SOU 1992:87
Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG : förslag om vegetabiliesektorn, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen : delbetänkande
Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet
Genom beslut den 21 november 1991 bemyndigade regeringen chefen för jordbruksdepartementet att tillsätta en särskild kommission med uppgift att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som om- fattas av 1990 års livsmedelspolitiska beslut.
Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 19 december 1991 till ledamöter f.d. landshövdingen Claes Elmstedt, ordförande, rektor Månen Carlsson, direktör Olof Karlander, bankdirektör Pia Nilsson, generaldirektör Per Wramner samt den 7 januari 1992 chef- ekonom Klas Eklund. Till huvudsekreterare resp. sekreterare utsågs den 27 januari 1992 avdelningschef Carl Johan Lidén samt den 15 feb- ruari 1992 departementssekreterare Pernilla Ivarsson. Som biträdan- de sekreterare förordnades den 10 februari 1992 fil. kand. Agneta Boman.
Yvonne Gustafsson, Kaarlo Laakso samt Dag von Schantz har för resp. finans-, utrikes- och jordbruksdepartementens räkning följt ar— betet. Kommissionen har vidare biträtts av avdelningschef Hans Andersson, byrådirektör Bengt Johnsson, enhetschef Börje Karlsson samt avdelningsdirektör Bengt Olsson.
Genom beslut den 22 januari 1992 förordnades som parlamentarisk referensgrupp till kommissionen riksdagsledamöterna Lennart Brunander (c), Jan Fransson (s), Anita Gradin (s), Holger Gustavsson (kds), Carl G Nilsson (m), Bengt Rosén (fp), Christer Windén (nyd) samt Annika Åhnberg (v).
I enlighet med sina direktiv har kommissionen under arbetets gång haft kontakter med olika berörda myndigheter och organisationer. Re- ferensgruppen har vid tre tillfällen informerats om arbetet och beretts tillfälle att lämna synpunkter på det.
Kommissionen får härmed överlämna betänkandet (SOU 1992z87) Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri
för EG — förslag om vegetabiliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen.
Till betänkandet har ett särskilt yttrande fogats av ledamoten Klas Eklund.
Stockholm i augusti 1992
Claes Elmstedt Mårten Carlsson Klas Eklund Olof Karlander Pia Nilsson Per Wramner /Carl Johan Lidén
Pernilla Ivarsson
Sammanfattning 1 Uppdraget, m.m. 2 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Huvuddrag och förväntade effekter vid beslutstillfället 3 EG:s jordbrukspolitik 3.1 Politikens mål och medel 3.1.1 Marknadsreglering och gränsskydd 3.2 Reformen 3.2.1 Effekter av reformen och politikens fram- tida utveckling 3.2.2 Effekter för Sverige av ett EG-medlem- skap — EG:s bedömningar 4 Generella effekter för livsmedelssektom av ett EG- medlemskap 5 Vissa utgångspunkter för kommissionens förslag 6 Vegetabilieproduktionens anpassning 6.1 Nuvarande förhållanden i Sverige 6.1.1 1990 års politiska beslut 6.1.2 Inkomst- och omställningsstöd under om- ställningsperioden 6.1.3 Marknadssituation 6.1.4 Omställningen 6.2 Nuvarande förhållanden inom EG
6.2.1 Regleringen av vegetabilier 6.2.2 Marknadssituationen 6.2.3 EG:s reform av jordbrukspolitiken på ve getabilieområdet
Sida
19
21
27 27 28 30
32
32
35
43
49 49 49
50 51 53 54 54 55
58
6.4
7.1 7.2
7.3
7.4
7.5 7.6
Ytterlighetsaltemativ för anpassning av vegeta- bilieproduktionen 6.3.1 Jämförelse av Sveriges och EG:s system 6.3.2 Ingen förändring av 1990 års beslut 6.3.3 Fullständig anpassning till EG:s nya reform Förslag till anpassning av stödet till vegetabilie- produktionen under perioden 1993/94—1994/95 6.4.1 Inledning 6.4.2 Förutsättningar 6.4.3 Effekter på produktionen 6.4.4 Effekter på lönsamheten 6.4.5 Effekter på konsumentprisema 6.4.6 Miljöeffekter 6.4.7 Kostnader 6.4.8 Finansiering
Export av livsmedel
Inledning
Inhemska förhållanden 7.2.1 1990 års livsmedelspolitiska beslut, m.m 7.2.2 Export av kött- och mjölkprodukter 7.2.3 Livsmedelsindustrins råvarukostnadsut- jämning (RÅK) Handelspolitiska avtal och överenskommelser
7.3.1 Pågående GA'IT-förhandlingar
7.3.2 Svenska ostavtal med USA och Canada
7.3.3 Sveriges nötköttsarrangemang med EG 7.3.4 EES-avtalet och den bilaterala jordbruks- överenskommelsen 7.3.5 Övriga avtal EG:s marknadsreglering för mejeriprodukter, nöt— och griskött 7.4.1 Mejeriprodukter
7.4.2 Nötkött 7.4.3 Griskött
Behovet av förändringar — måldiskussion Överväganden och förslag
7.6.1 Finansiering av förslagen 7.6.2 Mejerivaror 7.6.3 Nöt- och griskött 7.6.4 RÅK
60 60 61 67
72 72 72 75 76 78
78 79 80
83 83 83 83 85
86 88 88 88 89
89 91
91 91 92 95 96 101 102 102 105 106
8.2
8.3
Sverige
8.1.1 8.1.2 8.1.3 8.1.4
8.1.5 EG 8.2.1
8.2.2
8.2.3
Idébakgrund Regler för ekologisk produktion Marknaden för ekologiska produkter
Stöd till FoU, rådgivning, marknadsföring och kontroll
Omläggningsstöd
Skillnader mellan Sveriges och EG:s regler för ekologisk odling Ekonomiskt stöd till ekologiskt lantbruk inom EG Stöd till ekologisk odling i Danmark
Överväganden och förslag
8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.3.4
Mål och behov av stöd
Direktstöd till ekologisk produktion Övrigt stöd
Förslag
Särskilt yttrande av Klas Eklund
Bilaga 1, Direktiv 199lz97
Sida 109 109 109 110 111
113 114 115
115
116 116
117
117 118 119 120
Sammanfattning
Omställningskommissionen erhöll i november 1991 regeringens upp- drag att förbereda en avstämning av 1990 års livsmedelspolitiska be- slut utifrån Sveriges ansökan om medlemskap i EG. 1 föreliggande delbetänkande redovisas resultatet av kommissionens behandling av vegetabiliesektoms anpassning, export av förädlade livs- medel och åtgärder för ekologisk produktion.
I det fortsatta arbetet kommer kommissionen även att behandla ani- malieproduktionens anpassning, mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap, stödet till norra Sverige, m.m.
Ikapitel 1 redovisas uppdraget och de avgränsningar till andra om- råden som kommissionen gjort. Kapitel 2 tar upp 1990 års livsmedels- politiska beslut i huvuddrag samt de effekter detta beslut förväntades få.
EG:s jordbrukspolitik ] kapitel 3 ges en översiktlig beskrivning av mål och medel i EG:s jordbrukspolitik (CAP). Den beslutade reformen av politiken samt de effekter reformen förväntas få beskrivs. Vidare tas innehållet i det ytt- rande (den s.k. avin) som EG-kommissionen lämnat över Sveriges an- sökan om medlemskap upp.
EG:s ministerråd fattade den 21 maj 1992 ett beslut om att reforme- ra den gemensamma politiken. Syftet med denna reform är bl.a. att få en bättre balans mellan utbud och efterfrågan i EG:s jordbruksproduk- tion och därmed minska överskottsproduktionen och kosmadema för denna.
Ett av de viktigaste elementen i reformen är att jordbruksstödet del- vis omfördelas från prisstöd till inkomststöd, t.ex. i form av arealbi- drag. Produktionsbegränsningar skall ytterligare bidra till att minska överskottet.
Reformen innehåller också kompletterande åtgärder i form av stöd till miljövänligare brukningsmetoder, stimulans till skogsplantering, förmånliga villkor för förtidspensionering, m.m.
Jordbrukspolitikens traditionella instrument i form av gränsskydd, reglerade priser och exportbidrag finns kvar efter reformen, men de- ras betydelse kommer att minska.
Effekterna av reformen förväntas bli störst för spannmålsodlingen där produktionen förväntas minska på grund av sänkta priser och den odlingsbegränsning som trädesvillkoren för att erhålla arealbidrag in- nebär. Därmed minskar också kostnaderna för överskottet på sikt.
För animaliesektorema blir inte effekterna så märkbara. För mjölk- produktionen kan dock lönsamheten förväntas öka jämfört med en fortsatt tillämpning av nuvarande politik.
För EG:s konsumenter innebär reformen lägre priser. På kort sikt kan budgetkostnadema för kompensationsbetalningar och olika för- mer av direkta stöd förväntas öka över dagens nivå. På längre sikt räk- nar EG-kommissionen med att reformen kommer att medföra bättre balans mellan konsumtion och produktion och därmed lägre kostna— der.
Efekter av ett EG—medlemskap Kommissionens syn på de generella effekterna för livsmedelssektom av ett EG-medlemskap redovisas i kapitel 4. Enligt uppdraget skall en utgångspunkt för kommissionens arbete vara att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsme- delsindustri. Enligt kommissionen innebär detta bl.a. att produktionen måste effektiviseras, samtidigt som vissa anpassningar behöver göras så att företag som bedöms kunna bli konkurrenskraftiga vid en EG— anslutning inte slås ut under tiden fram till EG-inträdet.
Konkurrenskraften för det svenska jordbruket och den svenska livs- medelsindustrin avgörs av hur väl man lyckas anpassa sig till EG— marknaden och till den prisnivå som kommer att gälla där. Kostnads— anpassning samt produkt- och marknadsutveckling är nyckelord. För att stärka konkurrenskraften inför medlemskapet måste betydande ra- tionaliseringar och kostnadsminskningar äga rum i produktionen. Där- utöver behöver marknadspositionema stärkas, t.ex. genom marknads- analyser och produktutveckling, framför allt på områden där Sverige har komparativa fördelar.
Kommissionen vill understryka att ökat konkurrenstryck och effek- tiviseringar i samtliga led från insatsledet till detaljistledet är avgöran-
de för att Sverige har en konkurrenskraftig jordbruksnäring och livs- medelsindustri vid EG-inträdet.
De beräkningar av den totala stödnivån till jordbruket som årligen utförs inom OECD, s.k. PSE-beräkningar (Producer Subsidy Equiva- lents), visar att Sverige har en stödnivå som totalt överstiger den som gäller inom EG. Skillnaderna i stödnivån mellan Sverige och EG kan i stor utsträckning hänföras till animalieproduktionen.
De stödsystem som tillämpas inom EG kommer inte att medge lika höga priser på animalieprodukter som i dag gäller i Sverige. Det kom- mer därför att bli nödvändigt att anpassa den svenska kostnadsnivån om den svenska produktionen skall kunna konkurrera med den inom EG. För den svenska vegetabilieproduktionen kan det finnas förutsätt- ningar att med de stödnivåer som gäller inom EG långsiktigt upprätt-
hålla en åkerareal som är större än den som skulle ha gällt om 1990 års reform skulle ha fullföljts.
För att inte jordbruksföretag som kan komma att bli konkurrens- kraftiga i EG skall slås ut före ett EG-medlemskap kan det vara befo- gat att särskilt beakta de vegetabilieinriktade företagens situation. För animalieproduktionen krävs det däremot betydande effektiviseringar för att en produktion motsvarande det inhemska avsättningsutrymmet skall kunna upprätthållas. Detta gäller särskilt för nötkötts- och mjölk- produktionen.
Det är angeläget att de ekonomiska villkoren för primärproduktio- nens olika sektorer snarast tydliggörs för producenterna. I annat fall kommer onödiga samhällsekonomiska förluster att uppstå. Oföränd- rade stödnivåer leder för animalieproduktionens del till att resurser bibehålls eller förnyas som kan bli överflödiga vid ett EG-inträde. För vegetabiliesektom innebär en oförändrad politik att resurser för- störs eller lämnar sektorn under tiden fram till ett inträde. Eftersom en större åkerareal blir konkurrenskraftig i en EG-marknad än i en isolerad svensk marknad kommer nya resurser att tillföras denna sek- tor efter inträdet. Till detta kan läggas att de resurser som lämnar sek- torn före inträdet i rådande konjunktur knappast har något större al- temativvärde.
För att det svenska jordbruket skall ha förutsättningar att konkur- rera räcker det enligt kommissionen inte med en ökad effektivisering i jordbruket utan en sådan är också nödvändig i samtliga övriga led i livsmedelskedjan. Ökade FoU-insatser på livsmedelsområdet är en viktig förutsättning för detta arbete och är därmed en betydelsefull
konkurrensfaktor för svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri. Svenska företag behöver också arbeta mer aktivt när det gäller pro- duktutveckling och med att få tillträde till EG-marknaden. Det är i första hand näringslivets ansvar att vidta erforderliga åtgärder för att stärka konkurrensförrnågan.
För de svenska konsumenterna innebär den ökade konkurrens på livsmedelsmarknaden, som ett EG-medlemskap medför, lägre livsme- delspriser. På vegetabilieområdet kommer, när EG:s reform genom— förts, spannmålsprisema att bli lägre än den prisnivå som skulle ha gällt vid ett svenskt inhemskt jämviktspris om 1990 års beslut full- följts. Samtidigt kommer också de s.k. förmalningsavgiftema som nu utgår på främst brödspannmål att bortfalla. I dagsläget är producent- prisema på de flesta animalier högre i Sverige än i Danmark. När det svenska jordbruket tvingas konkurrera med producenterna inom EG kommer priserna i Sverige att sjunka,vilket medför sänkta priser ock- så i konsumentledet. Förädlingskostnadema är också lägre inom EG och den ökade konkurrensen i detta led bör också medföra gynnsam- ma effekter på konsumentprisema i Sverige.
Utgångspunkter I kapitel 5 redovisar kommissionen vissa utgångspunkter för sina för- slag.
Det faktum att EG nu fattat beslut om sin jordbrukspolitik för de närmaste åren underlättar arbetet med svensk anpassning. De viktigas- te skillnaderna mellan Sverige och EG i sättet att angripa problemen med överskott, jordbrukarinkomsternas utveckling, m.m. framgår nu med all tydlighet. Förenklat uttryckt har Sverige valt mer marknads— mässiga lösningar medan EG valt att försöka reglera bort problemen.
EG:s reform kan ses som ett första steg mot mer marknadsmässiga lösningar. Även om en del frågetecken kvarstår, t.ex. när det gäller detaljer i CAP-reforrnen och problem som måste lösas i förhandling— arna, måste siktet nu vara inställt på EG:s reformerade jordbrukspoli- tik. Möjligheten att påverka EG:s politik kommer först när Sverige blir medlem i Gemenskapen. Vid förhandlingarna om medlemskap finns också möjligheter till övergångsvisa arrangemang.
Det förberedelsearbete som pågår sedan Sverige ansökte om med- lemskap i EG har siktet inställt på medlemskap fr.o.m. år 1995. Följ-
aktligen har kommissionen denna tidpunkt som en utgångspunkt i sitt arbete.
När det gäller graden och takten i anpassningen anser kommissio- nen bl.a. att det generellt sett är en fördel om en anpassning av regel- systemen kan göras inom något eller några produktområden före in- trädet. I annat fall kan genomförandeproblem uppstå med betydande förluster av olika slag.
De förändringar av priser och villkor som görs under anpassnings- perioden måste ge rätt signaler till marknadens aktörer. Priserna mås- te närma sig EG:s nivåer. Ändringar i produktpriser och villkor i öv- rigt för produktionen får inte vara sådana att resurser tas i anspråk som inte klarar konkurrensen inom EG. När det gäller anpassningen av nivån på olika priser samt på bidrag och avgifter är det generellt sett inte nödvändigt med en fullständig anpassning före inträdet.
Kommissionen bedömer med hänsyn till gränsskyddet inom EG och pågående GA'I'F-förhandlingar att gränsskyddsförändringar är olämp- liga i nuläget.
Kommissionen har måst göra vissa antaganden om utfallet av de kommande medlemskapsförhandlingama. Ett sådant är att Sverige självt får ta det ekonomiska ansvaret för sin jordbruksproduktion före inträdet i EG. Det innebär bl.a. att avsättningsvillkoren m.m. under året före inträdet måste vara sådana att de inte ger nämnvärt utrymme för spekulation genom lagring och produktionsplanering. Vidare ut- går kommissionen från att den mark som ingår i det svenska omställ- ningsprogrammet i huvudsak kommer att få ingå i den basareal som kommer att ligga till grund för beräkning av träda och arealbidrag vid ett medlemskap.
Med hänsyn till bl.a. EG:s politik och till att marknaden för produk- tion av annat än livsmedel inte förefaller att utvecklas på det sätt som förutsågs vid tiden för anslutningen till omställningsprogrammet an- ser kommissionen att en möjlighet bör finnas att avbryta omställning- en för de jordbrukare som så önskar.
Förslagen får inte föranleda ökade utgifter på statsbudgeten.
Vegetabilieproduktionen
I kapitel 6 ges inledningsvis en beskrivning av nuvarande reglering och marknadssituation på vegetabilieområdet i Sverige och EG. Dess- utom beskrivs EG:s reform av regleringarna på vegetabilieområdet.
Mot bakgrund av kommissionens bedömningar i kapitel 4 och ut- gångspunkter i kapitel 5 föreslås följande om anpassning av stödet till spannmålsproduktionen 1993/94—1994/95. Kommissionen har även övervägt förändringar för övriga vegetabilier men inte ansett att be- hov föreligger att i nuläget vidta några åtgärder för dessa.
Kommissionen föreslår att systemet med inlösenpriser förlängs till att gälla även för 1994/95. Inlösenpriset föreslås för 1994/95 vara 90 kronor per 100 kg.
För att minska kostnaderna i växtodlingen för 1994 års odling före- slår kommissionen att prisregleringsavgiftema på handelsgödsel och bekämpningsmedel tas bort från den 1 juli 1993. Sådana avgifter finns inte i EG. De skulle också tas bort enligt 1990 års beslut.
Inom EG finns inte heller någon förmalningsavgift. Den uppgår till 1,15 kronor per kg spannmål och tas ut av kvamama och används till- sammans med ovan nämnda prisregleringsavgifter för att finansiera spannmålsexporten. I enlighet med 1990 års beslut föreslår kommis- sionen att den tas bort den 1 juli 1994.
Kommissionen föreslår att arealbidrag lämnas under perioden 1993/94—1994/95 med i genomsnitt 1 000 kronor per hektar och år. För att bli berättigad till bidrag krävs att minst 15 % av basarealen läggs i träda. 1 basarealen bör samma areal ingå som är berättigad till inkomst- och omställningsstöd (jfr. 6.1.2), dock med undantag för de grödor som inte är berättigade till stöd inom EG, dvs. potatis, socker- betor, vallfrö m.m. Bidrag utgår även för trädesarealen. Arealbidrag och trädesersättning lämnas med samma belopp. Bidragen differentie- ras på samma sätt som det nuvarande inkomst- och omställningsstödet. Trädan får inte användas för någon produktion. Den får ligga fast på samma areal under de båda åren. Jordbrukare som är med i omställ- ningsprogrammet får tillgodoräkna sig denna areal då trädeskravet fastställs. Företag som har en basareal som understiger 20 ha undantas från trädeskravet.
Omställningsprogrammet fortsätter enligt nuvarande regler med några undantag. Det ges möjlighet att gå ur programmet mot att en
del av stödet återbetalas. Kommissionen föreslår att 5 000 kronor per hektar betalas tillbaka. Som en följd av förslagen bedömer kommissio- nen att ca 100 000 ha lämnar omställningen. På grund av att minst 15 % av basarealen skall trädas minskar pro- duktionen av spannmål. Kommissionen bedömer att minskningen upp-
går till ca 400 miljoner kg. Vid normal skörd ger det ett kvarvarande överskott på ca 600 miljoner kg.
Intäktema i spannmålsodlingen ligger med kommissionens förslag under den nivå som råder vid en fullständig anpassning till EG:s reg- ler.
Kommissionens förslag innebär sänkta spannmålspriser 1994/95 jämfört med 1990 års beslut där en marknad i jämvikt skulle ha givit ett spannmålspris på ca 115 kronor per 100 kg. Lägre spannmålspri- ser ger förbättrad lönsamhet i animalieproduktionen. Vid en total fo— derförbrukning på 3 miljoner ton spannmål ger det en förbättring på ca 750 miljoner kronor per år för 1994/95. Kommissionen återkom- mer till hur dessa effekter skall få genomslag i produkt— och konsu- mentpriser när animalieproduktionens anpassning behandlas i ett senare betänkande.
För 1993/94 kommer konsumentprisema vid normal skörd inte att påverkas av kommissionens förslag. Effekterna av förslagen för 1994/95 beror på vilken marknadssituation som annars skulle ha rått. Om en överskottssituation skulle ha förelegat ger kommissionens för— slag högre priser. Hade det däremot varit balans på marknaden blir priserna lägre med förslaget. Det kommer också att leda till lägre ani- maliepriser. Den borttagna förrnalningsavgiften ger utrymme för en sänkning av brödprisema med ca 5 %.
Kommissionens förslag innebär att såväl produktionsmedels— som produktpriser faller. Hur det kommer att påverka möjligheten att nå miljömålen skall utredas under hösten av Jordbruksverket. Eventuella förändringar av miljöavgiftema på jordbrukets produktionsmedel kan därefter göras under våren 1993 så att de borttagna prisregleringsav- giftema inte leder till några negativa miljöeffekter. Vidare bör fram- hållas att förslagen om arealbidrag och träda är positiva från miljösyn- punkt. En övergång till arealbidrag gynnar generellt sett områden med Sämre produktionsförutsättningar och jordbrukare som bedriver ett mindre intensivt jordbruk.
Förslaget innebär att kostnader tillkommer för inlösen av spannmål 1994/95 och för arealbidrag/trädesersättning 1993/94—1994/95 jäm- fört med 1990 års beslut. Totalt kan kostnaderna för inlösen beräknas till ca 0,36 miljarder kronor per år och för arealbidrag/trädesersätt— ning till ca 1,5 miljarder kronor per år.
Åtgärderna föreslås finansierade på följande sätt:
1993/94 1994/95 Förrnalningsavgifter 700 - Återbetalning av omställ— ningsstöd 250 250 Direktbidrag varav spannmål som tidigare år 700 700 omfördelning från animalier & m 1 860 1 860
Finansieringen medför inga ökade utgifter över statsbudgeten. Den innebär en omfördelning av stöd från animalieområdet till vegetabilie- området, vilket bidrar till att anpassa stödnivån på animalieområdet till förhållandena inom EG. Kommissionen kommer att behandla ani— malieproduktionens anpassning i sitt nästa betänkande.
Export av livsmedel I kapitel 7 behandlas behovet av åtgärder för att underlätta en mark- nadsetablering av svenska produkter som bedöms vara långsiktigt kon- kurrenskraftiga på EG-marknaden eller på marknader utanför EG. Syftet med sådana åtgärder bör vara att ge svenska livsmedelsföretag en möjlighet att arbeta på utländska marknader och lära sig dessa marknaders villkor.
Kommissionen förordar i första hand att regeringen verkar för att de ömsesidiga tull- och avgiftsfria kvoter som inrättats inom det bilate- rala jordbruksavtal som slutits i anslutning till EES-avtalet för vissa jordbruks- och livsmedelsprodukter utvidgas — både i fråga om varu- omfång och kvantiteter. Möjlighet till detta finns i avtalets utvecklings- klausul. En sådan utvidgning skulle enligt kommissionen vara det bäs- ta sättet att underlätta för svensk export under perioden fram till ett svenskt medlemskap. Kvotema prioriterar EG gentemot andra mark- nader och exporten behöver inte bekostas av subventioner. En utvidg- ning har därutöver positiva effekter i fråga om konkurrenstryck och kosmadsanpassning.
Kommissionens utgångspunkt har varit att det är produkternas framtida konkurrenskraft som skall avgöra behovet av insatser. Insat- serna skall utformas så att de inte verkar prishöjande på den svenska marknaden och därigenom motverkar en långsiktig anpassning till
EG:s stödnivåer. För att uppnå detta bör exponstödet anpassas till den nivå som gäller inom EG. Exportstödet kommer då inte att utjämna hela skillnaden mellan svenskt pris och världsmarknadspris. Därmed skapas incitament för en fortsatt kosmadsanpassning som kan göra svenska produkter konkurrenskraftiga med EG:s. Hänsyn måste också tas till de begränsningar för subventionerad export som Sveriges bud i de pågående GA'IT—förhandlingama innebär.
Finansiering av kommissionens förslag om exportfrämjande åtgär- der bör ske genom att medel omfördelas från de direktbidrag som se- dan överenskommelsen i GA'l'f år 1989 via budgetmedel lämnas som stöd till jordbruket.
Generellt sett har kommissionen inte velat peka ut enskilda produk— ter eller i detalj föreslå stödnivåer och produktomfång m.m. Detta ar- bete bör överlåtas till Jordbruksverket i samverkan med livsmedelsin- dustrin. Kommissionen har docki några undantagsfall funnit det ange- läget att peka på behovet av insatser för vissa produkter.
Kommissionen föreslår att ett begränsat exponstöd införs för hård- ost fr.o.m. den 1 juli 1993. För nöt- och griskött föreslår kommissio- nen att det nu gällande temporära systemet förlängs med ett halvår till den 1 januari 1995. Kostnaderna för detta bör inte få överstiga 50 mil- joner kronor. Inriktningen på systemet bör ändras från den 1 januari 1993 så att stödet framför allt används för export av produkter som bedöms ha långsiktiga konkurrensfördelar. Nivån på stödet bör succes- sivt anpassas till EG:s nivåer. För förädlade livsmedelsindustriproduk- ter, s.k. RÅK-produkter, föreslår kommissionen att nuvarande procen- tuella begränsningar vad gäller kostnadsutjämning för vissa råvaror ses över i syfte att höjas. Därmed stimuleras användning av svenska råvaror i högförädlade livsmedel.
Ekologisk produktion
I kapitel 8 lämnas förslag till åtgärder för att främja den ekologiska produktionens utveckling. Kommissionen föreslår att sammanlagt 10 miljoner kronor per år anvisas för ett stöd till FoU, marknadsut- veckling och kontroll utöver de resurser som i dag står till förfogan- de. Härav bör 5 miljoner kronor avse forskning och utveckling med prioritering på tillämpad forskning. Marknadsutveckling och kontroll bör få ett ökat stöd med 3 miljoner kronor resp. 2 miljoner kronor.
Kommissionen anser vidare att ett förslag till stöd till omläggning till ekologisk produktion bör utarbetas snarast. Det skall utformas så att det uppfyller villkoren för stöd från EG inom ramen för det komp- letterande miljöprogrammet inom EG:s jordbrukspolitik. Förhandling— ar med EG om ett godkännande av ett sådant program bör ske så att det kan träda i kraft senast den 1 januari 1995.
1. Uppdraget, m.m.
Enligt sina direktiv (Dir. 1991:97) skall kommissionen förbereda den avstämning av omställningsbesluten i 1990 års livsmedelspolitik som skall ske efter det att EG har lagt fast principerna för sin kommande jordbrukspolitik. Kommissionen skall beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet. I första hand skall effekterna av ett EG-medlemskap beaktas. Utgångspunkten för arbetet är att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Vida- re anges att det är angeläget att det svenska jordbruket får möjlighet att konkurrera på lika villkor med omvärlden.
Kommissionen skall enligt direktiven löpande redovisa sina slutsat- ser och lämna förslag till erfoderliga förändringar i gällande beslut för att i första hand åstadkomma en smidig anpassning av svenskt jord- bruk och svensk livsmedelsindustri till EG.
Med ett par undantag utpekas inga särskilda frågor att behandla. Ett sådant undantag är stödet till jordbruket i norra Sverige i ett långsik- tigt perspektiv. Ett annat är att kommissionen vid sin avstämning av besluten avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap också bör pröva frågan om arealersättning som en me- tod att bevara öppna landskap.
I prop. 1991/92:96 om vissa jordbrukspolitiska frågor gjordes ock- så vissa uttalanden om kommissionens arbete. När det gäller kommis- sionens prioriteringar uttalades att omställningsprogrammet för vege- tabilieproduktionen samt, i anslutning till detta, åtgärder för ekolo- gisk produktion, skulle behandlas med förtur. Vidare uttalades bl.a. att en utgångspunkt bör vara att omställningen inte medför att svenska jordbruksföretag, som har förutsättningar att vara konkurrenskraftiga i EG, slås ut.
Utöver nämnda förtursfrågor har kommissionen prioriterat frågan om åtgärder för export av vissa livsmedel. Motiven härför är bl.a. dels bedömningen att frågan är av betydelse för livsmedelsindustrins EG-anpassning, dels uttalanden i ovannämnda proposition samt riks- dagsbehandlingen av denna.
Kommissionen avser att under hösten behandla de ovan nämnda i direktiven särskilt utpekade frågorna samt animalieproduktionens an- passning. Vidare kommer bl.a. behovet av utvecklingsinsatser inom jordbruket och livsmedelsindustrin att diskuteras. En fråga som kan tangera kommissionens arbete är effekter av en ny konkurrenslagstift— ning. Med hänsyn till uttalandet i den lagrådsremiss om en ny konkur- renslagstiftning som regeringen överlämnat till lagrådet den 11 juni 1992 avser dock kommissionen att inte ta upp den frågan. Där sägs bl.a. att ”frågan om konsekvenserna av en anslutning till EG för ut- formningen av konkurrensreglema på jordbruksområdet får prövas i samband med att regeringen behandlar omställningskommissionens kommande förslag”. Kommissionen förutsätter att en anpassning till EG:s regler görs så att inte genomförandet av förslagen hindras. Träd- gårdspolitiken är en del av den gemensamma jordbrukspolitiken i EG. Åtgärder inom trädgårdsnäringen utreds dock i särskild ordning och kommissionen tar därför inte upp dessa frågor.
Enligt direktiven bör kommissionen vid sin avstämning i första hand utgå från de uppföljningar av reformen som genomförs av olika myndigheter. Till grund för arbetet skall också ligga de analyser som görs av konsekvenserna av ett EG-medlemskap för svenska konsumen— ter, svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri. Kommissionen konstaterar att ett omfattande arbete pågår på många olika håll bland myndigheter, företag och organisationer inom livsmedelsområdet. Med hänsyn till den korta tid som gått sedan EG:s reformerade jord- brukspolitik lades fast är dock ännu inte resultaten av dessa arbeten publicerade.
Ett undantag när det gäller analysen av effekter av ett EG-medlem- skap är konsumentekonomiska effekter på livsmedelsområdet. Ingen myndighet har för närvarande något fullständigt ansvar för att sådana analyser och uppföljningar, m.m. görs.
2 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Huvuddrag och förväntade effekter vid beslutstillfället
I det följande redovisas kortfattat huvuddragen i 1990 års livsmedels- politiska beslut. Mer detaljerade beskrivningar av beslutets olika delar länmas i anslutning till att olika frågor tas upp.
Under 1980-talet pågick en intensiv internationell jordbrukspolitisk diskussion. Den föranleddes bl.a. av kostsamma överskott av jord- bruksprodukter i många länder, finansierande av skattebetalare och/el- ler konsumenter. Samtidigt kunde man notera vikande inkomster för jordbrukarna. En hög intensitet i produktionen gav upphov till miljö- problem i många länder. Diskussionerna ägde rum i olika intematio— nella fora. I centrum stod de utvecklade ländernas samarbetsorgan OECD, som genom omfattande och kvalificerade analyser belyste pro- blemen. År 1987 antog OECD:s ministerråd riktlinjer för en reforrne- ring av medlemsländernas jordbrukspolitik. Det långsiktiga målet var en mer marknadsstyrd produktion, som främst skulle uppnås genom en minskning av subventionsnivåema. Direkta inkomststöd förordades framför prisstöd och andra stöd knutna till produktionen. I mitten av 1980-talet startade också en omförhandling av allmänna tull- och handelsavtalet, GATT, den s.k. Uruguayrundan. Jordbruks- sektorn blev där ett av de största och viktigaste områdena. I april 1989 enades de deltagande länderna bl.a. om att refomien skall ge ”be- tydande successiva minskningar” av stöd och skydd. Man åtog sig ock- så att kortsiktigt inte överskrida de vid tillfället gällande stöd och skyddsnivåema inom jordbrukssektorn. I denna miljö påbörjades un- der senare delen av 1980—talet ett jordbrukspolitiskt reformarbete i
många länder.
Den svenska riksdagen beslutade våren 1990 om en reformering av livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:140, JoU25, rskr. 327). Motivet till en reform var den dåvarande politikens dåliga måluppfyllelse. Ett syfte med det livsmedelspolitiska beslutet var att genom avreglering
och marknadsanpassning uppnå balans i livsmedelsproduktionen. Ge- nom beslutet underkastades produktionen i princip samma villkor som andra näringar. Konsumenternas val skulle styra produktionen. Pris-
stödets roll tonades ned samtidigt som direkta medel för att uppnå målen angående miljö, landskapsvård, regional fördelning och be- redskap förstärktes. Flertalet intema regleringar avskaffades den 1 juli 1991. Vissa regleringar förenklades och behölls övergångsvis. Gränsskyddet behölls och gjordes avhängigt en eventuell överenskom- melse inom GATT. Även i fråga om exportfinansiering gjordes en koppling till de pågående GA'I'T-förhandlingama:
”Enligt utskottets mening bör den grundläggande principen om öm- sesidighet gälla även i denna fråga. Utskottet är dock inte berett att föreslå någon avvikelse från den förhandlingslinje som Sverige intagit i frågan exportstöd (...). Det måste också finnas möjligheter att hante- ra årsmånsvariationer, säsongsvariationer och tillfälliga exportkvanti— teter i övrigt och genom t.ex. branschvisa säljbolag avsätta sådana till-
fälliga exportkvantiteter på världsmarknaden” (JoU 1989/90:25). Våren 1991 justerades gränsskyddet i samband med att s.k. referens-
priser infördes. Referensprisema anpassades nedåt mot de marknads- priser som förväntades bildas efter avregleringen. Övergången till en avreglerad marknad skulle ske under socialt acceptabla former. Under en övergångsperiod om i princip fem år vidtas därför olika åtgärder för att underlätta anpassningen. Inlösensy- stemet för spannmål bibehålls t.o.m. den 1 juli 1994. Omställnings- och anläggningsstöd lämnas för att stimulera en varaktig användning av åkermark till annat än livsmedelsproduktion. Ett avtrappat inkomst— stöd infördes för odling av tidigare prisreglerade grödor t.o.m. 1992 års skörd. För att rekonstruera eller avveckla jordbruksföretag finns ett stöd för skuldtyngda jordbrukare. Åtgärder vidtogs också för att minska mjölk- och köttproduktionen samt för att övergångsvis finan- siera viss köttexport t.o.m. den 1 juli 1994.
Frågan om en anpassning till EG:s jordbrukspolitik, CAP, var inte aktuell vid 1990 års beslut. Vid samma tidpunkt som det livsmedelspo- litiska beslutet trädde i kraft den 1 juli 1991, ansökte emellertid Sveri- ge om medlemskap i EG. Därigenom har de förutsättningar som gäll- de för 1990 års beslut förändrats. Eftersom EG:s politik till sin upp- byggnad mycket påminner om den svenska politiken före 1990 års be- slut innebar 1990 års livsmedelspolitik ett fjärrnande från CAP.
Den avreglering av det svenska jordbruket som inletts innebär att en reglerad marknad där prisbildning och produktion i stor utsträck- ning styrts via politiska och administrativa åtgärder ersätts av en marknad där, inom ramen för ett gränsskydd, priser och utbud i stäl- let skall styras av konsumenternas efterfrågan.
Avvecklingen av den interna marknadsregleringen innebär bl.a. att möjligheten till kollektiv exportfmansiering försvunnit. Förutsättning- ama för en permanent'olönsam överproduktion försvinner därige- nom.
Utan en intern marknadsreglering kommer den lägsta prisnivån på den inhemska marknaden att bestämmas av det värde som produkten har på världsmarknaden medan den högsta prisnivån bestäms av gräns- skyddet. Uppstår det överskott inom landet kommer priserna till skill- nad från vad som tidigare gällt att sjunka betydligt. Detta system ger producenterna klara signaler om vilket pris som marknaden är beredd att betala vid olika marknadssituationer.
För vissa varuområden påverkas produktionens storlek av väder— leksbetingelsema. Inom dessa områden kan utbudsvariationema för- väntas ge stora prisvariationer. För att undvika kraftiga prisfall blir det ur producentemas synvinkel viktigt att hålla produktionen på en sådan nivå att olönsamma överskott inte uppstår. Eftersom skördarna varierar med ca 10—15 % kan man inom vegetabilieområdet förvänta sig en självförsörjningsgrad som ligger under 100 % enligt Statens jordbruksnämnds bedömningar. Även inom animalieområdet kan man förvänta sig en produktion som är lägre än konsumtionen. Den främsta orsaken härtill är behovet av import för att tillgodose konsumenternas behov av ett varierat utbud.
I prop. 1989/90:146 anförde jordbruksministem bl.a. följande i frå- ga om effekterna av avregleringen.
”Den nya situationen kommer att ställa krav på anpassning inom alla produktionsgrenar. Avvecklingen av den interna marknadsregle- ringen kommer att få störst effekt inom mjölk- och spannmålssekto- rerna, eftersom det är där de största överskotten finns i dag. Efter- som olika jordbruksprodukter i viss grad är utbytbara, såväl vad gäller konsumtion som produktion, kommer avreglering även att påverka produktionsgrenar för vilka marknaden är i, eller nära, balans. Jag förutser dock inte att Spannmålsodlare i någon större utsträckning kommer att övergå till animalieproduktion då spann- målsprisema sjunker, delvis på grund av att andra faktorer än den strikt företagsekonomiska påverkar valet av produktionsinriktning.
Då produktionen minskar kommer den totala inkomsten i jordbru- ket att sjunka. Eftersom jag räknar med att sysselsättningen i lantbru- ket också minskar bedömer jag att lönsamheten för den enskilde jord-
brukaren på längre sikt snarast kommer att förbättras. Lönsamheten påverkas positivt av att kostnaderna för exporten minskar.
Genom att marknadsanpassa jordbruksnäringen och avskaffa mark- nadsregleringen så bryts också den negativa utvecklingen på jord- bruksmiljön som jag tidigare beskrivit, och som delvis är en effekt av prisstödet. Markprisema kan förväntas sjunka, vilket bör minska det intensiva utnyttjandet av marken. Det kommer att bli mindre lönsamt att använda olika typer av insatsmedel som handelsgödsel och bekämp- ningsmedel. Växtnäringsläckaget och negativa effekter på flora och fauna till följd av bekämpningsmedelsanvändning kommer därvid att minska. Det faktum att stora arealer jordbruksmark kommer att omfö- ras till annan användning förstärker denna effekt.
I livsmedelsindustrin får reformen i första hand effekter på pris- bildningsmekanismen. Råvarukostnadema för förädlingsindustrin blir inte i lika hög grad givna utan råvaruprisema blir i större utsträck- ning föremål för förhandling mellan råvaru- och industriled. Därige- nom kommer förutsättningama för en lägre prisökningstakt att för- bättras.
Jordbruksnämnden bedömer i sin konsekvensutredning över LAG:s förslag att en avveckling av den interna marknadsregleringen påskyn- dar en omstrukturering av förädlingsindustrin i riktning mot en ökad storleksrationalisering. Nämnden anser emellertid att dels den interna- tionella utvecklingen mot en ökad handel med livsmedel, dels den tek- niska utvecklingen ändå driver fram dessa förändringar i strukturen. På det lokala planet och för specialprodukter kommer det dock enligt jordbruksnämnden att finnas förutsättningar för småskalig verksam- het. Min bedömning är att utvecklingen framför allt karaktäriseras av att mindre, lokala företag utvecklas parallellt med större internatio- nellt konkurrenskraftiga företag. Denna utveckling kommer att ge dy- namik i livsmedelssektom.
Grossist- och detaljistleden kommer i första hand att påverkas av den förändrade prisbildningen som följer av reformen. Kostnads- och utbudsförändringar i tidigare led kan förväntas innebära att priserna allmänt sett kommer att variera mer. Priser och prisförändringar bör i mindre utsträckning än för närvarande komma att beaktas som givna och opåverkbara. Handelsleden har en nyckelroll i prissättningen. Marknaden i handelsleden domineras emellertid helt av de s.k. block-
en. En väl fungerande konkurrens också i handelsleden är därför av mycket stor betydelse.”
3. EG:s jordbrukspolitik
Med det beslut om en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) som EG:s ministerråd fattade den 21 maj 1992 fastslås riktlin- jerna för de närmaste årens politik. För Sverige innebär det en klara- re bild av hur jordbrukspolitiken kommer att se ut vid den tidpunkt Sverige blir medlem. Detta kommer att ske mot slutet av den över- gångstid som kommer att leda EG in i den nya politiken. I dagsläget är den mera detaljerade utformningen fortfarande oklar även om principerna lagts fast. Det är t.ex. än så länge svårt att mera precist beräkna budgetkonsekvensema av reformen. För svensk del kommer vissa tillämpningsfrågor först att kunna avgöras vid medlemskapsför- handlingarna.
Bakgrunden till och motiven för att genomföra en förändring av CAP överensstämmer i mycket med den diskussion som ledde fram till en förändring av den svenska politiken genom 1990 års beslut. CAP:s bristande måluppfyllelse har bl.a. visat sig genom kostsamma överskott som belastat den gemensamma budgeten, vikande inkomster för jordbruket och genom det intensiva jordbrukets negativa miljöpå- verkan.
I det följande beskrivs översiktligt EG:s jordbrukspolitik, refor- mens principiella element och vilka effekter de förväntas få för EG samt EG:s syn på vad ett medlemskap förväntas innebära för Sverige på jordbruksområdet. De generella effekterna av vad ett medlemskap innebär för Sverige tas upp i kapitel 4. Mer ingående beskrivningar av EG:s reglering och av reformen och dess effekter ges dessutom i anslutning till att olika frågor behandlas.
3.1. Politikens mål och medel
I Rom-fördraget utvecklades tre viktiga principer för jordbrukspoliti- ken inom EG. Denna skulle bygga på en gemensam marknad för jord- bruksvaror, en gemensam finansiering av jordbruksregleringen och en preferens (företräde) för produkter producerade inom Gemen- skapen.
Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken som angavs och som fortfarande gäller var följande:
— Höjd produktivitet i jordbruket —— Skälig levnadsstandard för jordbrukarna
— Stabiliserad marknad
— Trygg livsmedelsförsörjning till rimliga priser för konsumenter- na.
För att genomföra CAP har man i huvudsak förlitat sig på tre olika instrument:
— Reglering av den interna marknaden och priserna — Gränsskydd i form av rörliga införselavgifter — Strukturpåverkande åtgärder.
3.1.1 Marknadsreglering och gränsskydd Inom EG tillämpas i princip enhetliga regler för prisregleringen av jordbruksprodukter. Alla medlemsländer har samma gränsskydd mot länder utanför gemenskapen. För flertalet sektorer har EG:s marknadsingripande åtgärder hit- tills varit uppbyggda kring ett prisstöd. Ett administrativt målpris (riktpris) fastställs för en standardprodukt (per kg levandevikt djur, per liter helmjölk eller per kg spannmål). Detta pris skyddas mot om- världens prisnivå genom ett gränsskydd. På den inhemska marknaden kan EG-kommissionen genom interventionsköp hindra priset från att sjunka under en viss nivå. Från interventionslagren kan produkter- na antingen avsättas på EG-marknaden vid en senare tidpunkt eller exporteras. Ytterligare två politiskt faställda priser är interventions- och tröskelpriset. Förhållandet mellan interventionspris och marknads- pris avgör när Stödköp (intervention) sker. Tröskelpriset är grunden för beräkning av införselavgifter. Förhållandet mellan dessa priser framgår av figur 1.
Figur ]
Rikt-ris Iröskelnris .dlliåiiåilihåahs.
Importavgift
Exportbidrag WXNV VM—pris cif JW
' VM—pris fob
EG—marknad före reform
Vid handel med tredje land gäller gemensamma regler för medlems- länderna för att det politiskt fastställda priset för EG-marknaden skall kunna upprätthållas. Vid import tas importavgifter ut vars nivå be- ror på skillnaden mellan världsmarknadspris och EG:s tröskelpriser. Tull och liknande avgifter är i princip avskaffade inom EG men för vissa produkter kvarstår de dock. EG:s system har en stark gemen- skapspreferens och gränsskyddsnivån rymmer för många produkter ett överskydd, dvs. gränsskyddet skyddar en högre prisnivå än det in- terna marknadspriset.
Exportsubventioner används för att utjämna prisskillnadema mellan EG och världsmarknaden. Eftersom EG:s prisnivå i normal- fallet överstiger världsmarknadsprisnivån innebär det att bidrag utgår till EG:s jordbruksexportörer. Subventionemas storlek sätts dock inte automatiskt som skillnaden i pris mellan dessa två marknader. Å ena sidan tas hänsyn till försörjningssituationen (marknadsbalansen) inom EG och å andra sidan förs en aktiv exportpolitik. Subventionema kan således utgå med olika belopp till olika tredjelandsmarknader. Även vid förekomst av bilaterala arrangemang kan bidragen differentieras för olika destinationer.
Dessa två elementi EG:s jordbruksreglering, överskyddet i gräns— skyddet och den relativt stora påverkan som marknadssituationen har på prisbildningen, bl.a. därför att exportpolitiken inte automatiskt lyf- ter ut alla pristryckande överskott från marknaden, förklarar skillna- den mellan gränsskyddat pris och marknadspris. Det är också anled- ningen till vad som i en jämförelse med Sverige kan tyckas vara para- doxalt, nämligen att EG för vissa varor har ett högre gränsskydd och samtidigt lägre marknadspriser.
EG-kommissionen bestämmer hur stora kvantiteter som skall expor- teras och från vilket medlemsland. Därefter kan exportörer lägga in anbud till kommissionen om att få exportera en viss kvantitet till viss ersättning. Om anbudet antas får exportören en licens att exportera den angivna kvantiteten, ofta med en bestämd destination. EG:s export- bidrag är således fastställda av EG-kommissionen medan anbudsgiv- ningen gäller priset för den interventionslagrade varan.
Importavgifter och tullar tillförs EG-budgeten. Kostnaderna för in- terventionsköp och exportbidrag täcks i sin tur av gemensamma bud- getmedel.
Marknadsregleringama för en rad produkter, kräver vidare licen- ser vid import och export.
3.2. Reformen
Syftet med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken är bl.a. att få en bättre balans mellan utbud och efterfrågan i EG:s jordbruks- produktion och därmed överskottsproduktionen och kostnaderna för en sådan.
Ett av de viktigaste elementen i reformen är att jordbruksstödet del- vis omfördelas från prisstöd till inkomststöd, t.ex. i fomi av arealbi— drag. Produktionsbegränsningar skall ytterligare bidra till att minska överskottet.
Reformen innehåller också kompletterande åtgärder i form av stöd till miljövänligare brukningmetoder, stimulans till skogsplantering, förmånliga villkor för förtidpensionering, m.m.
De kompletterande miljöåtgärdema som införs är i vissa delar nya element i den gemensamma jordbrukspolitiken. I den slutliga utform- ningen av reformen gick Ministerrådet på detta område också längre än vad som EG-kommissionen ursprungligen föreslog. Reformen om-
fattar på detta område bl.a. stöd till lantbrukare med ekologisk pro- duktion eller på annat sätt använder extensivare brukningsmetoder, t.ex. genom minskad bekämpningsmedels— och gödselanvändning eller färre djur per arealenhet. Stöd kan också lämnas till landskapsvårdan- de insatser.
Generellt gäller för de kompletterande stöden att resp. land är skyl- diga att utarbeta ett program för miljöfrämjande åtgärder. Hur pro- grammet utformas är dock en fråga för det enskilda medlemslandet. Programmen kan omfatta alla former av stöd men där så är skäligt kan programmen begränsas, t.ex. för delar av ett medlemsland eller till vissa stöd. Programmen skall sedan prövas och godkännas av EG- komrnissionen. Då bestäms också hur stor EG:s medfinansiering skall vara. Till vissa ekonomiskt eftersatta områden kan EG betala 75 % av stödbeloppet, medan för övriga områden blir EG:s andel 50 %.
Reformen av CAP kommer att genomföras över en treårsperiod med början 1993/94 och omfattar varuområdena spannmål, oljeväx- ter, nötkött, fårkött och tobak. Jordbrukspolitikens traditionella instru- ment i form av gränsskydd, reglerade priser och exportbidrag finns kvar efter reformen, men deras betydelse kommer att minska.
Det centrala ingreppet är att stödprisema på spannmål sänks kraf- tigt under treårsperioden 1993/94—1995/96. Samtidigt kompenseras jordbrukarna för de sänkta priserna genom ett arealbidrag. För att få del av arealbidraget ställs krav på att viss areal trädas. De minsta jord- bruken är undantagna från detta krav. Detta undantag är i linje med kommissionens ursprungsförslag, vilket innehöll principen om ”modu- lering”, dvs. att stödet skulle omfördelas så att en större andel än hit— tills skulle gå till Gemenskapens småjordbruk. Den beslutade refor- men har dock kraftigt urvattnats i detta avseende.
Som en följd av de lägre spannmålsprisema sänks produktionskost- nadema i animalieproduktionen. Stödprisema sänks därför för mjölk och nötkött. Griskötts-, fjäderfä- och äggproduktionen betraktas i EG som en vidareförädling av spannmål. Regleringen inom dessa produk- tionsgrenar (gränsskydd och exportbidrag) är direkt beroende av spannmålspriset. Nivåerna på gränsskydd och exportbidrag sänks där- för automatiskt som en följd av reformen.
3.2.1 Effekter av reformen och politikens framtida utveckling Effekterna av reformen förväntas bli störst för spannmålsodlingen där intensiteten i odlingen förväntas minska på grund av sänkta priser och den produktionsbegränsning som trädesvillkoren för att erhålla arealbidrag innebär. Därmed minskar också kosmadema för överskot- tet på sikt. För animaliesektorema blir inte effekterna så märkbara. För mjölk- produktionen kan dock lönsamheten förväntas öka jämfört med en fortsatt tillämpning av nuvarande politik. För EG:s konsumenter innebär reformen lägre priser. På kort sikt kan budgetkostnadema för kompensationsbetalningar och olika for— mer av direkta stöd förväntas Öka över dagens nivå. På längre sikt räk- nar EG—kommissionen med att reformen kommer att medföra bättre balans mellan konsumtion och produktion och därmed lägre kostna- der. EG-kommissionen har också aviserat att detta är ett första steg i en nödvändig förändring av jordbrukspolitiken som kommer att följas av reformer inom andra sektorer. EG befinner sig för närvarande i stark förändring även på andra områden. En kommande utvidgning av Gemenskapen och omvandling- en till union står på dagordningen. Förändringar av det politiska läget i Europa med ett tryck från Östeuropa om ökat marknadstillträde och inte minst ett möjligt avtal i den pågående GATT-rundan kan också komma att påverka den framtida utvecklingen. Den jordbruksreform vi nu ser inom EG är troligen det första ste- get i riktning mot ökad marknadsbalans. Hur lång tid det tar innan näs- ta steg tas och exakt hur det kommer att se ut beror till stor del på ut- fallet av GATT—rundan. Det är dock sannolikt att även det kommer att innefatta minskat gränsskydd och nedskuma exportsubventioner.
3.2.2 Effekter för Sverige av ett EG-medlemskap — EG:s bedömningar Den reform som EG beslutat kommer med stor säkerhet att utforma den politik som gäller i EG vid tidpunkten för svenskt inträde. Det be- tyder en politik som innehåller flera av de regleringar som i Sverige avvecklades genom 1990 års beslut och mer av produktionsbegräns- ningar.
EG-kommissionen har under sommaren 1992 i en s.k. avis lämnat ett yttrande över Sveriges ansökan om medlemskap i EG. Avin om-
fattar samtliga svenska samhällssektorer och aspekter på ett medlem- skap och kommer att ligga till grund för de kommande medlemskaps- förhandlingarna. Omställningskommissionen återger här bara huvud— dragen i avin. I den mån innehållet i avin har lett till slutsatser av be- tydelse för det fortsatta resonemanget återges detta i anslutning till att resp. område tas upp.
EG pekar på att en anpassning av svenska regelsystem är nödvändig på jordbruksområdet men ser inte några stora problem generellt sett. Det gäller t.ex. i fråga om gränsskyddet, där EG:s skydd för en del viktiga produkter ligger högre än Sveriges. EG-kommissionen gör be- dömningen att under nuvarande förhållande skulle medlemskapet för Sverige komma att innebära sänkta pris- och stödnivåer för några av de viktigaste produkterna. EG-kommissionen pekar också på att de lägre producentpriserna och den ökade konkurrensen kan förväntas leda till lägre konsumentpriser samt ett ökat utbud av livsmedel i Sverige.
EG gör också bedömningen att EG:s spannmålspris ligger under det långsiktigt förväntade svenska priset. EG-kommissionen konsta- terar att Sverige på spannmålsområdet måste införa såväl interven- tionsköp som stöd till jordbrukare. Utlåtandet tyder också på att EG inte gör någon annan bedömning än vi själva vad gäller åkerarealens omfattning.
För animalieproduktionen förväntas en lägre prisnivå än i dag även om de lägre foderkostnadema inom EG delvis kommer att kompense- ra de lägre priserna.
EG-kommissionen fäster i sitt utlåtande stor vikt vid de särskilda regionala förhållandena i Sverige. Man konstaterar att dessa måste be- aktas inom EG:s strukturpolitik. Beträffande det s.k. Norrlandstödet konstaterar EG-kommissionen att jordbruket är en av de huvudsakliga mottagarna av detta stöd. Nivån på det stöd som riktas till norra Sverige som del av den svenska jordbrukspolitiken överstiger väsent- ligt motsvarande stödnivåer inom EG. Man förutser att Sverige vill bibehålla en hög stödnivå vid ett medlemskap. Detta är en fråga som kommer att aktualiseras vid de kommande förhandlingarna. Det kan i vissa fall bli aktuellt med tillfälliga övergångslösningar med hänsyn till framför allt skillnader mellan stödsystemen och pris- nivåerna mellan Sverige och EG. Det gäller bl.a. oljeväxt- och pro- teinfoderproduktionen. På flera områden bedöms inte några över-
gångslösningar vara nödvändiga med hänsyn till bl.a. likheter i sy- stemen. Samtidigt utesluter EG inte att det från svensk sid) kan fram- föras önskemål om övergångsperioder. 1 utlåtandet påpekas också att Sverige ligger långt framme avseende miljöåtgärder inom jordbruket.
4. Generella effekter för livsmedelssektom av ett EG- medlemskap
Enligt uppdraget skall en utgångspunkt för kommissionens arbete va- ra att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsindustri. Enligt kommissionen innebär detta bl.a. att produktionen måste effektiviseras, samtidigt som vissa anpassningar behöver göras så att företag som bedöms kunna bli kon- kurrenskraftiga vid en EG-anslutning inte slås ut under tiden fram till EG-inträdet.
Konkurrenskraften för det svenska jordbruket och den svenska livs- medelsindustrin avgörs av hur väl man lyckas anpassa sig till EG- marknaden och till den prisnivå som kommer att gälla där. Kosmads- anpassning samt produkt- och marknadsutveckling är nyckelord. För att stärka konkurrenskraften inför medlemskapet måste betydande ra— tionaliseringar och kostnadsminskningar äga rum i produktionen. Där- utöver behöver marknadspositionema stärkas, t.ex. genom marknads- analyser och produktutveckling, framför allt på områden där Sverige
har komparativa fördelar. Vissa produktionsgrenar med långsiktiga förutsättningar för konkurrenskraftig produktion kan behöva stödjas under anpassningsperioden.
1990 års livsmedelspolitiska reform väntades medföra att den sven- ska produktionen på sikt skulle anpassas till en nivå som högst motsva- rade det inhemska avsättningsutrymmet och lönsam export. Vid en överenskommelse i GATT skulle produktionsnivån i Sverige kunna på- verkas av den prisnivå som gränsskyddet då skulle medge. Sverige hade före avregleringen påbörjades ett betydande över- skott av jordbruksprodukter. Den största överproduktionen fanns inom spannmålsområdet. Den totala åkerarealen bedömdes överstiga det inhemska behovet med ca 20 %. Även inom animalieområdet fanns stora överskott, bl.a. av mjölk och fläsk. Detta innebar att be- tydande resurser fanns bundna i en produktion som fick avsättas på världsmarknaden till priser som inte täckte produktionskostnaden. Ge- nom reformen skulle resurser överföras till lönsammare användning
främst i andra sektorer i samhället varvid samhällsekonomiska vinster skulle uppstå.
Genom den avreglering som påbörjats har produktionsöverskotten inom animalieområdet i stort sett eliminerats. Inom vegetabilieområ- det fmns fortfarande en överproduktion kvar.
1990 års politik förutsatte att GA'I'F-förhandlingama skulle lyckas. Därigenom skulle livsmedelssektom utsättas för en successivt ökande internationell konkurrens. Så länge GA'I'P-förhandlingama inte re- sulterar i någon uppgörelse uteblir denna dynamik.
Vid ett EG-medlemskap kommer förutsättningama för det svenska jordbruket att förändras radikalt genom att det svenska jordbruket blir en del av EG-marknaden och då får konkurrera på de villkor som gäller där.
Stödnivån till jordbruket kan uttryckas på olika sätt. Inom OECD görs årligen beräkningar av det totala jordbruksstödet, s.k. PSE-be- räkningar (Producer Subsidy Equivalents). Stödet enligt dessa beräk- ningar anges såväl totalt som i procent. Det procentuella PSE-talet kan sägas ange hur stor andel av jordbrukets intäkter som utgörs av olika former av stöd. Av den senaste rapporten från OECD framgår de aktuella PSE—talen för EG och Sverige.
PSE totalt, samtliga produkter 1988—91 1988 1989 1990 1991
EG PSE—net miljarderECU 58.43 54.50 68.00 67.63 PSE-net %, totalt 46 41 49 49 PSE-net %, vegetabilier 51 37 52 60 PSE-net %, animalier 43 42 47 44 Sverige PSE-net miljarderkr 15.50 16.67 19.90 16.38 PSE-net miljarderECU 2.09 2.45 2.69 2.16 PSE-net %, totalt 52 52 61 59 PSE-net %, vegetabilier 39 50 71 56 PSE-net %, animalier 58 53 55 60
Uppgifterna för 1988 och 1989 är definitiva medan uppgifterna för 1990 resp. 1991 är preliminära resp. en prognosl.
1 I PSE-beräkningama ingår följande stöd: marknadsprisstöd, direkta stöd, reduce- ring av kostnader för insatsvaror, allmänna tjänster (t.ex. statens kostnader för råd- givning, utbildning, forskning, m.m.), delstatliga och regionala stöd samt vissa öv-
Beräkningarna avser i princip samtliga stöd som utgår till jordbru- ket. Skillnader i foderkostnader som en följd av olika regleringssys- tem är beaktade genom att den fördyring som stödet till foder utgör har avdragits. En viss osäkerhet föreligger i resultaten av beräkning- arna, bl.a. beroende på skillnader i det underlag som lämnats från oli- ka länder. Procenttalen varierar också kraftigt mellan olika är samt mellan animalier och vegetabilier. De stora skillnaderna mellan olika år beror främst på förändringar i världsmarknadsprisema.
Sammanställningen ovan visar att Sverige har en stödnivå som to- talt överstiger den som gäller inom EG. Trots den osäkerhet som rå- der torde den slutsatsen kunna dras att skillnaderna i stödnivå mellan Sverige och EG i stor utsträckning kan hänföras till animalieproduk- tionen. PSE-tal för enskilda EG-länder finns inte tillgängliga men va- riationer förekommer. En viss minskning av PSE—talet torde komma att ske i Sverige till följd av den livsmedelspolitiska reformen. Detta sammanhänger främst med den förväntade prisutvecklingen. Eftersom en viss pro- duktionsnedgång förväntas ske kommer nedgången i PSE uttryckt i miljarder kronor att bli större än nedgången i PSE-procent. Vilken effekt EG:s reformering av jordbrukspolitiken (den s.k. CAP-refor- men) får på EG:s PSE-tal är svårt att bedöma. Eftersom en stor del av de prissänkningar som reformen medför kommer att kompenseras via olika former av direkta stöd kommer sannolikt det procentuella PSE-talet inte att påverkas i någon större utsträckning. Om produk- tionen kommer att minska — vilket torde bli en följd av reformen — kan dock det totala stödet uttryckt i ECU komma att minska.
De stödsystem som tillämpas inom EG kommer inte att medge lika höga priser på animalieprodukter som i dag gäller i Sverige. Det kom- mer därför att bli nödvändigt att anpassa den svenska kostnadsnivån om den svenska produktionen skall kunna konkurrera med den inom EG. För den svenska vegetabilieproduktionen kan det finnas förut- sättningar att med de stödnivåer som gäller inom EG långsiktigt upprätthålla en åkerareal som är större än den som skulle ha gällt om den svenska reformen skulle ha fullföljts. Samhällsekonomiska analyser som visar hur resursanvändningen inom jordbruket påverkas av ett EG-medlemskap pågår på olika håll. Resultaten av dessa analyser är emellertid ännu inte klara. En anpass- ning av den svenska vegetabilieproduktionen till det inhemska avsätt- ningsutrymmet skulle, jämfört med utgångsläget, innebära samhälls-
ekonomiska vinster när resurser som utnyttjas för överproduktion överförs till andra sektorer. I de samhällsekonomiska kalkyler som tidigare gjorts av kostnaderna för överproduktionen inom jordbruket har de intäkter som denna produktion genererat ställts mot kostnader- na för produktionen. Intäkterna har då värderats till världsmarknads- priser medan resurserna värderats till marknadspriser. Förutsättning- ama för en samhällsekonomisk kalkyl utifrån ett svenskt nationellt perspektiv förändras vid ett EG-medlemskap eftersom altemativvär- det för en överproduktion då inte behöver värderas till världsmark- nadspriser utan till de priser som gäller på EG-marknaden. Sett i ett EG-perspektiv är överproduktion inte heller lönsam så länge den sker till priser som överstiger världsmarknadsprisema. Skillnaden för svenskt vidkommande blir att kostnaden för överskotten belastar hela EG och inte Sverige som enskilt land.
För att inte jordbruksföretag som kan komma att bli konkurrens- kraftiga i EG skall slås ut före ett EG-medlemskap kan det vara befo- gat att särskilt beakta de vegetabilieinriktade företagens situation. För animalieproduktionen krävs det däremot betydande effektiviseringar för att en produktion motsvarande det inhemska avsättningsutrymmet skall kunna upprätthållas. Detta gäller särskilt för nötkötts- och mjölk- produktionen.
Det är angeläget att de ekonomiska villkoren för primärproduk- tionens olika sektorer snarast tydliggörs för producenterna. I annat fall kommer onödiga samhällsekonomiska förluster att uppstå. Oförän- drade stödnivåer leder för animalieproduktionens del till att resurser bibehålls eller förnyas som kan bli överflödiga vid ett EG-inträde. För vegetabiliesektom innebär en oförändrad politik att resurser förstörs eller lämnar sektorn under tiden fram till ett inträde. Efter- som en större åkerareal blir konkurrenskraftig i en EG-marknad än i en isolerad svensk marknad kommer nya resurser att tillföras denna sektor efter inträdet. Till detta kan läggas att de resurser som lämnar sektorn före inträdet knappast har något större alternativvärde.
Vid ett EG-medlemskap kommer de olika aktörerna i livsmedels- kedjan att ställas inför villkor som på många sätt avviker ifrån vad som tidigare gällt på den svenska marknaden. För svenskt jordbruk innebär medlemskapet att man får konkurrera med mer än 7 miljoner andra jordbruksföretag. Samtidigt får man tillgång till en marknad som består av mer än 300 miljoner konsumenter. Även övriga led i livsmedelskedjan kommer att mötas av en stark priskonkurrens från
företag som verkar på EG-marknaden. Andra faktorer, såsom kva- litetsaspekter och olika regler inom t.ex. miljöområdet, påverkar också konkurrensförrnågan.
Livsmedelsprisema i EG är lägre än i Sverige — i många länder be- tydligt lägre. För att möta den ökade konkurrens som ett EG-medlem- skap innebär är det enligt kommissionens bedömning nödvändigt med en effektivisering i samtliga led i livsmedelskedjan — från insatsvaru- ledet till detaljistledet.
Den svenska marknaden för insatsvaror till jordbruket liksom livs- medelsindustrin domineras i dag i många fall av ett fåtal företag. Det svaga konkurrenstryck som detta medfört har bl.a. bidragit till en svag produktivitetsutveckling inom livsmedelsområdet. Även inom parti- och detaljhandelsledet är konkurrensen begränsad, främst som en följd av koncentrationen i partiledet. Tillsammans med det tidigare regleringssystemet har dessa förhållanden bidragit till de höga livsme- delsprisema i Sverige. Även om den livsmedelspolitiska reformen medfört en ökad dynamik inom livsmedelssektom är det nödvändigt med en ökad effektivisering inom hela kedjan för att konkurrensen skall kunna mötas vid ett EG-medlemskap.
Förhållandena för livsmedelsindustrin i Sverige avviker på flera områden från de som gäller inom EG. Bl.a. har de större markna- derna där inneburit att industrin kan producera till lägre kostnader än vad som nu gäller i Sverige. Även transportkostnadema har en bety- delse för livsmedelsprisema i EG. De långa transportavstånden och den relativt begränsade marknad som Sverige utgör kommer själv- fallet att vara en negativ faktor för livsmedelsprisema i Sverige också efter ett EG-medlemskap. Detta kommer också att påverka utländska företags möjligheter att konkurrera i Sverige. Härtill kommer natur- ligtvis förhållandet att företagen i Sverige har ett försteg genom sina erfarenheter och sina upparbetade kanaler på den svenska marknaden. Ett svenskt EG-medlemskap torde dock öka intresset för utländska företag att konkurrera på den svenska marknaden.
För att det svenska jordbruket skall ha förutsättningar att konkurre- ra på den inhemska marknaden räcker det enligt kommissionen inte med en ökad effektivisering i jordbruket utan en sådan är också
nödvändig i samtliga övriga led i livsmedelskedjan. Ökade FoU-insat- ser på livsmedelsområdet är en viktig förutsättning för detta arbete och är därmed en betydelsefull konkurrensfaktor för svenskt jord-
bruk och svensk livsmedelsindustri. Svenska företag behöver också I
arbeta mer aktivt när det gäller produktutveckling och med att få tillträde till EG-marknaden.
Enligt kommissionens uppfattning föreligger det ett stort informa- tionsbehov när det gäller konsekvenserna för livsmedelssektom av ett EG-medlemskap. Genom att beslut nu har fattats om EG:s reform har de förutsättningar som kommer att gälla på längre sikt blivit förhållan- devis klara. Med felaktig information föreligger en risk för beslut som kan innebära onödiga kapitalförluster. Bristfällig information kan vidare leda till att de olika anpassningsåtgärder som krävs inte vid- tas. Inforrnationsbehovet är också stort kring de nya regelverk för stöd, kvoteringar, m.m. som följer av ett medlemskap. Det är därför angeläget att resurser för informationsverksamhet ställs till förfogan- de. Samhället har möjligheter att genom information, rådgivning och
FoU-verksamhet uppmärksamma aktörerna på förhållandena på EG- marknaden. Därigenom kan man indirekt verka för att förbättra kon- kurrenssituationen.
Utöver de förslag som kommissionen lämnar avseende jordbruket föreslås inga direkta åtgärder för övriga led i livsmedelskedjan. En- ligt kommissionens uppfattning ligger det ett stort ansvar på närings- livet att vidta erforderliga åtgärder för att stärka konkurrensförmå- gan.
För de svenska konsumenterna innebär den ökade konkurrens på livsmedelsmarknaden som ett EG-medlemskap innebär lägre livsme- delspriser. På vegetabilieområdet kommer när EG:s reform genom- förts spannmålsprisema att bli lägre än den prisnivå som skulle ha gällt vid ett svenskt inhemskt jämviktspris om 1990 års beslut full- följts. De lägre producentprisema på vegetabilier inom EG kommer att kompenseras med direkta stöd. Dessa stöd kommer emellertid inte att påverka prisema utan kommer att betalas över EG:s budget. Sam- tidigt kommer också de s.k. förrnalningsavgiftema som nu utgår på främst brödspannmål att bortfalla.
Inom animalieområdet kommer EG-ländemas lägre prisnivå att medföra ökad konkurrens och lägre priser. I dagsläget är producent- prisema på animalier högre i Sverige än i Danmark. Detta gäller så- väl för mjölk och nötkött som för fläsk, ägg- och fjäderfäproduktio- nen. När det svenska jordbruket tvingas konkurrera med producen- terna inom EG kommer priserna i Sverige att sjunka vilket medför sänkta priser också i konsumentledet. Förädlingskostnadema är också
lägre inom EG och den ökade konkurrensen i detta led bör också ge gynnsamma effekter på konsumentprisema i Sverige.
Kommissionen vill i detta sammanhang också peka på behovet av en löpande bevakning av prisutvecklingen på livsmedelsområdet. Analy- ser av prisbildningen kan ha ett betydande värde från konkurrens- och allmän informationssynpunkt. Kommissionen skall enligt sina di-
rektiv i huvudsak bygga sina förslag på utredningar och analyser som görs av olika intressenter och myndigheter. En svårighet i detta sam-
manhang är den oklara situation som för närvarande råder i fråga om myndighetsansvaret för att analysera utvecklingen i de senare leden av livsmedelskedjan som en följd av att det nya konkurrensverket bildats den 1 juli 1992 och att Statens pris- och konkurrensverk (SPK) lagts ner. Det ansvar SPK tidigare haft för prisbevakning m.m. tas inte över av den nya myndigheten. Ansvaret för konsumentprismätningar- na har från den 1 juli 1992 helt övertagits av SCB. Den månatliga in- dexrapporteringen som handhas av Livsmedelsekonomiska samarbets- nämnden fortsätter. Kommissionen vill peka på att det därutöver finns ett fortsatt behov av analyser av effekter på konsumentpriser och pris- bildning av framtida förändringar på livsmedelsområdet.
' - :a m..-tar in L:" 5313" . [???-”Tri; oh-nå e.; ' "i"" m:...
"£.? ' l.. I'L' " I.
_ __ ,_r|__|m'|£'Jr,' ;.»i"- 3nwh11..fi!£q'*aiu i'LIDIUleiårT'III ut |"; - .??j 51:50; "w". ?"an |. ”N_f , [VT » » ' ' ' d "|| || ' ' |
11139. Jil-J.E..MIILIELJWTZ'EÄ-IIIQL'IJJä1wquuhljx & =|:|__' få?! t."."cfpf |. Ipljyl'wI '=| Hköälmtm1ä'hnå.?d;vf
75,5 (Li-U_n» Lä; "l' - tLJ. Ju. .ilEr Inu—flitigt ? nql'li'aul .
ITF". "| 428ng (15 .._L';2.IJ1I_.93|1. I,.qgnf I fält-”i kult: "333.413
| -I1|'1"1
Rugarn 'silg nå'v .: 533 "Elihu-.fi” får) 't'WT ut». .. ,
fll— ,. WEB.KII|L1|E', .l._!£m1'L,'FIL*LElc 1:51 115,55! .—
""I'I'l _ ___-":: 'rItfi'lM 'ett.— "," " ." "minimum m: '
lj . %$:an tax—.:- 'cnintiigi- ! nu tar r: .; _] memo-tt
sigill ' )! id! hainpimrtjhdj 'na _-i£|*|l_g_:a_|_l 'En "Tindra _ L'» _ -r__:jr_ || __ _ ätit!" 3.;t'I- '.lil' 41. .__._w_|_"f1$rrr| "('n listig—| Egil-III)
- ftI- "Ju a... gin-mia.- .tel ml. talet-__... ,91' mW. | - - . am rört-tåla +! FBE '- i'urrfli .. i .nu * _
.|5'" . ,."':',|">".".vå ..',' , , .tnlr femåring natt..., L ":lszl am.: m' v.: a ,tr_ att:-||
emil. IIiåI'Jö._—t ".nu-"*.- : _11 l.;l,r| Ill. tiaqggiaa er:-u,.i ,1'".':' I
ÄDSIÖIWIÖ |mniniijåwjh1fil nå for knä?; i]. Rhin wi * ' _ "5131':_.|_1r:._.l.":'-|_7 .:22 rr, Agi-?.! rIHIEP'Gli elit .. :__. _ _ _ ',',:,|_u -.2 __.__ _ ,_, j_ 2 _ .. . 1 . ,||, , , ., |,-3, ,— ,. | |. ,- "rwr", I * I:" " "I-' [ |l_"." ' i." "' _, ,, , T- ,, .' ,,; i,, —'l " ,' ' , , " . ,.1 . .fr _.,, ," .. , , .- .- " ' '. =.|. b.," '"." 'r I _. -1 ' " '-'| J»!- vfl. .»-u'*.l»'.'I ".J'iE,r""_", Tri |||: '.1 ' -.'. -'..-".I I ,, ..-| U-J _ ,,_ ||" "'." " ”»|.- ',. ”" "Ja!—f 1.1.4.- C-iff- i? ,'.|. ."' u L ;. ; I.-.',._L".|"|g|.. .J (""nu |, in!" ". " rti-t.f.." ”fru "-". ”T* 1 .". man' nu ,Liutäru'e . !. ,-,'. Ern-Muu: .l indi—::" ' "... FJCIFTJZLY nd— lägr" pr.-"". ' l,..I1'.I'l-l. p|i-.»—'—'. .I'ill'I'Zln ! rf ',rr " 'n " g.- dit | [IJ—IW ."u *l VE .I', ." , . I "tik " 'I N r'l' ' I ." .I' 'Y'l, 13.ng ”'(".
Hbl.- Nur "m .'- 'n'-'I '?FJl'mL'." -|'.lr'E"-*- -'11l'. mm.: '. "::".t 12: L.: »|».— gata.-.::: . tio-gut ., " alma. _Nini'r —" 31511 & '».m,"u;r lader :i!'_||ll"|_"-lc'"=
5. Vissa utgångspunkter för kommissionens förslag
I föregående kapitel har kommissionen diskuterat vissa generella ef- fekter på livsmedelssektom av ett medlemskap. I några fall redovisas också bedömningar av vilka åtgärder som i stort kan behöva vidtas un- der anpassningsperioden. I det följande redovisar kommissionen vissa utgångspunkter för sina överväganden. De är i huvudsak generella och ligger tillsammans med övervägandena i kapitel 4 till grund för de förslag som lämnas.
Det faktum att EG nu fattat beslut om sin jordbrukspolitik för de närmaste åren underlättar arbetet med svensk anpassning, även om detaljer i beslutet kan komma att dröja. De viktigaste skillnaderna mellan Sverige och EG i sättet att angripa problemen med överskott, jordbrukarinkomstemas utveckling m.m. framgår nu med all tydlig- het. Förenklat uttryckt har Sverige valt mer marknadsmässiga lös- ningar medan EG valt att försöka reglera bort problemen. Med hän- syn till den stora skillnaden i komplexitet mellan Sveriges och EG:s jordbruk och jordbrukspolitiska miljö avstår kommissionen från att närmare jämföra och bedöma vägvalen.
Principiellt sett anser dock omställningskommissionen att den sven— ska vägen har stora fördelar från effektivitetssynpunkt. Priser och an— dra ekonomiska styrmedel är överlägsna som styrinstrument när det gäller marknadsanpassning och resursanvändning. EG:s reform ver- kar delvis i denna riktning och kan kanske därför ses som ett första steg mot mer renodlade marknadsmässiga lösningar. Även om en del frågetecken kvarstår, t.ex. när det gäller detaljer i CAP-reformen och problem som måste lösas i förhandlingarna, måste siktet nu vara in- ställt på EG:s reformerade jordbrukspolitik. Denna har inslag som vi i Sverige och även olika medlemsländer kan vara skeptiska eller kriti- ska till. I omställningskommissionens mer kortsiktiga anpassningsarbe- te måste dock bortses från detta. Möjligheten att påverka 13st politik kommer först när Sverige blir medlem i Gemenskapen. Vid förhand- lingarna om medlemskap finns också möjligheter till övergångsvisa arrangemang.
Det förberedelsearbete som pågår sedan Sverige ansökte om med- lemskap i EG har siktet inställt på medlemskap fr.o.m. ärl995. Följ-
aktligen har omställningskommissionen denna tidpunkt som en ut- gångspunkt i sitt arbete. Med hänsyn till kommissionens uppgift har effekter av eventuella förändringar av denna tidpunkt eller uteblivet medlemskap inte analyserats. Anpassningsåtgärdema bör dock utfor- mas så att något års försening inte innebär några större problem. Ett uteblivet medlemskap innebär självfallet att en genomgripande om- prövning kan behövas. Kommissionen bedömer dock att i ett sådant läge en viss anpassning till EG:s förhållanden behövs bl.a. på grund av EES-avtalet och åtföljande bilaterala avtal på jordbruksområdet. Omställningskommissionens uppgift är att lämna förslag till sådana åtgärder och förändringar inom vår livsmedelspolitik som behövs för att anpassa jordbruket och livsmedelsindustrin till förhållandena inom EG för att jordbruket skall vara konkurrenskraftigt vid tidpunkten
för medlemskapet. Anpassningsåtgärdemas syfte är att få ett jordbruk som har förut-
sättningar att överleva och utvecklas med de nya förutsättningar och spelregler som medlemskapet innebär. Anpassningen till EG:s politik och förhållanden i övrigt, t.ex. marknader och kostnadsnivåer, kan gö- ras på olika sätt. Graden av nödvändig anpassning varierar också starkt mellan olika produktområden. Det leder till olika bedömningar av behov och tidsperspektiv för anpassningen. Kommissionen behand- lar dessa frågor mer detaljerat i anslutning till de frågor som tas upp. Några mer generella utgångspunkter ligger dock till grund för försla— gen.
Generellt sett kan tre anpassningsnivåer urskiljas. En första gäller målen för politiken. Sedan kan man tala om systemen för att nå må- len, vanligen regleringar av olika slag. En tredje nivå rör priser, bi- drag, kvoter osv. Som framgår av EG:s avis harmoniserar de jord- brukspolitiska målen i Sverige och EG ganska väl. På grund härav och den korta tidsrymd som kommissionens förslag omfattar, finns det inte någon anledning att formulera om de nuvarande jordbrukspo- litiska målen. Det ingår inte heller i uppdraget.
När det gäller en anpassning av olika regelsystem är det generellt sett en fördel om detta kan ske före inträdet inom något eller några produktområden. Medlemskapsförhandlingama på jordbruksområdet rör vanligen övergångslösningar till följd av olika former för stöd och regleringar i EG resp. det nya medlemslandet. Dessa förhand- lingar underlättas naturligtvis ju mindre skillnadema i system är. Färre frågor behöver tas upp. I övrigt gäller att inga förändringar
bör göras som försvårar förhandlingarna. EG har fler och mer komp- licerade regleringar än vi har i Sverige. Införandet av dem kräver tek- niskt utvecklingsarbete samt en omfattande utbildning av olika berör- da parter. Om merparten av dem förändras vid samma tidpunkt kan genomförandeproblem förväntas såväl för myndigheter som för nä- ringslivet. Betydande förluster av olika slag kan då uppkomma.
De förändringar av priser och villkor som görs under anpassnings- perioden måste ge rätt signaler till marknadens aktörer. Priserna och kostnaderna måste närma sig EG:s nivåer. Självfallet får inte ändring- ar i produktpriser och villkor i övrigt för produktionen vara sådana att resurser tas i anspråk för en produktion som inte klarar konkurren- sen inom EG. När det gäller anpassningen av nivån på produktionsme- dels-, produkt- och konsumentpriser samt på bidrag och avgifter är det generellt sett inte nödvändigt med en fullständig anpassning före inträdet.
Prisnivån för jordbruksprodukter bestäms av marknadssituationen. Uppåt begränsas nivån av gränsskyddet. Den lägsta nivå som kan upp— stå på en oreglerad marknad ligger vid vårldsmarknadspriset. Med en intern reglering kan den lägsta nivån begränsas till en prisskyddad ni— vå som avviker från världsmarknadspriset. EG:s marknadspriser ligger såväl i konsument— som producentled för flera jordbruksprodukter lägre än de svenska, vilket innebär att vid en fullständig anpassning till EG:s marknad och jordbrukspolitik kommer våra pris- och stödnivåer att sjunka. Paradoxalt nog är samti- digt det totala svenska gränsskyddet lägre än EG:s. Den fullständiga anpassningen kräver således en sänkning av prisnivån samtidigt som gränsskyddet i vissa fall måste höjas.
Förklaringen till detta är att såväl regleringssystemen som mark- nadssituationema skiljer sig åt. EG:s reglering innehåller ett över- skydd för den egna produktionen. Den s.k. gemenskapspreferensen medför att priset på importerade varor ligger över priset på inhemska varor. Gränsskyddet skyddar en högre nivå än det interna marknads- priset. Därutöver karaktäriseras EG—marknaden för flera produkter av stora överskott, vilket bidragit till att pressa ner prisema. Detta innebär att om gränsskyddet används som ett medel för att anpassa den svenska prisnivån till EG:s måste man sänka det och däri- genom ytterligare öka avståndet mellan dagens nivåer. Ett svenskt EG— medlemskap skulle innebära att det svenska gränsskyddet för flera pro- dukter skulle höjas. Kompensationskrav skulle därigenom kunna kom—
ma att riktas mot EG från länder som traditionellt haft handel med Sverige. En generell neddragning av gränsskyddet för att åstadkomma en anpassning av den svenska prisnivån skulle kunna öka sådana krav och medför därför i nuläget vissa svårigheter. Kommissionen gör be- dömningen att det inför förhandlingarna är olämpligt att sänka gräns- skyddet.
Ett annat sätt att åstadkomma en press nedåt på pris- och kostnadsni- vån är att öka konkurrensen på marknaden, t.ex. genom att ge riktade kvoter med reducerad importavgift till EG. Genom att ge förmånen till EG riskerar man inte framtida kompensationsbetalningar.
Mot bakgrund av behovet av pris- och kostnadsanpassning inom fle- ra produktområden och med hänsyn till GATT-överenskommelsen år 1989 som innebar att prisstödet till jordbruket frystes vid den då gäl- lande nivån bedöms inte heller eventuella höjningar av gränsskyddet som lämpliga i nuläget.
Om det skulle visa sig angeläget att genomföra förändringar av gränsskyddet vid en senare tidpunkt men före ett EG-inträde kan den- na fråga tas upp i samband med förhandlingama.
Kommissionen avser att återkomma till dessa frågor i samband med att animaliesektoms EG-anpassning behandlas.
Åtminstone ett par stora frågor, nämligen det regionalpolitiska stö- det och om omställningsmarken får inräknas i den svenska basarealen för odling av spannmål m.fl. prisreglerade grödor, får sin lösning först i och med att förhandlingarna är avslutade. Detta väntas inte bli fallet förrän tidigast mot slutet av år1993. Det får ankomma på var och en berörd att bedöma utfallet av förhandlingarna. Även omställ- ningskommissionen måste med hänsyn till tidskraven göra antaganden om förhandlingsutfallet i vissa frågor, som en grund för förslagen. I det följande redovisas ett par sådana av större vikt. I övrigt redovisas de i anslutning till de frågor som tas upp.
Det ena antagandet är att Sverige självt får ta det ekonomiska ansva- ret för sin jordbruksproduktion före inträdet i EG. Det innebär bl.a. att avsättningsvillkoren m.m. under året före inträdet måste vara såda- na att de inte ger nämnvärt utrymme åt spekulation genom lagring och produktionsplanering. I klartext innebär det att villkoren detta år inte får vara avsevärt sämre än inom EG.
Det andra antagandet rör den nyss nämnda frågan om den mark som ingår i omställningsprogrammet kommer att få ingå i den sven- ska basarealen för träda och arealbidrag. Kommissionen utgår från att
så blir fallet, utom vad gäller den mark som skogsplanterats. Vidare utgår kommissionen från att mark inom omställningsprogrammet får räknas som träda efter ett EG-medlemskap förutsatt att marken sköts och används i enlighet med EG:s regler. Till grund för antagandena ligger bl.a. följande förhållanden. EG:s basareal avser den areal som odlas med spannmål, oljeväxter eller baljväxter eller omfattades av ett offentligt finansierat trädesprogram något av åren 1989, 1990 eller 1991. Den nuvarande svenska stödarealen grundar sig med något un- dantag, sockerbetor och potatis, på exakt samma definition och avser förhållandena år 1990. EG har vidare inga uttalade mål om att minska sin åkerareal. Vid de offentligt redovisade kontakter där frågan be— handlats har också den svenska ståndpunkten att ”åker är åker tills den blir skog” inte ifrågasatts. EG:s yttrande över Sverige som medlems— land i EG (avisen) pekar inte heller på några problem på den här punkten. Eftersom frågan hör hemma i förhandlingarna har emeller— tid inte några besked lämnats.
Enligt direktiven skall arbetet inriktas på att Sverige vid inträdet har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsmedelsin- dustri. I prop. 1991/92:96 om vissa jordbrukspolitiska frågor uttalar jordbruksministem att en utgångspunkt för kommissionens arbete bör vara att omställningen inte medför att svenska jordbruk, som har för- utsättningar att vara konkurrenskraftiga i EG, slås ut. Kommissionen har inte haft möjlighet att närmare analysera hur de företag ser ut som är konkurrenskraftiga i ett EG-perspektiv. Sådana studier pågår på olika håll bl.a. inom SJV och LRF. Kommissionen kommer senare att behandla denna fråga. Inom primärproduktionen är det inom spannmålsområdet som en svag lönsamhet på grund av betydligt lägre priser än EG:s, under perioden fram till inträdet skulle kunna föranle— da en långsiktigt omotiverad utslagning. Kommissionen kommer att beakta detta i sina förslag. För övriga produktionsgrenar, främst mjölk och övriga animalier, är omställningen till följd av 1990 års be- slut i huvudsak genomförd. För dessa produkter ligger priserna i EG lägre än i Sverige. En förtida utslagning av konkurrenskraftiga före— tag på grund av pågående omställning blir därför inte aktuell. För att klara konkurrenskraften i EG måste generellt sett produktionskostna- dema sänkas i dessa produktionsgrenar.
I nyssnämnda proposition anges också att en utgångspunkt för kom- missionens arbete är att jordbrukamas omställning skall öka så att marknadsbalans på spannmålsområdet så snart som möjligt uppnås.
Med hänsyn till EG:s strävanden och åtgärder anser kommissionen att de förändringar som görs i omställningsprogrammen skall främja marknadsbalansen. Däremot är det inte i ett EG-perspektiv lika ange- läget att ca 30 % av den svenska åkermark som används för öppen växtodling, dvs. allt utom vallodling, varaktigt ställs om till annat än livsmedelsproduktion. EG har inga konkreta mål på detta område även om skogsplantering, extensifiering och FoU-verksamhet stöds. I stället använder man sig av årlig träda och jordbank. Med hänsyn här- till samt till att marknaden för alternativen, främst bioenergin, inte fö- refaller att utvecklas på det sätt som förutsågs vid tiden för kontrakt— teckningen och till osäkerheten om marken får ingå i basarealen för stöd, bör en möjlighet finnas att avbryta omställningen för de jordbru- kare som så önskar. Kommissionen anser emellertid att villkoren där- vid bör utformas så att ett fullföljande av omställningen stimuleras. När det gäller förslagens kostnader och finansiering är en utgångs- punkt att förslagen inte bör föranleda ökade utgifter på statsbudgeten. Effekterna på kommissionens arbete av årets rekordlåga skörd på grund av torkan skall avslutningsvis beröras. Enligt Jordbruksverkets beräkningar i mitten av juli skulle årets skörd komma att bli mellan 55 % och 75 % av normalskörden för olika grödor. En betydande osä- kerhet finns om de ekonomiska konsekvenserna. Ekonomiska förlus- ter av storleksordningen 3 miljarder kronor nämns. Stora regionala skillnader finns. Den senaste tidens utveckling pekar mot att skörden inte blir så låg som bedömningen i juli antyder. Konsekvenserna av torkan behöver därför inte bli fullt så stora som då antogs. Intäktsbort- fallet försvårar dock investeringar i syfte att öka effektivitet och kon- kurrenskraft.
Även om effekterna av torkan på många sätt kan komma att påver- ka både jordbruket och behandlingen av föreliggande förslag har kom- missionen valt att inte beakta dess effekter på företagen under kom- mande år vid utformningen av förslagen. Skälet härtill är främst att det gäller en extraordinär situation som kommissionen utgår ifrån att statsmakterna om så behövs behandlar i särskild ordning. Vidare är effekterna inte ännu (augusti) kända med tillräcklig säkerhet. Torkans effekter kan dock på olika sätt påverka både kostnader och finan—
siering för framför allt åtgärderna under 1993/94.
6. Vegetabilieproduktionens anpassning
6.1. Nuvarande förhållanden i Sverige
6.1.1 1990 års politiska beslut Resursanpassningen av spannmålsproduktionen och en långsiktig jäm- vikt på marknaden skall enligt 1990 års livsmedelspolitiska beslut er- hållas genom en avreglering där inlösensystemet avskaffas. Gränsskyd- det skall i avvaktan på GA'I'P-förhandlingama bibehållas och faststäl- las genom ett administrativt pris (referenspriset). Med hänsyn till den omfattande överskottsproduktionen av spannmål skall marknadsregle- ringen avvecklas stegvis genom successivt sänkta inlösenpriser under en övergångsperiod vilket kompletteras med andra former av stöd. Den tidigare regleringen på jordbrukets område bestod av två grundelement; gränsskyddet och den interna marknadsregleringen. I den nya politiken behålls gränsskyddet medan den interna mark—
nadsregleringen avvecklas. Avvecklingen på vegetabilieområdet sker successivt för att vara fullt genomförd den 1 juli 1994. Inlösenpriser- na på spannmål sänks under perioden 1990—1993 från 130 till 90 kro- nor/100 kg. Fr.o.m. 1994 års skörd slopas inlösenskyldigheten från
samhällets sida helt. Skulle det då finnas ett överskott kvar på markna— den får det avsättas på världsmarknaden till de priser som där råder.
På oljeväxtområdet är målsättningen att produktionen skall upprätt- hållas på motsvarande nivå som vid reformens genomförande under en fyraårig övergångsperiod fr.o.m. regleringsåret 1991/92. För att säkerställa nivån skall det ske en kontraktsteckning i offentlig regi. För 1991 och 1992 års skördar har kontrakt tecknats med odlarna av- seende areal. För 1993 och 1994 skall kontrakt tecknas med handeln eller annan leverantör avseende en viss kvantitet frö. Inköp och för- säljning av oljeväxtfrö skall ske till lägsta möjliga kostnad. För 1993 års skörd tillämpar Jordbruksverket ett system med anbudsförfaran- de.
6.1.2 Inkomst- och omställningsstöd under omställningsperioden Så länge överskott råder på spannmålsområdet kommer priserna på marknaden att styras av inlösenprisema. Beslutet om lägre inlösenpri- ser för överskottsspannmålen leder därför till fallande marknadspri- ser. För att prissänkningarna inte skall slå igenom på ett oacceptabelt sätt på jordbrukamas inkomster under anpassningsperioden utgår ett inkomststöd under 1990/91—1992/93. Inkomststödet betalas ut per hek- tar och differentieras efter skördenivån. Grundprincipen för stödet är att marken 1990 skall ha använts för odling av prisreglerade grödor eller ingått i Omställning-90 programmet (ett offentligt program med betald träda). Stödet betalas ut till den som resp. år brukar marken. Jordbrukare som väljer att ta åkermark ur produktion, vilken un- der 1990 använts för odling av prisreglerade grödor eller ingått i Om- ställning-90 programmet, får omställningsstöd. Som villkor för att omställningsstöd skall utgå måste marken varaktigt ställas om till an- nat än livsmedelsproduktion. Jordbrukaren måste dessutom minska odlingen av prisreglerade grödor motsvarande den areal för vilken omställningsstöd utgår. Stödet utbetalas i samband med att anmälan godkänns. Åtgärden be- höver dock inte vara genomförd förrän övergångsperioden är slut. När omställningen är gjord skall den godkännas och efter periodens slut, 1 juli 1996, är jordbrukaren fri att använda marken på vilket sätt som önskas. Vidtas däremot ingen åtgärd eller den inte blir godkänd är brukaren återbetalningspliktig med hela beloppet. För vissa omställningsåtgärder som plantering av energi- och löv- skog och anläggning av våtmark kan dessutom anläggningsstöd utgå. Bidraget betalas ut när åtgärden är genomförd. Totalt finns 500 miljo- ner kronor anslagna för anläggningsstödet. Av följande uppställning framgår inkomst- och omställningsstöden i kronor per hektar samt inlösenpriset för spannmål (vete) i kro- nor/100 kg.
År Inkomst- Omställnings- Inlösenpris, stöd, kr/ha stöd, kr/ha kr/100 kg 1990/91 1 100 — 130 1991/92 900 9 000 115 1992/93 700 6 000 100 1993/94 — 4 000 90 1994/95 — — —
6.1.3 Marknadssituation Spannmålssektorn Odlingen av spannmål uppgår i nuläget till ca 1,1 miljoner ha. Det är en minskning med ca 0,4—0,5 miljoner ha jämfört med mitten av 1980- talet. Minskningen förklaras till största delen av att arealen ingår i om- ställningsprogrammet. Vid normal hektaravkastning och aktuell areal kan den totala spann- målsskörden beräknas till ca 5,1 miljoner ton. Av skörden används ca 0,7 miljoner ton för livsmedelsändamål, ca 3,3 miljoner ton för fo- der, utsäde m.m. och resterande del, ca 1,2 miljoner ton, avsätts på ex— portmarknaden. Det finns ännu inga säkra uppgifter om 1992 års spannmålsskörd. Bedömningar som gjorts av Jordbruksverket under sommaren tyder på en skörd som blir väsentligt under normalskörd.
Tabell 1 Spannmålsbalans, miljoner kg
1990 1991 1992* Norm Produktion 6 300 5 200 (3 900 5 100 Import 50 50 ? 50 Summa tillgång 6 350 5 250 ? 5 150 Konsumtion — Livsmedel 700 700 700 700 — Foder, m.m. 3 400 3 350 3 200 3 300 Export 2 250 1 100 — ] 150
* Prognos.
Skillnaden mellan inhemskt pris och världsmarknadspris kan för 1991/92 beräknas till ca 0,85 kronor/kg. Totalt uppgick kostnaderna för att avsätta överskottet från 1991 års skörd på världsmarknaden till ca 1 000 miljoner kronor (inkl. hanteringskostnader m.m.).
För att finansiera kostnaderna tas förrnalningsavgifter (ca 700 mil— joner kronor) och handelsgödsel- och bekämpningsmedelsavgifter (ca 350 miljoner kronor) i anspråk. Dessa avgifter räcker för att täcka kostnaderna för 1991/92.
Tabell 2 Finansiering av spannmålsexporten 1991/92, miljo- ner kronor
_________________—————
INTÄKTER __________________—— Produktionsmedelsavgifter 350 Förrnalningsavgifter 700
Summa intäkter 1 050 ___________________— KOSTNADER _________________— Export av spannmål 935 Lagring, m.m. 25
Differens +90
Oljeväxtsektorn
Odlingen av oljeväxtväxter uppgår normalt till ca 160 000 ha. Det ger vid normal grödfördelning och normala hektaravkastningar en total fröskörd på ca 320 000 ton (torkad vara med 8 % vattenhalt). Oljeväx- temas konkurrensfönnåga mot spannmålen har under senare år av oli- ka skäl förstärkts. Arealen oljeväxter har för 1992 enligt preliminära uppgifter beräknats till totalt ca 130 000 ha vilket är en minskning jämfört med föregående år.
För 1993 års skörd har reglerna för kontraktsteckningen ändrats till att gälla en viss kvantitet. Jordbruksverket har genom ett anbuds- förfarande tecknat kontrakt för en kvantitet om 300 000 ton oljeväx- ter.
6.1.4 Omställningen Omställningsstöd Under 1991/92 anmäldes och beviljades omställningsstöd för ca 350 000 ha. Jämfört med Omställning-90 programmet var det en ök— ning med ca 90 000 ha. De totala kostnaderna för omställningsstödet uppgick till ca 3,1 miljarder kronor. När anmälningstiden gick ut för omställningsstöd 1992/93 hade yt- terligare ca 25 000—30 000 ha anmälts. Totalt inför 1992 års växtod- lingssäsong ligger ca 375 000—380 000 ha i omställning. Effekterna av omställningen i form av uteblivet överskott är svåra
att beräkna eftersom det inte finns någon exakt uppskattning av avkast- ningsförrnågan på den areal som ingår. Utgår man från genomsnittlig skörd för samtliga spannmålsslag, ca 4 000 kg/ha, innebär det att om- ställningen har reducerat skörden med ca 1,5 miljoner ton. Uttryckt i inbesparade överskottskostnader motsvarar det i 1992/93 års prisnivå ca 1 000 miljoner kronor. Om man däremot förutsätter att omställ- ningen skett på arealer med lägre avkastningsfönnåga och hektarav- kastningen beräknas till ca 3 000 kg/ha blir totaleffekten ca 1 miljon ton. Inbesparade exportkostnader uppgår då till ca 700 miljoner kro- nor.
Jordbruksverket har under våren 1992 genomfört en enkätunder- sökning i syfte att kartlägga användningen av omställningsarealen. Un- dersökningen visar att extensivt bete är det vanligaste omställningsal- temativet. Mindre arealer kommer att skogsplanteras antingen med ”vanlig” skog eller med energiskog. Andra projekt som kommit igång är odling av raps för energiändamål, odling av lin för fiber- och olje- framställning, gräs för energiändamål m.m. De sistnämnda använd- ningsområdena väntas dock inte ta några större arealer i anspråk. För- hållandevis stor areal ligger fortfarande i s.k. vänteläge.
Tabell 3 Påbörjad eller planerad användning av omställningsarealen, procent
Åtgärd
Extensivt bete 45 Löv- och barrskog 9 Energigrödor 9 Energiskog 3 '_'Vet ej" 27 Ovrigt 7
Anläggningsstöd
För att möjliggöra vissa omställningsåtgärder där kosmadema för åt- gärderna inte kan täckas av omställningsstödet finns ett anläggnings- stöd. Exempel på åtgärder som omfattas av anläggningsstöd är plante- ring av lövskog och energiskog, anläggning av våtmark m.m.
Totalt finns 500 miljoner kronor tillgängliga. Intresset för stödet har varit stort och när tiden gick ut hade ansökningar motsvarande ca 800 miljoner kronor kommit in. Under 1991/92 (januari 92) har stöd beviljats med ca 300 miljoner kronor och därav har hittills 50 mil- joner kronor utbetalats. Stödet betalas ut först när åtgärden vidtagits.
6.2. Nuvarande förhållanden inom EG
6.2.1 Regleringen av vegetabilier Inom hela EG tillämpas i princip samma regler för prisregleringen på jordbruksprodukter och alla länder har samma gränsskydd mot länder- na utanför Gemenskapen. EG:s nuvarande reglering grundas, precis som den reglering som ti- digare funnits i Sverige, dels på en intern marknadsreglering, dels på ett gränsskydd. En gång per år fastställer EG (rådet) priser för jord- bruksproduktema. Inom EG tillämpas en rad administrerade priser med olika funktioner. Interventionspriset avser det pris som EG beta- lar för överskottsspannmål. EG har skyldighet att köpa upp all spann- mål som marknaden erbjuder. I praktiken är det dock ett lägre pris som tillämpas, uppköpspriset, vilket utgör ca 94 % av interventions- priset. Riktpriset är avsett att spegla det pris som råder på den mark- nad med störst underskott i EG, dvs. det högsta pris som marknaden förmår att betala. Tröskelpriset avser det pris som gränsskyddet av— vägs utifrån. Nivån på tröskelpriset skall i princip avpassas så att det skall bli lika dyrt att importera varan som att köpa den från den stör- sta underskottsmarknaden inom EG (den marknad som har det högsta priset).
Figur 2 EG:s prissystem
Rikt ris lröskelpris
lmportavqift Exportbidrag WN VM-pris crf _fx/x/wa/v VM—pris fob
l
EG—marknad Före reform
För överskottsspannmål utgår exportbidrag så att skillnaden mellan det inhemska priset och världsmarknadspriset utjämnas. Allt mer ekonomiskt kostsamma överskott ledde i slutet av 1980-ta- let fram till att EG införde ett system med en s.k. medansvarsavgift. EG beslutade då att begränsa prisgarantin för spannmål till en viss vo- lym. Överstiger produktionen denna nivå sänks produktpriset. Under de senaste åren har produktionen varit större än den garanterade kvan- titeten vilket medfört fallande priser.
6.2.2 Marknadssituationen Spannmålssektorn Trots att de institutionella priserna är de samma inom hela EG varie- rar marknadspriserna. Genomgående är att länder med överskott, Frankrike, Danmark, Storbritannien och Tyskland har lägre priser än underskottsländer, t.ex. länderna i Sydeuropa. I överskottsområdena är det uppköpspriset som styr marknaden och bildar ett lägsta pris. 1 underskottsområdena kan priserna röra sig upp mot tröskelprisnivån som utgör ett högsta pris.
Som exempel på marknadspriser inom EG visas i tabell 5 avräk- ningspriset till jordbrukaren för mjukvete i november 1991. Priserna är inte helt jämförbara eftersom det kan finnas skillnader i handels- led, kvaliteter och storlek på partierna men tabellen ger dock en över- siktlig bild av hur ländernas pris ligger inbördes.
Tabell 4 Exempel på marknadspriser för spannmål i EG, kronor/100 kg, 1991
Land
Belgien 117 Danmark 1 10 Tyskland 112 Grekland 132 Spanien 155 Frankrike 1 10 Italien 153 Holland 113 Portugal 186 Storbritannien 126
Sverige 115 (jämte arealbidrag med 900 kronor/ha) Källa: srv _______
Övriga vegetabilier
Oljeväxter
EG beslutade under hösten 1991 om en ny reglering på oljeväxtområ- det. Beslutet var föranlett av en anmälan från USA till GATT. EG be- slutade av den anledningen att lägga om stödet till oljeväxtodlingen från produktionsbidrag till industriledet till arealbidrag till jordbru- ket. Tidigare hade industrin fått köpa oljeväxtfrö från jordbrukarna till ”inhemsk prisnivå". Industrin fick därefter ett produktionsbidrag vid användningen av inhemska råvaror eftersom dessa inte är belagda med införselavgifter.
1 det nya systemet får jordbrukaren världsmarknadspris för fröva- ran men kompenseras genom ett arealbidrag. Priset på oljeväxtfrö be- räknas med ledning av spannmålspriset gånger faktorn 2,1. För 1992/93 kommer ungefär lika mycket av intäkterna per hektar via pri-
set som via arealbidrag. I Danmark uppgår arealbidraget för höstolje- växter till ca 4 000 kronor/ha.
Under våren har man i GATT underkänt EG:s nya oljeväxtregle- ring. Trots det kommer det nya systemet att användas under inneva— rande år.
Socker På sockerområdet tillämpas ett system med kvoter. Kvantiteter inom de s.k. A- och B-kvotema omfattas av prisregleringen medan socker inom C—kvoten är överskott och får exporteras till tredje land utan nå- got stöd. Sockerregleringen är självfinansierad. För att bekosta de prisreglerade åtgärderna (exportbidrag) tas en intern avgift ut på det socker som levereras inom A- och B-kvoten. Avgiften kan utgå med maximalt 2 % i A-kvoten och med maximalt 37,5 % i B-kvoten. För övrigt gäller samma prissättningssystem med interventionspris, rikt— pris och tröskelpris som för spannmål. Priser fastställs både för vit- socker och för sockerbetor.
Stärkelse Regleringen på stärkelseområdet är nära sammanlänkad med spann— målsregleringen. Införselavgifter och bidrag till stärkelse som an- vänds inom teknisk industri beräknas med ledning av noteringar och avgifter på spannmål. Dessa räknas sedan om via åtgångstal. Samma reglering gäller för samtliga stärkelseslag med den skillnaden att olika åtgångstal används.
EG tillämpar samma regler som i Sverige vad beträffar stärkelse som används för tekniska ändamål, dvs. industrin får köpa stärkelse till rabatterat pris. Till skillnad från Sverige tillåter EG exportbidrag på stärkelse. EG ger dessutom ett extra stöd till produktion av potatis- stärkelse för att kompensera extra kostnader i produktionen jämfört med övriga stärkelseslag.
Matpotatis EG:s reglering omfattar inte matpotatis. Det enda skyddet som finns
är en tull.
Ovriga grödor Vallfrö är en prisreglerad gröda inom EG. Stödet utgåri förhållande
till hur mycket frö som producerats. Samma stöd tillämpas i Sverige dock i kombination med ett arealbidrag. Enligt nu gällande beslut läm- nas stöd i Sverige t.o.m. den 30 juni 1994.
Grönmjöl (torkat gräs som används till foder) erhåller i EG ett pro- duktionsstöd. Stödet beräknas som skillnaden mellan ett anhemskt fast- ställt riktpris och världsmarknadspriset.
Stöd utgår till fodertillverkare som använder ärter, bönor och lupi- ner som odlats inom EG. Stödet utgör skillnaden mellan EG:s fastställ- da pris och världsmarknadspriset. Införselavgift utgår inte och export- bidrag eller intervention finns ej.
6.2.3 EG:s reform av jordbrukspolitiken på vegetabilieområdet På spannrnålsområdet innebär EG:s reform att de centrala delarna av regleringen som gränsskydd, interventionsuppköp och exportbidrag behålls. De priser som i dag används får dock en delvis annan betydel- sei det nya systemet. Det centrala i reformen är riktpriset som bl.a. utgör grunden för beräkningen av arealstödet. Riktpriset är 94 kronor/MD kg (omräk- ning till kronor har gjorts med den gröna växelkurseni EG, l ecu= SEK 8,50) när reformen är helt genomförd 1995/96. Dznna nivå har av EG bedömts sammanfalla med ett framtida pris på en Stabiliserad världsmarknad. Interventionspriset (det pris som gäller lid uppköp av överskott) ligger 10 % under riktpriset. Samma priser kommer att gälla för samtliga spannmålsslag. Jämfört med nuläget innebär det en sänkning av interventionspriset från 132 kronor/dt till 85 kronor/dt. Tröskelpriset (det pris som gränsskyddas) hamnar på 132 kronor/dt när reformen är helt genomförd. Det innebär också att EG:s inhem- ska produktion blir mindre gynnad, än vad som är fallet i dag, jämfört med importerade varor. EG-preferensen mirskar således. Den fastställs i reformen till 45 ecu/ton (SEK 383).
Figur 3 EG:s prissystem enligt reformbeslutet
lroskelprrs
lnterventronsp
VM—pris cif
Exportnidraw
VM-prrs run
EC—marknaden efter reform
Jordbruksföretagen kompenseras för prissänkningarna genom arealbi— drag. Iprincip skall bidraget utgöra skillnaden mellan dagens prisnivå (interventionspris) och det riktpris som gäller då reformen genom- förts. Det genomsnittliga arealbidraget för hela EG har beräknats uti— från en avkastning på 4,6 ton/ha. Bidraget får fastställas nationellt och differentieras med hänsyn till avkastningen.
För att bli berättigad till arealkompensationen krävs att jordbruka- ren lägger areal i träda. Jordbrukaren kan välja mellan att ha en ett- årig träda som roterar i Växtföljden eller ha en flerårig träda som lig- ger kvar år från år. Väljer jordbrukaren en ettårig träda är kravet att 15 % skall trädas. Hur stor andel som krävs vid alternativet med fler- årig träda kommer att beslutas senast den 31 juli 1993. Trädan får in- te användas till produktion av prisreglerade produkter.
Den areal som är utgångspunkt för arealbidraget och trädesarealen utgörs av spannmål, oljeväxter, proteingrödor och areal som ingått i något offentligt trädesprogram under något av åren 1989—1991. Bas- arealen kan antingen fastställas individuellt för jordbrukama i ett med- lemsland eller fastställas för en region. En region kan antingen bestå av ett helt medlemsland eller av del därav. Trädesbidraget utgår med samma belopp som arealbidraget. Uppnås inte trädeskravet utgår sank- tioner.
De jordbrukare som har en årlig produktion som understiger 92 ton, vilket motsvarar 20 ha vid genomsnittsavkastning, slipper trädes- kravet.
Det nuvarande systemet med medansvarsavgift avvecklas fr.o.m. 1992 års skörd.
På oljeväxtområdet skall en översyn göras av nuvarande regler så att dessa stämmer överens med vad som gäller för övriga grödor dvs. med såväl arealbidrag som trädeskrav.
Förändringar sker dessutom på stärkelseområdet där vissa omlägg- ningar görs av stödet. Totalt sett förändras dock inte nivån. För socker har det ännu inte lämnats några förslag.
6.3. Ytterlighetsaltemativ för anpassning av vegetabilieproduktionen
Som en bakgrund till kommissionens förslag till anpassning av vegeta- bilieproduktionen analyseras vissa konsekvenser av att inte förändra 1990 års beslut före inträdet resp. en fullständig harmonisering med EG:s regler fr.o.m. 1993/94.
Dessa båda alternativ kan sägas utgöra ytterligheter för det svenska handlandet fram till ett EG-medlemskap.
6.3.1 Jämförelse av Sveriges och EG:s system Ett viktigt mål för förändringen av politiken i såväl EG som i Sverige är att uppnå en bättre produktionsbalans. Några väsentliga skillnader i de medel som används för att nå målet finns mellan Sverige och EG. Det finns även en skillnad i tid mellan de båda reformerna. I Sverige är övergångsperioden nästan slut då EG:s reform påbörjas. I Sverige söker man uppnå balans på marknaden genom att ta bort möjligheten att exportera överskott med hjälp av exportsubventioner. Det gäller både subventioner som bekostas av budgetmedel och kollek- tivt av jordbrukarna själva. Medlen för att uppnå balans i Sverige är dels sänkta inlösenpriser som efter en övergångsperiod helt försvin- ner, dels stöd till omställning av åkermark. I EG bibehåller man grundelementen i den nuvarande regleringen, gränsskydd och exportbidrag, men man fördelar om en del av prisstö- det till ett arealbidrag. Genom de produktionsbegränsande åtgärderna kommer exportbidragets roll att minska i betydelse. För att bli berätti- gad till arealbidraget krävs att en viss del av marken läggs i träda. Den trädade arealen skall skötas miljömässigt riktigt, t.ex. vara bevux-
en. EG:s medel för att nå balans är dels ett trädesprogram, dels en ex- tensivare odling som uppnås genom att produktprisema sänks.
Det finns skillnader mellan Sverige och EG i villkoren för odling- ens omfattning. I EG finns ingen begränsning att odla spannmål på areal som tidigare använts för t.ex. vallodling och inte ingår i den s.k. basarealen. För sådan odling utgår inte något arealbidrag och jordbru- karen ersätts för denna odling bara via produktpriset. I Sverige är om- ställningsprogrammet kopplat till att spannmålsodlingen skall begrän- sas. För varje hektar som anmälts till omställning skall odlingen av prisreglerade grödor minskas i motsvarande grad räknat utifrån 1990 års förhållanden. En jordbrukare som tar omställningstöd kan sålunda inte utöka spannmålsarealen på sådan areal som tidigare utnyttjats för vallproduktion.
Producentpriserna i Sverige och EG kommer under de närmaste åren att närma sig varandra under förutsättning att Sverige har över- skott. Om balans uppnås i den svenska produktionen, enligt 1990 års beslut, kan dock de svenska priserna ligga ca 25 % högre än EG:s.
Utvecklingen av Sveriges och EG:s reformer framgår av vidståen- de tablå.
6.3.2 Ingen förändring av 1990 års beslut Förutsättningar I bedömningen för perioden fram till 1995 har antagits att nuvarande politiska beslut fullföljs och att de regler som nu tillämpas inte kom- mer att ändras. Det betyder att: — inkomststödet upphör 1992/93 (skördeåret 1992), — omställningsstödet upphör 1993/94 (skördeåret 1993), — inlösensystemet upphör den 1 juli 1994 (skördeåret 1993), — omställningsperioden upphör den 1 juli 1996 (skördeåret 1996). Det är dock inte bara dessa beslut som måste beaktas vid en bedöm- ning av hur jordbrukarna agerar under de närmaste åren. Sveriges be- slut om att söka medlemskap i EG och de beslut som fattas inom EG kommer att spela en väsentlig — inte minst psykologisk — roll för den svenska marknaden även före ett svenskt medlemskap. I de bedöm- ningar som görs i detta avsnitt antas att EG:s regler gäller i Sverige fr.o.m. den 1 januari 1995. Resonemanget utgår också från att 1991 års världsmarknadsprisnivå fortsätter att gälla.
Sveriges och EG:s reformer av jordbrukspolitiken
Ev. nya Svensk tillämp- förslag ning av EG:s regler
1992/93 1993/94 1994/95 1995/96
Sverige
Arealstöd, kr/ha 700 — — — _ (18 kr/100 kg)*
Omställningsstöd, kr/ha 6 000 4 000
Inlösenpris,kr/1OO kg 100 90
Gränsskyddat pris, kr/ 100 kg 126 126 126
Arealstöd, kr/ha — 980 1 350 1 760
(21 kr/lOO kg)* (29 kr/lOO kg)* (38 kr/lOO kg)* Riktpris, kr/ 100 kg 200 110 102 94 Inlösenpris, kr/lOO kg 128 99 92 85 Gränsskyddat pris, kr/l 00 kg 190 149 140 132
* Uttryckt i kr/kg spannmål.
Effekter på produktion och priser Prgdgktion, överskott och priser
Den besådda arealen för 1992/93 beräknas enligt de första prognoser- na bli av samma storleksordning som under 1991/92. Vid normal hek- taravkastning skulle det ha givit en spannmålsskörd på ca 5,1 miljoner ton. Användningen på den inhemska marknaden beräknas vara oför- ändrad. Överskottet kan sålunda vid normala förhållanden beräknas till ca 1—1,2 miljoner ton. På grund av torkan sommaren 1992 kom— mer emellertid inget överskott att uppstå. Den bedömning som nu kan göras av skördens storlek pekar på ett importbehov under 1992/93. In— komststöd utgår med i genomsnitt 700 kronor/ha.
För 1993/94 faller inlösenpriset med ytterligare 0,10 kronor/kg till 0,90 kronor/kg. Jordbrukare som ansluter sig till omställningspro- grammet får 4 000 kronor/ha. Inkomststöd utgår däremot inte.
Förutsätts normalskörd 1993 kan kostnaden för överskottet beräk- nas till ca 600 miljoner kronor. För varje 10 000-tal hektar odlingen minskar faller exportkostnadema med ca 25 miljoner kronor.
1994 års spannmålsskörd avsätts till största delen efter den 1 janua- ri 1995, dvs. efter tidpunkten för ett eventuellt svenskt medlemskap. Priset i Sverige kommer därför redan fr.o.m. skörden 1994 att påver- kas av EG:s prisnivåer. EG:s interventionspris (inlösenpriset) kom- mer 1994/95 att ligga runt 0,95 kronor/kg. Sverige kan inte ställa någ- ra krav på EG:s trädes- och arealbidrag för 1994 års odling eftersom medlemskap inte förelåg då odlingen och trädan anlades.
Sker inte någon anpassning av de svenska reglerna kommer man från handelns och odlamas sida att låta spannmålen ligga kvar i lager till efter den 1 januari 1995 för att komma i åtnjutande av EG:s ex- portbidrag. Alternativet är att sälja ut spannmålen på världsmark— naden till de priser som där råder före den 1 januari 1995 eftersom det svenska inlösensystemet är avskaffat. Även 1994 års skörd av olje- växter påverkas av EG:s regler eftersom en del av skörden säljs efter den 1 januari 1995.
Qmställningen
Anslutningen till omställningsstödet under 1991 och 1992 omfattar to- talt ca 375 000 ha. För att nå balans på spannmålsområdet måste dock ytterligare ca 300 000 ha tas ur produktion (beräknat utifrån en ge- nomsnittlig hektaravkastning på 3 700 kg).
Av de omställningsåtgärder som hittills vidtagits är det extensivt be- te som fått störst omfattning. Övriga omställningsåtgirder har endast i begränsad omfattning tagit mark i anspråk. På ungefär hälften av den anmälda arealen har inte omställningen påbörjats innu. Många av dessa jordbrukare vet ännu inte vad marken skall användas till.
I nuläget synes det vara svårt att hitta omställningsaltemativ utan- för livsmedelssektorn som är lönsamma och som tar stora arealer i anspråk.
I det,,energipolitiska beslutet från 1991 behandlas bl.a. frågan om stöd till etanolframställning. I regeringens proposition om energipoli- tiken 1990/91:88 sägs följande:
”Överenskommelsen som nu har träffats inrfebär itt del av stödet för omställningen av åkermark alternativt kan ges direkt till anlägg- ning för etanolframställning. En förutsättning härför är att samman- hängande eventuella handelspolitiska konsekvenser r'örst har klarats ut.”
Beslut har också fattats om skattebefrielse för etanol som används i form av rent bränsle till dieselmotorer. I enlighet med förslagen i årets kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150, FiU30) har be- slut fattats om att koldioxidavgift införs på fossila bränslen vilket ock- så förbättrar etanolens konkurrenskraft. Vidtagna och planerade åtgär- der gäller för såväl importerad som inhemskt tillverkad etanol. Trots de stöd som ges till etanolen har det ännu inte kommit igång någon produktion baserad på spannmål eller annan jordbruksråvara. Även andra energigrödor är utsatta för konkurrens utifrån efter- som importen av dessa är befriad från införselavgifz. Det utgår inte någon avgift för t.ex. spannmål som importeras för att eldas. På energiskogsområdet har det utvecklats sorter scm är odlingsvär- da och teknik har tagits fram för anläggning och skötsel. Vad beträf- far skörd och hantering av produkten är kunskapen sämre men även på dessa områden pågår utvecklingsarbeten. Energiskattebeslutet i vå- ras bedöms innebära ett ökat utbud av skogsflis vilket ytterligare skär— per konkurrensen på energimarknaden. Det finns i nuläget inte myck- et som tyder på att marknaderna för energiskog nämnvärt skulle för- bättras under omställningsperioden.
Vad gäller övergång till extensivt bete finns det en begränsning i hur många djur som finns tillgängliga. Ett EG-medlemskap torde för- sämra lönsamheten i nötköttsproduktionen.
Den osäkerhet som råder beträffande reglerna vid ett EG-medlem- skap bidrar också till att jordbrukarna är tveksamma till att anmäla
ytterligare areal till omställning.
Mot ovanstående bakgrund bedömer kommissionen det i nuläget in- te vara troligt att det kommer att ske någon större utökning av om- ställningarealen, i varje fall inte så mycket så att marknadsbalans upp- nås på spannmålsområdet. Som en följd härav kommer priserna inom landet att vara pressade under år med normal skörd.
Effekter på företagen Under 1992 är inlösenpriset på spannmål 1,00 kronor/kg och inkomst-
stödet 700 kronor/ha. Inkomststödet motsvarar ett produktpris på ca
0,18 kronor/kg (4 000 kg spannmål per hektar). Det är en sänkning med ca 0,19 kronor/kg sedan föregående år. Räknat per hektar blir det en intäktsminskning på ca 800 kronor (4 000 kg/ha). På grund av den låga skörden kan priserna stiga över inlösenprisnivån.
För 1993 är inlösenpriset 0,90 kronor/kg. Något arealbidrag utgår inte. Det innebär att intäkten sänks motsvarande 0,28 kronor/kg jäm- fört med 1992 vilket motsvarar ca 1 100 kronor/ha.
För 1994 års skörd påverkas prisläget i Sverige av de priser som rå- der inom EG. EG:s interventionspris uppgår till 92 kronor/100 kg.
Följande uppställning visar inlösenpriset, direktstödet och intäkter- na från 1 ha (avkastning 4 000 kg/ha) under perioden 1989—1995.
Skördeår Inlösenpris, Inkomststöd, Intäkt, kr/kg kr/ha kr/kg kr/ha 1989 1,39 — — 5 560 1990 1,30 1 100 0,28 6 300 1991 1,15 900 0,22 5 500 1992* 1,00 700 0,18 4 700 1993 0,90 — — 3 600 1994 0,85—O,92 — — 3 400—3 680 (1994 1,10—1,20 4 400—4 800) ** 1995 0,85 1 500 — 4 900
* Vid normalskörd. ** Avser en situation där balans råder på den inhemska marknaden.
Av tabellen framgår att intäkterna till jordbruket ökade i början av omställningsperioden för att därefter trappas av. För 1994 års skörd antas prisnivån anpassas till de priser som råder inom EG. På grund av att en del av skörden hinner omsättas före den 1 januari 1995 eller måste lagras längre än vad som planerats bör en viss nedjustering gö- ras av EG:s interventionspris. I beräkningarna antas att det blir EG:s interventionspriser som blir gällande i Sverige eftersom ett överskott inom spannmålsproduktionen har förutsatts.
För 1994 visas även det alternativet där balans uppnåtts på spann- målsmarknaden. '
Konsumenteffekter
Konsumentprisema kan väntas sjunka 1994/95 som en följd av spann- målsöverskott samt slopade förrnalningsavgifter. I ett längre perspek- tiv skulle jämvikt på en gränsskyddad inhemsk marknad betyda högre konsumentpriser än om Sverige har EG som hemmamarknad.
Kostnader
Det nuvarande systemet ger kostnader för inlösen av spannmål samt för utbetalning av direktstöd till jordbrukarna. Inlösensystemet skulle vid normalskörd ha kostat ungefär 850 miljoner kronor under 1992 och ca 600 miljoner kronor under 1993. Inkomststödet kan beräknas till ca 1 100 miljoner kronor för 1992. Omställningsstödet kostar ca 150 miljoner kronor beräknat efter gjorda anmälningar för 1992. Ef- tersom det kan finnas jordbrukare som planerat att ställa om 1993 räk- nas här med att så kan komma att ske för 25 000 ha, vilket ger en kost—
nad på 100 miljoner kronor. Sammanställning över kostnaderna för inlösen av spannmål och di- rektstöd till jordbruket 1990—1994, miljoner kronor.
År Inlösen av Inkomst- Omställ- spannmål stöd ningsstöd 1990/91 3 000 2 100 — 1991/92 1 100 1400 3150 1992/93 850 1 100 150 1993/94 600 — 100
1994/95 — _ _
Finansiering
För inlösen av spannmål disponeras förrnalningsavgifter och produk- tionsmedelsavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Förrnal- ningsavgiftema uppgår netto till ca 700 miljoner kronor och avgifter- na på handelsgödsel och bekämpningsmedel till ca 350 miljoner kro— nor. Totalt kan intäkterna beräknas till drygt 1 000 miljoner kronor. Vid normal skörd 1992 och 1993 bör överskottskostnadema för spannmål täckas med dessa medel. Kostnaderna för direktstödet täcks av budgetmedel.
6.3.3 Fullständig anpassning till EG:s nya reform Förutsättningar I detta alternativ börjar Sverige att tillämpa EG:s system och pris/stöd- nivåer redan från 1993/94, omställningsprogrammet bibehålls dock enligt nuvarande regler. Inlösensystemet bibehålls 1994/95. Arealbidrag utgår under förutsättning att mark läggs i träda. Bidra- gen är differentierade efter avkastningsnivån. Arealbidrag och trädes- ersättning lämnas med samma belopp. Vid en avkastning på 4 000 kg/ha kan beloppet beräknas enligt följande för resp. år:
1993/94 850 kronor/ha 1994/95 1 175 ”
Trädan kan antingen utgöras av en ettårig träda som roterar i Växtfölj- den eller som en fast träda som ligger på samma areal från år till år. Väljer man en ettårig träda är kravet att minst 15 % av basarealen skall läggas i träda. Effekterna av det fleråriga trädesaltemativet skall utredas närmare av EG-kommissionen. Senast den 31 juli 1993 skall beslutas om hur stor andel av basarealen som skall trädas. Jordbrukare med en produktion som understiger 92 ton spannmål är undantagna från trädeskraven vilket motsvarar drygt 20 ha vid me- delskörd för hela landet.
Medlemsländema har möjlighet att välja mellan individuella och re- gionala basarealer. Basarealen utgörs av genomsnittlig areal av spann- mål, oljeväxter, proteingrödor och areal som ingått i ett offentligt trä-
desprogram under något av åren 1989—1991. Med region menas med- lemsland eller del av medlemsland.
I det följande antas att den areal som ingår i det svenska omställ- ningsprogrammet får tillgodoräknas vid fastställande av basareal. Till skillnad från nuvarande program i Sverige får man dock inte tillgodo- räkna sig grödor som sockerbetor, potatis, vallfrö, konservärter m.m. Totalt uppgår odlingen av dessa grödor till ca 100 000 ha som den stödberättigade arealen skall reduceras med.
Effekter på produktion och priser Vissa skillnader finns vad beträffar handelsled och kvalitetsfordringar mellan Sveriges och EG:s inlösen/interventionspriser. Priset till jord- brukarna i EG är något eller några ören lägre per kg än interventions- priset. På grund av osäkerhet om skillnaden beaktas inte denna i de fortsatta beräkningarna. Interventionsprisema är följande:
1993/94 99 kronor/100 kg 1994/95 92 ”
1995/96 85 ”
Gränsskyddat pris uppgår 1995 till 132 kronor/100 kg.
Av följande sammanställning framgår Sveriges basareal, trädeskrav enligt EG:s regler samt areal i det nuvarande omställningsprogram- met beräknat utifrån Jordbruksverkets stödregister, 1 000 ha.
Areal- Basareal Trädeskrav enl. Nuvarande grupp, ha EG, 15 % omställning 0-20 320 0 75 >20 ] 480 220 300 Summa 1 800 220 375
Med omställningsarealen inräknad i basarealen, dvs. den areal som ger rätt till arealbidrag, kan denna beräknas till ca 1,8 miljoner ha för hela landet. I nuläget uppgår arealen inom omställningsprogrammet till ca 0,375 miljoner ha.
För att nå upp till EG:s krav på träda krävs att ca 0,22 miljoner ha (15 %) trädas. Det kan jämföras med arealen i det nuvarande systemet som uppgår till ca 0.375 miljoner ha. Kravet på 15 % gäller dock för ettåriga trädor. För fast träda kommer EG att tillämpa ett högre pro- centkrav. För den svenska omställningsarealen finns krav på att den skall ligga fast. Detta skulle kunna medföra ett krav på att en större areal än 0,22 miljoner ha behöver trädas i Sverige för att uppfylla EG:s villkor.
Effekterna av trädeskravet torde därför inte ha någon större inver— kan på spannmålsskördens storlek jämfört med nuläget.
Efekter på företagen
Enligt EG:s regler skall ett arealbidrag utgå som i princip skall täcka skillnaden mellan den prisnivå som gällde innan reformen och den nya nivån. Bidraget kan för 1995/96 vid nonnalavkastning i EG be- räknas till ca 1 760 kronor/ha. I Sverige skulle motsvarande belopp uppgå till ca 1 500 kronor/ha.
För att få bidraget krävs dock att areal läggs i träda. Företagen skall teoretiskt inte påverkas ekonomiskt av reformen. Arealbidraget kommer med största sannolikhet att räknas ut för större regioner grundat på medelavkastningen. Företag som ligger över medeltalet i avkastning blir sålunda underkompenserade medan företag med lägre avkastning än medeltalet blir överkompenserade.
Företag med en produktion över 92 ton spannmål/år måste lägga en viss andel av arealen i träda. Trädesbidraget är visserligen lika stort som arealbidraget men kan företaget producera spannmål med vinst med de priser som råder efter reformen blir resultatet på dessa area- ler sämre än om de använts för odling. Man bör dock beakta de positi- va effekter som trädan medför då den ingår i Växtföljden.
Danska studier som gjorts av effekterna av EG:s reform visar just att det är företagen med de högsta hektaravkastningama som förlorar på reformen. De danske Landboforeninger har kommit fram till föl- jande effekter för ett företag med 100 ha åkermark. I beräkningarna antar man ett arealbidrag på ca 2 000 kronor/ha vilket är genomsnit— tet för hela Danmark.
70 Kapitel 6 SOU 1992:87 Företag I Företag Il Avkastningsnivå, kg/ha Ca 4 000 Ca 7 000
Växtodling, ha
Kom 55 15 Vete — 40 Raps 20 20 Arter 10 10 Träda 15 15 Förändring av priser och arealbidrag, kronor +51 600 —81 900 Kostnader för utebliven odling (trädeskravet) —12 600 —47 500 Nettoeffekt +39 000 —129 400 I procent på brutto- omsättningen +8,3 —14,9 Konsum en teffekter
Effekterna på konsumentprisema vid en fullständig EG-anpassning be- ror på med vilken situation jämförelsen görs. För 1993/94 innebär en fullständig EG-anpassning att inlösenprisema ligger högre än enligt 1990 års beslut. Eftersom dessa styr konsumentprisema blir även de sistnämnda högre.
En EG-anpassning ger 1994/95 lägre konsumentpriser än om jäm- vikt på den inhemska spannmålsmarknaden uppnåtts. Den slopade för- rnalningsavgiften medför ett behov av omfördelning av budgetmedel för att finansiera överskottskostnader och arealbidrag.
Kostnader
Vid en anpassning till EG:s system kommer kostnader för inlösen av spannmål att uppstå för 1994 års skörd. Hela kostnaden för 1994 års skörd har räknats med i följande kalkyler. Dessutom tillkommer kost- nader för arealbidrag och trädesersättning för 1993/94 och 1994/95.
Kostnaderna för inlösen grundas på oförändrad spannmålsskörd 1993/94—1994/95 och ett överskott på 1 miljon ton.
År Överskott, Inlösenpris, Kostnad, Summa, milj kg kr*/100 kg kr/lOO kg milj kr
1993/94 1 000 99 69 690 1994/95 1 000 92 62 620
Omräknat till svensk avkastningsnivå utgår arealbidrag resp. trädeser- sättning med följande belopp:
1993/94 850 kronor/ha 1994/95 1 175 ”
De företag som fått omställningsstöd har redan i förskott fått bidrag för hela omställningsperioden. Skulle trädesersättning utgå enligt de nya reglerna skulle det ske en överkompensation. I de fortsatta beräk- ningarna i detta sammanhang räknas omställningsarealen som träda men ersättning utgår inte. Kostnaderna för arealbidrag och trädeser- sättning uppgår totalt till 1,2 resp. 1,6 miljarder kronor under 1993/94 och 1994/95. Totalt kan kostnaderna beräknas enligt följande:
1993/94 1,9 miljarder kronor 1994/95 2,2 ”
Jämfört med det föregående alternativet blir det en merkostnad på ca 3,5 miljarder kronor för 1993/94—1994/95.
Finansiering
Finansieringen i EG av utgifterna för jordbrukspolitiken sker med budgetmedel och införselavgifter.
6.4. Förslag till anpassning av stödet till vegetabilieproduktionen under perioden 1993/94—1994/95
6.4.1 Inledning I kapitel 4 har kommissionen redovisat sina bedömningar av de gene- rella effekterna för livsmedelssektom av ett EG-medlemskap. I kapi- tel 5 har mer specifika utgångspunkter för övervägandena i detta be- tänkande redovisats. Dessa bedömningar och utgångspunkter ligger till grund för föreliggande förslag om anpassning av stödet till vegeta- bilieproduktionen 1993/94—1994/95. Stödnivån har lagts något under EG:s. Därigenom tas inte resurser i anspråk under anpassningsperio- den för en produktion som inte klarar konkurrensen i EG. I övrigt upprepas inte utgångspunkterna här. Kommissionens förslag berör spannmålsområdet. En relativt långt- gående teknisk anpassning har eftersträvats för att minska behovet av förändringar vid inträdet i EG. Kommissionen har även diskuterat övriga vegetabilier men anser inte att behov föreligger att i nuläget vidta några åtgärder för dessa.
6.4.2. Förutsättningar Priser
Systemet med inlösenpriser bör förlängas med ett år t.o.m. 1994/95.
Inlösenpriset föreslås vara 90 kronor/100 kg för 1993/94 vilket är samma som i 1990 års livsmedelspolitiska beslut. För 1994/95 före— slås oförändrat pris, 90 kronor/100 kg. För 1995/96 ligger EG:s inter- ventionspris på 85 kronor/100 kg.
Interna avgifter Prisregleringsavgiftema på handelsgödsel och bekämpningsmedel har ingen motsvarighet i EG. De uppgår totalt till ca 350 miljoner kro- nor, vilket motsvarar ca 100—300 kronor/ha beroende på gödslingsin- tensitet och gröda. Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att utreda de miljöstyrande effektema av prisreglerings- och miljöavgif- tema på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Vidare skall bl.a. den nivå redovisas på vilken en framtida miljöavgift bör ligga för att till-
sammans med andra åtgärder leda till att målen om minskat kväve— läckage och minskad användning av bekämpningsmedel uppnås. Upp- draget skall redovisas den 1 januari 1993.
För att minska kostnaderna inom växtodlingen för 1994 års skörd bör prisregleringsavgiftema på handelsgödsel och bekämpningsmedel avskaffas från den 1 juli 1993 (jämför 6.4.6).
Förrnalningsavgiften är en avgift som tas ut av kvamama för den spannmål som mals för human konsumtion. Avgiften används för att
finansiera spannmålsexporten. Avgiften uppgår för närvarande till 1,15 kronor/kg spannmål och inbringar årligen netto ca 700 miljoner kronor. 1990 års beslut innebär att förrnalningsavgift inte skulle tas ut efter den 30 juni 1994. Förrnalningsavgifter finns inte i EG. Även om nu inlösensystemet förlängs föreslår kommissionen mot denna bak- grund inte någon ändring i 1990 års beslut vilket innebär att fönnal- ningsavgiften tas bort fr.o.m. den 1 juli 1994.
Arealbidrag
Kommissionen föreslår att arealbidrag lämnas under perioden 1993/94—1994/95. För att bli berättigad till bidraget krävs att minst 15 % av basarealen läggs i träda. Ersättning för trädan utgår med sam— ma belopp som arealbidraget. Företag med en basareal under 20 ha undantas från trädeskravet. I avvaktan på klarhet om EG:s regler bör trädan inte få användas för någon form av produktion. Den skall skö- tas på ett miljömässigt korrekt sätt. Det bör uppdras åt Jordbruksver- ket att närmare ange de krav som därvid kan behöva ställas. Trädan får ligga fast på samma areal under båda åren. Jordbrukare som ingår i omställningsprogrammet får tillgodoräkna sig omställningsarealen vid beräkning av trädeskravet. Arealbidrag lämnas dock inte för träda som ligger kvar i omställningen under de aktuella åren.
Basarealen bör i huvudsak vara samma areal som ingår i det nuva- rande programmet med inkomststöd och omställningsstöd dvs. använ- des för odling av prisreglerade grödor eller ingick i Omställning-90 programmet under 1990. Dock bör en anpassning till EG:s regler ske så att basarealen inte omfattar sockerbetor, potatis, konservärter, vall— frö m.m. Totalt kan odlingen av dessa grödor uppskattas till ca 100 000 ha. Kommissionen går inte närmare in på de tekniska detaljer- na för en sådan förändring.
Inkomststödet lämnas enligt 1990 års beslut med 700 kronor/ha för 1992/93. För 1993/94 och 1994/95 föreslår kommissionen ett arealbi- drag på 1 000 kronor/ha och år. 1995/96 är arealbidraget ca 1 500 kronor/ha i EG, omräknat till svenska förhållanden. Arealbidraget bör differentieras enligt samma principer som för nuvarande inkomst- och omställningsstöd dvs. bl.a. markens avkastningsförrnåga i olika områden.
År Arealbidrag
Kr/ha Kr/100 kg* 1992/93 700 18 1993/94 1 000 25 1994/95 1 000 25 1995/96 1 500 38
* Uttryckt i kronor/100 kg spannmål vid en avkastning på 4 000 kg/ha.
Omställningsprogrammet
Kommissionens förslag innebär att incitamenten för anslutning till om- ställningsstödet blir svaga. Det talar för att slopa möjligheten till an- slutning 1993. Å andra sidan kan det finnas jordbrukare som planerat för att ansluta sig detta år. Eftersom dessutom en utgångspunkt för kommissionens arbete är att omställningen bör fullföljas föreslår kom- missionen inte någon förändring på denna punkt. Jordbrukama bör därmed kunna anmäla areal för omställning även våren 1993.
Av skäl som bl.a. angetts i kapitel 5 bör de jordbrukare som är med i programmet ges en möjlighet att avbryta omställningen. Av praktiska skäl bör möjligheten till utträde finnas endast 1993.
Den begränsning i odlingen av reglerade grödor som finns för dem som erhållit omställningsstöd upphör om omställningen avbryts (jäm— för 6.1.2). Det innebär att dessa jordbrukare kan odla spannmål på ti- digare vallar, dock utan arealbidrag, eftersom vallarna ej ingått i bas- arealen. Kommissionen föreslår att fortsättningsvis inga krav ställs på odlingsbegränsning. Det bör gälla såväl de företag som kvarstår i om- ställningsprogrammet som de som ansluter sig 1993. Motiven härför är bl.a. att sådana begränsningar inte finns i EG och att de minskar in- tresset för att deltaga i omställningen.
Omställningsstödet är ett bidrag till att genomföra varaktiga om- ställningsåtgärder inom er femårsperiod. Dessutom får marken inte användas för livsmedelspnduktion. Avbryter man omställningen i för- tid är det rimligt att en de. av ersättningen återbetalas. Det är svårt att finna en metod för beräinng av återbetalningen som beaktar alla as- pekter. Kommissionen föreslår att de jordbrukare som säger upp om- ställningsavtalen skall betrla tillbaka 5 000 kronor/ha. Denna summa avser de brukare som erhållit det genomsnittliga omställningsstödet 1991/92 dvs. 9 000 kronrr/ha. Vid andra nivåer skall motsvarande procentuella avdrag göras Planeringssituationen på det enskilda före- taget är helt avgörande för i vilken omfattning jordbrukarna kommer att upphöra med omstälningen. Kommissionen bedömer att ca 100 000 ha kommer att länna omställningsprogrammet.
6.4.3 Effekter på produktionen Spannmålsproduktionens storlek 1993/94 och 1994/95 påverkas bl.a. av omställningsarealemas utveckling, trädeskravet, arealbidragen och priserna. Om den areal som nu ligger i omställning (375 000 ha) kvar- står i omställningsprogrammet eller trädas och resterande del trädas enligt de föreslagna reglerna, så skulle den areal som inte används för odling av prisreglerade g'ödor öka med 125 000 ha till ca 500 000 ha.
Kommissionen har bedömt att ca 100 000 ha lämnar omställnings- programmet. Flera faktorer talar för att en större del än 15 % av den- na areal kommer att trädas. Den största delen av de arealer som läm- nar omställningsprogrammet torde vara arealer som för närvarande ligger i s.k. vänteläge. Innehavama av dessa arealer har i många fall gjort sig av med de resuser som krävs för odling. Intresset för att återuppta odlingen kan därför vara begränsat hos dessa jordbrukare. Andra faktorer som påverkar den framtida produktionens storlek är t.ex. att det vid de priser och villkor i övrigt som kan förutses för spannmålsproduktionen finns jordbruksmark som ej kommer att vara lönsam att bruka. Bland (em som inte ställt om på grund av brist på fullgoda alternativ kan omså många vilja träda mer än 15 %. Mindre arealer kan också komma att anslutas till omställningsstödet 1993. De sänkta spannmålsprisema minskar intensiteten och därmed avkast- ningen. Kommissionen k'inner dock inte till några bedömningar av storleken på denna effekt Den slopade odlingsbegränsningen för de
företag som är kvar i omställningen kan å andra sidan öka spann- målsodlingen något.
Det är sålunda förenat med en betydande osäkerhet att förutsäga produktionseffekterna av förslagen. En försiktig bedömning är att produktionen minskar med 400 miljoner kg jämfört med normal- skörd 1992/93. Det innebär vid en avkastning på 4 000 kg/ha att ca 100 000 ha utöver nuvarande omställningsareal ej används för spann- målsproduktion. Spannmålsöverskottet skulle därmed vid normal-
skörd uppgå till 600 miljoner kg.
6.4.4 Effekter på lönsamheten Effekterna på lönsamheten i spannmålsodlingen visas av utvecklingen av intäkterna från ett hektar under perioden 1992/93—1995/96. I kolumnerna benämnda Sverige redovisas de belopp som använts i det föregående och i EG-kolumnema redovisas de belopp som gäller vid en fullständig EG-anpassning från 1993/94. Stöden har för båda alternativen beräknats utifrån en hektaravkastning på 4 000 kg/ha. I beräkningarna har inlösenprisema enligt nuvarande definitioner i Sverige resp. i EG använts. Vissa skillnader föreligger vad beträffar prisled och kvalitetsfordringar. I följande tabell har dessa faktorer ej beaktats.
År Pris, kr/lOOkg Arealbidrag Summa
Sverige EG Sverige EG Sverige EG 1992/93 100 120 700 — 4 700 4 800 1993/94 90 99 1 000 850 4 600 4 810 1994/95 90 92 1 ()00 1 190 4 600 4 870 1995/96 85 85 1 530 1 530 4 930 4 930
Av tablån framgår att intäkterna före inträdet ligger under EG:s ni- våer. Det har i detta sammanhang inte gjorts några studier över vilka kostnadsskillnader som föreligger mellan Sverige och EG. En kost- nadsfaktor som direkt påverkas under perioden är prisregleringsavgif- tema på handelsgödsel och bekämpningsmedel. Om ingen del omvand- las till miljöavgift blir lönsamhetseffekten 100—300 kronor/ha beroen- de på gödslingsintensitet och gröda. Omfördelningseffekter mellan fö-
retag med olika avkastningsförrnåga av det slag som redovisats från Danmark, avsnitt 6.3.3, kommer också att uppstå. Vidare gynnas gene- rellt sett områden med sämre produktionsförutsättningar och jordbru- kare som bedriver ett mindre intensivt jordbruk.
Figur 41 Intäkter i spannmålsodlingen i Sverige och EG, kronor/ha
Krlha 6000
5000
4000
3000 Sverige utan förändring
2000
1000
92/93 93/94 94/95 95/96
Jämfört med den utveckling som förutsågs vid 1990 års beslut kom- mer spannmålspriset att bli betydligt lägre med kommissionens för- slag. 1990 års beslut bedömdes innebära en prisnivå på spannmål på 1,15 kronor/kg om jämvikt uppnåtts 1994/95. Kommissionens förslag ger ett spannmålspris som vid normala förhållanden uppgår till 0,90 kronor/kg. Ett lägre spannmålspris påverkar lönsamheten i animalie- produktionen. Totalt förbrukas ca 3 miljoner ton foderspannmål vil- ket vid ovanstående prisrelationer ger 750 miljoner kronor per år i lägre foderkostnader. I mjölkproduktionen förbättras lönsamheten 1994/95 med ca 300 miljoner kronor på grund av lägre spannmålspri- ser. Kommissionen återkommer till frågan om hur dessa effekter
1 Ifråga om kurvan för Sverige utan förändring se tabell i det tidigare avsnittet Effek— ter för företagen (6.3.2). I tabellen har intäkten för 1994/95 uppskattats till mellan 3 400 och 3 680 kronor/ha — i ovanstående figur uppges ett genomsnitt.
skall få genomslag i produkt- och konsumentpriser i samband med att animalieproduktionens anpassning behandlas.
6.4.5 Effekter på konsumentprisema För 1993/94 skulle konsumentprisema normalt inte påverkas efter- som inlösenpriset för spannmål ligger kvar på oförändrad nivå. Pri-
serna blir lägre 1993/94 än 1992/93. Denna effekt förstärks av att tor- kan under 1992 bidragit till högre priser än under ett normalår.
Effekterna av ett bibehållet inlösensystem 1994/95 beror på i vilken balans marknaden skulle ha varit detta år. Om en överskottssituation skulle ha förelegat blir prisläget högre med kommissionens förslag. Om en balanssituation rått blir som framgår av avsnitt 6.4.4 priserna lägre med förslaget. Detta kommer också att leda till lägre priser på animalieprodukter. Prisnivån 1994/95 påverkas dessutom av att för- rnalningsavgiften enligt kommissionens förslag försvinner. I nuläget uppgår avgiften till 1,15 kronor/kg spannmål och till ca 1,60 kro— nor/kg omräknat till mjöl. I efterföljande led bör effekterna öka ef- tersom procentpåslag brukar tillämpas. Kvamamas råvarukostnad tor- de halveras. Effekten på brödpriset av den borttagna förrnalningsav- giften har av konsumentberedningen uppskattats till ca 5 %. Kommis- sionen förutsätter att kostnadssänkningen får genomslag i konsument- priset.
6.4.6 Miljöeffekter Kommissionens förslag avser endast budgetåren 1993/94 och 1994/95 och är övergångslösningar inför ett medlemskap. En bedömning av miljöeffekterna för denna korta period är av begränsat värde. I stället bör miljökonsekvensema inom jordbruket av ett svenskt EG-medlem- skap analyseras. Detta arbete pågår inom Jordbruksverket. När det gäller effekterna av kommissionens förslag på möjligheter- na att nå målen för minskat växtnäringsläckage och minskad använd- ning av bekämpningsmedel påverkas de framför allt av intensiteten i produktionen och sättet att bruka marken. Trädan skall som tidigare nämnts skötas på ett miljömässigt godtagbart sätt, vilket bl.a. torde innebära krav på att hålla den bevuxen i de södra delarna av landet för att minska växtnäringsläckaget.
Intensiteten påverkas främst av förhållandet mellan priserna på pro— dukter och produktionsmedel. Lägre priser på produktionsmedel t.ex. handelsgödsel och bekämpningsmedel ökar användningen av dem me- dan lägre produktpriser minskar användningen. I förhållande till nulä— get innebär förslagen att båda dessa priser faller. Hur det kommer att påverka möjligheten att nå miljömålen skall som nämnts utredas un- der hösten av Jordbruksverket som också skall utreda eventuella be- hov och nivåer på miljöavgifter för de nämnda produktionsmedlen. Eventuella förändringar av miljöavgiftema kan därefter göras under våren 1993 om behov därav finns så att inte de borttagna prisregle- ringsavgiftema leder till några negativa miljöeffekter.
En effekt av trädan är att en större åkerareal brukas än vad som behövs för att tillgodose efterfrågan på produkter. Från miljösyn- punkt är detta en fördel eftersom öppenheten i landskapet är av stör- sta betydelse för den biologiska mångfalden i vårt land. Kommissio- nen återkommer till dessa frågor i samband med behandlingen av mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlandskap.
6.4.7 Kostnader Förslaget innebär att kostnader tillkommer för inlösen av spannmål under 1994/95 samt för arealbidrag under 1993/94—1994/95 jämfört med 1990 års livsmedelspolitiska beslut. Det tillkommer dock intäkter i form av återbetalning av omställningsstöd. Spannmålsöverskottet bedöms minska med 400 miljoner kg. Vid en exportkostnad på 60 kronor/dt blir den årliga kostnaden för överskot- tet ca 360 miljoner kronor. Det är för 1993/94 ca 240 miljoner kro- nor lägre än om 1990 års beslut fullföljts. För 1994/95 slår kostnader- na igenom helt eftersom det i 1990 års beslut inte fanns något inlösen- system kvar. Arealbidrag och trädesersättning lämnas för 1,5 miljoner ha. Kost- naden blir 1,5 miljarder kronor resp. år. Återbetalning av omställ- ningsstöd uppgår till ca 0,5 miljarder kronor. Sammanlagt uppgår kostnaderna för båda åren till 3,7 miljarder kronor. Vid en fullstän- dig anpassning till EG:s nivåer skulle motsvarande kostnader blivit ca 4,1 miljarder kronor. Av sammanställningen nedan framgår de uppskattade kostnaderna, miljarder kronor.
199 3/94 1994/95 Inlösen 0,36 0,36 Arealbidrag/ trädesersättning 1 ,5 1 ,5 Summa 1 ,86 1 ,86
_________________—___—————
6.4.8 Finansiering Som angetts i kapitel 5 är en utgångspunkt för kommissionens arbete att förslagen inte bör föranleda ökade utgifter på statsbudgeten.
I samband med 1990 års beslut beräknades de kostnader för omställ— ningen som finansieras över statsbudgeten under övergångsperioden 1990/91—1994/95 till 13,6 miljarder kronor. Av dessa var 10,7 miljar— der kronor kostnader för omställningsåtgärder och resten kostnader för permanenta åtgärder som skulle behöva finansieras även efter pe- riodens slut. Huvuddelen av kostnaderna för omställningsåtgärdema är redan ianspråktagna. Resterande del är till stor del intecknad. Kom- missionen kan i nuläget inte bedöma förbrukningen av medel under övergångsperioden inom den nämnda ramen och avstår därför från att använda andra medel inom ramen än de som återbetalas på grund av att omställningen avbryts.
Sedan överenskommelsen i GATT 1989 lämnas en del av stödet till jordbruket i fomr av s.k. direktbidrag, i huvudsak bidrag per djur av olika slag. Direktbidragen som tillkommit för att ersätta prishöj- ningar frnansieras av budgetmedel. De har hittills utbetalats under bud— getåren 1989/90—1991/92. Budgetåret 1991/92 uppgick beloppet till 2 395 miljoner kronor varav 1 478 miljoner kronor betalades ut som djurbidrag. Resterande del ca 700 miljoner kronor har bl.a. använts för amorteringen av den rörliga kredit som använts för att täcka kost- naderna för 1990 års spannmålsexport. I budgetpropositionen 1991/92:100, bil. 10 uttalas att ”ett ställningstagande till kompensa— tionsbeloppet 1992/93 får anstå till dess förhandlingarna i GA'I'F är avslutande. Övervägandena bör då också göras med beaktande av att anpassningen av svenskt jordbruk och svensk jordbrukspolitik till EG inte får försvåras”.
Kostnadema för spannmålsöverskott har hittills främst finansierats med förrnalningsavgifter och prisregleringsavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel vilka årligen inbringat ca 700 resp. 350 miljo- ner kronor. Kommissionens förslag om att slopa de sistnämnda avgif- terna för 1994 års skörd innebär att dessa bonfaller som finansierings- källa fr.o.m. den 1 juli 1993. Förrnalningsavgiften kvarstår i enlighet med 1990 års beslut till den 30 juni 1994. Kommissionen bedömer som tidigare redovisats att ca 100 000 ha mark kommer att lämna omställningsprogrammet. 500 miljoner kro- nor kommer då att återbetalas. Dessa kan förslagsvis fördelas med li- ka delar 1993/94 och 1994/95.
För budgetåret 1993/94 uppgår finansieringsbehovet till 1 860 mil- joner kronor. Kommissionen föreslår att det finansieras på följande sätt.
Förmalningsavgifter 700 miljoner kronor
Återbetalning av omställnings- stöd 250 ”_
Direktbidrag varav
spannmål som tidigare år 700 ” — omfördelning från animalier 210 ” — Totalt 1 860 ” _
Beslut om finansieringen av stödet till spannmålsproduktionen 1994/95 behöver inte tas av riksdagen förrän våren 1994. Förhand- lingarna med EG skall då vara avslutade. Ett GATT-avtal kan för- hoppningsvis då också vara i hamn. Förutsättningama för finansie- ringen kan även på andra sätt vara ändrade. Kommissionen måste emellertid bygga sitt finansieringsförslag på nu kända förhållanden. Ett problem är därvid genomförandet av 1990 års beslut när det gäl- ler hur förrnalningsavgiftema skall ersättas som finansieringskälla.
I prop. 1989/90:146 om livsmedelspolitiken uttalade dåvarande de— partemenschefen följande.
”Med de övergångsåtgärder som jag nu har föreslagit kommer reg- leringen för spannmål övergångsvis att behållas men trappas av. Jag anser att det även är befogat att övergångsvis behålla de interna avgif-
ter som för närvarande finansierar regleringsåtgärdem'c på spannmåls- området, nämligen förrnalningsavgiften samt avgiften på handelsgöd- sel och bekämpningsmedel. När förrnalningsavgiften sänks bör mot- svarande belopp tillerkännas jordbruket i forrn av ett höjt gränsskydd. Det bör ankomma på regeringen att besluta i denna fråga".
Riksdagen biföll propositionen.
Kommissionen är mot bakgrund av utgångspunkterna i kapitel 5 i nuläget tveksam till möjligheterna att genomföra en gränsskyddshöj- ning den 1 juli 1994 och till dess effekter. Ett annat sätt att finansiera motsvarande belopp, 700 miljoner kronor, är budgetmedel. Skulle en utökning av dessa inte kunna genomföras av statsfinansiella skäl och andra vägar inte finns anser kommissionen att en ytterligare omfördel— ning av direktbidragen bör ske. Om så blir fallet blir finansieringen av kostnaderna för spannmålsproduktionen 1994/95 följande.
Återbetalning av omställningsstöd 250 miljoner kronor
Direktbidrag varav
spannmål som tidigare år 700 ” — omfördelning från animalier 910 ” — Totalt 1 860 " —
Innebörden av denna finansiering är att medel som anVänds för att fi- nansiera kobidrag omfördelas till spannmålssektom. FJr sådan omför- delning är i linje med de förändringar i stödnivåer som behöver göras inom animaliesektom inför EG-medlemskapet. Kommissionen åter- kommer med förslag om anpassningsåtgärder för animaliesektom.
7. Export av livsmedel
7.1. Inledning
Genom 1990 års beslut inleddes en successiv avreglering av den sven- ska jordbrukspolitiken och en övergång till ett mer marknadsinriktat system. De interna marknadsregleringama avvecklas under en över- gångsperiod. Priserna på de flesta prisreglerade produkter kommer därefter enbart att skyddas från internationell konkurrens genom ett fortsatt gränsskydd. Beslutet leder också till att de tidigare möjlighe- terna för producenterna att kollektivt finansiera export av överskotts— produktion för att upprätthålla den inhemska prisnivån tas bort. Regeringen har den 5 mars 1992 beslutat att medverka med 60 mil- joner kronor i en satsning på exportfrämjande åtgärder för livsmedel. Satsningen avser en fyraårsperiod. Det faktum att exportsubventioner- na avvecklas genom 1990 års beslut om en ny livsmedelspolitik be- gränsar svensk livsmedelsindustris möjligheter till etablering på ex- portmarknader inom sådana varugrupper som inte omfattas av syste- met för industrins råvarukostnadsutjämning.
I ett EG-perspektiv blir den totala EG-marknaden Sveriges hemma- marknad. Därför bör förutsättningama för och behovet av åtgärder som kan underlätta en svensk etablering på denna marknad prövas. Syftet med sådana åtgärder bör vara att svenska livsmedelsföretag där- igenom ges möjlighet att arbeta på EG-marknaden och lära sig denna marknads villkor. Hänsyn bör tas till att det bilaterala jordbruksavtal som Sverige slutit med EG inom EES-avtalets ram öppnar vissa ex- portmöjligheter genom de kvoter som parterna ger varandra, samt till de avvägningar som måste göras till andra behov av långsiktig anpass- ning som svensk jordbruksnäring och livsmedelsindustri står inför.
7.2. Inhemska förhållanden
7.2.1 1990 års livsmedelspolitiska beslut, m.m. En utgångspunkt för riksdagens beslut är 1990 om en ny livsmedels- politik var att ”produktionen i princip skall vara underkastad samma villkor som andra näringar. Producentema skall endast ersättas för ef- terfrågade varor och tjänster.”
Övergången från en reglerad till en fri marknad skall enligt riks- dagsbeslutet ske under socialt acceptabla former. Övergången mellan systemen skall ske under en femårsperiod vilken inleddes den 1 juli 1991. Under denna period gäller ett antal övergångsarrangemang. 1990 års livsmedelspolitiska beslut behandlas utförligare i kapitel 2.
Att jordbruksproduktionen anpassas till vad som efterfrågas på marknaden innanför ett yttre gränsskydd innebär, med den normalt rådande lägre världsmarknadsprisnivån, att produktionen på sikt an- passas till vad som efterfrågas inom Sverige. De överskott av jord- bruksråvaror som tidigare producerades minskar därmed, eftersom produktionen inte blir lönsam.
Överskottsproduktionen uppstod genom att producenterna garante- rades ett pris för hela produktionen. De varor som inte kunde avsättas på den svenska marknaden fick med förlust säljas på världsmarkna- den. Detta var möjligt genom att exportsubventioner täckte skillnaden mellan det inhemskt garanterade priset och världsmarknadspriset.
Exportsubventionerna var alltså i den gamla politiken inte ett medel för att stimulera handel utan en del av den reglering som skulle upp- rätthålla ett fastställt inhemskt pris. Produkterna som exporterades var huvudsakligen oförädlade ”bulkvaror”. Beslut om avsättnings- marknad avgjordes i allmänhet av önskemål om att hålla förlustkostna- dema så låga som möjligt.
Exportsubventionerna finansierades i huvudsak kollektivt av produ- centerna genom att olika avgifter togs ut på produktionen. Dessutom användes budgetmedel.
Övergångshestt'immelser för nöt- och griskött
För att finansiera nöt- och grisköttexport tillämpas under budgetåren 1991/92—1993/94 ett temporärt system. För detta ändamål utgår bud- getmedel med totalt 450 miljoner kronor för hela perioden. Det tem- porära systemet administreras av Jordbruksverket.
Utformningen av det temporära systemet har skett med hänsyn till avvägningar mellan producent- och konsumentintressen. Syftet är att medverka till att partipriserna upprätthålls. Konsumenternas intresse består främst i att överskott av t.ex. framdelskött kan slå igenom på marknaden i form av lägre priser. Bidragen som betalas ut är därför begränsade till vissa delar av sortimentet, t.ex. sorteringar, skinka och sidfläsk och utgår inte för alla detaljer hela tiden (SJVFS 199l:14).
Under perioden 1/7—1991—28/6—1992 har inom ramen för detta stöd exporterats 2 990 ton nötkött och 10 795 ton griskött. I totala ex- portbidrag motsvarar detta för nötkött 67 miljoner kronor och för griskött 135 miljoner kronor.
Övergångsbestämmelser för mejerisektorn
Den interna mjölkprisregleringen upphörde den 1 juli 1991. Ett för- enklat system för lönsamhetsutjämning utan exportfinansiering inför— des samtidigt för mejeriproduktionen. Detta system skall avvecklas den 1 juli 1995. Inom ramen för detta har under 1991/92 omfördelats ca 1 500 miljoner kronor från konsumtionsmjölk och grädde till öv- riga mjölkprodukter (ost, mjölkpulver m.m.).
'Genom riksdagsbeslut under våren 1992 (prop. 1991/92:96, JoU15, rskr. 253) har riksdagen gett regeringen bemyndigande att avveckla utjämningssystemet i annan takt än som tidigare beslutats.
7.2.2 Export av kött- och mjölkprodukter Nöt- och griskött På nötköttsområdet har utrikeshandeln till största delen utgjorts av s.k. utbyteshandel. Vid de prisrelationer som rått har konsumtionen av t.ex. bakdelsdetaljer av nötkött varit större än den svenska produk- tinen. Skillnaden i efterfrågan har täckts genom import samtidigt som överskottsdetaljer exporterats. Nötköttsimporten har till övervägande del bestått av detaljer som filé, biff och entrecote medan exporten ut- gjorts av framdelskött. Under 1991/92 har dock även import av hel- kropp ägt rum i ökad utsträckning. Säsongsvariationer i konsumtionen har för griskött inneburit att den svenska produktionen varit tvungen att överstiga konsumtionen om denna skulle täckas av svenska varor under hösten då efterfrågan säsongsmässigt är hög. Exportmönstret har motsvarat det på nötkötts- sidan genom att ädlare styckningsdetaljer importerats (t.ex. fläskfilé och bacon) medan exporten huvudsakligen bestått av skinka och sida
(sidfläsk m.m.).
För tiden 1988—1990 har den svenska exporten av nöt- och griskött huvudsakligen utgjorts av styckat kött. Under år 1990 exporterades ca 4 500 ton fryst, styckat nötkött. Viktigaste exportmarknader utgjorde
Mexiko (45 %) och USA (33 %). En del av den svenska exporten gick även till Norge under dessa år. Trots det svenska arrangemanget med EG för färskt nötkött (se vidare 7.3.3) har mycket lite av den svenska nötköttsexporten gått till EG-marknaden under dessa år, t.ex. jämfört med situationen före år 1986. Till stor del kan detta förklaras av den svaga marknadssituationen för nötkött i EG med marknadspriser som permanent legat under interventionsprisema.
Grisköttsexporten gick under samma treårsperiod till ett trettiotal länder. De viktigaste marknadema var Mexiko och USA. Under år 1990 exporterades knappt 30 000 ton styckat fläskkött. Av EG—länder- nas totala importandel på 20 % stod Belgien, Luxemburg och Spanien för de största kvantitetema.
Mjölkprodukter
Exporten av mejeriprodukter har minskat kraftigt efter det att avreg- leringen inleddes den 1 juli 1991. Under åren 1988—1990 växte voly- men av de kvantiteter skummjölkspulver och smör som lyftes ut från den svenska marknaden medan ostexportens omfång var mera kon- stant. Under 1990 exporterades 30 500 ton skummjölkspulver och 32 000 ton smör medan ostexporten för perioden 1988—1990 i genom- snitt låg runt drygt 3 000 ton. Ost exporterades under perioden framför allt till USA (ca 30 %) och Australien (ca 20 %), medan exporten till EG pendlade mellan tre och elva (1990) procent av den totala ostexporten. De högsta priserna betalades på den norska marknaden. Det genomsnittliga exportvärdet för ostexporten till EG- marknaden fluktuerade kraftigt över perioden. Samtidigt som den svenska ostexporten till EG utgjorde en förhållandevis liten del av den totala svenska exporten, motsvarar EG:s export av ost till Sverige en stor del av den svenska ostimporten med andelar mellan 60 och 70 % för hela perioden.
7.2.03. Livsmedelsindustrins råvarukostnadsutjämning (RAK)
För att den svenska livsmedelsindustri som är utsatt för internationell konkurrens inte skall komma i ett sämre läge än konkurrenterna i an- dra länder, som har tillgång till jordbruksråvaror till lägre priser, til- lämpas i Sverige två system för utjämning av industrins kostnader för
jordbruksråvaror — ett externt och ett internt (tillsammans kallat RÅK- systemet).
Inom det externa systemets ram kan den svenska livsmedelsindu- strin i princip exportera förädlade livsmedel där kostnaden för ingåen- de jordbruksråvaror utjämnas till världsmarknadspris. På motsvaran- de sätt tas en avgift ut för jordbruksråvaruinnehållet i importerade livsmedel. Det interna systemet kommer att avvecklas och berörs här inte vidare.
Ett flertal av de livsmedel som ingår i RÅK-systemet ingår också i Sveriges frihandelsavtal med EG (s.k. protokoll 2—produkter). För dessa varor gäller frihandel, medan kostnaden för ingående jordbruks— råvara prisutjämnas.
Vid avregleringens inledning gjordes vissa begränsningar i möjlig- heterna att få exportbidrag för råvaror inom RÅK-systemets ram i syfte att förhindra att sådana varor som tidigare kunde erhålla export- bidrag inom jordbruksregleringen skulle flyttas över till RAK-syste- met. Exportbidrag ges därför fr.o.m. den 1 juli 1991 maximalt för 35 % mjölkpulver och 15 % torkade äggprodukter av den färdiga va- rans vikt. Samtidigt utökades varuomfattningen i systemet med bl.a. köttberedningar vilkas råvaruinnehåll tidigare lämnats exportbidrag för inom jordbruksprisregleringen. För dessa varor begränsas bidra- get inom RÅK, nu liksom tidigare, till högst 40 % av den färdiga va- rans vikt.
För att kompensera bortfallet av exportstöd för svensk råvara an— vänder vissa industrier i ökad utsträckning importerad råvara (gäller mjölkpulver, ägg och kött). Vid export av färdigvaran kan restitution sökas hos Jordbruksverket för erlagd införselavgift. Därigenom erhål— ler berörd industri utjämning till världsmarknadsprisnivå. En annan möjlighet som står öppen vid export av berörda färdigvaror är att mot en särskild bankgaranti erhålla avgiftsbefrielse vid import av rå- varan.
RÅK-systemet kommer att förändras i samband med att protokoll 3 i EES-avtalet, som berör dessa produkter, implementeras fullt ut.
7.3. Handelspolitiska avtal och överenskommelser
7.3.1. Pågående GATT-förhandlingar
Allmänna tull- och handelsavtalet (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) upprättades år 1947. Syftet var att liberalisera världs- handeln. GATT har under efterkrigstiden utvecklats till det centrala organet för internationella handelsförhandlingar. Samarbetet omfattar nu hundratalet stater. Sverige inträdde som avtalsslutande part år 1950. Inom ramen för GATI' genomfördes fram till slutet av 1970-ta- let sju förhandlingsrundor. Handeln med jordbruksprodukter berör- des i mycket liten utsträckning i dessa. Den senaste och pågående för- handlingsrundan, den s.k. Uruguay-rundan, inleddes under hösten 1986. Jordbruksområdet har blivit ett av de viktigare och avgörande delområdena i förhandlingarna.
I december 1991 presenterade GATT:s generaldirektör ett förslag till uppgörelse på jordbruksområdet vilket legat till grund för det fort- satta arbetet. Enligt förslaget skall medlemsländema vidta åtgärder inom tre områden: marknadstillträde inkl. gränsskydd, intemstöd och exportstöd. Utifrån de principer för hur de olika stödformema skall reduceras har medlemsländerna under våren presenterat sina förhand- lingsbud.
Det svenska budet lades vid en tidpunkt då reformen av EG:s jord- brukspolitik ännu inte var beslutad utan diskussioner pågick. Vägle- dande för förhandlingsbudet har dock varit att närma Sverige till EG:s nivå. Förhandlingsbudet innebär bl.a. att vi åtar oss att fram till 1999 skära ner volymen (— 24%) och värdet (- 36%) av de exportsub- ventioner som utbetalades inom jordbruksregleringen under basperio- den 1986—1990. Om åtagandena i budet genomförs medför det en be- gränsning av möjligheterna att återinföra exportsubventioner. GA'I'F— förhandlingama är ännu inte är avslutade och kommissionen har i si- na förslag utgått från att det förhandlingsbud som Sverige lagt gäller som en begränsning.
7.3.2 Svenska ostavtal med USA och Canada I samband med Tokyorundan i GATT införde USA år 1979 ett sy- stem med importkvoter för ost. Varje lands importkvot är uppdelad på delkvoter för olika ostslag. Av Sveriges 1 350 ton består huvudpar- ten av ”övrig ost” (s.k. NSPF-ost: non specially provided for in the ta-
riff schedules) samt till en mindre del av edamerost och margarinost (low fat). Förutsättningama för export till USA försämrades i och med att exportbidragen upphörde den 1 juli 1991. Ingen export ägde rum under andra halvåret 1991. En förbättring har dock skett sedan början av år 1992 och för närvarande förekommer en viss ostexport, främst inom NSPF-kvoten. Detta beror på såväl höjda importpriser som sänkta produktionskostnader.
Sedan år 1981 har Sverige också ett ostarrangemang med Canada. Detta är inte rent bilateralt utan har förhandlats gemensamt av de nor— diska länderna. Enligt avtalet garanteras inte Sverige eller de nordiska länderna någon kvot utan Canada har gjort ett allmänt åtagande att in- te vidta några åtgärder som försvårar den nordiska ostexporten. I gen- gäld åtar sig de nordiska länderna att de restitutioner eller liknande som utbetalas skall vara så avpassade att priserna på exportosten inte understiger priserna på liknande kanadensiska ostslag.
7.3.3 Sveriges nötköttsarrangemang med EG I samband med att Sverige ingick frihandelsavtal med EG år 1973 in- fördes ett särskilt arrangemang för nötköttsexport till EG från Sveri— ge, Österrike och Schweiz. EG tillämpar en särskild avgift vid import av färskt nötkött, helt eller styckat, från dessa länder. Avgiften base— ras på ett särskilt exportpris som beräknas genom att uppgifter från de tre länderna rörande partipriser och exportbidrag vägs samman. Österrike ingår sedan maj 1992 inte längre i arrangemanget och i en- lighet med detta baseras avgiften på en sammanvägning av uppgifter från Sverige och Schweiz. Den särskilda importavgiften är i regel av- sevärt lägre än den generella avgiften, för närvarande 0 kronor. Utö- ver den reducerade avgiften tillkommer dock tull på 20 % vid import till EG.
7.3.4 EES-avtalet och den bilaterala jordbruksöverenskommelsen EES-avtalet omfattar inte den egentliga jordbrukspolitiken, jordbruks- näringen påverkas trots detta såväl direkt som indirekt av avtalet. Indi- rekt påverkas jordbrukssektom genom den fria rörlighet för varor, tjänster, kapital och arbetskraft som avtalet innebär. Det är framför allt i fråga om kostnader för insatsvaror, tjänster och finansiering
som avtalet kan få positiva effekter, dvs. leda till sänkta kostnader. Av- talet omfattar handeln med vissa bearbetade jordbruksprodukter vilka även tidigare omfattats av EFTA-ländemas frihandelsavtal med EG. EES-avtalet innebär en utvidgning av tidigare varuomfattning samt ett enhetligt prisutjämningssystem för hela EES-området (protokoll 3 till avtalet). En viktig konsekvens blir att utjämningsbeloppen kraftigt re- duceras. Införandet av ett mer enhetligt system innebär vidare att det interna avgiftsfinansierade systemet inte längre kan tillämpas. En änd- ring till ett externt system kräver emellertid ändring av gällande GATT-bindningar.
Till själva avtalet har också knutits ett antal bilaterala jordbruksöve- renskommelser mellan EG och enskilda EFTA-länder. Detta avtal in- nebär att vissa jordbruksvaror från EG vid import till Sverige resp. vissa svenska jordbruksvaror vid import till EG befrias från införsel- avgifter och tullar, i de flesta fall inom ramen för överenskomna kvantiteter.
För färskt nötkött och nötköttsprodukter inrättas ömsesidiga tull- och avgiftsfria kvoter. För nötkött omfattar kvoterna 4 000 ton för vardera parten, medan 1 500 ton bearbetade köttvaror ges tillträde till svensk marknad och 2 500 ton av motsvarande svenska varor till EG:s marknad.
EG öppnar vidare tull- och avgiftsfria kvoter för svensk export av bl.a. ost och margarin. På motsvarande sätt etablerar Sverige i och med avtalet en kvot för tullfri import från EG av margarin och en av- giftsfri importkvot för ost, t.ex. ost av camenbert-typ, grönmögelost samt fetaost. Margarinkvotema omfattar 1 000 ton på vardera mark- nad. Den svenska exportkvoten för ost till EG är 1 000 ton (hårdost), medan 1 300 ton ost från EG ges tillträde till den svenska marknaden. Avtalet är vad gäller de ömsesidiga förmånerna i princip balanserat. Balansen förutsätter att EG inte tillämpar exportbidrag vid utnyttjan- de av kvoterna. Detta är inte klart uttalat i avtalet, men har sedemera bekräftats i en särskild skrivelse från EG-kommissionen.
Ett viktigt inslag i avtalet är utvecklingsklausulen som ger möjlig—
het att, om parterna är ense, ge och erhålla förmåner utöver dem som överenskommits.
Sammantaget kommer avtalen att ge svenskt jordbruk och livsme— delsindustri ökade möjligheter att konkurrera på EG-marknaden och för protokoll 3-produkter på hela EES-marknaden, samtidigt som kon- kurrensen naturligtvis ökar på hemmamarknaden.
7.3.5. Övriga avtal
Utöver de kvoter som öppnas inom ramen för det bilaterala jordbruks- avtalet med EG pågår förhandlingarna med andra länder om bilatera- la kvoter. Åtagande i form av bl.a. tullättnader på jordbruksproduk- ter har redan förhandlats fram med de baltiska staterna.
7.4. EG:s marknadsreglering för mejeriprodukter, nöt— och griskött
De generella principerna för EG:s marknadsreglering har redan be- handlats i kapitel 3. I detta kapitel tas också den nyligen beslutade re- formen av Gemenskapens jordbrukspolitik upp. I det följande görs en beskrivning av principerna för regleringen för mejeriprodukter, nöt- och griskött. Eftersom politikens traditionella instrument kommer att vara kvar även efter reformens genomförande så kommer dessa prin- ciper således fortfarande att gälla vid den tidpunkt som ett svenskt medlemskap kan bli aktuellt.
Effekter på pris— och kostnadsnivåer i produktionen, samt på kon- kurrenstryck på marknaden, av ett medlemskap är också faktorer som har betydelse för den fortsatta diskussionen. Detta har dock behand- lats i kapitel 4 och utvecklas därför inte ytterligare i det följande.
7.4.1 Mejeriprodukter Det kraftigaste marknadsingripandet inom mejerisektom är de kvoter som gäller för mjölkproduktionen. Varje EG—land har tilldelats en produktionskvot. Målsättningen med regleringen är att garantera ett visst pris (rikt- pris) till producenterna för mjölk och mejeriprodukter som säljs på EG-marknaden eller utanför denna. Marknadsregleringens delar syf- tar på olika sätt till att möjliggöra att riktpriset för den levererade mjölken skall uppnås.
På samma sätt som för spannmålsregleringen tillämpas ett system med intervention — offentliga stödköp till ett lägsta garantipris — av vissa produkter, nämligen smör, skummjölkspulver och vissa italien- ska ostar. Interventionsköp skall vara en undantagsåtgärd och inköpen kan begränsas till vissa delar av året. Uppköpen sker när marknadspri- set sjunkit till en viss nivå under interventionspriset. Som ett altema-
tiv till de offentliga uppköpen för lagring kan EG-stöd lämnas till pri- vat lagring av vissa mejeriprodukter. För olika mejeriprodukter fast- ställs också med utgångspunkt i riktpriset ett tröskelpris, vilket i sin tur utgör grund för gränsskyddet (införselavgiften skall i princip ut- göra skillnaden mellan tröskelpris och världsmarknadspris).
Systemet för gränsskyddet är komplicerat på mejerisidan. Tull före- kommer i fråga om mejeriprodukter enbart för varor som omfattas av råvarukostnadsutjämning, t.ex. fruktyoghurt. Mjölk och mejeriva- ror beläggs med införselavgifter vilka kan variera för olika varor, oli— ka marknader samt över tiden, t.ex. kan lägre avgifter tas ut för såda- na varor som ingår i handel mellan EG och andra marknader inom ramen för bilaterala avtal, t.ex. i vissa kvotarrangemang. Principen är att införselavgiften beräknas som skillnaden mellan tröskelpriset och en prisnivå på den importerade varan. Därutöver finns ett antal im- portrestriktioner vilka framför allt grundas på särskilda avtal som EG
slutit med olika tredje—länder men även inom GAszs ram. Exportbidragen fastställs med utgångspunkt i de priser som tilläm-
pas i den intemationella handeln med mejeriprodukter. Restitutioner- na kan som tidigare nämnts också differentieras med hänsyn till ex- portmarknad. För närvarande kan bidrag lämnas för ca 100 produk- ter inom mejerisektom. Bidragen fastställs var fjärde vecka.
Såväl EG:s exportbidrag som införselavgifter varierar för olika produkter, framför allt beroende på förädlingsgrad. För att ge en upp- fattning om nivån på exponbidraget kan nämnas att för ost av greve- typ erhöll EG-exportörer ca 13,50 kronor/kg i exportbidrag under vå- ren 1992. Detta motsvarade ungefär nivån på den svenska införselav- giften på samma produkt. Motsvarande införselavgift för export till EG av samma ostsort vid detta tillfälle låg samtidigt något högre (14,75 kronor/kg).
EG har till skillnad från Sverige ett flertal bilaterala handelsavtal som omfattar handeln med mejeriprodukter (i huvudsak ost), vilka också kan påverka beräkningen av importavgifter och exportbidrag. Därigenom har EG skapat undantag från de generella reglerna.
7.4.2 Nötkött
Inom nötköttsregleringen fastställs årligen ett orienteringspris och, i förhållande till detta, ett interventionspris. Dessa priser avser pris till producent. Priserna fastställs för vissa standardkvaliteter. Interven-
tionsuppköpen är begränsade och kan t.ex. först göras i en medlemstat när marknadspriset nationellt sjunker till en viss nivå under interven- tionspriset. Marknadspriset kan således ligga under interventionspri- set. Dessutom finns en övre gräns för hur mycket som årligen totalt inom EG kan köpas in enligt interventionsförfarande. Interventions- köp begränsas numera till vissa delrnarknader, vissa slag av kött, vissa kvantiteter och vissa delar av året.
Priset vid försäljning från interventionslager varierar beroende på om köttet exporteras, är bearbetat eller används på EG-marknaden. Precis som för mejeriprodukter kan stöd utgå till privat lagring.
Gränsskyddet vid import av nötkött till EG består både av tull och rörliga införselavgifter. Tullen är 20 % för kött och 26 % för kött- konserver. Införselavgiftens nivå bestäms av förhållandet mellan marknadspris och orienteringspris. I vissa fall tas ingen införselavgift ut, t.ex. när marknadspriset når en viss nivå över orienteringspriset.
Eftersom gemenskapspreferensen för nötkött är stark styrs huvud- parten av importen av internationella preferensavtal, vilka avgör stor- lek på såväl tull som införselavgift. Det tidigare nämnda svenska nöt- köttsarrangemanget för färskt nötkött är ett sådant avtal. De införsel- avgifter och tullar som EG tillämpar avgörs således av såväl prisnivå som nivån på eventuella exportbidrag i exportlandet.
Exportbidrag sätts utifrån skillnaden mellan prisnivån inom EG och världsmarknaden. Nivån är kopplad till produktens kvalitet, vär- de och exportdestination. Destinationsländerna är indelade i flera grupper. Sverige återfinns i den grupp till vilken lägsta nivån på ex- portsubventioner utgår. Exportbidragen i EG är, jämfört med Sveri- ge, mycket låga. Detta beror på de lägre marknadsprisema och på att export utanför interventionssystemet endast förekommer i relativt li- ten omfattning. Kött från interventionslager kan exporteras under oli- ka förutsättningar. I normalfallet handlar det om utförsäljning av sto- ra kvantiteter. Exportörema kan t.ex. få köpa köttet till nedsatta pri- ser och härutöver får exportbidrag. För denna export utgår alltså indi- rekta exportsubventioner. I vissa fall utgår dock inga bidrag vid ex- port från interventionslager.
I tabell 5 ges exempel på nivån på exportbidrag och införselav- gifter i EG och Sverige vid ett tillfälle under våren 1992. Av tabellen framgår att EG differentierar exportbidragen beroende på destina- tion. På motsvarande sätt tillämpar man olika införselavgifter med hänsyn till köttets ursprungsland. Vidare framgår att för de varor där
Sverige ger exportbidrag är motsvarande EG bidrag lägre. Tabellen skall dock främst ses som ett exempel vilket något åskådliggör kom- plexiteten i EG:s reglering. Att även andra särlösningar och undan- tagsbestämmelser i handeln med köttproduktcr tillämpas framgår av texten ovan.
Tabell 5 Exempel på exportbidrag och införselavgifter för nötkött — maj —
199 2 * (SEK/kg) Exportbidrag från Införselavgifter till Färskt eller kylt nötkött EG Sverige EGl Sverige Hela eller halva kroppar destination: Sv: 3,75—4,9() — Sv: — 14,00—17,30 övriga: 750—14,60 — 21,01 Benfritt nötkött Sv: 3,60—8,90 _ Sv: — 30,00 övriga: 7,15—26,5() — 36,06 Fruset nötkött Hela eller halva Sv: 3,75 — Sv: 14,50 14,00—17,30 kroppar övriga: 750—10,80 — 14,50 Benfritt nötkött Sv: 360—5,30 20,80 Sv: 24,95 30,00 övriga: 7,15—14,()0 24,95
* EG:s exportbidrag och införselav gifter från Kodbranchens faellesråd, Dk, och omräknade till SEK enligt grön centralkurs lECU=8,5 SEK.
1 Utöver införselavgifter tas även tull ut vid import till EG. Eftersom denna är en vär- detull avgörs storleken av värdet på importvaran. Uppskattningsvis skulle tullen för svenskt färskt kött, hela eller halva kroppar vara lika med 6 kronor/kg. För benfritt nötkött kan tullbeloppct variera mellan 8 och 30 kronor/kg beroende på vara (den hög- sta tullen skulle t.ex. tas ut för ädlare bitar av typ oxfilé). Tullbeloppen för fruset kött
7.4.3 Griskött Grisköttproduktion behandlas regleringstekniskt inom EG i princip som en vidareförädling av spannmål. Ekonomin i grisproduktionen är i hög utsträckning påverkad av spannmålsprisema eftersom spannmål utgör en väsentlig beståndsdel av fodret — och därmed av produktions- kostnadema. För griskött finns därför ingen permanent interventions- ordning av motsvarande slag som för nötkött och stödet till griskött belastar den gemensamma budgeten i mycket liten utsträckning. Årli- gen fastställs ett baspris som utgör det eftersträvade producentpriset. Medlemstatemas sammanvägda genomsnittspriser, vilka rapporte- ras in till kommissionen varje vecka, utgör det s.k. referenspriset. Re- ferensprisets förhållande till det fastställda baspriset kan utgöra grund för eventuella marknadsingripanden. lnterventionsköp kan göras både genom offentliga uppköp och/eller stöd till privat lagring. Stöd genom interventionsköp har hittills, under normala förhållanden, inte förekommit inom EG. Grisköttmarknaden är i praktiken i liten omfattning berörd av regleringen varför marknadsinslaget är högt och priserna kan variera i hög utsträckning, vilket framgår av figur 5.
Figur 5
Markedsprisen tor halve svin i EF
19- N_ Samsons 17- . 'E— 15- 14— 13— 12-
11—
Slone M Dnm antagning IM "') 1,5-”4 'S'] 51 7 LM
"66 19! 7 1908 1939 1990 mv
Källa: Danske Slagterier
Det yttre gränsskyddet för griskött är uppbyggt med utgångspunkt i slusspriser och importavgifter. Slussprisema skall i princip ange pro- duktionskostnadema för en grisuppfödare inom EG som skulle ha fått
köpa spannmålen till världsmarknadspris. Importavgiftema beräknas med utgångspunkt i EG-producentens merkostnader för spannmålen med ett tillägg av en gemenskapspreferens. Beräkningen av avgiften utgår från tröskelpriset, vilket i allmänhet ligger över marknadspri- set. I beräkningen förutsätts också att produktionen baseras på (dyr) EG-producerad spannmål.
Vid beräkning av exportbidragen för griskött utgår EG från inter- na och externa marknadsförhållanden och från den skillnad i uppföd— ningskostnad som skulle existerat om spannmålen i stället hade kunnat köpas till världsmarknadspris.
Även EG:s exportbidrag för griskött ligger för motsvarande pro- dukter under nivån på de bidrag som i dag utbetalas i Sverige. EG:s exportörer erhöll under våren 1992 ca 2 kronor/kg i exportbidrag för samtliga varor. Det svenska exportbidraget för de produkter som erhöll bidrag, t.ex. skinka och sida, låg samtidigt på mellan 10 och 19 kronor/kg beroende på produkt. Införselavgiften till Sverige för dessa varor låg runt 19 kronor/kg medan EG:s motsvarande införselavgif- ter var mellan 6 och 8 kronor/kg beroende på produkt.
7.5 Behovet av förändringar — måldiskussion
En utgångspunkt för kommissionens arbete är att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt så att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftig jordbruksnäring och livsme- delsindustri. Kommissionen kan föreslå sådana förändringar av livs- medelspolitiken som den anser är motiverade av de ändrade förutsätt- ningar som ett EG-medlemskap innebär. Regering och riksdag har un- der våren 1992 (prop. 1991/92:96, JoU15, rskr. 253) pekat på att frå- gan om exportsubventioner, vilka avskaffades i 1990 års livsmedelspo- litiska beslut, på nytt bör prövas, bl.a. mot bakgrund av att de pågåen- de GA'I'T-förhandlingama inte har kunnat avslutas.
Diskussionen i det följande rör om exportbidrag behövs för att an- passa svensk jordbrukspolitik till EG:s framtida politik och för att svensk livsmedelsindustri skall kunna verka på EG-marknaden fram till medlemskapstidpunkten.
Som framtida medlemmar av EG kommer Sverige att omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken. Den har vid den tidpunkten mer direkta inkomststöd och lägre priser än i dagsläget. En utgångspunkt
för det fortsatta resonemanget är dock att stödnivån (av sammanlagda pris- och direktstöd) i EG i stort motsvarar dagens — dvs. en lägre ni- vå än dagens svenska. Ett undantag gäller dock för mjölkproduk- tionen där lönsamheten som en följd av reformen kan förväntas öka för EG:s mjölkproducenter jämfört med en fortsatt tillämpning av den nuvarande politiken. Det system med intervention och exportstöd som tillämpas inom EG i dag kommer att finnas kvar. Dessa instru- ment administreras av EG-kommissionen och finansieras med gemen- samma budgetmedel. Liksom i det gamla svenska systemet är de grundelement i en politik som syftar till att upprätthålla ett admini- strativt pris och även verka prisstabiliserande.
Utöver den gemensamma politik som rör livsmedelsexporten har enskilda medlemsländer nationella exportorganisationer vars uppgift är att främja livsmedelsexport. Några EG-medel utgår inte till deras verksamhet. Dessa organisationer får heller inte betala ut några ytter- ligare direkta exportsubventioner till utvalda produkter som skulle kunna snedvrida konkurrensen. Deras insatser inriktas i huvudsak på generella marknadsföringsinsatser.
EG:s exportpolitik skiljer sig dock från det svenska system med ex- portsubventioner som tidigare tillämpades. Interventionen, dvs. stöd— köpen, är begränsad till vissa varor (t.ex. smör, mjölkpulver och vissa kvalitetsklasser av kött) och volymer och sker först när priset når en viss nivå. Marknadsprisema ges större möjlighet att variera och konkurrensen på marknaden är i allmänhet hård. Exportsubven- tionema tillämpas också på ett sätt som tar hänsyn till exportmark- naden för olika produkter.
Exporthanteringen är i stor utsträckning kopplad till ett anbudsför- farande, vilket syftar till att ge en effektivare användning av de utbeta- lade bidragen. Som medlemmar kommer vi således inte att få tillbaka vår gamla typ av exportbidrag som i princip utjämnade hela skillna- den mellan inhemskt pris och världsmarknadspris. Interventionsinköp får betydelse i situationer när marknadsprisema når låga nivåer. Sven- ska exportörer kommer att få konkurrera med andra EG-exportörer om att få utnyttja subventioner för export till länder utanför Gemen- skapen.
Från den tidpunkt när Sverige deltar fullt ut i CAP kommer sven- ska livsmedel att fritt kunna säljas inom gemenskapen. Med undantag för eventuella sanitära skyddsbestämmelser kommer inga handelshin- der att finnas mellan Sverige och övriga EG. Det svenska jordbrukets
och livsmedelsindustrins konkurrenskraft avgörs av hur väl näringen lyckas anpassa sig till EG-marknadens efterfrågan och till den prisnivå som kommer att gälla där. EG kommer även i Framtiden att ha en marknadsreglering som garanterar att en lägsta prisnivå skyddas. De varor som kan produceras till denna lägsta prisnivå kan avsättas genom interventions- och exportstödsystemet.
I dag möter svenska exportörer ett gränsskydd vid export till EG. Eftersom EG:s reglering innehåller ett inte obetydligt inslag av över- skydd — det skyddade priset är i allmänhet högre än det fiktiska mark- nadspriset — och eftersom Sverige (med vissa undantag) nte har några exportsubventioner är export till EG av vissa produkter i praktiken omöjlig. Man kan hävda att dessa varor hindras från att etableras på en marknad som de vid en senare tidpunkt skulle vara kmkurrenskraf- tiga på — under förutsättning att de kan produceras och säljas till där gällande priser.
Enligt kommissionen bör den svenska livsmedelsindustrin redan fö- re ett medlemskap kunna verka på EG:s marknad, t.ex. etablera kana- ler för svenska produkter och göra dessa kända. För industrin ligger det naturligtvis ett stort värde i att kunna bearbeta en marknad som inom ett par år kan komma att vara en del av hemmamarknaden. Det finns olika möjligheter att få tillträde till EG-narknaden. I
EG:s exportpolitik görs marknadsmässiga avvägningar t.ex. i fråga om nivån på exportbidrag med hänsyn till destinationen. Motsvarande svenska insatser — exportsubventioner som uteslutande rktade sig mot EG-marknaden — skulle av handelspolitiska skäl sannolikt vara omöjli- ga att införa, samt eventuellt leda till motreaktioner frår EG. Sverige
har dock genom de kvoter som det bilaterala jordbruksavtalet ger skaffat sig ett utrymme för export utan handelshinder till EG:s marknad. Även genom det preferensavtal i fråga om färskt nötkött som Sverige har slutit med EG får Sverige en t'örmånligare behandling. Genom det frihandelsavtal som finns för vissa förädlade produkter finns också ett utrymme för livsmedelsexportav s.k. RÅK- produkter.
Om man vill underlätta för svensk export till just EC under perio- den fram till medlemskap är en utvidgning av kvoterna den bästa vä- gen. Kvotema prioriterar EG gentemot andra marknacer. Exporten kostar vare sig skattebetalare eller producenter några ;ubventioner. Problemet är att en utvidgning av kvoterna för närvarande inte är ak— tuellt för EG-sidan. Kommissionen har erfarit att en fö-handling om
utvidgning av kvoterna inte kan komma till stånd förrän tidigast under 1993. Kommissionen anser att Sverige bör sträva efter och verka för en utvidgning av det bilaterala avtalet så snart det finns möjligheter för detta, men eftersom denna vägs framkomlighet inte är given måste dock även andra vägar prövas.
Genom 1990 års politik har möjligheten att använda subventioner för att möjliggöra och bekosta export tagits bort. Denna möjlighet kommer att finnas för Sverige som EG—medlem. Vid en bedömning av om det är motiverat att före ett medlemskap återinföra denna möj- lighet bör beaktas vilka effekter olika utformningar av exportbidrag får och vad man kan uppnå i förrn av marknadsetablering.
Ett av de viktigare syftena med 1990 års livsmedelspolitiska beslut var att eliminera den olönsamma överskottsproduktionen. Detta är också ett av motiven bakom den nyligen beslutade reformen av CAP. Med reformen vill EG minska överskottsproduktionen. De överskott som produceras inom många av EG:s jordbrukssektorer belastar den gemensamma budgeten men trycker också ner marknadsprisema. Konkurrensläget skiljer EG:s marknad från den svenska. Inom ani- malieproduktionen (framför allt mejeriprodukter och nötkött) har marknaden under de senaste åren präglats av kraftiga överskott, vilka pressat ner marknadsprisema i nivå med eller under interventionspri- sema. Sverige har en svagare konkurrenssituation och, bl.a. till följd av effekter genom avregleringen, mer balanserade marknader vilket innebär att priserna höjs upp till gränsskyddad nivå vid underskott på marknaden.
Möjligheterna att ta sig in på EG:s marknad med produkter av bulk— karaktär är mot denna bakgrund, samt med hänsyn till överskyddet i gränsskyddet, förmodligen små och marknadsprisema mycket låga. Det betyder att export av bulkprodukter med hjälp av exportsubventio- ner inte kan vara en lönsam affär varken före eller efter'ett medlem- skap. Vid överväganden om åtgärder för att främja export inom de närmaste två åren måste hänsyn också tas till de volymbegränsningar för subventionerad export som ett eventuellt GATT-avtal kan inne- bära. Bulkexport skulle vidare varken bidra till att långsiktigt lönsam- ma marknader byggs upp eller till att de svenska priserna anpassas till EG:s. De produkter som kan vara aktuella måste sålunda vara förädla- de och exporteras i en begränsad mängd.
Att främja livsmedelsexport genom bidrag kan sannolikt bara ske genom stöd av generell karaktär med hänsyn till exportmarknadema.
Ett generellt stöd kan utnyttjas för såväl export till EG som till andra marknader. Beroende på exportlandets prisnivå och gränsskydd kan lönsamheten i exporten variera — dvs. ett exportstöd behöver inte nöd- vändigtvis leda till en export till EG. Upparbetade svenska export- marknader till tredje land är en tillgång i de kommande medlemskaps- förhandlingarna.
Exportbidrag kan finansieras antingen genom budgetmedel —— som sker i EG — eller genom en produktionsavgift, enligt det tidigare sven- ska systemet. Exportbidrag kan, beroende på hur de utformas och be- roende på konkurrensläget på den inhemska marknaden, påverka pris- bildningen i olika omfattning. Mot bakgrund av behovet av en anpass- ning av svensk pris- och kostnadnivå inför EG-medlemskapet bör ett bidrag utformas så att det inte höjer de svenska marknadspriserna. Även från konsumentsynpunkt är detta önskvärt. Detta talar för att budgetmedel bör användas.
En avgörande fråga för vilka effekter i fråga om marknadsetable- ring ett exportstöd får är hur livsmedelsindustrin agerar. Ett begrän- sat exportstöd för vissa förädlade produkter skulle innebära att bran- schen aktivt måste komplettera detta med marknadsföringsinsatser. Ex- portbidragen inom EG är generellt sett lägre än skillnaden mellan det svenska produktionspriset och världsmarknadspriset. Exportbidrag
som motsvarar den nivå som tillämpas inom EG skulle därför inte ut- jämna skillnaden mellan svenskt pris och världsmarknadspris. Vid en sådan ordning får denna skillnad bäras av de svenska företagen.
Skall insatser göras för att främja svensk livsmedelsexport som innebär subventionerad export bör sådana insatser begränsas till vissa förädlade produkter som kan få en marknad inom eller utanför EG efter ett medlemskap. Kommissionen har inte sett det som sin uppgift att bedöma enskilda produkters möjliga konkurrenskraft. Avsikten är inte att lämna förslag som i detalj reglerar produktomfång och nivåer. Kommissionen har dock i några undantagsfall funnit det ange- läget att peka på behovet av insatser för vissa produkter. Insatserna bör utformas så att de inte verkar prishöjande på den svenska mark— naden och således motverkar en långsiktig anpassning till EG:s stöd- nivåer. Administrationen kring systemet bör göras enkel.
7.6. Överväganden och förslag
Mot bakgrund av vad som tidigare redovisats föreslås i det följande åt- gärder för att främja exporten av förädlade livsmedel inför ett EG- medlemskap.
Kommissionen förordar i första hand att regeringen verkar för att de ömsesidiga tull- och avgiftsfria kvoter som inrättats inom det bila- terala jordbruksavtal som slutits i anslutning till EES-avtalet för vissa jordbruks- och livsmedelsprodukter utökas både i fråga om varuom- fattning och kvantiteter. Möjlighet till detta finns i avtalets utvecklings- klausul. En sådan utvidgning skulle enligt kommissionen vara det bäs- ta sättet att underlätta för svensk export under perioden fram till ett svenskt medlemskap.
Som framgår av föregående avsnitt måste dock även andra vägar prövas. Förslaget är därvid huvudsakligen utformat som ett princip- resonemang med inriktning på sådana produkter där svensk livsme- delsindustri efter ett medlemskap kan förväntas bedriva en lönsam handel på EG:s villkor. Den konkreta och mer detaljerade utform— ningen av insatserna bör överlåtas till Jordbruksverket i samverkan med livsmedelsexportörema. Jordbruksverket bör också löpande följa och utvärdera effekterna av de genomförda förslagen för att, om så behövs, genomföra eller föreslå erforderliga åtgärder.
Kommissionens utgångspunkt har varit att det är produkternas framtida konkurrenskraft som skall avgöra behovet av insatser. Med detta angreppsätt kan det visa sig att även andra livsmedelsprodukter än de som ryms i det följande förslaget borde omfattas av särskilda insatser. T.ex. kan det röra produkter som i råvaru och/eller föräd— lingsledet uppnått sådana särskilda kvaliteter att de efter visst initialt stöd kan bedömas vara konkurrenskraftiga även på EG-marknaden. I nuläget är det dock inte möjligt att förutsäga vilka produkter som skulle kunna beröras. Kommissionen har inte tagit ställning till en produktomfattning som skulle motivera ändrade bestämmelser. Det bör ankomma på Jordbruksverket att föreslå lämpliga åtgärder om ett sådant behov visar sig.
Det svenska exportstödet bör anpassas till den nivå som gäller inom EG. Därmed skapas incitament för en fortsatt kostnadsanpassning som kan göra svenska produkter konkurrenskraftiga med EG:s. Kommis- sionens bedömning är att exportstödet kommer att få en begränsad om- fattning.
7.6.1 Finansiering av förslagen ] enlighet med vad som tidigare angetts i kapitel 5 i fråga om finansie- ring av kommissionens förslag bör förslagen inte föranleda ökade ut- gifter på statsbudgeten. Finansieringsmöjlighetema utvecklas ytterli- gare i avsnitt 6.4.8. 1 de förslag som läggs i det följande har huvudin- riktningen varit att de ytterligare medel som behövs för att finansiera förslagen skall tas från de direktbidrag som sedan överenskommelsen i GATT 1989 via budgetmedel lämnas som stöd till jordbruket. Det in- nebär en omfördelning av animaliesektoms direktbidrag vilket också är en logisk koppling eftersom de exportfrämjande insatserna främst berör livsmedel med animaliskt ursprung.
7.6.2. Mejerivaror Ostexport
I fråga om varuomfattning är kommissionens bedömning att inom me- jeriområdet kan det vara motiverat att införa ett exportstöd för ost i begränsad omfattning. Ost är en förädlad produkt för vilken det finns möjligheter till en långsiktig marknadsetablering på utländska markna- der.
Den totala svenska ostexporten har under slutet av 1980-talet legat runt drygt 3 000 ton. Det är rimligt att utgå från att detta även fort— sättningsvis, på kort sikt eller fram till svenskt medlemskapsdatum, kommer att vara en framtida högsta exportvolym om möjlighet till subventionerad export återinförs. Inom EES-avtalets ram ges Sverige därutöver en avgiftsfri exportkvot till EG om 1 000 ton. Det bud som Sverige under våren 1992 lagt inom ramen för de pågående GATT- förhandlingarna inom Uruguay—rundan ger ett visst utrymme för att återinföra exportsubventioner. Förhandlingsbudet innebär bl.a. att vi åtar oss att fram till 1999 skära ner volymen (— 24 %) och värdet (— 36 %) av de exportsubventioner som utbetalades under basperioden 1986—1990 (se tidigare avsnitt om GATT).
Vid utformning av ett exportstödssystem för ost bör dock vissa be- gränsningar laktas. Hänsyn skall tas till de ramar som GATT-budet ger. För ostexport är det genomsnittliga värdet av utbetalda exportsub- ventioner 34 miljoner kronor och basvolymen motsvarar 3 000 ton. Nivån på stödet bör vidare inte överstiga den exportsubvention som EG betalar ut för ost (kronor/kg).
Ett exportstöd motsvarande det ovanstående kostar 34 miljoner kro- nor per år om det maximala utrymmet som GA'I'F-budet ger kan ut- nyttjas. Under förutsättning att svenska företag utöver den avgiftsfria exporten till EG lyckats exportera i samma omfattning som under ti— den före 1990 års beslut skulle det medge ett genomsnittligt exportbi- drag på ca 11 kronor/kg. Under förutsättning att Sverige blir medlem av EG den 1 januari 1995 och exportstödet kan börja utbetalas från halvårsskiftet 1993 kan det för perioden fram till medlemskap totalt röra sig om 51 miljoner kronor
För alla mejeriprodukter tillämpas för närvarande ett förenklat sy- stem för lönsamhetsutjämning mellan olika mejerier. Syftet är att alla mejerier oavsett produktionsinriktning skall ges likartade möjligheter att betala producenterna samma pris för råvaran. l systemet belastas lönsamma produkter (med hänsyn till förhållandet mellan produktions- kostnad och konsumentpris) med avgifter medan ett bidrag utgår till mejeriet för all invägd mjölk oavsett vad den har använts till. Den totala omsättningen i utjämningssystemet för mjölk ligger under ett år på ca 2,5 miljarder kronor. Systemet infördes för en övergångsperiod som en följd av 1990 års livsmedelspolitiska beslut och skall i enlighet med detta beslut vara helt avvecklat den l juli 1995.
Exportstödets finansiering kan antingen ske inom ramen för det för-
enklade utjämningssystemet eller genom budgetmedel. Systemen har olika kännetecken och får olika effekter.
En finansiering inom ramen för utjämningssystemet skulle relativt enkelt kunna införas. Delar av avgiftema skulle avsättas för exportfi- nansiering. Bidragen till den invägda mjölken skulle därmed behöva minska vilket skulle beröra alla mejerier. Att använda sig av utjäm— ningssystemet vore dock inte en anpassning till EG. Det kan vidare va- ra svårt att exakt avgöra volymen på den kommande exporten och där- med vilka avgifter som behöver tas ut för att finansiera den. Systemet skulle därför behöva ha en regleringsfunktion över tiden. Att använda utjämningssystemet innebär i princip att man återinför en kollektiv fi- nansiering av exporten, eftersom samtliga mejerier bidrar till finansie- ringen. Riksdagens beslut om livsmedelspolitiken innebär vidare att avgifterna i det förenklade utjämningssystemet inte får användas för exportfinansiering (1989/90:146, JoU25, s. 62).
Att avsätta direkta medel för export skulle vara ett mer transparent system eftersom det öppet redovisade vilka exportsubventioner som ut- gått. Ur EG-anpassningsperspektiv skulle det ligga närmare det sy-
stem som tillämpas inom EG där budgetmedel används för att finansie— ra exporten. Kommissionen förordar därför att medel avsätts inom ra- men för jordbrukets direktbidrag.
Det är svårt att kvantifiera effektema på konsumentpriser och pro- duktionsnivå av ett exponstödsystem för ost. De effekter som export- stödet kan ge på konsumentpriset är beroende på den aktuella mark- nadssituationen och på hur exportsystemet utformas. I ett läge med överskott som pressar ner den inhemska prisnivån kan exportsubven- tioner, som tar bort överskottet från marknaden, innebära att prisni- vån ökar upp till högst den nivå som införselavgiftema skyddar. Om marknaden är i balans eller om det finns ett underskott så att priset lig- ger i nivå med eller nära referenspriset får exporten inga sådana effekter. Det minskade utbudet av inhemsk ost lederi så fall till ökad import. Med de priselasticiteter som gäller för ost beräknar kon- sumentberedningen att effekten av att 3 000 ton ost exporteras från den svenska marknaden i ett läge med stark prispress där industrin kan tillgodogöra sig hela prishöjningen skulle kunna medföra en 4 %— ig prisökning på ost. Med de begränsningar som kommissionen har lagt in i förutsättningama för hur exportsubventionema får tillämpas och systemets utformning skall dock en sådan situation inte få uppstå. Med hänsyn till dessa begränsningar bör således effektema på konsu-
mentprisema vara begränsade.
I fråga om produktion gäller att om mejeriindustrin lyckas behålla den svenska marknadsandel man har i dag ges ett utrymme för att öka produktionen.
Försäljning av konstmnionsmjölk och grädde till färje- och flygtrafik mellan Sverige och utlandet Ytterligare ett område där en svensk marknad kan förutsättas efter ett svenskt EG-medlemskap men där de nuvarande bestämmelserna för- hindrar export gäller försäljning av konsumtionsmjölk och grädde till färje- och flygtrafik mellan Sverige och utlandet (vid s.k. skeppsfour- nering).
Svenska mejeriprodukter (främst konsumtionsmjölk och grädde) kan inte priskonkurrera med de — i huvudsak danska — varor som er- håller exportstöd från EG. I praktiken har detta lett till att svensk mjölk har förlorat sin marknadsandel och t.ex. till att dansk mjölk
fraktas genom Sverige för att serveras på färjetrafiken mellan Sverige och Finland.
Möjlighet för mejeriena att konkurrera på dessa marknader skulle kunna uppnås genom en avgiftsnedsättning för dessa produkter inom ramen för det förenklade utjämningssystemet.
För att en avgiftsnedsättning för dessa varor skall kunna medges måste dock ett undantag från riksdagsbeslutet om att det förenklade ut- jämningsystemet inte får användas för kollektiv exportfinansiering gö- ras.
Den försäljning till flyg och färjor som skulle kunna bli aktuell rör sig om små kvantiteter. Åvgiften för k-mjölk är i dag 1,40 kronor/kg. Svenska Mejeriemas Riqsförening uppskattar att en avgiftsbefrielse skulle leda till ca 2 miljoner kg mjölkråvaror i form av mjölk och grädde skulle kunna säljas till flyg och färjetrafik. Detta motsvarar mindre än en promille ai den totala invägningen av mjölk i Sverige.
Med hänsyn till att det här rör sig om förädlade konsumentvaror för vilka man kan förutsätta att det efter ett svenskt EG-medlemskap kommer att finnas en svensk marknad samt att det rör sig om för— hållandevis mycket små kvantiteter anser kommissionen att det finns anledning att medge en nedsättning av avgifterna inom utjämningssy- stemets ram. Nuvarande avgiftsnivåer är inte relaterade till export- kostnader. ] enlighet med utgångspunkten att exportstöd bör sättas i nivå med motsvarande EG-stöd bör samma avvägning göras i detta fall och avgiftsnedsättniigen bör ligga i nivå med exportstödet inom EG, dvs. ca 80 öre/liter för konsumtionsmjölk. Förslaget bör träda i kraft den 1 januari 1993
Förslaget leder inte til några märkbara effekter på konsumentpri- ser och produktion efteriom kvantitetema är obetydliga.
7.6.3 Nöt- och griskött I dag finns ett temporär system för nöt- och griskött i vilket medel för exportsubventioner finns avsatta under budgetåren 1991/92— 1993/94. Totalt disponeras 450 miljoner kronor för hela perioden.
Riksdagen har nyligen beslutat att de medel som avsatts för att fi— nansiera export av kött scall få föras mellan budgetåren för att medge en större flexibilitet.
Som framgår av tidigae redovisning är de subventioner som utbeta- las i dag bl.a. avpassade ill sådana produkter där det kan finnas ett be-
hov av att tillfälligtvis lyfta ut ett pristryckande överskott från mark- naden. Förädlingsgrad och en bedömning av produkternas etablerings- möjlighet på olika exportmarknader är i mindre utsträckning faktorer som beaktats. Nivån på exportsubventionema ligger för närvarande betydligt över vad EG betalar ut för motsvarande produkter som ex- porteras till Sverige.
För att bidra till en anpassning mot förhållandena inom EG anser kommissionen att nivån på exportbidragen successivt bör anpassas till vad som utbetalas inom EG. I detta sammanhang bör den differentie- ring av bidragen som EG gör med hänsyn till exportmarknader be- dömas. För att stimulera export av mer förädlade produkter eller nischvaror vilka bedöms som långsiktigt konkurrenskraftiga på inter- nationella marknader bör exportstödet också styras till sådana varor. Detta innebär en förändring jämfört med det syfte — främst prissta- bilitet på den inhemska marknaden — som legat till grund för utform- ningen av det temporära exportsystemet.
Det kan röra styckningsdetaljer som anpassats till en särskild konsu- mentefterfrågan, t.ex. i fråga om framställningsmetod eller förpack- ning. Förädlingsgrad och marknadsanpassning bör alltså i högre grad än hittills premieras. Att i detalj utforma bestämmelser som tar hän- syn till detta bör överlåtas till Jordbruksverket i samråd med livsme- delsindustrin.
Kommissionen anser att exportstödet för kött och fläsk bör för— längas med ett halvår till den 1 januari 1995. Kommissionens utgångs- punkt att Sverige skall ta ansvar för överskottsproduktionen fram till tidpunkten för medlemskap talar också för en förlängning av det tem- porära systemet. Kostnaderna för detta går inte att uppskatta i dag. De bör dock inte få överstiga 50 miljoner kronor, vilket innebär oföränd- rad nivå jämfört med 1993/94. Medlen finansieras av en omför- delning av direktbidraget till animalier. Den nya inriktningen på det temporära systemet bör kunna tillämpas från den 1 januari 1993.
1a4 RÅK
För att den svenska livsmedelsindustri som är utsatt för internationell konkurrens inte skall komma i ett sämre läge än konkurrenterna i an- dra länder, som har tillgång till jordbruksråvaror till lägre priser, til— lämpas i Sverige två system för utjämning av industrins kostnader för
jordbruksråvaror — ett extemt och ett internt (tillsammans kallat RÅK- systemet).
För de förädlade livsmedel som omfattas av RAK-systemet sker en prisutjämning till världsmarknadsprisnivå vid såväl import som ex— port. RÅK-systemet finansieras delvis med importavgifter och delvis med budgetmedel.
Det är troligen inom detta system som de flesta av de förädlade svenska produkter som kan bli långsiktigt konkurrenskraftiga på EG- marknaden återfinns.
Vid avregleringens inledning gjordes vissa begränsningar i möjlig- heterna att få exportbidrag för råvaror inom RAK-systemets ram. Denna begränsning infördes för att undvika att RAK-systemet skulle komma att användas för en subventionerad bulkexport genom att vissa råvaror, t.ex. mjölkpulver, ”flyttades över” till lågt förädlade produk- ter med högt råvaruinnehåll som rymdes inom RAK-systemet och där- igenom erhöll fullständig kompensation. Exportbidrag ges därför fr.o.m. den 1 juli 1991 maximalt för 35 % mjölkpulver och 15 % tor— kade äggprodukter av den färdiga varans vikt.
Samtidigt utökades varuomfattningen i systemet med bl.a. köttbered- ningar vilkas råvaruinnehåll tidigare kostnadsutjämnats inom jord- bruksprisregleringen. För dessa varor begränsas bidraget till högst 40 % av den färdiga varans vikt. Livsmedel vars innehåll av dessa rå- varor ligger inom dessa gränser kostnadskompenseras dock fullt ut inom systemet. För just köttberedningar kan det förefalla inkonse- kvent att det löpande eller periodvis lämnas exportbidrag för vissa styckningsdetaljer inom det temporära exportsystemet medan köttinne- hållet i förädlade produkter bara till en viss del kostnadsutjämnas.
Detta innebär att vissa förädlade produkter, som t.ex. köttbullar och petit choux-mixer, bara till en del kompenseras för råvaruinnehål- let. Detta har bl.a. lett till att förädlingsindustrin för att kompensera bortfallet av exportstöd i ökad utsträckning använder importerad rå- vara i produktionen. För denna erhålls nämligen restitution vid export (gäller mjölkpulver, ägg och kött). Dessa svenska råvaror kan därför sägas vara diskriminerade i produktionen av vissa förädlade livsmedel för export.
Mot ovanstående bakgrund anser kommissionen att råvarugränser- na för utjämning bör förändras så att en större del av råvaruinne— hållet än vad som dagens begränsning medger kostnadsutjämnas. En sådan förändring kommer dock inte att fullständigt anpassa systemet
till EG:s. RÅK-systemet bör inte heller i framtiden kunna utnyttjas för bulkexport. Jordbruksverket skall se över RAK-systemet i sam- band med att protokoll 3 till EES-avtalet implementeras. Föränd- ringar kan lämpligen göras i detta sammanhang.
Med hänsyn till den osäkerhet som finns i fråga om tidpunkten för när protokoll 3 kan implementeras, bl.a. med hänsyn till att förhand- lingarna mellan EG och EFTA om dess slutliga utformning ärmu inte är avslutade, anser kommissionen att om det som här föreslås visar sig kunna genomföras först avsevärt senare än den 1 januari 1993 bör förändringarna göras oavsett tidsschemat för protokoll 3, lämpligen den 1 januari 1993.
Kommissionen har inte kunnat uppskatta de kostnader som en ut- vidgning av råvarugränsema kan innebära, bl.a. på grund av de effek- ter som en samtidig förändring av utjämningssystemet kan komma att medföra.
8. Åtgärder för att främja ekologisk produktion
8.1. Sverige
8.1.1 Idébakgrund Det finns ingen entydig definition av vad som är ekologisk produk— tion. De som är verksamma inom den ekologiska rörelsen betonar att ekologisk produktion bygger på en helhetssyn, som omfattar de ekolo- giska, ekonomiska och sociala sidorna av lantbruksproduktionen både i lokalt och globalt perspektiv. I den ekologiska produktionen betrak- tas naturen som en helhet med sitt eget värde och människan har ett moraliskt ansvar att driva lantbruket på ett sådant sätt att kulturland— skapet utgör en positiv del av naturen. I den ekologiska produktionen eftersträvas att:
— producera livsmedel av hög kvalitet, i tillräcklig mängd och rätt- vist fördelat,
— ge lantbrukaren en rimlig inkomst och tillfredsställelse i arbetet samt en säker arbetsmiljö,
— skapa en miljö som tillfredsställer husdjurens naturliga beteende och behov,
— skapa ett kulturlandskap med artrikedom och genetisk mångfald inom arterna, där de levande organismemas utvecklingsmöjligheter säkras,
— hushålla med naturresurser så att minsta möjliga skadliga påver- kan på miljön uppstår,
— bevara jordens bördighet på lång sikt, - skapa en god kontakt mellan lantbrukare och konsumenter, — skapa största möjliga recirkulation av näringsämnen genom att integrera stadssamhällen, agroekosystem och naturliga ekosystem.
Grunden för växtodlingen inom trädgård, jord— och skogsbruk är hänsynen till jordens struktur och bördighet, en mångfald i valet av grödor, samt en varierad växtföljd.
Jordens bördighet upprätthålls huvudsakligen genom en recirkula- tion av organiskt material. Genom odlingsåtgärdema strävar man ef- ter att i möjligaste mån förebygga skador av skadegörare och ogräs. Lättlöslig konstgödsel och syntetiska bekämpningsmedel används inte.
I lantbruket eftersträvas balans mellan antalet djur och arealen. Detta innebär att djuren utfodras så mycket som möjligt med foder producerat på den egna gården och jorden tillförs gödsel så att risken för miljöföroreningar blir så liten som möjligt.
Många av de mål som ovan anges gäller emellertid även för det svenska jordbruket i övrigt. Den utveckling mot en miljövänligare produktion som pågår inom det konventionella jordbruket minskar av- ståndet till den ekologiska produktionen. I denna process är den ekolo- giska produktionen en pådrivande kraft.
8.1.2 Regler för ekologisk produktion Kontrollorganisationen för ekologisk produktion (KRAV) har fast- ställt regler för hur den ekologiska produktionen skall bedrivas. Des- sa har även använts av statsmakterna i samband med omläggningsstö— det till ekologisk produktion (8.1.5).
Växtodling
Odlingen skall bedrivas utan handelsgödsel (konstgödsel) och synteti- ska bekämpningsmedel. Bekämpnings- och växtskyddsmedel framtag- na direkt ur växter och djur är tillåtna. Syntetiska tillsatser till dessa får inte förekomma.
Minst ett år (karensår) måste gå efter omläggning av odlingen in- nan grödan kan godkännas som ekologiskt odlad. Odlingen måste be- drivas på hela — eller under omläggningstiden på en väl avgränsad del av — brukningsenheten. Betat utsäde får inte användas.
Åkermark belägen inom 25 meter från väg med viss minsta trafikin— tensitet får inte användas för grödor som avses för humankonsumtion.
Djurhållning Huvudinriktningen skall vara integrerad produktion, dvs. att alla djur
skall leva hela sitt liv på samma gård. Antalet djur på gården skall ba- seras på den egna foderproduktionen. Aveln skall inriktas på att få fram djur med goda bruksegenskaper såsom funktionell kroppsbygg- nad, hög motståndskraft mot sjukdomar, god förmåga att tillvarata lo-
kala foderslag, förmåga till naturlig förökning och goda föräldraegen- skaper.
Medicinsk brunstsynkronisering, embryoöverföring och genmani- pulation är ej tillåtet.
Utfodringen skall inriktas på att använda hemmaproducerat foder som odlats efter ekologiska principer. Självförsörjningsgraden skall vara minst 50 % räknat på årligt foderintag.
Rutinmässig förebyggande behandling med läkemedel eller kemiska bekämpningsmedel får inte förekomma. För köttdjur som behandlats med sådana medel gäller 12 månaders karens.
8.1.3 Marknaden för ekologiska produkter Antalet varuslag på marknaden av ekologiskt producerade livsmedel ökar fortlöpande. Olika serier av miljömärkta varor har också växt fram på senare tid. Eko—produktemas marknadsandel är dock totalt sett inte större än ca 1—2 % för närvarande. Inom storstadsregionema är marknadsandelen större. Marknadsandelar på ca 5 % bedöms kun- na uppnås om säsongvariationema i produktionen kan bemästras så att en säker och stabil marknad kan upprätthållas året om.
Spannmålsprodukter
Ca 12 000 ton ekologiskt odlad spannmål fanns under 1991 till försälj- ning. Mjöl av olika växtslag och havregryn finns i god tillgång på marknaden och förekommer numera i de flesta butiker. Andra pro- dukter på marknaden är mäsli, havregryn, knäckebröd och mjukt bröd. Ekologiskt öl framställt på ekologiskt odlat maltkorn är under utveckling.
Marknaden för fodersäd är fortfarande mycket begränsad, men kan komma att utvidgas betydligt om marknaden för ekologiskt producera— de kött— och mejerivaror kommer igång.
En viss export av spannmål förekommer också. För ekologiskt odlad spannmål har odlaren erhållit ett merpris på ca 30 % jämfört med priset på konventionellt odlad spannmål.
Trindsäd Försäljningen av gula ärter har ökat kraftigt. Även ekologiskt odlade bruna bönor finns på marknaden. Marknadsutrymme finns för en ut- ökning av produktionen av trindsäd.
Potatis och grönsaker Potatis och grönsaker säljs till största delen färska. Sortimentet är i det närmaste fullständigt på grönsakssidan. De största produkterna är potatis, morötter, vitkål, lök, kålrot, palsternacka, selleri och rödbe- tor. Mjölksyrade produkter av grönsaker finns i mindre omfattning.
I dag är ca 2 % av alla grönsaker och all potatis som säljs i Sverige ekologiskt odlade. Störst marknadsandel har morötterna med ca 8 % av marknaden. Snabbast ökar den ekologiskt odlade potatisen med en ökningstakt på 25 % per år. En marknadsandel på 10 % bedöms som möjlig att uppnå.
Något överskott av ekologiskt odlade grönsaker finns inte. Tvärtom finns ett stort utrymme för en ökad produktion. Ekologiskt odlad pota- tis har tidvis importerats.
Priset till odlaren för potatis och grönsaker som odlats ekologiskt ligger ca 50 % över priset för motsvarande konventionellt odlade va- I'OI'.
Kött- och mejeriprodukter Marknaden för ekologiskt producerat kött är mycket begränsad, och i stort sett obearbetad. En del utvecklingsprojekt pågår dock. Utveck- lingen har kommit längre när det gäller ekologiskt producerad mjölk, men marknadsandelen är ännu mycket liten, under 1 %.
För mjölken får lantbrukaren ett merpris på ca 25 öre per kg. Kontrollkostnaden för KRAV-märkningen är ett hinder för att få fram produkter. Dessutom är bestämmelserna för djurstallar, foder, slakt etc. i många fall svåra att leva upp till.
8.1.4 Stöd till FoU, rådgivning, marknadsföring och kontroll Forskning och utveckling Huvudansvaret för forsknings- och utvecklingsverksamheten rörande alternativa produktionsformer inom jordbruket och trädgårdsnä- ringen har skogs- och jordbrukets forskningsråd (SJFR). Forsknings- rådet har en särskild programkommitté med uppgift att precisera an- vändningen av avsatta medel för den ekologiska odlingen. Under femårsperioden 1986/87—1990/91 anvisades totalt 16,3 mil- joner kronor till forskning om alternativ (ekologisk) odling. Härav ut— gjorde 8 miljoner kronor ett engångsbelopp avsatt år 1988 av prisreg- leringsmedel.
För 1991/92 budgeterades totalt forskningsinsatser m.m. inom om- rådet för ca 6 miljoner kronor och för 1992/93 6,2 miljoner kronor.
Rådgivning
Det stigande intresset för det ekologiska lantbruket har inneburit att efterfrågan på och behovet av rådgivning har ökat. Rådgivningen stöds för närvarande med ca 5,5 miljoner kronor av statliga medel. I samtliga län finns rådgivare vid resp. länsstyrelse som har kunskap om ekologiskt lantbruk. Dessutom finns tre regionala specialister i syd- och mellansverige. Även i norrlandslänen finns flera rådgivare inom ekologiskt lantbruk, som finansieras inom ramen för ”Åtgärds- programmet för jordbruket i norra Sverige”. Inom ekologisk djurhåll- ning fmns en central specialisttjänst. Vid lantbruksuniversitetet finns en statskonsulent med inriktning på ekologiskt lantbruk.
Exempel på rådgivningsverksamhet som bedrivs är
— kursverksamhet
— fältvandringar — odlingsringar och ERFA-grupper — individuell rådgivning — demonstrationsodlingar — projekt av olika slag
Rådgivarna stöds bl.a. med hjälp av gemensamt producerat rådgiv- ningsmaterial.
Marknadsföring Behovet av marknadsföring av ekologiskt producerade produkter är stort.
Under innevarande budgetår förfogar jordbruksverket över ca 2 miljoner kronor för stöd till marknadsfrämjande åtgärder. Dessa me- del har främst satsats på
— marknadsfrämjande åtgärder inom spannmålsområdet, — delfinansiering av marknads/kvalitetskonsulenter inom storstads- regionema Stockholm, Göteborg och Malmö/Kristianstad,
— marknadsföring av KRAV — resp. Demeter-märket.
Kontrollen
Som en följd av den ökande handeln med ekologiskt odlade produkter uppkom behovet av en enhetlig kontroll av den ekologiska odlingen, och en gemensam märkning av produkterna. I Sverige finns två kon- trollorganisarioner — KRAV och Svenska Demeterförbundet — varav KRAV är den största.
KRAV, som bildades 1985, är en ekonomisk förening med olika or- ganisationer, som på olika sätt är engagerade inom området, som med- lemmar. Svenska Demeterförbundet år en kontroll- och garantiorgani- sation för biodynamiskt odlade produkter.
Visst statligt stöd utgår till båda dessa organisationer (sammanlagt 330 000 kronor budgetåret 1991/92).
8.1.5 Omläggningsstöd Våren 1989 infördes ett särskilt stöd till jordbruksföretag för ]. omläggning till altemativ (ekologisk) odling,
2. fortsatt altemativ (ekologisk) odling på arealer som lagts om till sådan odling år 1988 eller tidigare.
För att få del av stödet måste anmälan ha gjorts senast den 28 april 1989. Nyanslutning är således inte möjlig.
Stödet är treårigt med ett stödbelopp per hektar som varierar mel- lan 700 kronor och 2 900 kronor beroende på skördeområde. Vid större arealer kan omläggningen till ekologisk odling få ske stegvis un- der högst fem år. Arealer upp till 5 ha måste ställas om första året 1989. Stöd utbetalas under tre år — omläggningsåret, jämte ytterligare
två år. Bidrag utgår endast till prisreglerade grödor utom när det gå]- ler första året då stöd även kan utgå till vall, grönfoder och gröngöds- lingsgrödor.
Omläggningen skall vara varaktig. För att undvika krav på åter- betalning skall arealen odlas ekologiskt i minst sex år.
Ca 1 800 lantbrukare anmälde sig till stödet med en areal på totalt drygt 43 000 ha. I dag odlas i Sverige ca 38 000 ha enligt ekologiska odlingsmetoder. Det motsvarar ca 1,3 % av Sveriges åkerareal.
8.2. EG
8.2.1 Skillnader mellan Sveriges och EG:s regler för ekologisk odling Inom EG regleras det ekologiska lantbruket, dels av en särskild för- ordning (EEG 2092/91), dels av nationella regler. Ett enskilt land kan besluta om strängare regler än de minimikrav som finns i förord- ningen. Förordningen är ett detaljerat regelverk som tar upp definitio- ner, märkning, odlingsregler, kontrollsystem, import från tredje land, m.m. I förordningen regleras produktionen av råvaror ingående medan förädlingsdelen inte alls berörs på samma sätt. Ijämförelse med de svenska reglerna är EG:s regler om förädling, tillsatser och processer oklara och ofullständiga. De förädlingsregler som finns tycks inte på något sätt begränsa till- verkningssättet. Enda undantaget är att joniserande strålning inte är tillåten i tillverkningsprocessen. Vidare är reglerna för märkning och annonsering av ekologiskt producerade produkter oklara och svårtolkade jämfört med de sven- ska reglerna. Användning av betat utsäde är tillåten enligt EG:s regler under vis- sa villkor. Betat utsäde får aldrig användas enligt svenska regler. Alla produkter skall transporteras i slutna förpackningar. Dessa krav tillämpas inte i Sverige. På en annan viktig punkt är EG:s regler strängare än de svenska nämligen i fråga om karenstid. Inom EG tillämpas en karenstid på minst två år vilket skall jämföras med ett år i Sverige. Beträffande stallgödsel finns det i dagsläget inga särskilda restrik- tioner inom EG bara man följer de allmänna reglerna för gödselhante-
ring för resp. land. I Sverige är reglema hårdare och från 1995 är det stopp för all stallgödsel från ”industriell” djurhållning, höns i bu- rar osv.
Beträffande användning av rötslam är det på motsvarande sätt fritt fram inom EG. Detta skall jämföras med reglerna i Sverige som för— bjudit all användning av rötslam. KRAV:s mål är dock att öppna möj- ligheterna, men under starkt formulerade kvalitetskrav.
8.2.2 Ekonomiskt stöd till ekologiskt lantbruk inom EG I den nyligen beslutade reformen av EG:s gemensamma jordbrukspoli- tik, baserad på en revidering av Mac Sharry-förslaget finns stöd till ekologiskt lantbruk med bland de kompletterande stöden till miljö- främjande åtgärder. Dessa stöd delfinansieras av EG med 50 % eller med 75 % inom mindre gynnade områden (LFAzs). På växtodlingsområdet är grundbeloppet för stödet från EG maxi- merat till 2 125 kronor/ha och motsvarande tal för djur är 1 785 kro- nor/djurenhet. För att erhålla sådant stöd skall ett stödprogram utarbe- tas av medlemsländema. Programmet skall sedan godkännas av EG- kommissionen.
8.2.3 Stöd till ekologisk odling i Danmark Liksom i Sverige infördes i Danmark 1989 ett omställningsstöd för omläggning till ekologisk jordbruksproduktion. Stödet är treårigt och beräknas årligen med utgångspunkt från omlagd areal och antalet djur- enheter per hektar. Omläggningen skall omfatta hela företaget och va- ra genomförd under en fyraårsperiod. Stödet varierar beroende på djurintensiteten mellan 2 600 kronor/ha och 3 800 kronor/ha totalt för treårsperioden. Stödbeloppens storlek och de olika nivåema be- roende på djurantal syftar till att skapa hamtoniska företag vad gäller balansen mellan animalie- och vegetabilieproduktionen. För att få del av omställningsstödet krävs att företaget auktoriseras som godkänd producent av ekologiska produkter. Auktorisationen och kontrollen av de ekologiska lantbruken sköts av lantbruksministeriets ”Plantedirektorat”. Det statliga stödet till ekologisk odling i Danmark omfattar föru- tom omställningsstödet ett utvecklingsstöd. Totalt har under perioden
1987—1991 lämnats utvecklingsstöd med ca 70 miljoner Dkr. Ungefär hälften härav har satsats på forskning och försöksverksamhet. Ett indi- rekt stöd till ekologiskt lantbruk utgör den kostnadsfria auktorisatio- nen och kontrollen som utförs av Plantedirektoratet.
Det statliga stödet till ekologiskt lantbruk ses nu över. Utvecklingsstödet skall utvärderas och rapport avlämnas senast 15 ok- tober 1992.
Näringen har genom det statliga stödet fått ett uppsving på många områden. Antalet ekologiska lantbruk har ökat från ca 150 till nära 700 sedan 1981. Totalt omfattar dessa företag ca 18 000 ha vilket mot- svarar 0,6 % av den danska jordbruksarealen.
8.3. Överväganden och förslag
8.3.1 Mål och behov av stöd
Enligt direktiven till omställningskommissionen skall arbetet inriktas på att Sverige vid inträdet i EG skall ha en stark och konkurrenskraf- tig jordbruksnäring och livsmedelsindustri.
I prop. 1991/92:96 om vissa jordbrukspolitiska frågor erinrar jord- bruksministem om att miljöhänsynen uppmärksammas i allt högre om- fattning i vår omvärld. I det beslut om reform av livsmedelspolitiken som fattades 1990 var miljöhänsynen av avgörande betydelse för re- formens utformning, bl.a. vad gäller behovet av ett mindre kemikalie- beroende jordbruk. Omställningskommissionen bör därför i sitt ar- bete, mot bakgrund av utvecklingen inom EG, beakta behovet av mer principiella förändringar i omställningsbesluten också vad gäller åtgär- der för alternativ odling.
Ett främjande av det ekologiska jordbruket ligger i linje med den övergripande målsättningen för livsmedelspolitiken att tillgodose beho- vet på marknaden av produkter av hög kvalitet framställda under etiskt högtstående former. Detsamma gäller angående livsmedelspoliti- kens mål att all jordbruksproduktion skall ske under hänsynstagande till miljön så att en långsiktigt uthållig produktion av sunda livsmedel kan garanteras. Den generella inriktningen att minska jordbrukets be- roende av handelsgödsel och andra kemikalier leder till en minskning av skillnaderna mellan det konventionella och det ekologiska jord— bruket.
Det är också angeläget att kunna tillgodose den särskilda marknad som finns, såväl inom som utanför landet, för ekologiskt producerade livsmedel. Ett annat motiv för att stödja den ekologiska produktionen är att erfarenheter och landvinningar inom forskningens område som görs inom det ekologiska jordbruket i ett längre perspektiv även kom- mer det konventionella jordbruket till del. Ett främjande av det ekolo- giska jordbruket kan därför motiveras från flera utgångspunkter.
De restriktioner som det ekologiska jordbruket lägger på produktio- nen medför merkostnader av olika slag. Särskilt gäller detta under om- läggningsperioden. Det kan vara svårt att på marknaden ta ut det mer- pris som behövs, för att fullt ut kompensera den lägre bruttoavkast- ning som det ekologiska jordbruket i allmänhet ger i detta skede. Ett visst ekonomiskt stöd till företag som lägger om till ekologisk produk- tion kan därför vara motiverat.
En ny produktionsgren, som den ekologiska produktionen, är för sin utveckling beroende av samhälleligt stöd till kunskapsuppbyggnad och marknadsutveckling m.m. Utan ett sådant stöd är risken stor att den ekologiska produktionens utveckling hämmas till förfång för både konsumenter och producenter.
När det gäller ett permanent indivuduellt direkt stöd till den ekolo- giska produktionen anser kommissionen att den framtida konkurrens- situationen inom EG bör avvaktas. Vidare bör i det sammanhanget den ekologiska produktionens möjligheter till stöd inom andra pro- gram beaktas.
8.3.2. Direktstöd till ekologisk produktion
Som tidigare redovisades fanns möjlighet 1989 att ansöka om stöd för omläggning till alternativ (ekologisk) odling. Även redan befintliga al- temativodlare kunde få del av stödet. Det innebär att i stort sett alla i dag befintliga altemativodlare har kommit i åtnjutande av det stödet. Någon möjlighet att nyansluta sig finns dock inte.
För att öka tillgången av ekologiska produkter och därigenom byg- ga upp en stabilare marknad behövs fler producenter av ekologiska livsmedel. En stimulans i form av ett omläggningsstöd skulle verka i den riktningen. En anpassning till 15st regler om två års karenstid gör en omläggning kostsammare än tidigare, vilket också är ett motiv för ett sådant stöd.
När det gäller att införa ett omläggningsstöd före 1995 är det ett problem att EG:s villkor inte är kända. Full klarhet härom får man in- te förrän i samband med godkännandet av ett sådant stöd. Ett omlägg- ningsstöd är till sin natur långsiktigt. Dels sker omläggningen succes- sivt under några år, dels ställs som villkor att ekologisk produktion skall bedrivas några år efter det att omläggningen påbörjats. Det blir därför bekymmer för alla inblandade parter om villkoren i avtalet om stöd måste ändras under stödperioden. Mot denna bakgrund anser kommissionen att ett omläggningsstöd inte bör påbörjas förrän det godkänts av EG. Det bör kunna ske under 1994 eller under förhand- lingarna 1993. Kommissionen föreslår att ett förslag till stöd till om— läggning till ekologisk produktion inom ramen för EG:s s.k. komplet- terande miljöprogram utarbetas snarast och att därefter förhandlingar med EG påbörjas så att det kan träda i kraft senast den 1 januari 1995.
8.3.3. Övrigt stöd Forskning och utveckling
Det stöd som samhället för närvarande anvisar för forskning och ut- veckling om ekologiskt lantbruk inriktas först och främst på projekt av grundforskningskaraktär. På kort sikt kan resurser på nuvarande nivå ge en tillfredsställande behovstäckning i denna del. En stor efter- frågan på forskningsmedel som inte kunnat tillgodoses med nuvarande ramar gäller medel för tillämpad forskning. En ökad satsning på til- lämpad forskning skulle kunna ge resultat som snabbt skulle komma jordbrukarna till del med de rådgivningsresurser för ekologisk pro- duktion, som för närvarande finns och förväntas finnas de närmaste åren framöver.
Rådgivning
Det ökade intresset för ekologisk odling som omställningsstödet 1989 bl.a. skapade har följts upp med rådgivningsinsatser som huvudsakli- gen finansierats med samhällsstöd. Det är angeläget att dessa resurser bibehålls. Möjligen kan visst stöd för sådan verksamhet även kunna komma att erhållas inom ovannämnda EG-program.
Kontroll Till skillnad från t.ex. förhållandena i Danmark svarar de svenska pro- ducenterna av ekologiska produkter i princip själva för kostnaderna för kontrollen. Dessa kostnader uppgick till drygt 4 miljoner kronor 1991. Ett visst begränsat samhällsstöd (330 000 kronor 1991/92) er- håller dock kontrollorganisationema för närvarande.
Speciellt betungande upplevs kontrollkostnadema för den ekologi— ska djurhållningen. De utgör en broms på utvecklingen. En utökad kontrollerad ekologisk djurhållning skulle också skapa en viktig och ökad marknad för ekologisk fodersäd. Detta skulle vara till stor för- del för den ekologiska spannmålsodlingen där avsättningssvårigheter lätt uppstår för den spannmål som inte håller kvalitetskraven för bröd- spannmål.
Marknadsföring
Det är viktigt att satsningar för en ökad produktion av ekologiska pro- dukter kombineras med aktiva insatser för att nå ut på marknaden med dessa produkter. Ytterligare insatser på detta område bör ses som en naturlig och självklar investering för att nå en stark position för det ekologiska lantbruket vid inträdet i EG.
8.3.4 Förslag Det förslag som kommissionen lägger fram om generell anpassning av stödet till vegetabilieproduktionen för perioden 1993/94—1994/95 inför inträdet i EG kommer att stimulera och underlätta en omlägg— ning till ekologisk odling. Vid övergång till sådan odling innebär kra- vet på karensår att något merpris för produktionen inte kan erhållas första året, omläggningsåret. Med det framlagda förslaget öppnas nu möjligheten att erhålla ersättning för träda på ”karensårsareal” till den del den inryms i företagets totala basareal (stödareal). Trädesbruk med grönträda är också ett naturligt inslag i Växtföljden vid företag med ekologisk produktion men utan eller med få nötkreatur. Dessa företag gynnas relativt sett mer av förslaget än vad den konventio- nella odlingen gör. Med hänsyn till övervägandena i de föregående avsnitten bör ett för- slag till stöd till omläggning till ekologisk produktion inom ramen för
EG:s kompletterande miljöprogram utarbetas snarast. Förhandlingar med EG om ett godkännande av ett sådant program bör ske så att det
kan träda i kraft senast den 1 januari 1995.
Tills vidare bör stödet till den ekologiska produktionens utveckling byggas ut inom områdena tillämpad forskning och utveckling, mark- nadsföringsinsatser och kontroll. Kommissionen föreslår att samman- lagt 10 miljoner kronor per år anvisas för nämnda ändamål för åren 1993/94 och 1994/95 utöver de resurser som i dag står till förfogan- de. Härav bör 5 miljoner kronor avse forskning och utveckling med prioritering på tillämpad forskning. För marknadsföringsinsatser bör anvisas 3 miljoner kronor. Stödet till kontrollorganisationema bör öka med 2 miljoner kronor. Finansieringen av förslaget bör ske ge- nom omfördelning av medel från de nuvarande direktbidragen till jordbruket.
Klas Eklund SARSKILT YTTRANDE
Omställningskommissionen har fått i uppdrag att komma med förslag hur den svenska jordbrukspolitiken skall kunna anpassas till EGs, inför ett kommande svenskt medlemskap.
Det finns två sätt att tolka detta uppdrag.
0 Det ena är snävt. Det innebär att man helt enkelt under- söker vilka förändringar som måste till för att det svenska regel- och stödsystemet så snart som möjligt skall få samma omfattning och tekniska utformning som EGs. 0 Det andra sättet är vidare. Det innebär att man ställer sig den övergripande frågan om det lämpliga i en sådan ut- veckling. Då inkluderas i analysen inte bara anpassning av regelsystem utan också graden av konkurrens i Sve- rige respektive EG, skillnader i prisnivåer, etc. Då måste man också ställa frågan om takten i anpassningen samt huruvida det finns delar i den svenska politiken som inte alls bör anpassas så länge vi är utanför EG.
Kommissionens uppgift är inte att göra någon ny, stor livs- medelspolitisk utredning. Det är därför förståeligt att kom- missionen valt att göra en relativt snäv tolkning av direktiven och nöjt sig med att konstruera ett konkret förslag om hur en anpassning tekniskt skall gå till. Utgångspunkten är då att Sverige blir medlem i EG 1995 och att regelanpassningen bör ske så snart som möjligt.
Kommissionens tolkning av direktiven är inte orimlig. Inom denna ram har kommissionen utfört sitt arbete väl, och dessutom kommit med vissa utblickar mot ett bredare syn- sätt.
Jag menar likväl att det finns starka skäl att föra ett vidare resonemang, och än tydligare föra in frågan om prisnivåer, konsumenttillfredsställelse och långsiktig konkurrenskraft.
Det betyder att ifrågasätta själva uppdraget för kommissio- nen, såsom direktiven formulerat det.
Undertecknad har därför valt att i detta särskilda yttrande i principiella termer skissera en sådan bredare analys, om än mycket kortfattad, Huvudslutsatsen blir då att Sverige ej bör föregripa en eventuell, framtida EG-anslutning genom att nu anpassa den svenska jordbruksregleringen till EG. Detta gälleri synnerhet i det politiskt oklara läge som nu råder vad gäller tidtabellen för den svenska medlemsansökan.
Utgångspunkter
Tullar och gränsskydd har förekommit mycket länge. Men den moderna svenska jordbruksregleringen föddes på 1930- talet. Den var en del i "kohandeln" mellan socialdemokra- tema och bondeförbundet; bondeförbundet stödde krispoliti— ken i utbyte mot att socialdemokratema införde stöd till jord— bruket. Liknande uppgörelser förekom också i andra länder under depressionen.
Regleringen bestod i sina huvuddrag i över 50 år. Dess syfte var att garantera jordbrukarna en viss minimistandard, över den nivå som en ren marknad skulle givit. Medlet var höga införselavgifter (en sorts rörliga tullar) som stängde ute im- portkonkurrens samt garanterade minimipriser på spannmål, kött, mjölk, mm. Det ledde till att de svenska jordbrukarna producerade mer, och till högre priser, än vad de skulle gjort i en oreglerad ekonomi. För detta .anfördes också säkerhets- politiska argument; Sverige behövde en viss självförsörj— ningsgrad i händelse av krig och avspärrning.
Kostnaderna för politiken var dock höga. Dels kostade den skattebetalarna ett antal miljarder per år. Dels medförde den att samhällsnyttiga resurser (arbete och kapital) användes till verksamhet som inte möttes av köpkraftig efterfrågan. Det yttrade sig i överproduktion ("smörberg", "mjölkhav"), som med hjälp av exportsubventioner dumpades på världsmark- naden. De höga priserna ledde till klagomål från konsumen- terna, varför staten efter hand införde nya subventioner, nu i
konsumentledet. för att hålla nere priserna. Ett tag hade vi alltså dubbla Svaentionssystem; först betalade konsumen- tema extra för itt hålla uppe producentprisema så att bön- derna skulle odla mycket, sedan betalade skattebetalarna ex- tra för att konsumentprisema skulle kunna sänkas och över- skottet reduceras.
Dessutom ledde de omfattande subventionerna till oönskade - men ofrånkorrliga — bieffekter i andra led av produktions- kedjan. Livsmedelsindustrin blev en skyddad zon, med svag konkurrens och med ett minskat och snedvridet omvand- lingstryck. Resultatet blev att produktivitetsutvecklingen hämmades och ltt matpriserna steg snabbare än konsument- prisema i övrigt. Stödsystemens utformning stimulerade också intensiv odling, med mycket stor användning av konstgödsel och kemikalier. Detta drev fram nya subven- tionssystem (stöd till träda, arealbidrag mm), som sökte mot- verka de ursprungliga systemens effekter.
1990 års reform
Mot den bakgrunden fattade riksdagen år 1990 beslut om en långtgående reformering av den svenska livsmedelspolitiken. Den planekonomiska styrningen skulle minskas, subven— tionsgraden dras ned och resursanvändningen vridas mot mindre miljöförstöring. Näringen skulle bantas, men också göras mer konkirrenskraftig genom att i högre grad tvingas stå på egna ben.
Portalfonnulerirgama i 1990 års beslut går ut på att konsu- menternas önskemål skall styra produktionen. Det är utbud och efterfrågan som skall avgöra jordbrukets inriktning, pre- cis som för andra näringar. Visserligen skulle gränsskyddet tills vidare behållas - det skulle inte avvecklas förrän GA'l'F- förhandlingama så bestämt - men inom landet skulle en av- reglering ske.
Avregleringen nktade in sig på grundbulten i regleringssys— temet, nämligen systemet för exportfinansiering. Det har in- neburit att överskottsproduktion köps upp av staten till ett i
förväg fastställt pris (det s.k inlösenpriset). Överskottet säljs sedan till lägre priser på världsmarknaden. Enligt 1990 års beslut skulle inlösenprisema för spannmål gradvis sänkas under en fyraårsperiod. Efter 1994 skulle stödet försvinna helt. Eventuella överskott skulle då inte längre köpas upp av staten, utan måste avsättas av jordbrukarna själva på världs- marknaden, till världsmarknadspriser. För oljeväxter (raps mm) skulle ett anbudsförfarande ersätta den gamla regle- ringen. Det viktiga är att avsättningsgarantier och exportsub— ventioner försvinner. Det blir en tydligare koppling mellan konsument och producent.
Minskat stöd innebär minskad produktion. Odlingen blir mindre intensiv, vilket betyder att större arealer odlas för en given volym. Det sliter mindre på naturen, bl.a genom att giftanvändningen minskar. Produktionsminskningen bedöm- des av riksdagen ändå bli såpass stor att den odlade arealen i Sverige, totalt sett, skulle minska. Dessa kalkyler är emeller— tid inte oomtvistade; vissa bedömare hävdar att effekterna av de mindre intensiva produktionsmetodema (mindre handels- gödsel, plöjningsfri odling, mm) är så starka att det, netto, inte behöver bli någon nedläggning av areal.
Oavsett vilket, kan man inte rycka undan stödsystemen till en reglerad näring rakt av; det skulle oförskyllt drabba många enskilda jordbrukare. För att mildra anpassningen och dämpa genomslaget på jordbrukamas inkomster föreslogs bl.a ett särskilt inkomststöd för perioden 1990-93 samt ett omställningsstöd för 1990-94. Det sistnämnda skulle utgå till de jordbrukare som varaktigt ställer om sin mark till annat än livsmedelsproduktion. Särskilt stöd finns tillgängligt för de odlare som använder mer miljövänliga produktionsmetoder. Sammantaget avsattes l3-l4 miljarder kr för de olika stödåt— gärderna.
Under den tid som gått sedan beslutet togs, har en gradvis omställning börjat. Den syns på två sätt. Livsmedelsprisema har ökat betydligt långsammare än tidigare, både tagna för sig och i förhållande till konsumentprisema i övrigt (delvis beror detta dock på sänkt moms). Vidare har en viss ned-
läggning av åkermark skett, dock mindre än vad som förut- sattes i 1990 års beslut.
Det är inte helt klart varför nedläggningen gått så långsamt. Lantbrukarnas egna organisationer framhåller osäkerhet om vad som kommer att ske om och när Sverige blir medlem i EG samt brist på lönsamma alternativ som viktiga faktorer. Det ligger en del i detta. Samtidigt är det uppenbart att just dessa intresseorganisationers egna angrepp på avregleringen - och de signaler om reträtt från reformen som då och då hörs från delar av regeringen - bidragit till att skapa osäkerheten. Tydligt är, att det inte funnits några klara, trovärdiga spelre- gler om hur avregleringen skall gå till och hur lång tid den skall ta. Detta har inte minst inskärpts av debatten om torkan sommaren 1992 och i vilken utsträckning denna borde föran- leda extra stöd.
Som det nu ser ut kommer svenskt jordbruk antagligen att ha ett visst överskott, framför allt av spannmål, också vid om- ställningsperiodens slut 1994. Självfallet skulle ett återinfö— rande av exportsubventioner innebära att omställningen upp- hör och att överskotten även i framtiden blir betydande.
EGs jordbrukspolitik
Den europeiska gemenskapen har en jordbrukspolitik som i mycket liknar det system som Sverige hade före 1990. Gränsskydd cch rörliga inlösenpriser stänger ute import, ga— ranterar en stor inre marknad, håller uppe produktionsvoly- men och arealen. Nackdelarna är också de samma: Höga fis- kala kostnader, intensiv och miljöfarlig odling, omfattande byråkrati och stora överskott (som i sin tur drar extra kostna- der och drabhar u-ländemas möjligheter att exportera, då de dumpas på världsmarknaden).
En viktig skillnad gentemot det svenska jordbruket bör dock noteras. Livsmedelsprisema ligger, som kommissionen un- derstrykeri sitt betänkande, betydligt lägre på kontinenten än i Sverige. Det beror på flera faktorer. För det första är kost- naderna i själva jordbruket ofta lägre, pga bättre jordmån och
klimat, lägre lönekostnader samt mindre satsning på ekolo- giskt jordbruk. För det andra är de totala stödnivåema till jordbruket lägre än i Sverige, i synnerhet när det gäller ani- malieproduktionen. Och för det tredje - och viktigaste - är konkurrensen hårdare i förädlingsledet, vilket pressar pri- serna för konsumenten. [ snitt ligger matpriserna 25-30 pro— cent lägre i Västeuropa än i Sverige.
Det svenska systemet innebär en högre total stödnivå än EGs; 1990 utgjorde, som framgår av kommissionens betän- kande, offentligt reglerat stöd hela 61 procent av den svenske jordbrukarens ersättning, för EG-jordbrukaren var motsva— rande siffra 49 procent, för den amerikanske bonden 29 pro- cent och för den australiensiske 14 procent. Prognoser för 1991 visar en svensk stödnivå på 59 procent och en EG-nivå på 49. Den svenska nivån ligger alltså en femtedel över EGs.
Under våren och sommaren 1992 har EG beslutat om en re- form av den gemensamma jordbrukspolitiken. Man vill ock- så i EG minska överskotten, bland annat genom prissänk- ningar. Enligt det nya programmet skall inlösenprisema sän- kas, och samtidigt skall en mer extensiv markanvändning stimuleras. Man övergår gradvis från prisstöd till arealbidrag och stöd till träda. Den totala stödnivån sänks något.
Om de svenska respektive västeuropeiska reformerna för— verkligas som det är tänkt, kommer skillnaden i stödnivå mellan Sverige och EG att minska, eftersom det svenska stö- det minskar mer än EGs, men fortfarande kommer den sven- ska nivån att ligga högre än EGs. Dock kommer de svenska inlösenprisema för spannmål att hamna under EGs, i och med att systemet med inlösenpriser i Sverige helt försvinner efter 1994. Också i andra avseenden kommer de respektive systemen att skilja sig åt. Bland annat har EG ett mer omfat- tande systern för exportstöd. Och fortfarande är EGs system mer miljöskadligt.
Den svenska medlemsansökan
År 1991 sökte Sverige medlemskap i EG. Därmed förändra- des förutsättningama för livsmedelsnäringen och livsmedels- politiken. EG kommer att innebära skärpt konkurrens och en press nedåt på de svenska priserna. Om Sverige blir medlem, måste vi emellertid också delta i EGs gemensamma jord- brukspolitik. EG-kommissionens utlåtande om den svenska medlemsansökan är tydlig på den punkten. Regleringssyste- met måste läggas om. Sverige måste betala in till den ge- mensamma kassan, och en del av det svenska jordbruket kommer att bli berättigat till stöd på samma villkor som da- gens EG-bönder.
Detta reser frågor om 1990 års svenska reform. Skall den ligga kvar så länge som möjligt, eller skall Sverige redan nu börja anpassa sitt regelsystem till EGs? Omställningskom- missionen har uppgiften att lägga förslag till hur en anpass- ning till EGs jordbrukspolitik skall gå till. Målet är, enligt di- rektiven, att jordbruksnäringen skall vara konkurrenskraftig då Sverige blir medlem.
Detta skulle kunna tolkas som att Sverige så snart som möj- ligt bör anpassa regelsystemet till EGs. Många representanter för näringen har förespråkat en förtida anpassning av delar av reglerna. Mer specifikt: att Sverige ej bör sänka inlösen- priset för spannmål under EG-nivå samt att vi bör införa ex- portstöd i linje med EG. Argumentet är att vi inte på grund av avvikande regler skall slå ut jordbruk som skulle kunna bli konkurrenskraftiga vid ett framtida medlemskap.
Vad är konkurrenskraft?
Argumentet för höjda stöd är bevarad konkurrenskraft. Det är dock inte alldeles klart vad som bör menas med "konkurrenskraft". I allmänna ordalag brukar man avse nä- ringens förmåga att producera de varor och tjänster som kunderna efterfrågar. Detta bestäms i sin tur av arbetskraf- tens kompetens och löner, av den tekniska nivån och inves- teringarna, förmågan att marknadsföra och utveckla produk-
terna. mm. Det viktiga i en "EG—anpassning" blir då att för- stärka kompetens, höja kvalitet och sänka kostnader. Med denna syn vore en koncentration på regelsystem och krav på samma subventioner som i andra länder väl snäv. [ synnerhet blir det alltför snävt att i förtid enbart anpassa de stödsystem där subventionsgraden vid en EG-anpassning måste höjas.
Detta låter kanske, sett ifrån ett producentintresse, konstigt. Ar det inte självklart att vi måste ge samma stöd som andra?
lnte nödvändigtvis. Det skall vi göra bara om det anses vara ett mål i sig att bevara resurserna inom en viss, specifik nä- ring. Men inte om målet är att få ett i sin helhet så konkur- renskraftigt näringsliv som möjligt. Exportsubventioner gyn- nar ägarna och de anställda i den bransch som får stödet - men det missgynnar alla andra medborgare, som får betala det. I den meningen innebär stödet resursslöseri, oavsett vad andra länder gör. Subventioner medför att resurser låses i en viss näring, vars produkter inte efterfrågas på marknaden, i stället för att sättas in i andra företag och branscher där av- kastningen är större och produkterna mer efterfrågade. Kost- naden för detta får betalas av hela samhället i form av mindre produktion och lägre materiell standard.
Att andra länder väljer att subventionera en viss näring är därför inget skäl att följa deras exempel - om det inte finns särskilda skäl att bevara just denna, speciella typ av syssel- sättning.
Den slutsatsen förstärks av att "jordbruket" är ett vitt be- grepp. Det finns således än mindre skäl att ge stöd till just de specifika delar av näringen på just de specifika villkor som EG av olika anledningar stannar för. Om konkurrenskraft i jordbruket skall vara huvudkriteriet, kanske ett svenskt stöd bör ha en annan inriktning, nämligen på de delar av näringen där det finns speciella, svenska, komparativa fördelar. Det kan gälla särskilda, miljövänligt odlade produkter, produk- tion av speciell, hög kvalitet, etc.
När man talar om "konkurrenskraft" behöver det således inte betyda att en i iss näring skall överleva lika stor som i dag -
till vilka kostnader som helt. Den önskvärda konkurrenskraf- ten kan ta sig uttryck i att en mindre, men "vassare" del av näringen - dvs den del som bättre kan stå på egna ben även i ett hårdare konkurrensklimat - överlever och utvecklas. I ett sådant perspektiv blir inte jordbruket i sig det viktiga, utan uppmärksamheten måste riktas mot hela kedjan; primärpro- duktion, förädling, distribution, detaljhandel. Kommissionen framhåller också detta i sitt betänkande, men tvingas likväl av direktiven främst att koncentrera sig på regelsystemen i primämäringen.
Uppgiften att skapa en konkurrenskraftig näring kan alltså, schematiskt uttryckt, tolkas på åtminstone två sätt: Antingen som att vi nu snabbt bör stärka jordbruksstödet, så att Sve— rige har en så stor primämäring som möjligt den dag den ska in i EGs regelsystem. Eller som att näringen själv måste ta ansvar för att bli mer effektiv inför den hårdnande konkur- rens som kommer. 1 så fall gäller att vi inte bör ge mer stöd än dem vi redan beslutat om, men möjligen i än högre grad rikta in det så att det blir en mer trimmad livsmedelsnäring som kommer att möta den skärpta konkurrensen från Europa. I det första fallet definieras konkurrenskraft utifrån produ— centintresset - att ha en så stor näring som möjligt; i det an- dra fallet från konsumentintresset - att den skall kunna till- fredsställa konsumenternas behov så bra som möjligt. I det sistnämnda fallet måste också förädlingsledet i produktionen tas med i analysen.
Vad kommer att ske med konkurrensen i EG?
Jag menar att den andra synen är den som bör styra politiken. Konsumentintresset bör sättas främst — inte minst för att före- tagens förmåga att tillgodose konsumenternas krav til sy- vende og sidst är det som avgör deras möjligheter att över— leva. EG har betydligt lägre konsumentpriser för livsmedel än Sverige. Om den svenska livsmedelsproduktionen ej lyckas pressa priser och kostnader kommer utslagningen i den svenska näringen att bli stor.
Bakgrunden till denna bedömning är delvis vad som kommer att ske i EG och i den globala handeln med jordbruksproduk—
te l'.
EG har nu visserligen antagit ett program för jordbrukspoliti- ken de närmaste åren. Men kommissionen i Bryssel har för— klarat att man tänker gå vidare med reformen, och fortsätta att driva på i riktning mot ett mer marknadsinriktat system. Vidare befinner sig EG för närvarande själv i stark omvand- ling. Det är osäkert vad som kommer att ske med Maastricht- fördraget och den framtida unionen. Det kan bli justeringar av jordbruksbeslutet. Tidtabellen kan förändras.
Det svenska jordbrukets framtida konkurrenssituation gäller dels konkurrensen inom EG, dels förhållandet till länder utanför EG. Beträffande den första aspekten, kommer Sve- rige att möta kraftigt skärpt konkurrens - t.o.m kraftigare än vad bönderna i dagens EG möter. Tidigare har man i EG haft särskilda växelkurser för jordbruksprodukter ("gröna valu- tor"). I och med att den inre marknaden träder i kraft och gränskontrollema avskaffas kommer alla EG-länder att få konkurrera fritt på varandras marknader. Det ger både möj- ligheter och hot för svenskt jordbruk. Svenska producenter kommer att få växande marknader och därmed kunna sälja mer i andra EG-länder, men effektiva och priskonkurrerande européer - med lägre priser och kostnader än de svenska - kommer samtidigt att få tillgång till den svenska marknaden.
När det gäller konkurrensen gentemot tredje land, bör man hålla i minnet att EG inte är ensamt i världen. För närvarande pågår förhandlingar med bland annat USA, Australien och tredje världen inom ramen för GATT. EGs motparter där har en långt mer liberal inställning till jordbruksregleringar och gränsskydd än EG. Dessutom utsätts EG för ett växande tryck från de foma kommunistländema i öst, som kräver att EGs inre marknad öppnas även för deras jordbruksprodukter.
Till detta bör läggas EGs egen utveckling. som innebär att medlemsländerna får allt fler och större gemensamma poli— tikområden (den sociala dimensionen). Det kommer att
medföra att trycket på den gemensamma budgeten ökar, och att jordbruket kommer att få ökad konkurrens om medlen.
Det är därför troligt att den jordbruksreform vi nu ser inom EG - precis som omställningskommissionen framhåller - bara är det första steget i riktning mot att minska regleringamas omfattning. Hur lång tid det tar innan nästa steg tas, och ex- akt hur det kommer att se ut, vet ingen. Det är dock sannolikt att det kommer att innefatta minskat gränsskydd och ned- skuma exportsubventioner. Hur det än utformas tekniskt, kommer det under alla omständigheter att medföra ökad im— port från bl.a Östeuropa samt en ytterligare press nedåt på livsmedelsprisema i Västeuropa.
Det är inte självklart att man inför dessa utsikter i förväg skall anpassa alla delar av den svenska livsmedelspolitiken till EGs, såsom den sistnämnda just i dag ser ut. I synnerhet bör man akta sig att falla undan för de krav enligt vilka sub— ventionerna bör ökas på de områden där den svenska nivån ligger under EGs, utan att minst motsvarande sänkningar görs på de områden där den svenska nivån ligger över EGs. Därför är det en viktig markering när omställningskommis— sionen betonar att framför allt subventionsnivån inom ani- malieproduktionen måste ned.
Min uppfattning är att konkurrensklimatet under alla om- ständigheter kommer att skärpas. Samtidigt är det svenska budgetunderskottet stort och växande. Att till höga kostnader hålla en dyrbar produktionsapparat "i malpåse" utifrån kalky- len att den förr eller senare kommer att kunna utnyttjas fullt ut i EG, blir då inte försvarbart - i synnerhet om vi inte vet när, eller ens om, Sverige blir medlem.
Exportsubventioner?
Detta gör också att man bör vara skeptisk till att anpassa sig till EGs exportstödsystem. Det kännetecknas av ett inlösen- pris, som köper upp överskott till garanterad prisnivå och se- dan subventionerar avsättning på världsmarknaden till lägre priser. Men huvudproblemen med den svenska livsmedels-
exportens konkurrenskraft ligger nog inte i jordbruket, utan - precis som omställningskommissionen framhåller - i föräd- lingsledet och distributionen. Livsmedelsindustrin är mono- poliserad, har dålig produktutveckling. svag FoU, långsam teknisk utveckling och långsam produktivitetstillväxt. Mark- nadstillträdet i Europa är dåligt. Detaljhandeln domineras av karteller. Att det blivit så är delvis också en följd av regle- ringarna; garanterad avsättning minskar omvandlingstrycket.
Det är svårt att med säkerhet uttala sig om effekterna av att nya europeiska konkurrenter kommer in på de svenska marknaderna. En rimlig gissning är dock att de svenska pro- ducenter med störst möjlighet att klara sig är de som i god tid börjar tillverka varor för en mer sparsmakad och kvalitets- krävande kundkrets, svensk eller utländsk, i stället för tradi— tionella bulkvaror.
Mot den bakgrunden förefaller generella exportsubventioner till jordbruket inte vara någon särskilt bra metod att stärka konkurrenskraften. För det första gäller naturligtvis allt som redan sagts om att stödet utgör en nettokostnad för samhälle och konsumenter. För det andra riktas stödet till fel led i pro- duktionskedjan, och ger dessutom fel drivkrafter; exportsub- ventioner enligt EGs metod gynnar nämligen främst just de enkla bulkvaror där de svenska konkurrensmöjlighetema sy- nes vara små. De bidrar också till att hålla uppe prisnivån - och som redan framgått, är det just där den främsta svenska akilleshälen finns.
Stimulans av svensk export (och framgångsrik importkonkur- rens) sker därför i detta vidare perspektiv sannolikt bäst ge- nom att i primärproduktionen fortsätta 1990 års politik, dvs att inte återinföra ett garanterat inlösenpris, som håller uppe prisnivån och bromsar moderniseringen av produktionen. Därutöver är det viktigt att stimulera förnyelsen av livsme— delsindustrin. Det rör sig då om åtgärder för att bryta upp monopol och skärpa konkurrensen, stimulera FoU och ge di- rekt stöd till marknadsföring i utlandet.
Vissa handelspolitiska insatser kan dock tänkas. För det för— sta bör man söka öka de kvoter för frihandel som redan
finns. För det andra kan man tänka sig tillfälliga, riktade ex- portsubventioner till vissa, begränsade områden som har en möjlighet att långsiktigt vinna konkurrenskraft i Europa om de får fotfäste i den hårdnande konkurrensen. Det gäller framför allt produkter där svenska tillverkare har extra höga miljömässiga och ekologiska krav. Det kan också gälla pro- dukter utanför dagens regleringar, speciella för Sverige. Dessa åtgärder är dock undantag, och de skall explicit anges vara tillfälliga.
Huvudmedlet måste vara priskonkurrens och produktutveck- ling, inte subventioner. En förtida selektiv anpassning av ex- portstödet riskerar att ge långsiktigt negativa effekter på konkurrenskraften.
Villkoren för anslutningen
Ibland hörs från näringens företrädare argumentet att vi skulle kunna påverka villkoren för en EG-anslutning i för Sverige positiv riktning genom en selektiv anpassning av det svenska regleringssystemet. Tanken är då att ett utvidgat stöd skall hålla uppe eller t.o.m öka den svenska åkerarealen, så att denna är så stor som möjligt vid en EG-anslutning; detta skulle då göra det möjligt för de svenska producentema att få en större del av EGs jordbruksstöd. Företrädare för näringen hävdar också ibland att vi i Sverige bör definiera om stödom- rådena, så att möjligheterna att kvittera ut regionalt stöd från EG ökar.
Omställningskommissionen har inte gått på den linjen - och det är bra. Återigen gäller att dessa argument är rimliga en— bart om man med konkurrenskraft menar att näringens om- fattning skall maximeras - för att sedan omedelbart läggas ned! Nackdelarna är också tydliga. Sådana åtgärder drar re- surser från andra näringar och från alla skattebetalare och konsumenter. Menar man att konkurrenskraft skall definieras utifrån förmågan att tillgodose konsumenternas intresse, finns inte någon poäng alls i den typen av anpassning. Tvärt- om kan man starkt ifrågasätta poängen i att konsumenter och skattebetalare som kollektiv skall investera i de osäkra utsik-
tema att enskilda bönder ges chansen att få betalt en andra gång (först svensk avreglering, sedan EGs omställning) för att ta mark ur drift.
Det är inte heller så att omdefmitioner av stöd och stödområ- den på hemmaplan är någon garanti för att vi i framtiden kommer att få mer av det gemensamma EG-stödet. Detta bestäms i Bryssel, gemensamt av alla medlemsländer, och det kan vi inte påverka förrän vi är medlemmar. Det är svårt att tro att andra EG-länder skulle ta positivt intryck av att vi i Sverige väljer att - efter det att vi ansökt om medlemskap - stöpa om våra stöd i det uttalade syftet att maximera utbe- talningarna från den gemensamma kassan. Risken är väl sna— rare att det går tvärtom. Vi kan framstå som mer än lovligt narrga.
Detta gäller i synnerhet som en del av det svenska regionala stödet - framför allt i Norrland - är utomordentligt generöst. Och som tidigare angivits, ligger den svenska stödnivån ge— nerellt högre än i EG.
Omställning och arealnedläggning
Att nu - innan vi blir medlemmar - dra upp de delar av det svenska jordbruksstödet som ligger under EG-nivån till EGs medför att den delen av jordbruksnäringen blir större än vad den annars skulle varit. En del jordbruk överlever, som an- nars skulle slagits ut. Det innebär en typ av kostnad, som betalas av skattebetalare och konsumenter.
Att fortsätta den svenska avregleringen kan leda till fortsatt krympning av den svenska arealen, även om det är långtifrån säkert. Fler jordbruk slås ut, men de som blir kvar har då bättre förutsättningar att överleva också i ett hårdare konkur- rensklimat. Det innebär en annan typ av kostnad, nämligen för anpassning och kanske också högre arbetslöshet under anpassningsperioden.
Vad vet vi om de kvantitativa följderna? Det är utomordent- ligt svårt att göra några sifferrnässiga kalkyler. Dagens ut-
veckling innebär, att jordbrukarna inte lägger ned lika mycket areal som var tänkt i 90 års reform - trots att de får omställningsstöd. De väntar, bl.a för att se vad som ska ske med jordbruksstödet. Därför är det svårt att ange ett referens- alternativ.
Men just det faktum att inte arealnedläggningen blivit större, trots omställningsstöd, kan ju leda till slutsatsen att risken för nedläggningar inte är så stor att det bör leda till att över- skottsstöd återinförs...
Dessutom är det tveksamt att på detta vis ändra signalerna till jordbrukarna. Ett antal - om än litet - jordbrukare har ju tagit 90 års beslut på allvar och påbörjat en omställning. Att lägga om kurs vore att straffa dessa. Det skulle i sin tur för— svåra nästa försök att avreglera jordbruket.
Slutsatser
Det finns fördelar med att ansluta sig till EGs jordbrukspoli- tik - stödnivån är lägre och konkurrensen kommer att bli hår- dare. Det är viktigt att redan nu börja förbereda sig för den verklighet som då kan komma.
Men anpassning och konkurrenskraft bör inte uteslutande definieras från producentsidan, utan också från konsumentsi- dan. Då handlar det framför allt om att anpassa sig nedåt, till EGs pris- och stödnivå. Detta bör ske så snart som möjligt. Det är bra för konsumenterna, det är ett villkor för långsiktig överlevnad av näringen - och det kommer att bli än viktigare när också EGs regleringssystem på allvar utmanas av andra.
Allt detta gäller i synnerhet då vi inte vet om eller när vi kommer att bli medlemmar av EG. För det första kan ett medlemskap dröja flera år - varvid en förtida, selektiv an- passning uppåt av inlösenpriser och exportstöd kan bli mycket dyr. För det andra är det principiellt dubiöst att före— gripa en folkomröstning vars utfall vi inte känner - särskilt då resultatet av en sådan anpassning är så ekonomiskt tvivelak- tigt som i detta fall.
Slutsatsen blir att 1990 års beslut bör ligga fast så länge som möjligt. Vissa marginella förändringar kan behöva göras vad gäller temporärt, riktat exportstöd till vissa förädlade, hög- kvalitetsprodukter. Men huvudinrikmingen måste vara om- vandling - och det framför allt i förädlingsledet.
Paradoxalt kan det alltså vara så att den bästa anpassningen - i meningen mest effektiva förberedelsen inför den större, gemensamma marknaden - kan vara den som innebär en så liten formell anpassning som möjligt till EGs jordbrukspris- regleringar.
Det är därför själva utgångspunkten för omställningskom- missionens uppdrag kan ifrågasättas.
Kommittédirektiv
Dir. 1991:97
Kommission för att förbereda en avstämning av jord- brukets omställning
l)ir'. 1991:97
Beslut vid regeringssammanträdc 1991—11-21
Chefen förjordbruksdcpartcmentct, statsrådet Olsson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild kommission tillsätts med uppgift att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedels- politiska beslut (prop. 1989/90:146, JoU25, rskr. 327). Kommissionen skall därvid beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet, i första hand konsekvenserna av en anslutning till EG.
Utgångspunkter för kommissionen Den livsmcdclspoliriska reformen
Riksdagen beslutade den ()juni l()*)() om en reform av livsrrrcdclspolitikcn (prop. 1989/90:146, JoUZS, rskr. 327). Bakgrunden till det livsmedelspoli- tiska beslutet var att den dåvarande livsmedelspolitiken uppvisade en dålig måluppfyllelse. Överproduktiorren var kostsam, inkomstmålet urholkades av överskottskostnadema och av kapitaliseringseffckten. Inte heller konsu- mentmålet kunde sägas vara uppfyllt, eftersom prisutvecklingen på livsme- del översteg inflationen. Samtidigt avskärmades konsumenter och produ- center från varandra. Syftet med det livsmedelspolitiska beslutet var att ge- nom avreglering och marknadsanpassning uppnå balans i livsmedelsproduk- tionen.
Beslutet innebär att prisstödets roll som livsmedelspolitiskt medel tonas ned, samtidigt sorti direkta nrcdcl för att uppnå målen angående miljö, land- skapsvård, regional fördelning och beredskap förstärks. Flertalet interna regleringar har avskaffats fr.o.m. den 1 juli 1991, vilket innebär att priserna
på de flesta prisreglerade produkter skyddas enbart med hjälp av ett gräns- skydd. Produccntcrna måste i högre grad själva aktivt arbeta för att finna avsättning för sin produktion. Förutsättningama förbättras avsevärt för att konsumenternas önskemål avseende bl.a. kvalitet och ett varierat utbud får genomslagskraft i livsmedelskedjan.
Riksdagen beslutade också att övergången till en meravreglerad marknad förjordbrukets produkter skulle ske under socialt acceptabla former. Under Övergångsperioden vidtas där för särskilda åtgärder bl.a. för att stimulera en varaktig omställning lill alternativ markanvändning. Ett särskilt omställ- ningsstöd lämnas under budgetåren l99l/92— 1993/94 för åkermark som tas ur livsmcdclsproduktion och överförs till annan varaktiganvändning. Vidare lämnas ett särskilt anläggningsstöd under budgetåren 1991/92—1994/95 för anläggning av våtmarker samt för plantering av lövträd och energiskog. Inlö- sensystemet för spannmål skall awecklas stegvis för att vara helt awecklat den 1 juli l994. Under denna period sänks det garanterade inlösenpriset suc— cessivt till ()tl öre/kg.
Särskilda stödåtgärder riktas också till de skuldtyngda jordbrukare som under en övergångsperiod kan komma att få ekonomiska svårigheter till följd av avvecklingen av den interna marknadsregleringen. Stödet ges dels som stöd för rekonstruktion av jordbruksförctag eller som awecklingsstöd, dels i förrn av rådgivning m.m.
Riksdagen beslutade också att anvisa medel för åtgärder som syftar till att både minska mjölkproduktiontzn och förhindra ett pristryckande överskott av nötkött på grund av utslaktningcn av mjölkkor. Dessutom har riksdagen för budgetåren lWl/UZM NOR/(74 anvisat medel för att finansiera köttexport.
Beslutet innebär vidare att miljömålet ijordbrukspolitikcn skall vara att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och att minimera jordbru- kets miljöbelastning. Stödet till Iundskapsvård skall säkerställa skydd av vär- defulla miljöer som innehåller fastlagda kvaliteter från naturvårds- cllcr kul- turmiljövårdssynpuukl. Den fortsatta hävdcn av dessa marker skall säker- ställas genom att avtal träffas med berörda brukare.
Kostnaderna för de olika åtgärderna under övergångsperioden beräkna- des av riksdagen uppgå till 13,6 miljarder kronor exkl. kostnaderna för inlö= scn av spannmål.
Uppföljriirrgsuppclragcn
Enligt riksdagsbeslutet är det av största vikt att noga följa upp den livsme- delspolitiska reformens effekter. Uppdrag har därför lämnats till statens jordbruksverk, statens pris— och konkurrensverk. statens naturvårdvcrk, sta- tens livsmedelsverk och livsmedelsekonomiska samarbetsnämndcn att noga följa utvecklingen inom resp. ansvarsområden. Myndigheterna skall regel-
bundet redovisa utvecklingen och eventuella behov av åtgärder till rege- ringen.
År 1990 tillsattes också en särskild konsumentberedning med uppgift att kontinuerligt följa och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsumentperspektiv. De frågor som beredningen särskilt skall bevaka och bedöma är om reformen leder till et" effektivare resursutnyttjande som gynnar samhällsintresset, bl.a. i form av en dämpad prisökningstakt på livs— medel. Hur reformen påverkar utbudet av och kvaliteten på livsmedel tillhör också de områden som beredningen bör analysera. Beredningen skall själv kunna ta upp andra viktiga konsumentfrågor som kan förväntas påverkas av den livsmedelspolitiska reformen och som av beredningen bedöms kräva sär- skild belysning.
Riksdagen framhöll att det alltid finns möjligheter för t.ex. de politiska partierna att ta initiativ till ytterligare åtgärder om så skulle visa sig nödvän- digt.
Uruguay/"undan [ GA TI'
Den s.k. Uruguayrundan i GATT har jordbruket som en mycket viktig punkt på dagordningen. ] Punta del Este-överenskommelsen, som är ut- gångspunkten för förhandlingarna, enades de deltagande länderna bl.a. om att liberalisera handeln, förbättra konkurrenssituationen genom ökad discip- lin och förstärkning av GATTs regler samt att minimera negativa effekter av sanitära och fytosanitära föreskrifter.
Ministerrnötet i december 1990 kunde inte avsluta Uruguayrundan sedan det stod klart att positionerna var alltför låsta på jordbruksområdet. För- handlingarna har emellertid fortsatt under år 1991. På jordbrukets område har parterna inriktat förhandlingarna mot sänkningar av intemstöd, gräns- skydd och exportsubventioner. Mycket tyder på att förhandlingarna nu går mot ett avgörande vid årsskiftet 1991/92.
Ansökan om medlemskap i EG
Sedan det livsmedelspolitiska beslutet fattades har Sverige ansökt om medlemskap i de europeiska gemenskaperna. Regeringen har publicerat en s.k. grönbok där en första kartläggning av konsekvenserna av ett medlem- skap inom resp. område redovisas. Av denna studie framgår att E65 stöd till jordbruket i dag ligger på en lägre nivå än det svenska. En anpassning av stödnivån är därför nödvändig, vilket förutsätter förändringar av den svenska jordbruksproduktionen i olika avseenden. Vidare framgår att en lägre prisnivå för flertalet produktionsgrenar inom animalieområdet är att förvänta vid ett medlemskap.
pensera den lägre prisnivån. Sjunkande toderpriser beräknas medföra stora förändringar av produktionsmönstret. För vegetabilieproduktionen ft'wän— tas en anpassning till EG få vissa effekter på produktionen. De långsiktiga svenska jämviktspriserna kan komma att ligga över dagens marknadspriser i EG. För oljeväxter har EG beslutat Orrr ett nytt system baserat på världs- marknadspris för oljeväxtfrö kompletterat med arealstöd fr.o.m. 1992 års skörd. Den svenska socker- och rnatpotatisproduktionen bedöms inte påver- kas i någon större omfattning. Det kan dock konstateras att det ännu åter- står ett omfattande arbete bl.a. rned att analysera kostnadslägct för svensk jordbruksproduktion och livsrnedclsindtrstri innan det är möjligt att över- blicka alla konsekvenserna av ett medlemskap.
På jordbrukets område kompliceras denna kartläggning av att EG ru be— handlar ett förslag till en genomgripande reform av den gemensammajord- brukspolitikcn (CAP). Utgångspunktcrna är lägre stödpriser, produk.i0ns- begränsningar, ökat inslag av direkta och selektiva stödformer samt ökat mil— jöhänsyn.
EGs gemensamma jordln'ukspolitik ingår inte i EES-avtalet, varfö' hela området återstår att förhandla med EG.
Utredning av stöt/et til/jordbruket i norra Sverige
I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1990/91:99, JoU27, rskr. 27ä) ge- nomför en parlamentariskt sammansatt _.rbctsgrupp för närvarande en ge- nomgripande och förutsättningsli'is översyn av stödet till jordbruket i torra Sverige inför budgetåret 1992/93.
Riksdagen konstaterade i sitt beslut att den modell som i dag används för att beräkna merkostnader och lönsamhet i det norrländska jordbruket inte uppfyller de krav som bör ställas på ett framtida beräknirrgssystern. Ett så- dant system måste vara förenligt med reglerna i ett kommande GATT-avtal och även utformas med hänsyn till 1365 gemensammajordbrukspolitik. Ar- betsgruppen kommer att lämna ett förslag till system i slutet av november 1901. I regeringens direktiv till arbetsgruppen ingår också att planera för en förändring av stödformen så att den anpassas till vad som gäller inom EG.
Utredningsuppdraget
Jag föreslår mot bakgrund av vad jag nu har anfört att en särskild konmis- sion tillsätts med uppgift att förbereda den avstämning av omställningsteslu- ten i 1990 års livsmedelspolitik som skall ske efter det att EG har lagt fast principerna för sin kommande jordbrukspolitik. I sitt arbete skall konmis- sionen beakta effekter och faktorer som inte var kända eller förutsedda vid tidpunkten för beslutet. I första hand skall effekterna av ett EG-medlem-
skap beaktas.
Kommissionen bör i detta sammanhang även behandla stödet tilljordbru- ket i norra Sverige i ett långsiktigt perspektiv.
Utgångspunkten för kommissionens arbete bör vara att omställningen av jordbruket skall fullföljas på ett sådant sätt att Sverige vid inträdet i EG har en stark och konkurrenskraftigjordlu'uksnäring och livsmedelsindustri. Det är angeläget att det svenskajordbruket får möjlighet att konkurrera på lika villkor med omvärlden.
Vid sin avstämning av besluten avseende mål och medel för att bevara ett öppet och levande kulturlamlskap bör kommissionen också pröva frågan om arcalersättning som en metod att bevara öppna landskap.
Kommissionen bör vid sin avstämning i första hand utgå från de uppfölj— ningar av reformen som genomförs av olika myndigheter. Till grund för ar- betet bör också ligga de analyser som görs av konsekvenserna av ett EG- medlemskap för svenska konsumenter, svenskt jordbruk och svensk livsme- delsindustri.
Kommissionen bör löpande redovisa sina slutsatser och lämna förslag till erforderliga förändringar i gällande beslut för att i första hand åstadkomma en smidig anpassning av svenskt jordbruk och svensk livsmedelsindustri till EG.
Till kommissionen bör knytas en parlamentarisk grupp med företrädare för riksdagsparticrna. Kommissionen skall regelbundet redovisa sitt arbete till denna grupp.
Arbetet bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter, organisa- tioner och utredningar.
Kommissionen bör beakta regeringens direktiv (dir. 19845) till kommit- téer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning och re- geringens direktiv (dir. l'J88z43) om EG-aspcktcri utrcdningsverksamheten.
Hemställan
Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen be- myndigar chefen förjordbruksdepartemcntet
att tillkalla en särskild kommission med högst sex ledamöter - omfattad av kommittcförordningen (19761119) —mcd uppdrag
att förbereda en avstämning av de omställningsbeslut som omfattas av 1990 års livsmedclspolitiska beslut, '
att utse en av ledamöterna att vara ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommissionen.
Vidare hemställerjag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta nionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan. (Jordbruksdepartementet)
KUNGL. BlE—L.
1992 - 10-0 5 STOCKHOLM
___—m.m
Kronologisk förteckning
l . Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. U. 2. Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. M. 3. Psykiskt stördas situation i kommunerna _en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. S. 4. Psykiatrin i Norden —ett jämförande perspektiv. S. 5. Koncession för försäkringssammanslutningar. Fi. 6. Ny mervärdesskattelag. —— Motiv. Del 1. — Författningstcxt och bilagor. Del 2. Fi. 7. Kompetensutveckling - en nationell strategi. A. 8. Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. Fi. 9. Ekonomi och rätt i kyrkan. C. 10.Ett nytt bolag för rundradiosändningar. Ku. 11. Fastighetsskatt. Fi. 12. Konstnärlig högskoleutbildning. U. 13. Bundna aktier. Ja. 14. Mindre kadmium i handelsgödsel. Jo. 15. Ledning och ledarskap i högskolan — några perspektiv och möjligheter. U. 16. Kroppen efter döden. S. 17. Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. S. 18.Tvängsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. S. 19.Långtidsutredningen 1992. Fi. 20. Statens hundskola. Ombildning frän myndighet till aktiebolag. S. 21.Bostadsstöd till pensionärer. S. 22. EES-anpassning av kreditupplysningslagen. Ju. 23. Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. Fi. 24. Avreglerad bostadsmarknad. Fi. 25. Utvärdering av försöksverksamheten med 3-arig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. U. 26. Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. S. 27. Årsarbetstid. A. 28. Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. Fi. 29. Smittskyddsinstitutet - ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. S. 30. Kreditförsäkring — Några aktuella problem. Fi. 31.Lagstiftning om satellitsändningar av TV-programKu. 32. Nya Inlandsbanan. K. 33.Kasinospelsverksamhet i folkrörelsemas tjänst? C. 34. Fastighetsdatasystemets datorstruktur. M.
35. Kart— och mätningsutbildningar i nya skolformer. M. 36. Radio och TV i ett. Ku.
37. Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden. värdens innehåll och utveckling. S. 38. Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. U. 39. Begreppet arbetsskada. S. 40. Risk- och skadehantering i statlig verksamhet. El. 41. Angående vattenskotrar. M. 42. Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. M. 43.Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Development. M. 44. Resurser för högskolans grundutbildning. U. 45. Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. M. 46. Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka — forskning kring service, stöd och vård. S. 47. Avreglerad bostadsmarknad, Del II. Fi. 48. Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. Fi. 49. EES-anpassning av marknadsföringslagstiftningen. C. 50. Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. S
51. Översyn av sjöpoliscn. Ju. 52. Ett samhälle för alla. S. 53. Skatt på dieselolja. Fi.
54. Mer för mindre — nya styrformer för barn- och ungdomspolitiken. C. 55.Råd för forskning om transporter och kommunikation. K. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. K. 56. Färjor och farleder. K. 57. Beskattning av vissa naturaförmåner m.m. Fi. 58. Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvecklas om vi ingenting gör. M. 59. Läraruppdraget. U. 60. Enklare regler för statsanställda. Fi. 61. Ett reformerat åklagarväsende. Del. A och B. Ju. 62. Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. Fö. 63.Regionala roller— en pcrspektivstudic. C. 64. Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. C. 65. Kartboken. C. 66. Västsverige — region i utveckling. C. 67. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. Fi.
68. Långsiktig miljöforskning. M. 69. Meningsfull vistelse på asylförläggning. Ku. 70. Telelag. K. 71. Bostadsfönnedling i nya former. Fi. 72. Det kommunala medlemskapet. C.
Statens offentliga utredningar 1992
Kronologisk förteckning
73. Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykiskt störda. S. 74. Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. N. 75. Ekonomisk politik under kriser och i krig. Fi. 76. Skogspolitiken inför 2000-talet. Huvudbetänkande. Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor 1. Skogspolitiken inför 2000—talet. Bilagor II. Jo. 77. Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. S. 78. Utredningen om vissa internationella insolvens- fragor. Ju. 79. Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. Fi.
80. Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. Ju. 81. Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. Ju.
82. Geuteknik — en utmaning. Ju.
83. Aktiebolagslagen och EG. Ju. 84. Ersättning för kränkning genom brott. Ju. 85. Förvaltning av försvarsfastigheter. Fö. 86. Ett nytt betygssystem. U. 87. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegeta- biliesektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. Jo.
Statens offentliga utredningar 1992
Systematisk förteckning
J ustitiede partementet
Bundna aktier. [13] EES—anpassning av kreditupplysningslagen. [22] Översyn av sjöpolisen. [51] Ett reformerat åklagarväsende. Del A och B. [61] Utredningen om vissa internationella insolvens- frågor. [78] Kriminologisk och kriminalpolitisk forskning. [80] Trafikpolisen mer än dubbelt bättre. [81] Genteknik — en utmaning. [82] Aktiebolagslagen och EG. [83] Ersättning för kränkning genom brott. [84]
Försvarsdepartementet
Forskning och utveckling för totalförsvaret — förslag till åtgärder. [62] Förvaltning av försvarsfastigheter. [85]
Socialdepartementet
Psykiskt stördas situation i kommunerna —en probleminventering ur socialtjänstens perspektiv. [3] Psykiatrin i Norden — ett jämförande perspektiv. [4] Kroppen efter döden. [16] Den sista undersökningen — obduktionen i ett psykologiskt perspektiv. [17] Tvångsvård i socialtjänsten — ansvar och innehåll. [18] Statens hundskola. Ombildning från myndighet till aktiebolag. [20] Bostadsstöd till pensionärer. [21] Rätten till folkpension — kvalifikationsregler i internationella förhållanden. [26] Smittskyddsinstitutet — ny organisation för Sveriges nationella smittskyddsfunktioner. [29] Psykiatrin och dess patienter — levnadsförhållanden. värdens innehåll och utveckling. [37] Begreppet arbetsskada. [39] Livskvalitet för psykiskt långtidssjuka - forskning kring service, stöd och vård. [46] Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen. [50] Ett samhälle för alla. [52] Välfärd och valfrihet — service, stöd och vård för psykisktstörda. [73] Psykiskt störda i socialförsäkringen — ett kunskaps- underlag. [77]
Kommunikationsdepartementet
Nya Inlandsbanan. [32] Råd för forskning om transporter och kommunikation. Råd för forskning om transporter och kommunikation. Bilagor. [55] Färjor och farleder. [56] Telelag. [70]
Finansdepartementet
Koncession för försäkringssammanslumingar. [5] Ny mervärdesskattelag.
— Motiv. Del 1.
— Författningstext och bilagor. Del 2. [6] Fastighetstaxering m.m. — Bostadsrätter. [8] Fastighetsskatt. [11]
Långtidsutredningen 1992. [19]
Kontrollfrågor i tulldatoriseringen m.m. [23] Avreglerad bostadsmarknad. [24] Kartläggning av kasinospel — enligt internationella regler. [28] Kreditförsäkring - Några aktuella problem. [30] Risk— och skadehantering i statlig verksamhet. [40] Avreglerad bostadsmarknad, Del II. [47] Effektivare statistikstyming — Den statliga statistikens finansiering och samordning. [48] Skatt på dieselolja. [53] Beskaturing av vissa naturaförmåner m.m. [57] Enklare regler för statsanställda. [60] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 1. [67] Bostadsförmedling i nya former. [71] Ekonomisk politik under kriser och i krig. [75] Statens fastigheter och lokaler — ny organisation. [79]
Utbildningsdepartementet
Frihet — ansvar — kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. [l]
Konstnärlig högskoleutbildning. [12]
Ledning och ledarskap i högskolan - några perspektiv och möjligheter. [15] Utvärdering av försöksverksamheten med 3-årig yrkesinriktad utbildning i gymnasieskolan. [25] Fristående skolor. Bidrag och elevavgifter. [38] Resurser för högskolans grundutbildning. [44] Läraruppdraget. [59] Ett nytt betygssystem. [86]
J ordbruksdepartementet
Mindre kadmium i handelsgödsel. [14] Skogspolitiken inför 2000—talet. Huvudbetänkande. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor I. [76] Skogspolitiken inför 2000-talet. Bilagor II. [76] Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG — förslag om vegetabilie- sektom, livsmedelsexporten och den ekologiska produktionen. [87]
Arbetsmarknadsdepartementet
Kompetensutveckling - en nationell strategi. [7] Årsarbetsu'd. [271
Kulturdepartementet
Ett nytt bolag för rundradiosändningar. [10] Lagstiftning om satellitsändningar av TV-program. [31] Radio och TV i ett. [36] Meningsfull vistelse på asylförläggning. [69]
Näringsdepartementet
Prova privat — Provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. [74]
Civildepartementet
Ekonomi och rätti kyrkan. [9] Kasinospelsverksamhet i folkrörelsernas tjänst? [33] EES—anpassning av marknadsföringslagstifmingen.[49] Mer för mindre — nya styrformer för bam- och ungdomspolitiken. [54] Regionala roller — en perspektivstudie. [63] Utsikt mot framtidens regioner — sju debattinlägg. [64] Kartboken. [65] Västsverige — region i utveckling. [66] Det kommunala medlemskapet. [72]
Systematisk förteckning
Miljö- och naturresursdepartemente
Regler för risker. Ett seminarium om varför vi tillåter mer föroreningar inne än ute. [2] Fastighetsdatasystemets datorstruktur. [34] Kan- och mämingsutbildningar i nya skolformer. [35] Angående vattenskotrar. [41] Kretslopp — Basen för hållbar stadsutveckling. [42] Ecocycles — The Basis of Sustainable Urban Develo ment. [43] Miljöfarligt avfall — ansvar och riktlinjer. [45] Miljöskulden. En rapport om hur miljöskulden utvec las om vi ingenting gör. [58]
Långsiktig miljöforskning. [68]