SOU 1991:48

Bistånd genom internationella organisationer

ELESHVWVSSONHMOEIALR l'IVHHiX—FIMWOW _LMSNEAS AV NÅSHEAQ BG:! NSLLIWWOM AV EGNVMNVLES

HHNOILVSINVSHO

mio—arc m>zx _

u ' n »; _ö / ,,.

&_ z _ _ .a =; .1: ,

w_mdoyzu mmzog _zqmmz>.=ozm_._.>

& KB

Oh»,

Statens offentliga utredningar

&& 1991:48 & Utrikesdepartementet

Bistånd genom internationella organisationer

Betänkande av kommittén för översyn .av svenskt multilateralt utvecklingssamarbete Stockholm 1991

SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget, som också på uppdrag av regeringskansliets förvaltningskontor ombesörjer remissutsändningar av dessa publikationer.

Adress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 Stockholm Tel 08/739 96 30 Telefax: 08/7 39 95 48

Publikationema kan också köpas i Informationsbokhandeln, Malmtorgsgatan 5, Stockholm.

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-10799-6 Stockholm 1991 ISSN 0375—25OX

Statsrådet Lena Hjelm-Wallén Utrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade genom beslut vid regeringssammanträde den 13 juli 1989 statsrådet Lena Hjelm-Wallén att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter med uppdrag att göra en översyn av svenskt multila- teralt utvecklingssamarbete (Dir. 198939).

Den 29 augusti 1989 förordnades f.d. vice riksbankschefen Hans Lund- ström till ordförande, riksdagsledamöterna Karl-Göran Biörsmark, Bir- gitta Hambraeus, Evert Svensson och Kristina Svensson till ledamöter och kanslirådet Erik Backman till sekreterare i kommittén. I kommitténs sekretariat har, förutom ordföranden och sekreteraren, också ingått jur. kand. Harry Landau (fr.o.m. 1990—03—01). Den 20 september 1989 för- ordnades Carin Otterström att vara assistent åt ordföranden och sekrete- raren. sistentuppgifter har också utförts av Ulla Magnusdotter (fr.o.m. 1990-05-21) och Ulla Magnusson (fr.o.m. 1991—01-12).

Kommittén har antagit namnet multibiståndskommittén. Kommittén har till sig knutit en referensgrupp, i vilken under det senaste året ingått departementsrådet Lennart Båge (efterträdande dåvarande de- partementsrådet Carl—Johan Groth, båda utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete), departementsrådet Björn Elmér (utrikesdepartementets politiska avdelning), departementsrådet Sven-Olof Johansson (finansdepartementets internationella avdelning), avdelnings- chef Carin Norberg (SIDA) och projektledare Ulf Rundin (Nordiska FN- projektet).

Kommittén har också assisterats av ytterligare ett antal sakkunniga. Vissa av dem (se sid 12) har bidragit med särskilda studier. Här förtjänar särskilt f.d. avdelningschefen vid SIDA Sixten Hepplings historiska åter- blick (Annex 2) att nämnas. Andra har medverkat i utformningen av vissa kapitel eller aspekter av betänkandet. Det gäller bl. a. civilekonom Samuel Egerö, departementssekreterare Anders Henriksson, departementssekrete- rare Marie Sjölander och kanslirådet Ann Wilkens. Kanslirådet Inga Björk- Klevby, ambassadrådet Bo Jerlström och f.d. utvärderingschefen vid SIDA Elisabeth Lewin har medverkat med såväl särstudier som kapitelunderlag. Intervjuer ocl. samråd har skett med ett 20-tal personer med erfarenhet av det multilaterala biståndet och dess organisationer.

Kommittén har haft 22 sammanträden, varav sju med medlemmar av referensgruppen eller andra sakkunniga. Referensgruppen har haft tio sammanträden.

Kommittén har besökt ett antal multilaterala biståndsorganisationers huvudkontor i Geneve, New York och Washington. Kommittén har också studerat vissa av dessa organisationers verksamhet i Kenya, Tanzania och Uganda.

Vi får härmed överlämna betänkandet Bistånd genom internationella organisationer med annexen 1 (Det multilaterala biståndets organisatio- ner), 2 (Sverige och u-länderna i FN — en återblick) och 3 (Särstudier). Till betänkandet har Birgitta Hambraeus fogat bilagda reservation.

Stockholm den 12juni 1991 Hans Lundström Karl-Göran Biörsmark Birgitta Hambraeus

Evert Svensson Kristina Svensson

/Erik Backman

INNEHÅLL

1 Inledning ................... . .........................

2 Bakgrund ............................................. 2.1 Externa faktorer ..................................

2.2 Interna faktorer ................................... 2.3 Skuldkrisen ......................................

3 Det multilaterala biståndet — en översikt ............... 3.1 Det multilaterala biståndssystemets framväxt ...... 3.2 Argumenten för multilateralt bistånd .............. 3.3 Det multilaterala biståndssystemets struktur ....... 3.4 Samordningsinstrument inom FN-systemet ........ 3.5 Det multilaterala biståndets omfattning ...........

4 Det svenska multilaterala biståndet i ett internationellt perspektiv ............................................ 4.1 Det svenska multilaterala biståndets utveckling . . . . 4.2 Olika typer av biståndsflöden ..................... 4.3 Det svenska multilaterala biståndets sammansättning .................................. 4.4 De totala multilaterala bidragens omfattning ...... 4.5 De multilaterala bidragens fördelning ............. 4.6 De svenska bidragsandelarna i olika organisationer.

5 Det svenska multilaterala biståndet en återblick ......

6 Biståndsmål och utvecklingsstrategier .................. 6.1 De svenska biståndsmålen ........................ 6.2 Internationella utvecklingsstrategier ............... 6.3 Mål och strategier som bedömningsgrund ..........

7 Världsbanken/IBRD/IDA, Internationella valutafonden . 7.1 Bretton Woods-institutionerna .................... 7.2 Världsbanken ....................................

7.2.1 Resursmobilisering, långivning .................. 7.2.2 Tekniskt bistånd, rådgivning .................... 7.2.3 Prioriteringar, inflytande ....................... 7.2.4 Policy, verksamhetsinriktning .................. 7.2.5 Kritik, utvärdering ............................

7.3 Internanonella återuppbyggnads- och

utvecklingsbanken, IBRD ......................... 7.3.1 Finansiering .................................. 7.3.2 Utlåning .....................................

7.4 Internationella utvecklingsfonden, IDA ...........

7.4.1 Finansiering .................................. 7.4.2 Verksamhetsinriktning ......................... 7.4.3 Sverige och IDA ..............................

15

18 19 21 22

28 29 30 31 35 36

40 440 41

42 44 48 49

52

62 62 65 73

77 78 8.2 83 84 86 88 93

95 95 96 97

98 100 101

7.5 Intemiationella valutafonden, IMF ................ 103 SOU 1991:48 7.5.1 Reguljär verksamhet ........................... 103 7.5.2 Koncessionell långivning ....................... 105 8 De regionala utvecklingsbankerna ...................... 108 8.1 Allmänt om regionalbankerna ..................... 108 8.1.1 Jämförande översikt ........................... 108 8.1.2 Regionalbankerna, Världsbanken och Sverige ..... 1 12 8.2 Interamerikanska utvecklingsbanken .............. '117 8.3 Asiatiska utvecklingsbanken ...................... 118 8.4 Afrikanska utvecklingsbanken ..................... 120 9 FNs utvecklingsprogram, UNDP ....................... 130 9.1 UNDP ........................................... 130 9.1.1 Bakgrund .................................... 130 9.1.2 Verksamhet .................................. 132 9.1.3 Organisation och styrelse ....................... 134 9.1.4 Sverige och UNDP ............................ 135 9.1.5 UNDP problem och möjligheter .............. 137 9.2 FNs kapitalutvecklingsfond, UNCDF ............. 140 9.3 FNs befolkningsfond, UNFPA .................... 141 9.3.1 Verksamhet .................................. 142 9.3.2 Finansiering .................................. 143 9.3.3 Befolkningsfrågan på sikt ....................... 143 9.4 FNs arbete för jämställdhet ....................... 145 10 FNs barnfond, UNICEF ............................... 149 10.1 Organisation, verksamhetsvolym och finansiering. 149 10.2 Strategi, roll och verksamhet ..................... 150 10.3 Bedömningar av UNICEF ....................... 152 10.4 UNICEF och Sverige ............................ 154 11 Flyktingorganisationerna .............................. 157 11.1 Flyktingsituationen .............................. 157 1 1.2 FNs flyktingkommissarie, UNHCR .............. 158 1 1.2.1 Utvecklingen av UNHCRs arbete ............. 159 11.2.2 UNHCRs styrelse ........................... 161 11.2.3 Administration ............................. 161 1 1.2.4 Verksamhetsvolym och finansiering ........... 162

1 1.3 FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern, UNRWA ........................................ 164 1 1.4 Livsmedelshjälp till flyktingar .................... 165 12 FNs jordbruks- och livsmedelsorgan .................... 167 12.1 FNs jordbruks- och livsmedelsorganisation, FAO . 167 12.2 Världslivsmedelsrådet, WFC ..................... 168 12.3 Världslivsmedelsprogrammet, WFP .............. 168 12.4 Internationella katastroflagret för livsmedel, IEFR, och Livsmedelskonventionen, FAC ........ 171

13

14

15

16

17

18

12. 5 Internationella jordbruksutvecklingsfonden, IFAD ..... . .......................................

12.6 Problem och konflikter ................. . ..... —.— . ..

12.6.1 FAO och FAO-sekretariatet .................. 12.6.2 Jordbruks- och livsmedelsorganens strukturproblem ............................

Internationella handelscentret, ITC ....... * ............. 13.1 ITCs verksamhet ............................. '. . . 13.2 Sverige och ITC ................................. 13.3 Granskning av ITC ..............................

13.4 Den senaste utvecklingen ........................

Multilateral samverkan — några aktuella initiativ ....... 14.1 Världsbankens särskilda biståndsprogram för Afrika, SPA ..................................... 14.2 Kapacitetsuppbyggande i Afrika, ACBI ........... 14.3 Den globala miljöfaciliteten, GEF ................ 14.4 WHO och AIDS-problemet ......................

De enskilda organisationerna och det multilaterala

biståndet .............................................. 15.1 Bakgrund ....................................... 15.2 Världsbanken och de enskilda organisationerna . . . 15.3 UNDP och de enskilda organisationerna .........

Strukturanpassning och anpassningsprogram ........... 16.1 Ekonomisk anpassning en nödvändighet ....... 16.2 Programmens utformning ....................... 16.3 Kritik av de tidiga programmen .................. 16.4 Bedömning av programmens effekter .............

Det multilaterala biståndets effektivitet; utvärderingssystemen .................................. 17.1 Allmänt om effektivitet och utvärdering .......... 17.2 De multilaterala institutionernas egen utvärderingsverksamhet ......................... 17.3 Givarländernas utvärderingar av multilateralt bistånd .......................................... 17.4 Vilka slutsatser kan dras beträffande det multilaterala biståndets effektivitet? .............. 17.5 Det existerande utvärderingsmaterialets användbarhet för medlemsländerna ..............

Multibi-biståndet ..................................... 18.1 Bakgrund och begrepp ........................... 18.2 Multibi-biståndets omfattning ................... 18.3 Motiv för multibi-bistånd ........................

171 172 172

174

178 178 180 181 183

185

185 190 193 197

201 201 203 207

211 211 213 215 217

220 220 222 227 230

234

239 239 241 242

19

20

21

22

18.4 Det svenska multibi-biståndet ................... 244 18.5 Internationella konsekvenser av multibi-biståndet 249

Det multilaterala biståndssystemet några strukturproblem ....................................... 251 19.1 FN-systemet .................................... 251 19.2 Fackorganen, UNDP och humanitärt bistånd ..... 253 19.2.1 Samordning ................................ 253 19.2.2 Finanser ................................... 254 19.2.3 UNDPS roll ................................ 255 19.2.4 Styrningen av FN-systemet ................... 256 19.2.5 Humanitärt bistånd ......................... 258 19.3 FN-familjen utvecklingsbankerna ............. 259 19.3.1 Olikheterna ................................ 259 19.3.2 Samarbetet ................................. 261 19.3.3 Rollfördelningen ............................ 262 Det multilaterala biståndets beredningsresurser ......... 265 20.1 Multilaterala beredningsresurser och deras användning ..................................... 265

20.2 Multilaterala beredningsresurseridepartementen. 268 20.3 Multilaterala beredningsresurseribiståndsorganen 272

20.4 Möjliga förstärkningar av beredningsresurserna . . . 273 EG-samarbetet på biståndsområdet ..................... 279 21.1 EGs biståndspolitik .............................. 279 21.2 Danska erfarenheter av biståndssamarbete inom EG .............................................. 282

SAMMANFATTNING; KOMMITTENS

ÖVERVÄGANDEN OCH SLUTSATSER ........... 285 22.1 Inledande kommentar .......................... 285 22.2 Ekonomisk politik och skuldkris ................ 286 22.2.1 Den ekonomiska politikens betydelse ......... 286 22.2.2 Aspekter av Skuldkrisen .................... 287 22.2.3 Overväganden, slutsatser ................... 288 22.3 Multilateralt bistånd — en översikt ............. 289 22.3.1 Varför multilateralt bistånd? ................ 289 22.3.2 Genom vilka organisationer? ................ 290 22.3.3 Organisationernas relativa betydelse ......... 292

22.4 Det svenska multilaterala biståndet — omfattning och fördelning ...................... 293 22.4.1 Omfattning ............................... 293 22.4.2 Fördelning ............................... 294

22.5 Det svenska multilaterala biståndet —- en

återblick ....................................... 295 22.6 Biståndsmål och utvecklingsstrategier ........... 297 22.6.1 De svenska biståndsmålen .................. 297 22.6.2 Internationella utvecklingsstrategier .......... 298 22.6.3 Overväganden, slutsatser ................... 299

22.7 Världsbanken/IBRD/IDA,

Internationella valutafonden .................... 300 22.7.1 Bretton Woods—institutionerna .............. 300 22.7.2 Världsbanken ............................. 302 22.7.3 IBRD och IDA ............................ 304 22.7.4 Internationella valutafonden ................ 306 22.7.5 Överväganden, slutsatser ................... 308 22.8 De regionala utvecklingsbankerna .............. 31 1 22.8.1 Några gemensamma drag ................... 31 1 22.8.2 Regionalbankerna, Världsbanken och Sverige. . 312 22.8.3 Interamerikanska utvecklingsbanken ......... 313 22.8.4 Asiatiska utvecklingsbanken ................ 314 22.8.5 Afrikanska utvecklingsbanken ............... 314 22.8.6 Överväganden, slutsatser ................... 316 22.9 FNs utvecklingsprogram, UNDP ................ 319 22.9.1 UNDP ................................... 319 22.9.2 FNs kapitalutvecklingsfond, UNCDF ........ 322 22.9.3 FNs befolkningsfond, UNFPA .............. 322 22.9.4 FNs arbete förjämställdhet ................. 323 22.9.5 Överväganden, slutsatser ................... 324 22.10 FNs barnfond, UNICEF ........................ 326 22.101 Bedömningar av UNICEF ................. 327 22.102 UNICEF och Sverige ..................... 328 22.103 Överväganden, slutsatser .................. 328 22.1 1 Flyktingorganisationerna ....................... 330 22.11.1 FNs flyktingkommissarie, UNHCR ......... 330 22.1 1.2 Andra FN-organ på ilyktingområdet ........ 331 22.11.3 Överväganden, slutsatser .................. 332 22.12 FNs jordbruks- och livsmedelsorgan ............ 334 22.12.l Organisationerna ......................... 334 22.122 Problem och konflikter .................... 336 22.123 Överväganden, slutsatser .................. 337 22.13 Internationella handelscentret, ITC ............. 338 22.131 ITCs verksamhet ........................ 338 22.13.2 Sverige och ITC ......................... 339 22. 13.3 Överväganden, slutsatser ................. 339

22.14 Multilateral samverkan några aktuella initiativ

22.14.1 Världsbankens särskilda program för Afrika, SPA ...... 22.14.2 Kapacitetsuppbyggande i Afrika, ACBI ..... 22.14.3 Den globala miljöfaciliteten, GEF .......... 22.14.4 WHO och AIDS-problemet ................

22.15 De enskilda organisationerna och det

multilaterala biståndet .......................... 22.15.1 Världsbanken, UNDP och de enskilda

organisationerna ......................... 22.15.2 Overväganden, slutsatser ..................

22.16 Strukturanpassning och anpassningsprogram 22.16.1 Anpassningsbehov och anpassningsprogram . . 22.16.2 Kritik av programmen, effekter ............. 22.163 Överväganden, slutsatser ..................

22.17 Det multilaterala biståndets effektivitet;

utvärderingssystemen .......................... 22.17.1 Sammanfattning ......................... 22.17.2 Overväganden, slutsatser ..................

22.18 Multibi-biståndet .............................. 22.18.1 Multibi-biståndets omfattning ............. 22.18.2 Det svenska multibi-biståndets inriktning och omfattning .............................. 22.183 Internationella konsekvenser av multibi- biståndet ................................ 22.18.4 Överväganden, slutsatser ..................

22.19 Det multilaterala biståndssystemet några

strukturproblem ................................ 22.19.1 ”Det egentliga FN-systemet” ............... 22.19.2 FN-familjen utvecklingsbankerna ........ 22.19.3 Överväganden, slutsatser ..................

22.20 Det multilaterala biståndets beredningsresurser . 22.20.1 Multilaterala beredningsresurser i

departementen ............... . ........... 22.20.2 Multilaterala beredningsresurser i

biståndsorganen .......................... 22.20.3 Möjliga förstärkningar av

beredningsresurserna .....................

22.20.4 Överväganden, slutsatser .................. 22.21 EG-samarbetet på biståndsområdet .............

22.22 CENTRALA FRÅGESTÄLLNINGAR;

ÖVERVÄGANDEN, SLUTSATSER ........... 22.221 Måluppfyllelse ........................... 22.222 Effektivitet ..............................

341

341 342 343 344

345

346 348

350 351 352 353

355 355 357

358 359

360

361 361

363 364 366 367

368 368 370

370 372

373 373

374 375

22223 Inflytande ............................... 22.224 Kapacitetsfrågan .............. _ ........... 22225 Det multilaterala biståndets storlek ...... '. . . 22.226 Det multilaterala biståndets fördelning . .....

Bilagor ............................................... 1:1 Kommittédirektiv .................................. 2: ] Nettotransfereringar till utvecklingsländerna under 1980-

7:1

7:2

9:1 11:1 17:1 22:1

22:2

talet .............................................. Utdrag ur Sveriges internationella miljösamarbete ”Nya mål och nya möjligheter”. Slutbetänkande av utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete ............ Stand-By-, EFF-, SAF— och ESAF—arrangemang per den 31 december 1990 .................................. Några organisationer inom FN-systemet .............. Flyktingkonventioner och flyktingproblem ............ FN-systemets oberoende, externa granskningsorgan . . . . . En svensk skuldstrategi för de fattigaste och svårast skuldsatta länderna. Skrivelse från SIDAs styrelse ...... Citat ur intervjuundersökning om enskilda organisationer och multilateralt bistånd ............................

Reservation av Birgitta Hambraeus ....................

Litteratur .............................................

Förkortningar .........................................

377 377 378 380

385 385

388

'392

393 394 396 404

406

411

412 424

431

Annex ' 1 Det multilaterala biståndets organisationer 2 Sixten Heppling Sverige och u-länderna i FN — en återblick 3 Särstudier

1. Margareta Forselius, Åke Lönnberg, Göran Lind Internationella valutafonden och Världsbanken

2. Gerd Johnsson Internationella utvecklingsfonden Inga Björk-Klevby Asiatiska utvecklingsfonden

Bo J erlström Interamerikanska utvecklingsbanken

Björn Carlsson FNs utvecklingsprogram

Elisabeth Lewin FNs barnfond

Axel Wallén Internationella handelscentret

Jörgen Lewin Policy-relaterat bistånd

Lars-Ove Ljungberg, Mats Hårsmar Det multilaterala biståndet och de enskilda organisationerna

Tabeller, diagram, figurer

Tabeller

211

212 213 2:4 3:1 312 3:3 411 412 413 711 811

8:2 813 814

911 912 913 1011 1012 1111 1112 1113 1114 1411 1412 1811 1812 1813 1814 1815 1816

2211 2212 2213 2214 2215

Ekonomisk utveckling i vissa u-landsregioner under 1980-talet ............................................ Nyckeldata för skuldsatta länder ......................... Nettotransfereringar till u-länderna totalt ................. Nettotransfereringar till låginkomstländerna totalt ......... Resursmobilisering för biståndsverksamhet ............... Regional fördelning av bistånd .......................... Sektoriell fördelning av bistånd .......................... DAC-ländernas bistånd ................................ Enskilda DAC-länders bistånd .......................... Sverige och de multilaterala biståndsorganisationerna ...... IBRD/IDAs kumulativa låneutfåstelser sektor- och regionvis . Utvecklingsbankernas tecknade kapital och utestående upplåning ............................................ Inbetalda bidrag till utvecklingsfonderna ................. Utvecklingsbankernas och -fondernas utlåningsvolym ...... Fördelningen av de regionala utvecklingsbankernas och -fondernas ackumulerade utlåning på sektorer ............. UNDPs verksamhet fördelad på sektorer ................. Bidragen till UNDP fördelade på givarländer .............. Bidrag till UNCDF fördelade på givarland ................ UNICEFs utgifter fördelade på sektorer .................. UNICEFs verksamhet fördelad på regioner ................ Världens flyktingar fördelade på flyktingområden .......... UNHCRs kostnader fördelade på typ av verksamhet ....... De största bidragsgivarna till UNHCR .................... De största bidragsgivarna till UNRWA ................... Resursöverföringar under SPA 1 ......................... Resursöverföringar under SPA 2 ......................... Finansieringen av fackorganens biståndsverksamhet ........ Samfinansiering med Världsbanken ...................... SIDAs multibi-samarbete fördelat på organisationer ........ Multibi-bistånd i form av betalningsbalansstöd ............ SARECs utbetalningar till internationella forskningsprogram Samfinansierade projekt med u-krediter uppdelade per organisation .......................................... Resursmobilisering för biståndsverksamhet ............... Enskilda DAC-länders bistånd .......................... Svenska multilaterala biståndsandelar .................... Finansieringen av fackorganens biståndsverksamhet ........ SIDAs multibisamarbete fördelat på organisationer ........

21 23 26 26 37 38 38 45 46 51 97

110 111 111

112 133 134 141 151 152 158 162 163 165 188 190 241 000 244 245 246

248 292 294 295 359 360

Diagram

411 DAC-ländernas multilaterala bistånd ..................... 45 412 Nordiskt multilateralt bistånd ........................... 47 4:3 Nordiska andelar av DACs multilaterala bistånd ........... 47 414 Det multilaterala biståndets fördelning på organ Sverige och DAC ............................................. 48 415 Svenska andelar av DAC-bidragen till IDA, UNDP och

UNICEF ............................................. 49 416 Svenska andelar av DAC—bidragen till UNHCR, WFP och

UNRWA ............................................. 50 Figurer 311 Avtal vid multilateralt respektive bilateralt bistånd ......... 30 312 FN-systemets organisation .............................. 32 411 Biståndsflöden från givarland till mottagarland ............. 41

1 Inledning

I multibiståndskommitténs direktiv (bilaga 111) avgränsas kommitténs uppdrag till "sådana internationella organisationer och program som får bidrag från den svenska biståndsbudgeten eller fungerar som verkställande organ för verksamheter finansierade via UNDP och andra internationella finansieringskällor”. Direktiven är för övrigt hållna i övervägande all- männa ordalag. I själva uppdragsbeskrivningen görs emellertid vissa pre- ciseringar.

De multilaterala organisationernas verksamhet bör analyseras. En bedömning bör göras av hur det multilaterala biståndet uppfyller de biståndspolitiska målen (resurs- tillväxt; ekonomisk och social utjämning; ekonomisk och politisk självständighet; demokratisk samhällsutveckling; framsynt hushållning med naturresurser och om- sorg om miljön).

Särskild uppmärksamhet bör ägnas de organisationer som får stora svenska bidrag. Metoder att främja svenska biståndsmål på det multilaterala området, möjligheterna att bättre utnyttja inom det multilaterala systemet producerat utred- ningsmaterial och förutsättningarna för en självständig svensk bedömning av de internationella organisationernas policy bör behandlas. liksom eftektivitetsfrågor- nas särskilda innebörd på det multilaterala området. Med bidragsgivningen till organisationerna förknippade villkor — och i detta sammanhang det s.k. multibi- biståndet — bör belysas. Slutligen anbefalls nära kontakt med det nordiska FN- projektet.

Utredningsuppdraget är alltså begränsat till det multilaterala biståndet. Detta bistånd bör emellertid enligt kommitténs uppfattning relateras till vissa andra från u—Iandssynpunkt väsentliga faktorer i den internationella ekonomin. Så sker i kapitel 2.

Kommittén har sett det som en väsentlig uppgift att söka presentera en överskådlig bild av det multilaterala biståndssystemet och dess struktur och av huvuddragen i det svenska multilaterala biståndet. Detta är syftet med kapitel 3 och 4. I det senare kapitlet redovisas det svenska multilate- rala biståndets fördelning mellan olika internationella organisationer. Vissa faktauppgifter om samtliga organisationer med anknytning till svenskt multilateralt bistånd lämnas i Annex 1.

Kapitel 5 ger en snabb återblick på det svenska multilaterala biståndet och dess utveckling. Kapitlet bygger på en som Annex 2 till betänkandet fogad skrift författad av Sixten Heppling.

Hur svarar det svenska multilaterala biståndet mot de svenska bistånds- politiska målen? Den frågan intar en central plats i direktiven. Innan vi tar upp den organisation för organisation, diskuteras den mer generellt och principiellt i kapitel 6.

I kapitlen 7-13 behandlas huvudsakligen de internationella organisatio- ner genom vilka större delen av det svenska multilaterala biståndet kana- liseras, nämligen Världsbanken/Internetionella utvecklingsfonden (IDA), de regionala utvecklingsbankerna, FNs utvecklingsprogram (UNDP), FNs

barnfond (UNICEF), FNs flyktingkommissarie (UNHCR), FNs hjälpor- gan för flyktingar i Mellersta Östern (UNRWA), FNs jordbruks— och livsmedelsorgan samt Internationella handelscentret (ITC). Kapitlen har gjorts relativt utförliga, detta för att täcka ett konstaterat behov av samlad information om dessa organisationer. Det urval som gjorts innebär givetvis inte att andra i det multilaterala biståndssystemet ingående organisationer skulle sakna intresse. Några av dem beskrivs kortfattat i en särskild bilaga (9:1).

Kommitténs strävan har varit att behandla organisationerna på ett så ensartat sätt som möjligt. Förekommande olikheter beror på den skiftande karaktären både av de för respektive organisation relevanta frågeställning- arna och av det underlag som förelegat. Flertalet kapitel har till stor del baserats på särskilda studier, som kommittén beställt. Dessa återges i Annex 3. I vissa fall har erforderligt material tagits fram underhand, vilket gör att motsvarande kapitel måst bli mer översiktliga. Genomgående har vi emellertid sökt få underlag för ett besvarande av de frågor som direktiven ställer beträffande måluppfyllelse, effektivitet och möjligheter att öva in- flytande.

Betänkandets återstående kapitel är i huvudsak inriktade på särskilda områden och problem, som kräver en närmare belysning.

Efter genomgången av de olika organisationerna var för sig redovisar vi i kapitel 14 fyra konkreta exempel på hur några av dem i samverkan angriper aktuella internationella problem. Kapitel 15 skildrar enskilda organisationers syn på multilateralt bistånd och deras samverkan med två multilaterala organisationer. I kapitel 16 analyseras den ekonomiska struk- turanpassningens problem och hur de angrips.

De båda därpå följande kapitlen behandlar frågor som särskilt omnämns i direktiven. Kapitel 17 diskuterar effektivitets- och utvärderingsproble- men mer ingående och övergripande än som skett i de sju organisationska- pitlen. Kapitel 18 kartlägger det s.k. multibi-biståndet och analyserar därmed sammanhängande problem.

Kapitel 19 redogör för problem sammanhängande med det multilaterala biståndssystemets struktur och organisation. I direktiven ställs också frå- gor som har med den organisatoriska och personella basen för Sveriges relationer med de multilaterala organisationerna att göra. Kapitel 20 behandlar sådana frågor på grundval av en kartläggning av nuvarande förhållanden och mot bakgrund av vad som framkommit i vissa tidigare kapitel. Kapitel 21 besvarar direktivens fråga om det multilaterala bistån- dets EG-aspekter.

Slutligen sammanfattas i kapitel 22 betänkandets tidigare kapitel. Här redovisas också kommitténs överväganden, slutsatser och i vissa fall — förslag. I ett avslutande avsnitt av detta kapitel diskuterar kommittén några centrala frågeställningar av övergripande natur. Kapitlet har gjorts så utförligt att det bör ge en god bild av betänkandets huvudsakliga innehåll.

I enlighet med direktiven har kommittén under sitt arbete hållit nära kontakt med det nordiska FN-projektet. Vissa av de inom projektet fram- tagna rapporterna har varit i hög grad relevanta för kommitténs uppdrag och av stor betydelse för dess överväganden (se bifogad litteraturförteck- ning).

2 Bakgrund

Med utvecklingsbistånd avses traditionellt överföring på koncessionella villkor (dvs. som gåva eller ”mjuk” kredit) av kapital och kunnande från i-land till u-land. Går detta bistånd via en internationell (varmed här avses mellanstatlig) organisation, betecknas det som multilateralt. Biståndets syfte är, för att citera den för det svenska biståndet grundläggande propo- sitionen 19621 100, ”att höja de fattiga folkens levnadsnivå”. Detta kan emellertid också ske på andra sätt än via bistånd. En gynnsam världseko- nomisk utveckling kan för många u-länder betyda mer än det bistånd de erhåller.

I-länderna kan t.ex. föra en ekonomisk politik som främjar en stadig tillväxt och stimulerar den internationella handeln. Genom att reducera tullar och andra handelsrestriktioner kan de göra det lättare för u-länderna att finna avsättning för sina produkter. På sikt måste u-ländernas exportin- täkter ta över den del av importfinansieringen som biståndet i dag svarar för. Biståndet kan inte sägas ha lyckats förrän mottagarländerna blivit oberoende av det. Att underlätta u-ländernas export är ett viktigt medel att nå detta mål. Det ligger i linje med u-ländernas strävan mot ”trade not aid" och ”self-reliance”. Förhållandet mellan u-ländernas export- och impon- priser är givetvis i detta sammanhang av stor betydelse.

Import finansieras inte bara med bistånd och exportintäkter utan också genom handelskrediter och kapitalimport på kommersiella villkor. U- ländernas biståndsberoende kan därför också reduceras genom att deras möjligheter att erhålla sådana lån förbättras. Det förutsätter i många fall en förstärkning av deras kreditvärdighet. Denna avhänger i hög grad av deras ekonomiska politik. Utformningen av denna blir därmed av stor betydelse, liksom den medverkan som i detta sammanhang kan lämnas av internatio- nella organisationer.

Ovan exemplifierade faktorer, som utan att falla inom biståndets ram är av stor betydelse för u-ländernas ekonomiska utveckling, har ett särskilt intresse i ett multilateralt sammanhang. Det är nämligen via de internatio- nella ekonomiska organisationerna snarare än rent bilateralt som dessa faktorer kan påverkas. Det är därför motiverat att inledningsvis vidga perspektivet till att omfatta den internationella ekonomiska bakgrund mot vilken det egentliga multilaterala biståndet bör ses. Detta är syftet med föreliggande kapitel.

Av uppenbara skäl kan det inte bli tal om någon omfattande rundmål- ning, inte heller om någon historisk djupdykning. Den intresserade hänvi- sas till den gedigna bakgrundsbeskrivningen i den biståndspolitiska utred- ningens betänkande (SOU 1977113) och till de översiktliga beskrivningar

av u-ländernas situation som inleder kapitlet om det internationella ut- vecklingssamarbetet i budgetpropositionerna. Nedan koncentreras fram- ställningen till några för kommitténs överväganden särskilt relevanta drag i utvecklingen under 1980-talet.

Dessa är i första hand av ekonomisk natur. Det betyder inte att kom- mittén underskattar betydelsen av andra faktorer. Särskilt viktig är den demografiska faktorn. Liksom under 1960- och 1970-talen har visserligen låginkomstländernas ekonomiska tillväxt varit betydligt snabbare (mer än dubbelt) än OECD-ländernas. Samtidigt har emellertid den förra länder- gruppens befolkning ökat ännu mycket snabbare (drygt tre gånger) än den senares. Befolkningsfrågan fortsätter alltså att spela en avgörande roll för u-ländernas möjligheter att höja sin levnadsstandard. Betydelsen av att nedbringa födelsetalen accentueras ytterligare av de växande ekologiska problemen (jorderosion, ökenspridning, avskogning, etc) i många u-länder. Också miljöproblemet i dess vidaste mening primärt ett i-landsproblem — utgör en utomordentligt viktig del av den bakgrund mot vilken det multilaterala biståndet måste ses. Det är dessutom ett problem som måste vara i hög grad bestämmande för biståndets inriktning och för en bedöm- ning av biståndseffektiviteten.

2.1. Externa faktorer

Om i-ländernas ekonomiska tillväxt skulle sjunka med 1 procentenhet, beräknas det medföra en minskning av u—ländernas tillväxt med 1/2 pro- centenhet. Det beror på den minskade efterfrågan på u-landsexport som följer av en lägre i-landstillväxt. Drygt två tredjedelar av u-ländernas export går till i-länderna. Sambandet illustrerar betydelsen av att i- länderna lyckas i sina strävanden att hålla en god och jämn tillväxt i världsekonomin. Det förutsätter bl. a. internationell övervakning och sam- ordning av deras ekonomiska politik.

I detta avseende har framsteg gjorts under 1980-talet. Utvecklingen har emellertid inte varit helt tillfredsställande. Fortsatt stora bytesbalansun- derskott i USA och överskott i Japan och Tyskland har påverkat dollarkur- sutvecklingen på ett för många u-länder besvärande sätt. Vidare har det låga sparandet i USA och andra industriländer inneburit att dessa länder absorberat en betydande del av det internationella kapitalutbudet. Detta har i sin tur bidragit till det höga internationella ränteläget. Ränteutveck- lingens betydelse för u-länderna framgår av att en l-procentig ränteökning (London interbank offered rate — LIBOR) beräknas öka u-ländernas skuldtjänst med 1/2 procentenhet.

Positivt är att efter den markerade konjunktursvackan i början av 1980-talet världsekonomins genomsnittliga årliga tillväxt legat på ungefär samma relativt höga nivå (3,5 %) som under 1970—talet. De båda senaste åren har emellertid tillväxten försvagats och beräknas för 1990 inte ha blivit stort mer än 1 %. Världshandeln expanderade snabbt under 1980- talet (6 %), liksom i-landsimporten (8 %, mot 5 % under I970—talet). Samtidigt har andelen färdigvaror i u-landsexporten stadigt ökat (till 64 %

1988 från 16 % 1965), en ökning som huvudsakligen avser länder i Ostasien.

Mot denna gynnsamma utveckling står en viss ökning av protektionis- men i i-länderna. Trots detta har u-ländernas exportvolym utvecklats relativt tillfredsställande och klart bättre än tidigare (årsgenomsnitt 6,5 % efter 1983, mot 3,5 % under 1970-talet). Fortsatt bekämpning av i- landsprotektionismen och liberalisering av världshandeln är emellertid synnerligen angelägna uppgifter. I-ländernas handelshinder (tullar, kvanti- tativa restriktioner, etc.) uppskattas kosta u-länderna två gånger så mycket som det belopp de erhåller som offentligt utvecklingsbistånd. En avveck- ling av dessa hinder för u-ländernas export bedöms kunna öka deras bruttonationalprodukt (BNP) med 3 %.

U-ländernas exportintäkter beror inte bara på exportens volymutveck- ling utan också på vilka priser man får ut. Importförmågan beror i sin tur inte bara på exportintäkterna utan också på importpriserna. Förhållandet mellan export- och importpriser (bytesförhållandet terms of trade) har försämrats för u-länderna fr o rn 1983 i förhållande till närmast föregående period. Råvarupriserna, med undantag för olja, har under 1980-talet fallit kraftigt (20 % 1980-1988) i förhållande till priserna på i-ländernas färdig- varor. Efter att ha nått sin lägsta nivå sedan 1930-talet har råvarupriserna åter börjat stiga, men de låg 1989 fortfarande avsevärt (33 %) under 1980 års nivå. Genom råvaruprisfallet under 1980-talet beräknas Afrika söder om Sahara ha förlorat en betydande del av sin exports importköpkraft (15 % i förhållande till 1970-talet). De negativa effekterna av låga råvaru- priser förstärks av många u-länders stora beroende av exportintäkterna från bara en eller ett par varor. Härtill kommer att de prisstabiliserande råvaruavtal som framförhandlades på 1970-talet upphört att verka och att strävandena på detta område avstannat under 1980-talet.

Också på de internationella kapitalmarknaderna var förhållandena svå- rare för u-länderna under 1980-talet än tidigare. De nominella räntorna har visserligen fallit sedan 1982, men realräntorna har förblivit höga. De har dessutom varit betydligt mer fluktuerande än under 1970-talet. Detta har varit besvärande för låntagarna, eftersom en växande del av utlandslånen upptagits till rörlig ränta.

Till de externa faktorerna bör också räknas återverkningarna av de våldsamma oljeprisstegringarna 1973-1974 och 1979-1980. Dessa ledde till rekordhöga bytesbalansunderskott för många länder och enorma överskott för ett fåtal u-länder. En stor del av dessa överskott placerades i banker för vidareutlåning (”recycling”), inte minst till u-länder som drabbats av oljeprishöjningarna. En lättsinnig utlåningspolitik från bankernas sida medverkade till en uppenbar överupplåning i många u-länder. Häri ligger en viktig förklaring till den skuldkris som under 1980-talet haft allvarliga konsekvenser för flera av dessa länder.

Sammanfattningsvis framträder alltså bilden av en för u-länderna i flertalet avseenden ogynnsam internationell ekonomisk omgivning under 1980-talet: vikande råvarupriser, höga räntor, växande handelshinder, minskande resursflöden. Tillväxten i u-länderna sjönk till ett årsgenom- snitt av 3 % (1 % per capita) mot 5,5 % (3 % per capita) under 1960- och

1970-talen. Det bör emellertid noteras att utvecklingen i olika u-länder uppvisar stora olikheter. Detta får - förutom olika utgångslägen — huvud- sakligen tillskrivas olikheter i den ekonomiska-politik som förts.

2.2. Interna faktorer

Trots välkända brister kan BNP—siffror vara upplysande. Det gäller t.ex. vid jämförelser mellan olika är och olika länder. BNP per capita (det bästa mått vi har på materiell levnadsstandard) har i större delen av u-världen stigit snabbare under 1980-talet än under perioden 1965-1980. För Ost- och Sydasien registrerades genomsnittliga BNP per capita-ökningar på 6,7 % respektive 3,2 % under åren 1980-1989. Afrika söder om Sahara och Latinamerika hade fram till den första oljeprischocken en klart bättre utveckling än Sydasien men har sedan dess fallit tillbaka för att under 1980-talet uppvisa negativa siffror, dvs. levnadsstandarden har varit sjun- kande.

Skillnaderna mellan å ena sidan Ost- och Sydasien och å andra sidan Afrika söder om Sahara och Latinamerika framträder tydligt i nedanstå- ende tabell.

Tabell 211. Ekonomisk utveckling i vissa u-landsregioner under 1980-talet (1980-1989, årsgenomsnitt, procent)

BNP- Ökning av Export- Brutto- ökning BNP per volym- investering/ capita ökning BNP Afrika söder om Sahara 1,0 — 2,2 0,0 16,1 Ostasien 8,4 6,7 14,7 30,0 Sydasien 5,5 3,2 6,1 22,3 Latinamerika och Karibien 1,6 —-0 6 4,9 20,1

)

Källa: World Development Report, 1990.

Skillnaden är inte fullt så stor när det gäller BNP som BNP per capita. Det återspeglar givetvis den snabbare folkökningen i framför allt Afrika söder om Sahara. Där har en redan oacceptabelt låg per capita-inkomst sjunkit med ungefär en fjärdedel under 1980-talet. Tabellen illustrerar också exportens och investeringarnas betydelse för den ekonomiska till- växten.

Dessa divergenser i ekonomisk utveckling beror inte på att i föregående avsnitt omnämnda externa faktorer skulle ha berört de olika regionerna systematiskt olika. Däremot spelade utgångslägena vid 1980-talets början en betydande roll. Speciellt i Ostasien hade många länder en relativt god bytesbalanssituation och handelsutveckling; dessutom hade de statsutgif- terna under hygglig kontroll. I Latinamerika och Afrika söder om Sahara däremot brottades många länder med fundamentala balansrubbningar. Dessa var ofta dolda, eftersom upplåning tillfälligt upprätthöll tillväxten. Kravet på anpassning av den ekonomiska politiken till den situation som

förelåg i början av 1980-talet gällde visserligen flertalet u-länder. Men det var inte lika pressande för alla. De institutionella och administrativa förutsättningarna att föra en effektiv anpassningspolitik var också olika.

Olikheterna i utgångsläge accentuerades kraftigt av olikheterna i ekono- misk politik. Vissa, huvudsakligen asiatiska, länder var snabbt redo att sätta in makroekonomiska stabiliseringsåtgärder: konsumtionsbegräns- ning, budgetnedskärningar, prioritering av inflationsbekämpning, realist- isk växelkurspolitik etc. På andra håll, främst i Latinamerika och Afrika söder om Sahara, uppsköts den ekonomiska anpassningen. Stora budget- underskott finansierades genom upplåning utomlands och, när denna började sina, genom ökad inflationsdrivande inhemsk upplåning.

Problemet med den utländska upplåningen var inte bara dess storlek. Den användes dessutom till betydande del inte för investeringar, vilkas avkastning skulle kunnat finansiera återbetalningen, utan för att upprätt- hålla konsumtionen. En stor del (enligt vissa uppskattningar så mycket som 40 % i några länder) försvann också helt via kapitalflykt. I 13 närmare undersökta skuldländer beräknas flyktkapitalet 1988 genomsnittligt ha motsvarat halva den totala utlandsskuldsättningen. Detta problem kan i väsentlig mån hänföras till den förda ekonomiska politiken. Bristande förtroende för denna politik, i förening med de stora förfallna och förfal- lande skulderna, medförde också att frivillig nyutlåning från bankerna till ifrågavarande länder nästan helt upphörde. Härtill kom kraftigt decime- rade direktinvesteringar. I vissa länder har man under de senaste åren genom ekonomiska anpassningsprogram i förening med skuldnedskriv- ningar lyckats vända denna negativa utveckling av kapitalflödena.

2.3. Skuldkrisen

I de två närmast föregående avsnitten har ett antal faktorer nämnts som sammantagna ger en del av bakgrunden till den skuldkris som drabbat ett stort antal u-länder under 1980-talet. Här görs inte något försök att full- ständiga denna bakgrund eller att bedöma den relativa betydelsen av de olika faktorerna. Än mindre söker vi analysera krisen eller fördela ansvars- bördan mellan de berörda aktörerna: u-landsregeringarna, i-lands- regeringarna, bankerna, de internationella organisationerna. Hundratals böcker och tusentals artiklar har skrivits i ämnet och uppfattningarna och slutsatserna är talrika och skiftande. Vi begränsar oss här till att redovisa några i sammanhanget relevanta fakta. Liksom beträffande föregående avsnitt bör en reservation göras för att framställningen med nödvändighet blir schematisk när den måste bygga på aggregerade data för stora grupper av länder.

Först är det värt att notera att utvecklingen i u-länderna genomsnittligt varit gynnsammare än man kanske föreställer sig. UNDPs Human Development Report 1990 betonar detta.

Medellivslängden steg från 46 till 62 år mellan 1960 och 1987. Läs- och skrivkun- nigheten för vuxna ökade från 43 % till 60 %. Dödligheten för barn under fem år halverades. Och trots en ökning av u-Iandsbefolkningen med 2 miljarder människor översteg livsmedelsproduktionen folkökningen med 20 %. "Aldrig tidigare har så många människor upplevt så väsentliga förbättringar i sina liv".

Det bör också" konstateras att drygt hälften av alla u-länder (sammanlagt 50, varav flertalet i Asien) inte drabbats av någon skuldkris. Dessa länder svarar för den största delen av både den totala och den fattigaste u- landsbefolkningen. De har kunnat sköta sin skuldtjänst (räntor och amor- teringar) utan särskilda skuldlättnader och utan att deras utveckling blivit lidande. I själva verket var deras tillväxt snabbare under 1980-talet (drygt 6 %) än under 1970-talet. Också per capita-tillväxten (4 %) var väl hävdad i förhållande till både 1960- och 1970-talet. Avtalsenlig skuldåterbetalning och god tillväxt har gjort det möjligt för många av dessa länder att fortsätta att låna på de internationella kapitalmarknaderna i ungefär samma omfatt- ning som under 1970-talet. Detta kapitalinflöde är nu visserligen avtagande men det hänger samman med att många av de mer industriali- serade u-länderna själva börjat få bytesbalansöverskott.

Bland de hårt skuldsatta u-länderna skiljer man mellan låginkomstlän- der (27 länder med per capita-inkomster på högst 545 dollar 1988) och medelinkomstländer(19 med per capita-inkomster på 546 — 5 999 dollar).

Några nyckeldata för dessa båda ländergrupper jämförda med övriga u-länder redovisas i nedanstående tabell.

Tabell 212. Nyckeldata för skuldsatta länder (1982-1989, årsgenomsnitt, procent)

Hårt skuldsatta Övriga låginkomst- medelinkomst- u-länder länder länder

BNP-tillväxt 0,8 1,4 6,4 Investering/BNP 13,1 19,8 27,5 Exportökning 1,1 ,9 8,3 Importökning -—6,8 —0,2 5,5

Källa: Development Committee/90—5, 1990.

Tillväxten i de hårt skuldsatta låginkomstländerna flertalet av dem i Afrika söder om Sahara —- har under de två senaste årtiondena legat långt under tillväxten i övriga låginkomstländer. Det finns emellertid tecken på att trenden börjat vända i vissa länder med tidiga ekonomiska anpassning- sprogram och betydande kapitalinflöden. Det gäller t. ex. Gambia, Ghana, Madagascar, Malawi, Mocambique, Tanzania, Togo och Uganda. För Afrika söder om Sahara i dess helhet registrerades 1989 för första gången på många år en liten höjning av levnadsstandarden. Bakom en begynnande accelleration av tillväxttakten ligger en viss återhämtning på investering- sområdet. De årliga nettotransfereringarna (lån, investeringar och gåvor minus räntor och utdelningar) till de hårt skuldsatta låginkomstländerna var 198 7-1989 omkring 2 miljarder dollar större än 1983-1986 (till löpande priser). Nära hälften av detta inflöde utgjordes under den senaste tre- årsperioden av statligt gåvobistånd. När det gäller de 42 minst utvecklade länderna var detta bistånd 1988 tre gånger så stort som deras räntebetal- ningar och amorteringar.

Den förbättrade tillgången på utländskt kapital på mycket gynnsamma villkor i de hårt skuldsatta låginkomstländer som driver en aktiv ekonom-

isk anpassningspolitik kan ha bidragit till den begynnande investerings- och tillväxtåterhämtningen. Det må också noteras att denna ländergrupps bytesbalansunderskott reducerats till knappt hälften (i löpande priser) från 1982 till 1989. Samtidigt har emellertid förhållandet mellan skuld och export försämrats, medan förhållandet mellan räntebetalningar och export stabiliserats till följd av ökade förfallna skulder och skuldlättnader.

De hårt skuldsatta medelinkomstländerna, varav flertalet i Latiname- rika, hade under 1970-talet en klart högre tillväxttakt än övriga medelin- komstländer. Under 1980-talet har emellertid tillväxten legat väsentligt lägre och trenden tycks vara nedåtgående. Sedan 1983 har nettot av de långfristiga kapitalrörelserna varit negativt för de hårt skuldsatta medelin- komstländerna. Ökade statliga kapitaltillskott har inte kunnat uppväga kraftigt krympande privata flöden till dessa länder. De har sedan 1982 registrerat en nettoöverföring av resurser till sina privata fordringsägare motsvarande ungefär 3 % av sin årliga BNP.

Samtidigt har det offentliga kapitalflödets andel av kapitaltillförseln till de hårt skuldsatta medelinkomstländerna ökat från föga mer än en tredje- del i början av 1980-talet till drygt två tredjedelar 1989. Inom det offentliga kapitalflödet har den bilaterala andelen successivt minskat, medan de multilaterala långivande institutionerna fått axla en växande del av finan- sieringsbördan.

Förhållandet mellan investeringar och BNP är lågt i de hårt skuldsatta medelinkomstländerna i jämförelse med övriga medelinkomstländer och har ännu inte visat tecken på någon bestående återhämtning.

Skuldkrisen har alltså drabbat olika u-länder och u-landsgrupper mycket olika. Det är emellertid uppenbart att de hårt skuldsatta u-ländernas ekonomiska och sociala utveckling allvarligt hämmats av den ränte- och återbetalningsbörda som belastar dem. Ovan redovisade data illustrerar detta. Till de bakomliggande realiteterna hör att sjukvårds- och utbildnings- budgetar har skurits ned i många länder; i några av de fattigaste har barnadödligheten ökat. Denna krisartade utveckling har till stor del präglat biståndet till de hårdast drabbade länderna, såväl det bilaterala som det multilaterala, sedan början av 1980-talet.

På vad sätt har då de internationella organisationerna försökt möta Skuldkrisen och reducera de problem den medfört? Det har huvudsakligen skett inom ramen för den internationella s.k. skuldstrategi som utvecklats. Denna har tre väsentliga inslag: upprätthållande av en gynnsam världseko- nomisk utveckling, genomförande av effektiva anpassningsprogram i berörda länder och tillförsel av finansiella resurser för att stödja anpassnings— och utvecklingsansträngningarna. Det första inslaget har be- handlats tidigare i detta kapitel (2. 1 ). Det andra diskuteras i kapitel 16. Det tredje berörs kortfattat nedan och, vad gäller de skulddrabbade afrikanska låginkomstländerna, i kapitel 14.1.

Enligt skuldstrategin är extra kapitaltillskott och särskilda skuldlättna- der förbehållna länder som själva anstränger sig att stabilisera sin ekonomi. I regel betyder detta att landet bör ha ett av Internationella valutafonden och/eller Världsbanken godkänt ekonomiskt program. Finansiellt stöd på mjuka villkor från Valutafonden och en betydande del av Världsbankens

icke projektrelaterade långivning förutsätter att sådana program genom- förs. Betydelsen av de Fond/Bank-stödda programmen förstärks av att också en avsevärd del av det bilaterala biståndet gjorts beroende av dem. Detsamma gäller affärsbankskrediter, i den mån sådana finns att tillgå. _

Det multilaterala biståndet till de skulddrabbade u-länderna ökade inte nämnvärt i reala termer under 1980-talet. En ökad andel av det har emellertid gått till de hårt skuldsatta länderna, speciellt i Afrika söder om Sahara och speciellt i form av stöd till ekonomiska strukturanpassnings- och reformprogram. De först ymnigt flödande men sedan snabbt upptor— kande kommersiella lånen har därmed i stor utsträckning ersatts av ökade tillskott av biståndsmedel. Medan lånen var helt villkorslösa — och ofta illa använda — är som nämnts en stor del av biståndet ekonomiskt- politiskt villkorat.

Av de internationella organisationerna är det främst Världsbanken och Internationella valutafonden som svarat och svarar för det ökade stödet till de skulddrabbade länderna. När det gäller olika insatser för att lätta i första hand medelinkomstländernas kommersiella skuldbörda förväntas de båda organisationerna bidra med upp emot 20-25 miljarder dollar, varav unge- far hälften för skuldreduktion och hälften för skuldtjänstreduktion. Dessa insatser sker huvudsakligen inom ramen för den s.k. förstärkta skuldstra- tegin (eller ”Brady-planen”) från 1989. Denna syftar till reduktion av skulder och skuldtjänstbetalningar till affärsbanker, återupptagen nyutlå- ning, ökade investeringar och repatriering av flyktkapital. Två bärande tankar är att skuldproblemen måste angripas land för land och att skuldre- duktionsåtgärder, för att leda till varaktig återhämtning, måste stödjas av en sund ekonomisk politik. Redan under 1990 anslog de båda organisatio- nerna väsentliga belopp till stöd för sådana åtgärder.

Flertalet hårt skuldsatta medelinkomstländer har anmält intresse för skuldlättnader enligt skuldstrategin. I ett antal fall har redan positiva resultat registrerats. De ”finansiella paket”, vari skuldreduktionsåtgär- derna ingår, varierar — liksom åtgärderna själva från fall till fall. Det gemensamma syftet är att mobilisera tillräckliga finansiella resurser för att det skuldtyngda landet på sikt skall kunna återvinna sin kreditvärdighet. Det rör sig om såväl bilaterala som multilaterala, statliga som kommer- siella resurser och om såväl kapitaltillförsel som skuldlättnad. Till åtgär- derna hör att söka pressa de fordringsägande affärsbankerna till nedskriv- ning av fordringar, räntereduktioner och återupptagen nyutlåning.

Framställningen ovan ger en mycket ofullständig bild av de komplice- rade förlopp och samband som döljer sig bakom det något diffusa begrep- pet skuldkrisen. Denna bild kompletteras och förtydligas i en inom finans- departementets internationella avdelning utarbetad promemoria (bilaga 211). Nedan redovisade uppgifter bygger väsentligen på denna prome- morra.

En översiktlig bildvav utvecklingen av nettotransfereringarna till u-länderna under SOU 1991; 48 1980-talet förmedlas av följande tabell.

Tabell 2:3. Nettotransfereringar till u-länderna totalt (1981-1988, miljarder dollar och procent)

Miljarder dollar Procent löpande 1981 1985 1989 1981 1985 1989

Bilateralt bistånd 29 29 40 21 34 36 Multilateralt bistånd 8 8 12 6 10 11 Ovriga offentl. flöden 9 12 16 6 14 14 Exportkrediter 18 4 1 13 5 1 Direktinvesteringar 17 7 22 12 8 20 Enskilt gåvobistånd 2 3 4 2 3 4 Ovriga privata flöden 55 22 15 40 26 13 Summa nettoflöden 137 84 109 100 100 100 varav skuldrelaterade 95 26 16 icke skuldrelaterade 43 58 93 Ränteutbet.,vinsthemtagn. 86 96 108 Nettotransfereringar 51 11 1

Källa: Bilaga 211 och Financing and External Debt of Developing Countries, OECD, 1989 Survey.

Som vi ser gick nettotransfereringarna i mitten av årtiondet i ”fel" riktning. Den begränsade förbättring som skett sedan dess beror väsentligen på en ökning av biståndet och direktinvesteringarna, medan övriga privata flöden (kommersiella lån) tonsatt sin kraftiga nedgång sedan början av 1980-talet.

Den betydligt mörkare bild som oftast framträder i debatten gäller Latinamerika, som fortfarande registrerar stora negativa nettotransfereringar. Också för flertalet asiatiska u-Iänder är nettotransfereringarna negativa, men detta är väsentligen en spegelbild av en stark bytesbalans.

Från kommitténs synpunkt intressantast är utvecklingen med avseende på lågin- komstländerna. Den framgår av nedanstående tabell.

Tabell 2:4. Nettotransfereringar till låginkomstländerna totalt (1981 — 1988, miljarder dollar och procent)

Miljarder dollar Procent

löpande

1981 1985 1988 1981 1985 1988 Bilateralt bistånd 14 16 25 36 40 42 Multilateraltbistånd 6 7 9 16 18 16 Ovriga offentl. flöden 2 4 9 6 9 16 Exportkrediter 6 3 1 16 6 1 Direktinvesteringar 4 2 3 11 4 5 Enskilt gåvobistånd ] 2 2 _ 1 3 Ovr privata flöden 5 7 9 15 22 16 Summa nettollöden 39 40 58 100 100 100 varav skuldrelaterade 11 10 9 icke skuldrelaterad 28 10 49 Ränteutbet.,vinsthemtagn. — 12 20 25 Nettotransfereringar 26 20 33

Källa: Bilaga 211 och Financing and External Debt of Developing Countries, OECD, 1989 Survey.

När det gäller dessa länder har alltså ökade ränte- och vinstutbetalningar mer än väl uppvägts av ökat bistånd. För dessa länder har inte bara nettoflödena utan också nettotransfereringarna hela tiden varit positiva.

Skuldkrisen framstår inte som lika dramatisk i dag som under första hälften av 1980-talet. Resultat börjar skönjas av vissa av de initiativ som tagits för att möta krisen. För många länder är emellertid den ekonomiska och sociala situationen fortfarande synnerligen allvarlig, till stor del bero- ende på deras skuldbörda. De skuldlättnadsåtgärder som hittills vidtagits är alltså otillräckliga.

Speciellt gäller detta de hårdast drabbade låginkomstländerna. För dessa behövs både ytterligare skuldlättnad och ökat bistånd. Avvägningen mel- lan dessa båda sätt att angripa skuldproblemet är väsentligen en fråga om att maximera deras sammanlagda effekt, samtidigt som de negativa åter- verkningarna på resursflödet till andra lika behövande länder minimeras. Problemets allvar understryker angelägenheten av en ökning av det totala resursflödet till u-länderna. Under överskådlig tid måste en betydande del — i fråga om de mest utsatta länderna den övervägande delen av detta flöde få formen av offentligt bistånd.

3. Det multilaterala biståndet —- en översikt

Offentligt utvecklingsbistånd (Official Development Assistance, ODA) ut- görs av statligt finansierade resursöverföringar, på förmånliga (koncessio- nella) villkor, från rika till fattiga länder. Inom OECDs kommitté för biståndsfrågor (Development Assistance Committee, DAC) fastställs fort- löpande vilka minimivillkor som måste vara uppfyllda för att resurs- överföringar skall godkännas som bistånd. Det inom FN fastlagda 0,7- procent målet gäller ODA.

Bistånd som uppfyller ovanstående villkor och som kanaliseras till eller genom multilaterala organisationer benämns multilateralt bistånd.

Med multilateral organisation avses här en sammanslutning av suveräna stater, vars medlemskap i princip är öppet för FNs medlemsländer. Med denna definition är organisationer som internationella Röda korset ej en multilateral organisation, då dess medlemmar ej är stater. EGs och Arab- fondernas bistånd betraktas här som en särskild form av bilateralt bistånd. I betänkandet används internationella organisationer och multilaterala organisationer som synonyma begrepp.

Främst tack vare det arbete som bedrivs inom DAC och FN är den internationella statistiken på detta område relativt tillförlitlig. Detta hind- rar dock inte att problem kan uppstå genom att man utnyttjar olika begrepp. Exempelvis kan en organisations resurser anges som de bidrag som utlovats för ett visst är, som inbetalts till organisationen eller som utbetalts från den. Alla tre mätmetoderna är korrekta men ger olika resultat. I görligaste mån har inkonsistenser i siffermaterialet beaktats. Trots detta bör försiktighet iakttas vid jämförelser mellan uppgifter från olika källor. Som kommer att framgå nedan och i kapitel 18 avviker också den nationella redovisningen av multilateralt bistånd kraftigt från den internationella. I den förra redovisas under multilaterala anslagsposter ibland bilaterala utbetalningar, likaså innehåller de bilaterala anslagspos- terna ofta stora bidrag till multilaterala organisationer. Om ej annat anges, använder vi den ovan redovisade internationellt gängse definitionen.

I detta kapitel berörs kortfattat det internationella biståndssystemets framväxt och redovisas vissa argument för att utnyttja multilaterala kana- ler för utvecklingsbistånd. En genomgång görs av det multilaterala syste- mets organisation med tonvikt på dess roll att mobilisera och hantera bistånd. Det multilaterala systemets olika institutioner för samverkan och koordination beskrivs, liksom huvuddragen i verksamhetens omfattning och inriktning.

När det nya multilaterala systemet framförhandlades i San Francisco 1945, byggde man på Nationernas Förbunds relativa framgångar på det ekono- miska och sociala området. Man skapade FNs ekonomiska och sociala råd (Economic and Social Council, ECOSOC). Till ECOSOC knöts de existe- rande specialorganen från Nationernas Förbunds tid. Det förutsågs att framtida ekonomiska och sociala institutioner skulle via ECOSOC kunna knytas till Förenta Nationerna.

De organisationer som skapades hade inledningsvis uppgifter som an- knöt till behoven efter andra världskriget. Världsbanken (International Bank for Reconstruction and Development, IBRD) skulle bidra till åter- uppbyggnaden av Europa. Internationella valutafonden (International Monetary Fund, IMF) fick som en av sina huvuduppgifter att underlätta flödet av valutor mellan Europa och USA. FNs flykting- och rehabiliterings- administration (United Nations Relief and Rehabilitation Agency, UNRRA) fick uppgiften att bistå under krigsslutet. Samtidigt påbörjades arbetet att framförhandla en global handelsorganisation (International Trade Organization, ITO).

ITQ-överenskommelsen blev aldrig ratificerad av USA och kom därför ej att träda i kraft. Organisationen ersattes delvis av Allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) och sedermera FNs konferens för handel och utveckling (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD). UNRRA lades ner 1947 och åtskilliga av dess uppgifter kom sedermera att tas över av FNs barnfond (United Nations Children's Fund, UNICEF) och FNs flykting- kommissarie (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), som 1952 fick finansiella resurser att bistå flyktingar. Världs- banken utvecklades till en institution för global utvecklingsfinansiering. ECOSOC blev ett konventionellt mellanstatligt forum.

Under 1950-talet påbörjades avkoloniseringen och kravet att anpassa det multilaterala systemet till u-ländernas behov restes.

1960 bildades Internationella utvecklingsfonden (International Devel- opment Association, IDA) som en fond för ”mjuka” lån inom Världs- banksgruppen. Året därpå skapades Världslivsmedelsprogrammet (World Food Programme, WFP), som började arbeta två år senare. 1965 samman- slogs några av fonderna för tekniskt bistånd inom FN-systemet och FNs utvecklingsprogram (United Nations Development Programme, UNDP) bildades. Därmed fanns, med undantag av den 1977 bildade Internatio- nella jordbruksutvecklingsfonden (International Fund for Agricultural De- velopment, IFAD), huvudorganen för det multilaterala biståndet på plats. Flera nya institutioner har tillkommit sedan dess. Dessa har emellertid varit inriktade på vissa specialfrågor och spelar, som vi skall se nedan, ingen avgörande roll för resursöverföringen mellan rikare och fattigare länder.

I mitten på 1960-talet utgjorde fortfarande det multilaterala biståndet en marginell del av det totala biståndet (6 % av DAC-ländernas bistånd). De finansiella biståndsinstitutionerna, dvs. Världsbanken/IDA, regionalban-

kerna och Sedermera IFAD, har under hela perioden fram till början av 1980-talet stått för något mindre resursöverföringar än övriga FN-organ tillsammantagna. Under 1980-talet skedde en gradvis förskjutning över till de finansiella organisationerna, som idag står för uppemot 60 % av det totala multilaterala biståndet (varav närmare två tredjedelar faller på IDA).

3.2. Argumenten för multilateralt bistånd

Till de allmänna argument för multilateralt bistånd, som framför allt anförs av små och medelstora stater, hör behovet att stärka det multilate- rala systemet som sådant. För små länder är det viktigt att globala frågor inte avgörs inom slutna stormaktsgrupperingar utan diskuteras i multila- terala fora. Genom att stärka olika delar av det multilaterala maskineriet ökar man dess anseende och möjligheter att bli utnyttjat som forum för alla typer av diskussioner. Med detta synsätt, till vilket kommittén ansluter sig, underlättar ett starkt FN-bistånd exempelvis fredsarbetet inom FN.

Ett annat allmänt argument för multilateralt bistånd är att det rätt utformat är rationellare än bilaterala relationer. Detta är samma tankegång som motiverar multilaterala handelsöverenskommelser framför bilaterala. Nedanstående figurer illustrerar de avtal som måste slutas om fem givar- länder vill ge bistånd till fem mottagarländer med eller utan en multilateral organisations medverkan.

Figur 311. Avtal vid multilateralt respektive bilateralt bistånd

Givarländer Givarländer

isak/»,

roa,—sw I . W"

'1 *s*

Multilateral organisation

AN ӀVX

Mottagarländer Mottagarländer

Vi finner således att med den multilaterala organisationens medverkan fodras tio överenskommelser, men om man utnyttjar bilaterala avtal blir antalet 25. För varje mottagarland sluts ett avtal i stället för fem. Innebör- den av detta inses om man betänker att exempelvis UNDP förmedlar bistånd från 40-talet givarländer till mer än 110 mottagarländer. Detta skulle kunna avtalas i 150 överenskommelser. Skulle detta ersättas med bilaterala avtal blev antalet avtal 4400.

Här förtecknas några av de viktigaste biståndsanknutna skälen för att kanalisera bistånd via multilaterala kanaler.

a) Vissa utvecklingsproblem kan bäst lösas genom samordnade internatio-

nella eller regionala insatser. Det kan gälla katastrof- eller flyktingsitua- tioner, utrotande av smittsamma sjukdomar, forskning etc.

b) Visst bistånd är knutet till internationella överenskommelser eller kon- ventioner. Hit hör bl. a. flyktingfrågor, handel och sjöfart, miljökonven- tioner etc.

c) Stordriftsfördelar kan uppstå när man söker lösa samma problem i ett stort antal länder. Endast de multilaterala organen är ålagda den bredd i verksamheten som underlättar detta.

d) Multilateralt bistånd är ”neutralt" så till vida att det inte är förknippat med ett enskilt givarland. Därmed kan det fylla uppgifter inom ett ämnesområde eller i ett land där ett givarland inte vill direkt exponera sig.

e) En biståndsgivare saknar kompetens och administrativa resurser inom ett område (och finner det olämpligt att bygga upp sådan) och kan då välja multilaterala förmedlare som besitter denna kompetens. 1) Genom samarbete med en multilateral organisation kan ett bilateralt biståndsorgan skaffa sig nya kunskaper om biståndsverksamhet.

g) Dialogen med biståndsmottagarna kan ibland vara mindre känslig att föra i multilaterala fora än i bilaterala. Den samsyn som framträder i sådana sammanhang får också en bredare tillämpning.

h) Därest en givare får gehör för sina prioriteringar inom ett multilateralt organ, uppnås en s.k. multiplikatoreffekt. Därmed påverkas hela orga- nisationens verksamhet, inte bara de bidrag som givaren lämnat till organisationen.

i) Det multilaterala biståndets ”neutralitet” innebär för mottagaren att det kan vara lättare att acceptera verksamheter inom politiskt känsliga områden.

j) Dialog kring biståndets inriktning är lättare att föra i ett forum där mottagaren själv är medlem och andra länder i samma situation deltar.

k) Det multilaterala systemet ger tillgång till erfarenheter och kunskap som kommer från hela världen och inte bara från ett enskilt givarland. Medan de tre första argumenten (a—c) har samma giltighet för givare som för mottagare, torde de fem därpå följande (d—h) ha störst relevans för givarna och de tre sista (i—k) för mottagarna.

En nackdel med multilateralt bistånd kan å andra sidan vara att den multilaterala beslutsprocessen i vissa situationer kan fördröja genomföran- det av en verksamhet. Det kan också finnas multilaterala biståndsinsatser som saknar alla de ovan uppräknade fördelarna. '

3.3. Det multilaterala biståndssystemets struktur

Följande organogram visar hur FN-systemet är uppbyggt. Linjerna på skissen visar den formella rapporteringsväg som organisationerna har att följa. I flertalet fall går rapporterna till ECOSOC och i samtliga fall går de vidare till FNs generalförsamling. Även om man således kan tala om organ som är överordnade de andra, är verkligheten inte lika entydig.

Internationella

och sociala

kommissioner Andra

FN:s specialfonder Världslivsmedelsrådet .

| Regionala

_ '. banker (Tillhör ej formellt FN—syslemel)

Andra FN—organ

På alla nivåer inom systemet fattas besluten ytterst av suveräna rege- ringar. Som uttryck för regeringarnas vilja är därför besluten likvärdiga. Inte sällan fattas motstridiga beslut i olika organ utan att man gör försök att jämka samman dem i ”högre” instans.

Till höger i organogrammet är FNs fackorgan uppräknade. Flera av dessa är äldre än FN. De har egna ratificerade stadgar. Därmed har de juridiskt sett en självständig ställning gentemot överordnade organ, som inte kan ändra fackorganens stadgar. På biståndsområdet är denna juri- diska självständighet emellertid mera formell än verklig. När det gäller den praktiska verksamheten är det svårt att se någon skillnad mellan exempel- vis FNs boende- och bebyggelsecenter (United Nations Center for Human Settlements, Habitat), som inte är ett fackorgan, och fackorganen. FNs organisation för industriell utveckling (United Nations Industrial Devel- opment Organization, UNIDO) omvandlades för några år sedan till fack- organ utan att detta haft praktiska konsekvenser för organisationen som biståndsorgan.

En från biståndssynpunkt fruktbarare indelningsgrund utgör olika orga- nisationers funktioner i det internationella biståndsflödet.

En grupp av organisationer har som uppgift att förvalta och förmedla gåvobistånd. Bidragen förses normalt ej med villkor utöver att de skall utnyttjas inom ramen för organisationens mandat. Det rör sig här huvud-

sakligen om tekniskt bistånd, dvs experter, stipendier, utbildning och informationsutbyte. På förslag av organisationens sekretariat beslutar medlemsländerna i respektive styrelse hur resurserna skall utnyttjas. Föl- jande organisationer inom FN-systemet har denna huvuduppgift:

— FNs utvecklingsprogram (United Nations Development Programme,

UNDP),

— FNs kapitalutvecklingsfond (United Nations Capital Development

Fund, UNCDF),

— FNs befolkningsfond (United Nations Population Fund, UNFPA), — FN 5 barnfond (United Nations Children's Fund, UNICEF), — FNs flyktingkommissarie (United Nations High Commissioner for Re- fugees, UNHCR), — FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA), — Världslivsmedelsprogrammet (World Food Programme, WFP),

Bidragen till dessa organisationer lämnas som gåvobistånd. Vid årliga bidragskonferenser utfäster sig givarna utan föregående överläggningar — att med vissa belopp bidra till nästkommande års verksamhet. Endast de nordiska länderna har utnyttjat möjligheten att indikera bidrag över längre tidsperioder än ett år. Finansieringen brukar betecknas som ”frivil- liga bidrag".

Av dessa organisationer har UNDP en särställning i tre avseenden. För det första har UNDP mandat att finansiera tekniskt bistånd inom hela det sociala och ekonomiska området. Man är således inte begränsad till ett ämnesområde eller en sektor. För det andra är man ålagd att i huvudsak arbeta med andra organisationer (vanligen FNs fackorgan) som genomfö- rare av projekt och insatser. Slutligen skall UNDP bl.a. i kraft av sin ställning som central finansiär samordna FNs tekniska bistånd. Till UNDP är ett antal särfonder knutna. I viss utsträckning mottar dessa organisationer bidrag som är ändamålsbestämda.

En annan grupp av organisationer är de som lämnar utvecklingslån. Dessa organisationer kallas ofta för internationella finansinstitutioner (In- ternational Finance Institutions, IFIs). De lämnar två olika typer av lån, mycket förmånliga respektive mer bankmässiga.

Internationella utvecklingsfonden (IDA), Afrikanska utvecklingsfonden (African Development Fund, AfDF), Asiatiska utvecklingsfonden (Asian Development Fund, AsDF), Fonden för särskild verksamhet inom Intera- merikanska utvecklingsbanken (Fund for Special Operations, FSO) och Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD) lämnar alla lån på mycket förmånliga villkor långa amorteringstider och praktiskt taget utan ränta. Återbetalda lån utnyttjas för nyutlåning. Liksom de tidigare nämnda gåvoförmedlande organisationerna baserar dessa fonder sin verk— samhet på gåvobistånd från biståndsgivande länder. Bidrag till dessa organisationer får ej, av givaren, förses med villkor och utnyttjas enligt beslut i de styrande organen. Bidragen framförhandlas mellan bidragsgi- vande länder i ”påfyllnadsförhandlingar” som gäller tidsperioder på i regel tre år. Uppläggningen med förhandlingar minskar inslaget av ”frivillighet” i dessa bidrag.

Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna, Afrikanska utveck- lingsbanken (African Development Bank, AfDB), Asiatiska utvecklings- banken (Asian Development Bank, AsDB) och Interamerikanska utveck- lingsbanken (Interamerican Development Bank, IDB) lämnar lån av mer bankmässig natur. På grundval av kapital, som är delvis inbetalat, delvis garanterat av medlemsländerna, kan dessa institutioner ta upp relativt förmånliga lån på de internationella kapitalmarknaderna. Dessa medel vidareutlånas till u-länder på villkor som är något fördelaktigare än vad länderna skulle erhålla om de själva lånade på marknaderna.

De regionala utvecklingsbankerna och fonderna tillhör inte formellt FN-systemet (till skillnad från Världsbanken, som dock har en speciell status inom detta) men rapporterar till och samarbetar med FN-systemet.

Huvuduppgiften för flertalet fackorgan — som FNs livsmedels- och jordbruksorganisation (Food and Agricultural Organization, FAO), Världshälsoorganisationen (World Health Organization, WHO), och Inter- nationella arbetsorganisationen (International Labour Organization, ILO) de regionala kommissionerna (för Europa, Latinamerika, Afrika, Asien och Mellersta Östern) samt övriga FN—institutioner — som FNs boende- och bebyggelsecenter, Habitat, och FNs konferens för handel och utveck- ling, UNCTAD är att vara fora för olika typer av normativ verksamhet. Förutom att framförhandla överenskommelser och utbyta information har de dock även viss biståndsverksamhet. Denna biståndsverksamhet finan- sieras på i huvudsak tre sätt: - De olika organen har en reguljär budget. Denna budget utarbetas genom en intern förhandlingsprocedur i FN-systemet. När budgeten fastställts, åligger det medlemsländerna att bidra till denna enligt en särskild bidragsskala. Bidragen är obligatoriska. Sveriges andel är f.n. drygt 1 %. En mindre del av den reguljära budgeten avsätts för biståndsändamål. För de flesta organisationer rör det sig om andelar upp till 10 %. Undantaget är Världshälsoorganisationen där huvuddelen av budgeten går till biståndsändamål. Användningen av dessa medel beslutas i organisationernas styrelser. — Ifrågavarande organ kan också åta sig uppgiften att genomföra projekt för andra organisationers räkning. Den organisation som är helt upp- byggd för att tillhandahålla denna typ av finansiering är UNDP. För flertalet fackorgan och andra FN-organ är UNDP den största källan för finansiering av biståndsverksamhet. Dessa projekt beslutas gemensamt mellan UNDP, genomförande organisations sekretariat och mottagar- landet.

I förhandlingar med olika bilaterala givare erhåller också organisatio- nerna medel för bestämda projekt ("trust funds”, multibi-bistånd). Dessa medel kan vara förknippade med villkor av olika slag såväl på upphandlingsområdet som vad gäller ämnesområde och geografisk in- riktning. Denna finansieringsmodell har fått växande betydelse framför allt för fackorganen. Endast organisationens sekretariat och givarlandet har inflytande på dessa verksamheter.

Inom FN-systemet har tillskapats en serie instrument för samordning och samarbete. Dessa har ibland sekretariatskaraktär, i andra fall berörs med- lemsländerna och slutligen finns det samordningsinstrument på mottagar- landsnivå. De från biståndssynpunkt viktigaste av dessa instrument pre- senteras nedan.

Enligt FN-stadgan är generalsekreteraren FN-systemets högste adminis- trative tjänsteman. Detta ger honom betydande befogenheter i alla admi- nistrativa frågor. Han har formell möjlighet att genomföra organisations- förändringar samt att besluta i anställningsfrågor. Ingen generalsekreterare har dock valt att utnyttja denna möjlighet. Man kan därför påstå att en praxis utvecklats som innebär att generalsekreteraren i endast mycket begränsad omfattning styr FN-systemet administrativt.

På 1970-talet inrättades en tjänst som generaldirektör för ekonomiskt samarbete och utveckling. Generaldirektören avses fungera som general- sekreterarens företrädare på detta område. Häri ligger en potentiell sam- ordningsfunktion. I realiteten har denna emellertid kommit att bli mycket begränsad. Detta kan möjligen tillskrivas såväl bristande stöd från general- sekreterarens sida och bristande resurser och befogenheter som starka organisationer (och .lefer) inom den övriga hierarkin.

Administrativa samordningskommittén (Administrative Committee on Co-ordination, ACC) möts ett par gånger per år. I kommittén ingår chef- erna för samtliga FN-organisationer, inklusive Bretton Woods- institutionerna (dvs. Världsbanksgruppen och IMF), under ordförande- skap av FNs generalsekreterare. Som framgår av såväl kommitténs namn som sammansättning borde ACC vara ett verksamt instrument för samar- bete inom FN-familjen. I verkligheten fungerar kommittén dock mest som ett forum för informationsutbyte; den sammanträder dessutom ofta på låg nivå.

Kommittén för program och samordning ( Committee for Programme and Co-operation. CPC) är en mellanstatlig kommitté som diskuterar hela FN-systemets verksamhet inom ramen för den reguljära budgeten. Kom- mittén håller ambitiösa diskussioner kring olika delprogram och söker framdriva såväl koncentration inom som rimlig arbetsfördelning mellan organisationerna. Man genomför också årliga översyner av ämnesområden som berör ett större antal organisationer. Kommitténs svaghet är att beslutsfattandet sker med konsensus. Därmed lyckas man sällan ena sig om större förändringar av de förslag till verksamhet som kommer från organi- sationerna.

Rådgivande kommittén för administrativa och budgetära frågor (Advi- sory Committee on Administrative and Budgetary Questions, ACABQ) är en liten kommitté med länderrepresentanter valda av generalförsamlingen men på personlig basis. Kommittén utgör en av FN-systemets få övergri- pande kontrollinstanser. Här görs en ingående granskning av de budgetar som olika delar av systemet föreslår. Även om kommittén inte kan ifråga- sätta de verksamheter som godkänts av CPC, så påverkar den påtagligt FN-systemets budgetmaskineri. Liksom för CPC är dock begränsningen att

man endast diskuterar FN-systemets reguljära budget. ”Frivilligt" finansi- erade verksamheter, som inom t. ex. Världsbanken, UNDP och UNICEF, faller formellt sett utanför dess mandat. De kan emellertid granskas på begäran av respektive styrelse.

Såväl UNDP som Världsbanken har organiserat givargrupper i syfte att öka och samordna biståndet till enskilda länder. I UNDPs fall kallas dessa grupper Round Tables och i Världsbankens Consultative Groups. För fler- talet u-länder finns endera av dessa fora. Där möts företrädare för inte bara det multilaterala systemet, utan också för de bilaterala biståndsgivarna. I praktiken har Consultative Groups visat sig vara effektivare instrument än Round Tables. Delvis reflekterar detta det faktum att UNDP som motpart i Round Tables har planeringsministerier, medan Consultative Groups arbetar tillsammans med finansministerier. Viktigare är kanske att Världs- banken har avsevärt större resurser än UNDP.

I varje mottagarland har FN-systemet utsett en lokal samordnare (oftast UNDPs representant). Denne är ansvarig för det fortlöpande samarbetet inom FN-familjen och för att kontakterna med mottagarlandet under- lättas. Den lokale samordnaren har ställning som FN-systemets ambassa- dör i landet och kan, oftast mer baserat på personliga kvalifikationer än formell ställning, verksamt bidra till samarbete och koordination inom FN-systemet.

3.5. Det multilaterala biståndets omfattning

Nedanstående tabell visar ett antal organisationers resursmobilisering för biståndsverksamhet 1989. Tabellen visar utbetalningar från den egna bud- geten samt extrabidrag (multibi). Däremot inkluderas inte utbetalningar av medel erhållna från en annan multilateral organisation. De 780 miljoner dollar som UNDP lämnade till olika organisationer för projektverksamhet är exempelvis endast redovisade hos UNDP. Inte heller inkluderas den bankmässiga långivningen från Världsbanken och de regionala utvecklings- bankerna (eftersom den inte klassificeras som bistånd, ODA). För de organisationer som lämnar fördelaktiga lån (IDA, AsDF, AfDF , FSO och IFAD) redovisas nettoöverföringar, dvs. efter avdrag för räntor och amor- teringar. Den totala omfattningen av den på detta sätt framräknade resurs- mobiliseringen för biståndsverksamhet 1989 var drygt 9 miljarder dollar.

Tabell 3:1. Resursmobilisering för biståndsverksamhet (1989, milj. dollar och procent)

Belopp Procent

Internationella utvecklingsfonden (IDA) .............. 3 009 33 FNs utvecklingsprogram (UNDP) ................... 981 11 Världslivsmedelsprogrammet (WFP) ................ 953 1 1 Asiatiska utvecklingsfonden (AsDF) ................. 919 10 FNs flyktingkommissarie (UNHCR) ................. 507 6 FNs barnfond (UNICEF) ......................... 501 6 Afrikanska utvecklingsfonden (AfDF) ................ 492 5 Världshälsoorganisationen (WHO) . . . . ;. ............. 311 3 FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Ostem

(UNRWA) ................................... 223 2 FNs livsmedels— och jordbruksorganisation (FAO) ...... 187 2 FNs fond för befolkningsfrågor (UNFPA) ............. 163 2 Internationellajordbruksutvecklingsfonden (IFAD) ..... 158 2 Interamerikanska utvecklingsbankens fond för särskild

verksamhet (FSO) ............................. 144 2 Internationella arbetsorganisationen (ILO) ............ 62 l FNs organisation förindustriell utveckling(UNIDO) . . . . 47 1 FNs organisation för utbildning, vetenskap och kultur

(UNESCO) .................................. 38 —- Internationella atomener' organet (IAEA) ............ 38 - FN-sekretariatets teknisk .)iståndsprogram (DTCD) . . . . 24 — Internationella handelscentret (ITC ) ................. 16 — Metereologiska Världsorganisationen (WMO) .......... 14 — Internationella luftfartsorganisationen (ICAO) ......... 10 — Internationella sjötransportorganisationen (IMO) ....... 9 — Ekonomiska och sociala kommissionen för Asien och

Stilla havsområdet (ESCAP) ..................... 9 FNs ekonomiska kommission för Latinamerika och

Karibien (ECLAC) ............................ 6 — Internationella teleunionen (ITU) ................... 6 — Världsorganisationen för den intellektuella ägande-

rätten (WIPO) ................................ 5 — Ekonomiska kommissionen för Afrika (ECA) .......... 5 — FNs konferens om handel och utveckling (UNCTAD) . . . . 3 — FNs boende- och bebyggelsecenter (Habitat) ........... 3 Ekonomiska och sociala kommissionen för Västafrika

(ESCWA) .................................... 1 Världspostunionen (UPU) ........................ 1 - FNs center för multinationella företag (UNCTC) ....... l E_konomiska kommissionen för Europa (ECE) .......... 1

Övrigt (katastrofbistånd etc.) ...................... 210 2

Källa: Sammanställningar ur FNs "Operational activities for development” 1990 och OECDs Development Co-operation, 1990 Report, årsrapporter från organisationer.

De sju översta organisationerna i tabellen har som uppgift att förvalta multilateralt bistånd. Tillsammans står de för mer än 80 % av det multila- terala systemets biståndsresurser.

Av de ämnesinriktade fackorganen erhåller WHO störst resurser för biståndsändamål. 1989 var 137 miljoner dollar av dessa resurser obligato- riskt uttaxerade bidrag från FNs medlemsländer. Detta gör WHO till den enda organisation inom det multilaterala systemet som bedriver en omfat- tande verksamhet baserad på obligatoriska bidrag.

Det är viktigt att hålla i minnet att ovanstående tabell endast anger organisationernas storlek ur resursmobiliseringssynpunkt. Om man ser till

fältverksamheten erhåller många av organisationerna betydande resurser från framför allt UNDP. De största organisationerna som genomförde UNDP-projekt var 1989: FAO (164 miljoner dollar), FN-sekretariatets tekniska biståndsprogram, DTCD (101 miljoner dollar), UNIDO (79 mil- joner dollar), ILO (61 miljoner dollar) och Världsbanken (58 miljoner dollar ).

I tabell 312 återges den geografiska fördelningen av utbetalningarna från internationella finansiella institutioner, övriga FN-systemet samt Sveriges och DAC-ländernas bilaterala bistånd som procent av hela verksamheten.

Tabell 312. Regional fördelning av bistånd (1988 - 1989, genomsnitt, procent av totala utbetalningar)

IF 151 FN2 Sverige DAC Afrika söder om Sahara 37 43 56 33 Sydasien 38 19 21 14 Ovriga Asien och Oceanien 14 16 1 1 22 Mellanöstern och Nordafrika 2 10 3 16 Latinamerika 9 12 9 14 Summa 100 100 100 100

' Internationella finansiella institutioner (IFIs) inkluderar IDA, de regionala utvecklingsfonderna och IFAD. 2 FN inkluderar UNDP, UNICEF, UNRWA, WFP, UNHCR och UNFPA. Källa: Development Co-operation, 1990 Report, OECD, 1990.

De fattigaste länderna finns i de två regionerna Afrika söder om Sahara och Sydasien. Dessa två områden prioriteras i det svenska bilaterala biståndet, mindre i DAC-ländernas bilaterala bistånd. IFIs har likartad fördelning som Sverige utom att Sydasien får en högre andel och Afrika söder om Sahara en lägre. ”FN” intar en mellanställning, men om man exkluderar olika typer av flyktingbistånd som har en annan geografisk fördelning (bl.a. Mellanöstern) blir likheterna, också för ”FN”, med de svenska prioriteringarna påtagliga.

Tabell 3:3 visar motsvarande uppdelning som tabell 312 men nu på sektorer som procent av hela verksamheten. Bland IFIs finns endast jämförliga uppgifter för IDA.

»

Tabell 3:3. Sektoriell fördelning av bistånd (1987— 1988, genomsnitt, pro- cent)

IDA FN Sverige DAC Social och administrativ infrastruktur 21 27 16 25 Ekonomisk infrastruktur 21 15 15 20 Jordbruk 27 9 8 12 Industri och produktion 8 5 10 6 Livsmedelsbistånd -— 21 — 5 Programbistånd 23 23 51 32 Summa 100 100 100 100

Källa: Development Co—operation, 1990 Report, OECD, 1990.

Tabellen är vansklig att tolka så till vida som programbiståndet innefattar ett flertal olikartade verksamheter. Det kan dels röra sig om generella anpassningsprogram som saknar direkt anknytning till en sektor, dels innefatta ett sektorprogram som borde hänföras till någon av de övriga sektorerna. Bristen härvidlag blir särskilt påtaglig för Sverige, där en nedbrytning av programbiståndet skulle kraftigt förändra sektorfördel- ningen (Sverige har exempelvis stort programbistånd inom jordbrukssek- torn).

Ett par observationer kan dock göras. IDA utmärker sig genom den kraftiga betoningen av jordbrukssektorn. FN har som största sektor social och administrativ infrastruktur. Denna skillnad förklaras till stor del av IDAs inriktning på finansiellt bistånd och FN-organens på tekniskt bi- stånd. Ett annat särdrag för FN är det omfattande livsmedelsbiståndet.

4. Det svenska multilaterala biståndet i ett internationellt perspektiv

Det svenska och internationella biståndssamarbetet har genomgått stora förändringar under efterkrigstiden. Utbyggnaden av det multilaterala res- pektive bilaterala biståndet har varierat i olika länder och tidsperioder. De nordiska länderna har successivt kommit att ta ett växande ansvar för framför allt FN-systemets finansiering. I detta kapitel försöker vi att med biståndsstatistikens hjälp följa utvecklingen och ge en bild av de multila- terala biståndsflödenas fördelning mellan både bidragsgivande länder och förmedlande organisationer.

4.1. Det svenska multilaterala biståndets utveckling

Det svenska utvecklingsbiståndet har under de senaste trettio åren vuxit kraftigt. Budgetåret 1958/59 utgjorde det 9 milj.kr och 1990/91 anslogs 13 miljarder kronor Ett märkesår var 1962, då proposition 1962: 100 för första gången angav att biståndsanslagen borde successivt öka med sikte på att uppgå till 1 % av bruttonationalprodukten. Samtidigt konstaterade propositionen att det multilaterala biståndet även fortsättningsvis borde prioriteras. Innebörden av detta kan ses mot bakgrund av att det multila- terala biståndet 1962 utgjorde 83 % av Sveriges totala bistånd.

Under 1960-talet fortsatte det svenska biståndet att öka kraftigt. Sveri- ges andel av biståndet från medlemmarna av OECDs kommitté för bi- ståndsfrågor (DAC) ökade från 0,1 % 1961 till 0,9 % 1966 och 1,9 % åren 1970— 1971. Då det multilaterala biståndet inte ökade lika snabbt som det bilaterala, sjönk andelen till omkring hälften vid 1960-talets slut. Detta kontrasterar mot det totala DAC-biståndet, som stagnerade i reala termer under denna period, samtidigt som den multilaterala andelen ökade. Nivåerna var dock blygsamma. DAC-ländernas multilaterala bistånd ut- gjorde i mitten på 1960-talet knappt 6 % och vid slutet av 1960-talet 16 % av deras totala bistånd.

Proposition 19681101 innebar en precisering av ambitionerna i det svenska biståndet i och med fastställandet av att 1 %—målet skulle uppnås budgetåret 1974/75. Stödet för de multilaterala biståndsorganisationerna bekräftades.

Det svenska biståndet fortsatte att öka och Sverige uppnådde 1974 som första land FNs 0,7 %-mål för biståndsutbetalningar. Sveriges andel av DAC-ländernas bistånd var 1975-1976 3,9 %. Det internationella multila- terala biståndet ökade både i absoluta och relativa tal och DAC-ländernas multilaterala bistånd nådde 1975 drygt 27 % av det totala biståndet. Trots

att det svenska multilaterala biståndet ökade mer än flertalet andra län- ders, sjönk den multilaterala andelen till en dryg tredjedel vid mitten av årtiondet.

De stora strukturförändringarna i internationellt och svenskt bistånd hade därmed ägt rum. De förhållanden som rådde vid mitten av 1970-talet vad gäller huvuddragen i biståndets omfattning och inriktning har sedan bestått. Den svenska andelen av DAC-ländernas bistånd var 1980-1981 3,2 % och 1988-1989 3,5 %.

4.2. Olika typer av biståndsflöden

Med hjälp av nedanstående figur skall vi försöka illustrera de olika vägar som biståndsflödena tar från ett givarland till ett mottagarland. Dessa vägar motsvarar de olika avtalsformer som förekommer inom biståndet.

Figur 411. Biståndsllöden från givarland till mottagarland

Givarland

Multilateral organisation

BB

Mottagarland

1. Detta flöde representerar det traditionella bilaterala biståndet. Baserat på ett avtal mellan givarland och mottagarland finansieras projekt eller andra verksamheter i mottagarlandet.

2. Här illustreras vad som brukar betecknas som parallellfinansiering. Liksom i det rent bilaterala fallet finns ett avtal mellan givare och motta- gare om att finansiera viss verksamhet. Parallellt finns också ett avtal mellan en multilateral organisation och mottagaren att finansiera en annan del av verksamheten. Ett exempel är att den multilaterala organisationen finansierar en kraftverksdamm, medan den bilaterale givaren finansierar kraftverket. Ofta saknas formell överenskommelse mellan den bilaterale givaren och den multilaterala organisationen; verksamheten samordnas då via olika samrådsarrangemang. Vi har valt att betrakta den bilaterala delen av kanal 2 som en speciell form av bilateralt bistånd. Den angränsande

3. I fall 3 finns en överenskommelse mellan mottagarlandet och såväl ett givarland som en multilateral organisation om finansieringen av ett visst projekt eller en viss verksamhet. Resurserna från givarlandet och den multilaterala organisationen flyter samman och för mottagaren är det av underordnad betydelse vems resurser som finansierar vad. Denna modell kallas samjinansiering. Den innebär som regel att den multilaterala orga- nisationen åtar sig en betydande del av verksamhetens administration. Ett exempel på detta fall är bilaterala bidrag till importstöd som administreras av Världsbanken tillsammans med bankens egna importstöd. Sam- finansiering redovisas ibland som bilateralt, ibland som multilateralt bi- stånd. Vi har så långt möjligt betraktat samfinansiering som en variant av multilateralt bistånd inom begreppet multibi.

4. Detta flöde illustrerar den renodlade formen av vad som kallas multibi- lateralt bistånd (multibi). Givarlandet har här ingått ett avtal med den multilaterala organisationen om att finansiera en viss verksamhet (jfr kapitel 18). I det renodlade multibi-fallet styrs medelsutnyttjandet helt av detta avtal och den multilaterala organisationen fungerar som en entrepre- nör, som genomför ett visst uppdrag. Dock kan mottagarlandet ha för- handlat med såväl denna organisation som givarlandet. Inflytandet från organisationens sekretariat kan också ha varit stort vid projektets tillbli- velse. Internationellt liksom i detta betänkande betraktas multibi som multilateralt bistånd.

5. Traditionell multilateral fnansiering kännetecknas av en överenskom- melse mellan en multilateral organisation och en mottagare. Beslutsfattare på givarsidan är ytterst organisationens styrande organ. Något enskilt givarland kan inte identifieras bakom resursflödet. 5 representerar vad vi normalt menar med multilateralt bistånd.

6. Flöde 6 beskriver finansieringen av den multilaterala organisations resurseri fallen 2, 3 och 5. Detta sker via multilaterala bidrag. Ett givarland lämnar ett bidrag till organisationens reguljära budget. Därefter kan det, tillsammans med andra medlemmar i organisationen, delta i diskussio- nerna om hur samtliga multilaterala bidrag skall utnyttjas. Detta är vad som normalt förknippas med multilateral verksamhet. Ovanstående har varit ett försök att renodla olika biståndsvägar. I verkligheten förekommer blandformer mellan framför allt 2, 3 och 4. Detta är en av orsakerna till att den internationella rapporteringen inte alltid är konsekvent. Statistik över multilateralt bistånd från olika källor är därför inte alltid jämförlig. Det framgår också att man kan mäta det multilaterala biståndet antingen som tillflöden till en multilateral organisation (pilarna 3, 4 och 6) eller som utbetalningar från organisationen (pilarna 2, 3, 4 och 5).

4.3. Det svenska multilaterala biståndets sammansättning

I det multilaterala biståndets barndom var antalet biståndsförmedlande internationella organisationer få och de svenska anslagen små och över- skådliga. Med en i alla avseenden mycket större verksamhet har möjlighe-

terna till överblick delvis gått förlorade. Anslagsposter inrättas med ut- gångspunkt från antingen de internationella organisationerna, ändamål, målgrupp eller den svenska organisationsstrukturen. Kommittén har valt att behandla allt bistånd som går till eller via multilaterala organisationer (se definition i kapitel 3) oavsett vilka svenska anslag eller anslagsposter som belastas. Det kan därför finnas skäl att göra en kort genomgång av de olika poster i den svenska budgeten varifrån multilateralt bistånd utgår.

Huvuddelen av de multilaterala bidragen kanaliseras via utrikesdepar- tementets huvudtitel anslaget C 1. Bidrag till internationella biståndspro- gram. Detta anslag uppgick 1990/91 till 3566 milj. kr. Här finner vi de reguljära bidragen till de multilaterala biståndsorganisationernas budgetar. De summor som där anges utgör dock inte alltid hela det belopp som utgår, då reservationer ibland utnyttjas för att finansiera delar av reguljära bidrag. Inom C 1. finns därutöver en post, Andra multilaterala bidrag, som har utnyttjats för extra reguljära budgetbidrag. Vissa ändamålsbestämda bidrag, som bör klassificeras som multibi, ingår också i den sistnämnda posten. Slutligen bör anmärkas att vissa multilateralt relaterade insatser, som ej går till mellanstatliga organisationer, finansieras från detta anslag. Den enda betydande insatsen av detta slag är bidraget till Internationella familjeplaneringsfederationen (International Planned Parenthood Federa- tion, IPPF), 1990/91 85 milj. kr.

Sverige bidrar också till den reguljära budgeten för ett antal multilaterala organisationer, vilkas huvuduppgifter inte är biståndsrelaterade. Detta gäller i första hand FN:s fackorgan. Bidragen till dessa organisationer belastar budgeten för det fackdepartement som har huvudansvaret för organisationen. En del av dessa organisationers reguljära verksamhet ut- görs dock av bistånd. Varje år beräknar OECDs kommitté för biståndsfrå- gor (DAC) vilken del av dessa bidrag som klassificeras som bistånd. Dessa belopp avräknas mot det svenska l-procentmålet. Avräkningarna, inklu- sive bilaterala poster, utgjorde 1990/91 203 milj.kr. och redovisas i en sammanställning över biståndsanslagen inom utrikesdepartementets hu- vudtitel. De multilaterala avräkningarna, som är en del härav, utgjorde 1990/91 58 milj. kr.

Styrelsen för internationell utveckling, SIDA, har ett betydande sam- arbete med multilaterala organisationer. Detta redovisas utförligt i avsnit- tet om multibilateralt bistånd (kap 18), varför det här torde vara tillräckligt att beröra det samarbete som sker mellan Sverige och multilaterala orga- nisationer via av SIDA administrerade anslag.

Inom landramar, eller på annat sätt landdestinerat bistånd, utnyttjar SIDA ibland multilaterala organisationer för att genomföra projekt eller verksamheter som SIDA inte vill avsätta administrativa resurser för att genomföra. SIDA finansierade 1988/89 multibi-insatser i programlän- derna till ett totalt värde av 490 milj. kr. Större multilaterala projekt eller program erhåller också bilaterala bidrag i form av samfinansiering. SIDA disponerar också stora anslag för katastrofbistånd och stöd till återupp- byggnad. I många fall finansieras multilaterala organs insatser via dessa anslag. Slutligen finansierar SIDA olika ändamålsbestämda multilaterala projekt från sitt miljöanslag och inom anslagsposten särskilda program.

Totalt hade SIDA ett multilateralt samarbete på omkring 850 milj.kr 1988/89.

En betydande del av Styrelsen för u-landsforsknings (SAREC) verksam- het går via multilaterala organ. Likaså har Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete, BITS, och Importkontoret för n- landsprodukter, IMPOD, olika typer av multilateralt samarbete. Denna verksamhet redovisas utförligt i kapitel 18.

Mot bakgrund av den ovan angivna bredden i det svenska multilaterala biståndet är det inte helt lätt att fortlöpande ha en överblick över de resurser som går via de multilaterala organisationerna. I många fall är det också ändamålet för insatsen, inte kanalen, som är central vid beredningen av ett ärende. Endast i efterhand kan det multilaterala utvecklingssamar- betets totala omfattning summeras.

Flera uppgifter om hur stor del av det svenska biståndet som är multila- teralt bistånd används. Den siffra som oftast förekommer i debatten är den som avser det svenska anslaget till internationella biståndsprogram (C 1.) i förhållande till de totala biståndsanslagen. 1988/89 uppgick den till 28,6 %. Sveriges rapportering till OECDs kommitté för biståndsfrågor (DAC) innehåller uppgifter om utbetalningar till multilaterala och andra ändamål. För 1989 utgjorde den multilaterala andelen av utbetalningarna, enligt DAC-statistiken, 29,1 %. Vår kartläggning av multibi i kapitel 18 visar att utbetalningarna 1988/89 till alla multilaterala ändamål var 4,1 miljarder kronor eller 40,8 % av biståndsutbetalningarna detta år. (För budgetåret 1990/91 skulle de sålunda beräknade multilaterala biståndsutbetalning- arna uppgå till drygt 4,5 miljarder kr.)

4.4. De totala multilaterala bidragens omfattning

De totala multilaterala bidragen utgjorde 1988 12 926 miljoner dollar. Av detta stod DAC-länderna för 12 389 miljoner dollar (drygt 95 %), övriga OECD-länder för 43 miljoner dollar, östeuropa 24 miljoner dollar, arab- länderna 343 miljoner och några u-länder för 127 miljoner dollar. Fort- sättningsvis kommer redovisningen att koncentreras på DAC-länderna, för vilka biståndsstatistiken är relativt tillförlitlig. Med tanke på dessa länders dominans inom det multilaterala biståndet ger detta också en god bild av helheten.

I tabell 411 redovisas DAC-ländernas multilaterala bistånd som andel av bruttonationalinkomsten (BNI), respektive andelen multilateralt bistånd 1961-1989. Utvecklingsbiståndet (ODA) som andel av BNI är det traditio- nella biståndsmåttet. Det är också det som FNs 0,7-procentmål utgår från.

Tabell 411 . DAC-ländernas bistånd (1961-1989, procent)

___—_____.__._—_——————-

ODA som andel Multilateralt av BNI som andel av ODA 1961 0,53 10,0 1965 0,44 5,9 1970 0,34 16,4 1975 0,36 27,7 1980 0,35 28,2 1985 0,35 20,7 1989 0,33 21,1

Källa: Development Co-operation, OECD, olika upplagor.

Det totala biståndet som andel av BNI sjönk under hela 1960-talet. Därefter har det stagnerat strax över 1/3 %. Detta sammanfaller med introduktionen av FNs 0,7-procentmål, och beslut om kraftiga ökningar av biståndet i bl. a. de nordiska länderna och i Nederländerna. Denna utveck- ling kompenserar sjunkande andelssiffror för i första hand Förenta Stat- erna.

Beträffande det multilaterala biståndet kan noteras en stigande andel av totalt bistånd fram till slutet av 1970-talet, varefter det under 1980-talet åter sjönk. Trots en relativt jämn utveckling av de totala bidragen under den tidigare perioden, varierade bidragen från de olika länderna kraftigt från år till år. Spridningen i de multilaterala andelarna var också påtaglig.

Diagram 411 . DAC-ländernas multilaterala bistånd (milj. dollar, 1988 års priser och växelkurser, glidande medeltal)

12000

1 0000

8000

6000

4000

»

2000 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989

Källa: Sammanställningar av statistik från DAC-sekretariatets databas.

Ovanstående diagram visar DAC-ländernas multilaterala bistånd med effekterna av inflation och växelkursförändringar eliminerade. Efter ex- pansionen fram till mitten av 1970-talet ökade det multilaterala biståndet endast obetydligt.

Multilateralt ODA som andel bistånd som som andel av andel av ODAl BNI2

Norge 40,8 1,08 ( I ) Danmark 39,6 0,91 (4) Finland 38,0 0,61 (5) Osterrike 37,8 0,23 (16) Australien 37,4 0,42 (9) Kanada 32,2 0,47 (7) Sverige 30,7 0,92 (3) Japan 27,1 0,32 (12) Schweiz 26,1 0,31 (14) Storbritannien 25,8 0,32 (12) Irland 24,9 0,18 (17) USA 23,7 0,18 (18) Belgien 22,1 0,43 (8) Italien 21,6 0,40 (10) Nederländerna 21,0 0,96 (2) Tyskland 19,1 0,40 (10) Nya Zeeland 11,1 0,24 (15) Frankrike 9,4 0,52 (6) DAC totalt 23,5 0,35

' Siffrorna är möjligen inte helt jämförbara, eftersom rapporteringen till DAC om multibi-bistånd kan variera. 2 Inom parentes anges rangordningen. Källa: Development Co-operation, 1990 Report, OECD, 1990.

Under tidigare perioder var den andel av biståndsbudgetarna som gick till multilateralt bistånd mycket varierande. Sett över en längre tidsperiod har tendensen varit att de länder som har multilaterala andelar över DAC-genomsnittet sänker sin andel, medan de med lägre andelar höjer sin. Som framgår av tabell 412 ovan är det idag endast Frankrike och Nya Zeeland som har en markant låg andel.

Bilden av Norden och Nederländerna som föregångsländer på bistånds- området visar en tendens att stärkas, eftersom flera länder sänker biståndet i förhållande till BNI. Särskilt tydlig är situationen på det multilaterala området. Den del av BNI som går till multilaterala ändamål är för flertalet DAC-medlemmar mycket liten. DAC-ländernas multilaterala bidrag som andel av BNI var 1988-1989 (genomsnitt) 0,08 % och för de nordiska länderna 0,33 %. Som tidigare anmärkts är bidragen utanför DAC-kretsen ännu mindre, vilket illustrerar den smala bas på vilken den multilaterala finansieringen vilar.

Diagram 412. Nordiskt multilateralt bistånd (milj. dollar, 1988 års priser och växelkurser)

700 600 500 ' — SVERKI

4oo ”lä _ ......... ......... m

300 200 FINLAND

100

1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källa: Sammanställningar av statistik från DAC-sekretariatets databas.

Tillväxten av de nordiska ländernas multilaterala bistånd framgår av ovanstående diagram. Det svenska multilaterala biståndet steg kraftigt under 1970-talet, varefter det i reala termer stått stilla. De kraftiga sväng- ningarna under 1980-talet är orsakade av förskjutningar vid ut- betalningarna till IDA; den underliggande trenden är mer eller mindre vågrät. Övriga nordiska länder ökade sitt multilaterala bistånd i jämn takt under såväl 1970- som 1980-tal.

Diagram 413. Nordiska andelar av DACs multilaterala bistånd (procent) 8

6 _ SVERKSE ..u................ %

4 ————— DANMARK """ ' ' ' ' FINLAND

1965 1970 1975 1980 1985 1990

Källa: Sammanställningar av statistik från DAC-sekretariatets databas.

Ovanstående diagram visar det svenska multilaterala biståndets sjun- kande tendens från 5 %-nivån ned mot 3-4 %, medan Danmark och framför allt Norge från lägre nivåer närmat sig den svenska andelen. Den finska andelsökningen framgår också klart. När man studerar detta diagram ur bördefördelningssynpunkt, bör man hålla i minnet hur små de nordiska länderna är i DAC-sammanhanget. Sveriges andel av DAC-ländernas BNI är 1,3 %, Danmarks 0,8 %, Finlands 0,7 % och Norges 0,7 %. De nordiska länderna svarar för 3,5 % av DAC-ländernas BNI men för 8,5 % av DAC-ländernas totala bistånd och för 12,9 % av det multilaterala bistån- det.

4.5. De multilaterala bidragens fördelning

En viktig del av bilden av det multilaterala biståndet är dess fördelning mellan olika biståndsförmedlande organisationer. Nedanstående diagram visar den del av de svenska multilaterala utbetalningarna som går till en viss organisation. Som jämförelse visas (med grå stapel) motsvarande andelar inom DAC som helhet.

Diagram 414. Det multilaterala biståndets fördelning på organ — Sverige och DAC (genomsnitt 1988 —1989, procent)

50

38,2

f// -'

/f

'/

// 441? x'

x" X xX är // ' 7 ./,, då? / /

Källa: Sammanställningar av statistik från DAC-sekretariatets databas.

För Sveriges del kan noteras att de största beloppen går till Internatio- nella utvecklingsfonden (IDA), och FNs utvecklingsprogram (UNDP). I jämförelse med DACs genomsnitt är de av Sverige prioriterade organisa- tionerna framför allt UNDP, FNs barnfond (UNICEF), FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern (UNRWA), och Världslivsmedelspro- grammet (WFP).

Vad som också skiljer Sverige från övriga DAC—länder är att andelen ”Övrigt” är avsevärt mindre. Man skulle således kunna påstå att Sverige i högre grad än andra länder koncentrerat sig på vissa prioriterade organisa- tioner.

Motsvarande analys av det norska multilaterala biståndet visar att dess fördelning påminner om Sveriges. IDA svarar emellertid här för en andel som understiger DACs genomsnitt och ligger i nivå med UNDP. Den danska fördelningen innefattar en avsevärt lägre prioritering av IDA samt en mycket stor andel ”Övrigt”. Förklaringen till detta ligger delvis i biståndet via EG och multibi-bistånd. Finlands fördelning är likartad Danmarks.

USA står för 23% av DAC-ländernas multilaterala bistånd. DAC- ländernas genomsnitt är därför påverkat av sammansättningen av USAs multilaterala bistånd. USAs prioriteringar är påtagligt likartade DAC- genomsnittet. Detsamma kan också sägas om Kanada med undantaget att livsmedelsbiståndet spelar en framträdande roll.

Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige, USA och Kanada sat- sar relativt mycket på IDA. Sverige och Norge betonar kraftigt UNDP. Sverige, Finland och Norge prioriterar också UNICEF. Danmark och Finland lämnar en stor del av sitt multilaterala bistånd via andra organi- sationer än de studerade, medan Sverige i högre grad koncentrerar sitt bistånd till dessa.

4.6. De svenska bidragsandelarna i olika organisationer

De båda följande diagrammen visar utvecklingen av bidragen till sex biståndsgivande multilaterala organisationer.

Diagram 45. Svenska andelar av DAC-bidragen till IDA, UNDP och UNICEF (procent, glidande medeltal)

25

20

15 .,.o.._,.0'u._... UNDEF 10 ..."... .. nun-u.. LNDP ”"—Q ___-_ IDA 5 ”'x—___ ___—ä' "'____"—-..— .o' 0 1970 1980 1990

Källa: Sammanställningar av statistik från DAC-sekretariatets databas.

Den internationella utvecklingsfonden, IDA, står för 33,4 % av det totala multilaterala biståndsflödet och för 27,5 % av det svenska. De svenska andelarna av IDA sjunker under hela 1970- och 1980-talet. Ojämnheterna under 1980-talet skall tillskrivas förskjutningar i utbetal- ningstakten snarare än förändringar i prioriteringen av IDA. Vidare lades utbetalningsrutinerna om, vilket medförde överdrivet stora andelar i bör- jan av 1970-talet. Den svenska andelen i IDA:s finansiering är numera lägre än den svenska andelen i flertalet övriga organisationers finansiering.

UNDP står för 10,9 % av det totala multilaterala biståndsflödet och för 19,9 % av det svenska. De svenska andelarna av DAC-ländernas bistånd till UNDP stiger under hela 1970-talet för att sedan avta något under 1980—talet. UNDP är FN-systemets centrala frnansieringsorgan för tekniskt bistånd och åtnjuter, åtminstone verbalt, starkt stöd från samtliga DAC- länder. Det är därför anmärkningsvärt att de totala bidragen till UNDP är så låga att de svenska andelarna ligger runt 10 %—nivån.

UNICEF står för 5,6 % av det totala multilaterala biståndsflödet och 8,9 % av det svenska. Andelsutvecklingen inom UNICEF företer stora likheter med UNDP. Återigen är det anmärkningsvärt hur stor den svenska andelen av UNICEF är mot bakgrund av organisationens universella stöd.

Diagram 4:6. Svenska andelar av DAC-bidragen till UNHCR, WFP och UNRWA (procent, glidande medeltal) 25

20

15

10

1 970 1 980 1 990 Källa: Sammanställningar av statistik från DAC-sekretariatets databas.

FNs flyktingkommissarie (UNHCR) står för 5,3 % av det totala multi- laterala biståndsflödet och 4,3 % av det svenska. De svenska andelarna av UNHCR visar en kraftig stegring under mitten på 70-talet för att därefter sjunka till en nivå som är mer "normal” inom DAC-gruppen. Andelen stiger dock 1990.

Världs]ivsmedelsprogrammet, (WFP), svarar för 10,6 % av det totala multilaterala biståndsflödet och 12,3% av det svenska. Andelsutvecklingen för livsmedelsprogrammet genomgår två cykler, en nedgång med därpå följande uppgång under 1970-talet; därefter kraftig uppgång och sedan går andelarna åter ner. Värdet av det svenska livsmedelsbiståndet har stigit under senare år, då det inte längre är bundet till upphandling i Sverige.

Genom UNRWA går 2,2 % av det totala multilaterala biståndsflödet och 2,8 % av det svenska. När Sverige besatte chefsposten, steg bidragen till UNWRA, varefter de stagnerade (och andelarna sjönk). Palestiniernas situation under senare år har ånyo lett till ökade svenska bidrag.

Följande tabell, slutligen, visar Sveriges procentuella andelar av bidra- gen till multilaterala biståndsorganisationer (för de fyra utvecklings- fonderna längst ned i tabellen anges andelar av aktuell kapitalpåfyllnad) och respektive organisations andel av svenskt multilateralt bistånd samt dess andel av total multilateral resursmobilisering.

Tabell 4:3. Sverige och de multilaterala biståndsorganisationerna (1989, procent)

Svensk andel Andel av svenskt Andel av total av bidragen multilateralt multilateral bistånd resursmobilise- ring ITC 32,0 0,6 0,2 UNCDF 21,2 1,6 0,4 UNICEF 14,3 13,9 5,5 UNDP 10,3 18,8 10,8 UNFPA 9,4 3,4 1,8 UNRWA 6,8 3,0 2,5 UNHCR 5,0 6,3 5,6 WFP 5,2 9,6 10,5 AfDF 4,5 7,5 5,4 IFAD 3,9 1,3 1,8 IDA 2,6 23,7 33,2 AsDF 1 4 2 7 10 2

Källa: Årsredovisningar från organisationerna, DACs databas, Operational activities 1990.

Det finns alltså mycket stora skillnader mellan de svenska andelarna i olika organisationer. Dessa skillnader återspeglar skillnaderna mellan svenska och andra länders prioriteringar.

En viss samstämmighet finns mellan respektive organisations priorite- ring inom det svenska multilaterala biståndet och organisationens interna- tionella betydelse. Tydliga avvikelser tinns emellertid också. Internatio- nellt sett är sålunda den svenska bidragsandelen relativt hög i FNs utveck- lingsprogram (UNDP), FNs barnfond (UNICEF) och FNs befolkningsfond (UNFPA). Relativt låg är den i Världslivsmedelsprogrammet (WFP), Asia- tiska utvecklingsfonden (AsDF) och — fast inte lika markant iInterna- tionella utvecklingsfonden (IDA).

5. Det svenska multilaterala biståndet — en återblick

Detta kapitel bygger väsentligen på framställningen i Annex 2. Det är historiskt till sin karaktär. Några försök att analysera innehållet i, och debatten kring, det svenska biståndet görs alltså inte. Folkrörelsernas och riksdagens betydelse i sammanhanget ges därmed inte den uppmärksamhet som hade varit befogad, särskilt om inte perspektivet varit begränsat till det multilaterala biståndet.

För Sveriges del tog insatserna i det multilaterala Utvecklingsbiståndet sin början redan år 1946 — samma år som Sverige fick medlemskap i Förenta Nationerna. Ungefär samtidigt anlände de första FN- stipendiaterna till Sverige för studier. En snabbt växande tillströmning av stipendiater under åren framöver och dessutom en breddning av biståndets ämneskrets och arbetsmetoder nödvändiggjorde vissa institutionella arran- gemang på svensk sida.

Själva de praktiska arbetsuppgifterna omhändertogs av en inom Svenska Institutet för kulturellt utbyte med utlandet upprättad avdelning för tek- niskt bistånd till u-länder. Samtidigt som denna avdelning gradvis tick ökade resurser att svara för Sveriges praktiska medverkan i de multilate- rala biståndet tillkom vissa nya uppgifter. Från hösten 1952 blev avdel- ningen sekretariat för Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd till mindre utvecklade områden (CK), som dels hade till uppgift att bygga upp ett modest bilateralt svenskt utvecklingsbistånd till några få u-länder, dels skulle medverka till att ett opinionsunderlag skapades för sådana insatser.

I korthet kan det som hände i Sverige på biståndsområdet under 1940- och 1950-talet beskrivas sålunda: — En institutionell bas för Sveriges multilaterala och bilaterala bistånds- insatser skapades. — Det multilaterala biståndet växte snabbt i omfång. Antalet i!Sverige rekryterade experter, här placerade stipendiater och andra former av praktisk medverkan växte. De finansiella bidragen ökade, ehuru ännu inte i särskilt hög takt. Opinionsläget till förmån för ökande svenska biståndsinsatser i u- länderna förbättrades påtagligt. Kunskapen ökade. Ett nordiskt biståndssamarbete växte fram och fick fasta former. I praktiska termer begränsades det än så länge till den multilaterala verksamheten.

Ett bilateralt svenskt biståndsprogram grundlades. Den svenska aktiviteten i det multilaterala biståndets styrelser och kommittéer ökade påtagligt mot 1950-talets slut. I juni 1954 fick Sverige sin första u-hjälpsminister, vilket markerade att

Utvecklingsbiståndet var en angelägenhet för regering och riksdag och att man förutsåg ett växande svenskt engagemang. — Därmed påbörjades den process, som 1961 ledde till att CK och Nämn- den för internationella expert- och stipendieärenden upplöstes, Svenska institutets avdelning för tekniskt bistånd avskaffades och Nämnden för internationellt bistånd, NIB (som 1965 ersattes av SIDA), upprättades. Samtidigt påbörjades förberedelserna för proposition 1962: 100, det ofliciella svenska utvecklingsbiståndets programförklaring. Redan tidigt väcktes frågan om en eventuell rivalitet mellan multilate- rala och bilaterala biståndsprogram om trots allt begränsade resurser. De som hade att svara på sådana frågor förnekade att någon konkurrens förelåg i praktiken. De båda biståndskanalerna skulle ses som komplement till varandra. Men tonvikten lades alltid på det multilaterala biståndet. Bidragen till FN-systemets biståndsfonder tog ännu fram till 1960-talets mitt i anspråk lejonparten av anslagen för u-hjälp. Först från 1967 översteg anvisningarna till bilateralt bistånd hälften av totalbeloppet för att därefter långsamt avancera fram till den aktuella nivån på drygt två tredjedelar.

Tanken att det multilaterala och det bilaterala biståndet kompletterade varandra tog sig bl. a. det uttrycket att det förra i viss mån sågs som ett alibi för det senare. Det var nödvändigt att Sveriges bilaterala bistånd begrän- sades till ett fåtal u-länder. Därmed ställdes man inför urvalsproblem, som var eller kunde vara utrikespolitiskt känsliga. Men valen kunde försvaras, om Sverige samtidigt satsade generöst på FNs biståndsfonder. Dessa kände inga andra begränsningar än mottagarländernas utvecklingsnivå.

På 1960-talet uppstod den verksamhet, som fick namnet multibi, dvs ett bistånd som innebar att svenska medelsanvisningar gjorde det möjligt för vissa av FNs fackorgan att utan omvägen över centrala fonder i FN- systemet genomföra biståndsprojekt, vilka annars inte skulle ha kunnat realiseras på grund av brist på resurser. Multibi-verksamheten tilltog snabbt i omfattning. Ur svensk synpunkt hade den ett par viktiga fördelar. Dels lättades trycket på en under uppbyggnad varande svensk biståndsap- parat. Dels gav den Sverige tillfälle att befrämja sådant bistånd genom FN—organisationer, som vårt land fann särskilt angeläget. Vidare utveckla- des ett samarbete mellan SIDA och Världsbanken, som ledde till att parterna samfinansierade ett antal projekt i u-länder.

På senare år har det befunnits att multibi-biståndet har försvårat för UNDP att spela den samlande och samordnande roll inom FN-familjens utvecklingsbistånd, som Sverige i andra sammanhang påkallat.

Förskjutningen i biståndsanslagen mellan multilateralt och bilateralt bistånd till det senares fördel har under årens lopp blivit avsevärd. 1960 gick 80 % av biståndsbudgeten till multilateralt bistånd. 30 år senare ligger motsvarande andel vid 40 %, om multibi inkluderas. Trots det har Sverige aldrig upphört att i olika sammanhang försäkra FN-systemets bistånds- verksamhet om sitt fulla stöd. Det har skett här hemma i riksdagen, i stats- och utrikesutskotten, i propositionstexter och i departements- promemorior, och därefter ute i de internationella organisationernas för- samlingar, kommittéer och styrelser.

Under tidigare år särskilt under 1960-talet hände det ofta att

regeringens representanter i tal och skrift preciserade de skäl, som ansågs tala för ett kraftigt stöd till FN-organisationernas biståndsverksamhet.

Först på listan kom oftast synpunkten att bistånd genom FN inte bara på många sätt var till fördel för mottagarna utan också stärkte FN som sådant, gjorde det bättre rustat att handskas med sina säkerhetspolitiska uppgifter. Sammanhanget mellan internationella konflikter och spänningstillstånd å ena sidan och sociala och ekonomiska klyftor och orättvisor å den andra betonades. Därmed underströks FNs dubbla roll i världspolitiken. Den relativa storleken på olika nationers bidrag till FNs frivilliga biståndsfon— der kom på så sätt att avspegla deras förväntningar, när det gällde FNs allmänna betydelse i världssamfundet.

Som en i förhållande till sin folkmängd mycket stor bidragsgivare till bl. a. FNs utvecklingsprogram (UNDP) och FNs barnfond (UNICEF) har Sverige sett det som en viktig uppgift att söka förmå andra rika länder att äta sig en större uppgift i finansieringen av dessa organs verksamhet. Man har menat, att det inte är rimligt att Sverige skall svara för en tiondel av exempelvis UNDPs inkomster och de nordiska länderna gemensamt för ca en tredjedel av dessa inkomster. Man har därför från svenskt håll gång på gång föreslagit åtgärder, som skulle leda till att de rika länderna delade något så när rättvist på bidragsbördan. Dessa ansträngningar har emeller- tid inte lett särskilt långt.

Vad beträffar FN-biståndets betydelse för u-länderna betonades ofta dess politiska neutralitet, dess obundenhet till specifika ekonomiska in- tressen hos givarna, dess karaktär av ett samarbetsprogram, i vilket även mottagarna påverkade arbetsformer, metoder och syften. FNs bistånds- program styrdes av församlingar där u-länderna hade säte och stämma. Det kunde ses som ”deras” biståndsprogram.

U-ländernas numerära övervikt i organisationer som UNDP och UNI- CEF är mindre betydelsefull än många föreställer sig. Den återspeglar långtifrån u-ländernas dominans i FNs totala medlemskrets. Viktigt är att alla beslut fattas genom s.k. konsensus, dvs. i samförstånd utan omröst- ning. Delegaterna ger sig inte förrän mera kontroversiella problem knäckts i kompromissens tecken. Det hindrar självklart inte att u-länderna utövar ett betydande inflytande genom tyngden i sina argument och den överty- gelse varmed de framförs, liksom framför allt genom sin blotta närvaro i beslutsprocessen.

Ibland framhävdes vidare i svenska uttalanden det nära sambandet mellan den i FN ständigt pågående dialogen om underutvecklingens pro— blem och botemedlen härför å ena sidan och om Utvecklingsbiståndet å den andra. FNs biståndsverksamhet borde vara en faktor i förverkligandet av internationellt prioriterade mål för världssamfundets sociala och ekono- miska strävanden, menade man. På ett mera tekniskt plan åberopades ofta det förhållandet att multilateralt bistånd kunde dra på hela världens resurser i fråga om expertis, studietillfällen, konsulttjänster, upphandling av utrustning, osv.

Det förekom också en viss kritik mot den multilaterala biståndsverk- samheten. Redan tidigt inriktade den sig på de s.k. administrationskost— naderna för FN-biståndet. Den apparat, som skapats för att genomföra

biståndet och redovisa det för medlemsstaterna, ansågs för tungrodd och dyrbar. Kritiken utmärktes av viss brist på konkretion och torde knappast ha tagit hänsyn till vissa förhållanden, som oundvikligen åtföljer multi- lateralt bistånd och till en del bestämmer dess omkostnader. Dit hör framför allt att FN i första hand sysslar med tekniskt bistånd, som är personalintensivt, samt att för biståndet ovidkommande hänsyn påverkar verksamheten. När ett land så att säga ”köper” multilateralt utvecklings- bistånd, måste det vara medvetet om att det också köper FN-systemets något särpräglade arbetsbetingelser.

Sverige har alltid lagt stor vikt vid samordningsfrågorna inom det multilaterala biståndet. Till dess särdrag hör — föga förvånande att de sektoriellt orienterade organisationerna alltid kämpar för ökat utrymme för sina specialiteter och att gränserna dem emellan ofta är oklart utsta- kade. Expansionslusten är lovvärd men måste tyglas, eftersom helhetens intresse måste gå före delarnas. Att åstadkomma samordning på fältnivå är den mest angelägna uppgiften, för vilken UNDPs fältkontor och länderrep- resentanter enligt svensk mening är bäst lämpade. Samordning innebär framför allt ett enhetligt och motsägelsefritt uppträdande från FN- organisationernas sida i de enskilda mottagarländerna under biståndspro- cessens alla faser, slut på rivalitet om resurserna, slut på enskilda organi- sationers strävan att ställa sig utanför samordningen då de anser detta gynna deras egna intressen, en gemensam ansträngning att stärka motta- garpartens egna samordningsfunktioner, gemensamma praktiska arrange- mang på fältnivå, exempelvis gemensamma kontorslokaler m.m.

Sveriges hållning till institutionsbyggandet i FN när det gäller utveck- lingsbiståndet uppvisar många nyanser under årens lopp.

Det första biståndsprogrammet i FN, som helt vilade på frivillighetens grund, var Det utvidgade programmet för tekniskt bistånd (United Na- tions Expanded Programme of Technical Assistance, EPTA). Det kom till genom ett beslut i Generalförsamlingen 1949 och sjösattes påföljande år. Sverige accepterade beslutet tämligen passivt. Det första finansiella bidra- get markerade också försiktighet: 500000 kronor för en 18- månadersperiod. Även fortsättningsvis var Sverige relativt återhållsamt med bidrag till EPTA. Detsamma gällde vid denna tid UNICEF. Något friskare blev satsningen på Särskilda Fonden, som emellertid påbörjade sin verksamhet först vid 1950-talets slut, nära tio år senare än EPTA. Den relativa välvilligheten mot Särskilda fonden hängde samman med Sveriges uppträdande i den process, som ledde fram till beslutet om Särskilda FN-fonden för ekonomisk utveckling (Special United Nations Fund for Economic Development, SUNFED).

Sveriges uttalanden i FN under diskussionerna om SUNFED avslöjade en betydande osäkerhet. Till att börja med gjorde Sverige aktivt motstånd mot tanken på en fond för ekonomiskt utvecklingsbistånd i FN-regi men stödde tidigt tanken på inrättande av ett program för mjuka lån till u-länderna i anslutning till Världsbanken. Problemet med Världsbankens bristande universalitet och dess system med vägd röststyrka medverkade kanske till att Sverige så småningom förklarade sig berett att stödja förbe- redelserna för skapandet av en s.k. kapitalutvecklingsfond i FN. Fonden

överfördes snart till UNDP som en fond att förvaltas under dess ansvar. Sverige blev med tiden en av dess största bidragsgivare.

Under en följd av år uttalade sig Sverige för ett ökat u-landsinflytande i de internationella ekonomiska samarbetsorganen, speciellt i form av ökad röststyrka i Världsbanken och Internationella valutafonden. Motståndet från i första hand de stora i-ländernas sida var emellertid kompakt och några nämnvärda förändringar kom inte till stånd.

Medlemstillströmningen i FN, särskilt från Afrika, där nationerna vann nationell självständighet i rask takt under 1960-talet, medförde en snabbt ökande koncentration på u-ländernas problem. Årtiondet blev inte bara FNs första utvecklingsårtionde. Det blev också en period av intensifierat internationellt institutionsbyggande med direkt anknytning till u- ländernas utvecklingsaspirationer.

Främst bland de nya institutioner som såg dagens ljus vid denna tid bör FNs konferens för handel och utveckling (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) och FNs organisation för industriell utveckling (United Nations Industrial Development Organization, UNIDO) nämnas. Det var också under 1960-talet som u-länderna byggde en aktiv samverkan sinsemellan genom att bilda den s.k. 77-gruppen. Den gjorde sig tydligt hörd först i UNCTAD men snart överallt i FN-systemet.

Redan från l950—talets mitt började Sverige göra sin stämma hörd i frågor som gällde u-ländernas ekonomiska och sociala situation i allmän- het, med eller utan bistånd. Sverige sökte också aktivt bidra till att utforma och så småningom reformera ett regelsystem för det multilaterala tekniska biståndet. Här fick de erfarenheter som utvunnits ur vårt lands praktiska insatser bilda underlag för ofta intensiva försök att påverka arbetsmeto- derna. Inte sällan kunde vi konstatera att sådana ansträngningar kröntes med framgång. Men ibland, som när det gällde frågan om bundet bistånd, hände det att vi inte riktigt levde upp till den höga moral vi predikade.

Av särskild vikt var det betydande svenska stödet för den studie av FN-systemets kapacitet för utvecklingsbistånd, som genomfördes åren 1968/69 och presenterades i början av 1970. Den resulterade bl.a. i beslut om en total omläggning av UNDP-biståndets programmering, som började tillämpas även utanför FN-systemet. Sverige spelade en starkt pådrivande roll och anslöt sig oförbehållsamt till grundtanken att varje u-land självt bär det yttersta ansvaret för sina egna utvecklingsåtgärder. Det ansvaret kan inte övertas av externa biståndsprogram.

När det gäller förhållandet till Internationella utvecklingsfonden (IDA) har Sverige tidvis intagit en motsägelsefull hållning. Å ena sidan har Sverige lämnat betydande extra bidrag till fonden utöver de framförhand- lade insatserna. Det har motiverats med IDAs effektivitet och den all- männa inriktningen av dess verksamhet. Å andra sidan torde IDA, eller snarare moderorganet Världsbanken, vara den internationella organisa- tion, som har fått mottaga mest kritik från svenskt håll. Våra bekymmer över u-ländernas ringa inflytande har nämnts. Därtill kom att vi stundom hade erinringar mot bankens agerande i vissa politiskt känsliga situationer, där USAs intressen ansetts ha fällt utslaget. Sveriges medlemskap i Världs- banken och dess dotterorgan har därför sedan 1970-talets början regelbun-

det ifrågasatts i riksdagen, särskilt av Vänsterpartiet (f.d. kommunisterna). Men också i andra kretsar har kritiska röster höjts. På senare år har emellertid IDA vunnit en alltmer oreserverad erkänsla för sin inriktning på de minst utvecklade ländernas och de fattigaste folkgruppernas problem. Frågor som rör människornas grundläggande behov, befolkningsutveck- lingen och miljöskyddet finns nu i förgrunden.

När det gäller det finansiella stödet i allmänhet till FNs biståndsprogram har Sverige efter en blygsam start med tiden hamnat i toppen på bidrags- givarligan särskilt när det gäller UNDP och UNICEF. Dessa program är vid sidan av IDA huvudmottagare av de resurser, som årligen går till multilateralt utvecklingsbistånd.

Men en rad andra verksamheter av u-hjälpskaraktär erhåller också stöd, ehuru i blygsammare format. Sverige har emellertid visat en betydande motståndskraft, när det gällt vädjanden om bidrag till den snabbt växande floran av specialdestinerade, med frivilliga bidrag finansierade fonder inom FN-systemet. Denna utveckling anses av många förkastlig därför att den inte ökar den totala tillgången på biståndsmedel utan bara sprider dem tunnare. Sverige delar denna uppfattning. Därav den svenska koncentra- tionen på ett antal större fonder med central ställning och ett brett mandat.

Vårt lands praktiska medverkan i FNs biståndsverksamhet genom ex- pertis, konsulter, tjänster av olika slag, leverans av utrustning etc. är av tämligen blygsam omfattning jämfört med storleken på våra penninginsat- ser. Från svensk sida har man behandlat det problemet återhållsamt och i stort sett nöjt sig med att kräva konkurrens på lika villkor för de företag, som är intresserade av att lägga anbud på leverans av utrustning och konsulttjänster för multilaterala biståndsprojekt. Att antalet svenskar i tjänst som experter i internationella organisationers biståndsverksamhet är tämligen lågt, kan delvis bero på att rekryteringen av intresserade kandi- dater i Sverige arbetar med alltför små resurser.

Den svenska satsningen på UNDP, UNICEF och även WFP återspeglar en övertygelse om dessa programs särskilda vikt. Vad beträffar UNICEF är det närmast självklart i Sverige, att en hjälpinsats som söker förbättra nödlidande barns situation möts med ett brett intresse och välvilja. Svenska UNICEF-kommittén har alltid haft en relativt lätt uppgift att nå ut till allmänheten med information och arrangemang av olika slag, som både syftat till att öka de enskilda människornas frivilliga gåvor och att lägga den opinionsmässiga grunden för betydande statliga bidrag. Resulta- tet är att UNICEF är det bäst kända FN-organet i Sverige och säkerligen också det populäraste.

Ifråga om UNICEF kan Sverige sägas ha tagit på sig ett särskilt ansvar genom att i flera olika sammanhang ha ingripit på ett avgörande sätt i fondens utveckling. Det var Sverige som i 1960-talets början tog initiativ till en grundläggande kursändring i programverksamheten. UNICEF för- vandlades från ett annex till Världshälsoorganisationen (WHO) till ett organ inriktat på många olika slags problem relaterade till barn. Det var fråga om att anlägga en helhetssyn på barnens situation, där förvisso inte bara ohälsan spelade roll. Vid ungefär samma tidpunkt inledde Sverige den kampanj i fondens styrelse, som till slut gjorde det möjligt för UNICEF att

inbegripa stöd för familjeplanering bland sina uppgifter. Sverige tog också initiativ till en omläggning av UNICEFs politik när det gällde katastrof- hjälp, där fonden nu åtog sig mera långsiktiga uppgifter. Slutligen bör Sveriges energiska insatser när det gäller barnens rättigheter, inte mnst deras skydd i krig, nämnas.

UNDP har det gemensamt med UNICEF att verksamheten är inriktad på den mänskliga faktorn i utvecklingen. UNDP ägnar sig åt tekn;skt bistånd, dvs överföring till u-länder av för deras utveckling relevanta kunskaper och erfarenheter. Det tekniska biståndets nyckelfunktion är att skapa förutsättningar för att andra biståndsformer såväl som egna och utifrån kommande investeringar av kapital skall få avsedd effekt. Detta insågs tidigt i Sverige, där det tekniska biståndet i början var helt domine- rande.

Även om det finansiella biståndet snabbt kom att röra sig med belopp, vilka mångfalt översteg dem som stod till buds för det tekniska biståndet, fortsatte det senare att utvecklas. Sedan några år har insikten om den mänskliga faktorns avgörande roll vuxit sig starkare också inom Världs- banken, vilket lett till att en betydande del av verksamheten numera inriktas på olika former av rådgivning och tekniskt bistånd i vid bemärk— else.

När det gäller Världslivsmedelsprogrammet ( WFP) kan det betydande svenska stödet härledas ur insikten om livsmedelsförsörjningens grundläg- gande betydelse i utvecklingsansträngningarna. Därtill kommer att svälten alltid har gjort ett djupt intryck på människor i ett land som vårt och därmed varit av avgörande betydelse för biståndsviljan.

Sverige deltog tidigt i diskussionen om jordbruksnäringens roll och föreslog olika insatser för att stärka livsmedelsproduktionen i u-länderna. Redan 1951 talade en svensk delegat i FN om behovet av jordreformer i u-länderna och om nödvändigheten att sätta sådana priser på jordbrukets produkter att bönderna stimulerades till ökad produktion. Dessutom ställde sig vårt land tidigt bakom tanken på en internationell livsmedelsre- serv byggd på vissa länders överskottsproduktion. Sverige förordade också internationellt samordnade och genomförda hjälpinsatser med föda i kata- stroflägen, skapande av s.k. "food security” och andra åtgärder för att tillförsäkra u-ländernas befolkningar en rimlig tillgång på livsmedel.

Men tidigt slog också den insikten rot i vårt land, att u-ländernas mera långsiktiga livsmedelsförsörjning måste säkras genom en ökning av deras egen produktion, nationellt och regionalt. Gåvoleveranser av livsmedel som en permanent företeelse hade den effekten att de förhindrade eller åtminstone fördröjde en sådan utveckling, eftersom de satte de naturliga prismekanismerna ur spel på u-ländernas marknader och ytterligare sänkte en redan alltför låg lönsamhet i u-landsjordbruket. Bistånd genom överfö- ring av livsmedel kunde inte helt upphöra, eftersom man inte med berått mod kunde lämna människogrupper att svälta ihjäl, men det måste ges med stor urskiljning. WFP blev det internationella samfundets svar på problemet.

WFP representerar som Sverige ser det en mycket lämplig form för utnyttjande av livsmedelsöverskotten i vissa länder både för att stimulera

utveckling och för att rädda liv. Men annars har den svenska övertygelsen om att lösningen på livsmedelsförsörjningens problem i u-länder måste sökas i dessa länder själva vuxit sig allt starkare. Och på senare år har därjämte den meningen gjort sig alltmer gällande att den kroniska svälten inte bara är en fråga om alltför liten jordbruksproduktion utan också och främst ett fattigdoms- och fördelningsproblem. De fattiga har inte råd att köpa den mat, som faktiskt utbjuds på marknaden.

Som nämnts ställdes livsmedelsförsörjningen och därmed jordbrukets utveckling i förgrunden under u-hjälpens tidigare år. Men på 1960-talet sköt Sverige fram industrialiseringen som en huvudväg till utveckling. Visserligen borde det bli en industrialisering med undvikande av sociala skadeverkningar men den sågs ändå som en nyckel till framsteg. Den svenska entusiasmen svalnade dock något under intryck av 1970-talets alltför höga och alltför ofta felslagna ambitioner. Numera torde de flesta ha en mera nyanserad syn på industrialiseringens betydelse för u-ländernas utveckling, och jordbruksnäringens läge och utveckling har på nytt hamnat i fokus för intresset. Överhuvud lär man om dagens situation kunna säga, att den insikten vunnit insteg att det knappast finns några generellt giltiga lösningar på utvecklingsproblemen. Varje land och område måste på ett organiskt sätt utvecklas efter sina egna förutsättningar.

Under 1970-talet utvecklades både i Sverige och i FN en intensiv aktivitet, först för att förbereda strategien för FNs andra utvecklingsår- tionde och därefter för att fastlägga principerna för en ny ekonomisk världsordning. Dessa stora ämnen för internationella överläggningar fram- tvingade omfattande studier och diskussioner på svensk botten. De ledde till att Sverige med få förbehåll ställde upp bakom u-ländernas krav och förslag.

Den första ”oljekrisen" 1973 gav för första gången en grupp u-länder en ekono— misk styrka som väckte oro hos vissa i-Iänder, och som medförde att Nord- Syd-dialogen tick karaktären av en förhandling. 1974 begärde Algeriet, på de alliansfria staternas vägnar. att FNs generalförsamling skulle inkallas till ett extra möte för att diskutera världens råvaru- och utvecklingsproblem. Där framförhandla- des det dokument som fick namnet "Förklaring om upprättande av en ny internatio- nell ekonomisk ordning".

Innehållet i dokumentet var inte nytt, men i-Iänderna hade gått längre än tidigare i positiva formuleringar kring en hel serie av gamla u-landskrav. Huvudtanken var en större integration av u-Iänderna i världsekonomin, men på mer jämställda villkor.

Det tydligaste försöket att översätta den nya ekonomiska världsordningen i handling blev den konferens som Frankrike inbjöd till 1975. Tanken var att i- landseftergifter på råvaru- och biståndsområdet skulle bytas mot eftergifter från oljeländerna. När konferensen avslutades 1977 hade emellertid oljekrisens verk- ningar avklingat och varken i-länder eller oljeländer var intresserade av eftergifter.

Ett antal försök att väcka liv i diskussionen kring den nya ekonomiska världsord- ningen gjordes under återstoden av 1970-talet, det sista i form av ett toppmöte mellan ledarna i Nord och Syd i Cancun, Mexico 1981. Den totalt avvisande hållning som framförallt USA och Storbritannien där visade gör att Cancun-mötet måste betraktas som slutet på försöken att översätta den nya ekonomiska världsordningen i handling.

Sverige gjorde också under hela 1980-talet energiska insatser för att stödja dem som önskade se en serie globala förhandlingar i FNs regi om vissa konkreta spörsmål, som tagits upp i nord/syd-dialogen. Men FNs medlemmar lyckades aldrig komma överens om en dagordning för sådana förhandlingar.

Ett särskilt viktigt bidrag till debatten om utvecklingens innebörd och

inriktning får Sverige sägas ha lämnat, då man genom en väl förberedd och med stor uthållighet genomförd kampanj i FN lyckades få ett visst gehör för det som kom att kallas ”det integrerade synsättet”. Det innebar att den ekonomiska och den sociala utvecklingen ansågs ha ett starkt ömsesidigt beroende och sammanhang. Utvecklingsansträngningarnas övergripande mål var i själva verket av social natur: bättre näringsstandard, hälsovård, skolgång för alla, hälsosamma bostäder, rent dricksvatten, ett värdigt liv. Men målen kunde bara nås, om de ekonomiska resurserna skapades och växte. Omvänt förutsatte den ekonomiska utvecklingen att människorna hade vilja, kraft och förmåga att göra en fullviktig arbetsinsats. Sådana förutsättningars existens bestämdes av människornas sociala levnadsvill- kor.

Under 1970-talets heta diskussioner om målsättningarna för FNs andra utvecklingsårtionde och den nya ekonomiska världsordningen liksom un- der överläggningarna inom ramen för nord/syd-dialogen medverkade Sve- rige energiskt i de framgångsrika ansträngningarna att föra upp vissa andra ämneskretsar på dagordningen. Dit hörde frågan om kvinnornas jämlika roll i utvecklingsprocessen, kvinnorna som en förbisedd resurs för utveck- ling. Ett annat ämne rörde miljöfrågorna.

I båda fallen kunde det med fog påstås, att Sverige knappast lanserade några egna initiativ utan snarare bildade en gemensam front med en rad andra länder med liknande övertygelser. Redan inledningen till FN- stadgan talar om lika rättigheter för män och kvinnor och från 1946 har det funnits en särskild kommission i FN, som sysslar med frågor om kvinnans ställning. Miljöfrågorna kom i fokus för FNs uppmärksamhet vid en senare tidpunkt (mitten av 1960-talet) men intresset var då redan ganska utbrett i västvärlden.

Det fanns emellertid en fråga som Sverige verkligen på egen hand introducerade i diskussionen och föreslog som ett angeläget ämne för FNs överläggningar och även för dess praktiska biståndsinsatser, nämligen befolkningsfrågan. Den fördes för första gången på tal av en svensk delegat i FNs ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) redan år 1951 och tog församlingen med överraskning. Från l950-talets mitt återkom våra språ- krör i FN år efter år till den globala befolkningsökningens konsekvenser och särskilt till u-ländernas problem att försörja en alltför snabbt växande befolkning. Så småningom lades konkreta förslag om att FNs biståndsverk- samhet skulle engagera sig i rådgivning rörande familjeplanering i länder med ett stort befolkningstryck. Ansträngningarna i den riktningen kröntes på 1960-talet med framgång trots hårt motstånd särskilt från katolskt håll.

Både i frågan om kvinnans ställning och roll och om insatser för att hejda miljöförstöringen har Sverige också varit mycket aktivt. Våra insatser på båda dessa områden har underbyggts med omsorgsfullt förberedelsearbete. Våra synpunkter på kvinnornas roll och ställning får sägas vara tämligen allmänt accepterade, åtminstone i teorin, även om tillämpningen släpar svårt efter. När det gäller bistånd som syftar till att stärka kvinnornas ställning och medverkan i utvecklingsarbetet, har Sverige förfäktat den åsikten att sådant bistånd bör bli en självklar del av den reguljära bistånds- verksamheten.

När det gäller miljöfrågorna gjorde Sverige en särskilt betydelsefull insats genom att ställa upp som värdland för den internationella miljökon- ferensen 1972. Den ledde till skapandet av FNs miljöprogram (United Nations Environment Programme, UNEP).

På senare år, inte minst efter den FN-rapport om miljöfrågornas roll i utvecklingen, som arbetades fram under ledning av Gro Harlem Brundt- land, har både det internationella och det svenska intresset för miljöprob- lemen intensifierats i hög grad. Det gäller också u-länderna som nu alltmer allmänt inser att utvecklingsåtgärder som sker på bekostnad av miljö och icke ersättningsbara naturtillgångar får kortlivade positiva effekter och katastrofala resultat på sikt.

Två temata har sedan länge genomsyrat den svenska synen på det multilaterala biståndet. Det första är att detta bistånd i allt högre grad måste inriktas på att höja levnadsstandarden för de fattigaste folkgrup- perna i u-länderna. Det andra är att en ökad andel av FN-familjens samlade biståndsresurser måste ställas till de minst utvecklade ländernas förfogande.

Dessa båda grundtankar har dikterat en stor del av det svenska förhåll- ningssättet när det gällt både det tekniska och det finansiella biståndet. Det har också bestämt fördelningen av en god portion av de svenska bistånds- anslagen mellan olika multilaterala hjälpformer. Detta har gynnat IDA och UNDP och lett till att det senare programmets resurser för arbete i de minst utvecklade länderna fått en särskild förstärkning i form av special- destinerade bidrag från Sverige. Även UNICEF, WFP och FNs kapitalut- vecklingsfond (UNCDF ) har gynnats av Sverige bidragsmässigt, därför att deras bistånd så klart riktar sig till de mest utsatta och därför mest behövande grupperna i u-länderna.

Därigenom har Sverige medverkat till att de stora multilaterala pro- grammen står i god överensstämmelse med det övergripande målet för svensk u-hjälpspolitik — en höjning av levnadsstandarden för de breda massorna i de fattiga länderna. Det bärande motivet för Sveriges engage- mang i u-hjälpen, nämligen solidaritetstanken, har funnit uttryck i merpar- ten av FN-systemets biståndsinsatser. Eftersom det multilaterala biståndet också är inriktat på tillväxt och därmed får anses främja politisk och ekonomisk självständighet, ansluter det sig väl till också dessa delmål för svensk biståndspolitik. Miljöhänsynen spelar en alltmer framträdande roll i FN-organisationernas arbete, och därmed ligger deras bistånd även väl i linje med det senast tillfogade svenska biståndsmålet.

6. Biståndsmål och utvecklingsstrategier

Frågan om det multilaterala biståndet och dess förhållande till de svenska biståndspolitiska målen intar en central plats i kommittédirektiven. Det gäller inte bara det multilaterala biståndet i dess helhet utan också de olika biståndsförmedlande internationella organisationerna. En diskussion av denna fråga förutsätter en genomgång av biståndsmålen (6.1). Dessa mål bör i sin tur relateras till den utvecklings- och biståndsstrategi som sätter sin prägel på det multilaterala biståndet (6.2). Kapitlet utmynnar i ett försök att dra några för kommitténs överväganden relevanta slutsatser av den föregående framställningen (6.3).

Vad vi talar om i detta kapitel och i hela betänkandet är utveck- lingsbistånd. Men vad är utveckling? Detta begrepp har varit föremål för mycken debatt och många avhandlingar, som vi inte har anledning att här gå in på. Det må räcka att konstatera att begreppet successivt vidgats och blivit alltmer mångfacetterat. Enligt FNs utvecklingsprograms (UNDP) Human Development Report 1990, som vi strax återkommer till, syftar utveckling till att erbjuda människor fler valmöjligheter. Väsentligast av dessa är ”att leva ett långt liv i god hälsa, att få utbildning och att ha tillgång till de resurser som erfordras för en hygglig levnadsstandard”. Och i Världsbanken definieras ekonomisk utveckling som ”en hållbar välfärds- förbättring — avläsbar i per capita-inkomst och sociala indikatorer på områden som utbildning, nutrition, medellivslängd, hälsa och miljö". Med så allmänna definitioner av utvecklingsbegreppet kan vi här låta oss nöja.

6.1. De svenska biståndsmålen

Motiv och mål för det svenska utvecklingsbiståndet fastställdes i proposi- tion 1962: 100. De har stått sig väl genom åren och upprepade gånger bekräftats av regering och riksdag. Denna proposition är därför en naturlig utgångspunkt för en redovisning av de biståndspolitiska målen.

Anslaget i proposition 100 är brett (det är Olof Palme som för pennan):

"Den växande känslan av solidaritet och ansvar över gränserna är ett uttryck för en fördjupad insikt om att fred, frihet och välstånd inte är exklusivt nationella angelägenheter utan något alltmer universellt och odelbart. De ideella motiven för biståndsgivningen är alltså samtidigt i hög grad realistiska.

Det svenska utvecklingsbiståndet kräver inte någon annan motivering än den här anförda."

Också ett annat citat är av intresse, inte minst från det multilaterala biståndets synpunkt:

"Eftersom biståndet berör vårt förhållande till främmande stater och biståndsgi- vande internationella organisationer utgör det.. . en del av den svenska utrikespo- litiken. Ett viktigt syfte för denna är att bidraga till utjämning och större förståelse

mellan folken och därigenom främja internationell solidaritet och en fredlig utveck- ling i världen. Vårt aktiva stöd åt FN är ett led i denna politik. Det svenska utvecklingsbiståndet bör stå i samklang med dessa strävanden . .. En ekonomisk utjämning mellan fattiga och rika folk kan på längre sikt bli ett villkor för fredliga internationella relationer."

[ ett senare avsnitt om avvägningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd heter det att ”En multilateral biståndsgivning står i samklang med Sveriges utrikespolitik”.

Ömsesidiga ekonomiska och kommersiella intressen anges också som legitima motiv för biståndet. Men det är alltså det utrikespolitiska perspek- tivet, den internationella solidariteten som står i fokus. Detta är värt att hålla i minnet vid allmänna överväganden rörande fördelningen mellan multilateralt och bilateralt bistånd.

”Målet för biståndsgivningen är att höja de fattiga folkens levnadsnivå.” Detta är den övergripande målformuleringen i proposition 1962: 100. Nedbrytandet av detta mål i mer detaljerade delmål tillkom senare. Redan i propositionen sker emellertid vissa preciseringar.

Ökade investeringar är oundgängligen nödvändiga, ”både i människor genom utbildning och i produktionsutrustning genom kapitalbild- ning”. "Biståndet bör lämnas så att det i högsta möjliga grad möjliggör och stimulerar till egna insatser.” Befolkningsproblemet återspeglas i formul- eringen att biståndet bör syfta ”inte endast till en produktionsökning totalt utan till en produktionsökning per invånare”. Land- och skattereformer anges som exempel på utvecklingsfrämjande åtgärder. Vad gäller sociala och politiska mål för biståndsgivningen konstateras att de system och principer till vilka vi ansluter oss inte nödvändigtvis är ändamålsenliga eller uppnåeliga för alla u-länder.

"Trots detta kan det vara rimligt att söka inrikta biståndsgivningen så att den, så långt man kan bedöma, medverkar till en samhällsutveckling i politiskt demokratisk och socialt utjämnande riktning. Det är inte i överensstämmelse vare sig med det svenska biståndets motiv eller med dess mål att det bidrager till att konservera en framstegsfientlig samhällsstruktur.”

Riksdagen hade inga invändningar. Statsutskottet konstaterade i sitt utlåtande (1962: 135) att de i propositionen föreslagna allmänna riktlin- jerna var väl underbyggda.

I proposition 1968: 101 återkom regeringen till det svenska biståndspro- grammets motiv och mål. Statsutskottet anslöt sig (1968: 128) och konsta- terade att propositionens uttalanden på denna punkt allmänt sett innebar en bekräftelse av 1962 års beslut om riktlinjerna för utvecklingsbiståndet. Inte heller därefter har dessa riktlinjer frångåtts. Det har alltid rått bred enighet om de svenska biståndspolitiska målen.

Det finns som bekant också ett volymmål för det svenska biståndet. Redan i proposition 1962: 100 sattes detta mål till 1 % av bruttonational- produkten. Det må noteras att en sådan nivå ansågs ha sitt främsta värde som ”en allmän riktpunkt och en stimulans för strävandena att successivt vidga biståndsgivningen till väsentligt större omfattning”. l-procentmålets karaktär av etappmål har sedermera flera gånger understrukits av regering och riksdag. 1968 antog riksdagen en plan för hur målet genom successiva anslagshöjningar skulle uppnås vid 1970-talets mitt. Så skedde också i och med budgeten för 1975/76.

Den biståndspolitiska utredningen diskuterar i sitt betänkande (SOU 1977:13) målen och motiven för det svenska biståndet. Den utgår härvid från proposition 1962: 100 och understryker den fortsatta giltigheten av de i propositionen fastlagda principerna. I enlighet med sina direktiv söker utredningen vidareutveckla dessa principer. Ett syfte är att skapa ett underlag för det framtida valet av programländer. Det är mot den bakgrun- den förklarligt att de fyra preciserade mål som utredningen förordar utgör en mer användbar vägledning för det bilaterala än för det multilaterala biståndet. Efter en smärre modifiering av utredningens målformuleringar föreslog regeringen (prop. 1977/78:135) och fastställde riksdagen, i enlighet med utrikesutskottets enhälliga förslag (UU l978/79zl), att biståndet — inom ramen för det överordnade målet att höja de fattiga folkens levnads- nivå skall bidra till — resurstillväxt,

ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, — en demokratisk samhällsutveckling.

På förslag av regeringen i budgetpropositionen 1988 (prop. 1987/88:100) beslöt riksdagen att härtill foga framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön.

Detta förslag byggde i sin tur på en översyn av de biståndspolitiska målen redovisad i betänkandet ”Bistånd för bättre miljö” (SOU 198728). I en diskussion av sambandet mellan de fem biståndsmålen utgår man här från att målen — som statsmakterna många gånger understrukit — skall ses som en helhet. Detta är värt att notera om man vill använda enstaka mål för en bedömning av graden av måluppfyllelse när det gäller såväl det multilaterala biståndet i allmänhet som dess olika organisationer.

Beträffande förhållandet mellan miljömålet och tillväxtmålet konstate- rar betänkandet att en höjd levnadsnivå i u-länderna visserligen kräver en stark tillväxt men att det måste vara en långsiktigt bärkraftig tillväxt som också tillgodoser miljömålet. Förhållandet mellan miljömålet och utjäm- ningsmålet betecknas som relativt konfliktfritt: ”Den extrema fattigdomen är i sig, som så många gånger beskrivits, orsaken till några av jordens allvarligaste miljöproblem.” (Det samma kan sägas om den extrema rike- domen.) Mellan miljömålet och självständighetsmålet finner betänkandet en grundläggande samstämmighet: ”En nations förutsättningar att ut- vecklas självständigt är beroende av styrkan i dess ekonomi”, vilken i sin tur inte kan upprätthållas i längden utan hänsyn till miljön. Som ett exempel på att också miljömålet och demokratimålet förstärker varandra anförs demokratiska fri- och rättigheter som en förutsättning för att även andra intressen än de exploaterande skall komma till uttryck.

I remissbehandlingen av miljöbetänkandet framfördes synpunkten att miljömålet borde ha givits en mer överordnad ställning. Att rangordna biståndsmålen låter sig emellertid svårligen göras och vore dessutom föga meningsfullt med tanke på att målen betingar varandra och måste betrak- tas som en helhet. Liksom de fattiga folkens levnadsnivå inte kan höjas utan tillväxt, så kan varken tillväxt eller utjämning långsiktigt komma till stånd om inte miljömålet uppfylls. Och sambandet mellan demokrati och

mänskliga rättigheter å ena sidan och ekonomisk utveckling och utjämning å den andra har blivit alltmer uppenbart (jfr nästa avsnitt).

6.2. Internationella utvecklingsstrategier

Av föregående avsnitt torde ha framgått att det är svårt att med utgångs- punkt bara från de svenska biståndspolitiska målen göra den i direktiven begärda bedömningen av det multilaterala biståndet och dess organisatio- ner. Men våra biståndsmål bör inte ses bara som enstaka riktpunkter. De bör också kunna relateras till, om möjligt inordnas i, en sammanhängande utvecklingsstrategi. I föreliggande avsnitt görs ett försök att urskilja några väsentliga drag i 1990-talets internationella utvecklingsstrategi. Härmed avses riktlinjer som kan förmodas bli vägledande för utvecklings- och biståndspolitiken under en stor del av detta årtionde. Däremot görs inget försök att relatera dessa riktlinjer till olika utvecklingsteoretiska och ut- vecklingsideologiska strömningar och skolor eller att täcka ett vidare utvecklings- och biståndspolitiskt perspektiv. Den begränsning som ligger häri bör hållas i minnet. Framställningen är i huvudsak refererande. Den implicerar inte några ställningstaganden från kommitténs sida utom där så uttryckligen anges.

Internationella utvecklingsstrategier har utarbetats inom FN och anta- gits av generalförsamlingen vid fyra olika tillfällen sedan början av 1960- talet. De har varit rätt allmänt hållna och deras effekt på den förda utvecklings- och biståndspolitiken har varit begränsad. Den nyligen an- tagna strategin för 1990-talet, ”FNs fjärde utvecklingsårtionde”, bär, lik- som sina föregångare, den mödosamt framförhandlade kompromisstex- tens prägel. Det betyder inte att den är innehållslös, snarare att den innehåller litet av varje — i de allmänna och principiella avsnitten t.o.m. mycket av varje. Åtskilligt har karaktären av okontroversiell retorik. Här- utöver görs emellertid en del mer specifika markeringar. Dessa är oftast så väl avvägda och motbalanserande att deras samlade effekt sannolikt blir begränsad. Om u-ländernas skulder till internationella finansiella institu- tioner (dvs. i första hand Världsbanken och Internationella valutafonden) sägs t. ex. att dessa institutioner måste fortsätta att finna vägar att lätta på skuldbördan, men också att detta måste ske på ett sätt som slår vakt kring deras ställning på finansmarknaderna. Och även om i-ländernas ansvar för en utvecklingsfrämjande internationell ekonomisk ”omgivning” under- stryks och exemplifieras, så betonas samtidigt vikten av u-ländernas egna ansträngningar när det gäller sparande och investeringar, monetär och finanspolitisk disciplin, en realistisk växelkurspolitik, etc. Etablerade utvecklings- och biståndspolitiska trender återspeglas i fylliga avsnitt om fattigdomsbekämpning, utveckling av mänskliga resurser och institutio- ner, befolkningspolitik och ekologi.

Genom sina vida ramar och sitt mångfasetterade innehåll lägger FNs utvecklingsstrategi för 1990-talet inte någon hämsko på det arbete med mer preciserade utvecklingsstrategier som pågått och pågår inom de båda största förmedlarna av svenskt multilateralt bistånd, nämligen Världsban- ken och UNDP. Eller mer positivt uttryckt: detta arbete och dess resultat

faller väl inom ramen för de riktlinjer som den allmänna FN-strategin drar upp. En viss konvergens, som inte begränsar sig till det multilaterala biståndet, är urskiljbar. Hur ser den ut?

Av utrymmesskäl måste framställningen här begränsas till en summarisk redovisning av tre dokument: — Sub-Saharan Africa. From Crisis to Sustainable Growth. A Long-Term Perspective Study. (The World Bank, 1989). Denna rapport (LTPS) har utarbetats under medverkan av bl. a. ett stort antal afrikanska experter. Den bygger på studier företagna av olika FN-organ och afrikanska institutioner och ger starkt stöd åt den typ av utvecklingsstrategi som förordats av Ekonomiska kommissionen för Afrika ECA) och FNs barnfond (UNICEF). — Human Development Report 1990. (UNDP, 1990). Också denna studie (HDR), den första i en serie på mänsklig utveckling inriktade årsrappor- ter, drar på bidrag från olika FN-organ. World Development Report 1990. Poverty. (The World Bank, 1990). Huvuddelen av denna rapport (WDR) ägnas åt en utförlig analys av fattigdomsproblemet och vägarna att reducera det. Begränsningen till dessa tre rapporter manar till försiktighet när det gäller slutsatserna. Frågan om 1990-talets utvecklingsstrategi diskuteras för övrigt fortlöpande. Den kommer att grundligt analyseras i World Development Report 1991. Vissa tendenser är emellertid otvetydiga. Be- tydelsen av dem förstärks av att de återspeglar tänkande och policy också på andra håll. Överensstämmelsen mellan speciellt HDR och målsätt- ningen för UNICEFs verksamhet är t. ex. påfallande. Och WDR bekräftar många av de tankar som utvecklats av enskilda organisationer.

De tre rapporterna är samtliga resultatet av ett omfattande forsknings- och utredningsarbete av inte bara Världsbankens och UNDPs egen perso- nal utan också ett betydande antal fristående konsulter. Alla tre drar upp riktlinjerna för 1990-talets utvecklingsstrategi på grundval av en ingående analys av gjorda erfarenheter, inte minst gjorda misstag (se speciellt LTPS). Slutsatserna är likartade, delvis sammanfallande. Även om respektive organisation inte formellt godkänt dem, kan de — efter diskussion i olika fora och därav föranledda modifieringar — väntas bli normgivande för inriktningen och utformningen av dess biståndsgivning under flera år framåt. Med tanke på Världsbankens och UNDPs centrala ställning i den internationella biståndsgivningen kommer den utvecklingsstrategi som de baserar sig på att öva inflytande inte bara på det multilaterala utafi också på det bilaterala biståndet och på den allmänna biståndspolitiska debatten. Detta så mycket mer som denna strategi är väl förenlig med den av FN nyligen knäsatta 90-talsstrategin.

Mål De båda organisationernas analys har som viktiga utgångspunkter två kontraster i u-ländernas utveckling under de båda senaste årtiondena. Dels mellan växande klyftor mellan i- och u-länder när det gäller inkomst per capita å ena sidan och minskande skillnader när det gäller faktorer som

medellivslängd, barnadödlighet och utbildning å den andra. Dels mellan en förhållandevis gynnsam utveckling i Syd- och framförallt Ostasien och en krisartad stagnation och tillbakagång i Latinamerika och Afrika söder om Sahara. Av dessa kontraster drar rapporterna två väsentliga slutsatser: Det är möjligt för u-länderna att väsentligt reducera i-ländernas för- språng när det gäller fundamentala levnadsförhållanden (”livskvalitet”) utan att minska avståndet till deras materiella levnadsstandard (BNP per capita). — Av betydelse för förverkligandet av denna möjlighet och för u-ländernas utveckling överhuvudtaget är inte i första hand det bistånd de tillförs utan den politik de för. Ur dessa slutsatser härleds både utvecklingsmål och riktlinjer för hur dessa mål skall kunna uppnås. Siktet är inställt på sekelskiftet.

När det gäller förbättringen av villkoren för de fattigaste är HDRs målsättning konkret:

— Fullständig immunisering av alla barn. — Halvering av dödligheten för barn under fem år. — Eliminering av allvarlig undernäring. Skolgång för alla barn. Halvering av analfabetismen bland vuxna och upphävande av skillna- derna mellan innor och män i detta avseende. Tillgång till rent vatten för alla.

Som ett centralt syfte anges att till år 2000 reducera antalet fattiga i varje land (trots att utvecklingen pekar på en ökning från totalt drygt 1 miljard till omkring 1,5 miljard). I regionerna med den sämsta utvecklingen under 1980-talet, Afrika och Latinamerika, måste tillväxten i BNP per capita ökas till 2—3 % under 1990-talet för att åsyftade förbättringar skall kunna uppnås. Detta konstateras kräva höjda investeringsnivåer och en förnuftig ekonomisk politik.

Som en förutsättning för en ökning av BNP per capita med knappt 1 % och ett bibehållande av oförändrad konsumtionsnivå skisserar LTPS följ— ande mål för utvecklingen i Afrika söder om Sahara: — Ökning av tillväxten från 2 % till 4—5 % per år. Reduktion av folkökningen från 3,3 % till 2,75 % per år (i genomsnitt för 1990 2020). — Ökning av livsmedelsproduktionen med 4 % per år. — Fördubbling av social- och utbildningsutgifterna fram till år 2000. Ökning av bruttoinvesteringarna från 16 % till 25 % av BNP.

WDR understryker att utsikterna för Afrika söder om Sahara är särskilt alarmerande. Bara för att hejda ökningen av antalet fattiga krävs en årlig tillväxt på 5,5 %. Fl u-världen som helhet är prognosen något bättre. Tillämpas den i rapporten förordade strategin bör det totala antalet fattiga kunna reduceras med åtminstone 300 miljoner vid sekelskiftet.

Enskildheter i de mål som anges i de tre rapporterna kan givetvis diskuteras. Och att alla målen skall ha uppnåtts vid sekelskiftet kan synas något optimistiskt. Men med tanke på det stora empiriska material och det gedigna forsknings- och utredningsarbete som ligger bakom målsättningen finns det ingen anledning förmoda att en närmare granskning av den skulle

leda till några allvarliga invändningar i sak. Den allmänna inriktningen stämmer dessutom väl med svenska biståndspolitiska mål. Gäller detta även den strategi som förordas för att uppnå målen?

M edel

Om nyckelordet i utvecklings— och biståndspolitisk debatt — och praxis -— på l950— och 1960-talen var tillväxt, på 1970-talet basbehov och på 1980-talet ekonomisk-politisk anpassning, ligger det nära till hands att karakterisera 1990-talets utvecklingsstrategi som något av en syntes.

HDR pekar på nödvändigheten av att kombinera ökad ekonomisk tillväxt, reduktion av absolut fattigdom och förhindrande av vidare miljö- förstöring. ”En politik som vidmakthåller eller återställer ekonomisk till- växt är alltså avgörande för varje länderkategori” (oavsett BNP per capita och inkomstfördelning). Det handlar emellertid om ”tillväxt med rättvi- sa”, dvs. en tillväxt som utgör förutsättningen för den mänskliga, på individens valmöjligheter (”options”) inriktade utveckling som föresprå- kas. Som de viktigaste elementen i en sådan tillväxtpolitik anges etabler- ande av priser som återspeglar faktiska kostnader (alternativkostnader), införande av öppna marknadssystem, stöd åt investeringar, teknologiut- veckling och utveckling av mänskliga resurser samt en aktiv politik med avseende på fördelning av tillgångar (speciellt via landreform) och ska- pande av nya produktiva sysselsättningsmöjligheter.

Men särskilda åtgärder kan behövas för att även de sämst ställda skall dra fördel av en sådan politik. I länder med relativt god ekonomisk politik och inkomstfördelning förordar HDR generellt stöd på basbehovsområdet, i första hand primärhälsovård och primärutbildning. I andra länder kan sådant stöd behöva kompletteras med mer riktade åtgärder, t. ex. matsub- ventioner utformade så att endast de verkligt behövande drar nytta av dem. Skillnaderna mellan mäns och kvinnors situation och möjligheter måste angripas. Åtgärder krävs på många områden: lagstiftning, kreditför- sörjning, politik och administration och, framför allt, utbildning. Vidare bör det privata initiativet stärkas och stödjas. Det gäller såväl enskilda och kommunbaserade organisationers verksamhet som privat företagsamhet. För att den privata sektorn skall kunna spela en viktig roll i utvecklingspro- cessen krävs i allmänhet lagstiftningsstöd, privatiseringar, kreditförsörj- ning och utbildning. Den offentliga sektorn måste bli mindre och effekti- vare och inriktas på att skapa goda allmänna förutsättningar för utveckling. Dess roll bör begränsas till att i första hand bygga upp den ekonomiska infrastrukturen och tillhandahålla sociala tjänster.

Den utvecklingsstrategi som framtonar i HDR skiljer sig inte väsentligt från de riktlinjer som dras upp i de båda världsbanksrapporterna och därmed inte heller från vad som ser ut att bli 1990-talets utvecklings- och biståndspolitiska huvudfåra. Skillnaderna gäller huvudsakligen vilka as- pekter som tas upp i de olika dokumenten och var betoningen läggs.

De undersökningar som redovisas i WDR tyder på att framgångsrikt bekämpande av fattigdomen förutsätter två ting: de fattigas största till- gång, arbetskraft, måste komma till produktiv användning och de fattiga

måste få tillgång till fundamentala sociala nyttigheter (speciellt primärhäl— sovård, familjeplanering, nutrition och primärundervisning). Denna stra- tegi bör kompletteras med särskilda skyddsnät och transfereringar inrik- tade på speciellt utsatta grupper och regioner. Hur väl utformade och inriktade sådana sociala program än är, kan de emellertid inte ersätta en anpassning av den allmänna ekonomiska politiken till de fattigas behov. ”Fattigdomsbekämpning är inte i första hand en uppgift för begränsade antifattigdomsprojekt, hur viktiga de än må vara. Det är en uppgift för den ekonomiska politiken i dess helhet.”

Problemet med en sådan strategi är, enligt WDR, inte att det skulle föreligga något motsatsförhållande mellan tillväxt och fattigdomsbekämp- ning. Tvärtom: ett effektivare, mer arbetsintensivt utvecklingsmönster och större investeringar i de fattigas potentiella kapacitet bidrar till tillväxten. Däremot står, särskilt på kort sikt, de fattigas intressen mot de icke- fattigas, eftersom strategin innebär att de förras andel av inkomster och statsutgifter ökar. Det betyder att strategin har bättre utsikter att bli antagen i ett land där de fattiga har ett inflytande i den politiska och ekonomiska beslutsprocessen. (Här finns alltså ett samband mellan tillväxt-, utjämnings- och demokratimålen.)

Ökning av inhemskt sparande och inhemska investeringar och förbätt- ring av produktiviteten ser LTPS som förutsättningar för att man skall nå de uppsatta malen för utvecklingen i Afrika söder om Sahara under 1990-talet. Detta förutsätter i sin tur både en befrämjande, möjlighetsska- pande (”enabling”) miljö och en kapacitetsförstärkning vad gäller såväl människor som institutioner. Syftet med denna strategi är att frigöra människors energi genom att göra det möjligt för dem att ta ansvar för sina liv. Staten bör inte vara företagare utan främjare av privat företagande. Vinst bör betraktas som en indikation på ett effektivt företag. Särskilda åtgärder krävs för att avlägsna legala hinder för och administrativt stödja kvinnors deltagande i det ekonomiska livet på jämnställd fot med männen.

Den möjlighetsskapande miljön består enligt LTPS av dels incitament, dels den fysiska infrastrukturen. Till incitamenten räknas en konkurrens- kraftig växelkurs, undvikande av överdriven industriell protektionism, positiva realräntor, produktivitetsrelaterade reallöner, kostnadstäckande avgifter för energi, vatten, etc och effektiv inflationsbekämpning genom strikt budget— och kreditpolitik. Detta är stående inslag i strukturanpass- ningsprogrammens ekonomiska politik, vilken LTPS betecknar som avgö- rande för Afrikas återhämtning. Vad beträffar infrastrukturen måste dess rehabilitering prioriteras i flertalet afrikanska stater. Reform av statsföre- tagens ledning skulle kunna medföra betydande förbättringar.

Biståndets roll

I den utvecklingsstrategi som skisseras i de tre rapporterna intar u- ländernas egen ekonomiska politik en framträdande plats. Det betyder inte att i-ländernas ansvar negligeras. Detta ansvar gäller inte bara deras direkta bidrag i form av tekniskt och finansiellt bistånd utan också deras ekonomiska politik i allmänhet och deras handelspolitik i synnerhet

(jämför kap. 2.1). Vi skall emellertid här inrikta oss på vad rapporterna säger om den mer direkta biståndspolitikens plats i den skisserade utveck- lingsstrategin. Det är särskilt tre frågor som är av intresse: biståndsvoly- men. biståndets inriktning och dess förhållande till mottagarlandets poli- tik.

Rapporterna är överens om det externa resursflödets avgörande bety- delse för att de uppställda målen skall kunna nås. Och resurserna finns. WDR påpekar att en minskning av NATO-ländernas militärutgifter med bara 10 % skulle kunna finansiera en fördubbling av biståndet. Man är också överens om att biståndsbehoven i Afrika söder om Sahara måste prioriteras. LTPS beräknar att ODA-flödet till denna region behöver öka med 4 % om året under 1990-talet. Därtill kommer sådana skuldlättnader att de senaste årens faktiska skuldtjänstbetalningar åtminstone inte behö- ver öka.

LTPS är mest specifik också när det gäller biståndsinriktningen. Det offentliga biståndet till Afrika söder om Sahara bör i ökande grad prioritera — stöd till finansiering av fysisk infrastruktur och mänsklig utveckling, — mer selektiv användning av det snabbt utbetalningsbara strukturanpass- ningsstödet (stöd av redan vidtagna snarare än utlovade åtgärder), — stöd till den privata sektorn och till enskilda organisationer (vilka bör förmedla en växande del av det statliga biståndet, framförallt för ut- veckling på gräsrotsnivå), — främjande av regional integration.

Lämpligheten av att knyta biståndet till mottagarlandets egen utveck- lingspolitik ifrågasätts inte i någon av de tre rapporterna. Bistånd kan fungera väl bara som komplement till en sund utvecklingspolitik.

Tydligast på denna punkt är WDR. De länder som åtagit sig att tillämpa den i rapporten förordade strategin — ianspråktagande av de fattigas arbetskraft och tillhandahållande av fundamentala sociala tjänster — bör bli biståndets huvudmottagare. Hur bör man då ställa sig till länder som för en politik som inte är förenlig med målet att reducera fattigdomen? Här rekommenderas mer begränsade biståndsinsatser direkt inriktade på de mest utsatta grupperna.

LTPS kräver också åtaganden. Säkerhet måste skapas för att bistånds- medel inte ens indirekt går till finansiering av militärutgifter, lyxkonsum- tion eller kapitalflykt. Utformning och övervakning av ekonomisk politik och därtill relaterade biståndsprogram bör gå hand i hand. Policy-dialogen blir därmed lika ingående som när det handlar om strukturanpassningslån. Biståndet bör alltså bli mer selektivt när det gäller fördelningen mellan mottagarländer och starkare inriktat på stöd av sunda och konsekvent genomförda reformprogram.

HDR poängterar att anpassningspolitikens mänskliga kostnader inte är givna. De beror i hög grad på om beslutsfattarna väljer att låta budgetned- skärningarna falla på militärutgifter, statliga företag och subventioner till priviligierade grupper eller på väsentliga hälsovårds-, undervisnings- och matsubventioner. Här kan biståndsgivare verka i den mänskliga utveck- lingens intresse inte bara genom ökat bistånd för att lindra anpassningspro- cessen utan också genom att ställa nya villkor för detta bistånd, villkor som

innebär att biståndet reduceras om mottagarlandet insisterar på att ”satsa mer pengar på sin armé än på sina människor”. Givarna kan framhålla mottagarlandets förpliktelse att inte skära ned sociala utgifter och subven- tioner destinerade till de fattigaste och mest utsatta befolkningsgrupperna.

Policy-dialogen

Tendensen att koppla biståndet till mottagarländernas utvecklingspolitik blir allt tydligare. Tidigare gällde villkorligheten huvudsakligen ländernas ekonomiska politik. Nu är inriktningen mer på den allmänna utvecklings- politiken (vilken givetvis har ett samband med den ”makroekonomiska” politiken). Och man talar hellre om ”policy-dialog” än om ”konditionali- tet”. I botten ligger en uppfattning som förstärkts med åren: om mottagar- landets politik inte är utvecklingsfrämjande, blir praktiskt taget allt bistånd utom möjligen det humanitära föga effektivt.

Det är speciellt två element i utvecklingspolitiken som uppmärksam- mas, nämligen politiken på fattigdomsområdet och politiken vad gäller demokrati och mänskliga rättigheter. Denna uppmärksamhet kommer till uttryck i olika sammanhang. I kommunikén från Utvecklingskommitténs (se kapitel 7.1) sammanträde i september 1990 uppmanas t.ex. alla be- rörda parter att i policy-dialogen inkludera mottagarländernas mål och program i vad gäller fattigdomsbekämpningen. Givarländer och multilate- rala utvecklingsorganisationer uppmanas i sin tur att se till att deras bistånd bättre stöder mottagarländernas nationella fattigdomsinriktade utvecklingsstrategier och att på så sätt höja biståndets kvalitet.

När det gäller svensk syn på demokrati och mänskliga rättigheter är kommunikén från mötet mellan de nordiska ministrarna för utvecklingssamarbete i september 1990 (Moldekommunike'n) ett betydelsefullt dokument. Ett par utdrag ur kommu- nikén är här på sin plats.

"Sambandet mellan demokrati, mänskliga rättigheter och hållbar utveckling har blivit alltmer uppenbart. I det internationella utvecklingssamarbetet har det nu erkänts att öppna demokratiska samhällen och respekt för mänskliga rättigheter främjar strävanden mot utveckling, ekonomisk effektivitet och rättvis fördelning. Den nära kopplingen mellan de politiska och ekonomiska förutsättningarna för dynamisk utveckling har betonats bl.a. vid OECD/DAGS högnivåmöte nyligen och vid OAUs möte i Addis Abeba i juli."

"Det är de nordiska ländernas uppfattning att dialogen med våra samarbetslän- der också skall innefatta frågor rörande förhållandena vad gäller demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och graden av folkligt deltagande i utvecklingsprocessen.

De nordiska länderna kommer att fortsätta att utnyttja de möjligheter som utveck- lingssamarbetet erbjuder till en öppen dialog i sådana frågor. Som en del av denna dialog avser de nordiska länderna att uttrycka sin syn på den avgörande roll som demokratin spelar för utveckling och framsteg. Avsaknad av framsteg i demokrati- seringsprocessen kommer att påverka biståndsgivarnas villighet att delta i utveck- lingssamarbete.

De nordiska länderna kommer att fortsätta sina ansträngningar att få frågor om mänskliga rättigheter och demokrati integrerade i de multilaterala biståndsorgani- sationernas strävanden. De nordiska länderna är redo att aktivt och konkret stödja bilaterala och multilaterala strävanden syftande till att främja mänskliga rättigheter och demokratiutveckling."

Utvecklingssamarbetets policy-dimension kommer antagligen att för— stärkas ytterligare under 1990-talet. Därmed bör också det multilaterala biståndets roll förstärkas. Det är svårt att diskutera budgetprioriteringar, t.ex. social- contra militärutgifter, bilateralt. Detsamma gäller problem som har med demokrati och mänskliga rättigheter att göra. Från u-

landssynpunkt är en multilateral policy-dialog både administrativt och politiskt hanterligare än ett stort antal bilaterala dialoger med stater av vilka inte alla uteslutande har mottagarlandets intressen för ögonen.

En alternativ strategi?

Den internationella utvecklingsstrategi som skisserats ovan är i sina hu- vuddrag föga kontroversiell. Den återspeglar tänkandet i de två största och mest tongivande biståndsgivande multilaterala organisationerna. U- länderna är väl företrädda i dessa och de tre rapporterna har tillkommit i nära samverkan mellan experter från såväl i- som u-länder. Det kan ändå finnas anledning att fråga sig om det i något rent u-landsforum utarbetats en utvecklingsstrategi som klart avviker från den ovan skisserade och som kan väntas prägla det multilaterala biståndet under 1990-talet. Syd- kommissionens i augusti 1990 publicerade rapport, The Challenge to the South, kan ge ett visst svar på frågan.

Syd-kommissionen var en oberoende högnivågrupp med 28 medlemmar under förre tanzaniske presidenten Julius Nyereres ordförandeskap. Dess rapport är resultatet av tre års arbete bedrivet inte bara inom själva kommissionen och dess sekretariat utan också inom ett stort antal arbets- och expertgrupper. Rapporten är på drygt 300 sidor och täcker ett mycket stort antal frågor. Dess syfte är att "hjälpa folken och regeringarna i Syd att bli mer effektiva i sina strävanden att bemästra sina talrika problem, att förverkliga sin ambition att utveckla sina länder i frihet och att förbättra människornas liv och levnadsförhållanden”. Nedan koncentreras fram- ställningen till de förhållandevis begränsade avsnitt som har en utvecklingsstrate— gisk inriktning och som skulle kunna komma till uttryck i ett 1990-talsperspektiv. Andra avsnitt är av intresse i ett bredare, långsiktigare och mer principiellt utveck- Iingspolitiskt perspektiv.

När det gäller själva målsättningen är överensstämmelsen med de tidigare refe- rerade rapporterna påfallande. Det gäller t. ex. den vikt som tillmäts målen på det sociala området hälsa, utbildning, befolkningspolitik, etc. — liksom kvinnornas roll i utvecklingsarbetet. Det gäller också betydelsen av ekonomisk tillväxt. "Erfa- renheterna sedan 1950 har klart visat att basbehoven kan tillgodoses bara inom ramen för en snabbt expanderande ekonomi." Som andra mål anges att moderni- sera statsförvaltningen och göra den offentliga sektorn mer effektiv. att skapa en stabil och utvecklingsinriktad makroekonomisk ram och att främja företagsamheten.

Någon klar avgränsning mellan mål och medel görs inte i Syd-kommissionens rapport. Om den förordade strategin sägs allmänt att den bör leda till rättvis och hållbar utveckling inriktad på självtillit och människor. Ansvaret för att utveckling kommer till stånd ligger hos u-länderna själva. Strategin kan inte syfta till att kopiera den välställda i-världens livsstil och konsumtionsmönster. Det skulle accentuera rådande ojämlikheter, eftersom sådana konsumtionsnivåer skulle vara uppnåbara endast för ett litet fåtal i varje land. Demokratiska institutioner skall skapas och förstärkas och icke-statliga och frivilliga organisationer uppmuntras och ges ökat ansvar.

De utvecklingsstrategiskt orienterade avsnitten i rapporten utmynnar i ett pro- gram, som bör genomföras i avvaktan på att man lyckas blåsa nytt liv i den mer vittsyftande Nord/Syd-dialogen. Syftet är att få fart på tillväxten i tredje världen och samtidigt ta ett första steg mot en mer grundläggande omgestaltning av det inter- nationella systemet. Programmet innehåller sex punkter: Åtgärder för att stoppa nettoflödet av resurser från Syd till Nord, lyfta av u-ländernas ”skuldöverhäng” och nedbringa skuldtjänsten till nivåer förenliga med en tillväxt som skulle ge årliga ökningar av per capita-inkomsten på minst 2—3 %. Upprättande av multilaterala arrangemang till skydd av den globala miljön och till säkerställande av hållbar utveckling. Fördubbling av ODA-flödet till u-länderna senast 1995, varvid prioritet ges åt bistånd genom multilaterala institutioner, närmare bestämt lDA och de regionala bankernas motsvarande fonder. De tillkommande resurserna skall inriktas på livsmedelsproduktion, tillgodoseende av övriga basbehov, befolkningspolitiska åtgärder, energisäkerhet och andra från miljösynpunkt viktiga frågor.

- Upprättande av oberoende internationella mekanismer för bedömning av u- Iändernas behov, av normer och indikatorer för "performance" och av kriteria och villkor ("conditionality") anpassade till olika länder. Dessa mekanismer, som bör vara av rådgivande natur, skulle kunna hjälpa till att avpolitisera förhandling- arna mellan internationella hnansiella institutioner och u-länder. En tidplan för att riva de protektionistiska murar som hindrar u-länderna att öka sin export till i-länderna. _ Infogande i internationella arrangemang av klausuler med uppgift att skydda u-länder mot överdrivna fluktuationer i internationella räntor, valutakurser och export/importpriser. Rapporten förordar bistånd i multilateral form. Den konstaterar att låginkomst- länderna, som inte har råd att låna på kommersiella villkor. under ett antal år framåt blir beroende av bistånd från i första hand multilaterala källor. IDA, IFAD och regionalbanksfonderna måste alltså tillföras ytterligare resurser, som bör göra det möjligt för dem att upprätthålla en real ökningstakt i sin utlåning på minst 15 %. Den senaste IDA-kapitalpåfyllnaden välkomnas men betecknas som otillräcklig.

Regionalbankerna måste spela en viktigare roll. Rapporten motiverar det med att de är bättre rustade än Världsbanken att beakta regionala skillnader i Syd. Dess- utom har u-länderna större inflytande i dem än i Världsbanken och IMF. Just därför har regionalbankernas kompetens och operativa kapacitet ifrågasatts. Denna fråga bör öppet redovisas och bedömas. Om så erfordras, bör ett program för att förstärka deras tekniska kapacitet överenskommas. Deras mandat bör därefter vidgas till att innefatta, utöver projekthnansiering, även program- och exportfinan- siering och betalningsbalansstöd.

Kommittén har en allmänt positiv inställning till många av de tanke- gångar och förslag som utvecklas i Syd-kommissionens rapport. Flertalet av dem faller emellertid utanför ramen för kommitténs uppdrag. Här behöver bara konstateras att rapportens slutsatser vad gäller utvecklings- politiska mål och de närmaste årens utvecklingsstrategi inte nämnvärt skiljer sig från vad UNDP- och Världsbanksrapporterna kommer fram till.

6.3. Mål och strategier som bedömningsgrund

I de föregående avsnitten av detta kapitel har vi gått igenom först de svenska biståndspolitiska målen och sedan vad som ser ut att bli bärande element i 1990-talets internationella utvecklingsstrategi. Vi skall nu ta upp frågan om det går att ur denna genomgång hämta något underlag för den i kommittédirektiven beställda bedömningen av det multilaterala bistån- dets bidrag till uppfyllandet av biståndsmål om inte i absoluta termer, så åtminstone i relation till det bilaterala biståndet. Frågan diskuteras här övervägande generellt och principiellt. De slutsatser som diskussionen leder fram till kommer senare att kompletteras i ljuset av den.närmare granskningen av ett antal biståndsgivande multilaterala organisationer i följande kapitel (7— 13).

Vad först beträffar biståndsmålen så är deras användbarhet i detta sammanhang problematisk. Det beror på att de är delvis ojämförbara, delvis överlappande och genomgående svåra för att inte säga omöjliga att väga i förhållande till varandra. I vissa fall kan de också synas svårför- enliga. Tillväxt- och miljömålen är det klassiska exemplet. Demokrati- och självständighetsmålen är ett annat. Hur ställer man krav på en demokratisk samhällsutveckling utan att detta kan uppfattas som ett intrång i landets politiska självständighet? Och även om man lätt kan konstatera att en organisation svarar bättre mot ett visst mål än en annan eller att en organisations verksamhet berör fler mål än en annans, så leder ett sådant

konstaterande inte långt. Detta gäller vare sig man söker få underlag för mer specifika jämförelser eller för generella bedömningar.

Det hindrar inte att man organisation för organisation kan notera vilka biståndspolitiska mål som täcks av dess verksamhet. Detta blir visserligen en rätt mekanisk redovisning. Den kan ändå vara till vägledning i ett läge där man i det multilaterala biståndet önskar öka betoningen av ett visst mål eller när en viss anslagsökning skall fördelas mellan olika internatio- nella organisationer.

Man kan emellertid inte nöja sig med att konstatera att en organisations stadgeenliga målsättning stämmer med ett eller flera av våra biståndspoli- tiska mål. Viktigare är den faktiska inriktningen av verksamheten och fördelningen av disponerade medel.

I de sju närmast följande kapitlen behandlas de internationella organi- sationer genom vilka huvudparten av det svenska multilaterala biståndet kanaliseras. Så långt möjligt skall vi försöka redovisa den karakteristiska mottagarlands-, biståndstyps- och sektorfördelningen av deras insatser. Vi kommer därvid att finna att de slutsatser beträffande det multilaterala biståndets överensstämmelse med våra biståndspolitiska mål som kan dras på denna väg är av rätt generell natur.

När det gäller fördelningen mellan olika regioner och länderkategorier kan emellertid ett par iakttagelser göras. Den ena är den självklara att det multilaterala biståndet har en geografiskt betydligt vidare och jämnare spridning än det bilaterala. En stor andel multilateralt bistånd kan därför tjäna som ett balanserande komplement till ett bilateralt bistånd med en stark koncentration på vissa länder eller en viss region. Detta är fallet med det svenska bilaterala biståndet.

Den andra iakttagelsen gäller inriktningen på de fattigaste resp. mindre fattiga länderna. Det visar sig att IDA-krediterna och Internationella valutafondens SAF/ESAF-krediter (se kapitel 7.5.2) är snävare avgränsade till låginkomstländer än t. ex. UNDP-finansierade insatser och vårt eget bilaterala bistånd. Och jämför man med bilateralt bistånd generellt, är det multilaterala biståndets större fattigdomsinriktning än mer markant.

Fördelningen mellan olika typer av bistånd (tekniskt, finansiellt; pro- jekt, program; betalningsbalnsstöd, etc) och olika sektorer (infrastruktur, jordbruk, industri, basbehov, etc.) varierar från organisation till organisa- tion. Också i dessa avseenden uppvisar givetvis det multilaterala biståndet en betydligt större spridning och ”artrikedom” än det svenska bilaterala biståndet. Det multilaterala biståndet ger alltså goda möjligheter till bi- ståndspolitiskt motiverad inriktning och tyngdpunktsförläggning. Dessa möjligheter utnyttjas också från tid till annan. Strukturanpassningsstöd via Internationella valutafonden till skulddrabbade låginkomstländer är ett exempel. Extrabidrag till UNHCR i ett läge med pressande flyktingprob- lem är ett annat.

Inom det multilaterala systemet kan alltså olika organisationer tillgo- dose olika biståndspolitiska syften. Många organisationer har ett mera varierat biståndsutbud. En av dem, IDA, har ett mycket brett register och dessutom en ”biståndsprofil” som uppvisar påfallande likheter med det svenska bilaterala biståndets.

Av betydelse från måluppfyllelsesynpunkt är också de olika organisatio- nernas effektivitet. Det är gott och väl att målen stämmer, men hur är det med resultaten? De problem som är förenade med att mäta biståndseffek- tivitet behandlades i kapitel 17. Några exakta bedömningar låter sig knap- past göras, även om man kan finna underlag för utsagor om olika organi- sationers relativa effektivitet.

Beträffande det multilaterala biståndets effektivitet, både i allmänhet och i förhållande till det bilaterala, redovisas då och då bestämda uppfatt- ningar, ju negativare desto bestämdare. Kritiken fördelar sig emellertid ganska jämnt mellan multilateralt och bilateralt bistånd. Och grundligare undersökningar har inte utmynnat i några entydiga slutsatser beträffande de båda biståndsformernas relativa effektivitet. Det gäller t.ex. den väl underbyggda s.k. Cassenrapporten. Dess sammanfattande slutsats ”den övervägande delen av allt bistånd når utvecklingsmålen” skiljer inte mellan det multilaterala och det bilaterala biståndet.

Diskussionen ovan har utgått från de fem biståndspolitiska delmålen. Den har inte varit särskilt konklusiv. De fem delmålen är emellertid som ofta understrukits — att betrakta som en helhet. De tar dessutom i första hand sikte på det bilaterala biståndet, speciellt dess länderinriktning. Det är inte svårt att konstatera att ett visst val av mottagarland eller typ av bistånd svarar bättre mot ett eller flera av dessa mål än ett alternativt val.

För en bedömning av det multilaterala biståndet blir de fem delmålen svårare att tillämpa. Det multilaterala biståndet avser definitionsmässigt ett stort antal sinsemellan mycket olika länder och ett flertal typer av bistånd. Detta gäller inte bara generellt utan också med avseende på flertalet organisationer.

Frågan om måluppfyllelse blir därmed en fråga om respektive organisa- tions allmänna policy eller utvecklingsstrategi snarare än om de enskilda insatserna. Här blir det överordnaden målet ”att höja de fattiga folkens levnadsnivå” lättare att tillämpa än delmålen. Speciellt om det kan sättas in i det utvecklingsstrategiska perspektiv som skisserats i det andra avsnit- tet av detta kapitel. Hur väl stämmer detta perspektiv med det överord- nade målet? I vilken riktning går utvecklingen? Vilka är våra möjligheter att påverka?

Som vi sett understryks fattigdomsorienteringen kraftigt i de tre rappor- ter som utarbetats i de båda största multilateralt biståndsgivande organi- sationernas regi. Rapporternas huvudsakliga målsättning skulle just kunna beskrivas som att höja de fattiga folkens levnadsnivå. Och den utvecklings- strategi som förordas för att nå detta mål stämmer rätt väl också med de olika delmålen. Kommitténs positiva bedömning av denna strategi — enskildheter kan givetvis diskuteras -— sammanhänger också med att den successivt utvecklats i en riktning som aktivt förordats från svensk och nordisk sida. I sina huvuddrag stämmer den t.ex. väl med den ”utveck- lingsstrategi för 1990-talet” som skisseras i budgetpropositionen 1989 (prop. 1988/89:100). Detta bekräftas i årets budgetproposition (prop. 1990/91:100):

"UNDPs Human Development Report som utkom första gången under 1990 liksom Världsbankens rapporter om Afrika och om Fattigdom, visar att de värde-

ringar som ligger bakom de svenska biståndspolitiska målen delas av allt fler och får genomslag i dessa organisationers verksamhet."

Härtill kommer möjligheten att medverka till att den pågående strate- giutvecklingen drivs vidare. Denna omständighet är särskilt relevant vid en allmän jämförelse av måluppfyllelse i bilateralt respektive multilateralt bistånd. En påverkan av det multilaterala biståndet får — även om den är marginell en viss s.k. multiplikatoreffekt. Multilateralt bistånd via internationella organisationer, som baserar sin verksamhet på en utveck- lingsstrategi vilken vi ansluter oss till, har därmed från måluppfyllelsesyn- punkt en viss fördel jämfört med bilateralt bistånd. Speciellt gäller detta när möjlighet till svensk påverkan föreligger och denna möjlighet är rela- terad till de svenska bidragens storlek. Det bör emellertid tillfogas att effektiv påverkan inte endast kanske inte ens primärt är en fråga om bidragsstorlek. Viktigt är också vilka resurser som står till förfogande för formulering av svensk multilateral biståndspolicy och för svensk aktivitet i och i förhållande till berörda internationella organisationer. Till denna fråga återkommer vi i kapitel 20.

Vid en jämförelse från måluppfyllelsesynpunkt mellan multilateralt och bilateralt bistånd bör ytterligare en omständighet beaktas. Som tidigare noterats finns det goda möjligheter att inrikta multilaterala biståndsinsat- ser liksom bilaterala på de biståndsmål som man önskar prioritera. Speciellt gäller det givetvis det öronmärkta multibi-biståndet. Såtillvida föreligger alltså ingen avgörande skillnad (även om precisionen i målinrikt- ningen och därmed ”träffsäkerheten” är större i det bilaterala biståndet). Däremot ligger en viktig skillnad i det multilaterala biståndets internatio- nella och det bilaterala biståndets nationella karaktär.

Det blir alltmer uppenbart och allt oftare omvittnat att flera stora u-landsproblem också är stora i-landsproblem, och vice versa. De måste följaktligen angripas internationellt. Miljö- och migrationsproblemen är de tydligaste exemplen, narkotika- och aidsproblemen är två andra.

Det är emellertid inte bara vissa problems globala natur som utgör ett starkt argument för det multilaterala biståndet. Också när det gäller mer avgränsbara problem finns det ett skäl att angripa dem via internationella organisationer snarare än bilateralt. Det multilaterala biståndet har näm- ligen den additionella effekten att stärka det internationella systemet. Dess betydelse för en fredlig utveckling i världen framhölls, som tidigare note- rats, redan i proposition 1962:100. Den betydelsen ökar i en inte bara ekonomiskt och säkerhetspolitiskt utan också socialt och ekologiskt alltmer interdependent värld.

7. Världsbanken/IBRD/IDA, Internationella valutafonden

Kapital och kunnande, två förutsättningar för ekonomisk utveckling, kan både alstras internt och importeras utifrån. Importen kan ske antingen på kommersiell basis eller genom finansiellt respektive tekniskt bistånd. Att skilja mellan dessa båda biståndstyper är i praktiken rätt artificiellt. Finan- siellt bistånd innefattar ofta ett element av tekniskt bistånd och tekniskt bistånd innebär i sig också en kapitalöverföring. Båda ryms inom begrep- pet utvecklingsbistånd. Detta begrepp har fördelen att ange mål snarare än medel och är dessutom tillräckligt allmänt för att täcka också andra biståndstyper och kombinationer av biståndstyper. Distinktionen mellan finansiellt och tekniskt bistånd fyller ändå en funktion. Inte minst gäller detta vid en diskussion av det multilaterala biståndet, där man ofta grupperar organisationerna i sådana avsedda att leverera i huvudsak finan- siellt respektive tekniskt bistånd.

Detta och närmast följande kapitel handlar om de internationella finan- sinstitutionerna (International Finance Institutions, IFIs). Till dessa räk- nas de multilaterala utvecklingsbankerna (Multilateral Development Banks, MDBs) och Internationella valutafonden (International Monetary Fund, IMF).

De multilaterala utvecklingsbankerna svarar för inemot tre femtedelar av det totala multilaterala biståndet. Härav faller drygt två femtedelar på Världsbanken och återstoden på de tre regionalbankerna (den interameri- kanska, den afrikanska och den asiatiska), vilka behandlas i nästa kapitel, och Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD), som behandlas i kapitel 12.

Det bör noteras att dessa proportioner bara innefattar utvecklingsban- kernas koncessionella, ”mjuka”, utlåning (dvs. på mycket lång tid och till mycket låg kostnad). Denna utlåning sker med användande av de bidrag som medlemsländerna inbetalar till IFAD och de fyra utvecklingsbanker- nas utvecklingsfonder, i Världsbankens fall Internationella utvecklingsfon- den (International Development Association, IDA). Utvecklingsfonderna finansieras med budgetmedel av gåvokaraktär. Det är därför naturligt att det i första hand är bidragen till och utbetalningarna från dessa fonder som jämförs med övrigt multilateralt bistånd, vilket ju genomgående är av koncessionell natur.

Om man också tar hänsyn till de multilaterala utvecklingsbankernas bankmässiga utlåning, blir deras ställning som utvecklingsfinansiärer än mer framträdande. Inte mindre än tre fjärdedelar av de medel som DAC- länderna under 1970- och 1980-talen inbetalat till multilaterala bistånds-

givande institutioner har gått till utvecklingsbankerna och deras fonder (inkl. IFAD). Skillnaden mellan denna andel och den i föregående stycke angivna (tre femtedelar) motsvaras av tillskott till de multilaterala utveck- lingsbankernas inbetalade kapital. Detta utgör i sin tur underlag för den upplåning på de internationella kapitalmarknaderna varur bankernas bankmässiga utlåning finansieras.

Internationella valutafonden är inte någon utvecklingsinstitution. Att den ändå behandlas i detta kapitel förklaras av att den i sin allmänna verksamhet är av stor betydelse för u-länderna, att den samverkar nära med Världsbanken och att den vid sidan av sin ordinarie verksamhet — tillhandahåller vissa koncessionella lån, delvis finansierade med rena bi- ståndsmedel.

I detta kapitel skall vi inledningsvis ge en mycket allmän presentation av de båda 5. k. Bretton Woods-institutionerna (7.1). Därefter skildras Världsbanken (7.2) och dess båda beståndsdelar, IBRD och IDA (7.3 och 4), och Internationella valutafonden (7.5), den sistnämnda huvudsakligen från u-landssynpunkt. Kommitténs överväganden och slutsatser redovisas i slutkapitlet (22.7.5).

Framställningen bygger delvis på de i Annex 3 återgivna delstudierna ”Internationella valutafonden och Världsbanken” och ”Internationella utvecklingsfonden”. För kompletterande och delvis mera detaljerade upp- gifter hänvisas till dessa studier.

Både Världsbanken och IMF producerar ett mycket rikhaltigt informa- tionsmaterial, inte minst fylliga årsrapporter (av vilka de för det senaste året utgör ett viktigt underlag för vissa avsnitt). Kommittén har inte haft möjlighet att ta del av mer än ett mycket begränsat urval av detta omfatt- ande material. Framställningen är därför långt ifrån heltäckande.

7.1. Bretton Woods-institutionerna

Internationella valutafonden och Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken (International Bank for Reconstruction and Develop- ment, IBRD) grundades 1944 vid en konferens i Bretton Woods i USA, därav ”Bretton Woods-institutionerna”. De var avsedda att stödja finan- siell stabilitet och ekonomisk utveckling i världen. Båda har sitt säte i Washington.

Valutafonden är ålagd den stabiliserande uppgiften, att övervaka det monetära och finansiella systemet. Fonden skall se till att medlemslän- derna inte genom sin växelkurspolitik och olika slags betalningsrestriktio- ner hämmar eller snedvrider världshandeln. Syftet är att via en balanserad och växande handel stimulera sysselsättning och inkomstutveckling, att assistera medlemsländerna när de får betalningsbalansproblem och att främja liberala handels- och betalningsarrangemang.

Det som i dag kallas Världsbanken består av två juridiskt fristående enheter, IBRD och IDA.

l Världsbanksgruppen (World Bank Group) ingår också Internationella hnansie- ringsbolaget (International Finance Corporation, IFC) och Multilaterala organet för investeringsgarantier (Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA). Dessa organisationers verksamhet är också inriktad på att stödja u-Iändernas utvecklings-

ansträngningar. MIGA garanterar utlandsinvesterare mot icke-kommersiella risker och medverkar till ett för utlandsinvesteringar gynnsamt klimat i det mottagande landet.

Av större betydelse är IFC, som har till uppgift att främja investeringar inom den privata sektorn i u-länderna. Detta sker genom att man ställer riskkapital till förfo- gande, genom långivning utan regeringsgaranti direkt till privata företag samt genom rådgivning i investeringsfrågor.

IFCs investeringar måste uppfylla de två grundläggande kraven att bidra till utvecklingen av ekonomin i mottagarlandet samt att vara vinstgivande. IFC tillhanda- håller också tekniskt bistånd i syfte att bidra till uppbyggnad av institutioner och utveckling av en fungerande finansiell sektor.

Totalt 117 u-Iänder har hittills gått in som medlemmar i lFC och använder sig av dess olika former av stöd för att bygga upp såväl importsubstituerande som exportinriktad industri, inkl. småindustri, samt för att utveckla lokala kapitalmarkna- der och hnansinstitutioner. IFC har under de senaste åren ökat sina insatser i de fattigaste u-länderna i t.ex. Afrika söder om Sahara för att bidra till utvecklingen av en privat sektor.

Efterfrågan på IFCs tjänster har ökat i takt med att en tidigare preferens för statlig reglering och offentliga företag i många länder börjat ge plats för mer marknadsin- riktade utvecklingsstrategier.

Av IBRDs ursprungliga uppgifter, att finansiera återuppbyggnad efter andra världskriget och ekonomisk utveckling i u-länderna, återstår sedan länge bara den senare. Bankens centrala syfte är nu att främja ekonomisk och social utveckling genom att hjälpa u-ländernas befolkning att höja sin produktivitet och på så sätt uppnå bättre levnadsvillkor.

Internationella valutafondens och Världsbankens roller är alltså olika. Det är därmed också deras länderinriktning. Valutafondens verksamhet är universell. Alla medlemsländer kan göra anspråk på dess finansiella stöd, även om det i praktiken numera bara går till u-länder och länder i Östeuropa. Och alla länder är utsatta för dess granskning och övervakning av sin ekonomiska politik. Världsbankens utlåning är däremot inriktad på länder under en viss inkomst per capita-nivå, lägre för IDA-krediterna än för IBRD-lånen.

En annan skillnad utgörs av kapitalförsörj ningen. Världsbanken grundar sin verksamhet dels på av medlemsländerna tecknat kapital i IBRD, vilket utgör basen för dess upplåning på de internationella kapitalmarknaderna, dels på bidragen till IDA. Valutafondens kapital utgörs däremot av insatser från medlemsländernas centralbanker. Dessa har deponerat en del av sina valutareserver i IMF. Därav följer att fondens ordinarie resurser skall vara likvida och att kreditgivningen i huvudsak är kortfristig och sker till räntor som endast är obetydligt lägre än marknadsräntorna. Världsbanken kan däremot lämna långfristiga, vad gäller IDA-medlen mycket långfristiga, krediter.

Vidare är Internationella valutafonden en betydligt mindre och till huvudkontoret mer koncentrerad organisation än Världsbanken. Fonden har nära 1 700 anställda och endast tre mindre lokalkontor (i Paris, Geneve och New York), medan Världsbanken har drygt 6 000 tjänstemän och ett 40-tal, huvudsakligen relativt små, fältkontor runtom i världen.

Olikheterna mellan de två institutionerna är alltså betydande. Det är emellertid också likheterna. Båda institutionerna har formellt sett status som expertorgan inom FN-familjen, även om deras ställning är självstän- digare än flertalet övriga familjemedlemmars. (Denna självständighet är anledningen till att Bretton Woods-institutionerna liksom de regionala utvecklingsbankerna i detta betänkande inte betraktas som ingående i

FN-systemet, men väl i det multilaterala systemet.) Deras medlemskrets är densamma. IMF-medlemskap är för övrigt en förutsättning för medlem- skap i Världsbanken. För närvarande är 155 stater medlemmar i dessa båda organisationer. Det är alltså få som står utanför. De är på väg att bli ännu färre.

Den kanske viktigaste likheten mellan de båda institutionerna ligger i det sätt på vilket de styrs. Grundläggande är röstfördelningen. Den baseras på medlemsländernas andelar av respektive institutions kapital. Dessa andelar beräknas i sin tur på grundval av ländernas ekonomiska tyngd. I motsats till vad som gäller inom FN-systemet står alltså varje stats röstan- del i proportion till dess finansiella insats i respektive organisation. Det betyder att USA disponerar drygt 19 % av rösterna i Valutafonden och drygt 15 % i Världsbanken. Innebörden av detta framgår av att viktiga policy-beslut i fonden och stadgeändringar i banken kräver 85 procents majoritet. Den nordiska röstandelen är 3,40 % i IMF, 4 % i IBRD och 4,75 % i IDA. Det är visserligen mycket sällan som det kommer till formell omröstning. I-ländernas röstövervikt är ändå av betydelse, inte bara för inriktningen av verksamheten utan också för dessa länders bidragsvilja.

Den högsta beslutande instansen i både Världsbanken och Valutafonden är en ”Board of Governors”, där varje medlemsstat har en representant, vanligen en (finans)minister eller (i fonden) en centralbankschef. Styrel- serna möts en gång per år till gemensamma årsmöten. Däremellan kan beslut fattas genom poströstning. Årsmötena är av övervägande formell natur. Trots detta tilldrar de sig stort intresse (och stora deltagarantal). Det sammanhänger med den höga nivån på medlemsstaternas företrädare och de policy-deklarationer som de och de båda organisationernas chefer passar på att avge vid årsmötena.

Det övervägande flertalet beslut är delegerade till en ”Executive Board” (exekutivstyrelse i det följande) i var och en av de båda institutionerna. Dessa styrelser, som normalt sammanträder två eller tre gånger i veckan, består av 22 exekutivdirektörer med respektive institutions chef som ordförande. Varje exekutivdirektör representerar antingen ett stort med- lemsland eller en grupp mindre stater. De ekonomiskt mest betydelsefulla länderna har alltså egna platser, medan ända upp till 25 stater kan få dela på en plats. För närvarande kommer tolv av exekutivdirektörerna i Världsbanken från u-länder och tio från i-länder; i Valutafonden är pro- portionerna elva/elva. Dessa proportioner kan modifieras något från tid till annan. Vissa valkretsar innehåller nämligen såväl i- som u-länder och låter direktörsposten alternera. Detta, tillsammans med vissa exekutivdirektö- rers mycket självständiga ställning, reducerar polariseringen mellan i- och u-länder.

De fem nordiska länderna företräds av en gemensam exekutivdirektör i var och en av de båda institutionerna. Denne är biträdd av en ställföreträ- dande direktör och tre handläggare samt ett par sekreterare. Dessa poster roterar mellan de nordiska länderna med två å tre års intervall. Det sker på så sätt att vart och ett av länderna i princip alltid skall vara företrätt på det nordiska kontoret. Exekutivdirektörerna står i fortlöpande kontakt med

sina hemmamyndigheter. Dessa har därigenom möjlighet att öva inflyt- ande över både policy och löpande beslut i de båda institutionerna. Mellan och i anslutning till årsmötena sammanträder, i regel två gånger om året och på minister-/centralbankschefsnivå, två rådgivande kommit- téer, IMFs Interimskommitté (Interim Committee) och Världsbanks- gruppens och lMFs gemensamma utvecklingskommitté (Development Committee). Samma länder och ländergrupper är företrädda i dessa kom- mittéer som i exekutivstyrelserna. Det finns alltså 22 ledamöter i varje kommitté. Genom sin höga nivå och sitt begränsade ledamotsantal utgör dessa båda kommittéer lämpliga fora för policy-diskussioner. Dessa ut- mynnar i kommunikéer, som är vägledande för verksamheten i de båda institutionerna, i första hand för deras exekutivstyrelser. Interimskommit- téns diskussioner är begränsade till Valutafondens kompetensområde. Utvecklingskommitténs mandat avser resursöverföringar till u-länderna i allmänhet.

Utvecklingskommittén bildades, liksom lnterimskommittén, i samband med en partiell reformering av det internationella monetära systemet 1974. Kommitténs tillkomst sammanhängde också med de betalningsbalansproblem som drabbade många u-Iänder till följd av den första oljekrisen. Ett syfte var att söka medverka till en kanalisering av en del av de oljeexporterande ländernas inkomster till de drab- bade u-Iänderna.

Kommitténs ursprungliga uppgift gällde frågan om "överföringen av reala resur- ser till u-länderna". Kommittén har utvecklats till attin ett forum för mer allmänna diskussioner kring utvecklingsekonomiska frågor. Amnesvalet genom åren åter- speglar relativt väl hur den internationella utvecklingspolitiska agendan utvecklats. Under 1980-talet har behovet av ekonomisk anpassning och hanteringen av skuld- krisen varit två genomgående teman.

De senaste åren har frågor som fattigdom och miljö alltmer kommit l förgrunden. På dagordningen för utvecklingskommitténs sammanträde i september 1990 stod fyra huvudfrågor: strategier för minskning av fattigdomen, den internationella skuld- strategin och dess inverkan på utvecklingsmöjligheterna, främjande av kvinnors ekonomiska roll i utvecklingen och en plan för utveckling av den privata sektorn i u-länderna.

Intressant är att på dagordningen för kommitténs vårsammanträde 1991 återfinns en punkt som avser i-Iändernas handels-, jordbruks- och industrlpolitik. Detta kan betraktas som ett tillmötesgående av u-ländernas vid flera tillfällen framförda öns- kemål om att i kommittén diskutera denna politik, eftersom den berör deras möjlig- heter till ekonomisk utveckling. Sådana diskussioner har, bl.a. från nordisk sida, ansetts nödvändiga för att öka kommitténs relevans från u-landssynpunkt. Det förtjänar också att noteras att formerna för förberedande av kommitténs samman- träden och för uppföljning av dess beslut håller på att förbättras, framförallt genom en förstärkning av exekutivdirektörernas ansvar härför.

De båda Bretton Woods-institutionernas likheter, speciellt deras gemen- samma ursprung och ensartade konstruktion, underlättar den samverkan som deras uppdrag förutsätter. Av betydelse är också deras samlokalisering i Washington, liksom den gemensamma institutionskultur som utvecklats genom åren. I fråga om dokumentation och forskning är samarbetet nära. Det gäller både allmänna policy- och strategifrågor och förhållandena i medlemsländerna. Informationsutbyte och samråd i olika former förekom- mer på samtliga nivåer inom organisationerna.

Den på u-länderna inriktade delen av verksamheten i de båda organisa- tionerna har sedan ett drygt tiotal år tillbaka konvergerat. Det har framstått som alltmer problematiskt att spalta upp dessa länders ekonomiska pro- blem i tillfälliga balansrubbningar, som de kan få Valutafondens hjälp med, och mer långsiktiga och strukturella utvecklingsproblem, som det är Världsbankens uppgift att inrikta sig på. Det har också visat sig svårt att

varaktigt återställa yttre och inre ekonomisk balans, särskilt i de fattigaste länderna, utan ett mått av ekonomisk tillväxt och utveckling. Och det har visat sig lika svårt att utan ett mått av ekonomisk balans och stabilitet få till stånd en varaktig utveckling. De olika problemen hänger ihop och måste därför behandlas i ett sammanhang. Enbart stabiliseringsprogram och betalningsbalansstöd från IMF har i många fall befunnits lika otillräckliga som enbart långa lån till olika investeringsprojekt från IBRD/IDA. De båda institutionerna har alltså anlagt alltmer av en helhetssyn på u- ländernas ekonomier, på deras såväl ekonomiska politik som utvecklings- politik. Intresset har därvid mer än tidigare kommit att inriktas på struk- turanpassning och ekonomiska reformer. Till härmed sammanhängande frågor återkommer vi både längre fram i detta kapitel och i kapitel 16.

Den här berörda konvergensen har också inneburit ett betydande mått av överlappning. Därmed har revir- och kompetensfrågor aktualiserats. De båda organisationerna är angelägna att markera sin identitet, sina distinkta mandat och sin därpå grundade självständighet. Det finns de som anser att en striktare upprätthållen åtskillnad mellan deras respektive centrala roller vore önskvärd. Huruvida detta skulle vara till gagn för deras insatser i u-länderna är emellertid en komplicerad fråga, som vi här inte går in på. Vi nöjer oss med att konstatera att samarbetet mellan de båda organisatio- nerna nu anses vara på det hela taget tillfredsställande.

7.2. Världsbanken

Världsbanken består av IBRD med IDA. Av dessa är det IDA som i detta sammanhang är av störst intresse. Av alla multilaterala organisationer är IDA den största biståndsförmedlaren, både internationellt och för svenskt vidkommande. IBRD är däremot inte någon biståndsinstitution i egentlig mening. Det hindrar inte att IBRD är den största källan för multilateral utvecklingsfinansiering, ehuru med lånevillkor som bara är marginellt koncessionella.

IBRD och IDA är två separata internationella institutioner, som båda grundar sin existens och sin verksamhet på internationella överenskom- melser (Articles of Agreement). I praktiken kan de betraktas som två olika kassor eller konton, från vilka Världsbanken lämnar lån till medelinkomst- länder respektive mycket fattiga länder. De båda lånetyperna har alltså mycket olika förmånlighetsgrad och delvis olika inriktning. De bakomlig- gande målsättningarna och utvecklingsstrategierna är emellertid desamma. Det är också hela den s.k. projektcykeln, från de första förberedelserna för ett lån via beslut i exekutivstyrelsen och låneavtal (alltid med låntagarlan- dets regering) till den slutliga utvärderingen. Den handläggande personalen är också densamma, även om de båda lånetypernas olika länder- och sektorinriktning gör att vissa avdelningar och personalkategorier sysslar mer med den ena typen än med den andra.

Världsbankens organisation är numera starkt regionaliserad. Större de- len av personalen är fördelad på fyra regionavdelningar: Afrika (söder om Sahara); Asien; Europa, Mellersta Östern och Nordafrika; Latinamerika och Karibien. Därutöver finns ett antal ledningsenheter och särskilda

finans-, forsknings-, utvärderings-, planerings- och administrationsavdel- ningar. I toppen sitter en ”President” samt tre ”Senior Vice Presidents”, som är ansvariga för respektive den operativa verksamheten, finansierings- sidan samt policy, forskning och externa relationer.

Som redan framgått spelar Världsbanken en huvudroll — för att inte säga huvudrollen i det multilaterala biståndssystemet. Det beror inte bara på omfattningen av de medel som banken ställer till u-ländernas förfogande. Härtill kommer ett par andra omständigheter.

Banken intar för det första en framskjuten position i den utvecklingspo- litiska debatten och normbildningen. Den kan därvid dra på betydande forsknings- och utredningsresurser. Den identifierar ämnen för utvecklings- forskning generellt, den stöder forskning också utanför banken och den är mycket aktiv när det gäller att sprida forskningsresultat genom publikatio- ner, konferenser, seminarier, etc. Banken har också fördelen av att kunna bygga på mycket omfattande erfarenheter. Dessa är dessutom i regel väl dokumenterade (och ibland surt förvärvade).

För det andra, och delvis i kraft av sina finansiella och intellektuella resurser, har Världsbanken en ledande ställning när det gäller att mobilis- era biståndsinsatser utöver sina egna. Banken fungerar här både som katalysator och samordnare.

7.2.1. Resursmobilisering, långivning

Världsbankens ställning som utvecklingsfinansiär grundar sig givetvis i första hand på dess egna resurser, dvs. IBRD-upplåningen och IDA- bidragen. Eftersom upplåningen sker på bankmässiga villkor och bidragen lämnas som gåva, är som redan noterats — IBRD-lånen endast margi- nellt koncessionella, medan IDA-krediterna har ett starkt gåvoelement. Till dessa resurser kommer de medel, huvudsakligen bilaterala, som an- sluts till bankens projekt och program. Här är samfinansiering den vanli- gaste formen. Samfinansieringsbeloppen närmar sig nu samma nivå som den totala IBRD-långivningen (13 respektive 15 miljarder dollar budget- året 1989/90). Drygt hälften av alla IBRD-finansierade projekt och pro- gram är föremål för någon form av samfinansiering, huvudsakligen från bilaterala och andra multilaterala utvecklingsinstitutioner. Många länder lämnar också öronmärkta bidrag till delar av bankens verksamhet, t. ex. på miljöområdet.

Samfinansieringen sker normalt i anslutning till IBRDs löpande projekt- och programlångivning. Bankens katalytiska roll har alltmer kommit att utvidgas, inte minst i anslutning till den omfattande långivningen till stöd för strukturanpassningsprogram. Syftet är här att mobilisera och samordna ett tillräckligt totalt resursflöde för att programmen skall kunna genomfö- ras med minsta möjliga belastning på det låntagande landets — definitions- mässigt otillräckliga egna valutaresurser. Denna roll fyller banken bl. a. som ordförande i och sekretariat för de biståndskoordinerande (s.k. kon- sultativa) grupper som bildats för ett 20-tal länder.

Ett komplement till strukturanpassningslånen är i många fall olika typer av skuldlättnad. En viss reduktion av skuldbetalningarna har i princip

samma betalningsbalansmässiga effekt som ett lika stort kapitalinflöde. Som en förutsättning för skuldlättnad, liksom för strukturanpassningslån, kräver såväl Världsbanken som andra biståndsgivare och kreditorer att gäldenärslandet för en ekonomisk politik som bedöms på sikt kunna leda till balans i utrikesbetalningarna och hållbar ekonomisk tillväxt. Utan en sådan politik, i regel utformad i ett av Världsbanken och IMF stött anpassningsprogram, anses risken stor att en skuldlättnad endast får en tillfällig effekt.

Sedan 1989 har banken, liksom fonden, kunnat spela en aktiv roll inom ramen för den s.k. förstärkta skuldstrategin (”Brady-planen”), inte bara genom att lämna och samordna Strukturanpassningsstöd utan också genom att avsätta en del av sina resurser för att möjliggöra nedskrivningar och räntereduktioner avseende kommersiella skulder. Det rör sig här om ett ännu så länge begränsat antal hårt skuldsatta medelinkomstländer. De skuldlättnader som banken på så sätt medverkat till har i vissa fall redan förstärkt anpassningspolitiken, vilket i sin tur tycks ha lett till viss repatrie- ring av flyktkapital och ökat inflöde av direktinvesteringskapital. Världs- bankens insatser för flertalet hårt skuldsatta låginkomstländer behandlas längre fram (kapitel 14. l ).

Hur förhåller sig då Världsbankens totala långivning till de totala netto- transfereringarna (jfr kapitel 2.3) till u-länderna? Budgetåret 1989/90 upp- gick låneutbetalningarna till 13,9 miljarder dollar från IBRD och 3,8 miljarder dollar från IDA. Motsvarande nettosiffror (efter avdrag av såväl återbetalningar som räntebetalningar) var -1,0 respektive 3,4 miljarder dollar.

7.2.2. Tekniskt bistånd, rådgivning

Långivning utgör den kvantitativa sidan av Världsbankens verksamhet. Dess betydelse har snarast ökat, allteftersom affärsbankernas och de kom- mersiella investerarnas intresse för de skuldtyngda u-länderna kraftigt avtagit och många av dessa länder blivit helt hänvisade till Världsbanken och andra offentliga kredit- och biståndsgivare för att täcka sitt behov av utlandskapital. Banken tillhandahåller emellertid inte bara kapital utan också tekniskt bistånd och utvecklingsekonomisk rådgivning. Denna del av verksamheten är mindre känd.

Från kommitténs synpunkt är den intressant, så till vida att banken på detta område både samarbetar och i viss mån konkurrerar med andra aktörer inom det multilaterala biståndet. Är denna konkurrens fördelaktig från u-landssynpunkt? Skulle en modifierad roll- och arbetsfördelning kunna ge bättre samlad utvecklingseffekt? Har Världsbankens expansion inom det tekniska biståndet gått längre än vad som motiveras av bankens komparativa fördelar? Detta är frågor som diskuteras både inom banken och annorstädes. Vi återkommer till dem i kapitel 19.3.

Sedan ett tiotal år tillbaka uppgår Världsbankens tekniska bistånd till omkring 1,2 miljarder dollar per år. Större delen härav ingår som en komponent i den reguljära långivningen, av vilken det tekniska biståndet utgör ca 8 % (15 % vad gäller Afrika). Vidare lämnar banken sedan mitten

av 1980—talet ett växande antal separata tekniska biståndslån, flertalet till Afrika och som komplement till struktur- och sektoranpassningslån. Detta ”mjuka” tekniska bistånd (experttjänster för utveckling av mänskliga och institutionella resurser, utbildning i anslutning till projekt, etc.) svarar nu för omkring 70 % av bankens totala tekniska bistånd.

Världsbanken ansvarar också för utförandet av ett stort antal UNDP- finansierade tekniska biståndsprojekt (1990: 162 projekt till ett värde av 260 miljoner dollar). Banken fyller här samma funktion som FNs fackor- gan och utnyttjar därvid, liksom fackorganen, sina erfarenheter och sitt kunnande på olika områden. Ett färskt exempel är ett projekt för bistånd på skuldförvaltningens område. Dessutom administrerar banken ett stort antal ”trust funds” (1990: 720 fonder till ett värde av 2,9 miljarder dollar, inkl. UNDP-finansierade). Större delen av dessa avser samfinansiering av bankens egna projekt. Återstoden utgörs av internationella projekt t. ex. på forskningsområdet, förinvesteringsstudier, miljöstudier, etc.

Den ökade användningen av ”trust funds” och andra typer av extern finansiering av delar av verksamheten reser samma sorts problem i Världs- banken som i andra internationella organisationer. De behandlas i anslut- ning till multibi-biståndet (kapitel 18).

Det ”mjuka” tekniska biståndet har visat sig betydligt vanskligare än det ”hårda”, mera ingenjörstekniska, som tidigare dominerade. Inte minst gäller detta biståndet till Afrika söder om Sahara, vilket i många fall givit otillfredsställande resultat. Denna erfarenhet delas av andra biståndsgi- vare. Samtidigt har det ”mjuka” institutionsbyggande biståndets betydelse för att annat bistånd skall få avsedd effekt blivit alltmer uppenbar. En serie Världsbanksstudier har pekat på vissa underliggande problem, t.ex. bris- tande engagemang och absorbtionsförmåga på mottagarsidan, alltför am- bitiös och sofistikerad projektutformning, bristande samordning mellan olika givare. I samarbete med framförallt UNDP och Afrikanska utveck- lingsbanken söker Världsbanken nu förbättra utformningen av det tek- niska biståndet till regionen i ljuset av uppdagade problem.

En viktig roll i Världsbankens kunskapsförmedlande och kapacitetsbyg- gande verksamhet spelar Ekonomiska utvecklingsinstitutet (Economic De- velopment Institute, EDI).

EDI är ett inom banken etablerat utbildningsinstitut, som genom seminarier och kurser söker stärka u-Iändernas egen förvaltningsmässiga kapacitet. Enligt den för femårsperioden 1989/90-1993/94 gällande verksamhetsplanen inriktar man sig främst på att hjälpa länderna att förbättra sin makroekonomiska analys- och lednings- funktion, att höja effektiviteten i den offentliga förvaltningen och att effektivisera de fattigdomsreducerande åtgärderna. Under det första året av perioden organisera- des ett hundratal seminarier och kurser. Antalet deltagare vid dessa och andra EDI-stödda aktiviteter uppgick till närmare 3 700.

Hälften av EDls verksamhet avser Afrika söder om Sahara. Flertalet seminarier och kurser organiseras i samarbete med afrikanska institutioner. EDI hjälper också sådana institutioner att utforma och genomföra seminarier och kurser i inbördes samverkan. Prioriterade ämnesområden under det senaste verksamhetsåret har varit anpassning och tillväxt, kvinnor i utveckling samt offentlig förvaltning och företagsledning.

Några konkreta exempel är — sex seminarier på olika platser i Afrika inom ramen för ett av Världsbanken och

Ekonomiska kommissionen för Afrika (Economic Commission for Africa, ECA) gemensamt initierat transportprogram inriktat på rehabilitering av Afrikas förfal- lande vågsystem,

ett pilotprojekt för företagarutbildning av afrikanska kvinnor, — ett med hjälp av SIDA initierat nätverk av afrikanska miljöutbildningsinstitutioner, — seminarier i planering och administration av offentliga utgiftsprogram, _ ett projekt i samverkan med UNDP och Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organisation, ILO) — för förstärkning av afrikanska utbild- ningsinstitutioner på förvaltnings- och företagsledningens område. EDI administrerar också stipendiatprogram, bl. a. ett Japan-finansierat av bety- dande omfattning. För detta redovisar man (tydligen med viss tillfredsställelse) att en fjärdedel av Stipendiaterna är kvinnor. Denna andel överträffas emellertid i ett annat program ("the McNamara fellowship program"), som det senaste året regi- strerade fler kvinnliga än manliga stipendiater. Overhuvud taget är EDI mycket engagerat vad gäller jämställdhet.

EDIs aktiviteter finansieras till stor del utifrån. Den bilaterala samfinansieringen är på snabb tillväxt och svarar nu för drygt hälften av de externa resurserna. Listan på bilaterala samfinansiärer upptar nu elva länder (dock ej Sverige). Den största källan för externa resurser är emellertid UNDP. Samarbete sker också med ILO och FNs boende- och bebyggelsecenter (United Nations Centre for Human Settlements, Habitat).

7.2.3. Prioriteringar, inflytande

[ vad mån överensstämmer Världsbankens prioriteringar och verksamhets- inriktning med svenska biståndspolitiska målsättningar? Och vilka möjlig- heter att påverka bankens policy har vi? Den första av dessa frågor har diskuterats i allmänna termer i ett tidigare kapitel (6.2). Vi skall här relatera den till frågan om de svenska inflytandemöjligheterna.

Först bör då erinras om att vår representation i de båda Bretton Woods- institutionerna inte är svensk utan nordisk. Det kan ibland innebära en viss komplikation. Det händer att den nödvändiga sammanjämkningen av de enskilda ländernas olika synpunkter kan ge ett något urvattnat resultat. I regel är emellertid olikheterna mellan länderna snarast mindre än inom dem. Utrikes/biståndsdepartement å ena sidan och finansdepartement- /centralbank å den andra har delvis olika utgångspunkter för sina ställ- ningstaganden och olika intressen att bevaka. Detta kan stundom medföra meningsbrytningar. Dessa är emellertid väsentligen ett uttryck för de olika myndigheternas olika uppdrag snarare än för mera djupgående motsätt- ningar. Under givna förutsättningar verkar det erforderliga samrådet fun- gera förhållandevis väl. Inte minst gäller detta de regelbundna (normalt veckovisa) telefonkonferenser vid vilka de nordiska ståndpunkterna i viktigare ärenden i Världsbankens exekutivstyrelse diskuteras och instruk- tioner överenskoms.

För att svenska ståndpunkter skall kunna drivas i Världsbanken och IMF — måste alltså enighet ha uppnåtts, först mellan berörda svenska departement och myndigheter och därefter mellan de nordiska länderna. Utsikterna att vinna framgång beror sedan på många olika faktorer.

En sådan är förberedelsearbetet. Både de nordiska kontoren i Washing- ton och de nordiska hemmamyndigheterna måste ha kapacitet att pene— trera den ofta mycket omfattande dokumentationen i olika ärenden, speciellt i större policyfrågor. Det måste också finnas kapacitet att i vissa fall utföra egna kompletterande utredningar och ett därpå grundat bered- ningsarbete. Annars kan beroendet av den inom respektive organisation utarbetade dokumentationen bli så stort att en självständig bedömning äventyras. Detta aktualiserar frågan om den s.k. resursbasen, till vilken vi återkommer i kapitel 20.

Viktig för våra möjligheter att öva inflytande är också kvaliteten på den nordiska representationen i de båda institutionerna. Speciellt på de båda högsta nivåerna, exekutivdirektör och biträdande exekutivdirektör, ford- ras inte bara gedigen kompetens och erfarenhet på respektive fackområde utan också de mer svårdefinierbara egenskaper som är en förutsättning för ett framgångsrikt arbete i en krävande internationell miljö. Också till de övriga posterna är det angeläget att respektive land utser goda krafter (dvs. i regel dem som man har svårast att avvara).

Olika förändringar av reglerna för bemanningen av de nordiska konto- ren har diskuterats.

En tanke har varit att mjuka upp det nuvarande strikt nationsbaserade rotations- systemet, så att visserligen samtliga nordiska länder i princip alltid är företrädda men rekryteringen till exekutivdirektörsposten sker på nordisk i stället för nationell basis.

Man har också ifrågasatt det nuvarande rotationssystemets grundläggande princip, dvs. att vart och ett av de fem nordiska länderna förutsätts ha samma representation i exekutivstyrelsen och på det nordiska kontoret, trots att ett av dem är avsevärt mycket mindre än de andra och har ett minimalt intresse av Världsban- kens verksamhet. I andra valgrupper återspeglas olikheter i ländernas storlek (mätt i antalet röster) i deras styrelse- och kontorsrepresentation.

Betydelsen av att tjänstgöringsperioderna, åtminstone på de högre posterna, inte blir kortare än tre eller fyra år har också framhållits.

Vad gäller det faktiska nordiska inflytandet på Världsbankens policy och verksamhetsinriktning är detta antagligen inte så stort som det kan verka och säkert inte så stort som vi helst skulle se.

Under de första årtiondena av Världsbankens verksamhet låg tyngd- punkten på finansiering av infrastrukturella projekt, speciellt på elkrafts- och transportområdena. Därefter skedde en successiv breddning och diver- sifiering av verksamheten. På 1970-talet expanderade långivningen inom jordbruks- och landsbygdssektorn kraftigt. Samtidigt förstärktes också den socialt inriktade långivningen (dvs. till sektorerna utbildning, befolkning, hälsa, nutrition och vattenförsörjning).

Denna förskjutning av tyngdpunkten i utlåningen i riktning från infra- struktur och industri mot landsbygdsutveckling och det sociala området låg i linje med svenska prioriteringar. Robert McNamara, Världsbankens chef under den period när denna utveckling tog fart, brukade säga att han inte förstod varför man i Sverige fortsatte att häckla banken, trots att kursen lagts om just i den riktning vi förordat. Hur stor del av förtjänsten för denna utveckling som skall tillskrivas nordiska insatser i exekutivstyrelsen och annorstädes kan givetvis inte avgöras. Vi var inte ensamma i våra strävanden. Särskilt två andra ”likasinnade stater", Kanada och Nederlän- derna, drog ofta åt samma håll. Men kvar står att Norden aktivt verkat för mycket av den nyssnämnda utvecklingen.

Under 1980-talet kom en växande del av Världsbankens utlåning som redan nämnts att anslås till ett omfattande och snabbt utbetalningsbart stöd till länder med en kombination av betalningsbalanssvårigheter, struk- turella problem och en pressande skuldbörda. Den nordiska inställningen till denna utveckling var till en början på en del håll något tveksam, speciellt vad gäller de krav som ställs på den ekonomiska politiken i de länder som tar emot sådant stöd. Från nordisk sida har man, såväl i Världsbanken som i Valutafonden, verkat för att så långt möjligt anpassa

dessa krav till det enskilda landets situation och för att strukturanpassning- sprogrammen skulle utformas så att deras negativa sociala effekter minimerades. Som vi skall se i kapitel 16 har programmen utvecklats i denna riktning. Återigen är det givetvis ovisst i vad mån denna utveckling kan skrivas Norden till godo.

Det nordiska inflytandet bör emellertid inte underskattas. En viktig aspekt av det utgörs av den medlande ställning som Norden ofta intar mellan i- och u-länder. Denna ställning kan underlätta drivandet av nor- diska ståndpunkter.

7.2.4. Policy, verksamhetsinriktning

Av de fem frågor som i början av 1990-talet dominerar Världsbankens policy och verksamhetsinriktning skall vi här beröra tre: fattigdom, mänsk- liga resurser och miljö. (Av de båda övriga, skuld- och anpassningsfrågan och utveckling av privat och statlig sektor, behandlas den förra i kapitel 14.1 och 16 medan den senare är av mindre intresse i detta sammanhang.)

Fattigdom

Inte minst på nordiskt initiativ har det fundamentala fattigdomsproblemet sedan några år tillbaka fått växande uppmärksamhet i Världsbanken. Ekonomisk tillväxt har från början varit en ledstjärna för bankens verk- samhet. Alltmer understryks nu att tillväxtens syfte är att minska fattigdo- men och att detta är vad utveckling handlar om. Det underliggande strategiska tänkandet och de medel- och långfristiga mål och riktlinjer som detta utmynnat i behandlades i ett föregående kapitel (6.2). Men också i bankens löpande verksamhet kommer fattigdomsinriktningen alltmer till uttryck.

Sedan gammalt har man gjort en distinktion mellan sådana program och projekt som i första hand främjar tillväxt och sådana som primärt syftar till fattigdomsbekämpning. Eftersom varaktig fattigdomsminskning utan till- växt inte är möjlig och eftersom tillväxt utan fattigdomsminskning inte är vad som eftersträvas, anses denna distinktion numera mindre meningsfull. I stället söker man integrera fattigdomsreducerande element i de bistånds- strategier som ligger till grund för arbetet i och för det enskilda landet.

Dessa strategier utgår från landets särskilda ekonomiska och sociala situation och politik. De är avsedda att stödja ekonomisk och social utveckling och att reducera fattigdomen. Landstrategierna konkretiseras på olika områden: ekonomisk analys och sektoranalys, långivning, tekniskt bistånd, mobilisering och samordning av externt bistånd. På dessa områ- den identifieras inom varje program sådana projekt och insatser som primärt syftar till att reducera fattigdomen inom särskilt angivna målgrup- per. Sammantaget utgör detta bankens ”Program of Targeted Interven- tions”. Häri ingår också alla de projekt som syftar till att minska befolk- ningstillväxten.

Direkt eller indirekt har Världsbankens hela ekonomiska analysverk- samhet numera en fattigdomsdimension. Det gäller inte bara den verksam-

het som är inriktad på sektorer som jordbruk och landsbygdsutveckling, utbildning, befolkningsfrågor, hälsovård och nutrition. Det gäller också allmänna landstudier, genomgångar av offentliga utgifter och andra ma- kroekonomiska studier. I ökande omfattning utformas fattigdomsreduce- rande insatser som spänner över flera sektorer.

Världsbankens arbete med fattigdomsfrågorna har successivt fördjupats och konkretiserats. Under 1990 togs några viktiga steg i denna riktning. En översyn av ”Poverty Reduction and Bank Operations”, utförd på nordiskt initiativ, förelåg i maj. Strax därefter publicerades årets helt fattigdomsin— riktade ”World Development Report (WDR)”. Och i december framlades en rapport, ”Assistance Strategies to Reduce Poverty”, vari WDRs riktlin- jer omsätts i mer specifika rekommendationer.

Några av de viktigaste rekommendationerna kan sammanfattas sålunda: Bankens biståndsstrategier skall baseras på en analys av de faktorer som

i varje land ligger bakom dess fattigdomssituation och en bedömning av hur landets politik påverkar denna situation. -— Vissa dokument som rutinmässigt föreläggs exekutivstyrelsen, t. ex. Policy Framework Papers (se 7.5.2), skall ange hur bankens bistånds- strategi stöder och kompletterar det berörda landets egen fattigdomsin- riktade politik. — Banken skall diskutera sin fattigdomsanalys och samordna sitt bistånd- sprogram med andra givare. — Tillsammans med representanter för berörda länder och FN- organisationer skall banken utarbeta förslag till förbättring av fattig- domsrelaterade data; banken skall också aktivt stödja sådana förbätt- ringar. — Särskilda direktiv och en handbok skall utarbetas till vägledning för dem som har att omsätta fattigdomsstrategierna i praktiken. Exekutivstyrelsen har behandlat och ställt sig bakom dessa rekommen- dationer. Den kommer också att beredas tillfälle att i förväg diskutera de nyssnämnda direktiven, innan dessa utfärdas. Över huvud taget engagerar sig styrelsen aktivt i strategiutformningen på olika områden.

På fattigdomsbekämpningens område samarbetar Världsbanken nära med andra multilaterala organisationer, inte minst när det gäller utrednings- och analysarbete. Ett exempel på detta är det s.k. Social Dimensions of Adjustment (SDA) programmet.

Detta program startade 1987 och bedrivs i samverkan med UNDP och Afrikanska utvecklingsbanken. Dess syfte är att hjälpa afrikanska regeringar att öka de sociala hänsynstagandena i sina ekonomiska reformprogram och långsiktiga utvecklings- planer. Bl.a. söker man finna vägar att kraftigt korta ned den tid som krävs för att genomföra inhämtning och analys av socioekonomiska data. Inom SDA- programmet siktar man på att nedbringa denna tid till ca ett år, att jämföras med de hushållsundersökningar banken normalt främjat, vilka kräver tre-fem års tid.

Verksamheten inom SDA-programmet är inriktad på fyra områden:

_ Institutionsbyggande i det enskilda landet för att åstadkomma en förstärkning av landets kapacitet vad gäller ekonomisk-politisk analys samt identifiering, bered- ning och genomförande av projekt; — formulering av sociala handlingsprogram inriktade på fattiga och utsatta grupper; — förstärkning av det statistiska underlaget för analys av sociala problemställningar och för utarbetande av social-ekonomisk politik; — förbättring av förståelsen av sambanden mellan de teoretiska, empiriska och policy-relaterade aspekterna av integrerade sociala och ekonomisk-politiska åtgärder och program.

1990 hade 30 afrikanska länder anslutit sig till SDA-programmet; 20 landprojekt hade beretts, varav tio var under genomförande. Förutom de tre samverkande organisationerna bidrar IFAD, FNs befolkningsfond (UNFPA), EG och ett antal regeringar finansiellt och/eller med personal till SDAs regionala aktiviteter eller landprojekt. Sverige har varit en av programmets största bidragsgivare.

Detta är ett exempel på hur Världsbanken, huvudsakligen tack vare en betydande personell kapacitet, kan initiera, organisera och mobilisera resurser för insatser som båda kompletterar och vida överskrider dess primära långivningsfunktion.

Mänskliga resurser

Att långsiktig utveckling ytterst är en fråga om mänskliga resurser och deras ianspråktagande har länge varit en etablerad sanning. Också för den mera kortsiktiga ekonomiska anpassningen erkänns numera den funda- mentala betydelsen av utbildnings- och hälsonivåer, liksom av kvinnors deltagande i utvecklingen.

Världsbanken tillhandahåller för närvarande 15 % av allt utbildningsbi- stånd till u-länderna. Sedan 1963 har banken satsat drygt 10 miljarder dollar på i det närmaste 400 utbildningsprojekt i omkring 100 länder. Budgetåret 1989/90 godkändes 21 projekt med en sammanlagd bankinsats på närmare 1,5 miljarder dollar.

Samma år sponsrade Världsbanken, tillsammans med UNDP, UNESCO och UNICEF, ett globalt initiativ för att höja kvaliteten på primärutbildningen. Inom ramen för detta initiativ har banken utfäst sig att för vart och ett av de närmaste tre åren öka sin utlåning för utbildning- sändamål till över 1,5 miljarder dollar. Den högsta prioriteten skall därvid ges åt den grundläggande primärutbildningen.

För närvarande pågår en brett upplagd omarbetning av bankens policy på utbild- ningsområdet. Hittills har exekutivstyrelsen diskuterat studier rörande primärutbild- ning och yrkesutbildning. Ytterligare studier rörande sekundär- och tertiärutbildning pågår och avses presenteras styrelsen för diskussion under budgetåret 1991/92. Utöver dessa studier avseende de olika utbildningsnivåerna pågår tre temastudier inom områdena utbildning och sysselsättning, managementfrågor i utbildningssek- torn samt finansiering av utbildningsinsatser. Avsikten är att samtliga dessa delstu- dier skall utgöra grunden för en ny formulering av bankens övergripande policy för sektorn. Enligt rådande planer skall detta slutliga policydokument kunna presente- ras styrelsen under budgetåret 1992/93.

Budgetåret 1989/90 uppgick Världsbankens utlåning till befolknings-, hälso— och nutritionssektorn till drygt 900 miljoner dollar. Det är mer än tre gånger så mycket som tre år tidigare. Bakom denna kraftiga ökning ligger bedömningen att en alltför hög befolkningstillväxt leder till ett farligt tryck påjust de punkter i stads- och landsbygdsmiljön som är mest sårbara. Inom denna sektor svarade 1989/90 hälsoprojekten för en tredjedel, men befolknings- och nutritionsprojekten befinner sig på frammarsch. Det gäller särskilt med avseende på Afrika, där en lösning av befolkningsprob- lemet anses vara en förutsättning för att kontinentens övriga problem skall kunna angripas med nämnvärd framgång. Inom befolknings-, hälso- och nutritionssektorn lämnar banken också rent gåvobistånd till särskilda program (t.ex. Special Program of Research and Training in Tropical Diseases, Human Reproduction Program, Safe Motherhood Initiative, Task Force for Child Survival och Global Programme on AIDS).

Också bankens policy- och forskningsarbete på detta område expande- rar. Speciellt gäller detta hälso- och befolkningsfrågor och demografiska

analyser och prognoser. På denna verksamhet, liksom på sina omfattande finansiella insatser, bygger banken en s.k. policy-dialog med berörda länder. I olika sammanhang, alltifrån reguljära ”missions” (dvs. stabs- besök i anslutning till den löpande projektverksamheten) till konferenser och kontakter på regeringsnivå, tar banken upp diskussioner i befolkning- sfrågan. Jämfört med många andra givarorganisationer har banken goda möjligheter att föra en sådan dialog. Det kan vara en förklaring till att banken kommit att spela en betydande roll på ett område som måste betecknas som perifert i förhållande till dess ursprungliga uppgifter.

Sedan tre år tillbaka har Världsbanken intensifierat sin verksamhet på det område som i den internationella jargongen benämns WID (Women in Development). I en första lägesrapport 1990 konstateras att denna verk- samhet börjat komma i gång. Budgetåret 1988/89 inkluderade 20 % av alla bankinsatser särskilda WID-rekommendationer (en fördubbling i förhål- lande till föregående år) och 15 % av dessa insatser (mot 6 % året innan) bedömdes ha en potentiellt betydande kvinnoeffekt.

Verksamheten på detta område tar sikte på att öka kvinnors produkti- vitet och inkomst. Budgetåret 1988/89 innehöll praktiskt taget alla projekt inom befolknings-, hälso- och nutritionssektorn och 20 % av utbildnings- och jordbruksprojekten WID-rekommendationer. Det är ännu för tidigt att bedöma resultatet av dessa projekt. En analys av tidigare projekt pekade emellertid på vikten av effektivare inplanering av WID-aspekterna och effektivare uppföljning under genomförandefasen. Analysen konkluderade att projektens slutliga resultat och dessas hållbarhet i hög grad beror på hur effektivt dessa aspekter integreras i projekten.

Ett viktigt element i bankens WID-verksamhet är utarbetandet av land- specifika analyser och handlingsplaner med denna inriktning. Vid halvårs- skiftet 1990 hade 23 sådana analyser och handlingsplaner utarbetats. Efter diskussion med vederbörande regeringar ligger de till grund förbankens pågående och planerade insatser inom berörda sektorer och för forskning och internutbildning på WID-området. Policyarbetet inom banken inrik- tas f.n. på att utarbeta en detaljerad och övergripande WID-strategi för banken. vilken beräknas kunna färdigställas före utgången av 1992.

I syfte att stärka integrationen av WID-aspekterna i bankens operativa aktiviteter inrättades under 1990 en särskild WID-koordinatörstjänst i var och en av de fyra regionavdelningarna. Dessutom finns det en WID-byrå med sex handläggare.

Denna byrå har förstärkts med en från Norge utlånad handläggare. Dessutom har sex konsulter mer eller mindre permanent knutits till byrån. Denna utökning av byrån har till en del möjliggjorts genom bidrag utifrån. Bl.a. bidrar Norge med ett större belopp. UNDP, Kanada, Nederländerna och Sverige har också lämnat bidrag till byrån.

På så sätt har WID-byråns ställning befästs och dess verksamhet vidgats. Man kan emellertid också hävda att sådana externa bidrag skulle ha varit överflödiga om byrån givits önskvärd prioritet i den interna budgetbehandlingen. De öronmärkta bidragen framstår då snarast som ett substitut för vad man helst skulle ha velat uppnå. Detta är ett exempel på en genomgående problematik när det gäller att genom multibi-bistånd påverka multilaterala organisationers verksamhet.

Under 1980-talet har Världsbanken vid flera tillfällen kritiserats för att ha lämnat lån till projekt med negativa miljökonsekvenser. Det stora bevattnings— och vattenkraftsprojektet i Narmadadalen i Indien är ett fortfarande aktuellt exempel. Banken har svarat med att integrera miljö- hänsyn i hela sin verksamhet — långivning, tekniskt bistånd, forskning, policy-dialog, resursmobilisering, biståndssamordning — och med att för- stärka sin organisation och sina personalresurser på miljöområdet. Man har sålunda inrättat en särskild miljöbyrå på var och en av de fyra regionavdelningarna, en central miljöavdelning och en miljöenhet på den juridiska avdelningen. Sammanlagt beräknas drygt 100 personer vara verksamma på miljöområdet. Denna brett upplagda satsning och effekt- erna av den finns dokumenterade i ett stort antal skrifter, rapporter och artiklar. Nedan görs bara en mycket översiktlig beskrivning av några element i bankens löpande arbete på miljöområdet.

Världsbankens policy på detta område utgår från att det inte är möjligt att varaktigt reducera fattigdom, vilket är huvudsyftet, utan att skydda miljön. Sambandet gäller också i den andra riktningen: fattigdomsminsk— ning är en förutsättning för att miljön på längre sikt skall kunna bevaras.

Banken har skridit till verket med stor grundlighet. För praktiskt taget alla bankens låntagare har en genomgång av landets miljösituation gjorts. På grundval av dessa utredningar utarbetas sedan övergripande miljöstra- tegier i samarbete mellan banken och respektive land. Dessa strategier utmynnari sin tur i miljöprojekt och en samlad miljöpolitik. För samtliga mottagare av IDA-lån kommer dessutom särskilda handlingsplaner att utarbetas under perioden fram till 1993.

Budgetåret 1989/90 infördes systematiska miljökonsekvensutredningar (”environmental-impact assessments") av alla planerade projekt som efter en preliminär genomgång befunnits kunna ha substantiella miljöeffekter. På så sätt skapas garantier för att sådana potentiella effekter beaktas redan vid projektets utformning. Sådana utredningar ingår alltså numera, liksom motsvarande ekonom- iska, tinansiella, institutionella och tekniska analyser. som en integrerad del i ett projekts beredningsfas. Banken förväntar sig också att låntagaren vid projektut- formningen beaktar de synpunkter som framförs av berörda icke-statliga organisa- tioner (Non Governmental Organizations, NGOs). Eftersom miljökonsekvensutred- ningarna i regel svarar för en icke försumbar del av förberedelsekostnaderna för ett projekt, har det skapats möjlighet att erhålla finansieringsbistånd från banken.

På grundval av dessa utredningar undersöker sedan banken tillsammans med låntagaren om de miljöansvariga myndigheterna har tillräcklig kapacitet för att tillgodose miljökraven och om dessa krav beaktats vid projektutformning och ekonomisk analys. Miljökonsekvensutredningarna tjänar också som underlag för övervakningen av miljöaspekterna under genomförandefasen. Låntagaren har skyl- dighet att rapportera i vad mån miljökraven uppfylls. Den slutliga utvärderingen omfattar även en analys av miljöeffekterna.

Antalet projekt vari miljöelement ingår har ökat och utgjorde budgetåret 1989/90 nära hälften av antalet godkända lån. Budgetåret 1990/91 beräk- nas verkningarna av miljöbedömningssystemtet börja märkas.

Också på policy- och forskningsområdet tar miljöfrågorna stor plats. Miljöstudier utarbetas inte bara för enskilda länder utan även för regioner och ämnessektorer. Några exempel är det UNDP-stödda programmet för miljöförbättringar i storstadsområden, det av Europeiska investeringsban- ken stödda miljöprogrammet för Medelhavet, den asiatiska flodområdes- studien och den afrikanska jord/skogsbruksstudien. Vidare har Världsban-

kens ekonomiska utvecklignsinstitut (EDI) under 1990/91 hållit miljö— seminarier i alla de fyra u-landsregionerna. Informationen rörande miljö— aspekterna av bankens aktiviteter har utvecklats kraftigt under senare år. 1990 kom den första utgåvan av bankens nya årliga rapport på detta område. Därtill informeras numera styrelseledamöterna redan i projektcy- kelns inledningsskede om vilka projekt som bedöms komma att ha särskilt omfattande miljökonsekvenser, en åtgärd som i väsentlig grad förbättrat medlemsländerna kontroll på detta område.

Som ett komplement till framställningen ovan hänvisas till bifogade utdrag ur betänkandet från Utredningen om Sveriges internationella mil- jösamarbete (bilaga 7: l ). Till ett exempel på Världsbanken samverkan med andra organisationer på miljöområdet återkommer vi i ett senare kapitel (14.3).

7.2.5. Kritik, utvärdering

Världsbankens policy och verksamhetsinriktning på de områden som behandlats ovan avviker inte väsentligt från svenska prioriteringar. Bety- der det att Världsbanken/IDA är en idealisk kanal för svenskt multilateralt bistånd?

Det vore en förhastad slutsats. Dels bör man inte glömma att banken genom åren utsatts för åtskillig kritik. Dels räcker det inte att bankens biståndspolitik verkar stämma ganska väl med den svenska. Frågan är också i vad mån denna politik förverkligas och når sina mål.

Vad först kritiken beträffar, har sådan förekommit på alla de diskute- rade områdena: De av banken stödda anpassningSprogrammen har varit alltför ortodoxa och drabbat de svagaste befolkningsgrupperna och de mest angelägna statsutgifterna alltför hårt; utlåningens projekt- och fattigdoms- inriktning har alltför länge fått stå tillbaka för programlån av mer eller mindre uttalat makroekonomisk karaktär och med diskutabla resultat; när det gäller frågan om mänskliga resurser i allmänhet och kvinnor i utveck- ling i synnerhet har banken varit alltför senfärdig; och i fråga om miljön drog banken på sig ett gediget syndaregister, innan man nu äntligen bättrar sig.

En närmare granskning av denna kritik och den debatt den givit upphov till skulle kräva en större utredningsinsats än kommittén haft resurser för (se dock kapitel 16 nedan). Det är emellertid värt att notera att bankens policy på de kritiserade områdena faktiskt förändrats. Som tidigare kon- staterats har förändringarna gått i en från nordisk sida förordad riktning. Att de sedan kanske inte gått så snabbt och långt som vi skulle önska, kan förklaras av att det också finns andra medlemsländer, alla tyvärr inte ”likasinnade”.

Att Världsbanken tar intryck av kritik kan bero på att banken på grund av sin centrala ställning är väl påpassad, både i massmedia och i den akademiska debatten, och på att medlemsländerna i exekutivstyrelse och utvecklingskommitté och vid årsmötena är angelägna att fånga upp kriti- ken och dra konsekvenser av den. Detta främjar bankens ”förändringsef-

fektivitet”. Banken har också fördelen att disponera forsknings- och utred- ningsresurser som kan underlätta omprövning och kursomläggning.

En del av kritiken mot Världsbanken avser dess dominerande ställning och de problem som denna leder till. Ett sådant är att banken tar hand om uppgifter som det varit naturligare för andra organisationer att utföra. Därmed tenderar banken att sprida sina insatser över en så vid yta att de blir rätt tunna.

Här kommer man in på frågan om rollfördelningen i det multilaterala biståndssystemet och möjligheterna att modifiera denna. Det gäller fram- för allt bankens funktioner inom de delar av det tekniska biståndet som inte är direkt knutna till långivningen. Det gäller också relationerna till de regionala utvecklingsbankerna och förhållandet till Internationella valuta- fonden och dess på låginkomstländerna inriktade specialutlåning. Till vissa rollfördelningsfrågor återkommer vi i det följande (19.3).

Världsbanken har också kritiserats för att röstfördelningen leder till ett alltför starkt inflytande för Förenta Staterna, som dessutom ofta stöds av andra större i-länder. Detta starka inflytande är obestridigt. Det reser den principiella frågan om styrning av internationella organisationer och för- och nackdelar med ett system med vägda jämfört med ett med ovägda röster.

Vad slutligen gäller frågan i vad mån Världsbanken när de mål som uppsatts för verksamheten kan den givetvis inte ges något generellt och entydigt svar. Någon vägledning kan man möjligen hämta ur vad bankens utvärderingsavdelning säger. Först måste man emellertid fråga sig hur tillförlitliga dess utsagor är.

På denna punkt hänvisas till kapitel 17, som behandlar utvärderings- och effektivitetsfrågor inom det multilaterala biståndssystemet. Där ges Världsbankens utvärderingsfunktion högt betyg. Som viktiga faktorer an- ges funktionens i förhållande till bankledningen oberoende ställning, de betydande resurser som satsas på den och dess dokumenterade förmåga att presentera även starkt kritiska utvärderingar.

Utvärderingsarbetet avrapporteras årligen till exekutivstyrelsen. I en för ett år sedan publicerad rapport (Evaluation Results for 1988: Issues in World Bank Lending over Two Decades) analyseras resultaten av bankens verksamhet sedan slutet av 1960-talet. Rapporten finner att fyra femtede- lar av bankens projekt och program fungerade tillfredsställande vid den tidpunkt då utbetalningarna fullbordats. Det torde få betraktas som ett hyggligt resultat med tanke på det breda spektrum och de vanskliga projekt- och programtyper som bankens insatser täcker. De bästa resulta- ten har uppnåtts i infrastrukturella sektorer som kraft, vägar och vatten- försörjning. Rapporten understryker behovet av fortsatta ansträngningar att förbättra utfallet av insatserna i Afrika, speciellt på jordbruksområdet.

En ytterligare förstärkning av utvärderingssystemet är under genomfö- rande, särskilt vad gäller återföring och nyttiggörande av utvärderingsre- sultaten i den löpande verksamheten. Vidare driver banken sedan tre år ett program för att öka mottagarländernas egen utvärderingskapacitet.

Efter denna genomgång av några väsentliga drag i Världsbankens all-

männa verksamhet och politik skall vi något närmare studera de båda institutioner genom vilka bankens operativa verksamhet bedrivs.

7.3. Internationella återuppbyggnads- och utvecklingsbanken, IBRD

Som redan konstaterats är det i första hand IDA som är av intresse från ren biståndssynpunkt. IBRD är emellertid äldst av de två och behandlas därför först. Dessutom är IBRD från u-landssynpunkt långtifrån ointressant.

I början av detta kapitel noterade vi kapitalets betydelse i utvecklings- processen. Schematiskt sett finns det fyra olika vägar på vilka ett u-land kan skaffa det kapital som det inte kan generera internt: Är landet tillräckligt kreditvärdigt, kan det tillgodose sitt kapitalbehov genom handelskrediter, upplåning på de internationella kapitalmarkna- derna och inflytande direktinvesteringar. Detta är den eftersträvans- värda situationen.

U-länder som behöver låna mer än vad deras aktuella kreditvärdighet medger kan erhålla IBRD-lån. En förutsättning är att deras nationalin- komst per capita inte överskrider den gräns (för närvarande 3 385 dollar) vid vilken ett land anses böra kunna klara sig utan sådana lån. Ligger ett lands per capita-inkomst avsevärt lägre (under 700 dollar i 1989 års dollarvärde), kan det erhålla IDA-krediter, dvs. lån på villkor som är klart koncessionella. Också Internationella valutafonden till- handahåller vissa lån till låginkomstländer på ”mjuka” villkor. — Slutligen har många u-länder möjlighet att erhålla rent gåvobistånd, huvudsakligen inom FN-systemet och från bilaterala givare. På detta spektrum från kommersiell till rent koncessionell kapitaltillför- sel ligger alltså IBRD-lånen nära den kommersiella ytterkanten och IDA- krediterna inte långt från den rent koncessionella. Volymmässigt är emel- lertid IBRD-lånen betydelsefullare. De senaste åren har de varit omkring tre gånger så stora som IDA-krediterna.

7.3.1. Finansiering

Som vi redan konstaterat är IBRD-länens finansiering mycket mindre kostsam för givarländerna än IDA-krediternas. De senare belastar bi- ståndsbudgeten på samma sätt som rent gåvobistånd, medan IBRD-lånen finansieras med kapital upplånat på de internationella kapitalmarkna- derna. *

Denna upplåning är baserad på IBRDs eget av medlemsländerna teck- nade grundkapital. Av detta är bara en mindre del inbetalad (3 % av den senaste kapitalteckningen). Återstoden kan infordras endast i den osann- olika situationen att IBRDs förpliktelser mot sina långivare inte skulle kunna mötas med IBRDs egna resurser. Det rör sig alltså om ett rent garantikapital, som inte kan användas vare sig för utlåning eller för att täcka administrationsutgifter.

Medlemsstaterna, IBRDs aktieägare, ställer inga krav på avkastning på inbetalat kapital. Inte heller för garantikapitalet kräver de någon ersätt-

ning. Häri ligger alltså en finansiell subventionering. Denna, tillsammans med det faktum att i-länderna ställt sig som garanter för banken, förklarar att IBRDs verksamhet rymmer ett visst mått av koncessionalitet. För flertalet IBRD-låntagare ställer sig IBRD-lån klart billigare än de övriga alternativ som står till buds. I Sverige är det riksbanken som står för kapitalinbetalningarna. Däremot är det statskassan som täcker eventuella, mycket osannolika, förluster på det svenska engagemanget i IBRD.

Det tecknade kapitalet, inkl. dess infordringsbara del, utgör alltså IBRDs finansiella bas. Utestående lån får inte överskrida detta kapital plus överskott och reserver. För att utlåningen skall kunna öka, måste alltså kapitalhöjningar ske. Efter en höjning på nära 80 % 1988 uppgår det auktoriserade kapitalet (maximum för tecknat kapital) nu till 171,4 miljar- der dollar. Denna kapitalhöjning beräknas räcka för en ökning av utlån- ingen på 10 % per år under de närmast tre åren.

lBRDs upplåning sker via obligationer, som huvudsakligen placeras på de privata kapitalmarknaderna i drygt 100-talet länder. Stora belopp lånas emellertid också upp, likaså till marknadsränta, från medlemsstaternas regeringar och centralban- ker. lBRD är en av de största låntagarna på de internationella kapitalmarknaderna och den största externa låntagaren i praktiskt taget alla länder där dess obligationer säljs. Budgetåret 1989/90 upptogs lån till ett värde av 11,7 miljarder dollar. Vid årets slut uppgick upptagna utestående lån till 86,7 miljarder dollar, varav den alldeles övervägande delen lång- och medelfristiga. Genom spridning av upplåningen på olika valutor, för närvarande huvudsakligen DM, USD och yen, och genom att basera utlåningen på samma valutor söker IBRD minimera kursriskerna, vilka enligt stadgan måste bäras av låntagarna.

Tack vare det betryggande garantikapitalet och betydande reservfonder är IBRDs kreditställning stark och dess obligationer toppklassade. Upplåningsvillkoren är i motsvarande mån gynnsamma. Budgetåret 1989/90 uppgick upplåningskostnaden till 8 %. Det är dessa gynnsamma villkor som gör att IBRD i sin tur kan lämna lån på villkor som normalt är fördelaktigare än vad låntagarna själva skulle ha kunnat erhålla vid direkt marknadsupplåning.

IBRD har, liksom andra utvecklingsbanker och IMF, s.k. ”preferred creditor status". Det innebär att IBRD inte kan medge någon omförhandling av sina lån. (Dessutom innebär det att låntagarna med förtur skall fullgöra sina förpliktelser till institutionen i fråga. Trots detta har betalningseftersläpningarna till lBRD ökat väsentligt under senare år.) För förfallna. ej betalda räntor och amorteringar görs efter viss tid särskilda avsättningar. Vid utgången av budgetåret 1989/90 utestod nödlidande fordringar till sju länder till ett sammanlagt belopp av 2,9 miljarder dollar motsvarande drygt 3 % av den totala utlåningen. Den finansiella belastning som betalningsdröjsmålen innebär drabbar i sista hand låntagarna.

Av IBRDs nettoinkomst avsätts en viss del för att stärka reserverna, som vid utgången av det senaste budgetåret uppgick till drygt 9 miljarder dollar. Förhållandet mellan reserver och utestående lån (f.n. nära 11 %) är en betydelsefull indikator på IBRDs egen kreditvärdighet.

Av nettoinkomsterna, som under 1980-talet legat på mellan 0,6 och 1,2 miljarder dollar per år, har betydande belopp också avsatts som gåva till IDA (2,9 miljarder dollar budgetåren 1963/64—1986/87), till en särskild facilitet för Afrika söder om Sahara (150 miljoner dollar budgetåret 1984/85) och till en skuldreduktionsfacilitet för IDA-länder (100 miljoner dollar budgetåret 1988/89).

7.3.2 Utlåning Totalt hade IBRD vid halvårsskiftet 1990 lämnat lån på 187 miljarder dollar. Budgetåret 1989/90 utbetalades IBRD-lån, som redan noterats, till ett belopp av 13,9 miljarder dollar, en ökning på 15 % från föregående år.

Samtidigt uppgick återbetalningarna till 8,2 miljarder dollar. Netto SOU 1991: 48 utbetalades alltså 5,7 miljarder dollar. Vid utgången av 1989/90 utestod lån till ett sammanlagt värde av 89 miljarder dollar.

Återbetalningstiden för IBRD-lånen varierar mellan 15 och 20 år bero- ende på låntagarlandets BNP per capita. På samma sätt varierar den amorteringsfria perioden mellan tre och fem år.

Räntor och avgifter fastställs så att IBRD kan bibehålla sin starka finansiella ställning samtidigt som kostnaderna för låntagarna minimeras. Räntan är numera rörligoch baserad på genomsnittskostnaden de senaste sex månaderna för en ”pool” av utestående upplåning. Genomsnittsräntan på tidigare fasträntelån uppgick senaste budgetår till 8,22 %, medan den rörliga utlåningsräntan under andra hälften av 1990 var 7,75 %.

Det ligger i sakens natur att flertalet IBRD-låntagare är medelinkomst- länder. Det återspeglas i länens geografiska fördelning och i viss mån också i deras ämnesinriktning, speciellt om man jämför dem med IDA- krediterna (tabell 7: l ). Kumulativt har t. ex. fyra gånger så mycket IBRD- pengar gått till Latinamerikasom till Afrika, medan IDA satsat ett 14 gånger så stort belopp på Afrika som på Latinamerika. Och medan fortfa- rande en relativt stor del av IBRD-lånen går till infrastruktur och industri, är jordbruk och landsbygdsutveckling samt de sociala sektorerna mer dominerande i IDA-utlåningen.

Tabell 7:1. Kumulativa låneutfästelser sektor- och regionvis 30 juni 1990

Sektor Afrika Asien . Emena' Latinamerika Totalt Totalt Totalt IBRD IDA IBRD IDA IBRD IDA IBRD IDA IBRD IDA IBRD&IDA

Jordbruk och ,

landsbygdsutveckling 22 28 16 41 21 38 21 16 19 36 23 Utvecklingsbolag 7 6 8_ 2 13 5 l l 9 10 4 9 Utbildning 3 9 5 6 4 12 2 5 4 8 5 Energi 13 7 30 13 16 9 20 15 22 10 19 Industri 5 2 7 3 9 3 7 3 7 3 6 Ej projektrelaterat 13 12 6 10 10 7 8 17 8 10 9 Befolkning, hälso och nutrition [ 2 1 3 1 2 l 5 1 3 1 Offentlig sektor 0 2 0 0 0 0 1 0 l 0 1 Småföretag 3 l 2 1 2 2 3 2 2 1 2 Tekniskt bistånd 1 3 0 0 0 1 0 2 0 2 [ Telekommunikationer 3 2 2 3 2 2 1 0 2 2 2 Transport 19 19 16 9 15 8 14 16 15 13 15 Stadsutveckling 6 4 4 4 2 4 6 9 4 4 4 Vatten och avlopp 5 3 '3 4 6 8 5 3 4 4 4

100 100 100 100 100 187 58 245

100 100 100 100 100 100 100 10 Summa (procent) 8 34 33 53 26 10 33 Summa (mrd dollar) 15 20 62 31 ' 48 6 61

NNO

' Europa, Mellanöstern och Nordafrika. Källa: The World Bank Annual Report, 1990.

7.4. Internationella utvecklingsfonden, IDA

Eftersom IDA är en integrerad del av Världsbanken, erbjuder en särredo- visning av dess verksamhet vissa problem. Vi väljer här att koncentrera oss på det som är mest karakteristiskt för IDA i förhållande till Världsbanken- 97

/IBRD. Häri ligger en betydande begränsning. Det är därför viktigt att hålla i minnet att vad som ovan sagts om Världsbankens policy och verksamhet i allt väsentligt innefattar också IDA.

Redan i slutet av l950-talet var det uppenbart att privat kapital och existerande biståndsarrangemang inte förslog för att tillgodose de fattigaste ländernas kapitalbehov. Inte heller Världsbanken kunde låna erforderliga belopp till dessa länder utan att skada sin ställning på de internationella kapitalmarknaderna. Dessutom kunde många projekt inte ge sådan avkast- ning att finansiering från IBRD kunde försvaras.

1960 kom givarländerna därför överens om att etablera en fond för utlåning på koncessionella villkor: räntefrihet, 0,75 % administrationsav- gift, tio års amorteringsfrihet, därefter återbetalning över 40 år, senare ändrat till 30 år (25 år för något mer kreditvärdiga länder). Dessa villkor beräknas innebära ett gåvoelement om ca 80 %. Genom att knyta fonden till Världsbanken markerade man att den avsågs finansiera i stort sett samma sorts projekt som banken, även om projekten inte behövde vara inkomstgenererande eller direkt produktiva. Man såg också IDA som en institution som skulle kunna öka, samordna och avpolitisera biståndet. Från att ha varit en i huvudsak ren finansinstitution blev banken genom tillkomsten av IDA också alltmer en biståndsinstitution. Därmed hade ett viktigt steg tagits på den väg som fört banken till sin nuvarande ställning som ledande biståndskoordinatör, utvecklingsrådgivare och policy-organ.

I snart 30 år har IDA utgjort den i särklass största enskilda biståndskäl- lan för låginkomstländerna. Sammanlagt uppgick IDA-utlåningen vid halvårsskiftet 1990 till 58 miljarder dollar och den årliga kreditvolymen ligger nu på drygt 5 miljarder dollar. Hur går det till att mobilisera så betydande belopp?

7.4.1. Finansiering

IDA finansieras helt med gåvomedel. Startkapitalet (757 miljoner dollar) tillsköts av 17 länder. Det räckte bara ett par år. Redan 1964 avtalades en första ”påfyllnad". Sedan dess har sammanlagt nio påfyllnader tillfört IDA 68,5 miljarder dollar. Fram till mitten av 1980-talet har IDAs verksamhet på så sätt kunnat växa stadigt. Först den sjunde påfyllnaden (för perioden 1984/85-1986/87) innebar en markant real nedgång i bidragen, en nedgång som emellertid återhämtades genom den åttonde (1987/88-1989/90). Den senaste påfyllnaden (1990/91-1992/93) resulterade visserligen i ett rekord- belopp, drygt 15 miljarder dollar, men detta innebar inte mer än ett bibehållande av realvärdet på bidragen för närmast föregående period. IDA har alltså inte förskonats från den stagnation som präglat utvecklings- biståndets volymutveckling under 1980—talet — och som väntas komma att göra det även under innevarande årtionde.

Dessa successiva kapitalpåfyllnader är resultatet av i regel mycket mö- dosamma förhandlingar. Att behoven finns och att IDA är en effektiv biståndsförmedlare har man inte haft svårt att enas om. Men när det gällt att fördela de eftersträvade påfyllnadsbeloppen mellan bidragsgivarna har man ofta stött på problem.

Det ursprungliga kapitaltillskottet fördelades i proportion till ländernas andelar i IBRD-kapitalet, vilka i sin tur baserades på i första hand län- dernas ekonomiska styrka. Någon strikt fördelningsformel har emellertid inte kunnat upprätthållas, utan varje påfyllnad har inneburit ett intensivt köpslående. Härvid har man utgått från fördelningen av närmast föregå- ende påfyllnad och från utvecklingen sedan dess. Det har då inte varit fråga om förändringar bara i bidragsgivarnas relativa ekonomiska styrka utan också i deras aktuella budgetläge och helt enkelt i deras prioritering av IDA — och av utvecklingsbistånd över huvud taget. (Vid den sjätte påfyllnaden kunde man dock enas om att låta sina bidrag uppgå till samma BNP-andel (0,046 %) som vid föregående påfyllnad.)

Värre än problemet med ”bördefördelningen”, fast delvis sammanhäng- ande med det, har varit Förenta Staternas ovilja — eller oförmåga — att under vissa perioder axla sin del av bördan och att ens honorera gjorda åtaganden. Den amerikanska restriktiviteten har överhuvud taget utgjort en starkt återhållande faktor vid flertalet påfyllnadsförhandlingar. Under ett år (budgetåret 1983/84), som fick lov att skjutas in mellan den sjätte och den sjunde påfyllnaden, måste andra givarländer tillskjuta särskilda bidrag för att kreditgivningen skulle kunna upprätthållas på i stort sett förutsedd nivå.

Förenta Staternas bidragsandel har successivt sjunkit från ursprungliga 42 % till 22 % i den senaste påfyllnaden. Också Storbritannines andel har reducerats kra_.igt, från 17 % till 7 %. I gengäld har många andra länders andelar ökat, särskilt Japans och Tysklands, från 4 % till 19 % respektive från 7 % till 1 l %. Vidare har flera länder tillkommit, bl. a. många u-länder i medelinkomstkategorin, så att det totala antalet bidragsgivare nu uppgår till 32. Bördefördelningsproblemet har emellertid knappast minskat i takt med att antalet bärare av bördan ökat.

En aspekt av detta problem är kopplingen mellan bidrags- och röstandelar. I praktiken spelar visserligen ländernas röstandelar inte någon större roll, eftersom flertalet frågori lDAs exekutivstyrelse — liksom i IBRDs _ avgörs med konsensus och formella omröstningar är sällsynta. Inte heller påverkar antalet röster per land styrelsens sammansättning, eftersom IBRDs exekutivdirektörer ex officio också är IDAs. Röstfördelningens rent symboliska betydelse skall emellertid inte underskat- tas. Det gäller inte minst förhållandet mellan i-länder och u—länderi medlemskretsen. Man har därför konstruerat ett röstfördelningssystem vilket liksom i IBRD, fast i mycket högre grad — ger u-länderna en större andel av det totala antalet röster än vad som motsvaras av deras finansiella insatser. Deras röstandel uppgår sålunda för närvarande till 38,4 %, medan deras andel av bidragen till IDA utgör 4,4 %. (l IBRD är motsvarande relationer 35,3 respektive 33,6 %).

Också många andra problem har aktualiserats vid påfyllnadsförhandlingarna. Hit hör frågorna om vilken valuta bidragen skall kunna inbetalas i och om hur bidragens värde skall upprätthållas vid valutakursförändringar. Vi går här inte närmare in på dessa problem. De frågor som gäller IDA-medlens användning och som spelar en stor roll vid förhandlingarna återkommer vi till nedan.

Trots här berörda svårigheter har IDA alltså lyckats hävda sig relativt väl när det gällt att mobilisera resurser för verksamheten. Till stor del beror det säkert på den förl ndlingsmodell som man använder.

Ett väsentligt element i denna är att både givar- och mottagarländer ges möjlighet att sätta press på de stater som söker ”komma billigt undan”, dvs. som är mest restriktiva när det gäller storleken av sina egna bidrag och som kan utpekas som ansvariga för att totalresultatet riskerar att bli sämre än det av majoriteten eftersträvade. Viktig är också den kombination av

ihärdighet och flexibilitet som förhandlingsledningen brukar demonstrera. Genom att konstruera olika typer av särskilda bidrag och frivilliga tilläggs- bidrag lyckas man ofta få fram betydande belopp utöver de basbidrag som följer av den framförhandlade bördefördelningen. Många länder, där- ibland tidigare Sverige och senast särskilt Japan, har genom sådana extra- bidrag medverkat till en förstärkning av IDAs kreditgivningskapacitet.

Slutligen är givetvis givarländernas förtroende för Världsbanken/IDA och för det genom IDA lämnade biståndets effektivitet en viktig förklaring till deras bidragsvilja. Detta förtroende beror i sin tur till stor del på de styrnings- och kontrollmöjligheter som dessa länder har när det gäller IDAs verksamhet och dess inriktning. Härvidlag spelar inte bara exekutivstyrel- sen utan ockå själva påfyllnadsförhandlingarna en betydelsefull roll. Dessa är nämligen inte begränsade till finansieringssidan utan gäller också hur IDA förväntas använda sina resurser. Även om påfyllnadsförhandlarna, ”IDA-Deputies”, kan uttrycka rätt bestämda synpunkter i den frågan, är det emellertid exekutivstyrelsen som har sista ordet. Detta har en viss betydelse, eftersom u-länderna är starkare företrädda i den senare kretsen än i den förra.

7.4.2. Verksamhetsinriktning

IDA har en striktare inriktning på låginkomstländerna (BNP per capita understigande 700 dollar i 1989 års dollarvärde) än praktiskt taget. alla andra biståndsorganisationer. Inte mindre än 98 % av utlåningen går till dessa länder. IDA svarar därmed för en femtedel av allt det bistånd, multilateralt och bilateralt, som de erhåller. Men för att komma i fråga för IDA-krediter måste ett land inte bara vara fattigt utan också ha en så låg kreditvärdighet att det har svårt att få låna på marknadsmässiga villkor.

Förutom dessa grundkrav är det framförallt två faktorer som bestämmer fördelningen av IDA-medlen.

Ländernas befolkningstal är den ena. Inte desto mindre tenderar små länder att gynnas på de störres bekostnad. Detta är en förklaring till Afrikas stora andel, främst i förhållande till Indiens och Kinas. Härtill kommer Världsbanken/[DAS höga prioritering av Afrika söder om Sahara sedan flera år tillbaka, vilken kraftigt stötts från nordisk sida. Denna regions andel av IDA-utlåningen har under 1980-talet ökat från en fjärdedel till hälften, medan Indien och Kina (med en tio gånger så stor befolkning) får dela på mindre än en tredjedel.

Den andra faktorn är landets ekonomiska ”performance”, dvs. hur det sköter sin ekonomiska politik och utvecklingspolitik. Begreppet har deti-_ nierats som innehållande tre komponenter: en sund ekonomisk ledning, strävan mot tillväxt med rättvis fördelning och fattigdomsreduktion samt strävan mot hållbar långsiktig utveckling.

Även detta kriterium har gynnat Afrika söder om Sahara. Betydligt större belopp per capita har nämligen gått till länder med ekonomiska anpassningsprogram, vilkas syfte ju är att förbättra ekonomisk ”perfor- mance”, än till länder utan sådana program. Och flertalet anpassningspro- gram gäller afrikanska länder.

Sedan andra hälften av 1980-talet är 25-30 % av IDA-utlåningen direkt relaterad till anpassningsprogram. IDAs anpassningskrediter har kommit att spela en betydelsefull roll som incitament till och underlag för ekono- miska reformer i många länder. Dessa reformer har i sin tur haft en positiv inverkan på biståndet också från andra håll.

I rapporten från den senaste (nionde) påfyllnadsförhandlingen antyddes att anpassningsstödet nu nått sin kulmen och utpekades tre områden som borde ges ökad prioritet: fattigdomsreduktion, sund makroekonomisk politik och sektorpolitik samt förstärkt miljöpolitik. Dessutom borde kon- centrationen på de fattigaste länderna och de fattigaste befolkningsgrup- perna bibehållas. Det skulle innebära fortsatt god överensstämmelse mel- lan IDAs inriktning och svenska biståndspolitiska prioriteringar. Med tanke på att IDA är den största förmedlaren av svenskt multilateralt bistånd är frågan om denna överensstämmelse och om det svenska förhål- landet till IDA överhuvud taget värd en närmare diskussion.

7.4.3. Sverige och IDA

Vad först beträffar de svenska bidragen till IDA har de hela tiden legat högt i absoluta tal. Som andel av de totala IDA-bidragen har de emellertid inte nått samma nivåer som exempelvis våra UNDP-, UNICEF-, UNHCR- och Afrikafondsbi ag.

Av initialkapitalet bidrog Sverige med 1,33 %. De svenska andelarna av påfyllnaderna har sedan varierat rätt kraftigt. Efter en topp på 4,18 % av den tredje påfyllnaden (1971/72-1973/74) sjönk andelen kontinuerligt till 2,5 % av den sjunde (1984/85-1986/87) för att vid de båda senaste ha uppgått till 2,62 %. Lägger man till dessa reguljära bidrag våra andelar av extrabidragen (inkl. den särskilda Afrikafaciliteten), uppgår de svenska IDA-bidragen fram t.o.m. budgetåret 1991/92 till 3,1 % (2 141 miljoner dollar) av de totala IDA-bidragen.

Enligt sin stadga skall IDA ”främja ekonomisk utveckling, öka produk- tiviteten och därigenom höja levnadsnivån i de mindre utvecklade områ- den i världen som omfattas av fondens medlemskap, särskilt genom att på villkor, som är smidigare och mindre tyngande för betalningsbalansen än konventionella lån, tillhandahålla finansiella medel för att tillgodose dessa områdens viktiga utvecklingsbehov”. Denna allmänna ändamålsbeskriv- ning har sedan preciserats och kompletterats med de ovan noterade kraven och kriterierna rörande BNP per capita, bristande kreditvärdighet, befolk- ningsstorlek och ekonomisk politik.

Jämför vi med de svenska biståndspolitiska målen, är det lätt att kon- statera att ekonomisk utveckling och ökad produktivitet ligger väl i linje med det svenska tillväxtmålet. I IDAs fundamentala inriktning på fattiga områden ligger, åtminstone i praktiken, också ett utjämningsmål. Här kan det vara värt att notera att IDAs fattigdomsinriktning är betydligt mer långtgående än det svenska biståndets. Något självständighetsmål kan inte utläsas ur vare sig IDAs stadga eller angivna kriterier för kreditgivningen. Ekonomisk och politisk självständighet främjas emellertid av ekonomisk utveckling, som är IDAs främsta syfte. En grundläggande tanke bakom

etableringen av IDA var dessutom att en multilateralisering av kreditbi- ståndet skulle främja dess avpolitisering.

Vad miljömålet beträffar finns något sådant visserligen inte angivet i grundtexterna. Men miljöhänsyn tilldelas ändå, som tidigare noterats, ökande prioritet vid verksamhetens inriktning och utformning.

Det svenska demokratimålet har ingen explicit motsvarighet i IDA. Liksom IBRD är IDA formellt förhindrad att ta politiska hänsyn. Det hindrar inte att brister i fråga om demokrati och mänskliga rättigheter i realiteten ändå kan påverka kreditgivningen. Dessutom pågår sedan ett par år tillbaka en intressant utveckling på detta och angränsande områden.

Av stadgarna framgår att IDA inte har något mandat att främja demo- krati eller att förespråka något särskilt politiskt system. Däremot anser man att det finns en rad karaktäristika hos olika politiska/ekonomiska system som har stor relevans för det ekonomiska resultatet (”economic performance”). Hit hör graden av ”accountability”, ”predictability”, och ”transparency”. För närvarande pågår forskning och debatt kring hur IDA aktivt kan verka för att låntagarländernas samhällen förändras i önskvärd riktning i dessa avseenden.

Ett annat inslag i IDAs intensifierade ansträngningar på området är det handlingsprogram för ökat folkligt deltagande i Världsbankens aktiviteter som antogs under hösten 1990.

Programmet består av följande punkter:

Effektiv tillämpning av de regler för konsultationer med allmänheten och berörda grupper som återfinns i IDAs instruktioner rörande miljökonsekvensutredningar ("environmental impact assessments"); — Fortsatt ökad involvering av berörda grupper och andra enskilda organisationer i insatser finansierade av IDA, särskilt i planering och beslutsfattande; — En översyn för att säkerställa att projekt verkligen uppfyller de krav som stipule- ras av gällande instruktioner samt av att nya riktlinjer för lDAs verksamhet i tillfredsställande grad behandlar aspekter rörande folkligt deltagande; — Etablering av en "Learning Group” som skall studera erfarenheterna av 20 utvalda projekt vad gäller lärdomar rörande hur folkligt deltagande kan främjas i praktiken.

Förutom det stöd IDA indirekt ger till en demokratisk samhällsutveck- ling via dess främjande av allmän ekonomisk utveckling i de fattigaste länderna, kan alltså tendenser mot en mer direkt roll för IDA på detta område skönjas. Överensstämmelsen mellan demokratimålet för svenskt bistånd och IDAs verksamhet kan därför väntas växa.

Slutligen har IDA ett ekonomiskt-politiskt kriterium utan någon direkt motsvarighet i de svenska biståndspolitiska målen. Här rör det sig emeller— tid mindre om mål än om medel. Från början har IDA haft en tydlig inriktning mot marknadsekonomi och avreglering som de viktigaste förut- sättningarna för ekonomisk tillväxt. Även om denna inriktning kvarstår, har den blivit mer nyanserad med åren. Under 1980—talet har dessutom uppmärksamheten alltmer kommit att vidgas till utvecklingspolitiken i vid bemärkelse, inte minst till dess sociala och institutionella dimensioner. Denna nyansering och vidgning av synen på vad som konstituerar en god ekonomisk politik förhoppningsvis resulterande i god ”performance” — har till stor del tillgodosett nordiska önskemål om en högre grad av flexibilitet och sociala hänsynstaganden i IDA-politiken. Under de senaste påfyllnadsförhandlingarna genomdrev de nordiska länderna att

”performance”-begreppet skulle ges en tolkning som innefattar inte bara en sund makroekonomi utan också en utvecklingspolitik som främjar social utveckling och är inriktad på fattigdomsbegränsning. I dag föreligger inga betydande principiella skillnader mellan den svenska och den inom Världsbanken förhärskande uppfattningen när det gäller u-Iänders ekono- miska politik och utvecklingspolitik.

Sammanfattningsvis finns det alltså en god överensstämmelse i målsätt- ningen. I vad mån kommer denna till uttryck i verksamheten?

Vad gäller länderfördelningen har IDAs striktare fattigdomsinriktning redan noterats. Beträffande länder- och sektorfördelningen hänvisas till tabell 7:1 ovan. Även med beaktande av vissa av de där redovisade Siffrornas bristande jämförbarhet är likheterna mellan IDAs och det svenska bilaterala biståndets sektorfördelning påfallande. Detsamma gäl- ler den starka koncentrationen på Afrika söder om Sahara.

Men IDAs verksamhetsinriktning är inte statisk. Den befinner sig i ständig utveckling. En viktig fråga är därför i vad mån denna utveckling tenderar att ligga i linje med den svenska biståndspolitiken och i vad mån vi förmår påverka den. Denna fråga har diskuterats i ett tidigare avsnitt (7.2.3) och där givits ett relativt positivt svar.

7.5. Internationella valutafonden, IMF

Från ren biståndssynpunkt var Internationella valutafonden ursprungligen av mycket begränsat intresse. Det hindrar inte att dess reguljära verksam- het hela tiden varit av betydelse för u-länderna. Nedan skall vi först beröra denna verksamhet. Därefter beskrivs de delvis biståndsfinansierade resur- ser som fonden numera disponerar och hur de används.

7.5.1. Reguljär verksamhet

Internationella valutafondens huvudsakliga uppgift är att se till att det internationella monetära och finansiella systemet fungerar. Det förutsätter att bytesbalanser, valutakurser, räntor och priser inte utvecklas så att internationell handel, sysselsättning och realinkomster äventyras. Betydel- sen för u-länderna av en positiv internationell konjukturutveckling har berörts i ett tidigare kapitel (2.1). Allmän efterfrågenivå, marknadstillträde och råvarupriser är faktorer av större betydelse för flertalet u-länders valutaintäkter än det bistånd de erhåller. Den världsekonomiska utveck- lingen beror i sin tur väsentligen på den ekonomiska politik som de stora staterna för.

Valutafonden övervakar och påverkar medlemsländernas ekonomiska politik på olika sätt. Av särskilt intresse för u-länderna är de, i flertalet fall årliga, s.k. konsultationer som äger rum mellan fonden och vart och ett av dess medlemsländer. En sådan konsultation innebär en ingående gransk- ning av landets ekonomiska läge och ekonomiska politik. Granskningen utmynnar i en bedömning av den förda politiken och rekommendationer till mer eller mindre långtgående modifieringar av denna.

För många u-länder medför dessa konsultationer en fullständigare ge-

nomlysning av deras ekonomiska situation och en mer djupgående analys av deras ekonomiska problem och politik än de själva förmår genomföra. Så till vida kan konsultationerna sägas innehålla ett element av tekniskt bistånd. Deras betydelse förstärks av att de regelmässigt engagerar ett stort antal personer ansvariga för den ekonomiska politikens utformning, från finansministern och nedåt. Konsultationsprocessen inleds med ett omfatt- ande faktainsamlings- och analysarbete, kulminerar under ett par veckors kompletterande utredningar och underhandlingar i respektive huvudstad och avslutas med en diskussion i Valutafondens exekutivstyrelse. Mellan konsultationerna följs utvecklingen i landet inom vederbörande enhet i fonden, som på så sätt underhåller sitt kunnande.

Valutafonden lämnar också tekniskt bistånd av mer traditionellt slag och fungerar såtillvida som ett FNs fackorgan. Detta bistånd är huvudsak- ligen inriktat på kompetensförstärkning och institutionsbyggande på det ekonomiska och finansiella området (budget-, skatte-, kapitalmarknadspo— litik, etc). Det tekniska biståndet, som till betydande del går till afrikanska länder, har ökat snabbt. En stor del av det finansieras av UNDP.

Fondens reguljära finansiella stödinsatser utgörs främst av kortfristiga betalningsbalanskrediter, s.k. stand-by-arrangemang. Dessas syfte är att hjälpa ett land med ett allvarligt underskott i bytesbalansen att genomföra ett kortfristigt stabiliseringsprogram. Detta preciseras, ofta efter lång- dragna förhandlingar, i ett dokument, vari landet åtar sig att genomföra överenskomna åtgärder. Stand-by-kreditens successiva utbetalning är se- dan betingad av att dessa åtgärder faktiskt genomförs. Denna s.k. kondi- tionalitet understryker betydelsen av'att stabiliseringen verkligen kommer till stånd och bytesbalansunderskottet reduceras. Om inte, har krediten förfelat sitt syfte och landets möjligheter att återbetala den kan därmed ha äventyrats. Betalningsdröjsmål avseende skulder till Valutafonden liksom till Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna är särskilt allvar- liga, eftersom det rör sig om s.k. prioriterade skulder, som inte kan omförhandlas. Sådana dröjsmål och därav förorsakade förluster går i första hand ut över de låntagande medlemsländerna: '

Stand-by-programmen avser traditionellt perioder upp till 18 månader och krediterna skall normalt återbetalas inom tre till fem år. Närbetalnings- balansproblemen är av mera fundamental natur och den erforderliga stabiliseringspolitiken måste kompletteras med strukturella åtgärder, kan dessa tidrymder vara otillräckliga. Sedan 1974 kan Valutafonden därför också, ur en s.k. Extended Fund Facility (EFF), lämna krediter på upp till tio år för finansiering av treåriga, ibland fyraåriga, anpassningsprogram. I regel gäller EFF-krediterna omfattande program och uppgår till avsevärda belopp. Konditionaliteten är i stort sett av samma typ och grad som för stand-by-programmen.

Vid senaste årsskifte löpte fyra EFF-krediter till ett sammanlagt avtalat belopp om 11 266 miljoner dollar, varav den alldeles övervägande delen föll på Mexiko och Venezuela. Inom ramen för tre av dessa krediter var betydande belopp avsatta för skuldreduktion. Vid samma tidpunkt var antalet stand-by-krediter 18 med ett sammanlagt avtalat belopp på 4 000 miljoner dollar. Kredittagarna tillhör, med undantag för två mindre lågin—

komstländer. kategorin medelinkomstländer (BNI per capita 546 5 999 dollar).

Stand-by— och EFF-krediter är de helt dominerande Iåneformerna. Fon- den disponerar emellertid också ett antal mer speciella ”faciliteter”. Intres- santast av dessa är den s.k. Compensatory and Contingency Financing Facility (C CFF). Den är avsedd för lån till länder som antingen drabbats av exportintäktsbortfall av orsaker utanför deras kontroll, t.ex. ett plötsligt råvaruprisfall, eller som fått svårigheter att fullfölja ett anpassningspro- gram till följd av exempelvis en oförutsedd höjning av den internationella räntenivån. Denna facilitet kan numera också användas för att kompen- sera effekterna av oljeprishöjningar.

V alutafondens reguljära låneformer baseras väsentligen på fondens or- dinarie resurser, vilka utgår från medlemsländernas valutareserver. De avgifter som låntagarna erlägger fastställs enligt ett system som skall möjliggöra viss reservuppbyggnad efter det att administrativa kostnader och ersättning till fondens kreditorer täckts. Även om avsikten är att avgiftsnivån skall vara koncessionell, har detta blivit allt svårare att uppnå, bl. a. på grund av de stora kostnaderna för de växande betalningseftersläp- ningarna till IMF. Liksom när det gäller IBRD-lånen är det direkta sub- ventionselementet begränsat. Från kredittagarens synpunkt är det väsent- liga att kredit över huvud taget kan erhållas och att den är förenad med ett program som kan underlätta en ekonomisk återhämtning. Härtill kommer den ”katalytiska” effekten. För ett land i de betalningsbalanssvårigheter, vari flertalet av fondens låntagare i dag befinner sig, är ett fondstött program en förutsättning både för skuldreduktion inom ramen för den s.k. Paris-klubben (en informell kartell av offentliga fordringsägare) och för ett återupptaget kommersiellt kapitalinflöde.

Valutafondens reguljära verksamhet och låneformer liksom de skyld- igheter som följer av medlemskap i fonden gäller alla medlemsländer (den s.k. universalitetsprincipen). Alla utsätts för samma granskning av sin ekonomiska politik och för fondens betygsättning och rekommendationer. Alla har samma tillgång till stödkrediter. När det gäller ett kredittagande land ersätts emellertid rekommendationerna med villkor. Och kreditta- gande är sedan ett antal år tillbaka bara u-länder (och numera även öststater). Alla länder är visserligen underkastade kravet på ekonomisk anpassning, men i-länderna — liksom ett stort antal u-länder — kan vid behov finansiera sig på de internationella kapitalmarknaderna och på så sätt uppskjuta eller underlätta anpassningsprocessen utan att behöva anlita fondens resurser med åtföljande villkor.

7.5.2. Koncessionell långivning

Även om Internationella valutafondens ovan i korthet beskrivna verksam- het i princip gäller samtliga medlemsländer, är den numera av störst omedelbar betydelse för de u-länder som är beroende av dess ekonomisk- politiska rådgivning och finansiella stöd. Detta finansiella stöd var ur- sprungligen inte utformat med tanke på den typ av betalningsbalansprob- lem som ett stort antal u-länder brottas med. Dessa problem är huvudsak-

ligen av långsiktig och strukturell natur. De kan lösas bara genom ekono- miska reformer, som är svåra att genomföra och tar lång tid innan de ger full verkan. Inrättandet av den utvidgade faciliteten (EFF) var ett sätt för fonden att möta efterfrågan på mera långsiktigt stöd.

Särskilt allvarliga blir problemen när de drabbar skuldtyngda lågin- komstländer. Dessa har legitima biståndsbehov redan utan att befinna sig i akuta betalningsbalanssvårigheter. De är dessutom i den situationen att kort- eller medelfristig upplåning på marknadsmässiga, eller nästintill marknadsmässiga, villkor är varken tillrådlig eller möjlig. Detta är bak- grunden till att det inom valutafonden har tillskapats två faciliteter för långivning på koncessionella villkor.

Structural Adjustment Facility (SAF) infördes 1986. Den bygger på återbetalningar av koncessionella lån från en fond, som skapades tio år tidigare med användande av vinstmedel från en försäljning av en del av IMFs guldinnehav. När lånen från denna fond började återbetalas i mitten av 1980-talet, kunde de ”återanvändas” som SAF-krediter. Sammanlagt rör det sig om ett belopp på 3 983 miljoner dollar

1987 inrättades den s.k. utvidgade fonden för Strukturanpassning, En- hanced Structural Adjustment Facility (ESAF). Den finansieras delvis med SAF-medel men huvudsakligen med gåvobidrag och krediter på förmån- liga villkor från medlemsländerna. Krediterna används för utlåning och bidragen till att reducera utlåningsräntan. ESAF—resurserna uppgick vid utgången av 1990 till 7 540 miljoner dollar.

Eftersom de båda faciliteterna till stor del är finansierade med gåvome— del, har utlåningen från dem kunnat ske på klart koncessionella villkor: 0,5 % ränta, återbetalning inom tio år, 5 1/2 års amorteringsfrihet. Detta motsvarar ett gåvoelement om ca 50 %. Lånen går uteslutande till finansi- ering av strukturanpassningsprogram, dvs. ekonomiska program av i prin- cip samma natur som de stand-by- och EFF-stödda programmen men något långsiktigare och mer strukturellt inriktade än i synnerhet stand- by-programmen. Syftet är alltså att genom en kombination av stabiliserings- politiska och utbudsekonomiska åtgärder förbättra resursfördelning, till- växtförutsättningar och extern balans. Det handlar med andra ord om både makroekonomisk stabilisering och Strukturanpassning. Det betyder att programmen innefattar åtgärder inom såväl Valutafondens som Världs- banken/IDAs kompetensområde.

Som ett underlag för de SAF/ESAF—stödda programmen och för att främja koordineringen mellan de båda organisationerna utarbetas s.k. Policy Framework Papers (PFPs). Dessa policy-ramar preciserar förutsätt- ningar, riktlinjer och mål för den ekonomiska politik som ett land avser föra under en treårsperiod och anger finansieringsbehov och möjliga finan- sieringskällor. De utarbetas i samarbete mellan de båda organisationerna och — i otillräcklig men växande grad — det ifrågavarande landet och utgör i regel en förutsättning för erhållande av finansiellt strukturanpass- ningsstöd. Policy-ramarna, vilka årligen förlängs med ett nytt år, har efterhand fått en långsiktigare karaktär och programmens sociala aspekter har givits ökad vikt.

Eftersom SAF/ESAF-krediterna innehåller ett så starkt koncessionellt

element, kan endast låginkomstländer (definierade som länder med möj- lighet att erhålla IDA-krediter) komma i fråga som låntagare. Det rör sig om sammanlagt 62 länder, av vilka emellertid Indien och Kina förklarat sig tillsvidare inte ha för avsikt att utnyttja möjligheten. En förutsättning är vidare — liksom när det gäller finansiellt stöd från Valutafonden över huvud taget -— att det låntagande landet har ett djupgående betalningsba- lansproblem. Vid utgången av 1990 hade 34 länder erhållit SAF- och/eller ESAF-krediter till ett sammanlagt belopp av ca 4 897 miljoner dollar. Det övervägande flertalet av dessa länder ligger i Afrika söder om Sahara. En närmare beloppsmässig redovisning av de olika typerna av IMF-krediter lämnas i bilaga 72.

För SAF/ESAF-krediterna gäller i stort sett samma grad av konditiona- litet som för de lån som finansieras med fondens reguljära resurser, även om de längre program- och kredittiderna innebär lägre krav på anpassnings- takten. ESAF—kraven på genomförandet av programmen har skärpts i förhållande till SAF, delvis beroende på det blandade resultatet av de tidigaste SAF-krediterna. Denna skärpning kan vara en förklaring till att vid årsskiftet så mycket som 6 627 miljoner dollar ännu återstod av dessa båda låneformer. Detta belopp väntas emellertid bli ianspråktaget senast i slutet av 1992, varför frågan om fondens fortsatta koncessionella långiv- ning snart kommer att aktualiseras.

Sverige tillhör, liksom de övriga nordiska staterna, det 25-tal länder som deltar i finansieringen av ESAF. Den svenska insatsen har karaktären av ett rent gåvobidrag och utgår med 150 milj.kr. under vart och ett av budgetå- ren 1987/88-1990/91. Dessa bidrag lämnas som ett led i det svenska betalningsbalansstödet till skuldtyngda länder. Sådant stöd har lämnats både bilateralt inom landramarna, huvudsakligen som obundet varubi- stånd, och multilateralt med utnyttjande av en under budgetåret 1985/86 inrättad anslagspost för särskilda insatser i skuldtyngda länder. Fr.o.m. detta budgetår t. o. m. budgetåret 1990/91 anvisades något över 3 miljarder kronor under denna anslagspost. Medlen har företrädesvis använts inom ramen för internationellt samordnade insatser till stöd för ekonomiska återhämtningsprogram. Dessa program har i regel utgjorts av IMF— och Världsbanksstödda anpassningsprogram. Detta måste uppfattas som ett uttryck för en positiv bedömning av dessa program. Det är inte liktydigt med en okritisk inställning. I främst Världsbanken men också i Valutafon- den har man från nordisk sida aktivt verkat för programmens utveckling mot ökad långsiktighet, ökad flexibilitet och ökat socialt hänsynstagande.

8. De regionala utvecklingsbankerna

Av det totala multilaterala utvecklingsbiståndet svarar, som tidigare note- rats, utvecklingsbanker, eller snarare till dessa banker knutna fonder, för betydligt mer än hälften. Enbart IDA-krediterna uppgår till ungefär samma belopp (3,8 miljarder dollar 1988) som hela FN-biståndet. Återstoden av det multilaterala biståndet (1,2 miljarder dollar 1988) går via de regionala utvecklingsbankerna. Det finns alltså anledning att granska dessa banker närmare. Detta så mycket mer som de hittills blivit föremål för rätt begränsad uppmärksamhet i den svenska biståndsdebatten och -lit- teraturen.

Från svensk synpunkt intressantast av de tre regionalbankerna — den interamerikanska, den asiatiska och den afrikanska — är den afrikanska. Trots att den är den minsta av de tre, satsar Sverige betydligt mer på den än på de båda andra tillsammans. Vårt stora engagemang i Afrikabanken var en av förklaringarna till att den blivit föremål för en omfattande svensk utvärdering (Bo Jerlström, Banking on Africa, Stockholm 1990). Denna utvärdering utgör underlaget för Afrikaavsnittet i föreliggande kapitel. Vad gäller den interamerikanska och den asiatiska utvecklingsbanken bygger framställningen väsentligen på två studier utförda av svenska f.d. biträd- ande exekutivdirektörer i de båda bankerna (Bo Jerlström resp. Inga Björk-Klevby). Dessa båda studier återfinns, i något nedskuret skick, i Annex 3 till betänkandet.

I ett första avsnitt (8.1) görs en allmän genomgång av några grundläg- gande fakta rörande de tre regionalbankerna, deras förhållande till Världs- banken och Sveriges relationer till dem. Därpå följer tre avsnitt (8.2-4), som behandlar var och en av de tre bankerna, med huvudvikten lagd på Afrikabanken. Kommitténs överväganden och slutsatser återfinns i det sista kapitlet (22.8.6).

8.1. Allmänt om regionalbankerna

8.1.1. Jämförande översikt

Utvecklingsbankerna har en unik karaktär av kombinerade utvecklings- och finansinstitutioner. Genom upplåning på världens kapitalmarknader kan de kanalisera privatkapital till utvecklingsändamål.

Den äldsta regionalbanken är Interamerikanska utvecklingsbanken (In- teramerican Development Bank, IDB) från 1959. År 1963 bildades den Afrikanska utvecklingsbanken (African Development Bank, AfDB) och 1966 den Asiatiska utvecklingsbanken (Asian Development Bank, AsDB).

Som komplement till dessa regionala utvecklingsbanker har utvecklings- fonder (Fund for Special Operations, FSO, African Development Fund, AfDF, och Asian Development Fund, AsDF) bildats enligt mönster från Världsbanken med IDA. Det senaste tillskottet i kretsen av regionalbanker är Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (European Bank for Reconstruction and Development, EBRD).

Utvecklingsbankernas roll, förutom att finansiera projekt, program och tekniskt bistånd, är att som finansiella katalysatorer mobilisera internt kapital i låntagarländerna samt externt kapital genom olika samfinansie- ringsarrangemang med offentliga och privata finansieringsorgan. Bankerna har därutöver en viktig roll för institutionsbyggande i låntagarländerna. Under senare år har de dessutom alltmer kommit att fungera som råd- givare i policy-frågor både på makroekonomisk nivå och inom enskilda sektorer. Det grundläggande ekonomiska syftet med utvecklingsbankernas verksamhet är emellertid att finansiera projekt och program på områden där privata finansiella aktörer inte på egen hand kan eller vill engagera sig.

Beräkningar tyder på att utvecklingsbankernas projekt genomsnittligt över åren genererat en avkastning på 15-20 % och därmed haft en positiv inverkan på låntagarländernas ekonomiska tillväxt. Om den afrikanska utvecklingsbankens resultat ligger något lägre än de båda andras, får det delvis tillskrivas den svårare miljö som den arbetar i. Bankernas långivning har samtidigt fått en allt starkare fattigdomsinriktning. Dessutom har sociala projekt inom bl.a. hälsovård och utbildning samt på miljöområdet kommit att få allt större betydelse.

Utvecklingsbankerna fungerar alltså som ett mellanled mellan den inter- nationella kapitalmarknaden och u-länderna. De utlånar upplånat kapital på villkor som är förmånligare än vad de allra flesta u-länder skulle kunna få om de själva lånade upp direkt på marknaden.

Många av de fattigare u-länderna saknar emellertid den nödvändiga återbetalningsförmågan även när det gäller utvecklingsbankernas relativt förmånliga lån. För att kunna bistå också dessa länder har utvecklings- fonderna med deras förmånliga krediter tillkommit. Krediterna löper utan ränta och har en lång löptid med en avsevärd amorteringsfri period.

Medan Världsbanken är verksam i alla världsdelar, verkar Afrikanska utvecklingsbanken i Afrika, Asiatiska utvecklingsbanken i Asien, Stilla havs-området och Oceanien samt Interamerikanska utvecklingsbanken i Latinamerika och Karibien. *

Totalt uppgår utlåningen från utvecklingsbankerna och deras fonder till ca 30 miljarder dollar per år, varav de regionala bankernas andel uppgår till ca 9 miljarder dollar. *

Liksom i Världsbanken är regionalbankernas/ fondernas högsta beslut- ande organ guvernörsstyrelsen (Board of Governors). Den är sammansatt av regeringsrepresentanter för samtliga medlemsländer. Styrelsen möts en gång per år. Däremellan handhas det löpande arbetet av en direktörssty- relse (Board of Directors), som möts regelbundet, normalt flera gånger per månad. Eftersom antalet medlemsländer väsentligt överstiger antalet plat- ser i direktörsstyrelsen, har länderna, liksom i Världsbanken, fått gå samman i valgrupper. En direktör representerar Således i regel flera

medlemsländer. I alla regionalbanker ingår de nordiska länderna (utom Island, som inte är medlem i någon regionalbank) i samma valgrupp tillsammans med två eller flera andra länder.

Rösträtten är vägd i förhållande till andel tecknat kapital resp. lämnade bidrag. För att ge de många små och fattiga länderna ett större inflytande tilldelas varje medlemsland också ett visst antal röster oberoende av landets kapital- och bidragsandelar. De svenska andelarna framgår av tabellerna 8:1 och 8:2 nedan. U-länderna har störst röststyrka i AfDB och AfDF — 58 % resp. 50 % och i IDB/FSO — 54 %. I IBRD/IDA och AsDB/AsDF ligger motsvarande siffror för u-länderna i intervallet 32— 45 %. Enligt en mer eller mindre klart uttalad regel har chefskapet i Världsbanken alltid tillfallit en amerikan, i AfDB en afrikan, i AsDB en japan och i IDB en latinamerikan.

Utvecklingsbankernas andel av den totala utlåningen till u-länderna har väsentligt ökat under 1980-talet, medan de kommersiella bankernas utlå- ning stagnerat. Samtidigt har Världsbankens utlåning minskat i förhål- lande till regionalbankernas.

Regionalbankernas utlåningsverksamhet sker, liksom Världsbankens, till helt övervägande del med medel upplånade på den internationella kapitalmarknaden. Av medlemsländernas kapitalinsatser inbetalas endast en mindre del, medan återstoden utställs som garanti för bankernas upp- låning. Utlåningsvillkoren bestäms i huvudsak av de upplåningsvillkor bankerna kan uppnå.

Tabell 8:1. Utvecklingsbankernas tecknade kapital och utestående upplåning (31 december 1989, milj. dollar och procent)

IBRDl AfDB AsDB IDB Tecknat kapital (milj. dollar) 125262 18 648 26 664 34455 Inbetald andel (procent) 7,9 11,7 12 7,7 Utestående medel- och långfristig upplåning (milj. dollar) 89052 3811 68721 4630 Sveriges andel av tecknade kapitalet (procent) 1,44 1,45 0,15 0,16 Sveriges röstandel (procent) 1,41 1,47 0,55 0,17

' Avser den 30 juni 1990. Källa: Budgetpropositionen, Utrikesdepartementet, budgetåret 1990/91.

Till skillnad från bankerna finansieras fondernas verksamhet genom gåvobidrag från i första hand i-ländernas regeringar. Bidragens storlek fastställs i samband med s.k. påfyllnadsförhandlingar. En påfyllnad sker genom en internationell överenskommelse, där bidragsgivarna gör en utfästelse för tre eller fyra år.

Utlåningen från fonderna sker på mycket förmånliga villkor. AfDF lämnar räntefria utvecklingskrediter med en löptid på 50 år med en

administrationsavgift på 0,75 %. AsDFs likaså räntefria utvecklingskredi- ter löper på 35—40 år med en avgift på 1 %. De tio första åren är amorteringsfria vid lån från AfDF och AsDF. Vid utlåning från IDBs fond för särskild verksamhet (FSO) gäller en ränta på 1—4 %, en administra- tionsavgift på 0,5 %, 20-40 års löptid och en amorteringsfri period på fem till tio år.

Tabell 8:2. Inbetalda bidrag till utvecklingsfonderna (31 december 1989, milj dollar och procent)

IDA' AfDF AsDF FSO Totalt inbetalda bidrag (milj. dollar) 54628 60 711 1680 8 603 Sveriges samlade bidrag (milj. dollar) 1474 318 109 29 Sveriges bidragsandel (procent) 2,70 5,24 0,93 0,34 Sveriges röstandel (procent) 2,06 2,68 0,55 0,17

' Avser den 30juni 1989. Källa: Budgetpropositionen, Utrikesdepartementet, budgetåret 1991/92.

Storleken av det tecknade kapitalet i respektive utvecklingsbank och av bidragen till respektive utvecklingsfond avspeglar deras utlåningskapaci- tet.

Tabell 8:3. Utvecklingsbankernas och -fondernas utlåningsvolym (31 december 1989, milj. dollar)

Total utlåning to m Utlåning 31 december 1989 år 1989 IBRD 186662 15180' IDA 58 222' 5 522 IBRD/IDA 244884' 20 702' AfDB 9 473 1 865 AfDF 6 022 982 AfDB/AfDF 15 495 2 847 AsDB 19015 2 062 AsDF 9 581 1 363 AsDB/AsDF 28 596 3 623 IDB 30 1 13 2 235 FSO 10038 342 IDB/FSO 40151 2577

' Avser den 30juni 1990. Källa: Budgetpropositionen, Utrikesdepartementet, budgetåret 1991/92.

Regionalbankerna och -fonderna riktar sig till mottagarländer på olika utvecklingsnivå och med varierande kreditvärdighet. Olika grupperingssy- stem har upprättats med olika kategorier av låntagarländer med syfte att ge de fattigare länderna de mest fördelaktiga lånevillkoren. Interamerikanska utvecklingsbanken har på detta område kommit längst. Det tidiga 1970- talets strävan inom IDB att särskilt gynna fattiga låntagarländer komplet- terades senare med den långtgående målsättningen att minst 50 % av

bankens resurser skall inriktas på fattiga befolkningsgrupper. Det finns dock i alla regionalbanker en stark strävan att i första hand bistå lågin- komstländerna.

Utvecklingsbankernas och -fondernas totala utlåning fördelad på olika sektorer redovisas i tabell 8:4. Det framgår att utvecklingsfonderna har en klarare fattigdomsinriktad profil på sin utlåning. De har strävat efter att utlåningen i första hand skall gå till samhällssektorer där resurserna mera direkt kommer de fattigaste befolkningsgrupperna till godo. Detta har skett genom satsning på jordbruks- och landsbygdsutveckling samt socialt inrik- tade projekt inom utbildning, hälsovård, befolkning, stadsutveckling och vattenförsörjning. För en allsidig utveckling krävs emellertid även en satsning på ekonomisk och samhällelig infrastruktur såsom energi, trans- port, kommunikation och industri. Utvecklingsbankernas, utlåning har koncentrerats till dessa sektorer.

Flertalet u-länders starkt beskurna möjlighet till externfinansiering ge- nom upplåning på de internationella kapitalmarknaderna under 1980-talet har gett utvecklingsbankerna en vidgad roll. Från att tidigare nästan uteslutande ha varit inriktad på projektfinansiering har deras långivning delvis fått karaktär av betalningsbalansstöd kopplat till ekonomiska refor- mer och strukturanpassningsprogram. Dessa anpassningslån svarade un- der verksamhetsåret 1989/90 för drygt 25 % av AfDB/AfDFs utlåning, medan motsvarande andel i AsDB/AsDF begränsades till under 15 %. Fr.o.m. 1990 har även IDB börjat ge sektoranpassningslån. Denna utlåning sker under de två inledande åren i samarbete med Världsbanken.

Tabell 8:4. Fördelningen av de regionala utvecklingsbankernas och - fondernas ackumulerade utlåning på sektorer (31 december 1989, procent)

AfDB AfDF AsDB AsDF IDB/ FSO.

Jordbruk 23 36 19 49 22 Utbildning, - hälsovård 6 15 10 "9. 19 Transport 17 21 19 11 '_ 13 Offentliga nyttigheter' 26 17 32 21 ' 28 Industri 19 4 20 10 15 Ovrigt 9 7 — 3 Summa 100 100 100 100 100

' Avser vattenförsörjning, energi, telekommunikationer etc. Källa: Budgetpropositionen, Utrikesdepartementet, budgetåret 1991/92.

8.1.2. Regionalbankerna, Världsbanken och Sverige

Motiven för tillkomsten av regionalbankerna och de faktorer som bidragit till deras tillväxt får väsentligen sökas i politiska och ekonomiska händel- seförlopp i respektive region. IDBs tillkomst var delvis en reaktion på kommunismens framväxt i Latinamerika, där banken snart kom att bli den viktigaste komponenten i President Kennedys framstegsallians. Bildandet av Afrikabanken var i hög grad ett resultat av den snabba avkolonisations-

processen i Afrika i slutet av l950- och början av 1960-talet. Och Vietnam- krigets utveckling i mitten av 1960-talet torde ha bidragit till en ompröv- ning av den ursprungligen negativa amerikanska inställningen till en regio- nalbank för Asien.

I ekonomiskt hänseende kan tillkomsten av de tre regionalbankerna sägas vara både positivt och negativt relaterad till Världsbanken och dess verksamhet. Positivt i meningen att regionalbankerna sannolikt aldrig etablerats, om inte Världsbanken gått före som upplånare av finansiella resurser på kapitalmarknaderna för vidareutlåning till u-länderna. Nega- tivt i meningen att om låntagarländerna varit mer tillfredsställda med Världsbanken, hade intresset för att etablera nya regionalbanker varit mindre.

Andra faktorer får också anses ha medverkat. Bland annat den vanliga uppfattningen att ju fler källor för resursöverföringar, desto större totala flöden. Vidare den internationella mekanik som innebär att en institution i en region förr eller senare leder till upprättandet av liknande institutioner i andra regioner, samt inte minst u-ländernas beslutsamhet att söka nå större inflytande över det samlade internationella finanssystemet.

Medan regionalbankernas relationer med Världsbanken är intensiva, med både positiva och negativa förtecken, är regionalbankernas inbördes samarbete relativt svagt utvecklat. De formella relationerna inskränker sig till närvaro vid varandras årsmöten och de informella till personliga kontakter mellan tjänstemän. Förvånansvärt litet av systematiskt samar- bete existerar därutöver, särskilt med hänsyn till att de olika regionalban- kernas verksamhet och problem i många avseenden är mer närliggande inbördes än i förhållande till Världsbanken och till att inga konkurren- sproblem föreligger dem emellan.

Det huvudsakliga konkreta samarbetet under senare år mellan Världs- banken och regionalbankerna har rört olika samfinansieringar avseende främst Strukturanpassning.

Från Världsbankens sida betraktas, med viss generalisering, AfDB som en institution för resursmobilisering som kan utnyttjas för att fylla olika tinansieringsgap. Några mer kvalificerade bidrag från AfDB till problem- analys och utformning av lösningar tycks man inte förvänta sig. Det blir emellertid allt vanligare med gemensamma ”missions” och rutinmässigt sker nu kontakter på det lokala planet i låntagarländerna.

IDB har först nyligen givits mandat att bedriva egentlig anpassnings- långivning. I ett vidare perspektiv tycks Världsbanken främst ha intresse- rat sig för hur IDBs långivning från fall till fall skulle kunna passas in i Världsbankens planer för olika latinamerikanska låntagarländer.

Framförallt bland större låntagarländer finns det ett motstånd mot allt— för omfattande koordination mellan Världsbanken och regionalbankerna. I många av dessa länder ser man gärna att möjligheten att spela ut bankerna mot varandra hålls öppen. Strävanden i riktning mot strategisam- ordning och arbetsdelning ses ofta som ”gängbildning” från bankernas (och därmed industriländernas) sida. Flera exempel finns där låntagarlän- der uppdragit åt Världsbanken att genomföra förinvesteringsstudier, var-

efter projekt finansierats av en regionalbank, där låntagaren kunnat erhålla mer fördelaktiga finansiella villkor eller ”mjukare” policy-villkor.

Något förenklat skulle Världsbankens fördelar i förhållande till regional- bankerna kunna sägas ligga i dess längre erfarenhet och större resurser och kompetens, inte minst vad gäller utvecklingsekonomiska frågor. Dess relativa svaghet ligger framförallt i mindre närhet till låntagarnas politiska, ekonomiska och sociala verklighet samt svagare fältorganisation. Omvänt har de regionala bankerna en, åtminstone potentiell, fördel som regionala samarbetsorgan på både det politiska och ekonomiska området. Det kan göra ekonomiska reformprogram mer politiskt acceptabla eller minska friktionerna när känsliga nationella suveränitetsaspekter uppstår, t. ex. i samband med olika miljöprojekt.

Under 1980-talet växte en naturlig skiljelinje fram i det att Världsban- ken fokuserade mer på skuldkrisfrågor och övergripande policy-frågor på makro- och sektorplanet, medan regionalbankerna i huvudsak fortsatte sin inriktning på projektinvesteringar. Trots detta är Världsbankens projekt- långivning i varje region betydligt större än den totala långivningen från var och en av regionalbankerna. I många fall förekommer en överlappning av bankernas aktiviteter inom samma sektorer.

Detta är ett område som vore värt att närmare analyseras. Detsamma gäller frågan om regionalbankerna bör inrikta sig på långivning på projekt- och sektornivå. Det skulle betyda att makroekonomisk anpassningslångiv- ning, främst till större länder, även i fortsättningen huvudsakligen skulle handhas av Världsbanken och IMF. Detta borde i så fall förutsätta en ökad samordning mellan Världsbanken och de olika regionalbankerna.

Regionalbankerna kan också ha en utjämnande funktion mellan lånta- garländerna och de finansiellt starka och policymässigt dominerande Bret- ton Woods-institutionerna. Afrikabanken anses t.ex. ha spelat en viktig roll för att lösa upp de tidigare motsättningarna mellan Tanzania och Världsbanken/IMF. IDB har spelat en liknande roll vad gäller t.ex. Peru. Det kan finnas anledning att söka utveckla denna roll.

Det kan alltså finnas utrymme för ett närmare samarbete mellan utveck- lingsbankerna på vissa områden.

Kapitalandelar, inflytande

Den finansiella och legala strukturen i utvecklingsbankerna återspeglar svåra avvägningar mellan inflytande för de huvudsakliga finansiella bi- dragsgivarna och för låntagarländerna.

När det gäller kapitalandelar och röstinflytande i IDB är relationen mellan regio- nala och icke-regionala medlemmar 93:7 och mellan DAC- och icke- DAC-medlemmar 46:54. USA, som största enskilt medlemsland, har fortfarande 34.5 % av rösterna och för USA och de icke-regionala medlemmarna (dvs euro- péerna och Japan) är det relativa inflytandet 83:17. USA är således en mycket dominerande aktör i IDB.

Detta kan jämföras med situationen i AsDB, där relationen mellan de regionala och icke-regionala medlemmarna är 65:35 i röststyrka och relationen mellan DAC- och icke-DAC-länder är ungefär 40:60 när det gäller kapitalandelar och 45:55 när det gäller röstandelar. Aven i AsDB är ett av DAC—länderna, Japan, en mycket bety- dande aktör, med 15 % av kapitalandelarna och 12,5 % i röststyrka. USAs kapital- andel är lika stor som Japans.

l AfDB var intentionen att skapa en relation mellan icke-regionala och regionala medlemmar på 122. Svårigheterna för de regionala medlemmarna att betala sina kapitalandelar har emellertid under senare år förändrat denna relation, som nu uppgår till ca 2:13. 1 utvecklingsfonden (AfDF) är kapitalandelar och röststyrka dock jämnt fördelade mellan banken som institution och givarna som länder.

I alla de tre regionala utvecklingsbankerna speglar styrelsernas sammansättning ungefär ländernas röststyrka. l AsDB och IDB uppgår antalet styrelseplatser till tolv, med en relation i AsDB mellan regionala och icke-regionala medlemmar på 8:4 och mellan DAC— och icke-DAC-medlemmar på 6:6. 1 IDB är motsvarande relationer 10:2 och 4:8. 1 AfDB är styrelseplatsernas antal 18, med en relation mellan regionala och icke—regionala på 1216. dvs i praktiken samma 2:1-relation mellan icke-DAC- och DAC-länder som i IDB. l AfDF är styrelsemedlemmarnas antal tolv med en relation mellan DAC— och icke-DAC-länder på 6:6.

Man kan fråga sig i vad mån den fördelning av det formella inflytandet mellan länder och ländergrupper som återspeglas i ovan angivna siffror underlättar ansvarstagande och effektivitet i beslutsprocessen. Särskilt för IDB och AfDB anses denna inflytandefördelning vara en av orsakerna till svårigheterna att nå en gradvis anpassning av dessa bankers verksamhets- inriktning till förändrade förhållanden.

Regionalbankernas framtid beror under alla omständigheter på de kom- promisser som kan nås vad avser kontrollen över dem. Enligt vissa bedö- mare är FN-systemet alltför dominerat av u-länderna, Världsbanken alltför dominerad av industriländerna, medan inflytandet över regionalbankerna bygger på en mer välavvägd balans mellan i- och u-länder.

Dessa frågor om makt och inflytande över de multilaterala institution- erna har i många fall lett till motsättningar mellan olika länder och ländergrupper. Senast har IDB genomgått en förlamande maktstrid mellan främst de latinamerikanska länderna och USA, med djupgående negativa effekter på verksamheten. För IDB och AfDB kan problemen sägas bottna i den s.k. ”paradoxen”, dvs den inbyggda motsättning som ligger i att låntagarna, som har majoritetsinflytande i banken, samtidigt är ansvariga för utformningen av lånevillkoren.

I detta avseende råder en speciell situation för Afrikabanken i förhål- lande till de två andra regionala utvecklingsbankerna. För Asienbanken anser sig Japan ha ett speciellt ansvar. Ett liknande förhållande gäller för Interamerikanska banken, där USA anser sig ha en självklar ledarroll. Från tid till annan medför Japans och USAs initiativ och ståndpunkter i dessa banker motsättningar och öppen konflikt med övriga DAC-medlemmar. Ofta leder emellertid de båda ländernas speciella ansvarstaganden och initiativ till förbättringar av dessa bankers verksamhet.

En ytterligare aspekt av relationen mellan finansiering och iriflytande i utvecklingsbankerna, av intresse inte minst för svenskt vidkommande, är att det relativt begränsade inbetalda kapitalet är utslagsgivande för röstin- flytandet i dessa institutioner. De betydligt större bidragen till bankernas fonder påverkar däremot röststyrkan mycket litet.

I ljuset av svårigheterna att nå tillfredsställande påfyllnadsnivåer till fonderna under 1980-talet kan frågan om modifieringar av röstinflytandet komma att aktualiseras under 1990-talet. Den tanken har förts fram att ungefär samma vikt borde ges åt en inbetald dollar vare sig den går till bankernas ”hårda” eller ”mjuka” utlåningsfönster. En sådan förändring skulle dock behöva kombineras med ett arrangemang (t. ex. en ökning av

antalet fasta röster per land) som bevarade röstinflytandet för u-länderna, vilka bara i undantagsfall bidrar till påfyllnaderna i fonderna.

Sverige och regionalbankerna

Sveriges medlemskap i utvecklingsbankerna ger Sverige möjligheter till inflytande i internationella ekonomiska och finansiella frågor av vikt inte bara för u-länderna utan i viss mån också för vårt land. Utvecklingsban- kerna är att betrakta som instrument inom ramen för Sveriges allmänna relationer med u-länderna. De spelar en kompletterande roll i samarbetet med våra huvudmottagarländer.

Sverige har kommit att ikläda sig rollen av en jämförelsevis oegennyttig understödjare av det multilaterala systemet med en betydande grad av kontinuitet i sitt agerande. Liksom övriga nordiska länder har Sverige därvid dragit på erfarenheter från långvarigt och aktivt bilateralt utveck- lingssamarbete. Kontinuiteten i det nordiska agerandet har troligtvis lett till ett större inflytande i utvecklingsbankerna än som motsvarar de nor- diska ländernas röstmässiga tyngd.

Den nordiska samsynen i centrala utvecklingsfrågor har skapat en platt- form för gemensamt uppträdande i utvecklingsbankerna, vilket institutio- naliserats i olika former. Vid veckovisa telefonkonferenser behandlas kommande veckas dagordning i de olika bankerna och i flertalet fall utarbetas gemensamma nordiska instruktioner till den exekutivdirektör som representerar Norden. Mer djupgående diskussion av olika policyfrå- gor föregår bankernas årsmöten.

Generellt kan sägas att utvecklingsbankernas prioriteringar kommit att uppvisa ökad överensstämmelse med de svenska biståndspolitiska målen. Det gäller i synnerhet betoningen av fördelningsfrågor och utvecklingens sociala dimensioner. Det gäller också inriktningen på ökad jordbrukspro- duktion och säkrare matförsörjning inom ramen för olika landsbygdsut- vecklingsprogram. Under senare år har miljöfrågorna snabbt fått hög angelägenhetsgrad i utvecklingsbankerna.

De nordiska kapitalandelarna i utvecklingsbankerna och bidragen till fonderna absorberar ca 30 % av Danmarks och Finlands samt ca 40 % av Norges och Sveriges multilaterala biståndsbudget. Tillsammans har de fyra länderna ungefär 4 % av röststyrkan i IBRD och 4,5 % i IDA (där de står för 6 % av totala

bidrag), '

— 5,9 % av röststyrkan i AfDB och 7,1 % i AfDB (där de står för 14,6 % av bidragen), — 2,7 % av röststyrkan i AsDB och 2,9 % av bidragen till AsDF och — 0,43 % av röststyrkan i IDB och 0,83 % av bidragen till FSO.

Det nordiska deltagandet i Världsbanken och Afrikabanken är alltså substantiellt, i AsDB och IDB däremot mera marginellt.

Det marginella deltagandet i IDB och AsDB har givna skäl och har heller inte tidigare ifrågasatts. Senare års politiska och ekonomiska utveckling i delar av Latinamerika och Asien bör dock kunna aktualisera frågan om omfattningen av de svenska insatserna i dessa banker. Under 1990-talet

kommer IDBs utlåning till Nicaragua att återupptas. I Indo-Kina kan en återupptagen långivning av betydande omfattning bli aktuell från AsDB.

Från svensk (och nordisk) sida har den potential som ligger i vårt medlemsskap i regionalbankerna i ringa grad utnyttjats. Huvudorsakerna härtill får sökas i brist på handläggarkapacitet och därmed sammanhäng- ande brist på kunskap om dessa banker. Regionalbankerna kommer van- ligtvis i skuggan av Världsbanken. Det gäller särskilt under perioder då ingen svensk finns på exekutivdirektörskontoren. En aktivering av våra regionalbanksinsatser är emellertid på gång.

Även om Världsbanken av naturliga skäl dominerar vad gäller t.ex. policy-utveckling och ekonomiska ”makro”-kunskaper globalt och regio- nalt, bör regionalbankernas verksamhet inte underskattas. Deras kompa- rativa fördelar utgörs av deras större närhet till låntagarländerna med åtföljande större inblick i och förståelse för ländernas politiska, ekono- miska och sociala dynamik. Härvidlag kan regionalbankerna ofta spela en kompletterande roll i förhållande till Världsbanken. Genom att de betrak- tas som låntagarländernas ”egna” banker är i många fall lyhördheten större och förutsättningarna bättre för en förtroendefull policy-dialog. Det gäller särskilt ekonomiska frågeställningar med ut- och inrikespolitiska och so- ciala implikationer.

På områden som fattigdomsinriktning, miljö, kvinnofrågor och, i viss mån, mänskliga rättigheter och demokrati spelar regionalbankerna en inte oviktig policy-skapande roll i respektive region. Förutsättningar finns att föra in det nordiska tänkandet på dessa områden i regionalbankerna. Som i andra multilaterala institutioner kan övertygande argumentering i sakfrå- gor ge ett inflytande som är större än vad som följer av kapitalandelar och röststyrka. Även begränsade ökningar i svensk (och nordisk) aktivitet i regionalbankerna anses kunna ge märkbara resultat. Regionalbankerna är värdefulla också som potentiella källor för landinformation, både allmän- politiskt och biståndspolitiskt samt ur exportfrämjande synpunkt.

8.2. Interamerikanska utvecklingsbanken

Idén att upprätta en interamerikansk finansinstitution väcktes redan i slutet av 1800-talet för att stärka det ekonomiska samarbetet mellan Latinamerika och USA. Bildandet av Interamerikanska utvecklingsbanken (IDB) dröjde emellertid ända till 1959. Under mitten av 1970-talet utvid- gades bankens medlemskrets väsentligt. Härigenom förvandlades IDB från en pan-amerikansk biståndsorganisation, främst finansierad av USA, till en multilateral finans- och utvecklingsinstitution. Idag har IDB 44 medlemsländer, varav 25 låntagarländer i Latinamerika och Karibien, två icke-låntagarländer i regionen (USA och Kanada) samt 17 icke-regionala länder.

I beslut om långivningens inriktning har låntagarna formellt ett avgö- rande inflytande, vilket under senare år lett till motsättningar mellan främst de latinamerikanska länderna och USA. Som följd av detta infördes i samband med den sjunde kapitalpåfyllnaden en parallell röstmekanism i styrelsearbetet, vilken ger möjlighet att uppskjuta projekt och program som

är oacceptabla för de icke-låntagande medlemsländerna. Under senare år har de icke-regionala länderna drivit linjen att ett ökat inflytande för deras del (på bekostnad av USAs nuvarande röststyrka om ca 35 %) vore en naturlig och historiskt riktig avspegling av Latinamerikas och IDBs allt större ekonomiska samarbete med Europa och Japan.

IDB är den största av regionalbankerna. Från starten 1959 har IDB finansierat projekt och program till en total kostnad av drygt 120 miljarder dollar. Härav har banken bidragit med en tredjedel. Under 1980-talet har IDBs lånevolym i genomsnitt uppgått till ca 3 miljarder dollar årligen med en förväntad fördubbling under 1990-talet. För många länder i Latiname- rika, särskilt de fattigare, är IDB den största offentliga finansieringskällan.

Bankens utlåning har en relativt markerad fattigdoms- och, under senare år, miljöinriktning. Som tidigare nämnts har till IDB knutits en fond för utlåning på mycket fördelaktiga villkor, Särskilda Fonden (FSO). Likaså efter mönster från Världsbanken har inom IDBs ram tillskapats Interame- rikanska investeringsbolaget (Interamerican Investment Corporation, IIC) för medverkan till etablering av privata företag.

Sverige blev medlem i IDB 1976. Relationerna till banken präglades till en början av inrikespolitiska motsättningar om själva medlemskapets berättigande. Näringslivets upphandlingsintressen ställdes mot frågan om svensk medverkan i banken kunde betraktas som ett stöd till latinameri- kanska militärdiktaturer. Följden blev att Sveriges bidrag till banken finansierades över anslaget för exportfrämjande verksamhet. Sedan flerta- let militärdiktarurer fallit, övertogs de svenska IDB-insatserna 1990 av biståndsbudgeten.

Sverige ingår i en valgrupp med nio västeuropeiska länder, som repre- senterar en röststyrka på 3,7 %, varav 0,17 procentenheter faller på Sve- rige. Våra finansiella bidräg har därmed varit begränsade; sedan inträdet i banken har de uppgått till drygt 120 milj.kr.

Det var alltså handelspolitiska motiv som anfördes för svenskt medlem- skap i IDB. Enligt en undersökning 1988 hade över åren ett femtiotal svenska företag levererat varor och tjänster till IDB-projekt för ca 110 miljoner dollar. Svenska staten hade då samtidigt inbetalt nästan 19 miljoner dollar i medlemsavgifter till banken. De svenska bidragen till IDB får alltså anses ha givit god utdelning.

Vårt intresse av IDB är numera inte primärt handelspolitiskt utan snarare biståndspolitiskt. Det får därför anses naturligt att huvudmanna- skapet för IDB fr.o.m budgetåret 1990/91 övergått till UDs avdelning för internationellt utvecklingssamarbete och att medlemskapet i IDB finansi- eras över biståndsanslaget. IDBs politik att särskilt stödja fattiga befolk- ningsgrupper, en ekologiskt bärkraftig utveckling och kvinnornas ställning ligger väl i linje med målen för svensk biståndspolitik.

8.3. Asiatiska utvecklingsbanken

Tanken på en regional utvecklingsbank i Asien föddes i början av 1960- talet samtidigt som intresset för ökat regionalt samarbete förstärktes.

Uppfattningen förekom att den anglosaxiskt dominerande Världsbanken dittills missgynnat de asiatiska länderna. När Asiatiska utvecklingsbanken (AsDB) grundades 1966, kom den att få en uttalat asiatisk karaktär.

AsDB har idag 51 medlemsländer, varav 35 regionala och 16 icke- regionala. Av de regionala medlemmarna är 27 länder låntagarländer. Japan som största regionala medlemsland och traditionell innehavare av presidentskapet har ett mycket betydande inflytande i banken och försöker ytterligare stärka detta. De europeiska medlemsländerna har tidigare spe- lat en påtagligt passiv roll men har under senare år blivit mer aktiva och konstruktivt kritiska.

Den filosofi som präglat AsDB sen dess tillblivelse är att fungera ”som familjedoktor för låntagarländerna”. Grundinställningen är fortfarande att banken bör känna till och lära sig så mycket som möjligt om hälsan hos sina många patienter för att kunna hjälpa dem vid behov. Om patienten behöver hjälp av en specialist hänvisas till den stora stadsläkaren Världs- banken.

Sedan 1966, då den operativa verksamheten inleddes, har Asienbanken finansierat över 900 projekt och program till ett värde av över 28 miljarder dollar. Banken finansierar sin verksamhet med dels de ordinarie resur- serna, som lånas ut på marknadsvillkor, dels de särskilda fondresurserna från Asiatiska utvecklingsfonden (AsDF), som lånas ut på mycket fördel- aktiga villkor till de fattigaste medlemsländerna.

Bankens låneverksamhet har under senare år alltmer inriktats mot fattigdomsorienterade projekt och betydande framsteg har gjorts när det gäller att integrera miljöaspekter i projektverksamheten. Bankens insatser på kvinnoområdet har hittills varit begränsade men väntas öka under kommande år.

Sverige ingår i en valgrupp bestående av Kanada, Nederländerna och de nordiska länderna. Valgruppen har en sammanlagd röststyrka på 9,1 %. Den är den tredje största efter Japan och USA. Vid utgången av 1989 uppgick Sveriges sammanlagda bidrag till Asiatbanken till 131 miljoner dollar. Den svenska upphandlingen har utvecklats relativt väl, på senare år även på konsultsidan.

Den asiatiska utvecklingsbanken får bedömas som den mest solida och effektiva regionalbanken. Den präglas samtidigt av ett auktoritärt och toppstyrt tänkande, där senioritet och lojalitet värderas högt och ibland högre än kunskap och kompetens. Banken har anklagats för stel organisa- tion och brist på vision och intellektuell dynamik.

Motsättningar och kommunikationssvårigheter mellan Japan och USA har förekommit. Det får därför anses välkommet att de europeiska län- derna och Australien samt några u-länder börjat spela en mer aktiv roll i styrelsen.

Det kan finnas anledning överväga om inte det svenska stödet till och samarbetet med Asiatbanken bör öka från nuvarande blygsamma nivå (0,15 % av kapitalet och 0,93 % av fondresurserna). Detta skulle kunna ske dels genom en ökad insats/andel i Asiatiska utvecklingsfonden, dels genom ökad samfinansiering via SIDA och Beredningen för internationellt

tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) på områden där Sverige besitter goda kunskaper och expertis.

Det grundläggande motivet för större svenska satsningar i Asienbanken är dess ökade betydelse som utvecklingsorgan i regionen. Viktigt är också att det är en mycket välskött organisation, som nu i allt högre grad slagit in på en väg som ligger närmare de svenska biståndspolitiska målen än tidigare. Att bidra till denna positiva utveckling skulle ligga i linje med det ökade svenska intresset i regionen, både utvecklings- och handelspolitiskt. Samtidigt skulle detta bredda Sveriges egen relativt begränsade kunskap om och erfarenhet av regionen.

8.4. Afrikanska utvecklingsbanken

Den afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) är den minsta av utvecklings- bankerna, men den har den snabbaste kapitaltillväxten. Banken grundades 1963 med syfte att bidra till extern finansiering av ekonomisk och social utveckling i Afrika samt att stödja och effektivisera regionens egen resurs- mobilisering. Som komplement till bankens huvudsakligen kommersiella utlåning upprättades 1972 den afrikanska utvecklingsfonden (AfDF) och 1976 ”The Nigerian Trust Fund”. De båda lämnar krediter på förmånliga villkor till främst de fattigare länderna i regionen. Tillsammans bildar den afrikanska utvecklingsbanken, utvecklingsfonden och The Nigerian Trust Fund den s.k. Afrikanska bankgruppen.

Under de första 20 åren var Afrikabanken en rent afrikansk angelägen- het. Idag har alla självständiga afrikanska stater, med undantag för Syd- afrika, anslutit sig som medlemmar. Även icke-afrikanska stater, däribland industriländer som USA, Kanada, Japan och flertalet europeiska länder inklusive Sverige och övriga nordiska länder, har anslutit sig. Flera länder i Asien och Latinamerika är numera också medlemmar i banken. Totalt har nu banken och fonden 50 regionala och 25 icke-regionala medlemmar.

Sverige bildar tillsammans med övriga nordiska länder, Schweiz och Indien en valgrupp. Bankens löpande arbete sköts av en direktörsstyrelse med 18 direktörer, varav sex från icke-regionala länder. För bankens operativa och administrativa verksamhet svarar en stab på drygt tusen personer, varav flenalet vid högkvarteret i Abidjan i Elfenbenskusten. Staben leds av bankens president, som skall väljas från ett afrikanskt medlemsland.

Vid bankens fjärde allmänna kapitalökning 1987 tredubblades kapitalet till 19,5 miljarder dollar för femårsperioden 1987-1991. Vidare korn givar- länderna överens om bidrag till utvecklingsfonden som i reala termer innebar en 25-procentig ökning jämfört med den föregående påfyllnaden.

Denna mycket betydande kapitalförstärkning av bankens och fondens resurser har å ena sidan väsentligt stärkt bankgruppens möjligheter att stödja de afrikanska länderna i deras ansträngningar att återhämta sig från den ekonomiska och sociala kris som under lång tid rått i regionen. Å andra sidan har bankgruppen ställts inför stora och pressande problem att organisations- och policymässigt förvalta och utveckla sitt vidgade upp-

drag, inte minst med hänsyn till låntagarländernas interna ekonomiska svårigheter.

Inom ramen för överenskommelsen om den fjärde allmänna kapitalök- ningen i banken uppgår Sveriges kapitalandel till 1,45 %. För den sjätte påfyllnaden av Afrikanska utvecklingsfonden motsvarar det svenska bidra- get 4,5 %. Sveriges deltagande i Afrikanska utvecklingsbanken och fonden mätt i procentandelar är därmed högre än i övriga multilaterala utvecklings- banker.

Utvärdering

Som ett led i utrikesdepartementets granskning av internationella organi- sationer som erhåller betydande svenskt stöd över biståndsbudgeten utför- des 1989 en oberoende utvärdering av Afrikabankens verksamhet. Inom ramen för utvärderingen instruerades så gott som samtliga svenska ambas- sader i Afrika att inkomma med kommentarer om låntagarländernas syn på och relationer till Afrikabanken. Bakgrunden till utvärderingen var de problem som aktualiserats genom bankens mycket snabba tillväxt under senare år.

Utvärderingen, ”Banking on Africa. An evaluation of the African De- velopment Bank”, presenterades i januari 1990. Den har därefter officiellt översänts till Afrikabankens samtliga medlemsländer samt till bankled- ningen.

Utvärderingens genomgående tes och slutsats formuleras i korthet ut- ifrån de tre leden i namnet Afrikanska utvecklingsbanken: Mindre afri- kanskt politiserande och mer av bankmässighet skulle leda till större utvecklingseffekter. Det framhålls å andra sidan att det är svårt att peka ut någon annan panafrikansk institution som lyckats så väl som just Afrika- banken. I Afrika är AfDB ett ”center of excellence” och en källa till stolthet.

Inledningsvis uppmärksammar utvärderingen de afrikanska medlems- ländernas brist på engagerat ansvar för banken och problemet med den s.k. ”paradoxen”. Därmed avses den inbyggda motsättning som ligger i att låntagarna, som har ett majoritetsinflytande i banken, samtidigt är ansva- riga för utformningen av lånevillkoren.

Men även i-landsmedlemmarna kritiseras bl.a. för missriktad solidari- tet. Här hänvisas särskilt till de förhandlingar om bankens kapitalpåfyllnad som slutfördes 1987. De fördes under en tid då bilder på massvält och umbäranden i Afrika ständigt var i massmedias fokus. Det fanns därför ett mycket stort tryck på politikerna i industriländerna att göra något för Afrika och göra det snabbt. Resultatet blev att AfDB fick en kapitalpåfyll- nad på 200 %. Det var med stor marginal den största påfyllnad en utvecklingsbank någonsin fått. Men den baserades inte på en seriös bedöm— ning av bankens möjligheter att på ett effektivt sätt hantera ett så stort resurstillskott. Enligt utvärderingen är det just obalansen mellan bankens stora tillgång på finansiella resurser och bristande administrativa kapacitet som är ett av huvudproblemen.

Bankledningen kritiseras för att vilja göra allt för alla. Idag saknas klara

prioriteringar. Målen för verksamheten måste göras tydligare, resurserna måste koncentreras och systematisk kontroll och uppföljning införas. På personalsidan påtalas kapacitetsbrist och otillräcklig kompetens. Rekryte- ringen sker ofta på politiska grunder, banken är topptung och det är få som gör ”jobbet". Utvärderingen föreslår att en organisationsutredning tillsätts främst med sikte på att ändra bankens låga prioritering av den operativa verksamheten.

Bankens aktiviteter på miljöområdet bedöms positivt. Den nord- sydkonfrontation på detta område som uppstått i några andra liknande organisationer spåras inte i AfDB. Överhuvudtaget anses regionalban- kerna, just genom sin regionala karaktär, ha lättare att handha många miljöfrågor, eftersom känsliga suveränitetsfrågor inte behöver bli lika infekterade.

Jämfört med de övriga utvecklingsbankerna har AfDBs finansiella ställ— ning bedömts mer försiktigt av ledande kreditvärdighetsinstitut. En viss uppgradering har emellertid skett under de senaste åren. Dessa var främst resultatet av den stora kapitalökningen 1987, vilken uppfattades som en förtroendeförklaring från medlemsländernas sida. Utvärderingen hävdar dock att det inte går att automatiskt likställa AfDBs höga kreditvärdighet med finansiell stabilitet, särskilt som den stora kapitalökningen snarast bör uppfattas som ett politiskt betingat stöd för Afrika.

Även i ett ”värsta scenario” konkluderar emellertid utvärderingen att AfDB på kort- och medellång sikt knappast skulle behöva dra på i- landsmedlemmarnas garantikapital. På längre sikt, dvs. mot slutet av 1990-talet, anses tidpunkten och storleken på AfDBs nästa kapitalökning vara en central och påverkbar variabel för finansiell stabilitet. Samtidigt varnas för att kvaliteten på bankens låneportfölj starkt försämrats, även om låntagarländernas betalningseftersläpningar knappast ännu kan beteck- nas som kroniska. Det finns dock skäl att noga följa utvecklingen, särskilt som AfDB genom den stora kapitalökningen blir en snabbt växande finansiell aktör i Afrika.

Administrativa frågor och personalfrågor

Utvärderingen anser det särskilt viktigt att så långt möjligt komma till rätta med obalansen mellan bankens stora tillgång på finansiella resurser och

bristande administrativa kapacitet. Enligt utvärderingen gäller bristerna

på det administrativa området — den svaga ledningsfunktionen och det outvecklade samordningsansva- ret på landnivå, -— oklar beslutsordning och oklara avgränsningar mellan ansvarsområden samt

låg betoning av den operativa verksamheten.

Önskvärda organisationsförändringar bör enligt utvärderingen vara in- riktade på ökad prioritering av bankens operativa fältverksamhet genom omsorgsfullare projektval, bättre projektövervakning och systematisk åter- koppling av information om utfallet av projekten.

Ytterligare förändringar som utvärderingen efterlyser är stärkt lednings-

kontroll och införande av en programorienterad budgetprocess så att resurstillgången och planeringen bättre svarar mot uppställda programmål samt klargörande av ansvarsförhållanden och resultatansvar i banken. Vidare krävs en förbättrad landprogrammering, baserad på mer analytiska och problemorienterade landstudier, samt personalförstärkning för land- specifikt arbete m.m.

Utvärderingen föreslår att DAC-länderna begär att bankledningen be- ställer en konsultstudie av bankens organisation med tonvikt på konkreta resultat och faktiskt genomförande. En sådan utredning vill utvärderingen se som en process i flera steg och över en längre tid. Sannolikt bör olika arbetsgrupper med representation från olika avdelningar och nivåer i banken involveras.

Trots sin ansenliga personalstyrka lider Afrikabanken, enligt utvärde— ringen, av mycket uppenbara kapacitetsproblem. Men det anses inte vara totalt sett fler tjänstemän som i första hand behövs, utan andra och nya kunskapsprofiler. Medan de operativa projektavdelningarna lider stor brist på välutbildade specialister i form av tekniker, agronomer, ekonomer etc., har nyrekryteringen utifrån politiska utgångspunkter främst resulterat i att ett ökat antal ”generalister” knutits till banken. Detta har lett till en annan obalans, där kompetens främst återfinns på mellannivå och därunder. Ett allmänt intryck anses vidare vara att ju högre man kommer i bankhierar- kin, desto mer av ”politiska” utnämningar.

Följden är bl.a. att banken är topptung. Detta återspeglas i att biträdes- personalen (sekreterare, chaufförer, budbärare etc.) är oproportionerligt stor i förhållande till antalet handläggare.

Utvärderingen rekommenderar att kommande nyrekrytering till banken bör ske utifrån identifierade behov och kompetens. Mycket av den kompe- tensen finns i Afrika. I den mån så inte är fallet, fordras öppenhet för rekrytering från de icke-regionala medlemsländerna. Kompetens i dessa länder bör inte ersättas av icke-kompetens från de regionala länderna bara för att upprätthålla bankens ”afrikanska karaktär”. Jämfört med övriga regionala utvecklingsbanker är andelen anställda från de icke-regionala länderna anmärkningsvärt låg i Afrikabanken.

I nflytande— och styrelsefrågor

Afrikabanken skall söka tillfredsställa en mycket heterogen samling afri- kanska länder, vilkas motstridiga intressen härrör ur både språkliga, reli- giösa, kulturella, etniska, ekonomiska, sociala och politiska skillnader. Det är visserligen inte ovanligt att internationella organisationer tvingas balan- sera intressen och påtryckningar av skilda slag. I Afrikabanken, liksom i Interamerikanska utvecklingsbanken, uppträder dessa problem särskilt tydligt genom den s.k. ”paradoxen”, dvs. den motsättning som ligger i att låntagarna samtidigt är ansvariga för utformningen av lånevillkoren.

För att balansera låntagarnas majoritetsinflytande föreslås i utvärde- ringen att det i Afrikabanken, på samma sätt som nyligen i IDB, tillskapas en parallell röstmekanism i styrelsearbetet. Syftet skulle vara att konstruera en sorts "säkerhetsnät'”, som ger möjlighet att under viss tid uppskjuta

projekt och program liksom olika administrativa och finansiella ställnings- taganden som bedöms oacceptabla för de icke-regionala medlemmarna. Hade ett sådant säkerhetsnät funnits under de senaste åren, skulle, enligt utvärderingen, banken antagligen ha besparats ett antal tveksamma pro- jekt, som röstats igenom i styrelsen av de afrikanska länderna trots mot- stånd från de icke-regionala medlemmarna. Flera av dessa, ofta av karak- tären ”politiska prestigeprojekt”, anses ha accepterats av bankens presi- dent först efter påtryckningar från hög ort i de berörda låntagarländerna. Utvärderingen håller det därför inte för otroligt att även bankledningen skulle välkomna en parallell röstmekanism i styrelsearbetet som buffert mot påtryckningar. Mycket pekar på att vissa lån under de senaste åren skapat irritation även bland regionala medlemmar.

Enligt utvärderingen hyser styrelsen inte fullt förtroende för bankled- ningens förmåga att professionellt styra bankens verksamhet. Styrelsen har börjat insistera på att bli informerad före och inte efter viktiga händelser och beslut i banken. Den har ambitionen att fungera som något av ett granskningsorgan för att tillse att beslutade åtgärder verkligen genomdrivs. Medellånga, länderbaserade operativa program som täcker både policyfrå- gor, institutionella frågor och projekt- och programfrågor skulle på så sätt komma i fokus för styrelsens diskussioner, snarare än enskilda projekt eller frågor av mer tillfällig karaktär.

Bankens operativa verksamhet

En huvudfråga för banken är, enligt utvärderingen, hur en bättre projekt- kvalitet skall uppnås, eller kanske snarare en bättre balans mellan projekt- kvantitet och projektkvalitet. Detta är viktigt inte bara för att säkerställa att ökade resurser bidrar till utveckling i låneländerna, utan också för att på sikt upprätthålla bankens kreditvärdighet och finansiella stabilitet.

Noggrann projektidentifiering och val av projekt är fundamentalt för att förbättra kvaliteten på bankens projekt. Detta har också gång på gång framförts av framför allt DAC-länderna. Vad man krävt är bl.a. förbätt- rade interna arbetsrutiner för att mer effektivt utnyttja tillgängliga resurser. Bankens svaga planeringsmekanismer visar sig på många olika sätt. Så t. ex. lyckades banken bara genomföra en tredjedel av de projektidentifie- ringsresor som planerats under 1987.

Mer konkret har krav framförts på en mer systematisk uppbyggnad av bankens ”pipeline”. Stark kritik mot bankledningen har riktats från styrel- sen för att den verkliga låneportfölj som presenterats för styrelsen bara delvis är relaterad till låneprogrammet för samma period.

Banken har också avsevärda problem med genomförandefasen. Ur låne- ländernas synpunkt, så som den speglas i den enkät de svenska ambassa- derna företog, är detta bankens avgörande svaghet.

Nyligen utförde också ett DAC-land en undersökning av 30 slumpvis utvalda AfDF-projekt. Undersökningen visade på avsevärda fördröjningar i genomförandet av projekten, med en genomsnittlig kvot på 20 % mellan verkliga och planerade utbetalningar.

I alla andra utvecklingsbanker lägger bankledningen fram speciella årliga

rapporter till styrelsen om projekt under genomförande, eventuella för- dröjningar och dessas orsaker. Enligt utvärderingen finns skäl för AfDB att införa liknande rutiner.

Som ett led i den ökade betoningen av projektkvalitet måste en betydligt starkare roll ges åt bankens utvärderingsverksamhet.

Ett stort steg i den riktningen togs nyligen genom en utvärdering av 64 projekt genomförda under perioden 1982-1987. Där konstateras bl a vikten av sektorkun- nande för projektidentitiering samt betoning på projektdesign och projektförberedel- ser vad gäller tekniska, ekonomiska och administrativa komponenter. Av de utvär- derade projekten uppvisade 75 % otillräckliga förberedelser i dessa avseenden.

Svag institutionell och administrativ kapacitet i låntagarländerna har lett till återkommande problem vid genomförande av projekt. Förseningar av projekten har också varit en följd av låntagarnas oförmåga att uppfylla bankens olika villkor och procedurer, vilka knappast kan anses orimligt hårda eller oflexibla.

En lärdom är behovet att utveckla och formulera projekten så att de står i nivå med låntagarnas infrastrukturella utveckling, tekniska och Hnansiella kunskapsnivå och förutsättningar för adekvat underhåll. Ett nära förhållande konstateras mellan genomförbarhet och de allmänna ekonomiska förhållandena i låntagarländerna. Stor vikt tillmäts kompletterande investeringar för att bankens projekt skall fungera. Vidare påpekas vikten av låntagarnas fortsatta prioritering av projekten under och efter deras färdigställande. Otillräcklig övervakning av genomförandet noterades i alla de utvärderade projekten. Inte mindre än två tredjedelar av bankens 22 projekt inom jordbrukssektorn ansågs misslyckade.

Det bör samtidigt framhållas att flertalet av de utvärderade projekten planerades under 1970-talet, då den allmänna ekonomiska utvecklingen var relativt positiv, medan genomförandet av projekten skedde under 1980-talet under mycket svåra ekonomiska förutsättningar.

Den ovan refererade utvärderingen, som omfattade bara 64 projekt av totalt mer än 1000 utestående lån, bör enligt den svenska utvärderingen bilda utgångspunkt för ett systematiskt och långsiktigt uppbyggt utvärde- ringsprogram. Syftet skulle vara att generellt stärka bankens projektkvali- tet och att skapa ett bättre underlag för en mer systematisk policy-dialog med låntagarländerna. Om detta skall bli möjligt, krävs att banken finner former för återkoppling av utvärderingarnas resultat. Det är särskilt när det gäller genomförande av policy-riktlinjer, utvärderingsresultat etc. som banken befunnits ha stora svagheter.

Ett viktigt steg mot förstärkt landprogrammering för både projekt- och policy-baserade län har nyligen tagits genom upprättande av ”Economic Prospects and Country Programming Papers” (EPCP) för de olika lånelän- derna. De hittills framtagna dokumenten uppvisar dock många brister. Det är svårt att relatera förslagen om kommande låneprogram till den inle- dande analysen. Det saknas vidare beskrivningar av vad andra givare gör i landet och varför, liksom en analys av vad AfDB mot den bakgrunden bör prioritera. Problemorienteringen i dokumenten är outvecklad och självkri- tiken mot bankens tidigare insatser i landet saknas nästan helt. Beskrivning av ekonomiska utvecklingstrender synes mekaniskt övertagna från bl.a. Världsbanksdokument. Något systematiskt samarbete med Världsbanken i framtagningen av dokumenten sker emellertid inte. Analys av olika fördel- ningspolitiska frågeställningar inklusive de fattigare gruppernas situation saknas. Detsamma gäller miljöfrågor och frågor om kvinnornas situation.

Denna kritik bör enligt utvärderingen ses mot bakgrund av att endast en handfull ekonomer i banken tilldelats uppgiften att utarbeta landprogram för de 50 olika låntagarländerna. Att med den kapaciteten nå en tillfreds-

ställande kvalitet på landprogrammeringsdokumenten betecknar utvärde- ringen som en oöverstiglig uppgift.

De ovan angivna exemplen på bristerna i bankens projektidentifiering, projektgenomförande och utvärdering pekar enligt utvärderingen alla i samma riktning och visar sammantaget på den låga prioriteringen av den operativa verksamheten. Slutsatsen blir att dessa frågor bör ges hög prior— itet inom ramen för den av utvärderingen föreslagna organisationsöversy- nen.

Samarbetet med Världsbanken

Trots att två mer formella samarbetsavtal träffats mellan Världsbanken och AfDB, saknas, enligt utvärderingen, på många håll i båda institutionerna en genuin vilja till nära samarbete och det samarbete som förekommer har inte varit problemfritt.

Någon systematisk arbetsfördelning mellan de två bankerna tycks inte förekomma med följd att AfDB försöker spänna över hela fältet. En ganska allmän uppfattning är att regionalbankerna, inklusive AfDB, har vissa komparativa fördelar i projekt- och sektorlångivning. Världsbanken med sitt betydligt närmare samarbete med IMF, dess landkunnande och där- med sammanhängande koordinationsansvar är däremot bättre skickad att koncentrera sig på strukturella anpassningsfrågor på övergripande makro- och sektornivå. I de mindre afrikanska länderna kan det emellertid finnas en koordinerande roll för AfDB även på landnivå.

I samarbetet mellan Världsbanken och AfDB bör, enligt utvärderingen, en klarare arbetsfördelning eftersträvas också vad gäller vilka sektorer i ett låneland som respektive institution i första hand bör vara aktiv i, liksom vilka samarbetspartners i låneländerna de främst bör vidareutveckla kon- takterna med. Även vissa geografiska uppdelningar kan göras, där en av institutionerna tar huvudansvar för en eller flera regioner i ett land.

Utvärderingen gör bedömningen att relationerna mellan de båda ban- kerna kommer att utvecklas alltmer positivt i takt med att Afrikabanken bygger upp egen kompetens och erfarenhet av policybaserade lån. En viktig förutsättning är dock att AfDB snabbt ges möjlighet att personalmässigt öka sin kapacitet på de operativa områdena. Om så sker, förutser man i Världsbanken att AfDB inom några år kan ta egna initiativ till bl a anpassningslån och erbjuda Världsbanken att komma med som samfinan- siär. Först då kan förhållandet mellan de båda institutionerna komma att präglas av samarbete på mer jämställd grund.

Ett naturligt steg mot närmare samarbete vore enligt utvärderingen att ett program lades upp för kunskapsutbyte mellan bankerna. AfDB- ekonomer borde ges möjlighet att under kortare eller längre tid vistas vid Världsbankens Afrikaavdelning i Washington. De skulle då företrädesvis arbeta med samfinansieringsprojekt mellan bankerna. Omvänt borde eko- nomer från Världsbankens Afrikaavdelning komma till AfDB i Abidjan och arbeta med liknande uppgifter.

Afrikabanken är redan en av kontinentens främsta institutioner för utvecklingsfinansiering och den börjar även tala med viss auktoritet om

Afrikas utvecklingsproblem. Förutsättningarna att spela en ytterligare ökad roll som ”betrodd rådgivare” är att banken stärker sin analytiska kapacitet.

Miljöfrågor

Liksom i de övriga utvecklingsbankerna har miljöfrågorna i AfDB, efter en långsam start i mitten på 1970-talet, alltmer kommit i fokus. En operativ policy på miljöområdet antogs av banken 1982 och därefter har alltfler projekt granskats från deras eventuellt negativa inverkan på miljön. För närvarande granskas ca 75 % av projekten utifrån miljöaspekter. Fort- farande saknas dock resurser bl a för identifieringsmissioner i samband med miljökänsliga projekt, och de miljöansvariga i banken klagar över att de ofta dras in i projektcykeln på ett alltför sent stadium. En särskild miljöenhet inrättades 198 7. Med en stab på fyra experter ansvarar miljöen- heten för bankens aktiviteter på detta område, inklusive interna seminarier för övrig personal.

Även om mycket återstår är ett allmänt omdöme att banken gör relativt bra ifrån sig på miljöområdet. Den nord-sydkonfrontation som i vissa fall uppstått i andra liknande organisationer spåras inte i AfDB. Som tidigare framhållits finns anledning tro att AfDB, liksom övriga regionala utveck- lingsbanker, kan komma att få en växande komparativ fördel när det gäller att handha miljöfrågorna i den region där de arbetar.

Enligt utvärderingens uppfattning bör utrikesdepartementet närmare granska vilken roll regionalbankerna, inklusive AfDB, generellt bör kunna spela på miljöområdet bl.a. i förhållande till andra multilaterala organisa- tioner. På grundval av en sådan granskning bör vidare förutsättningarna för ökat svenskt stöd till och samarbete med regionalbankerna på miljöom- rådet prövas.

Kvinnor i utveckling

Kvinnofrågornas behandling i banken liknar i mycket behandlingen av miljöfrågorna. Från en trevande start i början av 1980-talet röner dessa frågor nu betydande uppmärksamhet. Ett positionspapper om kvinnofrå- gorna antogs av styrelsen 1988. Betoningen ligger på kvinnornas roll i utvecklingsprocessen från både jämlikhets- och produktivitetssynpunkt. Uppmärksamheten är främst inriktad på kvinnorna som producenter, beslutsfattare och inkomstskapare på landsbygden. I operativa termer avser banken att i projektförberedelserna söka identifiera kvinnor både som aktörer och mottagare av stödinsatser. Konsultationer och kontakter med olika kvinnogrupper i låntagarländerna kommer under hela projekt- cykeln att uppmuntras. Vidare avser man öka bankstabens medvetenhet i dessa frågor genom interna seminarier m m. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas kreditfrågornas betydelse för kvinnliga entreprenörer. En nyinrättad enhet för kvinnofrågor kommer att få ansvaret för att bankens policy omsätts i handling. Härvid väntas den databank om kvin- nofrågor i Afrika som AfDB nu är på väg att upprätta spela en viktig roll.

Än sålänge saknas ofta en bedömning av kvinnoaspekter i bankens olika förstudier. Intresset från många låntagarländer uppges vidare vara ganska svalt. Banken saknar öronmärkta resurser för att genomföra kvinnoprojekt och det är i sista hand låntagarna som bestämmer projektutformningen. Ett sätt att öka låntagarnas intresse för kvinnoorienterade projekt är således att lämna specialdestinerade bidrag till banken för stöd till denna typ av projekt. Enligt utvärderingen finns skäl att tro att AfDB kan komma att utvecklas till en drivande kraft och ett centrum för koordinering av kvinnofrågor i Afrika.

Det mycket aktiva nordiska agerandet på kvinnoområdet i olika multi- laterala sammanhang och då främst inom FN ärinte lika långtgående inom regionalbankerna. Samtidigt övergår nu kvinnofrågorna alltmer från en normgivande fas i form av FN-resolutioner m.m. till praktisk tillämpning i olika projekt och program.

Fattigdomsfrågor, basbehov och den sociala dimensionen

Någon explicit fattigdoms-policy har AfDB till skillnad från IDB och Världsbanken hittills inte etablerat. Bankledningens inställning till dessa frågor har uttryckts på följande sätt: ”AfDB är verksam på en kontinent där fattigdomen generellt är utbredd, vilket gör att bankens projekt och pro- gram, antingen direkt eller indirekt, positivt påverkar fattiga grupper. Det är därför knappast meningsfullt att ytterligare fokusera verksamheten på dessa grupper, särskilt med hänsyn till bankens begränsade kapacitet. I AfDst mandat finns vidare inga referenser till en sådan fokusering”.

Samtidigt framhåller utvärderingen att banken indirekt engagerar sig i fattigdomsfrågorna inom bl a hälso- och utbildningsområdet, där beton- ingen ligger på primärhälsovård, på grundutbildning och yrkesutbildning. Även bankens förstärkta inriktning på livsmedelsförsörjning och småbön- dernas situation i olika jordbruksprojekt berör viktiga fördelningsfrågor. Några utvärderingar av effekterna i ett fördelningsperspektiv har emeller- tid inte företagits och det synes oklart hur fattiga grupper påverkats av bankens projekt och program.

Mest aktiv har banken varit med avseende på den sociala dimensionen av den policybaserade långivningen. Banken deltar tillsammans med Världsbanken och UNDP i det ”Social Dimensions of Structural Adjust- ment (SDA) Program in Africa” som berördes i närmast föregående kapitel (7.2.4). Alla policybaserade lån som presenteras för styrelsen innehåller numera avsnitt om de sociala kostnader som är förenade med strukturom- vandlingsprocessen.

Bankledningens allmänt defensiva hållning till fattigdomsfrågorna synes delad av de regionala medlemsländerna. Utvärderingen rekommenderar att det genom olika ”impact”-studier bör klargöras vilken effekt bankens projekt och program har på fattigare grupper.

I februari 1991 fattades beslut om en sjätte påfyllnad av Afrikanska utvecklingsfonden. Påfyllnadsbeloppet uppgår till ca 3,5 miljarder dollar och möjliggör en utlåningsökning med ca 4-5 % i reala termer under perioden 1991—1993.

För att gå med på denna påfyllnad ställde givarländerna en rad krav, varav flera är i linje med de behov av förändringar som framhålls i den svenska utvärderingen. Åtgärder skall sålunda genomföras för att förbättra bankens projektförberedelser och lånekvalitet. Vidare införs en mekanism i styrelsen för att möjliggöra att projekt av otillfredsställande kvalitet på begäran av två exekutivdirektörer skall kunna uppskjutas i tre månader. Desutom skall bankledningen systematiskt informera styrelsen om kom- mande projekt för att möjliggöra en informell diskussion om behov av förändringar.

Vid fördelningen av fondens resurser skall ”performance” spela en viktig roll. Detta betyder att ett lands utvecklingspolitik skall ha direkt betydelse för hur mycket det får låna från fonden. God ”performance” definieras som en sund ekonomisk politik som främjar tillväxt och fattig- domsbegränsning och som är långsiktigt hållbar från bl.a. miljösynpunkt. Fattigdomsbegränsning har fastställts som ett huvudmål för fondens utlå- ning. Detta innebär att en ökad satsning skall ske på social utveckling, dvs. utbildning och hälsovård inkl. familjeplanering, och att särskild hänsyn skall tas till kvinnornas tillgång till sociala tjänster. Vidare skall de miljö- mässiga konsekvenserna av fondens utlåning ges ökad uppmärksamhet.

9. FNs utvecklingsprogram, UNDP

FNs utvecklingsprogram (United Nations Development Programme, UNDP) är FN-systemets centrala organ för finansiering och samordning av tekniskt bistånd. Projekten genomförs främst av FNs fackorgan (ILO, FAO, UNIDO m.fl.). UNDPs uppgift är att främja mottagarländernas utveckling genom olika former av kunskapsöverföring och förinvesterings- studier. Detta bistånd sker i huvudsak i form av expertrådgivning, stipen- dier, mindre utrustningsleveranser och konsulttjänster. Expertbiståndet dominerar. UNDP är ett av de mindre kända organen inom FN, trots att det är det största av alla FN-organen utanför Världsbanksgruppen och har en världsvid täckning.

Till UNDP är också knutna ett antal fonder, av vilka FNs kapitalutveck- lingsfond (United Nations Capital Development Fund, UNCDF) har självständig verksamhet och erhåller stora bidrag från Sverige. UNCDF behandlas i avsnitt 9.2. FNs befolkningfond (United Nations Population Fund, UNFPA) är en helt självständig organisation. Även inom UNFPA är Sverige en dominerande biståndsgivare. UNFPA tas upp i avsnitt 9.3.

FN bedriver ett omfattande arbete för jämställdhet. FNs utvecklings- fond för Kvinnor (United Nations Development Fund for Women, UNI- FEM) har etablerats för att främja kvinnoaspekter i den reguljära projekt- verksamheten. Med dessa frågor arbetar även en särskild enhet på UNDP, Division for Women in Development. Jämställdhetsarbetet behandlas i avsnitt 9.4.

I bilaga 9: 1 beskrivs kortfattat några fackorgan vilkas bistånd i huvudsak finansieras av UNDP och som inte tas upp i separata kapitel.

Kommitténs överväganden och slutsatser återfinns i kapitel 22.9.5.

9.1. UNDP 9.1.1 Bakgrund

FNs insatser på utvecklingsområdet går tillbaka till generalförsamlingens resolution nr 200 (111) av den 4 december 1948, som anslog pengar till och drog upp riktlinjerna för vad som kom att kallas FNs utvidgade program för tekniskt bistånd (United Nations Expanded Programme of Technical Assistance, EPTA). Principerna, som fortfarande består, var: — inriktning på tekniskt bistånd, dvs. expertis, stipendier, utbildning och informationsutbyte,

— samarbete med FNs fackorgan,

—— mottagarlandsorientering.

Medan resolutionen förutsåg att medel skulle anslås från FNs reguljära budget, föreslog den dåvarande generalsekreteraren i stället ett system med en finansiering av det utvidgade programmet genom frivilliga bidrag. Dessa fördelades sedan på de olika fackorganen och kom att i praktiken utgöra en förstärkning av deras reguljära verksamhet i u-länderna.

Inom EPTAs styrelse intog fackorganen också en dominerande roll, även om generalsekreteraren, ex officio, var dess ordförande. Gradvis skaffade sig emellertid medlemsländerna större inflytande över programmet.

I och med tillskapandet av den Särskilda fonden (Special Fund, SF) 1958 fick FNs utvecklingsverksamhet en samlad organisation med en klart etablerad politisk styrelse, vars medlemmar valdes av FNs ekonomiska och sociala råd (ECOSOC). Till styrelsen knöts en rådgivande panel, bestående av FNs generalsekreterare som ordförande, ordföranden i EPTA och chefen för Världsbanken/IBRD. Fackorganens företrädare inbjöds att delta enbart i behandlingen av projekt inom deras mandat. I övrigt begrän- sades fackorganens roll till genomförandet av projekten. Besluten om projekten lades direkt hos styrelsen.

År 1965 beslöt generalförsamlingen att slå samman Särskilda fonden och EPTA till FNs utvecklingsprogram, UNDP, under en gemensam politisk styrelse 'ioverning Council, och att ersätta den rådgivande panelen med ett fackorgansdominerat rådgivande organ under UNDPs administrator. De bägge fonderna med sina olika bestämmelser och procedurer kvarstod emellertid. Genom det nya rådgivande organet fick fackorganen ett instru- ment för att utöva inflytande inte bara på projekten och deras utformning utan också på valet av fackorgan för genomförandet av projekten och på tillsättandet av fältkontorschefer, ”resident representatives”, för UNDP. Med projektverksamheten i u-länderna som en allt större andel av fackor- ganens verksamhet och ekonomi blev_detta inflytande av allt större vikt.

Efter ett omfattande utredningsarbete i den s.k. kapacitetsstudien under ledning av Robert Jackson och åtföljande diskussioner i UNDPs styrelse och ECOSOC fattade generalförsamlingen 1970 beslut (den s.k. konsen- susresolutionen) om en omläggning och systematisering av FNs utvecklings- samarbete för att möta en förväntad expansion av biståndet under 1970- talet. Expansionsförväntningarna betingades bl.a. av den stora uppslut- ningen kring l-procentmålet, sådant det formulerats i generalförsamling- ens resolution om det andra utvecklingsårtiondet. Senast 1975 skulle detta mål vara uppnått. I resolutionen sattes 0,7 % av BNI som mål för det officiella biståndet och uttalades en målsättning om ökat bistånd via multilaterala kanaler, varför UNDPs resurser förväntades öka snabbt.

För att möjliggöra en rimlig programplanering behövdes preliminära planeringsramar för alla program, s.k. Indicative Planning Figures (IPF). Sådana ramar förutsatte en uppskattning av vilka resurser som skulle komma att bli tillgängliga under programperioden. Först därefter, och sedan medel avsatts för administration och omkostnader, kunde en beräk- ning och fördelning av medlen på landramar göras. De två stora frågorna inom UNDP, nämligen om bidragens storlek och programresursernas fördelning på länder och program, har alltsedan dess intagit en central roll i UNDP-styrelsens diskussioner inför varje ny programcykel/femårspe-

riod. Den struktur som nu etablerades innebar att UNDPs verksamhet skulle organiseras som ett trepartssamarbete mellan mottagarlandet, ge- nomförande organisation (oftast ett av FNs fackorgan) och UNDP. UNDP fastställde landramar (liknande det svenska bilaterala biståndets) och de andra två parterna skulle komma med förslag hur dessa landramar skulle utnyttjas.

I praktiken har samarbetet präglats av återkommande diskussioner om resursfördelningen mellan fackorganen. Delvis som en följd härav har fackorganen ofta sökt och erhållit ökande biståndsresurser för verksamhet i u-länderna direkt från givarländer. Dessa s.k. extrabudgetära resurser (multibi) tillsammans med de projekt som finansieras direkt via fackorga- nens reguljära budgetar överstiger idag de resurser som kanaliseras via UNDP. Samtidigt har UNDPs styrelse arbetat för att projekten i högre grad genomförs av mottagarländerna själva, dvs. utan medverkan av fackorganen.

I konsensusresolutionen ingick en begäran till UNDPs styrelse att lägga fram ett förslag till en stadga för programmet vid 1971 års generalförsam- ling. Detta visade sig vara betydligt svårare än förutsett i det ideologiskt laddade debattklimat som rådde i början på 1970-talet. Efter diskussion vid varje styrelsemöte fram till 1977 bordlades frågan på obestämd tid och har sedan inte tagits upp igen. UNDP arbetar alltså utan stöd av en samlad stadga. Dess målangivelser måste därför sökas i målbeskrivningarna för dess föregångare, Särskilda fonden och EPTA, liksom i de resolutioner av generalförsamlingen som behandlar internationella ekonomiska relationer och utvecklingsfrågor, speciellt resolutionerna om utvecklingsårtiondena.

Genomgående för resolutionerna om EPTA, Särskilda fonden och UNDP är att ändamålen för verksamheten är formulerade med inriktning på vilken typ av verksamhet som skall utföras och inte på resultat eller innehåll. Tekniskt bistånd och stöd skall helt enkelt ges till u-länderna i deras utvecklingsansträngningar.

9.1 .2 Verksamhet

UNDP har idag över 5 900 pågående projekt i 152 länder och territorier till ett totalt värde av ca 9 miljarder dollar. I dessa projekt arbetar över 9 000 internationella experter och volontärer och uppemot 30 000 lokalanställda personer, som tillhandahålls av mottagarländernas egna statsförvaltningar. Omkring 12 000 personer från u-länderna bedriver olika former av special- studier utomlands, finansierade av dessa projekt. UNDPs verksamhet spänner över nästan alla samhällssektorer. Fördelningen av resurserna framgår av nedanstående tabell.

Jordbruk, skog och fiske 22 Policy och planering 19 Industri 12 Transporter och kommunikationer 1 1 Naturresurser 10 Vetenskap och teknik 5 Arbetsmarknad 5 Hälso- och sjukvård 4 Utbildning 4 Humanitärt bistånd 3 Ovrig 4 Summa 100

Källa: Statistisk rapportering från UNDP.

I genomsnitt ligger varje projekts budget på omkring 1,5 miljoner dollar, varav ca hälften kommer från UNDP. Projekten har en genomsnittlig löptid på ungefär fyra och ett halvt år, vilket innebär att omkring 1 300 projekt färdigställs varje år och lika många nya kommer till. Projekten är nästan uteslutande i form av tekniskt bistånd, dvs. syftar till att bygga upp kunnande och institutioner inom u-länderna. UNDPs andel av projekt- kostnad .ia ges som gåva.

Projekten hålls samman på landnivå av de s.k. landprogrammen, vilka anger prioriteringsområdena för UNDP-biståndet i enlighet med landets egen utvecklingsplanering. Landprogrammen är oftast femåriga och följer UNDPs egen programmerings- och finansieringscykel, som sedan 1972 bygger på fasta femårsperioder.

UNDPs karaktär av universellt program innebär att alla länder som är medlemmar av FN eller dess fackorgan äger rätt till bistånd från UNDP. Detta betyder att länder som inte normalt räknas som u-länder kan stå som mottagare av UNDP-insatser. Kriterierna för bistånd är emellertid så utformade att de fattigaste länderna gynnas. 80 % av landprogramresur- serna är under den fjärde programperioden 1987-1991 reserverade för länder med en per capita-inkomst under 750 dollar. (Under nästa program- period kommer dessa länder att få 87 % av dessa resurser.) För närvarande delar 52 länder på dessa 80 % medan övriga 90 länder delar på de resterande 20 % eller skjuter till av egna resurser. Omfattningen av bistån- det till det enskilda landet påverkas också av befolkningens storlek.

Större delen av UNDPs verksamhet bedrivs på landnivå men omkring en femtedel av resurserna används för mellanstatliga projekt på regional, interregional eller global nivå. De globala projekten syftar ofta till att föra samman i' .itutioner inom länderna i gemensamma forsknings- och ut- vecklingsprojekt. De regionala projekten kan t. ex. gälla gemensamt utnytt- jande av naturresurser, som floder och andra vattentillgångar.

UNDPs budget uppgår till ca 1 miljard dollar per år. Ca 95 % av bidragen kommer från OECD-länderna, därav nära 30 % från de nordiska länderna. UNDPs finansiella bas har hela tiden varit smal: tio länder har stått för 80 % av bidragen. Medan UNDP i början vari hög grad beroende av USAs bidrag, som under perioden 1967 1971 uppgick till 38 % av de totala bidragen, har under senare år en betydande utjämning ägt rum i

fördelningen mellan dessa tio största bidragsgivare. Utvecklingen framgår av följande tabell.

Tabell 922. Bidragen till UNDP fördelade på givarländer (1967 — 1989, procent)

1967 1972 1977 1982 1987

— 71 — 76 — 81 86 89 USA 38 24 19 21 12 Sverige 9 l 1 10 7 9 Holland 4 8 10 8 8 Danmark 7 9 8 6 8 Västtyskland 5 7 8 7 8 Japan 2 4 5 8 8 Norge 3 4 6 7 8 Italien 2 1 1 4 7 Kanada 6 6 6 7 6 Storbritannien 7 7 7 4 4 Ovriga 1 8 19 20 21 22 Summa 100 100 100 100 100

Källa: Statistisk rapportering från UNDP.

Ungefär hälften av projektkostnaderna täcks av mottagarländerna själva i form av betalning för lokala kostnader, vilka inte inräknas i landramarna. På senare tid har de ekonomiskt bättre ställda u-länderna börjat bidra också till de externa kostnaderna, s.k. cost-sharing, för att kompensera sina minskande landramar.

9.1.3. Organisation och styrelse

UNDP har sitt sekretariat i New York men är i högre grad än något annat FN-organ decentraliserat med 113 fältkontor i lika många länder. Konto- ren skall arbeta så nära landets administration som möjligt under utform- ningen och genomförandet av landprogrammen.

UNDPs styrelse, Governing Council, har 48 medlemmar valda av ECO- SOC på tre år. Enligt praxis besätts 27 av platserna av u-länder, 17 av västliga givarländer och fyra av vad som tidigare benämndes socialistiska i-länder. U-länderna har således majoritet i styrelsen. Besluten fattas ändå enbart genom konsensus, även om några formella hinder för omröstning inte finns.

Styrelsen är UNDPs högsta beslutande organ, som måste godkänna varje landprogram. Även'de globala projekten måste godkännas av styrel- sen, medan projekt som faller inom ramen för landprogrammen eller de regionala och interregionala programmen kan godkännas av UNDPs ad- ministrator, som är ansvarig för den löpande verksamheten.

UNDPs centrala ledning är organiserad på fyra regionala byråer (Afrika; Asien och Stilla Havet; Latinamerika och Karibien; Arabstaterna och Europa), vilka är ansvariga för programverksamheten. Vidare finns sär- skilda byråer för finansiella och administrativa frågor samt ett kontor för projekttjänster. En särskild avdelning under administratorn har hand om de globala och interregionala projekten. Direkt under administratorn finns

också FNs utvecklingsfond för kvinnor, UNIFEM, och en särskild enhet för tekniskt samarbete mellan utvecklingsländer (Technical Co-operation among Developing Countries, TCDC).

UNDPs fältkontor leds av en fältkontorschef, ”resident representative”, som normalt också ansvarar för FNs samlade verksamhet i landet och då kallas för FNs lokale samordnare, ”resident coordinator”.

Fältkontorets främsta uppgift är att övervaka och stödja programarbe- tet, i första hand genom att bistå landets myndigheter med programformu- lering och projektidentifiering men också i fråga om administrationen vid projektgenomförandet. Speciellt i de minst utvecklade länderna utgör hanteringen av administrativa problem i samband med genomförandet en dominerande del av verksamheten. UNDP-kontoret betjänar också i detta avseende FN-systemet i dess helhet. FNs informationscenter (United Na- tions Information Center, UNIC) är oftast samlokaliserat med UNDP och därmed fungerar UNDP-kontoret som inofficiell FN-representation i lan- det.

Under årens lopp har ett antal nya finansieringskällor och program tillkommit eller tillskapats av generalförsamlingen, vilka av praktiska och ekonomiska skäl har placerats under UNDPs styrelse. Av dessa behandlas UNCDF, UNIFEM och UNFPA i det följande. Andra fonder under UNDP är: -— MUL-fonden, eller fonden för särskilda åtgärder för de Minst Ut- vecklade Länderna. Medlen som influtit har av UNDP i huvudsak fördelats mellan dessa länder i proportion till deras landramar. Numera används MUL-medlen också för att finansiera särskilda aktiviteter, inriktade specifikt på ifrågavarande länders problem. I takt med att UNDPs reguljära resurser i allt större utsträckning kanaliseras till de fattigaste u-länderna har bidragen till MUL-fonden minskat. Det är möjligt att fonden helt kommer att upphöra. — Sudano-Sahelkontoret, som upprättades i mitten av 1970-talet som ett organ för att stödja en sammanslutning av stater i Sahel-området, dvs. södra Sahara och närliggande områden, när det gäller bekämpning av ökenutbredningen. Särskilt framgångsrika har dess vägbyggnadspro— gram inom de svårast drabbade områdena varit. FNs Volontärprogram, som används för att finansiera delar av kostna- derna för volontärer från u-länder. FNs fond för Vetenskap och Teknologi.

— FNs naturresursfond.

9.1.4. Sverige och UNDP

Det svenska stödet till UNDP och dess verksamhet har traditionellt varit utomordentligt starkt. Bidraget till UNDP för budgetåret 1990/91 uppgår till 770 milj.kr, varav 625 milj.kr som ordinarie bidrag, 65 milj.kr till MUL-fonden, 25 milj.kr till Sahelkontoret och 55 milj.kr till Kapitalut- vecklingsfonden. Till detta kommer 125 milj.kr till UNFPA. Sedan 1967

har Sveriges totala bidrag till UNDP uppgått till ca 6,5 miljarder kr, eller omkring 1,1 miljarder dollar, vilket ger Sverige platsen som näst största bidragsgivare efter USA.

Att det svenska stödet till multilateralt utvecklingssamarbete i så hög grad kanaliserats genom UNDP har flera orsaker. Dels kan man se det som ett stöd till FN, eftersom Sverige har ett intresse av ett starkt FN, dels beror det på att UNDP gör långsiktiga åtaganden gentemot mottagarländerna och ger rent gåvobistånd huvudsakligen till de fattigaste u-länderna. Des- sutom motiveras stödet av UNDPs ställning som centralt finansieringsor- gan för det tekniska biståndet. UNDP har därmed ansetts ha goda möjlig- heter att förbättra samordningen av FNs biståndsverksamhet.

Samtidigt har Sverige konsekvent stött landprogrammeringen som mo- dell för utvecklingssamarbetet med det inflytande som detta ger mottagar- landet när det gäller prioriteringar. Landprogrammeringen infördes inom UNDP och dess föregångare med starkt stöd från svensk sida och har alltid ansetts vara ett viktigt element för att markera målsättningen att främja ekonomisk och politisk självständighet. Den sätter också mottagarländer- nas skiftande behov i centrum och inte givarnas intressen. UNDPs land- programmering kom också att stå modell för utformningen av de svenska bilaterala landprogrammen.

UNDP-biståndets ökade koncentration på de fattigaste länderna har delvis tillkommit genom aktiv påverkan från svensk sida, oftast i samver- kan med de övriga nordiska länderna. Sverige har också starkt stött försöken att få medelinkomstländerna att utnyttja UNDPs tjänster mot ersättning i stället för som gåva.

Genom sin ställning som en av de två största bidragsgivarna till UNDP har Sverige som regel varit representerat i UNDPs styrelse. Sverige har där mestadels agerat gemensamt med de övriga nordiska länderna och ofta intagit en medlarroll mellan u-lands- och i-landsintressen. Kvinno- och miljöfrågor har också drivits med stor emfas från svensk och nordisk sida.

Stödet för landprogrammeringen som idé har inte hindrat Sverige från att aktivt medverka i de reformer och försök till reformer som företagits. Sverige och svenska idéer om biståndets uppläggning influerade den s.k. kapacitetsstudien 1968-1970, som låg till grund för konsensus-resolutionen 1970. Denna gav UNDP sin nuvarande utformning, grundad på treparts- samverkan och landprogrammering.

Modellen med UNDP som finansiär och samordnare av hela FN- systemets tekniska bistånd har aldrig fungerat. UNDP fick inte de inkoms- ter som skulle ha varit nödvändiga. Sverige har därför aktivt medverkat också i senare reformförsök, såväl i slutet av 1970-talet som flera gånger under 1980-talet. Generalförsamlingens beslut hösten 1977 att inrätta en samordningsfunktion på fältet (”resident coordinator”) var ett direkt svar på den ökade splittringen i FNs fältrepresentation. Åtgärden har emellertid haft begränsad framgång och systemets oförmåga till samordning har säkerligen varit en bidragande orsak till de krav på en omdefiniering av trepartssamverkan som nu är aktuella. Därvid avser man att föra över ansvaret för projektgenomförandet till mottagarlandet, vilket är det förfa- rande som de multilaterala utvecklingsbankerna tillämpar. UNDPs upp-

gift blir, förutom finansiärens, att stödja u-länderna härvidlag. Fackorga- nens roll skall därmed inriktas på att tillhandahålla specialistkompetens och rådgivning. Denna systemförändring är nu på väg att genomföras efter flera beslut inom UNDPs styrelse, vilka markerar strävan mot genomfö- rande av projekten i nationell regi. Sverige och de nordiska länderna har stött denna utveckling.

Under 1980-talets första del medverkade Sverige aktivt i försöken att reformera finansieringen av UNDP. Syftet var att få till stånd förhand- lingar mellan givarländerna om flerårsåtaganden, som skulle säkra under- laget för UNDPs programmering. Samtidigt sökte man modifiera styrelsen genom inrättandet av en programkommitté, som skulle möjliggöra en bättre information om och genomlysning av UNDPs verksamhet. Försla- gen föll emellertid, trots omfattande insatser från flera stora givarländer under perioden 1982 —- 1984, på såväl ointresse från vissa givarländers sida som motstånd från mottagarländerna mot att diskutera sina utvecklingsan- strängningar offentligt.

Från och med 1984 års styrelsemöte har emellertid styrelsen arbetat med en särskild kommitté (där samtliga styrelsemedlemmar ingår) som disku- terat landprogrammen. Dessutom fanns mellan 1985 och 1990 en arbets- grupp, där styrelsens medlemmar diskuterade UNDP-frågor mellan styrel- semötena, dock utan att fatta några beslut. Dessa båda organ har fr.o.m. 1991 ersatts av en programkommitté som skall diskutera landprogram och andra programfrågor. De svenska önskemålen har därför delvis tillgodo- setts. Det har givit ökade möjligheter för Sverige och övriga länder att föra fram synpunkter på programmens utformning och inriktning.

9.1.5. UNDP — problem och möjligheter

Någon grundläggande översyn av FNs utvecklingsprogram har egentligen inte ägt rum sedan kapacitetsstudien och konsensus-beslutet år 1970. Omstruktureringen av FN-systemets ekonomiska och sociala sektorer, som beslutades 1977, lämnade UNDP i stort sett oförändrat. De försök som i samband med en resurskris 1981 —1982 gjordes att reformera finansiering och styrning föll på u-ländernas motstånd mot åtgärder som skulle kunnat leda till ett ifrågasättande av deras ekonomisk-politiska prioriteringar och som kanske också skulle ha försvagat deras formella ställning i styrelsen. Givarländerna å sin sida var ovilliga att göra långsiktiga utfästelser om finansieringen utan ökad insyn i och kontroll av verksamheten. De diskus- sioner om FN-biståndets roll och framtida utformning som inletts i UNDP och FNs generalförsamling vid decennieskiftet 1989-1990 kan kanske leda till en ny struktur och nya roller för UNDP och fackorganen.

UNDPs ställning som centralt finansieringsorgan för FNs tekniska bi- stånd har under 1970- och 1980-talen urholkats. Dels har det skett genom en väsentlig ökning av fackorganens egen bistånds- och rådgivningsverk- samhet, finansierad huvudsakligen med bilaterala medel, s.k. multibi- bistånd. Dels har det tekniska biståndet från Världsbanken och de regio- nala utvecklingsbankerna, vilka har fördelen av en direkt koppling till finansiellt bistånd, ökat kraftigt. Världsbanken har både byggt upp en egen

kapacitet på ett antal områden och anlitat sektorexpertis från FNs fackor- gan i de fall där dessa har befunnits konkurrenskraftiga. Genom sina resurser och sitt kunnande har därför Världsbanken och regionalbankerna idag ofta en starkare ställning som utvecklingsorgan än FN-systemet, som inte förmått övertyga givarkretsen om sitt värde och sin effektivitet på detta område. En grundläggande översyn av uppläggningen av FNs utvecklingsverksamhet förefaller påkallad. Risken är annars att "utflytt- ningen av arbetsuppgifter” kan komma att fortsätta och så småningom lämna FN utanför det huvudsakliga utvecklingssamarbetet.

Resursfrågan

1 reala termer har UNDP-programmet under 1970 och 1980-talen minskat. Resursproblemet skall ställas mot det faktum att själva utgångspunkten för konsensus-beslutet 1970 var att bygga en organisation för att klara en förväntad expansion av det offentliga utvecklingsbiståndet. Detta var i sin tur baserat på det andra utvecklingsårtiondets målsättning om en procent av BNP för resursöverföringar till u-länderna. Därför gavs UNDP en struktur där de förväntade resurserna redan hade delats ut i form av länderramar och programmerats. På så sätt skulle man undvika ständiga strider om fördelningen av pengarna mellan olika länder eller grupper av länder. Eftersom man trodde sig stå inför en expansionsperiod, var det också lättare att komma överens om fördelningen. Ökningen gjorde det möjligt att införa den s.k. golv-principen: inget lands landram skulle minskas från en programcykel till nästa. Omfördelning kunde bara ske genom omallokering av ökningen.

Till skillnad från den utförliga överenskommelsen på utgiftssidan gavs intäktssidan en mycket lös utformning: bidragen skulle vara frivilliga, vara årliga och lämnas i av givarlandet valdvaluta (så länge den kunde anses användbar för UNDP). Denna brist på symmetri i hanteringen av inkoms- ter och utgifter ledde till en finansiell kris redan 1974-1975, när program- meringen fortsatte enligt planerna, medan bidragen minskade till följd av oljekrisen. Sedan dess har UNDP lärt sig att hantera likviditeten genom försiktig planering, men programmeringen har blivit en årligen återkom- mande rutin i stället för en långsiktig, väl planerad process, som det var tänkt. Samtidigt har landramarna låst möjligheterna till koncentration av resurserna och meningsfulla större satsningar i MUL-länderna.

Ett kvarstående problem för UNDP är att dess inkomster fastställs för ett år i taget av parlament runt om i världen. Själv gör UNDP i praktiken flerårsutfästelser gentemot mottagarna. För att få någon ordning på plane- ringen har programcyklarna femårsplanerna tillkommit. Styrelsen försöker på förhand göra en bedömning av hur stora resurser UNDP bör kunna räkna med under en given femårsperiod och beslutar hur medlen skall fördelas. Behovet av mer långsiktig finansiering delar UNDP med andra FN-organ. Möjligheterna att skapa nya finansieringsmodeller inom FN diskuteras vidare i kapitel 19.

Styrningen

UNDP är en organisation med en politisk styrelse som formellt domineras av u-länderna med en majoritet av rösterna, men reellt av de givarländer av vilkas bidrag organisationen är helt beroende. Utvecklingsfrågor disku- teras sällan i styrelsen, eftersom i- och u-länder har olika åsikter om hur detta skulle påverka landprogrammeringen. I stället koncentreras styrelse- mötena på resurs- och procedurfrågor, eller på generella, globala frågor, som sällan låter sig omsättas i praktisk handling. Den naturliga lösningen på detta styrproblem - att inrätta en funktionellt orienterad exekutivsty- relse, som kan fungera som en verksledning — har avvisats av u-länderna. De ser sådana idéer som orättmätiga försök från i-ländernas sida att lägga sig i landprogrammens innehåll. UNDPs administrator får därför ingen substantiell ledning från sin styrelse.

Genom att initiativet till projektverksamheten lagts på de andra par- terna i trepartssamarbetet återstår oftast endast för UNDPs styrelse att godkänna finansieringen av dessa program. Någon egen utvecklingspolitisk profil kan UNDP under sådana förhållanden inte utveckla.

Möjligheterna

UNDP har en betydande potential som utvecklingsorgan genom sin ställ- ning som centralpunkt för FNs biståndsverksamhet med tillgång till FN- systemets och alla dess medlemmars kunnande och forsknings— och utbild- ningsresurser. UNDP bör därför kunna anlägga en helhetssyn på ett lands utvecklingsproblem. Genom sin fältkontorsorganisation har UNDP perso- nal och kunnande med vidare och längre erfarenhet av utvecklingsarbete än andra FN-organ.

Som ovan framhållits är problemet att UNDP i sin nuvarande form inte kan styra sina resurser som ett sammanhängande program utan bara som en organisation i samverkan med andra. UNDP förmår därför inte utnyttja systemets alla resurser på ett effektivt sätt. Resurserna är låsta och beslut- sordningen är sådan att riktlinjer för verksamheten inte kan ges.

Diskussionen av reformer inom UNDP har dock påbörjats. I sin årsrap- port om mänsklig utveckling (Human Development Report, HDR) enga- gerar sig organisationen också på ett nytt sätt i den utvecklingspolitiska debatten. Där reses frågan om syftet med det tekniska biståndet och diskuteras möjligheter att mäta mänsklig välfärd utanför de strikt ekono- miska ramarna. Syftet med den därmed initierade diskussionen är att UNDP skall kunna formulera en sammanhållen utvecklingspolitik och ange målen för denna. En ökad fokusering på innehållet i biståndet kan också ha som sidoeffekt att man minskar landprogrammets betydelse som planeringsinstrument. Därmed kan utvecklingspolitiskt välmotiverade in- satser komma till stånd, även om de tillfälligt överskrider landramen. Den trepartssamverkan som UNDP-konstruktionen hittills byggt på har börjat ifrågasättas. Det nyligen fattade beslutet att ge mottagarländerna större ansvar för projekten innebär ett steg i denna riktning.

Reformer av UNDP berör också andra organisationer, som fackorganen och andra delar av FN-systemet. Dessa frågor behandlas därför i ett sammanhang i kapitel 19.

9.2. FNs kapitalutvecklingsfond, UNCDF

Av de olika program och fonder under UNDP som under årens lopp tillkommit för att finansiera olika typer av projekt är FNs kapitalutveck- lingsfond (UNCDF) den viktigaste.

UNCDF bildades 1966 för att bistå u-länderna med kapital i form av gåvor eller räntefria lån. Fonden skulle utrustas med en exekutivstyrelse om 24 medlemmar med lika fördelning mellan u-länder och givarländer.

Med de begränsade resurser som ställts till fondens förfogande har det aldrig funnits anledning att ge full effekt åt fondens stadgar. Ansvaret för fonden har i stället anförtrotts UNDPs styrelse. Denna har beslutat att använda fondens resurser i första hand för småskaligt kapitalbistånd till förmån för de fattigaste länderna.

Enligt riktlinjerna skall fonden bidra till dessa länders utvecklingsan- strängningar genom att som komplement till befintliga resurser lämna gåvobistånd eller långfristiga lån till ingen eller låg ränta. Syftet är att hjälpa dessa länder att skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt anpas- sad till deras egna möjligheter och behov. Härmed avses i första hand en förstärkning av resp. lands ekonomiska och sociala infrastruktur, i synner- het på områden som landsbygdsutveckling och småskalig industri.

De projekt som kommer i fråga för UNCDF-finansiering underkastas en noggrann prövning i samråd med UNDPs styrelse och myndigheterna i berörda länder. Projekten har en budget på 0,2-5 miljoner dollar och är därmed mindre än de som normalt finansieras av multilaterala finansinsti- tutioner. UNCDF är vidare inriktad främst på projekt som kan genomfö- ras med material som kan upphandlas lokalt och med största möjliga medverkan av lokalbefolkningen. Härigenom främjas spridningseffekten av dessa projekt samt möjligheterna till utbyggnad i större skala.

UNCDF koncentrerar sig sålunda på småskaliga projekt inom jordbruk och industri (produktion av baslivsmedel och jordbruksredskap), ekonom- isk infrastruktur (tillfartsvägar, bevattning, energiutvinning) och social service (vattenförsörjning, primärhälsovård, utbildning och bostäder till låg kostnad). Inriktningen är att tillgodose basbehoven hos de av projekten berörda samt på att dessa deltar i urval, utformning och genomförande av projekten.

Fonden anses spela en unik roll inom biståndsarbetet genom att den kompletterar UNDPs tekniska bistånd med småskaliga projekt på områ- den som UNDP redan bedömt som angelägna. Det är vidare möjligt för UNCDF att åta sig små udda projekt som av olika anledningar inte kunnat inrymmas i större projekt. Ibland kan det röra sig om en serie projekt som sinsemellan stöder varandra i en viss region.

Vid konferensen om de minst utvecklade länderna i Paris 1981 bestäm- des att UNCDF skulle bli en av de huvudsakliga kanalerna för det förut- sedda ökade biståndet till de minst utvecklade länderna, MUL-länderna. Denna ökning uteblev emellertid och UNDCF har därför inte fått möjlig- het att spela sin avsedda roll när det gäller att bistå dessa länder i deras utvecklingsansträngningar.

I stället för den förutsedda ökningen fick UNCDF vidkännas en minsk-

ning med ca en tredjedel av bidragen mellan åren 1981 (32 milj. dollar) och 1985 (21 milj. dollar). Därefter har bidragen åter ökat och uppgick 1989 till 38 miljoner dollar.

UNCDF stöds fortfarande i första hand av små givarländer. De nordiska länderna svarade för hälften av UNCDFs totala resurser år 1989. Det svenska bidraget har också ökat under de senaste fem åren och uppgick 1990 till drygt 9 miljoner dollar. Sverige 'är fondens största bidragsgivare (21 % 1989), följt av Nederländerna (16 %). Därmed är kapitalutvecklings- fonden den institution som näst Internationella handelscentret, ITC, får den största andelen av sina bidrag från Sverige. USA bidrog år 1989 med endast 1,5 miljoner dollar, Japan med 1 miljon dollar, medan Storbritan- nien inte lämnade något bidrag.

UNCDF har goda förutsättningar att expandera sin verksamhet under 1990-talet. Man har vunnit bred erfarenhet från en rad framgångsrika projekt, vilket givit organisationen god renommé. UNCDF har identifierat ett stort antal nya projekt, som kan genomföras så snart medel flyter in. För 1991 förutser UNCDF att projekt för 65-70 miljoner dollar kan genomfö- ras och man siktar på en volym på 100 miljoner dollar årligen från 1992.

Bidragen till UNCDF från de elva största bidragsgivarna 1982-1989 framgår av följande tabell (milj. dollar):

Tabell 9:3. Bidrag till UNCDF fördelade på givarland (1982 1989, milj. dollar och procent)

1982 1986 1988' 1989' 1989(%)

Sverige 4,8 5,7 7,1 8,1 21

milj.kr, 32,0 40,0 45,0 50,0 —- Nederländerna 5,4 4,7 6,4 6,3 16 Italien 1,8 2,7 3,8 4,5 12 Danmark 1,7 3,0 4,2 4,3 11 Norge 4,8 3,9 4,4 4,2 11 Schweiz 2,7 2,7 3,2 3,3 9 Finland 0,5 1,3 3,2 3,1 8 USA 2,0 0,9 1,0 1,5 4 Japan 1,0 1,0 1,0 1,0 2 Belgien — 0,4 0,9 0,9 2 Frankrike — 0,3 0,6 0,6 2 Ovriga 1,2 0,4 0,3 1,0 2 Summa 25,9 27,0 36,1 38,2 100 ' Beräknade belopp Källa: Statistisk rapportering från UNCDF.

9.3. FNs befolkningfond, UNFPA

Efter beslut av generalförsamlingen inrättades år 1967 en särskild fond för FN 5 insatser på befolkningsområdet, FNs befolkningsfond (UNFPA). Fon- dens funktion är i huvudsak finansiell och rådgivande men den har sedan 1969 även en viss operativ verksamhet. Sedan 1973 är fondens övergri- pande uppgift att leda och samordna FN-systemets operativa insatser på befolkningsområdet.

Fonden är underställd UNDPs styrelse, som godkänner det långsiktiga

arbetsprogrammet, budget och finansplan samt landprogram. Fondens huvudkontor ligger i New York. På ett femtiotal av UNDPs landkontor leds UNFPA—arbetet av en fåltrepresentant för fonden. Fonden har 700 anställda varav två tredjedelar tjänstgör på fältet.

9.3.1. Verksamhet

Fondens program omfattar familjeplanering, demografisk datainsamling och analys, utbildning och forskning för att stödja länder att formulera och genomföra program på befolkningsområdet. Merparten av projekten verk- ställs av FNs fackorgan, men u-länderna genomför nu själva en allt större del av projekten.

Fonden samarbetar bl. a. med WHOs globala AIDS-program samt stö- der en rad regionala hälsoprogram, främst i Afrika, vilka drivs av WHO. Dessa program kombinerar hälsovård med insatser på familjeplanering- sområdet. FAO får stöd från UNFPA till sin samordningsenhet för befolk- ningsfrågor. Här utformas riktlinjer för den strategi som går ut på att integrera insatser inom familjeplanering i FAOs program för landsbygds- utveckling. UNFPA har vidare finansierat flera studier som utförts av ILO, bl.a. för att belysa i vilken mån familjestorleken influeras av behov av trygghet på ålderdomen. Med UNESCO samarbetar UNFPA i en rad program som rör utbildning och forskning. En stor del (ca 30 %) av UNFPAs interregionala program verkställs av frivilligorganisationer. Dessa åtar sig uppgifter på UNFPAs samtliga verksamhetsområden samt kompletterar med egna projekt inom utbildning, forskning och informa- tionsspridning. Sverige verkar för ett stärkt samarbete med UNICEF, i synnerhet på landnivå.

Av UNFPAs totala programresurser avsattes år 1989 75 % för projekt i 56 prioriterade länder. Av dessa är 31 afrikanska. Familjeplanering fort- sätter att vara fondens högst prioriterade område. Fonden samarbetar med givarländer för att öka och säkerställa tillgången på familjeplaneringsser- vice i u-länderna. Befolkningsfrågornas direkta samband med miljön präg- lar fondens policy och verksamhetsprofil. Vidare genomsyras fondens arbete av insikten om det mycket nära sambandet mellan befolkningsfrå- gorna och kvinnors villkor, status och delaktighet i samhällslivet.

FN anordnade globala befolkningskonferenser i Bukarest 1974 och i Mexico City 1984. Dessa har resulterat i en världsbefolkningsplan och en uppföljande deklaration, i vilka sambanden mellan befolkningsfrågor och utveckling betonas. UNFPA arrangerade tillsammans med Nederländer- nas regering ett internationellt befolkningsforum i Amsterdam 1989. Detta forum antog en deklaration med mer detaljerad målsättning och handlings- plan. FNs generalsekreterare har utnämnt UNFPAs exekutivdirektör till generalsekreterare för ett FN-möte om befolkningsfrågor 1994, en uppfölj- ning av befolkningskonferenserna 1974 och 1984.

Allt fler länder begär bistånd till befolkningsprogram och resurserna täcker idag endast ca hälften av efterfrågan. Befolkningsfrågor är samtidigt i faktisk handling lågt prioriterade av såväl givare som mottagare. Det är få

länder som i sina utvecklingsplaner kompletterar planeringsunderlagets sociala och ekonomiska indikatorer med demografiska.

Sverige välkomnar fondens ansträngningar att föra fram sambanden mellan befolkning, miljö och utveckling samt kvinnors delaktighet i ut- vecklingsarbetet. Sverige söker påverka fonden mot ökad fältorientering och stöder dess prioritering av den afrikanska regionen.

Sverige har traditionellt spelat en aktiv roll för att främja befolkningsin- satser i u—länder. Sverige är medlem i FNs befolkningskommission för perioden 1988-1991. Sverige är den femte största bidragsgivaren till UNFPA (och den näst största till Internationella familjeplaneringsfedera- tionen, IPPF). Inom det bilaterala utvecklingssamarbetet ingår befolknings- frågorna främst i hälsovårdssamarbetet, men även i förvaltningsbiståndet i form av stöd till folkräkningar m. m,

9.3.2. Finansiering

UNFPAs verksamhet finansieras genom frivilliga bidrag. För år 1989 uppgick regeringsbidragen från ett 100-tal länder till 180 miljoner dollar eller ca 12 miljoner dollar mer än föregående år. De sju största bidragsgi— varna var i tur och ordning Japan, Nederländerna, Tyskland, Norge, Sverige, Finland och Danmark. Den svenska andelen av regeringsbidragen var 9,4 % 1989. USA, som tidigare bidrog med ca en fjärdedel av UNFPAs inkomster, har sedan år 1986 helt dragit in sitt bidrag med hänvisning till fondens insatser i Kina, vilka man uppfattar som stöd till abort. (Dock samarbetar UNFPA och det amerikanska biståndsorganet USAID, som har en större budget för befolkningsinsatser än fonden.)

UNFPA har kritiserats av FNs revisorer för att man låter influtna medel ligga outnyttjade onödigt länge. För 1989 har projektutbetalningarna ökat och en större del av reserverade medel har kunnat tas i bruk. Medelsanvis— ningarna till projekten uppgick 1989 till totalt 194,2 miljoner dollar, medan inkomsterna för samma år enligt preliminära beräkningar uppgick till 185,2 miljoner dollar.

Under den senaste tioårsperioden har det svenska bidraget drygt för- dubblats i löpande priser. Budgetåret 1981/82 var det svenska bidraget 48 milj.kr. och 1987/88 uppgick det till 75 milj.kr. För det svenska bidraget för budgetåret 1991/92 är anslaget 135 milj.kr.

!

9.3.3. Befolkningsfrågan på sikt

Världens befolkning, som idag uppgår till 5,3 miljarder, ökar med ca 90 miljoner människor per år och beräknas vara fördubblad om 50 år. Mer än 90 % av ökningen sker i u-länderna. Befolkningens storlek i ett visst land, liksom dess sammansättning och framför allt snabba förändringar i dessa avseenden, är av avgörande betydelse för förutsättningarna för ekonomisk och social utveckling. Befolkningstillväxten hotar möjlighe- terna till en hållbar utveckling, hälsovårdens och utbildningens infrastruk- tur och, i fattigdomens spår, kvinnors hälsa. Urbaniseringen är mer än tre

gånger snabbare i u-länderna än i i-länderna och leder till tilltagande försörjningsproblem både i städerna och på landsbygden, samt förslum- ning av städerna.

UNFPAs verksamhet bör ses mot denna bakgrund liksom i ljuset av den globala utvecklingen på det ekonomiska och sociala området och på miljöområdet. U-ländernas befolkning beräknas ha vuxit med 770 miljo- ner bara under 1980—talet. Under innevarande decennium beräknas befolk- ningen i dessa länder öka med bortåt en miljard. I många av dessa länder räknar man med en fördubbling av befolkningen inom 25-30 år (under antagandet av en årlig tillväxt på 2,3-2,8 %). Dessa länders regeringar kommer därför att utsättas för ett starkt ökande tryck när det gäller att tillgodose behoven av hälsovård, utbildning, bostäder och sysselsättning.

Problemet blir än allvarligare om man beaktar åldersstrukturen bland världens befolkning. Vid sekelskiftet kommer 42 % av befolkningen i u-länderna, eller 2,6 miljarder människor, att vara i åldersgruppen 0-25 år. Detta innebär att man måste räkna med en fortsatt stark ökning av jordens fattiga befolkning under nästa sekel. Av den befolkningsökning på 3,2 miljarder människor som enligt försiktiga beräkningar kommer att äga rum mellan 1990 och 2025 kommer drygt 90 % att födas in i fattigdom.

Befolkningstillväxten innebär också att den demografiska fördelningen i länderna blir ofördelaktig. En stor proportion unga i befolkningen skapar problem även för länder där det totala befolkningstrycket inte är så stort.

Insikten om behovet av insatser på befolkningsområdet växer. Det utvecklingsarbete som idag bedrivs är emellertid helt otillräckligt för att möta de ökande behoven, inom områden som exempelvis utbildning. Andelen läskunniga har ökat men antalet icke läskunniga har under de senaste 20 åren ökat från 742 miljoner till ca 900 miljoner.

Även om behoven av insatser på befolkningsområdet är väl kända och erkända, är problemen och hindrande faktorer betydande. Bland dessa kan nämnas brist på politisk vilja och målinriktning på regeringsnivå, kultu- rella, religiösa och sociala hinder, ineffektivt utnyttjande av existerande resurser, oförmåga att integrera familjeplanering i landets utvecklingspla- nering, brist på relevant information, brist på för ändamålet utbildad personal samt brist på preventivmedel.

Det är ett faktum att själva fattigdomen försvårar dessa problem. Många av de allra fattigaste, i synnerhet på landsbygden, nås aldrig av den information och service som kan ges. Om sådan service ändå finns att tillgå, har de allra fattigaste ofta inte råd att utnyttja den. I städer och tätorter är fattigdomen också utbredd, inte minst bland kvinnor. Man talar idag om en femininisering av fattigdomen, ett fenomen som grundar sig på att kvinnor vanligtvis har lägre löner än män, samtidigt som de ofta har stor försörjningsbörda.

Det står idag klart att insatserna på befolkningsområdet måste öka kraftigt de kommande åren. Vid det tidigare nämnda mötet i slutet av 1989 i Amsterdam organiserat av UNFPA och Nederländerna konstaterades också att u-länderna idag efterfrågar bistånd på befolkningsområdet i en omfattning som det saknas resurser att möta. För att få avsett resultat måste dessa insatser i ökande grad integreras med pågående utvecklingsan-

strängningar inom områden som hälsovård, utbildning och sysselsättning. Om en sådan kraftsamling inte sker, finns, enligt vissa bedömare, anled— ning befara att bortåt hälften av jordens befolkning kommer att leva i absolut fattigdom i mitten av nästa århundrade.

9.4. FNs arbete förjämställdhet Översikt

FNs arbete för jämställdhet mellan kvinnor och män baserar sig på FN- stadgan, som ålägger medlemmarna att främja respekt för mänskliga rät- tigheter och fundamentala friheter för alla, oavsett ras, kön, språk eller religion. Denna princip har senare bekräftats i deklarationen om mänskliga rättigheter av år 1948.

Bland viktigare milstolpar inom FNs arbete för jämställdhet kan näm- nas:

—- internationella kvinnoåret 1975, kvinnokonferensen i Mexico City är 1975 och antagandet av deklaration och aktionsplan för att genomföra kvinnoårets målsättningar,

— FNs kvinnoårtionde 1976-1985, — konventionen 1979 om eliminering av alla former av diskriminering mot kvinnor

— världskonferensen i Köpenhamn 1980 med antagandet av aktionspro- gram för den andra hälften av kvinnoårtiondet, — världskonferensen i Nairobi 1985 med antagandet av strategier för det

fortsatta jämställdhetsarbetet fram till år 2000. Inom FN har arbetet på att förbättra kvinnornas situation alltmer kommit att inriktas på ekonomiska förhållanden. Vid kvinnokonferensen i Mexico 1975 fastslogs således att jämställdhet mellan män och kvinnor hindras av ekonomiska klyftor. Arbetet med jämställdhet skulle betraktas som en del av strävandena till social och ekonomisk utveckling och utjämning. Det är därför naturligt att u-landskvinnornas situation har kommit i förgrunden för jämställdhetsarbetet inom FN.

FNs generalförsamling beslutade 1975 på rekommendation av kvinno- konferensen i Mexico att proklamera tiden 1976-1985 som FNs kvinnoår- tionde. F Ns frivilliga fond för kvinnoåret omvandlades i samband härmed till en frivillig fond för FNs kvinnoårtionde. Denna fick i sin tur en fortsättning i FNs utvecklingsfond för kvinnor (UNIFEM), en självständig fond för tekniskt samarbete knuten till UNDP (se nedan).

Under 1980-talet hölls två världskonferenser, en i Köpenhamn år 1980 och en i Nairobi år 1985. Den sistnämnda kom, trots vissa politiska motsättningar, att bli en framgångsrik avslutning på kvinnoårtiondet. Ett huvuddokument antogs med strategier för det fortsatta jämställdhetsarbe- tet. Dokumentet innehöll fem avsnitt: jämställdhet, utveckling, fred, sär- skilt utsatta kvinnor samt internationellt samarbete.

Efter Nairobi-konferensen har jämställdhetsarbetet inom FN i mycket stor utsträckning inriktats på genomförandet av dessa strategier på natio- nell, regional och internationell nivå. Stor vikt tillmäter man att strategi-

erna beaktas av alla organ, även fackorganen, inom hela FN-systemet. FNs Kommission för kvinnans ställning (Kvinnokommissionen) har av gene- ralförsamlingen givits i uppdrag att följa upp och samordna detta arbete.

Kvinnokommissionen är en av de sex funktionella kommissioner som alla rapporterar till FNs ekonomiska och sociala råd (ECOSOC). Kvinno- kommissionen har 45 medlemmar. Vart tredje år sker val till 15 platser, som är regionalt fördelade. Kommissionen möts årligen. Den viktigaste uppgiften vid 1990 års möte med kvinnokommissionen var att göra en första samlad granskning och utvärdering av hur Nairobi-strategierna hittills hade genomförts på nationell, regional och internationell nivå. Granskningen visade bl a att en stagnation skett i flertalet länder.

Med anledning härav antogs en resolution med 24 rekommendationer för att öka takten i jämställdhetsarbetet, bl. a. genom att på några områden sätta upp tidsbestämda mål. Vidare beslöts att nästa världskonferens skall hållas år 1995.

Sedan ECOSOC behandlat och fattat beslut om kommissionens rappor- ter överlämnas dessa till generalförsamlingen för slutligt ställningstagande. Det är ECOSOC som har ansvaret för samordningen av Nairobistrate- gierna inom FN-systemet.

I generalförsamlingen är det andra och tredje utskotten som behandlar frågor som initierats av kvinnokommissionen. Formellt sett är besluten i generalförsamlingen endast rekommendationer till medlemsländerna, men om ett beslut tagits med konsensus anses det vara starkt förpliktande för varje enskilt land.

FNs jämställdhetsarbete administreras centralt av en särskild enhet (Division for the Advancement of Women), som är förlagd till FNs Wien-kontor.

En kommitté har tillsatts för att övervaka tillämpningen av konventio- nen om eliminering av alla former av diskriminering mot kvinnor. Den består av 23 oberoende experter, som möts årligen för att granska rapporter från de länder som anslutit sig till konventionen.

FN har också ett särskilt institut för utbildning och forskning (Interna- tional Research and Training Institute for the Advancement of Women, INSTRAW) i kvinnofrågor. Detta har förlagts till Dominikanska republi- ken och inledde sin verksamhet 1983. INSTRAWs viktigaste uppgifter är att bedriva forskning och utbildning för att integrera och mobilisera kvinnor i utvecklingsprocessen och att höja kvinnors insikt om sin situa- tion och om vilka möjligheter som finns till förbättringar. Institutet skall vidare verka för att kvinnor fåren stärkt roll på alla plan i utvecklingspro- cessen.

Sveriges inställning

Sverige deltar aktivt i FNs jämställdhetsarbete. Norden har av tradition en plats i kvinnokommissionen. Sverige är medlem för fyraårsperioden 1988— 1991 och väntas efterträdas av Finland. Under 1990 års kommis- sionsmöte lade Sverige fram ett resolutionsförslag om jämställdhet i polit-

iskt deltagande och beslutsfattande. Sverige var också medförslagsställare till ytterligare åtta resolutionsförslag om bl. a. kvinnor i FN-sekretariatet, flyktingkvinnor och konventionen om diskriminering av kvinnor.

1 kvinnokommissionen arbetar Sverige bl. a. för att jämställdhetsarbetet skall vara en integrerad del av FN-organens programverksamhet i stort. Sverige driver även aktivt frågan om kvinnors representation i FN— sekretariatet. Sverige har därvid speciellt ställt krav om ytterligare an- strängningar för att öka andelen kvinnor på högre tjänster.

Från svensk sida har uttryckts oro över den tilltagande feminiseringen av fattigdomen och bristen på framsteg i arbetet på att förbättra kvinnors villkor. Vidare har understrukits att det behövs grundläggande politiska och ekonomiska förändringar för att göra kvinnor delaktiga i hela utveck- lingsprocessen.

Sveriges internationella agerande i jämställdhetsfrågor har i stor ut- sträckning skett inom nordisk ram. Arbetet inom FN har haft i huvudsak följande fyra målsättningar: — att undanröja all diskriminering av kvinnor på alla områden samt främja jämställdhet inom ekonomisk och social utveckling, internatio- nellt liksom nationellt,

— att underlätta för kvinnor att utforma sin tillvaro och skaffa sig en bättre och mer objektiv insikt om sin roll i samhället, att aktivt medverka till att antagna planer och program för en förbätt- ring av kvinnors ställning verkligen genomförs inom ramen för utveck- lingsprocessen, — att profilera de nordiska länderna som länder vilka aktivt vill främja social rättvisa, jämställdhet mellan könen och hållbar utveckling. De nordiska länderna konstaterar idag att man varit såväl givare som tagare i FNs jämställdhetsarbete. Samtidigt som man fört fram nordiska värderingar och traditioner i olika FN-fora har man insett vilka brister som finns i de egna samhällena. Detta gäller i synnerhet på det normativa området. FNs konvention om eliminering av diskriminering av kvinnor har lett till konkreta åtgärder även i de nordiska länderna.

Med den positiva profil som Norden lyckats skaffa sig i jämställdhetsar- betet har det varit relativt lätt att få gehör för nordiska initiativ och förslag. De nordiska länderna har samtidigt iklätt sig en roll som brobyggare mellan syd och nord, vilket har bidragit till denna profil. Att de nordiska länderna, jämte Nederländerna, är de enda stater som uppnått det överen- skomna biståndsmålet på 0,7 % av BNI, har stärkt förtroendet för våra länder även på detta område.

Även om ett omfattande arbete återstår på området jämställdhet, brukar denna fråga användas för att belysa FN-systemets potential för att påverka det normativa tänkandet i världen. Jämställdhet betraktas inte längre endast som en rättighet för kvinnor utan som en absolut social nödvändig- het för att få till stånd en humanare och mer balanserad utveckling av samhället. Sålunda konstateras i FNs medelfristiga plan att kvinnors fulla deltagande på sina egna villkor är en förutsättning för en varaktig och hållbar utveckling.

FNs utvecklingsfond för kvinnor, UNIFEM

FNs utvecklingsfond för kvinnor ( UNIFEM) spelar en viktig roll när det gäller konkreta förbättringar av kvinnors ekonomiska förhållanden.

UNIFEMs huvudsakliga uppgifter är att erbjuda direkt ekonomiskt och tekniskt bistånd till kvinnor som driver

kooperativ verksamhet inom områden som livsmedelsproduktion,

bränsle- och vattenförsörjning, hälsovård, småskalig affärsverksamhet samt administration och planering och

— tillse att både kvinnors och mäns behov tillgodoses när större bidstånd- sprojekt planeras, genomförs och utvärderas. UNIFEMs anknytning till UNDP innebär att man åtnjuter dess stöd på fältet, när projekt skall bedömas, planeras och genomföras. UNIFEM samarbetar också med andra organ inom FN, som FAO, ILO, UNIDO och UNESCO, liksom med en rådgivande kommitté bestående av fem stater från olika regioner. Denna kommitté biträder UNIFEM i frågor som rör fördelningen av resurser till olika samarbetsorgan.

UNIFEM har ambitionen att så långt möjligt arbeta med lokal eller regional expertis. Man vinnlägger sig vidare om att projekten skall vara nydanande inom sina resp. områden samt kunna få en spridningseffekt.

UNIFEM finansieras med frivilliga bidrag. År 1990 uppgick dessa till ca 8 miljoner dollar. Sverige, tillsammans med Kanada, Norge och Finland hör till de största bidragsgivarna. Sedan UNIFEM blev operativt år 1978, har man stött nära 400 projekt i över 100 u-länder. UNIFEMs resurser räcker dock bara till ca hälften av de projekt man skulle vilja stödja.

Det svenska bidraget till UNIFEM var under budgetåret 1980/81 0,49 milj. kr. Fram till budgetåret 1984/85 växte bidraget till 1,0 milj. kr. För budgetåret 1990/91 avsattes 3,5 milj. kr, och för budgetåret 1991/1992 4 milj. kr till UNIFEM.

10. FNs barnfond, UNICEF

FNs barnfond (United Nations Children's Fund, UNICEF), har fått sitt mandat och verksamhetsområde avsevärt breddade sedan starten 1946. Från att först ha begränsat sitt stöd till i huvudsak hälsovård för barn och deras mödrar har organisationen efterhand kommit att inrikta sig på att förbättra barnens och kvinnornas villkor inom familjen och i sam- hället i stort.

UNICEF har därmed kommit att bli det ledande multilaterala utvecklings- och biståndsorganet inom de sociala sektorerna. Målgruppen är de svaga grupperna i samhället, med fortsatt tyngdpunkt på barnen.

UNICEFs arbete drivs parallellt på två nivåer, den globala, där syftet är att arbeta för en internationell politisk mobilisering för en förbättring av barns villkor, och den nationella, där organisationen stöder landspecifika program.

Det internationella barnåret 1979 förde upp barnfrågorna på den världs- politiska dagordningen på ett helt annat sätt än tidigare. UNICEF har spelat en avgörande roll härvidlag. Barnkonventionen (Convention on the Rights of the Child), vilken antogs av FNs generalförsamling i november 1989, är att betrakta som en milstolpe. Konventionen kom att utgöra en plattform för barntoppmötet (World Summit for Children) i september 1990, till vilket Sverige var en av initiativtagarna.

UNICEF har under 1980-talet även agerat på det ekonomisk-politiska planet. Det främsta exemplet är UNICEFs ledande roll när det gäller att påvisa risken att strukturanpassningsprogram får negativa effekter för barn och andra svaga grupper i samhället. Det av UNICEF myntade begreppet ”adjustment with a human face” har vunnit gehör i debatten och satt sina spår i de av Världsbanken och IMF stödda ekonomiska programmen.

Framställningen nedan bygger i huvudsak på en särskild studie, återgi- ven i Annex 3. Kommitténs överväganden och slutsatser redovisas i kapitel 22.103.

10.1. Organisation, verksamhetsvolym och finansiering

UNICEFs styrelse (Executive Board) består av 41 medlemsländer med mandatperioder på tre år. En tredjedel väljs varje år av FNs ekonomiska och sociala råd (ECOSOC).

Sverige satt i styrelsen utan avbrott 1956—1984. Regeln är annars att endast medlemmarna i säkerhetsrådet samt Schweiz tillåts sitta mer än en treårsperiod i sträck. Undantaget för Sverige kan förmodas bero på våra stora bidrag till och starka engagemang i UNICEF. Sverige är nu återigen

medlem av styrelsen (1989— 1991). För närvarande sitter även Danmark och Finland där. Normalt är endast två nordiska länder samtidigt före- trädda i styrelsen.

Organisationen leds av exekutivdirektören som vid sin sida har tre vice-direktörer.

UNICEF är en personaltät organisation med totalt ca 4 500 anställda. Endast 740 tjänstgör vid huvudkontoret i New York och dess filialer och specialenheter i Köpenhamn, Geneve, Sydney och Tokyo. UNICEF är således mycket fältorienterad. Organisationen arbetar i 121 länder och har, förutom sex regionkontor, över hundratalet biståndskontor. UNICEF- personal har uppemot 200 tjänstgöringsorter. Ett trettiotal svenskar är anställda inom UNICEF (knappt 3 % av personalstyrkan).

37 % av personalen klassificeras som handläggare, internationellt rekry- terade eller inhemska. I sin strävan att öka antalet kvinnor i denna grupp satte UNICEF 1985 upp målet att av samtliga handläggare skall 33 % vara kvinnor i slutet av 1990. Detta mål har i det närmaste uppnåtts. Av fältkontoren leds 26 % av kvinnor.

1989 uppgick UNICEFs inkomster till 667 miljoner dollar och utgifterna till 633 miljoner dollar; därav gick 501 miljoner dollar till biståndsprogram och resterande 132 miljoner dollar till programstöd och administration.

UNICEFs inkomster består, liksom UNDPs, helt och hållet av frivilliga bidrag. Dessa organ skiljer sig därmed från exempelvis FNs fackorgan, vilka disponerar en reguljär budget bestående av obligatorisk uttaxering från medlemsländerna. UNICEF tillämpar tvåårsperioder i sitt budgetar- bete.

Regeringar lämnar normalt sina bidrag till UNICEFs allmänna budget men kan även lämna tilläggsbidrag till oplanerade katastrofinsatser, glo- bala program eller bestämda projekt som godkänts av UNICEFs styrelse men som inte kunnat finansieras inom landramarna.

Praktiskt taget alla världens regeringar, såväl i u-länder som i industri- länder, bidrar till UNICEFs verksamhet. De större givarländerna bidrar som regel med stora tilläggsbidrag utöver bidraget till den allmänna bud- geten. Det gäller även Sverige.

1988/89 utgjordes UNICEFs inkomster till 62 % av allmänna medel och till 38 % av tilläggsbidrag. 23 % av UNICEFs totala inkomster kommer från insamlingar och kortförsäljning.

10.2. Strategi, roll och verksamhet

45 % av barnen under fem år i u-länderna (Kina undantaget) lever i absolut fattigdom. 40 000 barn dör varje dag; flertalet skulle enligt UNICEF med enkla medel kunna räddas till livet. Bättre näring, tillgång till vatten och sanitet och en grundläggande primärhälsovård skulle på ett radikalt sätt ändra livsbetingelserna. För 20 år sedan var möjligheterna att lösa u- landsbarnens hälsoproblem begränsade. Tack vare tekniska landvinningar är det idag möjligt att med relativt enkla och billiga medel utrota eller kontrollera spridningen av en del av de mest fruktade sjukdomarna, t. ex. polio, stelkramp och mässling.

Med sina begränsade resurser kan UNICEF inte ensam lösa problemet med u-landsbarnens oacceptabla villkor. I den situationen har UNICEF valt att söka spela en katalytisk roll genom att söka övertyga regeringar och andra beslutsfattare om nödvändigheten att satsa på barnen. UNICEF arbetar för social mobilisering på landnivå och politisk mobilisering på det internationella planet för att få u-länderna att ge barnen ökad prioritet. I detta arbete engageras även folkrörelser och enskilda organisationer.

I början av 1980-talet uppställde UNICEF enkla, kvantitativa mål för vart och ett av de världsomfattande program som man beslutat prioritera. Det främsta är universell immunisering, där målet är att 80 % av barnen i u-länderna skall vara immuniserade i slutet av 1990. 1989 hade 42 länder uppnått målet. Enbart under 1989 beräknar UNICEF att immuniseringen räddade två milj. barns liv.

UNICEF genomför inte självt några program. Dess uppgift är i stället att ge stöd åt program som genomförs av landets myndigheter eller enskilda organisationer. Biståndet skall med andra ord vara hjälp till självhjälp och företrädesvis lokalt förankrat. Stödet består ungefär till hälften av medi- cinsk och annan materiel, t.ex. vaccin, och utrustning, som kylskåp, pumpar för brunnar och fordon, och till hälften av kontantstöd.

Programutgifterna fördelar sig på sektorer enligt följande:

Tabell 10:1. UNICEFs utgifter fördelade på sektorer (1970 —1979 och 1989, procent)

1970—1979 1989

Barnhälsovård 34 40 Barnnutrition 10 6 Vatten och sanitet 17 15 Utbildning 22 7 Lokal samhällsservice 5 7 Katastrofinsatser 5 10 Ovrigt 7 15 Summa 100 100

Källa: Statistisk rapportering från UNICEF.

Det bör dock framhållas att många program är integrerade och multidi- mensionella, varför det kan vara svårt att avgöra vilken sektor de bör hänföras till.

Fördelningen av UNICEFs resurser mellan olika länder sker enligt tre kriterier: antalet barn i landet, BNP per capita och barnadödligheten. De länder som har mycket låg BNP per capita och mycket hög barnadödlighet får relativt sett en större andel av programmet. Detta ger verksamheten en klar fattigdomsinriktning.

Tabell 10:2. UNICEFs verksamhet fördelad på regioner (1970 -— 1979 och 1 989, procent)

1970—1979 1989

Asien 57 41 Afrika . 21 34 Nordafrika/Mellanöstern 1 1 12 Amerika/Karibien 9 10 Interregionalt 2 3 Summa 100 100

Källa: Statistisk rapportering från UNICEF.

Afrikas andel av resurserna har efterhand ökat markant, något som Sverige förespråkat. Asien har i stället fått en mindre andel.

10.3. Bedömningar av UNICEF

I den ovannämnda särskilda studien redovisas ett antal både positiva och kritiska omdömen om UNICEF.

Det är en allmän uppfattning att UNICEF är ett effektivt biståndsorgan. Särskilt gäller detta i jämförelse med övriga FN-organ på biståndsområdet. Denna uppfattning grundas på bl. a. följande faktorer. —- UNICEFs mandat, att främja barnens överlevnad och välfärd, är okon- troversiellt, liksom målsättningen att utveckla mänskliga resurser, att nå de fattigaste och mest utsatta: barnen och kvinnorna. — Verksamheten är praktisk och handlingsinriktad, målen klart definier- ade. Man når mätbara och synliga resultat. Man är medveten om att man uträttar ett viktigt arbete. Tyngdpunkten i arbetet ligger på samarbetet med mottagarländerna. Prioriteringar och programplanering görs i nära samarbete med myndig- heterna och blir därmed väl förankrade. Länderna har själva ansvar för genomförandet, medan UNICEFs roll är stödjande. UNICEF är mindre byråkratiskt, mer pragmatiskt och flexibelt än andra FN-organ. Beslutsvägarna är kortare, bl. a. till följd av att verksamheten är decentraliserad och fältorienterad.

— UNICEF har en folklig förankring i såväl i-länder som u-länder. UNICEF-kommittéerna i givarländerna utgör en tillgång. De fungerar som UNICEFs förlängda arm ifråga om information, ”public relations” och insamling av medel (kortförsäljning). — UNICEF har en effektiv upphandlingsorganisation, som på ett profes- sionellt sätt sköter inköp, lagring, frakt, etc. till program runt om i världen. Även om omdömena om UNICEF är allmänt positiva, framförs viss kritik mot organisationens sätt att arbeta. Kritiken kan sammanfattas i följande punkter. — Kortsiktiga kampanjer på bekostnad av långsiktig utveckling. Benägen- het att satsa på punktinsatser som ger stor uppmärksamhet. UNICEF borde i stället se till barnets hela hälsosituation inom en fungerande struktur för primärhälsovård.

— Bristande hållbarhet (”sustainability”), med svårigheter att upprätthålla SOU 1991 : 48 programmen, när givarstödet upphör. I många fall har skapats ett biståndsberoende inom program som vattenförsörjning, sanitet och undervisning, då dessa inte integrerats i existerande strukturer. Förenkling av problematiken. Inriktning på delproblem i stället för den komplexa verkligheten. UNICEF lägger t.ex. stor vikt vid att sänka dödstalen för barn i u-länderna, vilket kan åstadkommas med tämligen enkla metoder. Däremot fäster man mindre avseende vid den verklighet som ligger bakom barns svåra villkor. PR-tänkande genomsyrar organi- sationen på gott och ont. Det behövs en intellektuell, kritisk granskning av de påståenden och den argumentering som UNICEF presenterar. — Alltför stark inriktning på kvantitativa mål och statistiska mått på bekostnad av kvalitetsdimensionen. Personalen vid UNICEF-kontoren i enskilda länder känner sig pressad av de kvantitativa mål som uppsatts för de globala kampanjerna och tvingas ägna eri oproportionerligt stor del av sin tid åt dem på bekostnad av andra, mer långsiktiga program. Program som prioriteras av mottagarlandet kan på detta sätt bli lidande. — Fragmentering av programmen. UNICEFs totala resurser på drygt 4 miljarder kr på årsbasis fördelas på 121 länder. I många fall blir därför programmet tunt och splittrat. Bättre resultat skulle kunna uppnås vid en koncentration av verksamheten till färre sektorer och program och till de sämst ställda länderna. Hög andel tilläggsbidrag (multibi) förrycker programpolitiken och ska- par orättvisor. Tilläggsbidragen uppgår nu till 33 % av inkomsterna, vilket medför problem. Man ser en tilltagande bilateralisering av UNI- CEFs program och den universalitetsprincip som skall råda i FN- organen åsidosätts. Trots att de stora givarna säger sig i princip vara för en stark allmän budget, fortsätter satsningen på tilläggsbidrag. Det gäller även Sverige. En i sammanhanget positiv aspekt är dock att UNICEFs styrelse tar ställning också till tilläggsprogrammen. — Ledningsstilen hierarkisk och tendenser till centralisering. Globala pro- gram och centrala strategier ger ledningen större inflytande över län- derprogrammen än tidigare. Här gäller det att bevara balansen mellan huvudkontor och landkontor, att värna om landkontorens självständig- het samt att se till att det finns en öppen och effektiv tvåvägskommuni- kation mellan ledningen och fältkontoren. Utvärderingen av programmen måste stärkas liksom återföringen av erfarenheter. Projekt- och programutvärderingar på nationell nivå är av skiftande kvalitet och görs helt eller delvis av den egna personalen. Resultatet stannar ofta på resp. landkontor och erfarenheterna sprids inte vidare inom organisationen. Detta leder till svag kunskapsuppbygg— nad inom organisationen. Otillräcklig samordning med andra givare. Graden av samarbete med UNDP och övriga organ synes i hög grad vara en personfråga. Samar- betet med WHO synes dock vara gott, medan samarbetet med UNFPA (FNs befolkningfond) förefaller svagare än motiverat. Möjligheterna till insyn för bilaterala givare varierar. UNICEF är allmänt återhållsam när det gäller att diskutera problem i programmen. 153

Trots de kritiska synpunkter på UNICEFs arbete som red0visats ovan, är det sammanfattande omdömet att UNICEF är en väl fungerande bi- ståndsorganisation, kanske den mest effektiva inom hela FN-familjen. Detta hindrar inte att mycket kan förbättras. Sverige har anledning att följa organisationen noga.

10.4. UNICEF och Sverige

Sverige har spelat en synnerligen aktiv och stödjande roll gentemot UNI- CEF ända sedan 1950—talet, såväl genom sina stora bidrag som genom sitt agerande i styrelsen.

Bland de frågor som Sverige under de gångna åren drivit i UNICEFs styrelse kan nämnas följande. — Begränsning av UNICEFs roll ifråga om katastrofbistånd till förmån för ett mer långsiktigt utvecklingsarbete, -— prioritering av mödra- och barnhälsovård, tillgång till familjeplanering inom ramen för mödra- och barnhälsovår— den, samband och ömsesidigt beroende mellan alla de problem som rör barnen gör det nödvändigt att se på barnets hela situation, inte bara på ett problem i taget, — barn i städernas slum som en särskild prioriterad målgrupp, — stöd till barn i särskilt svåra omständigheter, t. ex. övergivna barn, barn i krig, barn som drabbas av apartheid, _ kvinnors roll och betydelse och deras rätt till utveckling.

När det gäller finansiella och administrativa frågor har Sverige framför allt krävt en jämnare bidragsfördelning mellan givarna. Vidare har Sverige tagit initiativet till en större studie på det administrativa området, ”The Management Study”, som genomfördes i mitten av 1970-talet. Denna studie kom att bli betydelsefull för UNICEFs organisatoriska och admi- nistrativa utveckling. Sverige lade redan 1978 fram förslaget att FNs rådgivande kommitté för administrativa och budgetära frågor (Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions, ACABQ), skulle granska UNICEFs budget, ett förslag som efter initialt motstånd kommit att få stor betydelse för organisationen.

Sveriges förslag har inte alltid mottagits med entusiasm. Tvärtom har de många gånger mött motstånd från styrelsemedlemmar och UNICEFs led- ning. Det har därför varit nödvändigt att återkomma till de stora och viktiga frågorna och driva dem med fasthet och konsekvens. I många fall har det tagit flera år innan en svensk ståndpunkt till slut vunnit acceptans.

Svenska bidrag

Sveriges bidrag till UNICEF har ökat kraftigt ända sedan 1960. För kalenderåret 1961 avsattes 1,8 milj.kr. som svenskt bidrag. 1981 hade detta stigit till 130 milj. kr. och 1990 till 340 milj.kr.

Sedan 1964 har det varit möjligt för givarna att utöver sina allmänna bidrag ge specialdestinerade tilläggsbidrag till särskilda projekt (multibi).

Tilläggsbidragen utgjorde länge en ganska blygsam del av de samlade bidragen till UNICEF men har under 1980-talet kommit att utgöra en allt större andel av dessa, hela 33 % år 1989. För Sverige steg denna andel från 27 % 1983 till 33 % 1986 och inte mindre än 38 % 1989.

Sverige har på senare år uttalat sig för en begränsning av tilläggsbidragen till förmån för ett stärkande av den allmänna budgeten. Icke desto mindre fortsätter alltså Sverige (liksom flera andra givare) att öka tilläggsbidragen, absolut och procentuellt sett.

Tilläggsbidragen är i allmänhet bilaterala biståndsmedel (landrams- medel) från SIDA. Ökningen motiveras dels av de goda erfarenheterna av samarbetet med UNICEF, dels av SIDAs egen alltmer ansträngda admi- nistrativa kapacitet.

Svenska UNICEF-kommittén

Svenska UNICEF-kommittén är en statlig stiftelse med ledamöter repre- senterande utrikesdepartementet, SIDA, socialdepartementet, FN- förbundet samt folkrörelser och politiska partier. Kommittén skiljer sig så till vida från UNICEF-kommittéerna i de flesta andra länders där de har karaktären av rena frivilligorganisationer. Kommitténs huvuduppgifter är att vara rådgivande till regeringen i frågor rörande UNICEF, att informera om UNICEF i Sverige och att samla in pengar till UNICEF, främst genom försäljning av kort m.m. Verksamheten vid svenska UNICEF-kommittén påminner i flera avseenden om den som bedrivs av ett antal enskilda organisationer, vilka samarbetar med SIDA och särskilt SIDAs informa- tionssekretariat. Eftersom SIDAs samarbete med UNICEF är mycket omfattande, skulle det möjligen vara rationellt att lägga över anslagstilldel- ning och statlig handläggning av ärenden rörande UNICEF-kommittén från utrikesdepartementet till SIDA.

Svensk påverkan

Under de gångna åren har Sverige på olika vägar påverkat UNICEF i flera angelägna frågor. Vissa erfarenheter och slutsatser må noteras.

De många skiftande punkterna på dagordningen och den synnerligen omfattande dokumentationen omkring 2 000 sidor till 1990 års styrelsemöte — gör ett omsorgsfullt förberedelsearbete inför siyrelsemötena nödvändigt. Det kan vara rationellt för Sverige att välja ut ett fåtal frågor att driva med kraft i styrelsen hellre än att ägna sig åt alla. .Ett mer aktivt remissförfarande — till biståndsorgan och fackdepartement — borde då kunna äga rum i syfte att inhämta synpunkter inom de utvalda områdena. T. ex. kunde SIDAs biståndskontor uppdras yttra sig om UNI- CEFs förslag till landprogram i SIDAs programländer.

Om svenska delegationer vid UNICEFs möten genom utrikesdepartementet/u- avdelningen skall kunna göra ett gediget förberedelsearbete enligt dessa linjer, är det nödvändigt att både utrikesdepartementet och SIDA ger prioritet åt dessa arbetsuppgifter. Mot bakgrund av Sveriges stora finansiella bidrag till UNICEF förefaller det rimligt att satsa ökade personella resurser på ett aktivt och välinfor- merat agerande i organisationens styrelse.

Det är viktigt att Sverige talar med en och samma röst i FNs olika styrande organ, något som gör samordning på hemmaplan nödvändig. Vissa frågor som kommer upp i UNICEF kan även väntas bli diskuterade i generalförsamlingen, ECOSOC. UNDPs styrelse och WHO.

Det är värdefullt att i svenska UNICEF-delegationer ingår personer som kan få

tillträde till UNICEFs ledning och till viktiga personer från andra länder. Svenskar som har ingående kännedom om organisationen och redan har ett brett kontaktnät inom UNICEF och andra delegationer är en tillgång.

Mellan slyrelsemötena spelar FN-delegationen och framförallt den UNICEF- ansvarige tjänstemannen där en nyckelroll. Denne har kontinuerlig kontakt med UNICEF och har att bevaka de frågor som blir aktuella och vid behov referera dem till departementet. Det är viktigt att delegationen och utrikesdepartementet inhämtar synpunkter från sakkunniga, t. ex. inom SIDA, även mellan mötena. De frågor som kommer upp vid ett styrelsemöte förbereds under lång tid dessförinnan vid UNI- CEFs huvudkontor. Det är generellt sett lättare att påverka organisationen under den process som leder fram till ett förslag till styrelsen än sedan förslaget är slutgiltigt utformat och framlagt. Underhandskontakterna mellan FN-delegationen och UNICEF-högkvarteret är därför viktiga. De besök som ledande tjänstemän från UNICEF-sekretariatet då och då gör i Stockholm ger andra tillfällen till information och påverkan. För att skaffa sig djupare kunskaper om UNICEFs roll och arbete i u-länderna är det önskvärt att tjänstemän vid utrikesdepartementet, SIDA och FN-delegationen reser ut och ser verksamheten på fältet. Tillfällen till sådana resor erbjuds då och då genom Joint Consultative Group on Policy, JCGP.

Länders tyngd i styrelsen beror till en del på bidragens storlek. Det svenska bidraget, ca 14 % av samtliga länders bidrag, och det samlade nordiska bidraget, 30 %, ligger utan tvivel bakom Sveriges och Nordens inflytande i UNICEF. En fortsatt hög bidragsnivå kan därför förväntas hjälpa Sverige och Norden att bibehålla sitt inflytande. I synnerhet torde detta gälla bidrag till den allmänna budgeten.

Sverige har endast undantagsvis arbetat aktivt för att UNlCEF skulle anställa svensk personal på högre poster. Sverige och övriga Norden har alltid hävdat att FN-organen är bäst betjänta av en politiskt neutral personalrekrytering, där tillsätt- ningar och utnämningar sker efter kompetens. Den som är anställd av ett FN-organ skall ha sin främsta lojalitet mot FN; nationaliteten är i det sammanhanget av underordnad betydelse. Det hindrar inte att det bör finnas ett svenskt intresse att ha svenskar i organisationen. Dessa kan genom sin uppväxt, utbildning och erfarenhet förväntas spegla svenska uppfattningar och värderingar och i sitt arbete och sina kontakter påverka arbetet i UNICEF i från svensk synpunkt önskvärd riktning. De kan också på sikt, när de en gång återvänder till Sverige, bidra med värdefull kunskap om UNICEF. Antalet svenskar i UNICEF är relativt lågt 29 personer, dvs knappt 3 % — och det vore önskvärt att öka det. UNICEF strävar efter att anställa fler kvinnor i sin internationella kader för att få till stånd en merjämlik könsfördelning. Därför görs för närvarande särskilda ansträngningar, främst genom SIDA, att rekry- tera svenska kvinnor till UNICEF.

11. Flyktingorganisationerna

FNs huvudorgan för flyktingbistånd är FNs flyktingkommissarie (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East, UNRWA) och FNs livsmedelspro- gram (World Food Programme, WFP). Också många andra FN-organ gör insatser för flyktingar, dock utan att ha ett övergripande ansvar för flyk- tingsituationen som sådan.

De svenska finansiella bidragen till flyktinginsatser utanför Sverige uppgick 1990 till ca 10 % av det svenska biståndet, dvs. drygt 1,3 miljarder kr. Inemot hälften av dessa bidrag kanaliserades genom FN; resterande genom folkrörelser, enskilda organisationer och internationella organ så- som Internationella Rödakors-kommittén. Sverige var under 1990 det näst största givarlandet till både UNHCR och UNRWA och bland de största givarna till WFPs flyktingbistånd.

Den svenska flyktingkvoten till UNHCRs förfogande för uttagning av flyktingar i behov av skydd är den största i Europa.

Detta kapitel koncentreras till främst UNHCR samt UNRWA och WFP. Kommitténs överväganden och slutsatser återfinns i kapitel 22.1 1.5.

1 1.1 Flyktingsituationen

Den första flyktingkonventionen från 1951 tog sikte på individer som flyr förföljelse. Under åren som följt har flyktingproblemen ökat, främst i tredje världen, och mera karakteriserats av massflykt än av individuell flykt. Skälen till flykt har blivit alltmer mångfasetterade och stämmer ibland dåligt med konventionens: ”förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp och politisk uppfattning” och som medför att man befinner sig utanför sitt hemland. Flyktingprob- lemen är i dag mycket mera omfattande och komplext än för fyrtio år sedan. Vid sidan av dem som flyr förföljelse finns i dag miljontals männi- skor som lämnar sina hem på grund av väpnade konflikter, inbördeskrig, miljökatastrofer eller ekonomiska och sociala problem.

Antalet flyktingar i världen som anses falla under UNHCRs mandat beräknas till 15 miljoner. Dessutom finns ca 2,3 miljoner palestinska flyktingar som bistås av UNRWA. Vidare bistås omkring 300 000 flykt- ingar från Kambodja av den särskilda FN-operationen, UNBRO, vid gränsen mellan Thailand och Kambodja. Därutöver finns ett antal flykt- ingar där asyllandet inte tillåter bistånd från FN eller andra internationella

organisationer. (Det kurdiska flyktingproblemet har tillkommit sedan detta kapitel skrevs.)

Närmare 80 % av världens flyktingar utgörs av sju flyktinggrupper eller flyktingområden som alla befinner sig i tredje världen.

Tabell 11:1. Världens flyktingar fördelade på flyktingområden (1990, miljoner)

Antal

Afghan-flyktingarna i Pakistan och Iran Palestinska flyktingar (UNRWA) Indokinesiska flyktingar Afrikas Horn Södra Afrika (främst Mocambique-flyktingar) Västafrika (Liberia-flyktingar) Centralamerikanska flyktingar

Ovriga

x! w—o—umowu-

o

a— xlelfNJ—mwci

|—

Summa

Källa: Sammanställningar av uppgifter från regeringar till FNs flyktingkommissariat.

Till dessa flyktingar kommer internflyktingar. Dessa har tvingats fly från sina ursprungliga bosättningsområden av samma orsaker som flyktingar. De är formellt inte flyktingar, eftersom de inte lämnat sina hemländer. De är däremot potentiella flyktingar och lever under flyktingliknande förhål- landen. Deras antal beräknas till omkring 14 miljoner. Huvuddelen av världens internflyktingar finns i Afrikas Horn, Mocambique, Angola, Afg- hanistan och Centralamerika.

Trots att dessa människor ekonomiskt, politiskt, psykologiskt och socialt är flyktingar i samma utsträckning som UNHCR- och UNRWA- flyktingarna, omfattas de inte av det internationella skydds- och hjälpsy- stemet, eftersom de inte lämnat sina hemländer. Ofta befinner de sig i en mycket utsatt situation, fortfarande utlämnade åt den regering eller de krafter i landet som är upphovet till deras situation.

Det finns inga internationella skyddssystem för att hjälpa dessa männi- skor annat än ad hoc bevakning av mänskliga rättigheter. Det bistånd de eventuellt får kommer vanligtvis från frivilliga organisationer. Från FN har vissa grupper fått bistånd från FNs livsmedelsprogram, WFP. I några få länder, t.ex. Mocambique, söker regeringen aktivt hjälpa dem, men i flertalet länder är regeringarna mer eller mindre fientligt inställda till hjälpinsatser för dessa grupper.

1 1.2 FNs flyktingkommissarie, UNHCR

UNHCR etablerades 1951 med uppgift att lämna rättsligt skydd till flykt- ingar och lösa flyktingproblem. Dess mandat har genom åren vidgats. Med ökade flyktingströmmar uppdrog generalförsamlingen åt UNHCR att även lämna materiellt bistånd i väntan på att ett flyktingproblem löstes och att under ett första skede bistå flyktingar som återvänt, repatrierats, till sitt hemland.

En indirekt utökning av mandatet innebär den bredare definition av flyktingar som” internationellt godkänts för Afrika och Centralamerika.

Denna upptar som flyktingar även de som flyr på grund av allmänna konflikter och utbredda brott mot mänskliga rättigheter. Detta gör det möjligt för UNHCR att bistå stora grupper av flyktingar, som annars skulle ha fallit utanför dess mandat men som även de är i behov av skydd och inte kan återsändas till sitt hemland.

Flyktingkonventionen "från 1951 var geografiskt begränsad till Europa. 1967 års protokoll upphävde denna geografiska begränsning. De flesta länder som biträtt konventionen har också godkänt 1967 års protokoll, som därmed fått internationell giltighet.

UNHCRs mandat är unikt i den bemärkelsen att organisationen har en skyldighet att främja flyktingars skydd och välfärd var de än befinner sig. Medan andra FN-organ kan välja vilka insatser man önskar genomföra inom sitt mandatområde, förväntas FNs flyktingkommissarie agera som en ambassadör för flyktingar var de än befinner sig. Uppgiften är svår, eftersom flyktingar vanligtvis är ett ovälkommet tillskott till de problem asyllandet redan har. 90 % av flyktingarna under UNHCRs mandat befin- ner sig i u-länder, många av dessa tillhör de minst utvecklade länderna.

11.2.1 Utvecklingen av UNHCRs arbete

UNHCR sökte under många år främja s.k. bosättnings—lösningar. När en flyktingsituation uppstod, försökte man framförhandla tillräckligt med jordbruksareal för att möjliggöra flyktingarnas självförsörjning genom jordbruk eller annan sysselsättning inom det område där de bosatt sig. I de flesta fallen var dock tillgången till mark begränsad. Självförsörjningsmålet uppnåddes endast i undantagsfall och då efter många år av insatser.

] vissa fall, främst i Sydostasien samt delar av Afrika och Centralame- rika, bestämde myndigheterna att flyktingarnas rörelsefrihet skulle begrän- sas till läger, utan möjligheter till självförsörjning. Aktiviteter organisera- des främst för att sysselsätta flyktingarna i väntan på att mer permanenta lösningar av deras problem skulle kunna åstadkommas.

Under första delen av 1980-talet sökte man komplettera dessa insatser genom att främja utvecklingsinsatser av bredare karaktär i asylländerna. Flera konferenser hölls, i första hand för afrikanska länder. Givarintresset var dock svalt, andra FN-organs engagemang likaså.

Under senare delen av 1980-talet har nya vägar sökts. Strävan att lösa flyktingproblem främst genom repatriering till ursprungslandet har fått ökad betoning. I de flesta svårare flyktingsituationer har UNHCR främjat etablerandet av trepartskommissioner (ursprungsland, asylland, UNHCR) för att få till stånd underhandlingar med sikte på att identifiera hinder och möjligheter inför flyktingarnas återvändande. Där möjligheterna till åter- vandring är små har UNHCR initierat en dialog med nationella myndig- heter om en gradvis avveckling av läger och ett ökat deltagande av flykt- ingar i landets ekonomiska aktiviteter.

Som ett led i dessa ansträngningar har UNHCR kommit att anta en mer katalytisk - främjande och samlande roll, där man sökt samla olika berörda parter kring helhetslösningar. Exempel på detta är Internationella konferensen om centralamerikanska flyktingar (Conferencia Internacional

Sobre Refugiados Centroamericanos, CIREFCA) och Internationella kon- ferensen om Indokinesiska flyktingar. Båda ledde till antagandet av breda handlingsplaner, CIREFCA-planen respektive CPA-planen (Comprehen- sive Plan of Action).

UNHCR har haft svårare att agera när det gäller den ökande asylsökar- vågen i främst Europa. Under de senaste fem åren har antalet asylsökare mångdubblats. Ett mindre antal asylsökande, något över 10 %, faller inom 1951 års flyktingdefinition. Ytterligare 20-40 % är i behov av skydd. Men mer än hälften är migranter som använder asylinstitutionen i brist på annan möjlighet att lagligt bosätta sig i Europa. I praktiken återsänds ytterst få asylsökande som fått avslag; de flesta blir kvar olagligt. Att finna lösningar till dessa problem utgör en stor utmaning för UNHCR och de europeiska länderna.

UNHCRs "good—ojices" funktion

Vid vissa särskilda tillfällen, eller för vissa grupper av människor, har det internationella samfundet uppdragit åt UNHCR, normalt sett genom FNs generalförsamling, att bistå personer som faller utanför dess mandat. Det kan vara ett uppdrag av generell karaktär eller det kan vara tids- eller gruppbegränsat. Exempel på det förra är begränsat humanitärt återupp- byggnadsstöd efter det att flyktingarna repatrierats till sitt hemland. Exem- pel på det senare var biståndet till internflyktingarna i Zimbabwe i sam- band med repatrieringen av övriga zimbabweflyktingar från Botswana, Mocambique och Zambia under 1980.

Liknande uppdrag har UNHCR givits under 1990 vid samordningen av det humanitära biståndet till Kambodja och nu senast i Mellersta Östern för mottagning av både flyktingar och andra grupper utan ekonomiska möjligheter till hemresa.

Dessa uppdrag påverkar inte flyktingdefinitionen. Eftersom UNHCR finns i området, utnyttjas dess expertis och närvaro för en specifik uppgift, en ”good-offices" funktion. Dessa uppdrag har dock effekter för UNHCR på det administrativa och finansiella planet och därmed för UNHCRs primära funktion. Tveksamhet har därför framförts beträffande dessa ”adhoc” uppdrag. Finansieringen av dem borde säkras från andra bistånd— skanaler än de UNHCR normalt har tillgång till.

Arbetsgrupp för läsning av flykti ngproblem och skydd för flyktingar

UNHCRs exekutivkommitté har tillsatt en arbetsgrupp, som skall rappor- tera till kommitténs session i oktober 1991. I denna arbetsgrupp behandlas bland annat de olika gällande flyktingdefinitionerna och praxis vad gäller asyl.

Arbetsgruppen skall också söka identifiera orsaker till flyktingsituationer och möjliga förebyggande åtgärder samt diskutera flyktingbiståndets ar- betsmetoder och komma med förslag på dessa områden för olika flykting- kategorier.

I dessa diskussioner skall behandlas flertalet av de grupper av människor

som tvingas ut i flyktingliknande situationer oavsett orsaken till flykten och oavsett om deras rättigheter täcks av befintliga flykting-konventioner eller definitioner.

Att styrelsen beslutat söka behandla så breda kategorier av flyktingar (därju inte alla är flyktingar ijuridisk mening), är ett tecken på att det blir allt svårare att klart skilja på en flykting enligt gällande definitioner och andra människor som är i behov av humanitärt skydd och stöd.

11.2.2 UNHCRs styrelse

UNHCR är ett halvautonomt organ med en egen styrelse, exekutivkom- mittén (EXCOM), som rapporterar till generalförsamlingens ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) en gång om året.

Styrelsen består f.n. av 44 permanenta medlemmar. Medlemmarna väljs av ECOSOC på grundval av ett demonstrerat intresse för flyktingfrågor. Sverige är medlem sedan 1958. De länder som väljs in i EXCOM förblir permanenta medlemmar av styrelsen.

Mandatet är egentligen direkt tilldelat flyktingkommissarien. Denne har ett sekretariat som biträder honom i hans uppgift. UNHCRs mandat är temporärt och förnyas vart femte år. Nuvarande mandatperiod löper ut 31 december 1993.

Efter en förtroendekris för organisationen arbetade UNHCRs styrelse 1989-1990 intensivt för att förbättra den administrativa och operativa verksamheten. Personalnedskärningar på närmare 10 % gjordes under 1990 och organisationen omstrukturerades. Högkvarterets andel av perso- nalen minskades och över 75 % av personalen finns nu på fältet. Ett tiotal fältkontor stängdes.

Organisationens effektivitet är beroende av nivån på bidragen och av att bidragen kommer in i tid. UNHCR har, som tidigare framhållits, enligt sitt mandat inte rätt att prioritera mellan olika flyktingar. Som ett första steg att lösa bidragsproblemen skapades på svenskt initiativ en katastroffond som från 1 januari 1991 skall möjliggöra snabbare insatser och en bättre programmering av biståndet. Fonden skall fungera som en likviditetsre- serv och uppgår till ca 280 milj.kr. För att minska risken att fonden urholkas skall den tillföras årliga ränteintäkter.

FNs rådgivande kommitté för administrativa och budgetära frågor (ACABQ) har dock rekommenderat en dubbelt så hög nivå på fonden, vilket skulle ge UNHCR två månaders likviditetsreserv. Fram till 1990 års slut har UNHCR periodvis endast haft reserver för några få dagars verk- samhet, vilket hindrar en effektiv hantering av biståndet och skapar en ständig ovisshet om vilken verksamhet som kan upprätthållas under bud- getåret.

] 1 .2.3 Administration

UNHCR hade 1 juli 1990 sammanlagt 2 261 tjänster fördelade på ledning och internationella handläggare (684), nationella handläggare (68) och biträdande personal (1 509).

Av personalen tjänstgör 23 % vid högkvarteret, medan resterande per- SOU 1991 : 48 sonal finns vid de närmare 120 fältkontoren. Denna fördelning har upp— nåtts efter många uppmaningar från exekutivkommittén.

UNHCR har inte bara huvudkontor i huvudstäderna utan också under- kontor nära flyktingområdena. Dessa underkontor är därmed ofta belägna i områden med svåra livsvillkor. Tjänstemännen är förflyttningspliktiga.

Utöver den ordinarie personalen har UNHCR ca 90 biträdande experter som ställs till förfogande av olika länder på två till tre år åt gången.

37 svenskar tjänstgjorde vid UNHCR i juli 1990. Av dessa var 17 handläggare, tio biträdande experter och tio lokal personal. Sex svenskar tjänstgör på högre tjänster inom UNHCR.

Kvinnorna har länge varit underrepresenterade inom UNHCR. Under 1991-1992 förväntas organisationen uppnå 30 0/o-gränsen för kvinnor, det delmål som fastställts av generalförsamlingen. Under 1990 gavs kvinnor högre prioritet i befordringsgången, de är dock starkt underrepresenterade på de högsta nivåerna. Valet av en kvinnlig flyktingkommissarie 1990 kan möjligen bidra till en förbättring av kvinnornas ställning inom organisatio- nen.

1 1.2.4 Verksamhetsvolym och finansiering

UNHCRs generella budget för 1991 är ca 345 miljoner dollar, vilket ungefär motsvarar tidigare års nivå.

Därutöver initierar UNHCR särskilda program för exempelvis större repatrieringsinsatser och katastrofsituationer, när medlen för sådana ända- mål i den reguljära budgeten är slut. De särskilda programmen för 1990 uppgick till 300 miljoner dollar. Omfattningen av dessa program under 1991 beräknas uppgå till samma nivå som 1991.

De totala behoven blir sålunda omkring 645 miljoner dollar. Inkoms- terna, och därmed utgifterna, har dock aldrig tidigare överstigit 570 miljo- ner dollar. Det motsvarar ungefär UNHCRs inkomster 1980 när världens flyktingbefolkning uppgick till 8,5 miljoner, dvs. hälften av dagens antal.

De direkta operationella kostnaderna fördelar sig enligt följande:

Tabell 11:2. UNHCRs kostnader fördelade på typ av verksamhet (1990,

procent)

Bistånd i läger 47 Lokal bosättning i asyllandet 43 Förflyttning till tredje land 5 Katastrofbistånd 3 Repatriering till hemlandet 2

Summa 100

Källa: Rapport till ministermöte med UNHCRs styrelse.

Anslagen till katastrofbistånd har varit begränsade till 10 miljoner dollar sedan 1980-talets början men har på svenskt initiativ fr.o.m. 1991 höjts till 20 miljoner dollar per år. Övriga katastrofbehov måste finansieras från särskilda program. 162

Den största andelen av medlen går till s.k. ”care and maintenance”— SOU l991:48 program. Det är flyktingsituationer där flyktingarna har minimala eller inga möjligheter att söka, eller nå, självförsörjning. Dessa flyktingar befin- ner sig vanligtvis i läger med små utsikter till permanenta lösningar. Särskilt Asien men även Afrika har stora program av denna karaktär.

Den låga repatrieringsandelen i budgeten beror på att återvandring ofta sker med kort varsel och finansieras genom särskilda appeller till givare (särskilda program).

Lokal bosättning är vanligtvis jordbruksbaserad. Det är den vanligaste biståndsformen i Afrika. Förflyttning till tredje land resettlement är vanligast förekommande i Sydostasien.

UNHCRs budget för nästföljande kalenderår planeras under april-maj och godkänns av exekutivkommittén i oktober. Den revideras sedan två, ibland tre gånger om året. När budgetramama väl är fastställda, delegeras vanligtvis ansvaret till UNHCRs representant på fältet. Där förhandlas budgeten för insatserna och avtal sluts med genomförande myndigheter och enskilda organisationer. Ca 35-40 % av UNHCRs medel förmedlas av enskilda organisationer, som då åtar sig ansvaret för biståndets genomfö- rande.

Tabell 11:3. De största bidragsgivarna till UNHCR (1990, milj dollar och procent) Miljoner Procent av dollar budget

USA 1 12,5 19,8 EG 64,9 1 1,4 Sverige 57,8 10,2 Japan 51,0 9,0 Norge 40,0 7,0 Storbritannien 35,4 6,2 Tyskland 34,9 6,1 Finland 29,9 5,3 Nederländerna 26,5 4,7 Danmark 25,9 4,6 Kanada 22,0 3,9 Schweiz 21,2 3,7 Frankrike 16,2 2,9 Italien 9,6 1,2 Australien 5,3 0,9 Saudiarabien 3,6 0,6 Spanien 1,7 0,3 Belgien 1,1 0,2 Indien 0,7 0,1 Nya Zeeland 0,4 0,1 Kuwait 0,4 0,1 Luxenburg 0,3 0,1 Ovrigt 6,4 1,1 Summa 567,8 100,0

Källa: Rapport till ministermöte med UNHCRs styrelse.

De 15 största givarna svarade för 92 % av UNHCRs inkomster (80 % av totala budgeten), varav de fem största för 54% (47 % av totala budgeten). 163

Växelkursförändringar eller omprioriteringar av en enda av dessa givare får därmed stora konsekvenser, i sista hand för flyktingarna. Exempel på denna sårbarhet är Italien som 1988 bidrog med 31,5 miljoner dollar men med endast 9,6 miljoner 1990. Japan bidrog med 73,8 miljoner dollar 1989 men med endast 51,3 miljoner 1990. USA bidrog med 125,8 miljoner dollar 1989 och l 1 1,5 miljoner 1990. Minskningen av bidrag från dessa tre givare uppgick till 58,7 miljoner dollar.

De nordiska ländernas bidrag 1990 utgjorde 22,1 % av UNHCRs totala budget. Sverige ökade sitt bidrag från 32,2 miljoner dollar 1989 till 57,7 1990. Även Finland och Norge ökade sina bidrag i motsvarande utsträck- ning.

1 1.3 FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern, UNRWA

UNRWA inledde sin verksamhet 1950 med syftet att bistå palestinska flyktingar i Främre Mellanöstern. Mandatet förnyas regelbundet av gene- ralförsamlingen; nuvarande period löper till den 30 juni 1993. Mandatet utökades 1967 till att omfatta katastrofbistånd även till andra än palesti- nier som påverkats av kriget 1967. Det tillfälliga mandatet har förnyats regelbundet, senast 1989.

UNRWA har till skillnad från UNHCR inte tilldelats något skyddsupp- drag. Försök att ge UNRWA detta har inte lyckats. Organisationens när- varo har dock i praktiken en sådan funktion, som inte alltid erkänns och ofta leder till svårigheter för personalen. Skydd för UNRWAs egen perso- nal har varit föremål för ett antal resolutioner på grund av de allvarliga incidenter de och deras kontor utsatts för.

UNRWA har en rådgivande kommission (Advisory Commission) som högsta organ men ingen formell styrelse. Denna kommission består av tio permanenta medlemmar: Belgien, Egypten, Frankrike, Japan, Jordanien, Libanon, Storbritannien, Syrien, Turkiet och USA.

Givarmöten hålls två-tre gånger om året och öppnar en viss möjlighet för exempelvis nordiska länder att delta i en dialog med UNRWA vad avser dess verksamhet och administration.

1990 hade UNRWA 18 855 anställda, varav 159 är internationella tjänstemän. Detta gör UNRWA till det mest personalintensiva av FN- organen. Omkring 68% av den reguljära budgeten går till lönekostnader.

Större delen av personalen består av lärare och hälsopersonal. Huvud- delen befinner sig i Jordanien (31 %) och Gaza (24 %). Resten är jämnt fördelad mellan verksamheterna i Libanon, Syrien och Västbanken.

UNRWAs reguljära budget för 1990 uppgick till 242,3 miljoner dollar. Budgeten för 1991 uppgår till 254,6 miljoner dollar.

Den geografiska fördelningen av medlen är följande: Gaza 23 %, Liba- non 10 %, Syrien 14 %, Jordanien 22 %, Västbanken 16 %, högkvarteret 15 %.

Av budgeten går 50 % till utbildning, 18 % till hälsoinsatser, ll % till sociala insatser och bidrag samt 8 % till infrastruktur och transport. Återstående 13 % utgörs av administrativa kostnader och ledningsfunktio- ner.

Tabell 1 1:4. De största bidragsgivarna till UNRWA (1990, milj. dollar och procent)

Miljoner Procent av dollar budget USA 57 23 EG 35 14 Sverige 22 9 Japan 15 6 Italien 14 6 Norge 10 4 Storbritannien 9 4 Kanada 8 3 Schweiz 7 3 Danmark 5 2 Finland 4 2

Källa: UNRWAs sekretariat.

De nordiska ländernas andel av den reguljära budgeten är omkring 17 %.

Därutöver bidrar länderna i regionen direkt till palestinierna. Dessa ländc. uppskattar sina utgifter för budgetåret 1989/90 till (i milj. dollar): Egypten 422, Jordanien 91,2, Syrien 63,6. Uppgifter från Israel och Liba- non är inte tillgängliga.

UNRWA har genom åren kommit att alltmer bli ett slags offentlig förvaltning för palestinier, särskilt inom utbildnings- och hälsoområdet. Under de senaste åren har organisationen även initierat en rad infrastruk- turprojekt, främst i de ockuperade områdena, Västbanken och Gaza.

Det palestinska upproret, Intifadan, som började 1987, och kriget vid Persiska viken har fått stora konsekvenser för UNRWAs arbete. Dessa händelser har ökat behovet av UNRWAs katastrof- och hälsoinsatser för den utsatta befolkningen, primärt i de ockuperade områdena. Ett ökat antal palestinier är arbetslösa och överföringar från palestinska säsongar- betare i staterna kring Persiska viken har minskat markant.

Även finansieringen av UNRWAs reguljära verksamhet kan komma att bli ansträngd på grund av händelseutvecklingen.

1 1.4 Livsmedelshjälp till flyktingar

FNs Världslivsmedelsprogram, WFP, som organisation behandlas i närm- ast följande kapitel. Dess verksamhet täcker utvecklingsinsatser, där livs- medel utgör betalningen för arbetsinsatser ofta gjorda på samhällelig basis, samt katastrof- och flyktinginsatser från en särskild katastroffond.

Större delen av WFPs katastrofmedel har under de senaste åren kommit att användas vid flyktingsituationer. Men då flyktingsituationerna perma- nentades behövdes ett alternativ till katastroffonden.

Ett annat problem var att WFP hade svårt att nå fram snabbt med sitt bistånd vid nya uppkommande flyktingsituationer. Upp till ett år kunde förlöpa, innan livsmedelsbistånd beslutat av WFP nådde flyktinglägren. Detta beror i hög grad på att större delen av WFPs resurser är bunden till

livsmedelsleveranser från givarländer. Sedan några år gäller detta dock ej de svenska bidragen, som WFP kan disponera för inköp i u-länder.

För att komma till rätta med dessa problem skapades under 1989 en särskild fond för flyktingprogram (Protracted Refugee Operations, PRO). Även om fonden förbättrat WFPs möjligheter att göra insatser för flykt- ingar, hämmas verksamheten i hög grad av att bidragen är bundna till livsmedelsleveranser. Behovet av kompletterande kontanta bidrag till transportkostnader och lokal/regional upphandling av livsmedel är stort.

WFP förmedlar livsmedelsbistånd till ca sju miljoner flyktingar. Värdet av biståndet pendlar mellan 175 och 200 miljoner dollar per år. Det motsvarar ca 40 öre per flykting och dag.

WFP samarbetar mycket nära med UNHCR. WFP har i ökande grad kommit att ta ansvar för basföda, som spannmål och matolja, medan UNHCR ansvarar för resten av matbehoven (grönsaker, salt, m.m.). Samarbetet med UNRWA är däremot inte lika utvecklat.

12. FN s jordbruks- och livsmedelsorgan

U—ländernas livsmedelsförsörjning är sedan länge en central fråga i det internationella utvecklingssamarbetet. Frågan har fått särskild tyngd till följd av den akuta krisen i flera afrikanska länder. De stora biståndsorga- nisationerna och då främst Internationella utvecklingsfonden (Interna- tional Development Association, IDA) står för huvuddelen av finansie- ringen av biståndet på detta område. Här behandlas dock endast specialor- gan inom jordbruks- och livsmedelsområdet.

De viktigaste specialorganen på området är FNs jordbruks- och livsme- delsorganisation (Food and Agriculture Organization of the United Na- tions, FAO) och Världslivsmedelsprogrammet (World Food Programme, WFP). Sedan 1974 har tillkommit det internationella katastroflagret för livsmedel (International Emergency Food Reserve, IEFR), som administ— reras av WFP, Internationella jordbruksutvecklingsfonden (International Fund for Agricultural Development, IFAD) och Världslivsmedelsrådet (World Food Council, WFC).

I detta kapitel redogörs för dessa, i Rom baserade, specialorgan på jordbruks- och livsmedelsområdet. Först beskrivs de olika organisatio- nerna, deras tillkomst, verksamhet och finanser (12.1—5). Därefter (12.6) diskuteras vissa samarbetsproblem och reformförsök. Kommitténs över- väganden och slutsatser återfinns i kapitel 22.12.6.

12.1. FNs jordbruks- och livsmedelsorganisation, FAO

FNs jordbruks- och livsmedelsorganisation (FAO), upprättad 1945, är (frånsett Världsbanken och IMF) FNs största fackorgan. Organisationen har tre huvuduppgifter: att främja bättre näringsstandard, införa bättre metoder för framställ- ning och fördelning av livsmedel och lantbruksprodukter samt med- verka till att höja levnadsstandarden för landsbygdsbefolkningen, — att främja forskning, samla, analysera och sprida statistik samt lämna ”policy advice”, särskilt till u-länder, på ovan angivna områden och

— att lämna tekniskt bistånd.

FAO har i sitt normativa arbete sökt bidra till en friare världshandel med livsmedel och därmed stött dessa strävanden i GATT- förhandlingarna.

FAO har ca 160 medlemsländer. Dessa ingår i FAOs högsta organ, konferensen. Fältkontor finns i ett 80-tal u-länder. FAO-sekretariatet har ca 4 300 anställda, varav 1 500 handläggare. Ca 350 handläggare arbetar på

lokal- och regionalkontoren. Det saknas emellertid säkra uppgifter om antalet anställda via multibi-finansiering i FAO-sekretariatet. FAO- kontoret i ett u-land är normalt förlagt till jordbruksdepartementet, där FAO-administrationen fungerar som rådgivare till jordbruksministern.

FAO har två budgetar. Den allmänna, reguljära budgeten uppgår till ca 650 miljoner dollar för tvåårsperioden 1990-1991. Det svenska bidraget uppgår till 4 miljoner dollar (1.45 %) för vartdera av dessa år. Ca 1 1 % av den reguljära budgeten. eller 68 miljoner dollar, anslås till fältverksamhet.

Den andra budgeten består av UNDP-finansierade aktiviteter (171 miljoner dollar 1989) och bilateralt finansierad verksamhet (multibi), (157 miljoner dollar 1989) m.m. Sverige och övriga Norden har traditionellt haft en stor andel av multibi-samarbetet med FAO men har minskat denna andel. Av SIDA administrerat multibi-samarbete uppgick till 23 milj. kr 1988/89. Som en tredje budgetkategori skulle möjligen kunna betecknas Världslivsmedelsprogrammet (WFP), som juridiskt sett är en s.k. ”trust fund" i FAO-sekretariatet.

Sedan flera år tillbaka har FAO, dess verksamhetsinriktning och det sätt på vilket organisationen leds, varit föremål för omfattande kritik inom olika utredningar. Härmed sammanhängande frågor behandlas i ett senare avsnitt (12.61).

12.2. Världslivsmedelsrådet, WFC

Världslivsmedelsrådet (WFC) tillkom på initiativ av världslivsmedelskon- ferensen 1974. Syftet var att som komplement till FAO skapa ett forum för diskussion om generella problem inom livsmedelsförsörjningen, då FAOs konferenser upplevdes som alltför formella. Det åligger WFC att anlägga ett globalt synsätt på problemen och att rekommendera hur dessa skall lösas.

Rådet har 36 medlemmar med vid geografisk spridning. Det samman- träder årligen på ministernivå. WFCs sekretariat har sju handläggare. Det är placerat i FAO-sekretariatet i Rom. WFC-sekretariatet förbereder mö- ten med rådet men är beroende av FAO-sekretariatet i de fackmässiga aspekterna av detta arbete.

Världslivsmedelsrådet anses inte ha kunnat spela den roll som ursprung- ligen avsågs. Få jordbruksministrar för de viktigaste producentländerna deltar i mötena. Det har ibland funnits vissa svårigheter att finna lämpliga diskussionsämnen för dessa möten.

12.3. Världslivsmedelsprogrammet, WFP

Under årtiondena efter andra världskriget använde vissa länder, främst USA, sina stora spannmålsöverskott för bilateralt livsmedelsbistånd i vida större omfattning än för närvarande. Efterhand växte kraven fram på ett internationellt komplement till det bilaterala biståndet.

FNs generalförsamling beslöt 1961 att upprätta Världslivsmedelspro- grammet (WFP) som en multilateral kanal för livsmedelshjälp. Fonden skulle fungera under en försöksperiod. År 1965 beslöt FN att förlänga

verksamheten så länge som multilateralt livsmedelsbistånd bedömdes som lämpligt och önskvärt.

WFP ansvarar också för Internationella katastroflagret för livsmedel, IEFR, samt för livsmedelsbiståndet inom 1986 års livsmedelshjälpskon- vention, FAC. WFP utgör också en kanal som utnyttjas för betydande insatser av bilateralt livsmedelsbistånd.

WFP förvaltas av FN och FAO gemensamt. WFP har vuxit från ett litet, experimentellt program till att bli FN-systemets största biståndsorganisa— tion, om man bortser från Världsbanken/IDA och ser till omsättningen (som inklusive visst bilateralt livsmedelsbistånd uppgår till 1,4 miljarder dollar per år).

WFPs styrelse bestod ursprungligen av 20 medlemmar men utvidgades 1965 till 24 och 1974 till 30 medlemmar. Den senaste utvidgningen tillkom i samband med Världslivsmedelskonferensen 1974. Samtidigt ombildades styrelsen genom beslut i FN påföljande år till en kommitté (Committee on Food Aid Policies and Programmes, CFA). Hälften av de 30 medlemssta- terna skall vara u-länder. FNs ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) och FAO utser vardera 15 medlemmar. Sverige hade säte i CFA under perio- den 1983-1985.

Världslivsmedelsprogrammet är juridiskt sett en fond inom FAO. Pro- grammet administreras av en exekutivdirektör men lyder under FAOs generaldirektör. WFP-styrelsen fattar beslut om användningen av större delen av WFP-medlen.

På huvudkontoret i Rom finns ca 150 och på fältet ca 200 handläggare. Programmets fältorganisation är i u-länderna integrerad med UNDPs. Den WFP-ansvarige är ofta UNDP-representantens ställföreträdare.

WFP finansieras med frivilliga bidrag. Enligt WFPs rekommendationer skall bidragen utgå med livsmedel till två tredjedelar och kontantbidrag till en tredjedel. Huvudinriktningen är att använda livsmedel som en resurs för utvecklingsarbete, främst genom s.k. ”food for work”-projekt. WFP har ca 80 % av sin verksamhet förlagd till de fattigaste länderna. WFP är den främsta kanalen för multilateralt livsmedelsbistånd och förmedlar årligen omkring 2 miljoner ton livsmedel, dvs. ca en fjärdedel av den samlade globala livsmedelshjälpen. *

Det svenska bidraget till WFP, som inkluderar bidragen till IEFR och FAC, uppgår för budgetåret 1990/91 till 264 milj.kr och för det därpå följande budgetåret till 272 milj.kr.

Under senare år har WFP behövt använda en tredjedel av sina resurser till katastrof- och flyktingbistånd, i samarbete med främst UNHCR och UNICEF. Genom WFP går även s.k. non-food items (utrustning, fordon, tält, lagerlokaler, färjor, etc.) för utvecklings- och katastrofbistånd, eget såväl som i samverkan med UNHCR och andra FN-organ, bilaterala givare och enskilda organisationer (jfr kapitel 1 1).

Livsmedelsbiståndets för- och nackdelar har diskuterats livligt genom åren. Nedan återges vissa inslag i denna diskussion från en svensk utvär- dering av livsmedelsbiståndet (Ds UD 198418).

| den svenska och internationella debatten finns två diametralt motsatta skolor, av vilka den ena synes vara lika mycket emot livsmedelshjälp som den andra är för.

Mycken kritik synes även gå parallellt med kritiken mot bistånd i allmänhet. Man kan dock utgå från att livsmedelsbistånd kommer att lämnas under åtskillig tid framöver.

Positiva effekter av livsmedelsbiståndet kan lättast avläsas i betalningsbalansen. Om kommersiell import av livsmedel till följd av livsmedelshjälp minskar från ett år till ett annat, finns större valutaresurser tillgängliga för import av insatsvaror. Om sådan import verkligen kommer till stånd, kan detta leda till ökad produktion och ökad per capita-inkomst. Samma effekt skulle kunna uppnås om landet fick ett kontantbidrag för att betala motsvarande import livsmedel eller kapitalvaror. Fördelen med direkta livsmedelsleveranser skulle dock bestå i att dessa har en inflationsdämpande effekt.

På givarsidan är det uppenbarligen så att många länder av olika skäl föredrar att lämna varubistånd framför kontantbidrag. Med varubistånd kan man få avsättning för produkter som man inte kan sälja till marknadsmässiga priser. Livsmedelsbi- stånd är emellertid förknippat med stora kostnader, därav WFPs rekommendation att en tredjedel av bidragen skall bestå av kontanter. Endast ett fåtal länder (bl.a. Sverige) följer denna rekommendation.

En nackdel med livsmedelshjälpen är att gratis distribuerad föda kan förstöra marknaden för framför allt de mindre jordbrukarna i regionen. Risken är sannolikt betydande, om hjälp erbjuds kontinuerligt och ingen produktiv sysselsättning kan ges i det svältdrabbade området.

Den kanske starkaste kritiken mot livsmedelshjälp bygger på att den skapar ett ekonomiskt och politiskt biståndsberoende. Den egna matproduktionen hålls till- baka och befolkningen hänvisas i ökande grad till import för sin försörjning. U- ländernas beroende av livsmedelsimport har ökat i snabb takt sedan 1950. och denna trend fortsätter. Detta är bl.a. en följd av att matvanorna ändrats bland mottagarna av livsmedelshjälpen. Man kan därav dra slutsatsen att livsmedelsbi- ståndet ökat inte bara biståndsberoendet utan även, kanske i ännu högre grad. importberoendet.

Om således livsmedelsbiståndet särskilt delar av det bilaterala livs- medelsbiståndet varit föremål för debatt, har WFP varit föregångare när det gäller biståndsformer som undviker riskerna med livsmedelsbistånd. WFPs reguljära resurser används i största utsträckning för s.k. ”food for work”-projekt. Detta är beredskapsarbeten där betalningen sker i form av livsmedel. Projekten är ofta inriktade på infrastrukturförbättringar inom jordbruket såsom konstruktion av bevattningskanaler, terrasseringar och dammar. WFP anges i utvärderingar som en välfungerande organisation med god projektverksamhet.

Genom strukturrationaliseringar i producentländerna, miljöeffekter, de nya behoven i Sovjetunionen och Centraleuropa samt utvecklingen i GATT-förhandlingarna kan förutsättningarna för handeln med livsmedel och därmed livsmedelsbiståndet i grunden komma att förändras. Om de stora livsmedelsproducenterna minskar sina lantbruksöverskott, uppstår frågan om de kontanta bidragen till livsmedelshjälp i stället kommer att öka. Om så sker, skulle WFP få förbättrade möjligheter att bedriva ett effektiv livsmedelsbistånd, genom att varorna upphandlas så nära förbruk- ningsorten som möjligt. Samtidigt som långa transporter därmed undviks, stimuleras livsmedelsproduktionen i eller i närheten av den svältdrabbade regionen. Det finns emellertid risk för att livsmedelsbiståndet totalt sett minskar i takt med neddragningen av livsmedelsöverskottet i producent- länderna. Behovet av livsmedelshjälp vid katastrofer eller till flyktingar torde däremot bestå under lång tid.

12.4. Internationella katastroflagret för livsmedel, IEFR, och Livsmedelskonventionen, FAC

Internationella katastroflagret för livsmedel (IEFR) och Livsmedelskon- ventionen (FAC) är administrativt/juridiska konstruktioner snarare än

biståndsorganisationer. De frivilliga bidragen till IEFR, som fått en per- manent karaktär, grundas på en resolution i generalförsamlingen år 1975. FAC är en delöverenskommelse, som utlöper år 1991, mellan elva länder inom ramen för det internationella veteavtalet.

IEFR och FAC har ingen egen verksamhet och saknar även egna sekre- tariat. De resurser som givarländerna anslår till IEFR och FAC administ- reras av WFP. Vissa länder (dock ej Sverige) utnyttjar sina åtaganden inom FAC till bilateralt bistånd. .

Sverige lämnar årliga utfästelser till IEFR om ca 40 000 ton vete, 2 500 ton matolja samt medel för att täcka fraktkostnader; för innevarande budgetår har beräknats totalt ca 95 milj.kr. I FAC har Sverige ett årligt åtagande om 40 000 ton spannmål till en beräknad kostnad inklusive transport av 55 milj.kr.

Utvärderingar under 1980-talet har visat att IEFR behöver en översyn av sina administrativa och finansiella procedurer för att förbättra sina mekanismer och därmed kunna snabbare möta akuta behov i katastrofsi- tuationer. Vidare måste man utforma procedurer som gör det möjligt att bättre utnyttja befintliga lager. WFP-styrelsen planerar en översyn under 1991.

Livsmedelskonventionen, FAC, bidrar till att angivna kvantiteter livs- medel blir tillgängliga i enlighet med gjorda åtaganden (många länder levererar dock större kvantiteter än vad de är skyldiga enligt FAC). Utveck- lingen i världen, särskilt GATT-förhandlingarna och många producentlän- ders strävan att reducera sina jordbrukssubventioner, torde även påverka FACs ställning och framtida betydelse.

12.5. Internationella jordbruksutvecklingsfonden, IFAD

Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD) grundades 1977 som ett nytt organ mellan OECD- och OPEC-länder för utvecklingssamarbete på jordbruksområdet. IFADs målsättning är att söka mobilisera ytterligare resurser på förmånliga villkor för jordbruksutveckling i u-länder.

Sekretariatet har ett hundratal tjänstemän. IFAD saknar fältorganisa- tion. Organisationen har 142 medlemmar. För finansieringen svarar till största delen OECD- och OPEC-länderna.

Finansieringen av IFAD sker med gåvomedel och fastställs i samband med påfyllnadsförhandlingar. Vid den första, som avsåg perioden 1981- 1984, uppnåddes drygt en miljard dollar. Den andra påfyllnadsförhand- lingen, för perioden 1985-1987, stannade vid 489 miljoner dollar och den tredje, som avser 1989-1992, uppnådde 562 miljoner dollar. Målsättningen för den tredje förhandlingen hade satts till mellan 750 och 1 miljard dollar.

IFAD har en årlig utlåningsvolym om ca 200 miljoner dollar. Sveriges andel av resurserna för treårsperioden 1990-1992, är 140 milj.kr., eller ca 3,9 %.

IFAD lämnar som de andra internationella finansieringsinstitutionerna en mycket liten andel rent gåvobistånd. Huvuddelen av verksamheten utgörs av lån. Dessa lämnas emellertid på mycket mjuka villkor (praktiskt taget räntefritt och lång amorteringstid) och går till nationellt utförda

projekt inriktade på de fattigaste människorna i de fattigaste länderna. Organisationen har ett gott anseende för sin inriktning och rationella förvaltning och beslutsordning.

OPEC-ländernas andel av IFAD-finansieringen har under senare år visat en fallande tendens. Inflytande — liksom utvecklingsbankerna har IFAD vägda röstetal enligt lämnade bidrag — och bördefördelning har angetts till 60/40 % mellan OECD- respektive OPEC-länderna. OPECs verkliga andel har, i och med utfallet av den senaste påfyllnaden och ett särskilt Afrika- program, sjunkit till under 25 %.

Organisationen står nu inför finansiella och strukturella problem. Utsik- terna för kommande påfyllnadsförhandlingar bedöms mot bakgrund av erfarenheterna från de två senaste med pessimism på flera håll.

IFAD-konferensen har tillsatt en särskild högnivåkommitté för att ut- reda alternativa, framtida finansieringsmöjligheter.

12.6. Problem och konflikter

Föregående avsnitt förmedlar bilden av en splittrad och delvis överlap- pande organisationsstruktur inom FNs jordbruks- och livsmedelsektor. Någon form av rationalisering verkar påkallad. Ett antal studier och utvärderingar har på senare tid tagit upp fackorganens roll inom det multilaterala biståndet. Den kritik som framförts har särskilt gällt FAOs samarbete — eller brist på samarbete — med andra delar av FN-familjen. Nordiska FN-projektets studier ”Agencies at a crossroads” och ”Perspec- tives on multilateral assistance” innehåller också en diskussion av dessa problem. Framställningen i föreliggande avsnitt bygger på dessa och andra studier men också på informella förslag utarbetade av enskilda FN- tjänstemän. Den tar först upp de primärt FAO-relaterade problemen; därefter vidgas perspektivet till jordbrukssektorn som sådan.

12.6.1. FAO och FAO-sekretariatet

Förutom i de ovan nämnda studierna har under senare år en växande kritik riktats mot FAO och mot FAO-sekretariatet från bl. a. USA, som svarar för en fjärdedel av den reguljära budgeten. Även Sverige och övriga Norden, liksom andra västliga givarländer och på sistone Östeuropa, deltar i denna kritik. Den går ut på att generaldirektören och sekretariatet utvecklat en byråkratisk och centraliserad styrning av organisationen, som ger medlems— länderna ett begränsat reellt inflytande. Man anser att detta hämmar organisationens förmåga att tillfredsställande lösa sina uppgifter som fack- organ på livsmedels- och lantbruksområdet.

Kritiken har inte minst gällt FAOs generaldirektör, som, trots att han är omstridd, nyligen omvaldes för en tredje sexårsperiod.

Vidare anses FAOs verksamhet under de senaste årtiondena ha splittrats upp i alltför många disparata, illa sammanhållna program. Sekretariatet kritiseras för att försumma sina mer långsiktiga och grundläggande uppgif- ter med informationsinsamling, analys och bearbetning, problemformule- ring och allmän lantbruksrådgivning. FAOs roll som normativ och för-

handlande organisation har alltmer skjutits i bakgrunden. I dag går inemot två tredjedelar av organisationens samlade resurser till biståndsrelaterad verksamhet. (Då har medräknats den extra belastning som biståndsprojek- ten innebär på den reguljära budgeten.) Kritikerna menar att FAOs styr- ande organ hållits utanför den process som lett till att så stor andel av FAOs resurser går till biståndsinsatser. Multibi-verksamheten är resultatet av förhandlingar mellan sekretariatet och individuella givarländer och rap- porteras inte till styrande organ. Organisationen är det enda FN-organet som inte rapporterar sina biståndsprojekt till FNs gemensamma databas. FAO har också, i strid med centrala överenskommelser i FN-systemet, upprättat lokalkontor runt om i världen. Ofta har man åsidosatt kravet på lokalgemenskap mellan FN-organen.

FAO är ändå inte som biståndsorganisation bland de större. Endast ett par procent av världens samlade officiella biståndsflöde går genom FAO. Dessutom svarar FAO för en begränsad del t.o.m. av biståndet till lant- brukssektorn. Dock har FAO-sekretariatet byggt upp en omfattande cen- tral, regional och lokal administration. Som exempel kan nämnas att över 450 tjänster i FAO-sekretariatet finansieras av UNDPs administrativa kostnadsersättning. Lika många finns troligen anställda i olika ”trust fund”-arrangemang.

På senare tid har andra organisationer (OECD, EG, Världsbanken, GATT och privata institutioner) stärkt sin roll som fora på jordbruksom- rådet. Dessa organs verksamhet har direkt och indirekt relevans även för biståndet till jordbrukssektorn.

Det har länge hävdats att FAO hamnat vid sidan om diskussionen om en ny lantbrukspolitik i OECD-länderna, i Sovjetunionen, i östra Europa och, anmärkningsvärt nog, även i utvecklingsländerna. FAO har inte kunnat lämna framåtblickande stöd eller rådgivning till de många utvecklingslän- der som genomför ekonomisk strukturanpassning, trots den relativa bety- delse sektorn har i dessa ekonomier. FAOs medlemsstater synes i praktiken ha accepterat denna utveckling.

Liksom andra fackorgan har FAO kritiserats för att försöka skaffa sig så många UNDP-finansierade projektuppdrag som möjligt och därmed vara mer inriktad på volymen än på kvaliteten i genomförandet.

FAO-sekretariatet har också stora problem när det gäller utvärderingar och uppföljningar av sina många projekt. I fristående utvärderingar har fältrepresentanterna uttryckt missnöje över vad man upplever som över- driven byråkrati och centralstyrning.

De enskilda givarländerna -— och UNDP — styr (på ett okoordinerat sätt) i hög grad organisationens inriktning genom den stora volymen multibi-bidrag. Någon övergripande policy-diskussion förekommer inte när det gäller denna typ av verksamhet. Inte heller förekommer någon substansdiskussion av organisationens totala budget och verksamhet i FAOs program- och finanskommittéer. Arbetet styrs här i hög grad av sekretariatet.

Dessa förhållanden utgjorde starka drivkrafter bakom bl.a. de nordiska ländernas strävan till en reformering av FAO under 1980-talet. I FAO- konferensen 1989 antogs en resolution om en reformprocess, som nu börjat

genomföras. Denna svarar dock inte mot de krav på strukturförändringar som nu ställs av allt fler medlemsstater. Flera traditionella givarländer har börjat utnyttja sänkta multibi-anslag som en indirekt påtryckning på organisationen. Även de nordiska länderna har omprövat omfattningen av sitt multibi-samarbete med FAO.

12.6.2. Jordbruks- och livsmedelsorganens strukturproblem

Det finns klara och sammanhängande orsaker till de samarbetsproblem och motsättningar som förekommer inom och mellan de Rom-baserade institutionerna inom jordbruks- och livsmedelsområdet.

Mellan FAO och WFP finns en inbyggd konflikt. WFPs medel administ- reras som en ”trust-fund” inom FAO. FAOs generaldirektör har ansvar för dessa medel inför FAOs styrande organ men inte inför WFP-styrelsen (CFA). Generaldirektören har också formell beslutanderätt över WFPs katastrofinsatser. Biståndsprojekt och vissa flyktingprojekt beslutas av WFP-styrelsen.

Konflikten kan förenklat sägas bestå i att FAO strävar att knyta WFP fastare till sig för att kunna utnyttja det inflytande som WFPs stora resurser ger, samtidigt som WFP strävar efter ökad självständighet för att kunna använda dessa resurser med större flexibilitet och efter egna prioriteringar.

Den konstitutionellt oklara situationen skapar konflikter som förstärks av att viljestarka personer leder berörda organisationer. Av olika skäl föreligger ett gynnsamt tillfälle att under 1991 och 1992 närmare granska och överväga förslag till förändringar. WFPs exekutivdirektör avser att lämna sin post i april 1992 och IFADs president lämnar vid utgången av sin andra mandatperiod i januari 1993. FAO-chefens mandat utgår vid slutet av år 1993.

Under många års ansträngningar att lösa relationsproblemen och följdproblem därav bland Rom-organen har ideér framförts om olika strukturella förändringar. De viktigaste beskrivs i det följande.

Argument har länge framförts för en nedläggning av världslivsmedelsrå- det. Denna uppfattning är väl företrädd bland övriga FN-sekretariat i Rom och New York, oberoende analytiker, samt handels- och biståndsexperter. Flera OECD-länder har officiellt ställt sig bakom förslaget.

En sammanslagning av Världslivsmedelsrådet och FAO är ett andra förslag. Rådet har begränsad egen verksamhet och ett litet sekretariat, som lätt kan fullständigt integreras med FAO. Om sammanslagningen också resulterar i att man får en organisation med en mer universiell representa- tion, ökas förutsättningarna för att det nya organet kan ges en förstärkt policy-roll (Sovjetunionen är medlem av WFC men ej av FAO).

Som ett tredje alternativ har föreslagits att världslivsmedelsrådets upp- gifter överförs till en ministerkommitté under FAOs konferens. Rådet har inte visat sig ge de förväntade bidragen till politisk dialog om internatio- nella livsmedels- och jordbruksfrågor. Att främja en sådan dialog utgör en av FAOs viktigaste uppgifter. FAOs ministermöten, vartannat år, har dock kommit att få en mycket formell karaktär. Det finns därför vissa förhopp- ningar om att gemensamma konferenser mellan FAO och världslivsme-

delsrådet skulle kunna möjliggöra en mer öppen debatt om de aktuella frågorna och stimulera en samverkan mellan organisationerna.

För det fjärde har tanken på en sammanslagning av jordbruksutvecklings- fonden, IFAD, och WFP luftats under flera år. De två organisationerna kompletterar varandra i flera viktiga hänseenden. IFAD och WFP står vidare var för sig inför svåra finansiella och strukturella problem, som skulle kunna lättare lösas av de båda organisationerna tillsammans än var för sig.

Det borde vara en fördel att livsmedelsbistånd och stöd till livsmedel- sproduktion lämnas inom en och samma organisation. WFP använder livsmedel som en resurs i stället för pengar inom många olika sektorer lantbruk, skogsbruk, kommunikation, hälsovård, undervisning och flyk- tingstöd. Detta är områden som förutsätter nära samarbete med andra fackorgan, i mottagarlandet särskilt med UNDP. En ökad monetarisering av livsmedelsbiståndet — dvs. försäljning av livsmedel för att få kontanter — ses som en effektivitetshöjande åtgärd. Därmed skulle WFP-biståndet ännu mer likna traditionellt bistånd.

Som långivare har IFAD striktare finansiell bedömning av de projekt som kan komma ifråga. Tillsammans skulle WFP och IFAD kunna erbjuda fler och mer flexibla möjligheter till projektfinansiering, särskilt till de fattigaste länderna.

IFAD har en självständig juridisk ställning som fackorgan. Det har en egen institutionell struktur med sekretariat, styrelse och årskonferens med ändamålsenliga beslutsordningar. WFP däremot utgör ett temporärt ge- mensamt program mellan FN och FAO. Om WFP uppick i IFAD skulle programmet erhålla det stöd som en fullt utbyggd juridisk identitet kan ge.

Genom UNDP/WFP skulle IFAD, som enligt sin konstitution inte får bygga upp en egen fältorganisation, få tillgång till en av FN-systemets bredaste och bäst organiserade fältrepresentationer i u-länderna. Detta skulle innebära en välbehövlig förstärkning av FNs fältarbete.

Det finns emellertid också skäl som talar emot en sammanslagning av IFAD och WFP. IFAD gör en bankmässig bedömning av föreslagna pro- jekt. Det land som inte sköter sina återbetalningar undersöks mycket noga och vägras nya projekt. Medlemmar som inte fullgör sina skyldigheter utesluts från beslutsfattande. Röstfördelningen inom IFAD följer utveck- lingsbankernas modell med vägda röstetal. WFP å andra sidan lämnar bistånd utan återbetalningsskyldighet. Kanske skulle de frivilliga bidragen till en gemensam WFP/lFAD-institution bli lägre än till de båda institutio- nerna var för sig.

Ett femte reformförslag är det för dagen mest aktuella. Det går ut på att söka frigöra WFP från FAOs dominerande inflytande. Man har velat ge WFP en administrativ, finansiell och ekonomisk ställning som motsvarar organisationens betydelse i FN-systemet. Försök i denna riktning har gjorts under många år men utan resultat, då FAO, som formellt skall godkänna WFP-styrelsens beslut, motsatt sig en sådan utveckling.

Utvecklingsländernas syn på FAOs och WFPs olika aktiviteter och inbördes relationer har på senare tid genomgått vissa förändringar. Detta har lett till att reformprocessen i januari 1991 kunde ta ett betydelsefullt

steg framåt. WFP-styrelsen (CFA) godkände i mars ett förslag till ny stadga för WFP. Om förslaget godkänns av FNs generalförsamling hösten 1991, kan en ny ordning börja gälla ijanuari 1992.

Den föreslagna reformen stärker exekutivdirektörens administrativa självständighet och gör honom ansvarig inför CFA i programmets alla delar, inkl. program, administration, finanser och personal. Medlemssta- ternas inflytande över organisationen stärks generellt.

Möjligheterna till en förbättring och effektivisering av de Rom-baserade organisationerna för jordbruks— och livsmedelsbistånd beror ytterst på medlemsstaterna och deras agerande i de olika styrande organen. Samar- betet med FAO synes vara lågt prioriterat inom flertalet medlemsländer. Till detta kommer de stora bidragsgivarnas bristande förtroende för orga- nisationen och i synnerhet dess ledning, vilket man bl.a. visar genom att hålla inne bidrag.

1 huvudstäderna är det oftast jordbruksdepartementet som är ansvarigt för FAO-frågorna, medan biståndsmyndigheten svarar för multibi- verksamheten. Utrikesdepartementet har vanligen ansvaret för WFP. An— svaret för IFAD kan ligga i någon av dessa eller i finansdepartementet. Variationer förekommer, även mellan de nordiska regeringskanslierna. Mest konsekvent är Storbritannien, vars biståndsorganisation (Overseas Development Administration, ODA) svarar för det fackmässiga samarbe- tet med samtliga Rom—baserade organ.

Enligt samstämmiga bedömare är det få stater som driver en samman- hängande politik i Rom. Skillnader i perspektiv mellan utrikesdepartemen- ten, jordbruksdepartementen och biståndsadministrationerna återspeglas ofta i delegationernas uppträdande. FN-politiska eller biståndspolitiska överväganden har svårare att få genomslag i Rom än i New York eller Geneve. Brister av detta slag har befunnits generella och även kunnat konstateras inom den svenska administrationen.

Man kan knappast förvänta sig att organisationer med sinsemellan olikartade mandat och inriktning skall samordna och samarbeta, när medlemsstaterna själva inte driver en konsekvent linje i de olika organen. Det är i en sådan situation naturligt att institutionella intressen i sekreta— riaten tar över och söker utnyttja den splittring som finns mellan de olika organen och mellan medlemsstaterna, i vissa fall även inom enskilda staters delegationer.

Utvecklingsländernas delegationer är på grund av sitt starka beroende av FAO-sekretariatet särskilt utsatta för dess inflytande. U-ländernas ge- mensamma förhandlingssekretariat är beläget i FAOs lokaler och assisteras fortlöpande av FAO i förhandlingsarbetet. Samtidigt brister det i instruk- tionsgivningen i många av u-ländernas huvudstäder. Hänsyn till FAO— projekten i de egna länderna gör många u—länder mindre benägna att markera självständighet mot FAO-sekretariatet.

Svenskt och nordiskt uppträdande gentemot organ som FAO och WFP har länge präglats av betydande tolerans. Kritiken mot FAO var begränsad till budgetfrågor och ingen genomarbetad analys av problemen framfördes. Under senare år har dock Norden spelat en aktiv och pådrivande roll i det reformarbete som inletts. Det hindrar inte att mer antagligen skulle kunna

göras för att förmå de Rom-baserade organen att tillämpa samma arbets- former som andra organisationer inom FN-systemet.

Många starka intressen står emellertid emot varandra och gör att varje beslut — dessa tas dessutom oftast med konsensus — har en tendens att bevara status quo. Arbetet styrs i detta läge huvudsakligen av sekretariaten, som hittills visat sig obenägna att ta egna initiativ till förändringar i riktning mot de samarbetsbeslut som fattats inom ECOSOC och FNs generalförsamling.

13. Internationella handelscentret, ITC

Internationella handelscentret (International Trade Center, ITC) är FN- systemets centrala organ för handelsfrämjande frågor. Det är inte en självständig institution utan ett gemensamt dotterorgan till Allmänna Tull och Handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) och FNs konferens för handel och utveckling (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD). Detta avspeglas i att ITCs styrelse utgörs av en gemensam beslutsgrupp under GATT och UNCTAD (Joint Advisory Group, JAG).

Organisationen är speciell också i andra avseenden. Till skillnad från sina moderorgan är den i huvudsak en rent operativ biståndsorganisation. Verksamheten bygger på frivilliga bidrag samt finansiering via FNs utveck- lingsprogram (UNDP). I finansiellt avseende påminner den mera om organ som FNs befolkningsfond ( UNFPA) och FNs barnfond (UNICEF) än om fackorganen.

Ett annat särdrag är att bidragsgivarna till ITC inte finansierar en reguljär budget i konventionell mening. Bidragen är i stället inriktade på enskilda projekt. ITC kan snarast betecknas som en samlingsorganisation för multibi-verksamheter på handelsområdet.

Sverige har traditionellt bidragit med ungefär en tredjedel av lTCs finansiering. Det är mer än något annat land. Den svenska bidragsandelen är också större i ITC än i någon annan biståndsgivande internationell organisation. ITC kan såtillvida sägas vara den högst prioriterade organi- sationen inom FN-systemet för svensk del. Sedan 1981 har vidare en svensk beklätt posten som chef för ITC.

Den höga svenska bidragsandelen i ITC bör innebära ett särskilt svenskt ansvarstagande för organisationen och dess verksamhet. Kommittén har därför ansett det lämpligt att låta utföra en särskild studie av ITC. Denna studie, utförd av f.d. generaldirektören Axel Wallén, återges i Annex 3:7. Framställningen nedan bygger i stor utsträckning på den.

Kommitténs överväganden och slutsatser återfinns i kapitel 22.133.

13.1. ITCs verksamhet

I slutet av 1960-talet, efter fem års verksamhet, uppgick ITCs totala budget till ca 2 miljoner dollar, varav ca hälften utgjordes av nationella bidrag. I början av 1970-talet utvecklades ITC till en organisation som framför allt medverkade i tekniskt samarbete med u-länder för att stärka deras förmåga på handelsfrämjandets område. År 1970 uppgick det totala värdet av ITCs tekniska samarbetsprogram till drygt 11 miljoner dollar. Idag har ITC en

totalbudget på ca 65 miljoner dollar per år. Reguljära budgetmedel från GATT-UNCTAD uppgår till endast 20 %. Övrig finansiering utgörs av projektanknutna bidrag från givarländer (multibi) eller från UNDP. Som en följd härav är resursmobilisering ett viktigt inslag i verksamheten.

Vid sekretariatet i Geneve finns ungefär 250 anställda. Ett problem anses vara att den reguljära budgeten inte förslår för att hålla tillräcklig arbetsstyrka på permanent bas vid sekretariatet.

ITC tar ut avgifter för publikationer, för visst informationsmaterial och i samband med företagsorienterade projekt. Vidare får man inkomster från en ”market news service” (en telexservice mellan större importörer på nyckelmarknader och exportörer i u-länder).

Den snabba expansionen på 1970-talet drev fram en omorganisation. Målsättningen var: arbetsprogram på flerårsbasis, klarare fokus på verk- samheten ute på fältet samt personalutvecklingsprogram.

Under 1980-talet har ITC rönt ett växande erkännande från olika organisationer för sin centrala roll när det gäller handelsfrämjande i ut- vecklingsländer. Detta har markerats bl.a. genom att ITC år 1984 fick status av genomförande organisation gentemot UNDP och en befäst roll i fråga om främjande av råvaruexport.

Ökande krav på ITCs tjänster ledde i början av 1980—talet till att man identifierade ett antal nya områden för ITCs verksamhet. I det tredje flerårsprogrammet, 1983-1985, lades större vikt vid exportmarknadsut- veckling, utbildning och importteknik än tidigare. Därmed lades kursen successivt om mot projekt med högre resultatavkastning i det korta och medellånga perspektivet. Integrerade projekt kom att ses som den bästa formen av tekniskt stöd.

1980-talet innebar en breddning av exportfrämjandet för att täcka ett större fält av exportutveckling. Nya produkter och anpassning av produk- ter till nya marknader har fått allt större betydelse. Samarbete har etable- rats med FNs livsmedels— och jordbruksorganisation, FAO, och FNs orga- nisation för industriell utveckling, UNIDO. Främjande av tjänsteexport kom in i bilden. Små och medelstora företags behov kom också allt mer i fokus. ITCs funktioner blev alltmer komplexa.

ITCs nuvarande verksamhet är främst inriktad på handelsproblem på mikroplanet: svårigheter att anpassa exportproduktionen till främmande länders behov, identifikation av nya marknader, kvalitetskontroll, prissätt- ning, etc. ITC driver inte bara handelsfrämjande utan även handelsutveck- ling, t. ex. utveckling av nya produkter för export, i nära samarbete med UNIDO och FAO.

När ITC skall möta de föränderliga behoven i u-länderna, söker man finna en rimlig balans mellan traditionella aktiviteter och nya områden. Bland de senare kan nämnas teknisk konsultverksamhet och exportorien- terade "joint ventures”. Bland de traditionella aktiviteterna ingår handel- sinformation, exportfrämjande institutioner och undervisning.

Totalt är ungefär 30 % av ITCs resurser riktade mot de minst utvecklade länderna. För närvarande har ITC verksamhet i omkring 25 sådana länder.

ITCs medelfristiga plan för 1992-1997 tar bl.a. sikte på expansion av export, marknadsutveckling, förbättring av underlaget för ekonomiska

beslut och institutionellt stöd till handelsfrämjande. Mot bakgrund av de stora krav som troligen kommer att ställas under 1990-talet kan u-länderna väntas behöva utveckla och tillämpa mer sofistikerade och aggressiva marknadsföringsstrategier, använda mer adekvat information, förbättra kvalitet och standard på exportprodukter, etc. Vidare måste ITC kontinu- erligt måste anpassa sina strategier och sina program för att möta nya behov i u-världen och även i öst- och centraleuropa.

13.2. Sverige och ITC

Sverige deltog i beslutet 1964 att bilda ITC genom sin representation i moderorganen, GATT och UNCTAD. SIDA ansåg handelsfrämjandet vara en intressant sektor för stöd. Sverige profilerade sig alltmer, framför allt genom att vara den största bidragsgivaren via multibi-projekt, vilket hade en pådrivande effekt på andra i-länder.

Under 1970-talet fann man stundom att ITC bedrev en så diversifierad och utspridd verksamhet att det fanns behov av en uppstramning. Man såg nödvändigheten av att prioritera, framför allt genom ökad inriktningen på exportfrämjande organisationer och utbildning av personal för sådan verk- samhet. SIDA började välja ut speciella stödobjekt som integrerade delar av det svenska biståndet till ett antal länder.

Så småningom kom behovet av stöd till handelsfrämjande allt tydligare att konkurrera med andra biståndsbehov. Som en följd härav mattades SIDAs intresse för ITCs verksamhet något. Denna omvärdering innebar för Sveriges del en reduktion av antalet länder som ansågs lämpliga som mottagare av insatser via ITC. Sverige fortsatte emellertid att lämna multibi-bidrag till ITC.

I början av 1980-talet gjorde SIDA en omfattande utvärdering av tolv SIDA-finansierade multibi-projekt, bland dem ett par med ITC. Utvärde- rarna konstaterade att ITC syntes ha en kompetens som SIDA kunde dra nytta av i fråga om teknik och projektadministration. Utvärderingen utmynnade i ett antal rekommendationer till SIDA, vilka bl.a. gick ut på att koncentrera multibi-finansiering till större, bättre beredda och bättre integrerade projekt grundade på klart formulerade behov, att avdela till- räckliga administrativa resurser inom SIDA, att engagera sig aktivt i övervakningen av projekten, att så långt möjligt integrera multibi-bistånd med större bilaterala projekt och att därutöver finansiera vissa experimen- tella pilotprojekt.

Handläggningen av de svenska bidragen har successivt omorganiserats. Bidrag utgår idag på tre olika vägar. I budgetpropositionen anvisas ett belopp som anslag till ITC (1990/91 22 milj.kr.) Av detta belopp utbetalas en viss del (ca 6 milj.kr., motsvarande 1 milj. dollar) direkt till ITCs reguljära budget. Återstoden (ca 16 milj.kr.) handläggs av Importkontoret för u-landsprodukter (IMPOD) och utbetalas till överenskomna projekt. Därtill kommer SIDAs multibi-samarbete med ITC. Medel för detta tas ur landramar för export- och importfrämjande i Indien och SADCC- regionen, vartill kommer vissa projekt inom anslaget för forskning och metodutveckling (totalt 1990 ca 25 milj.kr.)

13.3. Granskning av ITC

Den i den särskilda studien redovisade granskningen av ITC bygger delvis på synpunkter framförda under ett antal intervjuer. Dessa synpunkter sammanfattas nedan.

ITC anses vara ett bra organ för förmedling av stöd till handel och handelsfrämjande i u-världen. SIDA har haft stort förtroende för verksam- heten och följt den noga under många år.

IMPOD anses ha god kapacitet att handlägga det generella stödet till ITC. IMPODs huvudsakliga arbete i relationen till ITC ligger på projekt- bedömning och utvärdering. Projekten är normalt på ett par år och ligger i växande grad på mikroplanet. Successivt rullande utvärderingar anses ge en tillfredsställande kontroll av verksamheten.

ITC har attraherat både givare och mottagare och organisationens in- riktning får antas ha bidragit till verksamhetens kraftiga expansion. En allmän uppfattning, på såväl nationell som internationell nivå, är att ITC-modellen är ändamålsenlig. Vidare anses ledningen vara kreativ i sin strävan att möta u-världens växlande behov. Inom UNDP anses ITC vara ”ett av de fem bästa organ” som får UNDP-medel. Även svenska iaktta- gare har sedan många år en positiv uppfattning om ITCs verksamhet, något som torde ha bidragit till den höga bidragsnivån.

Bland kritiska omdömen om ITC märks följande: Konsultrollen är svår för ITC. Man åtar sig alltför många uppgifter och har svårt att sovra. Resursmobilisering blir en huvudfråga. Man söker övertala givare och mottagare att stödja en provkarta av projekt som inte alltid sprungit fram ur ITCs egen planering och de reella behoven. ITC är inte tillräckligt resultatorienterat. Man fäster stor vikt vid omsättningen och mindre vikt vid det faktiska utfallet. Organisationen har administrativa blockeringar och synes dominerad av en alltför tung byråkrati. På personalsidan finns vissa svagheter, vilka skulle kunna åtgärdas med bättre internutbildning och samordning av resurserna. ITC borde ägna mer uppmärksamhet åt analys, strategi, prioriteringar och systematik. Vidare borde ITC bättre följa och analysera det inter- nationella ekonomiska läget på makronivå och regional nivå samt arbeta med olika antaganden om den framtida handelsutvecklingen. För detta borde ITC ha en särskild enhet, som också skulle översätta övergripande strategier till det lokala planet. Studien utmynnar i ett antal slutsatser och rekommendationer, som redovisas i det följande.

ITC är ett betydelsefullt organ på sitt område men borde bättre inrikta sig mot 1990-talets problem.

Att ITCs reguljära budget endast utgör 20 % av den totala, medför bl. a. att bidragsmobilisering är ett viktigt inslag i verksamheten och tar bety- dande resurser i anspråk. Det finns anledning förmoda att en större andel reguljära budgetmedel skulle innebära friare händer för ITC att utforma och följa en medveten strategi med genomtänkta prioriteringar än vad som är möjligt under nuvarande omständigheter.

Moderorganens resolutioner, som ger ITC uppdrag på det operationella planet, kan bidra till viss osäkerhet beträffande ITCs egna befogenheter. De mycket vida ramarna kan motverka möjligheterna till koncentration och prioritering av verksamheten. Moderorganens egna roller kan samti- digt verka hämmande i vad avser makroekonomiska överväganden och policy-beslut.

Frågan om en ny eller ändrad roll för ITC sammanhänger med vilken uppfattning man har om hur handeln i och med u-världen bäst utvecklas och främjas under kommande år. Man måste vidare ta ställning till vilken grad av inflytande organisationen bör eftersträva gentemot mottagarlän- derna själva.

Uppbyggandet av infrastrukturella institutioner på handelns område, som var en naturlig åtgärd inom många u-länder och inom ITCs verksam- het under många år, synes ha avlösts av bl. a. mer direkt företagsinriktade insatser.

I samband med antagandet av en medelfristig plan för 1992-1997 har framgått att intresset är stort inom organisationen och bland medlemslän- derna för en mer avancerad strategi och tydligare prioriteringar för verk- samheten. Att vissa länder, såsom Sverige, avstår från att öronmärka en del av sina bidrag, medverkar också till att öka ansvaret hos ledningen att ta itu med strategifrågan med ett vidare perspektiv än tidigare.

En förutsättning är givetvis att relationen till GATT/UNCTAD medger en utveckling mot en mer genomtänkt strategi, och en ökad koncentration och specialisering. Ett arbetsutskott ur JAG borde fungera som ”styrelse”. Med ökad självständighet skulle ett klarare samarbete med Världsbanken kunna etableras. En sådan utveckling vore av värde, då handelsfrämjande direkt påverkas av den ekonomiska politiken i ett land.

Om ITC koncentrerar sina egna insatser med stöd av en grundläggande analys och strategi, kan behovet av att lägga ut uppdrag på externa konsulter växa. Detta behov förstärks också i fråga om företagsinriktat stöd, där rådgivare från den offentliga sektorn saknar erforderlig kompe- tens och erfarenhet. Stundom skulle det mest effektiva samarbetet kanske kunna uppnås genom anlitande av privata konsulter med möjlighet att arbeta på egna villkor utan administrativ anknytning till FN-systemet.

I särstudien ifrågasätts slutligen det ändamålsenliga i att FNs tekniska bistånd på handelsområdet splittrats på flera händer så som är fallet bl. a. genom att UNCTAD lagt upp och driver ett eget tekniskt biståndsprogram vid sidan av och delvis överlappande ITCs verksamhet. Frågan har rests om inte tiden är mogen för en större reform på handels— och industriom- rådet inom FN genom en samordning av de resurser som f.n. är uppdelade på UNCTAD, UNIDO och ITC.

Studien rekommenderar — att en styrelsefunktion på sikt byggs upp inom ITC med uppgift att

bestämma centrets strategi och prioriteringar; tills vidare bör ett arbets- utskott inom JAG kunna fungera som ”styrelse”, att ett stabsorgan skapas med uppgift att förbereda beslut i fråga om strategi och prioriteringar, att samarbete framför allt med Världsbanken byggs ut och att den

nödvändiga landkunskapen i ITC ökas samt att ITCs verksamhet blir ett led i samordnade FN-satsningar, att den reguljära budgeten på sikt ökas genom bidrag som inte är projektanknutna, vilket bör ge ledningen större möjligheter att driva en målinriktad verksamhet, — att en utomstående konsult får i uppdrag att föreslå förändringar i nuvarande organisation och administration med syfte att effektivisera verksamheten och undvika den konkurrens och de blockeringar som nu förekommer.

13.4. Den senaste utvecklingen

Den särskilda ITC-studien förelåg i sin ursprungliga version redan i maj 1990. I oktober samma år framlades en rapport från en särskild arbets- grupp inom ITCs sekretariat (Report of the Committee to review the structure of ITC). Vidare har ITC i november 1990 presenterat en inte- rimsrapport om utveckling av lTCs prioriteringar.

Strukturkommittén hade till uppgift att rekommendera åtgärder för att göra ITC bättre lämpat för ett väsentligt utökat program för tekniskt samarbete och för att skapa rimlig balans mellan ITCs organisatoriska kapacitet och kraven att expandera verksamheten. Kommittén skulle före- slå behövliga ändringar i organisatorisk struktur och i ansvarsfördelning.

Det konstateras att ITC behöver en klar ”vision” av sina framtida uppgifter och en bättre uppfattning om delmålen. Strategiskt tänkande, sammanhängande och klara prioriteringar inom ramen för väl genom- tänkta planer bedöms som nödvändiga.

Kommittén föreslår en särskild enhet för policy, planering och program. Denna bör artikulera ITCs framtida roll genom beredning av organisatio- nens mcdelfristiga progam och fungera som centrum för planering och för finansieringsbeslut i fråga om väsentliga programinslag.

I fråga om relationen ITC givarländerna anser kommittén att ansva- ret bör ligga hos organisationens chef, som till sin hjälp skulle få en särskild enhet för resursmobilisering och externa relationer.

Kommittén uppehåller sig bl. a. vid det stora behovet av teknisk forsk- ning och utveckling och ITCs möjlighet att skapa kompetenscentra (”cen- tres of excellence”). Kommittén anser att detta är en huvudförutsättning för att upprätthålla ITCs trovärdighet och rekommenderar därför bl.a. skapande av särskilda grupper med professionell, teknisk och administra- tiv sakkunskap när det gäller alla aspekter på genomförandet av ett projekt.

I sina rekommendationer har strukturkommittén sammanfattningsvis angivit följande mål: ökad effektivitet och en trimmad ledningsfunktion, en miljö som ger goda utvecklingsmöjligheter för alla medarbetare, förbätt- ring av det strategiska tänkandet, samordning av policies och planering, förstärkning av teknisk kompetens och ”landfokusering” samt en klarare ansvarsfördelning.

Den skisserade reorganisationen syftar till att bota konstaterade brister, speciellt vad gäller samarbetet mellan avdelningar och kvaliteten på land- kunskapen.

Interimsrapporten om prioriteringar redovisar hur prioriteringar skett i fråga om UNDP-projekt resp. multibi-projekt. Här betonas avhängigheten av vad biståndsländerna resp. givarländerna själva prioriterar.

I en utblick mot 1990-talet förutspår rapporten, att världshandeln kom- mer att expandera, att produktionen och handeln specialiseras ytterligare, att konkurrensen mellan exportländer tilltar och att det därför blir stor efterfrågan på ITCs tekniska samarbetsprogram.

I rapporten framhålls vidare att behovet av handelsfrämjande framför allt kommer att avse rådgivning och stöd till regeringar på program- och sektornivå, inte genomförandet av individuella projekt. ITC kommer på projektnivå att möta växande konkurrens från statliga organ, privata konsultfirmor m. m. Detta nödvändiggör klara prioriteringar med speciali- sering och skapandet av kompetenscentra.

I rapporten diskuteras även vissa regionala strategier, behoven av tek- niskt samarbete i ett urval av u-länder och produkt- och marknadspriori- teringar. Utgångspunkten är ITCs uppfattning att FN-systemet ålägger ITC att hålla ett relevant tjänsteutbud i förhållande till alla u-länder i alla regioner. Huvudsyftet med programmen anses vara ökad exportoriente- ring och förändring av infrastrukturen mot marknads- och affärsutveck- ling.

Vid behandlingen av de två rapporterna vid ITCs årsmöte i april 1991 framförde Sverige förslag om förändrade former för finansiering och styr- ning av ITC. De svenska förslagen syftade till att minska andelen öron- märkta bidrag och till att förbättra uppföljningen av att program och resurser används i överensstämmelse med fastlagda prioriteter.

Förslagen innebar i korthet: En ”Global trust fund” för obundna frivilliga bidrag för tekniskt bistånd upprättas inom ramen för ITCs reguljära budget, som nu i huvudsak endast finansieras av UNCTAD och GATT och avser kostnader för att finansiera centrets administration och infrastruktur.

En konsultativ kommitté med representanter för givare, mottagare och ITC tillsätts. Kommittén avses ge råd till ITC angående prioriteter mellan och inom de olika biståndsprogrammen och beträffande resursutnyttjan- det.

De svenska förslagen har delvis inspirerats av preliminära slutsatser av den särskilda ITC-studien.

Årsmötet beslöt att tillsätta en särskild arbetsgrupp med uppgift att studera de svenska förslagen och rapportera slutsatser och rekommenda- tioner till ITCs tekniska möte i januari 1992.

14. Multilateral samverkan — några aktuella initiativ

I de sju närmast föregående kapitlen har vi granskat de från det svenska multilaterala biståndets synpunkt viktigaste internationella organisatio- nerna. Deras verksamhet har skildrats organisation för organisation. De biståndsgivande internationella organisationerna fungerar emellertid ofta i nära samverkan, både sinsemellan och med bilaterala biståndsgivare. Detta är i själva verket en av det multilaterala biståndets viktigaste aspek- ter. I föreliggande kapitel skall vi ge några konkreta exempel på sådan samverkan.

Vi väljer därvid fyra frågor, vilka alla är av den arten att de kräver multilaterala insatser: mobiliseringen av bistånd till skulddrabbade länder i Afrika söder om Sahara (14.1), förstärkningen av Afrikas institutionella kapacitet (14.2), uppbyggandet av en fond för finansiering av miljöinveste- ringar i u-länder (14.3) och hanteringen av AIDS-problemet (14.4). Syftet är inte att gå närmare in på de fyra problemområdena som sådana. Det är inte heller möjligt att utvärdera aktiviteter som knappt påbörjats eller bara pågått några år. Vi begränsar oss alltså till en skildring av hur det multila- terala biståndssystemet i fyra aktuella fall gript sig an med den typ av uppgifter där det har stora företräden.

14.1. Världsbankens särskilda biståndsprogram för Afrika, SPA

Växande skuldbördor har under 1980-talet hämmat utvecklingen i många u-länder. Skuldkrisen har för dessa länder inneburit att en växande andel av exportinkomsterna använts till att betala räntor och amorteringar. Importen har därmed måst skäras ned, med åtföljande konsumtions- och investeringsminskning. De mest utsatta ländernas utvecklingsbetingelser har allvarligt försämrats.

Hur framför allt Världsbanken och Internationella valutafonden (IMF) sökt angripa skuldproblemet berördes översiktligt i kapitel 2.3. I förelig- gande avsnitt behandlar vi något utförligare det särskilda biståndsprogram för Afrika (Special Program of Assistance, SPA) som utgör fokus och ram för det internationella biståndssamfundets insatser till förmån för de fattigaste skuldtyngda länderna i Afrika.

Endast genom ett brett internationellt samarbete kan det afrikanska skuldproblemet angripas med någon utsikt till framgång. Detta stod i mitten av 1980-talet klart i både internationella organisationer och en- skilda länder.

Vid det trettonde särskilda mötet med FNs generalförsamling i maj 1986 åtog sig de afrikanska länderna och det internationella givarsamfundet ömsesidigt att söka skapa förutsättningar för en bärkraftig ekonomisk utveckling i Afrika. Medan de afrikanska länderna utfäste sig att anpassa sin politik i tillväxtfrämjande riktning, ställde givarsamfundet i utsikt att stödja och komplettera dessa länders ansträngningar genom att tillhanda- hålla nödvändiga externa resurser.

I juli 1987 inbjöd Världsbanken och IMF flertalet länder inom OECDs kommitté för biståndsfrågor (DAC) till ett möte i Paris rörande de fattiga, skuldtyngda afrikanska ländernas ekonomiska situation och behov. Vid detta möte skisserades ramarna för ett treårsprogram avseende skuldlätt- nad och tillväxtorienterad importfinansiering och med syfte att normali- sera förhållandet till kreditorerna. Villkoren för att ett land skulle omfattas av programmet var fattigdom (innebärande att landet endast kvalificerar för mjuka krediter), hög skuldbörda (en skuldtjänstkvot över 30 %) och villighet att anpassa ekonomin (att landet genomför ett av Världsbanken och/eller IMF godkänt anpassningsprogram). Avsikten var att till länder som uppfyller dessa villkor på olika sätt kraftigt öka snabbt utbetalnings- bart bistånd på mycket fördelaktiga villkor.

Detta program fick stöd vid Utvecklingskommitténs septembermöte 1987. Därpå följde bilaterala förhandlingar mellan Världsbanken och ett antal givarländer och multilaterala organisationer inför ett möte i Paris i december. Vid detta möte deltog, förutom Världsbanken och Valutafon- den, Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB), Europeiska gemenskapen (EG), DAC, FNs utvecklingsprogram (UNDP) och 17 i-länder.

Under mötet diskuterades behovet av ett nära samarbete mellan Världs- banken, IMF, givarländerna och mottagarna avseende utformning och genomförande av strukturanpassningsprogrammen. Särskild uppmärk- samhet skulle ägnas den sociala dimensionen av anpassningen, främst återverkningarna på de mest utsatta befolkningsgrupperna. Man enades om att givarländerna skulle konsulteras avseende utformningen av struk- turanpassningsprogrammen på ett tidigt stadium och ges möjlighet att delta i Världsbankens resor (”missions”) till mottagarländerna.

Som en uppföljning till detta möte gjorde Världsbanken förfrågningar hos givarländerna angående ramar och förfarande för samfinansiering, åtgärderna i strukturanpassningsprogrammen och en gemensam genomfö- randeplan. Vid ett möte i Washington i mars 1988 fortsatte arbetet. Mötet granskade kriterierna för deltagande i programmet och beslöt att 17 afri- kanska länder skulle kunna erhålla stöd omedelbart.

Den första fasen av Världsbankens Särskilda Program för Afrika (Special Programme of Assistance, SPA) täckte treårsperioden 1988-1990. I början av 1990 hade antalet länder som uppfyllde villkoren för stöd vuxit till 21. Programmet kom att få sex s.k. ”dimensioner”: 1 Anpassningslångivning från Internationella utvecklingsfonden (IDA), 2 Strukturanpassningskrediter (Structural Adjustment Facility, SAF) och utvidgade strukturanpassningskrediter (Enhanced Structural Adjust- ment Facility, ESAF) från IMF, 3 Samfinansiering från bilaterala givarländer och andra multilaterala or- gan, 4 Skuldlättnad, i form av reduktion av offentliga biståndskrediter och

omförhandling av offentligt garanterade krediter, 5 Bidrag till skuldtjänstbetalning av viss IBRD-skuld, 6 Återköp av kommersiella skulder.

Under den första fasen av SPA har främst den första till fjärde dimen- sionen använts. Tredje dimensionen avser bl.a. varubistånd och betalnings- balansstöd. Med den fjärde dimensionen avses i den s.k. Parisklubben omförhandlade u-landsskulder, som är offentliga eller offentligt garante- rade i långivarländerna, främst bistånds- och exportkrediter. Ett framsteg i skuldstrategin för de fattigaste länderna i Afrika gjordes 1988, sedan samtliga långivarländer i Parisklubben accepterat att ge mjuka konsolide- ringsvillkor, något som Sverige länge hade verkat för.

Till skillnad från andra skulder kan skulderna till de internationella finansiella institutionerna inte omförhandlas. Ett viktigt skäl till detta är att förluster för dem går ut över andra medlemsländer. När ett land inte förmår sköta sina betalningar till t.ex. Världsbanken och IMF, stoppas enligt stadgarna utbetalningarna under alla nya lån. Det är därför angeläget för u-länderna att löpande kunna betala räntor och amorteringar på dessa lån. För att underlätta de fattiga ländernas skuldtjänstbetalningar av Världsbanksskuld tog Sverige under år 1987 ett särskilt initiativ i Världs- banken. Det gäller den ofta betungande skuld som de länder som idag endast kan låna på Världsbankens mjuka IDA-villkor har som en följd av tidigare lån på Världsbankens marknadsmässiga IBRD-villkor. Under år 1988 fattade Världsbanken beslut om att använda en del av återbetalning- arna på gamla IDA-lån för att betala 70 % av räntebetalningarna på dessa länders IBRD-lån. Bilaterala givarländer, bl. a. Sverige, har bidragit med kompletterande insatser som täcker såväl räntor som amorteringar på IBRD-lånen. Detta är vad som kallas femte dimensionen.

Sverige har drivit skuldlättnadsfrågan också när det gäller de fattigaste u-ländernas kommersiella skulder (dvs. skulder till privata kreditorer). Som ett led i detta har på svenskt initiativ en sjätte dimension upprättats, genom vilken Världsbanken och bilaterala givare kan samfinansiera åter- köp av kommersiella skulder. Betydande förberedande arbete gjordes under första fasen av SPA, vilket förväntas resultera i konkreta operationer under den andra fasen.

För mottagarländerna förväntades det totala offentliga utvecklingsbi-

ståndet (Official Development Assistance, ODA) under perioden växa i genomsnitt ca 10 % per år i nominella termer, jämfört med den 6,7-procentiga årliga biståndstillväxten i regionen 1981-1987. Tre fjärde- delar av ökningen avser snabbt utbetalbart bistånd, vilket omfattar ungefär 35-40 % av de totala utbetalningarna av ODA till dessa länder under 1988-1990. SPA-programmet har varit den betydelsefullaste kanalen för det ökade biståndet från IDA, IMF och andra givare.

IDA har ökat såväl sitt totala bistånd som andelen snabbt utbetalbart bistånd under strukturanpassningsprogrammen. Jämför man åren 1985- 1987 med åren 1988-1990, har totala utfästelser till SPA-länder ökat med mer än 0,9 miljarder dollar per år. SPA svarar därmed för 87 % av IDAs ökade utlåning till Afrika söder om Sahara.

IMFs beviljade totala utbetalningar förväntades bli 1,1 miljard dollar under SPA 1. Fonden har även tillhandahållit stöd till vissa SPA-länder genom ”stand-by” -avtal. Det blir ändå en nettoöverföring till IMF för åren 1988-1990 på 0,8 miljarder dollar för dessa länder. Storleken på denna överföring är dock mindre än för perioden 1985-1987.

I december 1990 förväntades de bilaterala insatserna uppgå till 5,5 miljarder dollar. Omkring 70 % av detta är gåvobistånd.

Sammantaget har SPA l mobiliserat drygt 16 miljarder dollar som stöd till strukturanpassningsprogrammen i 22 fattiga, skuldtyngda länder i Afrika söder om Sahara. Dessa resurser beräknas ha täckt omkring 95 % av förväntat underskott i betalningsbalansen (”financing gap”). Hur de förde- lar sig på olika poster framgår av följande tabell:

Tabell 14:1. Resursöverföringar under SPA 1 (1988-1990, miljarder dollar)

Årligt Summa Procent genom- för 3 år snitt Betalningsbalansunderskott före SPA 5,7 17,1 100 Förväntad minskning av offentlig skuldtjänst 2,4 7,1 42 Förväntade bruttoutbetalningar IDA 0,9 2,8 17 IMF 0,7 2,2 13 Samfinansiering 1,4 4,2 25 Återstående betalningsbalansunderskott 0,2 0,7 4

Källa: ”Special Program ofAssistance; proposal for the second phase”, World Bank, 1990.

Det uppskattade betalningsbalansunderskottet för perioden 1988-1990 uppgick alltså till 17,1 miljarder dollar. Fjärde dimensionen redovisas under posten förväntad minskning av offentlig skuldtjänst. Denna post utgör nästan hälften av de totala resursöverföringarna under första fasen av SPA. Femte dimensionen redovisas under förväntade bruttoutbetalningar från IDA samt bilateral samfinansiering.

Inom ramen för SPA har en analysapparat utvecklats för att uppskatta betalningsbalansunderskott och tillgängliga respektive erforderliga finansi- ella resurser. SPA-programmet innebär vidare att ett forum etablerats för dialog och samarbete mellan givare kring anpassnings- och resursproble-

men i Afrika. Programmet har ökat förståelsen för betalningsbalansstöd i givarländerna, minskat bindningsgraden i biståndet och lett till förbättrad samordning av upphandlingsregler. I vissa länder har dock utbetalnings- takten för samfinansieringsprogrammen varit låg.

Inom SPA har skuldlättnadsåtgärder betraktats som en del av en sam- ordnad strategi för att uppbringa tillräckliga resurser för anpassningspro- cessen. Inemot hälften av anpassningsstödet består av skuldtjänstreduk- tion. Under den första fasen av SPA etablerades uppfattningen att officiella skuldomförhandlingar är nödvändiga för att minska skuldbördan och återupprätta normala relationer mellan långivare och låntagare.

Programmets andra fas

De huvudsakligen positiva erfarenheterna från SPA 1 har legat till grund för en överenskommelse om en andra fas av SPA för perioden 1991-1993. Villkoren för deltagande i den första fasen av SPA 1 gäller även för den andra fasen. med modififikationen att kravet på en skuldtjänstkvot på 30 % skall tillämpas flexibelt. Ett huvudsakligt syfte med den andra fasen av SPA är att även fortsättningsvis åstadkomma en tillräcklig resursöverföring för att täcka SPA-ländernas förväntade betalningsbalansunderskott. För att uppnå detta skall man fortsätta den samordnade ansatsen med skuldlätt- nad kombinerad med snabbt utbetalbart bistånd. Den andra fasen av SPA avses även förbättra samordningen och inriktningen i stödet till SPA- länderna, främst avseende de bilaterala insatserna. En målsättning är att det bilaterala stödet skall vara helt obundet. Slutligen avses den andra fasen av SPA ge möjlighet att bredda diskussionen mellan givarna till att omfatta ett vidare ämnesfält. Bl.a. skall ökad tonvikt läggas vid investe- ringar i mänskliga resurser, inkludering av sociala aspekter i anpassnings- processen samt uppbyggnad av institutionell kapacitet. Därutöver väntas en ökad diskussion om dels mottagarländernas aktiva deltagande i SPA- programmets utformning, dels huruvida krav skall ställas på mottagarlän- derna beträffande mänskliga rättigheter och demokrati.

På basis av antaganden om den ekonomiska utvecklingen beräknas betalningsbalansunderskottet för SPA-länderna komma att uppgå till 17,1 miljarder dollar under perioden 1991-1993. Detta innebär en real minsk- ning med 8 % jämfört med den första fasen av SPA. Det totala finansie- ringsbehovet beräknas uppgå till 22,5 miljarder dollar. Den andra fasen avses täcka detta finansieringsbehov på sätt som framgår av följande tabell.

Årligt Summa Procent genom- för 3 år snitt Betalningsbalansunderskott före SPA 2 7,5 22,5 100 Förväntad minskning av offentlig skuldtjänst 2,6 7,7 35 Förväntade bruttoutbetalningar IDA 1,1 3,2 14 IMF 1,1 3,3 15 Samfinansiering 2,4 7,3 32 Återstående betalningsbalansunderskott 0,3 1,0 4

Källa: "Special Programme of Assistance; proposal for the second phase”, World Bank, 1990.

Den totala anpassningslångivningen från IDA beräknas komma att uppgå till 3,2 miljarder dollar och bruttoutbetalningarna av ESAF-krediter från Valutafonden till 3,3 miljarder dollar. Avskrivningar av ODA-skulder samt fortsatta omförhandlingar väntar komma att minska SPA-ländernas skuldtjänst med 7,7 miljarder dollar. Samfinansieringen från bilaterala och andra multilaterala organ förväntas omfatta 7,3 miljarder dollar.

Under den andra fasen av SPA avser man att aktivera den sjätte dimensionen. Syftet är att eliminera de förhållandevis begränsade — kommersiella skulderna, bl.a. genom skuldåterköp. Dessa avses finansie- ras dels ur den särskilda skuldavskrivningsfacilitet som inrättats för detta ändamål med användande av vinstmedel från Världsbanken, dels genom bidrag från bilaterala givare. Denna utökning av SPA-programmet kan bidra till en normalisering av relationen mellan kommersiella långivare och SPA-länderna och därmed minska hindret för direktinvesteringar.

Större resurser i nominella termer kommer alltså att krävas för den andra fasen av SPA än vad som kunnat mobiliseras för den första fasen av SPA.Utbetalningar från bilaterala givare och IDA, ökat utnyttjande av ESAF samt utvidgade skuldlättnadsåtgärder beräknas täcka det minimibe- hov av resurser som förväntas under den andra fasen av SPA.

14.2. Kapacitetsuppbyggande i Afrika, ACBI

Den katastrofalt dåliga ekonomiska utvecklingen i flertalet afrikanska stater under de båda senaste årtiodena är den huvudsakliga orsaken till en urholkning av deras institutionella kapacitetet. Redan före krisen utmärk- tes dock dessa stater av bristande kapacitet när det gäller att själva analysera sin ekonomiska situation, utforma sina ekonomiska program och genomföra dem.

En viktig aspekt av denna kapacitetsbrist är avsaknaden av grundstommen för framgångsrika institutioner: utbildade och erfarna tjänstemän, målinriktade och välgrundade strategier och administrativa system samt en gynnsam ekonomisk och politisk incitamentsstruktur.

Det politiska systemet i många afrikanska länder har inte främjat utvecklingen av oberoende institutioner och självständig analyskapacitet. Den politiska makten har ofta varit intolerant mot opposition och skeptisk mot fristående forskningsinstitutio- ner. Censur har förekommit och inhemska analytiker har många gånger föredragit att främst ägna sig åt okontroversiella frågor. Det saknas även ofta andra makt- centra -— oppositionspartier, fackförbund, branschorganisationer och intellektuella

_ som en motvikt mot regimen. i ett sådant politiskt klimat minskar efterfrågan på ekonomisk planering och rådgivning, moralen sjunker inom offentliga myndigheter och utbildnings-. forsknings- och statistiska institutioner försummas. Den atri- kanska ekonomiska krisen har också framtvingat budgetnedskärningar, vilka ofta resulterat i minskade resurser till sådana institutioner.

Initiativet för kapacitetsuppbyggande i Afrika (African Capacity Build- ing Initiative, ACBI) skall ses mot denna bakgrund. Initiativets huvudsak- liga syfte är att dels få afrikanska myndigheter och internationella bistånds- givare att ge ökad prioritet åt investeringar i mänskliga resurser och i institutionsuppbyggnad, dels mobilisera resurser för ett särskilt aktions- program på detta område.

En intern diskussion inom Världsbanken rörande dessa problem ledde till ett arbetsmöte i Kenya i juni 1988. Vid mötet samlades Världsbanks- personal och erfarna afrikanska administratörer, beslutsfattare och akade- miker. Mötet resulterade i en process av konsultation och diskussion med afrikanska och internationella experter rörande problemets natur och möjliga lösningar.

En preliminär analys presenterades inför ett 30—tal multilaterala och bilaterala biståndsgivare, privata stiftelser, internationella utvecklings- och forskningsinstitut och afrikanska experter i New York i januari 1989. Mötet bidrog till att precisera problemen och fastställa prioriteringar.

Världsbanken, Afrikanska utvecklingsbanken och UNDP träffade en överenskommelse om att gemensamt initiera ACBI. Under 1989 följde ett intensivt arbete för att förankra initiativet hos olika kategorier i afrikanska länder, såsom beslutsfattare, universitetsrektorer, planerare, forskare och experter, samt hos bilaterala givare.

Dessa samtal ledde till ett större givarmöte i juni 1990 i Paris. Vid detta möte lade Världsbanken fram ett förslag till aktionsprogram. Förutom Världsbanken, UNDP och AfDB, deltog Internationella jordbruksutveck- lingsfonden (IFAD), EG-kommissionen och 16 givarländer. Mötet stödde enhälligt syftet med ACBI. Det betonades att verksamheten inte endast bör beröra nationella institutioner utan även regionala, att ACBI bör ta intryck av erfarenheter från pågående projekt inom samma ämnesfält och att ACBIs verksamhet måste ha en långsiktig karaktär.

Till nästa givarmöte, i september 1990 i Paris, presenterade Världsban- ken ett förslag avseende ACBIs organisationsstruktur. I detta möte deltog, förutom Världsbanken, UNDP och AfDB, de bilaterala givare som utfäst stöd till ACBI (Kanada, Frankrike, Japan, Storbritannien, Sverige och USA). Diskussionen utmynnade i riktlinjer för det fortsatta arbetet.

Världsbanken, UNDP och AfDB har därefter arbetat fram ett program för kapacitetsuppbyggande inom policy-analys och administration i Afrika söder om Sahara (ACBI). Givarländerna har utfäst sig att bidra till en ACB-fond ”African Capacity Building Fund” med syfte att finansiera verksamhet avsedd att förverkliga ACBIs målsättningar. En stiftelse, ”In- ternational Foundation for Building African Capacity (IFBAC)”, skall svara för att verksamheten genomförs. Syftet är att: — skapa ett forum där afrikaner kan delta i utvecklandet av planer och program för att främja kapacitetsuppbyggande inom ekonomisk plane-

ring och administration, - skapa rutiner för samordning av pågående biståndsinsatser, i syfte att öka effektiviteten inom biståndet, anskaffa finansiering till nya och pågående aktiviteter av kapacitetsupp- byggande natur i Afrika, — anskaffa finansiering till stöd för verksamhet som syftar till att hejda pågående ”brain drain” och maximalt använda tillgänglig afrikansk kompetens, — etablera förbindelser mellan ekonomiska institutioner för forskning och utveckling (FoU) och myndigheter i avsikt att skapa en större förståelse och kommunikation dem emellan,

— mobilisera finansiella och tekniska resurser för ökade investeringar i mänskliga resurser och FoU i Afrika på varaktig och långsiktig basis. I avsikt att uppnå ovanstående syften skall IFBAC engagera sig i olika verksamhetstyper. Stöd skall utgå till återuppbyggnad av befintliga eller skapande av nya forsknings- och utvecklingsinstitut inom ekonomisk pla- nering och administration. Man ska identifiera, utforma och stödja natio- nella och regionala nätverk av forskare, analytiker, beslutsfattare och branschorganisationer i Afrika. Stöd skall utgå till tekniska seminarier och andra rådgivande fora. Stipendieprogram för utbildning av kvalificerade afrikanska tjänstemän kan stödjas. Stöd kan också utgå till publicering och spridning av information om kapacitetsuppbyggande och -utnyttjande i Afrika. IFBAC skall även främja samverkan mellan nationella, bilaterala och multilaterala institutioner som genomför kapacitetsuppbyggande verk- samhet i Afrika. Verksamheten skull utformas oberoende av politiska hänsyn.

lFBACs högsta organ är en styrelse, ”Board of Governors”, med uppgift att fastställa övergripande mål och utse ledamöter i en exekutivkommitté. I styrelsen är givarländerna representerade (vägda röster). Minimibidragen är avsedda att bli så låga att flertalet afrikanska länder skall kunna bli representerade. Styrelsen har mandat att genomföra stadgeändringar. Den skall sammanträda en gång om året.

I exekutivkommittén ingår en ledamot från vardera Världsbanken, UNDP och AfDB, fyra från i-länder (däribland Sverige) och fyra från u-länder. Kommitténs uppgift är att styra den löpande verksamheten.

Ett mindre sekretariat, förlagt till Harare i Zimbabwe, har tillsatts med ett tjugotal anställda under ledning av en afrikansk generaldirektör. Sekre- tariatet skall biträda potentiella mottagarmyndigheter att arbeta fram nationella kapacitetsplaner, som beskriver landets förutsättningar avse- ende forskning och utveckling och institutionell kompetens, ekonomisk planering och administration. Sekretariatet skall också bevaka genomfö- randet av påbörjade projekt samt samla in relevant information avseende utvärdering av projekten.

ACBI skall ses som ett pilotprojekt för fyraårsperioden 1991-1994. Under denna period begränsas verksamheten till ett antal länder. Urvalet skall balanseras regionalt, exempelvis mellan fransk-, engelsk- och spansk- talande Afrika samt mellan östra, västra och södra Afrika. Urvalskrite— rierna är följande:

— Erkännande av att god ledning är en förutsättning för ekonomisk ut- veckling. — Villighet att genomföra ett strukturanpassningsprogram med betoning på reformer avseende incitamentsstrukturen inom den offentliga för- valtningen. — Demonstrerad vilja att effektivt utnyttja inhemsk personal och in- hemska institutioner inom områden som ekonomisk planering och administration, i kombination med en vilja att öka självtilliten och minska beroendet av utländskt tekniskt bistånd.

— Ett öppet och positivt intellektuellt klimat som underlättar beslutsfat- tande och främjar kritisk analys av olika utvecklingsalternativ. En utfästelse att samordna bistånd avseende kapacitetsuppbyggande verksamheter.

Givarna skall kunna medverka i pilotprojektet på tre sätt: genom direkta bidrag till ACB-fonden, genom samfinansiering och genom anslutna pro- gram, ”associated programs”. ACB-fonden har säkrat 80 miljoner dollar för den första perioden. Bidrag till fonden ges på gåvobasis. De afrikanska länderna skall uppmuntras att ge bidrag och därmed få inflytande på ACBIs utveckling genom representation i styrelsen.

Samfinansieringen syftar till att skapa en mekanism för givare att kana- lisera ytterligare resurser till egna pågående projekt. Denna finansierings- form kan även innebära nya åtgärder som enskilda givare inte haft kapa- citet att genomföra själva. Innebörden av anslutna program är att givarna systematiskt informerar ACBI-sekretariatet om sina pågående projekt på kapacitetsområdet. Avsikten är att skapa en kunskapsbank när det gäller sådana aktiviteter i Afrika.

ACBIs målsättningar och principer för projekturval är ännu rätt vaga. Därför blir exekutivkommitténs första uppgift att konkretisera verksam- hetens övergripande mål och ange klara direktiv för sekretariatets vidare arbete.

14.3. Den globala miljöfaciliteten, GEF

Under 1980-talet har internationellt samförstånd nåtts om nödvändighe- ten att intensifiera ansträngningarna att skydda den globala miljön. Erkän- nandet av miljöproblemens betydelse har inneburit att ett nätverk av globala konventioner kring metoder för att skydda miljön har börjat växa fram. Montrealprotokollet, som avser att hejda ozonförtunningen, och Noordwijkkonferensen om atmosfärisk nedsmutsning är exempel på detta. Den mellanstatliga panelen för klimatförändringars (Intergovernmental Panel on Climat Change, IPCC) arbetsgrupp har arbetat fram en ansats som utgår från i-länders och u-länders gemensamma ansvar att angripa den globala växthuseffekten. Det är dock uppenbart att u-ländernas möjlighe- ter att delta begränsas av bristande ekonomiska, administrativa och tek- niska resurser.

Idag existerar ett antal viktiga program för att stödja u-ländernas insat- ser när det gäller specifika miljöproblem. Exempel är ”Environmental Program for the Mediterranean” och ”Tropical Forestry Action Plan”.

Under de senaste åren har Världsbanken ökat sin uppmärksamhet på låntagarnas miljöpolitik (kapitel 7.2.4).

Trots dessa ansträngningar torde en allmän uppfattning vara att miljö- skyddsarbetet inte sker tillräckligt snabbt. Många u-länder, speciellt de fattigaste och mest skuldtyngda, har svårt att prioritera investeringar som främjar miljön. Detta gäller inte minst investeringar med primärt syfte att skydda den globala miljön.

Under 1989 framförde Tyskland m.fl. en begäran i Utvecklingskom- mittén att Världsbanken skulle granska alternativa finansieringsformer för att lösa globala miljöproblem i u-länder. Frankrike gick längre och föreslog inrättandet av en separat miljöfond att placeras inom Världsbanken.

Dessa förslag medförde att Utvecklingskommittén vid sitt möte i sep- tember 1989 uppdrog åt Världsbanken att ta fram en rapport rörande förutsättningarna att dels mobilisera finansiering av investeringar syftande till att öka miljöskyddet, dels utforma mekanismer för mobilisering och administration av sådana resurser.

Under januari 1990 genomförde Världsbanken en serie informella bila- terala diskussioner med potentiella givarländer. Vid dessa samtal inringa- des fyra globala miljöproblem som ansågs värda att prioriteras. Dessutom konsulterades UNDP och UNEP (FNs miljöprogram) i avsikt att bygga upp ett trepartssamarbete på miljöområdet.

I mars 1990 arrangerade Världsbanken, i samverkan med UNDP och UNEP, ett möte i Paris, i vilket 17 i-länder deltog. Resultatet av detta möte och av diskussioner i Utvecklingskommittén i maj var en uppslutning kring Världsbankens arbete med att utveckla ett ramverk för en global miljöfacilitet.

Tre ytterligare möten genomfördes under juni, september och november 1990. Ett antal u-länder (Brasilien, Elfenbenskusten, Indien, Kina, Ma- rocko, Mexico och Zimbabwe) och Nya Zealand bjöds in till dessa. Vid dessa möten diskuterades facilitetens organisation, urvalskriterier för in- vesteringar, finansieringsformer och styrelsemekanismer. Vid november- mötet uppdrogs åt Världsbanken att, i samarbete med UNDP och UNEP, förbereda ett dokument innehållande ett förslag till avtal rörande en ”Global Environment Facility” (GEF). Detta förslag presenteras nedan.

Faciliteten skall betraktas som en försöksverksamhet för erhållande av praktiska erfarenheter rörande flera viktiga globala miljöproblem. Verk- samheten förutsätter kunskap av komplex natur som sträcker sig över breda ämnesfält. Ingen enskild internationell organisation anses besitta denna kompetens. Därför skall den verksamhet som finansieras genom GEF genomföras i ett trepartssamarbete mellan Världsbanken, UNDP och UNEP, även om banken väntas komma att spela den ledande rollen. Respektive organs komparativa fördelar skall prägla samarbetet.

UNEP skall spela en central roll i den strategiska planeringen avseende de kriterier som skall användas i GEFs verksamhet. UNEPs kunskaper om befintliga och kommande konventioner på miljöområdet skall spela en betydelsefull roll i policyformuleringen inom GEF.

UNDP har en nyckelfunktion vad gäller förstudier till investeringar och tekniskt bistånd. Dess breda erfarenhet inom institutionsbyggande och utbildning kommer att få en betydelsefull roll. UNDP har en utbredd lokal närvaro i u-länder, vilket borgar för att man inte dubblerar pågående tekniskt bistånd.

Världsbanken, med dess erfarenhet av extern finansiering för investeringar i u-länder, skall administrera det löpande arbetet. ! samarbete med UNDP och UNEP skall förslag till arbetsprogram tas fram.

Miljöfaciliteten skall lämna u-länder gåvobistånd och koncessionella lån för att hjälpa dem att genomföra program i syfte att skydda den globala miljön. Fyra områden faller inom ramen för facilitetens verksamhet:

värnande av ozonlagret, begränsning av utsläppen av potentiellt klimatpåverkande gaser, värnande av den biologiska mångfalden, värnande av de internationella vattenresursernas kvalitet.

Samtliga fyra problemområden återfinns bland de nio inför 1992 års miljökonferens i Brasilien prioriterade områdena. Det är tänkbart att man i framtiden kan komma att inlemma ytterligare globala miljöproblem inom ramen för faciliteten.

Endast länder med pågående UNDP-program och en BNP per capita lägre än 4 000 dollar under 1989 är kvalificerade som mottagare av medel från faciliteten.

GEF skall tillhandahålla additionella resurser, varför det är av vikt att särskilja facilitetens verksamhet från reguljära utvecklingsprojekt. Ett grundläggande villkor för att erhålla medel ur fonden är att mottagarlandet för eller är villigt att föra en sund övergripande politik, som skapar en gynnsam atmosfär för investeringar inom de fyra områdena. Faciliteten arbetar utifrån tre typer av investeringar, som genererar såväl inhemska som globala miljöintäkter.

— Projekt där mätbara positiva effekter på landets egen ekonomi fullständigt täcker de kostnader investeringen föranleder. Denna typ av investering kvalihcerar normalt inte för GEF-medel. (Undantag kan emellertid göras i särskilda fall då enighet har nåtts i förväg om att särskilda faktorer föreligger som gör att projektet inte skulle förverkligas utan GEF-medel.) — Projekt där mätbara positiva effekter på landets egen ekonomi är otillräckliga för att motivera investeringen. I denna situation skall medel ur GEF kunna användas för att reducera landets kostnad för projektet till en nivå som motsvarar den nytta som tillförs landet. GEF skall finansiera den merkostnad som uppstår för att åstadkomma en positiv global miljöeffekt. . _ Projekt där hänsyn till den globala miljön föranleder modifiering av projektutform- ningen. lnvesteringen är motiverad i ett nationellt perspektiv. men förändringar i projektutformningen skulle innebära avsevärda intäkter på global nivå.

Krav på kostnadseffektivitet gäller samtliga investeringar. Inledningsvis kommer den globala nyttan av en investering att beräknas i fysiska snarare än ekonomiska termer, dvs man skall välja projekt som ger högsta möjliga utdelning per investerad dollar i form av faktiska miljöförbättringar. Riktlinjer för detta kommer att under en försöksperiod arbetas fram med hjälp av UNDP.

Särskiljandet av de tre kategorierna av investeringar gör det möjligt att separera investeringar som kan erhålla GEF-finansiering från projektkom- ponenter lämpade för normala kommersiella lån, lån från multilaterala utvecklingsbanker och annan extern finansiering.

Världsbanken skall ansvara för projektvalet i samarbete med UNEP och UNDP. UNEP skall inrätta ett vetenskapligt och tekniskt råd som skall konsulteras i viktiga tekniska frågor. Rådet skall utgöras av experter från såväl i-länder som u-länder. UNDP skall samordna finansieringen av nödvändiga förstudier på lokal nivå. Enskilda organisationer kommer att

tillfrågas rörande sin bedömning av föreslagna projekts effekter på lokal- befolkningen och rörande projektutformningen i allmänhet.

Projektförslagen indelas i två huvudsakliga kategorier: dels nya projekt föreslagna av myndigheter eller av enskilda organisationer med myndighe- ternas godkännande, dels modifieringar av existerande projekt som redan i dag övervägs av Världsbanken eller andra multilaterala utvecklingsbanker. UNDP kommer i detta avseende att spela en nyckelroll genom sina fältkontorschefer. då dessa skall ha en samordnande funktion på fältet.

För att GEF-medel skall kunna erhållas för ett projekt skall det överens- stämma med globala miljökonventioner, överenstämma med landspecifika miljöstrategier eller -program, använda anpassad teknik, vara kostnadsef- fektivt och av hög prioritet i ett globalt perspektiv.

Vid investeringar som innebär modifieringar av normala Världsbanks- projekt skall bankens exekutivdirektörer godkänna Världsbankens kompo— nent och granska GEF-komponenten.

Facilitetens styrande organ skall bestå av representanter från dess medlemsländer. troligen med vägda röster. En stark u-landsrepresentation anses viktig. Möten med denna församling, organiserade av Världsbanken, skall hållas två gånger per år. De tre medverkande multilaterala organisa- tionerna samt ordföranden i det vetenskapliga och tekniska rådet skall delta i mötena.

Fristående GEF-investeringar skall inte överstiga 10 miljoner dollar. Världsbanken skall kunna godkänna projekt på högst 5 miljoner dollar. Projekt som ligger mellan 5 miljoner dollar och 10 miljoner dollar skall godkännas av ovannämnda möte med GEFS deltagarländer.

Faciliteten består av dels en ”Global Environment Trust Fund”, GET, till vilken bidrag ges i form av gåvobistånd. dels arrangemang för sam- finansiering. Utöver denna fond och samfinansieringsarrangemangen inne- fattar faciliteten också en ”Ozone Projects Trust Fund”, som kommer att tillföras de medel från Montrealprotokollets ”Interim Multilateral Fund” som Världsbanken ombetts administrera. Samordning sker alltså mellan GEF-verksamheten och verksamheten under Montrealprotokollet.

Det lägsta bidraget per land till GET eller i form av samfinansiering är SDR 4 milj. (ca 5,6 milj. dollar) i konvertibel valuta över en treårsperiod. U-länder ges möjligheten att ge sitt bidrag över åtta år, dvs. SDR 500 000 (ca 700 000 dollar) per år.

Bilaterala utfästelser till GET uppgår till SDR 560 miljoner (ca 784 miljoner dollar) och avseende samfinansiering till SDR 220 miljoner (ca 308 miljoner dollar). Totala bidrag till Miljöfaciliteten och Montrealproto- kollet förväntas bli omkring SDR 1 miljard (ca 1,4 miljard dollar).

Vad gäller samfinansieringen kvarstår den bilaterale givaren som slutlig beslutsfattare rörande medlens användning. Dock är ett grundläggande villkor vid samfinansiering inom ramen för GEF att bidragen används enligt grunder som kanjämföras med dem som gäller för GET, dvs de skall: — vara av nytta för den globala miljön inom de områden som faciliteten

prioriterar,

— riktas mot i stort sett samma regioner och länder som de vilka är kvalificerade enligt facilitetens riktlinjer,

vara obundna, — tillhanadahållas som gåvor eller mjuka lån. normalt vara delfinansierade ur GET.

14.4. WHO och AIDS-problemet

Under det dryga decennium som gått sedan upptäckten av HIV och AIDS beräknas 1,3 miljoner människor ha insjuknat i AIDS. Antalet HIV- smittade är flerdubbelt större och beräknas uppgå till mellan 8 och 10 miljoner (varav ca 3 miljoner kvinnor). Om smittan fortsätter att sprida sig enligt hittillsvarande mönster, kommer mellan 25 och 30 miljoner männi- skor att vara smittade år 2000. Om man misslyckas med att finna ett effektivt motmedel, kommer de allra flesta —- om inte alla av de smittade att utveckla sjukdomen AIDS.

Smittan sprider sig snabbast i u-länderna. År 1985 fanns ca hälften av de HIV-smittade i dessa länder. medan andelen idag är ca två tredjedelar. År 2000 kan u-länderna ha 75-80 % och år 2010 mellan 80 % och 90 % av fallen.

Den värst drabbade regionen hittills är Afrika söder om Sahara. som har ca hälften av det beräknade antalet HIV-smittade. Smittan var tidigare koncentrerad till städerna men börjar nu bli lika vanlig i landsorten, där flertalet människor bor.

De näst högsta talen har Nordamerika, där smittan mestadels förekommer bland män. Därefter kommer Sydamerika och Västeuropa.

Smittspridningen är nu snabb i Sydostasien, en region som tidigare hade låga tal av HIV-fall. Smittan väntas fortsätta sprida sig i Asien under den närmaste framti- den.

Epidemin har spritt sig med varierande hastighet i regioner där den redan fått fäste, samtidigt som den nu när regioner som tidigare var förskonade eller i det närmaste fria från AIDS. Mot bakgrund av hittillsvarande utveckling kan man förvänta en tredubbling av antalet smittade under 1990-taletjämfört med föregående tioårsperiod.

Sjukdomen är inte enbart ett medicinskt fenomen. Den har också långtgående ibland katastrofala _- ekonomiska konsekvenser. De sociala, kulturella och politiska dimensionerna är också betydande. Epidemin har bl. a. haft en accelererande inverkan på hälsovårdssystemen och på olika produktionstaktorer, med en kon- centration bland underpriviligierade grupper. Konkurrensen om begränsade resur- ser på bl.a. sjukvårdssidan har lett till konfrontationer mellan olika befolkningsgrup- per.

WH Os aidsprogram

Mot mitten av 1980-talet blev det alltmer uppenbart att samordnade åtgärder med global räckvidd måste vidtas. År 1987 upprättades inom Världshälsoorganisationen (World Health Organisation, WHO) ett särskilt AIDS-program (Global Programme on AIDS, GPA), med fyra huvudin- riktningar: globala aktiviteter och internationellt samarbete, stöd till nationella AIDS-program, — internationell forskning och utveckling av

metoder för omhändertagande, utbyte av information.

De globala aktiviteterna innefattar kartläggning av smittans utbredning och spridningsvägar, utarbetande av metoder för epidemiologisk övervak- ning och utvärdering, initiering och samordning av forskning m.m. WHO/GPA har startat ett brett samarbete med forskningsinstitutioner, andra FN-organ och enskilda organisationer och hållit ett stort antal

tekniskt-vetenskapliga möten om forsknings- och policy-frågor, som resul- terat i uttalanden och rekommendationer i frågor som rör blodtestning, blodprodukter, internationellt resande, sociala aspekter av AIDS—kontroll, amning, immuniseringsprogram mm.

Stödet till nationella AIDS-program innebär hjälp med utarbetande av nationella AIDS-planer. Över 100 länder har fått sådant stöd. Planerna genomförs i samarbete med WHO och med finansiellt stöd från olika givarländer. Genom denna trepartssamverkan kan WHOs samlade erfa- renheter användas som resursbas när mottagarlandet gör upp sin AIDS- plan. Givarländerna får samtidigt möjlighet att bedöma hur man skall fördela sitt stöd mellan WHOs samordnande funktion och de nationella programmen. Det är dock WHO som drar upp riktlinjerna för och har överinseende över verksamheten, oberoende av om de finansiella bidragen går till organisationen eller direkt till ett landprogram.

WHO samarbetar i AIDS—frågan med flera andra FN-organ, exempelvis med UNDP för att stärka samordningen av programgenomförandet, med Internationella arbetsorganisationen (ILO) för att förbättra informationen om AIDS på arbetsplatserna, med FNs organisation för utbildning, veten- skap och kultur (UNESCO) för att påverka skolundervisningen, med FNs barnfond (UNICEF), FNs befolkningsfond (UNFPA), Världsbanken, FNs jordbruks- och livsmedelsorganisation (FAO) och FN-kontoret i Wien, som ansvarar för sociala frågor.

WHO har inför kommande decennier beslutat ge särskild uppmärksam- het och prioritet åt följande områden inom AIDS-bekämpningen, i synner- het när det gäller u-länderna: — Stärka samarbetet med nationella AIDS—program. - Accelerera aktiviteterna inom forskningen. -— Motarbeta attityder av liknöjdhet och verklighetsflykt från myndighets- håll som kan underminera pågående och planerade åtgärder. Aktivera frågan om AIDS och mänskliga rättigheter.

Under arbetets gång har berörda parter kommit att inse vikten av att programmen är lokalt förankrade. 1 länder vars regeringar varit obenägna att utåt uppmärksamma problemen har initiativ kunnat tas på lokal nivå genom frivilligorganisationer och andra sammanslutningar som har god kontakt med invånarna i utsatta regioner. Dessa organisationer har ofta kunnat nå ut med trovärdig information och råd om hur man undviker att drabbas av epidemin.

Studier har visat att denna information givit resultat på många håll. Framgångarna ligger dock ännu så länge främst på det administrativa planet. Lokala AIDS-kommittéer har upprättats och program utformats liksom storskaliga informationskampanjer. De mer påtagliga och konkreta resultaten i form av en starkt minskad smittspridning låter fortfarande vänta på sig. Gjorda studier visar emellertid att potentialen för goda resultat i framtiden är stor. Man har t.ex. visat att en tredjedel av den förväntade ökningen under 1990—talet skulle kunna undvikas med ade- kvata åtgärder i ett globalt samordnat AIDS-program.

Det står också klart att alla sådana åtgärder mot HIV och AIDS måste förankras bättre i redan befintlig hälsovård och social service. Vidare måste

mer resurser anslås till utbildning av personal och planering liksom till utvärdering. Programmen måste i än högre grad anpassas till rådande lokala förhållanden för att nå maximal effekt.

Ansvaret för att sådana förbättringar genomförs ligger på de nationella kommittéerna. Hittills har dessa regelmässigt haft sin bas i hälsovårdsmi- nisterierna. På flera håll har man nu insett att AIDS är en samhällsfråga av största vikt. Uganda har som första land inrättat en kommitté under premiärministerns ledning, där även andra ministerier är representerade. Man avser här att integrera AIDS-bekämpningen i alla sektorer i samhället.

WHO förutser behov av fortsatt kraftfulla åtgärder för att bekämpa HIV och AIDS under 1990-talet. Man söker nu förhindra att hela frågan ges lägre prioritet, när den första chocken över den nya sjukdomen lagt sig. Forskningen måste få större resurser för att ta fram nya mediciner och vaccin. WHO anser det vidare vara av största vikt att söka undvika att HIV-smittade människor — liksom hårt smittdrabbade nationer — stöts bort från sin tidigare sociala krets. Risken med en marginalisering av detta slag vore främst ett minskat engagemang och därmed minskade resurser för drabbade individer och nationer.

Sveriges medverkan

Det svenska stödet till AIDS-bekämpning och kontroll är inriktat på dels ett brett stöd till WHOs globala program, dels särskilt stöd till nationella program och forskningssamarbete på bilateral grund. Det är dock WHO som har samordningsansvar och allmänt överinseende över all verksamhet på området.

Sverige var det första landet som gav bidrag av större betydelse till WHOs AIDS—program. Verksamheten kunde därefter snabbt komma igång på global nivå. Därefter har flera andra länder också lämnat stora bidrag till AIDS-bekämpningen. Förenta Staterna är idag den största bidragsgiva- ren.

Svenskt stöd till nationell verksamhet har kanaliserats via WHO/GPA i Etiopien, Guinea-Bissau, Tanzania, Uganda, Mocambique, Lesotho och Zimbabwe och via UNICEF i Tanzania och Uganda. Inom landprogram- mens hälsostöd har AIDS-bekämpningen fått bidrag i Etiopien, Kenya, Zambia och Angola. Stödet går vanligen till laboratorieverksamhet, infor- mation, utbildning och kommunikationer, klinisk verksamhet samt forsk- ning och utveckling.

Det svenska bilaterala stödet till bekämpningen av HIV och AIDS administreras av SIDA och Styrelsen för u-landsforskning (SAREC). Det initierades redan 1985/86 och har som målsättning att hindra spridningen av HIV-smittan, att minska insjuk- nandet i AIDS och antalet dödsfall till följd av smitta och att lindra de socio- ekonomiska följderna av sjukdomen.

Det svenska bilaterala stödet följer de allmänna principerna för biståndet, dvs. det skall integreras med det långsiktiga biståndet, såväl multi- som bilateralt. När det gäller WHOs AIDS-program är det främst den samordnande funktionen som får svenskt stöd. Det bilaterala stödet går främst till de 17 programländerna som bidrag till deras nationella AIDS-program. Visst stöd går även till länder utanför denna krets genom bidrag till bl. a. frivilligorganisationer.

De svenska insatserna för internationell HIV-AlDS-bekämpning kan fortfarande sägas behnna sig på försöksbasis. Om några år torde det svenska bilaterala stödet till AIDS-bekämpning ingå som en del av Iandramen för våra respektive program-

länder och i övrigt utgå till internationella organisationer. Frivilligorganisationerna har också visat sig ha goda förutsättningar att utföra konkreta arbetsuppgifter på detta område.

Sveriges bidrag till AIDS-insatser under innevarande budgetår (1990/91) uppgår till 125 milj.kr. Av detta belopp utgör 50 milj.kr. ett generellt bidrag till WHOs globala AIDS-program. Resten av medlen fördelas mellan extra stöd till programländer. stöd till andra internationella organisationer (bl. a. UNICEF). svenska enskilda organisa- tioner och utveckling av svensk resursbas. För budgetåret 1991/92 föreslås ett belopp på 130 milj.kr med i huvudsak samma fördelning som under innevarande år.

Härutöver har SAREC tillförts 60 milj.kr för en treårsperiod (1988-1991) för samlade insatser som kan tänkas ge relevanta resultat på relativt kort sikt för att hejda spridningen av AIDS i u-länder. En förlängning på ytterligare tre år av detta program är nu aktuell.

15. De enskilda organisationerna och det multilaterala biståndet

”Enskilda organisationer” står här för vad som i Sverige formellt benämns ”folkrörelser och andra enskilda organisationer”, i dagligt tal ofta ”frivil- ligorganisationer”. På engelska betecknas dessa organisationer i regel som Non-Governmental Organisations (NGOs). Eftersom denna beteckning är både exakt och hanterlig, används den nedan stundom synonymt med ”enskilda organisationer”.

De enskilda organisationerna, särskilt de kyrkliga, är utvecklingsbistån- dets pioniärer. Betydelsen av enskilda organisationers insatser erkänns alltmer allmänt. Inte minst i det multilaterala biståndet spelar de en växande roll. Vi skall i detta kapitel först kortfattat uppehålla oss vid några allmänna och aktuella drag i utvecklingen på NGO-området (15.1). Kom- mitténs huvudsakliga intresse gäller emellertid frågan om de enskilda organisationernas samverkan med — och möjligheter att påverka — de multilaterala biståndsgivande organisationerna. Denna fråga behandlas med avseende dels på Världsbanken (15.2), dels på UNDP (15.3). Kom- mitténs överväganden och slutsatser redovisas i det sista kapitlet (22.152).

15.1. Bakgrund

De enskilda organisationernas biståndsverksamhet har en kvantitativ och en kvalitativ sida. Den senare är känd och erkänd — och någon gång omdiskuterad. Den förra är mindre bekant.

Av det totala internationella utvecklingsbiståndet svarade NGO- biståndet 1987 (proportionerna torde inte ha förändrats nämnvärt sedan dess) för 14 %, att jämföra med 64 % för det bilaterala och 22 % för det multilaterala biståndet. 1 belopp var detta 5,5 miljarder dollar (betydligt mer än IDA-krediterna samma år). Av detta belopp representerade huvud- parten, 3,3 miljarder dollar, de enskilda organisationernas egna insamlade medel, medan återstoden utgjordes av statliga anslagsmedel erhållna från offentliga biståndsorganisationer. Det rör sig alltså om betydande belopp. De insamlade medlen representerar dessutom ett personligt engagemang, av betydelse också när det gäller att allmänt bedöma u-landsintresse och biståndsvilja.

De enskilda organisationernas biståndsverksamhet har varit föremål för många utvärderingar. Flertalet bekräftar i huvudsak den gängse uppfatt- ningen om dessa organisationer som flexibla och effektiva. Speciellt fram- gångsrika har de varit i sitt arbete att nå ut till de fattigaste befolknings- grupperna och att bistå och aktivera människor på gräsrotsnivå. De en-

skilda organisationernas betydelse när det gäller att manifestera biståndets solidaritetstanke och att sprida upplysning om u-landsförhållanden och insikt om hjälpbehov är oomstridd.

Problem kan emellertid också konstateras. De är ofta av administrativ natur. Många organisationer har kapacitetsproblem, ofta beroende på förhållandena på mottagarsidan. Vissa organisationer söker angripa pro- blemen och öka sin kapacitet genom samverkan. Stundom sker sådan samverkan inom ramen för gemensamma paraplyorganisationer.

När det gäller NGO-biståndets både företräden och problem har upp- märksamheten alltmer kommit att riktas mot u-ländernas egna enskilda organisationer. Många av dessa är de systerorganisationer till givarländer- nas enskilda organisationer genom vilka en stor del av NGO-biståndet förmedlas. Andra är genuina u-landsorganisationer och folkrörelser, ofta spontant framvuxna ”självhjälpsgrupper” på gräsrotsnivå. I vissa länder skjuter sådana organisationer och sammanslutningar bokstavligt talat upp som svampar ur marken. I Bangladesh finns t. ex. över 10 000 registrerade lokala enskilda organisationer (varav emellertid bara ca 230 är auktorise- rade att ta emot utländska medel för utvecklingsändamål).

Folkligt deltagande har alltmer kommit att framstå som den avgörande förutsättningen för bestående utveckling. Det handlar då inte bara om folkligt engagemang i enskilda utvecklingsprojekt. Folklig förståelse för och medverkan i ekonomiska reformprogram har befunnits lika viktig. Folkligt deltagande kan också vara en drivkraft i en demokratisk samhälls- utveckling. Här har alltså u-ländernas folkrörelser och enskilda organisa- tioner en stor potential. I NGO-biståndets betydelse för dessa rörelser och organisationer ligger ett av dess viktigaste företräden.

Här finns emellertid också ett problem. Visserligen stöder många u- landsregeringar aktivt sina inhemska icke-statliga organisationers verk- samhet. Vissa kontroversiella frågbr, t. ex. familjeplanering, kan man rentav föredra att överlåta på dem. Men på andra håll ser regeringarna med misstänksamhet och oro på en verksamhet som undandrar sig deras kon- troll och som ibland rentav kan uppfattas som "subversiv”. Det gäller särskilt när sådan verksamhet har sociala och politiska implikationer och kan framstå som föranledd av försummelser från regeringens sida.

Problemet har en uppenbar biståndsdimension. Inte minst inom det multilaterala biståndet förstärks som vi sett fattigdomsinriktningen. I det sammanhanget ställs ökade krav på att mottagarländerna själva för en utvecklingspolitik med en sådan inriktning. Härtill kommer den växande uppmärksamheten på frågor rörande demokrati, rättstrygghet och mänsk- liga rättigheter. Här framstår bistånd genom och i samverkan med enskilda organisationer, speciellt de u-landsbaserade, som i vissa fall mer ändamåls- enligt än det traditionella mellanstatliga biståndet. NGO-biståndet förmo- das kunna öka dessa organisationers inflytande på utvecklingspolitikens utformning och genomförande. Därav organisationernas växande popula- ritet på givarhåll, en popularitet som alltså inte alltid har sin motsvarighet på mottagarsidan.

En annan aspekt av relationen mellan statliga och mellanstatliga bi- ståndsgivare å ena sidan och icke—statliga biståndsorganisationer å den

andra är de senares växande ambitioner att påverka i-ländernas och de multilaterala organisationernas biståndspolitik och u-ländernas utveck- lingspolitik. Dessa ambitioner har tagit sig olika uttryck. Engagemanget i den internationella Skuldkrisen och när det gäller vissa biståndsfinansie- rade projekts miljökonsekvenser är ett par exempel. I bägge fallen har starkt kritiska uppfattningar framförts. Både som måltavla för sådan kritik och som samarbetspartner med de enskilda organisationerna intar Världs- banken en framträdande plats.

15.2. Världsbanken och de enskilda organisationerna

Att Världsbanken, ofta i sällskap med Internationella valutafonden, får ta emot huvudparten av den kritik som enskilda organisationer riktar mot det multilaterala biståndet och dess organisationer, är helt naturligt. Dels väger bankens ord tungt i utformningen och tillämpningen av en utvecklings- och biståndspolitik som delvis är kontroversiell, dels väger i-ländernas röster tungt i Världsbanken, vilket i sig ger anledning till kritik. Att banken är så'angelägen om ett nära samarbete med de enskilda organisationerna och att dessa i så stor omfattning går in i ett sådant samarbete, kan synas mer överraskande. Förklaringen ligger till stor del i en tilltagande intressekonvergens (där det förmodligen är banken som ”konvergerar mest").

Världsbanken har funnit att NGO-samarbete är viktigt när det gäller att möta utvecklingens sociala problem och miljöproblem och att förverkliga bankens grundläggande syfte, att reducera fattigdomen. En utvärdering av 25 projekt mellan fem och tio år efter deras fullbordan visade klart gynnsammare resultat i de fall där de som drog nytta av projekten var organiserade och engagerade. Och enligt en utvärdering av 65 bank- finansierade projekt var avkastningen dubbelt så hög för projekt som tagit hänsyn till de sociala och kulturella förhållandena på platsen.

De enskilda organisationerna å sina sida har funnit att Världsbankens stora resurser, finansiella likaväl som kunskapsmässiga, kan nyttiggöras i deras arbete. De har också kunnat konstatera att de med Världsbanken delar intresset av att de enskilda organisationerna tillförsäkras goda arbets- betingelser i mottagarlandet inte minst gäller det landets egna organisa- tioner — och att banken har vissa möjligheter att påverka landets regering i denna riktning.

Vi skall här först ge några uppgifter om och exempel på samverkan mellan Världsbanken och enskilda organisationer, sedan se något närmare på kritiken och hur man söker utveckla den till dialog.

Samverkan

Världsbankens projekt- och sektorsamarbete med enskilda organisationer ökar snabbt. 1988 inledde banken en brett upplagd satsning på ökad NGO- medverkan i bankfinansierade projekt. Sedan dess har antalet sådana projekt tredubblats. Av de 228 projekt som godkändes av bankens exeku- tivstyrelse budgetåret 1989/90 medverkade enskilda organisationer i 50

projekt. attjämföra med ett genomsnitt på ca 15 projekt under tidigare år. Tidigare dominerade internationella enskilda organisationer. men sedan 1986 har det i fyra femtedelar av fallen varit lokala organisationer som berörts. Bland de lokala organisationerna har gräsrotsgrupper fått ökad betydelse i förhållande till nationella organisationer; de förra svarar nu för drygt dubbelt så stor del av Världsbankssamarbetet som de senare.

Det har också blivit något vanligare att enskilda organisationer medver- kar i projektanalys och -planering, inte bara i genomförandet. Av särskilt intresse i detta sammanhang är det av banken initierade utarbetandet av miljöplaner (jämför 7.2.4). I många afrikanska länder (Lesotho, Madagas- car, Mauritius, Rwanda, m.fl.) har regeringarna bedrivit detta arbete i nära samverkan med enskilda organisationer. Dessas bedömningar har därmed tjänat som underlag för identifiering och utformning av projekt på mil- jöområdet eller med miljökonsekvenser.

Överhuvud taget utformas och bedrivs bankens politik på miljöområdet i nära samarbete med enskilda organisationer. Ett viktigt element i denna politik utgör de instruktioner rörande miljökonsekvensutredningar ("environmental assessments") som utfärdades 1989. Dessa instruktioner har sedermera omsatts i mer specihka anvisningar, intagna i en voluminös handbok. Innan denna fastställdes, hade 250 enskilda organisationer ombetts yttra sig över det kapitel som handlar om hur berörda människors synpunkter skall beaktas vid utformningen av projekt.

Den sekretess som — primärt på mottagarregeringarnas begäran — gäller för vissa uppgifter rörande projekt med allvarliga miljökonsekvenser har sedan länge varit en känslig fråga. Enskilda organisationers möjligheter att driva och få gehör för sin uppfattning har begränsats genom avsaknaden av viktiga uppgifter. Här har banken nu skärpt sin inställning. Om ett lands regering inte accepterar att en miljökonsekvensutredning för ett visst projekt tillställs exekutivdirektörerna (sex månader före beslut i styrelsen), kommer projektet helt enkelt att falla.

Eftersom detär mottagarlandet som ansvarar för miljökonsekvensutredningarna, söker banken förstärka den lokala kapaciteten på området. Det sker bl.a. genom seminarier för regeringstjänstemän. inhemska konsulter och NGO-representanter i ett stort antal länder.

Världsbanken strävar alltså att öka de direkt berörda mottagarnas med- verkan i bankfinansierade projekt. Därvid prövar man olika modeller. Utan att gå så långt som EG, vars utvecklingsfond anslår gåvomedel direkt till enskilda organisationer, försöker man gå vägen över respektive regering (vilken är den avtalspartner som banken är hänvisad till). Här har tre IDA-krediter för Bolivias ”Emergency Social Fund” varit banbrytande; en fjärdedel av denna fond har kanaliserats till enskilda organisationer.

Bankens första fristående NGO-projekt, ”Togo Grassroots Develop- ment Initiatives Project”, etablerade en flexibel institutionell ram för samarbete mellan regering och enskilda organiationer. Genom projektet ställs medel till förfogande som gåvobistånd för finansiering av småskaliga utvecklingsprojekt, utformade och genomförda av enskilda och direkt berörda personer. En gemensam regerings- och NGO-kommitté tar ställ- ning till bidragsansökningar från organisationerna. Dessa förutsätts själva bestrida 30 % av kostnaderna för sina projekt. Till denna typ av projekt hör också sådana som syftar till att via enskilda organisationer tillhandahålla kredit till kvinnor.

Som redan antytts har Världsbankens strävan att förstärka de enskilda organisationernas roll i fattigdomsbekämpningen aktualiserat frågan om de av respektive regering fastställda regler och restriktioner som dessa organisationer arbetar under. Detta har lett banken till att i ett antal länder

(t.ex. Indien. Indonesien, Nepal och Filippinerna) ta upp diskussioner med både regeringarna och enskilda organisationer rörande åtgärder som skulle kunna förbättra relationerna mellan organisationerna och myndig- heterna. I Bangladesh har sådana diskussioner medfört vissa lättnader i gällande regleringar. Överhuvud taget söker banken bidra till att vissa regeringar får en mer positiv syn på betydelsen av olika former av NGO— medverkan.

Enskilda organisationer tar också själva initiativet till att koppla in Världsbanken för att få gehör för sina krav gentemot berörda regeringar. Ett exempel är en afrikansk NGO, som inte hade någon framgång i sina klagomål hos landets myndigheter att dessa inte uppfyllt sina ersättningså- taganden i samband med en tvångsförflyttning föranledd av ett damm- bygge. Den afrikanska organisationen vände sig till en europeisk enskild organisation, som tog upp frågan med Världsbanken, varpå denna i sin tur åtog sig att driva NGO-kraven mot vederbörande regering.

Följande är ytterligare några exempel på Världsbankens NGO-samarbete. — Enskilda organisationer (i regel rör det sig om organisationer i mottagarlandet) medverkar i praktiskt taget alla Världsbanksiinansierade hälso- och familjeplane- ringsprojekt. Dessa organisationer har helt enkelt befunnits effektivare än offent- liga myndigheter. Enskilda organisationer används i stor utsträckning som konsulter och entrepre- nörer. I ett afrikanskt land byggde t.ex. en enskild organisation primärskolor 30 % billigare än kommersiella entreprenörer.

Enskilda organisationer medverkar i ett växande antal Världsbanksprojekt med anknytning till anpassningsprogram. En vanlig modell är att mottagarlandets regering och Världsbanken gemensamt inansierar en fond, som i sin tur Iinansi- erar småskaliga projekt utformade och genomförda av enskilda organisationer, både inhemska och utländska. I regel rör det sig om projekt i hälso-, nutritions- och undervisningssektorerna och om förbättring av den samhälliga infrastruktu- ren (byggande och rehabilitering av vägar. vattenförsörjningssystem, lågin- komstbostäder, etc.). Syftet är att skydda de mest utsatta grupperna under anpassningsprocessen. — l kvinnoinriktade projekt och när det gäller stöd till småföretagande förekommer ofta NGO-medverkan. I Ghana samarbetar Världsbanken t.ex. med "Women's World Banking" för att brygga över klyftan mellan det formella bankväsendet och småföretagare. Inom ramen för ett huvudsakligen lDA-Enansierat program för lindring av fattig- dom och reduktion av anpassningens sociala kostnader i Uganda medverkar ett stort antal internationella och nationella enskilda organisationer i olika projekt inriktade på att bistå utsatta grupper. speciellt kvinnor och barn som blivit änkor respektive föräldralösa till följd av krig eller AIDS.

Folklig medverkan är på väg att bli ett nyckelbegrepp i den pågående utvecklingsstrategiska diskussionen, inte bara i Världsbanken. Därmed avses inte bara den medverkan som sker inom ramen för etablerade enskilda organisationer utan också den som växer fram i hägnet av spon- tana sammanslutningar och informella grupper på gräsrotsnivå. Det verkar som om det blåsts nytt liv i den gamla insikten att folklig medverkan är en förutsättning för effektivt bistånd och hållbar utveckling, speciellt om inriktningen är på fattigdomsreduktion.

Det är mot denna bakgrund inte överraskande att Världsbanken nu är i färd med att bredda och förstärka basen för sin satsning på NGO- samverkan. Man har i detta syfte valt ut 20 bankfinansierade projekt, i vilka särskilda ansträngningar görs för att engagera fattiga människor i beslutsprocessen. Tanken är att erfarenheterna från dessa projekt skall öka bankens kunnande om — och möjligheter att i sin verksamhet främja —

folkligt deltagande. En särskild "Learning Group" har etablerats inom banken för att under en treårsperiod studera dessa projekt i deras olika faser och dra praktiska lärdomar och slutsatser av deras utveckling. Särskilt stöd för dessa insatser lämnas bl. a. av UNDP och SIDA.

Dia/og

Enskilda organisationer är inte bara allt aktivare samarbetspartner till Världsbanken. Många av dem är dessutom engagerade kritiker av banken och dess verksamhet. Kritiken har gällt både enstaka projekt och bankens policy i stort.

Vad gäller den projektinriktade kritiken har den i första hand avsett bankens medverkan i finansieringen av infrastrukturella investeringar med negativa miljökonsekvenser. Dammbyggen för kraftproduktions- och be- vattningsändamål är typiska exempel. De leder ofta till att stora områden sätts under vatten och att många människor måste förflyttas. Enskilda organisationer har fört en dialog med banken när det gällt kontroversiella projekt i många länder (t.ex. Botswana, Brasilien, Elfenbenskusten, In- dien, Indonesien, Malaysien, Filippinerna, Rwanda och Sri Lanka).

Särskilt ofta har internationella enskilda organisationer (”OXFAM”, ”Environmental Defense Fund”, ”Survival International”, m.fl.) kritiserat tvångsförflyttningar i samband med av Världsbanken delfinansierade pro- jekt. Banken har kritiserats både för att överhuvud taget medverka i sådana projekt och för att inte ställa tillräckligt långtgående krav på vederbörande regering och mydigheter att skydda och kompensera de berörda. Intensiv lobbyverksamhet har förekommit både från inflytelse- rika i-Iandsorganisationer, inte minst i USA, och från organisationer på fältet. Under påverkan från och i samverkan med dessa organisationer har banken börjat att mer aktivt än tidigare verka för att kompensationsåta- ganden preciseras och efterlevs och för att ökad hänsyn generellt tas till miljökonskevenserna av projekt som den engagerar sig i. I vissa fall (t. ex. ett förflyttningsprojekt i Indien berörande mer än 100 000 personer) har ett trepartssamarbete, regering-NGO-bank, kommit till stånd.

På policy-planet har kritiken främst gällt utformningen av Världsban- kens strukturanpassningslån. Dessutom har banken ofta fått klä skott för den allmänna politik i skuldfrågan som flertalet i-länder bedriver. Stundom har kritiken vidgats till att gälla fundamentala ekonomiska villkor — råvarupriser, u-landsprotektionism, realränteutveckling, valuta- kurser, etc. — och då avsett IMF (och i-landskollektivet i dess helhet) i lika hög grad som Världsbanken.

Generellt har de enskilda organisationerna förespråkat ökat bistånd med starkare fattigdomsorientering, mer omfattande skuldlättnader och mju- kare anpassningsprogram med större hänsynstagande till den sociala di- mensionen. Även om utvecklingen går i denna riktning (jämför kapitel 14 och 16), kvarstår mycket av kritiken. Ytterst gäller den i många fall den nuvarande ekonomiska världsordningen med dess ohållbara ekonomiska och sociala konsekvenser.

Om Världsbanken är den internationella organisation som fått uppbära

mest NGO-kritik, torde det också vara den organisation som varit angeläg- nast att föra en konstruktiv dialog med de enskilda organisationerna. 1982 inrättades ett särskilt internationellt forum, ”the Bank-NGO Committee”, för diskussioner med dessa organisationer. Av de 26 NGO-represen- tanterna i kommittén kommer 15 från u-landsorganisationer och elva från i-landsorganisationer (varav sju från Europa, dock ingen från Sverige).

Följande är några exempel på frågor som behandlats vid kommitténs senaste årsmöten. — Gräsrotsgruppers deltagande i utvecklingsplanering. — NGO-synpunkter på bankens politik med avseende på strukturanpassning, skuldfrågan och internationell handel. Okad information rörande av banken stödda projekt (utöver den förteckning över projekt med en potential för samverkan som periodiskt tillställs enskilda organi- sationer). — NGO-önskemål att banken försöker göra u-landsregeringar mer öppna och tillmötesgående mot sammanslutningar av fattiga och att banken främjar en politik som skyddar medborgarnas rätt att organisera sig. På denna punkt överenskoms att i kommittén företrädda enskilda organisationer och banken skulle överväga hur de tillsammans kan verka för folklig medverkan i bankstödda projekt.

NGO-medverkan i bankens verksamhet. Denna välkomnades men dess utveck- ling borde noga följas. En NGO-rådgivare skulle anställas på bankens "Social Dimensions of Adjustment”-enhet. — Världsbankens "World Development"-rapporter. Bl.a. diskuterades hur de en- skilda organisationerna i fortsättningen skulle kunna bidra mer till dessa rappor- ter. _ Planer på ett gemensamt uttalande i vilket banken och i kommittén företrädda enskilda organisationer preciserar och sammanfattar på vilka punkter de har samma respektive olika uppfattning vad gäller huvuddragen i utvecklingspoliti- ken.

Världsbankens dialog med de enskilda organisationerna är emellertid inte begränsad till Bank-NGO-kommittén. ”The International Forum on World Bank and IMF Lending”, ett NGO-nätverk tillkommet som ett resultat av protestaktioner vid Bank/Fond-årsmötena i Berlin 1988, ger också goda dialogmöjligheter. NGO—företrädare deltar som föreläsare vid utbildningskurser för bankpersonal. Av omkring 250 representanter för enskilda organisationer som deltog i konferenser i anslutning till Bank- /Fond årsmötena 1989 hade 150 erhållit ställning som observatörer vid mötena. Vid årsmötena 1990 organiserade Världsbanken en serie NGO- seminarier rörande bankens skogspolitik, miljökonsekvensutredningar, den globala miljöfaciliteten (GEF) och ett förslag att tillsätta en Bank- NGO-grupp som rådgivare i miljöfrågor.

15.3. UNDP och de enskilda organisationerna

Liksom Världsbanken betraktar UNDP samarbete med de enskilda orga- nisationerna som speciellt värdefullt när det gäller att stimulera folkligt deltagande på lokalnivå i utvecklingsprocessen och att nå fram till den stora majoritet av de fattiga som vanligtvis förblir opåverkad av konven- tionella utvecklingsprogram. Eftersom UNDPs verksamhet är inriktad på tekniskt samarbete på fältet, är det naturligt att samarbetet med enskilda organisationer bestäms av den lokala situationen.

För att öka effektiviteten i utvecklingsarbetet har UNDP utvidgat sitt samarbete med enskilda organisationer. År 1986 skapades en särskild byrå

för enskilda organisationer inom huvudkontoret i New York. Avsikten var att främja verksamhet inom UNDP inriktad på folkligt deltagande på lokalnivå. Man ville även involvera enskilda organisationer i genomföran- det av de reguljära projekten, skapa kanaler för samarbete mellan enskilda organisationer och UNDP samt etablera en kontakt med den informella sektorn. Som ett komplement har varje regional byrå utvecklat en samord- ningsfunktion för kontakter med enskilda organisationer. Liknande sam- ordningsfunktioner har upprättats inom avdelningen för globala och inter- regionala projekt, FNs kapitalutvecklingsfond (UNCDF) och FNs Sudan- Sahel kontor (UNSO).

Fältkontoren är den del inom UNDP som har närmast kontakt med enskilda organisationer. Många fältkontor har inrättat samordningsfunk- tioner av samma typ som huvudkontoret.

Byrån för enskilda organisationer granskar alla större förslag till UNDPs program och projekt. Avsikten är att åstadkomma ett större deltagande i projektplanering och genomförande av målgrupperna själva. Byrån under- söker även om enskilda organisationer kan spela en roll i den föreslagna verksamheten. Byrån samlar in information om enskilda organisationer att delges verkställande enheter inom UNDP som vill samarbeta med organi- sationerna. Byrån är slutligen ansvarig för de särskilda projekt med med- verkan av enskilda organisationer som beskrivs nedan.

Landspecifika, regionala eller intre-regionala UNDP-stödda projekt verkställs vanligtvis av ett av fackorganen inom FN-systemet eller av UNDPs enhet för projektverksamhet. I vissa fall uppdrar mottagarlandet åt en av sina egna myndigheter att ansvara för genomförandet av projektet.

Inom nuvarande trepartsprocess (UNDP — verkställande organ — ansvarig myndighet i mottagarlandet) kan enskilda organisationer inte tjäna som verkställande organ. Däremot involveras de alltmer i genomfö- randet av projekt, främst som underentreprenörer till ett FN-organ eller på uppdrag av mottagarlandet.

Det växande samarbetet med enskilda organisationer tar sig många former. Här lämnas tre exempel. 70 % av Benins befolkning på över 11 miljoner bor på landsbygden. Majoriteten av befolkningen är mycket fattig och saknar tillgång till de nnansiella och tekniska resurser som behövs för att förbättra sin situation. Då storskaliga projekt inte nådde dessa befolkningsgrupper använde Benins myndigheter UNDPs resurser för att skapa en "fond för gräsrotsaktiviteter” i avsikt att förse landsbygdsbefolk- ningen med finansiering för småskaliga självhjälpsprojekt. År1985 startades fem mikroprojekt på försök i provinsen Mono. Programmet har nu utvidgats till andra provinser och i dag stöds mer än 350 småskaliga inkomstgenererande projekt. Många av dessa projekt genomförs i samarbete med såväl internationella som lokala enskilda organisationer. — I juni 1987 möttes representanter för 15 enskilda organisationer (från Australien, Belgien, Frankrike, Förenta Staterna, Japan, Singapore, Schweiz, Storbritannien och Thailand), tio givarländer och 15 multilaterala organisationer för att granska föreslaget bistånd till Laos. Samtalen koncentrerades till målsättningarna i lan- dets andra femårsplan, främst avseende jordbruksutveckling, kvinnans roll i utvecklingsprocessen och hälsotjänster på landsbygden. De enskilda organisa- tionerna välkomnade de laotiska myndigheternas ökade intresse av samarbete. Mötet finansierades av UNDP. — Over 480 colombianska och givarlandsbaserade enskilda organisationer deltog i en konferens 1987 i syfte att utrota den extrema fattigdomen i Colombia. Syftet var att främja utbytet av information och åsikter mellan privata organisationer och myndigheterna för att i samarbete förbättra livsvillkoren för de fattigaste. Som ett resultat av konferensen bildades en styrelse för colombianska enskilda organi-

sationer och en samordningsorganisation för att följa upp konferensens rekom- mendationer.

UNDP har även lanserat några särskilda program som syftar till att stärka olika aspekter på de enskilda organisationernas roll i utvecklingspro- cessen.

"Partners in Development Programme (PDP)" startades 1988 på för- söksbasis för att förse enskilda organisationer och gräsrotsgrupper med direkt stöd. PDP innebär att UNDPs fältkontorschef i mottagarlandet kan fördela medel i inhemsk valuta till enskilda organisationer och gräsrots- grupper avseende projekt som stöder lokala initiativ till självhjälp, stärker effektiviteten inom inhemska enskilda organisationer och/eller tjänar som förebild för samarbete mellan enskilda organisationer, myndigheter och UNDP. Programmet har lanserats i 64 u-länder. Företräde ges inhemska framför internationella enskilda organisationer. Under programmets första tre år har nästan 500 aktiviteter erhållit stöd. Omkring 80 % av stödet har fördelats till lokala utvecklingsinitiativ, varav två tredjedelar gällt inkomstgenererande aktiviteter.

”Africa 2 000 Network” är ett nytt regionalt program för Afrika för att mobilisera och stödja icke-statliga organisationer som arbetar för att be- vara miljön och/eller främja ekologiskt varaktig utveckling i Afrika. Inom ramen för nätverket ger UNDP bidrag och tekniskt bistånd till gräsrots- grupper, enskilda organisationer och forskningsinstitut. Verksamheten skall bedrivas inom följande områden: lokala projekt syftande till att skydda miljön eller att främja en ekologiskt hållbar utveckling, åtgärder av inhemska enskilda organisationer eller forskningsinstitut i syfte att stärka deras verksamhet på miljöområdet och informationsspridning avseende framgångsrika miljöprojekt. 1 länder där nätverket är verksamt administ- reras programmet av en nationell koordinator. En nationell urvalskom- mitté, bestående av representanter för UNDP, myndigheterna och landets enskilda organisationer, ansvarar för urvalet bland projekt föreslagna av enskilda organisationer. Den ursprungliga femårsbudgeten för nätverket låg på 25 miljoner dollar.

”RAF/87/001" är ett regionalt projekt för att stärka samarbetet mellan enskilda organisationer, myndigheter och UNDP i Afrika. Projektet, som startade 1989, består av: administrativt stöd avsett att öka enskilda orga- nisationers kapacitet att svara på sina medlemmars behov och förvänt- ningar, konsulttjänster avsedda att stärka aktiviteter syftande till att eta- blera eller konsolidera förutsättningar för en konstruktiv dialog mellan enskilda organisationer, myndigheter och UNDP samt stöd till insamling och utbyte av information.

UNDP har även agerat för att stödja de enskilda organisationernas medverkan i miljökonferensen i Brasilien 1992. UNDPs fältkontorschefer i 15 —25 länder kan fördela högst 10 000 dollar per land till en eller flera enskilda organisationer som stöd till förberedelser inför konferensen.

När det gäller policy-dialog mellan UNDP och enskilda organisationer kan man skilja mellan tre olika områden.

UNDP erkänner värdet av organisationernas förstahandserfarenheter av lokalsamhällets behov och gräsrotsgruppers verksamhet. UNDP har

därför alltmer stött enskilda organisationers deltagande i de rundabords- konferenser där mottagarländer möter givare i diskussioner kring utveck- lingsplaner och biståndsstrategier.

Särskilda rundabordssamtal för enskilda organisationer har organiserats i andra länder, främst i Afrika. En policy-dialog inleddes t. ex. 1987 om Kap Verdes behov av stöd och samarbete för att nå sina utvecklingsmål. Representanter från 43 enskilda organisationer från elva europeiska län- der, Förenta Staterna, Kanada och Burkina Faso har samarbetat med representanter för ett stort antal myndigheter och nationella enskilda organisationer i Kap Verde.

Många särskilda konsultationer mellan UNDP och enskilda organisatio- ner kring allmänna utvecklingsfrågor eller frågor av sektorkaraktär har organiserats i Afrika, Asien och Latinamerika.

Även fältkontorschefer har i ökad omfattning organiserat informella möten med enskilda organisationer för utbyte av information kring såväl nationella som sektoriella utvecklingsfrågor och strategier.

16. Strukturanpassning och anpassningprogram

I kapitel 2.3 behandlades kortfattat den skuldkris som under 1980-talet hämmat och fortfarande hämmar den ekonomiska utvecklingen i ett stort antal u-länder. Skuldkrisen utgör en av det multilaterala biståndssystemets största utmaningar. Den har skärpt kraven på både i-ländernas och u- ländernas ekonomiska politik (2.] och 2.2) och har föranlett en samordnad resursmobilisering av imponerande dimensioner (14.1). Denna mobilise- ring, inklusive en betydande del av det bilaterala biståndet till de hårt skuldsatta låginkomstländerna, har knutits till ekonomiska stabiliserings-, strukturanpassnings- och reformprogram i Världsbankens och Internatio- nella valutafondens regi. Sådana program, och det finansiella stöd som är förenat med dem, har utgjort en väsentlig del av det bistånd som många u-länder erhållit under de senaste åren. Kommittén har därför närmare studerat detta s.k. policy-relaterade bistånd. Den har därvid delvis stött sig på en särskild studie, återgiven i Annex 3.

I föreliggande kapitel redovisas de omständigheter som ligger bakom behovet av ekonomisk anpassning (16.1) och anpassningsprogrammens utformning (16.2). Därefter diskuteras den kritik som programmen utsatts för (16.3) och några utvärderingar av programmen (16.4). Kommitténs överväganden och slutsatser redovisas i det sista kapitlet (22.163).

16.1. Ekonomisk anpassning -— en nödvändighet

De internationella ekonomiska chockerna under 1970-talet hade en för- ödande effekt på ett stort antal u-länder, men även den ekonomiska politik som bedrivits har varit starkt bidragande till många länders ekonomiska problem. Den skuldbörda man dragit på sig har blivit pressande, särskilt för de afrikanska länderna söder om Sahara. Många av dessa länder kan inte under några rimliga antaganden själva förväntas klara av att betala sina skulder. Att u-ländernas externa situation skulle komma att avsevärt förbättras underde närmaste åren genom fördelaktigare prisrelationer, ökat bistånd, eller skuldavskrivning är heller inte sannolikt. De totala finansiella flödena till skuldsatta länder beräknas bli tämligen oförändrade. En viss förväntad ökning av de offentliga kapitalöverföringarna (huvud- sakligen rent bistånd) kommer förmodligen endast att räcka till för att kompensera den fortsatta nedgången i de privata kapitalflödena. Utgångspunkten måste därför bli att både förhållandena i världsekono- min och de resurser som i-länderna är villiga att föra över till u-länderna i stort sett är givna. Detta kan i och för sig beklagas. Varken skuldavskriv- ning eller ökat bistånd kan emellertid lösa problem som har sin grund i

ensidigt uppbyggda produktionsstrukturer, ofta i komplicerade reglering- sekonomier, där kortsiktigt inriktad ekonomisk politik bidragit till att förvärra landets situation. Sådana problem måste angripas med inhemska ekonomisk-politiska åtgärder. På vilket sätt kan detta ske?

Ett land söker alltid med hjälp av sin ekonomiska politik uppnå vissa mål inom ramen för givna restriktioner. Vanliga målsättningar är hög tillväxt, låg inflation och en god fördelning av välfärd och inkomster. Eftersom de flesta länder som får bistånd, liksom andra mindre länder. ej har någon möjlighet att förändra externa faktorer, som till exempel världs— marknadspriser eller internationella räntenivåer, måste deras ekonomiska politik anpassas till de yttre omständigheterna.

När ett u-land ställs inför exempelvis fallande världsmarknadspriser på en viktig exportvara eller stigande importpriser, har det sällan tillräcklig flexibilitet i sin ekonomi för att kunna undvika att det uppstår underskott i bytesbalansen. Om landet i detta läge genomför en ekonomisk åtstram- ning, kan importen minskas. Samtidigt påverkas emellertid investeringar, produktion och sysselsättning negativt. För att undvika en sådan utveck- ling kan staten i stället välja att hålla uppe importen och aktivitetsnivån i ekonomin genom att låna i utlandet. Efter 1970-talets ekonomiska stör- ningar valde ett flertal länder, speciellt fattiga u-länder, en sådan politik. En bidragande orsak härtill var att de flesta bedömare utgick från att problemen var av kortsiktig natur och därför borde kunna överbryggas genom tillfälliga lån. Denna uppfattning skulle dock komma att visa sig vara felaktig.

Ett land som inte anpassar sig till förändrade förhållanden och/eller bedriver en orealistisk ekonomisk politik kan alltså för en tid uppskjuta anpassningen, detta under förutsättning att biståndsgivare och långivare finansierar landets växande underskott. När denna förutsättning inte längre är för handen, måste emellertid en anpassning ske. De ekonomiska obalanserna har då ofta blivit allvarligare och mera komplicerade än om anpassningen påbörjats i ett tidigare skede.

Man brukar skilja mellan makroekonomisk och strukturell obalans. Stabiliseringspolitiska åtgärder sätts in för att komma till rätta med mak- roekonomiska obalanser. Sådana åtgärder är främst inriktade på att minska bytesbalans- och budgetunderskott, sänka inflationstakten och höja realräntan.

Strukturella obalanser hänför sig till olika marknader, t. ex. de inhemska finansiella marknaderna, valutamarknaden, arbetsmarknaden och varu- marknaden. Ibland betecknas också problem med den offentliga sektorns storlek och uppgifter som strukturella obalanser. Åtgärder för att rätta till dessa obalanser syftar till att förbättra utnyttjandet av tillgängliga resurser. Detta kräver strukturell anpassning.

Anpassningsprogram genomförs för det mesta i en situation där per capita-inkomsten är fallande och där en utebliven anpassning innebär att en pågående försämring av levnadsstandarden fortsätter. För att vända utvecklingen krävs i regel efterfrågedämpande åtgärder, vilka kan medföra en temporär, ytterligare nedgång. Ekonomisk-politiska åtgärder som snabbt ökar produktionen av handelsvaror (dvs. varor som exporteras eller

importeras) och därmed ger en ökad tillgång på utländsk valuta kan begränsa och i bästa fall hindra en sådan nedgång. Om anpassningen påbörjas i ett skede där obalanserna är mindre akuta, är det lättare att begränsa nedgången. Om världsekonomin utvecklas bättre än vad man antagit, kan anpassningsprocessen också bli mindre smärtsam. Men inget av detta betyder att en anpassning kan undvikas. Ett land med kraftiga makroekonomiska och strukturella obalanser som förbrukat sin kreditvär- dighet kommer på sikt alltid att genomgå en anpassning. Ett genomtänkt anpassningsprogram är då att föredra framför en framtvingad, kaotisk anpassning.

16.2. Programmens utformning

Världsbanken och Internationella valutafonden har fått ökad betydelse för den ekonomiska politiken i u-länderna under det senaste decenniet. Det gäller speciellt de länder som råkat i allvarliga betalningsbalanssvårigheter och uttömt sina möjligheterna att finansiera sina bytesbalansunderskott genom upplåning på de internationella kapitalmarknaderna. Dessa länder kan erhålla olika typer av lån från de båda Bretton Woods-institutionerna under förutsättning att de utfäster sig att föra en sådan ekonomisk politik att underskotten reduceras och varaktig tillväxt möjliggörs. Detta är i sin tur en förutsättning för att lånen skall kunna återbetalas. Utformningen av en sådan ekonomisk politik blir i regel föremål för underhandlingar mellan det kreditsökande landet och ifrågavarande institution. Som ett resultat av dessa underhandlingar formuleras ett ekonomiskt program. Dess allmänna mål är i regel att komma till rätta med de externa och interna obalanserna och att stimulera ekonomisk tillväxt.

I programmet anges vissa specifika mål och riktpunkter för den ekono- miska politiken. Däremot lämnas det åt landets myndigheter att själva avgöra t. ex. vilka utgiftsminskningar som skall leda fram till en angiven minskning av budgetunderskottet. Myndigheterna kan dock begära att få olika alternativ för budgetnedskärningar och dessas konsekvenser presen- terade som underlag för sina beslut.

Det är inte givet att de fattigaste befolkningsgrupperna på kort sikt gynnas av de åtgärder ett anpassningsprogram förutser. Häri ligger ett centralt problem. Det är dock rimligt att anta att en nedåtgående trend i genomsnittlig per capita-inkomst måste brytas för att dessa gruppers för- hållanden skall kunna varaktigt förbättras. !

Ett problem vid utformningen av ett anpassningsprogram är att finna en optimal kombination av efterfrågedämpande och utbudsökande åtgärder. Detta gäller inte bara vilka åtgärder som kan förväntas ge störst bidrag till resultatet utan också i vilken ordning åtgärderna skall sättas in för att förstärka varandra. Om man enbart inriktar sig på att minska den totala efterfrågan, blir resultatet arbetslöshet och ytterligare sänkt levnadsstan- dard. Om man å andra sidan koncentrerar sig på reformer i syfte att öka produktionen, kvarstår det omedelbara problemet, dvs. brist på utländsk valuta. Tillgången på utländsk valuta kommer därför att spela en avgö- rande roll vid avvägningen.

Ett anpassningsprogram för ett land med fundamentala obalanser måste i regel bestå av både Stabiliseringspolitiska och strukturella åtgärder.

Vid kraftiga makroekonomiska obalanser kan det vara svårt att på kort sikt genomföra en strukturell anpassning som leder till ökad effektivitet och förbättrad tillväxt. Det kan då vara nödvändigt att prioritera de Stabiliseringspolitiska reformerna.

Den ekonomiska politik som på kort sikt kan föras för att minska ett bytesbalansunderskott har två komponenter, nämligen real devalvering och utgiftsminskning. Om man snabbt kunde öka produktionen, vore naturligtvis detta att föredra framför att minska utgifterna, men en sådan produktionsökning är sällan möjlig. Anpassningen försvåras ofta av att produktionen i utgångsläget är anpassad till ett utbrett subventions- och tullavgiftssystem. En real devalvering innebär en förändring i relativpri- serna till exportsektorns och den importkonkurrerande sektorns fördel i förhållande till den sektor som producerar icke-handelsvaror. Syftet är att föra över resurser till de sektorer som producerar handelsvaror, så att produktionen av dessa kan öka. För att förändra relativpriserna kan man förutom en devalvering behöva genomföra en finanspolitisk åtstramning, t. ex. i form av skattehöjning eller minskning av statsutgifterna.

På kort sikt är en utgiftsminskning oftast nödvändig för att nå hanter- bara budgetunderskott. På längre sikt behövs också åtgärder som syftar till att öka statens inkomster och förbättra den offentliga sektorns effektivitet. Exempel på sådana åtgärder är skattereformer, där indirekta skatter ges ökad betydelse, och rationalisering inom administrationen. Andra refor- mer kan beröra de statligt ägda företagen, som i många u-länder utgör en stor belastning för statens finanser. Åtgärder för att avlasta statsbudgeten kan vara att decentralisera budgetansvaret till företagsnivå, att minska antalet anställda och att privatisera företag.

En begränsning av den offentliga sektorns tillgång till krediter från centralbanken är ett återkommande inslag i anpassningsprogrammen. Av- sikten är att begränsa statens budgetunderskott och därmed förbättra bytesbalansen. Ett reducerat budgetunderskott är också av betydelse för att minska inflationstakten och öka de privata investeringarna i landet. En låg och förutsägbar inflationstakt är dessutom av fundamental betydelse för att man skall lyckas med devalveringspolitiken. En förutsättning för att en devalvering skall ge önskad effekt är att de inhemska relativpriserna verkligen förändras till den konkurrensutsatta sektorns fördel.

Budgetnedskärningar och devalveringar berör olika delar av befolk- ningen på olika sätt. En budgetnedskärning drabbar alla grupper mer eller mindre, t. ex. i form av sämre tillgång till offentlig service som utbildning och hälsovård. En devalvering gynnar exportproducenterna på de övrigas bekostnad. I Afrika finns exportörerna i stor utsträckning på landsbygden, vilket innebär att nettoeffekten av en devalvering för landsbygdsbefolk- ningen även på kort sikt kan bli positiv. Stadsbefolkningen däremot drabbas både av en budgetnedskärning och försämrade relativpriser. Många av reformerna i anpassningsprogrammen har alltså till en början inneburit försämringar för stadsbefolkning och konsumenter av importva-

ror. Häri ligger en viktig förklaring till motståndet mot nödvändiga ekono- miska reformer och svårigheterna att genomföra dem.

Strukturanpassning syftar ytterst till bättre fördelning och utnyttjande av de produktiva resurserna. Växelkursförändringar är här ett centralt element, men att enbart devalvera innebär inte automatiskt att resurser överförs till handelsvarusektorn. Därför innehåller programmen i regel också handels- och arbetsmarknadspolitiska reformer samt reformer för att stimulera produktion och tillväxt inom olika sektorer. De handelspolitiska reformerna syftar till att utveckla en mer effektiv och livskraftig industri- struktur. På företagsnivå skapas incitament genom minskning av tullar på råvaror och genom finansiella reformer som avses ge en bättre fungerande kapitalmarknad. Jordbrukssektorn, som är den mest betydelsefulla i många av de fattiga länderna, stimuleras genom prisreformer och med hjälp av institutionella reformer inom de statliga uppköpsmonopolen. Investeringar i infrastruktur och teknologi tillsammans med en effektivare fördelning av insatsvaror och krediter har också varit viktiga komplemen- tära reformer.

16.3. Kritik av de tidiga programmen

Många har kritiserat de Bank/Fond-stödda anpassningsprogrammen, spe- ciellt i deras ursprungliga utformning. Vi koncentrerar oss på några av de viktigaste kritikerna.

Den fortsatta försämringen i levnadsstandarden för befolkningen i många länder, speciellt i Afrika, togs av FNs ekonomiska kommission för Afrika (ECA) och olika icke-statliga organisationer som utgångspunkt för att ifrågasätta stora delar av anpassningsprogrammen. Dessa beskrevs av ECA som ofullständiga, föga socialt hänsynstagande, alltför mekanistiska och standardiserade och alltför kortsiktiga. ”Afrika kan inte vänta med att söka förbättra levnadsförhållandena till dess att yttre och inre ekonomisk balans uppnåtts.” Samtidigt erkände man nödvändigheten av ekonomisk anpassning. Men därvid ”måste uppmärksamheten inriktas på att transfor- mera de strukturer som fundamentalt förvärrar den socio-ekonomiska situationen”. De Bank/Fond-stödda programmen har också kritiserats för att vara orealistiska så till vida att de skulle utgå från en fungerande marknadsekonomi även i länder som befinner sig långt från en sådan.

Det alternativ som presenterats av ECA består till stor del av beskriv- ningar av de mål som bör nås, dvs. minskad fattigdom och förbättrad levnadsstandard för hela befolkningen, men innehåller knappast någon analys av vilka medel som skall användas. Man utgår från att Afrika kan få ett ökat resursinflöde från multilaterala och bilaterala biståndsgivare, skuldreduktion och förbättrade bytesförhållanden (”terms of trade”) utgångspunkter som tyvärr inte varit särskilt realistiska. Man säger inte mycket om hur den inhemska makroekonomiska anpassningen skall gå till och vilka ekonomisk-politiska åtgärder som behövs för denna.

ECA förutsätter alltså förändringar i den världsekonomiska miljön, medan däremot Banken/Fonden tar denna som given och koncentrerar sig på att komma till rätta med obalanserna i ett land. Denna skillnad i

utgångspunkt är en förklaring till den debatt som pågått mellan ECA och de båda Bretton Woods-institutionerna. Utgår man från de prognoser som diskuterats ovan och de antaganden som gjorts angående den världsekono- miska miljön, utgör ECAs förslag inte något egentligt alternativ till de Bank/Fond-stödda programmen.

Kritiken från World Institute for Development Economics Research (WIDER) har främst inriktats på de Stabiliseringspolitiska reformerna i anpassningsprogrammen. Man påpekar att det är viktigt att vara medveten om exempelvis de politiska riskerna, som de traditionella programmen till viss del har försummat, den makroekonomiska strukturen i landet och länkeffekter mellan olika sektorer. Traditionella reformer som devalvering, åtstramning och liberalisering av olika marknader bör anpassas till län- dernas ekonomiska struktur.

FNs barnfond (UNICEF) har främst kritiserat programmen för ensidig orientering mot de Stabiliseringspolitiska reformerna, vilket inneburit allt- för kraftiga åtstramningar med åtföljande negativa konsekvenser för till- växten. Man har också betonat vikten av att kompensera utsatta grupper under den första perioden av en reform, innan ”vinsterna” i form av ökad tillväxt blivit märkbara. Detta skulle också kunna underlätta programmens genomförande. Man har rekommenderat att programmen skall innehålla mera av åtgärder som genererar en långsiktig tillväxt och skyddar ”det mänskliga kapitalet”.

Utgångspunkten för UNICEF är att en anspassning av något slag är nödvändig. Frågan är därför hur ett anpassningsprogram bör utformas för att begränsa de sociala kostnaderna samtidigt som prioriterade mål upp- fylls. I likhet med ECA förutsätter UNICEF att de alternativa reformer som man föreslår finansieras med ett ökat externt finansiellt stöd. UNICEF vill att man genom en omfördelning av resurser till sociala områden skall bidra till att tillgodose särskilt utsatta gruppers grundläggande behov. Även riktade interventioner, i form av olika kompensationsprogram, ses som önskvärda. Syftet bör vara att skydda en grundläggande levnads-, hälso- och näringsstandard, redan innan anpassningsprocessen har ökat produk- tion och inkomster till en acceptabel nivå. Det skulle kunna ske bl.a. genom beredskapsarbeten och direkta åtgärder för att upprätthålla närings- standarden hos utsatta grupper. Vidare vill UNICEF att man genom institutionella reformer skall skydda särskilt utsatta grupper och öka be- folkningens, särskilt kvinnornas, aktiva deltagande i utvecklingsprocessen.

Det bör noteras att flertalet anpassningsprogram genomförs i en situa- tion där ekonomin i landet i fråga redan har försämrats så kraftigt att någon form av anpassning är oundviklig. Det torde numera vara allmänt accep- terat att en diskussion om de sociala konsekvenserna under anpassningens inledning och om konsekvenserna på den långsiktiga tillväxten av olika programutformningar alltid bör föras. En befogad kritik mot de tidiga programmen är att dessa problem inte tillräckligt uppmärksammades.

16.4. Bedömning av programmens effekter

De metoder som använts i olika utvärderingar av anpassningsprogram kan grovt delas upp i före/efter-jämförelser och olika varianter av jämförelser mellan utveckling med respektive utan anspassning. Svårigheterna att få entydiga resultat är stora. Ett huvudproblem är att isolera programmets effekter från andra faktorer som påverkar utvecklingen i ett land. I de mera avancerade studierna har man därför sökt simulera den tidigare förda ekonomiska politiken eller alternativa scenarier utan anpassning och jäm- fört resultaten med dem man erhåller med anpassning.

Två intressanta utvärderingar har utförts av Mosley och Harrigan re- spektive Världsbanken (World Bank, 1988 a). Trots att skillnader existerar mellan de båda studierna med avseende på tidsperiod och typ av anpass- ningslån. är resultaten relativt likartade.

En majoritet av länder med anpassningsprogram visar bättre resultat med hänsyn till förändringar i export och betalningsbalans jämfört med länder utan program. Däremot har investeringarna som andel av BNP utvecklats ogynnsammare i länder med program än i länder utan program. De båda studierna får vad det gäller förändringar i den ekonomiska tillväxten något olikartade resultat. Mosley”s studie visar att tidiga motta- gare av anpassningslån kunnat registrera en svagt positiv effekt på den ekonomiska tillväxten, medan Världsbankens studie visar en neutral ef- fekt.

En senare studie från Världsbanken (World Bank, 1990 e), där metoden har modifierats ytterligare med hjälp av s.k. ”counterfactual scenarios”, bekräftar Mosley's resultat med avseende på ekonomisk tillväxt, investe- ringar och förändringar i exporten. För länder som under en längre period har tillämpat anpassningsprogram visar studien att programmen haft en positiv effekt på den ekonomiska tillväxten. Investeringarna som andel av BNP har däremot minskat. Detta kan enligt Världsbanken delvis förklaras av den osäkerhet om den ekonomiska utvecklingen som införandet av ett anpassningsprogram till en början kan ge upphov till. När ekonomin väl stabiliserats och anpassningen fortskrider, bör investeringsklimatet för- bättras. Världsbanken noterar också att en initial investeringsreduktion möjliggör en högre konsumtionsnivå än vad som annars skulle ha varit fallet.

Nedgången i investeringarna är givetvis allvarlig, eftersom långsiktig tillväxt kräver ökade investeringar. I vissa länder sammanhänger emeller- tid en sådan nedgång med att anpassningsprogrammen, som ofta innefattar en devalvering, stimulerar underhåll framför nyinvesteringar. Detta är mestadels en önskvärd utveckling, speciellt när kapacitetsutnyttjandet är lågt. En förklaring till nedgången i de offentliga investeringarna är att det, på kort sikt, är politiskt mindre känsligt att minska investeringarna än att minska konsumtionen. Den nedgång som skett i de privata investeringarna har visat sig vara starkt påverkad av växelkurspolitiken. En stabil och trovärdig växelkurspolitik är av stor betydelse för en återhämtning av investeringarna.

I Världsbankens nyssnämnda studie har man också redovisat anpass-

ningsprogrammens effekter i de mest framgångsrika länderna. Det visas att en återhämtning av tillväxten ägt rum i de länder som har kommit till rätta med de makroekonomiska obalanserna. Resultatet beror till stor del på i vad mån de i programmen förutsedda reformerna verkligen kunnat genom- föras. Detta beror i sin tur på vilka begränsningar som ligger i de politiska och sociala förhållandena i respektive land.

Enligt en ny studie från Världsbanken (Conway) har 75 länder, som genomgått anpassningsprogram i Världsbankens regi, fått högre ekono- 'misk tillväxt och en bättre bytesbalans än länder utan program. Däremot har den inhemska inflationstakten blivit högre. En annan nyutkommen Världsbanksstudie (Corbo and Fischer) bygger på ett större antal studier och utvärderingar och drar slutsatsen att strukturreformer inte bör sättas in förrän de Stabiliseringspolitiska åtgärderna börjar få effekt på inflations- takt, budget- och bytesbalansunderskott.

Den absoluta ökning av antalet fattiga människor som skett i såväl anpassnings- som icke-anpassningsländer är till stor del orsakad av den stagnation i världsekonomin som inträffade under 1970-talet och början av 1980-talet. I de studier som gjorts går det inte att finna något systematiskt samband mellan försämringar i levnadsstandard och förekomsten av an- passningsprogram, bortsett från vissa kortsiktiga effekter. För att begränsa dessa bör alltså anpassningsprogrammen kompletteras med åtgärder som skyddar fattiga grupper även på kort sikt.

Det verkar alltså finnas underlag för slutsatsen att anpassningsprogram- men under senare delen av 1980-talet haft en positiv effekt på den ekono- miska tillväxten för länder som inledde anpassningsprocessen på ett tidigt stadium. En sådan slutsats styrks av vissa data avseende Afrika söder om Sahara. Där verkar det som om utvecklingen skulle ha vänt. Efter att ha legat på i genomsnitt 0,6 % åren 1981-1986 och på -l,l % 1987 hade BNP-tillväxten 1988 kommit upp i 2,5 % och 1989 nått 3,5 %. För de biståndsberoende länderna var utvecklingen ännu något bättre med en tillväxt på 3,4 % resp. 4,2 % de båda senaste åren.

Inom gruppen av länder med tidiga anpassningsprogram finns det såväl mer som mindre framgångsrika länder. De lärdomar som kan dras från de framgångsrika länderna är att om ett land kan genomföra en real deval- vering och komma till rätta med de makroekonomiska obalanserna, åstad- koms en svag stimulans av produktionen under de första åren. Om den ekonomiska politiken är konsistent och trovärdig, kommer de privata investeringarna så småningom att öka och i sin tur ytterligare stimulera produktion och sparande i ekonomin.

I vissa fall har reformerna misslyckats på grund av brister i tillämp- ningen. En viktig faktor är i detta sammanhang regimens politiska ut- rymme. En komplikation i ett flertal afrikanska länder är att regimens politiska bas och presumtiva opposition oftast är koncentrerad till stä- derna. Landsbygden har under längre tid subventionerat städerna genom låga producentpriser, vilket på många håll fått till följd att jordbrukspro- duktionen sjunkit. En av avsikterna med anpassningsprogrammen har varit att förändra denna politik. Detta har visat sig både politiskt och socialt vanskligt.

Externa faktorer tillsammans med strukturella problem i olika regioner, företrädesvis i Afrika söder om Sahara, har inneburit att de positiva effekterna av anpassningsprogrammen fördröjts. En allvarlig konsekvens av detta är att den genomsnittliga konsumtionen per capita till en början sjunkit ytterligare. Det har den för övrigt även gjort i länder som undvek anpassning. Behovet av särskilda åtgärder för att skydda de fattigaste, som tidigt påpekades av UNICEF, har därför blivit allt större.

De tidiga anpassningsprogrammen kritiserades som nämnts också för att vara alltför ensidigt inriktade mot att på kort sikt häva ett lands obalanser och för att sakna ett vidare perspektiv. Denna kritik och den debatt som den gav upphov till har lett både till modifieringar i anpass- ningsprogrammen och till en växande samsyn på en rad viktiga områden.

Ekonomisk anpassning ses numera ganska genomgående som en del i en långsiktig utvecklingsstrategi. Varaktig ekonomisk tillväxt betraktas som nödvändig för att nå det övergripande målet, en förbättrad levnadsstan- dard. Ytterligare uppmärksamhet måste emellertid riktas mot att skydda utsatta grupper under en anpassning. Sociala program skall därvid priori- tera områden inom den offentliga sektorn som skyddar sådana grupper. En ökad vikt skall läggas vid sysselsättningsskapande åtgärder. Man är också överens om att åtgärderna måste anpassas till rådande förhållanden i varje land.

Stor enighet råder också på många andra punkter. Anpassningsprogram- men bör utformas av mottagarländerna själva. Det är av dem programmen måste ”ägas” och genomföras. Hög prioritet har därför reformer som syftar till en förstärkning av den institutionella kapaciteten på det ekonomisk- politiska området inom varje land. Modernisering och hållbar utveckling av jordbrukssektorn och infrastrukturen är ett centralt element speciellt i Afrikas framtida tillväxt. Lämplig teknologi och förbättrade system för rådgivning och distribution av insatsvaror behövs. Ökat regionalt ekono- miskt samarbete rekommenderas. Den offentliga sektorn kommer även framgent att vara av stor betydelse, men den privata sektorn måste få förbättrade möjligheter. Åtgärder för att skydda miljön har hög prioritet. En förutsättning för att realisera en långsiktig strategi är ett ökat biståndsf- löde, inklusive skuldlättnadsåtgärder.

17. Det multilaterala biståndets effektivitet; utvärderingssystemen

I detta kapitel skall vi söka svar på en av utredningsdirektivens centrala frågor, nämligen om effektivitet och effektivitetsmätning i det multilate- rala biståndet. Kapitlet inleds med några allmänna synpunkter på utvärde- ring och de problem som utvärdering av utvecklingsbistånd möter (17.1). Därefter behandlas de multilaterala institutionernas egen utvärderings- verksamhet (17.2) och givarländernas utvärdering av multilateralt bistånd (17.3). Slutligen undersöks vilka slutsatser som kan dras beträffande det multilaterala biståndets effektivitet (17.4) och diskuteras tänkbara förbätt- ringar av utvärderingsverksamheten från givarlandssynpunkt (17.5). Kom- mitténs överväganden och slutsatser återfinns i kapitel 22.172.

17.1. Allmänt om effektivitet och utvärdering

Hur effektivt är egentligen biståndet? Detta är en ständigt återkom- mande fråga, både i debatten och i litteraturen. Vi vill veta om de resurser vi avstår till u-länderna verkligen gör nytta. Det är viktigt och i hög grad legitimt. En sådan vetskap tycks upplevas som så mycket viktigare som det här rör sig om resurser som vi inte själva konsumerar. Antagligen ställer vi högre krav på effektivitet och utvärdering av u-landsbiståndet än när det gäller ”bistånd” till oss själva. Och detta vore helt i sin ordning om risken för dåligt resursutnyttjande vore större i mottagarlandet än i givarlandet. Men är den det? Eller kan man tvärtom utgå från att vad ett rikt land avstår från på marginalen gör större nytta i ett fattigt? Frågorna har inga givna svar men de kan ändå vara värda att ställa i en diskussion om biståndsef- fektiviteten och hur den mäts. Av avgörande betydelse i sammanhanget är givetvis vilken politik inte minst fördelningspolitik som förs inte bara i mottagarlandet utan också i givarlandet.

Allmänna reflektioner av detta slag ligger särskilt nära till hands när det gäller det multilaterala biståndet. Att mäta effektivitet är ytterst en fråga om att mäta måluppfyllelse. Det svenska biståndet är grundat på humani- tära motiv. Dess syfte är att manifestera vår solidaritet med de fattiga folken. Biståndet kan sägas utgöra något av den nationella jämlikhetspoli- tikens internationella förlängning. Det multilaterala biståndet syftar dess- utom till att stödja internationella institutioner, vilkas verksamhet kan bidra till att minska det hot mot världsfreden som liggeri rådande ekono- miska ojämlikheter och spänningar mellan rika och fattiga nationer. När målen är av så allmän natur, kan man uppenbarligen inte ställa särskilt höga krav på exakthet i effektivitetsmätningen.

En annan vansklighet ligger i att målen för biståndet och kraven på verksamheten kan stå i motsättning till varandra. Prioriteringen av de fattigaste länderna och folkgrupperna är fundamental för den svenska biståndspolitiken. Men det fattigdomsinriktade biståndet är samtidigt det svåraste. Därmed är det också det bistånd där effektivitet är svårast både att uppnå och att mäta. Ställs effektivitetskravet högt, gör man alltså klokt i att inrikta biståndet på mindre fattiga länder och människor. Då kan man räkna med bättre utvärderingsresultat. Men samtidigt avviker man från ett grundelement i den biståndspolitiska målsättningen.

Trots de svårigheter och begränsningar som är förenade med en bedöm- ning av biståndets effektivitet kvarstår kravet på utvärdering, vare sig biståndet kanaliseras genom bilaterala eller multilaterala organ.

Utvärdering som en metodologisk ansats med en teoretisk underbygg- nad, dvs. en systematisk och så långt verkligheten tillåter vetenskaplig insamling och analys av data, är ett relativt nytt fenomen. Metodisk utvärdering av bistånd har tagit form och utvecklats i flertalet biståndsor- gan först under 1980-talet. Först att utveckla en kvalificerad utvärderings- funktion var det amerikanska biståndsorganet USAID och Världsbanken. Båda ligger ännu i dag långt framme i fråga om kompetens och satsning på utvärderingsområdet. Under de senaste tio åren har emellertid utvärde- ringsfunktionerna utvecklats snabbt även i de europeiska biståndsorganen liksom inom FN-systemet.

Antalet utvärderingar som de bilaterala och multilaterala biståndsorga- nen låter genomföra är betydande. Det sammanlagda antalet beräknas överstiga 1 000 per år. Arten av utvärderingar varierar från analyser av projekt till analyser av program, sektorer eller hela landprogram.

Samarbetet på utvärderingsområdet mellan de bilaterala biståndsgi- varna, Världsbanken, FNs utvecklingsprogram, UNDP, och de regionala utvecklingsbankerna har intensifierats på senare år främst inom ramen för OECDs kommitté för biståndsfrågor, DAC. Databaser för sökning och system för spridning av utvärderingsrapporter har etablerats. Tillgången på utvärderande material är betydande. Svårigheten ligger många gånger i att överblicka materialet och att finna relevant information för aktuella fråge- ställningar.

Utvärdering har flera användningsområden. De två viktigaste är: — att tjäna som ett verktyg för projektledning och beslutsfattare på olika nivåer i organisationen genom att förse dem med information som kan bidra till att förbättra planering, genomförande och styrning av pågå- ende och framtida projekt;

— att redovisa biståndets resultat, i första hand för dem som bär ett ansvar för verksamheten, t.ex. styrelse, regering, riksdag, samt för dem som satsat biståndsmedlen, dvs. i sista hand den skattebetalande allmänhe- ten.

Syftet är i det första fallet att förbättra biståndet genom att dra lärdomar av vad som fungerat bra och vad som fungerat mindre bra. I det senare fallet är syftet att visa att biståndsmedlen använts för föreskrivna ändamål och med uppnående av förväntade resultat.

Utvärdering kan även tjäna som underlag för beslut om fördelning av

biståndsmedel. Det kan t.ex. gälla fördelningen mellan bilateralt och multilateralt bistånd, mellan olika länder, sektorer eller kanaler. På det multilaterala området kan en bedömning av de olika biståndsorganens relativa effektivitet förväntas påverka statsmakternas beslut om storleken av bidragen till respektive organ.

Vid utvärdering av biståndsprojekt och -program sker bedömningar generellt av följande huvudaspekter: — Relevans. Har insatsen varit den rätta och har den varit rätt utformad för att lösa de problem som biståndsgivaren velat bidra till att lösa? — Effektivitet. I vad mån har de mål som uppställts för projektet/pro- grammet uppnåtts? Kostnadsefektivitel. Har resultatet uppnåtts till lägsta möjliga kostnad? Står resultatet i rimlig relation till kostnaden? ”Impact” (varaktiga effekter). Har biståndsinsatserna lett till varaktig utveckling och förbättring för målgruppen? Hur har projektet påverkat levnadsvillkoren för de berörda människorna? Har miljön påverkats? Det är viktigt att inse skillnaden mellan effektivitet och ”impact”. Den ligger i tidsdimensionen. Effektivitet är måluppfyllelse vid den tidpunkt då projektet avslutas. ”Impact” är de effekter som visar sig varaktiga på längre sikt och som på ett bestående sätt ändrar levnadsvillkoren för grupper och individer. Verkligheten visar dessvärre att många projekt som uppvisar hög måluppfyllelse vid tidpunkten för biståndsinsatsens avslutande, dvs. god effektivitet, inte medför de varaktiga positiva effekter som varit avsikten.

”Impact”-utvärderingar förekommer långt mer sparsamt än utvärde- ringar av måluppfyllelse. Kunskapen om biståndets varaktiga effekter är därför begränsad. För flertalet bilaterala givare liksom för biståndsorganen inom FN-systemet är utvärderingens huvuduppgift att fungera som ett verktyg för beslutsfattare på olika nivåer. Det innebär att utvärderingar kommer till omedelbar, praktisk nytta. Världsbankens utvärderingsverk- samhet är däremot mer inriktad på att öka kunskapen om biståndets effekter på lång sikt och banken får anses ledande i detta sammanhang.

17.2. De multilaterala institutionernas egen utvärderingsverksamhet

Kontinuerlig utvärdering av egna program är en självklar del av planerings- och policyfunktionen i varje effektiv biståndsorganisation, så även i de multilaterala. I bästa fall kan resultatet av utvärderingarna leda till förbätt- ringar av de egna programmen och samordningen mellan olika organ och till ett effektivare utnyttjande av hela FN-systemet.

Givarländerna investerar en stor volym biståndsmedel liksom ett stort mått förtroende i de multilaterala biståndsorganen. De har därför ett legitimt intresse av att känna till hur väl respektive organisations utvärde- ringssystem fungerar. De stora givarländerna, däribland de nordiska, har i olika sammanhang krävt och stött ett stärkande av utvärderingsfunktionen i de multilaterala organen. Flertalet av dem har också efterhand utvecklat utvärderingssystem av varierande effektivitet.

Antalet utvärderingar som genomförs av de 24 största multilaterala biståndsorganen beräknas till ca 500 per år, varav Världsbanken står för nästan en tredjedel. Det är således ingen brist på utvärderande material. Materialet ger mycken kunskap och information om biståndets effektivitet och resultat. Det har ändå sina begränsningar i fråga om användbarhet för bidragsgivande medlemsländer. Exempelvis ger det endast i begränsad utsträckning kunskap om biståndets långsiktiga effekter. Vidare är jämfö- relser av olika biståndsorgans effektivitet på basis av dessa organs egna utvärderingar svåra att göra, då enhetliga normer och metoder inte tilläm- pas och analysen av programmen oundvikligen färgas av utvärderarnas värderingar och attityder.

Nedan följer en redogörelse för den multilaterala utvärderingsverksam- heten, dels den interna, dels den externa.

Världsbanken

Det bistånd som diskuteras här är huvudsakligen lån genom Världsban- kens utvecklingsfond, IDA. Världsbanken intar en erkänt ledande ställning när det gäller utvärdering, vad beträffar såväl kvantitet som kvalitet. Under loppet av de senaste 20 åren har banken producerat mer än 2 000 utvärderingsrapporter. Dessa inkluderar utvärderingar av projekt, pro- gram, sektorer och landprogram samt ett antal bredare studier av bistån- dets långsiktiga effekter.

För Världsbankens utvärderingsverksamhet ansvarar en särskild utvär- deringsavdelning, Operations Evaluation Department, OED. som är orga- nisatoriskt fristående från banken i övrigt. OED leds av en generaldirektör som rapporterar direkt till bankens styrelse, således ej till dess operativa ledning. En särskild kommitté inom styrelsen utövar kontroll över OEDs arbete. OED förfogar över en egen budget och en stab på ett 40-tal högt kvalificerade handläggare och hälften så många assistenter. I jämförelse med motsvarande funktion i andra biståndsorgan har utvärderingsavdel- ningen i banken både mycket stora resurser och en mycket självständig ställning.

Syftet med bankens utvärderingsverksamhet är dels att redovisa resulta- tet av verksamheten för medlemsländerna, dels att använda lärdomar och erfarenheter från utvärderingarna för att förbättra framtida projekt och program. OED arbetar huvudsakligen efter två linjer: Genomgång av slutrapporter för samtliga avslutade projekt från ban- kens operativa avdelningar. Ett urval, ca 40 %, av dessa projekt utvär- deras därefter av OED. Samtliga strukturanpassningslån utvärderas. — Studier av bredare utvecklingsfrågor, vanligen på land- eller sektornivå. Som exempel kan nämnas en studie av relationerna mellan Världsban- ken och Tanzania 1961-1987 och en översyn av bankens stöd till integrerad landsbygdsutveckling under en lång följd av år.

OED ger årligen ut en rapport, vilken summerar lärdomar som gjorts i samband med det gångna årets utvärderingar. Denna rapport ges stor spridning såväl inom banken som bland andra biståndsgivare. Utvärde-

ringsavdelningen kan också på begäran initiera program för utveckling av utvärderingssystem och utvärderingskompetens i u-länder.

Utvärderingsfunktionens självständiga ställning gentemot de operativa avdelningarna innebär betydande oberoende och därmed trovärdighet. Samtidigt kan denna ställning gå ut över möjligheterna att kontinuerligt informera och påverka de programansvariga i banken. OED har därför under senare år intensifierat sina kontakter med övriga delar av banken för att öka återföringen av lärdomar och erfarenheter från utvärderingar och studier. I detta syfte görs också sammanfattningar och synteser av resulta- ten och formuleras operativa slutsatser för att påverka utformningen av nya program och bidra till effektivare bistånd.

Två slag av kritik framförs emellanåt beträffande bankens utvärderings- verksamhet. Analyserna av företagsekonomisk avkastning kritiseras av vissa bedömare för att vara överdrivet positiva till följd av en tendens hos utvärderarna att övervärdera nyttan av det som produceras. Vidare kriti- seras dominansen av ekonomiska mätmetoder i bankens effektivitetsbe- dömningar och underlåtenheten att i tillräcklig grad ta hänsyn till politiska, sociala och kulturella faktorer.

Ett positivt drag hos banken i motsats till många andra biståndsorgan, inte minst inom FN-systemet — är bankens förmåga till och öppenhet för självprövning och självkritik. Banken erkänner misslyckanden, även utåt (den nyssnämnda Tanzania-studien är ett gott exempel på detta), och drar lärdomar och omprövar sina riktlinjer. Detta tyder på gott självförtroende hos organisationen och ett positivt lärandeklimat. Det är därför inte förvånande att Världsbanken anses ledande inom biståndsvärlden när det gäller kunskap om biståndets effektivitet.

F N—organen

Antalet organ inom FN-systemet som har bistånd som en av sina huvud- uppgifter beräknas till 24. Av dessa har 22, däribland alla större, etablerat procedurer både för projektutvärderingar och mer övergripande utvärde- ringar av utvecklingssamarbetet. Utvärderingsenheterna i FN-organen är dock som regel förhållandevis små. 1985 beräknades det finnas samman- lagt ett 60-tal anställda tjänstemän som hade utvärdering som huvudupp- gift. Det innebar att endast 0,3 % av samtliga tjänstemän i FN-organen arbetade med utvärdering. Utvärderingsenheterna har emellertid sedan dess fått ökade resurser i flertalet organ.

UNDP, som svarar för största andelen (ca 40 %) av FN-systemets tekniska bistånd, har haft en central utvärderingsenhet sedan 1983. I den brittiska studie som redovisas nedan hävdas att UNDPs utvärderingsre- surser är alltför små för att funktionen skall kunna vara effektiv. Kritik framförs mot UNDPs vedertagna utvärderingssystem. Detta bygger på deltagande av tre parter. nämligen UNDP, det genomförande fackorganet och mottagarlandet. Studien anser att detta system försvagar utvärderings- funktionen. UNDP håller dock inte med om denna kritik utan anser tvärtom att systemet har klara fördelar genom att det stärker återförande- och lärandefunktionen och därmed ökar förutsättningarna för framgångs-

rika projekt.-Skillnaden speglar olika syn på utvärderingssystemets huvud- uppgift. Det visar att UNDP ser sin utvärderingsverksamhet i första hand som ett instrument för att bistå mottagarländerna i deras uppföljning av biståndsverksamheten, inte som en oberoende redovisning av biståndets resultat.

FNs barnfond (UNICEF) anses av givarna i allmänhet som det mest effektiva av FN-organen. Organisationen tar utvärdingsfunktionen på stort allvar och har anställt högt kvalificerade utvärderingsspecialister. UNICEF formulerar regelmässigt kvantitativa mål för sina program och lägger ner stor möda på att mäta måluppfyllelsen. Vad som kan kritiseras är tonvik- ten på kvantitativa mål och underlåtenheten att formulera och mäta mål i kvalitativa termer. _

FNs befolkningsfond (UNFPA) har en osedvanligt svår utvärdering- suppgift. Befolkningsprogrammen har olika syften och resultatet påverkas av en rad externa faktorer, som är svåra att fastställa. Det är därför också svårt att mäta resultat och effekter av UNFPAs verksamhet. Det är desto mer tillfredsställande att notera att UNFPA har utvecklat en kvalificerad utvärderingsfunktion med ambitioner att mäta effektiviteten såväl i ge- nomförandet som resultaten av programmen.

De 17 fackorganen har naturligt nog utvecklat sina utvärderingssystem i olika hög grad. Liksom i UNDP tillämpas modellen med trepartsutvärde- ring, med de fördelar och nackdelar som den medför. Inte sällan framförs kritik, bl. a. mot FNs livsmedels- och jordbruksorganisations utvärde- ringar. Dessa är visserligen talrika, men de tenderar att ge mer positiva resultat än vad oberoende utvärderingar sannolikt skulle göra.

Brittisk studie av FN-institutionernas utvärderingssystem

1986 genomfördes på uppdrag av det brittiska biståndsorganet (ODA) en översyn av utvärderingsverksamheten i 24 FN-institutioner. De brittiska forskarna konstaterar att utvärderingsverksamheten har olika syften för handläggare, ledningsgrupp respektive regeringar. Handläggare använder utvärderingar för att förbättra de projekt som de är ansvariga för, led- ningen intresserar sig mest för hur rådande strategier och planeringspro- cesser fungerar och kan förbättras, medan regeringsrepresentanterna i organens styrelser i första hand vill få en överblick över det arbete som organisationen som helhet genomför.

De av organen angivna syftena med utvärderingsverksamheten kan indelas i två kategorier: att dra lärdomar för projektverksamheten respek- tive att redovisa och värdera programverksamheten. Det sistnämnda syftet försvåras av att utvärderingarna ofta är problemorienterade snarare än objektivt värderande. I de flesta av de organisationer som ingår i under- sökningen hade utvärderingsverksamheten tillkommit som ett resultat av påtryckningar utifrån. Utvärderingar sker endast vid något enstaka till- fälle, vanligen i slutet av projektcykeln. Denna externa bedömning av projektet bör enligt de brittiska forskarna kompletteras med ett internt, i projektcykeln inbyggt löpande uppföljningssystem. Det stora flertalet in- stitutioner hade etablerat sådana system, några mer effektiva än andra.

I många av organisationerna fanns påtagliga brister i projektplanering och formulering av mål och medel. Mål blandades ihop med medel. Exempelvis är byggandet av hälsokliniker inte ett mål i sig utan ett medel att uppnå bättre hälsa. Att upprätta klarare målhierarkier och förbättra målformuleringarna ansåg de brittiska forskarna överlag vara en viktigare uppgift än att öka antalet utvärderingar av avslutade projekt. Detta skulle samtidigt öka förutsättningarna för bra utvärderingar.

Utvärderingssystemen i vart och ett av organen prövades mot ett antal kriterier som hade formulerats av forskarna. Bland kriterierna återfinns följande: Genomförs utvärderingarna enligt en uppgjord utvärderingsplan, som speglar beslutade prioriteringar för utvärderingsverksamheten? — Förfogar utvärderingsenheten över tillräckliga resurser — personal och budget — för att möjliggöra oberoende utvärderingar? — Är utvärderingsenhetens ställning tillräckligt självständig i förhållande till den operativa verksamheten? Har enheten ett odelat ansvar för utvärderingsprocessen? — Utges utvärderingsrapporterna i författarnas, ej i organisationens, namn? Finns fungerande system i organisationen för effektivt lärande av utvär- deringsresultaten och för integrering av dessa i planeringen av nya projekt? Resultatet av studien är blandat. Ungefär hälften av organen arbetade efter en utvärderingsplan som speglade beslutade prioriteringar. Endast hälften ansågs ha tillräckliga resurser för en effektiv utvärderingsverksam- het. Utvärderingsenheterna hade i allmänhet en oberoende ställning men ansågs i flera fall rapportera till en alltför låg nivå i organisationen. I endast en fjärdedel av organisationerna utgavs rapporter i författarnas namn. I övriga stod organisationen bakom utvärderingsrapporterna, dvs. hade att godkänna dem innan de gavs ut. Detta innebär en risk för att rapporterna blir utslätande, förskönande och mindre kritiska än de annars skulle vara. Slutligen ansågs den så viktiga återkopplingen av utvärderingserfarenheter till den operativa verksamheten vara svag.

Andra studier än den brittiska har framhållit att FN-organens utvärde- ringar huvudsakligen är inriktade på respektive organisations administra- tiva effektivitet och programmens kostnadseffektivitet. Endast i mindre utsträckning söker de undersöka i vad mån organisationerna förmår svara mot ländernas utvecklingsbehov och bedöma projektens resultat och effek- ter på målgruppen.

Den påstådda snäva inriktningen på frågor rörande ekonomisk och administrativ effektivitet kan förklaras av att FN-organen vill försvara sig mot den kritik för bristande effektivitet som de ständigt blir utsatta för. I många givarländer förefaller man vara överens i synen på FN som ett fragmenterat, illa samordnat, överdrivet politiserat och allmänt inkompe- tent system av biståndsorgan. Denna kritik har ett samband med den finansiella kris som FN-systemet drabbats av under senare delen av 1980- talet. Denna bottnade i sin tur i en djup förtroendekris från givarsamfun- det gentemot FN-organen.

Uppfattningen hos givar- och mottagarländer om FN-systemets effekti- vitet från biståndssynpunkt är inte entydig. Kunskapen om FNs effektivi- tet på fältet är helt enkelt begränsad. En tungt vägande orsak är sannolikt att det är svårt att utvärdera tekniskt bistånd, FN-organens huvudsakliga verksamhetsområde, betydligt svårare än att utvärdera finansiellt bistånd, vilket är Världsbankens och flertalet bilaterala biståndsorgans huvudom- råde.

F N—systemets oberoende, externa granskningsorgan

Vid sidan av de olika FN-institutionernas egna utvärderingssystem finns två av FN upprättade gemensamma organ, vilka har till uppgift att granska effektiviteten hos FN-systemet och dess olika delar. Dessa är FNs inspek- tionsenhet (Joint Inspection Unit, JIU) och FNs revisionsråd (Board of Auditors).

JIU har genomfört ett antal studier både av organisationernas inre effektivitet och av deras fältverksamhet. Inspektionsenheten har spelat en betydelsefull roll när det gäller upprättandet av utvärderingsenheter i enskilda FN-organ. Enheten företar från tid till annan granskningar av utvärderingsverksamheten i FN-organen.

Revisionsrådet är intressant, inte minst på grund av dess oberoende karaktär. Revisionsuppdragen genomförs som regel av något av medlems- ländernas riksrevisionsverk på uppdrag av FN. Rådets mandat är långt bredare än en reguljär revision av organens medelsförvaltning. Rådet låter genomföra sakrevision, så kallade ”value for money audits”, dvs. gransk- ningar av respektive organs organisatoriska, personella och resursmässiga förutsättningar att genomföra föreskriven verksamhet och uppnå angivna mål. Revisionerna företer därför stora likheter med utvärderingar och rapporterna har avsevärt intresse för givarländerna vid deras bedömningar av de olika FN-organen.

Såväl JIU som revisionsrådet ger regelbundet ut rapporter över sin verksamhet. Därutöver finns enstaka analyser av de nämnda organens verksamhet utförda på uppdrag av olika medlemsländer. En av de vikti- gare under senare år är en norsk studie med titeln ”Evaluering av multilate- ral bistånd gjennom FN-systemet”, vilken utfördes på uppdrag av det norska biståndsministeriet 1987.

I bilaga l7:l lämnas en utförligare redogörelse för JIU och revisionsrå- det. Redogörelsen bygger dels på den norska studien, dels på nämnda organs egen rapportering.

17.3. Givarländernas utvärderingar av multilateralt bistånd

Utvärderingar av multilaterala institutioner

Givarländerna är betydligt aktivare att utvärdera sina bilaterala bistånds- program än det multilaterala utvecklingsbiståndet. Detta gäller även de länder som ger en stor andel av sitt totala bistånd — ända uppemot 50 % — till multilaterala organ. Vid en genomgång av utvärderingar av multilate-

rala institutioner eller program som de olika DAC-länderna låtit genom- föra visar det sig icke desto mindre att det finns en hel del material av intresse.

USA förefaller vara det enda givarland som har etablerat ett fullständigt system för utvärdering av multilaterala institutioner. Utvärderingarna utförs av den ungefärliga motsvarigheten till Riksrevisionsverket i Sverige, the General Accounting Office (GAO), en myndighet som arbetar på uppdrag av USAs kongress. GAO har företagit granskningar av utvärde- ringsverksamheten i olika multilaterala organ och har därtill genomfört omfattande utvärderingar av ett flertal organ, bl. a. FNs organisation för utbildning, vetenskap och kultur ( UNESCO), Internationella arbetsorga- nisationen (ILO) och FNs inspektionsenhet. Studier har även gjorts av särskilda problemområden inom biståndet, t. ex. projektledning, underhåll av utrustning och villkorande av bistånd.

Syftet med utvärderingarna är främst att tillhandahålla underlag för beslut angående USAs bidrag till respektive organisationer och för USAs agerande i deras beslutande församlingar. Ett andra syfte är att bidraga till förbättringar av verksamheten i de multilaterala organen.

USAs finansdepartement genomförde 1982 en studie av USAs delta- gande i de multilaterala utvecklingsbankerna. Studien analyserade respek- tive bankers policy och verksamhet mot bakgrund av USAs egna strategier, undersökte vilka fördelar USA kunde ha som bidragsgivare till bankerna och sökte bedöma förutsättningarna för USAs inflytande.

Storbritanniens biståndsorgan (ODA) presenterade, som nämnts ovan, 1987 en studie av utvärderingsssystemen i 24 multilaterala biståndsorgan. Studien visade att det fanns brister inom en hel del områden.

Kanada betonar vikten av oberoende utvärderingar av de multilaterala organen som ett komplement till organens interna utvärderingar. Kanadas biståndsorgan (CIDA) gav 1988 ut en utförlig handbok för utvärdering av multilaterala biståndsorgan. Syftet med handboken är att ge vägledning åt tjänstemän vid CIDA som har att göra bedömningar av multilaterala organ samt att därigenom förbättra beslutsunderlaget för dem som har att fatta beslut om bidragsnivå. Ett annat viktigt syfte är att utvärderingarna skall ge grundlig information om förhållandena i organisationen och lyfta fram sådana frågor som kan vara lämpliga för Kanada att ta upp i de multilate- rala organens styrande församlingar. Därigenom avses nivån på Kanadas agerande vis-å-vis de multilaterala institutionerna kunna höjas. Utvärde- ringarna kan inriktas på en rad olika frågor, t. ex. organisationens mandat, strategier, organisatoriska och administrativa frågor och kostnadseffektivi- tet. Under 1990/91 genomförs en "omfattande utvärdering av UNICEF enligt den modell handboken föreskriver.

I detta sammanhang kan nämnas att ”North—South Institute”, ett oberoende forskningsinstitut i Kanada, har tagit initiativet till en serie deskriptiva studier av ett antal givarländers uppfattningar om multilateralt bistånd och dessa länders policy gentemot de multilaterala organen. De länder som studien omfattar är Australien, Kanada, Japan, Sverige, Tysk- land och USA.

Norge har valt att studera effektivitetsfrågor i det multilaterala biståndet

genom att som ett första steg grundligt sätta sig in i FN-systemets övergri- pande granskningsorgans, Inspektionsenheten (JIU) och den externa revisionsenheten, arbete. En rapport publicerades 1988. Samtidigt som kritik framförs mot JIUs verksamhet hävdas i den norska rapporten att institutionen har en avsevärd potential. För att JIU fullt ut skall kunna fylla sin utvärderande funktion är det emellertid nödvändigt att FNs medlemsstater ger JIU uppmärksamhet och tyngd, agerar aktivt i frågor som rör dess mandat och verksamhet samt gemensamt ställer krav. Det samma gäller den externa revisionsenheten. Rapporten rekommenderar att Norge i första hand skall söka bedöma de multilaterala institutionerna genom dessa båda organ inom FN-systemet och endast i andra hand genomföra egna utvärderingar av dessa institutioner.

De nordiska länderna har alltid haft ett nära samarbete och ofta agerat samfällt vis-å-vis de multilaterala organen. Ett exempel är samverkan i strävandena mot en reformering av FAO 1986-1987. Nordiska FN- projektet är en betydelsefull manifestation av nordiskt samarbete av ana- lyserande och utvärderande natur.

OECDs biståndskommitté DAC kan i någon mån betraktas som ett forum för utvärdering av det multilaterala biståndet. Den årliga publika- tionen ”Development Co-operation” innehåller regelbundet ett avsnitt om det multilaterala biståndet. I DAC deltar de större multilaterala organen som observatörer och flertalet diskussioner omfattar även det multilaterala biståndet. I DACs expertgrupp för utvärdering behandlas såväl bilaterala som multilaterala givares angelägenheter på utvärderingsområdet.

Vad Sverige beträffar kan föreliggande betänkande betraktas som en ansats till en allmän utvärdering av det multilaterala biståndet syftande till bl.a. en bedömning av dess effektivitet.

Utvärderingar av multilaterala projekt och program

Flera givarländer utför regelbundet själva eller tillsammans med multila- terala organ utvärderingar av projekt som finansieras av givarlandet men som genomförs av det multilaterala organet (multibi-projekt). Dessa pro- jekt finansieras vanligen av bilaterala biståndsmedel och ansvaret för utvärderingarna ligger därför som regel på det bilaterala biståndsorganet, ej på den enhet eller det departement som ansvarar för givarlandets allmänna bidrag till det multilaterala organet i fråga. I Sverige innebär detta således att det är SIDA som svarar för att utvärderingarna kommer till stånd. En konsekvens av detta kan bli att utrikesdepartementets u- avdelning inte alltid får del av de bedömningar som görs av respektive organs effektivitet i samband med studier av multibi-projekt.

Sverige genomförde 1984 med hjälp av ett par oberoende konsulter anlitade av SIDA en större studie av en serie multibi-projekt genomförda av FNs fackorgan. Studien påvisade bl. a. nödvändigheten av att givarlan- det inte endast ställer medel till förfogande utan även tar aktiv del i planering, uppföljning och utvärdering av projekten. SIDA har även under senare år vid ett flertal tillfällen låtit utvärdera multibi-projekt som genom- förts t.ex. av UNICEF, WHO, FAO och ITC.

Danmark publicerade 1989 en rapport om elva multibi-projekt som finansierats av Danmark. Studien kom sammanfattningsvis fram till att projektens målsättning hade en rimlig överensstämmelse med de danska biståndsmålen och att positiva resultat nåtts. Projektplaneringen ansågs dock orealistisk, genomförandet blev försenat och rapporteringen var otillfredsställande. DANIDA tog därefter initiativet till en annan studie av fyra u-länder där elva FN-organ var verksamma på biståndsområdet. Syftet med studien var att förbättra kunskapen om hur FN-organen och deras projekt fungerar och att etablera ett system för DANIDA för en löpande uppföljning av multibi-projekten. Denna studie (Effectiveness of multilateral Agencies at Country Level) utkom våren 1991. Den ger en värdefull belysning av de viktigaste multilaterala biståndsorganisationer- nas effektivitet.

Norge genomförde 1988 en grundlig studie av FNs befolkningsfond, UNFPA. Studien inriktades på både verksamheten vid huvudkontoret i New York och verksamheten i u-länderna. Analysen omfattade såväl fondens principer för val av mottagarländer och genomförande organ, utformning av projekten och UNFPAs interna administration, som for- merna för fondens samarbete med givarländerna ifråga om multibi- projekt.

Ovan nämnda exempel från de nordiska länderna får illustrera den typ av studier som ett flertal av de större givarländerna företar. Sammanlagt finns alltså ett rikligt material om hur multibi-biståndet fungerar.

17.4. Vilka slutsatser kan dras beträffande det multilaterala biståndets effektivitet?

Allmänt om biståndets effektivitet och utvärderingsmaterialets brister

I en översyn av existerande utvärderingsmaterial som 1989 gjordes av Daniel K. Kealey på uppdrag av det oberoende forskningsinstitutet North- South Institute i Kanada ställer denne följande tre frågor: Vilka slutsatser kan man dra av det utvärderingsmaterial som finns beträffande multilateralt bistånd och vilken kunskap saknas ännu för en bedömning av detta bistånds effektivitet? Ger utvärderingsmaterialet belägg för den negativa uppfattning som givarländerna ofta har beträffande de multilaterala organens bistånds- effektivitet? Är multilateralt bistånd mer eller mindre effektivt än bilateralt bistånd eller är effektiviteten i stort sett den samma? Föreliggande avsnitt bygger bl.a. på Kealey”s studie, de båda brittiska verken, Robert Cassen m.fl. ”Does Aid Work?” (1986) och Roger Riddell ”Foreign Aid Reconsidered” (1987) samt officiella rapporter från OECDs kommitté för biståndsfrågor (DAC). Det reflekterar också den diskussion som förs bland bistånds- och utvärderingsansvariga i Sverige, i DAC och i andra internationella fora.

Cassen drar efter grundliga studier både av litteratur och av verksamhe- ten på fältet slutsatsen att biståndet i stort sett är effektivt, att det fungerar,

givetvis med variationer mellan länder, sektorer och typ av bistånd. Ridell kommer efter omfattande genomgång av litteratur och rapporter fram till att såväl biståndskritiker som biståndssupportrar drar alltför långtgående slutsatser av det utvärderande material som finns.

I 1985 års DAC-rapport hävdas att bistånd generellt sett åtstadkommit positiva effekter, men att resultatet är ojämnt. Trots massiva insatser har biståndet misslyckats i många av de fattigaste länderna. I rapporten hävdas att tre förutsättningar måste vara för handen för att bistånd skall nå resultat, nämligen politisk stabilitet, en dynamisk, tillväxtorienterad elit såväl inom den offentliga som den privata sektorn samt en marknadsorien- terad ekonomi. Cassen för ett liknande resonemang.

Frågan om bistånd är en effektiv metod för att främja utveckling och minska fattigdom är alltså fortfarande ställd under debatt. Detta är inte platsen att föra ett resonemang om bistånd generellt sett är effektivt. Vad det gäller är om existerande utvärderingsmaterial visar i vad mån det multilaterala biståndet leder till uppsatta mål och önskade effekter.

Här finns det anledning att instämma i Ridell's varning att dra alltför bestämda slutsatser av utvärderingsmaterialet. Han anser att utvärdering hittills har varit ett alltför otillräckligt utvecklat verktyg för att producera övertygande resultat. I vissa fall finns inte tillräckligt med data för att bevisa effekter, i andra är insamlad information inte entydig. Om man värderar bistånd från enbart ekonomisk, politisk eller teknisk/vetenskaplig utgångspunkt, blir bilden ofullständig.

Tidsdimensionen är en begränsning värd att uppmärksamma. Flertalet utvärderingar mäter måluppfyllelsen vid tidpunkten för projektets avslu- tande eller snart därefter. Då en stor del av den samlade utvärderings- stocken gäller projekt som avslutats under 1980-talet, är det ännu för tidigt att fastställa de långsiktiga resultaten och huruvida uppnådda effekter kommer att vara bestående.

Dessutom är, som ovan konstaterats, effektivitet inte något entydigt begrepp. Mottagarlandet bedömer effektiviteten från andra utgångspunk- ter och med en annan måttstock än biståndsgivarna. Flertalet utvärde- ringar, även de multilaterala, styrs huvudsakligen av givarsamfundet. Effektiviteten i biståndet mäts därför som regel utifrån ett givarperspektiv. Utbetalningstakt, hållande av tidsplaner, leverans av utrustning och upp- fyllande av delmål blir då ofta viktigare för det samlade utvärderingsresul- tatet än i vad mån biståndet fyller behov och bidrar till en lösning av problem. Resultatet beträffande kunskapsöverföring, institutionell utveck- ling, självtillit m.m. borde i stället vara avgörande för om biståndet är effektivt.

Utvärdering är ännu en ung och relativt outvecklad vetenskap, som lider av metodologiska brister. Utvärdering av just bistånd är dessutom en synnerligen komplex verksamhet. U-landsmiljön erbjuder särskilda svårig- heter, t.ex. dålig tillgång på data och statistik, svårigheter att insamla information, olika värderingar och kulturella skillnader mellan givare och mottagare med åtföljande risk för missförstånd och feltolkningar. Utvär- deringsresultatens kvalitet påverkas givetvis negativt av dessa svårigheter.

Slutsatser betrajfande olika organisationer

Med alla de reservationer som följer av närmast föregående avsnitt intar Världsbanken, som tidigare noterats, en ledande ställning när det gäller utvärdering. Bankens egna utvärderingar visar att biståndet 'är framgångs- rikt mätt mot de mål som banken ställt upp, dvs. en viss ekonomisk avkastning. Enligt banken har under de senaste 15 åren 80 % av projekten uppnått en avkastning på minst 10 %. Det är emellertid ännu inte känt vad detta inneburit för ekonomisk och social utveckling på lång sikt. Det finns mycket som pekar på att bankens bistånd även i detta längre perspektiv är effektivt, men ur strikt vetenskaplig synpunkt anses inte bankens utvärde- ringar ge tillräcklig grund för att dra någon säker slutsats. I många fall är det ännu för tidigt att bedöma långsiktiga effekter.

När det gäller FN-systemet i allmänhet råder det en ganska långtgående samstämmighet i givarsamfundet. Systemet kritiseras för bristande kom- petens, integritet, och kostnadseffektivitet. Denna kritik baseras dock ofta på intryck och erfarenheter snarare än på utvärderingar. Och när det gäller biståndseffektivitet i meningen långsiktig påverkan på människors ekono- miska och sociala villkor, är kunskap baserad på utvärdering begränsad.

De mångtaliga studier som behandlar FN-organens effektivitet är vanli- gen inriktade på annat än biståndets effekter. De beskriver och analyserar ofta strukturella problem inom FN-systemet, bristen på samordning mel- lan olika organ, administrativa problem, inkl. de olika hinder som försvå- rar etablerandet av en effektiv administration. Studierna mynnar som regel ut i förslag till reformering av FN-systemet.

FNs biståndsverksamhet är i huvudsak inriktad på tekniskt bistånd, dvs. kunskapsutveckling och institutionsuppbyggnad. Sådan verksamhet är er- känt svår att utvärdera, eftersom det inte finns någon given metodik. Utvärderingarna av en stor del av FN-biståndet i den mån de överhu- vudtaget söker mäta effekter på kortare och längre sikt — baserar sig därför ofta mer på åsikter och bedömningar hos utvärderarna än på objektivt mätbara data.

Det största hindret för effektivitet inom FN-systemet är dock sannolikt bristen på samordning mellan de olika FN-organen (jämför kap. 19). Av en rad skäl har UNDP inte lyckats spela den samordnande roll som avsetts, något som påpekas i snart sagt varje studie av FN-systemet. Detta har haft allvarliga konsekvenser för den administrativa effektiviteten, centralt och på fältet.

Hur effektivt är UNDP som utvecklingsorgan? Flertalet givarländer och forskare ger UNDP ett lågt betyg. Samtidigt finns det hos många en samstämmighet om att detta inte är enbart UNDPs fel. Givarländerna får ta sin del av ansvaret. UNDPs ställning som det centrala, finansierande biståndsorganet har försvagats till följd av att givarsamfundet efterhand givit en allt större andel biståndsmedel till andra organ, främst fackorga- nen, som extrabudgetära medel till multibi-projekt. UNDPs andel av det tekniska biståndet har sjunkit från 65 % i slutet av 1960-talet till knappt 40 % under 1980-talet. Därigenom har UNDPs auktoritet och tyngd i förhållande till de andra organen minskat och det har blivit svårare för

UNDP att utöva sin samordnande roll. Ett annat problem för UNDP är att bidragsutfästelser görs för endast ett år i taget, vilket försvårar planeringen och riskerar leda till kortsiktighet i programmen. UNDPs egna utvärde- ringar ger inte mycket ledning för en bedömning av biståndets effektivitet. Dels är de ofta mer inriktade på uppföljning och lärande i mottagarlandet, dels gör trepartsprocessen i utvärderingen att det värderande elementet försvagas. Till detta kommer de ovan nämnda metodologiska svårighe- terna att utvärdera tekniskt bistånd.

Utvärderingar av UNICEFs bistånd visar i stor utsträckning positiva resultat. När det gäller att med hjälp av immunisering minska frekvensen av vissa smittsamma sjukdomar, att minska barnadödligheten och att öka livslängden har t. ex. utmärkta resultat uppnåtts. Dessutom har UNICEF spelat en avgörande roll när det gällt att uppmärksamma barnens situation och öka biståndet till barn och kvinnor. UNICEF har en relativt stark utvärderingsfunktion med en liten central enhet vid huvudkontoret och en långtgående decentralisering till fältet. Utvärderingsmetoderna är liksom målformuleringarna till stor del kvantitativa och tenderar att inte fullt ut värdera de kvalitativa dimensionerna av programmen. En brist är också att utvärderingarna helt eller delvis utförs av den egna personalen, vilket minskar deras trovärdighet som värderingsinstrument för givarna.

Att ge livsmedelsbistånd på rätt sätt är svårt och att utvärdera effekterna av livsmedelsbistånd är komplicerat. De direkta effekterna är visserligen mätbara och ofta positiva att människor får mat att äta och att hunger och undernäring minskar. De indirekta effekterna kan däremot vara nega- tiva. Livsmedelgåvorna från utlandet stör ofta den lokala marknaden, driver ned priserna och minskar incitamenten för de lokala producenterna. Det kan leda till att produktionen minskar och att ett beroende av utländsk hjälp upprätthålls eller skapas. Livsmedelshjälpen kan därför visa sig värdefull på kort sikt men skadlig på lång sikt. Studier visar dock att multilaterala organ som Världslivsmedelsprogrammet (WFP), som står för ca 20 % av livsmedelsbiståndet, minskar det negativa inflytandet av bilateralt livsmedelsbistånd. Av flera utvärderingar har det framgått att WFP-projekt haft ingen eller en mycket begränsad negativ effekt på den lokala produktionen. Det är snarare två andra frågor som behöver upp- märksammas i samband med WFP, nämligen samordningen av den inter- nationella livsmedelshjälpen och WFPs ställning i förhållande till FAO.

Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD) uppfattas allmänt som ett effektivt biståndsorgan med en uttalad fattigdomsorientering. Utvärderingsstudier visar att IFAD har varit framgångsrikt när det gäller att uppfylla sitt mandat, nämligen att förbättra systemen för livsmedel- sproduktion och att höja inkomster, produktivitet och näringsstandard för de fattiga på landsbygden. IFAD har lyckats nå de fattigaste jordbrukarna med kreditprogram men har — liksom andra givare inom landsbygdsut- veckling haft mindre framgång när det gäller att förbättra de allmänna levnadsvillkoren på landsbygden.

Att dra bestämda slutsatser av de långsiktiga effekterna av bistånd på befolkningsområdet är svårt, därför att målen för detta bistånd skiftar och resultatet av programmen i hög grad är beroende av externa, icke-

kontrollerbara faktorer och kulturella normer och värderingar. FNs befolk- ningsfond (UNFPA) lägger stor vikt vid mödra- och barnahälsovård i samband med familjeplaneringsprogram och har därmed del i de goda resultat i fråga om minskning av sjukdomsfrekvens, sänkt barnadödlighet och ökad livslängd som FN-programmen lett till. UNFPA har en kompe- tent utvärderingsfunktion med ambitioner att mäta både kort- och långsik- tiga effekter. Givarländerna gör generellt en positiv bedömning av UNFPA, vilket bl. a. visar sig i ökade bidrag.

Det finns 17 fackorgan inom FN-systemet, varav de största är UNESCO, FAO, WHO och ILO. Det är inte möjligt att uttala sig generellt om fackorganens effektivitet. Klart är att givarländernas förtroende för flera av dem, kanske främst FAO och UNESCO, är begränsat. Fackorganen har politiserats, administrationen är ineffektiv och u-länderna driver med stöd av sin majoritet i de beslutande församlingarna genom beslut för vilka givarländerna sedan får betala notan -— hävdas det.

Utvärderingsfunktionemas kompetens och integritet varierar mellan organen. I den brittiska studien av olika organs utvärderingsfunktioner konstaterades ett flertal brister, t.ex. beträffande FAO. Många utvärde- ringar förefaller okritiska och positiva i överkant. Trepartsprocessen i utvärderingarna försvagar dessas roll som värderande instrument för giv- arna. Det finns behov av fler övergripande studier med oberoende, extern expertis.

17.5. Det existerande utvärderingsmaterialets användbarhet för medlemsländerna

Medlemsländernas behov av utvärderande material

Utöver de syften som utvärderingar fyller för den utvärderande organisa- tionen lärande, redovisning och kontroll finns behov av analyser och bedömningar av organisationerna hos medlemsländernas regeringar. Dessa behov skiljer sig delvis från utvärderingsbehoven inom organisatio- nerna.

Givarländernas regeringar har att fatta beslut om proportionerna mellan multilateralt och bilateralt bistånd, om att öka eller minska bidragen till en viss organisation, att ändra fördelningen av bidrag mellan organisatio- nerna. Organisationernas effektivitet i olika hänseenden är därvid en viktig faktor. Här skulle övergripande och jämförande utvärderingar kunna med- föra bättre underbyggda beslut. Ett annat sammanhang där medlemslän- derna skulle ha god användning av dylikt material är i samband med arbetet i de multilaterala organens styrande församlingar, där beslut fattas om medelsfördelning, prioriteringar, strategier och framtida program.

Är de utvärderingar som görs beträffande de multilaterala organen och deras verksamhet relevanta och användbara för givarländerna? Är det möjligt att dra slutsatser om effektiviteten hos olika organ och att göra jämförelser mellan dem på basis av existerande utvärderingar?

Av tidigare avsnitt har framgått att effektiviteten i biståndet inte är något enkelt och entydigt begrepp, att utvärderingar är av olika slag och

fyller skilda syften och att de är behäftade med betydande brister. Ändå kan de, rätt använda och med nämnda begränsningar i minnet, utgöra en värdefull kunskapsbas för givarländerna.

Användbarheten av olika utvärderingar varierar av en rad orsaker. De utvärderingar som har det huvudsakliga syftet att organisationen skall lära av sina erfarenheter är ofta mindre användbara för givarländerna än de studier som har en kontrollerande och värderande funktion. Vissa av biståndsorganens rapporter, i synnerhet de som ges ut i organisationens och inte i författarnas namn, är ofta utslätade och okritiska. Vidare är det ett problem att utvärderingar sällan är jämförbara.

De metodologiska bristerna är av flera slag. Det finns inte tillfredsstäl- lande metoder att mäta allt det man vill mäta. Till exempel är resultat och effekter av personalbistånd, kunskapsuppbyggnad, institutionell utveck- ling och andra s.k. mjuka komponenter i biståndet svåra att mäta. De blir därför ofta inte tillfredsställande behandlade. Överhuvud taget är det svårare att finna metoder att utvärdera processer som dessa än produktiva projekt eller infrastrukturprojekt. Kvantitativa metoder är långt ifrån alltid tillämpbara. De kvalitativa uppfattas ofta som mindre exakta och mer subjektiva.

Utvärderingar domineras i många fall av ekonomiska metoder, medan det läggs mindre vikt vid politiska, sociala och kulturella faktorer, fastän dessa i realiteten ofta visat sig avgörande för att åstadkomma bestående resultat. Vidare bedömer utvärderingar oftast måluppfyllelsen på kort sikt, trots att de långsiktiga och varaktiga effekterna i grund och botten är viktigare. Utvärderarnas subjektiva värderingar och attityder påverkar otvivelaktigt bedömningarna, vare sig kvantitativa eller kvalitativa utvär- deringsmetoder används.

Till detta kan fogas att utvärderingar generellt har mer av ett givarper- spektiv än ett mottagarperspektiv. Det är ett problem inte bara för motta- garländerna. Det borde vara lika angeläget för båda parterna att mäta utvecklingssamarbetets resultat och effekter sett ur mottagarens synvinkel.

Vad mer kan de multilaterala organen göra?

Det ligger i de multilaterala biståndsorganens intresse att kunna uppvisa en kvalificerad utvärderingsfunktion, som uppfyller de krav som medlemslän- derna ställer. Detta innebär bl.a. att funktionen tillförs tillräckligt med resurser, personellt och finansiellt, och håller en hög professionell nivå. Vidare att den har integritet och en självständig ställning gentemot de operativa avdelningarna. Självständigheten och oberoendet markeras ge- nom att rapportering sker direkt till organisationens ledning eller till och med till dess styrelse (som i Världsbanken).

En nyckelfråga är organisationens utvärderingsplan, dvs. på vilket slag av studier organisationen satsar sina utvärderingsresurser. Utvärderingar av enskilda projekt och program är nödvändiga ur organisationens eget perspektiv. De bör emellertid kompletteras med bredare, övergripande analyser av strategier, sektorer, landprogram, samarbetsformer, bistånds— metoder, etc. Detta är nödvändigt för att organisationens ledning, styrelse

och de enskilda medlemsländerna skall få överblick och på erfarenheter grundat material om effektiviteten i olika delar av verksamheten till stöd för beslut om framtida program och medelsfördelning. Det skall dock påpekas att denna senare typ av utvärdering är metodologiskt och resurs- mässigt betydligt mer krävande än den förra.

En viktig fråga är vem som genomför utvärderingarna. Utvärderingar som utförts av externa, oberoende utvärderare inger större förtroende hos medlemsländerna än de som görs internt. Det är viktigt att kritiska syn- punkter släpps fram och att rapporterna ej blir utslätande och intetsä- gande. Rapporterna bör ges ut i utvärderarnas namn utan föregående godkännande av uppdragsgivaren av rapportens innehåll.

Ett annat område där det finns utrymme för förbättringar är den form och det sammanhang i vilket utvärderingarna görs tillgängliga för medlems- länderna. Vid styrelsemöten behandlas utvärdering som ett ämne för sig, som en särskild agendapunkt, således inte i samband med diskussion och beslut angående de program som utvärderats. Endast undantagsvis presen- terar organisationerna utvärderingar på ett sådant sätt att de blir ett stöd för beslutsfattandet i de styrande organen, t. ex. i fråga om landprogram, sektorprogram eller strategier. Därmed frånhänder man sig en utmärkt möjlighet att utnyttja utvärderingsmaterialet. En orsak till detta är att det inte är bearbetat för detta ändamål. En annan är sannolikt att man inte insett den potentiella betydelse som högkvalitativt utvärderingsmaterial kan ha i beslutsprocessen.

Vad mer kan medlemsländerna göra?

Utvärderingar av multilaterala organ och program förefaller hittills ha haft förhållandevis låg prioritet även bland de stora givarländerna.

Störst intresse har givarländerna visat utvärdering av multibi-projekt som de själva finansierat. Dessa utvärderingar är ojämna och svårjämför- bara. Ofta är de gjorda med olika vinklingar allt efter givarlandets särskilda intressen, t.ex. effekter på kvinnor, miljö eller kommersiella intressen i givarlandet. Med ett par undantag stöder sig givarländerna huvudsakligen på de multilaterala organens egna utvärderingar. Men inte heller dessa synes givarländerna utnyttja till deras fulla potential. Ett mer systematiskt utnyttjande är önskvärt.

För att penetrera och analysera utvärderingsmaterialet krävs gedigen kunskap om respektive organisation, adekvata personalresurser och konti- nuitet i uppföljningen. Även för andra liknande ändamål behövs utrednings- och utvärderingskapacitet i nära anslutning till de beslutande funktionerna hos medlemsländernas regeringar. I multilateral bistånds- verksamhet liksom inom det bilaterala biståndet dyker nya frågor och problem ständigt upp. Det kan gälla tillfälliga kriser inom en organisation, nya ämnesområden som föreslås introducerade, etc. Utvärderings- och utredningsresurser för att möta dessa behov måste finnas i givarländerna. Eftersom den multilaterala beslutsprocessen är långsam, krävs därutöver kapacitet för att långsiktigt och kontinuerligt driva förändringsfrågor.

Den ovan relaterade norska studien ”Evaluering av multilateral bistand

gjennom FN-systemet” utmynnar i slutsatser som går i denna riktning. I studien hävdas att Norge inte behöver bygga upp en egen kapacitet för att utvärdera FNs biståndsverksamhet. Däremot bör Norge stärka sin kun- skap om denna verksamhet dels genom att mer aktivt delta i utvärdering- arna av norska multibi-projekt, dels genom ett djupare engagemang i det material som produceras inom FN-systemet.

Större aktivitet i utvärderingsfrågor rekommenderas i samband med bidragskonferenser och, styrelsemöten. Dialogen med FN-organen — och i synnerhet med deras utvärderingsenheter kan och bör enligt studien förstärkas. Rapporterna från Joint Inspection Unit och de externa reviso- rerna kan utnyttjas bättre, samtidigt som Norge bör verka för att dessa enheters utvärderingsroll förstärks, bl.a. genom bättre samordning av verksamheten. Allt detta förutsätter emellertid att den norska administra- tionen ökar sin kapacitet att ta emot, analysera och kommentera det relativt omfattande material som produceras.

Samverkan inom en bredare krets givarländer ter sig också naturlig. I detta sammanhang kan nämnas att Norge och Sverige 1989 tog ett initiativ i OECDs kommitté för biståndsfrågor (DAC), expertgruppen för utvärde- ringsfrågor, för att utröna möjligheterna att inom den bilaterala givarkret- sen samordna bedömningen av den multilaterala biståndsverksamheten. DACs medlemsländer har som huvudfinansiärer av multilateralt bistånd ett gemensamt intresse av att de multilaterala organen fungerar effektivt inom ramen för sina respektive mandat och att deras program svarar mot u-ländernas behov. Norge åtog sig att i samråd med intresserade givarlän- der utarbeta konkreta förslag härvidlag.

Nedan noteras några av de förslag som diskuterats i detta sammanhang. — Gemensamt agerande av de större givarländerna i syfte att öka resur-

serna för och höja kvaliteten på de multilaterala organens egen utvärde-

ringsverksamhet.

— En diskussion givarländerna emellan beträffande möjligheterna till ge- mensamma studier av de multilaterala biståndsorganens organisato- riska struktur, mandat, prioriteringar, verksamhet och effektivitet. Så- dana studier skulle avse dels FN-systemet som helhet, dels systemets olika delar. — En gemensam angelägenhet för DACs medlemsländer är vilka bestå-'. ende effekter på ekonomi och samhälle som deras totala bistånd har på det mottagande landet, vare sig biståndet levereras genom bilaterala eller multilaterala kanaler. Detta är en fråga som är för stor för ett enskilt givarland och som med fördel skulle kunna tas upp av en grupp bilaterala och multilaterala givare i samverkan med mottagarlandet. En annan viktig fråga gäller biståndsarbetet på fältet. Hur väl fungerar de multilaterala organen på fältet, vart och ett för sig och alla tillsam- mans? Är respektive program samordnade? Vilka är relationerna med myndigheterna och med målgrupperna i verksamhetslandet? Vissa stu- dier med denna inriktning har gjorts, nu senast inom ramen för det nordiska FN-projektet. En summering av vad som framkommit i så- dana studier kan vara värd att göra, eventuellt följd av en samordnad plan för olika givarländers enskilda eller gemensamma kommande

studier inom detta område. SOU 1991 : 48 — Upprättandet av en särskild databas och informationsbank för utvärde-

ringar av multilaterala institutioner och program av det slag som DAC- länderna redan etablerat beträffande bilateralt bistånd. En sondering av medlemsländernas intresse av gemensamma eller sam-

ordnade utvärderingar av multilaterala organ och program.

18. Multibi-biståndet

Enligt sina direktiv skall kommittén behandla ”för- och nackdelar med det s.k. multibi-biståndet”. Då detta område är otillfredsställande redovisat internationellt och nationellt, söker kommittén i detta kapitel kartlägga multibi-biståndets omfattning. Därefter tas för- och nackdelar med denna biståndsform upp. I kapitel 22.18 redovisas kommitténs överväganden och slutsatser.

18.1. Bakgrund och begrepp

I kapitel 4.2 diskuterades olika former av multilaterala bidrag och multi- lateral finansiering. Vi konstaterade där att de ”normala” bidragen till multilaterala organisationer går direkt till organisationens reguljära bud— get. Detta innebär att bidragen inte är förknippade med speciella villkor. När de når den multilaterala organisationen, mister de sin givaridentitet och medlemsländerna i organisationen ansvarar kollektivt för deras an- vändning. Organisationens styrelse kan fritt disponera resurserna. Den enda begränsningen är att användningen måste ske inom ramen för orga- nisationens mandat. I den svenska biståndsbudgeten finansieras denna typ av bistånd i regel från anslaget C 1. Bidrag till internationella biståndspro- gram.

I kapitel 4 redogjordes också för två finansiella flöden som kallas multi- bilateralt bistånd (multibi), nämligen dels vad vi där kallar den renodlade formen för multibi, dels samfinansiering. Till multibi räknar vi däremot inte parallellfinansiering, som innebär att en bilateral givare och en multi- lateral organisation finansierar, var för sig, näraliggande verksamheter.

Kännetecknande för multibi är att medelsanvändningen regleras i ett avtal mellan den multilaterala organisationen och den bilaterale givaren. Villkoren i detta avtal kan variera kraftigt. Det kan gälla detaljerade regler, som föreskriver att medlen skall användas för ett visst projekt i enlighet med en 50-sidig projektbeskrivning. I andra fall kan det vara en föreskrift för organisationen att använda medel till olika insatser i ett visst land, i en viss region eller för ett visst ändamål. En annan restriktion som kan förekomma i multibi-avtal är att organisationen är bunden till inköp i givarlandet.

En viktig aspekt av multibi-avtal är att de ingås mellan givarlandet och organisationens sekretariat (ibland dock med mottagaren involverad). I flertalet fall är således inte organisationens styrelse inblandad i avtalen. I ett extremfall, FNs livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), vägrar

till och med sekretariatet att till sin styrelse utlämna information om vilka avtal som slutits.

Det finns ett flertal definitioner och namn på multibi. Det materiella innehållet i dessa olika definitioner är emellertid likartat. Vi vill för vår del ansluta oss till den koncisa definition som används av det danska bistånds- organet DANIDA: ”Öronmärkt bistånd, finansierat av danska biståndsme— del, men utfört av en internationell organisation”.

Om således definitionen av multibi inte borde vara kontroversiell, är emellertid den internationella rapporteringen och statistiken på detta område mycket varierad. Bakgrunden till, och arrangemangen kring, såväl samfinansierade som renodlade multibi-projekt varierar kraftigt. Inte säl- lan rör det sig om bilaterala program som omvandlas till multibi i samband med att man söker öka samordningen av biståndet till ett land. Det är då inte alltid så att den organisation som ansvarar för det bilaterala biståndet ändrar sin rapportering så att det framgår att det numera rör sig om multibi. Det existerar också flera mellanformer. Detta medför att rappor- teringen inte blir tillförlitlig.

Den av oss valda — och allmänt accepterade — definitionen av multibi utgår från den roll denna finansieringsform spelar i organisationernas ekonomi och styrning. Vill man däremot diskutera den roll de multilaterala organisationerna spelar inom det totala biståndsflödet, bör inräknas även parallellfinansiering och i olika former samordnat (multilateralt och bila- teralt) bistånd. Det multilaterala systemet påverkar och samordnar olika former av bilateralt (och multilateralt) bistånd i stor omfattning. I det följande begränsar vi oss emellertid till det egentliga multibi-biståndet.

Multibi-samarbete sker normalt genom ”trust-fund”-arrangemang, ge- nom vilka givarländer finansierar projektaktiviteter som genomförs av fackorgan. Frivilliga bidrag kan också ges till fackorganens specialprogram. Fackorganen tar en administrationsavgift på 8-13 % av projektkostnaderna för att genomföra programmen. Avtalsslutande parter är vanligen givarlan- dets biståndsorganisation och fackorganets sekretariat.

Utöver biståndsorganisationen finns också ett antal andra intressenter. Därest multibi-arrangemanget avser verksamhet i ett bestämt u-land, är mottagarlandet också deltagare i diskussionerna kring multibi- arrangemanget. Detta gäller särskilt när landramsmedel utnyttjas för insat- sen.

Multibi-biståndet kan emellertid också vara ett viktigt inslag i Sveriges totala samarbete med en multilateral organisation. För svenska fackdepar- tement och myndigheter, som har ansvaret för organisationens normativa verksamhet, utgör multibi-samarbetet ofta en möjlighet till insyn och inflytande. I andra fall finansierar multibi-samarbetet en direkt samverkan mellan en svensk myndighet och det multilaterala organet. Svenska fack- departement och myndigheter lägger därför ned betydande resurser på att följa multibi-verksamheten men också på att påverka beslutsfattandet i dessa sammanhang.

18.2. Multibi-biståndets omfattning

Det är svårt att erhålla jämförbar statistik över multibi-arrangemang. Genom olika bearbetningar av statistik från FN-sekretariatet och Världs- banken söker vi dock här göra en översikt över multibi-biståndets interna- tionella omfattning.

Av FN-systemets gåvobistånd för s.k. operationella aktiviteter på 3,4 miljarder dollar 1989 stod FNs utvecklingsprogram UNDP för närmare 1 miljard dollar. Via multibi-arrangemang finansierade FNs fackorgan verk- samheter för 550 miljoner dollar. Detta kan jämföras med det bistånd som de finansierade via sina reguljära budgetar och som uppgick till 246 miljoner dollar.

FNs barnfond (UNICEF) och Världslivsmedelsprogrammet (WFP) har årligen multibi-arrangemang av storleksordningen 200 miljoner dollar vardera. Dessutom tillkommer mindre belopp till FNs befolkningsfond (UNFPA) och andra organ. Totalt uppgick 1989 multibi-arrangemangen (vad gäller operationella aktiviteter) till närmare 1 miljard dollar eller lika mycket som UNDPs resurser.

De viktigaste fackorganens beroende av olika finansieringskällor fram- går av tabellen nedan.

Tabell 18:1 . Finansieringen av fackorganens biståndsverksamhet (1989, milj. dollar och procent)

Totala Därav från (%) utbetal- ningar UNDP andra reguljär multibi mult. budget organ. FAO 359 47 l 8 44 WHO 357 6 7 38 49 ILO 140 48 7 [2 33 UNIDO 122 67 — 5 33 ICAO 45 78 — — 21 IAEA 4l 7 71 22 ITC 31 48 — 52

Källa: Operational activities for development, 1990.

Beträffande olika länders multibi-program med fackorganen gäller att endast Japan, Italien och Nederländerna (i nu nämnd ordning) har större program än Sverige _ i absoluta tal. Sverige svarade 1989 för 5,3 % av DAC-ländernas multilaterala bistånd men för 8,3 % av dessa länders multibi-bistånd via fackorganen. Motsvarande relationstal var för Dan- mark 3,6 % resp. 6,5 %, Finland 2,8 resp. 3,5 % och för Norge 3,7 % resp. 5,5 %.

Utöver de ovan redovisade operationella aktiviteterna finns multibi också inom det övriga FN-systemet. Inom FNs flyktingbistånd har FNs flyktingkommissarie (UNHCR) en verksamhet inom särskilda program inriktad på större repatrieringsinsatser och katastrofsituationer. Denna verksamhet uppgick 1990 till 300 miljoner dollar, vilket är samma storleks-

ordning som UNHCRs generella budget. Dessa särskilda insatser finansi- eras i huvudsak med olika multibi-arrangemang. Även FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern (UNRWA) har liknande arrangemang. De är dock av mindre omfattning (10— 15 milj. dollar per/år, att jämföra med UNRWAs budget, som 1990 uppgick till 247 milj. dollar).

Sammanfattningsvis uppgår de ovan diskuterade multibi- verksamheterna till mellan 1,5 och 2 miljarder dollar årligen.

Världsbanken/IDA har en verksamhet som i många avseenden är annor- lunda än det egentliga FN-systemets. På det tekniska biståndets område torde dock likheterna vara större än olikheterna. Världsbanken admini- strerade 1989 utbetalningar från särarrangemang för tekniskt bistånd på 461 miljoner dollar. Därav kom 61 miljoner dollar från UNDP och 400 miljoner dollar från multibi-arrangemang.

Världsbankens samfinansieringar och parallellfinansieringar med andra biståndsgivare är mycket omfattande. Detta är sedan länge en naturlig och nödvändig samarbetsform inom stora investeringssatsningar. Här blandar mottagarlandet gåvobistånd med förmånlig kreditgivning, exportkrediter och ibland privat finansiering. En annan, och snabbt ökande, typ av samfinansiering sker inom ramen för sektor- och programbistånd. Ett exempel på det sistnämnda är det särskilda stödprogrammet för Afrika, SPA (se kapitel 14).

Nedan visas fördelningen (på givare/långivare) av Världsbankens sam- finansieringar budgetåret 1989/90. (Troligen inkluderas här vissa arrange- mang som vid närmare granskning inte vore att betrakta som multibi utan snarare som parallellfinansiering och samordnat bilateralt bistånd.)

Tabell 18:2. Samfinansiering med Världsbanken (1989/90, milj. dollar och procent)

Total Därav från (%)

projekt kostnad IBRD IDA multibi export- priv. övr.l kred. Totalt 48530 16,9 6,9 18,7 6,7 1,4 49,4 Afrika 7994 10,6 28,5 37,5 0,2 0,2 23,0

l) Inhemsk finansiering, andra källor, ofinansierat. Källa: Bearbetat material ur World Bank Annual Report 1990.

Ovanstående tabell är inte jämförbar med tidigare redovisade sifferuppgif- ter. Tabellen visar åtaganden, inte utbetalningar. Utbetalningarna sker fortlöpande under verksamhetens livstid. Multibi-biståndet är som synes av särskild betydelse för Afrika.

De multilaterala organisationernas multibi-verksamhet är alltså mycket omfattande. För några organisationer uppgår multibi till 50 % av verksam- heten. Inom hela FN-området utgör multibi drygt 30 % av biståndet. Ungefär samma proportioner gäller också Världsbanken.

18.3. Motiv för multibi-bistånd

Det svenska multibi-biståndets framväxt var delvis en följd av att fackor- ganen hade vad SIDA till en början saknade, nämligen en stor fungerande biståndskapacitet, som bl.a. byggde på en världsomfattande närvaro i u-länderna och en omfattande dokumentation. Men SIDA hade vad FN- organen å sin sida i stor utsträckning saknade, nämligen pengar. Sådana hade strömmat till genom den snabba anslagsexpansionen, speciellt under 1960- och 1970-talen. Multibi gav med andra ord möjlighet att verkställa bistånd utan att utsätta den svenska administrativa apparaten för påfrest- ningar, som den knappast skulle ha klarat.

Budgetpropositionen år 1970 samlar motiven för multibi i en enda mening: ”Det ger möjligheter att med begränsade svenska administrativa insatser inom en vidare länderkrets finansiera projekt som i hög grad kan uppfylla målen för det svenska biståndet.”

Multibi kom att bli en viktig del av svensk biståndspolitik. I den biståndspolitiska utredningen (SOU 1977:13) uppmärksammas också detta förhållande. Utredningen lyfter fram ett antal nya motiv för multibi. Den rekommenderar dock viss återhållsamhet.

Det finns i dag ett flertal motiv för multibi-samarbete: samarbetet ger ett ömsesidigt utbyte mellan fackorgan, givare och mot- tagare inom områden där fackorganet besitter särskild kompetens, — givaren har i sitt bilaterala biståndsarbete kommit till insikt om ett viktigt område som behöver utvecklas men har inte tillräcklig kapacitet eller kompetens, — givaren vill öka fackorganets möjlighet att bedriva verksamhet inom ett visst område som inte kunnat prioriteras tillräckligt i fackorganets ordinarie budget, — givaren vill erbjuda bistånd som inte normalt tillhör det bilaterala biståndet men som av politiska och humanitära skäl ändå anses önsk- värt att kunna ge, stödet är av sådan art att det för mottagaren är lättare att ta emot det från ett multilateralt organ än ett bilateralt. Några egentliga nackdelar för den bilaterala givaren finns inte, förutom att samarbetet ibland — på grund av olikartade rutiner kan bli tungrott. Därest givaren utåt vill bli förknippad med ett projekt, ger multibi sämre möjligheter därtill än vad det bilaterala biståndet erbjuder.

Två problem bör dock noteras. De nordiska länderna har visat stor generositet med att via multibi finansiera insatser som vi anser väsentliga inom multilateralt arbete. Det gäller områden som kvinnor, miljö, fattig- domsbekämpning och sociala sektorer. Det kan då vara frestande —— och taktiskt klokt — för organisationer att avstå från att högprioritera dessa ämnen. Därigenom erhåller man additionella resurser och får en totalt sett större verksamhet.

Ett annat problem utgör förfrågningar om småbidrag (eller små extra- bidrag) till olika publikationer, seminarier etc. som besökande delegatio- ner ofta efterlämnar. Handläggningskostnaden för dessa ”projekt” står ofta inte i rimlig proportion till bidragets storlek.

18.4. Det svenska multibi-biståndet SOU 1991:48 Insatser genom SIDA

Det svenska multibi-samarbete som kanaliseras genom SIDA består av dels projekt/programinriktad verksamhet, dels försöks- och metodutveck- ling. Till detta kommer samfinansierade insatser med Världsbanken och Asiatiska utvecklingsbanken.

Följande typer av insatser kan urskiljas: — Insatser genom olika fackorgan på områden där SIDA självt inte har tillräcklig kapacitet, ämnesmässigt eller administrativt, samt inom län- der där SIDA av olika skäl inte vill öka det bilaterala engagemanget. Insatser genom UNICEF (vatten och hälsa) ingår bland dessa liksom genom WHO (aids-bekämpning) och FNs Sudan-Sahelkontor UNSO (miljö). Samarbete på katastrofområdet (t.ex. Afganistan) kan räknas hit samt delar av stödet till Latinamerika. — Insatser för försöks- och metodutveckling genom ILO, FAO, WHO m.fl. inom områden som i flertalet fall har nära beröring med SIDAs bilaterala insatser. Det kan röra sig om försöks- och metodutveckling inriktad på småjordbrukarnas arbetssituation i Afrika, vägbyggnad med arbetsintensiv metodik, m.m. Samfinansieringsinsatser genom Världsbanken och Afrikanska utveck- lingsbanken. De flesta av dessa insatser sker inom ramen för det s.k. SPA-programmet, Världsbankens särskilda program för stöd till de fattigaste och mest skuldsatta länderna i Afrika. Budgetåret 1988/89 skedde ca 120 multibi-insatser genom SIDA. Av dessa avsåg hälften insatser i programländerna.

De beloppsmässigt viktigaste mottagarna/samarbetsorganisationerna var Världsbanken, UNICEF och WHO. Samarbetet med Världsbanken har ökat kraftigt under senare år, delvis på bekostnad av samarbetet med fackorganen. Omfattningen av det svenska multibi-samarbetet genom SIDA framgår

av nedanstående tabell.

Tabell 18:3. SIDAs multibi-samarbete fördelat på organisationer (1988/89, milj.kr.)

Utbetalningar Antal

insatser Världsbanken 201 16 UNICEF [ 16 18 FNs Afganistan-koordinator 80 2 WHO 62 9 UNHCR 60 10 AsDB 56 2 WFP 37 4 FAO 22 9 ITC 19 5 UNDP 16 2 ILO 15 7 IFAD 10 l Ovriga 69 30 Summa 763 115

Källa: Sammanställningar av statistik från SIDA.

En form av multibi som växt kraftigt under senare år är betalningsba- lansstöd som utgått i samband med ekonomiska stabiliseringsprogram. I tabell 18:4 redovisas SIDAs avtal om sådant stöd 1988/89 (det rör sig genomgående om samfinansieringsavtal).

Tabell 18z4. Multibi-bistånd i form av betalningsbalansstöd (1988/89, milj. kronor)

Avtalat belopp Utbetalat totalt t.o.m. 1988/89 1988/89 Ghana 30 20 Uganda 65 20 Tanzania 1 13 113 Guinea-Bissau 20 — Sao Tomé 10 - Bolivia 5 — Bangladesh 5 Sri Lanka 5 — Summa 253 153

Källa: Sammanställning av statistik från SIDA.

De enligt denna tabell under 1988/89 utbetalade beloppen ingår i de belopp som ovan redovisats organisationsvis.

SIDA redovisar inte uppgifter om hela sitt multibi-samarbete. Ovanstå- ende summor avser i huvudsak det landinriktade biståndet. SIDA uppskat- tar att därmed mellan 10 % och 15 % av multibi blivit oredovisat. Här uppskattas därför SIDAs totala multibi till 850 milj.kr. 1988/89.

Insatser genom SARE C

Styrelsen för u-landsforskning (SAREC) har sedan många år ett omfatt- ande samarbete med multilaterala organisationer. Tillsammans svarar utbetalningarna för sådant samarbete för närmare en tredjedel av SARECs medelsförbrukning.

SARECs multibi-insatser kan delas in i insatser som innehåller projekt- stöd respektive programstöd.

Projektstöd bereds som en vanlig forskningsinsats, dvs. en ansökan bereds inom SAREC, beslut tas och avtal skrivs med organisationen om projektet.

När det gäller programstöd är SARECs åtagande av långsiktig karaktär, där SAREC agerar i givarfora för programmets utformning men dessutom svarar för utvärdering av programmet. SAREC har i detta sammanhang en erfarenhet som bilateral bidragsgivare, vilket kan ge möjlighet att främja samverkan mellan olika typer av bidragsorganisationer, t.ex. nationella forskningsråd och internationella organisationer.

Bland de större insatserna kan nämnas samarbetet med den konsultativa grup- pen för internationell jordbruksforskning (Consultative Group on International Agri- cultural Research, CGIAR). Gruppens uppgift är att stödja ett antal internationella jordbruksforskningsinstitut. I dag stöds tretton sådana institut varav tio är belägna i u-länder. Avsikten är att instituten med sin forskning skall bidra till ökad livsmedel- sproduktion i u-länderna. CGIAR—gruppens snabba tillväxt har inneburit att interna- tionell jordbruksforskning nu omfattar så gott som alla tropiska Iivsmedelsgrödor

och även boskap. CGIARs medlemmar är idag FAO, UNDP och Världsbanken samt ett 35-tal bidragsgivande länder och organisationer. Det svenska bidraget till CGIAR utgör budgetåret 1990/91 39.5 milj.kr.

Aven med WHO inns ett omfattande samarbete. För närvarande pågår diskus- sioner om riktlinjer för det framtida samarbetet med WHO baserat på utvärderingar och annat utredningsarbete. Samarbetet med WHO omfattar budgetåret 1990/91 40 milj.kr.

Nedan redovisas en sammanställning av SARECs multibi-verksamhet. (Budgetåret 1988/89 väljs för att underlätta jämförelsen med övrigt svenskt multibi).

Tabell 18:5. SARECs utbetalningar till internationella forskningsprogram (1988/89, milj.kr.)

1988/89

Konsultativa gruppen för

internationell jordbruks—

forskning (CGIAR) ....................................... 36,0 Internationella centret för

insektsforskning (ICIPE) ................................... 6,7 Internationella centret för

teoretisk fysik (ICTP) ..................................... 1,3 Internationella stiftelsen för

vetenskap (IFS) .......................................... 10,3 FNs forskningsinstitut för

social utveckling (UNRISD) ................................ 2,0 Världshälsoorganisationen (WHO): — särskilda programmet för forskning

och utbildning i tropiska sjuk- domar (TRD) ........................................... 18,0 programmet för forskning kring

mänsklig reproduktion (HRP) .............................. 15,5 forskningsprogram med primärvårds-

inriktning (PHC) ........................................ 7,3 Internationella atomenergiorganet

(IAEA) ................................................. 1,8 Internationella rådet för jordbruks-

och skogsbrukssektorn (ICRAF) ............................. 2,3 Summa 101,2

Källa: Sammanställning av statistik från SAREC.

Insatser genom BI TS

Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) har ett relativt omfattande samarbete med Världsbanken. Detta sker genom bidrag till konsultfonder för att göra det möjligt för banken att med gåvofinansiering anlita svenska experter i bankens projektrelaterade verk- samhet. För närvarande har BITS- tre sådana konsultfondsavtal med ban- ken:

— Allmän fond för insatser i låg- och medelinkomstländer. Hittills har motsvarigheten till 1,5 miljoner dollar förbrukats. Fondkapitalet har nyligen fyllts på med 5 milj.kr. —- Miljöfond på 30 milj.kr. — Östeuropafond på 25 milj.kr.

BITS har ett två-årigt avtal med Afrikanska utvecklingsbanken om en konsultfond på 10 milj.kr. Avtalet tecknades i augusti 1989. Aktuella

insatser inom ramen för detta avtal gäller miljökartering, etablering av regionalt utbildningscenter, regional sammankoppling av elnät samt pappers- och massaindustri.

BITS har också täta kontakter med Interamerikanska utvecklingsbanken (IDB), framför allt när det gäller uppföljningsfinansiering, som kan bli aktuell efter konsultinsatser finansierade av BITS. En konsultfond är under övervägande.

En konsultfond med Internationella finansieringsbolaget (IFC) på samma premisser som Världsbanks-fonderna finns sedan ett flertal år. Fonden uppgår till sammanlagt 1 miljon dollar.

Ett flertal insatser har genomförts i nära anslutning till FN-program, t. ex. i Ghana tillsammans med FNs fond för naturresursexploatering, med Internationella handelscentret (ITC) när det gäller främjande av fruktex- port från Malaysia, ILO när det gäller arbetsmarknadsutbildning för Kina, UNDP när det gäller lantmäteriinsats i Bhutan och UNICEF när det gäller hälsoinsats i Kina. Under 1991 förutses närmare samråd och utbyte av erfarenheter med vissa FN-organ för att utröna förutsättningarna för närmare samarbete.

Ett nära samarbete med FN-organ har försvårats av FN-systemets krav på BITS att inträda i direkt avtalsförhållande med organet i fråga, delvis skilda synsätt i fråga om krav på kostnadsdelning, liksom att BITS debite- ras administrationsavgift på ca 15 % av insatskostnaderna. BITS har emellertid löpande samråd med lokala UNDP-kontor i de samarbetsländer som BITS besöker för utbyte av erfarenheter när det gäller tekniskt bistånd, institutionsuppbyggnad och biståndssamordning.

BITS verksamhet kan inte som för de andra svenska biståndsorganisa- tionerna på ett meningsfullt sätt periodiseras. Detta gäller främst kredit- givningen. Nedanstående tabell kan därför ej jämföras med uppgifter från SIDA, SAREC och Importkontoret för u-landsprodukter (IMPOD).

I u-kreditgivningen är samarbete med andra finansiärer viktigt, i synner- het när det gäller större projekt. Samfinansieringar har i flera fall genom- förts med bl. a. Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna. Sam- finansieringarna med dessa organ framgår av tabellen nedan. Med Världs- banken finns för övrigt ett samarbetsavtal sedan 1988, inom ramen för vilket regelbundna överläggningar sker i syfte att bl.a. identifiera nya projekt för eventuell samverkan.

Tabell 18:6. Samfinansierade projekt med u-krediter uppdelade per organi- sation (1990-07-01, milj. kronor)

U-kredit Världsbanken 1 873 Kenya/Kraftverk, Kiambere 300 Indien/Strömriktarstation 425 Indien/Kraftöverföring, Rihand-Delhi 900 Etiopien/Energiprojckt 82 Nordyemen/Elförsörjning 90 Etiopien/Energiprojekt 30 Jordanien/Teleprojekt 46 Regionala utvecklingsbanker 280 Mocambique/Skogsindustri (AfDB) 68 Botswana/Telekommunikationer (AfDB) 40 Pakistan/Driftövervakning (AsDB) 24 Pakistan/Telekommunikationer (AsDB) 92 Malaysia/Transmissionsprojekt (AsDB) 56 ITC Rwanda/tändstic'ksfabrik 13 Summa 2 166

Källa: Sammanställning av statistik från BITS.

Tabellens totalbelopp motsvarar ca 25 % av de vid samma tidpunkt sammanlagt beviljade u-krediterna.

Insatser genom IMPOD

IMPODs egentinansierade multibi-bistånd är relativt begränsat. Budget- året 1988/89 gavs 613 000 kr. till UNCTAD för arbete med det generella preferenssystemet (1990/91 1 milj.kr.). 1988/89 omfattade IMPOD- finansierat samarbete med ITC 486000 kr. (1990/91 150000 kr.).

Till detta kommer att IMPOD administrerar 14,5 milj.kr. som lämnas till öronmärkta projekt utförda av ITC (se kapitel 13).

Sammanfattning av svenskt multibi-bistånd

Vi har ovan redogjort för de svenska biståndsorganens multibi-samarbete, vartill medel anvisas under respektive organs anslag (i dag anslagen C 2. och C 3.). Härtill kommer vissa insatser som finansieras inom anslaget C 1. Bidrag till internationella biståndsprogram. Inom anslaget C 3. anslagspos- ten Särskilda insatser i skuldtyngda länder finansieras insatser vilka är att betrakta som multibi. Dessa insatser ingår i de summor som redovisas i SIDA-avsnittet ovan. Det hade varit önskvärt att redovisa fördelningen av multibi på anslagsposter, men SIDA har inte ansett det möjligt att göra detta.

Även om det som nämnts är svårt att på ett korrekt sätt periodisera BITS verksamhet, kan en uppskattning av Sveriges totala multibi-bistånd ändå göras. Under budgetåret 1988/89 torde detta bistånd ha uppgått till om- kring l,3 miljarder kr., eller inemot en tredjedel av det totala svenska multilaterala biståndet, som detta år uppgick till 4,1 miljarder kr.

Tidigare har för- och nackdelar med multibi-verksamhet diskuterats från den bilaterale givarens synpunkt. En omfattande multibi-verksamhet kan emellertid också ha betydande konsekvenser internationellt. Nedan för- tecknas ett antal sådana konsekvenser av positiv respektive negativ natur. Fördelar med multibi:

— Har multibi-bistånd nära samband med en organisations normativa verksamhet, inkl. konventioner och andra regelsystem, kan det under- lätta denna verksamhet.

Därest organisationen har tillfälligt underutnyttjade resurser eller kom- petens, utgör multibi en möjlighet till ”billigt” bistånd. — I princip bör kunskaper som förvärvas inom ramen för multibi- biståndet bli universiellt tillgängliga för såväl det multilaterala bistånds- systemet som de bilaterala biståndsorganisationerna. — Därest en multilateral organisation konkurrerar med andra organisatio- ner om genomförandet av en viss multibi-verksamhet, kan detta i sig vara hälsosamt. Effektivitetshänsyn kan då anläggas på valet av den organisation som skall genomföra verksamheten. — För vissa biståndsgivare — dock knappast Sverige — kan multibi möjligen innebära en nettoökning av det totala biståndet. — Multibi-projekt utgör ibland alternativ till bilateral biståndsverksam- het. Fördelen med multibi kan då vara att man får tillgång till en global kunskapsbas och att upphandlingen inte är begränsad till ett enskilt land. — Multibi kan ge de multilaterala organisationerna möjlighet att utföra bistånd inom nya områden. Det kan gälla verksamheter som av olika skäl inte har prioriterats inom den reguljära verksamheten. Nackdelar med multibi:

-— Erfarenheten visar att procedurerna för att genomföra multibi-projekt ofta är mera komplicerade och tungrodda än den reguljära multilaterala verksamheten eller, för den delen, rent bilateralt bistånd. Delvis som en följd av att multibi är ett resultat av en förhandling mellan en organisations sekretariat och den bilaterale givaren, blir mottagarlandets möjlighet till påverkan i biståndet sämre än för annan * biståndsverksamhet.

— Samordningen av multibi-verksamhet — exempelvis inom rundabords- konferenser eller konsultativa grupper — är oftast sämre än samord- ningen av övrigt multilateralt bistånd och av bilateralt bistånd. Tenden- sen att hålla planeringsministerier och andra samordnare i mottagarlän- derna utanför multibi-verksamheten är större än inom övrigt bistånd. — Multibi gör det möjligt för en organisations sekretariat att utvidga sin verksamhet. Detta har givit upphov till en omfattande verksamhet för att värva multibi-finansiärer, där tyngdpunkten ligger på volym snarare än kvalitet. I samband med multibi-projekten tar sekretariaten en avgift för administrationskostnader (upp till 13 % av projektkostnaderna) för att täcka den del av organisationens kostnader som är förknippad med projektet. För att attrahera så många projekt som möjligt beräknas dessa 249

administrationskostnader oftast alltför lågt. Man tvingas därför att i SOU l991:48 mer eller mindre förtäckta former finansiera administrationskostna-

derna ur den reguljära budgeten. Detta sker som regel okontrollerat och innebär dessutom en decimering av de resurser som anslagits för orga- nisationens reguljära normativa verksamhet. — Som tidigare nämnts är multibi i realiteten ett avtal mellan en organi- sations sekretariat och en bilateral givare. Organisationens styrande organ har begränsad insyn i och minimalt inflytande över denna verk- samhet. Inom vissa organisationer är multibi-projekten mer omfattande än den reguljära verksamheten. Detta gör att organisationens multilate- rala karaktär kan ifrågasättas. — Bristen på insyn reser också frågan om arbetsfördelningen i det multila- terala systemet. Organisationerna får möjlighet att på egen hand tänja sina mandat och bedriva verksamhet som borde utföras av en annan organisation. Multibi—biståndet har alltså betydande såväl fördelar som nackdelar. De förra förklarar den stora omfattning som denna biståndsform fått. De senare gör att en fortsatt expansion av multibi-biståndet ter sig problema- tisk.

19. Det multilaterala biståndssystemet — några strukturproblem

I kapitel 3 gavs en översiktlig skildring av det stora antal mellanstatliga organisationer vilkas verksamhet helt eller delvis innebär förmedling av multilateralt bistånd. Trots betydande förenklingar framträdde en rätt komplicerad bild. Det var svårt att urskilja någon enhetlig struktur. Talar man om det multilaterala biståndssystemet, bör man alltså vara medveten om att vad som karakteriserar detta snarast är bristen på system.

Vi skall i föreliggande kapitel diskutera några av de problem som direkt eller indirekt kan hänföras till det multilaterala biståndssystemets föga rationella struktur. Efter en inledande genomgång av FN-systemet och dess uppbyggnad (19.1) behandlas samordning, finanser, roller och styrning inom FN-familjen i trängre bemärkelse (19.2). Därefter diskuteras förhål- landet mellan det multilaterala systemets huvudkomponenter, nämligen denna trängre familj respektive utvecklingsbankerna (19.3). Kommitténs överväganden och slutsatser redovisas i det sista kapitlet (22.193).

19.1. FN-systemet

När segrarmakterna från andra världskriget i San Fransisco diskuterade den nya Världsorganisationen, FN, stod säkerhetspolitiken i förgrunden. Säkerhetsrådet var en innovativ konstruktion som gavs omfattande befo- genheter på säkerhetspolitikens område. Någon motsvarande genomgri- pande diskussion ägde inte rum på det ekonomiska och sociala området. Bidragande till detta kan ha varit att Nationernas Förbunds verksamhet i detta avseende inte upplevdes som lika bristfällig som verksamheten på säkerhetspolitikens område. Åsikterna om vilka som var Förenta Natio- nernas uppgifter på det ekonomiska och sociala området gick också vitt isär.

Det ekonomiska och sociala rådet (ECOSOC) som skulle vara motsva- righeten till Säkerhetsrådet på det ekonomiska och sociala området fick inte heller Säkerhetsrådets vittgående befogenheter. De av Nationernas Förbund skapade fackorganen skulle med olika avtal knytas till ECOSOC. På samma sätt skulle man förfara med de ett år tidigare framförhandlade Bretton Woods-institutionerna. Någon hierarki av organisationer förut- sågs inte utan de olika delarna av det blivande FN-systemet avsågs samar- beta frivilligt och på jämställd fot.

Huvuduppgiften för flertalet av organisationerna, inklusive ECOSOC och FNs Generalförsamling, låg på det ”normativa” planet. Dessa organi- sationer avsågs utgöra fora där alla medlemsstater kunde ta upp frågor som

de fann angelägna för världsamfundet. I diskussioner och förhandlingar kunde man sedan fatta beslut, utfärda resolutioner eller framförhandla regler på det internationella området. Formen för dessa överenskommelser kan variera från resolutioner som endast innebär ett moraliskt ansvar att följa dem (om man röstat för resolutionen) till avtal och konventioner som ratificeras av medlemsländerna och därmed blir gällande nationell lag.

Den ”operationella” uppgiften, dvs. att genomföra vissa uppdrag eller tillhandahålla viss service till medlemsstaterna, har senare kommit att bli allt mer dominerande.

När nya problemområden uppkom, organiserades olika former av spe- cialmöten eller konferenser för att diskutera dessa. Inte sällan resulterade detta i att en ny kommitté eller organisation bildades. Exempelvis resulte- rade FNs miljökonferens i Stockholm 1972 i att FNs miljöprogram (UNEP) bildades. Varje ny organisation försökte man skräddarsy efter de behov som skulle fyllas. Ingen speciell modell följdes vid definitionen av mandat eller vid konstruktionen av organisationen. Inte heller relationerna till andra organ följde speciella modeller. Då det dessutom rörde sig om en förhandlingsprocess, kom organisationerna att reflektera förhandlings- styrka och värderingar vid den tidpunkt då de skapades.

Det nätverk av organisationer som växt fram på detta sätt kan egentligen inte betecknas som ett system. Man skulle snarare kunna tala om ”FN- familjen”. De olika medlemmarna av denna familj är förbundna med varandra och samarbetar på en mängd olika sätt. Avsaknaden av hierarki och ett egentligt centrum medför att man inte samverkar enligt ett givet regelsystem eller i enlighet med överenskomna gemensamma målsätt- ningar.

Det hindrar inte att det finns många gemensamma drag inom FN- familjen. I flertalet av organisationerna är samma länder medlemmar. De internationella problem man söker lösa tangerar eller överlappar varandra i stor utsträckning. Ett antal samverkansorgan har byggts upp, inom vilka de olika delarna av FN-systemet kan samverka på mer eller mindre frivillig basis.

Till ECOSOC är idag bl.a. tolv underordnade organ, fonder och pro- gram knutna, liksom fem regionala kommissioner och sex funktionella kommissioner. Dessutom har ECOSOC avtal med 15 fackorgan.

Det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), Världsbanken (IBRD) och Internationella Valutafonden (IMF) har en självständig ställning och sådan struktur att de i regel inte inräknas i det ”egentliga FN-systemet”.

Anomalierna i ”systemet” kan ytterligare illustreras av att två organisa- tioner, FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern (UNRWA) och Internationella atomenergiorganet (IAEA), inte rapporterar till ECOSOC utan direkt till FNs Generalförsamling.

I kapitel 3 gjordes en indelning av de olika organisationerna i tre olika grupper med avseende på den roll de spelar inom det multilaterala utveck- lingsbiståndet. Den första gruppen utgörs av de organisationer som förval- tar och förmedlar gåvobistånd. De är FNs utvecklingsprogram (UNDP) och till UNDP anknutna fonder och organisationer. Vidare FNs barnfond (UNICEF) och Världslivsmedelsprogrammet (WFP) samt FNs flykting-

kommissarie (UNHCR) och FNs hjälporgan för flyktingar i Mellersta Östern (UNRWA).

Den andra kategorin är de organisationer som lämnar utvecklingslån. Till den gruppen hör Världsbanken, de regionala utvecklingsbankerna samt Internationella utvecklingsfonden (IFAD).

Slutligen finns ett antal organisationer (huvudsakligen FNs fackorgan), vars egentliga uppgifter är normativa men som genomför biståndsprojekt i huvudsak finansierade av andra organisationer eller med öronmärkta bidrag (multibi).

19.2. Fackorganen, UNDP och humanitärt bistånd

Resursmässigt är idag biståndet den helt dominerande delen av FNs verksamhet. Detta betyder emellertid inte att de normativa uppgifterna — som är mindre resurskrävande inte är lika viktiga. Ett problem är dock att FN-biståndet förmedlas genom organisationer av vilka flertalet kon- struerats för andra uppgifter än bistånd.

Här diskuteras inte den övergripande reformverksamhet som bedrivs inom ECOSOCs ram, då denna hittills haft sin utgångspunkt i främst behoven av rationaliseringar på det normativa området. Det är emellertid uppenbart att denna reformverksamhet också från biståndssynpunkt är angelägen, för att inte säga nödvändig. En aspekt av det övergripande reformarbetet finns det emellertid anledning att ta upp, eftersom den direkt berör den inverkan som FN-familjens bistånd har haft på den normativa verksamheten.

FNs fackorgans möjligheter att expandera har under ett stort antal år varit direkt knutna till i vilken utsträckning man lyckats dra till sig biståndsmedel. Detta har skett i form av multibi-bidrag (se kapitel 18) och uppdrag att genomföra UNDP-projekt. Eftersom dessa medel inte alltid räckt till för att finansiera administrationskostnaderna för biståndsprojek- ten, har organisationerna utnyttjat personal och resurser finansierade inom den reguljära budgeten för att lösa uppgiften. Därmed har man också kommit att försumma sin ursprungliga normativa verksamhet. Detta är en av förklaringarna till att vissa av fackorganen marginaliserats som fora för internationella överenskommelser. Ett minskat biståndsberoende torde därför vara en förutsättning för att fackorganen skall kunna återupprätta sin roll som kunskapscentra i globala frågor.

Det är värt att notera att detta problem förefaller störst för de stora fackorganen, medan de mindre och de mera tekniskt inriktade haft lättare att bibehålla sin roll som globala centra för frågor inom sina respektive mandat.

19.2.1. Samordning

I princip anser medlemsstaterna att de olika organisationerna inom FN- systemet bör söka uppnå gemensamma mål. Det borde alltså finnas globala program och prioriteringar som inriktas på lösningar av globala problem. När sådana prioriteringar diskuteras i allmänna fora, hänvisar emellertid

de olika organisationerna till att man har egna styrande organ där med- lemsregeringarna är representerade. Ledningarna för de olika organisatio- nerna säger sig endast acceptera uppdrag direkt från medlemsregeringarna.

Därmed är man tillbaka till vad som förefaller ha föresvävat FN- systemets grundare nämligen att medlemsregeringarna genom att uppträda på ett konsistent sätt också skulle kunna skapa samordning och konsistens i hela FN-systemet. Sedan FN grundades har emellertid antalet organisa- tioner och fora liksom antalet medlemsländer ökat i snabb takt. Även om det är både önskvärt och nödvändigt med en bättre nationell koordination, kan en sådan inte lösa FNs samordningsproblem.

Vi har tidigare (kapitel 3.4) redovisat ett antal av de samordningsinstru- ment som skapats inom FN-familjen. Inom Nordiska FN-projektets ram har ett flertal av dessa studerats. Slutsatsen är att de inte fungerar på det sätt som var avsett. Undantag är endast vissa av samordningsfunktionerna på mottagarlaridsnivå. Enigheten förefaller stor att här skall mottagarlan- det tillsammans med Världsbanken och/eller UNDP ta ledningen vid samordningen av olika biståndsinsatser. Så sker också i flertalet fall.

19.2.2. Finanser

Det egentliga FN-systemets verksamhet under de senaste 15 åren har präglats av resursbrist. Flertalet organisationer har gång efter annange- nomgått kriser på grund av akuta likviditetsproblem. Ännu mer uppenbar blir resursbristen om man jämför med de mandat eller arbetsuppgifter som ålagts organisationerna. UNDP var tänkt som det organ som skulle finan- siera allt tekniskt bistånd inom hela FN-systemet. Man har verksamhet i 120 länder men till sitt förfogande en budget som ungefär motsvarar SIDAs. UNHCR bistår direkt drygt sju miljoner av världens 15 miljoner flyktingar. Resurserna motsvarar drygt en krona per flykting och dag.

Under ett antal år har de större i-länderna krävt nolltillväxt i FN- organisationernas reguljära budgetar. Syftet har sagts vara att framtvinga olika typer av reformer, men resultatet har ofta varit låsningar i diskussio- nen av nödvändiga förändringar i verksamheten. Besparingskraven har dock resulterat i att vissa verksamheter omprövats och trimmats. Vissa regeringar har valt att frysa eller sänka de frivilliga bidragen till olika verksamheter. Möjligheterna för organisationerna att anpassa sig till dessa inkomstbortfall har varit små och fluktuationerna i inkomsterna har därför tenderat att minska effektiviteten i verksamheten.

Ett annat problem är kortsiktigheten i finansieringen av FNs verksam- het. Med få undantag (de nordiska länderna) lämnas givarländernas bidrag till FN-systemet i form av ettåriga åtaganden. Den verksamhet som skall finansieras är däremot mångårig. Denna motsättning har ännu ej lösts.

Ett gemensamt drag i tidigare kapitels beskrivningar av olika organisa- tioner inom FN i trängre mening, är den stora andel av finansieringen som de nordiska länderna tagit på sig. Även utanför den nordiska kretsen är koncentrationen till ett fåtal bidragsgivare stor. UNDP finansieras till 80 % av tio givare. Många länders bristande engagemang i FNs verksamhet,

liksom beroendet av ett fåtal länders beslut i anslagsfrågor, reser frågan om organisationernas universella karaktär.

Behovet av nya metoder för att finansiera FN-systemets biståndsorgani- sationer är därför stort. Det nordiska FN-projektet presenterar en modell som bl.a. utnyttjar erfarenheterna från utvecklingsbankernas biståndsfon- der (varav den äldsta är Internationella utvecklingsfonden, IDA). Denna modell kombinerar tre olika bidragssystem: — Obligatoriska bidrag skulle användas för att finansiera organisationer- nas administrativa budget (omkring 10 % av den totala budgeten). Dessa bidrag skulle fastställas i enlighet med FNs bidragsskala. — Huvuddelen av finansieringen skulle komma från framförhandlade bi- dragsåtaganden av utvecklingsfondstyp. Man skulle i ett sammanhang diskutera organisationens finansiella behov och biståndsmålsättningar och ge möjlighet till finansiell planering över en flerårsperiod. En rimlig bördefördelning skulle underlättas. Den tredje finansieringskällan skulle som tidigare utgöras av frivilliga bidrag.

19.2.3. UNDPs roll

UNDP konstruerades för att utgöra en sammanhållen ram för FNs tek- niska bistånd. Fördelningen av resurserna skulle ske via femåriga landra- mar till de mottagande länderna. Innehållet i dessa landramar skulle sedan utarbetas i en trepartssamverkan mellan det mottagande landet, genomfö- rande organisation (i första hand FNs fackorgan) och UNDP.

Samarbetet förlades således till landnivå, vilket gav UNDPs lokale representant en nyckelroll. UNDP delegerade därför en betydande del av beslutsrätten till den lokale representanten. Redan här uppstod problem, eftersom motsvarande delegering inte genomfördes hos fackorganen. Dessa bibehöll beslutanderätten om projekt på central nivå. Detta byråkra- tiserade beslutsprocessen, vilken många gånger kom att omfatta fem parter (utöver de tre lokalt stationerade parterna också fackorganets huvudkvar- ter och UNDPs sekretariat i New York). _

En annan bärande tanke bakom konstruktionen var att huvuddelen av resurserna för tekniskt bistånd skulle gå via UNDP. I andra sammanhang hade pengar visat sig vara en god samordnare. Med tillräckliga resurser hos UNDP — var tanken — skulle fackorganen så småningom underordna sig de samordningsintressen som fanns hos mottagarlandet och UNDP. Men UNDP fick inte sådana resurser. I stället kom andra bidragstyper, framför allt multibi-bidrag, att få en allt större betydelse för finansieringen av det tekniska biståndet. Därmed kunde fackorganen förhandla direkt med det mottagande landet och bortse från samordningen med andra fackorgan och UNDP.

Ett annat planeringsproblem har varit svårigheten att förutse UNDPs inkomster. UNDPs landramar bygger på en prognos för inkomsterna under den kommande femårsperioden. När så de faktiska inkomsterna visat sig bli avsevärt lägre än de prognostiserade, har man tvingats skära