samband med import och export av varor lämnar företagen uppgifter till tullen som är känsliga för företagen. Uppgifterna kan avse kunder, leverantörer, priser, transportsätt och detaljerade upplysningar om va- ran. Om uppgifterna kommer till obehörigs kännedom kan detta skada fö- retagets konkurrens- och marknadsposition.
Olika begrepp används för att definiera de risker ADB-hantering av in- formation kan föra med sig. Från näringslivets sida hävdas att uppgif— ter om företag i statliga ADB-system allmänt sett inte åtnjuter det skydd som motsvarande uppgifter får inom ramen för "handlingsbe- greppet". Ett tulldatasystem är inte en isolerad företeelse. Det kräver därför samma generella och övergripande lösningar som gäller för andra uppgifter i statliga ADB-system i vad gäller säkerheten, sårbarheten, sekretessen och företagshemligheter. Dessa faktorer diskuteras nu närmare.
ADB-säkerhet
Ett annat uttryck för ADB-säkerhet kan vara informationssäkerhet. God sådan säkerhet förutsätter att lagrad information endast kan nås av en behörig användare. Från Företagens Uppgiftslämnardelegations sida har framhållits att den enda egentliga godtagbara lösningen är en "edsvu- ren" användare, en person med sådan integritet och som genomgått sådan personkontroll att största möjliga skydd för informationen kan upprätt— hållas. Enligt delegationens mening skulle det inte räcka med lösenord eller behörighetsregler. Skälet härtill skulle vara de möjligheter ADB-tekniken erbjuder att få tillgång till känslig information. Teknik- er som "smart card", elektroniska sigill, komplicerade algoritmer i krypteringsnycklar osv. ökar skydet men det är, enligt delegationens mening, tveksamt om informationssäkerheten kan upprätthållas fullt ut.
ADB-sårbarhet
I fråga om ADB-sårbarhet kan, enligt Företagens Uppgiftslämnardelega—
tion, två allmänna hot urskiljas, nämligen avsiktliga resp. oavsiktliga hot. Dessa kan konkretiseras på följande sätt.
Röjande signaler uppkommer på datorströmmar. Dessa kan avlyssnas, men detta kräver viss elektromagnetisk utrustning.
Telefonnätets uppbyggnad med omväxlande kablar och radiolänkförbindel— ser innebär svårigheter att säkra informationen.
Infiltration av behöriga användare torde tillhöra det svåraste att komma till rätta med. Risken härför är tillräckligt stor för att åt- gärder måste vidtas i syfte att minimera denna risk.
Sammanfattningsvis kan, enligt Företagens Uppgiftslämnardelegation, ADB-säkerheten och ADB-sårbarheten tillsammans med de rättsliga förut- sättningarna för teleöverförda uppgifter endast lösas genom att en nog— grann analys görs och ett förutsättningslöst åtgärdsprogram upprättas.
Jag är medveten om de problem som kan föreligga på området men kan självfallet inte lösa dessa allmänna sårbarhetsfrågor inom ramen för den avgränsade tillämpning som tulldatasystemet innebär. Det får i stället förutsättas att dessa frågor hanteras mellan staten och andra intressenter inom en vidare ram. I detta sammanhang kan erinras om det arbete som inom civildepartementet bedrivs av Samrådsgruppen för sam- hällets säkerhet inom dataområdet (SAMS). Enligt uppgift avser gruppen att särskilt granska säkerheten av automatiserade informationsflöden i samband med Sveriges utrikeshandel.
Dock vill jag som min mening framhålla att både säkerhets- och sårbar- hetsproblemen för tullens del bör bli mindre vid en datorisering än med nuvarande rutiner. Detta förutsätter dock att tullens ledning fortlöp- ande bedriver information till personalen om dessa frågor och därvid framhåller deras stora vikt i datahanteringen och att ledningen fort- löpande kontrollerar att införda behörighetssystem och andra säkerhets- anordningar verkligen fungerar på det sätt de avses fungera.
Uppgiftsöverförande till andra myndigheter
Sekretess och vidareanvändning av uppgifter hänger, enligt Företagens Uppgiftslämnardelegation, nära samman. Tullens rätt och skyldighet enligt tullagen att vidarebefordra upgifter till andra myndigheter behöver därför uppmärksammas. Rätten att vidarebefordra uppgifter minskar allvarligt säkerheten i fråga om de lämnade uppgifterna. Det bör därför, enligt delegationen, övervägas om tullagen bör ändras i dessa avseenden. Så borde tullen självständigt kunna använda uppgifter- na för t.ex. handelsstatistiska ändamål. I vart fall borde fortsätt- ningsvis inte tillåtas att primärdata, dvs. uppgifter kopplade till identifikationen av företaget, överlämnas till andra myndigheter som statistiska centralbyrån, kommerskollegium m.fl. Det borde, enligt delegationen, finnas möjligheter att organisera informationssystemen för dessa sekundäranvändare så att deras informationsbehov tillgodoses utan att företagen belastas med nya uppgiftskrav annat än marginellt samtidigt som informationssäkerheten hålls på en hög nivå.
I sammanhanget kan erinras om att regeringen i prop. 1986/87:166 med förslag om ny tullag föreskriver att tullen till riksbanken, riksskat- teverket, jordbruksnämnden, kommerskollegium, pris- och kartellnämnden eller länsskattemyndighet på begäran skall lämna uppgift hos tullen som rör import eller export av varor.
Sekretess
För att skydda uppgiftslämnaren stadgas i 9 kap. 1 S sekretesslagen (1980:100) bl.a. att sekretess gäller i myndighets verksamhet, som avser bestämmande av skatt och för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Med skatt menas skatt på inkomst eller förmög- enhet, omsättningsskatt, tull och annan indirekt skatt. Där stadgas också att uppgift hos tullverket får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.
I sekretesslagen 9:2 föreskrivs att sekretess gäller verksamhet som av- ser tullkontroll och som inte faller under 9:1. Vidare stadgas i 9:4 att sekretess gäller för uppgift i verksamhet som avser framställning
av statistik om enskildas personliga eller ekonomiska förållanden, så länge uppgiften kan hänföras till den enskilde. Med sekretess menas en— ligt lagen både handlingssekretess, dvs. förbud att lämna ut en hand- ling, och tystnadsplikt.
Utgångspunkten är således att praktiskt taget alla uppgifter som före- tagen lämnar till tullverket för dess taxeringsverksamhet är sekretess- belagda där. Det omvända skaderekvisitet innebär nämligen att det måste stå klart att inte någon lider skada eller men för att en uppgift skall få röjas. Tullverket måste därför i sin verksamhet utgå ifrån att alla slag av uppgifter, som företagen bedömer som känsliga, regelmässigt måste sekretesskyddas.
Detta är alltså de regler som gäller i dag när uppgifterna lämnas på blanketter. Hos tullmyndigheterna hanteras miljontals med blanketter av tusentals människor. Omfattande skickning av blanketter sker. Samma sak gäller förhållandena hos de företag som verkar som ombud för importörer och exportörer.
Tullen lämnar f.n. underlag för utrikeshandelsstatistik till statis- tiska centralbyrån. Underlaget innehåller organisationsnummer och vissa uppgifter om den enskilda import- eller exportsändningen, främst sta- tistiskt nummer, värde och volym samt avsändnings- eller bestämmelse- land. I samband med en datorisering av tullens verksamhet kommer samma uppgifter att lämnas till centralbyrån. Någon ändring sker således inte av den mängd uppgifter som centralbyrån lagrar eller kan få insyn i. Den kvalitetskontroll som centralbyrån f.n. utför på uppdrag av tull- verket kan dessutom återföras till tullen vid en datorisering. I tull— ens ärenderegister kommer att på någon form av dataminne finnas dekla- rationsuppgifter för en följd av år. Häri ingår en mängd ärendeuppgift- er som inte överlämnats till centralbyrån för statistikändamål. I dag finns motsvarande på blanketter. Enligt min mening är det självklart att alla tänkbara tekniska och administrativa åtgärder skall vidtas för att förebygga att obehöriga inom och utom tullen kan få del av dessa företagsuppgifter.
Tullen kommer att erbjuda en möjlighet för företagen att sända uppgift- er med datakommunikation. Det är inte en skyldighet att utnyttja den.
Det torde närmast få ankomma på televerket och resp. företag att åstad- komma de säkerhetssystem för själva överförandet till tullen som kan anses vara rimliga. I detta sammanhang beaktas självfallet även den grad av säkerhet som präglar dagens sätt att transportera uppgifter samt de säkerhetsrisker som i ett datoriserat system i övrigt vidlåder hela informationskedjan.
När import- och exportuppgifterna nått tullen bearbetas, granskas, kon— trolleras och lagras de bl.a. med hjälp av ADB-teknik. När uppgifterna finns hos tullen är de allmänna handlingar precis som i dag. Lika litet som nu kan det emellertid bli aktuellt att till allmänheten lämna ut enskilda eller sammanställda uppgifter ur deklarationer m.m. Uppgif- ternas formella sekretesskydd påverkas inte av att de finns tillgäng- liga i ADB-register i stället för på blanketter.
När deklarationsuppgifterna granskas och kontrolleras inom tullen kan tulltjänstemän ta del av uppgifterna på ungefär samma sätt som i dagens blankettbaserade system. Även i framtiden skall självfallet samma tyst- nadsplikt gälla. Möjligen kan hävdas att den enskilde tjänstemannen i ett datoriserat system kan få tillgång till andra och fler uppgifter än vad som f.n. är praktiskt möjligt. Viss sökning och bearbetning av upp- gifter skulle måhända också kunna ske. Ett datasystem erbjuder emeller- tid goda möjligheter att införa tekniska begränsningar i fråga om vilka uppgifter som enskilda tjänstemän får ta del av och vilka bearbetningar som är tillåtna för dem. Det är även möjligt att registrera vem som tar del av olika uppgifter eller beordrar bearbetningar. I sistnämnda av- seenden bör ett datasystem erbjuda bättre behörighets— och loggnings- regler än dagens system. Inom tulldatasystemet kommer företagsuppgifter att i viss mån föras mellan olika arbetsställen inom tullverket. Detta kommer att ske över telenätet. De i det föregående nyss nämnda riskerna i samband med teleöverföring föreligger självfallet även i detta sammanhang.
Eventuellt bör övervägas att i lag eller förordning reglera vilka upp- gifter som får finnas i tullens register. Vidare kan övervägas att tul- len skall beskriva vilka bearbetningar som tullen i sin myndighetsutöv— ning gör av de uppgifter som finns i registren. Därvid kan man dock knappast gå så långt att man försvårar användningen av nyutvecklade
system för att förbättra kontroll och uppdaga brott. Möjligen kan, som tidigare berörts, övervägas att reglera om, hur och på vilket sätt andra myndigheter på begäran skall ha tillgång till vissa uppgifter i tullens register.
I tryckfrihetsförordningen regleras bl.a. rätten att ta del av allmänna handlingar och i sekretesslagen anges bl.a. de särskilda inskränkningar som finns i medborgarnas rätt att ta del av vissa allmänna handlingar. Dessa regler gäller även för upptagningar för automatisk databehand- ling. Dessutom gäller särskilda skyldigheter för myndigheter som har ADB-register att lämna vissa upplysningar. Det är inte alltid som en importör eller exportör är en juridisk person. I några få fall är det i stället fråga om en enskild person. När så är fallet torde de regler som finns i datalagen vara tillämpliga.
I detta avsnitt har sådana sekretessfrågor diskuterats som är av intresse främst för företagen. Det är självklart att även andra sekre- tessaspekter, t.ex. hänsyn till rikets säkerhet, behöver beaktas.
De regler som finns i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen torde av statsmakterna anses vara till fyllest för att skydda uppgifter av betydelse för t.ex. rikets säkerhet. Annars skulle reglerna självfallet ändras. Uppgifter om företag finns också i register hos många andra myndigheter. Tillämpning av regelverket bör därför även på tullens om- råde kunna ske så att det ger företagen och samhället i övrigt ett sekretesskydd. Det är rimligt och rättsligt viktigt att ett tulldata- system utformas på ett sådant sätt att det - jämfört med dagens sätt att hantera uppgifterna - inte innebär nackdelar för företagen. Ut- gångspunkten är självfallet att systemet skall ges en sådan utformning att företagen inte utsätts för onödiga integritetsrisker. Det kan därför vara naturligt att den närmare utformningen och successiva an- passningen av skyddet mot sårbarhetsrisker sker efter samråd mellan ansvariga myndigheter och företrädare för näringslivet.
3.6.4 Andra förutsättningar
Företagens produktion i dag bygger på en minimal lagerhållning samt ett
snabbt och jämnt godsflöde över landets gränser. Ett grundläggande krav från näringslivet är därför att den fysiska förflyttningen och hante- ringen av godset inte får försenas eller försämras av en ny tullproce- dur och av ett tulldatasystem. Snabb gränspassage och kontinuerlig ut- lämning av godset är viktiga förutsättningar för att företagen skall kunna upprätthålla sin konkurrenskraft.
Företagen kommer alltmer att använda datakommunikation i förhållande till svenska och utländska företag och myndigheter. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att tullverkets system byggs upp med dataelement, syntax, meddelanden och standards i övrigt i enlighet med svensk och internationell standard.
Utvecklingen hittills inom de stora företagen har varit att man inom resp. företag eller företagsgrupp har utvecklat egna system för fram- ställning av tulldokument. Som framgår av avsnitt 2.2.1 börjar det emellertid saluföras företagsobundna system- och programvaror. Dessa kan användas tillsammans med företagens system och gör de nödvändiga beräkningarna resp. framställer dokumenten eller överför uppgifterna elektroniskt till en därför förberedd mottagare. Tullsystem från Göteborgs mikrodatorgrupp, TDM, MODS, ATD och MACH III är exempel på sådana system. En del företag, även stora sådana, hyr in sig i spedi-
l törernas datoriserade deklarationssystem. Även framdeles kommer olika
. möjligheter att stå till buds för företagen. För att överföra uppgifter till tullverket kan företagen utnyttja televerkets olika tjänster eller tjänster från andra serviceföretag som t.ex. TDL.
Sett från näringslivets synpunkt är det viktigt att kunna välja fritt bland de olika service-, bearbetnings- och kommunikationssystem som kan finnas på marknaden. Ett företag bör alltid kunna kommunicera direkt med tulldatasystemet om företaget kan klara de tekniska kraven härför. Självfallet kan inte begäras att företagen skall använda en bestämd mellanhand för kommunikation eller ett utpekat bearbetningssystem för att i elektronisk form få överföra uppgifter. Tulldatasystemet måste vara neutralt i dessa avseenden och inte medverka till att monopol upp- kommer för vissa system eller företag.
-——. f—s. ut _em—
Däremot är det ofrånkomligt att de olika tullmeddelanden som i elektro- nisk form skall utväxlas mellan företagen och tullen ges en enhetlig och standardiserad form. Som nämnts behöver här en anpassning ske till internationell standard.
3.7 Möjligheter att stegvis datorisera tullverksamheten
I detta avsnitt diskuteras möjligheterna till en stegvis datorisering av tullverksamheten. Som en grund för diskussionen delas tullverksam- heten upp på olika delsystem, transportsätt, företag och orter, varvid också samband mellan olika delsystem m.m. påvisas.
3.7.1 Olika delsystem
Ett tulldatasystem kan tänkas bestå av ett antal delsystem för olika ärendetyper och arbetsmoment. Ett delsystem kan fungera helt själv- ständigt eller vara mer eller mindre beroende av något eller några andra delsystem. Det kan också bestå av ett eller flera program.
Debitering av vägtrafikskatt
Debitering av vägtrafikskatt sker på utreseorten. Underlaget för debi- teringen utgörs av en deklaration som stämplats av tullen vid inrese- tillfället.
Vid en datorisering av denna rutin kan de uppgifter som lämnas i dekla— rationen, och som utgör underlag för en kommande debitering, registre- ras i tulldatasystemet vid inresetillfället. Vid utresetillfället kal— las ärendet fram på en bildskärm. De uppgifter som registrerats vid in- resan kompletteras med uppgifter om mätarställning vid utresan och skatten kan automatiskt beräknas av systemet. I förekommande fall kan också ett kassakvitto för kontantbetalande automatiskt skrivas ut. Det- ta kräver att de uppgifter som registrerats på inreseorten vid utrese- tillfället finns tillgängliga på utreseorten. Vid utresetillfället rå- der ofta stor brådska i samband med färjeavgångar och liknande varför
._._v—.:___.mv.——._—.—_ —.—v..
det är lämpligt att så få uppgifter som möjligt behöver registreras vid detta tillfälle.
Ett annat förfarande är att all registrering sker vid utresetillfället. På inreseorten avlämnar chauffören deklarationen, som stämplas av tull- en enligt dagens rutin. Vid utresetillfället lämnas deklarationen till tullen, som då registrerar de uppgifter som krävs för beräkning av kilometerskatten. I detta alternativ registreras alla uppgifter i sam- band med utresan. Det föreligger inget krav på datakommunikation mellan de olika orterna enligt detta alternativ.
Registrerade uppgifter kan enligt båda alternativen överföras elektro- niskt till en central enhet som underlag för medelsredovisning och som underlag för fakturering samt för ev. statistik.
Detta delsystem är inte beroende av datorisering av andra ärendetyper. En lösning enligt det första alternativet kräver dock att datakommuni- kationssystemet tagits i drift.
Exportanmälan
För gods som skall föras ut skall exportanmälan lämnas till tullen. De olika exemplaren av exportanmälan används som underlag för statistik, för ansökan om vissa bidrag och för ansökan om återbetalning av tull och andra avgifter.
Exportanmälan kan registreras lokalt på den ort där varan anmäls till utförsel. Detta sker f.n. vanligen på gränsorten. I samband med att exportanmälan registreras, kan i systemet utföras kontroller av att alla obligatoriska uppgifter finns och att dessa är rimliga. Besked kan fås från systemet om t.ex. exportlicens krävs eller om andra bestämmel- ser gäller för aktuell vara. Systemet bör även kunna ge besked om god- set skall undersökas innan exportmedgivande kan lämnas. Detta kräver lokal tillgång till ett antal olika register för kontroll av lämnade uppgifter.
Registrerade uppgifter kan sedan elektroniskt överföras till den enhet som skall sammanställa underlag för handelsstatistik m.m.
Även dessa arbetsuppgifter utförs under stor brådska i samband med t.ex. flyg- eller färjeavgångar, varför hjälp och stöd i dessa arbets- moment kan vara värdefullt. Eventuellt kan ett fåtal uppgifter re- gistreras i samband med själva klareringen och resterande uppgifter registreras något senare när inte samma brådska råder.
Detta delsystem kan införas oberoende av när en datorisering av andra delsystem görs. Vissa register såsom tulltaxa och länderkoder skall dock vara gemensamma för olika delsystemen.
I avsnitt 3.5 beskrivs en modifierad tullprocedur. Denna innebär att uppgifter om utförd exportklarering kan behöva överföras från t.ex. en inlandstullkammare till tullanstalt på utförselorten.
Hemtagningsanmälan
Omkring 11 000 företag har beviljats förmånen att få ta hem sitt gods utan föregående förtullning. Underlaget för utlämning av godset utgörs av en hemtagningsanmälan. De företag som erhållit denna förmån kallas hemtagare.
Hemtagningsanmälan lämnas på den ort där godset finns. Det kan vara på ett tullupplag eller en tullanstalt vid någon gränsort eller inne i landet. Det finns inget geografiskt samband mellan den ort där hemtag- ningsanmälan lämnas och den ort där företaget bedriver sin verksamhet. Varje hemtagare hör till en så närbelägen kontrolltullanstalt som möj— ligt. Förtullningshandlingen skall skickas till kontrolltullanstalten ca två veckor efter hemtagningstillfället.
Vid en lokal registrering av hemtagningsanmälan kan i systemet kon- trolleras att obligatoriska uppgifter finns. Systemet förutsätts även kunna ge signal om att krav på importlicens eller om andra bestämmelser finns. För att kunna kontrollera riktigheten i avlämnade uppgifter krävs tillgång till databaserade register över godkända landkoder,
godkända hemtagare m.m. I de fall hemtagningen beviljas av tullverket kan i princip alla kontroller genomföras innan godset lämnas ut.
De flesta hemtagningar beviljas emellertid på något av de ca 300 tull— upplagen. Hemtagningsanmälan överlämnas i dessa fall till tullverket dagen efter det att godset lämnats ut. Tullverket får då registrera hemtagningsanmälan i efterhand om inte uppgifterna förs över elektron— iskt. Detta påverkar kontrollmöjligheterna.
Formen för godsredovisning och godsregistrering hos främst tullupplagen är en viktig komponent i ett importsystem. De metoder som därvid an- vänds är integrerade delar i systemet och bör inte behandlas fristående från det samlade importsystemet.
Registrerade uppgifter kan dagligen överföras till den enhet som svarar för sammanställning av statistikunderlag m.m. och för statistikproduk- tion.
Centralt kan sammanställningar göras över gjorda hemtagningar för resp. hemtagare. Dessa sammanställningar kan sedan översändas till hemtagaren dagligen eller veckovis. I framtiden kan dessa uppgifter sändas elek— troniskt till de företag som har datasystem.
Med en lokal registrering kan uppgifter om gjorda hemtagningar över- föras till hemtagarens kontrolltullanstalt och finnas tillgängliga där.
En lokal registrering av hemtagningsanmälan kan genomföras oberoende av en datorisering av övriga rutiner. Detta gäller även vid tillämpning av det första steget i den stegvisa förtullning som presenterats i avsnitt 3.5.
Importanmälan
Importanmälan med tulldeklaration lämnas vid direktförtullning i sam- band med att sändningen önskas frigjord. Detta kan ske vid gränspassa- gen eller efter transitering. Det är alltid tullverket som medger ut-
lämning av gods som direktförtullas. Importanmälan efter hemtagning skall lämnas till resp. hemtagares kontrolltullanstalt.
Vid en lokal granskning och registrering av importanmälan kan kontrol- leras att alla obligatoriska uppgifter är ifyllda och att dessa är rim- liga. Tulldatasystemet kan med ledning av bl.a. registrerat statistiskt nummer och tullvärde beräkna tull, skatt och andra avgifter. Systemet kan även ge stöd och information vad gäller olika importbestämmelser, krav på importlicens m.m. Detta kräver emellertid tillgång till register med dessa uppgifter.
Det är en fördel om uppgifter som lämnats med hemtagningsanmälan eller i det första steget finns tillgängliga vid kontrolltullanstalten när importanmälan skall handläggas. Detta kan tala för att registrering av de först nämnda uppgifterna och kommunikationsmöjligheter bör finnas innan förtullning efter hemtagning datoriseras.
Direktförtullning kräver tillgång till vissa gemensamma register och i vissa fall tillgång till uppgifter som registrerats på annan ort.
Registrerade uppgifter kan dagligen överföras till den enhet som svarar för framtagning av underlag för statistik och för framställning av tullräkningar. En effekt av en lokal registrering och daglig överföring av registrerade uppgifter till berörd enhet är att underlag för tull- räkning och handelsstatistik kan finnas tillgängligt tidigare än idag.
Licenser
För att importera vissa varor eller varor från vissa länder krävs im- portlicens från kommerskollegium eller jordbruksnämnden. Varje importe— rad sändning skall bokas av på licensen. För licensgivande myndighet är det av intresse att få besked om hur stor del av medgivna importkvoter som har utnyttjats. Detta kan påverka utfärdandet av nya licenser. Även i samband med export krävs licenser i vissa fall.
Beviljade licenser bör finnas tillgängliga i ett tulldatasystem för kontroll och avbokning. Licensgivande myndighet kan dagligen överföra
beviljade licenser till tulldatasystemet. Dagligen eller veckovis kan till resp. myndighet uppgifter överföras om nyttjade licenser. Om beviljade licenser finns tillgängliga i systemet skapas möjlighet att snabbt och utan extra pappershantering frigöra godset.
Detsamma kan i tillämpliga delar även gälla andra tillstånd m.m. från diverse myndigheter i samband med import och export.
Datoriseras denna rutin före rutiner för exportanmälan, hemtagningsan- mälan och importanmälan med tulldeklaration kan beskrivet förfarande med avbokning i systemet tillämpas. Sker datoriseringen av licenser m.m. först efter nämnda ärendetyper kan dagens system tillämpas, där licensen eller tillståndet lämnas till tullverket för avbokning eller kontroll.
Transitering
Transitering innebär att oförtullat gods får transporteras t.ex. från utlandet direkt till inlandstullkammare eller från svensk ort till bestämmelseort inne i annat land. Själva gränspassagen kan då ske smidigt. Det formella underlaget utgörs av en transiteringshandling.
Rutinerna i samband med transitering styrs av internationella konven- tioner som Sverige undertecknat och bygger i huvudsak på att blankett- exemplar skickas mellan tullmyndigheter på avsändande och mottagande ort.
På de orter som handlägger stora mängder uttransiteringar krävs stora insatser för att para ihop det exemplar som behålls då godset transite- ras med det exemplar som anländer senare som en bekräftelse på att god- set nått bestämmelseorten. Erhålls ingen sådan bekräftelse måste orsa- ken utredas. Dessa utredningar kräver också stora resurser men leder sällan till någon åtgärd.
Vissa arbetsmoment i samband med transitering kan underlättas med ett tulldatasystem. Förpassningshandlingen kan registreras på klarerings- orten. När sändningen nått bestämmelseorten och ryckattesten sänts
tillbaka kan mottagandet av denna förpassningshandling registreras i systemet. Tulldatasystemet kan också snabbt ge besked om de transit- sändningar för vilka ryckattest inte erhållits.
Det är inte uppenbart att stora fördelar finns i att registrera åter- sända ryckattester vid import eller mottagna gränsövergångsattester.
Skall transiteringsrutiner datoriseras förefaller det lämpligt att detta sker i anslutning till att exportrutiner datoriseras. Exportan— mälan utgör nämligen, när enhetsdokumentet tas i bruk, det dokument mot vilket återkommande ryckattest skall avbokas.
Central statistik
Statistiska sektionen på generaltullstyrelsen samlar in uppgifter för för statistikändamål. Även i ett tulldatasystem kan dessa uppgifter skötas centralt på någon ort. De uppgifter, som statistiska sektionen i dag erhåller på olika blankettexemplar, kan i ett tulldatasystem dag— ligen överföras elektroniskt. Från statistiska sektionen sänds förfråg- ningar till de lokala tullanstalterna rörande olika detaljer i insänt underlag. Dessa förfrågningar sänds enligt nuvarande system med post. I ett tulldatasystem kan dessa förfrågningar och även svaren sändas elek- troniskt i stället. I tulldatasystemet kan även byggas in automatiska kontroller som minskar behovet av förfrågningar.
Detta kräver givetvis att en datorisering av ett antal olika rutiner är genomförd samt att möjlighet finns till elektronisk överföring av upp- gifter mellan statistiska sektionen och de lokala tullanstalterna. Tullen anlitar f.n. SCB:s datacentral för maskinell kvalitetskontroll (ä priskontroll m.m.). Denna kontroll kan under en övergångsperiod fortsätta.
Central fakturering
Fakturering sker i dag centralt från generaltullstyrelsen. Underlaget
för faktureringen utgörs av uppgifter som registrerats på statistiska sektionen. Vid en kommande datorisering kan det vara lämpligt att i vart fall övergångsvis behålla faktureringsrutinen centralt vid någon ort. I samband med ett stegvist införande torde man dock kunna accepte- ra att flera tullräkningar utfärdas till ett och samma företag på samma dag. I ett senare skede kan också prövas om fakturering kan ske papperslöst mellan tullen och de olika företagen.
3.7.2 Transportsätt
Allt gods som kommer till landet transporteras med något transportme- del. Detsamma gäller det gods som exporteras. De transportsätt som är aktuella är bil, båt, flyg och järnväg. Dessutom förekommer postbeford- ran. Från flottning bortses i detta sammanhang. Tullklarering av gods sker i princip på samma sätt oberoende av vilket transportmedel som godset transporterats med. Undantaget är dock gods som postbefordras.
Det är fullt möjligt att låta ett tulldatasystem från början endast innefatta sändningar som befordras med t.ex. flyg. Det föreligger inget egentligt behov av att samtidigt datorisera flera transportsätt. Det kan i detta sammanhang nämnas att många länder valt att starta datori- seringen av klareringen av flygfraktgods. Skälet till detta har bl.a. varit kravet på en snabb klarering av godset. En bidragande orsak har också varit det faktum att flygbolagen själva många gånger hunnit långt i sin datorisering, vilket medfört att de elektroniskt kunnat överföra nödvändiga uppgifter för klareringen av godset.
Väljer man att införa tulldatasystemet stegvist efter olika transport- sätt måste en stor mängd rutiner och program först utvecklas och kommu- nikationsmöjligheter finnas.
Registrerade uppgifter kan överföras till statistiska sektionen som underlag för statistik och debitering.
3.7.3 Företag
Ett flertal av de större företag - såväl importörer, exportörer som speditörer - vilka ägnar sig åt utrikeshandel har datorer till stöd i sin verksamhet. Det innebär att dessa företag ofta även har datoriserat sina rutiner för att framställa olika tulldokument. Långt över hälften av de hemtagningsanmälningar, importanmälningar och exportanmälningar som inlämnats till tullen har framställts med hjälp av datasystem.
Möjligheten till ett dokumentlöst uppgiftslämnande bör prövas för några av dessa företag så att redan registrerade uppgifter kan tas tillvara i tulldatasystemet. Ett för tullverket betungande registreringsarbete kan därigenom minska. De olika företagen kan anslutas till systemet i den takt som befinns möjlig. Detta ger goda möjligheter till stegvist införande av dokumentlös hantering.
3.7.4 Orter
Tullverkets verksamhet är spridd på ett drygt hundratal orter över lan- det. På vissa orter bedrivs verksamheten dessutom på flera skilda arbetsställen. Trafikflödet är emellertid inte jämnt fördelat över dessa orter utan är starkt koncentrerat till ett begränsat antal orter. För de vanliga ärendetyperna täcker 22 orter ca 80 % av antalet ärenden av dessa typer. Även dessa förhållanden kan behöva beaktas vid en steg- vis igångsättning av tulldatasystemet.
Debitering av vägtrafikskatt
Debitering av vägtrafikskatt sker på de orter där utgående trafik med utländska lastbilar förekommer. De orter där flest debiteringar görs är Helsingborg, Svinesund och Göteborg. Dessa tre orter svarar tillsammans för drygt 50 % av alla debiteringar.
Vid inresetillfället kan inte med säkerhet förutsägas på vilken ort ut- resan kommer att ske. För att de uppgifter som registreras på inrese-
orten skall finnas tillgängliga vid utresetillfället måste de olika or— terna hänga samman i systemet.
I detta delsystem är flera orter beroende av varandra. Både inrese- och utreseorten måste vara datoriserade för att systemet skall fungera en- ligt det första alternativet. Om däremot det andra alternativet genom- förs krävs ingen överföring av uppgifter mellan inrese- och utreseor- terna.
Exportanmälan
Exportanmälan lämnas i samband med exportklarering. Detta kan i princip ske vid vilken tullanstalt som helst. Merparten av exportanmälningarna hanteras dock av tullanstalterna i Helsingborg, Trelleborg, Svinesund, Göteborg och Arlanda. Dessa tullanstalter svarar för drygt 60 % av det totala antalet exportanmälningar.
För exportklarering som sker i samband med gränspassage finns inget behov av datakommunikation mellan de olika tullanstalterna. De upp- gifter som registreras används inte på någon annan ort. Dock skall registrerade uppgifter överföras elektroniskt till den enhet som svarar för framtagning av statistikunderlag m.m. Om exportklarering sker vid inlandstullkammare kan uppgifter om utförd exportkontroll behöva över- föras till tullen på utförselorten.
Hemtagningsanmälan
Hemtagningsanmälan eller uppgifter för första steget i stegvis förtull- ning kan lämnas till ett tullupplag eller till någon tullanstalt i samband med gränspassagen. Syftet med åtgärden är att frigöra godset. I de fall utlämning av gods sker från ett tullupplag lämnas blanketten till tullen på orten vid ett senare tillfälle.
Över 50 % av hemtagningsanmälningarna tas f.n. emot i Helsingborg, Malmö, Arlanda, Göteborg och Stockholm.
De uppgifter i hemtagningsanmälan eller steg 1—deklarationen som regi- streras i samband med att godset frigörs skall senare användas på kon- trolltullanstalten då importanmälan granskas. Detta gör att uppgifter om hemtagna sändningar bör kunna överföras från den ort där hemtag- ningsanmälan registrerats till kontrolltullanstalten.
Importanmälan efter hemtagning
Importanmälan med tulldeklaration skall lämnas till kontrolltullan- stalten ca två veckor efter hemtagningstillfället. Till de tre största tullanstalterna, dvs. de i Stockholm, Göteborg och Malmö, lämnas drygt 50 % av dessa anmälningar.
Registrering av importanmälans uppgifter kan ske på ett enklare sätt om de grunduppgifter som finns i hemtagningsanmälan har överförts till kontrolltullanstalten och kan användas vid registreringen. Har så inte skett får alla uppgifter i importanmälan registreras.
Det föreligger inget behov av överföring av importanmälan mellan olika orter. Lokal registrering kan införas på en ort oberoende av om och när denna rutin datoriseras på andra orter. Registrerade uppgifter skall dock kunna överföras elektroniskt till den enhet som skall ta fram underlag för statistik m.m.
Importanmälan vid direktförtullning
Importanmälan för gods som inte föregås av hemtagning lämnas till tull- en i samband med att godset önskas frigjort. Detta kan ske på en gräns- ort eller på någon annan tullanstalt i landet.
Ungefär en tredjedel av antalet ärenden handläggs på de tre största orterna, dvs. Göteborg, Stockholm och Arlanda. En lokal registrering innebär även för denna ärendetyp att motsvarande uppgifter inte behöver registreras centralt.
En datorisering kan ske på en ort oberoende av om och när rutinen dato- riseras på andra orter. Elektronisk datakommunikation med en central enhet behöver dock kunna ske.
Transitering
Hur valet av transportvägar och orter för klareringar i samband med import och export kommer att påverkas av den nya transiteringsordningen är ännu oklart. Det finns dock skäl att tro att den nuvarande starka koncentrationen av transiteringsåtgärderna till några få gränsorter successivt kommer att minska. Transiteringarna kommer då i stället i högre grad att inledas resp. avslutas vid inlandstullkammare.
Det är i första hand transitering i samband med export som bör datori- seras. Med hänsyn till trafikfrekvensen bör orterna Helsingborg, Trelleborg och Göteborg ingå tidigt. Ungefär hälften av exporttransit- eringarna skulle därmed täckas. Dessutom bör några inlandstullkammare där förutsättningar för exportklarering är goda tas med tidigt.
Rent allmänt kan gälla att de orter som inledningsvis inte ansluts till systemet kan sända blankettexemplaren till en central enhet för regis- trering. Ett alternativ till detta förfarande kan vara att blankett- exemplaren i stället sänds till närmaste tullanstalt som anslutits till systemet och registreras där.
3.8 Möjligheter att lösa vissa rättsliga frågor m.m.
I avsnitt 2.2.4 har beskrivits några av de rättsliga frågor som aktua- liseras vid övergång till en dokumentlös informationsöverföring från företagen till tullen och i samband med en långtgående datorisering av tullens verksamhet. De problem det gäller är att säkert kunna faststäl- la identiteten på den som lämnat tulldeklaration, fastställa vilka upp— gifter som lämnats dokumentlöst samt vissa andra problem som föranleds av datalagen och förvaltningslagen. I detta avsnitt behandlas hur dessa rättsliga frågor kan lösas. Vidare behandlas vissa krav som kan resas från redovisningsrevisionell synpunkt.
3.8.1 Uppgiftslämnarens identitet
Den som i tulldeklaration lämnar oriktiga uppgifter som leder till att tull, annan skatt eller avgift undandras statsverket eller att gods införs eller utförs i strid med förbud kan dömas enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Tullskyldig kan också få betala tulltilllägg enligt tullagen (1973:670) om oriktig uppgift lämnas och detta kan leda till att för låga införselpålagor påförs.
Tulldeklaration undertecknas nu manuellt av den tullskyldige eller den som tecknar tullskyldigs firma. Deklaration kan även undertecknas av ombud för tullskyldig. Tullmyndighet kan efter ansökan medge att tull- deklaration också får lämnas av någon som är anställd och kan anses in- ta förtroendeställning hos den tullskyldige eller hos ombudet.
I fråga om den yrkesmässiga in- och utförseln av varor som är aktuell i detta sammanhang kommer straff enligt varusmugglingslagen att gälla fysiska personer, medan sanktionsavgift enligt tullagen avser den tullskyldige och således oftast en juridisk person. Detta betyder att det är nödvändigt att med säkerhet kunna binda en fysisk eller juridisk person till uppgifterna. I sistnämnda fallet måste dock kunna visas att uppgifterna lämnats av en behörig person, dvs. av firmatecknaren eller någon annan som medgetts att lämna deklaration. Detta betyder att iden- tifieringen i praktiken alltid kommer att behöva avse den person som lämnat uppgifterna i deklarationen och "undertecknat" den. Signaturens betydelse är alltså mycket stor.
Mot bakgrund av att de rättsliga problemen med elektroniska signaturer ännu inte funnit en generell lösning kan utredningen nalkas identifi—
eringsfrågan på i princip två sätt.
En huvudlinje kan vara att trots allt utgå från att rättsliga frågor om elektroniska dokument och elektroniska signaturer tekniskt och juri- diskt löses i ett större sammanhang under den tidsperiod som tulldata- systemet utvecklas. Då vidtas inte några särskilda åtgärder utan det förutsätts att de lösningar som framkommer också kan tillämpas i det tulldatasystem som avses börja användas om ett par år.
En annan huvudlinje är att inrikta sig på att finna praktiska lösningar som kan fungera på tullområdet om nyss angiven utveckling inte realise— ras. Jag är överens med Företagens Uppgiftslämnardelegation om att det är lämpligt att — i avvaktan på att de rättsliga problemen får en gene- rell lösning - försöka utforma en sådan praktisk lösning. En generell rättslig lösning måste dock så småningom nås, främst med hänsyn till de risker teleöverföring av meddelanden kan föra med sig. Den praktiska lösningen motiveras av strävan att underlätta tullens och företagens hantering av de tulladministrativa rutinerna i samband med import och export.
En praktisk lösning på tullområdet kan vara följande. I tullagen eller annan författning anges de uppgifter som en uppgiftslämnare efter med- givande av tullen får överlämna till tullen i digitaliserad form via teleöverföring eller på annat maskinläsbart datamedium. Dessa uppgifter utgör det rättsligt bindande tulldokumentet.
Tullens medgivande till det enskilda företaget dokumenteras i en över- enskommelse som innebär att företaget för vissa ärendetyper, vissa varuslag och på visst sätt får teleöverföra deklarationsuppgifter eller överlämna dem på annat maskinläsbart medium. De av företaget överläm- nade uppgifterna förutsätts utgöra deklarationen.
I överenskommelsen regleras bl.a. de kommunikationstekniska förutsätt- ningarna för teleöverföringen, de tekniska identifieringsmetoder som skall användas, de former för anslutning till tullens datorutrustning som skall gälla och det tekniska utseendet på de tullmeddelanden som får överföras. Vidare kan preciseras de lägsta kvalitetskrav som gäller för att uppgifter skall få överföras på detta sätt.
Det ankommer på tullen att från tid till annan kontrollera om företaget lever upp till sina åtaganden enligt överenskommelsen. Om det därvid visar sig att ett företag inte uppfyller förutsättningarna för att få överlämna uppgifter i elektronisk form kan tullen återkalla medgivan- det.
För att tekniskt kunna identifiera avsändare av dokumentlösa uppgifter kan en serie av säkerhetsåtgärder på olika nivåer behöva användas. Så-
lunda kan den sändande terminalens eller datorns fysiska anslutnings- identitet behöva anges, ett personligt identitetskort kan behöva använ- das av operatören, en personlig identitet kan behöva anges och slutlig- en kan ett personligt lösenord behöva användas. En logg kan också föras över vem som vid viss tidpunkt lämnat viss uppgift. Man kan även tänka sig att terminalerna är försedda med ett vanligt nyckellås. Identifi- eringsuppgifter antas inte vara synliga på t.ex. bildskärm när inlogg- ning sker. Personliga lösenord eller identifieringsnummer bör bytas ofta för att undvika att aktuella sådana blir kända.
Varje stegvis identifiering förutsätts kontrolleras av tullens system mot register med godkända identiteter m.m. Tulldatasystemet förutsätts avbryta den inledda kommunikationen om inte identiteterna på samtliga nivåer stämmer med i register intagna uppgifter. Även tullen måste således uppfylla vissa villkor för att identifieringen skall kunna ske med säkerhet.
I sammanhanget kan framhållas att ett tullmeddelande av något slag, t.ex. en importanmälan med tulldeklaration, inte accepteras av tullda- tasystemet om den inte är undertecknad av behörig person. Uppgiftsläm- nare kan således inte undandra sig ansvar genom att underlåta att elek- troniskt signera uppgifterna.
Det kan upplysas att en identifieringsmetod av liknande slag avses användas i det norska tulldatasystemet.
Hur en överenskommelse mellan tullen och ett företag bör utformas lik- som hur den tekniska identifieringen av avsändaren, dvs. signaturfråg- an, bör utformas får prövas i det fortsatta utredningsarbetet.
Svaret på om en identifiering av nämnt slag är tillräckligt säker för att vid ett rättsligt förfarande kunna identifiera en gärningsman är egentligen en fråga om domstolens bevisvärdering i det enskilda fallet. Ju fler säkerhetsåtgärder som ingår i systemet desto svårare har en behörig uppgiftslämnare att trovärdigt hävda att han inte är den som lämnat den aktuella deklarationen.
Det kan påpekas att i sak motsvarande situation kan uppkomma redan nu om en tilltalad hävdar att det inte är hans namnteckning som finns på den tulldeklaration som innehåller oriktiga uppgifter. Det ankommer på domstolen att ta ställning även i detta fall.
3.8.2 Oförvanskade uppgifter
Lika viktigt som att kunna binda en person vid att ha lämnat t.ex. en tulldeklaration är att kunna slå fast vilka uppgifter som han faktiskt har lämnat. Den manuella namnteckningen identifierar inte bara dekla- ranten utan kan också anses bestyrka att de lämnade uppgifterna är de avsedda.
Om uppgifter överförs med datakommunikation finns viss risk för att uppgifterna vid registreringen, under överföringen eller i bearbetning- en förvanskas på något sätt. Det gäller därför att med hjälp av olika tekniska åtgärder förebygga att data vanställs. Detta kan ske genom att bestämda regler finns för överförandet och genom att meddelandeformen är fastlagd. Kontroll av att uppgifterna överförts korrekt på tele- linjen kan ske i programvaran för kommunikation. Varje tecken kan kon— trolleras genom s.k. paritetskontroll och antalet tecken i meddelandet kan kontrolleras. Omsändning får ske om fel upptäcks. När överföringen har slutförts kan materialet kontrolleras i tullens datasystem. Formel- la kontroller kan göras på varje uppgift och sambandskontroller mellan uppgifter, rimlighetskontroller och kontroller mot diverse register kan göras automatiskt. Avsända och mottagna meddelanden kan loggas enligt särskilda regler.
Uppgifter som tas emot av tullen bearbetas. Resultatet av denna bear— betning kan vid satsvis överföring bli en fellista och en kvittens- lista. Fellistan kan innehålla de'meddelanden som inte godkänts för vi- dare bearbetning och som därför måste rättas och sändas på nytt. Kvit- tenslistan kan innehålla en mer eller mindre fyllig redovisning av de tulldeklarationer som godtagits av systemet och bearbetats. Kvittens- och fellista utgör tillsammans en förteckning över de ärenden som har tagits emot av tullen och av hur materialet bedömts. Listorna kan pre- senteras på bildskärmsterminal eller skrivas ut på papper hos företag-
et. Företaget kan själv bestämma den egna kontrollnivån, man kan t.ex. kontrollera enskilda deklarationer i kvittenslistan mot egna utskrifter av deklarationer före överföringen till tullen eller endast rimlighets- granska kvittenslistan.
Vid interaktiv överföring är förfarandet i huvudsak samma som nämnts i det föregående. Olika slag av kontroller av uppgifterna kan dock ske direkt och felmeddelande kan av systemet skickas till terminalen under registreringens gång. Deklaranten kan då omedelbart rätta ev. felaktig- heter. I detta alternativ är fellista och kvittenslista således inte- grerade i dialogen. Vid registrering hos deklaranten av en tulldeklara— tion kan även tullsatser och tullbelopp visas på bildskärmen och den som beslutar att överföra deklarationen kan, om han så önskar, ta ut en kopia på papper på sin skrivare.
Om rättstillämpningen skulle visa att svårigheter föreligger att iden- tifiera en gärningsman eller att fastställa vilka uppgifter som fak— tiskt har lämnats av deklaranten, kan den dokumentlösa kommunikationen som en sista metod kompletteras med något sammanfattande pappersdoku- ment som undertecknas. Detta kan innebära att den tullskyldige, t.ex. en gång i månaden, undertecknar en lista som identifierar varje sänd- ning och till denna hänförligt tullbelopp m.m. och sänder in denna lista till tullen.
3.8.3 Underrättelse om beslut m.m.
Med anledning av varje inlämnad hemtagningsanmälan, importanmälan med tulldeklaration och exportanmälan fattar tullen ett formligt beslut. Sökanden underrättas om beslutet genom att en av kopiorna i blankettse- tet, med vederbörliga namnteckningar och stämplar, med post sänds till sökanden. Minst fem miljoner beslut per år expedieras på detta sätt.
Endast en mycket liten del av tulldeklarationerna sakgranskas. Det kan röra sig om 4 ä 8 %. Fel rättas i mindre än hälften av dessa. Hemtag- ningsanmälningar sakgranskas nästan inte alls. I fråga om exportanmäl- ningar görs sakgranskning i stort sett endast av sändningar som är förenade med restriktioner av olika slag och då till en mycket liten
.fl-a» -———-—— - —
del. övriga deklarationer m.m. sakgranskas inte utan primärgranskas endast. Detta innebär normalt kontroll av att blanketterna är så ifyll- da att de kan användas som underlag vid ADB-registrering av material- et.
Detta betyder att i praktiken tillämpas en ordning med automatisk fast- ställelse av tull och skatt i enlighet med lämnad deklaration m.m. I vart fall är det knappast rimligt att beskriva processen som att ett verkligt myndighetsbeslut fattas med ledning av de uppgifter som dekla- ranten lämnar. Mot denna bakgrund finns det goda skäl att överväga om på detta område kan tillämpas samma förfaranderegler som gäller för mervärdeskatt och punktskatter.
Innebörden av dessa regler är att den skattskyldige lämnar en deklara- tion som bl.a. utvisar den skatt han skall betala. Skatten fastställs automatiskt i enlighet med inlämnad deklaration. Något formellt beslut tillställs inte den skattskyldige. Både den skattskyldige och skatte— myndigheten kan påkalla ändring av på detta sätt fastställd skatt. I så fall meddelar myndigheten beslut om fastställelse av skatten. Om en skattskyldig inte är tillfreds med myndighetens bedömning kan han begä- ra ett slutligt beslut av skattemyndigheten, vilket sedan på sedvanligt sätt kan överklagas.
Den ordning som tillämpas för den inrikes beskattningen innebär att den skattskyldige av myndigheterna ytterst sällan behöver underrättas om beslutet. Detta sker endast när avvikelse görs i förhållande till ur- sprungligen lämnade uppgifter. Om en motsvarande ordning tillämpas på tullområdet innebär det att miljontals beslut inte behöver tillställas deklaranterna. Detta medför betydande administrativa besparingar för staten liksom för flertalet företag. Samma förfarande kan användas om deklaranten inte själv anger beloppet för tull m.m. utan endast anger de uppgifter på grundval av vilka tulldatasystemet skall beräkna avgifterna.
Till saken hör att det i allt väsentligt är mervärdeskatt och punkt- skatter som tullen debiterar och uppbär. Det framstår då som lämpligt att likartade förfaranderegler skall gälla för tullens resp. andra skattemyndigheters hantering av samma skatteslag. F.ö. uppges från
Företagens Uppgiftslämnardelegation att systemet för de indirekta skatterna från administrativ synpunkt fungerar med mindre krångel och byråkrati än det som gäller för direkta skatter. Emellertid kräver bok- föringslagen vid ett ADB-baserat system att material i läsbar form genom omedelbar utskrift skall kunna tas fram. Denna fråga behöver utredas ytterligare.
Även om förfarandet i fråga om tull, annan skatt och avgifter vid im- port inte anpassas till vad som gäller för mervärdeskatt och punkt— skatter i den inrikes beskattningen bör dock den begränsning i fråga om underrättelse om beslutens innehåll som där gäller kunna tillämpas på tullens område. Det betyder att skriftlig underrättelse i form av t.ex. tullsedel endast bör behöva lämnas om beslutet innebär att avvikelse görs från lämnade uppgifter. Beslutet bör då också motiveras och inne- hålla upplysning om hur det kan överklagas.
Den ordning som nu beskrivits kan antas vara i överensstämmelse med vad som i 20 och 21 SS förvaltningslagen (1986:223) sägs om motivering av resp. underrättelse om beslut och bör kunna vara vägledande när utred- ningen utformar rutiner och datasystem.
En annan rättslig fråga hänger samman med bestämmelsen i 14 S datalagen (1973:289). Där föreskrivs nämligen att om myndighet vid handläggning av ärende använder sig av upptagning för ADB skall denna tillföras handlingarna i ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. Det är uppenbart att en sådan bestämmelse rimmar illa med strävan till dokumentlös informationshantering.
Syftet med bestämmelsen är (prop. 1973:33 s. 141-143) att man i efter- hand skall kunna göra klart vilka uppgifter som påverkat beslutet i ett ärende. Enligt motivuttalandena bör det ankomma på myndigheten att av- göra i vilka fall man bör kunna underlåta att överföra en upptagning till läsbar form. Särskilda skäl bör då föreligga. Som ett sådant sär- skilt skäl bör, enligt departementschefen, kunna räknas att upptag- ningen finns lätt tillgänglig, t.ex. via bildskärm.
I ett tulldatasystem kan förutsättas ingå att de uppgifter i tulldekla— rationer m.m. som använts vid avgörandet av ärendet skall förvaras
oförändrade under en period av minst fem år. Uppgifterna är till viss del sekretessbelagda. Under denna tid skall uppgiftslämnaren och tjän- stemän inom tullen ha tillgång till uppgifterna. Särskilda behörighets- regler förutsätts gälla för tjänstemännen. Uppgiftslämnaren bör ha möj- lighet att via sin terminal ta del av de uppgifter som fastställd tull m.m. grundas på. Han förutsätts också kunna göra utskrift av uppgifter- na på egen skrivare. Motsvarande bör gälla för behöriga tulltjänstemän. Den ordning som kan förväntas komma att gälla för ett tulldatasystem kan därmed anses väl motsvara det särskilda skäl som departementschefen exemplifierar som anledning att underlåta att överföra uppgifter i ADB- upptagning till läsbar form för varje ärende. I sammanhanget kan nämnas att sekretessbelagda handlingar hos tullverket som angår klarering av varor och transportmedel inte behöver registreras. Diarium behöver således inte föras över inkomna tulldeklarationer m.m.
3.8.4 Några redovisningsrevisionella frågor
För att en rättvisande redovisning skall kunna erhållas krävs att data- system och rutiner som genererar data till redovisningen och bokföring- en inrymmer en god intern kontroll. Beträffande tullens datorisering är det emellertid ännu svårt att bedöma eller ställa krav på metoder för intern kontroll. Detta kan göras när systemets innehåll och struktur har preciserats ytterligare något, dvs. under huvudstudiefasen.
Det bör dock betonas att ett dokumentlöst system ökar risken för att någon försöker lämna oriktiga uppgifter eller avsiktligt förändra av- lämnade uppgifter utan att lämna spår. Höga krav på åtkomstskydd och behandlingshistorik måste därför ställas. Den som är väl insatt i systemets utformning kan dock alltid manipulera säkerhetssystem. Detta bör man vara medveten om, men det bör samtidigt inte få hindra att ett rationellt tulldatasystem utvecklas. Säkerhetsproblemen måste dock ges mycket hög prioritet vid systemutvecklingen. Personer med ADB—revisio- nell och ADB-säkerhetskompetens bör så tidigt som möjligt delta i arbe- tet. Det är viktigt att redan från början skapa system och driftmiljö med god säkerhet och internkontroll. För detta ändamål är en kompetent säkerhetsorganisation under ledning av en heltidssysselsatt säkerhets- chef närmast att betrakta som ett krav.
I den statliga bokföringsförordningen (SBF) anges externa krav på redo- visningssystem. Där behandlas bl.a. kravet på att kunna härleda samban- det mellan ekonomisk händelse, verifikation och bokförd post.
I alla redovisningssystem krävs att den s.k. verifieringskedjan är obruten. Verifieringskedjan startar med grunddokument eller verifika- tion för en ekonomisk händelse och slutar med en bokföringspost för denna ekonomiska händelse eller summan av flera likartade ekonomiska händelser. Kravet är att det från en bokföringspost per ett visst datum enkelt skall gå att härleda de ekonomiska händelser som tillsammans föranlett bokföringsposten och tvärtom. En verifikation skall på varak- tigt sätt innehålla uppgifter om när den upprättats, när den ekonomiska händelsen inträffat, vad denna avser, vilket belopp den gäller, vilken motpart den berör samt i förekommande fall vilka handlingar som legat till grund för händelsen och var originalhandling förvaras. För likar— tade ekonomiska händelser får en gemensam verifikation användas om den innehåller eller hänvisar till uppgifter om de händelser som verifika- tionen omfattar.
Enligt de föreslagna rutinerna för det nya tulldatasystemet förutsätts att tullmyndigheten hos sig inte har tillgång till grunddokument i form av tulldeklarationer m.m. i de fall uppgifter överförs via telelinje eller i annan maskinläsbar form. Det är då viktigt att de till tullen dataöverförda transaktionerna ändå kan härledas till de bokförings- poster som så småningom genereras och att de behandlas som räkenskaps-
material.
De åtgärder och tekniker som skisserats i avsnitt 3.8.1 - 3.8.3 för att främst binda person och företag till avgivna tulldeklarationer med visst givet innehåll berör områden som är väsentliga ur intern kon- trollsynpunkt. Dessa tekniker bör utvecklas ytterligare för att de skall ge önskvärd effekt. Åtgärderna utgör likaså en grundförutsättning
för att verifieringskedjan skall bli meningsfull.
I SBF anges även krav på s.k. kompletterande systemdokumentation och behandlingshistorik. Krav på detta finns för att man i efterhand skall kunna rekonstruera ett förlopp i redovisningssystemet. Behandlings— historik skall bl.a. innehålla uppgifter om vem som initierat en bear-
betning, tidpunkt och innehåll i bearbetningen. Innehållet i bearbet- ningar redovisas genom dokumentation över vilka indata, programversion— er och parametrar som har ingått. Systemförändringar och programkoden för samtliga produktionsprogram skall finnas dokumenterade.
För att en tillräcklig behandlingshistorik skall kunna uppnås krävs i ADB-sammanhang att olika typer av åtkomster och bearbetningar kan loggas på ett adekvat sätt. Det är viktigt att utrustning och program- vara tillgodoser kravet på behandlingshistorik.
De här angivna externa kraven enligt SBF avser sådant som skall räknas som räkenskapsmaterial. Räkenskapsmaterial skall sparas i tio år. Tull- ens nuvarande förvaringstid för tulldeklarationer m.m. på fem år är därför kanske för kort. Dessa handlingar kan behöva klassas som räken— skapsmaterial och således sparas i minst tio år. Grunddokument behöver dock inte klassas som räkenskapsmaterial om informationen för varje ekonomisk händelse är överförd till en verifikation. Av betydelse för hur länge grunddokument i så fall skall sparas är även den interna kontrollen i överföringen mellan grunddokument och verifikation.
De krav och önskemål som kan resas från redovisningsrevisionell syn- punkt kan preciseras ytterligare allt eftersom bl.a. systemutvecklings- arbetet fortskrider. Då kan också de tekniska och administrativa meto- der utformas som på bästa sätt tillgodoser dessa krav. Tullen debiterar och uppbär mycket stora belopp i tull, andra skatter och avgifter. Det är därför självklart att högt ställda revisionella krav på ett tull- datasystem skall uppfyllas.
3.9 Kompetens och organisation vid en långtgående datorisering
Som nämndes i avsnitt 2.3.1 finns vid generaltullstyrelsen en ADB- sektion som har ansvar för drift och underhåll av systemet för central uppbörd med tillhörande delsystem. Bearbetningarna utförs på egen utrustning. Vid ADB-sektionen arbetar tio personer varav fem systeme- rare/programmerare. I den operativa tullverksamheten saknas nästan helt datorstöd och ADB-erfarenhet. Ett antal persondatorer finns för till- ämpningar som ordbehandling, kalkylering och enkel registerhantering.
Lokal registrering av tulldeklarationer görs i Västerås och Eskilstuna. En grundläggande ADB-utbildning har genomförts för ca 2 000 tjänstemän inom tullverket.
En långtgående datorisering av tullprocedurerna påverkar ett stort an- tal personer inom främst den operativa tullverksamheten. Dessa personer behöver ges en allmän utbildning i terminalarbete samt utbildning i de tillämpningar som de behöver använda i sitt arbete.
Ett mindre antal personer i den operativa tullverksamheten behöver ges en mer omfattande utbildning för att under viss del av sin arbetstid kunna utföra arbetsuppgifter med anknytning till tulldatasystemets drift och förvaltning. För de direkt ADB-orienterade arbetsuppgifterna avseende systemets drift, underhåll och vidareutveckling behövs en mer omfattande kompetens- och resursuppbyggnad. Tulldatasystemet förutsätts bli omfattande och tekniskt relativt avancerat. Hög kompetens kommer bl.a. att behövas inom områdena datakommunikation, databashantering och datasäkerhet. Tullverkets decentraliserade organisation och verksamhet medför att avsevärda resurser krävs för hjälp och stöd till användar- ledet.
Kompetens och resurser för de mest specialiserade ADB—inriktade arbets- uppgifterna torde endast i begränsad utsträckning kunna tillgodoses ge- nom utbildning och utveckling av egen personal.
I det följande redogörs för kompetenskrav, arbetsuppgifter, utbildning m.m. inom områdena systemanvändning, systemförvaltning och drift.
3.9.1 Systemanvändning
När ett avancerat tulldatasystem införs vid tullverket kommer ett stort antal tjänstemän i större eller mindre omfattning att använda systemet i sitt dagliga arbete. Uppskattningsvis berörs minst 2 000 personer inom tullverket. De grupper som berörs är främst tulltaxerare, kontors- personal och trafikexpedierande personal. Härutöver kommer ett stort antal personer hos importörer, exportörer och speditörer att vara systemanvändare.
Det förutsätts att berörd tullpersonal har tillräcklig kunskap om tull- förhållanden. För att kunna använda systemet behöver personalen vid tullen dessutom
- kunna hantera utrustning (terminaler, skrivare m.m.), - ha översiktlig kunskap om systemets uppbyggnad,
— ha kunskap om datasäkerhetsrutiner, - veta vilka åtgärder som skall vidtas vid olika typer av fel på systemet,
- ha kunskap om reservrutiner,
- ha ingående kunskap om de rutiner i ADB-systemet som man använder i sitt dagliga arbete.
Kompetens och erfarenhet att använda datorstöd i verksamheten kan byg- gas upp successivt. Detta kan exempelvis ske genom att man inleder införandet med enkla, begränsade tillämpningar. Man kan även genomföra övningar med att arbeta vid en terminalarbetsplats.
Vid införande av systemet måste ordentlig tid kunna avsättas för ut— bildning och övning av de rutiner man skall använda. Ett utbildnings- system bör finnas som motsvarar driftssystemet men innehåller begräns- ade datamängder.
Terminaldialogen bör också byggas upp så att systemet kan lämna utför- liga hjälpinstruktioner om sådana behövs. Den vane användaren skall dock snabbt kunna utföra sitt arbete utan att begära hjälp av systemet eller behöva fördröjas av att dialogen är uppdelad i många steg.
Vid varje större arbetsplats bör finnas minst en person med tillräck— ligt djup kunskap för att vid behov kunna utbilda ny personal och vida- reutbilda befintlig personal. Utbildningsverksamheten under införande- perioden kan förutses bli mycket omfattande och resurskrävande.
3.9.2 Förvaltningen av datasystemet
I förvaltningen ingår alla de arbetsuppgifter som krävs för att tull-
datasystemet skall vara ett effektivt, rationellt och välanpassat stöd i verksamheten. Förvaltningen omfattar grovt sett uppföljning, under- håll och vidareutveckling av systemet. En uppdelning görs vanligen i systemförvaltning, som omfattar manuella rutiner, organisation, anpass— ning till verksamheten och ekonomi, samt i ADB-systemförvaltnin , som omfattar program, teknisk utrustning och driftsrutiner.
För det senare ansvarsområdet krävs en omfattande ADB-kompetens medan för det förra krävs en mycket god verksamhetskunskap samt en ingående kunskap om ADB-systemets uppbyggnad och utformning.
Systemförvaltning
Ansvaret för systemförvaltning bör alltid ligga inom den del av organi- sationen som är systemets huvudanvändare. En person, vanligen chefen, för denna verksamhet utses till vad som brukar kallas systemägare. Denna funktion utgör den högsta beslutande instansen vad gäller vikti- gare frågor avseende systemet. För det mer löpande, operativa förvalt- ningsarbetet tillsätts en eller flera systemförvaltare. För ett system, av den omfattning som ett tulldatasystem kan antas utgöra, krävs ett antal systemförvaltare.
I systemförvaltningen ingår att
- följa systemets användning och ta initiativ till modifieringar, - precisera och prioritera utvecklingsönskemål samt beställa modifi- eringar i ADB—systemet,
- ansvara för utformning av manuella rutiner,
— bevaka förändringar i omvärlden som kräver systemanpassningar,
— ta intitiativ till utbildningsinsatser, - ansvara för att dokumentation och anvisningar hålls aktuella,
- svara för ekonomisk uppföljning.
Kompetensen för dessa arbetsuppgifter bör byggas upp genom att de bli- vande systemförvaltarna deltar i utvecklingen och införandet av det nya systemet.
fr..-.vc- _._.
Vid varje större arbetsplats behöver utsedda kontaktpersoner finnas som svarar för lokala systemförvaltningsuppgifter såsom enklare utbild- ningsinsatser avseende ADB—systemet och de manuella rutinerna, insam- ling av önskemål om modifieringar och allmän uppföljning av driften. För underhåll av de s.k. fasta registren i systemet behöver registeran- svariga utses. Dessa har ansvar för att registren innehåller korrekta och aktuella uppgifter. utförliga regler skall finnas för å jourhåll- ning, distribution av registerförändringar, back up, arkivering och gallring.
Exempel på sådana register är tulltaxan, företagsregister och licens- register. Systemförvaltningen kan skötas av personal med tullbakgrund som genom mer eller mindre omfattande vidareutbildning får kompetens att utföra arbetsuppgifterna.
ADB-systemförvaltning
För förvaltning av ADB-systemet behövs en omfattande kompetens inom ett flertal områden. Arbetsuppgifterna kan indelas i applikationsutveck— ling, datorteknik och ledning.
Personal för applikationsutveckling i tulldatasystemet behövs för den inledande utvecklingen av systemet, för det kontinuerliga underhållet och för vidareutvecklingen. Kompetenskraven omfattar verksamhetsinrik- tat utredningsarbete för att precisera kraven på ADB—stöd samt frågor om teknisk utformning, programmering, test och dokumentation av ADB-sy- stemen. Resurser och kompetens behöver också finnas för medverkan i ut- veckling av utbildningsmaterial samt för att medverka i utbildning och andra införandeaktiviteter.
Den personal det här är fråga om kommer även att få ta hand om ett stort antal frågor som ställs av systemanvändarna samt utreda uppkomna felaktigheter och krav på modifieringar. Utöver basapplikationerna i systemet förutses behov föranledda av önskenål om särskilda samman- ställningar av lagrad information och om lokala stödapplikationer. På dessa områden kan det bli aktuellt att utnyttja s.k. användarnära ut- vecklingsverktyg, t.ex. rapportgeneratorer och frågespråk. För sådana
tillämpningar krävs att resurser finns för rådgivning, hjälp och utbildning till systemanvändare, som med hjälp av dessa verktyg vill utveckla egna lokala tillämpningar.
De som svarar för applikationsutveckling bör även ha ansvar för data- administration, dvs. hålla en komplett och aktuell datakatalog som be— skriver de datatermer som ingår i databaserna.
Utförliga regler och kontroller måste utarbetas för införande av programändringar och nya program i produktionssystemet. En program- ändring bör alltid kunna hänföras till en skriftlig beställning från systemförvaltningsansvariga.
För att klara arbetsuppgifterna inom detta område krävs en god kunskap om verksamheten, detaljkunskap om programvaran i systemet och kunskap om de tekniska utvecklingshjälpmedlen. Personalresurserna för dessa uppgifter kan byggas upp vid den initiala utvecklingen av systemet. Till viss del bör vidareutbildning av personal med tullbakgrund kunna ske. Här berörd personal utgör nyckelpersoner i det framtida systemet.
Vid sidan av det nu beskrivna området krävs personal med en djup kompe- tens inom området datorteknik. Denna personal skall ha kunskap om den tekniska utrustningen i systemet och om systemprogramvaran. Ingående kompetens krävs t.ex. om operativsystem, databashanteringssystem, systemutvecklingsverktyg, behörighetssystem och datakommunikation. Denna personal bör svara för att standards och metoder utarbetas för utvecklingsarbetet, de bör följa den tekniska utvecklingen inom aktu- ellt område och de bör kunna bidra vid tekniska utredningar och upp— handling. Speciellt omfattande kompetens krävs inom området datakommu— nikation som är en nyckelfunktion i systemet. Datakommunikationen kan förutses bli omfattande och ske med ett stort antal externa system vilket ställer krav på standards och välutvecklade procedurer. Stöd kan behöva lämnas när externa användare skall anslutas till systemet. Den interna kommunikationen i systemet ställer höga krav på tillgänglighet, snabbhet och säkerhet. Datasäkerhet är ett annat nyckelområde som kräver särskild kompetens och kunnande. Datasäkerhetsarbetet behöver pågå kontinuerligt för att successivt införa de nya tekniska lösningar som erbjuds och för att eliminera de brister som upptäcks. Personalen
med särskild kunskap om datorteknik behöver ha ett mycket nära sam- arbete med driftfunktionen.
Kompetenskraven på personalen för datorteknik, datakommunikation och datasäkerhet är höga och de behöver ha en lång och gedigen ADB-erfaren- het. Extern rekrytering måste därför sannolikt ske.
Ledningsfunktionen inom ADB—systemförvaltning måste ha en mycket god kontakt med de verksamhetsansvariga och kunna leda och inspirera för— valtningsorganisationen så att den ger verksamheten den service som behövs. Utöver arbetsledning bör den behärska ett antal områden av vital betydelse för den mer långsiktiga utvecklingen av systemet. Standardiseringsarbetet inom området dataöverföring måste noga följas, såväl det generella som det inom områdena varuhandel, transportväsen och tullhantering. Huvudansvaret för det övergripande datasäkerhetsar- betet bör ligga hos ledningsfunktionen. Säkerhetsfrågorna är av sådan dignitet att en säkerhetschef bör utses. I dennes arbetsuppgifter ingår att utforma övergripande regler för det löpande säkerhetsarbetet och katastrofplaner för större datorhaverier. Frågor som rör datorstruktur, ADB—strategi och utrustningsanskaffning bör behandlas av denna funk- tion. Dessutom krävs ett aktivt arbete för fortlöpande kompetensutveck- ling av personalen samt rekrytering.
Uppgiftslämnandet mellan företagen och tullen förutsätts på sikt i stor utsträckning ske dokumentlöst. Innan företag kan lämna uppgifter i elektronisk form behöver tullen klargöra bl.a. de tekniska förutsätt- ningarna härför. Även för att hantera sådana frågor behöver tullen ha kvalificerad ADB-teknisk kompetens.
Det totala resursbehovet för förvaltningen av datasystemet kan bedömas bli 25 å 30 personer. Ett antal av dessa kan dock betraktas som allmän kompetens för tullverkets samlade ADB-verksamhet och är således inte uteslutande avsedda för tulldatasystemet.
3.9.3 Drift
Driftfunktionens huvudansvar är att tillse att systemet är tillgäng—
ligt, att bearbetningar genomförs korrekt och att systemets prestanda uppfyller de krav som ställs. Driftfunktionens bemanning och den geo- grafiska fördelningen av resurser är beroende av den datorstruktur som väljs för tulldatasystemet. Vid varje plats med någon form av datorut- rustning behöver det finnas någon driftsansvarig. I arbetsuppgifterna för sådan personal ingår bl.a. att tillse att utrustningen fungerar, rapportera fel, utföra enklare felsökning, ansvara för säkerhetsåtgär- der, t.ex. back up, och att tillse att förbrukningsmateriel finns. Arbetsuppgifterna förutsätter en kortare utbildning och tidsinsatsen i det löpande arbetet kan vid mindre tullanstalter uppgå till någon timme per dag. Vid de största driftsenheterna - en central eller ett antal regionala - krävs givetvis en väsentligt större bemanning och kompe— tens.
Den egentliga driften är framför allt en övervakningsfunktion. Häri in- går att övervaka att datorutrustning och kommunikationsutrustning fun— gerar samt att vid behov snabbt åtgärda fel. Manuella åtgärder i övrigt krävs främst i samband med större utskrifter, montering av magnetband och skivminnen samt initiering av bearbetningar som inte är terminalba- serade. Den rena driftfunktionen behöver till sin hjälp en produktions- teknisk specialistfunktion. Denna bör ha en bred kompetens vad gäller maskin— och programvara och snabbt kunna ge assistans då olika typer av fel uppstår. Ett nära samarbete behöver ske med ADB-systemförvaltningen för att utreda fel och optimera systemet ur driftssynpunkt. Driftsenhe- ten kommer även att ha många användarinriktade kontakter - främst med driftsansvariga - för att hjälpa till att utreda inträffade fel och andra driftsproblem samt informera om förändringar som berör användar- na.
Driftsenheten har ett omfattande ansvar när det gäller det operativa datasäkerhetsarbetet. Detta gäller bl.a. de omfattande säkerhetsåtgär- derna vid den egna centralen, löpande underhåll av behörighetssystem, förvaring av datamedia och kontroll av loggar som visar onormala hän- delser. Alla driftstörningar skall dokumenteras och en systematisk ana- lys skall göras som underlag för förebyggande åtgärder. Driftsenheten skall även föra statistik över systemets beläggning, initiera behov av nyanskaffning av utrustning, optimera driftsrutiner m.m.
Verksamheten vid en större datorcentral spänner från relativt enkla, rutinbetonade uppgifter, som kräver kort upplärningstid, till mycket kvalificerade uppgifter som kräver lång och bred erfarenhet. En kombi- nation av intern och extern rekrytering kan därför komma att vara lämp- lig.
Det totala resursbehovet för arbetsuppgifter inom ADB—driften är bero- ende av vilken datorstruktur som väljs. Vid en rent central drift bedöms behovet vara 25 å 30 personer. Om driften delas upp på flera enheter ökar personalbehovet.
3.9.4 Organisation
Delar av arbetet med drift och förvaltning av det tänkta systemet kommer att skötas av personal i den operativa tullverksamheten. De uppgifter som avses här är arbetsuppgifter som utförs av kontaktperson- er och driftsansvariga på de olika tullplatserna. Arbetet är ofta en deltidssyssla som görs parallellt med övrigt tullarbete och det kräver i regel inte någon djupare ADB-kompetens. Andra delar av drift- och förvaltningsarbetet är mer renodlat ADB-inriktat och kräver delvis omfattande ADB—kompetens som behöver hållas samman i särskilda organi- satoriska enheter.
Särskilt på lokal nivå kommer samma person i anslutning till sitt ope— rativa tullarbete att medverka i arbete inom flera av de system- och datarelaterade funktioner som nu beskrivits. Detta är också önskvärt för att tulldatasystemet skall bli ett naturligt och väl fungerande arbetsredskap i tulltjänstemännens dagliga arbete.
Oberoende av val av datorstruktur bör huvuddelen av utvecklingsresurs- erna och den kvalificerade ADB-kompetensen hållas samlad. En splittring skulle medföra stor känslighet vid avgångar, dubblering av resurser skulle vara nödvändig och ökad tidsåtgång för problemlösning skulle erfordras. Vid val av en på något sätt decentraliserad datorstruktur kommer driftsresurser dock att behövas vid ett antal anläggningar. Resurserna kan organisatoriskt grovt indelas i en driftsdel och en förvaltningsdel enligt tidigare beskrivning.
Den uppskattning som i det föregående gjorts av resursbehovet för drift och förvaltning av ett fullt utbyggt system innebär att ungefär 50 å 60 personer skulle behövas för ändamålet. Decentraliserade datorstrukturer kan kräva en något större personalstyrka. Denna resurs är dock inte uteslutande till för tulldatasystemets behov utan utgör i viss mån också en basresurs för tullverkets samlade datautveckling. Huvuddelen av utvecklingsresurserna bör lokaliseras i anslutning till den största driftsenheten. Olika alternativ för geografisk placering av denna enhet bör kunna övervägas. Därvid kan hänsyn bl.a. tas till förutsättningarna att rekrytera och framför allt behålla kompetent personal. Jag åter- kommer i avsnitt 5.3.4 till frågan om lokaliseringen av drift- och utvecklingsenheten.
I kapitel 2 och 3 i det föregående har utredningen omnämnt och övervägt en lång rad av faktorer och förutsättningar som kan vara av betydelse inför en datorisering av den svenska tullproceduren. I detta kapitel redovisas inledningsvis i avsnitt 4.1 de viktigare förutsättningar som enligt utredningens mening bör utgöra utgångspunkten vid utformning av tulldatasystemet och den datorstruktur i vilken detta skall drivas.
I avsnitt 4.2 anges därefter de syften som en datorisering av tullverk— samheten bör främja eller tillgodose. Ett avancerat tulldatasystem be- höver innehålla en mängd delsystem och i avsnitt 4.3 anges en rad såda— na. Därefter beskrivs i avsnitt 4.4 tre principiella typer av dator- strukturer som kan komma ifråga för tulldatasystemet. Dessa strukturer bedöms i ett antal kvalitativa avseenden i avsnitt 4.5. Därefter görs i avsnitt 4.6 en ekonomisk bedömning. I avsnitt 4.7 görs avslutningsvis en samlad bedömning.
4.1 Några styrande faktorer och förutsättningar
Det västeuropeiska frihandelsområdet utvecklas f.n. snabbt. En för om— rådet gemensam transiteringsordning och ett gemensamt tulldokument skall börja användas 1988. Samtidigt införs en ny harmoniserad varuno— menklatur. EG:s inre marknad förverkligas steg för steg. Datoriserade tulladministrativa rutiner utvecklas inom ramen för EG:s s.k. CD- projekt. Det är angeläget att också i vårt land förutsättningar kan skapas för datakommunikation mellan företagen och tullen samt mellan den svenska tullen och europeiska tullmyndigheter. För att handelsut- bytet med EG-länderna skall främjas behöver svenska tullprocedurer vara smidiga och så långt möjligt överensstämma med förfaranden som tilläm- pas inom EG. Den svenska tullen måste också befinna sig på en ADB—tek-
nisk nivå som är jämförbar med vad som finns i de mest avancerade länderna.
Av de samlade procedurkostnaderna i samband med gränsöverskridande handel utgör kostnaderna för tullproceduren en mindre del. För tullen bör det vara möjligt att vinna påtagliga ekonomiska fördelar av en datorisering av tullrutinerna. Detta gäller särskilt om en väsentlig del av deklarationsuppgifterna kan tillföras tullen i elektronisk form. Även företagen kan bedömas ha väsentlig glädje av de möjligheter som ett tulldatasystem erbjuder.
Tullproceduren vid import bör innehålla två dominerande förfaranden, nämligen stegvis förtullning och direktförtullning. Den stegvisa för- tullningen bör ersätta hemtagningssystemet. Gods som hanteras på tull- upplag bör godsredovisas av upplaget på sätt som anges av tullen. Varje sändning skall därvid åsättas ett identitetsnummer. Motsvarande nummer tilldelas sändning av tullen när godset inte hanteras på tullupplag. Även exportsändningar skall ges identitetsnummer.
Med anledning av bl.a. den nya transiteringsordningen bör tullen verka för att import— och exportklarering i så stor utsträckning som möjligt sker på annan plats än i direkt anslutning till gränspassage. Transi— tering bör i så stor utsträckning som möjligt påbörjas resp. avslutas vid annan tullanstalt än sådan som finns i direkt anslutning till gränspassage. Tullen behöver till tid och rum anpassa serviceutbudet till efterfrågan på klareringar i så stor utsträckning som möjligt.
Tullverket utför f.n. officialtulltaxering av postförsändelser. Detta förfarande bör upphöra. Posten bör i stället upprätta tulldeklarationer som lämnas till tullen för granskning. Därmed får posten samma roll som övriga ombud. SJ:s ställning som tullskyldig bör också upphöra.
Efter medgivande från tullen bör företag få lämna uppgifter för import- deklarationer och exportanmälningar m.m. i elektronisk form till tull— en. I första hand bör överföring via telelinje eftersträvas. Styrkande handlingar såsom fakturor och ursprungsintyg behöver då normalt inte lämnas annat än efter anmodan av tullen i varje särskilt fall. Fakturor m.m. skall med nummer eller liknande identifieras i deklarationer.
Företagen bör ha sin bokföring och arkivering ordnad så att fakturor och andra handlingar snabbt kan överlämnas till tullen. Strävan skall vara att snabbt nå fram till en situation där en hög andel av de samla- de uppgifterna överförs till tullen i elektronisk form.
Företag och personer som lämnar uppgifter i elektronisk form bör iden— tifieras med främst datatekniska metoder så att rättsligt bindande verkan nås. Genom tekniska metoder skall förebyggas att vanställda meddelanden tas emot. Kronologisk registrering av vilka meddelanden som faktiskt har lämnats och mottagits bör också ske.
De företag som önskar får fortsätta att lämna uppgifter med gängse blanketter. I sådana fall skall styrkande handlingar också överlämnas. Deklarationsuppgifter m.m. registreras i detta fall av tulltjänstemän.
Tulldatasystemet skall erbjuda deklaranter och tulltjänstemän en mängd automatiska stödrutiner som kan medverka till att begränsa antalet fel- aktiga registreringar. Behovet av manuell granskning hos tullen efter den maskinella bearbetningen av uppgifterna i systemet skall begränsas till ett minimum med ledning av de erfarenheter som successivt vinns.
Deklarant skall ha rätt att under viss tid frivilligt rätta lämnade uppgifter.
Med styrt och slumpmässigt urval fördelas importsändningar på en grön, en gul och en röd kanal. Till grön kanal förs deklarationer som normalt inte skall granskas manuellt. Sändningen kan då lämnas ut utan ytter- ligare kontroll. Sändningar som hamnar i röd kanal genomgår manuell dokumentkontroll och kanske fysisk kontroll. Handlingar infordras då och kan överlämnas med t.ex. telefax. Uppgifter avseende sändningar i gul kanal underkastas en snabb rimlighetskontroll. När de sändningar som hamnat i gul och röd kanal granskats färdigt och ev. åtgärder vid— tagits förs de av tjänsteman till grön kanal.
I fråga om exportsändningar bör det räcka med en grön och en röd kanal. Kontrollförfarandet är i princip likartat det som gäller för import— sändningar, med beaktande av att det fiskala kontrollbehovet är litet.
Tulldatasystemet skall genom urval och signaler ge stöd vid kontrollen av efterlevnaden av import— och exportbestämmelser.
Underlag för utrikeshandelsstatistiken bör även fortsättningsvis ut— göras av uppgifter som insamlas för tulladministrativa ändamål. Tull- datasystemet bör medge så snabb rapportering att det särskilda upp— giftsinhämtandet för snabbstatistiken i den nuvarande hemtagningsan— mälan kan slopas. Det är ofrånkomligt att felaktigheter alltid kommer att finnas i primärmaterialet. Detta blir särskilt besvärande när statistiken finfördelas på varor, länder och tidsperioder.
I fråga om arbetsfördelningen mellan tullen och statistiska central— byrån bör gälla att tullen själv bör utföra den maskinella kvalitets— granskning som centralbyrån f.n. utför på uppdrag av tullen. Därefter skall tullen lämna samma statistikuppgifter till centralbyrån som idag för vidarebearbetning och publicering. I kvalitetsgranskningen bör tullen beakta de råd som centralbyrån kan lämna. Tullen bör vidare inte bedriva uppdragsverksamhet på statistikområdet.
Tulldatasystemet skall innehålla säkerhetsanordningar och behörighets- system som gör risken liten att obehöriga inom eller utom tullen får del av företagsuppgifter som överförs till tullen samt behandlas och lagras inom tullen. Rätt att utföra analyser och sammanställande bear— betningar bör förutsätta särskild behörighet.
För att tulluppgifter skall få överföras i elektronisk form måste före— tagen använda vissa standardiserade tekniska procedurer och vissa standardiserade meddelanden. Däremot skall någon skyldighet inte före- ligga att använda särskilda försystem eller kommunikationskanaler.
Avsett tulldatasystem är avancerat och mycket omfattande. Det är där- för lämpligt att utveckla och införa systemet stegvis. Indelning kan därvid ske efter ärendetyper, transportsätt, företag och orter. Alla indelningsformerna bör användas för att vinna erfarenheter, behålla handlingsfrihet och nå en så snabb introduktion som möjligt.
Tullen skall inte rutinmässigt med tullsedel behöva meddela uppgifts- lämnare att deklaration m.m. fastställts enligt önskemål. Om företag
begär det lämnas dock tullsedel eller annan bekräftelse även i dessa fall. Ändrar tullen lämnade uppgifter på ett sätt som påverkar beslutet skall dock företaget på vanligt sätt meddelas sådant beslut och moti— veringen till ändringen. Företag som lämnar uppgifter i elektronisk form bör få en till använd teknik anpassad bekräftelse på att deklara— tion m.m. mottagits och bearbetats.
Med hänsyn till det stora medelsflödet genom tullverket är det nödvän- digt att tulldatasystemet kan tillgodose högt ställda redovisningsrevi- sionella krav på bl.a internkontroll, möjlighet att följa verifierings— kedjan och förvaring av räkenskapsmaterial.
Tulldatasystemet bör lämna underlag i fråga om produktion av olika ärenden m.m. som kan användas för utvärderingsändamål. Ökande förut— sättningar erbjuds därmed för tulledningen att åstadkomma en successivt stegrad produktivitet och effektivitet i tullens verksamhet.
Antalet ärenden som tullen skall handlägga kan under överskådlig tid antas öka i något snabbare takt än utrikeshandelns volymökning. Tullens personalresurser för här aktuella göromål kan dock inte förväntas öka påtagligt. Därmed ställs krav på en väsentlig produktivitetsökning i tullens verksamhet.
Tullens nuvarande verksamhetsformer bygger på manuell handläggning och hantering av uppgifter som finns på pappersdokument. Blanketter fram- ställs i många exemplar för att olika informationsbehov skall kunna tillgodoses. Blanketterna och uppgifterna på dem sammanställs, fördel- as, skickas, kontrolleras, handläggs, arkiveras och återfinns med nästan helt manuella metoder. Dessa arbetsformer ger utrymme för en genomgripande kontorsrationalisering om datateknik tas i bruk i stor skala. Väsentliga och långsiktigt utvecklingsbara rationaliserings- effekter bör således kunna åstadkommas i tullens verksamhet vid en genomgripande datorisering av företagens uppgiftslämnande, av tullens ärendehandläggning och av informationshanteringen inom tullen.
De tekniska förutsättningarna finns redan i dag för att bygga upp ett väl fungerande avancerat tulldatasystem. Det pågående standardiserings- och utvecklingsarbetet inom datakommunikationsområdet kommer successivt
att ytterligare förbättra förutsättningarna härför. Priserna på elek- troniska komponenter kommer att fortsätta att sjunka under resten av 1980—talet, speciellt vad gäller processorer, internminnen och skivmin- nen. Utrustningar med flera gånger dagens kapacitet konmer i början av 1990—talet att kunna köpas till dagens priser. Kraftiga kostnadsreduk— tioner kan uppstå för långtidslagring av data, om man kan övergå från skivminnen till optiska minnen för lagring av stora datavolymer. Kost— naderna för datakommunikation kommer sannolikt att öka på grund av kraftiga volymökningar. Kostnad per överfört tecken konmer dock att reduceras något. Även de fortgående förbättringarna av systemutveck— lingsverktygen förbättrar förutsättningarna för att utveckla ett flexi— belt system med måttlig arbetsinsats.
4.2 Syften med datorisering
I direktiven till utredningen görs inte något entydigt uttalande om det avsedda målet eller syftet med en datorisering av tullverksamheten. Där anförs dock att en övergång från den manuella hantering av dokument, som i dag präglar den svenska tullproceduren, till dokumentlösa och ADB—baserade rutiner skulle kunna innebära mycket stora besparingar både för näringslivet och för tullverket. Samtidigt skulle en sådan förändring kunna frigöra personal inom tullverket för att utföra fysiska godskontroller och kontrollbesök hos företagen. Angelägenheten av att med en datorisering nå besparingar framgår av att i direktiven särskilt uttalas att rationaliseringspotentialen för olika alternativa systemlösningar skall beräknas.
Den allmänna inriktningen av rationaliserings- och datoriseringsarbetet inom statsförvaltningen är att i berörd verksamhet öka effektivitet och produktivitet, att förbättra servicen och att sträva mot decentraliser- ing i olika avseenden. En datorisering av tulladministrationen har, enligt min mening, goda förutsättningar att leva upp till dessa tre övergripande mål. Mot denna bakgrund preciseras i det följande syftena med en datorisering av tullverksamheten.
En datorisering av tullens verksamhet är i hög grad en fråga om att gå över från en pappersbaserad informationshantering, innefattande årligen
flera tiotals miljoner dokument, till informationshantering med ut— nyttjande av modern datateknik. Den nuvarande verksamheten kännetecknas av flera av de karaktäristika som talar för att en datorisering är en lämplig rationaliseringsåtgärd. Således förekommer i stor omfattning manuella registreringar, summeringar, avstämningar och sorteringar. Vidare hanteras samma uppgifter flera gånger och omfattande fysisk transport och lagring av dokument förekommer.
Mot denna bakgrund utgör en datorisering av tullen ett kontorsrationa— liseringsprojekt som kan medverka till att hanteringen för berörda parter blir enklare, snabbare, säkrare och mer ekonomisk. Dessutom ger en datorisering möjlighet att lämna stöd till företagen och effektivi- sera kontrollen, bl.a. genom att systemet kan göra enkla, automatiska avstämningar och kontroller och också vägleda den manuella kontrollen Hllmmdäwaomåwn.
Av direktiven framgår att det finns flera olika intressenter vars strä- vanden behöver beaktas vid en datorisering av tullverksamheten. Dessa är staten som företrädare för samhällsintresset, tullverket och nä- ringslivet. Härtill kommer att arbetstagarna genom sina organisationer självfallet har intresse i ärendet. I det följande anges översiktligt de intressen dessa fyra grupper kan ha.
Inom EG bedrivs ett intensivt utredningsarbete för att i stor omfatt- ning ta i anspråk datorteknik för att förenkla och förbilliga tulladmi— nistrationen och företagens uppgiftslämnande till tullen. Arbetet bedrivs inom det s.k. CD-projektet. En grundval för datoriseringen är den harmonisering av uppgifterna som åstadkoms med det s.k. enhetsdoku— mentet. Med Sveriges anslutning till konventionerna mellan EG och EFTA— länderna om enhetsdokumentet och om en gemensam transiteringsordning skapas förutsättningar för förenkling av formaliteterna vid export, transitering och import. Förutsättningar för en långtgående och samord- nad datorisering av tullprocedurerna i det europeiska frihandelsområdet föreligger därmed. I ett sådant perspektiv är det ett övergripande samhällsintresse att den svenska tullproceduren och datoriseringen av denna underlättar landets handelsutbyte med andra länder. Det är därför av stor handelspolitisk vikt att utvecklingen på det tulladministrativa
området i vårt land sker med så långt möjligt samma inriktning och i takt med motsvarande utveckling hos våra största handelspartners.
För företagen finns ett allmänt intresse av att de höga kostnaderna för handelsprocedurer som sammanhänger med utrikeshandel kan reduceras. Härvid avses inte bara kostnader för att hantera handelsdokument utan kanske än mer kostnader som beror på godsets omloppstid. Procedurer och tidsfördröjningar som är avhängiga av just tullförfarandet vid gräns- överskridande handel utgör emellertid en mindre del av procedurkostnad- erna i vid bemärkelse. Inte desto mindre är det viktigt att på detta område erbjuda företagen i vårt land minst lika goda förutsättningar som deras konkurrenter i andra länder har eller kommer att få. Till saken hör också att företagen på handelsprocedurområdet kan skörda frukterna av datoriserad kommunikation, först när alla viktiga parter som medverkar i gränsöverskridande handelstransaktioner kan ta emot och sända uppgifter i elektronisk form. För företagen är det viktigt att en datorisering av tullen kan medverka till en enklare och snabbare tull- hantering som kan ge ökad konkurrenskraft för svenskt näringsliv. Detta är också ett samhälleligt mål.
För tullverket som statlig myndighet finns en skyldighet och ett in- tresse att minska kostnaderna och höja produktiviteten i sin verksam— het. En påtaglig rationalisering av tullhanteringen förutsätter att det fysiska dokumentflödet inom tullen i väsentlig män kan begränsas. Det är också nödvändigt att tullen kan nyttiggöra sig uppgifter i maskin- läsbar form, uppgifter som tidigare registrerats av företagen. För tullverket är det också viktigt att en datorisering främjar verkets möjligheter att fullgöra sin kontrollerande myndighetsuppgift. Den manuella kontrollen bör kunna inriktas mot kvalificerade kontroller. Kontrollmetoder och kontrollstrategi förändras givetvis när ny teknik tas i anspråk. Härtill kommer att en datorisering bör underlätta för tullen att erbjuda en förbättrad service till företagen, allmänheten och andra myndigheter. Det är också önskvärt att ett tulldatasystem utformas så att det kan ge underlag för att löpande öka effektiviteten i tullens resursanvändning. Med hänsyn till de stora belopp i tull, annan skatt och avgifter som debiteras och redovisas, är det vidare nödvändigt att systemet utformas med beaktande av de höga krav på data- säkerhet som redovisningsrevisionen kan ställa.
Inom tullen använder f.n. endast ett fåtal personer datateknik vid ut- förandet av sina arbetsuppgifter. När ett tulldatasystem införs kommer en stor andel av personalen att i större eller mindre omfattning vara i daglig kontakt med systemet. Arbetstagarnas organisationer har intresse av att datoriseringen genomförs på ett sätt som skapar en god arbets- miljö och länpligt sammansatta arbetsuppgifter för personalen. Systemet bör dessutom erbjuda möjlighet till ökad delegering av ansvar och befo- genheter i organisationen.
Mot bakgrund av den presentation av olika intressenters önskemål som nu gjorts, preciseras syften eller mål som bör frändas av en datorisering av tullverkets rutiner och av en övergång till elektronisk uppgifts- överföring från företagen till tullen.
1. Tulldatasystemet skall medge att debitering och uppbörd av tull m.m. kan ske säkert och att tillfredsställande underlag till handelsstatistiken kan tas fram snabbt.
2. Tulldatasystemet bör erbjuda möjligheter till samverkan med motsvarande system hos våra viktigaste handelspartners.
3. Tulldatasystemet och tullprocedurerna bör främja ett snabbt gods- flöde.
4. Tulldatasystemet bör erbjuda förutsättningar för att företagens uppgiftslämnande kan förenklas och förbilligas.
5. Tulldatasystemet bör ge företag möjlighet att lämna uppgifter på några olika sätt, beroende på förutsättningar.
6. Tulldatasystemet bör skapa förutsättningar för tullen att lämna god service till myndigheter och stöd till företagen.
7. Tulldatasystemet bör leda till ökad effektivitet och lägre kostna- der i tullverkets administration.
8. Tulldatasystemet och tullprocedurerna skall erbjuda tillfredsstäl- lande kontrollmöjligheter för tullverket.
9. Tulldatasystemet skall fylla de krav på datasäkerhet som uppbörden av tull, andra skatter och avgifter motiverar.
10 Tulldatasystemet bör erbjuda tillfredsställande informationssäker- het för företagen.
11. Tulldatasystemet bör erbjuda möjligheter till ökad delegering av ansvar och befogenheter inom tullverket.
12. Tulldatasystemet bör erbjuda de anställda i tullverket goda arbets- miljöförhållanden och meningsfulla arbetsuppgifter.
13. Tulldatasystemet bör ha en systemstruktur som erbjuder god drift— säkerhet samt underlättar ett stegvist genomförande och flexibel anpassning till framtida procedurer och metoder. Huvuddelen av sy— stemet bör vara i drift före utgången av år 1992.
4.3 System som bör datoriseras
I avsnitt 2.1.4 beskrevs ganska detaljerat de vanligaste rutinerna in— om tullen i samband med in- och utförsel av gods och transportmedel. En detaljerad beskrivning av olika arbetsmoment och rutiner som lämpar sig för datorisering gavs i avsnitt 3.3. I avsnitt 3.5 beskrevs vissa modifieringar i gällande procedurer som bör vidtas i samband med en datorisering av tullverksamheten. '
Av dessa beskrivningar har framgått att tulldatasystemet består av ett antal mer eller mindre sammanhängande system. De system som främst vänder sig till kunderna och som också är de för tullen viktiga opera— tiva systemen är Importsystemen, Exportsystemen, Transportmedelsanknut— na system och Lagerredovisningssystem. Dessa system behöver stöd från Gemensamma tullsystem för att fungera. Dessutom finns en grupp Övriga system.
För att ange vidden av det systemutvecklingsarbete som behövs för att utforma ett välutvecklat tulldatasystem beskrivs i det följande olika
delsystem som redan nu kan identifieras. Där medtas inte administrativa system eller spaningsregister m.m.
4.3.1 Importsystem
En väsentlig del av ett tulldatasystem kommer helt naturligt att utgö- ras av delsystem som hänger samman med importhändelser. Importsystemen förutses också vara i hög grad beroende av flera av de gemensamma tull— systemen. Följande delsystem kan redan nu identifieras.
- Delsystem för direktförtullning. Olika varianter kan förutses för import med lastbil, fartyg, flyg, järnväg och post. Vidare behöver anpassningar till lokala förhållanden göras. I detta delsystem kommer därför att ingå en mängd olika datarutiner.
- Delsystem för tvåstegsförtullning, motsvarande dagens hemtagnings- förfarande följt av förtullning. För detta delsystem förutses vari— anter av samma slag som nämndes i det föregående.
- Delsystem för resandeförtullning, i första hand uppbördsmoment.
- Delsystem för transitering av främst lastbilsgods vid import. Det datorstöd som kan konma i fråga bestäms i stor utsträckning av internationella konventioner och utländska tullmyndigheters datori- sering.
— Delsystem för temporär tullfrihet.
4.3.2 Exportsystem
Ett annat tungt inslag i tulldatasystemet konmer att utgöras av del- system som hänger samman med exporthändelser. Även detta system är i väsentlig mån beroende av de gemensamma tullsystemen. Följande del- system kan redan nu identifieras.
— Delsystem för utförsel av gods. Olika varianter för klarering vid inlandstullkammare resp. vid gränstullkammare. Dessutom kan varian- ter förutses för export med lastbil, fartyg, flyg, järnväg och post. Anpassning till lokala förhållanden behövs också. I detta delsystem kommer därför att ingå en mängd olika datarutiner.
- Delsystem för transitering av främst lastbilsgods i samband med ut— försel, t.ex. matchning av ryckattest med exportanmälan. 4.3.3 Transportmedelsanknutna system
Vid sidan om de stora systemen för import och export finns ett antal mindre men ändå väsentliga delsystem. Följande delsystem kan redan nu identifieras.
- Delsystem för beräkning och debitering av vägtrafikskatt och trafik- försäkringspremier.
- Delsystem för debitering av fyr- och farledsvaruavgift.
4.3.4 Lagerredovisningssystem
Gods som går i utrikeshandel lagras eller passerar ofta lager utan att vara förtullat. Det är viktigt att väl fungerande redovisningssystem finns för dessa lager och godsrörelser. Följande lagerredovisnings-
system kan redan nu identifieras.
— Delsystem för godsregistrering och godsredovisning på tullupplag, transitlager, exportbutik och frihamn.
- Delsystem för tullkreditlager och provianteringslager.
4.3.5 Gemensamma tullsystem
Till de gemensanma tullsystemen hör sådana som har betydelse för tull-
datasystemets funktion i dess helhet och inte är relaterade till endast en typ av ärenden. Exempel på sådana system är tulltaxan, företags— register och system för licencer. Följande gemensamma delsystem kan redan nu identifieras.
— Delsystem för elektronisk uppgiftsöverföring i förhållande till företag och myndigheter.
- Delsystem för fakturering, uppbörd, redovisning och betalningsöver- vakning, m.m.
— Delsystem för handelsstatistik. — Delsystem för tulltaxa.
- Delsystem för företagsregister med uppgift om organisationsnummer, tullkredit och vissa tillstånd.
- Delsystem för att tilldela sändningar ID—nummer och uppföljning av ärendes status.
- Delsystem för register över licenser och tillstånd för kommerskolle— gium, jordbruksnämnden m.fl.
— Delsystem för spärrar, urval och fördelning av ärenden på gransk- ningsform.
— Delsystem för prisregister.
— Delsystem för länderkoder, frihandelskoder och tullnedsättningskoder m.m.
4.3.6 Övriga system — Delsystem för omtulltaxering.
- Delsystem för eftertulltaxering.
— Delsystem för temporär tullfrihet. — Delsystem för medelsredovisning.
— Delsystem för efterkontroller, t.ex. sammanställningar av företags import- och exportaffärer.
— Delsystem för restitution av avgifter m.m. för varor som förs ut ur landet. Flera olika restitutionsformer finns.
4.3.7 Sammanfattningå
I det föregående har identifierats inemot 30 delsystem som kan antas behöva ingå i ett tämligen fullständigt tulldatasystem. Funktionella samband finns mellan flera av systemen och delsystemen. Ytterligare delsystem torde tillkomma. Åtskilliga av de större delsystemen är dess— utom angivna på så övergripande nivå att det kan förutsättas att när- mare analys kommer att ge vid handen att några av delsystemen bör delas upp i ett antal underdelsystem.
För flertalet delsystem är det fråga om att ge ett mer eller mindre långtgående datorstöd till den manuella handläggningen av ärenden. Endast undantagsvis kan det bli aktuellt att manuella förfaranden helt ersätts med automatiska rutiner. I anslutning till utvecklingen av datasystemen behöver därför också de manuella rutinerna ses över.
4.4 Olika datorstrukturer
I detta avsnitt beskrivs tre principiella datorstrukturer och anges översiktligt hur dessa kan tillämpas på tullens område. Dessa benämns centraliserad, regionaliserad resp. central-lokal struktur. I avsnitt 4.5 och 4.6 värderas de olika datorstrukturerna i kvalitativa och eko- nomiska termer.
När i det följande uttryck som central, regional och lokal enhet an— vänds, tjänar dessa uttryck till att antyda datakraftens samt systemut—
vecklingskapacitetens nivåmässiga och geografiska placering. Viss antydan ges därmed också om antalet enheter av nämnt slag. Något själv— klart samband finns dock inte mellan dessa enheter och tullverkets nu— varande organisatoriska uppbyggnad.
4.4.1 Tulldatasystem och datorstrukturer
I det föregående beskrivs och förordas tullprocedurer som innebär modi- fieringar i förhållande till dagens situation. Ändringarna är sådana som motiveras av ändrade förutsättningar med anledning av konventio- nerna om enhetsdokumentet resp. transiteringsordningen, ianspråktagande av ADB i tullverksamheten och allmänna förenklingar.
Insamling av data i de stora import- och exportsystemen kommer att ske vid praktiskt taget alla tullens arbetsställen. Uppgifter från import—, transit- och exportdokument kommer att registreras vid flertalet av tullens arbetsställen vid gränsen och inne i landet. Uppgifter kommer också att överföras dokumentlöst från företagen. När ärendena handläggs och uppgifterna således registreras skall uppgifterna stämmas av mot olika register, något som kan föranleda att uppgifterna behöver korri- geras eller att tjänsteman måste vidta någon annan åtgärd innan godset är klarerat.
De register mot vilka kontroller sker är i allt väsentligt gemensamma för tullverket. Samma bestänmelser gäller i princip över allt, även om vissa lokalt betingade variationer kan finnas i urvalskriterier m.m. Registeransvariga bör utses som skall upprätta dessa register och se till att de innehåller aktuella och korrekta uppgifter.
De registeravstämningar och beräkningar som är aktuella vid behand- lingen av ärendena är av tämligen enkel natur. Berörda register är inte heller särskilt stora. Förutsättningar bör därför finnas att flertalet ärenden skall kunna handläggas med främst lokalt datorstöd.
Ett ärende som konmit in i tulldatasystemet avslutas inte omedelbart. I stället är det i många fall under handläggning under ett par veckor. Detta kan gälla en importsändning som undergår stegvis förtullning och
en exportsändning som klareras vid inlandstullkammare samt uppbörd av vägtrafikskatt som baseras på in- resp. utresa som sker med några da- gars mellanrum. Dessutom gäller i alla dessa ärendetyper att ärendet kan påbörjas vid en tullanstalt och avslutas vid en annan. Ärenden som utgör underlag för statistik och debitering kan vidare för kontroll- ändamål behöva vara tillgängliga centralt. Även när ett ärende är av- slutat behöver det under lång tid, drygt fem år, vara tillgängligt för olika ansvariga inom tullen.
Innebörden av vad som nu sagts är att tulldatasystemet måste vara så uppbyggt att behöriga instanser inom tullen - och även uppgiftslämnarna - under ganska lång tid skall kunna få tillgång till ärendet både när det är under handläggning och när det är avslutat. Tulldatasystemet be- höver således medge bl.a. snabb och smidig riksåtkomst av ärenden och
av tullinformation.
Informationsströmmen i ett tulldatasystem kan i allmänna termer ut- tryckas på följande sätt. Tulldatasystemet tillförs ärendeuppgifter lo- kalt. Ärendena handläggs till en början lokalt. Ärendeuppgifterna kon- trolleras därvid mot vissa gemensamma och centralt uppdaterade regis- ter. Handläggning av ärendena kan inledas och avslutas vid olika lokala enheter. Flertalet ärenden lämnar underlag för debitering eller stati- stik. Bearbetningarna för dessa ändamål sker centralt. När ärende av- gjorts skall det förvaras i åtkomlig men oföränderlig form under en följd av år. Denna förvaring kan ske centralt eller lokalt.
Jag vill här erinra om att i avsnitt 3.2.1 nämndes att tulldatasystemet inte bör utformas med förutsättningen att det är självklart att debi- tering och uppbörd av mervärdeskatt på importvaror på 1990—talet skall fortgå på samma sätt som nu. Som visades kan förutsättningarna för upp- börd av importmoms ändras. Den för mig avgörande frågan är om de tek- niska och kapacitetsmässiga anspråken från importmomsen är i väsentlig mån styrande eller dimensionerande för tulldatasystemets systemmässiga och tekniska uppbyggnad.
Mervärdeskatterutiner i tulldatasystemet innebär att en skattesats tillämpas på ett värde på importvarorna som anges redan av andra skäl. Denna multiplikation är emellertid knappast dimensionerande för ett
tulldatasystem som behövs för att hantera och bearbeta delvis samma underlag för en mängd andra uppgifter och ändamål. Huvuddelen av tull- räkningarna avser f.n. endast mervärdeskatt eftersom huvuddelen av importen numera är villkorligt tullfri. Det är därför naturligt att kapaciteten för utskrift av tullräkningar och bevakning av betalning väsentligt påverkas av om det är tullens uppgift att uppbära mervärde- skatt på importvaror eller ej. Utskrift och bevakning är emellertid tekniskt perifera delar i tulldatasystemet. Detta gäller i särskilt hög grad om tulldebiteringar i elektronisk form kan belasta företags bank— eller postgirokonton.
Enligt min bedömning innebär ett ev. bortfall av momsrutinerna inte att anspråken på tulldatasystemet minskar i så väsentlig mån att därigenom ett påtagligt mindre, enklare eller billigare datasystem kan aktualise- ras. Dimensionerande och strukturellt styrande är i stället det stöd tulldatasystemet skall ge tullen och företagen i tullklareringsarbetet. Frågan om hur mervärdeskatten på import utformas behöver dock noga föl- jas i det fortsatta utvecklingsarbetet så att system och kapacitet för debitering m.m. så tidigt som möjligt kan anpassas till ev. ändrade framtida förutsättningar. Tidsförhållandena på detta område torde dock vara sådana att det är framtida reinvesteringar i utrustning och system som påverkas.
I avsnitt 4.3 delas tulldatasystemet upp i sex systemgrupper, nämligen importsystem, exportsystem, transportmedelsanknutna system, lagerredo— visningssystem, gemensamma tullsystem och övriga system. Vid diskus- sioner om datorsystemets tekniska struktur i det följande behandlas dock dessa olika system samlat. Skälet härtill är att, som framgick i det föregående, för flertalet system och delsystem gäller att datain- samling sker vid praktiskt taget alla tullens arbetsställen även om ärendetyperna förekommer i skilda andelar vid olika arbetsställen, att tillämpningssystemen kräver tillgång till uppgifter som finns i gemen- samma register och att uppgifter behöver vara tillgängliga från olika arbetsställen. Härtill kommer att företagen måste kunna tillföra upp— gifter papperslöst till de olika tillämpningssystemen under enhetliga förutsättningar. Tulldatasystemet kan därför i teknisk mening ses som ett i allt väsentligt samlat system för datainsamling, kommunikation och bearbetning.
Datorkraften i tulldatasystemet, liksom i andra landsomfattande system, kan principiellt utformas enligt tre olika strukturer, nämligen som en centraliserad struktur, som en regionaliserad struktur och som en central—lokal struktur.
Statsmakternas riktlinjer på datapolitikens område innebär att strävan skall vara att decentralisera datakraften. Detta kunde tala för att den centraliserade strukturen inte skulle uppmärksanmas vidare. För att erbjuda bredd i beslutsunderlaget redogörs likväl i följande avsnitt för hur de tre olika datorstrukturerna skulle kunna tillämpas för tull- datasystemet.
4.4.2 Centraliserad struktur
En centraliserad datorstruktur för tulldatasystemet innebär att alla bearbetningar och all datalagring sker vid en central datoranläggning. Denna skall ha kapacitet för att klara ca 800 anslutna terminaler, om- fattande datautbyte med företags och myndigheters system, datalagring och databearbetning av ca 10 milj. ärenden per år samt en omfattande systemutvecklingsverksamhet. Kraven på driftsäkerhet är höga och systemet bör vara tillgängligt under större delen av dygnet.
Anläggningen bör utrustas med två samverkande datorer för att uppnå tillräckligt hög säkerhetsnivå.
Tullens arbetsställen utrustas med terminaler, eventuellt med viss be— arbetningskapacitet. Vidare finns lokala skrivare av enkel typ för mindre utskrifter. Arbetsställen som har flera terminaler utrustas med kommunikationsdatorer för att effektivt utnyttja kommunikationslinjen till den centrala enheten.
Om persondatorer används i stället för terminaler utan bearbetningsmöj- ligheter ökar flexibiliteten för systemets användare. Persondatorn kan användas för lokala bearbetningar och som vanlig terminal. Dessutom kan den användas för vidarebearbetning av uppgifter som hämtats från det centrala systemet.
Kommunikationsnätet måste ha hög kapacitet och säkerhet. För större tullstationer och tullkammare kommer sannolikt fasta linjer att erford- ras. Pågående uppbyggnad av ett digitalt nät kommer att väsentligt för- bättra kapacitet och kvalitet för dataöverföring på telelinjer.
Ett flertal arbetsuppgifter som i dag utförs centralt kommer även i denna struktur att kunna föras ut till lokala enheter på skilda organi— satoriska nivåer. Således förutsätts allt arbete med registrering för ärendetyperna hemtagningsanmälan och importanmälan med tulldeklaration eller stegvis förtullning att kunna skötas lokalt. Detsamma gäller registrering för ärendetyperna exportanmälan, transitering och vägtra— fikskatt. Användning av enhetsdokumentet påverkar inte denna arbetsför- delning.
Rutiner som förutsätts helt skötas centralt är sådana som avser fram- ställning av tullräkningar, kontroll av uppbörd och sammanställning av underlag för handelsstatistik till SCB. Centralt hålls också gemensamma register aktuella, t.ex. register för tulltaxa, kreditimportörer, licenser, koder.
Drift, utveckling och underhåll av systemet sköts också i huvudsak cen— tralt. På varje ort med datorutrustning bör finnas en driftsansvarig som kan åtgärda enklare fel och utreda driftproblem i samarbete med centralt placerad kompetens. På större lokala enheter bör även finnas en person med goda kunskaper om systemet som bl.a. kan svara för ar- betsrutinernas utformning, genomföra kompletterande utbildning, svara på frågor, framföra krav på modifieringar.
Ett avancerat säkerhetssystem krävs för identifiering av terminalan- vändare samt för skydd mot obehörig åtkomst av data och obehörig användning av funktioner i systemet. Om terminalerna i denna struktur ges persondatorkapacitet kan dessa frågor bli särskilt svårlösta.
Uppgifter som företagen i elektronisk form lämnar till tulldatasystemet kommer i denna struktur att lämnas till den centrala enheten. I den mån en manuell handläggning av ärendet sedan behövs sker den lokalt. Om deklarationsuppgifter lämnas på blankett görs detta till tullanstalt där godset finns eller till kontrolltullanstalt.
Hur en centraliserad datorstruktur skulle kunna se ut på tullområdet belyses i figur 4.1.
4.4.3 Regionaliserad struktur
I en regionaliserad datorstruktur sker bearbetning och datalagring vid ett antal regionala datoranläggningar. Varje enhet tillgodoser dator— kraftsbehovet inom ett geografiskt område. Alla uppgifter och register som behövs för alla typer av ärenden finns regionalt. Hur många sådana driftsenheter som behövs i ett tulldatasystem är svårt att exakt avgöra i en förstudie. Ett lämpligt antal kan dock bedömas vara mellan fyra och tio. Den regionaliserade strukturen antas utformad så att någon egentlig central enhet inte behövs. Av praktiska skäl förutsätts dock att vissa gemensamma arbetsuppgifter, t.ex. ä jourhållning av gemen— samma register, datautbyte med andra myndigheter, riksbearbetningar och systemutveckling, samordnas till en av driftenheterna.
Eftersom ett tullärende inte alltid helt kan handläggas inom en region, t.ex. vid stegvis förtullning och debitering av vägtrafikskatt, finns behov av frekvent datautbyte mellan samtliga regionala anläggningar, såväl satsvis som direkt. Givetvis kan mindre långtgående regionalise— rade alternativ tänkas där vissa bearbetningar, t.ex. för uppbörd och statistik, sker vid en central enhet. Den regionala strukturen rymmer således flera varianter.
Denna struktur har paradoxalt nog för användaren stora likheter med den centrala, eftersom varje regionalt system fungerar som ett centralt sy- stem för arbetsställena inom ett geografiskt område. Åtskilliga termi- nalutrustningar vid många arbetsställen kommer att vara anslutna via telelinje. För driftenheterna krävs kvalificerad driftspersonal liksom specialutformade lokaler och anordningar för datorer, arkiv och säker- het. Utrustning krävs för omfattande datalagring, god utskriftskapaci- tet, efterbehandling och magnetbandshantering. Datalagring av histo- riskt material ställer krav på utrustning med mycket stor lagringskapa- citet.
__" s.»..wk. ,_ .
GENTRALISER-AV STRUKTUR
Lokala arbetsplatser
Ca 500 terminaler för iir—pride- handläggning
FFFFFF
FFFFFF
:::" ' rrrrrrr % %li %! EH! " | |
% seem MSM... Uppäfier' om import"; bearbetning och datalagring Wormaffonsuibgfe exportsändningar lämnas av samtliga ärenden, under» meal SCB) Kommers-
via blankeli el eri elektro- håll av ensamma resistor, Kollegium, jordbruks- nisK form "till tullen systemigm
adding. nämnden m.fl.
Utrustningen på de olika regionala enheterna behöver ha olika kapacitet beroende på antalet anslutna terminalarbetsplatser, antal transaktioner samt datalagrings- och utskriftsbehov.
En regionaliserad uppbörd ställer krav på utrustning och personal för utskrift och efterbehandling samt informationsutsbyte med postgiro och bankgiro för betalningsinformation. Personella resurser krävs även för att sköta kundreskontrarutiner och redovisning.
Om underlaget för handelsstatistiken framställs i de regionala systemen krävs sannolikt extra resurser för granskning så att en för de olika enheterna jämbördig kvalitet uppnås.
De regionala driftenheterna behöver vara ständigt bemannade med drift- personal. Kvalificerad systemteknisk personal krävs även för att snabbt kunna utreda och åtgärda driftsstörningar.
Systemutveckling och systemunderhåll för de gemensamma rutinerna förut— sätts även i detta alternativ ske samordnat vid en enhet. Vissa lokala anpassningar och utveckling av rent lokala tillämpningar kan dock ske med resurser vid respektive regional enhet.
Denna struktur innebär således att kvalificerad driftspersonal och per- sonal med mycket god systemkunskap behöver finnas tillgänglig på re- gional nivå för att lämna stöd åt systemets användare.
Höga krav på datasäkerheten måste ställas även på de regionala drifts- enheterna. Längre driftsavbrott får stora konsekvenser eftersom upp till ett par hundra terminalarbetsplatser kan vara anknutna. Möjlighet kan dock finnas att i begränsad omfattning använda en annan driftenhet som reservenhet. Detta skulle kunna ske genom att ett antal terminaler kan kopplas till en annan regiondator. Användningen är dock begränsad till nya ärenden eftersom pågående ärenden endast finns tillgängliga i den egna regiondatorn. Investeringar för reservkapacitet kan dock där- med begränsas. Ett avancerat säkerhetssystem, i nivå med den centrala strukturen, krävs för identifiering av terminalanvändare samt för skydd mot obehörig åtkomst av data och obehörig användning av funktioner i systemet.
Uppgifter som företagen i elektronisk form lämnar till tulldatasystemet lämnas i denna struktur till överenskommen regional enhet. I den mån en manuell handläggning av ärendet sedan behövs sker den lokalt. Om deklarationsuppgifter lämnas på blankett görs detta till tullanstalt där godset finns eller till kontrolltullanstalt.
Hur en regionaliserad datorstruktur skulle kunna se ut på tullområdet belyses i figur 4.2.
4.4.4 Central—lokal struktur
I en central—lokal datorstruktur görs en uppdelning av bearbetningarna mellan centralt och lokalt placerad datorkraft. Större gemensamma regi- ster och resurskrävande bearbetningar läggs centralt, liksom stora ut- skrifter och bearbetningar med magnetbandshantering som kräver opera- törsinsatser.
På de lokala datorerna görs huvuddelen av alla bearbetningar vid ärendehandläggning, lokal lagring av data om egna pågående ärenden, rent lokala bearbetningar, vidarebearbetning av uppgifter från det centrala systemet. Terminaler vid arbetsställen på olika organisatorisk nivå anknyts till de lokala datorerna.
Kommunikationen med den centrala datorn sker företrädesvis satsvis vid överföring av ärendeuppgifter för central bearbetning eller till annan lokal dator och vid uppdatering av lokala register från centrala regis— ter. Någon enstaka ärendekontroll kan också behöva ske transaktionsvis mot centrala register. Ur användarens synpunkt bör det dock fungera som ett system. Denne skall med andra ord inte märka om bearbetningen sker lokalt eller centralt.
Denna typ av struktur avlastar väsentligt det centrala systemet genom att huvuddelen av de vanliga ärendena kan klaras av med hjälp av en 10- kal dator. Tillämpningarna på den lokala datorn bör vara så utformade att de förslår för att utföra de vanligaste transaktionstyperna även vid avbrott i kommunikationen med det centrala systemet. Strävan bör också vara att reducera kostnaderna för kommunikation.
_9__ REGION
Företag
Uppgffer om import—, exportsändningr lamnas via blankett el eri elektro- nisk, form 'till "tullen
' lå WWW
ANSER-AV STRUKTUR
Lokala arbetsplatser
Qa 500 terminaler for ärende- handläggning
FFFFFF
FFFFFF
FFFFFFF
oo i |
12 lonala datorer. ”65 heter
4-lo regionala datorer sköter MS all bearbetning och datalaging Information su-fbgie för ärenden inom ett Seogafis Kf med SCB, Kommers- områale. Viol/”eg regional anlagg» Kollle "Tum, Jordbruks-
nin sköts aven arbetsuppgifter namnaevn m.fl. sam underhåll av gemensamma
reg'sfer och systemutveckling.
De lokala datorerna bör främst vara anpassade för transaktionsstyrd on-linebearbetning med anknutna arbetsställen. Med den centrala enhe- ten bör såväl transaktionsstyrd som satsvis kommunikation kunna före- komma. De lokala datorerna bör i normal drift helst endast kräva opera- törsinsatser vid igångsättning, kopiering, driftavbrott o.d.
De lokala datorernas bearbetnings— och lagringskapacitet behöver kunna varieras beroende på antal anslutna terminaler och antalet ärenden vid de arbetsställen som de skall betjäna. Uppskattningsvis kan ett trettiotal platser ha ärendevolymer av sådan storlek att där bör finnas lokala datorer. På några ställen med mycket stora ärendevolymer kan en dubblering bli aktuell. På grund av den geografiska spridningen av tullens verksamhet kan arbetsplatser utrustade med terminaler och enkla skrivare vara anslutna till de lokala datorerna med lokalt nät, med fast uppkopplad telelinje eller med uppringbar förbindelse.
Fördelningen av datorbearbetningar och datalagring på central resp. lo— kal nivå behöver utredas vidare. Översiktligt kan emellertid bedömas att bearbetningar som utskrift av tullräkningar, inbetalningar, betal— ningsbevakning, sammanställning av underlag för handelsstatistik torde lämpa sig för central drift. Gemensamma register, t.ex. tulltaxa, kreditimportörer och licenser, bör hållas aktuella centralt. Lokalt finns aktuella registerkopior mot vilka ärendeuppgifter kontrolleras. I fråga om mindre frekventa ärendetyper eller uppgifter kan kontroll ske mot det centrala systemet.
Huvudprincipen för ärendeinformationen antas vara att lagring av den detaljerade ärendeinformationen sker i lokaldator vid den lokala enhet som har ansvaret för ärendet. Periodiskt överförs satsvis ett utdrag ur denna information till centralt system för debitering, statistik och frågebehov. För ärenden där två lokala enheter är inblandade, t.ex. stegvis förtullning, överförs informationen från den lokala datorn, i vilken information från steg 1 lagrats, till den lokala enhet som skall slutbehandla ärendet. överföringen sker satsvis via den centrala enhet— en.
En annan princip vore att ärendeinformation efter registrering och kon- troll lagras centralt. Denna princip är tekniskt enklare att lösa men
medför bl.a. att åtkomsttiden för den lokala enhetens egna ärenden blir längre, ökat beroende av centralt system och telekommunikation, svårig- het att lösa skydd mot obehörig åtkomst etc.
Vilken principlösning som bör väljas är ännu för tidigt att fastställa. I efterföljande kalkyler och bedömningar har utredningen utgått från att uppgifter om aktuella ärenden lagras lokalt.
Arkiveringstiden för slutbehandlade tullärenden är f.n. fem år. Lagring på datamedium av sådana ärenden bör sannolikt också ske centralt. Lag- ring av så stora datamängder kräver speciella tekniska lösningar, t.ex. optiska minnen, vilka det knappast är ekonomiskt motiverat att bygga upp på flera platser.
Lämpligt för lokal bearbetning torde vara huvuddelen av kontroller och övriga bearbetningar vid handläggning av ärenden om förtullning, exportklarering, transitering och vägtrafikskatt.
Kraven på den lokala driftfunktionen blir givetvis större än i den centraliserade lösningen. Arbetsuppgifter som back up-tagning, inläs- ning av nya programversioner, driftsuppföljning m.m. tillkommer. Vid normal drift skall dock de lokala systemen helst kunna fungera utan heltidsverksam operatör.
Ansvaret för tulldatasystemets utveckling och underhåll ligger i huvud— sak centralt. Utveckling av lokala rutiner kan dock komma att ske med lokalt eller regionalt placerade systemutvecklingsresurser.
Den centrala driftsfunktionen övervakar även driften av de lokala sy- stemen och har möjlighet att direkt via telenätet åtgärda fel samt ut- reda driftproblem tillsanmans med lokala driftsansvariga.
Driftsäkerhet i en central—lokal struktur måste självfallet vara hög. I och med att flertalet ärenden skall kunna handläggas lokalt behöver säkerhetskraven på den centrala enheten inte vara lika höga som i det centraliserade alternativet. Om en lokal dator faller ur bör terminal- trafik kunna tas upp med en annan lokal enhet — eller kanske direkt med den centrala enheten. Detta är dock möjligt endast i fråga om nya
ärenden. Kostnaden för reservåtgärder bör därför kunna begränsas. De lokala systemen måste även vara utrustade med säkerhets- och behörig- hetssystem avseende lokalt lagrad information. Dessutom behövs behörig- hetskontroller när frågor ställs till det centrala systemet.
Uppgifter som företagen i elektronisk form lämnar till tulldatasystemet kan i denna struktur lämnas till en överenskommen lokal enhet eller till den centrala enheten. I en del fall kan det bli aktuellt att an- sluta uppgiftslämnare med lokala nät till de lokala enheterna. Automa- tisk och manuell handläggning av ärendet sker lokalt. Om deklarations- uppgifter lämnas på blankett görs detta till tullanstalt där godset finns eller till kontrolltullanstalt.
Hur en central-lokal datorstruktur skulle kunna se ut på tullområdet belyses i figur 4.3.
De tre datorstrukturer för tulldatasystemet som nu skisserats är över- siktliga. Beskrivningarna syftar till att göra det möjligt att karaktä- risera egenskaper hos olika principiella strukturer som kan tjäna som utgångspunkt för kvalitativa och ekonomiska bedömningar. Sådana görs också i de närmast följande avsnitten. Underlag för den närmare tek- niska utformningen av den typ av struktur som väljs kommer fram först i det fortsatta utvecklingsarbetet. Till dess måste handlingsfrihet finnas i fråga om detaljutformningen av tulldatasystemet och av den datorstruktur detta skall drivas i.
4.5 Kvalitativ bedömning av olika datorstrukturer
Regeringen har i prop. 1984/85:220 angett riktlinjer för den framtida datapolitiken. För att förnya den offentliga sektorn bör datatekniken användas för att förbättra medborgarnas tillgång till information, för- bättra kvaliteten på service till medborgarna och förbättra effektivi- teten i den offentliga verksamheten. Strävan bör vara att decentrali- sera datakraften. För att minska sårbarheten skall man eftersträva att decentralisera stora datorsystem och standardisera utrustning, program— språk och operativsystem. Riksdagen har lämnat utan erinran de av rege- ringen förordade riktlinjerna.
CENTRAL " LOK-RL STRUKTUR
Lokala &, arbetsplatser
???—* Ca 500 terminaler ' för året/ble- handladdning
Lokala datorer
Ca 56 lokala datorer för bearbetning, lagring av lokalt handlagda ärenden
(90) FFFFFF rrrrrrr 00 | [
Företag Central dator Mgndigneier
Uppäfier om import-, Tulldebii'ering, statistik Wormatl'onsui'buie exportsändnin r lamnas underhålla: gemensamma med SCB, kommers- via blanketten eri elektro- register, sustemutveddins kollegium,jordbruks-
nisk form 'till tullen nämnden m.fl.
FFI'TFF
Dessa riktlinjer har lagts till grund för de följande övervägandena om lämplig datorstruktur för tulldatasystemet. Sålunda diskuteras hur de tre datorstrukturerna uppfyller ett antal kvalitativa krav som kan sä- gas utgöra konkretiseringar av en del av de datapolitiska riktlinjerna. Avslutningsvis görs därefter en bedömning av vilken datorstruktur som, mot bakgrund av ett tjugotal kvalitativa krav, kan anses vara den för tulldatasystemet mest lämpliga.
4.5.1 Offentlighet och sekretess
De krav som i dag ställs på datasystem beträffande offentlighet och sekretess återfinns i bl.a. tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och datalagen.
Offentlighetsprincipens grundkrav kan sägas vara att en myndighet skall ordna sina datasystem så att allmänna handlingar — som inte är sekre- tessbelagda — kan tillhandahållas i form av utskrift någorlunda snabbt. Myndigheten bör vidare - om inte praktiska hinder föreligger - ge all- mänheten möjlighet att ta del av allmänna handlingar via terminal. De praktiska åtgärder detta kan resultera i hör i första hand samman med systemens logiska uppbyggnad och inte med deras driftsmässiga förlägg- ning.
På tullens område är det i första hand informationen i vissa gemensamma register, t.ex. tulltaxan, valutakurser, införsel— och utförselbestäm- melser, som bör vara tillgängliga. Möjligen kan även vissa handelssta- tistiska uppgifter efterfrågas. Dessutom skall den som anhängiggjort ärende eller den ärendet avser kunna ta del av uppgifter i detta.
Sekretessbestämnelserna innebär begränsningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar. Praktiskt taget alla uppgifter som företag lämnar i ett tullärende är sekretessbelagda om uppgifterna kan härledas till företaget. Det är viktigt att systemet kan ge tillfredsställande säker- het för att sekretesskyddade företagsuppgifter inte kommer obehöriga till del.
Offentlighets- och sekretessintresset gagnas av en enhetlig bedömning. Även om ansvarsfrågorna bör frikopplas från den tekniska registerfö— ringen är det troligt att en regional och lokal registerföring leder till ett mer splittrat beslutsfattande i offentlighetsfrågor.
Grundläggande krav på offentlighet och sekretess måste tillgodoses oav- sett vilken datorstruktur som väljs. Möjligen kan dock hävdas att offentlighetsmålet enklast blir tillgodosett i en central-lokal struk— tur, något mindre lätt i en regional och sämst i en centraliserad struktur. I fråga om sekretesskyddet kan det möjligen på omvänt sätt hävdas att detta enklast blir tillgodosett i en centraliserad struktur och mindre lätt i en regional resp. en central—lokal struktur.
4.5.2 Sårbarhet
Begreppet sårbarhet kan ges något olika innebörd. I avsnitt 3.6.3 behandlades ADB—sårbarhet som den risk som kan finnas att den informa- tion som förmedlas till datorer eller behandlas i sådana kommer till obehörigs kännedom. Där behandlades således allmänna frågor som röjande signaler från utrustningen, brister i telefonnätets uppbyggnad och infiltration hos behörig användare. Sårbarhetsfrågor av denna dignitet torde, som anfördes i avsnitt 3.6.3, få behandlas samlat och inte i anslutning till en enstaka tillämpning.
Den typ av sårbarhet som kan behandlas här avser skydd för olika typer av händelser som, för längre eller kortare tid, kan slå ut dator— stödet och tulldatasystemet.
När det gäller skyddet mot olika typer av katastrofer som kan inträffa - brand, sabotage osv. - gäller att skalskydd i form av byggnadstek- niska åtgärder ger en form av skydd. Utspridning ger en annan form av skydd.
I samtliga datorstrukturer ingår en central dator som är viktig att skydda. I det regionala alternativet kan dock den centrala datorns funktioner ganska lätt överflyttas på någon av de andra regionala datorerna.
De regionala datorerna bör kunna ges ett sämre skalskydd eftersom de torde vara mindre attraktiva för sabotagehandlingar än centraldatorn. Om en regional dator förstörs bör verksamheten kunna återupptas på nå- gon annan av de regionala datorerna med viss begränsning i kapacitet.
De lokala datorerna bör kunna ha ett väsentligt klenare skydd än de re- gionala datorerna. Om en lokal dator förstörs bör verksamheten kunna fortsätta på annan lokal dator med viss begränsning i kapaciteten eller med trafik direkt på centraldatorn. En lokal dator bör även snabbt kunna ersättas med en ny från leverantören.
När det gäller sårbarhet för mindre störningar - några tinmars bortfall i någon dator, några timmars avbruten teleförbindelse - föreligger skillnader i fråga om konsekvenser mellan de olika datorstrukturerna. Den centraliserade strukturen är mycket känslig för störningar. Knap- past någon datorstödd verksamhet kan pågå när centraldatorn är ur funk- tion. En dubblering av vitala delar eller annan liknande åtgärd torde därför vara nödvändig. Denna struktur bygger också på teleöverföring för varje ärende som handläggs. Känsligheten är därför stor också för små störningar i teleöverföringen.
I det regionala alternativet är konsekvenserna av tillfälligt bortfall i den centrala datorn obetydliga. Om en regional dator får driftavbrott i några timmar bör omkoppling kunna ske till en annan regional dator. En sådan reservåtgärd är dock begränsad till behandling av ej tidigare registrerade ärenden. Störningar i teleförbindelserna mellan terminaler och regional dator medför att datorstödd ärendehantering tillfälligt upphör. Känsligheten är i detta avseende nästan lika stor som i den centrala strukturen.
I den central-lokala strukturen finns alla för vanlig ärendehantering nödvändiga register och bearbetningsmöjligheter lokalt tillgängliga på ett stort antal platser. Tillfälligt avbrutna teleförbindelser med cen- tralenheten eller tillfälligt driftavbrott i denna är därför inte så allvarligt i denna struktur. Om någon lokaldator tillfälligt upphör att fungera bör också trafiken med viss begränsning kunna föras över till en annan lokaldator eller till centraldatorn.
Störningar i en eller en grupp terminalers eller ett arbetsställes teleförbindelser diskuteras inte särskilt eftersom alla tre struktu-
rerna är lika känsliga i detta avseende.
Alla företag kommer inte att lämna uppgifter i elektronisk form till tullen. Uppgiftslämnande på blanketter kommer därför att vara en levan— de rutin för tulltjänstemannen. Vid driftavbrott kan därför uppgifter mottas för senare registrering i tulldatasystemet. Även handläggning av ärenden behöver dock kunna ske utan stöd av ett helt fungerande tull— datasystem.
Sammanfattningsvis kan konstateras att risken för avbrott med mycket stora konsekvenser är störst i den centraliserade strukturen. Däremot torde antalet kortare avbrott för begränsad del av verksamheten vara störst i det central-lokala alternativet. Detta alternativ bedöms dock totalt sett som bäst ur sårbarhetssynpunkt eftersom risken för omfat- tande driftstörningar är små.
4.5.3 Säkerhetsaspekter
I samtliga tre datorstrukturer behövs behörighetssystem för tullperso- nalen i fråga om rutinmässig användning av terminaler i systemet. När det gäller rätten att beordra särskilda bearbetningar förutsätts att noggranna behörighetskontroller görs och att alla sådana körningar log- gas. Samtliga strukturer bör medge att ett godtagbart behörighetssystem utformas och används.
Generellt gäller dock att det blir svårare att administrera behörig- hetsregister när informationen är spridd på flera datorer. Riskerna för obehörig åtkomst är vidare större i ett regionalt och ett central- lokalt alternativ. På varje plats finns dock mindre volym data lagrad än i den centrala enheten i den centrala strukturen.
Risker finns med teleöverföring över fasta linjer och vid teleöverfö— ring via datanätet. Det är en avvägningsfråga om kryptering skall an— vändas vid överföring. I detta avseende är det ingen stor skillnad mel- lan strukturerna. I den central-lokala strukturen sker dock en stor del
av datatrafiken mellan terminal och dator utan överföring på telenä- tet.
Kvalitetsskydd avseq i första hand skydd mot ofrivillig förvanskning av data samt att ha metoder för att upptäcka och korrigera felaktigheter. Ett centralt system har fördelar genom att det är så stort att man kan ha specialiserad driftövervakning för varje tillämpningsområde, mer hjälpmedel för analys och kontroll osv. Man kan också lättare bryta felaktiga körningar, åtgärda databasfel, maskinellt klara olika typer av systemmässiga kopplingar osv.
I ett system med många spridda databaser är det svårt att hitta fel och att göra olika typer av avstämningar. De kräver också en säker admi- nistration av programändringar och ställer höga krav på en driftdoku- mentation som kan förstås av många personer. Det blir också svårare att uppfylla de kompetensmässiga kraven på driftspersonalen i en organisa- tion med många driftställen.
Alla systemstrukturer måste kunna tillgodose högt ställda säkerhets- krav. Dessa bedöms dock enklast kunna uppfyllas i en centraliserad struktur. En regionaliserad och en central-lokal struktur kan bedömas erbjuda vissa nackdelar när det gäller behörighetsskydd och kvalitets- skydd.
4.5.4 Registeransvar
Med registeransvar avses ansvar för uppgifter eller data som finns lag- rade i ett register. Registret skall vara definierat till sitt innehåll och sin användning.
Tulldatasystemet kommer att innehålla en mängd olika register. Som exempel kan nämnas register över avgjorda import- och exportärenden, ärenden under behandling, tulltaxa, företagsregister, valutaregister, licensregister, register för spärrar, urval och fördelning på gransk- ningsform samt register för kontroll av t.ex. länderkoder, frihandels- koder och tullnedsättningskoder.
Ansvar för en verksamhet innefattar också ansvar för de data som verk— samheten behandlar. Frågan är hur registeransvaret skall förläggas i en verksamhet som tullverkets, där verksamheten är i hög grad decentrali- serad till lokal nivå och enskilda tjänstemän men också beroende av centrala eller regionala funktioner. Kan eller bör personalen på en lo- kal tullmyndighet eller den lokala tullmyndigheten som sådan ha ansvar för data som registerförs helt utanför deras kontroll (teleöverförda uppgifter) eller utan att de är helt säkra på att uppgifterna är rik— tiga? Kan ansvaret ligga hos teknisk personal som inte har direkt verk- samhetsanknytning?
Man brukar förorda lösningar där ansvar och arbetsuppgifter kan sanman- länkas. För gemensamma register, t.ex. tulltaxa, valutaregister och register för kontroll av olika koder, ter det sig då naturligt att upp— datering och aktualisering av registren sker centralt. För sådana typer av register talar därför praktiska skäl för att registeransvaret samlas centralt inom tullen. För vissa gemensamma register, t.ex. licens- register och företagsregister, där uppgifter från olika externa myndig- heter (kommerskollegium, jordbruksnämnden, SCB) kombineras med uppgift- er som insamlas internt inom tullverket, bör också registeransvaret läggas centralt.
Ansvaret för registrerade uppgifter om ett ärende bör ligga på den lokala enhet som har ansvar för ärendet.
I ett tulldatasystem behöver det således finnas ett samlat ansvar för de gemensamma registren. Kopior av dessa läggs i behövlig omfattning ut till regionala eller lokala datorer. Vidare måste ansvaret för ärende- uppgifter vila på den tjänsteman eller de företag som registrerar dem. Registeransvarsfrågorna kan lösas på ett tillfredsställande sätt i alla tre datorstrukturna, men bedöms enklast kunna åstadkommas i den centra- liserade strukturen.
4.5.5 Aktualitet
Kraven på aktualitet varierar för olika typer av register i tulldata- systemet.
De gemensamma registren kommer huvudsakligen att användas i tillämp- ningar vid import och export av varor. För varje importtillfälle finns en fastställd införseldag (taxebestämmande dag) och för varje export— tillfälle en utförseldag. Registren skall innehålla uppgifter som är aktuella det kalenderdygn då import- eller exporthändelsen anses äga rum. Förändringar av värden i registren kan avse t.ex. avgiftssatser, valutakurser etc. Det kan diskuteras hur lång tidsperiod som skall täckas. En tidsperiod på ca ett år synes dock rimlig.
Aktuell information knuten till export- och importärenden måste finnas tillgänglig vid de lokala enheter som handlägger resp. ärende. Om en lokal enhet inte svarar för hela ärendehandläggningen, såsom vid steg- vis förtullning, måste den samlade aktuella ärendeinformationen finnas tillgänglig vid den lokala enhet där ärendet på nytt anhängiggörs. Om lagringen av ärendeinformationen är uppdelad på flera datorer, krävs överföring mellan dessa som gör att aktuell ärendeinformation finns tillgänglig där ärendet skall behandlas. Tidskraven är dock ganska måttliga. Aktualitetskraven centralt på lokalt registrerad information är låga. Den centrala enheten behöver tillgång till ärendeinformation för debitering och statistik veckovis - om dessa bearbetningar sker centralt. Tillgång centralt till enstaka ärenden torde endast avse ett fåtal ärenden och aktualitetskraven är då små.
Tullverkets gransknings— och kontrollverksamhet bygger på styrt urval och stickprov. För att genomföra denna granskning och kontroll krävs tillgång till ett aktuellt register för spärrar och urval. Detta är praktiskt mycket svårt att åstadkomma i nuvarande manuella system. I tulldatasystemet skulle ett effektivt sådant register kunna byggas in. Det förutsätter emellertid att uppgifter om spärrar och urval snabbt kan spridas från en instans till alla tullmyndigheter ute i landet.
Aktualitetskraven innefattar sålunda bl.a. behov av att ha tillgång till information om import- och exportärenden som anhängiggjorts eller eljest behandlats på olika orter. Behov finns dessutom av att sprida information från en instans till olika tullmyndigheter ute i landet om t.ex. spärrar och urval eller om uppgifter som ingår i olika typer av basregister.
Aktualitetskraven bör lättast kunna lösas i en centraliserad struktur, men bör också utan större svårigheter kunna tillgodoses i en central- lokal resp. i en regional struktur.
4.5.6 Enhetlig handläggning
Två av tullverkets huvuduppgifter är att debitera, uppbära och redovisa tull, andra skatter och avgifter samt att övervaka att gällande in- och utförselföreskrifter iakttas. Vid fullgörande av dessa arbetsuppgifter är det viktigt att föreskrifterna tillämpas rättvist och likformigt. Oavsett var i landet som en vara förs in eller ut bör således resultat- et av motsvarande klareringsåtgärder bli detsanma. Det är givetvis också önskvärt att nivån på tullverkets kontroll är i stort sett den- samma på olika orter.
Som ett led i dessa strävanden har detaljerade regler utfärdats för hur olika typer av ärenden skall handläggas. I nuvarande manuella system är emellertid önskemål om likformighet svåra att uppfylla med hänsyn till bl.a. olikheter i personalsammansättning och personaltillgång på olika
orter.
Internationellt - och då främst inom EG samt mellan EG och EFTA — pågår olika projekt som syftar till att harmonisera tullprocedurerna och upp- giftslämnandet till tullen i olika länder. Som ett resultat av detta arbete skall Sverige fr.o.m. den 1 januari 1988 börja använda enhetsdo- kumentet vid export, transitering och import. Samtidigt skall också en europeisk transiteringsordning börja tillämpas. Dessa faktorer medför nya krav på en likformig handläggning av olika typer av ärenden inte enbart inom landet utan också i förhållande till tullmyndigheterna i andra länder.
Vid en tulldatorisering förstärks kraven ytterligare på standardisering och likformighet. Det gäller inte enbart handläggningsrutinerna utan också sådana saker som informationsinnehåll, begrepp och begreppsdefi- nitioner samt kommunikationsregler m.m.
Kraven på enhetlig handläggning måste tillgodoses på ett i huvudsak likvärdigt sätt oavsett valet av datorstruktur. Det är dock sannolikt att detta enklast kan ske i en central datorstruktur.
4.5.7 Stöd åt företag och myndighter
Kravet att ge stöd och god service till allmänhet, företag och andra myndigheter är viktigt för tullverket. När tullverksamheten datoriseras skapas förutsättningar för förbättrad och vidgad service åt tullens externa intressenter.
Stöd åt företag
Det är viktigt att transportmedel och gods kan passera gränsen snabbt och utan onödiga hinder samt att klareringsåtgärderna kan göras på ett enkelt och smidigt sätt. Möjligheterna att uppfylla en sådan målsätt— ning ökar vid en tulldatorisering.
Tullverkets kunder avses erbjudas möjlighet att överföra information för förtullning och utförsel av gods på elektronisk väg. Sådant upp- giftslämnande skall dock grundas på ett medgivande från tullen till resp. företag. Det skall också vara möjligt för tullens kunder att i förväg - i avvaktan på väntade import- eller exportsändningar - över— föra information till tulldatasystemet. Denna information skall sedan i samband med gränspassagen snabbt kunna aktiveras och användas för ett smidigt klareringsförfarande.
För att framställa den information som behövs för förtullning och ut— försel av gods kommer kunderna att erbjudas möjlighet att som hjälpme— del använda program och vissa register i tulldatasystemet. Detta skall kunna ske från egen terminal. Det kan även prövas om det är möjligt för tullen att tillhandahålla särskilda kundterminaler som ställs ut på vissa platser.
Till kunder som vill utnyttja egna program och datorresurser för att framställa motsvarande information skall tullverket kunna tillhanda-
hålla vissa register ur tulldatasystemet, såsom t.ex. tulltaxa, regis- ter över införselbestämmelser, valutaregister etc.
Det stöd och den service som nu berörts kan tillgodoses på ett i huvud— sak likvärdigt sätt i en central, en regional och en central-lokal datorstruktur.
En annan aspekt på stödet till företagen är möjligheterna att erbjuda individuellt anpassade anslutningsformer för att elektroniskt överlämna uppgifter. En central-lokal struktur bör erbjuda de bästa förutsätt— ningarna härvidlag.
Service åt myndigheter
Service till myndigheter hänger främst samman med den skyldighet att lämna ut uppgifter som åligger tullmyndighet enligt tullagen. Genom en datorisering kan denna uppgiftsskyldighet fullgöras snabbare och effek- tivare än f.n. och möjligen också i striktare former.
Tulldatasystemet kommer att utformas så att underlaget för handelssta- tistiken kan tas fram snabbare. Kvalitetskontrollen avses också utföras av tullen. Detta bör medföra att datorbearbetningarna hos SCB av dessa
uppgifter blir mindre omfattande.
Avsikten är att i samarbete med kommerskollegium och jordbruksnämnden skapa licensdatabaser i tulldatasystemet. I dessa databaser skall licensmyndigheterna registrera beviljade licenser och tullmyndigheterna anteckna genomförd import eller export. Genom tillkomsten av sådana databaser rationaliseras licensverksamheten och skapas också förutsätt- ningar för en förbättrad service från tullverkets sida gentemot dessa myndigheter. Jordbruksnämnden bör även i övrigt kunna få information som kan underlätta dess arbete. Förbättrad service kan även lämnas till andra myndigheter, t.ex. transportrådet.
Servicen åt myndigheter kan tillgodoses på ett i huvudsak likvärdigt sätt i en central, central—lokal eller regional datorstruktur.
4.5.8 Verksamhetsanpassning
Den datorisering som är aktuell för tullen baseras på tullprocedurer som på ett antal punkter avviker från dagens förhållanden och som be- skrivits utförligt i tidigare kapitel. Tulldatasystemet är således ut- format i direkt anslutning till den bild som utredningen presenterat av hur tullens verksamhet på området beskattning och statistik i framtiden kan bedrivas.
Med stöd av tulldatasystemet kommer tullen i framtiden att handlägga huvuddelen av sina ärenden. Systemets funktion och uppbyggnad får där- med väsentlig betydelse för hur arbetet utförs, organiseras och leds inom tullen.
Datorstrukturen måste vara anpassad till var och hur ärendeuppgifter tillförs, var register hålls och var bearbetning sker m.m. Datorstruk- turen är emellertid underordnad tulldatasystemet som i sin tur är un- derordnat det sätt på vilket verksamheten vid tullen bedrivs. Detta sätt bestäms f.ö. i väsentlig mån av internationella överenskommelser, av trafikströmmarnas utveckling och statsmakternas föränderliga krav på kontroll m.m.
I handläggningen av de vanligaste import- och exportärendena medverkar knappast den regionala nivån i tullverket. Det kan därför sägas att en regionaliserad datorstruktur inte har någon egentlig förankring i det sätt på vilket verksamheten i — första hand handläggning av import- och exportärenden - bedrivs inom tullen. Mot denna bakgrund kan den cen- trala resp. den central-lokala datorstrukturen bedömas vara neutrala med avseende på hur de påverkar förutsättningarna för utvecklingen av tullens framtida verksamhet.
4.5.9 Organisationsanpassning
I tullverket finns f.n. ett antal enheter med olika organisatorisk ställning. Dessa enheter är generaltullstyrelsen, tulldirektioner (7 st.), distriktstullkammare (21 st.), tullkammare (18 st.), tullavdel- ningar (18 st.) och tullstationer (40 st.). Primäruppgifter i samband
med import och export tillförs främst på låg nivå i organisationen. I regel sakbehandlas ett ärende endast på en nivå inom tullverket, nämli- gen på den nivå där ärendet först anhängiggörs.
I ett datoriserat tullverk kommer uppgifter att tas emot vid lokala en- heter som är i direkt kontakt med gods— och trafikflödet samt vid lo— kala enheter som får uppgifter utan omedelbart samband med trafiken. Uppgifterna kommer att tillföras på blanketter och i elektronisk form. De ärenden som uppgifterna avser konmer att handläggas vid lokala enhe— ter i direkt kontakt med trafiken och vid kontrolltullanstalter. Gene- raltullstyrelsen lämnar bestämmelser för handläggningen och mottar in- formation efter avslutad handläggning.
Med viss förenkling kan därför tulldatasystemet och den tullprocedur detta bygger på sägas implicera tre funktionella nivåer i tullverket. Det är emellertid möjligt att det kan behövas ytterligare en nivå för att styra resursfördelningen, för att samordna och leda kontrollverk- samhet, för att leda personalutveckling och utbildning samt för att följa policy och resultat m.m. Dessutom förekommer inom tullverket verksamhet som inte berör tulldatasystemet, t.ex. gränsbevakning och spaningsverksamhet. Även sådan verksamhet kan behöva samordnas och ledas över ett större område.
En genomgripande datorisering av de grundläggande arbetsrutinerna i tullverket kan antas på ett avgörande sätt påverka förutsättningarna för tullverkets organisatoriska uppbyggnad.
Av de tre datorstrukturerna är den centrala strukturen helt utan påver- kan på den framtida organisationsstrukturen. Den central-lokala kommer att rymma så många lokala datorer att den inte heller egentligen påver- kar förutsättningarna för den framtida organisationen. Den regionala datorstrukturen kan antas innehålla fyra till tio regiondatorer. Det torde vara ofrånkomligt att ett visst samband skulle komma att råda mellan å ena sidan antalet sådana och deras lokalisering samt å andra sidan den framtida utformningen av tullverkets regionala organisation.
En regional datorstruktur vidlåds därför av nackdelen att den minskar handlingsfriheten vid en erforderlig, framtida organisationsöversyn. De
övriga två strukturerna är neutrala i detta avseende, särskilt gäller detta den centrala strukturen.
4.5.10 Överskådlighet och enkelhet
Datalagringen och bearbetningen bör organiseras så att den kan över— blickas av användarna. Detta gäller även när systemet ur användarens synvinkel fungerar som en enhet.
Erfarenheterna visar att det för användarna är viktigt att veta hur data lagras för att de skall få en god förståelse av hur systemet fun- gerar. I vissa fall kan man behöva göra datalagringen mindre tekniskt effektiv, t.ex. genom lokal lagring av registerkopior, för att få en enklare och klarare datastruktur. Närhet till den plats där bearbet- ningen sker är alltså av betydelse. En indelning kan göras i gemensamma register och ärenderegister.
De gemensamma registren innehåller grundläggande information som används i flera tillämpningar. Som exempel kan nämnas
- tulltaxa,
- företagsregister,
— valutaregister,
- länderkoder,
- frihandelskoder,
— tullnedsättningskoder, - prisregister.
För de olika ärendetyperna utformas olika delsystem. Varje ärendetyp ger uppghov till ärendeuppgifter knutna till resp. delsystem. Systemet bör byggas upp så att det direkt speglar den verksamhet det skall stöd- ja. Rutinerna i ADB-systemet bör motsvara rutiner i ärendehandläggning— en. Lagring av data bör göras så att den återspeglar objekten i verk- samheten.
Tulldatasystemet är knappast så komplext att valet av datorstruktur på ett avgörande sätt påverkar användarnas möjlighet att överskåda det
sätt på vilket systemet fungerar. Det är dock ofrånkomligt att den när- het som användare får till maskiner, register och bearbetningar i en central-lokal struktur innebär ett visst försteg för en sådan lösning.
4.5.11 Användarinflytande
Med användarinflytande avses att ge anställda inom tullverket möjlighet att påverka utformningen av datorstödet. Med anställda avses i första hand datoranvändare utanför den centrala ADB-enheten.
Användarinflytandet kan komma till uttryck genom att användarna själva utvecklar och genomför sina förslag eller genom att användarna ställer förslag som närmare utformas av någon mer datakunnig.
God möjlighet till användarinflytande stimulerar den anställde till ett större engagemang för sina arbetsuppgifter och tvingar den anställde att noggrant sätta sig in i verksamheten. Användarinflytande främjar därmed god arbetstrivsel och god arbetsmiljö.
Stora delar av datorstödet kommer initialt att vara utvecklat gemensamt för hela tullverket. Användarpåverkan i detta sammanhang får organise- ras i särskild ordning och det synes inte föreligga någon skillnad i möjligheterna härtill mellan olika datorstrukturer.
I ett driftskede ökar dock användarnas möjlighet att påverka datorstöd- et om driften sker i ett system med central—lokal datorstruktur jämfört med om driften sker i ett system med central datorstruktur.
Möjligheterna att använda lokala system som kompletterar det generella systemet torde också i praktiken vara störst i den central-lokala strukturen. Någon teknisk begränsning för att tillgodose lokala behov även i den centrala strukturen finns dock knappast. I praktiken finns dock en skillnad som hör samman med närhetsfrågorna, personlig service etc.
Den centrala utvecklingsfunktionen behöver ha en välutvecklad kontakt- yta mot fältorganisationen. I den centrala strukturen finns ingen lokal
driftsorganisation och inte heller någon lokalt verksam systemkompe- tens. Detta ger dåliga förutsättningar för användarinflytande. I en central-lokal datorstruktur finns på lokal nivå personal som tar ansvar för den dagliga datordriften, kan ADB-systemen och som fortlöpande har kontakt med sakverksamheten. Den central-lokala strukturen kräver också att det finns viss lokalt verksam systemkompetens. Förutsättningarna är då genast bättre för användarinflytande. Förutsättningarna för använ- darinflytande i en regionaliserad struktur är i huvudsak likvärdiga med dem i en centraliserad struktur, bortsett från att det geografiska avståndet mellan användare och systemspecialister är mindre.
Sammanfattningsvis kan bedömas att kravet på användarinflytande och på- verkan uppfylls bäst i den central—lokala strukturen, näst bäst av den regionala strukturen och sämst i den centrala strukturen.
4.5.12 Samordning och standardisering
Det är väsentligt att användarna av tulldatasystemet skall uppleva det som ett enhetligt system. Uppbyggnad och utformning av t.ex. pålogg— ning, behörighetskontroll, användning av funktionstangenter skall vara enhetliga i hela systemet. Detta gäller oberoende av vilken struktur som väljs.
Information från de olika delsystemen kan också behöva sambearbetas, t.ex. vid efterkontroll. Olika statistiska bearbetningar kommer att göras mellan olika delsystem och olika geografiska områden. Krav finns således på samordning och standards som gör detta möjligt.
Kraven på samordning och standardisering är lättast att lösa i en rent central struktur men är givetvis även möjliga att lösa i de övriga strukturerna.
4.5.13 Anpassbarhet
Med anpassbarhet avses att det skall vara möjligt att snabbt kunna in— föra ändringar i och kompletteringar av det datorstöd som är generellt
för hela tullverket. Dessutom skall det vara möjligt att ute på arbets- platserna kunna utveckla egna datorstödda rutiner, anpassa det gene— rella stödet till lokala förutsättningar etc. Den driftsmässiga anpass— barheten innebär också att man skall kunna prioritera mellan olika bearbetningar.
När det gäller generella ändringar kan konstateras att förutsättning- arna för att vidta sådana i ringa grad påverkas av datorstrukturen. Om ändringen skall ske med mycket kort varsel, är dock en central struktur att föredra .
Samtliga aktuella datorstrukturer bör kunna tillgodose kravet på att kunna anpassa generellt datorstöd till lokala varianter. Möjligheterna att tillgodose alla krav på lokalt varierade system torde dock vara bäst i en central—lokal struktur, bl.a. genom den nära kontakten som där finns mellan användarna, utrustningen och systempersonalen.
Störst driftsmässig flexibilitet erhålles i en central-lokal struktur. På det lokala planet kan icke tidskritiska bearbetningar lätt priorite- ras om. Anpassning kan också lätt ske till kundernas krav på öppethål- lande. Den lokala flexibiliteten begränsas dock i viss mån av centrala
driftkrav.
Sammanfattningsvis kan bedömas att kravet på anpassbarhet bäst uppfylls av en central-lokal struktur och i något mindre grad av de regionala resp. centrala strukturerna.
4.5.14 Tillgänglighet för tullen
Begreppet tillgänglighet begränsas här till att omfatta åtkomst till systemet från tullens terminaler. Om terminaler inte kan användas beror detta på fel i terminalutrustning, kommunikation eller dator.
I framtiden förutsätts ett stort antal av tullverkets olika ärenden handläggas med datorstöd. Tjänstemännen kommer då att bli beroende av tillgång till en terminal för att kunna utföra olika arbetsuppgifter. Detta leder till att systemet måste vara tillgängligt under tullkla-
reringstid, vilket på vissa orter i praktiken kan innebära dygnet runt. Brister i tillgängligheten leder till störningar i trafikflödet. Manu- ella reservrutiner kan endast i begränsad mån undanröja sådana stör- ningar.
För att förebygga oplanerade avbrott i en central struktur kan dubble- ringar av utrustningar göras för att nå en större tillgänglighet till systemet. Det är dessutom möjligt att ha mer kvalificerad expertis tillgänglig när något fel uppträder. Dessa åtgärder är emellertid dyr- bara. I en central struktur är det vanligen så att antingen är hela systemet tillgängligt eller inte tillgängligt. I en struktur med regio— nala eller lokala datorer behöver reservåtgärderna inte vara så omfat- tande. Någon av dessa datorer kan tillfälligt vara ur drift utan att detta påverkar verksamheten på andra orter. Bearbetningarna kan då med viss kapacitetsnedsättning överföras till annan regional eller lokal dator för en begränsad tidsperiod för att utföra kritiska arbetsmoment vid ett driftavbrott.
Tillgängligheten är emellertid även beroende av att kommunikationsnätet fungerar. Det är säkrare att använda ett rent lokalt nät än att använda televerkets linjer, även om det nya digitala datanätet ger möjligheter till omkoppling vid fel i någon del av nätet. En struktur där terminal- trafik inte sker på televerkets nät bidrar till att öka tillgänglighe- ten. Alla här aktuella strukturer medför emellertid att många arbets- ställen och terminaler kommer att vara anknutna till dator via telenä- tet. Endast den central-lokala strukturen kan i väsentlig grad bygga på kommunikation via lokala nät.
Då det gäller att möta olika lokala krav och behov av öppethållande kan andra alternativ än den centrala strukturen ge större flexibilitet. I en central-lokal struktur kan tillgängligheten lättare anpassas så att systemet på olika orter hålls öppet på de tider som verksamheten där kräver.
Sammanfattningsvis kan den central—lokala strukturen sägas vara något bättre ur tillgänglighetssynpunkt än en regional eller en central struktur eftersom en relativt stor del av kommunikationen sker på lokala nät och driftavbrott på en lokal dator drabbar relativt få.
4.5.15 Tillgänglighet för företagen
Företagen behöver tillgång till tulldatasystemet för att kunna lämna uppgifter i elektronisk form. Vidare behövs tillgång till vissa av de gemensamma registren, t.ex. tulltaxa, import- och exportbestämmelser samt koder för att korrekta uppgifter skall kunna användas.
Den vanligaste formen för elektronisk överföring torde bli satsvis kommunikation av kompletta tulldeklarationer, exportanmälningar etc. Företagens behov torde bäst tillgodoses om flera alternativ för över— föring erbjuds, t.ex. direkt till lokal enhet där ärendet skall handläggas eller till central enhet då ärendena skall handläggas vid olika lokala enheter. En sådan valfrihet kan endast åstadkommas i det central-lokala alternativet.
Uppgifter som lämnas på magnetband eller diskett kan komma att bli alternativ för företag med mycket omfattande datavolymer. Tullens möj- lighet att ta emot sådant material kan emellertid av kostnadsskäl för- utses bli begränsad till ett antal platser.
Om behov finns kan man även försöka utveckla en möjlighet att direkt via s.k. kundterminal registrera t.ex. en tulldeklaration i tulldata- systemet på samma sätt som görs av tullpersonal. I det central—lokala alternativet ansluts kundterminalerna till den lokala dator där ärendet skall behandlas. Detta bör vara en fördel för såväl företagen som tull- en jämfört med övriga alternativ.
Tillgången till gemensamma register för tullbehandling kan nås på olika sätt. Större företag med egna tullsystem kan prenumerera på register- ändringar. Tullen bör även kunna erbjuda frågemöjligheter direkt via terminal.
Sammanfattningsvis kan bedömas att flest möjligheter och bäst tillgång till tulldatasystemet erbjuds med den central-lokala strukturen.
i l l ; i
4.5.16 Lagring och åtkomst till register
Den lagrade informationen kan uppdelas på gemensamma register, t.ex. tulltaxa, företagsregister, import- och exportbestämmelser, som alla behöver tillgång till, samt ärenderegister som de enheter som medverkar i ett ärendes handläggning behöver tillgång till. Utdrag ur ärende— registren behövs även för framställning av handelsstatistik och upp- börd.
Gemensamma register
De gemensamma registren behövs inom hela tullverket för den datorisera- de ärendehandläggningen. Vissa register, t.ex. tulltaxa, behöver även vara tillgänglig för företag med datoriserade import- och exportruti- ner. Dessa register förutsätts ä jour-hållas centralt.
I den centraliserade strukturen har alla tillgång till aktuella register centralt. I de övriga strukturerna förutsätts att register- kopior finns på övriga datorer. Åtkomst till aktuella gemensamma register är enklast att lösa i en centraliserad struktur.
Arenderegister
Åtkomst till all information knuten till ett ärende behövs i första hand för de lokala enheter som handlägger ärendet. Uppdatering av information i ärendet bör endast vara tillåten för den organisatoriska enhet till vilket ärendet hör. Utdrag ur den detaljerade ärendeinforma- tionen behövs för olika statistiska och övergripande bearbetningar.
Åtkomst till hela ärendeinformationen för tullverket kan enklast åstad- kommas i en centraliserad struktur. I en central—lokal struktur kan en uppdelning göras så att ett utdrag ur ärendeinformationen finns cen- tralt åtkomlig medan den detaljerade ärendinformationen endast kan nås lokalt, dvs. för de egna ärendena. Åtkomst till andra än egna ärenden är svårast att lösa i en fullt genomförd regionaliserad struktur.
4.5.17 Åtkomsttid
Med begreppet åtkomsttid avses den tid som åtgår från det att en tull- tjänsteman sänt en uppgift från en terminal till det att svar erhålls.
I arbetssituationer med direkt kundkontakt, t.ex. vid klarering av for- don och gods, måste krav ställas på svarstider uppgående till högst ett par sekunder. Vid andra ärendetyper, exempelvis granskning av importan- mälan i steg 2, kan troligen något längre svarstider accepteras. I båda fallen rör det sig om enkla transaktioner för ett enstaka ärende som utförs i realtidsmiljö.
Omloppstid vid satsvisa bearbetningar och väntan på material från såda- na kan också sägas ingå i begreppet åtkomsttid. Denna typ av bearbet- ningar kommer troligtvis att finnas för vissa rutiner även om de flesta kommer att ske i realtid. Det är givetvis inte möjligt att vid satsvisa bearbetningar få svar omedelbart. I stället får rutiner byggas upp som medger att bearbetningar sker på utlovade tider så att väntetider därutöver kan undvikas.
Åtkomsttiden har en central betydelse för arbetsmiljön. Ett system som används vid kundkontakter och som inte ger acceptabla svarstider kommer knappast att accepteras av användarna.
Den faktor som i första hand påverkar svarstiden är om datakommunika— tionen baseras på lokalkommunikation eller på fjärröverföring, dvs. överföring via televerkets nät. Vid fjärröverföring sjunker hastighe- ten, vilket har en avgörande inverkan på den totala svarstiden. Då te- leverket kan ta sitt nya digitala telenät i bruk kommer dock överfö- ringshastigheten att kunna öka.
En överbelastad datormiljö kan också medföra längre svarstider. Sådana miljöer uppstår ofta i stora installationer med många anslutna termina- ler där mycket maskinkapacitet åtgår till administration av de många samtidigt pågående bearbetningarna.
En komplicerad datorstruktur, med åtkomster genom flera datorer, kan även den medföra längre svarstider. Fördröjningen kan vara 1-2 sekunder per dator.
Vidare påverkas åtkomsttiden av vilken typ av bearbetning eller åtkomst som begärs. Enkla frågor i ett realtidssystem kan ofta besvaras sekund— snabbt, medan frågor som innebär omfattande sökningar i register ofta ger minutlånga väntetider. Det väsentliga är att de vanliga ärendetyp- erna har korta och jämna svarstider.
Sammanfattningsvis kan sägas att det är enklare att inom tullen få korta svarstider i en central-lokal struktur, där avståndet mellan terminal och dator i nånga fall möjliggör lokal anknytning via kabel. Denna struktur kan även i vissa fall medge att egna resurskrävande bearbetningar, t.ex. satsvisa bearbetningar och back up—tagningar, kan ske på de tider då belastningen på systemet i övrigt inte är så hård. Detta är svårare i andra datorstrukturer.
Krav på korta åtkomsttider för tullen torde bäst bli tillgodosedda i en central- lokal datorstruktur, mindre väl i en regional struktur och sämst i en centraliserad datorstruktur.
4.5.18 Arbetsmiljöfrågor
Här behandlas datorstrukturens påverkan på arbetsmiljön varvid uppdel- ning görs på olika typer av arbetsplatser.
För människors trivsel på arbetsplatsen är bl.a. de sociala kontakterna med arbetskamraterna en viktig faktor liksom möjligheterna till påver- kan på arbetssituationen och arbetssättet. Det är också viktigt att man kan känna ett ansvar för sina arbetsuppgifter. Ett införande av dator- stöd kan få positiva och negativa effekter på arbetsmiljön. Ett bra da- torstöd kännetecknas av att användaren stimuleras och att hans möjlig- heter att utföra ett bra arbete ökar. Erfarenheterna talar för att man är obenägen att gå tillbaka till manuella rutiner efter att ha prövat datorstöd i arbetet. Ett illa utformat datorstöd kan dock verka som en stressfaktor och därigenom ge en dålig arbetsmiljö.
Det är svårt att ange hur stor vikt som skall läggas på de rent psyko- logiska faktorerna. För i övrigt likvärdiga strukturer bör dock ett försteg ges till en central-lokal struktur där bearbetningar sker i ut- rustning som finns nära användaren.
Med konventionella arbetsplatser avses arbetsplatser där man inte arbetar med terminal. Kontakterna med ADB—systemet sker i stället via registreringsunderlag och listor m.m. Andelen arbetsplatser med denna typ av datorstöd förutses dock bli litet i tulldatasystemet. För dessa arbetsplatser är det utformningen av driftrutinerna för de satsvisa bearbetningarna som påverkar arbetsmiljön. Omloppstider, väntan på listor från bearbetningar och möjligheter till omprioriteringar utgör här väsentliga bedömningsgrunder. De datorstrukturer som ger användaren möjlighet att påverka driftsplaneringen bör här ges försteg. Det är också viktigt att tiderna för satsvisa bearbetningar följer uppgjord tidsplan, så att användarna kan planera sin egen verksamhet.
Kraven är svårast att uppfylla i en central datorstruktur. De struktu- rer som medger viss lokal driftsplanering och där placeringen av datorn är sådan att man slipper långa transporter uppfyller kraven bäst.
Antalet terminalarbetsplatser är i princip oberoende av datorstruktur. De flesta tulltjänstemäns kontakter med tulldatasystemet kommer att ske via terminalarbete.
I tulldatasystemet kommer tjänstemännen att utnyttja terminalen som ett naturligt och nödvändigt redskap för att utföra sina arbetsuppgifter. Terminaler och rutiner måste utformas med hänsyn till detta.
Det är väsentligt att kraven på den framtida arbetsplatsen läggs fast. De faktorer som bör beaktas är bl.a. tid vid terminal, tillgång till terminal, ergonomi och typ av utrustning.
Det är också väsentligt att en grundmiljö skapas där varje tulltjänste- man förstår och har en överblick över det datorstöd som finns så att han kan använda det på ett effektivt sätt.
En bra terminalarbetsplats kan i princip utformas oberoende av dator- struktur. Betydelsen av korta åtkomsttider, som har behandlats i det föregående, kan dock knappast överskattas i detta sammanhang.
Även arbetsmiljön vid datordrift behöver uppmärksammas. Här aktualise- ras frågor om bl.a. skiftarbete, personberoende och möjligheter till utveckling och sociala kontakter. Tillgänglighetskravet medför att bemanning behövs under stor del av dygnet eftersom verksamheten är beroende av trafiken. Ensamarbete bör undvikas, men även av andra skäl bör man sträva efter en arbetsmiljö som kan erbjuda såväl professionel- la som sociala kontakter.
I en central struktur kan kraven på en tillräckligt stor driftenhet för att skapa en social och professionell miljö utan beroende av nyckelper- soner tillgodoses väl. I en regional struktur fördelas resurser på fle- ra likvärdiga enheter. Kraven kan därmed inte lika lätt tillgodoses. I en central- lokal struktur kan knappast en professionell ADB—miljö ska- pas vid de lokala enheterna. ADB—arbetet kan där behöva kombineras med annat arbete. En nackdel med en central struktur är att regelmässigt skiftarbete knappast kan undvikas med anledning av de krav på tillgäng- lighet som reses av det samlade tulldatasystemet. I en central—lokal struktur kan i många fall arbete utanför ordinarie arbetstid utföras med stöd av endast lokal och operatörslös datordrift.
En professionell miljö är viktig för att ADB-utveckling skall kunna ske effektivt. Det måste finnas möjligheter att diskutera problem med arbetskamrater och det måste finnas ersättare vid semestrar m.m. Ett annat viktigt krav är att det finns en bra och produktiv teknisk miljö, dvs. bra programvaror, tillräcklig ADB-kapacitet, standardisering och enhetliga lösningar.
Erfarenheter talar för att en centralt samlad utveckling erbjuder den bästa miljön. Regionala enheter kan få svårt att erbjuda en stabil ut- vecklingsmiljö.
Arbetsmiljöfrågorna rymmer som synes åtskilliga aspekter. Om de tre datorstrukturerna ändå på ett sammanfattande sätt skall värderas efter hur väl de uppfyller arbetsmiljökrav måste detta bedömas innebära att
den central-lokala strukturen ges försteg. Skäl härtill är att en professionell miljö för datordrift och systemutveckling kan skapas centralt. Vidare finns en daglig kontakt mellan användare och de lokala driftenheterna.
4.5.19 Volymutveckling
Under de senaste åren har antalet import- och exportsändningar ökat med 5-7 % per år. En fortsatt ökning i denna takt är möjlig. Uppgifter om enskilda ärenden behöver vara snabbt tillgängliga under i vart fall sex månader för ev. omtulltaxering. I samband med efterkontroller behöver sökning enkelt kunna göras även i registret över äldre ärenden. Detta komner att ställa stora krav på lagring och hantering av samt åtkomst till avsevärda datavolymer.
Den datorstruktur som väljs bör alltså medge betydande flexibilitet när det gäller utbyggnad av lagrings- och bearbetningskapaciteten. Någon direkt teknisk begränsning finns egentligen inte för någon av de olika strukturerna. Skillnaden kan i stället uttryckas i ekonomiska termer. Det är ofta så att man i decentraliserade system måste bygga in en kapacitetsreserv, vilket initialt kan leda till en högre kostnad. Detta medger dock att volymen under en tid kan öka utan att ytterligare investeringar behöver göras. När reserven sedan är förbrukad uppkommer en ganska stor kostnad eftersom modifieringar i systemet då ofta måste göras. En central struktur kan ofta byggas ut mer kontinuerligt men har sällan någon större outnyttjad kapacitet. I en decentraliserad struktur måste varje anläggning dimensioneras efter den regionala eller lokala toppbelastningen. Även detta tenderar att leda till att viss överkapa- citet byggs in i sådana strukturer. Detta är en realitet på tullens område där verksamheten vid landets tullavdelningar uppvisar betydande skillnader i hur arbetsbelastningen varierar över dygnet.
En jämn och behovsnära kapacitetsanpassning kan därför enklast göras i en central struktur. Anpassningen blir mindre fullständig i en regiona- liserad struktur. I en central—lokal struktur kommer man alltid att ha
viss överkapacitet som knappast kan utnyttjas.
4.5.20 Arvet
I den lokala handläggningen av tullärenden används f.n. inte datorstöd. Därvid bortses från den lokala registreringen av deklarationer som förekommer vid två arbetsställen. Något arv i form av system och ut- rustning som kan påverka valet av framtida datorstruktur finns därmed inte i denna verksamhet.
Centralt i tullverket används datorstöd för bl.a. framställning av tullräkningar, betalningsbevakning och sammanställning av underlag för utrikeshandelsstatistiken. De system och de utrustningar som används för dessa ändamål är starkt föråldrade. Tullverket har nyligen hos re- geringen begärt att en begränsad modernisering av system och utrustning skulle få ske. En datamässig överlevnad fram till början av 1990-talet bedömdes kunna nås med investeringar uppgående till drygt 10 milj. kr. Regeringen beslöt dock, med hänvisning till tulldatautredningens ar- bete, att minsta möjliga investering - mindre än 3 milj. kr. — får göras.
De datasystem och datorutrustningar som finns centralt inom tullen för uppbörd m.m. är således både föråldrade och avskrivna när ett tulldata— system mer påtagligt börjar användas inom tullen. Detta datorstöd på— verkar därför inte heller valet av datorstruktur.
Möjligen skulle dock kunna hävdas att en viss kompetens finns att hand— ha ett centralt system för bl.a. uppbörd och statistik. I en organisa- tion som i övrigt saknar dataerfarenhet skulle det kunna vara av värde att åtminstone i organisatoriskt hänseende kunna bygga vidare på en viss kompetens. Detta skulle i så fall tala för att tullräkningar - i vart fall under en viss tid - bör framställas centralt även i ett nytt tulldatasystem.
Oavsett vilken datorstruktur som väljs kan det bli aktuellt med vissa anordningar för att underlätta utfasningen av det gamla datasystemet.
Vad nu sagts innebär att befintliga datasystem och datorutrustningar inte påverkar valet av datorstruktur för tulldatasystemet.
4.5.21 Stegvist införande
Ett fullständigt tulldatasystem blir stort och komplext. Det är därför nödvändigt att sätta olika delsystem i drift successivt. Alla tullan- stalter kan heller inte anslutas samtidigt. Av betydelse är därför vilken handlingsfrihet som de olika datorstrukturerna erbjuder till ett stegvist uppbyggande även av datorstrukturen.
Den centraliserade strukturen kräver en näst intill full uppbyggnad av den centrala enheten innan systemet kan börja införas i produktionen. Även för försöksverksamhet i blygsam skala krävs att de centrala funk— tionerna till sin huvuddel är tillgängliga. Detta innebär att omfat- tande investeringar görs först. Därefter kan dock tekniskt en mycket snabb driftintroduktion göras över hela landet. Investeringarna för varje driftställe som ansluts blir också små. Det blir närmast utbild- ningskapaciteten som är styrande för introduktionstakten.
I en regionaliserad struktur behövs vissa centrala funktioner och minst en regional enhet innan driften kan inledas. Ungefär motsvarande behövs innan försöksverksamhet kan inledas. Även detta förutsätter betydande initiala investeringar. Introduktionen är sedan bunden till en region. Med hänsyn till att ärenden kan inledas och avslutas inom olika region- er framstår detta som olämpligt.
I den central—lokala strukturen kan utveckling och försöksverksamhet starta på lokal datornivå. En successiv start med måttliga investering- ar initialt kan härigenom ske.
Sammantaget innebär detta att den centraliserade strukturen erbjuder den bästa handlingsfriheten för successiv introduktion tulldatasyste- met när detta väl är utvecklat. Den central-lokala strukturen ger god handlingsfrihet i detta avseende samt erbjuder möjlighet till små— skalig försöksverksamhet. Däremot kan den regionala strukturen vid ett stegvist uppbyggande bedömas medföra väsentliga begränsningar i val av den ordning i vilken tullanstalter skall anslutas.
4.5.22 Underhållsfrågor
Med underhåll menas de åtgärder som krävs för att vidmakthålla och ut- veckla systemet i drift så att ställda krav uppnås. I underhållsarbetet ingår dels tekniskt underhåll avseende datorer och andra tekniska kom— ponenter, dels system- och programunderhåll innefattande programvara, blanketter, rutiner o.d.
Det tekniska underhållet antas, oberoende av systemstruktur, skötas av det företag som levererar utrustning eller av detta kontrakterad servi- ceorganisation. Viktigt i detta sammanhang är att det samlade ansvaret för teknisk utrustning om möjligt ligger på en avtalspart. Det tekniska underhållet blir mer komplicerat ju fler tekniska komponenter som ingår och ju mer utspridda dessa är. Den central-lokala strukturen ställer således störst krav på en geografiskt väl utbyggd serviceorganisation. Det är emellertid inte rimligt att ställa samma krav på inställelsetid för servicetekniker i denna struktur som i de övriga, eftersom konse— kvenserna vid maskinstörningar inte blir lika omfattande.
I samtliga strukturer förutsätts ingå att samlade centrala resurser skall finnas för system- och programutveckling. I den central-lokala och den regionala strukturen är dock sannolikheten större att lokala varianter av delar av tulldatasystemet förekommer. Sådana förhållanden medför att förändringar måste införas i flera programversioner vilket är ett merarbete. Då förändringar införs måste uppdatering av program- varan ske på ett antal datorer.
I den central—lokala strukturen kan underhållsarbetet också försvåras om de centrala och lokala utrustningarna inte ger samma utvecklings— miljö, t.ex. i fråga om operativsystem och systemprogramvara. I detta fall krävs kompetens för utvecklingsarbete i de båda miljöerna.
En fördel för underhållet i de central-lokala och regionala struktu- rerna bör vara att dessa medför en ökad systemkunskap ute i verksamhe— ten. Kraven på modifiering och utveckling blir härigenom bättre utredda och underbyggda. Dessa alternativ ger också förutsättningar för begrän- sade lokala och regionala kompletteringar till bassystemet.
Sammantaget måste dock sägas att underhållsfrågorna enklast och effek— tivast kan skötas i den centrala strukturen.
4.5.23 Beprövad teknik
Den centrala strukturen är den klart mest beprövade typen av lösning för rikstäckande system. Tekniska lösningar finns för databashantering, datakommunikation och datasäkerhet. Lång erfarenhet finns av drift och underhåll av sådana strukturer. Det finns också gott om personer att tillgå med mångårig erfarenhet av utveckling, drift och underhåll i sådana miljöer. Det omfattande datautbytet med många externa system via datakommunikation är dock ett förhållande som är mindre väl beprövat.
Den central-lokala strukturen är också prövad i ett flertal system, t.ex. inom bankvärlden. Utvecklingen är f.n. också mycket snabb för den typ av lokaldatorer som det här kan bli frågan om. Detta innebär att denna typ av utrustning inte är lika väl beprövad i praktisk drift som stordatorerna. Nya datortyper och utvecklingshjälpmedel innebär alltid ett risktagande. Tillgången till kompetens på ny utrustning och pro- gramvara är också begränsad.
I den central-lokala strukturen förutsätts att ärendeinformation lagras såväl lokalt som centralt. Lokalt lagras detaljerad ärendeinformation för de ärenden som den lokala enheten har ansvar för. Centralt lagras de uppgifter som behövs för debitering, statistik och frågor. Om krav finns på riksåtkomst även till den detaljerade ärendeinformationen krävs antingen lagring av all ärendeinformation såväl lokalt som cen— tralt eller en teknisk lösning som möjliggör att all ärendeinformation betraktas som en databas, en s.k. distribuerad databas. Båda dessa alternativ ökar väsentligt komplexitet och risker. Områden som datasä— kerhet och datakommunikation bedöms även vara mer svårlösta i detta alternativ.
I den regionala strukturen kan samma typ av utvecklingsmiljö utnyttjas som i den centrala eftersom datorerna är små stordatorer. Det som kraf— tigt komplicerar detta alternativ är att lagringen av ärendeinformation förutsätts ske regionalt, samtidigt som behov finns av åtkomst till
uppgifter vid annan regional anläggning. Därmed finns samma problem med distribuerad databas som nyss berörts. Skall man strikt tillämpa den regionala principen och inte lösa problemet genom dubbellagring av ärendeinformation, tvingas man till nya och komplicerade tekniska lös— ningar och därmed stort risktagande.
Sammanfattningsvis kan bedömas att risktagandet är minst i den centrala strukturen. Den är något större i den central—lokala strukturen. En regional struktur baserad på direktåtkomst till ärendeinformation i en distribuerad databas måste betraktas som en obeprövad och riskabel lösning.
4.5.24 Samlad bedömning av kvalitativa krav
I de föregående avsnitten har diskuterats hur de tre datorstrukturerna tillgodoser olika kvalitativa krav som kan uppställas. Som framgått är några av kraven delvis olika sidor av sanma mynt, t.ex. sårbarhet och tillgänglighet. Någon egenskap kan därmed bli dubbelräknad. Vidare har framgått att skillnaden i måluppfyllelse i många fall inte är markant. När ändå en jämförande bedömning har gjorts kan detta tendera att över- driva skillnaderna mellan strukturerna. De bedömningsfaktorer eller krav som valts är heller inte självklara - några skulle kanske kunna utgå och andra skulle kunna tillkonma.
Några av de bedömningsfaktorer som diskuterats är självfallet viktigare än andra. De faktorer som utredningen anser vara särskilt betydelseful— la är sårbarhet, säkerhet, stöd till företag och service åt myndighter, verksamhetsanpassning, användarens inflytande, åtkomsttid, tillgänglig— het och arbetsmiljö.
En iakttagelse från genomgången av de olika faktorerna är att den regionaliserade datorstrukturen egentligen inte erbjuder bäst målupp- fyllelse i fråga om något krav. Det finns flera förklaringar till detta resultat. Ett tekniskt skäl härtill är att den regionaliserade strukturen inte är så väl definierad som de andra två. I en ytterlighet kan den regionala strukturen innebära att man får kanske ett halvdussin regionalt utplacerade något förminskade repliker av det centrala syste-
met. I en annan ytterlighet kan denna struktur innebära att man får kanske ett dussin regionalt placerade och lätt uppgraderade varianter av de lokala system som ingår i den central-lokala strukturen. Det är därför egentligen inte överraskande att den regionala strukturen inte uppvisar några väsentliga komparativa fördelar.
Det avgörande skälet till att den regionala strukturen inte framstår som fördelaktig är emellertid att denna struktur saknar förankring i den form för ärendehandläggning som tulldatasystemet skall stödja. Kännetecknande för denna verksamhet är nämligen att ärendeuppgifter tillförs lokalt, ärenden handläggs lokalt, gemensamma register an- vänds, riksåtkomst av uppgifter och ärenden är nödvändig samt att viss bearbetning och lagring sker centralt. Mot denna bakgrund framstår det som naturligt att utesluta den regionala datorstrukturen.
Den centraliserade strukturen bedöms enklast kunna uppfylla åtskilliga krav. Detta gäller särskilt krav såsom sekretess, säkerhet, åtkomst till lagrad information, underhåll och beprövad teknik. Den central— lokala strukturen framstår däremot som fördelaktig i fråga om krav såsom sårbarhet, användarinflytande, åtkomsttid, tillgänglighet och arbetsmiljö. Med viss förenkling kan sägas att den centraliserade strukturen har fördelar i ett antal teknikrelaterade avseenden. Den central-lokala strukturen synes däremot ha påtagliga fördelar på områd— en som är användarrelaterade.
Hur valet mellan dessa två datorstrukturer bör ske är inte självklart. Den central-lokala strukturen rymmer dock i flera avseenden egenskaper som svarar mot de datapolitiska riktlinjer som nu gäller för statsför- valtningen.
Valet bör således stå mellan en centraliserad struktur och en central- lokal struktur. Enligt min mening talar en samlad bedömning av de kva— litativa kraven för att en central-lokal datorstruktur bör väljas för tulldatasystemet, i vart fall om inte starka ekonomiska skäl talar emot detta.
4.6 Ekonomisk bedömning av tulldatasystem
I detta avsnitt presenteras först omfattningen på investeringar, kost- nader och intäkter som bedöms vara förenade med utveckling av ett tull— datasystem i de tre datorstrukturerna. I en översiktlig lönsamhetskal- kyl sammanfattas därefter de ekonomiska bedömningarna. Investeringar, kostnader och intäkter i detta avsnitt är uttryckta i 1987 års pris— och löneläge.
4.6.1 Investeringar
De samlade investeringarna i maskin- och programvaror m.m. redovisas i följande sammanställning. De olika posterna konmenteras nedan.
___—___
Central Central- Regional
Milj. kr. lokal
Datorer m.m. 42 41 52 Terminaler, nät 18 15 18 Systemutveckling 35 40 40 Lokaler, arbetsplatser 8 8 8 Utbildning 11 11 11 Mervärdeskatt 14 _l; _Ig Surrma % 128 145
___—___—
Anm. Mervärdeskatt avser datorer och terminaler.
Till datorer hänförs centralenheter, skivminnen, bandstationer, snabb- skrivare och kommunikationsdatorer. Kostnader för systemprogramvara ingår inte här utan tas i stället upp bland driftkostnaderna. Uppskatt— ningarna bygger på typkonfigurationer som bedömts som lämpliga. Någon detaljutformning har inte kunnat göras på detta stadium. Detta kan innebära att vissa delar är över- eller underdimensionerade.
I den centraliserade strukturen förutsätts att centralenheten liksom de centrala kommunikationsdatorerna dubbleras.
st. Härav kan 25 hantera upp till 40 terminaler och övriga upp till 10 terminaler. På några av de mest ärendeintensiva platserna finns två
528 I den central-lokala strukturen antas att antalet lokala datorer är 35 ! ( lokaldatorer för att klara belastningen samt för att utgöra reserv för i varandra. De lokala datorerna är utrustade med sekundärminne för att & klara lokal lagring av ca ett års ärendeinformation samt försedda med
dubbla processorer.
I den regionala strukturen antas att bearbetningarna fördelas på fyra regionala driftenheter samt en enhet för vissa gemensamma rutiner och för utveckling. Utrustningen är dimensionerad för att klara fullständig regional bearbetning och datalagring för samtliga rutiner. De fem enheterna antas ha samma datorkapacitet och vara försedda med dubbla processorer. l
Till terminaler och datakommunikation hänförs bildskärmsterminaler, enkla skrivare, anslutningskablar, utrustning för anslutning via tele- linje och installation. Alla terminaler är av enkel typ, dvs. utan per- sondatorfunktioner. I samtliga alternativ har antagits att antalet an- slutna terminaler är 800 och antalet enkla skrivare är 200.
I den central-lokala strukturen förutsätts terminalerna vara av asyn- kron typ medan för övriga alternativ synkrona terminaler används.
Om de enkla terminalerna ersätts med kraftfulla persondatorer stiger , kostnaden för terminaler med 25 å 50 %.
Systemutveckling inkluderar utredningsarbetet fram till och med detalj— erad kravspecifikation, upphandling av utrustning, systemkonstruktion, test och införande. Kostnader för utbildning redovisas separat. Upp- skattningen utgår från en bedömning av tulldatasystemets omfattning, varvid antalet ingående program beräknas till 200 ä 250. Med hjälp av tumregler och relationstal har uppskattning gjorts av tidsåtgång för olika i utvecklingsarbetet ingående arbetsmoment.
För det tekniska utvecklingsarbetet har kostnaderna beräknats utifrån gängse kostnader för konsultarvode. För övriga arbetsuppgifter har förutsatts lika stor andel konsulter och egen personal.
Det totala utvecklingsarbetet har bedömts omfatta ca 60 personår eller ca 15 personer under en fyraårsperiod. Det är emellertid i detta skede inte möjligt att bedöma utvecklingsarbetets omfattning med någon större precision.
Ett visst antal år efter det att systemet tagits i drift behöver re- investeringar göras i nya system och i ny maskinutrustning. Detta beak— tas genom att från budgetåret 1995/96 en årlig investering på 10 milj. kr. läggs in i lönsamhetskalkylen.
I fråga om lokaler och arbetsplatser behöver en del mindre anpassningar av lokalerna göras i samband med installation av terminaler. Dessutom behöver terminalbord, belysning o. dyl anskaffas. Här har antagits att den genomsnittliga tilläggskostnaden per arbetsplats uppgår till 10 000 kr. Kostnader för större ombyggnader som datorrum, datorhall har tagits upp i form av lokalhyra under årliga kostnader.
Till utbildning hänförs utbildningstid för personalen, lärarkostnad samt utbildningsmateriel och hjälpmedel. I kalkylen har antagits att 1 500 personer får 3 dagars utbildning och att 500 personer får 5 dagars utbildning. Antalet utbildade per utbildningsomgång är ca 10 personer. Utbildningen förutsätts här kunna ske lokalt varför rese- och traktamentskostnader inte ingår. Den dagkostnad som används i kalkylen innefattar även lönekostnader för den personal som genomgår utbildning. En annan möjlighet hade varit att endast räkna med lärarkostnader, kursavgifter, utbildningsmateriel och liknande. Sistnämnda beräknings- metod motsvarar bättre belastningen på budgeten.
Till följd av gränstullsamarbetet med norska myndigheter behöver några norska tulltjänstemän erbjudas användarutbildning för vissa rutiner i det svenska tulldatasystemet. Denna utbildningsvolym har beaktats här.
Mer detaljerade uppgifter om sättet att beräkna omfattningen av inves— teringarna lämnas i bilaga 8.
4.6.2 Ärl iga driftkostnader
De bedömda årliga driftkostnaderna för ett fullt utbyggt tulldatasystem i de tre datorstrukturerna redovisas i följande samnanställning. De olika posterna kommenteras nedan.
Central Central— Regional
Milj. kr. lokal
Tekniskt underhåll 6,0 5,6 7,0 Systemprogramvara 3,0 3,0 7,0 Personal för drift 6,0 11,5 9,5 Personal för underhåll 8,5 9,5 9,5 Utbildning 1,0 1,0 1,0 Telekommunikation 7,2 3,1 5,7 Lokaler 1,5 2,8 2,6 Förbrukningsmateriel 1,5 2,0 2,0 Mervärdeskatt 1,8 1,8 2,1 Suma &? % 46,4
Anm. Mervärdeskatt avser tekniskt underhåll och förbrukningsmateriel.
Kostnaderna för tekniskt underhåll har schablonmässigt uppskattats till 10 % av investeringen i utrustning.
Kostnader för systemprogramvara har tagits upp som en årlig kostnad oberoende av den debiteringsform som leverantören tillämpar. Kostnaden är svår att beräkna eftersom prissättningsprinciper ofta ändras. I kal- kylen ingår kostnader för operativsystem, databashantering, terminal- kommunikation och programspråk.
Personal behövs för driftövervakning, löpande underhåll av maskinsystem och systemprogramvaror, användarservice, satsvis produktion, program- underhåll, modifiering och utveckling. Personalresurserna skall ses som en bas för tullens samlade ADB-verksamhet och kan i vart fall delvis användas även för andra tillämpningar än tulldatasystemet.
I den centrala, central-lokala resp. den regionala strukturen har per— sonalbehovet för drift beräknats med hänsyn till att en permanent be-
manning behövs för de centrala och regionala driftenheterna. Treskift torde normalt behövas. För säkerhets skull har i den central-lokala strukturen förutsatts driftbemanning motsvarande en person för drift av var och en av de lokala datorerna. Lokalt behov av mer kvalificerad teknisk assistans tillgodoses i Sistnämnd struktur genom att en drift- tekniker har ansvar för 4-5 anläggningar. I den regionala strukturen behövs en sådan person vid varje anläggning.
Systemutveckling och systemunderhåll förutsätts i samtliga strukturer vara samlad centralt. De tekniska systemspecialisterna förutsätts också vara centralt placerade men skall kunna rycka ut vid behov.
Sammantaget innebär detta att i de tre strukturerna ingår 52, 78 resp. 71 personer för drift, underhåll och utveckling. För ADB-driften ingår därvid 24, 46 resp. 39 personer.
Den utbildning som tas upp under årliga driftkostnader utgör en fort- löpande utbildning av personer med tullbakgrund till mer kvalificerade ADB—uppgifter. Ungefär tio personer årligen bör ges möjlighet att genomgå en halvårslång datautbildning. Förutsättningar skapas därmed för en hög andel internrekrytering till tullens ADB-organisation.
I kostnader för telekommunikation ingår fasta årliga kostnader för nät- anslutning samt samtalskostnader för dataöverföring. I samtliga struk- turer har förutsatts att Datex används. För vissa mycket transaktions- intensiva platser kan i den centrala strukturen Datel vara ekonomiskt.
I den centrala strukturen förutsätts samtliga terminaler vara fjärran— slutna. I den regionala och i den central-lokala strukturen är motsvar- ande andelar 75 % resp. 25 %.
I lokalkostnadsposten ingår hyra för datorrum och datorhallar. Kalkylen bygger på en årlig hyra för utrustade datorhallar på 1 500 kr. per kvm. och i fråga om enklare datorrum 1 000 kr. per kvm.
Till förbrukningsmateriel hänförs papper, blanketter, skivpackar, magnetband, färgband etc.
Mer detaljerade uppgifter om sättet att beräkna omfattningen av de år- liga driftkostnaderna lämnas i bilaga 8.
4.6.3 Intäkter
Den dominerande produktionsfaktorn inom tullen är personalen. Därför behöver särskilt belysas vilka personalbesparingar som här aktuell da- torisering kan möjliggöra. Tulldatasystemet berör i första hand verk— samhetsområdet Beskattning och statistik och indirekt även verksamhets— området Administration. F.n. är 2 377 personår avdelade för dessa områ- den. Hur dessa personår bedöms vara fördelade på olika ärendetyper och olika funktioner framgår av tabell 4.1. Fördelningen av personalresur- ser på funktioner inom området Beskattning och statistik har skett med ledning av vad som framgår av det förslag till treårsbudget som gene- raltullstyrelsen lämnade till regeringen hösten 1986.
Personalbehovet i den trafikexpedierande verksamheten styrs i väsentlig mån av expeditionstider och trafikflöde. Dessa förhållanden påverkas inte väsentligt av en datorisering. Utredningen bedömer att, inom ramen för i trafikexpedieringen disponibel tid, utrymme finns för att klara av ev. merarbete i samband med datoriserad handläggning av ärendena. Datoriseringen innebär att en mycket stor del av den pappershantering, som idag ingår i den kamerala funktionen, kommer att upphöra. Tullen hanterar varje år drygt 20 miljoner blankettexemplar, som skall sorter- as, rivas isär, hålas, häftas, förvaras och skickas. Härtill kommer stora mängder styrkande handlingar som fogas till blanketterna. Rutin- erna är närmare beskrivna i avsnitt 3.3. Denna hantering kommer vid en datorisering att ersättas med elektronisk överföring, bearbetning och lagring av uppgifter. För det kamerala arbetet betyder en datorisering också att kontrollsummeringar och redovisningsarbete, t.ex. upprättande av dagjournaler, kan ske automatiskt. Tullens arbete med registrering och redovisning av gods på tullupplag kommer också att upphöra. Ansvar- et för denna registrering och redovisning kommer helt att åvila tull- upplagen. Personalbehovet inom den kamerala funktionen bedöms därför kunna minska kraftigt. Rationaliseringspotentialen kan antas uppgå till 200 personår.
Tabell 4.1 Tullverkets personalresurser år 1985 inom verksamhetsområdet beskattning och statistik inkl. administration, personår
___________________________________________________________________________________________________ ADH TRAFEXP KAHARB TULLTAXERINGSARBETE STATIST UPPBÖRD SUHHA OFFTTX DEKGRA EFTGRA _______________________________________________________________________________________________ KLARVTRANSPHEDEL FORDON IN/UT TRANSIT öURIGA FARTYG IN/UT FLYGPLAN IN/UT
2 717 31 24 39
6 599 25 20
31
mmmcr (0qu
GODSREG/GODSRED TULLU
TILLSYH TUFPLAG
TILLSYN TLAGER
32 7 77 41
20 53 30
m-—w mo—e
KLARERING GODS
IMPORT HEHTAG 25 155 58 15 253 FÖRTHA 39 55 235 24 39 17 409
DIRFÖRT 19 17 150 8 5 199 POSTFÖR 9 24 60 7 100
EXPORT 30 179 78 38 325
603. DEBITERING RESFÖRT 5 38 7 50 UÄGTRSK 6 40 14 60 öURIGA 2 15 3 20
______________________________________________________________________________________________ SUMMA 224 1205 350 60 385 24 107 22 2377
Förklaring av rubriker m.m. lämnas efter tabell 4.2.
Registrering av uppgifter i tulldeklarationer görs nu centralt. I tull— datasystemet förutsätts lokal registrering ske i den mån uppgifterna inte tillförs i elektronisk form från företagen. Detta betyder att mot- svarande arbete vid den statistiska sektionen kan upphöra. Vid ADB- sektionen finns resurser motsvarande 9 personår. För tulldatasystemet nödvändig drift- och utvecklingspersonal har medräknats bland kostnad— erna. För statistik och uppbörd i ett framtida tulldatasystem har be- räknats ett personalbehov om sammanlagt 30 personår. Rationaliserings- potentialen inom här berörda funktioner kan därför antas uppgå till 99 personår.
Tullen utför f.n. officialtulltaxering av postförsändelser. Ungefär 60 personår används härför. I samband med datoriseringen bör deklarations- ansvaret övergå på postverket. Postens kostnader härför förutsätts täckas med kundavgifter. En personalminskning motsvarande 45 personår bör erhållas inom tullen. Tullverkets arbete med kontroll kvarstår. Detta beräknas motsvara 15 personår, vilka återfinns i kolumnen dekla- rationsgranskning.
För granskning av tulldeklarationer används f.n. motsvarande 385 per— sonår. Härav används ungefär 100 personår för sakgranskning. Varje år behandlar tullen mer än 2 miljoner tulldeklarationer. Vid en datori— sering kommer den formella kontrollen att ske automatiskt i systemet. Det antas också att minst hälften av antalet deklarationer efter ganska kort tid kommer att överföras elektroniskt till tullen. Den andra hälf- ten skall i samband med handläggningen registreras och tidsåtgången för varje sådant ärende har beräknats till 6 minuter per deklaration vid förtullning i steg 2 och till 10 minuter per deklaration vid direktför- tullning. Ungefär 10 % av deklarationerna antas bli utvalda för sak- granskning. Sakgranskningen har beräknats kräva 24 minuter per ärende vid förtullning i steg 2 och till 30 minuter per ärende vid direktför- tullning. Uppgifterna om tidsåtgångar har hämtats från studier som TRK—projektet gjort tillsammans med användare. Viss produktivitetssteg- ring bör efter hand kunna ske i den datorstödda handläggningen. Det sammanlagda personalbehovet för granskning av tulldeklarationer har med dessa utgångspunkter beräknats till 150 personår. Rationaliseringspo- tentialen för denna del av verksamheten uppgår därför till 235 person- ar.
.. ir—nm
Med hänsyn till ökande ärendevolym, trögheter och odelbarheter samt med beaktande av att all arbetstid inte används effektivt, reducerar dock utredningen nu framkommen rationaliseringspotential i kalkylen med 100 personår. Denna post har kalkylmässigt hänförts till deklarations- granskning. Med detta antagande framstår kalkylen som försiktig. När organisation och bemanning anpassats till de nya förutsättningarna bör även denna potential till en del kunna realiseras.
Registreringen av uppgifter som utförs i anslutning till trafikexpedi— eringen och deklarationsgranskningen sker integrerat i handläggningen av ärendena och ersätter andra bortfallande arbetsuppgifter, varför inte resurser räknas särskilt för detta ändamål.
Tulldatasystemet medför att kontrollen i fråga om införsel och utför- sel i viss mån behöver förskjutas till efterkontroll hos företagen. Utredningen är beredd att förorda att, i anslutning till en datoriser- ing, resurserna för ändamålet kraftigt utökas. Utredningen räknar där- för med att ytterligare 40 personår skall kunna användas för utökad efterkontroll samt information och utbildning i samband med företags- besök. Vid sådana besök är det också naturligt att varuundersökningar görs. Detta bör medverka till att kvaliteten på lämnade uppgifter successivt kan förbättras.
En så här betydande möjlig personalbesparing i sakverksamheten bör också i viss mån påverka behovet av resurser för administrativa ända— mål. En rationaliseringspotential på 25 personår bör föreligga.
De tre datorstrukturerna förutsätts medföra samma rationaliseringspo- tential. Kostnadsskillnader mellan strukturerna har behandlats tidiga- re. Den samlade rationaliseringspotentialen i fråga om personal kan mot denna bakgrund bedömas uppgå till inemot 465 personår. Med en lönekost- nad m.m. på 210 000 kr. per personår motsvarar detta ungefär en årlig besparing på 97 milj. kr.
Hur personalresurserna efter genomförd datorisering kan tänkas fördelas på olika ärenden och funktioner m.m. presenteras i tabell 4.2. De olika sätt på vilka personalåtgången byggts upp i tabell 4.1 resp. 4.2, sär- skilt i fråga om personalbehov för öppethållande m.m., bör beaktas vid
Tabell 4.2 Tullverkets personalresu ration eft
statistik inkl.
administ
ADM
TRAFEXP
KAMARB
tulldatasystemets införande,
rser inom verksamhetsområdet beskattning och personår
TULLTAXERINGSARBETE STATIST UPPBöRD SUMMA
OFFTTX DEKGRA EFTGRA
_____________________________————————-———————-—
KLAR TRANSPMEDEL FORDON IN/UT TRANSIT öURIGA FARTYG IN/UT FLYGPLAN lH/UT
GODSREG/GODSRED TULLU
TILLSYN TUPPLAG
TILLSYH TLAGER KLARERING GODS
IMPORT
STEG 1 / HEMTAG STEG 2 / FÖRTHA DIRFÖRT POSTFÖR
EXPORT öUR DEBITERING RESFÖRT
UÄGTRSK öURIGR
SUMMA
öPPETHÅLLANDE, öUR GÖROMAL MM
SUMMA FÖRÄNDRING
10qu- ("(DC
22 34 17 27
srlDN
199 199 —25
(0me (DRG)
37 55
10 13
229 976
1205
+/—
(*I—HN q-e—m
25 24 10 34
(OCD—4
150 150
—200
100 50 15
0 165
100
0 265
—60 —120
146 12 6 12
16 20 15 84 17 224 95 33
45 14
5 2 123
17 25
64 8 22 837
1076
64 8 22 1913 40
Förklaring av rubriker m.m. i tabell 4.1 och 4.2 Rubrikerna avseende kolumner gäller följande funktioner:
ADM Utgör förkortning av administration och omfattar delområdena personaladministration, ekonomiadmini- stration och övrig central administration. Denna interna verksamhet bedrivs på central, regional och lokal nivå.
TRAFEXP Utgör förkortning av trafikexpediering och avser de åtgärder som krävs för att expediera trafiken till och från utlandet. I trafikexpedieringen ingår t.ex. - registrering av gods och transportmedel — debitering av vägtrafikskatt
- transitering - klarering av fartyg - klarering av fordon - medgivande av hemtagning - förtullning av resgods - exportgodsklarering — kontroll av trafiktillstånd
KAMARB Utgör förkortning av kameralt arbete. I det kame-
rala arbetet ingår
- godsredovisningskontroll - redovisning av uppbörd - månadsredovisning - kassaarbete — in- och utklarering av fartyg - journalisering och manifestkontroll av export- gods - utfärdande av varucertifikat
- medgivande av uppläggning och uttag från tull- lager Det kamerala arbetet består i stor utsträckning av att ta emot, sortera, skicka och arkivera hand- lingar. Under kameralt arbete redovisas också annat arbete än officialtulltaxering vid posttullanstal— terna.
OFFTTX Utgör förkortning av officialtulltaxering. Offi- cialtulltaxering förekommer i samband med postför- tullning. Resgodsförtullning är också en form av officialtulltaxering men har i denna sammanställ- ning hänförts till trafikexpedierande verksamhet.
DEKGRA
EFTGRA
STATIST
UPPBÖRD
Utgör förkortning av deklarationsgranskning. I deklarationsgranskningen ingår
- primärgranskning - sakgranskning - omtulltaxering och eftertulltaxering - preliminära deklarationer - direktförtullningar Inom denna funktion förekommer en omfattande pappershantering.
Utgör förkortning av eftergranskning. Den omfattar eftergranskning av tulldeklarationer och kontroll- besöksverksamhet. Under denna rubrik redovisas också resurser för information och utbildning av företagen.
Utgör förkortning av statistisk redovisning. Därmed avses den centrala behandlingen hos generaltull- styrelsen av hemtagnings—, import- och exportanmäl- ningar för framställning av underlag till snabbsta- tistik och handelsstatistik m.m. De personalresur- ser som redovisats är personalresurserna hos sta- tistiska sektionen och ADB—sektionen.
Utgör förkortning av uppbördsverksamhet. De flesta importörer är s.k. kreditimportörer och för dem sköts uppbördsverksamheten (fakturering, betal- ningsövervakning m.m.) centralt hos generaltull— styrelsen. De personalresurser som redovisats är personalresurserna hos uppbördssektionen.
Rubrikerna avseende rader i tabell 4.1 och 4.2 gäller följande delsystem/ärendetyper:
KLAR TRANSPMEDEL står för klarering av transportmedel. Under denna rubrik har gjorts en indelning i
- FORDON IN/UT Därmed avses behandling av inkommande och avgående lastfordon. Med TRANSIT avses tullverkets åtgär- der i samband med transitering. Med ÖVRIGA avses klarering av fordon som ej transiteras.
— FARTYG IN/UT Därmed avses annan utrikes fartygstrafik än sådan som bedrivs med färjor och passagerarfartyg. Den omfattar således inkommande och avgående lastfartyg.
- FLYGPLAN IN/UT Därmed avses inkommande och avgående flyg- plan i såväl reguljär trafik som chartertrafik och annan trafik.
*
l '
GODSREG/GODSRED är förkortning av godsregistrering och gods- redovisning. Under denna rubrik har gjorts en indelning i
- TULLV Därmed avses tullverkets egen godsregistrering och godsredovisning, t.ex. i samband med hemtagning av hela vagnslaster i gränsort.
- TILLSYN TUPPLAG Därmed avses tullverkets behandling av godsregistrering och godsredovisning avseende gods på tullupplag.
- TILLSYN TLAGER Därmed avses tullverkets behandling av godsregistrering och godsredovisning avseende gods på tullager, d.v.s. på transitlager, tullkreditlager, provianteringslager och exportbutik.
KLARERING GODS betyder tullklarering av gods. Under denna rubrik har gjorts en indelning i
- IMPORT avseende olika klareringsformer i samband med import. HEMTAG står för medgivande av hemtagning, FÖRTHA för förtullning efter hemtagning, DIR FÖRT för direktför- tullning och POSTFÖR för postförtullning.
- EXPORT avseende exportgodsklarering.
ÖVR DEBITERING avser debiteringer som görs på annat sätt än på tullsedel. Det finns en mängd olika sådana debiteringar. Med RESFÖRT avses förtullning av resgods, där debiteringen görs i privatgodsjournal eller mot kassakvitto. Med VÄGTRSK avses tullverkets åtgärder för debitering av vägtrafikskatt i samband med utländska fordons in- och utresa. ÖVRIGA står för övriga debiteringar. Som exempel på sådana debiteringar kan nämnas debitering av fyr— och farledsvaruavgifter, extra tullförrättningsavgifter, förseningsavgifter m.fl.
ÖPPETHÅLLANDE, ÖVR GÖROMÅL MM avser tillägg av personalresur- ser för vissa ändamål. I den trafikexpedierande verksamheten styrs arbetet till stor del av trafiken och öppethållandetid- erna. I tabell 4.2 redovisas för varje delsystem/ärendetyp endast den beräknade tiden för ärendenas handläggning. Det behövs därför ett tillägg till dessa beräknade resurser som täcker personalbehovet till följd av öppethållandetider och de övriga göromål som skall fullgöras utöver den rena ärende- handläggningen. Beträffande deklarationsgranskning har gjorts ett tillägg av personalresurser om 100 personår, som motive- ras dels av att hela arbetstiden inte kan utnyttjas för ären- dehandläggning, dels av att hela rationaliseringspotentialen inte kan realiseras på grund av verksamhetens spridning på olika enheter m.m.
jämförelse av personalbehov för olika ärenden och funktioner. De regler som tillämpats vid beräkning av personalbehov finns redovisade i en PM 1987—08-20. I kapitel 5 återkommer utredningen till vissa frågor i anslutning till personalbesparingarna.
När det gäller storleken på den möjliga personalbesparingen kan erinras om att införandet av tulldatasystemet i Danmark har bedömts innebära att 400 tulltjänstemän kan användas för andra uppgifter. Det norska tulldatasystemet har, när efterkontrollen utökats med 30 personår, be- räknats möjliggöra besparingar hos tullen och statistiska centralbyrån på 170 ä 200 personår. I sammanhanget kan nämnas att de norska bedöm- ningarna av inom vilka funktioner personalbesparingar är möjliga vid datorisering av tullrutinerna på ett slående sätt överensstämmer med de bedömningar som utredningen presenterat i det föregående.
Vidare kan nämnas att från ett par speditionsföretag har rapporterats mycket betydande produktivitetsökningar som resultat av att datorstöd tagits i bruk för att underlätta framställningen av bl.a. hemtagnings- anmälningar och importanmälningar.
I sammanhanget kan framhållas att det i allmänhet torde vara enklare att realisera produktivitetsshöjningar när verksamheten kan expandera. Det ställer högre anspråk på organisationens ledning att i väsentlig mån realisera en produktivitetshöjning genom resursminskning.
Även i övrigt bör ett tulldatasystem kunna erbjuda staten ökade intäk- ter. Sålunda behöver i många fall hemtagningsanmälningar och tullsedlar inte sändas tillbaka till den tullskyldige. Härigenom kan en besparing avseende kuvertering och porto uppgående till 7—8 milj. kr. per år gö- ras. I stället kan ev. periodiska sammanställningar överföras till de tullskyldiga. Kostnaderna härför kan uppgå till 2-3 milj. kr. per år. Nettobesparingen uppgår därmed till ca 5 milj. kr. per år.
Tullverket behöver i dag ca 20 000 hyllmeter för att i tillgänglig form förvara import- och exportdokument för ungefär en sexårsperiod. Lokal- kostnaden härför kan uppgå till kanske 3 milj. kr. per år. En datorise-
ring bör successivt leda till att behovet av arkivutrymmen minskas. Denna besparingsmöjlighet markeras med ett belopp om 1 milj. kr. per år.
Eftersom tullen avses överta en del datorbearbetningar som SCB f.n. utför på uppdrag av tullen, bör vissa kostnadsminskningar uppkomma hos SCB. Något belopp räknas dock inte härför.
Från det att en tulldeklaration lämnas in till tullen och till dess tullen kan sända ut en tullfaktura åtgår f.n. drygt 20 dagar. I tull- datasystemet bör denna tid kunna krympas högst avsevärt. Enligt gene— raltullstyrelsens bedömning motsvarar varje intjänad dag en räntevinst för statsverket på 1,5 milj. kr. för annan uppbörd än mervärdeskatt. Det förefaller då rimligt att i detta sammanhang räkna med en årlig in- täkt på i vart fall 15 milj. kr.
Tulldatasystemet avses innehålla tjänster som företagen kan utnyttja mot att de erlägger kostnadsrelaterade eller marknadsanpassade priser. Exempel på information som företagen kan önska är utdrag ur tulltaxan, valutaregister, kreditimportörregister, kodregister, hemtagarregister samt förteckningar över import— och exportrestriktioner. Vidare kan företagen önska utnyttja tulldatasystemet för att utforma sina tullde- klarationer m.m. Hur stora nettointäkter staten kan få av avgifter för tjänster av dessa slag är inte möjligt att nu bedöma. För att markera förekomsten av intäktsslaget förs dock upp en inkomstpost på 1 milj. kr. per år.
4.6.4 Lönsamhetskalkyl
De kostnader och intäkter för datoriserad hantering av tullärenden inom det område som här prövas bör jämföras med de kostnader som skulle upp- komma vid fortsatt hantering med i huvudsak oförändrad teknik. En sådan jämförelsenorm brukar kallas nollalternativ. Hur ett siffermässigt pre- ciserat nollalternativ skall definieras i förevarande fall är emeller- tid inte självklart. Tidigare har anförts att volymen av vissa ärenden som tullen skall klara av kan antas öka framöver. En viktig fråga är
därför hur tullens personalresurser utvecklas i avvaktan på att en genomgripande datorisering genomförs.
I vart fall fyra principiella resursutfall är tänkbara. En möjlighet är sålunda att resurser tillförs i samma takt som ärendevolymen ökar, en annan att motsvarande tillskott görs men reduceras med en förutsatt produktivitetsstegring per år. En tredje möjlighet är att resurserna hålls oförändrade och en fjärde att resurser tilldelas enligt det s.k. huvudalternativet, dvs. minskas med 2 % per år.
Den rationaliseringspotential som faktiskt visar sig föreligga i fram- tiden påverkas helt naturligt av vilken av de antydda resurstilldel— ningsmöjligheterna som statsmakterna väljer. Om således resurser under de närmaste åren tilldelas i takt med ärendevolymernas ökning, kommer rationaliseringspotentialen vid en datorisering att vara större i abso- luta tal än vad som tidigare angetts. Beaktar däremot statsmakterna vid resurstilldelningen en möjlig produktivitetsökning med befintlig tek— nik, kvarstår rationaliseringspotentialen oförändrad. Om i stället resurser tilldelas i mindre omfattning än som betingas av ärendevolym- ens utveckling och möjlig produktivitetsökning, innebär detta att ett förtida uttag görs av den rationaliseringsvinst som tulldatasystemet möjliggör.
Det är inte möjligt för mig - eller för någon annan - att veta - eller ens ha en väl grundad uppfattning om - hur förhållandet mellan tullens resurser och ärendevolymen på här aktuellt verksamhetsområde kommer att utvecklas i avvaktan på en genomgripande datorisering. Mot denna bak— grund har jag valt att låta tullens nuvarande kostnader vara ett närme- värde för ett nollalternativ. Det är därför med ett så definierat noll- alternativ som utgifter och inkomster förenade med ett tulldatasystem jämförs.
I sammanhanget kan erinras om att jag minskat rationaliseringspoten- tialen med 100 personår. Med en aktiv resursstyrning bör i vart fall en del härav kunna användas för att klara en ökad ärendetillströmning.
I det föregående har bedömda kostnader och intäkter förenade med tull- datasystemet presenterats. Det är självklart att samtliga kostnader och
intäktsposter på detta utredningsstadium vidlåds av betydande osäker— het. Likväl förs dessa poster i det följande samman i en översiktlig lönsamhetskalkyl. Bedömningen av kalkylen bör dock göras med beaktande av underlagets bräcklighet.
I tabell 4.3, 4.4 och 4.5 presenteras de årsvisa utbetalningarna och inbetalningarna för de tre datorstrukturerna. De årsvisa nettobetal— ningsströmmarna diskonteras därefter i tabellerna till nuvärde
(1987—07—01) med en realräntesats som uppgår till 6 %. Av lönsamhets- kalkylerna framgår följande.
Uppbyggandet av ett tulldatasystem är en långsiktig investering. Under en sexårsperiod behöver i de tre datorstrukturerna investeringar för 128 ä 145 milj. kr. göras. Intäkterna uppträder successivt med början under investeringsfasens sista år. Investeringens nuvärde blir positivt under andra året efter det att hela systemet tagits i full drift. Eftersom utvecklingstiden av praktiska skäl behöver utsträckas över en sexårsperiod innebär det att investeringen får positivt nuvärde under åttonde året efter projektstart. Det kan därför vara naturligt att ka- raktärisera tulldatasystemet och en datorisering av tullverket som en grundläggande investering som ger förutsättningar för tullen, företagen och samhället att utföra de tulladministrativa rutinerna på ett modernt och arbetsbesparande sätt. För varje år som kalkylperioden utsträcks blir investeringen allt mer lönsam. Det bör då observeras att ett år- ligt belopp för reinvesteringar lagts in i kalkylen.
Utredningen har tagit del av regeringens riktlinjer (1985-06-19) för prioritering vid anskaffning av ADB-utrustning.
En jämförelse av lönsamhetskalkylerna för de tre datorstrukturerna visar att den regionaliserade strukturen till följd av sina högre in- vesteringar m.m. uppvisar påtagligt lägre lönsamhet än de andra två datorstrukturerna. Mellan den centrala strukturen och den central—loka- la strukturen föreligger obetydliga skillnader i fråga om lönsamhet.
Kalkylen görs i 1987 års pris- och löneläge. Eftersom intäkterna till övervägande delen består av personalkostnader, som kan antas ha en positiv relativprisutveckling, och en väsentlig del av kostnaderna
Tabell 4.3 Investeringar, kostnader och intäkter i centraliserad struktur (milj. kr.)
Ar 97/99 99/99 99/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/99 99/99 99/00
MMA: Datorer m.m. 15.0 i Terminaler, nät 3.6 Systemutveckling 6.0 7 0 Lokaler 1 6
Utbildning 2.2
4 4 3 9
10.0 10.0 10.0 10.0 10.0
3 3 i l 2 Mervärdeskatt i * 2 O 6 0 6 2 5 ?
År & os a r Tekniskt underhåll 1 9 Systemprogramvara 3.0 Pers för drift + underhåll i 5 Utbildning Telekommunikation O 7 Lokaler 1 5
Förbrukningsmateriel 0.3
0 5 4 3 2
OOIDONN'IVIIDIDV) one—hH—uo—o
oomowmmmmm OOIOONIDIDID ln »DHQHth-av-aoq)
Mervärdeskatt ma år kostnad
& 3 4 i 7. 1 1 1 6 & OOInONIDIDCDInID
MQ
Investering + årlig kostnad 6.0 4 MSE; Personalbesparingar 11.3 26.5 44.9 91.7 97.4 97.4
Kuvert, porto m.m. 1.0 2.0 5.0 Ränta 15.0 15.0 15.0
övrigt 2.0 2.0 2.0
0— 0” #OOOQ RIDNING— ... QOOOQ INDIDND— H H #OOOQ IXIOIONO— _; QOOO'Q INIDIDNO H
Netto 6.0 43.2 44.4 14.9 4.9 —51.2 -79.9 —92.9 —72.9 —72.9 —72.9 —72.9 —72.9
60.9 7.7 —44 —97.5 —129 2 —166.6 -202.9 — 37.
Netto med enbart persbes. 6.0 43.2 44.4 14.9 4.9 -33.2 —60.9 —60.9 —50.9 -50.9 -50.9 —50.9 —50.9 Ack nuvärde med enbart persbes 5.7 44.1 91.4 93.2 96.9 73.5 33.0 —5.2 —35.3 -63.7 —90.5 -115.9 —l39.7
_ _L__v_, # _ ..__ _ .. , .. . . . (__-w..”- _ - .— .-—-.- ' __ m..-___.—
Tabell 4.4 Investeringar,
Invgstecingar Datorer m.m.
Terminaler, nät Systemutveckling Lokaler Utbildning Mervärdeskatt vesterin Arl a kos a er Tekniskt underhåll Systemprogramvara Pers för drift + underhåll Utbildning Telekommunikation Lokaler Förbrukningsmateriel Mervärdeskatt i kost ad
Investering + arlig kostnad
3 er Personalbesparingar Kuvert, porto m.m. Ränta
övrigt Summa intäkter Netto
ckumulerat nuvärde
Netto med enbart persbes.
Ack nuvärde med enbart persbes 5.7
kostnader och intäkter i central—lokal struktur
År 97/99 99/99
9 2 3 0 9 0 1 6 2 2 2 6 5 6
6.0 2
6.0 30.5 5.7 32.9 6.0 30.5
32.9
(milj. kr.)
99/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/99 99/99 99/00
NOO—ON—D—O
mmm—W&R Nom
IND—=! B*Hth—O
11.3 29.3 57.4 29.3 57.4
NOO—DN—O—D mmm—mmm
leOONQ'OD—OO ln 0 N
26.5
19.1
72.5
19.1
72.5
10.0 10.0 10.0 10.0 10.0
NOO—DN—O—O
H
OINOOINIDID—OMO— »DOOOHCUOEDHM mma—MNNHOO .oooo—amomnn QOOOW
9 3 2 1 2 2 9 5 2. 1 1 2 2 1 1 9 7
O MMHHÅNNHOO lnd'l'DO'fN—OQMIT
Q'In B* Q' % B* =!” # B* |) Q 'R' r—uin N o _ o mmN ". ooo www 2 o m _
44.9
?! v-a tt & H v-c :, 43 H -4 IN 0— B*
—69.1 "69.1 —69.1
13.0 —41.9 —76.1 —79.1 —69.1 —69.1
92.2 52.7 2.1 —47.5 —99.4 —127.0 —163.4 —197.9 —230.2 13.0 —23.9 —57.1 —57.1 —47.1 —47.1 —47.1 —47.1 —47.1 92.2 65.4 27.4 —9.4 —36.3 —62.6 —97.4 —110.9 —132.9
Tabell 4.5 Investeringar, kostnader och intäkter 1 regionaliserad struktur (milj. kr.)
Ar 87/88 89/89 89/90 90/91 91/92 92/93 Inxggsecigga: Datorer m.m. 1 Terminaler, nät Systemutveckling 6.0 Lokaler Utbildning Mervärdeskatt
gammala: Tekniskt underhåll 1.4
2 B Systemprogramvara 2.1 Pers för drift + underhåll 1.9 7 6 Utbildning Telekommunikation Lokaler Förbrukningsmateriel Hervärdeskatt
1 10.4 1
O 3 8 1 2 3 4 0 4 0 4 6 3.6 3.6 .0 5.0 2.0 .6 1.6 1.6 .2 2.2 2.2 .3 3.3 3.3 .1 9.1 3.1 2 2
lnmlflOHI'OO-r' mmm—www— q-u
v—C 000100"th ID 0—
"NOG—HQO »O—OD—HWNHH "No:—NHHA N N
Inveiterinq + Årlig kostnad 6.0 3 51.6
man: Personalbesparingar 11.3 26.5 44.
1
Kuvert, porto m.m. 1 Ränta 15. övrigt 2 9 Netto 6.0 34.3 34.6 25.1 21.6 —32.9
3 8.1
Netto med enbart persbes. 6.0 34.3 34.6 25.1 21.6 —14.9 Ack nuvärde med enbart persbee 5.7 36.2 65.3 85.2 101.3 90.8
93/94 94/95 95/96 96/97
10.0 10.0 10.0 10.0
OOOle—OOHQQ QOOOQ
OOOOh—OOHQQ OOOOh—OOHQQ o o o»o # o o ".c # nhoanduuoo nuo—méuwoo hum—mémmoo who—männen
v.mlncqo H
q—o o o #
hlnuuw
—70.0 —73.0 —63.0 —63.0
31.5 —14.3 —96.8 —51.0 —51.0 —41.0 —41.0
56.9 24.9 0.6 —22.3
97/99 99/99 99/00
10.0 10.0 10.0
OOOOIN—OOH'Q'Q [*MB*—*VINNN
—63.0 —63.0 -63.0 —120. —41.0 —41.0 —41.0 —43.9 -64.3 -93.5
. —n_.. _—.—-—_1.____———_—
avser datorer, som kan antas ha en negativ relativprisutveckling, kan kalkylen tendera att överdriva den tid det tar innan full lönsamhet uppnås.
När datoriserade rutiner används inom tullen och en hög andel av dekla- rationerna överförs av företagen i elektronisk form blir förutsättning— arna långt bättre än i dag att till oförändrad kvalitet m.m. klara en ökning av ärendemängden. Med datorer kan nämligen ett ökat antal ären- den bearbetas och lagras med obetydliga kostnader som följd. Om man därför förutser en påtagligt ökad ärendevolym inom tullen, talar detta för att en genomgripande datorisering långsiktigt bör leda till en gynnsammare kostnadsutveckling än vad ett vidmakthållande av manuella rutiner skulle göra.
Den reduktion av rationaliseringspotentialen som gjorts med hänsyn till ökande ärendevolym, trögheter och odelbarheter samt inte effektivt ut— nyttjad tid gör att förutsättningarna för att övriga personalbesparing- ar verkligen skall kunna realiseras blir goda. Till bilden hör också att tullens nuvarande ADB-system är föråldrat och måste utökas och moderniseras om några få år. Investeringarna blir betydande om inte ett tulldatasystem utvecklas och införs.
För att belysa kalkylernas känsligheter för felbedömda kostnader och intäkter har lönsamhetskalkylerna även utförts med förutsättningen att investeringarna och de årliga kostnaderna underskattats med 10 % och att personalbesparingen överskattats med 10 %. Konsekvensen av dessa ogynnsamna förutsättningar sammantagna är att tidpunkten då inves— teringen får postivt nuvärde förskjuts ett år framåt i tiden och att investeringens nuvärde blir något lägre.
4.7 Totalbedömning
I avsnitten 4.5.1 - 4.5.23 diskuterades hur de tre skilda datorstruktu- rer, i vilka tulldatasystemet kan drivas, uppfyller olika kvalitativa krav som kan ställas, bl.a. med anledning av regeringens datapolitiska riktlinjer. Dessa kvalitativa bedömningar summerades i avsnitt 4.5.24. Därvid uttalades att en samlad kvalitativ bedömning talade för att en
central-lokal datorstruktur bör väljas för tulldatasystemt om inte starka ekonomiska skäl talar emot detta.
I avsnitt 4.2 behandlades olika syften med en datorisering. Där uttala— des bl.a. att tulldatasystemet bör erbjuda möjligheter till ökad dele- gering av ansvar och befogenheter i tullverket. Det är, enligt min be- dömning, onekligen så att de allmänna strävandena inom statsförvalt— ningen mot ökad delegering av ansvar bäst främjas av en central-lokal datorstruktur.
I avsnitt 4.6 analyserades de tre datorstrukturerna för tulldatasyste- met i ekonomiska avseenden. Där framgick att samtliga tre datorstruk— turer uppvisar lönsamhet under andra året efter systemets införande. Räknat från investeringsperiodens början uppnås lönsamhet under åttonde året. Den regionala datorstrukturens lönsamhet är svagast medan någon större skillnad mellan den centrala och den central-lokala strukturens lönsamhet uttryckt i nuvärde inte föreligger. Den kalkylgräns som an— vänds i beräkningen innefattar tullen och statsverket. Vidgas gränsen till att innefatta även företagen, bortfaller den räntevinst som staten får — och företagen förlorar — vid snabbare uppbörd av tull m.m.
De bedömningar och beräkningar som redovisats talar för att det är eko— nomiskt motiverat att utveckla och införa ett tulldatasystem av ungefär det slag som beskrivits. Det fortsatta utvecklingsarbetet avseende tulldatasystemet bör därför ske med inriktningen att detta skall drivas i en central—lokal datorstruktur.
Det är självklart att visshet om en stor och långsiktig investerings lönsamhet inte föreligger i det ögonblick beslut fattas. Osäkerhet finns sålunda om investeringens exakta storlek och om de intäkter som den kan förväntas avkasta. I så måtto är en förstudie alltid en skriv— bordsprodukt.
Detta gäller även denna förstudie om ett tulldatasystem. Av intresse är emellertid att motsvarande arbete har bedrivits i Danmark och Norge där man kommit längre och befinner sig i ett genomförandeskede. Vid över— läggningar med företrädare för tullmyndigheter och departement i dessa länder har jag, som antytts tidigare, kunnat konstatera vissa slående