SOU 1977:78
Kommunerna : utbyggnad, utjämning, finansiering : slutbetänkande
l l
Till statsrådet och chefen för budgetdepartementet
Genom beslut den 18 november 1976 bemyndigade regeringen statsrådet Mundebo att tillkalla en kommitté med högst 16 ledamöter med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi.
Statsrådet Mundebo förordnade den 18 november 1976 till ordförande, landstingsrådet Sven Johansson, och till ledamöter, kanslirådet Rune Berg- sten, ledamöterna av riksdagen Nils Berndtson, Karl Boo, Nils Carlshamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, ledamoten av riks- dagen Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, ledamöterna av riks- dagen Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, di- rektören Sigvard Larsson, ledamoten av riksdagen Gudrun Sundström, ingenjören Jonas Wallin samt landstingsrådet Kurt Ward.
Till sakkunniga åt utredningen förordnades samma dag förbundsdirek— tören Rune Carlsson, Landstingsförbundet, sekreteraren Karl-Erik JOhans- son, Svenska kommunförbundet, direktören Harry Lindström, Svenska kommunförbundet, avdelningschefen Walter Slunge, Landstingsförbundet, avdelningsdirektören Bror Werbell och docenten Carl-Johan Åberg, den 1 december 1976 fil. kand. Percy Bargholtz, budgetdepartementet, och stats- sekreteraren Lars Wohlin, ekonomidepartementet (t. o. m. 1977-04-25), den 14 februari 1977 förbundssekreteraren Lars-Erik Klason, Svenska facklä- rarförbundet, utredningssekreteraren Karsten Lundequist, SACO/SR, och sekreteraren Lars Starkerud, LO, samt den 25 april 1977 planeringschefen Ulf Jakobsson, ekonomidepartementet.
Utredningen har biträtts av följande experter: sekreteraren Rune Alex- andersson, Svenska kommunförbundet (fr.o.m. 1977-01-O3_), kanslirådet Bertil Edlund, budgetdepartementet (fr.o.m. 1976-11-29), departements- sekreteraren Rein Hinno, ekonomidepartementet (fr. o. m. 1976-11-29), 1:e sekreteraren Johan Hjertqvist, Stockholms läns landsting (fr.o.m. 1977- 01-03), numera Ize sekreteraren Gunilla Lamnevik, Landstingsförbundet (fr.o.m. 1977-02-16), sekreteraren Håkan Nilsson, Landstingsförbundet (fr.o.m. 1977-01-03), fmanssekreteraren Rolf Norberg, Stockholms kom- mun (fr. o. m. 1977-01-03) samt regeringsrättssekreteraren Peder Tömvall, kommundepartementet (fr. o. m. 1977-06-13).
F. drätseldirektören Erik Sundberg har för utredningens räkning undersökt vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möj- liga. Vidare har docenterna Bengt-Owe Birgersson och Gunnar Wallin gjort en analys av den kommunala självstyrelsen. Deras arbete redovisas i bilaga 2.
Till sekreterare förordnades den 18 november 1976 kanslirådet Ulf Wet- terberg. Samtidigt förordnades redovisningskamrern Björn Attersved (t.o.m. 1977-09-30), fil. kand. Evy Berglund (t. o. m. 1977-05-31) samt nu- mera byrådirektören Agneta Norén till biträdande sekreterare. I sek retariatets arbete har även kontoristerna May Jägerland (t. o. m. 1977-05-01) och Ann- Christin Nilsson deltagit.
Utredningen har antagit benämningen 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76).
Utredningen har tidigare avlämnat två delbetänkanden. I betänkandet Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) redovisades framskriv- ningar av kommunernas inkomster och utgifter för perioderna 1975—1980 och 1980—1985. Analysen i betänkandet gav en beskrivning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den framtida utveck- lingen.
I betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) granskade vi 52 av de speciella statsbidragen. Vi föreslog att ett antal speciella statsbidrag helt eller delvis skall upphöra att utgå och att medlen överförs till skatteutjämningssystemet.
I föreliggande slutbetänkande redovisas de tre återstående huvuduppgif- terna för KEU 76 enligt direktiven. För det första diskuterar vi utrymmet för den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk av den kom- munala sektorn. Mot bakgrund av denna diskussion har vi studerat olika metoder för staten att påverka den kommunala verksamhetens volymut- veckling.
Vi redovisar för det andra våra ställningstaganden till utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiska förutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskilda primärkommunerna och landstingen. Vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innebär en ökad utjäm- ning mellan kommunerna samt ökade statliga överföringar till de in- komstsvaga kommunerna.
Vår tredje återstående huvuduppgift gäller en diskussion om den framtida finansieringen av den kommunala sektorn. Vi har därvid behandlat om- fattningen av det kommunala skatteunderlaget, avgiftemas roll som kom- munal finansieringskälla samt olika frågor som berör kostnadsfördelningen stat-kommun.
Avvägningen mellan kommunalskatt respektive statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunal verksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirekta skatter. Dessa frågor behandlas även av 1972 års skatteutredning (Fi 197202) och företagsskatteberedningen (Fi 1970177).
I samband med vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) framhöll vi att vi såg det som naturligt att vårt samlade material (slutbetänkandet och de två delbetänkandena) bedöms och remissbehandlas i ett sammanhang.
I en fristående del (bilagorna 5 och 6) kommer vi att redovisa beräk- ningsmetoder för skatteutjämningen samt resultat för enskilda primärkom- muner och landsting.
Reservationer har lämnats av dels ledamoten Berndtson, dels ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlson gemensamt samt dels ledamöterna Carlstein,
Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward gemensamt.
Särskilda yttranden har lämnats av dels ledamoten Boo, dels ledamöterna Gibson och Larsson gemensamt, dels ledamoten Gibson, dels ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin gemensamt, dels ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre och Wallin gemensamt, dels de sakkunniga Bargholtz och Jakobsson gemensamt, dels de sakkunniga Rune Carlsson och Slunge gemensamt, dels den sakkunnige Karl-Erik Johansson, dels de sakkunniga Klason, Lunde- quist och Starkerud gemensamt samt dels den sakkunnige Åberg. Utredningens arbete är härmed slutfört.
Stockholm i november 1977
Sven Johansson Rune Bergsten Nils Carlshamre Hans Gustafsson Stig Josefson
Gudrun Sundström
Nils Berndtson Rune Carlstein Inge Hörlén Olle Karlsson
Jonas Wallin
Kar/Boo Urban Gibson Knut Johansson Sigvard Larsson Kurt Ward
/ Ulf Wetterberg
Agneta Norén
2. Avlämnade delbetänkanden 2.1 Kommunernas ekonomi 1975—19.85 2.1.1 Utgångspunkter för analysen . 2.1.1.1 Syfte m.m. 2.1.1.2 Statistik
2.1.l.3 Den kommunala utvecklingen under tidigare
2.1.1.4 Effekter av befolkningsförändringar . 2.1.1.5 Kommunernas planer . 2.I.l.6 Samhällsekonomiskt utrymme . 2.1.2 Utredningens räkneexempel . . . 2. 1. 21 Framskrivningen till 1980 2. l. 2. 2 Framskrivningen till 1985 . 2.1.3 Effekterna på den kommunala ekonomin av höjda ar- betsgivaravgifter. 2.1.4 Särskilda yttranden . . . . . . . 2.2 Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna . 2.2.1 Inledning
21
53 54
58
60
61
63 63 64 66
69 69 69 69 70
70 73 74 74 75 75 78
79 80 81 81
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
4.1
4.2
2.2.3
2.2.4 2.2.5
Statsbidragens fördelning 1972/73 och 1976/77 . Allmänna synpunkter på statsbidragsgivningen .
2.2.3.1 Bidragsgivningens syften . . .
2.2.3.2 Brister i nuvarande statsbidragssystem . 2.2.3.3 Riktlinjer för en reformering av statsbidrags- systemet . . . . . .
2.2.3.4 Vissa avsteg från grundprinciperna Utredningens överväganden och förslag Reservation och särskilda yttranden
3 Samspelet mellan stat och kommun Den kommunala sektorns omfattning . Lokal och regional självstyrelse Kommunindelningsreformen . . . . Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen . Pågående utredningsarbete
411 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5
4.1.6
4 Den kommunala utg ftsexpansronen . . . . . . Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten
Inledning . .
1975 års långtidsutredning. . .
Analysen av kommunernas ekonomi till 1985 Regeringens och riksdagens uttalanden våren 1977 Överenskommelsen mellan regeringen och kommunför- bunden 1977 .
Utredningens slutsatser .
Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen
42.1
4.2.2
4.2.3
Tillämpade regleringar och restriktioner . 4.2.1.1 Statlig styrning av skolbyggandet . 4.2.1.2 Statlig styrning av vägbyggandet .
4.2.1.3 Statlig styrning av bostadsbyggandet 4.2.1.4 Statlig styrning av landstingskommunal verk- samhet . . .
4.2.1.5 Statlig lånekontroll . . .
4.2.1.6 Styrning av kommunal upplåning 4.2.1.7 Byggnadsreglering.
4. 2. 1. 8 Investeringsavgifter
Begränsningar på utgiftssidan . . . .
4. 2. 2. 1 Selektiva respektive generella åtgärder . 4.2.2.2 Styrning av investeringar respektive driftkost- nader . . . . . . . .
Samordning av primärkommunemas och landstingens
utgiftsprövning . . . . .
4.2.3.1 Jämförelse av utvecklingen i landstingsfria
kommuner och övriga kommuner/landsting 4.2.3.2 Utgiftsprövningen i Göteborgs kommun 4.2.3.3 Befintliga samverkansformer 4.234 Överväganden om ny samverkansmodell.
82 85 85 86
87 88 89 92
95 95 103 105 106 108
111 111 111 112 113 114
116 117 121 121 121 122 123
124 124 125 126 126 127 127
128 129 130 134 135 137
4.2.4
4.2.5
4.2.6
4.2.7 4.2.8
4.235. Särskilda företagsformer för samverkan 4.236 Uppgiftsöverflyttning Den kommunala beskattningsrätten
4.2.4.1 Beskattningsrättens omfattning .
4.2.4.2 Kommunalskatten och den kommunala själv- styrelsen .
4. 2. 4. 3 Begränsning av beskattningsrätten i Norge Effekter av en begränsad kommunal beskattningsr'ätt 4.2.5.1 Begränsning av utgiftsexpansionen
4.2.5.2 Samordning av skattepolitiken . 4.253 Sambanden med skatteutjämningen . 4.2.5.4 Övriga finansieringskällor . 4255 Nya kommunala åtaganden m.m.
4.2.5.6 Kraven på statens och kommunernas planering Metoder för begränsning av den kommunala beskatt- ningsrätten
4.2.6.1 Begränsning av det totala kommunala skatteut-
taget.
4. 2. 6. 2 Skilda skattetak för primärkommuner respek-
tive landsting . . . 4. 2 6. 3 Individuella skattetak Kommunförbundens roll
Lagstiftning om begränsning av den kommunala be-
skattningsrätten . . . 4. 2. 8.1 Lagstadgat skattetak.
4. 2. 8. 2 Bestämmelser om budget- och räkenskapssys-
tern
4.2.8.3 Kommunernas möjligheter att underbalansera
budgeten . 4.2.8.4 Budgetanvisningar 4.2.8.5 Statlig tillsyn . 4.2.8.6 Överklagande av kommunala beslut
Utredningens ställningstaganden .
43.1 43.2
4.3.3
4.3.4 4.3.5 4.3.6
Kommunernas ansvar
Statens möjligheter att styra den kommunala utgifts-
expansionen . . . . . Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun 4.331 Inledning . . . . 4.332 Överläggningar om det längre perspektivet 4.333 Överläggningar om de första planåren .
4.334 Avstämning av tidigare överenskommelser . 4.335 Efterlevnaden av träffade överenskommelser 4.336 Uppföljning av den kommunala utvecklingen 4.337 Förbättrat förhandlingsunderlag Samverkan mellan primärkommuner och landsting . Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget
Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstift- nmg
140 141 141 141
145 146 148 148 148 149 149 150 151
152
152
152 154 156
158 158
161
162 163 164 165 166 166
167 168 168 168 169 170 171 172 172 175 175
5.1 5.2
5.3
6.1
6.2
7.1
7.2
5 Den kommunala avgiftSfinansieringen .
Rättsliga principer . . . . Avgifter inom olika verksamhetsområden 5.2.1 Industriell verksamhet 5211 Allmänt . . 5. 2. 1. 2 Differentierade avgifter för fritidshus 5.2.2 Kollektivtrafik . . . . . 5.2.3 Primärkommunernas sociala tjänster . 5.2.4 Övrig primärkommunal verksamhet 5.2.5 Hälso- och sjukvård 5.2.5.1 Allmänt . . 5. 2. 5. 2 Differentierade avgifter i långtidsvården Utredningens ställningstaganden
6. Det kommunala skatteunderlaget Förenklad beräkning
6. 1.1 Gällande regler för beräkning av kommunalt skatteun-
derlag
6.1.2 Effekter på det kommunala Skatteunderlaget av en för- enklad beräkning 6.1.3 Slopande av särskilt bidrag och extra bidrag till kom-
munerna
6.1.4 Verkningar för enskilda primärkommuner och landsting
6.1.5 Utredningens ställningstaganden Beskattningen av juridiska personer 6.2.1 Allmänt .
6. 2. 2 Betydelsen av skatteunderlaget från juridiska personer
6. 2. 2.1 Det samlade skatteunderlaget på riksnivå .
6.2.2.2 Skatteunderlaget för enskilda kommuner . .
6.2.2.3 Skatteunderlagets fluktuationer från år till år 6.2.3 Företagsskatteberedningens förslag .
6.231 Förslagets innebörd . . . . .
6.232 Förslagets konsekvenser för kommunerna 6.2.4 Olika principer för återföring av skatteunderlag 6.2.4.1 Exakt kompensation för förlorat skatteunderlag 6.2.4.2 Skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen
6.2.4.3 Skatteunderlaget fördelas efter invånarantal .
6.2.5 Utredningens ställningstaganden
7 Ett reformerat skatteutjämningssystem .
Historik . .
7.1. 1 Skatteutjämningen före 1965 .
7.1. 2 1965 års lagstiftning . . . . . . 7.1.3 1973 års revision av skatteutjämningssystemet . Syftet med skatteutjämningen och kritiken mot nuvarande sys- tern .
7.2.1 Syftet med skatteutjämningen . . . . . . 7.2.2 Verkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem . 7.2.3 Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem
177 177 179 180 180 183 185 189 193 194 194 195 198
201 201
201
203
206 208 209 212 212 212 212 213 214 215 215 216 217 217 218 219 222
225 225 225 226 228
231 231 235 237
7.3
7.4
7.6
7.7 7.8 7.9 SOU 1977:78
7..24 Utredningens direktiv Grunderna för utredningens förslag till reformerat skatteutjäm-
ningssystem . . . . Indelning av kommunerna i skattekraftsklasser
7.41
7.4.2
7.4.3
Utjämning av skattekraften . . . . .
7.4.1.1 Begränsning av skattekraften för kommuner med särskilt hög skattekraft
7. 4. 1. 2 Skattekraft från juridiska personer
7. 4.1. 3 Garanterad skattekraft . . .
Kostnadsskillnader mellan primärkommuner på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m.m. 7.4.2.1 Geografiskt läge
7.4.2.2 Bebyggelsestruktur . 7.4.2.3 Regionalpolitiskt stöd . . 7.4.2.4 Indelning i skattekraftsklasser . .
Kostnadsskillnader mellan landsting på grund av geo- grafiskt läge och bebyggelsestruktur m.m.
7.431. Geografiskt läge
7.432 Bebyggelsestruktur . . . .
7.433. Indelning i skattekraftsklasser Hänsynstagande till övriga faktorer på utgiftssidan . 7.5.1
7.5.2
Primärkommuner .
7.5.1.1 Åldersstrukturen . . . 7.5 . 1 .2 Befolkningsförändringar
7. 5. 1. 3 Inkomststruktur . . . . 7 5.1. 4 Topografiska förhållanden
7. 5.1.5 Sammanfattning av betydelsen av övriga fak-
torer på utgiftssidan .
Landsting . . 7. 5.2.1 Åldersstrukturen 7. 5. 2 2 Övriga faktorer .
Sammanvägning av de olika faktorerna i skatteutjämningen 7.61 Metodik.
7. 6. 2 Resultat för primärkommunema 7. 6. 3 Resultat för landstingen
7. 6. 4 Kostnader för det reformerade skatteutjämningssyste-
met
Extra skatteutjämningsbidrag Vissa administrativa frågor . Inomregional skatteutjämning . 7.9.1 7.9.2 7.9.3
7.9.4
Överväganden angående vissa speciella statsbidrag .
Behovet av inomregional utjämning Metoder för inomregional utjämning Räkneexempel avseende inomregional utjämning i Stockholms län .
Utredningens ställningstaganden
8 Övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kom-
mun 8.1
240 245 245
245 247 247
248 248 251 256 257
258 259 262 264 265 265 265 273 274 275
275 276 277 281 285 285 287 297
298 300 301 302 302 305
.308 .312
313
8.2
8.3
8.4
8.1.1. Förslagen i delbetänkandet Översyn av de speciella stats- bidragen till kommunerna
8.1.2 Övriga speciella statsbidrag 8.1.2.1 Inledning . . 8.1.2.2 Kollektivtrafik . 8.1.2.3 Social hemhjälp . . . . 8.1.2.4 Färdtjänst för handikappade . . 8.1.2.5 Undervisningsmateriel inom gymnasieskolan 8.1. 2. 6 Enskilda vägar . 8.1. 3 Utredningens ställningstaganden Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg
till folkpension . . .
8. 2. 1 Nuvarande regler för bostadsbidragen 8.2. 1.1 Statskommunala bostadsbidrag . . . . 8.2.1.2 Kommunala bostadstillägg till folkpension 8.2.1.3 Finansiering av bostadsbidragen 8.2.1.4 Skillnader mellan bidragssystemen
8.2.2. Samordning av de båda bidragssystemen
8.2.2.1 Boende- och bostadsfinansieringsutredningar-
nas förslag . . 8 2. 2. 2 Ökad samordning fr. o. m. 1978 8. 2. 2.3 Överväganden om gemensam nedre hyresgräns 8.2.2.4 Överväganden om övre hyresgräns för KBT 8.2.3 Kostnader vid införande av övre hyresgräns för KBT 8.2.4 Ändrad finansiering av bostadsbidragen 8.2.4.1 Effekter för primärkommunema totalt . 8.2.4.2 Effekter för enskilda primärkommuner 8.2.5 Utredningens ställningstaganden Bidragsförskott. . . 8.3.1 Gällande bidragsbestämmelser
8. 3. 2 Finansiella konsekvenser av överföringen av administ-
rationen till försäkringskassorna 8.3.3 Utredningens ställningstaganden . Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering . 8.4.1 Kommunernas engagemang i skolresor och inackorde- ring . . . 8.4.2 Statsbidrag till skolresor och inackordering . 8.4.3 Tidigare utredningar angående skolresor och inackor- dering . . . . . 8.4.4 Utredningens ställningstaganden Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget 8.5.1 Inledning . . 8511 Nuvarande statsbidragsregler för grundskolebi- draget . 8. 5.1.2 Svenska kommunförbundets skrivelse 8.5.2 Eftersläpningens storlek . . 8.5.2.1 Kommunernas fordringar . 8.5.2.2 Kommunernas räntekostnader 8.5.3 Nytt statsbidragssystem för grundskolan
313 314 314 315 317 318 319 319 321
322 322 322 323 324 324 325
325 326 326 329 335 337 337 338 340 341 341
342 343 344
344 344
346 346 348 348
348 349 349 349 35 1
8.6
| 9.1 ' 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6
10.1
10.2 10.3
8.5.4 Diskussion om utformningen av nya utbetalningsregler 8. 5. 4. 1 Förskottsbas vid ett förändrat bidragssystem 8. 5. 4. 2 Procentsats för förskotten . . 8. 5. 4. 3 Tidpunkter för förskottsutbetalning 8.5.4.4 Sammanfattning av utbetalningsordningen 8.5.5 Finansiella konsekvenser 8.5.6 Utredningens ställningstaganden . Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen . 8.61 Nuvarande regler . . 8.6.2 Eftersläpningen 1963—1976.
8.6.3. Eftersläpningens storlek för enskilda primärkommuner
och landsting. . . 8.6.4 Beräknad eftersläpning fram till 1985
8.6.5 Jämförelse mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader för skatteuppbörd och restantier 8.6.6 Metoder för att reducera eftersläpningen 8.6.6.1 Uppräkning av förskottens storlek med en
konstant faktor
8.6.6.2 Uppräkning av förskottens storlek med samma teknik som gäller för de preliminära arbetsgi- varavgifterna . 8.6.6.3 Successiv uppräkning av förskottet 8.664 Övergång från slutavräkning till förhöjt förskott 8.6.7 Utredningens ställningstaganden
| 9 Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till prioritering
Inledning. . . . . . . . .
Ett reformerat skatteutjämningssystem Övriga prioriterade reformer på kort sikt Formerna för statliga överföringar på längre sikt Aktuella reformer som inte behandlats av KEU 76 Andra åtgärder för ändrad kostnadsfördelning stat-kommun
10 Specialmotivering Förslaget till lag om utdebitering och utbetalning av kommu- nalskatt och landstingsskatt . Förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag.
Förslagen till ändringar 1 bostadsbidragsförfattningarna .
Reservationer
1 Av ledamoten Berndtson . .
2 Av ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson . . 3 Av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én, Knut Johansson, Sundström och Ward
Särskilda yttranden
1 Av ledamoten Boo . . 2 Av ledamöterna Gibson och LaISSOIl 3 Av ledamoten Gibson
353 355 356 357 358 359 359 360 361
- 361
363
366 368
368
371 374 375 377
379 379 380 383 385 386 387
391 391 392 395
397 402
403
409 410
4 Av ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre,
Gibson, Larsson och Wallin . . . . . 413 5 Av ordföranden Sven Johansson och ledamöterna C ar/shamre och Wallin . . . . . . . . . . . . 414 6 Av de sakkunniga Bargho/tz och Jakobsson . . . . . . . 419 7 Av de sakkunniga Rune Carlsson och Slunge . . . . . . . 420 Av den sakkunnige Karl-Erik Johansson . . . . . . 421 9 Av de sakkunniga Klason, Lundequist och Starkerud . . . . 422 10 Av den sakkunnige Åberg . . . . . . . . . . . . . 423 Bilaga] Utredningens direktiv . . . . . . . . . . . . . 425 Bilaga 2 Den kommunala självstyre/sen — en analys . . . . . . 431 1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 431 2 Varför kommunal självstyrelse?— En återblick . . . 432 3 Värderingarna kring den moderna kommunala självsty- relsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . .434 3.2 Förvaltningsvärden . . . . . . . . . . . 434 3. 3 Demokratiska värden . . . . . . . . . . 436 3.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . 439 4 Grundlagen och den kommunala självstyrelsen . . . 440 4.1 Författningsmässig reglering . . . . . . . . 440 4. 2 Diskussion . . . . . . . . . . . . . 444 5 Den kommunala självstyrelsen i sin omgivning — en analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448 5.1 Begreppet kommunal självstyrelse . . . . . . 448 5.2 Statliga styrningsinstrument . . . . . . . . 451 5.3 Styrning och självstyrelse . . . . . . . . . 454 5.4 Skatteutjämningsbidrag och självstyrelse . . . . 457 6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . 458 Bilaga 3 Erfarenheter/rån Norge och Danmark . . . . . . . . 461 1 Begränsning av den kommunala beskattningsrätten i Norge m.m. . . . . . . . . . . . . . . . 461 1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 451 1.2 Hovedkomitéens betänkande . . . . . . . 461 1.3 Den kommunala sektorns omfattning . . . . 462 1.4 Den kommunala sektorns finansiering . . . . 463 1.5 Kommunalskattens utveckling . . . . . . . 463 1.6 Skatteomläggningen 1977 . . . . . . . . . 464 1.7 Kopplingen statsbidrag/kommunalskatt . . . . 465 1.8 Fördelning av skatteutjämningsmedel . . . . 466 1.9 Kommunernas möjlighet att påverka sina inkoms- ter...................466 1.10 Statens uppsikt över kommunerna . . . . . . 467 2 Försök till begränsning av kommunernas utgiftsexpan- sion i Danmark m. m. . . . . . . . . . . . . 467
2.1Inledning...............467
2.2 Den kommunala sektorns omfattning . . . . 468 2.3 De kommunala finansernas struktur . . . . . 468 2.4 Den kommunala utdebiteringen . . . . . . 470 2.5 Skattetakets utformning . . . . . . . . . 470 2.6 Investerings- och låneramar . . . . . . . . 471 2.7 Statsbidrag . . . . . . . . . . . . . . 473 Bilaga 4 Exempel på utformning av lag om skattetak . . . . . . 477
Bilagorna 5 och 6 Skatteut/ämning. Beräkningsmetoder samt resultat för enskilda kommuner. Redovisas separat 1 SOU
1977:79
Bilaga 5 Primärkommuner .
Bilaga 6 Landsting
Tabeller och diagram
Tabeller i texten
Tabell 2.1 Konsumtionens utveckling 1960—1975 . . . . . . 71 2.2 Olika utgiftsslag i procent av kommunernas totala ut- gifter 1963—1975 . . . . . . . . . . . . . 72 2.3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963—1975 . . . . . . . . . 72 2.4 Intecknat utrymme för den kommunala konsumtions- utvecklingen 1975—1980 . . . 76 2.5 Statsbidragens fördelning budgetåren 1972/73 och ' 1976/77 på primärkommuner och landsting. . . . 83 ; 2.6 De speciella Statsbidragens storleksfördelning budget- ' åren 1972/73 och 1976/77 . . . . 84 _ 2.7 Specialdestinerade bidrag som enligt KEU 76 kan upp- ? höra att utgå . . . . . . . . . . 91 3.1 Primärkommuner. NettokoStnad per invånare och ut- debitering per skr. för olika verksamheter 1976 . . 100 3.2 Landsting. Nettokostnad per invånare och utdebitering per skr. för olika verksamheter 1976 . . . . . . 101 4.1 Den kommunala konsumtionsökningen i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960—1976. . . . . . 111 4.2 Jämförelse av bruttokostnadsutvecklingen 1968—1975 i de landstingsfria kommunerna och riket . . . . . 130 4.3 Bruttokostnader 1975 för fritids- och kulturell verksam- het...................131
4.4 Antal läkarbesök per 1000 invånare i öppen vård . 132 4.5 Bruttokostnader för hälso- och sjukvård samt omsorger
om psykiskt utvecklingsstörda 1968—1975 . . . . 132 5.1 Avgiftsfinansieringen i industriell verksamhet 1972—1976. . . . . . . . 181
5.2 Vatten- och avloppsverk. Avgifternas respektive skat- ternas täckningsgrad 1975 och 1976 1 olika storleksgrup-
per
5.7 6.1
6.2
6.3
6.4
6.6
6.7
6.8
6.9
7.1
7.2
7.3
7.4
Tätortstrafikens finansiering 1975 . . . . . Den lokala landsbygdstraf kens finansiering 1974/75 Avgiftsfinansieringen i primärkommunernas sociala verksamhet 1975 och 1976 . . . . . Avgiftsfinansieringen 1 vissa andra primärkommunala verksamheter 1975 och 1976 . . .
Landstingens vårdavgifter 1973—1977 . . Skatteunderlag för samtliga primärkommuner vid 1977—1985 års taxeringar . . . . . Effekter för primärkommuner respektive landsting av en förenklad beräkning av det kommunala skatteun- derlaget inkomståren 1978— 1986
Verkningarna för enskilda primärkommuner och lands- ting av en förenklad beräkning av skatteunderlaget inklusive slopande av särskilt bidrag och extra bidrag. 1977 års taxering . . . . . . Tillskottet från de juridiska personerna till det kom- munala skatteunderlaget taxeringsåren 1961— 1977 Utvecklingen av skatteunderlaget från fysiska respek- tive juridiska personer för hela riket taxeringsåren 1971— 1977. . . . Utvecklingen av den relativa skattekraften 1 tre kom- muner taxeringsåren 1971— 1977 . Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer tillförs skatteutjämningen. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 . Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteun- derlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 Effekter för samtliga primärkommuner och landsting med en högre egen skattekraft än den garanterade om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 . . . . . . Primärkommuner med högst reSpektive lägst skatte- kraft vid 1977 års taxering . . . . . . . Primärkommunernas procentuella fördelning efter egen skattekraft i procent av medelskattekraften taxerings- åren 1966, 1971 och 1973—1977 . . . Befolkningens procentuella fördelning på primärkom- muner med egen skattekraft, redovisad i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973—1977. . . . . . . . . Skatteutjämningsbidrag för (landsting, primärkommu- ner och församlingar) . . . . . . . . Skatteutjämningsbidrag 1977 för vissa primärkom- muner och landsting med låg egen skattekraft
185 186
189
193 195
204
206
210
213
214
215
219
220
221
232
232
233
235
Tabell 7.6
7.7
7.8
7.9
7.10
7.11
7.12
7.13
7.16
7.17
! i | i l i
7.18 7.19
7.20
7.21
7.22
7.23
8.1
8.2
8.3
8.4
Primärkommunernas procentuella fördelning efter av- vikelse från medelutdebiteringen 1967, 1972 och 1974—1977. . . . . . . . . Reduktion av skattekraft för primärkommuner med hög skattekraft. 1976 års taxering och utdebiteringen för 1977 Utdebiteringsbehov i primärkommunema för vissa kostnader som påverkas av geografiskt läge och bebyg- gelsestruktur . . . . . . . . Kostnadsskillnader mellan landstingen beroende på geografiskt läge . Andel av befolkningen som bor på ett avstånd över- stigande 3 respektive 6 mil från akutsjukhus (region-, läns- eller länsdelssjukhus) . . . Förslag till indelning av landstingen i skattekrafts- klasser Utdebiteringsbehov | primärkommunema för vissa ål- dersberoende kostnader . Justering av skattekraftsgaranti för sjukvårdshuvud- männen med hänsyn till åldersfaktorns betydelse för kostnadsskillnader i sluten sjukvård . . . Förslag till indelning av primärkommunema i skatte- kraftsklasser . . . . Fördelning av primärkommunema på skattekraftsklas- ser Garanterad skattekraft för primärkommunema enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag . Garanterad skattekraft för landstingen enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag . . Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem Länsvis redovisning av Skatteutjämningsbidrag i milj. kr enligt förslaget. . Skatteintäkter per invånare budgetåret 1977 | vissa pri- märkommuner i Stockholms län . . . . Låneskuld per den 31 december 1976 i vissa primär- kommuner i Stockholms län . . . . Skattekraft för pnmarkommuner | Stockholms län dels utan, dels med inomregional skatteutjämning Effekter för primärkommunema i Stockholms län av en inomregional skatteutjämning enligt alternativ 1 och 2 Kostnader för en höjning av grundpensionen med 38 procentav basbeloppet . . . . Kostnader för en höjning av pensionstillskotten med 38 procent av basbeloppet . . . . . Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978- 01 0-1 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån
237
246
257
261
263
265
276
281
287
290
291
298 299
299
304
304
309
311
327
328
331
8.6
8.7
8.8
8.9
8.10
8.11
8.12
8.13
8.14
8.15
8.16
8.17
8.18
8.19 8.20
8.21
8.22
8.23
8.24
Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån . . . . . . . . Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr.o.m. 1978- 01 -01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån. .. Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr.o.m. 1978- 01 -01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån . . . Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr.o.m. 1978- 01 -01 vid en faktisk hyra på 700 kr/mån . . . . . . . Helårskostnad för KBT om en enhetlig övre hyresgräns införs . . . . . . . Antal kommuner med en fast övre hyresgräns för KBT som är högre än enligt våra alternativ . Beräknade kostnader för utgående KBT 1977 som över- stiger de övre hyresgränserna i våra alternativ Statens och primärkommunernas kostnader för KBT och SKBB vid varierande statsbidragsprocent . Effekter för primärkommuner som ligger utanför det reformerade skatteutjämningssystemet av en övergång till statsbidrag till 40 procent av kostnaderna för KBT och SKBB . . . .
Primärkommunernas kostnader för bidragsförskott 1974—1985 . . Statens kostnader för bidragsförskott budgetåren 1974/ 75—1985/86 . . . . . . . Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese och inackorderingskostnader . . Eftersläpning 1 utbetalning av driftbidrag till grundsko- lan Arbetsgivaravgifterna för gymnasieskolan . Primärkommunernas och landstingens kommunalskat- temedel inkomståren 1963—1976 . Primärkommunernas och landstingens kommunalskat- temedel inkomståren 1976—1985 . . . Eftersläpningen 1963—1975 för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor . . . Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1963—1975 för primärkommuner och landsting om förskotten skul- le ha uppräknats med en konstant faktor Eftersläpningen 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten uppräknas med en konstant faktor
332
332
333
333
334
335
336
336
338
340
343
343
345
350 350
362
365
369
369
Tabell 8.25 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten upp- räknas med en konstant faktor . . . . .
8.26 Eftersläpningen 1969—1977 för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med sam- ma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna . 8.27 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1971—1977 för primärkommuner och landsting om förskotten skul- le ha uppräknats med samma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna . . . . . . . . . 8.28 Eftersläpningen 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten räknas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr.o.m. 1979 . 8.29 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten räk- nas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr. o. m. 1979 . . . . . 8.30 Effekterna 1979—1983 för primärkommuner och lands- ting av en övergång från slutavräkning till förhöjt förskott fr. o. m. 1979
Tabeller [ Bilaga 3 Tabell B 1 Olika inkomstslagiprocent av de norska kommunernas externa inkomster 1961—1973 . . . . .
B 2 Den kommunala utdebiteringens höjd i Norge 1959—1976. . . . . . . . . B 3 De danska kommunernas inkomster och utgifter 1970/71— 1976/77 .
B 4 De danska kommunernas nettoupplåning 1969—1975
B 5 Översikt över utvecklingen 1971/72—1977/78 i Dan- mark av de generella statliga tillskotten till kommu— nerna B 6 De danska primärkommunernas nettokostnader 1975/76 fördelade på utgiftsbehovskriterier . . B 7 Silkesborgs kommuns utgiftsbehovstal för 1976/77 B 8 Amtskommunala kriterier och vikter för utgiftsbehovs- talen .
Diagram
3.1 Kommunal och statlig konsumtion och investering som andel av BNP, 1965 och 1975 . . . . . . . 3.2 Driftkostnader, brutto 1976. Primärkommuner och landsting. Fördelning på verksamhetsområden .
3.3. Driftkostnader, brutto 1976. Primärkommuner och landsting
3.4. Bruttoinvesteringar 1976. Primärkommuner och landsting. Fördelning på verksamhetsområden . . . 3.5 Externa inkomster 1976. Primärkommuner och landsting
371
373
373
374
375
376
463
464
469 473
474
475 475
476
95
96 97
98 99
Landsting. Vårdplatser/ 1 000 invånare 1976. Egen konsumtion 102 Primärkommuner. Antalet anställda 1 mars 1976 med upp— delning på kön och ålder . . . 102 Landsting. Antalet anställda 1 mars 1976 med uppdelning på kön och ålder . . . 103 Sluten sjukvård. Vårddagar per 10 000 invånare efter ålder och kön1970....................278
Sammanfattning
1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) tillsattes i november 1976. Den ersatte två utredningar som dittills arbetat med frågor om kom- munal ekonomi, dels den tidigare kommunalekonomiska utredningen och dels 1976 års skatteutjämningsutredning.
Utredningens arbetsuppgifter (Kapitel 1)
Utredningens huvuduppgifter enligt direktiven kan delas upp i fem punkter. KEU 76 skall
l. avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ana- lysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985.
2. överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhälls- ekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad bör KEU 76 studera olika me- toder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen. Dessa åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter (skattetak, utgifts- ramar e. d.).
3. pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan Specialdestinerade stats- bidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skall därvid göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen till kommunerna för att pröva om Specialdesti- neringen helt eller delvis kan upphöra.
4. fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglema som påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. KEU 76 bör bl. a. pröva om man i skat- teutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kost- nadsnivå. Utredningen bör också pröva om den statliga skatteutjäm- ningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning.
5. överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sek- torn. Sådana förändringar kan komma att beröra — kommunalskattema och det kommunala skatteunderlaget (arbetet be-
drivs i samråd med 1972 års skatteutredning och företagsskattebered- ningen)
— avgifternas roll som kommunal finansieringskälla — kostnadsfördelningen stat-kommun (omfattningen av statsbidragsgiv- ningen, eftersläpningen vid utbetalning av kommunalskattemedel och statsbidrag m. m.).
KEU 76 har hittills under 1977 i två delbetänkanden avrapporterat resultaten av det utredningsarbete som berört två av direktivens fem huvudpunkter. Analysen under punkt 1 har redovisats i betänkandet Kommunernas eko- nomi 1975—1985 (SOU 1977:20) och statsbidragsgenomgången under punkt 3 har presenterats i betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48).
1 kapital 1 redovisas utgångspunkterna för vårt utredningsarbete och be- tänkandets uppläggning kommenteras. Vi betonar att vi i första hand har övervägt olika generella metoder att påverka den kommunala utvecklingen. Vi har inte sett som vår uppgift att vara en allmän kommunal besparings- utredning. De bästa förutsättningarna att peka ut möjligheter till rationa- liseringar och andra besparingar har de som direkt arbetar i den aktuella verksamheten. Det betyder att det i första hand är de som är verksamma i den lokala och regionala förvaltningen som kan föreslå förändringar i ef- fektivitetssyfte. I andra hand är detta en fråga för statliga utredningar vars arbete avser en bestämd samhällssektor (sjukvård, socialvård, skola etc.).
Utredningens två delbetänkanden sammanfattas kort i kapitel 2.
Samspelet mellan stat och kommun (Kapitel 3)
Kapitel 3 inleds i avsnitt 3.1 med en redovisning av den kommunala sektorns omfattning. Vi gör en genomgång av primärkommunernas och landstingens utgifter och inkomster 1976. Uppgifter lämnas även om den kommunala sysselsättningen.
1 de följande avsnitten i kapitlet tar vi upp den kommunala självstyrelsens utveckling och förutsättningama för primärkommunernas och landstingens verksamhet. Viktiga samhällsuppgifter har genom lagstiftning decentrali- serats till kommunerna. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter som här. Vi konstaterar att formerna för den kommunala själv- styrelsen har varit föremål för diskussion men däremot inte självstyrelsen som sådan. Det har rått en bred politisk enighet om den kommunala själv- styrelsens centrala betydelse. Bakgrunden till de genomförda kommunsammanläggningarna redovisas i kapitlet. Vidare konstaterar vi att statsmakterna har ett intresse att på olika sätt påverka den kommunala verksamheten i syfte att nå de övergripande målen vad gäller t. ex. sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitiken. Dessutom finns det inom många områden starka önskemål om en enhetlig utformning av den kommunala verksamheten. Frågan är vilka styrinstru- ment och vilken grad av statlig styrning som är förenlig med den kommunala självstyrelsen.
Detaljkontrollen av kommunerna är fortfarande betydande vilket bl. a. motiveras av kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet. Vi
anser emellertid att det är angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll. Statsmakterna böri första hand nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden, dvs. en statlig ramstyrning. Detta kan kombineras med en minskad detaljkontroll och en ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter.
I kapitel 3 anknyter vi också till pågående utredningsarbete i statskon- trollutredningen, decentraliseringsutredningen och länsdemokratikommit- tén. Dessa utredningar kompletterar på väsentliga punkter det arbete som har bedrivits av KEU 76. Det är de samlade förslagen från de ovan nämnda utredningarna liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på de framtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunala självstyrelsens innehåll bedöms.
Den kommunala utgiftsexpansionen (Kapitel 4)
Utrymmetför utbyggnad av den kommunala verksamheten
Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna kommer att leda till att vi under ett antal år framöver får räkna med att det samhälls- ekonomiska utrymme som står till buds för vår inhemska konsumtion san- nolikt måste öka långsammare än den totala produktionen. Detta förhållande kommer även att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad.
Det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning. För KEU 76 måste därför utgångspunk- ten för utredningsarbetet vara att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de åter- stående åren av 1970-talet och de första åren av 1980-talet.
Vårt analysbetänkande presenterades i mitten av april innevarande år. Utgångspunkten för framskrivningama har i viss utsträckning förändrats sedan dess. Det finansiella sparandet har försämrats och behovet av höjd kommunalskatt 1978 är större än enligt våra kalkyler. Trots detta bör man kunna hävda att vad gäller de mer långsiktiga perspektiven fram till 1985 ger resultaten av våra kalkyler fortfarande ett gott underlag för de diskus- sioner och ställningstaganden som redovisas i föreliggande betänkande.
I vår diskussion om den kommunala utgiftsutvecklingen under de när- maste åren måste först och främst slås fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp utan vad som diskuteras är en fördelning av reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om upp- bromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning om några år.
Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall priorite-
ras. l överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden ijuni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig. Enligt våra beräkningar är ca två procent per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till 1980 för utbyggnaden av barnom- sorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstruk- turen i övrigt. Det bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn.
En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det är därför inte möjligt för KEU 76 att nu göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska be- dömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begrän- sas i förhållande till de kommunala planerna för de närmaste åren. Den kommunala konsumtionens genomsnittliga ökningstakt enligt kommuner- nas planer har vi beräknat till 3,9 procent per år 1975—1980. Riksdagen anförde våren 1976 vid behandlingen av långtidsutredningens beräkningar att riktpunkten för utvecklingen fram till 1980 borde sättas någonstans mel- lan LU:s alternativ I och 11. Det betyder för den kommunala konsumtionen en årlig volymökning som ligger i intervallet 1,9—3,4 procent.
Bedömningen av det totala utrymme som står till buds för kommunal verksamhet är i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalpro- duktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan ned- bringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om att den kommunala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som understiger en procent per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt real- inkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver.
Slutsatsen är att utrymmet för volymmässig expansion inom 1. ex. skolan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Även på dessa och andra områden ligger det naturligtvis mycket berättigade krav från medborgarna bakom de kommunala planerna. Hur stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effektiviteten i den kommunala verk- samheten kan bidra till att vidga utrymmet för nya kommunala åtaganden.
Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad som kommu- nerna har att räkna med framöver vill vi understryka vikten av att även statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Regeringen har i enlighet med överenskommelsen med kommunförbunden i juni 1977 sett över kungörelsen om de statliga myn- digheternas rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m.m. Vi för- utsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Som redovisas i kapitel 3 har den kommunala sektorn en stor betydelse
för sysselsättningen. Åren 1970—1976 motsvarade sysselsättningsökningen i primärkommuner och landsting hela nettotillskottet av nya arbetstillfällen i landet. De fortsatta avvägningarna inom sysselsättningsutredningen kom- mer att visa, vilken utbyggnadstakt för den kommunala sektorn som kan bli nödvändig för att målet full sysselsättning skall kunna uppnås.
Vår uppgift är att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunala ut- giftstakten i förhå|lande till de kommunala planerna. Återstoden av kapitel 4 ägnas därför åt en diskussion om utformningen av olika tänkbara styrmedel och om fördelar och nackdelar med dessa medel.
Kommunernas ansvar
Även om vi främst har inriktat oss på olika åtgärder som staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Vi förutsätter därför att man i kommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Det är också självklart att den slutliga avvägningen mellan olika kommunala ändamål bör göras av kommunernas beslutande organ.
Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerade former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunkten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Även om vi starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste även möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret tas tillvara.
Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen
Det är viktigt att kommunernas verksamhet samordnas med den övergri- pande statliga ekonomiska politiken. Metoderna härför bör enligt vår mening vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verk- samhetens totala omfattning och inte fördelningen på olika områden. De möjligheter kommunerna f. n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna , till statliga organ. ( Det finns f.n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom de l i avsnitt 4.2.1 redovisade formerna för styrning av investeringar och upp- låning, bl. a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollen över byggar- betsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner då statens möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet kan anses vara i huvudsak tillräckliga. Däremot är de nuvarande möjligheterna att påverka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket begränsade.
Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun
Vi diskuterar i kapitlet de framtida formerna för överläggningar mellan re- geringen å ena sidan och representanter för primärkommunema och lands- tingen å andra sidan. Dessa överläggningar bör leda fram till frivilliga över- enskommelser om den kommunala sektorns utveckling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär.
Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting bör avse dels ett långsiktigt perspektiv för den kommunala ut- vecklingen, dels ett kortsiktigt. Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verksamhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Den bör inte i första hand avse finansieringen på kort sikt. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. Vi anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer.
Vi finner det nödvändigt att överläggningarna mellan regeringen och fö— reträdare för primärkommuner och landsting får en fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att disku- tera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällsekono- min i stort.
Våra överväganden när det gäller de frivilliga överenskommelserna kan sammanfattas på följande sätt:
D Överläggningar om det längre perspektivet Överläggningarna om kommunernas tillväxt i ett längre perspektiv bör ske med utgångspunkt från bl. a. de statliga långtidsutredningarna. Syftet med dessa överläggningar bör vara att väga samman statsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn och kommunernas intentioner för de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar. Överläggningarna bör avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något längre sikt. El Överläggningar om de första planåren Som ett komplement till överläggningar om det längre perspektivet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Sådana överläggningar bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året överläggningarna startar, desto bräckligare är det statistiska underlaget för diskussionerna. Samtidigt måste kommunerna få kännedom om stats- makternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Vi pekar också på de svårigheter som fö- religger att så tidigt på året ha en preciserad bedömning av det kommande årets konjunkturutveckling. Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar
för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla riktlinjer för den kommunala verksamhetens volymmässiga utveckling som kombineras med ramar för utdebiteringens förändring. Vilket innehåll och vilken utformning överenskommelserna skall ha måste avgöras av parterna i varje särskilt fall utifrån den aktuella situationen vid förhandlingstillfället.
På grund av svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan rikt- linjerna eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna bör därför ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgörande avseende skulle förändras. Cl Avstämning av tidigare överenskommelser
En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt och löne- avtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras.
Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid över- läggningarna i augusti/ september även diskutera de närmare riktlinjerna för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna fastställer nämligen långtidsbudgetama först under våren varför riktlinjer för flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden under hösten. D Efterlevnaden av träffade överenskommelser
Det av oss skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kommunerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och att de inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna.
Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kom- munala skatteuttaget är vi medvetna om att det för ett begränsat antal kommuner skulle kunna bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Vi ser det då som naturligt att dessa kommuner först ansöker om extra Skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. El Uppföljning av den kommunala utvecklingen
Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mel- lan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av partierna men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de sam- hällsekonomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå.
De kontinuerliga överläggningarna mellan regeringen och kommun- förbunden bör också kunna tjäna som en löpande uppföljning av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs.
Vi föreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten och kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens uppgifter skall vara - att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen — att vara beredningsorgan inför de återkommande överläggningarna
mellan regeringen och kommunförbunden — att studera och sammanställa ekonomisk information om kommunerna och bl. a. ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den
kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. El Förbättrat förhandlingsunderlag
Vid förhandlingarna mellan regeringen och kommunförbunden under det första kvartalet varje år bör så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanerna finnas tillgängliga. Detta skulle tala för att budgetprocessen för flerårsbudgetarna samordnades med ettårsbud- geten under hösten. Huvuddelen av kommunerna fastställer f. n. lång- tidsbudgeten först under årets första månader.
Vid de hittills förda överläggningarna mellan regeringen och kom- munförbunden har ett av problemen varit att komma fram till en ge- mensam tolkning av nationalräkenskaperna och den kommunala finans- statistiken. Här behövs ytterligare utvecklings- och informationsverk- samhet. Detta får närmast anses vara en uppgift för statistiska central- byrån och den ovan förordade beredningsgruppen. Ett annat betydande problem är hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas.
Samverkan mellan primärkommuner och landsting
Vi har diskuterat en modell för samverkan mellan primärkommuner och landsting, som innebär ett fast organiserat samråd mellan landstingets och kommunernas styrelser i anslutning till budgetberedningen. Syftet med mo- dellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landsting och primärkommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter.
En större samverkan mellan kommuner och landsting än vad som finns idag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de fri- villiga överenskommelserna med staten. Nuvarande samrådsorgan har hu- vudsakligen informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd och arbetet måste i högre grad inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårs- budgeten och flerårsbudgeten. Möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i primärkommuner och landsting. Det är också viktigt att kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.
Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget
Enligt våra direktiv skall vi också diskutera en lagstiftning om det kom- munala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser om den kommunala ekonomins utveckling. Vi har i avsnitt 4.2 tagit upp den kom- munala beskattningsrättens omfattning och sambanden med den kommu- nala självstyrelsen. Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del som framgår av bilaga 2 funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Riksdagen får emellertid, om en lagstiftning angående ett kommunalt skattetak aktualiseras, då bedöma om detta skulle kräva grundlagsändring eller ej.
Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som vi diskuterat i avsnitt 4.2 ligger individuella skattetak enligt vår mening närmast till hands. De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner. På kort sikt är det endast individuella skattetak som kan leda till en mer
i påtaglig restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. 1 ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska
; SOU 1977:78 Sammanfattning 29
utdebiteringsnivåerna i primärkommuner respektive landsting. Därmed skulle i detta alternativ huvuddelen av kommunerna lämnas ett betydande expansionsutrymme.
Vi har i avsnitt 4.2.8 diskuterat utformningen av en lag om skattetak samt de olika åtgärder som skulle kunna bli aktuella i samband med in- förande av lagbundna skattetak. I bilaga 4 ger vi två exempel på hur en lag om skattetak skulle kunna utformas.
Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning
Vi anser att samrådet mellan stat och kommun ytterligare bör utvecklas i framtiden. Man bör enligt vår uppfattning pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och kommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet. Vi föreslår att överläggningarna får en fastare form än hittills. Överläggningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen diskutera riktlinjer för det kommande budget- året och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Vi utgår ifrån att de enskilda kommunerna kommer att göra alla ansträngningar för att efterleva träffade uppgörelser.
Av hänsyn till det kommunala självstyret förordar vi således en lösning enligt frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Någon lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bör därför inte aktualiseras.
Den kommunala avgiftsfinansieringen (Kapitel 5)
Bortsett från avgifterna i de tekniska verken spelar övriga avgifter en för- hållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra in- komstkällor. Inte heller synes några mer grundläggande förändringar ha skett på avgiftsområdet under de senaste åren. 1975 uppgick avgiftsin- komsterna till ca 7 300 milj. kr, vilket motsvarade ca 14 procent av pri- märkommunernas totala externa inkomster. Kollektivtrafiken är då exklu- derad. Ca 6000 milj. kr, dvs. mellan 80 och 85 procent av primärkom- munernas totala avgifter, kommer från de tekniska verken.
Sin största betydelse har avgifterna således i industriell verksamhet (de tek- niska verken), ett område som också i princip skall vara självbärande. Av- gifternas kostnadstäckning på detta område är närmast fullständig. De av- vikelser från full kostnadstäckning som finns betingas oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kostnaden. Ett
exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i gles- bygdskommunerna. En 100-procentig kostnadstäckning i industriell verk- samhet skulle 1975 ha medfört en inkomstförstärkning på ca 440 milj. kr, vilket motsvarar 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Om kommunerna genomgående skulle beräkna avskriv- ningarna på återanskaffningsvärdet i stället för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska verksamheten kan därför sägas föreligga.
Kommunerna kan enligt gällande lagstiftning låta ägare av fritidsfastigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning men detta för- utsätter att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de per- manentboende. En differentiering av avgifterna mellan olika grupper av fastighetsägare får endast ske om det är motiverat av ”tekniska” skäl. En ändring av lagstiftningen så att kommunerna kan ta ut de faktiska kost- naderna för fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas för permanentbo- ende skulle ge kommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möj- ligheter att täcka de kostnader fritidshusen ger upphov till. Skäl kan därför finnas för en lagändring som möjliggör en differentiering av avgifterna av- seende fritidsfastigheter. Utredningen har dock inte i detalj haft tillfälle att studera dessa problem.
Kommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrafik och då fram- förallt Stockholms läns landstings bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtrafiken i Stockholmsregionen. Vid avgiftssättningen i kollektiv- trafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxe- höjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget.
Inom de primärkommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem. Vi har inte funnit något område där ökad avgifts- finansiering på ett mera märkbart sätt kan bidra till lösningen av kom- munernas finansieringsproblem.
Också i den egentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av pa- tienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersätt- ningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna svarade 1976 för ca två procent och ersättningen från sjukförsäkringen för ca sju procent av lands- tingens totala externa inkomster.
Vi har även diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inom långtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-inkomster kommer
pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekonomiska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta förhållande bör beaktas inom lång- vården liksom i den primärkommunala äldreomsorgen. Därför anser vi också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade bör prövas.
Vi har hittills i huvudsak diskuterat de kommunala avgifternas roll som finansieringskälla. Det bör även uppmärksammas att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de olika kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid val av serviceform. Även denna aspekt bör därför beaktas när de kommunala taxorna fastställs.
Sammanfattningsvis kan sägas att vi inte har funnit exempel på kom- munala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av av- giftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna. I varje fall för kom- munernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.
Det kommunala skatteunderlaget (Kapitel 6)
I kapitlet redovisas två förslag som berör grunderna för det kommunala skatteunderlaget, nämligen
El en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget Cl beskattningen av juridiska personer
Förenklad beräkning
Enligt direktiven skall vi pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. 1 det kommunala skatteunderlaget inräknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbetslöshets— försäkring m. m. I motsatt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. En förenkling och rationali- sering skulle ske, om de två skattebortfallsbidragen slopas och kommunerna istället tillförs skatteunderlaget från de skattepliktiga sjukförsäkringsförmå- nerna m.m. Härigenom skulle också bedömningen av det kommunala Skatteunderlagets utveckling underlättas vad gäller både enskilda kommu- ner och den kommunala sektorn totalt.
Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och en motsvarande försvagning av statens budget. Våra beräkningar visar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2000 milj. kr 1980.
Eftersom detta innebär en kraftig förändring av kostnadsfördelningen mel- lan stat stat och kommun har vi övervägt att slopa ytterligare två allmänna statsbidrag för att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten.
Det särskilda bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr
infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för den ändrade fi- nansieringen av Skatteomläggningen detta år. I stället för höjd mervärdeskatt beslutade riksdagen om en höjning av den allmänna arbetsgivaravgiften med två procentenheter. Vi föreslår att det särskilda bidraget slopas. Detta kan också vara motiverat med hänsyn till den sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften som träder i kraft 1 januari 1978. Vi föreslår vidare att det extra bidraget till primärkommuner och landsting som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden 1975 och 1977 inte förnyas. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo— pande av dessa två allmänna statsbidrag fr.o.m. 1979 skulle bli en net- toökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Vi förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kom- munerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. Om- läggningen kommer enligt vår mening att innebära en betydande förenkling. Vad gäller effekterna för enskilda primärkommuner och landsting av en omläggning av ovan skisserat slag, som även innebär att det särskilda bi- draget slopas och det extra bidraget inte förnyas, kan sägas att våra studier har visat att några stora avvikelser från genomsnittstalen för den kommunala sektorn inte har kunnat påvisas. Normalt bör ingen kommun förlora på den föreslagna omläggningen, om den genomförs 1979 eller senare.
Beskattningen av juridiska personer
Vi har informerats om att företagsskatteberedningen avser att som för- stahandsalternativ i fråga om den framtida statliga beskattningen av juridiska personer föreslå att en fast enhetlig skattesats för bolagen om 55 procent införs och att samtidigt den kommunala beskattningen av aktiebolag m. m. avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för vår del blir då främst om återverkningarna för kommun- sektorn blir så besvärande att vi måste avstyrka denna omläggning. eller om vi kan ange en acceptabel lösning på uppkommande problem.
Det är främst i två avseenden som kommunerna påverkas av den fö- reslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga primärkommuner och landsting miste om skatteunderlaget från de juridiska personerna. För det andra påverkas beräkningen av den kom- munala medelskattekraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommunerna (de som uppbär skat- teutjämningsbidrag) är detta den viktigaste effekten. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skatteunderlaget från de ju- ridiska personerna kompenseras, får dessa kommuner en direkt täckning via tillskott av skatteunderlag i skatteutjämningssystemet för de förändringar av det egna skatteunderlaget som omläggningen för de juridiska personerna ger upphov till.
Skatteutjämningssystemet skydda.r således majoriteten av kommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från juridiska personer tas bort. För de kommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet är det därför av stor betydelse hur åter-
föringen av det genom omläggningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.
Vi har i första hand diskuterat tre olika fördelningsnycklar för en återföring av förlorat skatteunderlag nämligen
El en exakt återföring av den enskilda kommunens förlorade skatteunderlag El skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen l:] skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.
Det är inte möjligt att återföra skatteunderlaget från de juridiska personerna till enskilda primärkommuner och landsting med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit, eftersom det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner.
Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av be- skattningen av juridiska personer till att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna tillämpa den kommunala medelutdebiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Vi har emellertid pekat på att ett sådant alternativ saknar flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företags- skatteberedningens huvudalternativ.
Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omläggningen leda till ganska varierande förluster. Myc- ket kraftiga utdebiteringshöjningar skulle komma att krävas i flera kom- muner. Om den primär- och landstingskommunala utdebiteringen sum- meras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan tre och fyra kr för flera kommuner i Stockholms län liksom för Malmö.
Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft ”uppåt” är en utjämning enbart av inkomster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de utdebiteringshöj- ningar för vissa kommuner som skulle bli fallet om skatteunderlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillfördes skatteutjämningen har vi inte ansett en så långtgående omfördelning mellan kommunerna möjlig att genomföra.
Vi har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning mellan kommunerna. Enligt detta alternativ skulle varje kommun ograverat få behålla det skatteunderlag som motsvarar ga-
rantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Endast den del ' av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas.
Tänkbara fördelningsnycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet arbets- tagare i kommunen. Båda dessa fördelningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Antalet invånare i kommunen är emellertid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid beräkningen av skattekraft m. m. Härtill kommer att vi inte har kunnat finna att en fördelning efter antalet arbetstagare skulle kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare. Vi har därför
valt antalet invånare i kommunerna som fördelningsnyckel.
Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska personerna skulle genomföras på en gång skulle flera kommuner få en belastning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal- och landstingsskatt på mellan en och två kr. Detta anser vi inte vara acceptabelt även om effekterna är betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjäm- ningen.
Omläggningen bör därför utformas med generösa övergångsregler för att underlätta för de kommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. Vi föreslår därför en tioårig över- gångsperiod med ett gradvis ökat genomslag av den nya beräkningen av tillskott av skatteunderlag. Jämförelsenormen för de berörda kommunerna bör utgöras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget, exklusive garantiskatteunderlaget, i kommunen under den senaste femårsperioden före omläggningens genomförande.
Ca hälften av de knappt 30 berörda primärkommunema skulle förlora på en fördelning av den ”effektiva” vinstbeskattningen av de juridiska per- sonerna efter invånarantal. Förlusterna för de primärkommuner som förlorar på omläggningen är emellertid betydligt större än vinsterna för övriga berörda primärkommuner, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för pri- märkommunema om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för lands- tingen uppgår till ca 240 milj. kr, som helt faller på Stockholms läns landsting. Totalt skulle således de kommuner som ligger utanför skatteutjämnings- systemet netto förlora ca 600 milj. kr på den diskuterade omläggningen. Med de övergångsregler vi förordar skulle det dröja tio år innan effekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet.
Om man önskar genomföra företagsskatteberedningens huvudalternativ för omläggning av beskattningen av juridiska personer vill vi således för vår del förorda att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget för bolagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i övrigt fördelas till kommunerna efter invånarantalet. Effekterna av denna omläggning för de enskilda kommuner som ligger utanför skatteutjämningen bör dock spri- das ut över en tioårig övergångsperiod.
Ett reformerat skatteutjämningssystem (Kapitel 7)
Erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem äri huvudsak goda. Principerna för uppbyggnaden av systemet med bidraget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna har ansetts naturliga och rättvisa. Anknytningen till medelskattekraften ger automatiskt värdebeständighet åt bidragen. Systemet är enkelt i sin utform- ning och är därför lätthanterligt vid kort- och långsiktig planering.
Kritiken har i första hand riktats mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.
Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna sett det som naturligt att ta till vara
de positiva egenskaperna i nuvarande system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens relativa kost- nadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har vi tvingats till en avvägning mellan de sinsemellan mycket svårförenliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan beaktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar. Vi är dessutom medvetna om att man inte kan fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader.
Detta förhållande och den nödvändiga avvägningen mellan enkelhet och millimeterrättvisa har föranlett oss att beträffande kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur placera kommuner, vars kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, i samma klass. På detta sätt har ett antal klasser skapats i stället för ett individuellt tal för varje kommun. Vid inplaceringen i klasser har sedan också regionala hänsyn tagits för att undvika alltför stor spridning på klasser inom i första hand samma län. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som för närvarande kan anses rimliga. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen inte haft som mål och inte heller tror det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommunerna genom skatteutjäm- ningssystemet.
Grunddragen i vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem anges i följande punkter.
1. Primärkommuner och landsting indelas liksom tidigare i skattekrafts- klasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 procent upp till 136 procent av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda be- dömningar och kalkyler. För primärkommunema har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skat- tekraftsklass 106 procent. För kommuner med en gynnsam respektive ogynnsam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. I kalkylerna för geografiskt läge ingår
— byggnads- och underhållskostnader — transportkostnader
— uppvärmningskostnader — kallortstillägg
För primärkommunema har kalkyler tagits fram även för bebyggelsestruk- turen. Dessa avser kostnader för
— vatten och avlopp — gator och vägar samt parker i tätorter — kollektiv Iandsbygds- och tätortstrafrk samt Skolskjutsar utanför tätort
— fritidshus — tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu-
ner.
Primärkommunernas relativa kostnader på grund av ovan nämnda fak- l torer har först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal * och därefter omräknats i procent av medelskattekraften. Primärkommu- ner med geografiskt läge och bebyggelsestruktur som motsvarar genom- snittskommunens har som nämnts placerats i en klass med grundgarantin 106 procent. De kommuner som har en gynnsammare situation placeras lägre, dock i intet fall under 103 procent av medelskattekraften. Med successivt ogynnsammare situation beträffande geografiskt läge och be- byggelsestruktur inplaceras primärkommunema i högre skattekraftsklas- ser.
Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för primär- kommunema har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak respektive län. skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombination av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. Endast i ett begränsat antal fall har dock större avvikelser än tre procentenheter från de redovisade beräkningarna för den enskilda kommunen tillåtits vid inplacering i skattekraftsklass. I dessa undantagsfall har skäligheten av skattekraftsplaceringen i relation till närliggande kommuner fått fälla ut- slaget.
När det gäller landstingen har utgångspunkten för inplacering i skat- tekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för primär- kommunema skall vara 103 procent av medelskattekraften, och att in- delningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingen i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens inverkan på kost- naderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingen som för primärkommunema. På grundval av dessa beräkningar och vissa uppgifter om landstingens verksamhet och eko- nomi, har vi gjort bedömningen att de relationer mellan skattekraftsklas- serna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingen på grund av geogra- fiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i huvudsak bibehållas i det reformerade systemet. Vi anser dock att det framtagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.
Därigenom har den grundläggande spridningen i skattekraftsgaranti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för primär- kommuner och landsting. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för primärkommuner och landsting i södra och mellersta Sverige.
Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett sådant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens uppfattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna.
Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre period om exempelvis fem år.
2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till primärkommunernas och landstingens åldersstruktur. De primärkommunala verksamheter som omfattas av åldersstruktur- faktorn är
- pensionärsservice — grundskola
— obligatorisk förskola (deltidsgrupper) — barnomsorg (exklusive förskolans deltidsgrupper) — kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) — statskommunala bostadsbidrag
För landstingen beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostna- derna.
Den grundläggande skattekraftsgarantin för primärkommunema kom- pletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb be- folkningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt fem procent under den senaste tioårsperioden.
Primärkommuner och landsting vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin enligt punkt 1, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. I princip sker således en utjämning mellan kommunerna inbördes. Denna princip begränsas dels av att vissa kommuner på grund av hög egen skattekraft ligger utanför skatteutjämningssystemet och därigenom inte påverkas av tillskott eller avdrag för åldersstrukturen, dels av de spärregler E som vi återkommer till nedan. Tilläggen och avdragen beräknas årligen i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. 5 Även tillskotten till primärkommunema för befolkningsminskning be— räknas årligen i absoluta tal och läggs till kostnaderna för åldersstrukturen. | Summan av kostnader för åldersstruktur och befolkningsminskning om- l
m ___._._...... H-m__ -—-—...=w—==—=.—-—:——
vandlas till procent av medelskattekraften.
Vi kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för primärkommuner och landsting som består av grundgarantin enligt p. 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i tillämpliga fall befolknings- minskningar enligt p. 2. Den totala garantin uttrycks som procent av me- delskattekraften. Kommuner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen garanterade faller i praktiken utanför skatteutjämningen.
Vid fastställandet av den totala garantin för primärkommuner och land- sting bör två spärregler tillämpas.
a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften. b. Det reformerade skatteutjämningssystemet får enligt vår uppfattning inte
leda till minskat bidrag för någon kommun. Vi föreslår därför att den för respektive primärkommun och landsting varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft vederbörande kommun till- försäkras i nuvarande system året före genomförandeåret av de nya reg- lerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn tas till de tillägg som enligt
nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolk- ningsminskning.
Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt p. 3 och 4 nedan.
3. Extra Skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas kommu- ner med behov av särskilt stöd. De av oss föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet medför förbättrade och mer rättvisande ordinarie Skatteutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minska behovet av extra bi- drag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utformning att alla skilj- aktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna helt ut- jämnas. Vi anser därför att det föreligger ett klart dokumenterat behov av att kunna ge extra Skatteutjämningsbidrag som komplement till den ordinarie bidragsgivningen. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika omständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens allmänna ekonomiska situation.
4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomre- gional skatteutjämning. Vi kan konstatera att det i varje fall i något län skulle kunna finnas skäl för en inomregional utjämning som komplettering till det statliga skatteutjämningssystemet. Vi har vidare diskuterat att landstingen genom lagstiftning skulle kunna ges rätt att genom ekonomiskt stöd till primärkommuner medverka till inomregional utjämning. Det skulle således vara landstingen som på egen hand bestämmer om ett inom- regionalt skatteutjämningssystem skall införas. Landstingen bör också på egen hand få avgöra stödets utformning. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om inomregional skat- teutjämning i Stockholm län. I propositionen föreslås en särskild lag som skall gälla till utgången av 1981. Mot bakgrund av den uppkomna situationen har vi inte ansett oss ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjämning. Vi förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skat- teutjämningen i ett något längre perspektiv.
En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslagsvis fem år. Vi räknar med att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem genomförs fr. o. m. 1979. De ökade kostnaderna för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Vi har då utgått från 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977. Det totala skatteutjäm- ningsbidraget skulle enligt vårt förslag uppgå till ca 3,4 miljarder kr för primärkommunema och ca 2,5 miljarder kr för landstingen. De planerade utdebiteringshöjningama i primärkommuner och landsting 1978 kan beräk- nas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 150—200 milj. kr.
Övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun (Kapitel 8)
Vissa speciella statsbidrag
Vi avstod i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) från att ta ställning till vissa Specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp, färdtjänst och kol- lektivtrafik. Skälet var att vi ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatteut- jämningsreglerna.
Vi kan nu konstatera att principiellt sett skulle dessa bidrag kunna arbetas in i skatteutjämningssystemet. Eftersom dessa verksamheter får bedömas vara socialt eller på annat sätt angelägna kan bidragen emellertid av sti- mulansskäl behöva finnas kvar ytterligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestinering av dessa bidrag är att skatteutjämningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kommuner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen. Dessa kommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verksamheter om specialdestineringen upphör. Vi har därför inte funnit det möjligt att nu föreslå en avveckling av specialdestineringen till social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik. På sikt bör dock bidragen överföras till skatteutjäm- ningen.
I vårt delbetänkande lämnade vi även frågan om en eventuell fortsatt specialdestinering av bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasie- skolan öppen. Detta statsbidrag utgår endast till första uppsättningen un- dervisningsmateriel. Vi bedömer att nuvarande bidrag är av relativt ringa ekonomisk betydelse för primärkommunema och landstingen. Vi föreslår därför att bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan om 25 milj. kr 1977/78 upphör att utgå.
Vi har även behandlat de enskilda vägarna. Vi konstaterar att kommu- nernas engagemang i det enskilda vägväsendet är mycket splittrat. Stats- bidraget utgår idag till de statsbidragsberättigade enskilda vägarna med 70 procent av kostnaderna för drift och byggande. Vi förordar att en kartläggning av statsbidragets faktiska kostnadstäckning genomförs för att möjliggöra en bedömning av om bidragsreglerna behöver ändras.
Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension
Det finns betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensionärer utan barn och till övriga hushåll utan barn. Vi har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga.
Vi konstaterar att fr. o. m. 1 januari 1978 sker en viss samordning mellan systemen genom att folkpensionärer utan barn får statskommunalt bo- stadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det statskommunala bostadsbi- draget utgår då i form av utfyllnadsbidrag till KBT.
Inom ramen för vårt utredningsuppdrag har det inte varit möjligt att
uppnå en fullständig samordning av de nuvarande systemen för bostads- bidrag till hushåll utan barn. Detta bör dock eftersträvas på sikt.
För att ytterligare öka samordningen mellan systemen har vi emellertid övervägt att införa en miniminivå för KBT som överensstämmer med de gränser som gäller för de statskommunala bostadsbidragen (SKBB) till hushåll utan barn.
Miniminivån för KBT bör läggas fast i lag. Därigenom garanteras enhetliga regler i samtliga kommuner. Denna enhetliga grundnivå för KBT kan ut- formas som en övre hyresgräns för de utgående bostadstilläggen. Med övre hyresgräns avses, att endast den del av den faktiska månadshyran som understiger den faställda hyresgränsen ger rätt till bostadsbidrag.
En gemensam övre hyresgräns för de båda systemen på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hy- resgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet. Vi förordar att en lagstadgad miniminivå (övre hyresgräns) införs i KBT- systemet på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar.
Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansieringsbördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen. Staten svarar med nuvarande statsbidragsregler för 72 procent av kostnaderna för de stats- kommunala bidragen. Den statliga finansieringen av KBT uppgår däremot i nuläget till endast 10 år 15 procent. Sammanlagt betalar staten ca 1 200 milj. kr för de statskommunala bostadsbidragen samt den statliga KBT-andelen. Kommunerna betalar ca 2 200 milj. kr för KBT samt den kommunala delen av de statskommunala bidragen. De statskommunala bostadsbidragen innefattar bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder att staten totalt finansierar ca 35 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbi— dragen och KBT och kommunerna återstående 65 procent. Om en enhetlig övre hyresgräns på 600/700 kr per månad införs i KBT-systemet ökar kostnaderna som nämnts med ca 300 milj. kr. De totala kostnaderna för de , statskommunala bostadsbidragen samt KBT skulle då uppgå till ca 3 700 milj. kr.
Vi föreslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 procent av kommunernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bo- stadsbidragen som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövnings- regler och hyresnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala bostadsbidrag som är statsbidragsgrundande. Genom att en gemensam 40- procentig statsbidragsandel av kostnaderna för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkostnaden för införandet av den lag- stadgade miniminivån i KBT-systemet. Kommunernas totala kostnader för bostadsbidragen blir i stort sett opåverkade av reformen. Däremot kan na- turligtvis fördelningen av kostnaderna för bostadsbidragen mellan enskilda kommuner komma att förändras.
Som tidigare redovisats kommer nettokostnadema för bostadsbidragen att utjämnas genom hänsynstagandet till åldersstrukturen i vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Det totala utdebiteringsbehovet för bo-
stadsbidragen för de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet kom- mer därför inte att påverkas av den förordade statsbidragsomläggningen. Det är endast kommuner med en så hög egen skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen som berörs av
( omläggningen.
5 Om dessa kommuner gynnas eller missgynnas av förslaget beror på för- i delningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och i statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl. a. på åldersfördel- [ ningen i kommunen. Effekterna för enskilda kommuner av omläggningen uppgår till högst 25 till 30 öre i ökat eller minskat utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Vi anser inte att dessa effekter är av en sådan omfattning att den förordade statsbidragsomläggningen av detta skäl bör ifrågasättas.
I
I
Bidragsförskott
Bidragsförskotten administreras fr. o. m. den 1 oktober 1977 av försäkrings- kassorna. Tidigare stod kommunerna för de löpande kostnaderna och erhöll statsbidrag i efterskott. I den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den underhållsskyldige bekostas nettokostnaderna för bidragsförskotten till tre fjärdedelar av staten och en fjärdedel av kommunen.
Fördelningen av kostnaderna för bidragsförskotten mellan staten och kom- munerna behålls i princip oförändrad. Kommunerna svarar således även efter omläggningen för administrationskostnaderna samt 25 procent av net- tokostnaderna för utgående bidragsförskott. Staten svarar liksom tidigare för 75 procent av nettokostnaderna för bidragsförskotten. För att täcka ad- ministrationskostnaderna efter omläggningen betalar kommunerna ersätt- ning med fem procent på nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. ' Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag till staten för kostnaderna för bidragsförskott. Storleken på detta bidrag uppgår till ca 170 milj. kr i 1977 års priser. Den nuvarande konstruktionen av finan— sieringen av bidragsförskotten är orationell. Att införa ett kommunalt bidrag till staten är en administrativ olägenhet som bör användas endast i nödfall. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid om- läggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt vår mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om knappt 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bidragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.
Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering
I dag är det inte någon som har det direkta ansvaret för att tillräckliga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55 procent av gymnasieskoleleverna erhåller antingen rese- eller inackorde— ringstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskoleleverna som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutredningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten.
Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skol- skjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också,
enligt vår mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskoleleverna. Detta be- höver inte nödvändigtvis innebära att kommunerna själva driver elevhem. Kommunerna bör dock ta ansvar för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering.
Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna enligt vår mening ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Statsbidrags- givningen bör därför ses över. De bidrag som berörs är
El Centrala studiestödsnämndens rese- och inackorderingstillägg inom ra-
men för den statliga studiehjälpen. Dessa tillägg skulle kunna slopas, vilket ger en stor administrativ förenkling för eleverna och kommunerna. El Statsbidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymnasie- skolan kan upphöra att utgå. Dessa bidrag är av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna. Cl Statsbidragen till avlönande av föreståndare i grundskolans och gym- nasieskolans elevhem bör enligt vår mening prövas i samband med att driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan ses över. Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och in- ackorderingsmöjligheter skulle införas och statsbidragen samtidigt avvecklas kommer kostnadsfördelningen mellan stat och kommun att förändras. Kom- munerna kan beräknas får en kostnadsökning med ca 150—200 milj. kr i 1977 års priser. Ett kommunalt övertagande av gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk be- lastning för kommuner med gymnasieskola. Våra undersökningar visar dock att skillnaderna mellan kommunerna är så små att en speciell utjämning för dessa kostnader synes vara omotiverad. Däremot bör det övervägas att även beakta dessa kostnader vid beräkningen av den interkommunala ersätt- ningen mellan kommunerna för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen.
Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget
Nuvarande regler för statsbidragen till grundskolan kan sammanfattas på följande sätt.
Cl Kommunen erhåller förskott på statsbidraget för läsåret med 90 procent på föregående års bidrag. Detta innebär att kommunerna under löpande år får stå för hela kostnaden för löneökningar under läsåret samt utökad skolorganisation jämfört med föregående läsår. D Slutavräkningen på grundskolebidraget betalas ut först ca ett halvår efter läsårets slut. El Kommunen erhåller inga förskott på avgiftsbidragen (ATP, allmän ar- betsgivaravgift, socialförsäkringsavgifter m.m.).
Eftersläpningen vid utbetalning av statsbidrag till kommunerna avseende grundskolan uppgår därför till närmare två miljarder kr. Eftersläpningen i tid varierar, men kan i genomsnitt beräknas till ca ett halvt år. Fr.o.m. 1 juli 1978 införs ett nytt statsbidragssystem för grundskolan som ett resultat av SlA-reforrnen. Statsbidraget blir då mer schabloniserat
och handläggningen av bidraget kan väsentligt förenklas både i kommunerna och på länsskolnämnderna. En ny handläggningsordning kommer att införas som innebär att slutregleringen av statsbidraget till grundskolan skulle kunna tidigareläggas mellan fyra och fem månader.
SIA-förslaget grundas vad gäller utbetalningen av statsbidraget på nu gäl- lande regler. Därigenom sker ingen anpassning av utgående förskott till redovisningsårets faktiska förhållanden. Genom att slutregleringstid- punkten kan flyttas fram minskar dock kommunernas räntekostnader avsevärt. Genom det nya statsbidragssystemet för grundskolan öppnas emellertid möjligheterna till en ytterligare anpassning av förskotten till gällande förhållanden under läsåret.
En övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) medför ca 300 milj. kr i engångsbelastning av statsbudgeten (alternativ 1).
Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa förskott på avgiftsbidragen. Ett förskott med 90 procent av föregående års statsbidrag till grundskolans arbetsgivaravgifter m. m. fr. o. m. 1978/79 skulle öka de statliga utbetalningarna med ca 1 000 milj. kr under genomförandeåret. Om förskott därutöver skulle införas med 90 procent även på gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-avgifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj kr under genomförandeåret (alternativ 2).
Om förskottsprocenten för grundskolebidraget inklusive de ovan nämnda avgiftsbidragen höjs till 100 ökar belastningen på den statliga budgeten över- gångsåret med ytterligare ca 550 milj. kr (alternativ 3).
Varje förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Genomförandeåret blir det en puckeleffekt i statsbudgeten. För kommunerna blir det en engångsför- stärkning av ekonomin. Årligen blir det också en räntevinst för kommunerna att få förskotten i stort sett i takt med utbetalningarna.
Alternativ 1 är ett naturligt steg att ta i och med att SIA-reformen och det förändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möj- ligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimineras. Alter- nativ 1 kan kombineras med alternativ 2. Engångsförstärkningen enligt al- ternativ 2 kan naturligtvis spridas över ett antal år om det utifrån sam- hällsekonomiska och statsfinansiella synpunkter bedöms vara lämpligt. I ett tredje steg skulle således de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 procent av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att Slutavräkningen nu kommer att tidigareläggas avsevärt till direkt efter läsårets slut (juli—augusti).
Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen
De nuvarande reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel till kom- munerna innebär vid stigande skatteunderlag att en del av medlen utbetalas med två års eftersläpning. De senaste årens kraftiga inflation har lett till att eftersläpningen har nått en betydande storlek, mer än elva miljarder
kr per år 1976 och 1977 för primärkommunema och landstingen tillsammans. Det har därför bedömts som angeläget att försöka finna metoder att reducera eftersläpningen.
Man kan betrakta eftersläpningen som en kommunal kreditgivning till staten som ger upphov till räntekostnader för kommunerna som inte kom- penseras av staten. Samtidigt bär staten kostnaderna för skatteuppbörd och restantier. Med den nuvarande storleken på eftersläpningen överstiger kom- , munernas räntekostnader vad staten har att bära för uppbörd m. rn. För ' 1977 har vi beräknat ett belopp om ca 900 milj. kr till kommunernas nackdel. Vi finner dock inte anledning föreslå någon direkt statlig kompensation för detta. Statens och kommunernas verksamheter har otaliga berörings- punkter och det är inte rimligt att beräkna exakta kompensationsbelopp inom en mängd olika områden som ibland kan vara till statens favör och ibland till kommunernas.
Det är dock inte effekterna för den kommunala likviditeten utan snarast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som får betraktas som det allvarligaste problemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. Samtidigt kan eftersläpningen medföra ett finansiellt överutrymme för kom- munerna under år med avtagande inflationstakt. Detta utrymme kan då utnyttjas för en volymmässig expansion.
Vi har studerat olika generellt verkande metoder för att komma till rätta med dessa problem. En uppräkning av skatteunderlaget med en konstant faktor vid fastställande av förskottets storlek tycks inte ge några mer betydande fördelar, om man vill finna åtgärder som dämpar de kraftiga svängningarna i eftersläpningen.
Däremot skulle en uppräkning av skatteunderlaget på samma grunder som sker vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgifterna ha be- tydande positiva effekter när det gäller att minska variationerna i efter- släpningens storlek. Förskottet av kommunalskattemedel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget enligt senaste taxering uppräknat med den prognos för skatteunderlagsförändringen under de två följande inkomståren som föreligger vid beslutstillfället. Denna metod skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa.
Däremot är det svårare att klara de ekonomiska konsekvenser som denna metod leder till. Även med en relativt försiktig bedömning skulle det krävas en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen åtta miljarder kr per år under genomförandeåret och året därefter. Detta om uppräkningsfaktorn skulle vara ca 15 procent, dvs. den årliga skatteunderlagstillväxten har an- tagits vara 7,5 procent. Om man väljer en betydligt lägre uppräkningsfaktor förlorar man fördelarna med denna metod, eftersom den bygger på att upp- räkningsfaktorn skall kunna varieras kraftigt mellan åren i takt med skiftande bedömningar av skatteunderlagsutvecklingen. Vi har övervägt två olika me— toder för att komma till rätta med de finansieringsproblem för staten som vi pekat på ovan.
Den första metoden innebär att förskottet av kommunalskattemedel suc- cessivt räknas upp med en faktor som får öka med t. ex. en procent per
år. Efter ett antal år (10—15 år) har förskottet räknats upp så kraftigt att man kan börja anpassa kommunalskatteutbetalningarna till inflationsut- vecklingen. Den successiva uppräkningen av förskottet medför en gradvis reduktion av eftersläpningen och utgör därför också en metod att årligen öka överföringen av statliga medel till kommunerna. Svagheten med me- toden är att det dröjer en längre tid innan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras i takt med svängningarna i skatteun- derlagstillväxten.
Den andra metoden ger möjlighet att mycket snabbt nå ett läge där för- skotten kan räknas upp utifrån antaganden om skatteunderlagsutvecklingen. Metoden innebär att Slutavräkningen under två år helt slopas och att för- skottet höjs med exakt motsvarande belopp. Därefter kan förskottet räknas upp utifrån bedömningar av skatteunderlagstillväxten. Detta får betraktas som en elegant teknisk lösning som ger den önskade möjligheten till direkt inflationsanpassning av kommunalskatteutbetalningarna utan att kostnads- fördelningen stat—kommun därför kraftigt behöver förändras. Däremot är det svårt att bedöma om kommunerna vill acceptera denna lösning eftersom den kan sägas innebära en avskrivning av kommunernas fordran på staten avseende två års slutavräkningsmedel. Om man önskar genomföra en sådan omläggning bör beslutet föregås av en överenskommelse mellan regeringen och representanter för primärkommunema och landstingen.
Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till prioritering (Kapitel 9)
Vi har i betänkandet diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Några av dessa åtgärder skulle leda till minskade statliga resursöverföringar till den kommunala sektorn. Huvuddelen av reformerna innebär emellertid en ökning av de statliga till- skotten till finansieringen av kommunernas verksamhet.
Det är inte möjligt för KEU 76 att bedöma de samhällsekonomiska för- utsättningarna för ett genomförande av förslagen. Den helt dominerande förutsättningen gäller naturligtvis hur samhällsekonomin kommer att ut- vecklas under de närmaste 5—10 åren. Utrymmet för den kommunala sek- torns utbyggnad blir i hög grad beroende av den totala produktionstillväxten i samhället. Vi har i avsnitt 4.1 konstaterat att för de närmaste åren råder det bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen. Detta utgör en av utgångspunkterna för vårt arbete.
Vi har inte gjort någon exakt precisering av utrymmet för den kommunala konsumtionens volymmässiga expansion under de närmaste åren. De ak- tuella samhällsekonomiska bedömningarna visar dock att den kommunala sektorns tillväxt måste dämpas i förhållande till de senaste kommunala långtidsplanerna.
Vi har i vårt arbete utgått från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna. I vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) visade vi emellertid att skat-
teunderlagets naturliga tillväxt endast räcker för att finansiera en relativt begränsad årlig kommunal volymökning, ca 0,5 procent per år enligt de antaganden vi utgick ifrån. Det torde därför komma att krävas inkomstför- stärkningar även om den kommunala konsumtionsökningen dämpas kraftigt i förhållande till tidigare år.
Vi har i kapitel 5 studerat möjligheterna att öka avgiftsfinansieringens roll som kommunal inkomstkälla. Vår slutsats är emellertid att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksam- heten med avgifter är relativt små.
I princip har man då att välja mellan att kommunalskattema fortsätter att stiga eller att låta staten tillskjuta ytterligare medel. Kommunalskatterna har under perioden 1960—1977 ökat med i genomsnitt 70 öre per år. Om de erforderliga inkomstförstärkningarna i vårt mest expansiva alternativ i analysbetänkandet skulle klaras enbart genom höjda kommunalskatter skul- le skatten behöva höjas med ca en krona per år fram till 1985. Vi skulle då uppnå en medelutdebitering om ca 36 kr i mitten av 1980-talet. Ändå låg expansionstakten i detta alternativ under kommunemas planerade ut- veckling för den närmaste femårsperioden.
Vi anser inte att en höjning av de kommunala skatterna i denna takt kan accepteras. Eftersom vi har utgått från att en dämpning av den kom- munala expansionstakten är nödvändig så räknar vi också med att behovet av inkomstförstärkningar bör komma att reduceras något i förhållande till det angivna exemplet ovan. Betydande resurstillskott kommer emellertid ändå att erfordras.
Det får då bli en avvägning mellan höjd kommunalskatt och ökad statlig , finansiering av den kommunala verksamheten. Det är inte möjligt för oss att precisera hur denna avvägning skall göras. Den kommunala beskatt- ningen är en del av vårt samlade skattesystem. Man kan inte lägga enbart kommunalekonomiska synpunkter på hur fördelningen mellan direkta och indirekta skatter respektive mellan statlig och kommunal beskattning bör ske. Vid denna bedömning måste bl.a. förslagen från de tre skatteutred- ningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) vägas samman.
Vår slutsats är att de behövliga resurstillskotten till kommunerna kommer att utgöras av en kombination av höjda kommunalskatter och ökade statliga . transfereringar. Vi har sett som vår uppgift att anvisa de vågar man bör välja när det blir aktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kom- munerna. De åtgärder som vi diskuterat i betänkandet bör därvid i första hand komma ifråga. Vi skall nedan göra ett försök till prioritering mellan de olika åtgärderna.
El Högst på vår prioriteringslista står en ökad utjämning mellan kommu- nerna och ett ökat statligt stöd till de inkomstsvaga kommunerna. De ekonomiska förutsättningarna varierar fortfarande i stor utsträckning mel- ! lan kommunerna. Vi bedömer det därför som en mycket angelägen åtgärd , att förbättra den nuvarande skatteutjämningen. Enligt vårt förslag skulle i statsbidraget till skatteutjämningen öka med ca 2700 milj. kr, vilket ' innebär nära nog en fördubbling av nuvarande Skatteutjämningsbidrag. Denna kostnadsberäkning grundas på 1977 års taxering samt den faktiska
utdebiteringen 1977. De planerade utdebiteringshöjningama 1978 i primärkommuner och landsting kan beräknas medföra en ytterligare kost- nadshöjning i förhållande till nuvarande regler med 150—200 milj. kr. El Som en delkomponent vid utjämningen av de kostnader som påverkas av åldersstrukturen i kommunerna ingår också de kommunala bostadstil- läggen till pensionärer. Vi har i avsnitt 8.2 förordat att en miniminivå läggs fast för de kommunala bostadstilläggen genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Detta bedömer vi vara en mycket angelägen social och bostadspolitisk reform. Den utgör också en för- utsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT skall kunna utjämnas på ett rättvist sätt i skatteutjämningen. Merkostnaden för in- förandet av enhetliga KBT-regler i samtliga primärkommuner har be— räknats till totalt ca 300 milj. kr 1977. Genom vårt förslag att statsbidrag skall utgå med 40 procent av kommunernas kostnader för både KBT och statskommunala bostadsbidrag skulle denna merkostnad i sin helhet bäras av staten.
Totalt skulle således reformeringen av skatteutjämningssystemet inklusive omläggningen av KBT-reglerna kosta statsverket ca 3000 milj. kr i 1977 års priser. Tillskottet till kommunerna skulle uppgå till ca 2 700 milj. kr och resterande 300 milj. kr skulle utgöra en förbättring för pensionärerna via de kommunala bostadstilläggen.
I tidigare kapitel har vi diskuterat vissa åtgärder som skulle kunna bidra till finansieringen av dessa reformer.
Cl Vi har i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) samt i avsnitt 8.1 föreslagit att vissa Specialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till skatteutjämningen. Enligt statsbidragsbetänkandet kan åtta speciella bidrag slopas helt och ytterligare sex bidrag kan delvis upphöra. I 1977/78 års budgeterade värden uppgår dessa bidrag till ca 215 milj. kr.
Därtill kommer bidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel om 25 milj. kr som vi också förslagit skall upphöra. Totalt skulle således ca 240 milj. kr tillföras skatteutjämningen, om specialdestineringen slo- pas i enlighet med våra förslag. [:| Vi förordar liksom studiestödsutredningen att ansvaret för gymnasie- skolelevernas resor och inackordering överförs till primärkommunema, som även bör ta finansieringsansvaret för denna verksamhet. Vi har beräknat att de ökade kostnaderna för primärkommunema uppgår till 150 a 200 milj. kr för dessa nya åtaganden. Staten som f. n. via studiehjälpen bidrar till finansieringen av gymnasieskolelevernas rese- och boendekost— nader skulle få en motsvarande avlastning. Primärkommunerna bör anses kompenserade för dessa merkostnader via den kraftigt förstärkta skatteutjämningen. El Företagsskatteberedningen föreslår som ett förstahandsaltemativ att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att endast statlig skatt i fortsättningen uttas av aktiebolag, ekonomiska föreningar m.fl. Som en uppföljning av företagsskatteberedningens förslag har vi förordat att skatteunderlaget från juridiska personer återförs till kommunerna enligt
en ny fördelningsnyckel. Varje kommun föreslås återfå det skatteunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighets- innehav. Återstående skatteunderlag för de juridiska personerna fördelas mellan kommunerna efter kommunernas invånarantal. Med utgångs- punkt från 1977 års taxering har vi beräknat att denna omläggning skulle innebära att kommunerna utanför skatteutjämningssystemet netto kom- mer att gå miste om nära 600 milj. kr i skatteintäkter. Vi förordar 3 emellertid en tioårig övergångsperiod för att mildra effekterna av om- ' läggningen. Nettominskningen i skatteintäkter för de ”rika” kommu- nerna blir därför under genomförandeåret endast ca 60 milj. kr.
Slopandet av ett antal speciella statsbidrag, den ändrade finansieringen av gymnasieskolelevernas resor och inackordering samt omläggningen av be- skattningen av juridiska personer skulle således totalt för kommunsektorn innebära en ökad finansiell belastning på ca 500 milj. kr(240+200+60) under genomförandeåret. Det betyder att kommunsektorn i initialskedet på egen hand skulle bidra med ca 500 milj. kr av de ca 2 700 milj. kr som vi ovan beräknat som tillskott till kommunerna via skatteutjämningen. Det skulle då återstå ca 2 200 milj. kr i merkostnad för staten. Därtill kommer 300 milj. kr till pensionärerna för KBT. Merbelastningen på statsbudgeten för de reformer som diskuterats i detta avsnitt skulle således bli ca 2,5 miljarder kr beräknat på 1977/78 års förhållanden.
De ovan nämnda reformerna ger vi således högsta prioritet. Så snart ytter- ligare statliga insatser är möjliga bör i första hand tre olika reformer ak- tualiseras.
El För det första gäller det en förändring av utbetalningsreglerna för grund- * skolebidraget så att förskottsbasen i huvudsak grundas på det löpande ( redovisningsåret men med en oförändrad förskottsprocent (90 procent). Detta skulle innebära en engångsförstärkning till primärkommunema som skulle belasta statsbudgeten med ca 300 milj. kr under genom- förandeåret. Det bör observeras att denna omläggning inte inkluderar införandet av förskott på kommunernas kostnader för olika arbetsgivar- avgifter för lärarna. El För det andra tar vi här upp den förenklade beräkningen av det kom- munala skatteunderlaget som innebär att kommunerna skulle tillförsäk- ras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbets- marknadsstöd m. m., samtidigt som de statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Våra beräkningar visar att om omläggningen genomförs fr.o.m. 1979 skulle de kommunala skatte- » inkomsterna totalt detta år öka med ytterligare ca 1 600 milj. kr. Mot- svarande belopp skulle behöva finansieras över statsbudgeten. Merin- ; komsterna för kommunerna beräknas i löpande priser öka till ca 2000 ' milj. kr 1980.
I gengäld har vi ansett det rimligt att räkna med att det extra bidrag till primärkommuner och landsting som utgått under 1976, 1977 och 1978 efter överenskommelser mellan regeringen och kommunförbunden då inte förnyas. Merbelastningen 1979 på den statliga budgeten reduceras därigenom med 720 milj. kr. Vi har också föreslagit att det särskilda
bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för Skatteomläggningen detta år, slopas. Totaleffekten av denna kvittning av ett stort antal pen— ningströmmar mellan staten och kommunerna skulle 1979 bli en net- toökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Cl Den tredje reformen som vi vill ta upp i detta sammanhang gäller ett slopande av primärkommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten. En administrativ förenkling skulle uppnås om staten tar över hela fi- nansieringsansvaret för bidragsförskotten. Primärkommunerna skulle av- lastas ca 200 milj. kr om det kommunala bidraget till staten upphör att utgå.
Vi anser att det är naturligt att skatteutjämningsreformen kompletteras med åtgärder som ger ett visst tillskott till samtliga primärkommuner och lands- ting, dvs. även till de kommuner som ligger utanför skatteutjämningen. Detta inte minst mot bakgrund av att kommunerna utanför skatteutjäm- ningen i ett stort antal fall även kommer att få ett reducerat skatteunderlag vid omläggningen av beskattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget medför förutom klara rationaliseringsvins- ter också ökade skatteinkomster för så gott som samtliga primärkommuner och landsting.
Vid bedömningen av effekterna av våra förslag för enskilda primär- kommuner och landsting är det viktigt att de samlade konsekvenserna av de olika förslagen beaktas. Även om en enstaka åtgärd kan innebära negativa effekter för en kommun bör detta i normalfallet kompenseras av andra åtgärder med en positiv inriktning för kommunen ifråga.
För att under de närmaste 5—10 åren klara finansieringen av den kom- munala verksamheten kommer det som ovan diskuterats att krävas både kommunala skattehöjningar och ökade statliga transfereringar. I vilka former bör då de statliga tillskotten utgå? Vi har i betänkandet behandlat flera åtgärder som bör aktualiseras om man under en flerårsperiod successivt önskar öka de statliga resursöverföringama till kommunerna.
I första hand tänker vi i detta sammanhang på skatteutjämningssystemet. Vi har i kapitel 7 föreslagit en höjning av grundgarantin från lägst 95 procent till lägst 103 procent av medelskattekraften. Utan att ändra principerna för hänsynstagandet till de olika faktorerna på utgiftssidan vore det möjligt att successivt höja denna grundgaranti för samtliga kommuner. En höjning med en procentenhet skulle tillföra kommunsektorn ytterligare 300—400 milj. kr. En sådan åtgärd skulle leda till en ytterligare utjämning mellan de kom- muner som uppbär Skatteutjämningsbidrag och de kommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade.
Därutöver kan förändringar också göras i reglerna för utbetalning av stats- bidrag och kommunalskattemedel för att åstadkomma en successiv minsk- ning av eftersläpningen i statens betalningar till kommunerna. Dessa åtgärder innebär liksom bl. a. den förenklade beräkningen av skatteunderlaget insatser som kommer samtliga primärkommuner och landsting till godo, dvs. även de ”rika” kommunerna. De kan därför utgöra ett lämpligt komplement till förbättringar av skatteutjämningen.
Dels bör förskott för de 5. k. avgiftsbidragen, dvs. statsbidragen till grund-
skolans arbetsgivaravgifter samt gymnasieskolans och den kommunala vux- enutbildningens ATP-avgifter kunna komma ifråga, dels en successiv upp- räkning av förskotten av kommunalskattemedel. Via en sådan uppräkning skulle kommunerna kunna tillföras ökade statliga medel under en relativt lång period. Hur snabbt uppräkningen av förskotten kan ske blir naturligtvis beroende av de aktuella samhällsekonomiska bedömningarna.
Det finns ett antal aktuella reformer som rör den kommunala sektorn som vi av olika anledningar inte har behandlat. Exempel på detta är:
— Förslaget från 1972 års skatteutredning om en indexreglering av grund- avdraget (SOU 1977:18) — Förslaget från socialutredningen om att ett särskilt socialförsäkringstillägg (SOFT) skall införas i socialförsäkringen (SOU 1977:40). — Ökat statligt stöd till barnomsorg och långtidsvård. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 noterades att par- terna var ense om att noga studera problemen rörande utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård och långtidssjukvård och att de senare skulle över- lägga i dessa frågor. Mot bakgrund av att överläggningar skall tas upp mellan regeringen och kommunförbunden om dessa prioriterade områden har vi avstått från att diskutera omfattningen av den statliga finansieringen av dessa verksamheter.
I den allmänna debatten har ytterligare ett stort antal åtgärder som skulle leda till en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun varit uppe till diskussion. Bl.a. aktualiseras med jämna mellanrum att staten skall lätta kommunernas finansieringsbörda genom att överta huvudmannaskapet , och därmed hela finansieringen av stora delar av den kommunala verk- , samheten. Grundskolan, gymnasieskolan och barnomsorgen brukar nämnas i detta sammanhang. Kommunernas nettokostnader för dessa verksamheter uppgick 1976 till ca 5,5 miljarder kr för grundskolan, ca 1,5 miljarder kr för gymnasieskolan samt ca 2,5 miljarder kr för barnomsorgen. Vi har emel- lertid i vårt utredningsarbete i huvudsak utgått från rådande fördelning av huvudmannaskapet. Detta beror inte minst på att flera av de tunga kom- munala utgiftsområdena samtidigt har varit föremål för utredningar och överväganden vid sidan av KEU 76.
Vid avvägningen mellan att ge ökade statliga tillskott i form av speciella , statsbidrag eller via skatteutjämningssystemet har vi klart markerat att vi förordar förbättringar av skatteutjämningen. Det betyder att ett införande av nya speciella statsbidrag normalt inte bör komma i fråga liksom inte heller en uppräkning av de nuvarande speciella statsbidragen utöver vad , en följsamhet till pris- och volymutvecklingen kräver. Med tanke på vår inriktning att få en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen till , stånd bör man även av detta skäl vara restriktiv med statsbidrag av sti- mulanskaraktär. Vid vår diskussion om det statliga stödet till kollektiv- , trafiken har vi konstaterat att barnomsorgen, äldrevården och långtidsvården måste prioriteras av kommunerna i första hand. En statlig stimulans av ? utbyggnaden inom andra kommunala verksamhetsområden bör därför få * anstå i nuläget.
Vi har även övervägt frågan om att låta kommunerna få en reduktion , av exempelvis mervärdeskatt eller arbetsgivaravgifter. Någon sådan be- ?
frielse enbart för kommunerna bör enligt vår uppfattning inte komma i fråga.
Finansieringen av den kommunala verksamheten skulle också underlättas om kommunernas upplåningsutrymme på kreditmarknaden kunde utvidgas. Vi vill emellertid betona att denna fråga ligger utanför vårt utrednings- uppdrag. Fördelningen av kreditmarknadsutrymmet mellan olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen.
Vi vill slutligen också framhålla att vid bedömningen av de framtida relationerna mellan stat och kommun bör förslagen från KEU 76 inte ses isolerat. Vi har behandlat frågor som rör den kommunala ekonomin både vad gäller en möjlig utbyggnadstakt för den kommunala sektorn framöver och hur finansieringen av denna kommunala verksamhet skall ske. Däremot har det inte ingått i vårt utredningsuppdrag att behandla en mängd andra aspekter som har betydelse för det fortsatta samspelet mellan staten och kommunerna. KEU 76 kompletteras emellertid av ett flertal andra statliga utredningar — i första hand kan nämnas decentraliseringsutredningen, stats- kontrollutredningen och länsdemokratikommittén — som också kommer att lägga förslag som påverkar den kommunala sektorns betingelser. Det är således de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som kan ge en uppfattning om hur relationerna mellan staten och kommunerna i framtiden kommer att utvecklas.
Reservationer och särskilda yttranden
Ledamoten Berndtson har i en reservation tagit upp frågor om kommunal- skatternas utveckling, verkningarna av en åtstramning, taxepolitik och företagsbeskattning, skatteutjämning och statsbidrag, samt behovet av en ändrad kostnadsfördelning och en genomgripande skattereform.
Ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson har lämnat en gemensam reservation vad gäller utjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen.
Ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én, Knut Johansson, Sundström och Ward har avgett en gemensam reservation som behandlar kommunernas roll i det svenska samhället, prioriteringen av den gemensamma sektorn, de finansiella förutsättningarna, kostnaderna för barnomsorgen, beskattningen av juridiska personer, statsbidraget till KBT, samt vissa avslutande synpunk- ter.
Ledamoten Boo har i ett särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten.
Ledamöterna Gibson och Larsson har i ett gemensamt särskilt yttrande redovisat sin syn på utjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen samt på frågan om inomregional skatteutjämning. Vidare har ledamoten Gibson avgett ett särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.
Ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommu- nernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten. Vidare har ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre och Wallin i ett
gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om den kommunala utgiftsex- pansionen, en omprövning av de kommunala verksamheterna, avgiftsfinan- sieringens roll, beskattningen av juridiska personer, skatteutjämning — kommunalekonomisk sanering, samt kommunalekonomi och marknads- ekonomi.
De sakkunniga Bargholtz och Jakobsson har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskatt- ningsrätten.
De sakkunniga Rune Carlsson och Slunge har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.
Den sakkunnige Karl-Erik Johansson har avgett ett särskilt yttrande vad gäller ytterligare förenklingar i skatteutjämningssystemet.
De sakkunniga Klason, Lundequist och Starkerud har i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om samordningen mellan de tre skatteutred- ningarna samt en höjning av statsbidraget till barnomsorgen.
Den sakkunnige Åberg ansluter sig i ett särskilt yttrande till de uppfatt- ningar som redovisats i reservationen av ledamöterna Carlstein, Gustafsson m. fl.
Lagförslag
Lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt
Härigenom föreskrives följande.
1 & Kommunalskatt utdebiteras i förhållande till det antal skattekronor och skatteören som vid senaste taxering har påförts de skattskyldiga, ökat med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt lagen ( ) om Skatteutjämningsbidrag.
! 1 Förslag till i
l l l i, 25 Kommun är berättigad att för visst är av staten i slutlig kommunalskatt i erhålla belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet . skattekronor och skatteören i kommunen enligt följande års taxering, l beräknat efter den skattesats som har bestämts för året.
Har enligt 4 kap. 4 & kommunallagen (1977zl79) annan skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts tidigare, skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten fastställdes.
3 & Kommun är berättigad att för visst är av staten såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut vid föregående års taxering till kommunal inkomstskatt har beslutats till utdebitering för året. Vad som har beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det år, då förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i 5 &.
Z 4 5 Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat enligt 3 &, ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt 3 &. Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräk- nade skatteunderlag, som skall ligga till grund för beräkningen.
55 Belopp, som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos staten enligt 3 och 4 55, skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dagen i var och en av månaderna januari, mars, maj, juli, september och november. Är kommunens fordran icke uträknad vid utbetalningstillfället ijanuari månad, skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som har utbetalats i november månad det föregående * året. När särskilda skäl föranleder det får länsstyrelsen dock förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om det belopp som utbetalades i januari månad icke motsvarar en sjättedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranledes härav ske i fråga om det belopp, som utbetalas i mars månad.
65 Vad som i denna lag har sagts om kommun och kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i fråga om landstingskommun och landstings- skatt.
Denna lag träder i kraft den då lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. skall upphöra att gälla.
Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet.
2 Förslag till Lag om Skatteutjämningsbidrag
Härigenom föreskrives följande.
15 Till landstingskommun och kommun utgår Skatteutjämningsbidrag enligt denna lag.
25 I lagen förstås med bidragsår det år under vilket Skatteutjämningsbidrag utgår, beräkningsår året före bidragsåret, skatteunderlag antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxering till kommunal inkomstskatt med tillägg av bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och med justering av skatteunderlag enligt 2 5 lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. mede/skattekraft antalet skattekronor och skatteören per invånare i riket, beräknat som kvoten mellan skatteunderlaget och antalet i riket kyrkobok- förda invånare vid beräkningsårets ingång.
3 5 Skatteutjämningsbidrag utgår om skatteunderlaget understiger det som tillförsäkras enligt 5—7 55. Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar produkten av det enligt 45 beräknade tillskottet av skatteunderlag och skattesatsen för bidragsåret.
.;-_..ra-—v_w
45 Tillskott av skatteunderlag utgör skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5—7 55 och landstingskommunens respektive kommunens skatteunderlag. Tillskott av skatteunderlag avrundas till närmast hela hundratal skattekro- nor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.
55 Landstingskommun tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar följande procent av medelskattekraften, nämligen 136 %: Norrbottens läns landstingskommun 127 %: Västerbottens läns landstingskommun 124 %: Jämtlands läns landstingskommun 115 %: Västernorrlands läns landstingskommun 106 %: Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskom-
muner
103 %: Övriga landstingskommuner
6 5 Kommun tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar nedan angiven procent av medelskattekraften.
Län
Stockholms Uppsala
Södermanlands Ostergötlands
Jönköpings
Kronobergs
Kalmar
Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus
Garanterad skatte- kraft i procent av medelskattekraften
106 103 106
103 103
106
109 103
106
103
106 109
103 106 115 103 103 103 103 103 112
Kommuner
Samtliga Enköping och Uppsala Håbo, Tierp, Älvkarleby och Östhammar Samtliga Finspång, Linköping, Mjöl- by, Motala, Norrköping, Söderköping, Åtvidaberg och Ödeshög
Boxholm, Kinda och Valde- marsvik Ydre Jönköping, Nässjö, Tran- ås, Vetlanda och Värnamo Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö och Vagge- ryd Alvesta, Ljungby, Växjö och Älmhult Markaryd Lessebo, Tingsryd och Upp- vidinge Samtliga utom Högsby Högsby Gotland Samtliga Samtliga
Samtliga Samtliga
Samtliga utom Öckerö Öckerö
Älvsborgs
Skaraborgs
Värmlands
Örebro
Västmanlands
Kopparbergs
Gävleborgs
Västernorrlands
Jämtlands
Västerbottens
103
106
103
106
103
106
109 103
106
103
106 109 103 106
109
115 127 103
106 109
112 109
112 115 118 109 118 121
124 109 112
Garanterad skatte- kraft i procent av medelskattekraften
Kommuner
Samtliga utom Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Falköping, Grästorp, Göte— ne, Hjo, Lidköping, Marie- stad, Skara, Skövde, Ti- bro. Tidaholm, Töreboda och Vara Gullspång, Habo. Karls- borg och Mullsjö Hammarö, Karlstad och Kristinehamn Arvika, Eda, Filipstad, Fors- haga, Grums, Hagfors, Kil, Munkfors. Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng Torsby Askersund. Degerfors, Halls- berg. Karlskoga. Kumla. Laxå och Örebro Hällefors, Lindesberg, Ljus- narsberg och Nora Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg Norberg
Skinnskatteberg
Borlänge och Falun Avesta, Hedemora, Lud- vika, Smedjebacken och Säter Gagnef, Leksand, Mora, Orsa. Rättvik och Vansbro Malung Älvdalen Gävle. Hofors och Sand- viken Ockelbo Bollnäs, Hudiksvall, Nor- danstig, Ovanåker och Söderhamn Ljusdal Härnösand, Sundsvall och Timrå Kramfors och Örnsköldsvik Ånge Sollefteå Östersund Bräcke Berg, Krokom, Ragunda och Åre Härjedalen och Strömsund Umeå Skellefteå Nordmaling och Robertsfors
SOU 1977:78 Län Garanterad skatte- Kommuner kraft i procent av medelskattekraften 118 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Åsele 130 Lycksele. Sorsele, Stor— uman och Vilhelmina Norrbottens 121 Luleå och Piteå 127 Boden, Haparanda. Ka- lix och Älvsbyn 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog. Arvidsjaur, Jokk- mokk, Pajala och Övertor- neå
75 Det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 och 6 55 skall årligen ändras med hänsyn till sådana skillnader mellan landstingskommuner och kommuner som icke ingår i landstingskommun beträffande utgifter för sjukvård, som beror på olikheter i åldersstrukturen. För kommuner skall motsvarande ändringar göras med hänsyn till utgifter för service till pensionärer, grundskola, förskolans deltidsgrupper, daghem, fritidshem och familjedaghem, statskommunala bostadsbidrag samt kommunala bostads- tillägg till folkpension. [ fråga om kommun vars folkmängd under senaste tioårsperiod minskat med mer än fem procent skall därvid tillägg göras för befolkningsminskningen. Regeringen eller myndighet, som regeringen bestämmer, utfärdar närmare föreskrifter om ändringar av det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt första stycket.
85 Det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 och 6 55 får icke med stöd av bestämmelserna i 75 ändras så att det understiger vad som motsvarar 100 procent av medelskattekraften. Ej heller får det understiga vad som motsvarar den garanterade procenten av medelskattekraften, avrundad till närmaste hela tal, som gäller för bidragsåret 1978.
95 Ändras indelning av landstingskommun eller kommun vid bidragsårets ingång, beräknas tillskott av skatteunderlag på grundval av den indelning som gällde vid beräkningsårets ingång. Tillskottet fördelas i förhållande till kommundelarnas invånarantal vid beräkningsårets ingång.
105 Regeringen bestämmer hur stor procent av medelskattekraften som skall tillförsäkras landstingskommun och kommun som berörts av indel- ningsändring.
11 5 Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och tillställer lands— tingskommun och kommun uppgift om tillskottets storlek och grunderna för dess beräkning senast den 10 september beräkningsåret.
lLagen omtryckt 197611014.
2 Senaste lydelse 19771371.
125 Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 25 augusti varje år.
135 Regeringen får efter ansökan bevilja extra Skatteutjämningsbidrag. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 31 mars beräkningsåret.
145 I fråga om utbetalning av Skatteutjämningsbidrag under bidragsåret tillämpas bestämmelserna i 4 5 lagen (19651269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m.
15 5 Skatteutjämningsbidrag skall upptagas bland inkomsterna i budgeten för bidragsåret.
16 5 Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att av länssty- relsen meddelat beslut enligt denna lag blivit uppenbart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende, skall länsstyrelsen meddela beslut om rättelse.
17 5 Talan mot statistiska centralbyråns eller länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär.
18 5 De ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag meddelas av regeringen eller av myndighet, som regeringen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979, då lagen (1973:433) om Skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla.
Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsåret 1978 och tidigare år samt i fråga om Skatteutjämningsbidrag till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt.
3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension
Härigenom föreskrives att 2, 14 och 15 55 lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpensionl skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 52 Kommunalt bostadstill- Kommunalt bostadstill- lä g g skall. där kommun så beslutat, lä g g utgår till den, som åtnjuter utgå till den, som åtnjuter folkpen- folkpensioni form av ålderspension, sion i form av ålderspension, förtids- förtidspension eller änkepension och pension eller änkepension och är är mantalsskriven inom kommunen,
Nuvarande lydelse
mantalsskriven inom kommunen, eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg.
Kommunalt bostadstillägg utgår enligt de grunder kommunen be- stämmer. Avvikelse från vad i 4 och 5 55 stadgas må dock icke äga rum, och för rätt till kommunalt bostads- tillägg må ej fordras viss tids bosätt- ning inom kommunen eller uppstäl- las annat därmed jämförligt villkor. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, riksförsäkringsver- ket beslutrr om grunder för beräk- ning av bostadskostnaderna i ärende enligt derna lag. Regeringen äger meddela föreskrifter angående det högsta belopp som må utgå i kommunalt bostadstillägg för pen— sionsberätzigad, som är bosatt i ålderdomshem eller därmed likställt hem.
Föreslagen lydelse
eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg.
Om ej annat följer av 4 5, utgår kommunalt bostadstillägg med minst 600 kronor per månad till den som är ogift och med minst 700 kronor per månad till den som är gift eller, om bostadskostnaden är lägre, med be- lopp som motsvarar denna kostnad. I fråga om pensionsberättigad. som stadigvarande sammanbor med annan som åtnjuter bostadstillägg, minskas bostadstillägget med hälften.
I övrigt utgår kommunalt bostads- tillägg enligt de grunder kommunen bestämmer. Avvikelse från vad i 4 och 5 55 stadgas må dock icke äga rum, och för rätt till kommunalt bostadstillägg må ej fordras viss tids bosättning inom kommunen eller uppställas annat därmed jämförligt villkor.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, riksförsäkringsver- ket beslutar om grunder för beräk- ning av bostadskostnaderna i ärende enligt denna lag. Regeringen äger meddela föreskrifter angående det högsta belopp som må utgå i kommunalt bostadstillägg för pen- sionsberättigad, som är bosatt i ålderdomshem eller därmed likställt hem.
Om konmuns beslut rörande kommunalt bostadstillägg skola riksförsäk- ringsverkct och den allmänna försäkringskassa, inom vars verksamhetsom- råde kommunen är belägen, ofördröjligen underrättas.
14
Kommrn skall för varje år bestri- da kostnzden för kommunala bo- stadstillägg, vilka under året utbeta- lats för petsionsberättigade som äro mantalsskrivna i kommunen. Kost- naden beäknas enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
5
Kommun skall för varje år bestri- da 60 procent av kostnaden för kommunala bostadstillägg, vilka un- der året utbetalats enligt 2 5' andra stycket för pensionsberättigade som är mantalsskrivna i kommunen. I fråga om kommunala bostadstillägg som utgår därutöver skall kommun bestrida hela kostnaden. Kommuns
lSenaste lydelse av för- ordningens rubrik 19771391.
2 Senaste lydelse 19771391.
Nuvarande lydelse
Riksförsäkringsverket uträknar varje kommuns kostnad för kommu- nala bostadstillägg. Länsstyrelsen ombesörjer uppbörd av belopp som kommun skall erlägga.
Denna lag träder i kraft den
4. Förslag till
155
Föreslagen lydelse
kostnad för bostadstillägg beräknas enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
Riksförsäkringsverket uträknar för varje kommun det belopp som kommunen skall erlägga enligt 14 5. Länsstyrelsen ombesörjer uppbörd av beloppet.
Förordning om ändring i förordningen (l976:262) om statskommu- nala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl.
Härigenom föreskrives att 85 förordningen (1976:262) om statskommu— nala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl.' skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 852
Statsbidrag utgår med 72 procent av kostnaderna för bostadsbidrag, dock högst med 14 krönor 40 öre i månaden för varje helt 25 -tal kronor av bostadskostnaden i vad den över- stiger 350 kronor per månad men ej är högre än följande månadsbelopp, nämligen för ensamstående utan barn 600 makar utan barn 700 familj med ett eller två barn 825 familj med tre eller fyra barn 975 familj med fem eller flera barn 1 125
Statsbidrag utgår med 40 procent av kostnaderna för bostadsbidrag, dock beräknat på högst fyra femte- delar av bostadskostnaden i vad den överstiger 350 kronor per månad men ej är högre än följande månads- belopp, nämligen för
ensamstående utan barn 600 makar utan barn 700 familj med ett eller två barn 825 familj med tre eller fyra barn 975 familj med fem eller flera barn 1 125
Har bidragssökande eller bidragstagare annat barn än som avses i 1 5 andra- femte styckena och som uppfyller förutsättningarna enligt 2 5, får hänsyn tagas till detta barn vid tillämpningen av första stycket. Som ytterligare
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
förutsättning härför gäller att barnet vistas hos bidragstagaren så lång tid att denne kan anses behöva bostadsutrymme för barnet.
Bostadskostnad utöver kostnadsgräns som anges i första stycket får beaktas, om bidragstagaren eller medlem av hans hushåll är handikappad och sociala centralnämnden har tillstyrkt att bostadsbidrag till högre kostnad beviljas.
Denna förordning träder i kraft den
5. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1977:392) om statskommu- nala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl.
Härigenom föreskrives att 18 5 förordningen (1977:392) om statskommu- nala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. skall ha nedan angivna
lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 185 Kommun skall kalenderårsvis i Kommun skall kalenderårsvis i efterskott på tid som riksförsäkrings- efterskott på tid som riksförsäkrings- verket bestämmer till staten betala verket bestämmer till staten betala ett belopp som motsvarar 28 procent ett belopp som motsvarar 60 procent av bidrag som har utbetalats till av bidrag som har utbetalats till personer mantalsskrivna i kommu- personer mantalsskrivna i kommu- ner. ner.
Denna förordning träder i kraft den
1. Inledning
1.1. Utredningens direktiv
1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) tillsattes i november 1976. Den ersatte två utredningar som dittills arbetat med frågor om kom- munal ekonomi, dels den tidigare kommunalekonomiska utredningen och dels 1976 års skatteutjämningsutredning.
Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1. Vi skall därför i detta avsnitt endast i korthet redovisa huvuddragen i direktiven såsom vi uppfattat dem. Motiven för att sammanföra utredningsarbetet om den kom- munala ekonomin till en enda utredning var att underlätta den samlade bedömningen av de olika frågor som direkt berör detta område. KEU 76 skall enligt direktiven fullfölja det arbete som bedrivits inom de två tidigare utredningarna. Utredningsarbetet skall avse såväl den primärkommunala som den landstingskommunala verksamheten. Däremot bör den kyrkokom- munala verksamheten inte omfattas av utredningsuppdraget.
Utredningens huvuduppgifter enligt direktiven kan delas upp i fem punk- ter. KEU 76 skall
1. avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ana- lysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985.
2. överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhälls- ekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad bör KEU 76 studera olika me- toder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen. Dessa åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter (skattetak, utgifts- ramar e. d.).
3. pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan Specialdestinerade stats- bidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skall därvid göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen till kommunerna för att pröva om specialdesti- neringen helt eller delvis kan upphöra.
4. fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglema som påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. KEU 76 bör bl. a. pröva om man i skat- teutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt
mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kost- nadsnivå. Utredningen bör också pröva om den statliga skatteutjäm- ningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning. 5. överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sek- torn. Sådana förändringar kan komma att beröra — kommunalskattema och det kommunala skatteunderlaget (arbetet be- drivs i samråd med 1972 års skatteutredning och företagsskattebered- ningen) — avgifternas roll som kommunal finansieringskälla — kostnadsfördelningen stat-kommun (omfattningen av statsbidragsgiv-
ningen, eftersläpningen vid utbetalning av kommunalskattemedel och statsbidrag m. m.).
Under punkt 5 ovan saknas den kommunala upplåningen som en möjlig variabel. Det beror på att KEU 76 enligt direktiven skall utgå från en i huvudsak oförändrad andel av kreditmarknadsutrymmet för kommunal upplåning även i fortsättningen. Det är en uppgift för kapitalmarknads- utredningen att överväga fördelningen av kreditförsörjningen mellan olika sektorer.
I direktiven anges slutligen att utredningens överväganden bör föreligga före den ldecember 1977.
KEU 76 har hittills under 1977 i två delbetänkanden avrapporterat re- sultaten av det "utredningsarbete som berört två av direktivens fem hu- vudpunkter. Analysen under punkt 1 har redovisats i betänkandet Kom- munernas ekonomi 1975—1985 (SOU 197720) och statsbidragsgenomgången under punkt 3 har presenterats i betänkandet Översyn av de speciella stats- bidragen till kommunerna (SOU 1977:48). Innehållet i dessa delbetänkanden sammanfattas i kapitel 2. Återstående delar av utredningens arbetsuppgifter redovisas i föreliggande slutbetänkande.
1.2. Utgångspunkter för utredningsarbetet
Som framgick ovan tillsattes utredningen i november 1976 och de slutliga förslagen skall föreligga före utgången av november 1977. Vi fick således ca ett år till vårt förfogande för det omfattande utredningsarbetet. Det ut- redningsmaterial som den tidigare kommunalekonomiska utredningen och 1976 års skatteutjämningsutredning efterlämnade utgjorde en naturlig ut- gångspunkt för arbetet i den nya utredningen. Den tidigare kommunal- ekonomiska utredningen hade avlämnat följande fyra delbetänkanden fram t.o.m. sommaren 1976.
— Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverk- samhet (SOU 1974:41) — Statsbidrag till kommunerna (SOU 1975z39) — Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU I976:40) — Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976:45).
Den korta utredningstiden har av naturliga skäl lagt vissa ramar för ut-
redningsarbetet. Vi har tvingats att hårt prioritera de tillgängliga utrednings- resursernas fördelning på olika arbetsuppgifter. Därför har vi i första hand inriktat oss på mer övergripande bedömningar. Möjligheterna att göra de- taljundersökningar inom olika områden har däremot varit mer begränsade.
Denna prioritering har inneburit att vi i slutbetänkandet behandlar his- toriken till olika avsnitt mycket kortfattat. För att närmare belysa inne- börden av våra resonemang har vi i vissa fall redovisat utkast till lagtext i anslutning till våra olika reformförslag.
Vidare har de internationella studierna begränsats till ett studiebesök i Norge samt insamling av material från Danmark. Att den internationella utblicken inte är mer omfattande förklaras emellertid inte enbart av den knappa tiden utan framför allt av att de institutionella förhållandena vad gäller den lokala och regionala samhällsverksamheten varierar kraftigt mel- lan olika länder. Det är i första hand de övriga nordiska länderna som är någorlunda jämförbara med vårt eget land i dessa avseenden.
I direktiven till utredningen anges att vi bör beakta eventuella stabili- seringspolitiska aspekter på de olika åtgärder som förordas. Detta är också en av huvudaspekterna vid vår diskussion om utbetalningsreglerna för kom- munalskattemedlen i avsnitt 8.6. Däremot har vi inte genomgående prövat alla de diskuterade åtgärderna utifrån stabiliseringspolitiska utgångspunkter.
Som nämnts ovan skall KEU 76 inte gå in på frågor om den kommunala upplåningen. De institutionella formerna för upplåningen samt fördelningen av kreditmarknadens upplåningsutrymme mellan samhällets olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen. Detta är skälet till att vi så pass knapphändigt berör upplåningens roll som kommunal finansieringskälla och villkoren för den kommunala upplåningen.
I utredningsarbetet har vi i huvudsak utgått från rådande institutionella förhållanden bl. a. vad gäller huvudmannaskapet för olika verksamheter. Ett undantag utgör dock frågan om ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Med utgångspunkt i studiestödsutredningens förslag har vi behandlat denna fråga i avsnitt 8.4.
Att en förändring av huvudmannaskapet inom andra områden inte utgjort något egentligt alternativ för oss beror bl. a. på att flera av de tunga kom- munala utgiftsområdena samtidigt har varit föremål för utredningar och överväganden vid sidan av KEU 76. Det gäller bl. a. hela ungdomsskolan som utreds av utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-ut- redningen) samt utredningen om den gymnasiala utbildningen. Vidare har socialutredningen parallellt med oss täckt in huvuddelen av det sociala om- rådet och bl.a. lagt förslag om att delar av socialhjälpen överförs till för- säkringskassorna.
Vad beträffar den kommunala barnomsorgen gäller den år 1975 träffade överenskommelsen mellan regeringen och Svenska kommunförbundet fram till 1980-talets början. Vi vill också peka på att i överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunförbunden i juni 1977 noterades att parterna var ense om att noga studera problemen rörande utbyggnaden av barnom- sorg, äldrevård och långtidssjukvård och att de senare skulle överlägga i dessa frågor.
Vi har )CkSå i utredningsarbetet utgått från en oförändrad kommunin- delning. Sedan början av 1950-talet och fram till idag har antalet primär-
kommuner minskat från nära 2500 till 277. Vi har inte räknat med att denna utveckling mot allt färre enheter skall fortsätta under de kommande åren. Det betyder också att vi inte har sett kommunsammanläggningar som en möjlig väg att utjämna skillnader i skattekraft och utdebitering mellan olika kommuner i samma region. Denna fråga behandlar vi i avsnitt 7.9.
Av våra fem huvuduppgifter enligt direktiven återstår tre till slutbetän- kandet. För det första skall vi diskutera utrymmet för den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk av den kommunala sektorn. En central fråga är hur samspelet mellan staten och kommunerna skall utformas för att en önskvärd kommunal utveckling skall komma till stånd.
I detta sammanhang vill vi betona att vi i första hand övervägt olika generella metoder att påverka den kommunala utvecklingen. Vi har inte sett som vår uppgift att vara en kommunal besparingsutredning. De bästa förutsättningarna att peka ut möjligheter till rationaliseringar och andra be- sparingar har de som direkt arbetar i den aktuella verksamheten. Det betyder att det i första hand är de som är verksamma i den lokala och regionala förvaltningen som kan föreslå förändringar i effektivitetssyfte. I andra hand är detta en fråga för statliga utredningar vars arbete avser en bestämd sam- hällssektor (sjukvård, socialvård, skola etc.).
Den andra av våra återstående huvuduppgifter gäller utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiska förutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskilda primärkommunema och landstingen. Kritik har i flera avseenden riktats mot nu gällande regler för skatteutjäm- ningen. I direktiven pekas på olika tänkbara förändringar. Mot denna bak- grund har vi övervägt metoder för en ökad utjämning mellan kommunerna. Samtidigt har vi särskilt studerat möjligheterna att genom skatteutjämningen öka de statliga överföringarna till de inkomstsvaga kommunerna.
Vår tredje huvuduppgift gäller en diskussion om den framtida finan- sieringen av den kommunala sektorn. Det är här frågorna om kostnads- fördelningen stat-kommun kommer in i bilden. Vi vill peka på att den kommunala beskattningen måste ses som en del av vårt samlade skatte- system. Avvägningen mellan kommunalskatt respektive statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunal verksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirekta skatter. Därför måste också förslagen och övervägandena från de tre skatteutredningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) bedömas tillsam- mans.
1.3. Betänkandets uppläggning
I kapitel 2 ger vi som nämnts en kort sammanfattning av innehållet i ut- redningens två avlämnade delbetänkanden, Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20) och Översyn av de speciella statsbidragen till kom- munerna (SOU 1977:48).
Kapitel 3 ägnas åt en diskussion om samspelet mellan stat och kommun. Efter en genomgång av den kommunala sektorns omfattning och kost- nadsfördelningen mellan olika verksamhetsområden kommer vi in på frågan
om innehållet i och värdet av den kommunala självstyrelsen. Statens möj- ligheter att bedriva en konsekvent och framgångsrik ekonomisk politik är bl. a. beroende av om den kommunala ekonomin kan påverkas. En sådan påverkan kan emellertid kollidera med den kommunala självstyrelsen. Så- dana frågeställningar behandlas också av docenterna Birgersson och Wallin i bilaga 2, där olika aspekter på den kommunala självstyrelsen tas upp.
I kapitel 3 kommenteras vidare det utredningsarbete i övrigt som avser den kommunala sektorn. Det gäller i första hand decentraliseringsutred- ningen, statskontrollutredningen och utredningen om vidgad länsdemokrati. Det är de samlade konsekvenserna av förslag från dessa utredningar liksom från KEU 76 som måste tas i beaktande när effekterna på de framtida re- lationerna mellan stat och kommun bedöms.
I kapitel 4 diskuterar vi inledningsvis det samhällsekonomiska utrymmet för en utbyggnad av den kommunala verksamheten mot bakgrund av re- geringens och riksdagens redovisade bedömningar samt kommunernas egen planering. Analysen av kommunernas ekonomi i vårt delbetänkande (SOU 1977:20) har också utgjort en naturlig utgångspunkt för utredningens över- väganden. Återstoden av kapitlet ägnas åt de medel som är tänkbara för att påverka den kommunala volymutvecklingen. Här ställs frivilliga över- enskommelser mellan staten och representanter för kommunerna mot exem- pelvis en lagstiftning om reglering av det kommunala skatteuttaget. I bilaga 3 redovisas vissa erfarenheter från Norge och Danmark vad gäller begräns- ning av beskattningsrätten samt försök med investerings- och låneramar.
Finansieringen av den kommunala verksamheten kan bl. a. ske med av- gifter. Möjligheterna att öka avgifternas roll som kommunal finansierings- källa diskuteras i kapitel 5. Här görs en genomgång av de olika kommunala verksamhetsområdena för att pröva om avgifternas kostnadstäckningsgrad kan och bör ökas.
I kapitel 6 redovisas frågor som berör det kommunala Skatteunderlagets omfattning. Vi har studerat effekterna av en förenklad beräkning av kom- munernas skatteunderlag som innebär, att kommunerna får räkna in skat- tepliktiga sjukförsäkringsförrnåner m.m. i skatteunderlaget i utbyte mot att skattebortfallsbidragen för 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Vi tar vidare upp den kommunala beskattningen av juridiska personer som är en fråga vi har gemensam med företagsskatteberedningen.
I kapitel 7 behandlar vi utformningen av ett reformerat statligt skatte- utjämningssystem. Möjligheterna att i det reformerade systemet även beakta skillnader mellan kommunerna p.g.a. olika strukturella förhållanden på utgiftssidan redovisas. Vi har därför prövat om den nuvarande geografiska zonindelningen av kommunerna kan ersättas av mer individuellt beräknade garantier. Behovet av inomregional skatteutjämning som ett komplement till den statliga skatteutjämningen tas också upp till övervägande.
En genomgång av de övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun görs i kapitel 8. Här tar vi upp ett antal speciella statsbidrag som vi lämnade utan ställningstagande i statsbidragsbetänkandet (SOU 1977:48). Vi har också prövat möjligheterna att införa enhetliga regler för de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT). Dessa regler va- rierar f. n. mellan olika kommuner. I detta kapitel behandlas också finan- sieringen av bidragsförskott samt gymnasieskolelevernas resor och inackor-
dering. Slutligen redovisas i kapitlet överväganden rörande eftersläpningen vid utbetalning av dels grundskolebidraget, dels kommunalskattemedlen.
I kapitel 9 sammanfattar vi slutligen våra olika förslag och diskuterar takten i genomförandet av förslagen. Utgångspunkten är att även vid en relativt begränsad volymutveckling för den kommunala sektorn framöver krävs betydande inkomstförstärkningar, eftersom finansieringen inte kan klaras enbart genom den naturliga skatteunderlagstillväxten. Detta visades i vått analysbetänkande (SOU 1977:20). Det blir i första hand en avvägning mellan höjda kommunalskatter och ökade statliga insatser för att finansiera den kommunala verksamheten. Vi har i de tidigare kapitlen diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I kapitel 9 ger vi vår syn på prioriteringen mellan de olika åtgärder som innebär ökade statliga åtaganden.
2 Avlämnade delbetänkanden
Som nämndes i kapitel 1 har KEU 76 tidigare under innevarande år i två delbetänkanden avrapporterat resultatet av det utredningsarbete som berört två av de fem huvuduppgifterna enligt utredningens direktiv. Delbetän- kandena har behandlat dels en analys av den kommunala ekonomin (Kom- munernas ekonomi 1975—1985, SOU 1977:20), dels en genomgång av den Specialdestinerade statsbidragsgivningen (Översyn av de speciella statsbi- dragen till kommunerna, SOU 1977:48). Detta kapitel ägnas åt en kort sam- manfattning av utredningens två delbetänkanden.
2.1. Kommunernas ekonomi 1975—1985
2.1.1. Utgångspunkter _ för analysen 2.1.1.1 Syfte m.m.
En av de grundläggande arbetsuppgiftema för utredningen anges i direktiven vara att avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ut- redningen skulle också överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter. Den presenterade analysen utgör ett av underlagen för utredningens fortsatta överväganden och ställnings- taganden beträffande de erforderliga åtgärdernas omfattning och karaktär. Syftet med analysen har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Därigenom har utredningen fått en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli aktuella för den kommunala sektorn under de närmaste 5—10 åren. KEU 76 betonade i betänkandet att framskrivningama inte får uppfattas som prognoser på en sannolik eller från någon synpunkt önskvärd utveckling. Framskrivning- arna kan karaktäriseras som enkla räkneexempel som utgår från ett antal valda förutsättningar och som påverkas av den använda metodiken. Som nämnts skulle analysen enligt utredningens direktiv avse utveck- lingen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 med en utblick till 1985. Analysen skulle göras med uppdelning på primärkommuner och
landsting. För volymutvecklingen skulle olika alternativ studeras, bl. a. två alternativ som i huvudsak anslöt till långtidsutredningens alternativ I och II. I analysen skulle även de kommunala långtidsplanerna uppmärksammas. Enligt direktiven skulle utredningen också arbeta med olika alternativ för löne- och prisutvecklingen. Effekterna på den kommunala utdebiteringen av en utveckling enligt de olika alternativen skulle belysas. KEU 76 skulle också studera effekterna på den kommunala ekonomin av höjda arbets- givaravgifter.
2.1.1.2 Statistik
I delbetänkandet genomfördes analysen i nationalräkenskapstermer. Natio- nalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån, följer av FN rekommenderade definitioner och ligger bl. a. till grund för det årliga na- tionalbudgetarbetet. Värdet med national räkenskaperna är bl. a. möjligheten att göra direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer. Nationalrå- kenskaperna ger också en redovisning av den volymmässiga utvecklingen i de olika sektorerna.
Nationalräkenskaperna skiljer sig för den kommunala sektorns del från redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redo- visningsprinciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på kommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kommunal- ekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier.
Att den kommunala verksamheten redovisas i två skilda statistiska serier med olika terminologi skapar betydande problem. I analysbetänkandet äg— nades därför ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken för att underlätta tolkningen av redovis- ningen i dessa statistikserier. Ett annat problem utgör det faktum att va- riationerna mellan enskilda primärkommuner och landsting inte framgår av statistiken för primärkommunema respektive landstingen totalt. Kom- munernas varierande struktur och utveckling har stor betydelse vid en analys av den kommunala sektorns utveckling.
2.1.1.3 Den kommunala utvecklingen under tidigare år
En samlad bild av den ekonomiska utvecklingen i kommunerna under 1960- talet och de första åren av 1970-talet lämnades av den tidigare kommu- nalekonomiska utredningen i betänkandet Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976:45). Därvid diskuterades också de faktorer som låg bakom den kraftiga expansionen av den kommunala verksamheten under den studerade perioden.
Den kartläggning och analys som utfördes av den tidigare kommunal- ekonomiska utredningen har vi på vissa centrala punkter fört fram till 1975. Detta material redovisades i analysbetänkandet. I detta sammanhang skall därför endast huvuddragen i den kommunala utvecklingen under tidigare år kommenteras mycket kortfattat.
Den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) har ökat under perioden 1960—1975. Den kommunala sektorns konsumtion tog i anspråk ca 14 procent av den totala produktionen 1975. Motsvarande andel 1960 var drygt 10 procent. Beräkningen är gjord i 1968 års priser.
Bilden blir emellertid en annan om jämförelsen i stället görs i löpande priser. Den kommunala konsumtionens andel av BNP Ökade då från ca 8 procent 1960 till nära 16,5 procent 1975. Andelsökningen från 1960 till 1975 räknat i löpande priser var således mer än dubbelt så stor som när andelarna räknades i 1968 års priser. Detta beror på att den kommunala konsumtionen har haft en ogynnsammare prisutveckling än landets total- produktion. Detta förhållande har varit av stor betydelse för kommunernas ekonomi. En viss real utveckling har genom den snabbare prisstegringen krävt avsevärt större finansiella resurser från kommunerna än vad samma utveckling hade inneburit för sektorer med förmånligare prisutveckling.
Den kommunala konsumtionen har således ökat betydligt snabbare än landets totalproduktion under perioden 1960—1975. Ävenjämfört med kon- sumtionsökningen inom övriga sektorer har kommunerna uppvisat den mest expansiva utvecklingen, vilket framgår av tabell 2.1.
Tabe112.1 Konsumtionens utveckling 1960—1975
Milj. kr., Årlig procentuell volymförändring löpande _— priser 1960— 1965— 1970— 1960— 1975 1965 1970 1975 1975 Konsumtion totalt 221 998 4,5 3,8 2,5 3,6 Privat 149 674 4,1 3,2 2,2 3,2 Offentlig 72 324 5,5 5,7 3,4 4,9 Statlig 25 126 5.9 1,6 2,8 3,4 - Kommunal 47 198 5,0 8,9 3,8 5,9
Den mycket snabba kommunala konsumtionsökningen under perioden 1965—1970 förklaras bl. a. av att huvudmannaskapet för gymnasieskolan och mentalsjukvården överfördes från staten till primärkommuner respektive landsting under denna period. Detta dämpade också den statliga konsum- tionens ökningstakt under samma period.
För de kommunala investeringarnas del karaktäriseras den aktuella pe- rioden av kraftiga ökningar — genomsnittligt överstigande 10 procent per år — fram till 1970. Därefter har de kommunala investeringarna successivt minskat fram till 1975.
Utvecklingen av konsumtionen och investeringarna ger en bild av kom- munernas reala resursförbrukning. Därigenom kan man få en uppfattning om hur stor del av landets totala resurser som kommunerna tagit i anspråk. De hittills presenterade siffrorna ger dock en ofullständig bild av kommu- nernas totala verksamhet. När man diskuterar kommunernas ekonomi bör såväl samtliga utgifter som hela inkomstsidan behandlas. För att få de sam- lade utgifterna måste till konsumtions- och investeringsutgifterna läggas de kommunala transfereringarna, dvs. inkomstöverföringarna till andra sek- torer. För de totala utgifterna liksom för kommunernas olika inkomstkällor — skatter, statsbidrag och övriga inkomster — tillåter tillgänglig statistik endast en redovisning i löpande priser.
Av de kommunala utgifterna utgör konsumtionen den dominerande pos- ten. Både den och transfereringarna har haft en förhållandevis jämn och snabb tillväxt (mer än 15 procent perår 1963—1975 i löpande priser). Däremot hade investeringarna en mycket svag utveckling under 1970-talets första hälft. Detta har medfört en kraftig nedgång i investeringarnas andel av kommunernas totala utgifter och en motsvarande uppgång för de två övriga utgiftsgrupperna. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av de totala ut- gifterna, anges i tabell 2.2.
Tabell 2.2 Olika utgiftsslag i procent av kommunernas totala utgifter 1963—1975
Utgiftsslag 1963 1970 1975 Konsumtion 59,7 61,2 69,0 Transfereringar 14,8 15,2 16,9 Investeringar 25,5 23,6 14,1
Summa 100,0 100,0 100,0
Särskilt kraftig har andelsökningen varit för konsumtionens del. Till detta har även olikheterna i prisutvecklingen bidragit. Priserna har stigit avsevärt snabbare för konsumtionen än för investeringarna. Kommunernas konsum- tion i löpande priser har uppvisat i stort sett samma ökningstakt under början av 1970-talet som under 1960-talet. Som framgått tidigare i detta avsnitt var bilden helt annorlunda när volymutvecklingen studerades. Den kommunala konsumtionens svagare volymutveckling under 1970-talet har således uppvägts av en i motsvarande mån snabbare prisutveckling.
Under hela perioden efter 1960 har kostnadsutvecklingen varit betydligt snabbare för landstingen än för primärkommunema. Av den kommunala sektorns tunga utgiftsområden är det i första hand socialvården och hälso- och sjukvården som ökat snabbt.
Vissa mindre förskjutningar i de olika kommunala inkomstkällornas re- lativa betydelse har skett under perioden 1963-1975. Sålunda har statsbi- dragens andel ökat vilket har uppvägts av minskade andelar för nyupp- låningen och inkomsterna från avgifter m. m. Denna senare post inkluderar även kommunernas ränteinkomster. Andelen för skatterna har ökat svagt under perioden till nära 45 procent 1975. Kommunernas långfristiga ny- upplåning uppvisar större variationer mellan de olika åren än de övriga inkomsterna bl. a. beroende på att utrymmet på kreditmarknaden för kom- munerna skiftar mellan olika år. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av kommunernas externa inkomster, framgår av tabell 2.3.
Tabell 2.3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963—1975
Inkomstslag 1963 1970 1975
Skatter 41,9 43,9 44,5 Statsbidrag 20,3 21,6 23 .80 Avgiftsinkomster m. m. 283 27,9 25,4 Långfristig nyupplåning 9,5 6,6 6,3 Summa 100,0 100,0 100,0
Finansieringens fördelning på olika inkomstkällor skiljer sig något mellan primärkommuner och landsting. Landstingen finansierar en betydligt större del av utgifterna med skatteinkomster än primärkommunema. Därigenom behöver upplåningen inte täcka en lika stor del av investeringsutgifterna för landstingen som för primärkommunema. Den ökade statsbidragsandelen avser i första hand den primärkommunala verksamheten. För landstingen registreras en mindre nedgång. Detta sammanhänger med att statsbidragen till landstingen delvis ersatts av en statlig finansiering av vissa sjukvårdskost- nader via sjukförsäkringen. Dessa sjukvårdsersättningar redovisas bland av- giftsinkomsterna.
Den snabba landstingskommunala kostnadsökningen efter 1960 avspeglas också i förändringen av utdebiteringen. Både procentuellt och i absoluta tal har landstingens utdebitering ökat snabbare än primärkommunernas. Totalt för primärkommuner och landsting har utdebiteringen ökat med drygt 12 kr. från 1960 till 1977, varav landstingen svarar för ca 7 kr. Landstingens utdebitering har nära nog tredubblats sedan 1960. I genomsnitt har ökningen av den kommunala utdebiteringen uppgått till ca 70 öre per år under denna period.
Vi studerade också de betalningsströmmar som flyter i båda riktningarna mellan staten och kommunerna. I stora drag kan sägas att staten i första hand bidrar till den kommunala sektorns finansiering genom statsbidrags- givningen. Kommunernas bidrag till finansieringen av den statliga sektorn sker i huvudsak genom indirekta skatter och vissa arbetsgivaravgifter.
De totala betalningsströmmarna från staten till kommunerna uppgick 1975 till nära 19 miljarder kr. Det är inte lika lätt att ange storleksordningen av de betalningar som kommunerna gör till staten, framför allt är de indirekta skatternas storlek svår att precisera. Utredningen beräknade att kommu- nernas betalningar till staten låg kring 10 miljarder kr. 1975.
Utredningen konstaterade att de olika posterna i redovisningen är av myc- ket olika karaktär och har skiftande bakgrund. Arbetsgivaravgifterna hör till kommunernas roll som arbetsgivare och avser i stor utsträckning kost- nader för olika personalförmåner. Även vad gäller mervärdeskatt och andra indirekta statliga skatter har kommunerna likställts med andra samhälls- sektorer. Statsbidragen fyller olika uppgifter och har flera syften. Man bör således vara försiktig vid tolkningar av det redovisade materialet. Eftersom posterna är av så olika karaktär och ursprung är de inte heller jämförbara.
2.1.1.4 Effekter av befolkningsförändringar
Den tidigare kommunalekonomiska utredningen redovisade i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40) en analys av hur efterfrågan på kommunal service påverkas av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkningens ålderssamman- sättning fram till 1985. Som ett underlag för framskrivningama bearbetade KEU 76 detta material för att bedöma vad resultaten innebär för den kom- munala konsumtionsutvecklingen. I nedanstående tablå redovisas den kom- munala konsumtionens årliga procentuella förändring i fasta priser.
1975—1980 1980—1985
Primärkommuner 0,5 0,2 Landsting 1,0 0,9 Totalt 0,7 0,4
Huvudintrycket är att de "automatiska” efterfrågeförändringarna berör landstingen i betydligt större utsträckning än primärkommunema. Det är främst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påverkas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden.
2.1.1.5 Kommunernas planer
Enligt direktiven skulle som nämnts utredningen i analysarbetet uppmärk- samma de kommunala långtidsplanerna. Planerna redovisas i s. k. KELP- undersökningar för primärkommunema och LKELP för landstingen. Dessa ekonomiska långtidsplaner utarbetas årligen och omfattar de närmaste fem åren. Kommunernas egna planer utgör naturligtvis en viktig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns utveckling under de närmaste åren.
Utredningens bearbetning av de kommunala planerna visar att den kom- munala konsumtionen beräknas öka med 3,9 procent per år 1975-1980 i volym. Ökningstakten är i stort sett densamma för primärkommuner och landsting. Dessutom kan konstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksamheten har tenderat att överstiga den planerade.
2.1.1.6 Samhällsekonomiskt utrymme
Det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn fram till 1980 diskuterades av 1975 års långtidsutredning. I långtidsutredningens hu- vudrapport (SOU 1975:89) skisserades fyra alternativa vägar att uppnå målet om balans i utrikesbetalningarna till 1980. Två av dessa alternativ förutsatte att konsumtionsutrymmet utnyttjades till att sänka veckoarbetstiden med 2,5 timmar med påföljd att tillväxttakten i ekonomin beräknades sjunka till strax under 2,5 procent. Alternativen med en förkortning av veckoar— betstiden avvisades av riksdagen. De två övriga alternativen förutsatte oför- ändrad veckoarbetstid och en resurstillväxt om ca 3 procent per år.
I dessa senare alternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioritering av offentlig konsumtion. Det ena alternativet (alt 1) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen om 3,0 procent och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 procent. I det andra alternativet (alt II), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade den- na beräknats kunna öka med 2,9 procent om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 procent om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutred- ningens kalkyler 1,9 respektive 3,4 procent per år för alternativen I och II. Utrymmet för den statliga konsumtionen angavs i sin tur till 0,8 respektive 2,0 procent per år för de två alternativen.
De kommunala planerna kan jämföras med bedömningarna i 1975 års
långtidsutredning. Den planerade ökningen ligger således klart över även långtidsutredningens mest expansiva alternativ för den kommunala kon- sumtionen (alt 11).
2.1.2. Utredningens räkneexempe/
KEU 76 valde att dela upp framskrivningama i två steg. Det första steget avser utvecklingen fram till 1980 och det andra det mera långsiktiga per- spektivet till 1985. Orsaken till denna uppdelning av kalkylperioden är i första hand att underlaget för framskrivningama ter sig helt olika om slutåret för kalkylerna ligger tre eller åtta år framåt i tiden. Utvecklingen fram till 1980 är vad gäller utgiftssidan till stora delar redan bestämd genom tidigare fattade beslut. Det finns också andra bedömningar — bl. a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler — som kan användas som underlag för framskrivningama och som jämförelsenormer vid analysen. Framskrivningarna till 1985 måste däremot med nödvändighet bygga på mera schablonmässiga antaganden och utföras med en något förenklad me- todik.
2.1.2.1 Framskrivningen till 1980
För framskrivningen av kommunernas utgifter till 1980 stipulerade direk- tiven till utredningen bl. a. att två alternativ skulle studeras som i huvudsak anslöt till långtidsutredningens alternativ 1 och II.
Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 nåddes bred parlamentarisk enighet om att riktpunkten för den kommunala konsumtionsutvecklingen borde sättas någonstans mellan utredningens al- ternativ I och 11. Det av långtidsutredningens alternativ som gav förtur åt den offentliga konsumtionsökningen ansågs av riksdagen knappast ge utrymme för en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av be- folkningen. Anledningen till detta var att en stor del av det begränsade utrymmet för privat konsumtionsökning skulle komma att tas i anspråk av det växande antalet pensionärer och av gruppen nytillträdande på ar- betsmarknaden. Det återstående utrymmet gav då knappast förutsättningar för en rimlig realinkomstutveckling för övriga grupper. Riksdagen ansåg å andra sidan att det alternativ som lade tyngdpunkten på den privata kon- sumtionens ökning inte gav tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åldringsvård och barnomsorg. Enligt riksdagen måste där- för den offentliga konsumtionsökningen kännetecknas av en stark kon- centration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden.
Mot denna bakgrund formulerade KEU 76 följande tre alternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975—1980. I alternativ 1 antogs den årliga konsumtionsökningen bli 2,0 procent, i alternativ 11 2,8 procent och i alternativ III 3,7 procent. Alternativ III ligger således något över långtidsutredningens högre alternativ men något lägre än ök- ningstakten enligt de kommunala planerna. En utveckling enligt alternativ II kan sägas ligga i linje med den av riksdagen förordade avvägningen mellan privat och offentlig sektor.
KEU 76 har också gjort en bedömning av den ”oundvikliga” utveckling inom primärkommuner och landsting som är en konsekvens av vissa bind- ningar i forrn av utbyggnadsplaner samt den av befolkningsförändringarna betingade efterfrågeutvecklingen.
För primärkommunema har överenskommelsen om en utbyggnad av barnomsorgen med 100 000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem fram t.o.m. 1980 lagts in i kalkylen. På samma sätt har för landstingen en utbyggnad av långvårdens platsantal med ca 10 000 platser fram t. o. m. 1980 beaktats. Detta överensstämmer med landstingens egna planer. Dessa två områden hör också till de prioriterade enligt riksdagens tidigare citerade uttalande.
Vidare har hänsyn tagits till effekten på de kommunala utgifterna av förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning enligt de tidigare redovisade kalkylerna. Dessa beräkningar har dock korrigerats för att både barnomsorgen och långvården beaktats på annat sätt. Den årliga procentuella förändringen i konsumtionsvolymen 1975—1980 på grund av dessa faktorer redovisas i tabell 2.4.
Tabell 2.4 Intecknat utrymme för den kommunala konsumtionsutvecklingen 1975—1980
Årlig procentuell förändring i fasta priser
Primär- Landsting Totalt kommuner Utbyggnad av barnomsorgen 1,8 1,1 Utbyggnad av långvården 0,9 0.3 Befolkningsförändringar 0,5 0,7 0,5 Totalt 2,3 1,6 1,9
Utredningens kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlighet med riksdagens beslut och av långtidssjukvårdens platsantal enligt lands- tingens planer tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av föränd- ringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala kon— sumtionen 1975—1980 med inemot den ökningstakt som antagits i alternativ 1.
Vid fördelningen av konsumtionsutrymmet mellan primärkommuner och landsting i de tre alternativen har antagits att ju mer det totala utrymmet ökar, desto större andel av detta faller på landstingen. I det lägsta alternativet tar barnomsorgen en förhållandevis stor del av den totala konsumtions- ökningen. Det är först vid högre ökningstakt som landstingens mera ex— pansiva planer för utbyggnad av verksamheter vid sidan av långtidssjuk- vården kan göra sig i stigande grad gällande. Vad gäller de kommunala investeringarna och transfereringarna har ökningstakten för dessa utgifts- poster länkats till den kommunala konsumtionens ökningstakt i de olika alternativen.
För att kunna göra en bedömning av kommunernas finansiella situation måste inkomster och utgifter uttryckas i löpande priser. Antaganden om prisutvecklingen behövs därför dels för omräkning av utgifternas volymut- veckling till löpande priser, dels för beräkning av kommunernas inkomster.
Det centrala antagandet gällde konsumentprisernas utveckling. De övriga antagandena om priser och löner har grundats på olika relationer till kon- sumentpriserna.
Kommunernas skatteinkomster ett visst år bestäms bl. a. av inkomstut- vecklingen i samhället två år tidigare. Antaganden har gjorts om sambandet mellan skatteunderlaget och den totala lönesumman samt om lönesummans utveckling. Ökningstakten för de speciella statsbidragen och avgiftsinkoms- terna har knutits till utvecklingen av de kommunala utgifterna. Förutom hänsynstagande till de ökade statliga driftbidragen till barnomsorgen har de speciella statsbidragen och avgifterna antagits täcka samma andel av utgifterna 1980 som i utgångsläget för framskrivningama.
För 1976 och 1977 utgick KEU 76 från bedömningen av kommunernas ekonomi i 1977 års preliminära nationalbudget och har därvid för 1977 valt nationalbudgetens mellanalternativ för pris- och löneutvecklingen. För kon- sumentprisernas utveckling 1977—1980 har två alternativ införts, 4 respektive 7 procent per år. En kombination av volym- och prisalternativen ger således totalt sex alternativ för den kommunala utvecklingen till 1980.
Om de framräknade underskotten i kommunernas finansiella sparande 1980 skulle täckas genom höjd kommunalskatt skulle medelutdebiteringen behöva höjas med drygt 3 kr. jämfört med 1977 års nivå i alternativet med den snabbaste pris- och volymutvecklingen. Detta skulle ge en medelut- debitering på totalt ca 30 kr. 1980 om församlingsskatten medräknas. Om pris- och löneutvecklingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad det högre prisalternativet innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen för kommunerna se än mer besvärande ut 1980. Alternativet med den långsammaste pris- och volymutvecklingen skulle enligt kalkylerna inte kräva någon skattehöjning till 1980. Vad gäller den kommunala ekonomin under respektive år 1978—1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommu- nala skatteinkomsterna goda även 1978. Inte heller 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommunala ekonomin om utveck- lingen håller sig inom de gjorda förutsättningarna för alternativen. 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna bli mer ansträngt.
Utredningen konstaterade att om den kommunala konsumtionens vo- lymökning skall hållas inom det utrymme på 2,0 procent per år som alternativ 1 innebär för 1975—1980, medför det att den årliga ökningstakten 1977—1980 måste begränsas till 0,8 procent per år, eftersom den verkliga ökningstakten 1975—1977 kan beräknas till ca 3,8 procent per år. Ett genomförande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden.
Även en utveckling enligt alternativ II skulle kräva en betydande upp- bromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidspla- nerna för perioden. För åren 1977—1980 innebär alternativ 11 en återstående årlig konsumtionsökning på drygt 2 procent mot nära 4 procent enligt kom- munernas planer. En ökningstakt på 2 procent inrymmer endast utbygg- naden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymme för stan-
dardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ II fram till 1980.
I alternativ 111 skulle visserligen kommunernas planer i stort kunna rea- liseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot utredningens direktiv som slår fast att takten i den kommunala utgiftsexpansionen vis- serligen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till 1980.
2.1.2.2 Framskrivningen till 1985
I framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter för perioden 1980—1985 tillämpade vi i huvudsak samma metodik som användes vid framskrivningen till 1980. För perioden fram till 1985 formulerades två vo- lymalternativ och endast ett prisalternativ. Den kommunala konsumtionens volymutveckling sattes till 2 alternativt 3,5 procent per år och beräkningarna i löpande priser utfördes under antagande om en årlig prisstegring på 4 procent under denna period. Vidare hade framskrivningama endast två al- ternativa lägen för 1980 som utgångspunkt, dels alternativ Il kombinerat med den långsammare prisutvecklingen, dels alternativ III och den snabbare prisutvecklingen. Detta gav således fyra alternativ fram till 1985.
Enligt framskrivningama skulle det ökade utdebiteringsbehovet 1985 jämfört med 1977 uppgå till nära 9 kr. i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977—1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr. 1985 inklusive kyrko- skatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca 2 procent 1977—1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt 3 kr. jämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr. i medelutdebitering 1985. Man får också hålla i minnet att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och landsting vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre.
Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kom- munala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärk- ningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen 1977—1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.
Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 procent per år, som fram till 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsföränd- ringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomstförstärk- ningar för kommunerna 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med högst 0,3 51 0,4 procent per år skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlags-
tillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar.
En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denna för kommunerna oförrnånliga prisutveckling förklaras bl. a. av lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduk- tion.
2.l.3 Effekterna på den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgifter
Enligt direktiven skulle utredningen också bedöma arbetsgivaravgiftemas effekt på den kommunala ekonomin. Vi konstaterade i analysbetänkandet att arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För det första kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner. För det andra kan ar- betsgivaravgifterna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet. Det är endast arbetsgivaravgifterna i den senare funk- tionen som utredningen har beaktat. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmän finansieringskälla för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de senaste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga inkomstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgi- varavgifter.
Utgångspunkten för diskussionen i betänkandet var att klarlägga vilken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgivar- avgifternas förändring, som direkt sammanhänger med den genomförda Skatteomläggningen 1976, inte hade ägt rum. 1 ett första alternativ antogs att höjningen av arbetsgivaravgifterna medförde en motsvarande minskning av kontantlönestegringen, dvs. att de höjda arbetsgivaravgifterna i sin helhet avräknades mot kontantlönens ökningstakt inom ramen för de totala ar- betskraftskostnaderna 1976. Under denna förutsättning leder höjningen av arbetsgivaravgifterna till en reduktion av Skatteunderlagets tillväxt vid oför- ändrad utgiftsutveckling för kommunerna.
I alternativ 2 utgick vi från att syftet med de genomförda skatteom- läggningarna har varit att genom sänkt statsskatt finansierad med höjda arbetsgivaravgifter ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart brut- tolönen skulle höjas. Det innebär att en utebliven skatteomläggning skulle ha lett till betydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade 1976. Hade inte arbetsgivaravgiften höjts skulle kontantlönen ha ökat ännu mer. En skatteomläggning finansierad med höjda arbetsgivaravgifter medför visserligen att kommunernas arbetskraftskostnader inte stiger så mycket som de annars skulle ha gjort. Samtidigt reduceras emellertid tillväxten i det kommunala skatteunderlaget i ännu högre grad.
1 ett tredje alternativ antogs att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer. De höjda arbetsgivaravgifterna skulle i detta fall ha givit ökade kommunala utgifter vid oförändrad skatteinkomstutveckling.
Samtliga alternativ visade att höjda arbetsgivaravgifter har en ogynnsam effekt på kommunernas ekonomi. Utredningen konstaterade dock att de genomförda skatteomläggningarna har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten och kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret.
2.1.4. Särskilda yttranden
Ledamoten Berndtson redovisade i ett särskilt yttrande att vänsterpartiet kommunisterna förordar dels omedelbara åtgärder för att ändra kostnads- fördelningen mellan stat och kommun, dels en genomgripande skattereform som bl. a. omfattar införande av en progressiv statskommunal enhetsskatt för att täcka kostnaderna för den grundläggande servicen.
I ett särskilt yttrande underströk de socialdemokratiska ledamöterna samt den sakkunnige Åberg att framskrivningama till 1980 och 1985 endast utgör speciella räkneexempel. Beräkningarna kan endast utgöra ett bland många andra beslutsunderlag vid ställningstagandet till den framtida kommunal- ekonomiska utvecklingen.
I sitt särskilda yttrande konstaterade också de socialdemokratiska leda- möterna att hela avsnittet om betalningsströmmar mellan staten och kom- munerna borde utgå. Betalningsströmmarna från kommunerna till staten kommer i det skick de presenteras i utredningen endast att ge upphov till missförstånd och inte klargöra det verkliga förhållandet i relationerna mellan stat och kommun. Till betalningar från kommunerna till staten hänför ut- redningen såväl ATP-avgifter som socialförsäkringsavgifter, vilka direkt sva- rar mot olika försäkrings- och transfereringsförmåner för den av kommu- nerna anställda personalen.
ATP-avgifterna och de övriga i sammanhanget aktuella socialförsäkri ngs- avgifterna är emellertid till sin karaktär ingenting annat än kommunal fi- nansiering av kommunernas egna arbetskraftskostnader. De är på intet sätt att jämställa med de bidrag som staten ger till kommunerna för att underlätta kommunernas verksamhet inom det egna ansvarsområdet. Inte heller de i avsnittet redovisade mervärdeskattebetalningarna har i detta sammanhang att göra. Mervärdeskatten har utformats som ett finanspolitiskt instrument som används i syfte att beskatta all inhemsk konsumtionsförbrukning. Det vore med hänsyn till detta syfte principiellt helt fel att undanta den kom- munala sektorn från denna typ av beskattning hävdade de socialdemokra- tiska ledamöterna.
De anförde vidare att det i diskussionen om effekterna av höjda ar- betsgivaravgifter helt har bortsetts från de effekter som skulle ha inträffat i fråga om den statliga ekonomin och därigenom även för hela samhälls- ekonomin om de tre hypotetiska utvecklingsalternativen hade förverkligats. De senaste årens skatteomläggningar har enligt socialdemokraternas mening utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svens- ka ekonomin. Om man skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi.
2.2. Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna
2.2.1. Inledning
Enligt direktiven har KEU 76 bl. a. att pröva frågan om fördelar och nackdelar med å ena sidan Specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verk- samhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skulle göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen för att pröva om spe- cialdestineringen helt eller delvis kan upphöra. Frågan om de 5. k. avtals- bidragen skulle prövas i annat sammanhang.
Redan den tidigare kommunalekonomiska utredningen hade enligt sina direktiv att behandla frågan om statsbidrag till kommunerna. Denna ut- redning inledde arbetet med att utföra analyser och kartläggningar för att belysa statsbidragsgivningens former och omfattning. I ett betänkande Stats- bidrag till kommunerna (SOU 1975:39) presenterade utredningen en kart- läggning av statsbidragssystemet, dess uppbyggnad, omfattning och inrikt- ning. Kartläggningen omfattade alla statsbidrag som utgått till primär- och landstingskommunerna under budgetåren 1955/56—1972/73.
I delbetänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) diskuteras den speciella statsbidragsgivningens framtida utform-
j ning. Underlag har inhämtats från berörda myndigheter. Under arbetet har 3 KEU 76 haft kontakter med bl. a. socialutredningen och utredningen om i skolan, staten och kommunerna (SSK). % Betänkandet behandlar motiven för eller mot Specialdestinerade stats- bidrag till olika verksamheter, och möjligheterna att helt eller delvis låta specialdestineringen upphöra för dessa statsbidrag prövas. Bedömningarna har i möjligaste mån grundats på de i betänkandets principavsnitt angivna ; riktlinjerna för statsbidragsgivningens framtida utformning. & Stora och viktiga avsnitt som i detta sammanhang är av intresse utreds [ av bl. a. SSK-utredningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen.
Med hänsyn härtill har KEU 76 ej kunnat ta konkret ställning när det gäller vissa statsbidrag utan fått inskränka sig till att diskutera för dessa områden viktiga principiella frågor kring en reformering av statsbidrags- systemet.
Enligt direktiven skall vi också överväga möjligheterna att i skatteutjäm- ningssystemet arbeta in någon eller några objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå, t. ex. ålders- sammansättning, geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd m.fl. Det bör observeras, framhålls det vidare i direktiven, att konstruktionen och omfattningen av de speciella driftbidragen kan påverka den vikt som i skat- teutjämningssystemet bör ges åt de nämnda kostnadsfaktorerna.
Vi fann det därför naturligt att undersöka möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. Frågan om att inarbeta stödet till vissa kommunala verk- samheter i skatteutjämningssystemet, det gäller bl. a. bidragen till social hemhjälp, färdtjänst för handikappade, landsbygdstrafik (kollektivtrafik) samt bostadsbidragen, har prövats i samband med utredningens översyn av skatteutjämningssystemet. Våra ställningstaganden till dessa bidrag re- dovisas i avsnitt 8.1 i föreliggande betänkande.
KEU 76 utgick vid sina överväganden i delbetänkandet från en oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I fråga om huvuddelen av de bidrag som vi föreslår skall upphöra förordas att medlen överförs till det allmänna skatteutjämningssystemet.
Våra överväganden i delbetänkandet kring en reformering av det speciella statsbidragssystemet handlar främst om behovet av att med speciella stats- bidrag stödja olika kommunala verksamheter. Arbetet har utförts bl. a. mot bakgrunden av att det i direktiven framhålls att kommunernas beredvillighet att tillgodose olika efterfrågebehov påverkas av de statliga bidragssystemens utformning. Statsbidragen har ofta konstruerats med syfte att direkt sti- mulera en ökad kommunal aktivitet inom en viss sektor. Det kan sålunda, enligt direktiven, hävdas att statsmakterna genom utformningen av bidrags- systemen har drivit på den kommunala utgiftsexpansionen.
2.2.2. Statsbidragens fördelning 1972/ 73 och 1 976/ 77
En utförlig redovisning av statsbidragsgivningens omfattning och inriktning budgetåret 1972/73 lämnades i den tidigare kommunalekonomiska utred- ningens betänkande om Statsbidrag till kommunerna (SOU 1975:39). Inom 1976 års kommunalekonomiska utredning har en detaljerad kartläggning och genomgång av statsbidragen under budgetåret 1976/ 77 genomförts. I delbetänkandet beskrivs statsbidragsgivningen budgetåret 1976/ 77 samt för- ändringarna från budgetåret 1972/73.
Statsbidragen till kommunerna beräknas budgetåret 1976/77 uppgå till ett sammanlagt belopp av 22 287 milj. kr. enligt tabell 2.5. Beloppsmässigt har ökningen varit betydande sedan 1972/73, Detta gäller för såväl de all- männa som de speciella bidragen. Samtidigt har antalet utgiftsposter, som bidragen fördelar sig på, minskat från 74 till 69.
Antalet bidrag motsvarar i stort antalet utgiftsposter i statens budgetre- dovisning. Anledningen till att antalet utgiftsposter minskat under perioden är dels att fler bidrag upphört än tillkommit, dels att bidrag förts samman under en gemensam utgiftspost.
I redovisningen av statsbidragsgivningen till kommunerna ingår bidrag till sysselsättningsskapande åtgärder m.m. Dessa anslag har särredovisats eftersom en uppdelning på t. ex. primärkommuner och landsting inte har kunnat göras.
Bidragens fördelning på primärkommuner och landsting belyses också i tabell 2.5.
I tabellen anges antalet bidrag för 1976/ 77 till 84. Ovan uppgavs antalet till 69. Denna skillnad beror på att i 15 fall uppkommer en dubbelräkning genom att från ett och samma anslag sker utbetalningar till både landsting och primärkommuner. Dessa bidrag registreras därför två gånger i tabell 2.5. Fem av de sex allmänna statsbidragen 1976/ 77 utgår till både primär- och landstingskommuner och därför redovisas de allmänna bidragen som elva i stället för sex bidrag. På samma sätt sker en dubbelräkning i tio fall i fråga om de speciella bidragen. Detta förhållande har i tabellen markerats genom att de faktiska antalssiffrorna satts inom parentes.
Ser man, med uteslutande av anslagen till sysselsättningsskapande åt- gärder m.m., på statsbidragsgivningen i övrigt för de båda aktuella åren
Tabell 2.5 Statsbidragens fördelning budgetåren 1972/73 och 1976/77 på primärkommuner och landsting
Antal. Milj. kr
Primärkommuner Landsting
1972/73 1976/77 1972/73
Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr
3 239 2 911 12 832 33 2 613
Allmänna bidrag 3 1 621 6 Speciella bidrag 42 7 265 47 Bidrag till sysselsätt-
ningsskapande åtgärder
8 886 53 16 071 35
Summa 45 3 524
Anm. Parentesen anger faktiska bidrag eftersom vissa bidrag har dubbelräknats i tabellen.
1976/ 77
Antal
5 24
29
Milj. kr
2 055 3 477 5 532
Summa 1972/73 Antal Milj. kr
5 (3) 2 532 75 (68) 9 878
3 (3) 814 83 (74) 13 224
1976/ 77 Antal Milj. kr
11 (6) 5 294 71 (61) 16 309 2 (2) 684
84 (69) 22 287
Tabell 2.6 De speciella statsbidragens” storleksfördelning budgetåren 1972/73 och 1976/77 Antal. Milj. kr
Anslagens storlek i Driftbidragb Investeringsbidrag Summa milj. kr
1972/73 1976/77 1972/73 1976/77 1972/73 1976/77
Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr
0— 25 81 17 67 16 45 14 88 41 126 31 155 26— 100 408 9 586 2 67 3 134 10 475 12 720 101—1 000 1 755 11 4 232 1 040 4 906 14 2 795 15 5 138 1 001— 3 6 482 3 10 296 3 6 482 3 10 296 Summa 46 8 726 40 15 181 22 1 152 21 1 128 68 9 878 61 16 309 ” Exkl. bidrag till sysselsättningsskapande åtgärder m.m.
'” Avtalsbidragen till Viss hälso- och sjukvård samt Kommunala undervisningssjukhus består av ett driftbidrag och ett investeringsbidrag men de har i tabellen enbart redovisats som driftbidrag.
l l 1. l : i l l l l
kan konstateras att det till såväl antal som belopp är primärkommunema som är den dominerande mottagarparten. Beloppsmässigt ökade primär- kommunernas andel av bidragen mellan 1972/73 och 1976/77 från 72 till 74 procent medan landstingens andel således minskade från 28 till 26 procent. Denna fördelning hänger naturligtvis samman med att pri märkommunernas verksamhet har en större omfattning än landstingens. Statsbidragen utgör också en något större andel av primärkommunernas än landstingens externa utgifter. Antalet statsbidrag till primärkommunema ökade från 1972/ 73 till 1976/ 77 medan däremot antalet bidrag till landstingen reducerades. En av förklaringarna till det minskade antalet landstingsbidrag är att det statliga stödet i form av statsbidrag ersatts av ersättningar till landstingen från sjuk- försäkringen.
De allmänna bidragen har mellan de två aktuella budgetåren ökat sin andel av de totala statsbidragen till kommunerna från 19 till 24 procent. Antalet allmänna bidrag har mellan de två redovisade budgetåren ökat med tre. Skattebortfallsbidraget som ger kommunerna kompensation för vissa verkningar av 1970 års skattereform (1976/77 950 milj. kr.) samt skatte- utjämningsbidraget (1976/77 2 870 milj. kr.) är aktuella under båda bud- getåren. Detta gäller även det allmänna bidraget till Trelleborgs kommun ( 1976/ 77 1,4 milj. kr.) som avser tolagsersättning. Budgetåret 1976/ 77 utgår även särskilt bidrag (122 milj. kr.) som är avsett att kompensera kommunerna för den skatteomläggning som trädde i kraft den 1 januari 1973, extra bidrag (600 milj. kr.) med anledning av överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden om begränsning av kommunalskatternas höjning 1976 och 1977 samt kompensation till kommunerna till följd av 1974 års skat- tereform (750 milj. kr.). 1976/77 utgjorde skatteutjämningsbidragets andel av den totala statsbidragsgivningen till kommunerna ca 13 procent.
De speciella statsbidragen omfattar ett stort antal bidrag av högst va- rierande storlek. Spridningen av bidragen storleksmässigt belyses i tabell 2.6. Tre bidrag (bidragen till driften av grundskolor och gymnasieskolor samt kliniker för psykiskt sjuka) svarar under de aktuella budgetåren för merparten av bidragssumman (ca två tredjedelar). Mot detta kan ställas det förhållandet att mindre än en procent av den utgående bidragssumman är fördelad på hälften av antalet bidrag. Det kan också konstateras att stats- bidragsstrukturen i stort sett är oförändrad sedan 1972/73. Minskningen av antalet statsbidrag har dock i sin helhet avsett de beloppsmässigt minsta bidragen. '
2.2.3. Allmänna synpunkter pa" statsbidragsgivningen
2.2.3.1 Bidragsgivningens syften
Statsbidragen kan fylla skilda uppgifter. Syftet med statsbidragsgivningen kan i första hand sägas vara
— att ge kommunerna ett allmänt finansiellt stöd — att utjämna skillnader i kostnadsnivå och skattekraft mellan olika kom- muner
— att stimulera tillhandahållande och utbyggnad av viss kommunal service — att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl påverka den kom-
Den kommunala sektorn har expanderat kraftigt under 1960- och 1970-talen. Denna expansion har underlättats genom att statens finansiella stöd till kom- munerna i form av statsbidrag samtidigt ökat väsentligt i omfattning. I delbetänkandet Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) har vi visat att den statliga finansieringen av kommunal verksamhet i form av statsbidrag (drift- och investeringsbidrag samt allmänna bidrag) under pe- rioden 1963—1975 har utvecklats något snabbare än de kommunala in- komsterna totalt.
För att utjämna de stora skillnaderna i kostnadsnivå och skattekraft mellan kommunerna infördes 1966 ett system med Skatteutjämningsbidrag. Detta system reviderades genom beslut vid 1973 års riksdag. Vår översyn av skat- teutjämningsreglema redovisas i kapitel 7 i föreliggande betänkande.
Statsbidragens funktion som stimulans åt kommunerna att tillhandahålla och bygga ut viss kommunal service torde främst gälla inom rent frivilliga verksamheter. Fortsatt specialdestinering av statsbidrag till frivilliga verk- samheter kan bidra till att verksamheten, utan lagstiftningsåtgärder, bedrivs enhetligt och med en i huvudsak likvärdig standard över hela landet. Sti- mulansmotivet kan däremot inte anses ha någon nämnvärd betydelse för sådana verksamheter som ålagts kommunerna som en skyldighet eller som kommunerna bedriver därför att de betraktas som normala kommunala upp- gifter.
Bidragsgivningen av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl har fått en starkt ökad betydelse och har kommit att beröra kommuner över hela landet. Den omfattar numera inte endast anläggningsprojekt såsom vägar, skolor och avloppsrening utan även arbeten inom tjänstesektorn, industriella beredskapsarbeten etc.
Utöver nu berörda syften med statsbidrag till kommunerna finns särskilda bidrag som inte kan hänföras till någon av de här behandlade grupperna. Statsbidrag utgår t. ex. till verksamheter som handhas av kommunerna på statens uppdrag. Exempel på sådana är läkarutbildningen vid de lands- tingskommunala undervisningssjukhusen. Dessa bidrag kan betecknas som köpta tjänster.
Till en särskild grupp hör de allmänna statsbidragen. Utöver skatte- utjämningsbidraget ingår i denna grupp i första hand skattebortfallsbidragen. Genom dessa bidrag ges kommunerna kompensation för det bortfall av skatteunderlag som 1970 och 1974 års skatteomläggningar har medfört. I direktiven anges att KEU 76 skall pröva möjligheterna att förbättra över- blicken över kommunernas skatteunderlag, varvid det bl. a. pekas på dessa två kompensationsbidrag till kommunerna. Vi återkommer i kapitel 6 till denna fråga.
2.2.3.2 Brister i nuvarande statsbidragssystem
Våra undersökningar av gällande statsbidrag visar att systemet med speciella statsbidrag fortfarande är relativt komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många av bidragen utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden. Alltjämt fram- kommer också med jämna mellanrum krav på nya bidrag från olika håll vilkas genomförande skulle innebära en ökning av antalet statsbidrag.
Några statsbidrag utgår med avsevärda belopp. I andra fall är Statsbidragens storlek obetydlig i förhållande till kommunernas ekonomi. Delar man in bidragen storleksmässigt visar det sig att en så låg andel som en procent av den utbetalda bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag till kommunerna. I fråga om vissa bidrag torde det vara uppenbart att de belopp som kommer kommunerna till godo praktiskt taget är be- tydelselösa för det övervägande antalet kommuner.
För de statliga myndigheterna medför statsbidragsärendena en betydande arbetsbelastning även om bidragsprövningen numera i många fall har för- enklats. Det förefaller dock svårt att helt eliminera detalj- och sifferkon- trollen. Administrativa och kamerala uppgifter binder därför både statliga och kommunala resurser.
Arbetsbördan är betydande även för de kommunala organen till följd av statsbidragssystemets utformning med ett stort antal speciella statsbidrag. På grund av nuvarande bidrags utformning tvingas kommunerna i en del fall till ett för kommunernas eget ändamål alltför omfattande bokförings- och redovisningsarbete som underlag för statsbidragsansökningar. Arbetet med rekvisition av statsbidrag försvåras också av bidragsbestämmelsernas olika utformning.
I många sammanhang har det från kommunalt håll klagats över att det statliga stödet binds till vissa verksamhetsformer vilket försvårar för kom- munerna att utveckla, differentiera och nyansera utbudet av service. Stöd till vissa speciella kommunala verksamheter kan leda till att dessa får fö- reträde framför andra kanske lika angelägna uppgifter. Statsbidraget till skol- verksamheten har ansetts utgöra exempel på detta. Konstruktionen med ett lärarlönebidrag kan nämligen försvåra för kommunerna att friare utnyttja olika pedagogiska anordningar för att bättre kunna göra väl valda insatser för elevernas bästa. Inom socialvården anses bidraget till nykterhetsvården vara ett exempel på bidrag som låser verksamheten till former som inte från alla synpunkter är de mest ändamålsenliga.
2.2.3.3 Riktlinjer för en reformering av statsbidragssystemet
När det gäller frågan om att förenkla nuvarande statsbidragssystem genom att begränsa antalet bidrag är det lämpligt att främst göra bedömningen med hänsyn till huvudsyftena med statsbidragsgivningen.
Skulle syftet med statsbidragsgivningen enbart vara att ge kommunerna ett allmänt finansiellt stöd finns det inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella bidrag till kommunerna. Det väsentliga vore i stället att inom ramen för tillgängliga resurser tillföra kommunerna medel i ge- nerella former i sådan utsträckning att de kan bedriva sin verksamhet i avsedd omfattning utan att det kommunala skattetrycket når en oacceptabel nivå.
Behovet och omfattningen av kommunal service inom skilda områden varierar från kommun till kommun. Trots systemet med speciella och all- männa statsbidrag föreligger det skillnader i fråga om servicenivå och skat- teuttag mellan kommunerna. Mellan högsta och lägsta utdebitering skilde det drygt 6 kr/skr 1977. Det är därför angeläget att statsbidragsgivningen
medverkar till att underlätta kommunernas möjligheter att erbjuda med— borgarna likvärdig service till samma pris (skatt).
Vår översyn av gällande skatteutjämningssystem tyder på att de speciella statsbidragen inte i någon större utsträckning leder till en utjämning av servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna. Vissa specialdes- tinerade bidrag, t. ex. skolbidragen, tycks dock ha en viss utjämnande effekt. Ett sätt vore därför att skattekraftsgradera speciella statsbidrag till vissa grenar av den kommunala verksamheten. Detta skulle dock bara få be- gränsad effekt då skattetrycket utjämnas endast i den mån det föranleds av utgifter för den statsbidragsberättigade verksamheten. För att en mer omfattande utjämning skulle uppnås på detta sätt måste statsbidragssektorn utvidgas till att omfatta alla de kommunala verksamheterna.
Det finns därför anledning undersöka möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skat- teutjämning.
Mot bakgrund av vad som hittills diskuterats om de allmänna syftena med statsbidragsgivningen till kommunerna skulle dessa kunna tillgodoses lika väl eller till och med bättre om bidragsgivningen inte — i samma ut- sträckning som nu — binds till särskilda av kommunerna bedrivna verk- samheter.
Om syftet med de speciella statsbidragen däremot är att stimulera ut- byggnaden av viss kommunal service blir situationen helt annorlunda. Det är självklart att om statsmakterna önskar påverka kommunerna att bedriva viss verksamhet sker det lämpligast genom att bidraget knyts till den ifrå- gavarande verksamheten.
2.2.3.4 Vissa avsteg från grundprincipen
Starka skäl talar sålunda för att man prövar möjligheterna att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra medlen till skatteutjämningssystemet. Om risk föreligger för att bidragens slopande skulle medföra större eller mindre avbräck i verksamheten i fråga kan dock skäl tala för att bidraget bibehålls.
Det kan heller inte uteslutas att staten även i framtiden kan finna det lämpligt att stimulera utbyggnaden av någon särskild kommunal verksamhet. Inom vissa begränsade verksamhetsområden kan kraven på en enhetlig ut- formning av verksamheten anses vara mycket väsentliga. En fortsatt spe— cialdestinering skulle kunna bidra till att verksamheten bedrivs med en likvärdig standard över hela landet. Stimulansbidrag skulle därför finnas kvar i begränsad utsträckning även i fortsättningen, men endast i sådana fall då mycket starka skäl för stimulans föreligger. Vidare anser KEU 76 det viktigt att stimulansbidragen blir föremål för omprövning med jämna mellanrum, t. ex. vart femte år.
Ett särskilt problem vid övergången till mer generella former för bidrags- givningen utgör de variationer i ändamåls- och utgiftsstrukturen som föreligger kommunerna emellan. För att illustrera detta kan nämnas bidragen till gym- nasieskolan och den kommunala väghållningen som är väsentligt högre i stora än i små kommuner, då de mindre kommunerna inte är väghållare och ofta saknar egen gymnasieskolutbildning.
En särskild grund för statsbidrag föreligger också då verksamheten berör fler än kommunens egna invånare. Som exempel kan nämnas de kostnader vissa kommuner har att bära, som avser riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsen.
En annan grund för statsbidrag får anses föreligga då kommuner på grund av det geografiska läget eller andra speciella omständigheter får vidkännas särskilda kostnader. För kommuner som tillfälligt drabbas av särskilda kost- nader för t.ex. skogsbrand skulle ersättning kunna övervägas genom extra Skatteutjämningsbidrag i stället för med speciella statsbidrag.
Statsbidragsgivningen har också betydelse för finansieringen av viss inves- teringsverksamhet i kommunerna. Investeringsbidragen minskar kommuner- nas behov att lånefinansiera investeringarna. Det kan därför visa sig vara nödvändigt att bibehålla specialdestineringen till vissa kommunala inves- teringsändamål. Kommunernas kreditförsörjning övervägs f. n. av kapital- marknadsutredningen.
Vissa av de speciella statsbidragen till kommunerna utgår även till andra bidragstagare än kommuner. Vid en eventuell omläggning av dessa bidrag skulle även konsekvenserna för enskilda organisationer, företag etc. behöva beaktas. Bidragsgivningen till andra mottagare än kommuner berörs dock ej av utredningens arbete.
Från principiell synpunkt kan det hävdas att när kommunerna bedriver statsunderstödd verksamhet bör de erhålla statsbidrag på samma villkor som enskilda organisationer och företag. I annat fall skulle det från stats- bidragssynpunkt vara fördelaktigt för kommunerna att driva verksamhet i stiftelseforrn i stället för i direkt kommunal regi. Vidare skulle de ad- ministrativa vinsterna bli begränsade om endast den del av bidragen som berör kommunerna skulle upphöra. För de statliga myndigheterna skulle ansöknings- och prövningsförfarandet från organisationer och företag fort- farande utgöra en betydande arbetsbelastning. Denna typ av statsbidrag bör därför i de flesta fall tills vidare utgå enligt hittills gällande grunder.
Statsbidragen till beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande åt- gärder utgör viktiga stabiliseringspolitiska instrument som skulle gå förlorade om dessa bidrag inordnades i skatteutjämningssystemet. Det får därför anses viktigt att dessa bidrag av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl finns kvar även i fortsättningen.
Det bör observeras att de speciella grunder för statsbidrag som avslut- ningsvis har redovisats här endast utgör avsteg från de grundprinciper för statsbidragsgivningen som tidigare skisserats. Dessa avsteg gör inte frågan om att förenkla gällande statsbidragssystem genom begränsning av antalet statsbidrag mindre angelägen.
2.2.4. Utredningens överväganden och förslag
1 delbetänkandet har vi granskat 52 av de speciella statsbidragen. Resultatet av vår översyn visar att åtta bidrag kan slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag kan upphöra att utgå. Som framhållits i det tidigare omfattar hälften av de Specialdestinerade bidragen endast en procent av den utgående bidragssumman. Det är främst denna grupp av bidrag som berörts av vår
översyn. Det innebär att beloppsmässigt blir resultaten av den hittills gjorda översynen relativt begränsade.
Som framgår av tabell 2.7 föreslår KEU 76 att specialdestineringen skall upphöra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr. (1976/77 års budgeterade värden). I fråga om dessa bidrag har vi ansett att medlen bör överföras till det allmänna skatteutjämningssystemet.
De största bidragen beloppsmässigt som vi föreslår skall upphöra är bi- draget till administrationen av den kommunala nykterhetsvården samt delar av bidraget till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medbor- gare. I övrigt är de bidrag som berörs av förslagen beloppsmässigt små. Motiveringarna till våra ställningstaganden har kort sammanfattats i tabellen.
För ytterligare fyra bidrag föreslår KEU 76 förändringar i bidragskon- struktionen. Den undre gränsen för bidrag vid bekämpning och sanering av löskommen olja föreslår vi skall höjas från 3 000 kr. till 20 000 kr. Bidraget till kommersiell service i glesbygd grundas i dag på kommunernas net- tokostnader. KEU 76 föreslår nu att bidraget i stället skall grundas på kom- munernas bruttokostnader för verksamheten. Denna förändring har vi också föreslagit för den del av anslaget Bidrag till driften av erkända vårdanstalter för alkoholmissbrukare som berör inackorderings- och behandlingshem för narkotikamissbrukare. Vi föreslår dessutom, när det gäller den del av bidraget till folkbiblioteken som avser inköp av bokbussar, att kommunerna bör svara för en del av inköpskostnaden.
Beträffande bidragen till byggnadsarbeten inom skolväsendet föreslår vi att det prövas om nuvarande bidragsgivning kan ersättas med statliga bo- stadslån. Denna fråga ligger utanför de direktiv vi har att arbeta efter och torde närmast vara en uppgift för kapitalmarknadsutredningen. Om det skul- le visa sig att vårt förslag inte är genomförbart anser vi att en översyn av gällande bidrag bör göras i syfte att finna mer enhetliga principer för bidragens utformning.
KEU 76 har således funnit att för 19 av de 52 granskade bidragen har förändringar av bidragsgivningen varit motiverade. Om man dessutom till- fogar de fyra bidrag (byggnadsarbeten vid folkhögskolor, engångsanskaffning av utrustning till folkhögskolor, vissa fullbordade byggnadsarbeten för folk- skoleväsendet samt anordnande av förskolor och fritidshem) som genom redan fattade beslut kommer att avvecklas, kan nära hälften av de nu stu- derade bidragen komma att beröras av förändringar. Man bör dock notera att under budgetåret 1977/ 78 tillkommer bidrag genom olika riksdagsbeslut. Inom skolområdet införs t. ex. bidrag till hemspråksundervisning, lärarvi- karier och fritidsverksamhet.
När det gäller frågan om att införa nya statsbidrag till kommunal ar- betarskyddstillsyn och kommunernas invandrarbyråer har vi inte funnit till- räckligt starka skäl för detta. De båda verksamheterna är relativt jämnt fördelade mellan landets kommuner och kostnaderna för verksamheterna är av ringa betydelse för kommunernas ekonomi.
Flera av de speciella statsbidrag som inte berörs av våra förslag är av stimulanskaraktär. Vi anser att Stimulansbidrag bör omprövas med jämna mellanrum, exempelvis vart femte år.
Då stora delar av bidragen till skolväsendet utreds av SSK-utredningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen har vi i dessa delar endast fört en principiell diskussion.
Milj. kr Bidrag
Ersättning för skogsbrands- släckning och katastrofbränder
Kommunernas skattekontroll Borgerlig medling”
Kommunal beredskap
Anläggningsstöd till idrottenb
Bidrag till idrottsanläggningar (exkl. riksanläggningar)
Åtgärder för fritidsbåttrafiken
Inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet
Bostäder för lärare inom det ob- ligatoriska skolväsendet Anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstör- da (särskolor, elevhem)
Ferievistelse för barn
Bidrag till semesterhem m.m.
Familjerådgivning
Ersättning till kommunerna en- ligt socialhjälps- och hama- vårdslagarna
Icke svenska medborgare Zigenare (svenska och finska) Renskötande samer
Kommunala nykterhetsnämn- der m.m. Administrationskostnader Skyddsympning
Ersättning för engångsmateri- el
Summa
1976/ 77
Tabell 2.7 Specialdestinerade bidrag som enligt KEU 76 kan upphöra att utgå
2,1
0,5 0,1
0,2
4,0
1,5
4,5
14,0
4,0
1,8
0,6
51,0
100,0
0,8
185,I
Motivering
Bidraget är en del av anslaget Ersättning vid räddningstjänst (2,5 milj. kr 1976/ 77). Extra Skatteutjämningsbidrag skall kun- na utgå vid bränder som ger kommunen stora ekonomiska förluster Staten föreslås överta verksamheten Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt
Bidrag till planrevision bör ej utgå. Bi- draget till nyplanläggning på 1,8 milj. kr 1976/ 77 bör dock fortsätta utgå under en övergångsperiod
Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt
Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi Bidrag till särskolors undervisningsloka- ler bör beaktas tillsammans med inves- teringsbidragen till skolväsendet. Bidra- get till vårdhem/elevhem av ringa bety- delse för landstingens ekonomi och kan därför upphöra Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt
Bör ej särbehandlas i förhållande till svenska medborgare
Nykterhetsvårdens administrationskost- nader bör ej särbehandlas. Kostnaderna är dessutom svåra att skilja ut. Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt
” Uppskattat belopp. Borgerlig medling ingår i anslaget Ersättning åt vittnen m. m. och sär- redovisas inte.
” Kommunandelen upp- skattad till 11,6 milj. kr av ett totalanslag på 30,4 milj. kr. [ Bidraget är 36 000 kr.
En förutsättning för att kommunerna skall kunna överta en stor del av det nuvarande statliga ansvaret för skolan är att statsbidraget görs mer neutralt i förhållande till såväl skolans kostnader som skolans organisation och resursval i den enskilda kommunen. SSK-utredningen har enligt sina direktiv att söka lösningar som innebär att statsbidragen beräknas på andra grunder än lönekostnaderna för lärarpersonal. Det synes därför ligga nära till hands att, som SSK-utredningen skisserat i sina betänkanden, undersöka förutsättningarna för en övergång från nuvarande kostnadsbaserade bidrags- system till ett annat, mer neutralt system. Ett nytt specialdestinerat stats- bidrag skulle kunna utgå med ett bestämt belopp per elev oavsett med vilken skolorganisation eller med vilka resursslag kommunerna väljer att förverkliga de mål staten ställt upp för skolväsendet.
En övergång till ett sådant mer neutralt och schablonmässigt utformat statsbidragssystem skulle sannolikt medföra kännbara omfördelningseffek- ter för enskilda kommuner. SSK-utredningens analyser visar nämligen att statsbidragsvariationerna vad gäller i varje fall grundskolan sammanhänger med geografiska och befolkningsmässiga faktorer som i allmänhet inte kan påverkas av den enskilda kommunen. Ett enhetligt statsbidrag per elev till grundskolan skulle därför behöva kompletteras med ett hänsynstagande i skatteutjämningssystemet eller i andra former till de relativt sett högre kostnader per elev som vissa kommuner åsamkas.
Vi konstaterade ovan att man endast uppnår en begränsad effekt då man försöker utjämna servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna med speciella statsbidrag. Vid en bedömning av hur ett nytt statsbidrag till skolverksamheten bör se ut måste därför frågan om att arbeta in skol- bidragen i sin helhet i skatteutjämningssystemet också bedömas. Vi ville emellertid inte föregripa resultatet av SSK:s arbete och nöjde oss därför med en principiell diskussion.
Det är dock viktigt att konstatera att statsbidraget till grundskolan är ett allmänt finansieringsbidrag till verksamheten som sådan och inte ett stimulansbidrag.Statsbidraget utgör inte heller det viktigaste styrinstru- mentet vad gäller utbildningens uppläggning och genomförande. Skollag, skolstadga, läroplaner rn. m. är i detta sammanhang av stor betydelse. Mot denna bakgrund skulle enligt vår mening en inarbetning av statsbidraget till grundskolan i skatteutjämningssystemet principiellt sett kunna utgöra ett alternativ till konstruktionen bidrag per elev.
I fråga om bidraget till länsbibliotek lade vi inte några specificerade förslag i avvaktan på statens kulturråds utredning, men vår principiella inställning är att bidraget kan upphöra.
2.2.5. Reservation och särskilda yttranden
Ledamoten Berndtson framhöll i en reservation att kommuner och landsting står inför kraftiga skattehöjningar för att klara sina åtaganden, därest inte genomgripande förändringar av finansieringen kommer till stånd. Betydande tillskott från staten eller helt statligt övertagande av vissa kostnader från kommunerna är nödvändiga åtgärder. Ett förändrat skattesystem med en progressiv statskommunal enhetsskatt framstår allt mer som en nödvän- dighet.
KEU 76 har nu valt att i utredningsarbetet om kommunernas ekonomi framlägga ett delbetänkande rörande slopande av vissa utgående statsbidrag. Detta kan, enligt Berndtson, inte anses motiverat med hänsyn till mer an- gelägna uppgifter. Visserligen förutsätter utredningen att förslagen bör be- dömas tillsammans med övriga förslag och ställningstaganden som senare skall presenteras. Utredningens förslag framlägges dock utan att samtidigt några åtgärder i syfte att förbättra den kommunalekonomiska situationen presenteras. Utredningen har vid sina överväganden i detta sammanhang utgått från oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun.
Även om utredningen förutsätter att berörda statsbidrag som regel skall överföras till skatteutjämningssystemet kan indragning av vissa statsbidrag bli kännbara för enskilda kommuner. Ett statsbidrag som totalt sett har liten betydelse för kommunernas ekonomi kan vara av stor betydelse för en enskild kommun med speciell struktur. I skatteutjämningssystemet torde däremot beloppet ifråga bli av ringa betydelse. En översyn av statsbidrags- systemet, bl. a. med hänsyn till att vissa bidrag är administrativt kompli- cerade, kan vara motiverad. Däremot bör inte denna fråga ses isolerad från det totala kommunalekonomiska sammanhanget hävdade Berndtson.
Den främsta uppgiften för utredningen kan inte vara att avskaffa stats- bidrag menade Berndtson vidare. Huvuduppgiften måste vara att tillföra kommuner och landsting ökade resurser. Barnomsorgen, skolan, sjukvården och pensionärernas bostadstillägg är några viktiga områden där kraftiga statliga insatser krävs. Huruvida speciella statsbidrag skall bibehållas, slopas eller utvidgas måste ses i samband med finansieringen av de för kommuner och landsting verkligt tunga utgiftspostema. Därför borde enligt Berndtsons mening frågan om slopande av vissa statsbidrag inte ha särbehandlats innan en helhetslösning av kommunernas ekonomi kan presenteras.
I särskilt yttrande av de socialdemokratiska ledamöterna samt de sak- kunniga Starkerud och Åberg anförs att den borgerliga majoriteten i ut- redningen har valt att publicera delbetänkandet innan de slutliga ställnings- tagandena till kommunernas ekonomi har tagits. Detta omöjliggör en analys av de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslagen sett ur en enskild kommuns synvinkel. Man kan konstatera vilka ekonomiska konsekvenser som borttagande av de ifrågavarande bidragen skulle få, man kan däremot ännu inte överblicka vilka nya statsbidrag man skulle få som ersättning för de förmåner som gått förlorade. De ansåg därför att dessa förslag borde ha presenterats samtidigt med utredningens totala överväganden och för- behöll sig rätten att återkomma till de föreslagna åtgärderna i samband med ställningstagandet till utredningens totala överväganden i dess slutbetän- kande.
I särskilt yttrande av den sakkunnige Lundequist framhålls att trots att KEU 76 således är fullt medveten om det pågående arbetet inom SSK- utredningen, anser man uppenbarligen sig ändå föranledd att ta upp frågan kring statsbidragsgivningen till skolan — om ock i vissa fall endast på ett principiellt plan. SACO/SR anser bl. a. mot bakgrund av det arbete som pågår inom SSK-utredningen att det är nödvändigt att lämna frågan om skolbidragens integration i skatteutjämningssystemet utanför KEU 76:s ar- bete.
3 Samspelet mellan stat och kommun
3.1. Den kommunala sektorns omfattning
Kommunerna i samhällsekonomin
Den kommunala sektorn har ökat kraftigt under efterkrigstiden. I vårt del- betänkande Kommunernas ekonomi 1975—1985, som sammanfattas i kapitel 2, har vi redovisat utvecklingen under senare år. Den kommunala sektorn har tagit i anspråk en allt större andel av bruttonationalprodukten, framförallt i löpande priser. Det visar diagram 3.1, där åren 1965 och 1975 jämförs.
Andel av BNP (%)
20
15
10
5
1965 1965 1975 1975 Staten Kommunerna Staten Kommunerna
E = Konsumtion - ' = | t ' 1) . "yes er'nga' Diagram 3.1 Kommunal
_ och statlig konsumtion och 1) exkl permanenta bostader investering som andel av Anm: BNP = BNP till marknadspris. l siffrorna för statliga och kommunala inve- BNP 1965 och1975_ steringar ingår uppgifter för av staten resp kommunerna ägda företag med L" ' d . undantag för bostadsföretag. apan e priser
Den kommunala konsumtionens andel av BNP har ökat från 9 procent till 16 procent mellan åren 1965 och 1975. Den statliga konsumtionens andel är oförändrad, 9 procent. Investeringarna visar för kommunal och statlig sektor en i stort sett oförändrad andel på 3—4 procent under perioden.
1975 tog den kommunala sektorn i anspråk 20 procent av landets to- talproduktion. Statens motsvarande andel var 12 procent. Av den samlade offentliga konsumtionen svarade den kommunala sektorn för två tredje- delar och staten för en tredjedel.
Jämförelserna visar att primärkommunema och landstingen tillsammans numera utgör ett mycket väsentligt inslag i samhällsekonomin. Den kom- munala utvecklingen får därför stor betydelse för resursfördelningen i sam- hället.
Driftkostnader
Kommunernas och landstingens bruttokostnader uppgick till sammanlagt 83 miljarder kr 1976. Hälso- och sjukvård, undervisning och socialvård utgör de största verksamheterna. Tillsammans svarade de, som framgår av diagram 3.2, för ca 65 procent av bruttokostnaderna 1976. Den affärsmässiga verksamheten motsvarade 12 procent.
Socialvärd m m 21 %
Undervisning m m 21 %
Halso- Och sjukvård 28 %
Affärs- mässig verksamhet 12 %
Diagram 3.2 Driftkostna- der, brutto, 1976. Pri- märkommuner och lands- ting. Fördelning pa' verk- samhetsområden
Av de totala bruttokostnaderna 1976 svarade primärkommunema för 68 procent och landstingen för 32 procent. I diagram 3.3 har kostnaderna inom kommuner och landsting delats upp på verksamhetsområden.
Undervisning och socialvård svarar tillsammans för drygt hälften av pri- märkommunernas verksamhet. Inom undervisning svarar grundskolan för den största andelen. Socialvården domineras av olika insatser för barn och ungdom och av äldreomsorgen.
För landstingen är hälso- och sjukvården den helt dominerande verk- samheten. Den svarar för 3/4 av driftkostnaderna. I Hälso- och sjukvård ingår dels den slutna sjukvården, dels den öppna läkarvården och distrikts- vården. Där ingår också folktandvården och den psykiska barna- och ung- domsvården. Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda är en relativt omfat- tande verksamhet, där en kraftig upprustning pågått under senare år. I den sociala verksamheten ingår bl. a. arbetsvården och barn- och ungdomshem- men.
1976 Primärkommuner
Hälso- och sjukvård
Socialvård
Undervisning
1976 Landsting
1,1 Kulturell verksamhet
Affärsmässig
Siukhusansluten hälso- verksamhet och sjukvård
16,8
Hälso- och sjukvård utanför sjukhus
planväsen gatu- o Social verksamhet parkförvaltning Omsorg om psykiskt Fastighets- utvecklingsstörda förvaltning Undervisning o Central för— blldn Verksatht Diagram 3.3 Driftkostna- valtning rätts— o Centralförvaltning der, brutto, 1976. Pri- samhäHSSkl/dd Diverse märkommuner och lands- l Totalt 56,7 Totalt 26,4 ting. Miljarder kr.
Fritidsfönra ltning Byggnads- o
Investeringar
De kommunala investeringarna ökade kraftigt under 1960-talet. Under se- nare år har utvecklingen dämpats, bl. a. som en följd av att bostadsbyggandet minskat. Investeringarna för primärkommuner och landsting uppgick 1976 till sammanlagt 10 miljarder kr. Fördelningen på olika verksamheter fram- går av diagram 3.4.
Undervisning m m 13 %
Hälso-och sjukvård 18 %
Byggnads- och planväsen m m 18 %
Affärsmässig verksamhet 28 %
Diagram 3.4 Bruttoinves- teringar 1976. Primär- kommuner och landsting. Anm: Med bruttoinvesteringar avses nybyggnad och nyanläggning samt inköp av l Fordelnmg Pa verksam- transportmedel, maskiner och inventarier. Inköp av fastigheter ingår däremot 1 hetsområden inte för primärkommunema. l
Av de primärkommunala bruttoinvesteringarna som 1976 uppgick till 8 miljarder kr är den affärsmässiga verksamheten den största posten (36 pro- cent). Betydande primärkommunala investeringar sker också under Bygg- nads- och planväsen m.m. Investeringarna i gator och vägar svarar för ca 14 procent av primärkommunernas totala investeringar.
Landstingens bruttoinvesteringar uppgick 1976 till 2 miljarder kr. Hälso- och sjukvårdens andel utgjorde 74 procent.
Inkomster
De viktigaste inkomstkällorna för primärkommuner och landsting redovisas i diagram 3.5.
Primärkommuner
Allmän kommunalskatt
Försäljning av fastig- Nya lå" (inkl skattebortfallsbidrag)
heter och inventarier
Diverse inkomster
Övriga ersättningar från enskilda, företag kommuner och landsting
Avgifter och er- sättningar för tjänster m m
Övriga statsbidrag Skatteutjämnings- bidrag
Diagram 3.5 Externa inkomster 1976. Primärkommuner och landsting.
Landsting
Ersättning från andra huvudmän
Diverse inkomster
Patientavgifter
Ersättning från allmänna försäkringen
Statsbidrag
Skatteutjämnings- bidrag
Nya lån
Landstingsskatt (inkl skattebortfallsbidrag)
Kommunalskatten är den viktigaste inkomstkällan för såväl landsting som primärkommuner. Den svarar för nära 60 procent av landstingens in- komster och drygt 40 procent av primärkommunernas. Statsbidragen täcker en betydligt större andel av primärkommunernas kostnader än av lands- tingens, men landstingen får också inkomster från staten via ersättningen från den allmänna försäkringen. Patientavgifterna för öppen och sluten vård utgör en liten del av landstingens inkomster. De uppgick 1976 till ca 600 milj. kr.
Primärkommunernas avgiftsinkomster för olika verksamheter framgår inte av finansstatistiken. Enligt en specialundersökning, som utförts av kommunförbundet och som redovisas i kapitel 5, utgjorde avgifterna för den sociala verksamheten (barnomsorg, åldringsvård) 1,5 procent av av de externa inkomsterna 1975. Motsvarande andel för den industriella verksam- heten var 11,5 procent.
Uppgifter per invånare och utdebiteringsbehov
Den genomsnittliga utdebiteringen per skattekrona 1976 var 15:55 kr. för primärkommunema och 10:78 kr. för landstingen. I tabellerna 3.1 och 3.2 redovisas nettokostnader och vissa utgifter för olika verksamheter inom primärkommuner och landsting 1976 dels per invånare, dels per skatte- krona.
Tabell 3.1 Primärkommuner. Nettokostnad per invånare och utdebitering per skat- tekrona för olika verksamheter 1976
Verksamhet Nettokostnad Utdebitering ; per invånare per skr” l Socialvård och socialförsäkring 1 136 6:46 Undervisning och kulturell verksamhet 963 5:48 l Byggnads- och planväsen, gatu- och park- i förvaltning 319 1:81 ; Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 207 1:18 Fritidsforvaltning * 198 1le Affärsmässig verksamhet 135 0:76 Övrigt” 532 3:03 Nettodriftkostnad exkl. finansiering (3 490) (l9z85)
Finansiering exkl. förskott på kommunal skatt, skattebortfallsbidrag och skatteut- jämningsbidrag ./. 1 589 ./. 9:04 Kostnadsräntor 281 1:60 Nettoinvesteringar m. m. 750 4:26 Amorteringar 240 1:37 Nya lån ./. 438 ./. 2:49
Summa 2 734 15:55
"Inkl. skattebortfallsbidrag och tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skat-
teutjämningssystemet.
" Central förvaltning, rätts- och samhällsskydd samt folkbokföring och beskattnings— ' väsen, hälso- och sjukvård.
Socialvård och undervisning inkl. kulturell verksamhet ligger kostnads- mässigt avsevärt högre än övriga verksamheter. Tillsammans svarar de för ungefär 60 procent av de totala nettodn'ftkostnadema. Kostnaden för räntor och amorteringar uppgick till sammanlagt 521 kr. per invånare, vilket mot- svarar en utdebitering på nära 3 kr/skr.
Tabell 3.2 Landsting.-Nettokostnad per invånare och utdebitering per skattekrona för olika verksamheter 1976
Utdebitering per skr"
Verksamhet Nettokostnad per invånare
Hälso- och sjukvård varav” (1 874) (10:83) Akutsjukvård 895 5:20 Långtidssjukvård 460 2:71 Öppen läkarvård, distriktsvård m. m. 347 1:95 Psykiatrisk vård 97 0:54 Folktandvård 75 0:43 Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 190 1:10 Undervisning , 87 0:50 Social verksamhet 80 0:46 Diverse verksamheter 114 0:66 Central förvaltning 109 0:63
, Nettodriftkostnad exkl. finansiering (2 454) (14:18)
Finansiering exkl. förskott på kommunal skatt, skattebortfallsbidrag och skatteut- jämningsbidrag ./. 830 ./. 4:79 Kostnadsräntor 46 0:27 Nettoinvesteringar m.m. 252 1:45 Amorteringar 29 0:17 Nya lån ./. 86 ./. 0:50
Summa 1 865 10:78
” Inkl. skattebortfallsbidrag och tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skat- teutjämningssystemet. b Approximativ fördelning.
Av nettokostnaden per invånare för hälso- och sjukvården går närmare hälften till akutvården och en fjärdedel till långtidssjukvården. Kostnaden för räntor och amorteringar uppgick till sammanlagt 75 kr. per invånare, vilket motsvarar en utdebitering på 44 öre/ skr.
Det måste understrykas, att de resultat som redovisas i tabell 3.1 och 3.2 är genomsnittsvärden. Jämför man enskilda primärkommuner eller landsting är variationerna stora. För primärkommunema kan detta illustreras med kostnaden för socialhjälp, som 1976 uppgick till 272 kr. per invånare i Botkyrka och till 6 kr. per invånare i Ydre kommun. Skillnaderna mellan landstingen belyses i diagram 3.6, som visar antalet vårdplatser per 1 000 invånare 1976.
ABCD
EFGHKLMNOPRSTUWXYZACBDSamtI.
Diagram 3.6 Landsting. Sysselsättning Va'rdplatser/I 0001nvåna- . _ re 1976. Egen konsumtion Den kommunala sektorn spelar en stor roll för sysselsättningen. 1976 hade
primärkommuner och landsting sammanlagt 680 000 anställda vilket mot- svarar 17 procent av det totala antalet sysselsatta i landet. 400 000 av dem arbetade hos primärkommunema och 280 000 hos landstingen. I denna be- räkning ingår inte anställda enligt statliga avtal (lärare) och i kommunala aktiebolag och stiftelser m. fl., totalt ca 170 000. Diagram 3.7 och 3.8 visar hur de anställda fördelas på kön, ålder och hel- respektive deltidsarbete (inkl. timavlönade).
Ålder Män Kvinnor — 19 20 — 24 25 — 34 35 —— 44 45 — 54 55 — 59
60—
30 000
[:| Deltid + timavlönade
Diagram 3.7 Primärkom- Ungefär tre fjärdedelar av primärkommunernas anställda är kvinnor och "W""- A'l'a'E'f ”Stål/(141 en fjärdedel är män. Drygt hälften av de anställda arbetar deltid eller är m.a's._1976 "fed "”de/”mg timavlönade. Av kvinnorna är de flesta mellan 45 och 54 år. Den största pa kan och alder .. ..
gruppen av mannen ar yngre, 25—34 år.
Av antalet sysselsatta personer i primärkommunema hänförde sig 198 000 (49 procent) till socialvård, 72 000 (18 procent) till undervisning och annan kulturell verksamhet samt 44000 (11 procent) till stadsbyggnad, gatu- och parkförvaltning, sport och friluftsliv.
Ålder Män Kvinnor
——19
? 30 000
Heltid
D Deltid +timavlönade
Könsfördelningen bland landstingens anställda är ännu mer ojämn än Diagram 3.8 Landsting. primärkommunernas; 85 procent är kvinnor och 15 procent är män. Lands- Anta/E' ”"Wild” 1_ma's_ tingens anställda är genomsnittligt yngre än primärkommunernas. Bland ZåZÖOZzeZISZfdemmgpa såväl kvinnor som män är åldersgruppen 25-34 år den största. Nära hälften av de anställda arbetar deltid eller är timanställda. Av landstingens anställda arbetar 87 procent inom hälso- och sjukvården (ca 240000 personer).
Primärkommunernas och landstingens andel av den totala sysselsätt- ningen har ökat från 12 till 17 procent mellan 1970 och 1976. Under den ( tiden tillkom 207 000 nya arbetstillfällen i primärkommuner och landsting. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar ökade den totala sysselsättningen under samma tid med 218 000 personer. Tillväxten hos primärkommuner och landsting motsvarade sålunda så gott som hela nettoökningen av antalet sysselsatta under perioden.
3.2. Lokal och regional självstyrelse
Översikten i föregående avsnitt visar hur den kommunala sektorns betydelse främst under de senaste decennierna har ökat från såväl samhällsekonomisk som sysselsättningspolitisk synpunkt. Vilka är då de konstitutionella för- utsättningarna för primärkommunernas och landstingens verksamhet?
Den lokala självstyrelsen har gamla anor i Sverige. Den kan i modern
tid sägas ha tagit sin början med 1862 års kommunalreforrn. Sedan dess har den kommunala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och omfatt- ning.
I bilaga 2 till betänkandet har docenterna Birgersson och Wallin bl.a. beskrivit hur den kommunala självstyrelsen vuxit fram. Redan från början ingick tre moment i självstyrelseideologin, decentraliseringsidén, tanken på en naturlig kommunal kompetenssfar samt föreställningen att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare. Mot mitten av 1800-talet kom- pletterades dessa idéer av en fjärde, associationstanken, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent föreningssam- verkan.
Samtidigt som mycket av tänkandet kring den kommunala självstyrelsen har förändrats under det gångna seklet har två grundkomponenter — de- centralisering och medborgarfostran — i allt väsentligt överlevt alla de för- ändringar som i övrigt berört kommunerna och deras verksamhet.
Decentraliserad förvaltning anses göra det lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. Praktiska och psykologiska skäl talar för att man vill ha så kort avstånd som möjligt mellan myndigheter och medborgare. Information och kontakter underlättas när avståndet är kort mellan ansvariga beslutsfattare och de medborgare som de är tillsatta att tjäna. Det är lätt att komma i kontakt med beslutsfattarna och dessa kan antas vara mottagliga för lokala opinioner.
Viktiga samhällsuppgifter har genom lagstiftning decentraliserats till pri- märkommuner och landsting där de ombesörjts under hänsynstagande till skiftande lokala och regionala förhållanden. Primärkommuner och lands- ting har blivit betydelsefulla instrument för den samhälleliga reformpoli- tiken. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter s_om här.
Målet har varit att skapa förutsättningar för en så likformig kommunal standard som möjligt över hela landet. Utbyggnaden av den kommunala serviceapparaten har kontinuerligt krävt åtgärder vad gäller kostnads- och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, en utbyggnad av skatte- utjämningssystemet, interkommunal samverkan och kommunindelningsre- former för att få fram bärkraftiga kommunala enheter.
De kommunala insatserna utgör en viktig del av den offentliga sektorns expansion. Redan vid sekelskiftet motsvarade de totala utgifterna för den kommunala verksamheten i stort sett den dåtida statsverksamhetens om försvarskostnaderna drogs ifrån.
Utvecklingen därefter och särskilt under de senaste decennierna har på- tagligt ökat den kommunala andelen av den offentliga verksamheten vilket framgår av redovisningen ovan.
På de traditionella områdena för kommunal självstyrelse — åldringsvård, skola, bostadsförsörjning etc. — ställs oavbrutet nya anspråk och krav från en mängd håll. Också på nya områden ökar det kommunala engagemanget, t. ex. i fråga om sysselsättnings- och näringspolitiken. Frågan om var gränsen går mellan statliga och kommunala uppgifter blir därför allt svårare att be- svara.
Redan 1952 ansåg allmänna statsbidragsutredningen att det inte var möj- ligt att med ledning av allmängiltiga kn'ten'er åtskilja statliga och kommunala
uppgifter. Kommunalrättskommittén konstaterade 1965 att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats. Detta har samband med att samarbetet stat — kommun blivit alltmer intensivt på såväl det specialreglerade området som inom den fria kommunala sektorn. De kommunala besluten grundar sig inte längre på enbart kommunalekonomiska synpunkter och lokala intressen utan påverkas i växande omfattning av hänsyn till den allmänna utveck- lingen på t. ex. skolans område, i frågor om byggnadsplanering, bostadsför- sörjning etc. Även den statliga regionalpolitiken och konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken har numera i hög grad betydelse för de kommunala besluten.
Sammanfattningsvis kan sägas att formerna för den kommunala själv- styrelsen har varit föremål för diskussion men däremot inte självstyrelsen som sådan. Det har rått en bred politisk enighet om den kommunala själv- styrelsens centrala betydelse för det svenska folkstyret.
3.3 Kommunindelningsreformen
1960-talets kommunindelningsreforrn minskade antalet primärkommuner . från över 1 000 till 278. Efter en ytterligare sammanläggning är antalet pri- märkommuner idag 277. En av riktlinjerna för kommunsammanläggning- arna har varit att varje kommun skulle omfatta den/de tätorter med kring- liggande landsbygd som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommu- nikationer och service samt invånarnas kontaktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målsättningen var vidare att skapa kommuner med erforderliga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service.
Med större enheter förväntades skillnaderna i kommunal utdebitering minska mellan kommunerna, vilket från rättvise- och jämlikhetssynpunkter ansågs eftersträvansvärt.
Genom skapandet av bärkraftiga kommunala enheter skulle landsbygdens avfolkning bromsas. Centralorter med god samhällsservice skulle framstå som attraktiva alternativ till storstäderna, varigenom dessas expansion skulle kunna föras in i ett måttligare tempo.
Vidare kräver en rad uppgifter tämligen stora förvaltningsområden för att kunna handläggas på ett effektivt sätt. Institutioner och inrättningar som ställde sig alltför dyrbara för småkommuner, men som är önskvärda från effektivitetssynpunkt, skulle genom kommunsammanläggningarna kunna tillskapas och kvalificerade tjänstemän anställas. Utöver dessa funk— tionella motiv talade slutligen också för kommunindelningsreformema det faktum att många små kommuner saknade de personella resurser som är en förutsättning för att självstyrelsen och därmed den kommunala demo- kratin skall kunna fungera tillfredsställande.
Mot kommunindelningsreformen talade framför allt den reducering av förtroendemannakåren som skett, vilken från demokratiska utgångspunkter får anses mindre önskvärd.
Alternativet till reformen hade varit att lyfta av primärkommunema upp- gifter och låta regionala eller centrala organ få ansvaret för dessa. Detta
skulle ha inneburit ett fjärmande från medborgarna av beslutanderätten i angelägenheter av direkt lokalt intresse. Därför valde statsmakterna i stället att reformera den kommunala indelningen. Den nuvarande kommunstruk- turen ger medborgarna möjlighet att ta ansvar för och påverka viktiga sam- hällsfrågor genom kommunala beslut.
3.4 Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen
Kommunerna utgör enligt vår mening en grundval för den svenska de- mokratin. De är ett praktiskt instrument för att förverkliga välfärdssamhället. Statens uppgifter är bl. a. att samordna de olika delarna av samhällsverk- samheten och göra de avvägningar, som är nödvändiga för att utnyttja till- gängliga resurser i enlighet med förhärskande politiska värderingar. Den kommunala sektorns omfattning och kommunernas ekonomiska självstän- dighet ställer krav på samordning av kommunernas verksamhet med den övergripande statliga politiken. Statsmakterna har mot den här bakgrunden ett intresse att på olika sätt påverka den kommunala verksamheten i syfte att nå de övergripande målen vad gäller t. ex. sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitiken. Dessutom finns det inom många kommunala områden starka önskemål om en enhetlig utformning av verksamheten i hela landet. Detta motiverar bl. a. den statliga styrningen av skolväsendet.
Hur ska då det statliga inflytandet över kommunerna utformas? Det är knappast möjligt att låta statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna regleras av någon enstaka allmängiltig princip. Denna mening har bl. a. framförts i prop. 1976/7711 angående minskad detaljreglering av kommunerna. En avvägning mellan olika intressen måste komma till stånd vid varje tillfälle. Frågan är därför ytterst vilka styrinstrument och vilken grad av statlig styrning som är förenlig med den kommunala självstyrelsen.
Frågan om i vilken utsträckning och på vilket sätt den kommunala själv- styrelsen bör regleras i grundlagen har övervägts tämligen ingående under arbetet med den nya konstitutionen, vilket framgår av bilaga 2. 1974 års i RF ägnar kommunerna betydande uppmärksamhet, men grundlagsregle- |, ringen på området kännetecknas av återhållsamhet. Flera omständigheter har bidragit till detta. Bl. a. har hänvisningar gjorts till pågående utrednings- arbete, vilket berör flera för kommunerna centrala problem.
Med utgångspunkt i synsättet att stat och kommun i samverkan — på olika områden och i skiftande former — har att vidta de åtgärder som med- 3 borgarnas behov och önskemål motiverar eller som eljest aktualiseras av samhällsutvecklingen har en strikt avgränsning av den kommunala sektorn tett sig både olämplig och svårgenomförbar. Avvägningen statligt — kom- munalt måste ske fortlöpande under ständig anpassning till nya förhållanden och bedömningar. !
Vi har konstaterat att kommunernas självstyrelse idag är kringskuren i olika avseenden. Inom det specialreglerade området finns sannolikt ett betydande utrymme för minskad detaljstyrning. I samband med indelnings- reformen diskuterades en minskad statlig styrning av kommunerna. Det anfördes att större kommuner med bättre resurser i ökad utsträckning skulle kunna besluta om servicen i den egna kommunen. Den nya kommunallagen
och propositionen om minskad detaljstyrning av kommunerna, som vi åter- kommer till nedan, kan ses som steg på vägen i denna riktning.
Vidare föreligger ett samband mellan författningsbestämmelser och stats- bidrag. Om den statliga bidragsgivningen behålls oförändrad till sin om- fattning innebär varje reduktion av antalet detaljföreskrifter en förstärkning av den kommunala självstyrelsen eftersom kommunernas handlingsfrihet ökar. I detta sammanhang vill vi erinra om att vi i vårt delbetänkande Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) prin- cipiellt förordat en tyngdpunktsförskjutning i statsbidragsgivningen. En större del av statens totala stöd bör i fortsättningen utgå via skatteutjäm- ningssystemet. Vi har därför föreslagit att ett antal speciella bidrag helt eller delvis slopas och att medlen överförs till skatteutjämningen. Därmed skulle också de detaljbestämmelser som är knutna till dessa speciella statsbidrag upphöra.
Detaljkontrollen av kommunerna är fortfarande betydande. Vi anser det därför angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom mins- kad statlig kontroll. Det finns enligt vår uppfattning tillräckligt med an- svarskänsla och lokalkunskap i kommunerna för att staten inte skall behöva detaljreglera den kommunala verksamheten i den utsträckning som för när- varande sker. Statsmakterna bör i första hand nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärden.
Det torde råda allmän enighet om denna inriktning. Det är emellertid omöjligt att generellt avgöra huruvida statligt inflytande över kommunerna i form av utbyggd ramstyming kombinerad med en minskad detaljstyrning och ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter sam- mantaget innebär en inskränkt eller utvidgad självstyrelse. Det avgörande för ett sådant ställningstagande måste vara den konkreta utformningen av alla dessa samverkande åtgärder.
Under 1970-talet har primärkommunernas och landstingens uppgifter och arbetsformer varit föremål för omfattande studier och överväganden av kommunallagsutredningen och utredningen om den kommunala demokra- tin. På grundval av utredningarnas förslag framlades en proposition (1975/761187) om kommunal demokrati och ny kommunallag. I propo- sitionen föreslogs bl. a. åtgärder som syftade till att utveckla och fördjupa medborgarinflytandet.
Syftet med förslagen var att göra kommunallagstiftningen enklare och mera enhetlig samt att anpassa bestämmelserna till utvecklingen i kom- munal praxis. Karaktären av ramlag med minskad detaljreglering innebär att primärkommunernas och landstingens handlingsfrihet ökar liksom möj- ligheterna att anpassa de kommunala verksamhetsformerna efter lokala för- hållanden och till den framtida utVecklingen. I den nya kommunallagen har en mängd detaljföreskrifter slopats.
I ovan nämnda prop. 1976/ 77:1 om minskad detaljreglering av kommu- nerna m. rn. föreslogs ändringar i ett 25-tal olika specialförfattningar. Tanken bakom förslagen var också här att öka primärkommunernas och landstingens möjligheter att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov.
3.5 Pågående utredningsarbete
Arbetet med att öka den kommunala handlingsfriheten fortsätter. I direk- tiven till utredningen om minskad statskontro/l över kommunerna och lands- tingskommunerna erinrar departementschefen om de reformer som under senare år genomförts på olika områden för att minska den statliga detalj- regleringen. Det framhålls att det är angeläget med en samlad översyn av i statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och lands- ( tingskommunerna i syfte att pröva vilka ytterligare förändringar som kan , göras för att stärka den kommunala självstyrelsen. Enligt direktiven bör
"syftet med översynen vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga. Det finns flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. Statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunkt är en för- stärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda män- niskorna. I utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag väga tungt. Samtidigt måste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner måste en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.”
Decentraliseringsutredningenskall i sitt arbete överväga motiven och för- . utsättningarna för att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter ( från central till regional och lokal nivå i samhällsförvaltningen. Utredningens uppgift är enligt direktiven att pröva decentraliseringsfrågan över praktiskt taget hela det statliga förvaltningsområdet. Möjligheterna att flytta ansvar och befogenheter från länsorganen till kommunerna skall också tas tillvara. Utanför utredningens kompetens ligger endast domstolarna, utrikesförvalt- ningen, det militära försvaret och de affärsdrivande verken.
Enligt regeringens direktiv finns det flera motiv för en decentralisering:
1. Den centrala Statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor;
2. Det är mindre arbetskrävande för Statsförvaltningen som helhet om myndigheter som bereder ärenden också fattar beslut; .
3. Regionala/lokala organ känner bättre än centrala myndigheter till bakgrunden i enskilda ärenden;
4. Medborgarna får större möjligheter till kontakter med dem som fattar besluten, vilket kan underlätta lösandet av många problem.
I direktiven betonas emellertid också att det finns en gräns för hur långt decentraliseringen kan drivas. Kravet på enhetlighet i tillämpningen och behovet att tillförsäkra medborgarna sysselsättning och lika tillgång till sam- hällsservice — detta oavsett bostadsort — gör att åtskilliga uppgifter även i fortsättningen bör ligga kvar hos centrala statliga organ.
Arbetet inom decentraliseringsutredningen är för närvarande inriktat på utformningen av ett principbetänkande. Utredningen avser att redovisa ge- nerella motiv och former för en decentraliserad förvaltning, föreslå åtgärder
som skall styra den fortsatta utvecklingen i rätt riktning och bl. a. diskutera vilket organ som i fortsättningen skall bevaka decentraliseringsfrågorna. Ut- redningen räknar med att förslag inom vissa sakområden skall kunna pre- senteras i anslutning till principbetänkandet. Även personal- och ekono- miadministrationen liksom frågan om länsorganens resurser för egna initiativ och andra åtgärder som kräver speciella utredningsinsatser kommer att be- handlas i betänkandet.
Den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation har be- handlats av åtskilliga utredningar under de senaste årtiondena. Ett antal reformer har genomförts vad gäller den statliga länsförvaltningen men också beträffande landstingen. Dessa reformer har bl. a. gått ut på att stärka länsstyrelsernas ställning genom att anpassa deras organisation och arbets- former till nya krav.
] direktiven till utredningen om vidgad länsdemokrati framhåller departe- mentschefen bl. a. att medan huvudlinjen hittills har varit att bygga på statliga länsorgan, bör den i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.
I direktiven påpekas också att med det synsätt som legat bakom kraven på utredningen om vidgad länsdemokrati är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste enligt direktiven sträva efter ett system som underlättar insyn, medverkan, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Samma synpunkter som förestavar önskan om en vidgad länsdemokrati kommer också till uttryck i strävan att förverkliga en stärkt primärkommunal självstyrelse med ökad själv- ständighet för de förtroendevalda.
I direktiven framhålls vidare att
”varje förslag om vidgad länsdemokrati måste bygga på vissa bestämda förutsätt- ningar. En sådan förutsättning är att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas. Statsmakternas suveränitet, som bl. a. innefattar en befogenhet att bestämma gränserna för den kommunala självstyrelsen, är en grundläggande prin- cip. Statsmaktemas grundläggande ansvar för t. ex. arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiken måste ligga fast. En annan förutsättning är att kommunernas ställning inte får försvagas genom en vidgad länsdemokrati. Syftet måste i stället vara att stärka den kommunala självstyrelsen i stort.”
Enligt vår mening måste så goda förutsättningar som möjligt skapas för den kommunala självstyrelsen. Det är i en demokrati av grundläggande betydelse att medborgarna har goda möjligheter att påverka samhällsut- vecklingen. De ovan nämnda utredningarna har betydelsefulla uppgifter att fylla i detta sammanhang och kompletterar på väsentliga punkter det arbete som har bedrivits av KEU 76. Det är de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på de framtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunala självstyrelsens innehåll bedöms.
4 Den kommunala utgiftsexpansionen
4.1. Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten
4.1.1. Inledning
I direktiven till KEU 76 konstateras att takten i den kommunala utgifts- expansionen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt.
I sammanfattningen av vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) i kapitel 2 har vi lämnat en kortfattad redogörelse för den kommunala utvecklingen under tidigare år. Här skall vi ytterligare något belysa bakgrunden till be- dömningen i direktiven.
Den samhällsekonomiska utvecklingen sedan början av 1960-talet kan bl.a. illustreras på sätt som sker i tabell 4.1. Därav framgår att den kom- munala konsumtionens ökningstakt visserligen genomgående legat lägre under 1970-talet än under föregående decennium, men att samtidigt de totala resursemas (BNPs) tillväxt också sjunkit kraftigt. Tillväxttakten för den kommunala konsumtionen ligger alltså genomgående över BNP-till- växten. Under de allra senaste åren har detta inneburit att den kommunala expansionen tagit i anspråk över hälften av den totala reala resurstillväxten i samhället.
Tabell 4.1 Den kommunala konsumtionens ökning i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960—1976 1968 års priser, procent
Period Årlig real ökningstakt Kommunala konsumtions- —_ ökningen som andel av Kommunal BNP BNP-ökningen konsumtion
1960—1964 6,5 5,4 12,7 1967—1970 8,7 4,7 22,4 1970—1974 3,5 2,7 16,8 1974—1976 4,7 1,0 61,4
Anm.: Åren 1965—1967 har utelämnats eftersom de omfattande huvudmannaskaps- förändringarna under denna period förrycker statistiken över den kommunala kon- sumtionens tillväxt.
4.1.2 1975 års långtidsutredning
1975 års långtidsutredning skisserade i sin huvudrapport (SOU 1975:89) fyra alternativa vägar att uppnå målet om balans i utrikesbetalningarna till 1980. Två av dessa alternativ förutsatte att konsumtionsutrymmet utnyttjades till att sänka veckoarbetstiden med 2,5 timmar med påföljd att tillväxttakten i ekonomin beräknades sjunka till strax under 2,5 procent. De två övriga alternativen förutsatte oförändrad veckoarbetstid och en resurstillväxt om ca 3 procent per år.
I dessa senare alternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioritering av offentlig (statlig och kommunal) konsumtion. Det ena alternativet (alt. 1) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen av 3,0 procent och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 procent. I det andra alternativet (alt. II), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade denna beräknats kunna öka med 2,9 procent om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 procent om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutredningens kalkyler 1,9 respektive 3,4 procent per år för alternativen I och II.
Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 (FiU 1975/76:40) nåddes bred parlamentarisk enighet om att riktpunkten borde sättas någonstans mellan utredningens alternativ 1 och II. Alternativen III och IV, som innebar en allmän förkortning av veckoarbetstiden under perioden 1975—1980, avvisades.
Det av utredningens alternativ som gav förtur åt den offentliga kon- sumtionsökningen ansågs av riksdagen knappast ge utrymme för en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av befolkningen. Anledningen till detta var att en stor del av det begränsade utrymmet för privat kon- sumtionsökning skulle komma att tas i anspråk av det växande antalet pensionärer och av gruppen nytillträdande på arbetsmarknaden. Det åter- stående utrymmet gav då knappast förutsättningar för en rimlig realin- komstutveckling för övriga grupper. Riksdagen ansåg å andra sidan att det alternativ som lade tyngdpunkten på den privata konsumtionens ökning inte gav tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åld- ringsvård och barnomsorg. Enligt riksdagen måste därför den offentliga kon- sumtionsökningen kännetecknas av en stark koncentration av möjliga re- former till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden. Alla möjligheter till besparingar inom den offentliga sektorn måste ges hög prioritet.
Som en komplettering till den realekonomiska analysen gjorde långtids— utredningen beräkningar också av alternativens finansiella innebörd och kon- sekvenser. Utgångspunkten var även här ett återställande av balansen i ut- * rikesbetalningarna 1980. Detta innebar att långtidsutredningen antog att det & totala sparandeunderskottet i vår ekonomi, dvs. bytesbalansunderskottet, i skulle vara eliminerat vid denna tidpunkt. Utredningen hade som utgångs- punkt fördelningen av det finansiella sparandet på olika sektorer 1975 . Bilden var då att det betydande sparandeunderskottet inom sektorerna bostäder och företag i huvudsak balanserades av det positiva sparandet inom AP- fonden och hushållen. Statens och kommunernas negativa finansiella spa-
rande svarade ungefär emot samhällets totala negativa finansiella sparande, dvs. bytesbalansens underskott.
Långtidsutredningen skisserade olika vägar för att till 1980 nedbringa detta underskott till noll. Med de antaganden i övrigt som utredningen gjorde skulle under perioden det finansiella sparandet inom sektorerna bostäder och företag i alla alternativen komma att minska. Utvecklingen inom AP- fonden skulle innebära ett något ökat sparande men inte tillräckligt för att kompensera bortfallet inom de nyssnämnda sektorerna. För hushållens del antog utredningen att sparkvoten skulle ligga på den förhållandevis höga nivån 8 procent till 1980.
Långtidsutredningens totalkalkyl gav vid handen att praktiskt taget hela bördan av att eliminera det totala underskottet måste läggas på stat och kommun. Enligt utredningens bedömningar förutsatte detta en skärpning av finanSpolitiken i förhållande till utvecklingen under perioden 1970—1975 så att statens och kommunernas sammanlagda underskott (negativa finan- siella sparande) minskas högst väsentligt fram till 1980. Detta kan endast åstadkommas genom en mycket långsam ökning av de offentliga utgifterna eller genom en betydande höjning av skatternas och avgifternas andel av bruttonationalprodukten.
4.1.3. Analysen av kommunernas ekonomi till 1985
En sammanfattning av resultaten i vårt betänkande Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) har lämnats i kapitel 2. Här skall därför endast några av de viktigaste slutsatserna upprepas.
Vår bearbetning av de kommunala planerna (KELP och LKELP) visar att den kommunala konsumtionen beräknas öka med 3,9 procent per år 1975—1980 i volym. Ökningstakten är i stort sett densamma för primär- kommuner och landsting. Dessutom kan konstateras att den faktiska ut- byggnaden av den kommunala verksamheten har tenderat att överstiga den planerade.
Våra kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlighet med riks- dagens beslut och av långtidssjukvårdens platsantal enligt landstingens pla- ner tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala konsumtionen 1975—1980 med 1,9 procent per år. Återstående utrymme upp till öknings- takten enligt de kommunala planerna intecknas dels av standardökningar inom barnomsorgen, långvården och äldrevården i övrigt (ökad personal- täthet m. m.), dels av en utbyggnad inom övriga kommunala verksamheter. ; Enligt framskrivningama i delbetänkandet skulle det ökade utdebiterings-
behovet 1985 jämfört med 1977 uppgå till nära 9 kr i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977—1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr 1985 inklusive kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca 2 procent 1977—1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt 3 krjämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr i medelutdebitering 1985. Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är mycket bekymmersamma för den kom- munala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för
de kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra in- komstförstärkningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymök- ningen 1977—1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.
Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 procent per år, som fram till 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsföränd- ringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomstförstärk- ningar för kommunerna 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med högst 0,3 å 0,4 procent per år skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlags- tillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar.
En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denna för kommunerna oförrnånliga prisutveckling förklaras bl. a. av lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduk- tion.
Det bör också påpekas att en årlig höjning av arbetsgivaravgifterna med en procent per år hade lagts in i kalkylerna. Såsom framgår av analysen i vårt delbetänkande har finansieringen av offentlig verksamhet genom höjda arbetsgivaravgifter klart ogynnsamma effekter på den kommunala ekono- min. Om fortsatta höjningar av arbetsgivaravgifterna i samma omfattning som åren 1974—1977 skulle ha antagits under hela perioden fram till 1985, skulle situationen ha blivit än mer besvärande för kommunerna 1985 i de olika alternativen.
4.1.4. Regeringens och riksdagens uttalanden våren 1977
Utvecklingen under de första åren av långtidsutredningens beräkningsperiod kan nu överblickas. Det kan därvid konstateras att utvecklingen i viktiga avseenden blivit en annan än den av långtidsutredningen kalkylerade.
De båda alternativ, mellan vilka riksdagen uttalade att målsättningen för perioden 1975—1980 borde läggas, angav som gränsvärden för den offentliga konsumtionens årliga ökning 1,5 procent respektive 2,9 procent. Under åren 1975 och 1976 har emellertid den genomsnittliga årliga tillväxttakten för den offentliga konsumtionen varit ca 4 procent. Den kommunala konsum- tionens ökningstakt har därvid varit ca 4,6 procent per år.
De kommunala utgiftsplanerna pekar som nämnts på en expansionstakt om ca 4 procent under de närmaste åren. Enligt långtidsutredningens kal- kyler skulle den kommunala utgiftsexpansionen behöva nedbringas till ca 2,5 a 3 procent per år under perioden 1975—1980. Under de två första åren av femårsperioden har dessa siffror således väsentligen överskridits. För den privata konsumtionens del angavs ett intervall mellan 2 och
3 procent i årlig ökning. Den privata konsumtionen under åren 1975 och 1976 har emellertid ökat med ca 3,5 procent årligen. Investeringarna däremot har inte ökat i den omfattning som angavs i långtidsutredningens beräk- ningar. Tillväxten i ekonomin under åren 1975 och 1976 låg på 1/3 av den trendmässiga tillväxttakt som förutsattes av långtidsutredningen.
Också vad gäller bytesbalansen har utvecklingen gått i en annan riktning än den som angavs av långtidsutredningens beräkningar. I stället för en förbättring av det allvarliga bytesbalansläget under utgångsåret 1975 uppvisar 1976 en ytterligare försämring av bytesbalansen.
Något underlag för att göra helt nya finansiella kalkyler för perioden 1975—1980 finns ännu inte. I regeringens långtidsbudget (prop. 1976/77:150 bil. 2) konstateras emellertid att det faktiska händelseförloppet vad gäller den reala utvecklingen och bytesbalansen ger åtminstone några indikationer på nya inslag. Det förefaller som om det totala sparunderskottet i ekonomin —bytesbalansens underskott — 1980 skulle komma att bli betydligt större än enligt långtidsutredningen. De minskningar av underskottets storlek som måste genomföras åren 1978—1980, även om balansmålet skjuts några år in på 1980-talet, blir sannolikt större än de som förutsätts i långtidsutred- ningen. F. n. finns ingen anledning att räkna med ett sparande inom företag, hushåll och bostadssektorn som tillsammans skulle vara större än enligt långtidsutredningens kalkyler. Den offentliga sektorns finansiella sparande slutligen har enligt utfallsberäkningarna för 1975 och 1976 samt de pre- liminära bedömningarna för 1977 utvecklats ogynnsammare än vad lång- tidsutredningen räknade med.
Enligt regeringens långtidsbudget framstår därför kravet på en minskning av de offentliga sektorernas finansieringsunderskott fram till 1980 och tiden närmast därefter nu som än större än när långtidsutredningen gjordes. Ut- gångspunktema för den nödvändiga återanpassningen sägs nu vara väsentligt ogynnsammare än när långtidsutredningen lades fram.
I regeringens reviderade budgetförslag 1977/ 78 konstateras att man från regeringens sida tidigare framhållit att det är nödvändigt att både stat och kommun ålägger sig stor restriktivitet med nya åtaganden och att den of- fentliga verksamheten i framtiden inte kommer att kunna byggas ut i samma snabba takt som karaktäriserat de senaste åren. I det reviderade budget- förslaget slås fast att för att angelägna behov skall kunna tillgodoses krävs en stram hushållning inom hela den offentliga sektorn. Ansträngningarna att höja effektiviteten i statlig och kommunal verksamhet måste fullföljas och alla möjligheter till besparingar tas till vara. De närmaste åren måste inriktas på en strävan att återvinna balansen mellan resursutvecklingen och utgiftsambitionerna. Den fortsatta reformpolitiken måste föras i detta per- spektiv.
Även i regeringens reviderade finansplan 1977 diskuteras det framtida utrymmet för kommunal konsumtion. Där sägs att den kommunala ut- giftsexpansionen f. n. är snabbare än vad som långsiktigt är förenligt med ett återställande av samhällsekonomisk balans. Kommunerna måste därför redan nu börja begränsa sin utgiftsexpansion. Inom ramen för det totalt sett begränsade utrymme som kan tillåtas för kommunala utgiftsökningar bör enligt den reviderade finansplanen barnomsorgen och åldringsvården prioriteras.
Vid behandlingen av den reviderade finansplanen och det reviderade bud- getförslaget uttalade riksdagen våren 1977 (FiU 1976/77:30) att det inte bara är den privata konsumtionsökningen som behöver begränsas. Den of- fentliga sektorns resursanspråk kan inte heller tillåtas öka i samma takt som under de senaste åren. Särskilt gäller detta den kommunala konsum- tionen. Den kommunala sektorn har under en längre tid expanderat snabbare än den statliga och är nu ungefär dubbelt så stor som denna. Detta innebär enligt riksdagens mening att den statliga sektorn omöjligt kan svara för hela den nödvändiga neddragningen av ökningstakten för den offentliga sektorn. Ett förverkligande av kommunernas planer är inte förenligt med en återställd samhällsekonomisk balans. Enligt riksdagens uttalande måste den kommunala sektorns resursanspråk dämpas.
Om en kraftig höjning av skatte- och avgiftsuttaget skall kunna undvikas krävs också enligt riksdagens mening att utrymme för nya utgiftsåtaganden i första hand skapas genom omprövning av pågående aktiviteter. Alla möj- ligheter att höja effektiviteten inom statlig och kommunal verksamhet måste tas till vara.
4.1.5. Överenskommelsen mellan regeringen och kommun- förbunden 1977
En överenskommelse träffades den 17 juni 1977 mellan regeringen å ena sidan och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet å andra si- dan. Överenskommelsen gällde kommunal ekonomi och statligt bidrag till kommunerna för 1978.
I överenskommelsen slås fast att:
”det samhällsekonomiska resursutrymmet för en generellt höjd konsumtionsstandard kan förutses vara mycket begränsat under de närmaste åren. I fråga om såväl den privata som den offentliga sektorn innebär detta att de senaste årens takt i kon- sumtionsökningen inte kan fortsätta. En begränsning och hård prioritering måste genomföras om de samhällsekonomiska mål skall kunna nås varom enighet i stort föreligger.
Den kommunala sektorns stora omfattning gör det omöjligt att uppnå en sådan begränsning utan kommunernas medverkan. En uppbromsning tar tid att genomföra. Möjligheterna att i avgörande grad påverka det närmaste årets utgiftsvolym är be- gränsade. Det är därför nödvändigt att kommunerna gör en översyn av sina fler- årsplaner i syfte att uppnå en till det samhällsekonomiska utrymmet bättre anpassad volymmässig ökningstakt.”
Enligt överenskommelsen erhåller kommunerna ett generellt statsbidrag om 720 milj. kr för 1978. Under denna förutsättning förbinder sig kommun- förbunden att uppmana sina medlemmar att genomföra en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet och att göra en översyn av sina flerårsplaner. De utdebiteringsökningar som trots detta kan bli nödvändiga bör begränsas så långt möjligt.
Parterna är eniga om att inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig för den kommunala sektorn måste det ske en mycket stark prio- ritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården.
Enligt överenskommelsen är regeringen och kommunförbunden vidare ense om största återhållsamhet i sådana politiska beslut som föranleder ökade
anspråk på kommunala utgifter. Regeringen kommer snarast att se över de bestämmelser som reglerar statliga myndigheters utfärdande av norm- givande riktlinjer, rekommendationer, vägledande informationer etc. för oli- ka kommunala verksamheter i syfte att nå en begränsning av de kostnader som kan föranledas av dylika åtgärder.
Parterna är också ense om det angelägna i att en mer varaktig reglering av de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun kan införas med början 1979 och att en effektivare kommunal skatteutjämning snarast bör uppnås.
4.1.6. Utredningens slutsatser
Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Såsom tidigare framhållits kommer behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna att leda till att vi under ett antal år framöver får räkna med att det samhällsekonomiska utrymme som står till buds för vår in- hemska konsumtion sannolikt måste öka långsammare än den totala pro- duktionen. Detta förhållande kommer även att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad.
Av redovisningen tidigare i detta kapitel har framgått att det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning.
För KEU 76 måste därför utgångspunkten för utredningsarbetet vara att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de återstående åren av 1970-talet och de första åren av 1980-talet. Den avstämning av 1975 års långtidsutredning, som beräknas bli klar under 1978, får ge en närmare precisering i detta avseende.
Vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) presenterades i mitten av april in- nevarande år. Utgångspunkten för framskrivningama utgjordes av de be- dömningar av det ekonomiska läget som redovisades i den preliminära na- tionalbudgeten för 1977. Därefter har nytt material om kommunernas eko- nomi 1977 och 1978 kommit fram, bl. a. i den reviderade nationalbudgeten och i samband med överläggningarna mellan regeringen och kommunför- bunden. Dessa nya bedömningar innebär ett mindre finansiellt sparande i kommunsektorn och större behov av skattehöjningar än vad som framgick av våra kalkyler. Utgångspunkten för framskrivningama har därför i viss utsträckning förändrats. Trots detta bör man kunna hävda att vad gäller de mer långsiktiga perspektiven fram till 1985 ger resultaten av våra kalkyler fortfarande ett gott underlag för de diskussioner och ställningstaganden som redovisas i föreliggande betänkande.
I vår diskussion om den kommunala utgiftsutvecklingen under de när- maste åren måste först och främst slås fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp utan vad som diskuteras är en fördelning av
reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om upp- bromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare uppgiftsprövning om några år.
Hur hård behöver då uppbromsningen vara? Den kommunala konsum- tionen har ökat med i genomsnitt 4,6 procent per år i volym 1975 och 1976. Detta ligger till och med högre än den genomsnittliga årliga öknings- takten 1975—1980 enligt de kommunala planerna som vi har beräknat till 3,9 procent. Även den planerade utvecklingen är dock alltför snabb för att möjliggöra den nödvändiga åtstramningen av privat och offentlig kon- sumtion.
Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall priorite- ras. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig. Enligt våra beräkningar är ca två procent per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till 1980 för utbyggnaden av barnom- sorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstruk- turen i övrigt. Det bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn.
Som har framgått av dels den tidigare kommunalekonomiska utred- ningens betänkande Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oför- ändrad service (SOU l976:40), dels vårt analysbetänkande, ställer befolk- ningsutvecklingen och då främst förskjutningen i åldersstrukturen mot ett ökat antal åldringar stora krav på utbyggnad av framför allt den lands- tingskommunala verksamheten. Under 1980-talet kan man dock räkna med att efterfrågeökningen på grund av dessa befolkningsfaktorer successivt kom- mer att avta i styrka.
En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det är därför inte möjligt för KEU 76 att nu göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska be- dömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begrän- sas i förhållande till de kommunala planerna under de närmaste åren. Vi har ovan i avsnitt 4.1.2 redovisat vad riksdagen anförde våren 1976 vid behandlingen av långtidsutredningens beräkningar. Riktpunkten för utveck- lingen fram till 1980 borde sättas någonstans mellan LU:s alternativ I och II. Det betyder för den kommunala konsumtionen en årlig volymökning som ligger i intervallet 1,9—3,4 procent.
Bedömningen av det totala utrymme som står till buds for kommunal verksamhet är som nämnts i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalproduktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan nedbringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om att den kommunala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som understiger en procent per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt real— inkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade
åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver.
Slutsatsen av vår diskussion ovan är att utrymmet för volymmässig ex- pansion inom t. ex. skolan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Även på dessa och andra områden ligger det naturligtvis mycket berättigade krav från medborgarna bakom de kommunala planerna. Hur stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effektivi- teten i den kommunala verksamheten kan bidra till att vidga utrymmet för nya kommunala åtaganden.
Vi vill i detta sammanhang på nytt betona att utredningen inte sett som sin uppgift att vara en allmän kommunal besparingsutredning. Att finna uppslag till besparingar är främst en uppgift för dem som är verksamma på den lokala och regionala nivån. Detta ligger också i linje med den syn på den kommunala självstyrelsen som vi redovisat i föregående kapitel. Det är naturligt att de som har ett sektoransvar för olika kommunala verk- samheter också har de största förutsättningarna att peka ut konkreta be- sparingsåtgärder. För KEU 76 har arbetet därför inriktats på att finna olika generella styrmedel som kan användas med syfte att påverka ökningstakten för den kommunala sektorn.
Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad som kommu- nerna har att räkna med framöver vill vi understryka vikten av att även statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Det har bl. a. hävdats att de statliga myndigheternas agerande har verkat pådrivande på den kommunala kostnadsutvecklingen. De statliga myndigheterna kan via råd och anvisningar påverka den kom- munala verksamhetens utformning.
De statliga myndigheternas rätt att utfärda rekommendationer, anvis- ningar m.m. har reglerats i en kungörelse från 1970 (SFS 19702641). Re- geringen har nu, i enlighet med överenskommelsen med kommunförbunden i juni 1977, sett över denna kungörelse. Iden nya kungörelsen (SFS 1977:629) krävs det bl.a. av den statliga myndigheten att de kostnadsmässiga kon- sekvenserna av framlagda förslag skall utredas. Vidare skall företrädare för dem som slutligt kan förutses få bära ökade kostnader för standardförbätt- ringar eller ändrade normer höras. Vi förutsätter att dessa skärpta bestäm- melser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder.
Resultaten i vårt analysbetänkande uttrycks endast i ekonomiska termer. Effekterna för sysselsättningen av volymökningar inom den kommunala sektorn enligt våra olika alternativ har däremot inte belysts. Vi har utgått från att det i första hand är en uppgift för den pågående sysselsättnings- utredningen att göra bedömningar av detta slag. Som redovisats i kapitel 3 har den kommunala sektorn en stor betydelse för sysselsättningen. Åren 1970—1976 motsvarade sysselsättningsökningen i primärkommuner och landsting hela nettotillskottet av nya arbetstillfällen i landet. De fortsatta avvägningarna inom sysselsättningsutredningen kommer att visa, vilken utbyggnadstakt för den kommunala sektorn som kan bli nödvändig för att målet full sysselsättning skall kunna uppnås. Bedömningen av utrymmet
för den kommunala konsumtionen på kort sikt kan också variera från år till år beroende på de krav som konjunktur- och sysselsättningspolitiken kan komma att ställa på den kommunala sektorn.
Med utgångspunkt från vår studie av effekterna på den kommunala eko- nomin av höjningar av de olika arbetsgivaravgifterna måste det på nytt slås fast att höjda arbetsgivaravgifter påverkar kommunerna i klart ogynnsam riktning. Arbetsgivaravgifterna belastar kommunernas utgifter, men den all- varligaste effekten är att arbetsgivaravgifter som avräknas mot utrymmet för kontantlönestegringar reducerar det kommunala Skatteunderlagets till- växt. Detta är ett av flera skäl för statsmakterna att iaktta stor restriktivitet i vid användningen av arbetsgivaravgifter som finansieringskälla för den of- * fentliga verksamheten. '
Vi har redan konstaterat att vissa kommunala verksamheter måste prio- riteras inom det begränsade utrymme som föreligger för kommunerna. Det är också helt nödvändigt att de inkomstsvaga kommunerna får ett ökat statligt stöd. Inom ramen för de volymtal som har diskuterats för den kom- munala konsumtionsutvecklingen måste förbättringar av standarden i de ”fattiga" kommunerna rymmas. Frågan om stödet till de inkomstsvaga kommunerna är avhängigt av hur skatteutjämningen mellan kommunerna , utformas. Vi återkommer till reformeringen av skatteutjämningssystemet i i kapitel 7.
Vår analys i delbetänkandet pekade på ett stort behov av inkomstförstärk- ningar för kommunerna till 1985. Om utvecklingen skulle följa det mest expansiva alternativet skulle det behövas en total kommunal medelutde- bitering 1985 kring 36 kr, under förutsättning att den ökade finansieringen helt skulle klaras med kommunalskatter. Därtill kommer att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och landsting vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre. En sådan kommunalskatteutveckling anser vi inte vara acceptabel.
Den begränsning av den kommunala expansionstakten, som vi nu för- ordat, skulle medföra att behovet av inkomstförstärkningar reduceras. För de ökade inkomster som ändå kommer att krävas blir det fråga om en avvägning mellan olika inkomstkällor. Utöver upplåningsutrymmet blir det närmast ett val mellan höjda kommunalskatter, ökade statsbidrag eller höjda kommunala avgifter. Man bör då vara medveten om att en ökad statlig finansiering av den kommunala verksamheten i sin tur leder till en höjning av statliga direkta eller indirekta skatter. Vi återkommer längre fram i betänkandet till dels avgifternas roll som kommunal finansierings- ! källa, dels en diskussion kring kostnadsfördelningen stat—kommun. '
I den allmänna debatten framkommer då och då förslag om nya kom- munala finansieringskällor, exempelvis kommunala indirekta skatter eller i kommunala arbetsgivaravgifter. Som framgått av ovanstående diskussion syftar vårt arbete till att finna medel att dämpa den kommunala utgifts- expansionen. Enligt våra direktiv skall vi bl. a. överväga en begränsning av den kommunala beskattningsrätten. En reglering av kommunernas hu- vudsakliga inkomstkälla skulle nämligen i sin tur kunna minska utrymmet för kommunala utgiftsökningar. Om i stället nya skattekällor, t. ex. kom- . munal moms, öppnas för kommunerna skulle det bli ännu svårare för stats- | makterna att via en styrning av de kommunala inkomsterna påverka den '
kommunala utgiftsexpansionen. Det är dessutom det totala skattetrycket i samhället som är av intresse. Om kommunernas skattefinansiering skulle öka med hjälp av nya skattekällor minskar utrymmet för statlig skatte- finansiering i motsvarande mån. Vi har mot denna bakgrund avstått från ytterligare överväganden om nya kommunala skattekällor.
Vår uppgift är således att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kom- munala utgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Återstoden av detta kapitel kommer därför att ägnas åt en diskussion om utformningen av olika tänkbara styrmedel och om fördelar och nackdelar med dessa medel.
4.2. Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen
4.2.1. Tillämpade regleringar och restriktioner
Sedan lång till tillbaka står en rad instrument som närmast måste betecknas som fysiska regleringar eller kvantitativa restriktioner till statsmakternas förfogande i syfte att påverka kommunernas handlande. En redogörelse lämnas nedan för de områden där dessa statliga styrmedel praktiseras. Det gäller skol-, väg- och bostadsbyggandet samt delar av den landstingskom- munala verksamheten. Vidare föreligger underställningsskyldighet beträf- fande kommunala lån. Det finns också anledning att i detta sammanhang uppmärksamma hur byggnadsreglering och kreditmarknadstilldelning på- verkar kommunerna.
Till bilden hör också att den kommunala verksamhetens omfattning ofta är beroende av tillgången på utbildad arbetskraft. På de områden där statsmakterna beslutar om utbildningens omfattning har också statsmak- terna möjlighet att påverka den kommunala verksamhetens utveckling. Detta kan bl. a. sägas gälla utbildningen av tandläkare och läkare. Gym- nasieskolans dimensionering och geografiska fördelning utgör ett annat ex- empel på hur statsmakternas beslut påverkar den kommunala verksam- hetens omfattning.
I avsnitt 4.2.4 nedan behandlas metoder för begränsning av beskattnings- rätten. I detta sammanhang berörs också de överenskommelser som vid tre olika tillfällen, 1972, 1975 och 1977, träffats mellan regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om att undvika skattehöjning- ar eller att begränsa höjningen av den kommunala utdebiteringen.
4.2.l.l Statlig styrning av skolbyggandet
Den statliga styrningen av skolinvesteringarna sker via årliga ramar för igång- sättningen av skolbyggen, och tilldelningen av statsbidrag regleras genom dessa ramar. En ordinarie ram anges i budgetpropositionen. Dessutom har tilläggsramar varit relativt vanliga under senare år. Dessa tilläggsramar är konjunkturpolitiskt motiverade, och medelstilldelningen har ofta begränsats till projekt i bestämda regioner. Igångsättningsramarna sedan 1960-talets mitt framgår av följande tablå.
År Ordinarie ram Tilläggsram
1965/ 66 548 — 1966/ 67 570 — 1967/ 68 630 210 1968/ 69 630 60 1969/ 70 630 — 1970/71 600 — 1971 / 72 500 100 1972/ 73 450 — 1973/ 74 450 125 1974/ 75 450 6 1975/ 76 475 181 1976/ 77 600 100 1977/ 78 600” 47
aI prop. 1976/77:100 föreslogs 660 milj. kr. I kompletteringspropositionen sänktes ramen till det angivna beloppet.
Vid sidan av igångsättningsramarna förekommer också kommunala be- redskapsarbeten på skolområdet. Dessa är emellertid av jämförelsevis be- gränsad omfattning. Under senare år har tilläggsramarna genomsnittligt spe- lat en större roll än rena beredskapsåtgärder, då det gäller regional syssel- sättningspåverkan. För båda dessa typer av medelstilldelning gäller, att man sökt i största möjliga utsträckning inrikta dem på relativt kortvariga bygg- nadsprojekt (helst ettåriga).
Skolöverstyrelsens och länsskolnämndernas långsiktiga byggnadsplane- ring på skolområdet baseras på rullande, femåriga planer av två slag. Efter en inventering och prioritering genom länsskolnämndernas försorg gör SÖ upp en femårig långtidsplan, där utrymmet svarar mot verkets anslagsäs- kanden för skolbyggen. Dessutom fastställer verket en femårig, betydligt snävare planeringsram, där utrymmet under senare år satts till 400 milj. kr. per år för den första delen av femårsperioden. Då ett byggnadsprojekt tagits med i planeringsramen är detta att betrakta som ett löfte till kommunen att projektet kan startas det i ramen angivna året. Planeringsramen fyller således här ungefär samma funktion som den femåriga fördelningsplanen i fråga om väginvesteringar (se nedan).
Sammanfattningsvis kan de statliga styrinstrumenten inom skolväsendet sägas vara så utformade att kommunernas skolbyggande i stort sett regleras i överensstämmelse med statsmakternas önskemål.
4.212 Statlig styrning av vägbyggandet
Bebyggelseplaneringen och genomförandet av denna är i princip en kom- munal angelägenhet. Med hänsyn till att väg- och gatuhållningen utgör en väsentlig komponent i denna verksamhet bör det kommunala inflytandet över vägplaneringen vara betydande.
Till grund för fördelning av bidrag till det statsbidragsberättigade vägnätet skall enligt statsbidragskungörelsen ligga en fördelningsplan. Fördelnings- planen skall avse fem år.
Arbetsgången vid upprättandet av fördelningsplan är den, att länsstyrelsen med biträde av Vägförvaltningen och med utgångspunkt i långtidsplanen
och uppgifter från kommunerna i första omgången upprättar och till väg- verket överlämnar ett förslag till fördelningsplan. Vägverket gör sedan upp ett slutligt förslag, i vilket de länsvis upprättade planerna sammanjämkas inom den tillgängliga anslagsramen. Över denna plan yttrar sig länsstyrelsen efter hörande av kommuner och länsvägnämnd.
Om vägverket och länsstyrelsen är överens fastställs planen av vägverket. I annat fall hänskjuts planen till den del den berör länet till regeringens prövning.
Prioriteringen vid upprättandet av fördelningsplaner sker på tre nivåer, först kommunalt, sedan länsvis och slutligen på riksplanet. Kommunernas önskemål om en viss ordningsföljd mellan de egna objekten frångås sällan. Vägverkets slutliga sammanställning av de länsvisa planerna innebär främst att objektlistan krymps så att den volymmässigt ryms inom de givna an- slagsramarna. Prioriteringen har inneburit att arbeten på trafikleder av hög dignitet, främst infarts- och förbifartsleder, placeras högst på de kommunala önskelistorna. Sekundär- och motorleder av mera lokal karaktär kommer i efterhand och faller därmed lättast bort vid fördelningsplanens upprättande. Den genomsnittliga storleken på objekten i 1973—1977 års fördelningsplan (exklusive tunnelbanor) är 7—8 milj. kr. Endast ett fåtal objekt understiger 1 milj. kr.
Det kan synas som om vägverket i praktiken har ett avgörande inflytande på planernas innehåll och utformning genom sin centrala position vid ut- arbetandet av planerna och genom sin dominerande roll vid medelsför- delningen. Att såväl kommunerna som länsstyrelsen med sina expertorgan deltar anses dock ge garantier för att prioriteringen blir ingående prövad. Ett viktigt kriterium för de upptagna projekten är att de ingår i kommunalt och helst även statligt förankrade översiktsplaner (t. ex. tralikledsplaner, ge- neralplaner).
Inom decentraliseringsutredningen övervägs f. n. hur kommunerna i ett längre perspektiv skall kunna ges större inflytande över vägplaneringen.
4.2.1.3 Statlig styrning av bostadsbyggandet
.Arbetsfördelningen mellan staten och primärkommunema på detta område innebär i grova drag att staten svarar för långivningen samt att kommunerna svarar för att bebyggelseplaner upprättas och att bostadsbyggandet på orten initieras och ges en med hänsyn till behovet tillräcklig omfattning.
På basis av bostadsstyrelsens avgivna petita, samt med utgångspunkt i bedömningen av det konjunkturpolitiska läget m. rn. bestämmer riksdagen ett bostadsbyggnadsprogram avseende det statligt belånade byggandet om- fattande innevarande år samt de två närmaste åren. Av det totala bostadsbyg- gandet under senare år har ca 90 procent skett med statliga lån.
Fördelningen av ramarna för långivning respektive tillståndsgivning på län och storstadsregioner ombesörjs av bostadsstyrelsen. Länsbostadsnämn- derna upprättar förslag till fördelning på kommuner varefter länsstyrelsen fattar beslut. I storstadsområdena fördelar de kommunala samarbetsorga- nisationerna ramarna. Arbetet med fördelningen av ramarna sker i samråd med AMS och länsarbetsnämnderna. Fördelning på olika byggherrar år kom- munens angelägenhet.
Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunerna visserligen har an- svar för bostadsförsörjningen men att de måste inordna sig under de av statsmakterna fastställda ramarna.
4.2.1.4 Statlig styrning av landstingskommunal verksamhet
De medel för styrning av det primärkommunala skolväsendet som redovisats ovan tillämpas i allt väsentligt också för de delar av skolväsendet som lands- tingen svarar för.
Även sjukhusbyggandet regleras i första hand med ramar för igångsätt- ning, och lagstiftningen på detta område synes från början ha haft bl. a. konjunkturpolitiskt syfte. Regeringen beslutar om årliga ramar för bygg- nadsinvesteringar inom sjukvården och omsorgsverksamheten efter diskus- sion och prioritering i socialdepartementets sjukvårdsdelegation.
I fråga om sjukvården finns också i 8 & sjukvårdslagen (Sij) detaljreg- lerande föreskrifter om godkännande av förläggning av sjukhus och rit- ningar till sjukhus. Enligt 3,5 sjukvårdskungörelsen avgörs godkännande- ärendena vanligen av nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader och i ärenden av principiell räckvidd av socialstyrelsen. Ramstyrningen synes nu närmast uppfattas som en långsiktig sektorreglering. Den samverkar här med dels den granskningsverksamhet som sker utifrån sjukvårdslagen, dels med den regionala styrning, som läkartilldelningen innebär. En ut- gångspunkt för byggprioriteringen och läkarfördelningen utgör landstingens sjukvårdsplaner. Den statliga styrningen av sjukhusutbyggandet utreds f. n. av decentraliseringsutredningen.
En särskild möjlighet att styra utbyggnaden av sjukvården erbjuder 17 & Sij, som föreskriver att läkartjänst vid sjukhus eller läkardistrikt inte får inrättas utan medgivande av socialstyrelsen. Prövningen sker på grundval av ett för hela landet upprättat läkarfördelningsprogram, som fastställs av socialdepartementets sjukvårdsdelegation. Regleringen, som är av gammalt datum, torde numera motiveras med att det är önskvärt att centralt styra fördelningen av läkarna såväl geografiskt som inom olika medicinska verk- samhetsområden under den läkarbrist som rått och fortfarande råder.
Vad gäller omsorgsverksamheten utövar socialstyrelsen och Skolöversty- relsen en omfattande tillsyn och styrning med hjälp av omsorgslag och omsorgsstadga.
4.215 Statlig lånekontroll
Statliga lånetillstånd för kommunal upplåning utgör formellt sett ett viktigt instrument. Det motiverades ursprungligen främst av omsorgen om kom- munens framtida skattebetalare. Prövningen i budgetdepartementet äri förs- ta hand en undersökning om alla formella förutsättningar för beslutet är korrekt iakttagna. Exempelvis att lånet avser ändamål som faller inom den kommunala kompetensen.
Under tidigare skeden förekom att låneansökningar avslogs med moti- veringen att kostnaderna var för höga eller att särskilda förhållanden ställts som villkor för lånetillstånden. Det skedde inte bara en skälighetsbedömning av investeringsbehovet utan prövningen kunde också avse investeringens
utformning med hänsyn till allmänna kommunalekonomiska och förvalt- ningsmässiga grunder. Kungl. Maj:t kunde t. ex. föreskriva rumshöjden i sjukhusbyggnader. Det förekom också fall där Kungl. Maj:t avslog ärenden med motiveringen att den aktuella investeringen inte var lämplig, eller var obehövlig för den sökande kommunen. Efter de senaste indelningsrefor- merna har prövningen i dessa avseenden i princip upphört.
Den statliga lånekontrollen över kommunerna har också tidvis varit in- riktad på att tillgodose statliga konjunkturpolitiska intressen.
Det skulle således vara möjligt för regeringen att via lånetillståndsgiv- ningen påverka den kommunala investeringsaktiviteten. Möjligheterna sy- nes dock ha utnyttjats i mycket liten utsträckning. Detta sammanhänger främst med att statsmakterna genom riksbankens kontroll över kreditmark- naden och kontrollen över byggarbetsmarknaden fått andra medel att reglera investeringsvolymen.
4.216 Styrning av kommunal upplåning
Prioriteringen på kreditmarknaden av olika bostadskomplement med eller utan kommunal anknytning har successivt vidgats genom att bestämmel- serna om statliga bostadslån ändrats. Det gäller t. ex. daghem, integrerade skollokaler och vissa affärslokaler. Dessa verksamheter är därmed också inordnade under de av statsmakterna fastställda totalramama för bostadsbyg- gandet. Vid sidan av de åtgärder som vidtagits för att underlätta den kom- munala upplåningen genom vidgning av den statliga belåningen har kom- munerna inte varit undantagna från kreditpolitiska restriktioner.
Det kan måhända hävdas att politiken vad gäller kommunernas upplåning är motsägelsefull när man å ena sidan successivt vidgar prioriteringsbegreppet genom ändrade bestämmelser för statliga bostadslån och å den andra till- lämpar en stram kreditpolitik gentemot kommunerna. En effekt av denna politik är att framställningar ofta görs om prioritering av skilda klart av- gränsbara och angelägna projekt, t. ex. värmeverk och skolor.
KEU 76 har berört denna fråga i delbetänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48). Vi har föreslagit att kapi- talmarknadsutredningen skall pröva om det är möjligt att låta statliga bo- stadslån utgå även till kommunala skolinvesteringar. Statsbidragsgivningen till detta ändamål skulle då kunna upphöra. Vad gäller värmeverken har nyligen anförts i prop. 1976/77:107 att statliga bostadslån inte kan utgå, men att underhandsöverenskommelser träffats med kreditinstituten att fi- nansieringen av verken skall främjas utan att för den skull prioriteras i kreditpolitisk mening.
Avvägningen av kommunernas utrymme på kreditmarknaden är således i sista hand en politisk fråga där det gäller att ta ställning till var en nödvändig stram kreditpolitik skall medges verka. Prioriteringen av vissa ändamål kan framstå som ett instrument att lindra effekterna men torde till sist medföra att kommunernas utrymme för annan upplåning minskar i motsvarande mån.
Kapitalmarknadsutredningen kommer i sitt slutbetänkande, som väntas i början av 1978, att ta upp frågan om ett nytt kreditinstitut, en ”kom- munbank”, bör inrättas med uppgift att överta AP-fondens och de båda
kommunlåneinstitutens verksamhet. Banken skulle med sin betydande ka- pacitet vara i stånd att genomföra en samlad avvägning av de olika kom- munernas kreditbehov.
En sådan bank skulle emellertid ställas inför stort tryck från kommunerna och i praktiken tvingas göra avvägningar mellan projekt av skilda slag i olika kommuner. Banken skulle därmed få det avgörande inflytandet över vilka projekt som kan genomföras. En sådan bedömning rimmar inte med de principer som gäller för andra institut på kreditmarknaden. Det bör ob- serveras att ett sådant nytt institut inte i sig skulle medföra att volymen krediter som kunde ställas till kommunernas förfogande ökade. AP-fonden fyller idag i viss mån en funktion liknande det tänkta institutet då den är i stånd att genomföra en samlad bedömning av de olika lånesökande kommunernas upplåningsbehov.
4.217 Byggnadsreglering
1942 sammankopplades byggnadsregleringen med lånetillståndsansökning- arna, så att lånetillstånd förutsatte att byggnadstillstånd beviljats. Kredit- politiska synpunkter kom härigenom att spela en mera indirekt roll i lå- netillståndsprövningen. Detta förhållande gäller fortfarande. Regering och riksdag kan genom samordning av byggnadsreglering, kreditmarknadstill- delning och lånetillstånd påverka de kommunala investeringarnas omfatt- ning. När så skett har syftet varit att inordna kommunerna i den statliga konjunkturpolitiken.
Byggnadsregleringen hade efter andra världskriget tillsammans med kre- ditpolitiska åtgärder som mål att styra investeringsvolymen vad gäller bygg- nader och anläggningar. Regleringens omfattning har anpassats efter olika konjunktursituationer. 1959 utfärdades emellertid generellt byggnadstill- stånd för all byggnads- och anläggningsverksamhet, men kravet på igång- sättningstillstånd behölls. 1965 utvidgades regleringen av igångsättningen till flera olika kategorier byggnadsarbeten. Av konjunkturpolitiska skäl ut- ökade Kungl. Maj:t 1966 antalet typer av byggnadsarbeten, för vilka igång- sättningstillstånd erfordrades, till att omfatta bl. a. kommunala förvaltnings- byggnader, Sporthallar och andra idrottsanläggningar, vissa sjukhus samt ålderdomshem. F. ri. omfattar den statliga regleringen igångsättningen av de s.k. oprioriterade delarna av det kommunala byggandet.
4.218 Investeringsavgifter
För att i konjunkturpolitiskt syfte begränsa den kommunala investerings- benägenheten har riksdagen vid olika tillfällen beslutat att en investerings- avgift för icke prioriterade byggen skulle införas.
Avgifter på kommunala investeringar är f.n. i kraft. För tiden 15 maj 1977—30 juni 1978 utgår en investeringsavgift om 15 procent för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten.
4.2.2 Begränsningar på utgiftssidan
4.2.2.1 Selektiva respektive generella åtgärder
De av statsmakterna hittills tillämpade åtgärderna i syfte att kontrollera den kommunala utgiftsutvecklingen utgörs främst av selektiva insatser (ra- mar för skolbyggnader och bostäder, igångsättningstillstånd, lånetillstånds- prövning etc.) riktade mot den kommunala investeringsverksamheten. Stats- makternas kontroll över de kommunala investeringarna har endast korta perioder varit i det närmaste total. Att tillgängliga instrument använts med stor försiktighet, och främst motiverats av konjunkturpolitiska skäl, torde förklaras av att fysiska regleringar och kvantitativa restriktioner lätt riskerar att urholka den kommunala självstyrelsen.
Möjligheterna att kontrollera den kommunala utgiftsexpansionen med hjälp av regleringar och restriktioner riktade mot enskilda verksamhets- områden måste bedömas mot bakgrund av den kommunala förvaltningens utveckling och roll i dagens samhälle. Den kommunala förvaltningen täcker . betydande delar av samhällsförvaltningen, vilket medfört att kommunerna har möjlighet att bedriva en samordnad planering för olika förvaltningsgrenar integrerade i en och samma process. Skulle statsmakterna genom selektiva åtgärder i form av fysiska regleringar och/eller kvantitativa restriktioner önska styra utvecklingen inom olika verksamhetsområden, skulle detta be- gränsa kommunernas möjligheter att få till stånd en önskvärd samordning mellan olika förvaltningsområden.
Den kommunala verksamheten präglas vidare i hög grad av det sam- manfallande politiska och ekonomiska ansvaret som verksamheten bedrivs under. Detta skapar förutsättningar för en i budgetarbetet planmässig av- vägning och prioritering av den samlade kommunala verksamheten. Statlig styrning i form av selektiva åtgärder skulle lätt riskera att urholka de väg- 1 ningsmekanismer, som finns inbyggda i nuvarande ordning. i Den kommunala planeringen har fått stor betydelse för samhällsutveck- lingen. Den decentralisering som ägt rum har inneburit ökade möjligheter för de kommunala intressena att bli beaktade. Statlig tilldelning i större * omfattning av resurser i form av kvoter, byggnadstillstånd, låneprövning etc. skulle försvåra den långsiktiga kommunala planeringen. Dessutom mås- te en statlig kontrolladministration byggas upp med de nackdelar detta in- nebär. Det bör därför, vilket genomgången ovan torde ha visat, föreligga särskilda omständigheter innan man tillåter en omfattande reglering att be- lasta den kommunala självstyrelsen.
Samtidigt måste det slås fast att den kommunala förvaltningens omfatt- ning och kommunernas ekonomiska självständighet framkallar behov av samordning av kommunernas verksamhet med den övergripande statliga politiken i helhetens intresse. Statsmakterna har därför ett intresse av att utveckla olika metoder för att reglera den kommunala verksamheten. Me- toderna bör avse att i enlighet med riksintresset reglera den kommunala verksamhetens omfattning men inte, som är fallet med de riktade åtgärderna, tendera att flytta över prioriteringsansvaret från kommunerna till statliga organ.
I Danmark har sedan början av 1970-talet ett system med investerings- och låneramar praktiserats. Det danska systemet har en mera generell ka-
raktär än det svenska. I bilaga 3 lämnas bl. a. en redogörelse för de danska försöken att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen.
De medel att styra de kommunala investeringarna som tillämpas i Dan- mark lämnar kommunerna större möjligheter att fritt samordna investe- ringsverksamheten mellan olika förvaltningsområden. Ett sådant system riskerar inte heller på samma sätt som mer selektivt inriktade åtgärder att försvåra för kommunerna att göra planmässiga avvägningar och priorite- ringar i budgetarbetet vad gäller investeringsverksamheten.
Ett generellt system av dansk typ innebär givetvis att man avstår från vissa styreffekter, nämligen sådana som gäller investeringarnas fördelning mellan olika verksamhetsområden. Enligt svenska förhållanden skulle så- dana försvagade styrmöjligheter kunna medföra problem om t. ex. också väg- och gatubyggandet i kommunerna skulle omfattas av investerings- och låneramarna. Det kan nämligen ifrågasättas om det vore förenligt med samhällsekonomiskt effektiv väghållning och kommunernas möjligheter att fylla sin särskilda funktion inom ramen för den nationella vägplaneringen att helt släppa på styrmöjligheterna. Även den ramstyming som gäller sjukhusbyggandet uppfattas som en långsiktig sektorreglering, som kan vara av värde för statsmakterna att ha tillgång till också framdeles. Den statliga styrningen av sjukhusbyggandet håller för närvarande på att utredas av de- centraliseringsutredningen. Med ett system som det danska skulle den prio- ritering på kreditmarknaden kommunerna f.n. åtnjuter vad gäller dag- hemsbyggandet och integrerade skollokaler också kunna ifrågasättas.
4.2.2.2 Styrning av investeringar respektive driftkostnader
De hittills diskuterade medlen för att begränsa den kommunala utgifts- expansionen har främst riktat sig mot investeringsverksamheten i kom- munerna. En omfattande användning av dessa medel tvingar kommunerna att skjuta planerade investeringar på framtiden med en lägre investerings- volym som följd. Detta leder i sin tur efter hand till minskade kommunala driftutgifter.
Önskar statsmakterna vidta åtgärder, som får en mera omedelbar effekt även på driftkostnaderna, bör medlen vara av annat slag än de hittills nämn- da. En metod som direkt skulle påverka de kommunala driftkostnaderna vore att sätta ramar för de totala kommunala driftkostnaderna i löpande priser. En sådan modell förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutvecklingen om inte kommunerna för den händelse ramarna sätts alltför snävt skulle tvingas till drastiska nedskärningar av verksam- heten. Det föreligger dock uppenbara svårigheter att göra tillförlitliga an- taganden om pris- och löneutvecklingen framförallt om löneavtalen inte är klara när ramarna sätts.
Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa en- skilda verksamhetsområden uttryckt i antal platser eller dylikt vara möjlig. Däremot är det stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mättekniska problem som fö- religger när det gäller att precisera den samlade volymutvecklingen. Även standardutvecklingen i form av personaltäthet m.m. torde vara svår att reglera om inte en detaljstyrning av enskilda verksamhetsområden sker.
Om en modell med utgiftsramar skall kunna tillämpas bör den avse de totala driftkostnaderna. Ramen får sättas mot bakgrund av vad som kan anses vara en godtagbar samhällsekonomisk utveckling. Fördelen med ett system med utgiftsramar i löpande priser är att statsmakternas grepp om den kommunala utgiftsutvecklingen blir god. Kommunerna får liksom hit- tills inom de givna utgiftsramarna behålla sin självständiga bedömning av hur utgifterna skall fördelas på olika verksamheter. Ett system med utgifts- ramar skulle tillåta kommunala beslut vad gäller prioriteringen mellan olika verksamhetsområden, varför en reell frihet skulle kvarstå för kommunerna att fatta beslut och göra sammanvägningar ifråga om behoven av service. Genom att kommunerna inte längre skulle kunna finansiera nya åtaganden med skattehöjningar skulle dock modellen kunna betraktas som en inskränk- ning i självstyrelsen.
Ett system med utgiftsramar skulle sannolikt bli administrativt svårhan- terligt bl. a. när det gäller att fastställa den lämpliga nivån för ramarna. Det skulle också kräva ett enhetligt budgeterings- och räkenskapssystem i kommunerna.
Utgiftsramar, som inte tillåts öka med mer än en viss procentsats per år tar inte hänsyn till de enskilda behoven i kommunerna. Ramarna skulle därför slå blint och redan i utgångsläget påverka kommunerna olika. Varje gång kommunerna planerar att ta en större investering i bruk (skola, sjukhus etc.) som f. n. finansieras med skattehöjning skulle särskilda svårigheter uppkomma.
Ett system med utgiftsramar skulle ställa krav på större jämlikhet kom- munerna emellan beträffande deras möjligheter att tillgodose olika service- krav. Därför förutsätter ett sådant system ett Skatteutjämningsbidrag som mer effektivt än hittills utjämnar kostnadsskillnaderna.
Sammanfattningsvis kan konstateras att de olika medlen för att styra de kommunala investeringarna är betydligt fler och mer utvecklade än vad som gäller för reglering av kommunernas driftkostnader. Detta betyder i sin tur att det finns tekniska möjligheter att inordna kommunernas in- vesteringsverksamhet i ett större samhällsekonomiskt sammanhang. Möj- ligheterna är däremot f. n. betydligt mer begränsade när det gäller att anpassa den kommunala driftkostnadsutvecklingen till det resursutrymme som totalt står till buds för landets produktion.
4.2.3 Samordning av primärkommunernas och landstingens utgiftsprövning
Enligt direktiven skall vi bl. a. undersöka vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möjliga för att vid den primär- och lands- tingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mel- lan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning.
För de landstingsfria kommunerna, Göteborg, Malmö och Gotland, gäller att de har ansvar för såväl de primärkommunala uppgifterna som de lands- tingskommunala. En gemensam utgiftsprövning för hela det kommunala fältet sker i dessa kommuner. Vi har därför gjort en studie för att försöka belysa om den gemensamma utgiftsprövningen i de landstingsfria kom-
munerna där har lett till en annorlunda utveckling än vad som gällt för övriga primärkommuner/landsting.
4.2.3.1 Jämförelse av utvecklingen i landstingsfria kommuner och övriga kommuner/landsting
Utvecklingen i de landstingsfria kommunerna har jämförts dels med för- hållandena inom den primärkommunala sektorn, dels med situationen i landstingen. Studien har omfattat perioden 1968—1975. Uppgifter har tagits fram för åren 1968, 1972 och 1975.
Jämförelse med primärkommunema
Studien avser bruttokostnadernas utveckling och grundar sig på uppgifter från den kommunala finansstatistiken. Uppgifter om utvecklingen redovisas dels för de landstingsfria kommunerna, dels för Stockholms kommun och ett antal jämförelsekommuner (genomsnitt). Då skillnader i kommunernas redovisningsteknik kan ha påverkat bl.a. fördelningen av kostnader och intäkter mellan olika förvaltningsgrenar bör resultaten tolkas med försik- tighet.
De landstingskommunala verksamheterna redovisas i primärkommuner- na främst inom huvudtitlarna 7 Socialvård och socialförsäkring samt 8 Hälso- och sjukvård. Därför särredovisas dessa verksamhetsområden i tabell 4.2 medan övriga verksamhetsområden redovisas sammantagna. Vi har emel- lertid också specialstuderat utvecklingen inom fritidsförvaltning och kul- turell verksamhet. Då volymförändringarna i några av kommunerna på- verkats av kommunsammanläggningar under denna period jämförs kost- nadsutvecklingen per invånare.
Bruttokostnadsutvecklingen sammanfattas i tabell 4.2, som visar den år- liga procentuella förändringen 1968—1975. Utvecklingen i de enskilda jäm- förelsekommunerna visar stora variationer.
Tabell 4.2 Jämförelse av bruttokostnadsutvecklingen 1968-1975 i de landstingsfria kommunerna och riket Årlig procentuell förändring, löpande priser
Samtliga Social- Hälso- 0 Övriga Därav verksam- vård sjukvård verksam- | heter heter Fritids- Kulturell | verksam- verksam- ! het het i Göteborg 14,4 19,5 14,6 12,9 17,9 16,9 i Malmö 16.1 21,4 17,7 14,2 25,6 13.2 Gotland” 16,0 18,3 14,3 16,3 24,5 15,5 4 Stockholm" 14,7 18,9 13,6 13,1 17,8 15,1 Jämförelse- kommuner 12,5 16,7 9,1 11,3 21,3 14,1 ' Riket 13,3 17,9 4,4 12,8 23,1 18,1
” För Gotland och Stockholm redovisas utvecklingen 1972—1975. Stockhol'n ingår ej i jämförelsekommunerna.
Av tabell 4.2 framgår att bruttokostnaderna ökat snabbare i de lands- tingsfria kommunerna än i jämförelsekommunerna såväl för samtliga verk- samheter totalt som för gruppen övriga verksamheter. Denna senare grupp omfattar de rent primärkommunala verksamheterna. Resultaten är likartade för alla de tre landstingsfria kommunerna.
När det gäller fritids- och kulturell verksamhet är utvecklingen inte lika enhetlig. Först kan noteras att kostnadsökningen för dessa verksamheter varit lägre i jämförelsekommunerna totalt än i riket totalt. När det gäller Göteborg har kostnaderna för båda verksamheterna ökat långsammare än för riket totalt. I förhållande till jämförelsekommunerna har kostnaderna också ökat långsammare för fritidsverksamheten men de har ökat något snabbare för den kulturella verksamheten. I Malmö är den procentuella ökningen större än i jämförelsekommunerna och i riket vad avser fritids- verksamheten men mindre än i jämförelsekommunerna och i riket vad avser den kulturella verksamheten.
Räknat per invånare satsade Göteborg mera på fritids- och kulturella än- damål 1975 än t. ex. Stockholm och riket totalt men något mindre än jäm- förelsekommunerna. Gotlands bruttokostnader för dessa verksamheter låg strax under Stockholms. Av de undersökta kommunerna redovisar Malmö de högsta bruttokostnaderna. Detta framgår av tabell 4.3.
Tabell 4.3 Bruttokostnader 1975 för fritids- och kulturell verksamhet Kronor per invånare
Göteborg 346 Malmö 460 Gotland 338 Stockholm 341 Jämförelsekommunerna, totalt 358 därav Uppsala 371 Norrköping 390 Västerås 384 Örebro 480 Linköping 247 Jönköping 342 Borås 269 Helsingborg 361 Sundsvall 362 Riket 301
Jämförelse med landstingen
Jämförelsen mellan de landstingsfria kommunerna och landstingen har av- sett utvecklingen av såväl faktiska vårdresurser som bruttokostnader. Vad gäller vårdresurserna har vi studerat utvecklingen av antalet vårdplatser per 1000 invånare inom den slutna vården och antalet besök per 1000 in- vånare i öppen vård. Uppgifterna har hämtats från 1969 års RUPRO-un- dersökning och från LKELP 1973 och 1976.
För samtliga huvudmän har antalet vårdplatser per 1000 invånare i stort sett legat stilla under perioden. Förändringar har dock skett mellan olika vårdgrensgrupper. Sålunda har platserna för långtidssjukvård ökat på be- kostnad av platser för psykiatrisk vård och somatisk akutsjukvård.
Tabell 4.4 Antal läkarbesök per 1000 invånare i öppen vård
Huvudman 1968 1972 1975 Procentuell utveckling under perioden 1968—1975
Göteborg 2 216 2 570 2 805 266 Malmö 1 703 1 860 2 199 29,1 Gotland 1 537 1 877 2 189 42,4 Landstingen 1 539 1 789 2 054 33,5
Göteborg och Malmö har ungefär samma antal vårdplatser som lands- tingen har, dvs. cirka 16 platser per 1000 invånare. Gotland ligger på en högre nivå under hela perioden, med omkring 17 platser. Konsumtionen av sluten vård är sannolikt större i glesbygdslän än i mer tätbebyggda om- råden till följd av de långa avstånden. Detta kan vara en förklaring till att Gotland ligger på en högre nivå än övriga huvudmän.
Antalet läkarbesök per 1000 invånare har ökat i ungefär samma takt hos samtliga huvudmän med undantag för Gotland, som har en något snabbare utveckling. Som framgår av tabell 4.4 är antalet besök per 1000 invånare något högre i Malmö och Gotland än i landstingen. Göteborg har genom- gående en betydligt högre nivå.
Göteborgs kommun har enligt uppgifter från förvaltningen satsat på en högt specialiserad öppen vård såväl i anslutning till den slutna värden som vid fristående vårdcentraler och läkarstationer. Kommunen har haft relativt lätt att besätta sina läkartjänster, vilket bl. a. varit en förutsättning för den kraftiga utbyggnaden.
Tabell 4.5 Bruttokostnader för hälso- och sjukvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1968—1975 Löpande priser
Huvudman Bruttokostnader/inv. Procentuell utveckling per år
1968 1972 1975 1968— 1972— 1968— 1972 1975 1975
Göteborg 1 131 1 982 2 940 15,1 14,0 14,6 Malmö 1 015 1 869 3 172 15,5 19,3 17,7 Gotland 896 1 669 2 493 16,8 14,3 15.7 Landstingen 856 1 545 2 448 15,9 16,6 16,2
Tabell 4.5 visar utvecklingen av bruttokostnaderna per invånare för hälso- och sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Uppgifterna för landstingen är hämtade från SCB:s finansstatistik/LKELP 76. Uppgifterna för de landstingsfria kommunerna har tagits från den primärkommunala finansstatistiken och omfattar hela huvudtitel 8, Hälso- och sjukvård. Däri ingår viss verksamhet utöver den landstingskommunala, exempelvis upp- gifter med anknytning till hälsovårdsnämnderna (hälsovårds- och bostadsin- spektion, köttbesiktning). Kostnaderna härför är dock marginella. I jäm- förelsen har förutsatts att dessa kostnader inte påverkar utvecklingstakten för huvudtitelns totala kostnader.
1 1 I |
Tabellen visar, att bruttokostnaderna ökat i ungefär samma takt för samt- liga huvudmän under perioden. Göteborg och Gotland har haft en något långsammare utvecklingstakt än landstingen. Utvecklingstakten för Malmö har å andra sidan varit snabbare än övriga huvudmäns, särskilt under pe- riodens senare del.
Den faktiska bruttokostnaden per invånare ligger genomgående lägre för landstingen än vad som gäller för de landstingsfria kommunerna. Särskilt stor är skillnaden vid jämförelser mellan landstingen och Göteborg och Mal- mö. En viss del av differensen förklaras av att primärkommunernas kost- nader även inrymmer viss hälsovårdande verksamhet. En annan förklaring är att jämförelsen avser två storstadsområden å ena sidan och ett genomsnitt för samtliga landsting å den andra. Sjukvårdens kostnader är erfarenhets- mässigt högre i tätortslän än i län med glesare bebyggelse. Det är därför naturligt att Göteborg och Malmö ligger på en högre nivå än landstingen i genomsnitt. Det bör också understrykas att kostnadsnivåema kan ha på- verkats av olika redovisningsprinciper hos skilda huvudmän, bl. a. då det gäller interna kostnader. Enligt SCB skall dock i princip inga större skillnader föreligga i redovisningen. Uppgifterna om de faktiska kostnaderna bör dock tolkas med försiktighet.
Sammanfattning
Den genomförda studien ger vid handen, att de landstingsfria kommunerna haft en minst lika expansiv utveckling som jämförbara primärkommuner, när det gäller de uppgifter, som normalt är primärkommunala. Utveck- lingstakten för fritidsverksamhet och kulturell verksamhet varierar ganska kraftigt mellan olika huvudmän. De landstingsfria kommunerna ligger i vissa fall under utvecklingen i jämförbara kommuner, i andra fall över.
Jämförelsen av bruttokostnaderna för hälso- och sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda visar att utvecklingstakten varit ungefär den- samma i de landstingsfria kommunerna som i landstingen. Malmö har dock haft en något snabbare utveckling än övriga huvudmän, särskilt under den senare delen av perioden.
Jämförelsen mellan antalet platser i sluten vård och antalet läkarbesök visar, att sjukvårdsresurserna utvecklats i ungefär samma takt i de lands- tingsfria kommunerna som i landstingen. Sjukvårdens resurser har dock olika inriktning hos olika huvudmän. Göteborgs kommun har satsat på en högt specialiserad öppen vård. Gotland ligger på en högre nivå än andra huvudmän när det gäller den slutna vården.
Man skulle kunna förvänta sig att den utgiftsprövning över hela det kom- munala fältet som sker i de landstingsfria kommunerna skulle möjliggöra en effektivare avvägning mellan olika ändamål än den som skett i övriga primärkommuner/ landsting. Det redovisade materialet ger dock inga klara belägg för att de landstingsfria kommunerna har haft en långsammare ut- vecklingstakt än vad som gäller för motsvarande verksamheter ijämförbara primärkommuner/ landsting.
4.232 Utgiftsprövningen i Göteborgs kommun
I syfte att utröna hur de möjligheter till gemensam utgiftsprövning för hela det kommunala fältet som föreligger i de landstingsfria kommunerna till- varatas har KEU 76 från Göteborgs kommun bett att få exempel på
a. verksamhetsområden där gemensam utgiftsprövning ansetts vara av vär- de för huvudmannen,
b. gemensam budgetteknik för att genomföra den gemensamma utgifts- prövningen.
Materialet från Göteborgs kommun visar att det finns många verksam- hetsområden där en gemensam utgiftsprövning synes värdefull. Främst har nämnts
— äldreomsorgen där kommunen har ett gemensamt program, — integration mellan medicinsk och socialmedicinsk sakkunskap å ena sidan och socialvården vid socialbyråerna å andra sidan,
— mödravård — barnhälsovård — social barnavård — skolhälsovård,
— integration mellan arbetsvård, medicinsk rehabilitering och i viss mån psykiatri, — nykterhetsvård, narkomanvård och psykiatri där olika typer av samarbete har prövats mellan förvaltningarna.
Man kan urskilja tre moment av olika karaktär vad gäller den gemensamma utgiftsprövningen:
— den mer långsiktiga planeringen, — budgetarbetet, — den löpande verksamheten under budgetåret.
Integrationen mellan sjukvården och de andra förvaltningarna är relativt väl utvecklad vad avser den långsiktiga planeringen. Det finns alltså olika former av gemensamt planeringsarbete. Många projekt drivs över förvalt- ningsgränserna. På detta sätt byggs också kontaktsystem upp.
Vid själva upprättandet av budgeten finns också olika former av sam- arbete. Någon mer formaliserad budgetteknik kan man dock knappast tala om. Snarare rör det sig om successiva avstämningar på olika nivåer mot andra förvaltningar och mot gemensamma dokument. Allt detta underlättas naturligtvis av att man har samma budgetprocedur och i princip samma budgetsystem.
Mycket av samarbetet mellan förvaltningarna fungerar genom att man köper och säljer tjänster. Här sker naturligtvis fortlöpande kontakter. Efter- som man har samma huvudman är det relativt enkelt att göra upp avtal och via intern bokföring reglera de ekonomiska mellanhavandena.
På central nivå svarar vissa tjänstemän och politiker i huvudsak för hela hälso-, social- och sjukvårdsområdet. Därigenom tillförsäkras att det även på central nivå blir möjligheter till en gemensam utgiftsprövning.
Budgeten kan inte i detalj reglera verksamheternas inriktning. Inom de ovan uppräknade områdena sker successivt under löpande budgetår dis- kussioner mellan ”folk på fältet” hur man bör förhålla sig i olika frågor. Det synes vara lättare att snabbt nå förändringar då det finns en gemensam huvudman.
4.2.3.3 Befintliga samverkansformer
När det gäller formerna för en samverkan inom den landstingskommunala och kommunala sektorn finns det anledning att uppehålla sig vid en redan etablerad form för regional samverkan, nämligen den som sker genom Svens- ka kommunförbundets länsavdelningar.
Enligt kommunförbundets stadgar, 17 &, bildar förbundets medlemmar i varje län tillsammans en länsavdelning av förbundet. "Länsavdelning utgör ett organ för kontakt och samverkan såväl mellan medlemmarna inom länet som mellan dessa och förbundet. Länsavdelningen skall i samråd med för- bundets styrelse och förbundskansliet genom verksamhet inom länet till- varataga medlemmarnas intressen och främja förbundets ändamål.”
Medlemmarnas beslutanderätt rörande länsavdelningen och dess angelä- genheter utövas genom av kommunernas fullmäktige valda ombud, som sammanträder till länsmöten. Varje länsavdelning har en styrelse som leder verksamheten. Styrelsen utser delegationer för beredande och verkställande uppgifter.
Enligt stadgarna är sålunda länsavdelningen ett organ för interkommunal samverkan inom länet. Arbetsformerna varierar avdelningarna emellan. Som allmän regel synes gälla att arbetet bedrives genom utskott eller delegationer. Enligt en enkät 1973 hade 17 av länsavdelningarna 1 samrådsorgan, 4 av- delningar hade 2 å 3 samrådsorgan, medan 2 avdelningar utövade samrådet genom informella kontakter. ' En genomgång har skett av 1976 års förvaltningsberättelser för vissa länsavdelningar. Dessa visar att antalet delegationer inom länsavdelningarna är 6 a 7. Delegationer finns vanligtvis för frågor gällande löner och personal, skolan, socialvård, kultur- och fritid samt hälso- och miljövård. Delegation för byggnads- och brandförsvarsfrågor förekommer också.
Länsavdelningarna har också särskilda organ eller delegationer för samråd med landstinget. Dessa organ behandlar bl. a. frågor om samplanering mellan kommunerna och landstinget bl. a. vad gäller llerårsplaneringen och eko- nomin.
De särskilda organen för samråd och samarbete mellan landsting och primärkommuner har sin grund i, förutom sannolikt ett spontant behov, l uppmaningar från de båda huvudorganisationerna till sådan samverkan. Så- lunda rekommenderade Landstingsförbundet och Svenska kommunförbun- det 1969 sina medlemmar att inrätta förtroendemannaorgan för information och samråd. 1971 gav Landstingsförbundet på nytt sina medlemmar rådet att inrätta regionala organ för samråd med primärkommunema. Dessa organ skulle syssla med flertalet frågor som ryms inom landstingens verksamhets- område. När de båda förbunden 1969 rekommenderade att samrådsorgan bildades framhölls särskilt ett område där samordning bedömdes som an- geläget, nämligen utdebiteringspolitiken.
På uppdrag av Landstingsförbundet genomförde Sören Häggroth i sam- arbete med statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet som- maren 1973 en studie under rubriken ”Landsting och primärkommuner. En studie i samverkan och kompetensfördelning i fem län”. Studien omfattar Hallands, Jönköpings, Örebro och Västernorrlands län. Däri redovisas också en undersökning som avser Stockholms läns landsting.
Ur nämnda studie kan följande återges till belysning av samarbetsformerna
på det regionala planet. I länen hade regionala samrådsorgan inrättats. Deras uppgifter var av rådgivande och informerande art i ärenden av gemensamt intresse för landstinget och primärkommunema, företrädesvis i långsiktiga planeringsfrågor inom ekonomi, socialvård, hälso- och sjukvård samt ut- bildning. Ledamöterna utses av landstinget och kommunförbundets länsavdelning. Ordförandepost, vice ordförandepost och mötessekreterare alternerar mellan personer från landstinget och länsavdelningen. Till sam- manträde kallas landstingets och länsavdelningens chefstjänstemän.
I fråga om representativiteten konstateras att samtliga landstings- representanter är landstingsledamöter. Hälften av dessa är också ledamöter i (förvaltningsutskottet) styrelsen. Styrelsens ordförande är med i samtliga samrådsorgan. Primärkommunernas representanter har i regel uppdrag an- tingen i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen elleri länsavdelningens sty- relse. Vanligt är att man har uppdrag både i länsavdelningen och i kom-
munen. Arbetsordningen föreskriver att samrådsorganen skall sammanträda minst
två gånger per år. I realiteten sammanträder de betydligt oftare. Vad gäller ärendetyper diskuteras allmänna organisations- och förvaltningsfrågor re- lativt ofta. Bland konkreta frågor som varit uppe till behandling nämns bl. a. regionalpolitiken, budgetproblem och tillskapande av nya samarbets- organ.
Studien visar att landstingens företrädare var mer positiva till samråds- organen än de primärkommunala företrädarna. Kritiken mot samrådsor- ganens arbetssätt gällde bl. a. att samrådsorganen borde sammanträda oftare, att ledamöterna skulle ge sig mer tid åt arbetet, att kommunerna skulle erhålla större representation och att samrådsorganet skulle informera bättre om sin verksamhet.
Ovanstående redogörelse är avsedd att ge en bild av nu existerande sam- rådsformer dels primärkommunema emellan, dels mellan primärkommuner och landsting. Frågan är då i vilken mån dessa samrådsformer är goda
instrument för den i direktiven åsyftade samordningen. Vad gäller resultatet av samrådet kommunerna emellan genom kom- munförbundets länsavdelningar synes erfarenheten vara den att samrådet givit praktiska resultat i frågor som är gemensamma för kommunerna, såsom personal-, brandförsvars-, utbildnings-, skol- och fritidsfrågor. Verksamhe- ten synes ha bidragit till viss enhetlighet i inriktning och standard. Däremot torde samrådet knappast i övrigt ha påverkat de skilda kommunerna i rikt- ning mot någon enhetlighet också i fråga om skattebördan.
Av större intresse är frågan om verkan av samrådet mellan landsting och kommuner, vilket också torde vara vad som närmast åsyftas i direktiven. Denna samverkan torde främst åsyfta en samordning i sak mellan lands- tingets och kommunernas insatser inom skilda verksamhetsgrenar. Men som framgått av den tidigare redogörelsen har samrådet också i överens- stämmelse med de båda förbundens rekommendationer ägnats åt budget- och skattepolitik.
Även här synes samrådet ha befrämjat en medveten samordning mellan de regionala insatserna genom landstinget och de lokala genom kommu- nerna. Exempel härpå är sjukvård-hälsovård, sjukvård-socialvård, sluten bar- navård-öppen barnavård rn. rn. En högre grad av samordning vore dock
angelägen. Svårigheten att uppnå detta torde likväl i inte ringa grad bottna i den speicallagstiftning som fastlägger ett obligatoriskt huvudmannaskap för landsting respektive kommun. Det förefaller dock berättigat att säga att samrådet i dessa delar lett till praktiska resultat.
Annorlunda blir bilden om man ser till samrådets effekt med utgångs- punkten att samrådet skulle leda till en överbryggande utgiftsprövning med en medveten styrning av utdebiteringspolitiken inom landstingsområdet. Samrådet där synes i huvudsak ha inneburit att man givit information om varandras flerårsplaner och förväntade utdebiteringsbehov. En allmän er- farenhet förefaller vara att samrådsorganen för detta ändamål fungerar bra. Däremot är det högst tveksamt om detta samråd också fått någon reell styrningseffekt.
Skälen härtill är tämligen naturliga. Det är fråga om ett frivilligt samråd med utbyte av informationer och tankar. Men parterna har var sitt för- fattningsenliga och politiska ansvarsområde. Omsorgen om och respekten för det kommunala självstyret är en väsentlig faktor. Det torde föreligga en reaktion hos kommunerna mot tendenser till landstingsstyrning. Skilda majoritetssituationer parterna emellan kan naturligtvis också vara ett hinder för en satsning på en gemensam skattepolitik.
, Av betydelse torde vara representativiteten i samrådsorganen. Även om 1 den allmänt synes ligga på en god nivå vad gäller representanternas be- i fattningar inom landsting respektive kommunerna, torde det vara av stor | I
praktisk betydelse för framgång i arbetet att företrädarna jämväl äger stor politisk och personlig tyngd med bred förankring hos väljarna.
Det här sagda leder till resultatet att det nuvarande frivilliga samrådet under rådande konstitutionella förhållanden och politiska ansvarsfördelning inte utgör något effektivt styrinstrument för en mellan landsting och primärkommuner samordnad utgiftsprövning och skattepolitik.
4.2.3.4 Överväganden om ny samverkansmodell
Det i närmast föregående avsnitt skildrade samarbetet mellan primärkom- muner och landsting kan inte anses ge ett tillfredsställande resultat om man ställer upp målet överbryggande utgiftsprövning och i möjligaste mån samordnad skattepolitik. Det kan finnas skäl överväga förändringar av för- merna för denna samverkan.
Vid dessa överväganden är man givetvis bunden vid nuvarande konsti- tutionella villkor, dvs. samverkan kan inte få annan karaktär än frivilligt samråd. Varje landsting och primärkommun bestämmer exklusivt över sina angelägenheter och resultatet av samordningen kan inte få rättsligt bindande verkan.
Initiativet till samordningen måste av naturliga skäl förläggas till lands- tinget. Vad som här åsyftas och eventuellt skulle kunna uppnås kan enklast konkretiseras med den nya lagtexten i kommunalförbundslagens 16 &, tred- je stycket: "Innan förslag till budget uppgöres skall förbundsstyrelsen sam- råda med förbundsmedlemmarnas styrelser.” Parallellen skulle således vara att landstingen innan budgeten fastställs skulle samråda med primärkom- munema i länet.
Ett sådant samråd kan i och för sig tänkas leda till överenskommelser
— där så är lagligen möjligt — om överflyttning av uppgifter mellan pri- märkommuner och landsting. Ett samråd avsett att endast leda till sam- verkan men icke till ändrad uppgiftsfördelning skulle då gälla innehållet i och omfattningen av parternas insatser på likartade eller närliggande verk- samhetsområden med beaktande av det totala kostnads- och utdebiterings- behovet för verksamheten i fråga.
Det slutliga resultatet av ett samråd kan sägas få sitt uttryck i budgetarna. Därför är det av betydelse vad som tidsmässigt gäller i fråga om budget- beredningen. Enligt kommunallagen (KL) 4 9' skall förslag till budget göras upp av styrelsen före oktober månads utgång. Om särskilda förhållanden påkallar det, får budgetförslaget göras upp i november månad. I sådant fall skall styrelsen före oktober månads utgång göra upp förslag till skattesats för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under det följande året. Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda budgetförslag till styrelsen. Budgeten fast- ställs av fullmäktige före november månads utgång.
Det är huvudregeln. Särskilda regler gäller i fråga om budgetberedningen under valår. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Om budgeten till följd av särskilda förhållanden ej kan fastställas före november månads utgång, skall full- mäktige ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång.
Utöver dessa kommunallagens regler bör även medbestämmandelagens (MBL) föreskrifter om personalmedverkan observeras.
Tidsprogrammet för budgetberedningen inom primärkommuner och landsting skiftar givetvis, bl. a. beroende på deras storlek. 1 stora drag torde det dock kunna sägas innebära följande.
— Landstingens och kommunernas styrelser ger direktiv för budgeten i bör- 1 jan av året före budgetåret. På våren eller försommaren skall nämnderna 1 ha utarbetat sina budgetförslag varvid personalorganisationerna beretts ? tillfälle medverka enligt MBL. — Det centrala finanskontoret analyserar före sommaren nämndernas bud- getförslag för förberedande behandling i styrelsen, eventuellt kommu- l nalråds- eller landstingsrådsberedning. Efter sommaruppehållet sker för- handlingar enligt MBL på grundval av ett preliminärt budgetförslag. Sty- relsen behandlar därefter, oftast i omgångar, ett av det centrala finans- kontoret utarbetat definitivt förslag. Styrelsen lägger sitt slutliga förslag före oktober månads utgång.
Vid ett fast organiserat samråd mellan landsting och primärkommuner skulle alltså en ordning och tidsplan för detta samråd behöva infogas i den nyss skildrade budgetproceduren.
Budgetarbetet sker enligt allmän erfarenhet redan nu under hård tidspress, vilken ökat efter tillkomsten av MBL. Det blir oundvikligt att ett inter- kommunalt samråd skulle göra budgetberedningen än mera tidspressad. Å andra sidan kan det kanske tänkas skapa en bättre utgångspunkt för bud- getarbetet genom att det kan ge viss klarhet om förutsättningarna för verk- samhetsområdena ifråga och deras roll i ett inom landstingsområdet sam- ordnat systern.
Vad gäller formerna i övrigt för samrådet torde erfarenheten få visa vad som är lämpligt. Några bindande statliga föreskrifter bör inte ges. Däremot är det lämpligt att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamt avger rekommendationer.
Som förut sagts är det naturligt att landstinget tar initiativet till samrådet. Det skulle sammanfattningsvis syfta till en form av gemensam budget- beredning. Ett särskilt administrativt organ bör förbereda ärendena åt be- redningen. Samrådet skulle kunna inledas genom en orienterande konferens mellan landstingets och primärkommunernas styrelser. Denna konferens bör följas upp genom samråd mellan landstingets och kommunernas nämn- der inom närliggande eller varandra kompletterande ämnesområden. Sam- rådet bör avslutas med överläggningar— eri budgetberedning — mellan lands- tingets och kommunernas styrelser, varvid preliminära budgetförslag dis- kuteras. Det förutsätts att samrådet mellan förtroendemannaorganen på de skilda stadierna förbereds på det administrativa planet av vederbörande för- valtningschefer.
Den här presenterade skissen till samrådsförfarande skulle sålunda syfta till en effektivare samverkan än den nuvarande och i bästa fall även kunna leda till den samordning av utgiftspolitiken som kommunför- bunden i sina rekommendationer 1969 bl. a. åsyftade. Samrådet bör inte enbart avse det närmaste budgetåret. Det är minst lika viktigt att faststäl- landet av de kommunala flerårsplanerna föregås av samråd mellan lands- tinget och primärkommunerna i länet enligt den skisserade uppläggningen.
Bortsett från de praktiska hinder som de knappa tidsmarginalerna innebär skulle emellertid givetvis även den här skisserade ordningen ha samma principiella svagheter som berörts i avsnitt 4.2.3.3 om befintliga samver- kansformer. De konstitutionella förhållandena utgör med andra ord ett hin- der för att samordningsorganisationen skall bli ett effektivt styrinstrument.
Eventuellt skulle nuvarande samrådsorgan kunna ingå som en värdefull del i det skisserade samrådsförfarandet. Man skulle således kunna bygga på befintlig organisation men genomföra vissa reformer därav. Dessa för- ändringar skulle väsentligen innebära att på sätt som ovan skisserats dels inlemma respektive facknämnder i samrådet, dels och kanske framför allt att låta vederbörande förvaltningsstyrelser bli representerade i en slutlig ge- mensam budgetberedning på ett centralt plan. Denna behandlingsordning innebär också att en i samverkanssyfte införd gemensam budgetberedning integreras i landstingets och kommunernas ordinarie budgetarbete.
En sådan kombination av traditionella samarbetsformer och nya inslag skulle då innebära att befintligt samarbetsorgan svarade för ärendebered- ningen fram till det beslutsunderlag som enligt den presenterade skissen skulle föreläggas den slutliga centrala budgetberedningen med representanter för styrelserna. De befintliga samrådsorganen skulle sålunda fungera som arbetsutskott för budgetberedningen.
Framgången för en samverkan i här angiven form torde inte minst bli beroende av att den stöds av Svenska kommunförbundet och Landstingsför- bundet. Det bör vara en uppgift för kommunförbunden att mer i detalj utforma riktlinjer för hur ett samrådsförfarande av ovan diskuterat slag skall organiseras.
Förutom kommunförbundens aktiva stöd är det viktigt att behovet av
en ny samrådsorganisation erkänns i de enskilda primärkommunema och landstingen. Det är angeläget att samrådet ges tyngd genom att i detta engageras personer i primärkommunernas och landstingens ledning. Fram- gången i arbetet torde ytterst bli beroende därav och av viljan till en verklig styrning mot en samordning i den mening som direktiven åsyftat.
4.235 Särskilda företagsformer för samverkan
Samverkan mellan landsting och kommun inom samma landstingsområde får inte ske i form av kommunalförbund. Vi vill dock i detta sammanhang i korthet erinra om denna samarbetsform som ett uttryck för ett sätt att uppnå större ekonomiska enheter inom det kommunala fältet.
Det finns f.n. cirka 18 kommunalförbund. Denna form för samverkan ger en möjlighet för kommunerna och landstingen (samt landsting i förening med kommun inom annat område) att bilda de större ekonomiska enheter som kan vara gynnsamma från effektivitetssynpunkt inom vissa övergri- pande verksamhetsfält. Som skäl mot kommunalförbundslinjen brukar an- föras att deras representativa organ icke utses genom direkta val utan genom indirekta val hos varje förbundsmedlems fullmäktige.
Landsting och kommuner har i relativt stor omfattning skapat särskilda juridiska former för kommunal verksamhet. Därmed ges möjlighet att i samverkan för visst ändamål bilda ekonomiska enheter, som icke är bundna till kommungränser.
Antalet kommunala företag per den 1 januari 1977 framgår av nedan- stående sammanställning.
Kommunägda aktiebolag 689 , ekonomiska föreningar 35 i stiftelser 453 l annan juridisk form 15 1 Summa 1 192 Landstingsägda aktiebolag 21 ekonomiska föreningar 3 1 stiftelser 10 1 Summa 34
Förekomsten av särskilda företagsformer har relativt ingående berörts i propositionen 1975/76:187 om Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. samt i konstitutionsutskottets betänkande däröver (KU 1976/77:25). Det framhålls bl. a. att sådana företagsformer kan vara lämpliga vid t. ex. samarbete mellan flera kommuner eller mellan kommuner och lands- tingskommuner, samt att den kommunala och landstingskommunala verk- samhet som drivs i företagsform har ökat i omfattning.
Företagsformerna kan emellertid också innebära vissa nackdelar. Med- borgarnas möjligheter till insyn är mera begränsade än i fråga om verksamhet inom de kommunala förvaltningarna. Fullmäktiges direkta insyn och in- flytande är mindre än om verksamheten drivs inom ramen för den vanliga
förvaltningen. Med hänsyn till nackdelarna från insyns- och inflytande- synpunkt har demokratiutredningen förordat att företagsformerna används i begränsad utsträckning.
4.236 Uppgiftsöverflyttning
En långtgående samordning av utgiftsprövningen vore att överflytta upp- gifter till en part. Därför tar vi för fullständighetens skull även upp frågan om en ändrad uppgiftsfördelning.
Kommunallagen innebär att gränsen mellan landstingens och kommu- nernas kompetens är flytande. Innehållet i landstingens verksamhet skiljer sig landstingen emellan. Vissa uppgifter handhas på en del håll av lands- tinget, på andra håll av kommunerna. Såväl landsting som kommuner kan inom ett och samma landstingsområde vara engagerade inom samma eller varandra närliggande verksamhetsfält. Landstingens insatser kompletteras av kommunala.
Att mer ingående gå igenom de verksamhetsområden där en överflyttning av uppgifter från kommun till landsting kunde vara motiverad och från skilda synpunkter möjlig ligger utanför vårt utredningsuppdrag. De lokala förhållandena inom de skilda landstingsområdena spelar givetvis en roll. En totalinventering för varje landstingsområde av rådande uppgiftsfördel- ning landsting — kommun skulle förmodligen kunna ge exempel på områden där ett ändrat huvudmannaskap kunde vara motiverat.
Här skall bara ytterligare erinras om de ofta påpekade sambanden i sak mellan bl. a. sjukvård-åldringsvård, sjukvård-öppen socialvård — rehabili- tering, socialvård — bostadsförsörjning m.m.
I sammanhanget kan också erinras om att socialutredningen i sitt be- tänkande Socialvården. Mål och medel (SOU 1974:31) ägnade stor uppmärk- samhet åt dessa samband och behovet av regional organisation. I bl. a. kap. 25 konstateras den likartade kompetensen för landsting och kommuner och sägs exempelvis att den lämpliga gränsdragningen mellan primärkom- munalt respektive landstingskommunalt anknutna resurser kan komma att variera högst väsentligt mellan såväl kommunerna som de olika landstingen.
Vad här kunnat redovisas — om än mycket begränsat — torde likväl ge tillräckligt underlag för uppfattningen att motiv och utrymme kan finnas för att i samordnande syfte pröva förutsättningarna och behoven att överföra uppgifter mellan primärkommuner och landsting.
4.2.4 Den kommunala beskattningsrätten
4.2.4.1 Beskattningsrättens omfattning
I 1 kap. regeringsformen (RF) som innehåller regler om statsskickets grunder finns i 7 & andra stycket en bestämmelse om den kommunala beskattnings- rätten med följande lydelse: "Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.” Grundlagberedningen vars förslag (SOU 1972:15) låg till grund för RF hade i kapitlet om normgivningsmakten tagit in en bestämmelse (7 kap. 4 &) av innehåll att varje kommun får ta ut skatt från kommunens med-
lemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. 1 specialmotiveringen till denna bestämmelse uttalade beredningen att den kommunala beskattningsrätten var ett oumbärligt element i den kommunala självstyrelsen. Frågan om grundlagsreglering av kommunernas beskattningsrätt hade emellertid enligt beredningen kommit i ett annat läge med anledning av att chefen för finansdepartementet hade tillkallat sak- kunniga för utredning om kommunernas ekonomi. Det kunde inte komma i fråga att beredningen föregrep resultatet av utredningsarbetet genom att föreslå en kategoriskt utformad grundlagsbestämmelse. I grundlagen kunde därför enligt beredningens mening inte sägas annat än att varje kommun äger ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestäms i lag.
1 prop. 1973190 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning diskuterade departementschefen vilken omfattning grundlagsregleringen rö- rande "innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed för- enade beskattningsrätten” borde ha. Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste, framhöll departementschefen, beaktas att den kommunala självstyrelsen var föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Den kommunalekonomiska utredningen hade i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten och möjligheten att samordna den kommunala och landstingskommunala utdebiteringen. Liksom grundlagberedningen ansåg departementschefen att resultatet av detta utredningsarbete inte borde föregripas genom mera kategoriska grund- lagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsreg- lering helt saknades eller var knapphändig. Departementschefen framhöll att den kommunala initiativrätten var starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsatte en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen ansåg departementschefen att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skulle förankras i grundlag.
] specialmotiveringen till bestämmelserna i 1 kap. 795 RF om beskatt- ningsrätten anförde departementschefen: ”Bestämmelsen om den kommu- nala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstad- gande. Det är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.”
Enligt 8 kap. 5 & RF skall grunderna för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Departementschefen framhöll i specialmotiveringen till denna bestämmelse att lagkravet kommer att omfatta sådana skatteregler som nu finns i kommunallagarna och i kommunalskattelagen. Befogen- heten för kommunerna att, enligt de grunder som är fastställda i lag, be- stämma om skatteuttaget har, enligt departementschefen, direkt stöd av grundbestämmelsen i 1 kap. 7é RF.
Regeringens normgivningskompetens på den kommunala beskattningens område 'är starkt begränsad. Regeringen kan endast besluta verkställighets- föreskrifter till de i lag intagna skattereglerna samt efter bemyndigande med- dela föreskrifter om anstånd med erläggande av kommunal skatt (8 kap. 8 och 13 åå RF). Utanför regeringens kompetens faller enligt 8 kap. 13%
andra stycket RF sådana föreskrifter om den kommunala beskattningen som inte har karaktär av föreskrift om verkställighet av lag.
Vid riksdagsbehandlingen av grundlagspropositionen ansåg konstitutions- utskottet att propositionens förslag väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen (KU 1973:26). Ut- skottet kommenterade inte departementschefens uttalanden om den kom- munala beskattningsrätten.
Kommunerna har således enligt 1 kap. 7é andra stycket RF rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Begreppet ”kommun” omfattar i RF även landstingskommun. Bestämmelsen sätter gränser för riksdagens handlingsfrihet när det gäller den kommunala beskattningsrätten. l RF finns emellertid inga närmare bestämmelser om var dessa gränser går eller hur långt den kommunala beskattningsrätten sträcker sig. Att bestämmelsen i 1 kap. 7é om beskattningsrätten innebär ett skydd mot att denna rätt helt avskaffas är naturligtvis klart. Ett sådant ingrepp i beskattningsrätten kan ske först efter grundlagsändring. Det är emellertid osäkert i vilken ut- sträckning kommunerna måste tåla att beskattningsrätten begränsas genom vanlig lag.
Av bestämmelsen i 8 kap. 5 é RF om att grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag framgår indirekt att grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten är begränsat i den meningen att riksdagen genom lag får meddela bestämmelser om den kommunala be- skattningen av det slag som finns i kommunallagen (19771179), kommu- nalskattelagen (1928:370) och lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. RF ger således inte kommunerna en beskattningsrätt som är så fullständigt fri att statsmakterna över huvud taget inte skulle få reglera den kommunala be- skattningen. Intressantare och svårare är emellertid frågan i vad mån be- stämmelsen i 1 kap. 7 & om beskattningsrätten innebär förbud för riksdagen att ens genom lag inskränka kommunernas möjligheter att fritt bestämma skattesatsernas höjd.
I RF ges inget entydigt svar på frågan om hur långt kommunernas rö- relsefrihet sträcker sig när det gäller att fastställa utdebiteringens höjd. l 1 kap. 7 &, läst efter ordalydelsen, ges ingen direkt ledning när man skall avgöra om staten får sätta gränser för kommunernas skatteuttag. Konsti- tutionell praxis med anknytning till nya RF saknas på detta område. Be- stämmelsen om beskattningsrätten har visserligen placerats i RFzs kapitel om statsskickets grunder, något som kan sägas ge den en särskild tyngd och uppmana till försiktighet med tolkningen. Varken bestämmelsens pla- cering eller dess samband med andra föreskrifter i RF ger dock underlag för några säkra slutsatser om statens möjligheter att ingripa i kommunernas fastställande av skattesatsen. Någon vedertagen tolkningsregel, med vars hjälp problemet skulle kunna lösas, finns inte.
Frågan om kommunernas rätt att själva bestämma skattesatsen berördes i grundlagspropositionen. Detta har redovisats ovan. Av förarbetena att döma har emellertid frågan inte behandlats mera ingående under grundlagsarbetet.
Att bestämmelsen om beskattningsrätten infördes i RF motiverades i förarbetena främst med beskattningsrättens betydelse för den kommunala självstyrelsen,som också garanterades genom andra bestämmelser i RF. Ett
ingrepp i den kommunala beskattningsrätten som går så djupt att man in- kräktar på den kommunala självstyrelsen skulle således strida mot RF. Den närmare innebörden av begreppet ”kommunal självstyrelse” går dock inte att fastställa med sådan noggrannhet att det ger någon hållpunkt när om- fattningen av grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten skall bestämmas.
Departementschefens uttalanden i propositionen om bestämmelsen i 1 kap. 7ä om beskattningsrätten kan inte tolkas på annat sätt än att kom- munerna skulle få finna sig i att riksdagen inskränker rätten att bestämma skattesatsen. Det skulle alltså vara möjligt för riksdagen att besluta om begränsningar i form av skattetak. Hur dessa borde utformas och på vilken höjd de skulle få sättas diskuterade departementschefen dock inte. Han ansåg att resultatet av den tidigare kommunalekonomiska utredningens prövning av frågan om en begränsning av den kommunala beskattnings- rätten inte borde föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter. Dessa uttalanden synes lämna ganska stort spelrum för lagstiftning om skat- tetak.
Det är emellertid tveksamt om uttalandena kan uppfattas som en fullmakt för KEU 76 att föreslå vilka skattetak som helst utan att RF behöver ändras. Det förefaller i varje fall inte rimligt att frågan om innebörden i ett väsentligt avseende av en bestämmelse i grundlagen på detta sätt skulle ha lämnats helt öppen och överlåtits att bli besvarad, utan krav på grundlagsändring, av en utredning vars förslag läggs fram flera år efter grundlagens tillkomst. Det kan diskuteras vilken vikt man bör fästa vid departementschefens ut- talanden som lämnades utan kommentar av konstitutionsutskottet.
Vad som har sagts ovan visar att det är vanskligt att avgöra vilken grad av frihet bestämmelsen i 1 kap. 75 RF om den kommunala beskatt- ningsrätten ger kommunerna att själva bestämma skattesatserna. Bestäm- melsen kan inte rimligtvis uppfattas som ett rent programstadgande som saknar all rättslig verkan. Den medger inte att själva beslutsbefogenheten i fråga om utdebiteringen av kommunalskatt flyttas från kommunerna till riksdagen eller regeringen eller till kommunförbunden. Å andra sidan måste mot bakgrund av främst omständigheterna kring bestämmelsens tillkomst konstateras att kommunernas rätt att bestämma skattesatsernas höjd inte är absolut. Var gränserna för riksdagens befogenhet att föreskriva skattetak går kan emellertid anges endast i vaga och relativa termer.
Det synes inte vara möjligt att komma med några väl underbyggda ut- talanden om det ena eller andra skattetakets gnindlagsenlighet. Avgörande för bedömningen blir sannolikt vilken uppfattning man vid den aktuella tidpunkten har om i vad mån ett visst skattetak faktiskt inkräktar på den kommunala självstyrelsen. Ju större utrymme för skattehöjning som ett skattetak ger och ju mindre tvång till skattesänkning det innebär, desto bättre överensstämmer skattetaket med RF. Med hänsyn till svårigheterna att förutse utdebiteringsbehovets utveckling ter sig vidare ett tidsbegränsat skattetak mera acceptabelt enligt RF än ett som gäller för en obestämd framtid.
Det blir riksdagen som får bedöma om ett kommunalt skattetak kräver grundlagsändring eller ej. Om riksdagen finner att ett skattetak med en viss utformning inte strider mot 1 kap. 7 & RF, kan riksdagen utan grund-
1 1 l ?
lagsändring genom lag meddela föreskrifter om ett sådant tak. Om man å andra sidan finner att en föreslagen reglering av beskattningsrätten är oförenlig med denna paragraf i RF, kan skattetaket inte genomföras utan en ändring av grundlagen.
4.2.4.2 Kommunalskatten och den kommunala självstyrelsen
I bilaga 2 till detta betänkande redovisas en diskussion om den kommunala självstyrelsen. Där ges också vissa kommentarer till frågan om en reglering av beskattningsrätten kan vara förenlig med kommunal självstyrelse. Vi har även tidigare berört dessa frågeställningar i kapitel 3. Här skall därför endast ytterligare några synpunkter lämnas i all korthet.
Först skall slås fast att den kommunala beskattningsrätten utövas genom utdebitering av allmän kommunalskatt. Denna tas ut i form av inkomstskatt. Skatteplikt föreligger för såväl fysiska som juridiska personer. I vilken om- fattning kommunalskatt skall tas ut bestäms genom att kommunen för varje år fastställer sin skattesats. Till vilket belopp kommunen fastställer sin skattesats beror på å ena sidan det totala behovet av kommunalskat- temedel, och å andra sidan på storleken av de skattskyldigas beskattningsbara inkomster, dvs. kommunens skatteunderlag.
I olika sammanhang har det hävdats att en grundsten för kommunernas självstyrelse är deras grundlagsfästa rätt att ta ut skatt. Det har vidare ansetts att den som har det politiska ansvaret för en viss del av den offentliga sektorn också ska ha ansvaret för dess finansiering.
Införandet av en begränsning av den kommunala utdebiteringsrätten skul- le kunna leda till en minskning av den andel av de kommunala utgifterna som skattefinansieras. I den omfattning den kommunala verksamheten hit- tills bedrivits har det inte varit möjligt att under någon längre tidsperiod hålla utgiftsexpansionen inom ramen för Skatteunderlagets tillväxt. Den framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 som gjorts inom KEU 76 (SOU 1977:20) visar, som vi kommenterat i avsnitt 4.1 ovan, att även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kommunala ut- gifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar.
Mot denna bakgrund skulle den kommunala ekonomin, om en begräns- ning i utdebiteringsrätten införs, i högre grad än hittills riskera att bli en ”*transfereringsekonomi”, där en större andel av den kommunala verksam- heten finansieras genom statliga bidrag. Det är dock inte givet att en reglering av skatteuttaget får denna effekt. Nivån på de fastställda utdebiteringsrä- marna kan nämligen anpassas till mycket skiftande avvägningar mellan direkt kommunalskattefinansiering och finansiering via statliga bidrag. Be- gränsningen av beskattningsrätten syftar i första hand till en reglering av den kommunala sektorns storlek. Begränsningens faktiska innehåll blir i varje givet läge beroende av dels vilken real utveckling för kommunerna som kan accepteras, dels de övriga finansieringskällornas storlek och väntade förändring.
Det har också, med hänvisning till förhållanden utomlands, varnats för att ett system med begränsad kommunal beskattningsrätt skulle kunna leda till att de kommunala budgetarna måste underställas statliga organ för pröv- ning. En sådan statlig granskning av den kommunala verksamheten skulle
kunna ses som ett allvarligt ingrepp i kommunernas självstyrelse.
Begränsningar kan antingen utformas så att de endast anger den totala ramen för det kommunala aktiviteterna, eller också kan styrningen avse även fördelningen mellan olika kommunala ändamål. En avgörande punkt vad gäller statliga styrmedels förenlighet med kommunal självstyrelse är om det är möjligt att inom ramen för en övergripande statlig styrning ge kommunerna tillräckligt initiativ- och handlingsutrymme för att de skall utveckla sina speciella särarter. Inom de givna ramarna bör kommunerna få behålla sin självständiga bedömning av vad som bör göras för den egna kommunen.
Teoretiskt är den kommunala beskattningsrätten mycket vidsträckt. Kom- munernas egen beskattningsrätt är inte avsedd att enbart eller i första hand finansiera den verksamhet som är helt oberoende av statliga åtgärder. 1 vilken omfattning den kommunala beskattningsrätten behöver utnyttjas be- ror således inte endast på kommunernas fria bedömande, utan statsmak- ternas beslut har också kommit att påverka kommunernas utgifter genom att statsmakterna ålagt kommunerna olika uppgifter. Frågan är då om stats- makterna, på samma sätt som man genom särskilda författningar uppdrar åt kommunerna att handha olika uppgifter, skulle ha rätt att påverka kom- munerna så att kommunalskattema i allmänhet icke överstiger en sam- hällsekonomiskt acceptabel utdebiteringsnivå.
Vi återkommer till dessa frågor när vi längre fram i detta kapital diskuterar ' effekterna av en begränsad beskattningsrätt och olika modeller för hur sådana 1 begränsningar skulle kunna utformas.
4.2.4.3 Begränsning av beskattningsrätten i Norge
I bilaga 3 redogörs bl.a. för den begränsning i den kommunala beskatt- ningsrätten i form av skattetak som de norska kommunerna är underkastade 1 alltsedan 1911. 1 De norska kommunerna har tillgång till flera olika skatteformer men den helt dominerande är en proportionell inkomstskatt av i huvudsak samma slag som i Sverige. Fram t.o.m. 1976 hade endast primärkommunema i Norge direkt beskattningsrätt, medan fylkeskommunerna (landstingen) ut- 1 tog en s. k. repartitionsskatt av primärkommunema. En viktig skillnad jäm- l fört med Sverige vad gäller den kommunala inkomstbeskattningen är att 1 Stortinget i lag fastställer högsta och lägsta tillåtna utdebiteringssats. Den kommunala utdebiteringen har visat en trendmässig ökning i Norge som i Sverige, men takten har varit avgjort långsammare. Fram till mitten av 1960-talet utnyttjade kommunerna möjligheten till olika utdebitering, men utvecklingen sedan dess har lett till att numera samtliga kommuner med enstaka undantag ligger vid högsta utdebitering. Skattetaket har alltså i praktiken kommit att leda till en enhetlig kommunalskatt, där höjningar endast kan genomföras när Stortinget beslutar om en höjning av taket.
Följande tablå belyser utvecklingen.
Den kommunala utdebiteringens höjd i procent
1963 1966 1969 1970 1973 1976
1959
Tillåten variation 14—18 16—19 16—19 16—19 17—20 185—21,3 18—22 Faktiskt genomsnitt 16,9 17,8 18,8 19,0 20,0 21,3 22,0
För 1977 har kommunalskatten delats upp mellan primärkommuner och fylkeskommuner. Stortinget har därvid fastlagt att primärkommunernas ut- debitering får variera mellan 12 och 14 procent och fylkeskommunernas utdebitering mellan 6 och 8 procent. Samtliga fylkeskommuner har den högsta skattesatsen och likaså primärkommunema med enstaka undantag.
Av tablån ovan kan det synas som om den kommunala utdebiteringen ökat från 20 till 22 procent under 1970-talet. Från skattebetalarens synpunkt har emellertid ingenting ändrats. 1970 fastställdes utdebiteringen av kom- munal inkomstskatt + skatteutjämningsskatt (fellesskatt) till högst 23 pro- cent. Därefter har en omfördelning skett inom denna ram, så att den kom- munala inkomstskatten höjts i två etapper medan fellesskatten sänkts i motsvarande grad.
Vid våra kontakter med representanter från Norske Kommuners Sen- tralförbund liksom från Oslo och Hamar kommuner har det framgått att de anser det naturligt att staten, som har det övergripande ansvaret för landets skattepolitik, årligen fastställer en övre och nedre gräns för kom- munalskatten. Genom rätten att ta ut avgifter och ta upp nya lån ansågs kommunerna ha möjligheter att bestrida utgifter som inte täcks av skat- temedel och statsbidrag. Kommunerna var, uppgavs det, av tradition in- ställda på att genom en ansvarsfull budgetpolitik hålla utgifterna inom ramen för de intäkter som kan påräknas. Ett viktigt medel ansågs härvid lång- tidsbudgeten vara. Genom de begränsade medel som står till kommunernas förfogande var dessa tvingade till en sträng prioritering av utgifterna.
Statsmaktemas uppsikt över kommunerna i Norge synes vara, åtminstone formellt, mer långtgående än i Sverige. Uppsikten innebär bl. a. att fyl- kesmannen (landshövdingen) skall granska kommunernas budgetar. Fyl- kesmannen har rätt att rikta anmärkningar för den händelse budgeten inte » är upprättad i enlighet med gällande författningar. F ylkesmannens godkän- nande av budgeten är en förutsättning för att erhålla Skatteutjämningsbidrag. Även om fylkesmannens tillsyn uppgetts vara främst av formell art händer det att budgeten sänds tillbaka till kommunerna för ny behandling.
Kommunernas budgetar och räkenskaper sänds även till Kommunalde— partementet, men blir där inte föremål för generell prövning. Däremot grans- kar departementet kommunernas upplåning. Bl. a. krävs att kommunerna kan visa att finansieringen av investeringarna är säkrad innan arbeten på- börjas. För den händelse kommunerna inte kan visa hur investeringarna skall finansieras i sin helhet kan departementet vägra kommunerna rätten att ta upp lån.
I bilaga 3 har vi även redovisat utformningen av det skattetak som till- lämpades i Danmark budgetåret 1972/ 73.
4.2.5 Effekter av en begränsad kommunal beskattningsrätt
4.2.5.1 Begränsning av utgiftsexpansionen
Som framgått av diskussionen under avsnitt 4.1 är det nödvändigt att den kommunala utgiftsutvecklingen dämpas jämfört med tidigare år och jämfört med de kommunala planerna för de närmaste åren.
Med en reglering av kommunernas rätt att höja utdebiteringen skulle en gräns sättas för den kommunala inkomstutvecklingen. Kommunerna skulle härigenom tvingas till en hårdare prioritering av nya utgifter. Det skulle också bli nödvändigt för kommunerna att kritiskt se över och ompröva existerande verksamheter.
Det finns anledning anta att kommunala budgetnedskärningar som för- anleds av en begränsning av beskattningsrätten främst skulle drabba den s. k. fria sektorn, då det sannolikt skulle vara betydligt svårare att inskränka på verksamheten i den av staten reglerade sektorn.
En reglering av beskattningsrätten skulle kunna leda till att benägenheten att skjuta investeringar på framtiden skulle öka med en lägre investerings- volym som följd. Det skulle i sin tur i efterhand leda till minskade kom- munala driftutgifter. Vidare skulle med hjälp av avgiftshöjningar efterfrågan på kommunal service kunna dämpas.
Den omedelbara effekten av en begränsning av utdebiteringsrätten skulle på så sätt kunna bli en långsammare utgiftsexpansion än eljest. Detta är ju också det helt dominerande motivet för att överväga åtgärder av det » slag som diskuteras i detta kapitel. 1
4.2.5.2 Samordning av skattepolitiken
Den proportionella kommunalskatten är en del av den direkta inkomstskat- ten som i sin tur är en del av den totala direkta och indirekta beskattningen i samhället. För att riksdag och regering skall kunna ta ställning till det totala skattetrycket och skattetryckets fördelning i samhället är det viktigt att man även har den kommunala beskattningen under kontroll.
Skatterna har betydelse i konjunktur- och stabiliseringspolitiken. Vidare spelar skattepolitiken en viktig roll vid fördelningen av samhällets resurser 1 på längre sikt mellan privat och offentlig sektor. Med hjälp av skatterna 1 genomförs också en inkomstomfördelning mellan olika grupper i samhället. 1 På alla dessa områden påverkas utvecklingen av kommunalskattens höjd. Genom skilda nivåer på kommunalskattema i kommunerna blir också mar- ginaleffekterna vad gäller den totala inkomstskatten olika i kommunerna. En höjning av kommunalskatten innebär en skärpt marginalskatt om inga förändringar i övrigt vidtas. Samtliga dessa förhållanden talar för att riksdag och regering bör kunna påverka även kommunalskatternas utveckling.
Det finns också anledning att i detta sammanhang observera att de lätt- nader i inkomstbeskattningen som givits löntagarna genom justeringar av statsskatten till stor del har ätits upp av höjd kommunal utdebitering. Om en reglering av den kommunala utdebiteringen införs skulle man för de enskilda inkomsttagarna, för vilka det totala skatteuttaget i första hand är av betydelse, vid avtalsförhandlingarna säkrare kunna beräkna utfallet av förhandlingarna.
4.2.5.3 Sambanden med skatteutjämningen
] princip är det kommunens egna bedömningar som avgör storleken på utdebiteringsbehovet. Stor betydelse har dock faktorer som kommunen inte kan påverka. Skattekraftens betydelse för utdebiteringsnivån är lätt att förstå. Utgifternas storlek och därmed bl. a. behovet av skatteinkomster kan också bero på kommunens geografiska läge och befolkningssammansättning — om- ständigheter över vilka kommunen inte råder. Det allmänna skatte- utjämningssystemet avser dock att utjämna sådana skillnader. Det finns i dag, trots skatteutjämningsbidragen, stora skillnader i kommunernas ser- vicenivå och skatteuttag som kan hänföras till nämnda faktorer.
Skillnader beträffande utdebitering kan också vara föranledda av sådana olikheter beträffande verksamhetens standard, som beror på kommunernas egna ambitioner. I den mån skillnaderna återspeglar en självvald ambition bör de accepteras som ett resultat av den kommunala självstyrelsen. In- förandet av ett skattetak kan väntas innebära att möjligheterna att välja standard i viss utsträckning begränsas. Det finns anledning anta att kom- muninvånarna lättare accepterar skillnader i utdebitering som sammanhäng- er med kommunala beslut om ambitionsnivå för kommunens verksamhet än sådana opåverkbara skillnader som har samband med t. ex. kommunens bebyggelse och åldersstruktur.
Eftersom utdebiteringens höjd till viss del återspeglar de skilda ekonomiska förutsättningar, under vilka kommunerna driver sin verksamhet, skulle in- förandet av en begränsning av beskattningsrätten ställa krav på större jäm- likhet kommunerna emellan beträffande deras möjligheter att tillgodose oli- ka servicekrav. Med ett bättre och mera förfinat skatteutjämningssystem än det nuvarande skulle det inte längre kunna hävdas att skillnaderna i utdebitering, i lika hög grad som f. n., återspeglar skilda ekonomiska för- utsättningar kommunerna emellan.
Ett gemensamt skattetak enligt den norska modellen (se bilaga 3) skulle leda till mera enhetliga utdebiteringar bland kommunerna. Kommunalskat- ten skulle därmed inte få samma betydelse vid valet av bostadsort som för närvarande. Det är naturligt att den som har möjlighet att välja mellan en högskatte- och en lågskattekommun väljer den senare, om inte skillnader i servicenivå talar till lågskattekommunens nackdel. De som har de bästa möjligheterna att välja är ofta de som har de högsta inkomsterna, vilket bidrar till att förstärka skillnaderna mellan kommunerna. En utjämning av kommunalskatteskillnaderna skulle också göra företagens val av eta- bleringsort mera neutralt.
4254. Övriga finansieringskällor
Den nuvarande allmänna kommunalskatten utgör som redovisats i tidigare kapitel den dominerande intäktskällan i kommunerna. Vid sidan av beskattningsrätten har kommunerna även andra finansieringskällor till sitt förfogande, nämligen avgifter, statsbidrag och upplåning på kreditmarkna- den.
Kommunernas möjlighet att öka avgmemas roll som finansieringskälla kommer att ha betydelse för hur effektiv en begränsning av beskattnings-
rätten blir. Vi återkommer till en diskussion om den kommunala avgifts- finansieringen i kapitel 5.
Införandet av ett skattetak kan ändra kommunernas syn på avvägningen mellan skatte- och lånefinansiering och locka dem till en mycket hög lå- nefinansiering av kapitalbudgeten. Om en ökad lånefinansiering är möjlig att genomföra beror bl. a. på kreditmarknadsutrymmet. Normalt är emel- lertid kommunernas utrymme på kreditmarknaden begränsat varför möj- ligheterna att utnyttja upplåningen som alternativ finansieringskälla kan vara små. Dessutom får inte upplåningen avse utgifterna på driftbudgeten. Kommunerna måste också kalkylera in de ökade räntor och amorteringar som upplåningen ger upphov till.
Statsbidragens och då särskilt skatteutjämningssystemets förmåga att ut- jämna kostnadsstyrande faktorer över vilka kommunerna ej råder har, som i det tidigare understrukits, nära samband med förutsättningarna att införa begränsningar i kommunernas beskattningsrätt.
Statsbidragen kan inte på samma sätt som avgifterna och upplåningen utnyttjas av kommunerna som en alternativ väg att finansiera ökade utgifter. En ökad statsbidragsgivning kräver beslut av regering och riksdag. En reg- lering av kommunernas rätt att höja utdebiteringen leder fram till en dis- kussion om hur avvägningen mellan kommunalskatter och statsbidrag bör göras. Detta är i grunden en avvägning mellan kommunal och statlig skat- tefinansiering. Vi återkommer längre fram i betänkandet till frågor om kost- nadsfördelningen stat—kommun.
Det brukar hävdas att den som har det politiska ansvaret för en viss del av den offentliga sektorn också skall ha ansvaret för dess finansiering. Införandet av ett skattetak skulle kunna resultera i att en ökad del av den kommunala budgeten kommer att finansieras med av staten tillskjutna me- del. Detta är dock ingen nödvändig följd av ett skattetak. Avgörande blir på vilken nivå taket sätts och i vilken utsträckning nivån justeras över tiden.
4.2.5.5 Nya kommunala åtaganden m.m.
Om en reglering av beskattningsrätten införs begränsas kommunernas möj- ligheter att finansiera nya åtaganden. Detta kan bl. a. göra det svårare att få kommunerna att medverka i konjunktur- och sysselsättningspolitiken. Statsbidrag utgår f.n. till kommunala beredskapsarbeten med i allmänhet en tredjedel av kostnaderna för projekten. Resterande del av kostnaderna svarar kommunerna för. Kommunernas möjligheter att påbörja projekt av arbetsmarknads- och konjunkturskäl skulle kunna försämras, om rörelse- utrymmet på inkomstsidan minskas.
En begränsning av kommunernas möjligheter att finansiera nya åtaganden med skattehöjningar förutsätter också att regering och riksdag tar hänsyn till detta förhållande vid beslut som berör den kommunala utgiftsutveck- lingen. Om kommunerna endast har ett begränsat handlingsutrymme på inkomstsidan måste statsmakterna lösa finansieringsfrågan innan nya upp- gifter i någon form läggs på kommunerna.
I ett system med begränsad kommunal beskattningsrätt kan det inträffa att ett antal kommuner finner att den fastlagda utdebiteringsnivån ger otill-
räckliga inkomster. Det finns därför anledning anta att antalet framställ- ningar till regeringen om ökat finansiellt stöd skulle öka. En sådan ordning skulle lätt kunna utvecklas till en administrativ belastning för såväl staten som kommunerna.
En ökad statlig styrning av de kommunala inkomsternas storlek skulle också kunna leda till att kostnadsansvaret minskar hos kommunerna om dessa anser sig kunna ställa krav på statliga tillskott när resurserna tar slut. Avgörande för att detta inte skall inträffa är bl.a. att besluten om utde- biteringsbegränsningarna är väl grundade. Kommunerna måste ha en rimlig möjlighet att klara finansieringen av den utgiftsutveckling som det råder allmän enighet om.
4.256. Kraven på statens och kommunernas planering
En reglering av den kommunala beskattningsrätten skulle ställa betydande krav på såväl statsmakterna och deras myndigheter som på kommunerna. Utgångspunkten för utformningen av skattetaket måste vara en bedömning av den samhällsekonomiskt önskvärda aktivitetsutvecklingen i den kom- munala sektorn. Kommunerna måste tillförsäkras möjligheter att täcka kost- naderna för dessa kommunala aktiviteter. På kommunerna skulle det ställas krav att genom en väl avvägd budgetpolitik hålla sig inom ramen för de tillgängliga intäkterna.
Man måste därför ha tillgång till ett underlag, som analyserar behoven och resurserna i den kommunala sektorn. Det material som härvid är av särskilt intresse utgörs främst av de kommunala långtidsbudgetama. I kom- muner och landsting har man numera relativt lång erfarenhet av långtids- budgetering. 1 dag har alla kommuner och landsting en planering på fem års sikt. Behovet av långtidsbudgetering har till stor del sin bakgrund i den mycket starka tillväxten av den kommunala verksamheten. Det har blivit av allt större betydelse att den kommunala verksamheten byggs ut så planmässigt och genomtänkt som möjligt. Ettårsbudgetens svaghet är bl. a. att man inte beräknar och värderar kostnaderna på längre sikt av fattade beslut.
Då kommunerna fastställer flerårsbudgeten tar man också beslut om för- utsättningarna för budgetarbetet efterföljande år. Detta innebär att ramar avseende såväl drift- som investeringsutgifter läggs fast för de olika verk- samhetsområdena. Arbetet med flerårsbudgetar har också mer och mer in- riktats på verksamhetsplanering. Graden av precisering har ökat. Numera ger flerårsbudgeten en samlad bild av verksamheten både vad gäller behov och resurser.
Flerårsbudgetarna utgör således för de beslutande församlingarna ett vik- tigt styrinstrument där, inom de resursramar kommunen har att räkna med, mål och prioriteringar kommer till uttryck. Den alltmer utbyggda och för- bättrade planeringen i kommuner och landsting kan således anses utgöra en viktig förutsättning för att kommunerna skall kunna anpassa sitt hand- lande till en situation med en fastställd utdebiteringsnivå.
För att en reglering av utdebiteringen skall kunna beaktas på ett me- ningsfullt sätt i långtidsbudgeteringen är det också viktigt att riktlinjer läggs fast för en längre period. Om beslut om inkomstbegränsningens faktiska
innehåll tas för ett år i taget blir svårigheterna betydande när det gäller att anpassa den långsiktiga utgiftsutvecklingen till dessa restriktioner.
4.2.6. Metoder för begränsning av den kommunala beskattningsrätten
Utdebiteringen av skatt enligt kommunalskattelagen sker till primärkom- muner, landsting och församlingar, som var för sig bestämmer sina skat- tesatser. Även församlingarnas utdebiteringar har betydelse för skillnader i utdebitering mellan kommunerna. KEU 76 har emellertid enligt sina di- rektiv i uppdrag att endast beakta förhållandena i primärkommuner och landsting. Även om den kyrkliga beskattningen således inte ingår i de frågor som vi ska studera, måste man vara medveten om att församlingsskatten på flera håll nu nått en sådan höjd — 2 år 3 kr. — att det vid en bedömning av det totala skattetrycket inte går att bortse från kyrkoskatten.
Det bör uppmärksammas att de olika former för reglering av beskatt- ningsrätten som vi kommer att diskutera i detta avsnitt antingen kan vara ett resultat av frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrä- dare för primärkommuner och landsting eller utgöra en lagstadgad reglering som beslutats av riksdagen. Regleringen kan också antingen vara en per- manent företeelse eller en åtgärd av mer temporär karaktär som anpassas till det aktuella samhällsekonomiska läget.
4.2.6.1 Begränsning av det totala kommunala skatteuttaget
En begränsning som skulle gälla det totala skatteuttaget, förutsätter att de tre enheter, vilka har tillerkänts rätt att beskatta kommunmedlemmarna, inbördes gör upp om det gemensamma utrymmet. Man kan naturligtvis även tänka sig en reglering som är gemensam för primärkommunema och 1 landstingen men som lämnar församlingsskatten utanför. i Ett gemensamt skattetak skulle ställa stora krav på en samordning av 1 utgiftsutvecklingen i de olika sektorerna. Bl.a. skulle en samordnad ut- 1 giftsprövning mellan primärkommuner och landsting vara ett helt nödvän- digt inslag. Förutsättningarna och formerna för en sådan samverkan har 1 vi närmare diskuterat i avsnitt 4.2.3. Det är emellertid lätt att peka på svå— 1 righeter som kan uppkomma med ett gemensamt skattetak. Ett av de mest 1 betydande problemen torde vara att avgöra hur utdebiteringsutrymmet skall 1 fördelas mellan de olika huvudmännen om dessa ej kan komma överens om fördelningen på egen hand. Vi vill också peka på att den norska modellen innebär att särskilda gränser har lagts fast för primärkommuner respektive fylken inom det totala skattetaket.
4.2.6.2 Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting
Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting skulle således kunna vara ett alternativ till ett gemensamt skattetak.
Även införandet av särskilda skattetak för dessa två enheter skulle dock aktualisera vissa frågor som i detta sammanhang måste uppmärksammas. Bl.a. är inte uppgiftsfördelningen mellan primärkommuner och landsting identiskt lika över hela landet. Särskilt i fråga om kulturfrågor och kol-
lektivtrafik föreligger skillnader. Även uppgifter som rör socialvård samt sjuk- och hälsovård fördelar sig olika på primärkommuner och landsting. Så svarar t. ex. primärkommunema i Norrbotten för vårdutbildningen. Upp- giftsfördelningen i fråga om åldringsvård kan också variera bl. a. beroende på hur långt utbyggnaden av servicehusen för pensionärer nått i olika kom- muner.
Om skilda skattetak införs för primärkommuner och landsting är det också risk för att de samarbetssträvanden som nu är aktuella mellan dessa huvudmän skulle försvåras. Det skulle med den tänkta ordningen bli mer komplicerat att, då praktiska eller andra skäl talar för det, flytta uppgifter mellan primärkommuner och landsting. Intresset att påta sig kostnaderna för nya uppgifter skulle av naturliga skäl inte vara stort om kommunerna och landstingen måste anpassa verksamhetsvolymen till en generell begräns- ning av skatteuttaget.
Syftet med en reglering av beskattningsrätten i form av skattetak kan primärt vara att statsmakterna av olika skäl önskar undvika att den kom- munala utdebiteringen överstiger en viss nivå. Om utgångspunkten är 1977 års utdebiteringar skulle de två skattetaken sättas vid eller i närheten av den högsta primärkommunala respektive högsta landstingskommunala ut- debiteringen dvs. 17:25 kr. per skattekrona för primärkommuner och 12:75 kr. per skattekrona för landsting.
De kommuner som, på grund av ogynnsamt läge vad gäller strukturella faktorer på inkomst- och utgiftssidan, befiner sig närmast skattetaket torde i normalfallet ha anledning påräkna ökade Skatteutjämningsbidrag och und- går därigenom avbräck i verksamheten. För de bättre ställda kommunerna, vars utdebitering ligger på ett betryggande avstånd från skattetaket, skulle möjligheterna fortfarande finnas att fritt besluta om utdebiteringens höjd.
Med denna modell skulle således inte alla kommuners möjligheter till ökade utgifter beskäras. Det finns dock anledning anta att även kommuner som befinner sig på visst avstånd från skattetaket skulle iaktta försiktighet med beslut om utdebiteringshöjningar om statsmakterna klargör att den högsta tillåtna utdebiteringsnivån kommer att ligga fast under en längre period och att de bättre ställda kommunerna inte på samma sätt som kom- muner med ett mera oförmånligt kostnadsläge kan påräkna ökade Skatteutjämningsbidrag då de närmar sig skattetaket.
Det bör också uppmärksammas att det inte bara är kommunalskatte- nivåerna som i utgångsläget skiljer kommunerna åt. Även i fråga om fi- nansieringsstrukturen föreligger olikheter. Om två kommuner, A och B, har nått skattetaket men kommunen A till skillnad från B har en hög skuld- sättning skulle skattestoppet för kommunen B åtminstone på kort sikt inte ha samma dämpande effekt om denna kommun har möjlighet att expandera genom nya län.
Det kan i sammanhanget vara av intresse att nämna att det är i de snab- bast växande kommunerna som låneskulden i allmänhet är störst. Detta torde främst förklaras av att investeringsbehovet är störst under ett upp- byggnadsskede.
Vi vill här också återknyta till frågan om kommunernas möjligheter att ge medborgarna lika god service vid lika hög kommunal utdebitering. Detta är en uppgift som det i hög grad tillkommer skatteutjämningssystemet att
fylla. Klarar inte skatteutjämningssystemet denna uppgift föreligger risk för att ett gemensamt skattetak kommer att leda till minskade utdebiterings- skillnader men ökade standardskillnader kommunerna emellan.
Även om skatteutjämningssystemet kommer att förbättras avsevärt torde man knappast kunna räkna med att systemet i framtiden skall kunna fånga in alla skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Detta bör noga beaktas om man överväger att inordna alla kommuner under sam- ma skattetak.
Eftersom det huvudsakliga syftet med en reglering av kommunernas be- skattningsrätt är att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen, kan man sammanfattningsvis säga att en modell med skilda skattetak för primär- kommuner respektive landsting har påtagliga svagheter. Kommuner med en utdebitering i närheten av skattetaket skulle genast tvingas anpassa kost- nadsökningarna till att i huvudsak motsvara Skatteunderlagets utvecklings- takt. För övriga kommuner skulle skattestoppet inte alls ha samma upp- bromsande effekt förrän dessa kommuner nått upp till den fastställda ut- debiteringsnivån.
4.263. Individuella skattetak
Vill man att en begränsning av beskattningsrätten skall få omedelbar effekt på utgiftsökningarna i kommunerna bör en annan lösning övervägas än skilda skattetak för primärkommunema respektive landstingen. Det kan då bli aktuellt att införa individuella skattetak för kommunerna.
Individuella skattetak bör kunna leda till en omedelbar broms på den kommunala utgiftsutvecklingen under förutsättning att taket sätts antingen vid gällande utdebiteringar eller alldeles i närheten.
Skillnader i utdebiteringar mellan kommunerna återspeglar f. n. inte bara olikheter i standard utan också strukturella skillnader i ålderssammansätt- ning, bebyggelsestruktur, geografiskt läge, skattekraft m. rn. Dessa skillnader bör reduceras genom ett mer förfinat skatteutjämningssystem än det nu- varande. Detta är också syftet med det förslag till reformerat skatteutjäm- ningssystem som vi redovisar i kapitel 7.
Även om det i utgångsläget skulle vara nödvändigt att införa individuella skattetak bör man, eftersom målsättningen är att kommuninvånarna skall kunna erbjudas lika god service till samma kommunalskatt oavsett bosätt- ningsort, eftersträva att successivt närma de individuella skattetaken till en gemensam nivå. Detta förutsätter emellertid en omfattande omläggning av skatteutjämningssystemet, som sannolikt måste genomföras successivt under en längre period. Under tiden skulle de individuella skattetaken vara i kraft. Utdebiteringarna skulle då kunna göras mer enhetliga i takt med att skillnaderna i ekonomiska förutsättningar jämnas ut.
Med individuella skattetak skulle kommunerna kunna ställa anspråk på att årligen få skattetaken prövade av regeringen. Problemet med en sådan ordning är främst att den skulle kunna bli administrativt tungrodd för både staten och kommunerna. Det är också angeläget att undvika ett system med individuell prövning av varje kommuns ekonomiska förhållanden och utdebiteringsbehov.
Mot denna bakgrund är det viktigt att finna generellt verkande regler.
Det är naturligt att sådana regler bygger på att förbättringar i skatteutjäm- ningssystemet skapar förutsättningar för mer enhetliga utdebiteringar. Ökade Skatteutjämningsbidrag till sämre ställda kommuner bör kunna göra det möjligt för dessa att närma sig den utdebiteringsnivå som gäller för flertalet kommuner. Det ligger därför nära till hands att tänka sig att man kopplar den kompensation som kommer att utgå vid en förbättring av skatteut- jämningssystemet till en justering av de kommunala utdebiteringarna.
I syfte att undvika en individuell prövning av skattesatserna synes det naturligt att göra förändringen av utdebiteringen beroende av storleken på skatteutjämningstillskottet. Samtidigt är det viktigt att understryka att reg- lerna inte bör utformas så att det förbättrade skatteutjämningsbidraget i sin helhet måste användas för att sänka utdebiteringen. De kommuner som får ett ökat stöd via skatteutjämningen har i allmänhet en servicenivå under genomsnittet. En del av tillskottet måste därför självklart gå till åtgärder som innebär en utjämning av standarden gentemot andra kommuner.
Kommunerna skulle kunna indelas i grupper med hänsyn till storleken på den kompensation en omläggning av skatteutjämningssystemet skulle ge. De övergångsregler som åsyftas kan utformas på olika sätt. Som exempel kan kommuner vilkas tillskott beräknas motsvara 0:75—1 kr. per skattekrona på den kommunala utdebiteringen det år systemet träder i kraft åläggas att sänka utdebiteringen med minst 0:50 kr. per skattekrona. Utgör tillskottet 0:50—0:75 kr. per skattekrona bör skattesänkningen vara minst 0:25 kr. per skattekrona osv. Kommuner som ej erhåller tillskott genom skatteutjäm- ningssystemet skulle enligt den här modellen ha rätt att höja skattesatsen med högst 0:25 kr. per skattekrona. Kommuner vars bidrag minskar skall gruppvis ha rätt att genom skattehöjning kompensera sig för bortfallet av bidrag samt högst höja utdebiteringen med därutöver 0:25 kr. per skat- tekrona. Fördelen med sådana regler som här skisserats är att de kan göras automatiskt verkande, varför någon individuell prövning av statliga organ ej erfordras.
Det bör observeras att storleken på tillåtna skattehöjningar m.m. i det diskuterade exemplet naturligtvis helt är beroende av de bedömningar som måste göras i varje givet läge. Här krävs en sammanvägning av bedöm- ningarna vad gäller bl a. det samhällsekonomiska utrymmet och angelä- genheten av att de kommunala planerna realiseras.
För kommuner, som enligt sina långtidsplaner planerat en större skat- tehöjning det år en begränsning av utdebiteringsrätten träder i kraft t. ex. för att man detta år tar ett nytt sjukhus eller ny skola i bruk, skulle särskilda problem kunna uppkomma. Överhuvudtaget skiftar naturligtvis behovet av skattehöjningar mellan kommunerna.
Ett sätt att göra ett system med individuella skattetak mer smidigt vore att fastställa utdebiteringsnivåer för mer än ett år i taget. Detta skulle avsevärt förbättra kommunernas möjligheter att anpassa verksamheten till det gäl- lande skattetaket. En begränsning av beskattningsrätten som omfattar mer än det närmaste budgetåret skulle naturligtvis också ge en ökad stadga åt den kommunala flerårsbudgeteringen. Individuella skattetak som anger utrymmet för förändringar av utdebiteringen under i varje fall de två när- maste åren bör därför vara ett alternativ som är värt att överväga. Även om man strävar efter att utforma ett system med individuella skat-
tetak efter generellt verkande regler kommer det alltid att finnas kommuner som inte kan inordnas i systemet. För sådana ”kriskommuner” måste det finnas en möjlighet att få den ekonomiska situationen prövad i särskild ordning. Det kan i dessa fall bli aktuellt med antingen extra skatteutjäm- ningsbidrag eller ett medgivande om rätt till utdebiteringshöjning utöver fastställda ramar.
4.2.7. Kommunförbundens roll
Överenskommelser om riktlinjer för den kommunala utvecklingen är knap- past möjliga att träffa mellan staten och varje enskild kommun. Det vanliga vid överläggningar mellan staten och kommunerna är i stället att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet företräder kommunerna. Så var också fallet vid överläggningarna om att undvika skattehöjningar 1972 och 1975, liksom vid de överläggningar som ägde rum våren 1977. Vi har i avsnitt 4. 1 .4 redovisat innehållet i den senaste överenskommelsen som gäller kommunernas ekonomi 1978.
Även lagbundna utdebiteringsbegränsningar måste föregås av överlägg- ningar med företrädare för kommunerna. Kommunförbunden kommer där- för att spela en aktiv roll vid den samverkan mellan regeringen och kom- munerna som erfordras för att utforma styrningen av den kommunala ut- debiteringen. Detta antyder också att skillnaden mellan lagbundna utde- biteringsgränser och frivilliga överenskommelser om skattetak inte behöver vara så stor.
Mot denna bakgrund finns det anledning att inledningsvis se närmare på förbundens ställning som företrädare för kommunerna i förhandlingar med staten.
Först kan konstateras att förbundens uppgifter kan indelas i dels sådana som är direkt riktade mot medlemmarna, dels sådana som i första hand riktar sig mot staten, departementen, ämbetsverken och andra statliga myn- digheter. Förbundens roll som företrädare för kommunerna i förhandlingar om en reglering av skatteuttaget kan ses som en förbundsuppgift av det senare slaget.
En av de centrala arbetsuppgiftema för förbunden är att vara remissinstans när det gäller kommittébetänkanden, depanementspromemorior och riks- dagsmotioner. Vidare gör förbunden på eget initiativ framställningar till regeringen eller andra statliga organ i frågor av kommunalt intresse. För- bunden företräder vanligtvis de kommunala intressena i offentliga utred- ningar.
Vi skall här ytterligare uppmärksamma den roll förbunden kommit att spela vid överläggningar med regeringen. Dessa överläggningar har ibland fått karaktären av rena förhandlingar stat-kommun och slutförts med en protokollerad överenskommelse, som det refererats till i proposition till riks- dagen. Ett av de senaste exemplen är den överenskommelse om utbyggnad av kommunernas barnomsorg som träffades i oktober 1975. Överenskom- melsen åberopades i prop. 1975/ 76:92. I nämnda proposition föreslogs även en lag om barnomsorg baserad på den refererade överenskommelsen. Ett annat exempel på överenskommelser i ekonomisk-organisatoriska frågor mellan förbunden och staten utgör gymnasieskolreformen 1964.
Vid de mera formella överläggningarna mellan staten och kommunför- bunden ses förbunden närmast som representanter för kommunerna. För- handlingarna med kommunförbunden får då ersätta direkta förhandlingar med berörda kommuner. Ett belysande exempel på detta är de förhandlingar som staten förde med Landstingsförbundet om de ekonomiska villkoren för landstingens övertagande fr. o. rn. 1967 av huvudmannaskapet för men- talsjukvården. Förhandlingarna resulterade för övrigt i att avtal slöts mellan staten och varje enskilt landsting. Ett annat exempel är de återkommande överenskommelserna mellan Landstingsförbundet och socialdepartementet om ersättningen från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen. Den se- naste överenskommelsen träffades våren 1977 och avser åren 1978 och 1979.
Det är således inte ovanligt att en rad frågor rörande fördelningen mellan stat och kommun av ansvaret och kostnaderna för viss verksamhet blir föremål för förhandlingar. Genom överenskommelsen åtar sig förbunden att rekommendera kommunerna att följa de riktlinjer man vid överlägg- ningarna kommit fram till. Resultatet kan då antas bli detsamma som om en strikt författningsreglering av ansvars- och kostnadsfördelningen skulle ha gjorts. Det finns anledning tro att ett av skälen till den goda efterlevnaden är att man på kommunalt håll är medveten om att lagstiftning kan vara ett alternativ till förhandlingar.
Det har förekommit att en sådan möjlighet uttalats på olika delområden. Som exempel kan nämnas att i prop. 1973173 angående riktlinjer för den offentliga upphandlingen förutsatte departementschefen att kommuner och landsting kommer att känna sitt ansvar och lojalt följa kommunförbundens rekommendation, som baserade sig på en överenskommelse med statliga representanter. Departementschefen framhöll att det av några remissinstan- ser förordade lagstiftningsalternativet bör övervägas först om rekommen- dationen inte får avsedd effekt. Jag avser, fortsatte departementschefen, att hålla mig underrättad om i vad mån de föreslagna reglerna kommer att antas av kommuner och landsting.
Det är sannolikt att kommunerna i flera avseenden skulle varit under- ställda en mera omfattande statlig uppsikt om inte förbundens rekommen- dationer i stor utsträckning efterlevts.
Eftersom kommunförbunden är frivilliga sammanslutningar med uppgift att verka som service- och intresseorganisationer åt kommunerna är det naturligt att förbunden endast kan ge råd och rekommendationer, men inte föreskrifter. Kommunerna är inte bundna av förbundens avgöranden och ställningstaganden. Ett viktigt undantag finns dock. Det gäller löne- och förhand]ingsdelegationens rekommendationer i förhandlingsfrågor. Under- låtelse att fullgöra den stadgemässigt grundade förpliktelsen i förhandlings- frågor kan leda till uteslutning ur förbundet.
1972 och 1975 träffades som nämnts överenskommelser, som innebar att förbunden rekommenderade kommuner och landsting att under 1973 och 1974 respektive 1976 och 1977 undvika skattehöjningar. Endast i ”ab- solut tvingande fall” skulle skattehöjningar få förekomma. Förbunden får, som redogörelsen ovan visat, enligt sina stadgar endast utfärda rekommen- dationer. Härtill kommer att det föreligger konstitutionella hinder för för- bunden att träffa för kommunerna bindande överenskommelser beträffande skatteuttaget. I 4 kap. 2 & kommunallagen (KL) stadgas nämligen att kom-
munens medelsbehov, i den mån det ej fylles på annat sätt, skall täckas med skatt som utdebiteras enligt 6 kap. 2 &. Den enskilda kommunen kan därför inte utan ändringar i kommunallagarna uppdra åt förbunden att be- stämma skatteuttaget.
Ett sätt att undvika en kollision med bestämmelserna i KL vore att kom- munfullmäktige eller landstinget lämnar fullmakt åt förbunden att förhandla om skatteuttaget med statsmakterna. När förhandlingarna avslutats god- känner eller förkastar fullmäktige resultatet av förhandlingarna.
Under rådande konstitutionella förhållanden är det tveksamt om frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunförbunden om att undvika skattehöjningar kan vara effektiva styrinstrument vad gäller den kommunala skattepolitiken. Detta visar också resultaten av uppgörelsen för 1976 och 1977. Man kan därför överväga om frivilliga överenskommelser om skat- teuttaget behöver kompletteras i något avseende.
Ett sätt att öka efterlevnaden av träffade överenskommelser skulle kunna vara att villkoren i avtalen formuleras hårdare än hittills. Detta skulle t. ex. kunna ske om det ökade statliga stöd, som vid några tillfällen har utgjort en komponent i överenskommelserna, görs beroende av om kommunerna följer rekommendationen. Metoden skulle innebära att en enskild kommun skulle gå miste om en del eller hela det överenskomna statsbidraget om inte kommunen anpassar sig till de ramar som anges i överenskommelsen. Det är dock svårt att i ett system som bygger på frivilliga överenskommelser skapa garantier för att överenskommelsens riktlinjer följs.
Man skulle dock kunna överväga att kräva att de kommuner som avviker från de givna ramarna för utdebiteringen skulle tvingas lämna en motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Kommunen skulle då också 1 redovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Om utgiftsök- ningen ligger över de uttalade riktlinjerna skulle det krävas en utförlig moti- vering till de avvägningar som har gjorts i budgeten.
Ett problem av annat slag uppkommer naturligtvis om staten och kom- munförbunden inte kan enas om riktlinjerna för den kommunala verk- samheten. Det är på denna punkt alternativet med frivilliga överenskom- melser mest skiljer sig från lagstiftningsalternativet.
4.2.8. Lagstiftning om begränsning av den kommunala beskattningsrätten
I detta avsnitt diskuteras hur en lagstiftning om begränsning av den kom- munala beskattningsrätten genom skattetak skulle kunna utformas. Vidare berörs frågan om en sådan lagstiftning behöver kompletteras med ytterligare åtgärder för att bli effektiv eller om de medel som redan står till förfogande är tillräckliga. 1
4.281. Lagstadgat skattetak
Statsvetarna Birgersson och Wallin anser för sin del i bilaga 2 att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 & RF om den kommunala beskattningsrätten. Om så är fallet är det riks-
dagen som genom lag beslutar om skattetak. Regeringen har ingen sådan kompetens. Detta följer av 8 kap. 5 % RF. Där föreskrivs bl. a. att grunderna för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Bestämmelser om skattetak måste anses tillhöra grunderna för den kommunala beskattningen.
En eventuell lagstiftning om skattetak bör av flera skäl göras tidsbegrän- sad. Att utforma en permanent lag om begränsning i primärkommuns och landstings rätt att bestämma skattesatsen medför problem av både saklig och formell natur. En lag om stopp för skattehöjningar eller förbud mot höjningar över en bestämd nivå kan inte gärna få gälla mer än något eller några år. De bedömningar av den ekonomiska utvecklingen som måste ligga till grund för en sådan lagstiftning kan inte göras för mer än de närmaste åren.
Det förefaller inte heller möjligt att riksdagen genom icke tidsbegränsad lagstiftning ger regeringen rätt att i vissa situationer fastställa skattetak. Även om det skulle vara möjligt att i lag beskriva förutsättningarna för att regeringen skulle få ingripa, torde en sådan lösning stöta på hinder i grundlagen. En annan tanke är att riksdagen antar någon slags beredskaps- lagstiftning om skattestopp som i extraordinära situationer skulle få sättas i kraft av regeringen. Inte heller detta synes emellertid vara förenligt med grundlagen. Regeringens normgivningskompetens omfattar inte sådana åt- gärder och riksdagen kan inte delegera kompetens på detta område till re- geringen. (Jfr 8 kap. 5, 7, 10 och 13 && RF.)
En lagstiftning om skattetak bör vara tidsbegränsad, om den skall kunna ges något reellt innehåll. Om det visar sig nödvändigt kan lagens giltighetstid naturligtvis senare förlängas. Då kan lagen också ändras om det skulle be- hövas. Med hänsyn till tidsbegränsningen och bestämmelsernas karaktär av speciallagstiftning bör dessa inte tas in i kommunallagen utan i en särskild lag. Att i kommunallagen hänvisa till den särskilda lagen är på grund av tidsbegränsningen olämpligt. En sådan hänvisning har för övrigt ingen rätts- lig verkan.
Ett lagstadgat skattetak kan utformas på flera olika sätt. I bilaga 4 redovisas två modeller för lagstiftning om skattetak. En utgångspunkt för lagstift- ningen bör vara att skattetaket är individuellt i den meningen att det sätts i relation till varje primärkommuns och landstings utdebitering ett visst är. Skattetakets höjd kommer således att variera från kommun till kommun.
Man kan i lagen föreskriva ett skattestopp som fryser varje primärkom- muns och landstings skattesats vid den nivå där den låg ett bestämt år. 1 Kommunerna får under ett eller flera följande år inte höja skattesatserna i över denna ”stoppskatt”. Denna metod har använts 1 modell 1. 1 En annan möjlighet är att tillåta höjningar av utdebiteringen endast upp 1 till en viss gräns. Primärkommuner och landsting får enligt denna metod, som har använts 1 modell 2, inte höja skattesatsen med mer än ett visst antal kronor och ören i förhållande till den skattesats som kommunen har bestämt för ett visst år. Ett sådant skattetak kan föreskrivas för ett eller ett par år. I det senare fallet kan man välja mellan att låta kommunerna bestämma hur den eventuella skattehöjningen skall fördelas på de olika åren och att precisera vilken höjning som är tillåten för vart och ett av åren. I modell 2 har vi valt ett skattetak som skall gälla för en tvåårsperiod utan att reglera fördelningen mellan åren för en eventuell höjning av ut- debiteringen.
Oberoende av vilken av de båda modellerna för skattetak som väljs kom- mer det sannolikt att finnas kommuner som drabbas oskäligt hårt av ett sådant tak. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att medge undantag från skattetaket, om särskilda förhållanden i primärkommuneri eller landstinget påkallar det. En bestämmelse härom har tagits in i de båda modellagarna. Undantag från skattetaket bör kunna komma i fråga om något särskilt har inträffat som ligger utanför kommunens kontroll men som på- tagligt har försämrat dess ekonomi eller om den ekonomiska situationen i kommunen av något annat skäl är särskilt besvärlig. Regeringen får från fall till fall pröva situationen i kommuner som ansöker om undantag.
En begränsning av beskattningsrätten skulle eventuellt kunna samman- kopplas med omläggningen av skatteutjämningssystemet. Detta har dis- kuterats ovan i avsnitt 42.63 Ett lagstadgat skattetak som bygger på denna metod skulle innebära att primärkommuns och landstings skyldighet att sänka respektive rätt att höja skattesatsen sätts i relation till den ökning respektive minskning av skatteutjämningsbidraget som det nya systemet medför för kommunen. Detta hänsynstagande till förändringen av skat- teutjämningsbidraget skulle närmast bli aktuellt det år då det nya skat- teutjämningssystemet börjar fungera.
Även alternativet med ett skattetak som är beroende av skatteutjäm- ' ningsbidragets förändring skulle kunna utformas i en särskild lag. En annan ; möjlighet vore att i lagen om Skatteutjämningsbidrag införa en bestämmelse i om att storleken av skatteutjämningsbidragets förändring från föregående år påverkar den utdebiteringsförändring som en kommun skulle ha rätt att besluta om.
En viktig fråga, som uppkommer vid alla typer av lagstiftning om skat- tetak, är om statsmakterna skall ha möjligheter att vidta åtgärder om en kommun överskrider det lagstadgade skattetaket. I Norge har som påpekats ovan statsmakterna möjlighet att innehålla Skatteutjämningsbidrag om fyl- kesmannen vid granskningen av kommunernas budgetar finner anledning till anmärkning.
Om en kommun mot förmodan beslutar om en utdebitering som överstiger det lagstadgade skattetaket vore det naturligt att kommunalskatten vid de- biteringen av de skattskyldiga i kommunen begränsas till den lagstadgade utdebiteringen. En regel bör införas i en eventuell skattetakslag om att ve- derbörande myndigheter vid fastställande av kommunalskatt och lands- tingsskatt enligt uppbördslagen (1953z272) inte får tillämpa en skattesats 1 som ligger över skattetaket. Om man väljer denna lösning blir det nödvändigt att genom en särskild regel korrigera bestämmelserna i 45 lagen med sär- ' skilda bestämmelser om kommuns och annans menighets utdebitering av skatt vad gäller statens utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt , så att denna utbetalning också anpassas till den tillåtna utdebiteringen. Dessa l båda regler bör på grund av skattetakslagens tidsbegränsning placeras i denna ' lag och inte i uppbördslagen respektive lagen om utdebitering av skatt. Genom dessa regler neutraliseras ett kommunalt beslut om högre utde- bitering än vad lagen medger. Primärkommun eller landsting som över- skrider skattetaket får vara beredd att själv ta konsekvenserna av att skat- teintäkterna inte kommer att uppgå till det i budgeten beräknade beloppet. Någon särskild reglering av denna situation behövs inte.
Det i Norge tillämpade systemet att innehålla Skatteutjämningsbidrag skulle inte vara ett verksamt medel mot alla kommuner eftersom ett antal kommuner i Sverige f. n. står utanför skatteutjämningssystemet. Väljer man att innehålla kommunalskattemedel eller delar av grundskolebidraget skulle däremot alla kommuner omfattas av bestämmelserna i fråga.
Det kan vara av intresse i sammanhanget att notera att i 28% statsbi- dragskungörelsen för grundskolan stadgas: ”Åsidosätter kommun vad som enligt lag, förordning eller annan författning åligger kommunen på det allmänna skolväsendets område, äger skolöverstyrelsen efter anmälan av Iänsskolnämnden besluta, att viss del, högst tio procent, av statsbidrag som avses i denna förordning skall innehållas i avbidan på att rättelse sker. Vinnes ej rättelse, må skolöverstyrelsen förordna att det innehållna beloppet skall avdragas från statsbidraget.”
Ett innehållande av statsbidrag eller kommunalskatt får betraktas som en relativt hård åtgärd. Det finns därför inte anledning att överväga åtgärder utöver de föreslagna förändringarna i uppbördslagen och lagen om utde- bitering av skatt.
4.282. Bestämmelser om budget- och räkenskapssystem
Vid en lagreglering av det kommunala skatteuttaget finns det ett behov av tillförlitlig information rörande kommunernas ekonomi. Detta ställer krav på ett modernt och enhetligt tillämpat budget- och räkenskapssystem i kom- munerna, som tillåter analyser i olika avseenden av den kommunala eko- nomin.
Kommunallagen innehåller vissa rambestämmelser om den ekonomiska förvaltningen i kommunerna, som ger kommunerna en rätt vid ram för handlandet. Det skulle därför kunna övervägas att komplettera kommu- nallagen med vissa bestämmelser, som ger ökade möjligheter till analys, uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. Kommunallagens föreskrifter om förrnögenhetsskydd, hur kommunens medelsbehov skall täckas, budgetens innehåll, förfarandet vid budgetprocessen, fondbildningen, lånerätten samt räkenskapsföringen har diskuterats i olika sammanhang.
Inom kommunförbunden har dessa frågor tidigt uppmärksammats. Ett särskilt system för kapital— och resultatredovisning, som står nära formerna för dagens företagsekonomiska redovisning har tagits fram och rekommen- derats kommunerna. En systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget (K-planen för primärkommunema och L-planen för landstingen) ger numera kommunerna ökade möjligheter till en enhetlig budgetering, 1 uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. Förbundens re- kommendationer har i stor utsträckning följts av kommunerna.
Frågan om att med en utvidgad lagreglering skapa ökad klarhet och stadga vad gäller den kommunala ekonomin har bl. a. uppmärksammats av kom- munalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag. Kommittén diskuterade om en lagreglering av några fundamentala principer för budget och finansiering skulle ha något värde. Kommittén framhöll att inte ens en lagreglering gav några mera fullständiga garantier för god hushållning. Ett betydande utrymme måste även vid en sådan lösning läm- nas för kommunernas fria skön.
Kommunförbundet framhöll i en promemoria till kommunallagsutred- ningens betänkande Enhetlig kommunallag (bilaga 1 1 SOU 1974:99) bl. a. att de av förbundet rekommenderade planerings- och redovisningssystemen ständigt är under omprövning och utveckling vad gäller den administrativa tekniken och att de löpande anpassas till samhällsutvecklingen i stort. Detta påverkar styr- och kontrollsystemens utformning på det sättet att dessa måste vara flexibla och ständigt anpassas till nya krav och önskemål. Det vore olyckligt enligt förbundet, om lagbestämmelserna utformades så att de försvårar en sådan anpassning. Förbundet ansåg i stället att lagen bör ge en vid ram för handlandet, inom vilken kommunerna ges stora möj- ligheter att utforma sina hjälpmedel för drätselförvaltningen på ett med hänsyn till tidens krav effektivt sätt.
Om man önskar garantier för en allmän och noggrann efterföljd bland kommunerna av förbundens rekommendationer kan detta nås genom en kodifiering av kommunal praxis efter tillkomsten av de av förbunden re- kommenderade budget- och räkenskapssystemen. Med hänsyn till bl. a. vad kommunförbundet ovan anfört är det emellertid tveksamt om ökad lag- reglering i realiteten skulle kunna ge några mer påtagliga fördelar från de här diskuterade utgångspunkterna.
4.2.8.3 Kommunernas möjligheter att underbalansera budgeten
Eftersom en medveten underbalansering av budgeten skulle vara ett sätt för en kommun att, i varje fall temporärt, kringgå en lagreglering av skat- teuttaget, har vi studerat vad kommunallagen säger om dessa möjligheter.
I 4 kap. 3 & kommunallagen finns bestämmelser om budgetens innehåll. I andra stycket kommer de viktigaste kraven på en budget till uttryck. Budgeten skall utgå från ställningen enligt de avslutade räkenskaperna för året före det år då budgeten upprättas. Den skall innehålla en plan för eko- nomin under budgetåret. I planen skall redovisas de anslag som skall utgå och hur medelsbehovet skall täckas. Vidare skall skattesatsen anges. Det ansågs inte nödvändigt att närmare än så reglera innehållet i budgeten.
1 sak innebär inte paragrafen någon ändring i förhållande till de bestäm- melser som gällde tidigare. Dessa ansågs innebära att budgeten skulle vara formellt balanserad i den meningen att samtliga utgifter skall motsvaras av inkomster. Kommunallagen innehåller dock inget ovillkorligt förbud mot underbalansering av budgeten. Vill man införa ett sådant förbud måste kom- munallagen ändras.
I sitt remissyttrande över kommunallagsutredningens betänkande En- hetlig kommunallag (SOU 1974:99) efterlyser Svenska kommunförbundet klarhet i frågan om bestämmelsen om budgetens innehåll förbjuder en kom- mun att i en besvärlig ekonomisk situation — med stort underskott, tillfälligt stora utgifter, dåligt taxeringsutfall eller brist på disponibla fondmedel — balansera budgeten med förskott, dvs. att uppskjuta en del av täckningen till kommande år. Förbundet anser att bestämmelsen inte bör ges en så snäv tolkning. En kommun måste i en sådan situation ha möjlighet att fördela täckningen av medelsbehovet enligt vad som bedöms lämpligt med hänsyn till kommunens planering av ekonomin på längre sikt. Förbundet framhåller att tyngdpunkten i den ekonomiska planeringen har förskjutits
från ettårsbudgeten till fleråriga ekonomiska planer.
I prop. 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. säger föredragande departementschefen med anledning av kommunförbun- dets yttrande att han är medveten om att många förhållanden utanför kom- munens kontroll påverkar verksamhetens resultat. Han framhåller att regeln om förmögenhetsskydd i 4 kap. l ä och bestämmelserna i 4 kap. 3é' i full överensstämmelse med gällande rätt i princip kräver att underskott som uppkommer under det senaste avslutade räkenskapsåret skall täckas under nästa budgetår. Han understryker dock att principerna om bevarad förmö- genhet och reellt balanserad budget är mål som inte utesluter undantags- förfaranden i besvärliga ekonomiska situationer.
Den nya budgetbestämmelsen utesluter sålunda inte att en kommun i viss utsträckning fördelar täckningen av medelsbehovet på mer än ett bud- getår. Rätten att fördela täckningen av tidigare års underskott över flera år kan behöva utnyttjas i ett system med reglerat skatteuttag. Därigenom skulle kommunernas möjligheter att hålla sig inom ett fastställt skattetak öka.
Det finns ingen anledning att genom ytterligare lagstiftning försöka hindra primärkommuner och landsting från ett överdrivet utnyttjande av möjlig- heten att fördela täckningen av medelsbehovet på mer än ett budgetår eller införa sanktioner mot sådan underbalansering av budgeten.
4.284. Budgetanvisningar
Det är av stor betydelse att verksamheten inom den kommunala sektorn planeras på ett sätt som i huvudsak överensstämmer med utvecklingen av samhällsekonomin. Skall man på centralt håll kunna tillgodogöra sig den information som ettårs- och flerårsbudgetama innehåller är det önskvärt att dessa upprättas på basis av enhetliga prognoser över huvuddragen i ut- vecklingen.
Vid budgeteringen är antagandena om bl. a. priser, löner och skattekrafts- förändring av avgörande betydelse för det utdebiteringsbehov som uppkom- mer. Det är väsentligt att kommunerna tillämpar enhetliga och realistiska antaganden så att det inte blir möjligt för en kommun att exempelvis genom extremt låga pris- och löneantaganden skapa sig ett extra utrymme för vo- lymmässig expansion inom ramen för den aktuella utdebiteringsbegräns- ningen. Att de kommunala budgetarna bygger på enhetliga antaganden om strategiska variabler fyller sålunda två syften, dels underlättas den centrala budgetanalysen och dels reduceras kommunernas möjligheter att medvetet underbalansera budgeten.
Till ledning för kommunernas planering lämnar kommunförbunden f. n. budgetrekommendationer vad gäller skattekraftsutvecklingen samt pris- och löneutvecklingen. I ett system med lagstadgad utdebiteringsbegränsning skulle det kunna bli aktuellt med diskussioner mellan staten och kom- munförbunden om de aktuella bedömningarna av den samhällsekonomiska utvecklingen, innan förbunden utfärdar sina rekommendationer.
I samband med lagstiftning om skattetak kan diskuteras om man bör införa bestämmelser om skyldighet för primärkommuner och landsting att tillämpa enhetliga antaganden om prisutveckling etc. i budgetarbetet. Lag-
regler om skyldighet att följa kommunförbundens rekommendationer på detta område är knappast tänkbara. Detsamma gäller bindande budgetan- visningar som utfärdas av regeringen. Sådana bestämmelser är betänkliga både från självstyrelsesynpunkt och med hänsyn till regeringsformens be- stämmelser.
Att kommunernas budgetar skall bygga på realistiska bedömningar av pris- och löneutveckling m.m. under budgetåret är en självklarhet. Det fyller därför ingen funktion att ta in en bestämmelse härom i kommu- nallagen. Att i en lagbestämmelse kräva redovisning i budget av dessa an- taganden förefaller inte heller meningsfullt. En sådan bestämmelse har för övrigt sådan detaljkaraktär att den inte hör hemma i kommunallagen.
Slutsatsen blir således att det är angeläget att enhetliga och realistiska bedömningar av pris-, löne- och skattekraftsutvecklingen ligger till grund för kommunernas budgetar men att några lagregler i ämnet inte behövs.
4.285. Statlig tillsyn
Om det kommunala skatteuttaget regleras i lag, kan det övervägas om en statlig tillsyn av den kommunala sektorn och därvid främst de kommunala budgetarna bör införas. I Norge ankommer det på fylkesmannen att granska den kommunala budgeten. En förutsättning för att erhålla skatteutjämnings- bidrag är att fylkesmannen godkänt budgeten. Vidare sänder kommunerna sina budgetar och räkenskaper till kommunaldepartementet. Någon generell granskning sker dock inte i kommunaldepartementet.
I Sverige skulle man på motsvarande sätt kunna tänka sig att länsstyrelsen fick i uppdrag att granska de kommunala budgetarna och räkenskaperna. Länsstyrelserna har på senare år kommit att ta en allt större del i sam- hällsplaneringen på ett sätt som direkt berör den kommunala verksamheten. Genom sin nära kontakt med kommunerna skulle därför länsstyrelsen kunna anses ha förutsättningar för vissa tillsynsuppgifter vad gäller den enskilda kommunens ekonomi.
Mot en sådan lösning talar dock, utöver att tillvägagångssättet skulle upp- fattas som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, att departements- chefen i direktiven till utredningen om vidgad länsdemokrati framhåller att medan huvudlinjen hittills varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.
Att lägga tillsynsfunktionen på landstingen är inte heller en godtagbar lösning. Landstingen skulle därigenom få en ställning som en slags ”över- kommun” gentemot primärkommunema. Detta strider också mot andan i direktiven till länsdemokratiutredningen.
Som alternativ till ovan skisserade ordning skulle granskning av budget och räkenskaper kunna förläggas till kommundepartementet. För att un- derlätta arbetet där och i syfte att tillvarata länsstyrelsernas kännedom om kommunerna skulle det kunna uppdras åt länsstyrelserna att göra en pre- liminär granskning av kommunernas ekonomi, som sedan departementet har att ta slutlig ställning till.
Det är svårt att komma ifrån att en formell statlig tillsyn av kommunerna påverkar utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Dessutom måste till-
synen bli administrativt krävande. Det är därför tveksamt om värdet av en statlig tillsyn kan uppväga de påtagliga nackdelar som vi här pekat på.
4.2.86. Överklagande av kommunala beslut
Kommunala organs beslut kan överklagas genom antingen kommunalbesvär ellerförvaltningsbesvär. Möjligheten att anföra besvär kan ses inte bara som en möjlighet för enskild person att få rättelse i ett ärende som angår honom eller henne utan även som ett medel för staten att utöva kontroll över kommunerna. Till skillnad från andra kontrollformer kan besvären sägas fungera godtyckligt, eftersom kontrollen utlöses genom enskilds initiativ. Den statliga prövningen av det kommunala beslutet kommer till stånd endast om detta överklagas.
Av de båda besvärstyperna innebär förvaltningsbesvären den mest in- gående kontrollen av det överklagade beslutet. Förvaltningsbesvär kommer i princip inte i fråga när det gäller kommunfullmäktiges eller landstings beslut. Åtskilliga beslut av primärkommuners och landstings nämnder kan däremot överklagas genom förvaltningsbesvär. För att detta skall få ske krävs dock en särskild besvärsbestämmelse i den aktuella lagen eller förordningen. Den statliga besvärsmyndigheten/förvaltningsdomstolen kan pröva inte bara om det överklagade beslutet är lagligt utan även om det är lämpligt. Rätten att överklaga ett beslut genom förvaltningsbesvär är emellertid begränsad. Endast den som beslutet angår får överklaga, om be- slutet har gått honom eller henne emot. Om man vill avvika från dessa allmänna grundsatser, t. ex. ge en statlig myndighet besvärsrätt, måste man ta in en föreskrift om detta i lagen eller förordningen.
Kommunfullmäktiges och landstings beslut samt flera typer av nämnd- beslut överklagas genom kommunalbesvär som regleras i kommunallagen. Besvär över primärkommunala beslut anförs hos länsstyrelsen och kan sedan föras vidare till regeringsrätten. De landstingskommunala besluten över- klagas direkt hos regeringsrätten. Alla protokollförda beslut av kommun- fullmäktige och landsting kan överklagas genom kommunalbesvär.
Alla kommun- resp. landstingsmedlemmar har rätt att genom kommu- nalbesvär överklaga den egna kommunens respektive landstingskommu- nens beslut. Man behöver inte vara särskilt berörd av det överklagade be- slutet. Besvärsrätt för statliga myndigheter förutsätter särskilda lagregler. Sådan besvärsrätt finns dock inte på något område. Besvärsmyndigheterna 1 får vid kommunalbesvär pröva endast beslutets laglighet i de hänseenden 1 som närmare anges i kommunallagen, däremot inte om beslutet är lämpligt.
Det kommunala beslutet kan upphävas endast om det kränker enskild persons rätt, har tillkommit på ett formellt felaktigt sätt, strider mot en uttrycklig bestämmelse i lag eller förordning, faller utanför den kommunala kompetensen eller strider mot likställighetsprincipen. Denna och andra be- gränsningar i besvärsprövningen har sin bakgrund i tanken att kommun- medlemmama bör kunna påkalla statlig kontroll av de kommunala organens beslut men att denna kontroll av hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör hållas inom bestämda gränser.
Alla beslut som kommunfullmäktige och landsting fattar i ekonomiska frågor kan överklagas. En annan sak är att besvärsprövningen är så begränsad
att besvär ofta i praktiken är meningslösa. I den mån det i lag finns regler om hur en viss angelägenhet skall skötas eller vad ett visst beslut skall innehålla, kan dock efter kommunalbesvär en sakprövning ske av det kom- munala beslutet. Om ett skattetak anges i lag, kan den statliga besvärs- myndigheten således upphäva ett beslut om att fastställa en skattesats som överskrider skattetaket på den grunden att beslutet strider mot lag.
4.3. Utredningens ställningstaganden
Vi har i avsnitt 4.1 diskuterat det framtida utrymmet för en växande kom- munal sektor. Vår slutsats var att en anpassning av den kommunala ut- giftsexpansionen till vad det begränsade samhällsekonomiska utrymmet un- ! der de närmaste åren kan ge möjlighet till är angelägen. Därefter har vi 1 i avsnitt 4.2 gjort en genomgång av olika statliga åtgärder som skulle kunna bidra till en begränsning av kommunernas utgiftsutveckling.
Vi skall i följande avsnitt redovisa våra ställningstaganden till de olika styrmedel som vi tidigare behandlat i avsnitt 4.2.
4.3.1. Kommunernas ansvar
Även om vi i föregående avsnitt helt har inriktat oss på olika åtgärder som staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Vi för- utsätter därför att man i kommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna.
Vi tilltror de kommunalt förtroendevalda den ansvarskänsla och lokal- kunskap som erfordras. Vi anser att det är i kommunerna man har de bästa möjligheterna att granska ändamålsenligheten och effektiviteten i den kommunala verksamheten. Det är också självklart att den slutliga avväg- ningen mellan olika kommunala ändamål bör göras av kommunernas be- slutande organ.
Mot bakgrund av att det under de närmaste åren kommer att krävas en dämpning av utgiftsutvecklingen i hela den offentliga sektorn blir det bl. a. en viktig uppgift att öka kostnadsmedvetandet i offentlig verksamhet. Detta måste också gälla den kommunala sektorn. Förändringar kan ske i många olika former och kan komma att beröra alla nivåer av den kom- munala förvaltningen.
Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i plane- rande former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngd- punkten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Vi vill bl. a. peka på de problem som följer av att man i det kommunala budgetarbetet inväntar de preliminära taxeringsresultaten innan ambitionsnivån för utgiftsutvecklingen definitivt fastställs. Det be- l tyder att blir taxeringsutfallet mer gynnsamt än enligt tidigare prognoser så kan ytterligare verksamhet släppas fram. I ett system där flerårsbudgeten 1 har en viktigare roll än f. n. är det naturligt att eftersträva att den kommunala 1 verksamhetens volymutveckling styrs av mer långsiktiga överväganden. 1
Även om vi starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret prövas. En intensifierad utgiftsprövning är beroende av en ändamålsenlig budgetteknik, som kan befrämja en effektiv koppling mellan beslutsfattande och kostnadsansvar. Som exempel kan man peka på möjligheterna för lands- tingen att med hjälp av rambudgetering lägga ett kostnadsansvar på kli- nikerna. En viktig uppgift i det kommunala budgetarbetet är också att finna möjligheter till omprioriteringar. Budgeten bör byggas upp så att det blir möjligt att diskutera alternativa ambitionsnivåer. Även den under tidigare år beslutade verksamheten måste vägas mot nya aktiviteter.
Vi har här betonat vikten av en ökad kostnadsmedvetenhet och en sådan inriktning av budgetarbetet att en dämpad utgiftsutveckling kan uppnås. Förvaltningsutredningen arbetar med frågor av detta slag. Enligt direktiven skall utredningen söka förbättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser. Även om förvaltningsutredningen i första hand studerar den statliga verksamheten är många av problemen gemen- samma för statlig och kommunal förvaltning. Det betyder att förvaltnings- utredningens kommande förslag säkert också kan vara av värde för kom- munerna. Även det utvecklingsarbete som pågår inom den kommunala sektorn kan väntas bidra till förändringar i syfte att öka effektiviteten i den kommunala förvaltningen.
Som vi konstaterat ovan har kommunerna det primära ansvaret för den kommunala sektorns utveckling. De kommunala insatserna kan dock be- höva stöd av statliga åtgärder. Statsmakterna måste medverka vid en be- dömning av den samhällsekonomiskt önskvärda aktivitetsutvecklingen i den kommunala sektorn och kommunerna måste tillförsäkras möjligheter att täcka kostnaderna för dessa kommunala aktiviteter. Som vi betonat i avsnitt 4.1 är det viktigt att konsekvenserna för den kommunala ekonomin beaktas när regering och riksdag fattar beslut som kan komma att beröra kommunerna. Vidare förutsätter vi att den nya kungörelsen (SFS 1977:629) om reglering av de statliga myndigheternas rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Effekterna av denna kungörelse måste noga följas upp.
4.3.2. Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen
I det tidigare har vi flera gånger understrukit betydelsen av att samordna kommunernas verksamhet med den övergripande statliga ekonomiska po- litiken. Metoderna härför bör enligt vår mening vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala om- fattning och inte för fördelningen på olika områden. De möjligheter kom- munerna f.n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna till statliga or- gan.
Det finns f.n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom de i avsnitt 4.2.1 redovisade formerna för styrning av investeringar och upp- låning, bl.a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollen över byggar-
betsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner då statens möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet kan anses vara i huvudsak tillräckliga.
I andra statliga utredningar sker f. n. överväganden om kommunernas inflytande över områden, som staten reglerar, t.ex. skolbyggande, gator och vägar och sjukhusbyggande. Därvid bör också hänsyn tas till vad vi ovan anfört om statens behov av att kunna påverka den kommunala in- * vesteringsutvecklingen. Vi anser emellertid att behovet av en fortsatt statlig 1 lånekontroll kan ifrågasättas. Detta är en fråga som behandlas av statskon- 1 trollutredningen. 1
Staten har således medel till sitt förfogande för att styra den kommunala investeringsutvecklingen. Däremot är de nuvarande möjligheterna att på- verka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket be- gränsade.
433. Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun 1 4.331 Inledning 1
Vi kommer i följande avsnitt att diskutera de framtida formerna för över- läggningar mellan regeringen å ena sidan och representanter för primär- kommunema och landstingen å andra sidan. Dessa överläggningar bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sektorns utveck- ling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär. De enskilda kommunerna måste ha reell frihet att inom vissa totala ramar för verksamheten kunna fatta beslut och göra sammanvägningar mellan olika behov av service.
Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting bör avse dels ett långsiktigt perspektiv för den kommunala utvecklingen, dels ett kortsiktigt. Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verksamhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Den bör inte i första hand avse finansieringen på kort sikt. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. Vi anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer. 1
Vi finner det nödvändigt att överläggningarna mellan regeringen och fö- reträdare för primärkommuner och landsting får en fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att disku- ; tera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällseko-
I nomin i stort. 1 !
4.332. Överläggningar om det längre perspektivet
Överläggningarna om kommunernas tillväxt i ett längre perspektiv bör ske med utgångspunkt i bl. a. de statliga långtidsutredningarna. I dessa utred-
ningar diskuteras resursutrymmet för samhällets olika sektorer under i första hand den närmaste femårsperioden utifrån de aktuella samhällsekonomiska målen. Sådana statliga långtidsbedömningar görs nu med två till tre års mellanrum.
Syftet med dessa överläggningar bör vara att väga samman statsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sek- torn och kommunernas intentioner för de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar. Långsiktiga riktlinjer för den kommunala verksamheten gör det möjligt för kommunerna att utforma sin verksamhet på ett planmässigt och ändamålsenligt sätt. Därför bör över- läggningarna avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymut- vecklingen på något längre sikt.
4.333. Överläggningar om de första planåren
Som ett komplement till överläggningar om det längre perspektivet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Detta bör också få återverkningar på den statliga regleringen av kommunala inves- teringar, t. ex. sjukhusbyggandet, som sker i andra sammanhang.
Sådana överläggningar bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året över- läggningarna startar, desto bräckligare är det statistiska underlaget för dis- kussionerna. Samtidigt måste kommunerna få kännedom om statsmakternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Vi vill i detta sammanhang peka på de svårigheter som fö- religger att så tidigt på året ha en preciserad bedömning av det kommande årets konjunkturutveckling.
Vid överläggningarna bör en bedömning av den kommunala kostnads- utvecklingen i löpande priser göras. Genom att ställa denna kostnadskalkyl mot bedömningar av skatteunderlagets utveckling kan en finansiell avstäm- ning göras. Därmed skulle det också vara möjligt att diskutera finansieringen av den kommunala verksamheten. När bedömningar gjorts av avgiftsfi- nansieringens omfattning och det tillgängliga upplåningsutrymmet på kre- ditmarknaden återstår det att diskutera avvägningen mellan statsbidrag och kommunalskatter. Om statsbidragsgivningens totala omfattning också kan preciseras vid dessa överläggningar vore det möjligt att låta eventuella över- enskommelser för de närmaste ett åt två åren även innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Som bekant har de hittills förda förhandlingarna mellan regeringen och kommunförbunden bl.a. gällt att i kommunerna undvika utdebiteringshöjningar över en viss nivå.
Överenskommelsema för de närmaste åren kan bl. a. innehålla riktlinjer för de kommunala utgifternas ökningstakt och för den kommunala utde- biteringen. Båda dessa styrmedel skulle överlåta till kommunerna att på egen hand prioritera mellan olika verksamhetsområden. Skillnaden mellan ramar för utgiftsutvecklingen respektive utdebiteringen är den att utgifts- ramar lägger en gräns för den kommunala utgiftsökningen medan en reg- lering av skatteuttaget skulle tillåta kommunerna att i viss utsträckning
själva bestämma utgifternas ökningstakt genom att andra finansieringskällor än kommunalskatten kan tas i anspråk.
Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla inslag som innebär en kombination av dessa båda åtgärder. Riktlinjer för den kommunala verksamhetens vo- lymmässiga utveckling kan kombineras med ramar för utdebiteringens för- ändring. Vilket innehåll och vilken utforrnning överenskommelserna om den kommunala sektorns utveckling skall ha måste avgöras av parterna i varje särskilt fall utifrån den aktuella situationen vid förhandlingstillfället.
På grund av svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en 1 tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan riktlinjerna 1 eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna bör därför ha en viss ' beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgö- rande avseende skulle förändras.
Om diskussionerna har avslutats före utgången av mars är det möjligt för regeringen att i den reviderade finansplanen redovisa resultaten av över- läggningarna för riksdagen i samband med att den ekonomiska politiken i stort behandlas. Riksdagen får därmed ett underlag även för eventuella uttalanden om den kommunala ekonomin.
4.334. Avstämning av tidigare överenskommelser
En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt och löneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras. Om förutsätt- ningarna i väsentlig mån har förändrats sedan vårens överläggningar bör förnyade diskussioner om den kommunala utvecklingen för det kommande budgetåret äga rum.
Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid över- läggningarna i augusti/september även diskutera de närmare riktlinjema för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna fastställer nämligen långtidsbudgetama först under våren, varför riktlinjer för flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden under hösten. Sammanställ- ningen av landstingens planer (LKELP) är klar under september månad. De första resultaten av SCB:s bearbetning av kommunernas utbyggnads- planer enligt den senaste KELP-undersökningen föreligger också tidigt på hösten. Därmed finns ett underlag för diskussionen om den kommunala volymutvecklingen på längre sikt.
Överläggningarna mellan staten och representanter för primärkommuner och landsting måste naturligtvis anpassas till de särskilda förhållandena varje enskilt år. Vi har i nedanstående schema skisserat ett exempel till förhand- lingsordning som bör kunna tjäna som underlag för överläggningarnas tids- mässiga inplacering under en flerårsperiod.
Förhandlingsschema
1978
Syfte 1 Diskussion om den 1 Kontrollstations- 1 Diskussmn om den kommunala utveck- överläggningar kommunala utveck- lingen 1978 och för 1978 lingen 1979 och 1979 1980
2 Riktlinjer för vO- lyrnutvecklingen 1979-19831nför flerårsbudge - teringen 1978
Exempel på Antaganden om pris-, Taxeringsutfallet Antaganden om pris-, underlag löne- och skatteunder- _ löne- och skatteunder- lagsutvecklingen Arets löneavtal lagsutvecklingen Finansplan Reviderad finansplan Finansplan SCB:s februarienkät LU och 1977 års SCB:s februarienkäi KELP och LKELP LU och 1976 års KELP LU och 1977 års KELP och LKELP och LKELP
4.335. Efterlevnaden av träffade överenskommelser
Det av oss skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kom- munerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna.
Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kommunala skatteuttaget är vi medvetna om att det för ett begränsat antal kommuner skulle kunna bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Vi ser det då som naturligt att dessa kommuner först ansöker om extra skat- teutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. På detta sätt skulle man få en prövning i skatteutjämningsnämnden av kommunens möjligheter att efterleva den träffade uppgörelsen. En prövning i skatteutjämningsnämnden av dessa frå- gor skulle kräva en senareläggning av tidpunkten för framställning om extra Skatteutjämningsbidrag.
Det kan ifrågasättas om inte de kommuner som avviker från de över- enskomna ramarna för utdebiteringens förändring bör lämna en särskild motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Kommunen skulle då också redovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Om verksamheten ökar och/eller utdebiteringen ligger över de uttalade rikt- linjerna skulle det krävas en utförlig motivering till de avvägningar som gjorts i budgetarbetet.
Ett annat sätt att öka efterlevnaden av träffade överenskommelser skulle kunna vara att villkoren i avtalen formuleras hårdare än hittills. Att exem- pelvis utforma reglerna för allmänna eller speciella statsbidrag så att statens ordinarie bidrag sänks om utdebiteringen ökas över en viss avtalad nivå ställer vi oss dock avvisande till.
1 Kontrollstations- överläggningar för 1979
2 Riktlinjer för volymut- vecklingen 1980—84 inför flerårs- budgeteringen 1979
Taxeringsutfallet Årets löneavtal Reviderad finansplan
LU och 1978 års KELP och LKELP
4.336. Uppföljning av den kommunala utvecklingen
Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av par- tierna, men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de samhällseko- nomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå.
Vid överläggningarna mellan staten och representanter för kommunerna bör det vara naturligt att uppmärksamma riksdagens uttalanden om kom- munernas ekonomi. Här kan kommunförbunden vara en lämplig kanal för att nå ut med information av denna typ till kommunerna. De kontinuerliga överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden bör också kun- na tjäna som en löpande uppföljning av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs. Vi har tidigare redogjort för riksdagens uttalande våren 1976 om utrymmet för den kom- munala konsumtionsökningen fram till 1980. Det kan dock konstateras att någon uppbromsning av ökningstakten 1977 jämfört med de föregående åren inte har kunnat avläsas.
Enligt vår uppfattning bör man inrätta en särskild arbetsgrupp med ex- perter från staten och kommunförbunden som har till uppgift att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen. Gruppen skulle närmast kun- na fungera som ett beredningsorgan inför de återkommande överläggning- arna mellan regeringen och kommunförbunden. Denna grupp skulle studera och sammanställa den ekonomiska information om kommunerna som tas fram på olika håll. Det material som statistiska centralbyrån (SCB) och kom- munförbunden i olika former och vid olika tillfällen samlar in från kom- munerna blir ett av de viktigaste underlagen för gruppens arbete. Oavsett organisationsform är det viktigt att ett samarbete av denna karaktär kommer till stånd.
Ytterligare en väsentlig uppgift för beredningsgruppen skulle kunna vara att ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. Dessa budgetrekommen- dationer innehåller antaganden om bl. a. löne-, pris- och skattekraftsutveck- lingen.
Det kan konstateras att det inte finns något statligt organ som mera i detalj följer den kommunala utvecklingen. Den betydelse som den kom- munala sektorn numera har för samhällsekonomin gör det enligt vår mening angeläget att överväga en förstärkning av departementens resurser i detta avseende.
4.337. Förbättrat förhandlingsunderlag
Som ett underlag för de överläggningar mellan regeringen och kommun- förbunden som bör äga rum under årets första kvartal krävs en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen inte enbart under det just på- började kalenderåret utan även under nästföljande kalenderår (kommunala budgetår). Sådana mer långsiktiga bedömningar brukar inte förekomma i de finansplaner som publiceras vid årsskiftet. För att diskussionerna mellan
regeringen och kommunförbunden skall bli meningsfulla är det önskvärt att de ekonomiska perspektiven i finansplanen om möjligt utsträcks.
Kommunernas långtidsbudgetar ligger till grund för den kommunaleko- nomiska långtidsplaneringen (KELP och LKELP). Vid de förhandlingar som hittills förts mellan regeringen och förbunden har det från kommunerna tillgängliga planeringsmaterialet varit över ett år gammalt. Detta beror på att kommunerna, med långtidsbudgetama som underlag, under årets första tre månader sammanställer uppgifter för KELP, som skall vara statistiska centralbyrån tillhanda senast den 1 april. Uppgifter för LKELP insamlas under maj månad av Landstingsförbundet som också sammanställer uppgifterna.
Så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanerna bör finnas tillgängliga vid förhandlingarna mellan regeringen och kommunför- bunden under det första kvartalet varje år. Detta skulle tala för att bud- getprocessen för flerårsbudgetama samordnades med ettårsbudgeten under hösten. Huvuddelen av kommunerna fastställer f. n. långtidsbudgeten först under årets första månader. Vi har i den tidigare diskuterade förhandlings- ordningen utgått från nu gällande rutiner för flerårsbudgeteringen.
Vi anser att kommunförbunden bör undersöka om det inte på något längre sikt är möjligt för alla kommuner att fastställa långtidsbudgeten samtidigt som beslut fattas om ettårsbudgeten. Om den skisserade ordningen är möjlig att genomföra skulle underlaget för överläggningarna förbättras. Vi är dock samtidigt medvetna om att utredningen om den kommunala demokratin (SOU 1975:41) betonat vikten av att tillräcklig tid avsätts för att frågor rörande planeringen skall kunna föras ut i många förtroendevalda organ. Om ettårs- och flerårsbudgeten skall behandlas samtidigt blir tiden knapp för diskussion av den långsiktiga ekonomiska planeringen.
Vid de hittills förda överläggningarna mellan regeringen och kommun- förbunden har ett av problemen varit att kunna enas om en gemensam uppfattning om den kommunala ekonomins utveckling. Detta förklaras na- turligtvis till stor del av olika antaganden om framtiden, men även tolk- ningssvårigheter vad gäller de skilda statistikserierna har bidragit.
Den diskussion som har förts kring en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen har i första hand uttryckts som en begränsning av ök- ningstakten för den kommunala konsumtionens volymutveckling. Detta har gällt såväl i långtidsutredningen som när regering och riksdag uttalat sig i denna fråga. Även i vårt delbetänkande om kommunernas ekonomi 1975—1985 genomfördes analysen i sådana termer.
Denna terminologi är hämtad från nationalräkenskapernas redovisning. Nationalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån, följer av FN rekommenderade definitioner. Samhällets ekonomiska aktiviteter sam- manfattas på ett enhetligt sätt i nationalräkenskaperna och dessa ligger bl. a. till grund för det årliga nationalbudgetarbetet. Värdet med nationalräken- skaperna är bl. a. möjligheten att göra direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer samt att jämföra utvecklingen inom en sektor med den totala produktionstillväxten. Nationalräkenskaperna ger en redovisning av den vo- lymmässiga utvecklingen i de olika sektorerna vid sidan av redovisningen uttryckt i löpande priser.
Nationalräkenskaperna skiljer sig för den kommunala sektorns del från
redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redo- visningsprinciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på primärkommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kom- munalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kom- munala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier.
Att den kommunala verksamheten redovisas i två skilda statistiska serier med olika terminologi skapar naturligtvis betydande problem. De som är verksamma i kommunerna är vana att analysera verksamheten utifrån den kommunala redovisningens begrepp och har svårt att ”översätta” na- tionalräkenskapernas terminologi. På motsvarande sätt har företrädarna för 1 den statliga sidan svårigheter att bedöma den kommunala utvecklingen 1 om denna uttrycks i finansstatistiska termer.
Vi har i vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) ägnat ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommunala finanssta- tistiken för att underlätta tolkningen av redovisningen i dessa statistikserier. Här behövs emellertid ytterligare utvecklings- och informationsverksamhet. Det får närmast anses vara en uppgift för statistiska centralbyrån att arbeta 1 vidare med dessa frågor. Även för den ovan förordade beredningsgruppen bör detta bli en av de centrala uppgifterna.
Det är naturligtvis av stor vikt att kommunernas företrädare kan tolka riksdagens riktlinjer och riktlinjerna i de frivilliga överenskommelserna om den kommunala volymutvecklingen på avsett sätt och överföra dettai kon- kreta åtgärder i det kommunala budgetarbetet. Ett stort problem i detta sammanhang är hur volymutvecklingen skall mätas. Även i efterhand när utfallet i löpande priser för ett visst budgetår är känt kan det vara svårt att avgöra vilken faktisk volymmässig utveckling som ägt rum.
Redovisningen i volymtermer i nationalräkenskaperna bygger i viss ut- sträckning på sysselsättningsstatistik. För vissa delposter räknar man om utvecklingen i löpande priser till fasta priser genom att hänsyn tas till den uppskattade prisutvecklingen för de olika delposterna. Det är därför svårt att direkt finna en koppling till den volymmässiga utvecklingen i olika kom- munala verksamheter enligt de kommunala budgetarna. Vi vill också peka på de mätproblem som gäller den volymmässiga utvecklingen av olika trans- fereringar, t. ex. Stockholms läns landstings inkomstöverföring till SL för kollektivtrafiken.
Vid en bedömning av den kommunala volymutvecklingen kan man utgå från bruttokostnadernas ökning. Nettokostnadsutvecklingen bör däremot inte läggas till grund för volymbedömningar. Normalt kan förändringen av antalet arbetstimmar i den kommunala verksamheten ge en god bild . av den totala volymutvecklingen. Det är möjligt att det utvecklingsarbete vad gäller en utbyggd sysselsättningsplanering som pågår inom sysselsätt- ningsutredningen kan ge ett bättre grepp om den kommunala sektorns reala utveckling.
4.3.4. Samverkan mellan primärkommuner och landsting
Den modell för samverkan mellan primärkommuner och landsting, som diskuteras i avsnitt 4.234 innebär ett fast organiserat samråd mellan lands— tingets och primärkommunernas styrelser i anslutning till budgetberedning- en. Syftet med modellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landsting och primärkommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter. I län med ett stort antal primärkom- muner skulle också praktiska svårigheter uppkomma att samordna samtliga huvudmän.
En större samverkan mellan primärkommuner och landsting än vad som finns idag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de frivilliga överenskommelserna med staten. Behovet av en ökad samverkan kräver en förändring av de samrådsorgan som finns idag och som huvud- sakligen har informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd så att de kan utgöra effektiva styrinstrument. Arbetet måste mera inriktas på eko- nomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerårsbudgeten. Möjlig- heterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i primärkommuner och landsting. Det är också viktigt att kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.
4.3.5. Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget
Enligt våra direktiv skall vi också diskutera eri lagstiftning om det kom- munala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser om den kommunala ekonomins utveckling. Vi skall därför kommentera även detta alternativ. '
Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del som framgår av bilaga 2 funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Riksdagen får emellertid, om en lagstiftning angående ett kom- munalt skattetak aktualiseras, då bedöma om detta skulle kräva grund- lagsändring eller ej.
Självfallet får ett skattetak inte utformas på så sätt att grundlagens bud om kommunal självbeskattningsrätt blir blott och bart en dekoration. Be- skattningsrätten och den kommunala självstyrelsen över huvud är omgär- dade med så starka positiva uttalanden att de måste ges ett betydande reellt innehåll.
Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som vi diskuterat i avsnitt 4.2 ligger individuella skattetak enligt vår mening närmast till hands. De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner. På kort sikt är det endast individuella skattetak som kan leda till en mer påtaglig restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska utdebiteringsnivåerna i primärkommuner respektive landsting. Därmed skulle i detta alternativ huvuddelen av kommunerna lämnas ett betydande
expansionsutrymme.
Vi har i avsnitt 4.2.8 diskuterat utformningen av en lag om skattetak samt de olika åtgärder som skulle kunna bli aktuella i samband med in- förande av lagbundna skattetak. Syftet med sådana åtgärder skulle främst vara att skapa garantier mot att kommunerna för en kortsiktig politik genom underbalansering av budgetarna. De åtgärder som bl. a. togs upp till dis- kussion var statlig tillsyn över kommunerna samt olika former av ökad lagreglering av den kommunala verksamheten. Ett skattetak som kräver en mängd kompletterande bestämmelser för att bli effektivt skulle sam- mantaget kunna leda till en från andra synpunkter inte önskvärd ökning av detaljstyrningen av kommunerna. Vi har i bilaga 4 redovisat två exempel på hur en lag om skattetak skulle kunna utformas.
4.3.6. Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning
Vi anser att samrådet mellan stat och kommun ytterligare bör utvecklas i framtiden. Den betydelse den kommunala sektorn har för utvecklingen av samhällsekonomin i sin helhet kräver enligt vår mening att statsmakterna på olika sätt påverkar kommunernas utnyttjande av tillgängliga reala re- surser. Man bör enligt vår uppfattning pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och kommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet.
Vi har i det tidigare skisserat ett frivilligt förhandlingssystem mellan re- geringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Syftet med dessa överläggningar bör vara att diskutera den önskvärda utvecklingen för den kommunala ekonomin inom ramen för en samhällsekonomiskt god- tagbar utveckling.
Vi föreslår att överläggningarna får en fastare form än hittills. Överlägg- ningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen diskutera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Vi utgår ifrån att de enskilda kommunema kommer att göra alla ansträngningar för att efterleva träffade uppgörelser.
Av hänsyn till det kommunala självstyret förordar vi således en lösning med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för pri- märkommuner och landsting. Någon lagstiftning om det kommunala skatte- uttaget bör därför inte aktualiseras.
5 Den kommunala avgiftsfinansieringen
Enligt direktiven bör utredningen närmare studera den kommunala avgifts- finansieringens omfattning och därvid även uppmärksamma ersättningen till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen. KEU 76 bör i detta sam- manhang pröva om avgiftsinkomsternas andel av de totala kommunala in- 1 komsterna kan och bör öka. Det anges vidare i direktiven att den kommunala
avgiftsfinansieringen bör utformas inom ramen för gällande kommunal- rättsliga principer.
5.1. Rättsliga principer
Kommunerna har möjlighet att vid sidan av kommunalskatten finansiera verksamheten med avgifter. Kommunallagen innehåller inga direkta be- stämmelser om i vilken utsträckning finansieringen kan ske genom avgifter.
Kommunala avgifter förekommer inom många områden, ibland med sär- skilt lagstöd, ibland utan annat stöd än den allmänna kompetensregeln i 1 kap. 4 91 kommunallagen. Den förra typen av avgifter kallas offentligrätts- liga. I det senare fallet grundas avgiftsskyldigheten på avtal mellan kon- sumenten och kommunen, och avgifterna kan karakteriseras som privat- rättsliga. Elavgifterna kan nämnas som exempel på det senare slagets av- gifter.
Speciallagstiftningen om kommunala avgifter är relativt omfattande. Sär- skilda bestämmelser om avgifter finns bl. a. i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1965:54) om kommunala renhåll- ningsavgifter, sjukvårdslagen (1962z242), socialhjälpslagen (1956:2) och lagen (1976:381) om barnomsorg.
Om kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla vissa tjänster och nyttigheter, får avgifter för dessa i regel tas ut endast om det finns stöd för det i lagen eller dess förarbeten. I annat fall får kommunen inte genom avgifter vältra över kostnaderna för lämnad service på vissa kommunmed- lemmar. Kostnaderna skall i stället täckas med kommunalskatt. I fråga om sådana prestationer som kommunerna frivilligt fullgör är möjligheterna att avgiftsfinansiera större, om än inte helt obegränsade. Ett grundkrav är na- turligtvis att den verksamhet som skall avgiftsfinansieras ligger inom den kommunala kompetensen.
De kommunala avgifterna utgår enligt taxor som i allmänhet antas av
kommunfullmäktige eller landsting. Den statliga kontrollen av avgiftstax- orna genom s.k. underställning är inte längre särskilt omfattande.
Att kommunen får avgiftsfinansiera viss verksamhet betyder inte att av- giftsrätten är helt obunden. De s.k. självkostnads- och likställighetsprin- ciperna innebär begränsningar i fråga om avgifternas storlek och deras för- delning mellan konsumenterna. Vidare gäller ett principiellt förbud mot retroaktiva avgiftshöjningar. Dessa principer har utvecklats i rättspraxis och har oftast iakttagits även när avgiftsrätten har reglerats i lag. De gäller i princip även när verksamheten bedrivs genom kommunägt företag eller när kommunen anlitar entreprenör. Beslut som strider mot principerna kan upphävas om det överklagas.
Självkostnadsprincipen innebär att de avgifter som kommunen tar ut av dem som utnyttjar kommunal service inom ett visst område inte får vä- sentligt överstiga kommunens kostnader för verksamheten. Avgiftstaxorna måste utformas så att verksamheten inte går med vinst. Man har ansett att ett överuttag av avgifter skulle utgöra en form av olaglig särskild be- skattning och vara orättvist mot nyttjarna genom att dessa skulle få betala även andra kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten. Kommuner får inte missbruka den monopolställning som de inte sällan intar.
Avgifterna skall anpassas efter kommunens egna kostnader för verksam- heten. I självkostnaden får inräknas kostnader för att anskaffa, underhålla och driva den kommunala anläggningen. I underlaget för självkostnads- beräkningen ingår även ränta och avskrivning på verkets hela kapital. Av- skrivningarna får beräknas antingen på det faktiska anskaffningsvärdet eller på nyanskaffningsvärdet. Att anpassa avgifterna efter förändringar i kon- sumentprisindex kan i princip inte anses vara oförenligt med självkostnads- principen. I några fall har principen kommit till direkt uttryck i lagstiftningen. Det gäller t. ex. lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Det finns emellertid ingen fast, allmängiltig definition av vad som skall förstås med självkostnader.
Självkostnadsprincipen uttrycker en allmän målsättning. En avgiftsfinan- sierad verksamhet skall i olika hänseenden vara upplagd med inriktning på att överskott undviks. Osäkerhet beträffande underlag och beräknings- metoder gör det svårt att i ett särskilt fall avgöra om principen har följts eller inte. För att det med rimlig säkerhet skall kunna sägas att principen har överträtts, måste avgiftsuttaget vara påtagligt för högt. Rättspraxis har inte varit sträng mot kommunerna. Regeringsrätten har upprepade gånger avslagit besvär över kommunala taxebeslut, som medfört överskott, med motivering att avgifterna inte i så hög grad översteg självkostnaderna att de kunde betraktas som en för allmänna ändamål upptagen beskattning. Diskutabla är framför allt stora överskott som går till kommunens kassa och används för kommunens övriga angelägenheter. Ett otillåtet stort över- skott inom en kommunal affärsverksamhet kan knappast göras lagligt genom att balanseras mot ett underskott inom ett annat verksamhetsområde. Om det för en prestation som kommunen tillhandahåller finns ett vedertaget pris i den allmänna marknaden torde kommunen i regel inte på grund av Självkostnadsprincipen vara förhindrad att anpassa avgiftssättningen efter detta marknadspris.
1 l 1 l 1
Självkostnadsprincipen anger endast den övre gränsen för avgiftsuttaget. Skyldighet att helt eller till en bestämd del avgiftsfinansiera kommunal verksamhet torde inte föreligga på något område. Kommunerna kan delvis skattefinansiera avgiftsbelagd verksamhet och således hålla låga avgifter. De torde i allmänhet till och med ha rätt att helt bekosta verksamheten med skattemedel.
Likställighetsprincipen innebär att kommunerna inte får bestämma avgifter så att vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar gyn- nas eller missgynnas i förhållande till andra. Avgifterna får differentieras endast om det sker på objektiv grund. Differentiering med hänsyn till nytt- jarens betalningsförmåga i det enskilda fallet får i princip inte förekomma. Detta utesluter inte att kommunen kan tillämpa en viss inkomstdifferen- tiering till förmån för grupper som genomsnittligt sett har låg betalnings- förmåga och för vissa prestationer ta ut lägre avgifter av t. ex. skolungdom och pensionärer.
Kommun får däremot inte utan vidare lägga högre avgifter på dem som bor i fritidshus än på dem som bor permanent. Kommunerna får naturligtvis differentiera avgifterna med hänsyn till hur mycket konsumenten förbrukar och efter kostnadsskillnader mellan olika prestationer.—Rabatter till stor- förbrukare och annan differentiering på affärsmässig grund är också tillåtna. Någon skyldighet att alltid i detalj differentiera avgifter föreligger inte. Kom- munerna har vissa möjligheter att bestämma avgifterna efter schablon. Det gäller exempelvis i fråga om va-avgifter och renhållningsavgifter.
5.2. Avgifterna inom olika verksamhetsområden
Avgiftsfinansieringen varierar i hög grad mellan olika kommunala verk- samhetsgrenar. Ett studium av avgiftsfinansieringens omfattning och ut- veckling försvåras av att avgifterna inte särredovisas i den kommunala fi- nansstatistiken.
Enligt anvisningarna för denna statistik skall avgifterna redovisas på två olika ställen. Posten ”Avgifter och ersättningar för tjänster” definieras enligt följande: ”Ersättningar för utförda arbeten, spårvägs- och bussavgifter, hamnavgifter o.dyl., el-, gas-, vatten- och avlopps- samt värmeavgifter, renhållnings- och sophämtningsavgifter, bad-, tvätt-, inträdesavgifter till muséer m. m.” Under en annan post ”Övriga externa intäkter” skall redovisas dels ”nominella avgifter” (symboliska avgifter som ej täcker hela verksamhetens kostnad), dels förrättnings- och granskningsavgifter, dels en rad andra intäkter som är av helt annan karaktär. Någon möjlighet att från denna post särskilja avgifterna finns inte.
Inte heller i nationalräkenskaperna finns något entydigt avgiftsbegrepp. För att belysa avgiftsfinansieringens omfattning krävs därför specialunder- sökningar. Svenska kommunförbundet har utfört två enkätundersökningar till landets samtliga primärkommuner. Den första undersökningen genom- fördes 1973 och avsåg avgiftsfinansieringen enligt kommunernas budgetar för åren 1972 och 1973. En uppföljning gjordes under våren 1976 avseende budgetarna för åren 1975 och 1976. Den följande genomgången av primär- kommunernas avgiftsfinansiering bygger delvis på dessa två undersökningar.
Det bör observeras att enkäterna inte omfattade samtliga kommunala verksamheter. Urvalet syftade dock till att ha med alla titlar där avgifts- finansiering av någon betydelse förutsattes förekomma. Undersökningarna torde därför ge en praktiskt taget fullständig bild av avgiftsfinansieringen i primärkommunema.
Avgifterna varierar inte enbart mellan olika verksamhetsområden utan även mellan olika kommuntyper. Detta förhållande har också belysts genom kommunförbundets enkäter, vilket vi återkommer till nedan.
Vi har kompletterat kommunförbundets material främst i två avseenden, dels vad gäller kollektivtrafikens finansiering, dels i fråga om avgifterna inom landstingssektorn. Den kartläggning av den kommunala avgiftsfinan- sieringen som vi redovisar i detta kapitel avser i första hand avgiftsin- komsterna relaterade till kostnaderna och kommunernas totala inkomster. Däremot har vi inte detaljstuderat de olika avgifternas utformning.
Svenska kommunförbundet har utfärdat en del rekommendationer i syfte att få en enhetlig avgiftssättning. Som exempel på olika rekommendationer kan nämnas taxan för vatten och avlopp, renhållningsavgifter, felparkerings- avgifter, byggnadslovstaxa, avgifter för upplåtelse av gatuplatser och torg— platser, sotningstaxor, avgifter för social hemhjälp, avgifter inom barntill- synen och ersättning för vård av långtidssjuka på ålderdomshem.
Nedan följer en genomgång av avgifternas betydelse som finansierings- källa inom ett antal kommunala verksamhetsområden.
5.2.1. Industriell verksamhet 5.211 Allmänt
Under denna rubrik redovisar vi kraft- och värmeproduktionsverk, vatten- och avloppsverk samt renhållningsverk. Vi tar här endast upp den verk- samhet som drivs i ren kommunal regi. Under den industriella verksamheten finns det också en betydande del som bedrivs i någon form av bolag. Detta gäller främst elverken. De kommunala bolagen ingår således inte i redo- visningen nedan.
Den industriella verksamheten regleras genom speciallagstiftning utom vad gäller gas- och värmeverken. Dessa senare verk drivs med stöd endast av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen. Avgifterna i den in- dustriella verksamheten måste anpassas till likställighets- och självkostnads- principerna och även viss specialreglering förekommer. För vatten- och av- loppsanläggningar finns det i lagen om va-anläggningar grunder efter vilka 1 taxan för anslutnings- och brukningsavgifter kan tas ut. Avgiftsbestäm- 1 melser finns även för renhållningsverken och fjärrvärmeverken. 1 Kommunernas engagemang inom värmeverken har helt byggts upp under 1960- och 1970-talen. Gasverksverksamheten har stagnerat, och 1976 fanns det gasverk endast i tio kommuner. Vatten- och avloppsverken har byggts ut kraftigt under det senaste årtiondet. 1976 var det mindre än två procent 1 av tätortsbefolkningen som inte var ansluten till kommunalt avloppsled- i ningsnät. ]
Tabell 5.1 Avgiftsfinansieringen i industriell verksamhet 1972—1976
Verksamhet Avgifter 1975 Avgifternas andel av brutto- kostnaderna
Milj. kr Andel av pri- 1972 1973 1975 1976 märkommuner- nas totala externa in- komster Gasverk 99,3 0,2 67,4 86,7 74,0 78,7 Elverk 2 527,0 4,8 102,9 102,9 103,1 101,2 Värmeverk 1 049,9 2,0 85,8 84,1 96,2 98,4 Integrerade el- och värmeverk 34,8 0,1 — — 86,4 86.0 Vatten- och avloppsverk 1 758,4 3,4 76,3 80,8 81,5 80,9 Renhållningsverk 541,0 1,0 91,2 92,1 94,1 93,9 Totalt 6 010,4 11,5 89,6 91,5 93,2 92,7
Avgifterna har varierande omfattning inom de olika verksamhetsområ- dena. I tabell 5.1 redovisas avgifternas täckningsgrad inom industriell verk- samhet och deras andel av primärkommunernas totala externa inkomster.
Som framgår av tabellen ökade täckningsgraden för all industriell verk- samhet med nära 2 procentenheter från 1972 till 1973. Huruvida samord- ningen av avgiftstaxorna i samband med de sedan följande kommunsam- manläggningarna medfört en ökning av täckningsgraden är svårt att bedöma. Genomslagskraften synes dock ha varit ganska liten att döma av de små förändringar som redovisas. Ökningen av täckningsgraden från 1973 till 1975 var för all industriell verksamhet ungefär lika stor som från 1972 till 1973.
I elverken är avgiftstäckningen fullständig. Praktiskt taget samma för- hållande gäller numera också värmeverken. I övriga verksamheter är täck- ningsgraden något lägre.
Bakom de i tabell 5.1 redovisade riksgenomsnitten döljer sig ofta ganska betydande variationer mellan olika kommuntyper. För gasverken varierar täckningsgraden från drygt 38 procent till 80 procent 1976 i olika kommunala storleksklasser. Eftersom antalet kommuner med gasverk endast är tio år det dock svårt att dra några generella slutsatser av dessa variationer. Man kan notera att den höga täckningsgraden för gasverken 1973 sammanhänger med särskilt hög täckningsgrad i Stockholm detta år.
Elverk fanns 1976 i 126 kommuner. Elverkens kostnader täcks med av- gifter i samtliga storleksgrupper. Värmeverk förekom 1976 i 41 kommuner. Även för denna verksamhet är avgiftstäckningen praktiskt taget fullständig i de olika storleksgruppema.
Vatten- och avloppsverk fanns 1976 i 274 kommuner. I Linköping drivs verksamheten av bolag och ingår därför inte i det redovisade materialet. För vatten- och avloppsverk varierar avgifternas täckningsgrad klart med kommunstorleken. Orsaken torde vara att vissa glesbygdskommuner med relativt långa ledningar inte ansett sig kunna ta ut hela kostnaden med avgifter.
Tabell 5.2 Vatten- och avloppsverk. Avgifternas respektive skatternas täcknings- grad 1975 och 1976 i olika storleksgrupper
Antal invånare Andel av bruttokostnader finansierade med 1975-12—31 . Avgifter Skatter 1975 1976 1975 1976 — 9.999 50,5 52,7 48,1 46,1 10.000—19.999 61,2 64,4 38,3 35,2 20.000—49.999 77,4 77,1 22,2 22,4 50.000—99.999 85,5 84,8 13,2 14,0 100.000—" 95,6 97,6 3,1 0,9 Sthlm, Gbg, Malmö 100,0 94,6 — 0,1 Totalt 81 ,5 80,9 17,2 17,3
"Exklusive Stockholm, Göteborg och Malmö.
Som framgår av tabell 5.2 täckte avgifterna 1976 endast 52,7 procent av bruttokostnaderna i kommuner med mindre än 10000 invånare. I de minsta kommunerna var täckningsgraden ännu lägre 1972 och 1973, mellan 45 och 50 procent. En successiv höjning av avgiftstäckningen har således skett också i dessa kommuner även om bortåt hälften av kostnaderna fort- farande täcks med skattemedel.
Även för renhållningsverken ökar avgifternas täckningsgrad med stigande kommunstorlek i de 247 kommuner som 1976 hade sådan verksamhet. Skillnaderna är dock inte så stora som för vatten- och avloppsverken. 1976 varierade avgifternas andel av kostnaderna från ca 75 procent till drygt 101 procent.
Av kommunförbundets undersökning framgår att av de 275 svarskom- munerna hade vatten- och avloppstaxorna för driften höjts under 1976 i 236 kommuner och för anläggningsavgifter i 158 kommuner. Närmast i fråga om höjningsfrekvens kom renhållningstaxorna för vilka 156 kommuner angav höjningar. Som tidigare framgått (se tabell 5.1) har avgifternas täck— ningsgrad minskat något från 1975 till 1976 för vatten— och avloppsverken, renhållningsverken samt elverken. Detta innebär att avgifterna trots taxe- höjningarna ökat mindre än kostnaderna för dessa verksamheter. Samtliga kommuner hade inte heller höjt taxorna mellan dessa år.
Av tabell 5.1 framgår att avgifterna i den industriella verksamheten 1975 totalt uppgick till drygt 6 miljarder kr. Detta motsvarar 11,5 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år.
En höjning av täckningsgraden för avgifterna i industriell verksamhet från 93,2 procent till 100 procent 1975 skulle ha givit ytterligare ca 440 |
| i
milj. kr i avgiftsinkomster. Detta skulle ha motsvarat en inkomstförstärkning om ca 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster. Det finns alltså en viss marginal för ytterligare taxehöjningar inom detta område även om avgiftstäckningen i stort sett kan sägas vara tillfredsställande. Det är främst i de mindre kommunerna som täckningsgraden är låg. Man måste dock vara medveten om att det inte heller i framtiden kommer att vara möjligt att uppnå en 100-procentig avgiftstäckning för t. ex. vatten- och avloppskostnader i glesbygdskommunerna.
Den i tabell 5.1 redovisade täckningsgraden för avgifterna bygger på kom- munernas egen redovisning av bruttokostnadernas storlek i den industriella verksamheten. Det finns betydande skillnader i kommunernas sätt att be- räkna kapitaltjänstkostnader. Kapitaltjänsten (ränta och avskrivning) utgör en stor del av bruttokostnaderna. Avskrivningarna kan beräknas på antingen anskaffningsvärden eller återanskaffningsvärden.
Eftersom en stor del av kommunerna fortfarande gör avskrivningen på investeringens anskaffningsvärde som är lägre än återanskaffningsvärdet finns det ytterligare en marginal för taxehöjningar i den industriella verk- samheten. Om avgifternas täckningsgrad konsekvent i alla kommuner skulle räknas på bruttokostnader som utgick från återanskaffningsvärden skulle nämligen avgiftstäckningen framstå som lägre än vad redovisningen i tabell 5.1 visar.
5.2.1.2 Differentierade avgifter för fritidshus
I samband med reformeringen av skatteutjämningssystemet överväger vi också hur kommunernas kostnader för fritidsbebyggelse m. m. skall utjäm- nas. Vi har då även haft anledning att studera kommunernas möjligheter att täcka sådana kostnader som fritidshusen ger upphov till med avgifter.
Självkostnadsprincipen medger att kommunerna tar ut sådana avgifter av fritidshusägarna att de faktiska kostnaderna för den industriella verk- samhet som kommer fritidshusen till godo blir täckta. Likställighetsprincipen innebär emellertid att fritidsboende inte får särbehandlas i förhållande till permanentboende. De kommunalekonomiska problem som fritidshusen kan föra med sig får således enligt gällande rätt inte lösas genom att kommunen differentierar avgifterna så att kommunal service blir dyrare för sommar- boendet. Kommunen får ta ut högre avgifter av fritidshusägare än av andra fastighetsägare endast om det är motiverat av ”tekniska” skäl. Enbart den omständigheten att det är fråga om fritidshus räcker inte som grund för avgiftsdifferentiering. Vill man göra avgiftstäckningen fullständig när det gäller fritidsboende måste man göra det även i fråga om permanentboende. Om å andra sidan kostnaderna för de permanentboende delvis täcks med skattemedel, måste även fritidshusägarna få dra nytta av det.
I detta sammanhang är framför allt va- och renhållningsavgifter aktuella. Elavgifterna är av mindre intresse eftersom avgiftstäckningen i elverken i regel är fullständig.
I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar kommer likställighetsprincipen till uttryck i 26 å. Där föreskrivs att avgiftsskyldig- heten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Den närmare innebörden av denna bestämmelse för fritidsbebyggelsens del har belysts i rättspraxis i kommunalbesvärsmål. I några rättsfall har frågan varit om kommun 1 ett beslut om avgiftstaxa har följt principen om likställighet mellan fritidshusägare och andra fastighetsägare. Även om va-verkens kost- nader till viss del finansieras med skattemedel och fritidshusägare som inte är mantalsskrivna i kommunen i väsentligt mindre grad än övriga ägare av enfamiljshus bidrar till denna del av va-kostnadema, har detta inte ansetts utgöra giltig grund för en differentiering av avgifterna mellan fritidsboende och permanentboende. I rättspraxis har således inte accepterats att olika
avgifter bestämts enbart beroende på om ägare av fastighet var mantals- skriven på denna eller inte.
Rättspraxis visar vidare att principen att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund inte utesluter att avgiften bestäms till högre belopp för fastigheter inom visst område än för övriga fastigheter, om kostnaderna för anslutningen av fastigheterna inom området är avsevärt högre än för de övriga fastigheterna på grund av terrängför- hållanden eller andra omständigheter. Men en sådan differentiering får inte vara skönsmässig utan måste vila på en kostnadsmässig grund.
Även när det gäller renhållningsavgiften har i rättspraxis vid flera tillfällen prövats om avgiftstaxor har inneburit en kostnadsfördelning mellan fritids- boende och permanentboende som strider mot likställighetsprincipen. An- läggningar för destruktion av avfall, och även de grundresurser i fråga om fordon, personal och administration som behövs, kan endast i begränsad omfattning anpassas efter säsongmässiga variationer i renhållningsbehoven. Det har ansetts skäligt att kostnaderna för dylika anordningar i lika mån belastar all bebyggelse som betjänas av renhållningsväsendet. Utöver denna fördelning av kostnaderna bör en differentiering av avgifterna kunna ske med hänsyn till bl. a. hämtningsfrekvens och fastigheternas belägenhet. Med hänsyn till fördelningen av kommunens fasta kostnader för renhållningen har en högre kostnad per hämtningstillfälle för fritidshusägare än för per- manentboende inte ansetts strida mot likställighetsprincipen.
Rättspraxis i fråga om renhållningsavgifter visar att mindre oregelbun- denheter i behandlingen av fritidsboende i förhållande till permanentboende måste accepteras av praktiska och administrativa skäl och med hänsyn till bebyggelseförhållandena.
Principen att de kommunala va- och renhållningstjänsterna inte får göras dyrare för fritidsboende än för permanentboende upprätthålls konsekvent i rättspraxis. Differentiering godtas endast om skillnader i kommunens kost- nader för tillhandahållande av dessa tjänster, t. ex. på grund av fritidshusens belägenhet, motiverar det. Det finns inget som hindrar att kommunen låter fritidshusägarna betala sin del av de faktiska fasta och rörliga kostnaderna för va- och renhållningsverk. Men den omständigheten att ett hus är ett fritidshus får inte användas som grund för att ta ut högre va- och ren- hållningsavgifter av ägaren till detta hus än av andra husägare när för- hållandena i övrigt är lika. Kommunen får således inte av fritidshusägarna ta ut avgifter, som ger full täckning av de faktiska va- och renhållnings- kostnaderna, samtidigt som de permanentboendes andel i kostnaderna delvis finansieras med skattemedel. En sådan avgiftsdifferentiering kan inte ' genomföras i kommunerna utan att va-lagen och lagen om kommunala ! renhållningsavgifter först ändras. !
E
Syftet med en lagändring bör vara att öppna en möjlighet för de kommuner som så önskar att differentiera va-avgifter och renhållningsavgifter efter om avgiften gäller fritidshus eller ej. Fritidshusets andel i kommunens själv- kostnad för va- eller renhållningsverket kommer fortfarande att utgöra tak för avgiftsuttaget. Det skulle däremot bli möjligt för en kommun att i större eller mindre utsträckning skattefinansiera de kostnader som belöper på de permanentboende samtidigt som full avgift tas ut av de fritidsboende. Om kommunens möjlighet att i avgiftshänseende göra skillnad mellan de båda
grupperna av boende skall begränsas måste särskilda bestämmelser härom tas in i lag eller annan författning.
5.2.2. Kollektivtrafik
Ansvaret för den kollektiva trafikens utbyggnad och drift är inte författ- ningsmässigt reglerat, utan trafiken handhas av flera olika huvudmän. Pri- märkommunernas engagemang avser huvudsakligen den lokala kollektiv- trafiken. 1 Stockholms län har emellertid landstingskommunen helt övertagit
i ansvaret för den kollektiva trafiken. i Med lokal trafik avses sådan trafik som är begränsad till en kommun
eller ett kommunblock och sådan närtrafik mellan angränsande kommuner eller kommunblock som inte är av regional karaktär.
I fråga om statsbidrag uppdelas den lokala trafiken i tätortstrafik och lokal landsbygdstrafik. Statsbidrag utgår inte för tätortstrafiken. Däremot får kommunerna en del av sina utgifter för stöd till olönsam lokal lands- bygdstrafik täckta via statsbidrag. Statsbidragen till kollektivtrafiken redo- visas utförligare under avsnitt 81.22.
Det kommunala stödet till tätortstrafiken kan belysas med statistik från Svenska Lokaltrafikföreningen. Redovisningen nedan avser samtliga 29 buss- trafikföretag samt spårvägstrafiken i Göteborg och Norrköping. De totala kostnaderna för persontrafiken i tätort uppgick 1975 till 706,6 milj. kr. SL:s (Storstockholms Lokaltrafik AB) verksamhet i Stockholms län ingår inte i redovisningen.
Finansieringen av tätortstrafiken framgår av tabell 5.3. 1975 svarade trafikintäkterna för nära 58 procent av de totala kostnaderna. För att täcka underskottet fick kommunerna detta år tillskjuta drygt 250 milj. kr. Övriga intäkter utgörs bl. a. av lokalhyror och intäkter av reklamskyltning m. m.
De kommunala bidragens storlek varierar i mycket hög grad. Det absolut största bidraget gick till Göteborgs spårvägar. Sammanlagt svarade de sex större städerna för ungefär hälften av de totala kommunala ersättningarna. De övriga kommunernas ersättningar till trafikföretagen översteg 1975 i inget fall 10 milj. kr.
Tabell 5.3 Tätortstrafikens finansiering 1975"
Milj. kr Andel av total- kostnader Biljett- och taxeintäkter 368,8 52,2 Övriga trafikintäkter 39,5 5,6 kommunala bidrag 255,4 36,1 Ovriga intäkter 42,9 6,1 Summa 706,6 100,0
” Exklusive SL-koncernen i Stockholms län.
De höga kommunala bidragen — mätta i absoluta tal — i de sex större städerna sammanhänger givetvis med trafikens omfattning på dessa orter. Men också de kommunala bidragens andel av de totala intäkterna var i dessa fall något högre än genomsnittet för riket. Omvänt svarade biljett- och taxeintäkterna i dessa kommuner för en något lägre andel. De enda
undantaget var Malmö med hög taxefinansiering. Jämfört med tätortstrafiken är det kommunala stödet till den lokala lands- bygdstrafiken av betydligt mindre omfattning. Till olönsam lokal trafik på landsbygdslinje utgår också statsbidrag. Bidraget går till kommun eller kom- munalförbund som är huvudman för eller lämnar ekonomiskt bidrag till täckning av trafikföretagens driftunderskott. Statsbidragsgivningen handhas av bussbidragsnämnden.
De följande uppgifterna om verksamhetens kostnader och intäkter är häm- tade från bussbidragsnämndens redovisning avseende bidragsåret 1974/ 75. Enligt kommunernas redovisning till bussbidragsnämnden uppgick trafik- företagens kostnader för lokal landsbygdstrafik 1974/ 75 till 221,6 milj. kr (exkl. SL:s verksamhet i Stockholms län).
I tabell 5.4 redovisas trafikintäkternas samt de statliga och kommunala bidragens storlek 1974/ 75. Trafikintäkternas andel av de totala kostnaderna var 1975 av i stort sett samma storleksordning i den lokala landsbygdstra- fiken som i tätortstrafiken. Tabell 5.4 visar att kommunernas bidrag till landsbygdstrafiken detta år uppgick till drygt 40 milj. kr.
Tabell 5.4 Den lokala landsbygdstrafikens finansiering 1974/75"
Milj. kr Andel av total- kostnader Trafikintäkter 124,6 56,2 Statsbidrag 16,1 7,3 kommunala bidrag 43,3 19,5 Ovriga intäkter 37,6 17,0 Summa 221,6 100,0
” Exklusive SL-koncernen i Stockholms län.
De kommunala insatserna för den regionala kollektivtrafiken faller i hu- vudsak på landstingen. I Örebro län har landstinget och primärkommunema ' bildat ett gemensamt trafikbolag som svarar för stora delar av den regionala ! och lokala kollektivtrafiken utanför Örebro kommun. Landstinget täcker i 50 procent av bolagets underskott. Även andra landsting lämnar bidrag till främst persontrafik i glesbygder. 1975 bidrog landstingen utanför Stock- holms län med ca 2,5 milj. kr till kollektivtrafik. Detta belopp har under 1976 ökat till ca 5 milj. kr.
Landstinget har ansvaret för den kollektiva trafiken i Stockholms län. De . ekonomiska åtagandena för SL (Storstockholms Lokaltrafik AB) avseri prin- : cip pendeltågstratiken, busstrafiken samt tunnelbanans rullande materiel, överbyggnad och drift. Landstinget svarar direkt för den mindre del av utgifterna för tunnelbanans underbyggnad och för vissa andra trafikan-
ordningar, som inte täcks av statsbidrag. Landstinget finansierar emellertid även en mycket stor del av SL:s verksamhet, eftersom SL:s egna direkta intäkter enbart täcker en del av verksamheten. Det skall noteras att SL, utöver att svara för kollektivtrafiken i länet, även skall svara för färdtjänsten för handikappade. De utgifter som SL har för detta ersätts direkt av lands- tinget.
SL-koncernens bruttokostnader exkl. färdtjänsten ökade med ca 17 procent per år 1973—1976 från ca 800 milj. kr till ca 1 280 milj. kr. Samtidigt steg trafikintäkterna med 11 procent per år, till stor del beroende på taxehöj- ningarna under 1975. Gapet mellan kostnader och intäkter har således vid- gats. Underskottet uppgick 1975 till ca 560 milj. kr och ökade 1976 till drygt 700 milj. kr. Detta underskott har finansierats genom att skatteut- debiteringen till kollektivtrafiken under perioden 1973—1976 höjts från 1:49 till 2:17 kr/skr. Det innebär att avgifternas täckningsgrad har minskat från 54 procent 1973 till 46 procent 1976.
Länsstyrelserna fastställer taxorna för personbefordran i linjetrafik med buss. Taxorna har karaktären av maximitaxor som får underskridas men inte överskridas. Taxorna för SJ :s busstrafik och postverkets diligenstrafik fastställs dock av regeringen.
Svenska Busstrafikförbundet gör framställning om generell taxehöjning för sina medlemmar med hänvisning till de kostnadsökningar som inträffat i branschen sedan taxorna senast fastställdes. Länsstyrelsen inhämtar i regel yttrande över framställningen från statens pris- och kartellnämnd (SPK). Generella medgivanden till taxehöjning har sedan 1969 lämnats i följande omfattning.
Tidpunkt Procent Index Aug 1969 11 111 Dec 1970 5 117 Sept 1971 11 129 Jan 1973 10 142 Juli 1974 10 157 Mars 1975 5 164 Aug 1975 10 181 Apr 1976 8,5 196 Febr 1977 9 214
De kommunägda trafikföretagen som i huvudsak utför tätortstrafik (”stadstrafik”) gör i allmänhet framställning var för sig till länsstyrelsen om att företagets förslag till taxa skall fastställas. Förslaget grundar sig på den målsättning beträffande taxepolitiken som beslutande kommunala organ uppställt och som kommer till uttryck i kommunens budget. Målsättningen kan vara att avgifterna i trafiken skall följa de samlade levnadskostnadema enligt konsumentprisindex, att taxorna skall höjas med samma procenttal som driftkostnaderna för trafikföretaget ökar, dvs. att avgiftsfinansierings- graden skall bibehållas oförändrad, eller att en fixerad självfinansieringsgrad skall eftersträvas.
Av de faktorer som påverkar trafikintäkterna i den kollektiva busstrafiken är taxesättningen endast en. I fråga om landsbygdstrafiken medför särskilt
den fortgående minskningen av trafikunderlaget, bl. a. till följd av avflytt- ning, att intäkterna minskar kraftigt. I tätortstrafiken sker i regel en fort- löpande utbyggnad av busslinjerna till följd av nya, från centrum längre ut belägna bostads- och arbetsplatsområden, samtidigt som utglesning sker av boendetätheten i centrum. Detta innebär i allmänhet kostnadsökningar som inte motsvaras av ökade intäkter.
Effekterna av en taxehöjning är svåra att bedöma. Erfarenhetsmässigt räknar trafikföretagen med ett visst efterfrågebortfall vid en taxehöjning. Det betyder att lönsamheten i den kollektiva busstrafiken snabbt försämras, om intäkterna vid en taxehöjning i nivå med kostnadsutvecklingen i bran- schen ökar i betydligt lägre takt än kostnaderna. Rationaliseringar på grund av trafikbortfall — i regel turindragningar eller annan trafikeringsform — kan i allmänhet endast göras etappvis med betydande eftersläpningseffekter.
För att visa effekterna av olika finansieringsalternativ för kollektivtrafiken redovisar vi en undersökning som genomförts inom Stockholms läns lands- ting avseende SL:s taxor.
Enligt en inom landstingets finanskontor utarbetad prognos för perioden 1977—1982 förutses trafikintäkterna för SL med oförändrad taxa öka med endast 1 procent per år medan kostnadsökningen beräknats till 12 procent per år. Gapet skulle i så fall överstiga 2 miljarder kr 1982. För att vid oför- ändrad taxa täcka det beräknade finansiella underskottet för SL-koncemen skulle, enligt finanskontorets beräkningar, utdebiteringen behöva höjas från nuvarande 2:17 kr/skr (1976) till 3:06 kr/skr (1982) exkl. färdtjänsten, enligt nedanstående årsvisa belopp:
År Ökning i antal kr/skr i för- Summa hållande till 1976 för att kr/skr täcka underskott respektive år vid nuvarande taxa
1977 0:34 2:51 1978 0:26 2:77 1979 0:17 2:94 1980 0:09 3:03 1981 0:03 3:06 1982 0 3:06
Med ett bibehållet 70-kort kommer taxeinkomsternas andel av de totala kostnaderna för kollektivtrafiken att sjunka ytterligare, från beräknade 38 procent 1977 till 24 procent 1982.
Om man i stället väljer att täcka det extra tillskottsbehovet med höjda taxor skulle månadskortet behöva höjas från nuvarande 70 kronor till ca 128 kronor och kupongpriset vid förköp från 0:83 till 1:53 kronor. Det sam- manlagda efterfrågebortfallet i antalet resor har i denna kalkyl beräknats bli 11—12 procent 1977—1982.
Om 70-kortet, som infördes i augusti 1975, antas följa den allmänna prisutvecklingen, skulle månadskortet, med en antagen årlig prisstegrings- takt på 10 procent, 1982 ha höjts till ca 136 kronor. Den erforderliga taxe- höjningen för att täcka SL:s underskott vid en bibehållen utdebiteiing av
1 3 1
2:51 kr/skr innebär en lägre taxa än den som skulle ha gällt om taxan årligen anpassas till en antagen prisutveckling i samhället. Sammanfattningsvis kan konstateras att primärkommunernas och lands- tingens bidrag till underskotten i den kollektiva trafikverksamheten 1975 uppgick till nära 900 milj. kr. 1976 hade de kommunala bidragen ökat till mer än en miljard kronor. Därav svarade underskottet i SL:s verksamhet för mellan 60 och 70 procent. Primärkommunernas och landstingens stöd till trafikförsörjningen avser till helt dominerande del tätortstrafiken och särskilt trafiken i de större tätorterna. SL:s underskott har ökat kraftigt de senaste åren. Om inte SL:s taxa för kollektivtrafiken, i första hand må- nadskortet, anpassas till kostnadsutvecklingen, kommer underskottet na- turligtvis att fortsätta att växa med en ökad skattefinansiering som följd.
5.2.3. Primärkommunernas sociala tjänster
För socialvårdens totala verksamhet spelar avgifter en relativt liten roll. Däremot kan för delar av verksamheten avgifterna vara av betydelse från finansieringssynpunkt. [ tabell 5.5. redovisas avgiftsfinansieringen inom pri- märkommunernas sociala verksamheter. Uppgifterna bygger på kommun- förbundets enkätmaterial.
Som framgår av tabell 5.5 ger inte avgifter och skatter sammantaget en fullständig täckning av bruttokostnaderna för olika sociala tjänster. Det för- klaras av att inkomsterna i dessa verksamheter även utgörs av statsbidrag, hyresinkomster, interna poster m.m. Detta kan bl. a. illustreras med en
Tabell 5.5 Avgiftsfinansieringen i primärkommunernas sociala verksamheter 1975 och 1976 Verksamhet Avgifter 1975 Andel av bruttokostnader finansierade med Milj. kr Andel av pri- Avgifter Skatter märkommuner- _ _ nas totala 1975 1976 1975 1976 externa in- komster Förskola, daghem 121,7 0,2 12,3 11,3 51,0 53,7 Förskola, deltidsgrupper — — — — 87,1 90,1 Familjedaghem 79,3 0,2 14,5 13,7 58,5 54,1 Fritidshem 12,9 0,0 7,9 9,6 59,3 59,5 Summa barnomsorg" 2139 0,4 Ålderdomshem 5005 1,0 23,1 22,2 71,9 72,2 Hemhjälp till pensionärer och handikappade 56,7 0,1 6,1 5,1 54,9 55,3 Övrig öppen service för pensionärer och handikappade 17,3 0,0 8,9 9,4 75,4 64,0 Hemhjälp till barnfamiljer 8,7 0,0 5,0 4,3 60,5 61,7
Totalt 797,l 1,5
”Förskola, familjedaghem och fritidshem.
jämförelse av olika delar av åldringsvården. 1976 täckte avgifterna i hem- hjälpsverksamheten för pensionärer ca 5 procent av kostnaderna medan avgifternas täckningsgrad för vård på ålderdomshem uppgick till drygt 22 procent, Ändå skattefinansieras en betydligt större del av kostnaderna för ålderdomshem än för hemhjälp. Förklaringen till detta är att statsbidrag utgår till 35 procent av bruttokostnaderna för hemhjälpen medan ålder- domshemsverksamheten inte är statsbidragsberättigad.
l daghem svarar avgifterna för ungefär lika stor andel av bruttokostnaderna oavsett kommunens storlek. Samma förhållande redovisas för familjedag- hem. Något större variationer noteras förfritidshemmen. Dessa tre barnom- sorgsverksamheter sammanfördes i kommunförbundets tidigare undersök- ning i en gemensam grupp. För denna grupp finansierades bruttokostnaderna med avgifter till ca 14 procent 1972 och 1973. Av tabell 5.5 framgår att avgiftsfinansieringen har minskat till 1975 och att minskningen har fortsatt till 1976 utom för fritidshem.
För deltidsgrupper (Ieksko/or) var avgiftsfinansieringen nära 12 procent 1973. Verksamheten är numera helt avgiftsfri upp till 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.
Kommunförbundets styrelse har rekommenderat medlemskommunerna att tillämpa endera av två alternativa avgiftstaxor, taxa A och taxa B (cirkulär 74.77) för uttag av föräldraavgifter inom barnomsorgsverksamheten. Al- ternativ A bygger på en avgift per dag som är inkomstprövad. Alternativ B innebär en kombination av en fast månadsavgift och en rörlig dagavgift. Både månadsavgiftenoch dagavgiften är beroende av familjens bruttoinkomst. Det totala avgiftsuttaget är samma för alternativ A och B. De två taxorna är konstruerade så att de ger en kraftig subventionering för familjer med flera barn. Motivet för detta är bl.a. att betalningsförmågan inte blir större om det finns flera barn.
För barntillsyn i daghem eller i familjedaghem bör enligt kommunför- bundets rekommendation avgiften begränsas till högst två tredjedelar av den genomsnittliga dtiftkostnaden per barn och dag vid kommunens barn- stugor efter avdrag för utgående statsbidrag. Avgiften får inte överstiga kom- munens självkostnad.
Avgifter som är differentierade efter inkomst är ju inte i alla avseenden positiva. Bland problemen med sådana avgiftstaxor kan nämnas att de är administrativt betungande och besvärliga att tillämpa. Ett annat problem utgör de 5. k. samlade marginaleffekterna. Med marginaleffekter avses här de effekter som uppstår vid en inkomstökning till följd av skatteptogres- sionen samt avtrappningen av bostadsbidrag kombinerat med differentierade avgifter för t. ex. daghem/familjedaghem.
Effekterna av en inkomstökning får ju inte bli sådana att skatten, det minskade bostadsbidraget och avgifter för daghem medför att det inte blir några pengar över av inkomstökningen för den enskilde. Vid konstruktionen av förbundets taxerekommendationer om bl. a. avgifterna vid daghem och familjedaghem har man försökt att ta hänsyn till problemen med de samlade marginaleffekterna.
Det hävdas ibland att det skulle vara rättvisare med en taxa som bygger på nettoinkomst. En renodlad nettotaxa skulle dock bli mycket krånglig att administrera. Vad blir t. ex. nettoinkomsten för en villaägare? Hur skall man se på ränteutgifter/ränteavdrag, schablonintäkt osv?
En taxa som bygger på debitering per timme har också diskuterats. Ett sådant system missgynnar dock dem som har lång resväg till och från arbetet och dem som har långa arbetstider. l kommunförbundets taxa har viss hän- syn tagits till vistelsetidens längd genom att hel respektive halv avgift kan utgå. Hel avgift utgår för vistelse som överstiger 5 timmar.
Kommunförbundet har för närvarande ingen rekommendation när det gäller avgifter i fritidshem. I kontakterna med kommunerna har förbundet som exempel föreslagit dem att ta ut halv daghemsavgift för vistelse i fri- tidshem. Med tanke på barnens ålder är det sannolikt att fritidshemmen är betydligt priskänsligare än daghemmen. En till synes hög avgift kan förmodas påverka föräldrarna att låta skolbarnen klara sig själva före och efter skoldagen. Det gäller i än högre grad barn i mellanstadieåldrarna.
Enligt tabell 5.5 täckte avgifterna ca 22 procent av kostnaderna för a'l- derdomshem 1976. Avgiftstäckningen var mycket enhetlig i de olika stor— leksgrupperna. Minskningen 1976 förklaras i huvudsak av något sänkt av- giftsfinansiering i de mindre kommunerna.
Fr. o. rn. den 1 januari 1972 har kommunerna möjlighet att ta ut diffe- rentierade avgifter av pensionärer som bor på ålderdomshem. Socialutred- ningen behandlade avgiftsfrågan för ålderdomshemmen i sitt delbetänkande Avgifter inom långtidsvården (DsS 1977:2). Dess argument för differen- tierade avgifter inom ålderdomshemmen sammanfattas nedan.
Cl Det måste anses otillfredsställande att en persons uppehälle och vård väsentligen bekostas av det allmänna, fastän han själv har medel därtill. Ett sådant förhållande framstår för socialutredningen som svårt att ac- ceptera särskilt med tanke på att det övervägande antalet äldre människor — de vilkas vårdbehov inte är så trängande att de bör beredas plats i de kommunala ålderdomshemmen — med egna medel får bestrida mot- svarande kostnader för bostad, mat, vård och hjälp. El För ett system med differentierade avgifter talar också kommunaleko- nomiska synpunkter. Kommunernas kostnader för anordnandet och drif- ten av ålderdomshem har under de senaste årtiondena stigit kraftigt. D På avgiftssystemet bör vidare ställas kravet att systemet skall erbjuda pensionären trygghet genom att han tillförsäkras en viss andel av pension och andra inkomster för egen disposition.
Socialutredningen anser dock att avgifterna inte får förhindra att de som har berättigade behov avstår från att anlita socialvårdens tjänster av kost- nadsskäl.
Vid konstruktionen av ålderdomshemsavgifterna vore det önskvärt om möjlighet till efterfrågan av en differentierad service vid ålderdomshemmen beaktas och att avgifterna därför bestäms med hänsyn till omfattningen av servicen. Nuvarande system saknar en önskvärd flexibilitet och minskar därmed möjligheten att anpassa insatserna av service och hjälp i förhållande till pensionärernas hjälpbehov.
Avgifterna för hemhjälp till pensionärer och barnfamiljer täcker ca 5 procent av kostnaderna. Beträffande hemhjälp till pensionärer och handikappade är avgiftsfinansieringen lägst i storstadsgruppen. Sänkningen 1976 har dock varit enhetlig i alla storleksgrupper. Ännu tydligare framträder denna tendens beträffande hemhjälp till barnfamiljer. I denna verksamhet svarade avgif-
tema 1976 i storstadsgruppen för 2,0 procent av kostnaderna mot 6,1 procent i den minsta storleksgruppen.
Kommunförbundets gällande rekommendation ifråga om avgifter för hemhjälp till pensionärer utgår från nettoinkomst efter avdrag för skatt och bostadskostnad, och har konstruerats så att avgift inte uttas av pensionär som har folkpension inklusive pensionstillskott som enda inkomst. Särskilda regler finns i rekommendationen om hur förmögenhetsinnehav påverkar avgiften.
Kommunförbundets gällande rekommendation ifråga om avgifter för hemhjälp till barnfamiljer m.fl. utgår från familjens bruttoinkomst. Taxan som är differentierad bygger på principen avgift efter betalningsförmåga. Vid utarbetandet av taxan har det emellertid varit nödvändigt att som un- derlag även använda sig av nettoinkomstberäkningar. Därvid har även vägts in en efter familjestorlek schablonberäknad boendekostnad.
En avgiftstaxa som bygger på familjens nettoinkomst efter avdrag för skatt och nettokostnad kan vara administrativt besvärlig att tillämpa för kommunerna. Barnfamiljer erhåller ofta hemhjälp under en period av några dagar eller någon vecka, t. ex. i samband med förälders sjukdom, och det kan bli långa uppehåll mellan hjälpperioderna. Att lägga ner ett omfattande administrativt arbete på att räkna fram en avgiftsgrundande nettoinkomst i fall av mera tillfälliga hjälpbehov får anses tveksamt.
Högsta avgift för både pensionärer och barnfamiljer är den timersättning som kommunen utbetalar till hemhjälpen (hemsamarit, hemvårdsbiträde etc.). Timavgiften sänks med 50 procent efter 50 hjälptimmar per kalen- dermånad. Hemhjälpen är helt avgiftsfri till den del som överstiger 100 timmar per kalendermånad.
Avgifterna inom övrig service till pensionärer och handikappade täcker 9—10 procent av kostnaderna för denna verksamhet. Avgifternas andel var 1976 lägst i de minsta kommunerna (4,5 procent) och högst i de större kom- munerna (12,9 procent i storleksgruppen 50 000—100 000 invånare och 10,9 procent i gruppen med över 100 000 invånare exklusive storstäder). I likhet med en del andra sociala servicefunktioner var också här avgifternas andel något lägre i storstadsgruppen (8,7 procent) än genomsnittet för samtliga kommuner (9,4 procent).
När det gäller avgifter för kommunens sociala tjänster som daghem, fri- tidshem, familjedaghem, hemhjälp till barnfamiljer, hemhjälp till pensio- närer, avgifter vid ålderdomshem och annan social service i kommunerna kan det vara svårt att kraftigt höja avgifterna. Om avgiften blir för hög 1 kommer de som bäst behöver de sociala tjänsterna inte att ha råd att utnyttja dem.
Taxekonstruktionen kan påverka människors benägenhet att efterfråga de sociala tjänsterna. Höga avgifter kan medföra liten efterfrågan även om behovet av sådan service är stort. Låga avgifter kan leda till stor efterfrågan även om behov inte föreligger. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vid val av serviceform.
Den här besvärliga problematiken har ju resulterat i att vi i stort sett för den övervägande delen av de sociala tjänsterna fått avgiftstaxor vilka bygger på avgift efter betalningsförmåga, dvs. system med differentierade avgifter. Den som har låg inkomst betalar låg avgift, den som har hög
inkomst eller har förmögenhet betalar hög avgift. För vissa sociala tjänster erläggs avgift upp till belopp motsvarande kommunens självkostnad.
Även avgifter som är differentierade efter inkomst har dock nackdelar. Vi har 1 avsnittet om daghemsavgifter pekat på problemet med de totala marginaleffekterna av skatter, bidrag och avgifter. Vidare kan differentierade avgifter vara administrativt betungande.
Socialutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) att det finns skäl att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster. Socialutredningen anser att avgifter i första hand bör gälla sådana inslag i verksamheten som den enskilde normalt får täcka genom sina vanliga inkomster, t. ex. kost, bostad osv. Avgiftssystemet får inte ges en sådan utformning att den som har berättigat vård- och servicebehov avstår från att anlita socialvårdens tjänster. Det är också viktigt att se till att det inte blir vare sig förmånligare eller mer ofördelaktigt att erhålla vissa tjänster i en speciell form, t. ex. kost genom helinackordering, än i en annan, t. ex. genom måltidsverksamhet. Liksom vad nu gäller ålderdomshemmen bör vid helinackordering efter- strävas att den boende garanteras ett visst minimibelopp för personliga be- hov. Detta bör gälla även i andra servicesammanhang.
5.2.4. Övrig primärkommunal verksamhet
De övriga avgiftsfinansierade verksamheter i primärkommunema som ingick i kommunförbundets enkäter framgår av tabell 5.6.
Den verksamhet där avgiftstäckningen har någon större betydelse är hamnförvaltningen. Avgifterna i hamnförvaltningen visar en med kom- munstorleken klart stigande täckningsgrad (med undantag för storstäderna). 1976 var täckningsgraden 29 procent i kommuner med mindre än 10000 invånare och 93 procent i kommuner med mer än 100 000 invånare. I stor- städerna var dock täckningsgraden avsevärt lägre, ca 55 procent. Täcknings- graden minskade något 1976 i samtliga storleksgrupper. Enligt praxis ba- lanseras hamnamas resultat från år till år genom en anpassning av hamn- taxorna.
Tabell 5.6 Avgiftsfinansieringen i vissa andra primärkommunala verksamheter 1975 och 1976
Verksamhet Avgifter 1975 Andel av bruttokostnader finansierade med Milj. kr Andel av pri- Avgifter Skatter märkommuner- _— _ nas totala 1975 1976 1975 1976 externa in- komster ldrottsanläggningar 75,9 0,1 12,7 11,8 82,9 84,0 Badanläggningar 58, 8 0,1 19,1 17,9 77,6 78,9 Småbåtshamnar 9,4 0,0 57,7 55,3 41,9 44, 3 Hamnförvaltning 272 ,6 0,5 71,6 68,8 3, 8 5, 7 Skolmåltider 60, 4 0,1 6,4 6,3 92,6 92,8 Musikskola 17,9 0,0 9,0 9,1 90,2 90,3
Totalt 0,8
Avgiftstäckningen inom de verksamheter som redovisas i tabell 5.6 mins- kade något från 1975 till 1976. Liksom vad gäller avgifterna för de sociala tjänsterna spelar dessa avgifter en relativt blygsam roll som kommunal fi-
nansieringskälla. Vi vill här även peka på 1969 års vägutrednings förslag (SOU 1977:12)
att överföra vissa enskilda vägar till kommunvägar. Kommunerna föreslås få rätt att ta ut avgifter även för dessa vägar. I avsnitt 8.1.2.6 nedan berörs vägutredningens betänkande ytterligare.
5.2.5. Hälso- och sjukvård 5.2.5.1 Allmänt
Den betalning (vårdavgifter) som sjukvårdshuvudmännen uppbär för lämnad vård består av patientavgifter och ersättningar från den allmänna försäk- ringen.
Patientavgifter uttas inom öppen vård sluten vård av de utförsäkrade (ålderspensionärer och försäkrade med hel förtidspension för vilka den gällande ersättningstiden för sjukhusvård
på 365 dagar gått till ända) folktandvård. Ersättning från försäkringen erhålls avseende öppen vård
sluten vård folktandvård
sjuktransporter handikapphjälpmedel.
Vårdavgiftema är i huvudsak prestationsbaserade, dvs. de beräknas per läkarbesök, vårddag osv. Ersättningar till sjuktransporter och handikapp- hjälpmedel lämnas dock med schablonbelopp vilka beräknas per invånare. Det nu gällande ersättningssystemet infördes genom beslut vid 1969 års riksdag. Ersättningsnivån inom sjukförsäkringen fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. Ersättningarna reg- leras dock inte årligen utan de fastställda beloppen har varit oförändrade under avtalsperioderna som under senare tid rört sig omkring två till tre år. Den nu gällande avtalsperioden omfattar åren 1976 och 1977. En ny överenskommelse träffades i februari 1977 mellan Landstingsförbundet och socialdepartementet avseende ersättningen under åren 1978 och 1979. Från landstingens sida har en del invändningar gjorts mot de bestämmelser som reglerar förhållandet mellan sjukvården och försäkringen. Framför allt har man påpekat att de fastställda beloppen är oförändrade under avtals- perioderna. Reellt har landstingen härigenom fått en minskande andel av kostnaderna täckta. Det har vidare ifrågasatts om försäkringsersättningen inte borde göras mera neutral — dvs. inte verka prioriterande för någon speciell vårdform. Detta skulle ge landstingen möjlighet till en bättre eko- nomisk planering med hänsyn till lokala förutsättningar. Försäkringsersätt- ningen vid läkarbesök i öppen vård täcker nu en mycket större del av de faktiska vårdkostnaderna än vårddagersättningen i sluten vård. Detta beror
på att beloppen fastställs så att de skall stimulera till utbyggnad av den öppna vården.
Det bör också påpekas att sjukvårdens huvudmän har den formella rätten att bestämma storleken av de avgifter som tas ut av allmänheten. I praktiken har emellertid ett högsta belopp på patientavgifterna fastställts i överens- kommelserna med staten. Den hittills förda avgiftspolitiken har inneburit att patientavgifterna medvetet hållits på en låg nivå.
I tabell 5.7 redovisas landstingens vårdavgifter relaterade till landstingens kostnader. Vårdavgifterna beräknas uppgå till nära 3 miljarder kr 1977. Er- sättningarna från försäkringskassan svarar för den helt dominerande delen av dessa avgiftsinkomster. l relation till landstingens totala externa kost- nader, dvs. exklusive kapitalbudgeten, motsvarar detta drygt 10 procent.
Tabell 5.7 Landstingens vårdavgifter 1973—1977
Milj. kr Andel av landstingens externa kostnader 1973 1974 1975 1976” 197717 1973 1974 1975 1976'7 19770
Öppen vård 785 809 891 1 384 1 484 5,8 5,0 4,6 6,0 5,5 därav: ersättning från försäkringen . . 598 658 1 140 1 223 . . 3,7 3,4 4,9 4,5 patientavgifter . . 211 233 244 261 1,3 1,2 1,1 1,0 Sluten värd" 493 631 680 920 958 3,6 3,9 3,5 4,0 3,5 Folktandvård . . 184 259 357 435 . . 1,1 1,3 1,5 1,6 Summa . . 1 624 1 830 2 661 2 877 . . 10,1 9,4 11,5 10,5
" Avser såväl ersättning från försäkringen som patientavgifter för utförsäkrade. Avgifterna för de utförsäkrade svarar för 35—45 procent av de totala avgifterna inom den slutna vården. [”Enligt prognos LKELP 76.
1 den offentliga sjukvårdens finansiering spelar dessa ersättningar en re- lativt underordnad roll. De svarade 1975 för endast mellan 8 och 9 procent av landstingens totala inkomster. Den dominerande finansieringskällan utgjordes av landstingsskatten som svarade för 57 procent av de externa inkomsterna. Statsbidragens andel (inklusive skatteutjämnings- och skatte- bortfallsbidrag samt investeringsbidrag) var 19 procent.
Det bör betonas att ersättningen från den allmänna försäkringen respektive patientavgifterna är avgifter av helt olika karaktär. Patientavgiften som be- talas direkt av vårdtagaren är en avgift som anknyter till den vård som lämnats den enskilde. Patientavgiften är således en avgift av samma typ som vi diskuterat i tidigare avsnitt. Försäkringsersättningen däremot är när- mast ett medel att kollektivt finansiera sjukvården och är därför snarast ett alternativ till direkt eller indirekt offentlig skattefinansiering.
5.2.5.2 Differentierade avgifter i långtidsvården
Socialutredningen lade i början av 1977 fram ett delbetänkande angående avgiftsregler vid sluten sjukvård för de utförsäkrade (Avgifter inom lång- tidsvården, DsS 1977:2).
Två olika system tillämpas för patientavgifter i sluten vård.
a) för försäkrade patienter
b) för "utförsäkrade” patienter
Utförsäkrade är dels ålderspensionär, dels förtidspensionär med hel pen- sion, för vilka sjukhjälpstiden på max 365 dagar gått till ända.
För försäkrade patienter ersätts vårdavgiften (20 kr/vårddag 1976/ 77) i sin helhet av försäkringskassan och utbetalas direkt till sjukvårdshuvud- mannen. Avdrag görs på utgående sjukpenning. Utförsäkrade patienter be- talar själva sin vårdavgift. Avgiften för utförsäkrade överensstämmer med avgiften för försäkrade. Utförsäkrade patienter kan efter särskild prövning av sjukvårdshuvudmännen få avgiften nedsatt. De kan också i vissa fall helt befrias från avgift.
De utförsäkrades vårdavgifter har länge varit föremål för överväganden. Relationen vårdavgifter/betalningsförmåga har ställts under debatt. Det nu- varande systemet med en förhållandevis låg avgift kan i vissa fall medföra, att patienter med långa vårdtider får ekonomiska ”överskott”, som de själva inte kan utnyttja. Pengarna går efter patienternas död till arvingarna. Efter- hand som pensionerna förbättras, när ATP byggs ut, kan dessa överskott komma att öka, om inte systemet ändras.
Det har bl.a. mot den bakgrunden hävdats, att patienterna borde betala en avgift motsvarande betalningsförmågan. Ett motiv har varit att patien- terna borde svara för viss del av ”hotellkostnaderna” inom sjukvården. Därmed avses sådana kostnader (bl. a. för mat och logi), som patienten har att stå för, även då hon/han inte ligger på sjukhus. Systemet förutsätter dock att patienterna garanteras en viss ekonomisk minimitrygghet, dvs. att var och en får behålla ett rimligt belopp för personliga omkostnader.
1972 rekommenderade Landstingsförbundet landstingen att tillämpa ett system med differentierade avgifter. Efter prövning i regeringsrätten, där det fastslogs, att systemet saknade laglig grund, upphävde Landstingsför- bundet rekommendationen.
Efter överenskommelse med sjukvårdshuvudmännen fick socialutred- ningen våren 1975 regeringens uppdrag att utreda frågan om vårdavgifterna för utförsäkrade patienter, bl.a. med hänsyn till gällande avgiftsregler vid vård i ålderdomshem. ] det ovan nämnda betänkandet avstår socialutred- ningen från att lägga fram förslag om avgiftsfrågans lösning. Den begränsar sig till vissa diskussioner och överväganden omkring olika alternativ. Ut- redningen redovisar också en modell för ett system med differentierade vårdavgifter. Med utgångspunkt i prognoser om den framtida utvecklingen av bl. a. sjukvårdskonsumtionen och pensionsinkomsterna har utredningen beräknat de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant system, såväl för samhället som för den enskilde.
Landstingsförbundets styrelse behandlade 1976 frågan om avgifter i sluten sjukvård. Iden PM, som låg till grund för styrelsens överväganden förordades i princip ett enhetligt avgiftssystem för alla patienter i offentlig sluten vård, administrerat inom ramen för den allmänna försäkringen. Reglerna om ut- försäkring skulle tas bort och det nuvarande ersättningssystemet för för- säkrade utsträckas till att omfatta alla patienter. Sjukvårdshuvudmännen skulle därmed få en och samma ersättning för samtliga patienter i sluten vård via försäkringskassan. Ett sådant enhetligt system skulle bl. a. medföra
administrativa lättnader för landstingen jämfört med att hantera ett av- giftssystem vid sidan av försäkringens. Landstingsförbundets styrelse beslöt utan att ta ställning till innehållet i promemorian att frågan om enhetliga avgifter för patienter i sluten sjukvård skulle aktualiseras hos socialdepar- tementet. ] överenskommelsen med departementet om sjukvårdsersättning- arna för åren 1978 och 1979 enades parterna om att frågan om ändrade avgiftsregler för utförsäkrade patienter snarast möjligt skall prövas inom socialdepartementet efter samråd med Landstingsförbundet.
Principen om differentierade vårdavgifter kan förverkligas även med ett sådant system som diskuterats inom Landstingsförbundet. Differentierade avgifter har förutsatts ge större intäkter totalt än vad en enhetlig avgift skulle ge. Detta bör framförallt gälla i framtiden, då ATP är helt utbyggd. Socialutredningens beräkningar tyder också på en sådan utveckling. Ut- redningens modell för differentierade avgifter beräknas ge ökade intäkter på 66 milj. kr. 1975, jämfört med ett oförändrat avgiftssystem. 1980 beräknas intäktsökningen till 126 milj. kr. och 1990 till 229 milj. kr. jämfört med det nuvarande systemet.
I följande räkneexempel ställs avgiftsintäkterna, så som de beräknats av socialutredningen, i relation till beräknade externa kostnader för sjukhus- ansluten hälso- och sjukvård. Räkneexemplet avser åren 1975 och 1980. Kostnadsuppgifterna har hämtats från LKELP 1976.
Milj. kr Andel av externa 1976 års kostnader för sjuk- priser husansluten hälso-
och sjukvård
1975 1980 1975 1980 ___—__ Beräknade intäkter från utför-
säkrade ålderspensionärer a) med differentierade vård-
avgifter" 321 428 2,0 2,4 b) med oförändrat avgifts-
system (20 kr/vårddag) 255 302 1,6 1,7
Intäktsökning 66 126
" Minigaranti: 35 procent av ålderspension + pensionstillskott samt 20 procent av andra inkomster efter skatt förbehålls för personliga omkostnader, basbelopp 11 000 kronor.
Vårdavgifterna för utförsäkrade patienter motsvarar med nuvarande sy- stem 1,6—1,7 procent av kostnaderna för den sjukhusanslutna hälso- och sjukvården. Med socialutredningens modell för differentierade avgifter skul- le denna andel öka till 2,4 procent 1980. Andelen torde fortsätta att öka under 1980-talet efter hand som ATP-reformen får full effekt, men vård- avgifterna från de utförsäkrade kan, trots detta, enbart i liten omfattning bidra till finansieringen av sjukvårdens kostnader.
Det bör understrykas att räkneexemplet måste tolkas med stor försiktighet. Beräkningarna av avgiftsintäktema grundas i vissa fall på statistik, som inte är helt aktuell. Socialutredningen har också delvis nödgats göra egna
bedömningar och antaganden om den framtida utvecklingen. Hänsyn har inte tagits till de ökade administrativa kostnader, som kan bli en följd av systemet. Räkneexemplet kan därför endast ge en grov uppskattning av de ekonomiska konsekvenserna av ett system med differentierade vårdav- gifter.
Sammanfattningsvis kan konstateras att de utförsäkrades andel av de totala vårdavgifterna uppgick till ca 10 procent 1976. Ett införande av differentierade vårdavgifter för enbart denna patientgrupp bidrar därmed endast i liten utsträckning till att lösa landstingens ekonomiska problem. Intäkterna från de utförsäkrade beräknas i dag uppgå till ca 250 miljoner kronor. Med differentierade vårdavgifter kommer dessa intäkter att öka åt- skilligt snabbare än med det nuvarande systemet. Reformen skulle 1990 ge landstingen ca 250 miljoner kronor mera (1976 års prisläge) än med nu gällande avgiftsregler.
5.3. Utredningens ställningstaganden
Genomgången i avsnitt 5.2 visar att avgifterna - bortsett från avgifterna i de tekniska verken — spelar en förhållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte heller synes några mer grundläggande förändringar ha skett på avgiftsområdet under de senare åren.
Kartläggningen har även visat att avgifternas roll som finansieringskälla varierar högst väsentligt mellan olika kommunala verksamheter. Sin största betydelse har avgifterna i industriell verksamhet (de tekniska verken), ett om- råde som också i princip skall vara självbärande. Som framgått är avgifternas kostnadstäckning på detta område närmast fullständig. I varje fall de största kommunerna torde helt finansiera sina tekniska verksamheter med av- gifter. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kost- naden. Ett exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avlopps- ledningar i glesbygdskommunerna.
Som visats skulle en 100-procentig kostnadstäckning i industriell verk- samhet 1975 ha medfört en inkomstförstärkning på ca 440 milj. kr, vilket motsvarar 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Om kommunerna genomgående skulle beräkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdet i stället för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska versamheten kan därför sägas föreligga.
Vi har även diskuterat kommunernas möjligheter att låta ägare av fri- tidsfastigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning. Detta är möjligt med gällande lagstiftning men förutsätter enligt likstäl- lighetsprincipen att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de permanentboende. En differentiering av avgifterna mellan olika grupper av fastighetsägare får endast ske om det är motiverat av ”tekniska” skäl. En ändring av lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt lagen om kommunala renhållningsavgifter så att kommunerna kan ta ut de faktiska kostnaderna för fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas
för permanentboende skulle öka kommunernas möjligheter att med avgifter finansiera kostnaderna för vatten och avlopp respektive renhållning. Detta kan också ses som ett inslag i utjämningen mellan kommunerna. Det ger kommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka de kostnader fritidshusen ger upphov till. Skäl kan därför finnas för en lagändring som möjliggör en differentiering av avgifterna avseende fritids- fastigheter. Utredningen har dock inte haft tillfälle att i detalj studera dessa problem.
Kommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Det bör observeras att taxorna i den lokala busstrafiken fastställs av länsstyrelserna. Om trafikföretagen inte skulle medges taxehöjningar i takt med den verkliga kostnadsutvecklingen ställs kommunerna inför nödvändigheten att täcka stigande underskott i den kollektiva persontrafiken.
Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektiv- trafiken avser tätortstrafik och då framförallt Stockholms läns landstings bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtrafiken i Stockholmsre- gionen. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxehöjning, avvägningen mellan kol- lektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnads- utvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget.
Inom de primärkommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.
De enskilda avgifternas nivå inom det sociala området kan naturligtvis diskuteras och revideringar av taxorna görs också inom Svenska kommun- förbundet som utfärdar rekommendationer om avgiftssättningen. Vår genomgång har dock visat att vi inte kan peka ut något område där ändrad avgiftsfinansiering på ett mera märkbart sätt kan tänkas bidra till lösningen av kommunernas finansieringsproblem.
1975 uppgick avgifterna i de primärkommunala verksamheterna till totalt ca 7 300 milj. kr. Vi har då inte räknat in kollektivtrafiken som drivs i bolagsform i dessa siffror. Avgiftsinkomsterna svarade för ca 14 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Avgifterna i den tekniska verksamheten är helt dominerande. Mellan 80 och 85 procent av primärkommunernas totala avgifter, ca 6 miljarder kr, kommer från de in- dustriella verken. Vi har tidigare konstaterat att utrymmet för ökad av- giftsfinansiering av kostnaderna inom de tekniska verksamheterna är relativt begränsat. Därutöver återstår i första hand de sociala tjänsterna. Även om taxorna skulle fördubblas inom detta område skulle primärkommunema inte tillföras mer än vad som motsvarar 1—2 procent av de totala externa inkomsterna. Detta visar att någon avgörande förändring i avvägningen mellan olika kommunala finansieringskällor är svår att åstadkomma via de primärkommunala avgifterna.
Också i den offentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av pa-
tienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersätt- ningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna och ersättningen från sjukförsäkringen motsvarade 1975 sammanlagt mellan 8 och 9 procent av landstingens externa inkomster.
I avsnitt 5.2.5 har vi diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inom långtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-inkomster kom- mer pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekonomiska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta förhållande bör beaktas inom långvården liksom i den primärkommunala äldreomsorgen. Därför anser vi också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade bör prövas. Det kommande utredningsarbetet inom socialdepartementet i denna fråga bör enligt vår mening ske med den utgångspunkten. Vi är samtidigt med- vetna om att effekten av differentierade vårdavgifter för utförsäkrade från finansieringssynpunkt är relativt begränsad. Även denna möjlighet att öka sjukvårdshuvudmännens inkomster bör dock tas tillvara.
Vi har hittills i huvudsak diskuterat de kommunala avgifternas roll som finansieringskälla. Det bör även uppmärksammas att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de olika kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid val av serviceform. Även denna aspekt bör därför beaktas när de kommunala taxorna fastställs. Vi har i avsnitt 4.1 uttalat att en omprövning av pågående aktiviteter bör göras för att bereda utrymme för nya angelägna reformer. Som ett medel bland flera för att åstadkomma en ändrad inriktning av den kommunala verk- samheten kan även avgiftsförändringar övervägas.
Sammanfattningsvis kan sägas att vi inte har funnit exempel på kom- munala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av av- giftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna. I varje fall för kom- munernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.
6 Det kommunala skatteunderlaget
6.1. Förenklad beräkning
Enligt direktiven bör KEU 76 pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget in- räknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I motsatt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. KEU 76 bör studera effekterna på 5—10 års sikt för staten och kommunerna om de två bidragen slopas och kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m.
6.1.1. Gällande regler för beräkning av kommunalt skatteunderlag
Reglerna om den kommunala inkomstbeskattningen finns främst i kom- munalskattelagen. För varje skattskyldig bestäms ett skatteunderlag för kommunalbeskattningen. För statsbeskattningen bestäms ett särskilt skat- teunderlag. Härvid gäller emellertid i huvudsak likartade regler.
Summan av inkomsterna från olika förvärvskällor, minskad med avdrag för kostnader som behövts för att förvärva och bibehålla intäkterna, utgör den skattskyldiges sammanräknade inkomst. Härifrån avgår s. k. allmänna avdrag. Avdrag får under vissa förutsättningar göras också för förlust som hänför sig till tidigare år. Återstoden, ökad med s. k. garantibelopp för fas- tighet, utgör den skattskyldiges kommunalt taxerade inkomst.
Den taxerade inkomsten minskas med grundavdrag och extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Återstoden utgör beskattningsbar inkomst. Denna inkomst ligger till grund för skatteberäkningen.
Den kommunala inkomstskatten är proportionell och tas ut med en be- stämd andel (utdebiteringen) av den till kommunal inkomstskatt beskatt- ningsbara inkomsten.
Enligt lagen (1965z269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. skall ett flertal skattepliktiga förmåner inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget. Det gäller bl. a. dels sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring eller lagen om yrkes- skadeförsäkring, dels föräldrapenning och vårdbidrag enligt lagen om allmän försäkring, dels timstudiestöd, inkomstbidrag och vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen, dels dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen och kontant arbetsmarknadsstöd och dels utbildningsbidrag vid arbetsmark-
nadsutbildning såvitt avser dagpenning och Stimulansbidrag.
Denna regel infördes i samband med att förmåner vid sjukdom, barns födelse, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning gjordes skattepliktiga fr.o.m. 1974. I prop. l973:49 konstaterade finansministern att kommu— nernas ekonomi i enlighet med sjukpenningutredningens förslag avsågs läm- nas opåverkad av övergången till beskattade förmåner vid sjukdom, ar- betslöshet och arbetsmarknadsutbildning. Finansministern framhöll att en sådan ordning var en förutsättning för att reformerna och skatteläggningen skulle kunna genomföras utan orimliga effekter på statsbudgeten.
De skattepliktiga förmånerna deklareras av mottagarna och taxeras i vanlig ordning. Intäkterna ingår alltså i beskattningsunderlaget och föranleder de- bitering av statsskatt och kommunalskatt på samma sätt som övriga skat- tepliktiga intäkter. Den del av skatten som påförs såsom kommunalskatt kommer emellertid statsverket till godo.
Intäkterna av de skattepliktiga förmånerna särskiljs från det övriga kom- munala skatteunderlaget då man beräknar kommunalskattemedlen. Tek- niskt sett innebär förfarandet att man datamässigt registrerar två taxeringar, den ordinarie och den där sjukpenning m. ni. har räknats bort. Härigenom kan för varje primärkommun, landsting och församling beräknas hur stor skatt som belöper på skatteunderlaget bortsett från sjukpenning m. m. Vidare kan beräknas ett skattebelopp på den del av skatteunderlaget som hänför sig till skattepliktiga sjukpenningförmåner m. m. Detta skattebelopp tillgodoförs alltså i sin helhet statsverket.
I prop. l973:49 anförde finansministern att detta förfarande borde ses som ett provisorium. Vid en omprövning av systemet för statsbidrag till kommunerna borde man sträva efter att slopa den särskilda behandlingen av skatteunderlag som utgörs av skattepliktig sjukpenning m.m.
I lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt stadgas också att kommunernas skatteunderlag skall ökas med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt bestäm- melserna om skattebortfallsbidrag. Vidare sägs i lagen att vid beräkningen av skatteunderlaget skall de regler som gällde vid 1975 års taxering tillämpas vad gäller avdrag för sjukförsäkringsavgift, grundavdrag samt avdrag för nedsatt skatteförmåga.
Skattebortfallsbidrag till primärkommuner och landsting utgår som kom- pensation för att det kommunala skatteunderlaget minskade till följd av 1970 års skattereform. Denna skattereform innebar en övergång från orts- avdrag på 2 250 — 4 500 kr till enhetliga grundavdrag på högst 4 500 kr. Grundavdraget trappades av vid inkomster överstigande 30000 kr.
Skattebortfallsbidrag utbetalades första gången 1973 och utgår på grundval av tillskjutet skatteunderlag. Detta skatteunderlagstillskott fördelas mellan kommunerna i relation till skattekraften, beräknad som skattekronor per inkomsttagare. Kommunerna får successivt lägre skattebortfallsbidrag i takt med att den till följd av 1970 års skattereform förlorade skattekraften åter- vinns.
Utbetalningen av skattebortfallsbidragen följer det gällande systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. Ett visst år (år t) utbetalas dels slutligt bidrag avseende inkomståret t—2, dels förskott på bidraget avseende in- komståret t. Detta förskott avräknas vid utbetalningen av kommunalskat-
temedel år t+2 då samtidigt det slutliga bidraget för år t betalas ut. Ut- betalningarna av kommunalskattemedel regleras över driftbudgetens in- komsttitel Skatt på inkomst och förmögenhet samt socialförsäkringsavgifter m.m. För att det slutliga Skattebortfallsbidraget skall komma till uttryck i statsbudgeten finns ett anslag uppfört på driftbudgetens utgiftssida.
Kompensation till primärkommuner och landsting utgår också för den minskning av skatteunderlaget och de kommunala skatteinkomsterna som har uppkommit på grund av ändrade avdragsregler från och med inkomståret 1975. Största betydelsen hade slopandet av grundavdragets avtrappning vid inkomster överstigande 30000 kr. Det kommunala skatteunderlaget redu- cerades till följd av den slopade avtrappningen. Även de nya reglerna för pensionärernas extra avdrag bidrog till att reducera skatteunderlaget. Slo- pandet av avdraget för löntagarnas obligatoriska sjukförsäkringsavgift ver- kade däremot i motsatt riktning.
De ändrade avdragsreglerna fr. 0. m. inkomståret 1975 påverkar de kom- munala skatteinkomsterna först 1977 med de avräkningsmetoder för kom- munalskatt som tillämpas. Det skatteunderlag som skulle ha förelegat enligt tidigare gällande avdragsregler räknas fram med hjälp av automatisk da- tabehandling. Det underlag som därvid erhålls jämförs med det faktiska skatteunderlag som har bestämts vid taxeringen. Skillnadsbeloppet läggs till grund för kompensation.
1 Kompensationen utbetalas som nämnts fr.o.m. 1977. Under detta år 1 - liksom 1978 — kommer dock att övergångsvis utbetalas dubbel kompen- sation eftersom utbetalningen följer systemet för utbetalning av kommu- nalskattemedel. Redovisningsförfarandet överensstämmer med vad som till- lämpas beträffande skattebortfallsbidragen i anledning av 1970 års skatte- reform. Det betyder att både den slutliga betalningen av skattebortfallsbidrag _ och den slutliga betalningen av kompensation för 1974 års skattereform registreras på den statliga driftbudgetens utgiftssida. Därigenom klassas båda dessa betalningar som allmänna statsbidrag i den statliga redovisningen.
6.1.2. Effekter på det kommunala skatteunderlaget av en förenklad beräkning
De justeringar av kommunernas beskattningsbara inkomst som f.n. sker verkar i båda riktningarna. Den beskattningsbara inkomsten reduceras med de inkomster som härrör från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I motsatt riktning slår de tillskott av skatteunderlag som skattebortfalls- bidraget och kompensationen för 1974 års skattereform utgör.
I enlighet med direktiven har vi gjort en kalkyl över de samlade effekterna på det kommunala skatteunderlaget om dessa justeringar av den kommunalt beskattningsbara inkomsten skulle upphöra. Utgångspunkten för beräkning- en är sålunda att de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skatteomläggningar slopas och att kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m.m.
Våra beräkningar bygger på utfallet av 1977 års taxering. En framskrivning har gjorts av inkomster i olika förvärvskällor samt av de allmänna avdragen vid taxeringen till statlig inkomstskatt. Denna framskrivning utgår från ett
Tabell 6.1 Skatteunderlag för samtliga primärkommuner vid 1977—1985 års taxeringar
Milj. kr. Löpande priser
Taxeringsår
Totalt skatteunderlag enligt taxering Inkomst av sjukpenning m.m. Kompensationsunderlag för 1974 års skat- tereform
Bidragsunderlag enligt 1970 års skattere- form
”Eget” skatteunderlag enligt nuvarande regler (rl—r2+r3+r4)
Ökning av ”eget” skatteunderlag vid för- enklad beräkning (r5—rl=r2—r3—r4) Ökning i procent
1977
188 559 11 398
5 630 2 244
185 035
3 524 1,90
1978
210 800 13 460
6 910 1 560 205 810 4 990 2,42
1979
233 100 15 400
8 190 990 226 880 6 220 2,74
1980
249 500 16 420
9 100 620 242 800 6 700 2,76
1981
267 800 17 510
9 950 390 260 630 7 170 2,75
1982
287 200 18 660
10 740 190 279 470
7 730 2,77
1983
308 000 19 900
1 1 500 20 299 620
8 380 2,80
1984
330 100 21 210
12 240
321 130
8 970 2,79
1985
353 500 22 620
12 960
343 840
9 660 2,81
material som tagits fram inom riksrevisionsverket. Vi har räknat med en ökning av lönesumman på 8,4 procent 1977 och 9,5 procent 1978 och därefter med en årlig ökning av lönesumman på 7 procent.
I tabell 6.1 redovisas det primärkommunala Skatteunderlagets samman- sättning och utveckling vid 1977—1985 års taxeringar, dvs. inkomståren 1976—1984. Totalt skatteunderlag enligt kommunal taxering (rad 1) omfattar skatteunderlaget för fysiska och juridiska personer inklusive garantibeloppen för fastigheter. Vid beräkningen har hänsyn inte tagits till en eventuell in- dexreglering av grundavdraget eller till andra skattereformer som kan på- verka storleken av det kommunala skatteunderlaget. För att komma fram till det totala kommunala skatteunderlaget enligt nuvarande regler på rad 5 skall inkomster av skattepliktiga sjukförmåner m.m. (rad 2) dras ifrån samt kompensationsunderlaget för 1974 års skattereform (rad 3) samt bi- dragsunderlag enligt 1970 års skattereform (rad 4) läggas till.
Vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget i enlighet med vad vi diskuterat ovan kommer kommunernas egna skatteunderlag att överens- stämma med det kommunalt taxerade skatteunderlaget (rad 1). Effekten av den förenklade beräkningen framkommer således vid en jämförelse mel- lan rad 1 och 5. Ökningen redovisas på rad 6 i absoluta tal och på rad 7 i procent. Tillskotten av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen kommer att påverkas vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget. För alla pri- märkommuner och landsting som såväl enligt nuvarande regler som vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget har rätt till skatteutjämnings- bidrag, dvs. det stora flertalet kommuner, ökar det totala skatteunderlaget (eget skatteunderlag + tillskott av skatteunderlag) med det procenttal som anges på rad 7.
Den procentuella ökning av det kommunala skatteunderlaget som skulle uppkomma, om dessa förenklingar i skatteunderlagsberäkningen genomförs, tycks fr. o. rn. taxeringsåret 1979 (inkomståret 1978) vara relativt stabil. Skat- teunderlaget skulle öka med 2,5—3 procentenheter genom den förenklade beräkningen.
l tabell 6.2 sammanfattas den förändring av skatteunderlaget för primär- kommuner respektive landsting som den diskuterade förenklingen av skat- teunderlagsberäkningen skulle leda till. Verkningarna för församlingarna har inte belysts. Medelutdebiteringen har inkomståret 1978 och framöver antagits vara 16:25 kr för primärkommunema och 12:25 kr för landstingen, dvs. en ökning med ca 50 öre för primärkommunema och ca en krona för landstingen jämfört med 1977.
Beloppen i kolumnerna 2, 3 och 5 i tabell 6.2 avser ökningen av skat- teunderlaget vid taxeringen året före inkomståret. Beloppen i kolumn 2 överensstämmer med rad 6 i tabell 6.1. Vid beräkningen av tillskott av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen har vi beaktat vårt förslag till re- formerat skatteutjämningssystem i kapitel 7. Detta har betydelse för be- loppen i kolumnerna 3 och 5. Av beräkningstekniska skäl har vi redan för inkomståret 1978 låtit vårt förslag till nytt skatteutjämningssystem slå igenom i beräkningarna, eftersom vi för följande år har antagit oförändrade relationer mellan dessa kolumner(3 och 5) och kolumn 2jämfört med 1978. I praktiken kan emellertid de nya skatteutjämningsreglema inte genomföras förrän 1979.
Tabell 6.2 Effekter för primärkommuner respektive landsting av en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget inkomståren 1978-1986 Löpande priser
lnkomstår Primärkommuner Landsting exkl. landstingsfria ___—_——————— kommuner Ökning av Ökning av to- Ökade skatte- "eget" skatte- talt skatte- intäkter i Ökning av Ökade skattein- underlag, underlag," milj. kr vid en totalt täkter i milj. kr milj. kr milj. kr utdebitering skatteunder- vid en utdebite-
på 16:25 kr lag,” milj. kr ring på 12:25 kr
l 2 3 4 5 6
1978 3 524 4 160 - 3 690 1979 4 990 5 890 957 5 220 639 1980 6 220 7 340 1 193 6 510 797 1981 6 700 7 910 1 614 7 010 I 078 1 1982 7 170 8 460 1 557 7 510 I 042 1 1983 7 730 9 120 1 679 8 090 I 123 1 1984 8 380 9 890 1 840 8 770 1 229 1 1985 8 970 10 580 1 956 9 390 1 310 1 I 403 * 1986 9 660 11 400 2 098 10 110
"Inklusive tillskott av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen.
Vi har antagit att omläggningen av skatteunderlagsberäkningen genom- förs fr. o. m. inkomståret 1979. För att undvika ”dubbeleffekter" vid utbetalningen av kommunalskattemedel har vi emellertid utgått ifrån att även förskotten 1979 och 1980 får beräknas utifrån en förenklad beräkning av skatteunderlagen vid 1978 och 1979 års taxering. Det betyder att ”dubbel- effekterna” vid utbetalningen av kommunalskattemedel inkomståren 1981 och 1982 ersätts av förhöjda förskottsbetalningar redan fr. o. m. inkomståret 1979. Därmed får man en jämnare årlig merutbetalning till kommunerna inom en oförändrad total kostnadsram. Beloppen i kolumn 4 och 6 avser således för åren 1979 och 1980 endast förskott, men för följande år både förskott och slutavräkning.
De totala kommunala skatteintäkterna skulle inkomståret 1979 öka med ca 1 600 milj. kr enligt tabell 6.2. Detta belopp växer till nära 2 000 milj. kr 1980. Med de angivna antagandena skulle de kommunala merintäkterna jämfört med nuvarande regler 1986 ha ökat till ca 3 500 milj. kr. Primär- kommunernas andel av dessa ökade skatteintäkter uppgår till ca 60 procent.
Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget innebär således en kraf- tig förändring av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Vi har därför i följande avsnitt övervägt om även andra statsbidrag till kommunerna skulle kunna slopas som ett led i finansieringen av den diskuterade om- 1
läggningen.
6.1.3. Slopande av särskilt bidrag och extra bidrag till kommunerna
De statsbidrag som skulle kunna komma ifråga för att bidra till finansieringen av den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget är i första hand bidrag som utgår till samtliga primärkommuner och landsting.
Om sådana generella bidrag slopas bör effekterna bli någorlunda likartade för samtliga kommuner.
Det är två allmänna statsbidrag som fördelas i förhållande till antalet invånare i kommunerna som vi i första hand har tagit upp till övervägande. Det gäller dels det särskilda bidrag till primärkommuner och landsting som är avsett att ge kompensation för den skatteomläggning som trädde i kraft den I januari 1973, dels det extra bidrag till primärkommuner och landsting som beslutats för åren 1976, 1977 och 1978. Detta senare bidrag är ett resultat av överenskommelserna mellan staten och kommunförbunden 1975 och 1977.
Bakgrunden till det särskilda bidraget är följande. ] prop. l972z95 föreslogs en sänkning av den direkta inkomstskatten, vilken skulle finansieras hu- vudsakligen genom höjd mervärdeskatt. Detta förslag utgjorde grunden för en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet som innebar att förbunden skulle utfärda rekom- mendationer till primärkommunema och landstingen att under åren 1973—1974 avstå från att höja kommunal- respektive landstingsskatten. Fi- nansieringen av den sänkta inkomstskatten förändrades under riksdagsbe- handlingen från höjd mervärdeskatt till en med två procentenheter höjd arbetsgivaravgift. Riksdagen uttalade därvid att i den mån en sådan höjning av arbetsgivaravgiften innebar en merkostnad för primärkommuner och landsting i förhållande till den i propositionen föreslagna höjningen av mer- värdeskatten borde staten med hänsyn till överenskommelsen rörande kom- munal- och landstingsskattema lämna kompensation för detta.
Det särskilda bidraget uppgår för kalenderår till sammanlagt 122 milj. kr, därav får landstingen 82 milj. kr och primärkommunema 40 milj. kr. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr, därav går 328 milj. kr till landstingen och 392 milj. kr till primärkommunema inklusive de lands- tingsfria kommunerna. Om det särskilda bidraget slopas, vilket också kan motiveras av sänkningen av den allmänna arbetsgivaravgiften från fyra till två procent fr. o. m. 1 januari 1978, och det extra bidraget inte förnyas efter 1978, skulle statsbidragsgivningen reduceras med 842 milj. krjämfört med 1978.
Den i tabell 6.2 beräknade ökningen av de kommunala skatteintäkterna på grund av den förenklade skatteunderlagsberäkningen skulle varje år re- duceras med 432 milj. kr för primärkommunema och 410 milj. kr för lands- tingen, om det särskilda bidraget slopas och det extra bidraget inte förnyas. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo- pande av dessa två allmänna statsbidrag fr.o.m. 1979 skulle bli en net- tobelastning för staten och en nettoökning för kommunerna om 754 milj. kr. Primärkommunernas merintäkter skulle uppgå till ca 525 milj. kr och landstingens till ca 229 milj. kr. Det bör observeras att de kommunala mer- intäkterna ökar år från år i löpande priser vid den förenklade beräkningen medan i varje fall det särskilda bidraget till kommunerna utgår med oförändrat årligt belopp.
6.1.4. Verkningar för enskilda primärkommuner och landsting
I avsnitt 6.1.2 har de samlade effekterna för primärkommuner respek- tive landsting vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget redovisats. Vi har vidare behandlat effekterna av att det särskilda och det extra stats- bidraget till kommunerna slopas. Det är också viktigt att studera verkning- arna för de enskilda kommunerna för att se om effekterna i något enskilt fall avsevärt avviker från de genomsnittliga värdena. Senast tillgängliga upp- gifter om skatteunderlaget, dvs. från 1977 års taxering, har utnyttjats för att beräkna effekterna.
I tabell 6.3 särredovisas samtliga landsting och primärkommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade enligt vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem i kapitel 7. För övriga landsting respek- tive övriga primärkommuner, dvs. kommuner med Skatteutjämningsbidrag, ges endast uppgifter för de två grupperna i sin helhet. Den framräknade nettoeffekten i kolumn 8 avser den förenklade beräkningen av skatteun- derlaget kombinerad med slopandet av de två allmänna statsbidragen (sär- skilt och extra bidrag).
Den förändring av utdebiteringen som svarar mot den framräknade net- toeffekten framgår av kolumn 9. Det är sex av de 26 primärkommunema utanför skatteutjämningen som skulle få en försämring. I inget fall överstiger dock merkostnaderna en utdebitering på 17 öre. Variationerna mellan kom- munerna förklaras till stor del av skillnader i sjukfrekvens. Danderyd och Lidingö är de två kommuner som skulle få den största ökningen av ut- debiteringsbehovet.
Vi har dessutom specialstuderat de primärkommuner och landsting som 1 har Skatteutjämningsbidrag. För vart och ett av ”övriga” landsting samt 1 ”övriga” 251 primärkommuner blir ökningen av det totala skatteunderlaget * 1,9 procent såsom kolumn 3 utvisar. Beloppen i kolumn 5 — och därmed även i kolumn 9 — varierar emellertid kommunerna emellan med hänsyn 1 till kommunernas skattekraftsgaranti och utdebitering. Den genomsnittliga 1 effekten av omläggningen skulle för ”övriga” landsting motsvara en ut- 1 debiteringsökning på 2 öre. Variationerna mellan landstingen är relativt små. För ”övriga” 251 primärkommuner skulle omläggningen genomsnittligt minska utdebiteringsbehovet med 9 öre. Ingen av dessa kommuner skulle drabbas av höjt utdebiteringsbehov på grund av omläggningen. Den minsta inkomstökningen, 2—5 öre i utdebitering, skulle uppkomma för Bromölla, Grästorp, Åstorp och Tibro.
Det bör observeras att verkningarna av den förenklade skatteunderlags- beräkningen avser inkomståret 1976. Som framgår av tabell 6.1 blir ökningen av skatteunderlaget på grund av den förenklade beräkningen avsevärt större åren därefter, framförallt från inkomståret 1978. Det finns därför skäl att anta att ingen kommun kommer att förlora på den föreslagna omläggningen vid ett genomförande exempelvis 1979. För huvuddelen av kommunerna bör det bli fråga om rätt betydande merintäkter.
6.1.5. Utredningens ställningstaganden
Den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget som vi diskuterat ovan innebär att kommunerna skulle tillföras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m.m. samtidigt som de stats- bidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skat- teunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Denna omläggning skulle medföra en betydande förenkling och rationalisering. Här- igenom underlättas också bedömningar av det kommunala Skatteunderlagets utveckling vad gäller både enskilda kommuner och den kommunala sektorn totalt.
Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och en motsvarande försvagning av statens budget. Våra beräkningar visar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2000 milj. kr 1980.
Eftersom detta innebär en kraftig förändring av kostnadsfördelningen mel- lan stat och kommun har vi övervägt att slopa ytterligare två allmänna statsbidrag för att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten. Vi föreslår att det särskilda bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för den förändrade finansieringen av Skatteomläggningen detta år, slopas. Detta kan också vara motiverat med hänsyn till den sänkning av den all- männa arbetsgivaravgiften som träder i kraft 1 januari 1978. Vi föreslår vidare att det extra bidraget till primärkommuner och landsting, som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden 1975 och 1977, inte förnyas. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr.
Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo- pande av dessa två allmänna statsbidrag fr.o.m. 1979 skulle bli en net- toökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Vi förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kom- munerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. En förenklad beräkning av skatteunderlaget måste också leda till ändringar i lagstiftningen. I betänkandet redovisas förslag till ny lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt samt specialmotivering till denna lag.
Vad gäller effekterna för enskilda primärkommuner och landsting av en omläggning av ovan skisserat slag, som även innebär att det särskilda bi- draget slopas och att det extra bidraget inte förnyas, kan sägas att våra studier har visat att några stora avvikelser från genomsnittstalen för den kommunala sektorn inte har kunnat påvisas. Normalt bör ingen kommun förlora på den föreslagna omläggningen, om den genomförs 1979 eller senare. Om effekterna för några få kommuner trots detta skulle bli klart negativa bör detta förhållande kunna beaktas vid fördelningen av extra skatteutjäm- ningsbidrag.
Tabell 6.3 Verkningarna för enskilda primärkommuner och landsting av en förenklad beräkning av skatteunderlaget inklusive slopande av särskilt bidrag och extra bidrag. 1977 års taxering
Landsting Ökning av det totala Utdebi- Ökade skatte- Särskilt Extra Netto- Utdebite- Primärkommuner skatteunderlaget tering intäkter (kol. 2 bidrag bidrag effekt ringsför- Län vid förenklad för x kol. 4) (kol. 5 — ändring som beräkning 1977 kol. 6 — svarar mot kol. 7) nettoeffekten Tkr. Kr./skr.
Skr. Kr./ skr. Tkr.
4 8 9
Stockholms läns landsting 8 934 700 113 918 65 602 Ovriga landsting 27 952 700 1,905 10,72 299 955 65 588 262 173 —27 806 + 0,02 Samtliga landsting 36 887 400 1,94 11,26 413 873 82 000 327 775 4 098 — 0,002
Danderyd, AB 37 900 402 1 185 . Huddinge, AB 462 800 2.96 14,55 6 734 248 2 800 3 685 — 0,23 Järfälla, AB 227 100 1,56 13,60 3 088 200 2 260 628 — 0,04 Lidingö, AB 22 800 0,18 11,65 265 143 1 615 - 1 493 + 0,12 Nacka, AB 421 100 2,64 14,00 5 895 216 2 438 3 240 — 0,20
—Nr'5=t:lri
Sollentuna, AB 128 700 1 949 1 949 Solna, AB 295 900 1,56 11,10 3 285 205 2 310 770 — 0,04 Stockholm, AB 4 024 600 1,86 13,50 54 332 2 564 28 903 22 864 — 0,10 Sundbyberg, AB 224 400 2,79 14,05 3 152 103 1 157 1 892 — 0,23 1 . Täby, AB 104 100 0,90 12,25 1 275 165 1 858 — 748 + 0,06
»drx'oöoio
ll. Oxelösund, D 85 600 2,43 14,20 I 216 55 623 538 — 0,15 12. Linköping, E 478 200 1,88 14,00 6 695 427 4 810 1 458 — 0,06 13. Burlöv, M 75 900 2,26 14,35 1 089 55 622 412 — 0,12 14. Landskrona, M . . .. 364 100 4,09 15,15 5 517 1 659 3 711 — 0,40
16. 1 830 300 43 562 17. Göteborg, 0 4 090 400 100 829 18. Mölndal, 0 316 400 4 524 19. Stenungsund, 0 48 000 816 20. Tranemo, P 44 000 638 522
21. Trollhättan, P 370 700 5 375 2 220 22. Hammarö, S 37 000 570 480 23. Karlstad, 5 185 700 2 915 3 177 24. Karlskoga, T 195 100 3 122 I 649 25. Fagersta, U 81 000 1 256 687 26. Västerås, U 544 000 8 051 5 160
Summa för ovanstående
26 primärkommuner 14 770 300 267 967 133 805 117 474 Övriga 251 primärkommuner 26 808 500 411 140 258 420 129 408 Samtliga primärkommuner 41 578 800 679 106 40 000 392 225 246 881 Landsting och primärkommuner - - 1 092 979 720 000 250 979 —
,
___—___—
6.2. Beskattningen av juridiska personer
6.2.1. Allmänt
En av de faktorer som bidrar till den stora spridningen i skattekraft kom- munerna emellan är det starkt varierande tillskott som kommer från de juridiska personerna (aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser m. fl.). Således varierar detta tillskott vid 1977 års taxering från 2:65 skr/inv. i Öckerö till 54:79 skr/inv. i Solna.1 1 relation till kommunernas medelskat- tekraft (224166 skr/ inv.) innebar detta en spännvidd från 1,2 till 24,4 procent. Riksgenomsnittet uppgick till 7,3 procent.
Vi har informerats om att företagsskatteberedningen avser att som för- stahandsaltemativ i fråga om den framtida beskattningen av aktiebolag och motsvarande föreslå att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att den kommunala beskattningen av aktiebolag m. m. avskaffas. Mot den bakgrunden blir det givetvis helt nödvändigt för oss att studera vilka åter- verkningar en sådan reform skulle få för kommunernas skatteunderlag. Även ! i övrigt motiverar den ojämna fördelningen mellan kommunerna av skat- 1 teunderlaget från juridiska personer en undersökning av om några fördelar 1 skulle kunna vinnas för skatteutjämningen genom ändringar på denna punkt.
6.2.2. Betydelsen av skatteunderlaget från juridiska personer 6221 Det samlade skatteunderlaget på riksnivå
Av kommunernas egna skatteunderlag kommer den helt dominerande delen från de fysiska personernas (kommuninvånamas) inkomster. Vid 1977 års taxering gav dessa således 92,7 procent av totalsumman medan tillskottet från de juridiska personerna endast uppgick till 7,3 procent. Av det senare kan 2,2 procentenheter sägas komma från den kommunala garantibeskatt- ningen av de juridiska personernas fastighetsinnehav, medan 5,1 procent- enheter är skatt på inkomster därutöver.
Skatteunderlaget från de juridiska personerna utgjorde 1961 12,3 procent INOTmall skulle troligen av det totala, dvs. en väsentligt större andel än 1977. Att detta inte beror
Jokkmokk varit den . . . . . . . . . t n cc f k utnin as kommun som haft det på tillfälliga fluktuationer utan å erspeglar e su essw ors j g VIS
största skatteunderlags- av siffrorna i tabell 6.4. Vi har inte företagit någon närmare analys av or- tillskottet från juridiska sakerna till denna utveckling, men vill ändå peka på några faktorer som personer. Vid l976års medverkat. Företagsvinsterna, som utgör en stor del av skatteunderlaget taxering var ”"Skouel från juridiska personer, har således långsiktigt (om än med konjunktur- ;?;däåääasäélåå T'" mässiga fluktuationer) minskat sin andel av nationalinkomsten. Vidare görs kommer detta emellertid ett grundavdrag för de fysiska personerna medan de juridiska personernas * från garantiskatteunderla- taxerade inkomster i sin helhet utgör skatteunderlag. Så länge grundavdraget get från statens vatten- ligger fast blir tillväxten av skatteunderlaget för fysiska personer något snab- fallsvderk Oihoiåilhålnpgå bare än inkomstökningen.
grun ave a g 1 . . av verkets räkenskapsår Med skatteunderlag avses i detta sammanhang skatteunderlag efter till- fallit bort just vid 1977 års skott av skatteunderlag enligt reglerna for skattebortfallsbidrag samt kom-
taxering. pensation för 1974 års skattereform.
Tabell 6.4 Tillskottet från de juridiska personerna till det kommunala skatteunderlaget taxeringsåren 1961—1977
De juridiska personernas andel av kommunernas totala
Taxeringsår
skatteunderlag Genomsnitt 1961—1965 11,2 Genomsnitt 1966—1970 8,8 Genomsnitt 1971—1975 7,9 1976 7,8 1977 7 3
9
1 6.222 Skatteunderlaget för enskilda kommuner
Som inledningsvis visats varierar skatteunderlaget från de juridiska per- sonerna mycket starkt kommunerna emellan.Långt ifrån alla kommuner har emellertid i praktiken någon fördel eller nackdel av hur stort detta tillskott är. Skatteutjämningssystemet i sin nuvarande utformning, med garanterade 1 skattekraftsnivåer, innebär nämligen för de flesta kommuner att garantin 1 ger mer än det egna skatteunderlaget även inklusive de juridiska personerna. 1 Således skulle t. ex. Öckerö kommun inte ens med ett så stort tillskott från juridiska personer som man har i Solna (se avsnitt 6.2.1) nå högre än ca 98 procent av riksgenomsnittet, medan den garanterade nivån enligt de nuvarande reglerna är 100 procent. För Jokkmokk, som vid 1976 års 1 taxering hade det största tillskottet av skatteunderlag från juridiska personer, * uppgick det egna skatteunderlaget till 112 procent av riksgenomsnittet, men 1 då kommunens garantinivå ligger vid 130 procent skulle Jokkmokk således » ha haft samma faktiska skatteunderlag även om de juridiska personernas 1 bidrag varit lika obetydligt som för Öckerö. 1 Indirekt är naturligtvis skatteunderlaget från de juridiska personerna av 1 intresse även för kommuner som har en effektiv skatteunderlagsgaranti, nämligen i så måtto att det påverkar värdet av det genomsnitt garantin hänför sig till. Men det blir då endast det samlade tillskottet på riksplanet som spelar in. Hur de juridiska personernas inkomster är fördelade kom- * munerna emellan spelar inte någon roll annat än för de kommuner som har ett eget skatteunderlag som överstiger garantinivån. Vid 1977 års taxering gällde detta endast för 61 av landets 277 primärkommuner och 4 av lands- 1 tingen. Tillskottet från de juridiska personerna svänger emellertid ofta kraf- * tigt varför det finns kommuner som ömsom kommer upp över garantistrecket och ömsom faller ned igen, så att det exakta antalet med egen skat- tekraft över garantin varierar något från år till år. Således var det vid 1976 års taxering 55 primärkommuner och 3 landsting som hade egen skattekraft över garantin.
Helt klart är emellertid att garantisystemets utbyggnad under senare tid medfört att det i dag är en tämligen liten del av kommunerna där skat- teunderlaget påverkas av just de ”egna” juridiska personerna. Med den ytterligare höjning av skattekraftsgarantiema vi föreslår (se kapitel 7) skulle naturligtvis antalet kommuner som får direkt nytta av de juridiska per- sonernas skatteunderlagstillskott komma att bli än mindre. Räknat på siff- rorna från 1977 års taxering skulle endast omkring 25 av primärkommunema
och endast ett landsting finnas kvar med egen skattekraft över garantin. Det bör dock noteras att antalet invånare i dessa primärkommuner uppgår till ca en tredjedel av det totala invånarantalet i landet.
6.223. Skatteunderlagets fluktuationer från år till år
För den kommunala planeringen är skatteunderlagstillskottet från de ju- ridiska personerna i vissa avseenden en problematisk faktor. Erfarenhets- mässigt utvecklas detta nämligen betydligt mer ojämnt än de fysiska per- sonernas inkomster, vilket kan leda till starka svängningar från år till år i kommunens skattekraft. I första hand beror detta på att många företags vinstnivå är beroende av konjunkturläget, men även skattereglerna kan bidra. Ett exempel på detta gavs vid 1975 års taxering, då speciella regler om avsättning till arbetsmiljöfonder och särskilda investeringsfonder medver- kade till att skatteunderlaget från de juridiska personerna i landet som helhet sjönk (i absoluta tal) från föregående år trots att företagsvinstema stigit kraf- tigt.
I tabell 6.5 illustreras den ojämna utvecklingen av skatteunderlaget från de juridiska personerna jämfört med det som beror på de fysiska personernas inkomster. Siffrorna avser den procentuella förändringen från föregående år och dessutom anges vilken andel av det totala skatteunderlaget som kom från de juridiska personerna respektive år.
Tabell 6.5 Utvecklingen av skatteunderlaget från fysiska respektive juridiska personer för hela riket taxeringsåren 1971—1977
Taxeringsår Procentuell ökning från De juridiska perso- föregående år nernas andel av Fysiska Juridiska 323211"? 312; totala personer personer
1971 12,7 3,2 8,0 1972 8,6 0,2 7,4 1973 9,1 18,8 8,0 1974 8,4 21,1 8,9
1975 14,6 — 9,2 7,1 1976 18,8 30,2 7,8 1977 15,5 8,4 7,3
Denna variabilitet på riksplanet är redan den besvärande, men det är uppenbart att problemet ställs på sin spets i enskilda kommuner där en 1 stor del av skatteunderlaget från juridiska personer kommer från ett eller 1 ett par företag. Iden mån kommunen då inte fångas upp av garantisystemet 1 utan har en högre egen skattekraft än den garanterade kan de årliga va- ' riationerna bli mycket betydande. Tre exempel på detta visas i tabell 6.6.
Före den senaste stora indelningsreformen kunde utfallet bli än mer ex- tremt i enskilda fall. Således kan det nämnas att det stora bidraget från juridiska personer i nuvarande Tranemo kommun tidigare låg i Dalstorp som endast hade ca 3 500 invånare. Den relativa skattekraften i Dalstorps kommun utvecklades t.ex. taxeringsåren 1968—1970 enligt serien 87, 137, . 109.
Tabell 6.6 Utvecklingen av den relativa skattekraften i tre kommuner taxeringsåren 1971—1977 Procent
Taxeringsår Relativ skattekraft
Oxelösund Stenungsund Tranemo"
1971 119,11 93,36 95,52 1972 109,34 93,70 99,34 1 1973 109,53 92,65 105,01 1 1974 126,28 105,33 109,31 1 1975 112,96 139,85 100,45 1 1976 111,16 105,57 110,10 1 1977 110,19 104,54 104,34
” För taxeringsåren 1971 och 1972 avser siffrorna dåvarande Tranemo kommunblock.
6.2.3. F öretagsskatteberedningens forslag 6.2.3.1 Förslagets innebörd
Företagsskatteberedningens huvudalternativ i fråga om den framtida be- skattningen av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. 0. är att skatteberäk- ningen skall ske med en fast, för hela landet gemensam skattesats. Denna får ingen direkt anknytning till den kommunala utdebiteringens höjd, men föreslås i utgångsläget fastlagd på den nivå som f.n. ges av statlig och kommunal skattesats tillsammans efter det att hänsyn tagits till avdrags- rätten för kommunalskatten. Företagsskatteberedningen föreslår därför en statlig bolagsskattesats om 55 procent.
Aktiebolag är f.n. skyldiga att erlägga statlig inkomstskatt med 40 procent av den beskattningsbara inkomsten. Det kommunala skatteuttaget varierar mellan kommunerna på samma sätt som för fysiska personer och uppgår f. n. i genomsnitt till omkring 27 procent av den beskattningsbara inkomsten. Eftersom kommunalskatten är avdragsgill vid statstaxeringen blir den totala bolagsskatten omkring 56 procent. Det verkliga statliga skat- teuttaget skulle således i dag uppgå till knappt 30 procent.
1 Förslaget om en fast enhetlig skattesats har kopplats till ett avskaffande 1 av den kommunala beskattningen av företag. Därmed skulle den särskilda kommunala taxeringen för juridiska personer slopas. Varje bolag skulle taxeras i ett sammanhang för hela sin verksamhet och någon fördelning 1 på de olika kommuner där företaget varit verksamt skulle inte göras. Fö- retagsskatteberedningen konstaterar att detta förutsätter nya regler för den kommunala skatteutjämningen och medelsöverföringen från staten till kom- munema och att det ankommer på KEU 76 att behandla dessa frågor. Företagsskatteberedningen understryker att ett system med en fast en— hetsskattesats för bolagen skulle vara att föredra framför nuvarande regler från både principiella och praktiska utgångspunkter. Den kommunala be- skattningen av företag komplicerar i hög grad deklarations- och taxerings- arbetet. Den enda kvarlevan från nuvarande regler för den kommunala taxeringen skulle komma att gälla garantibeskattningen av bolagens fastighetsinnehav.
Om nämligen garantibeloppet, beräknat på samma sätt som nu, för ett bolag kommer att överstiga den till beskattning redovisade nettovinsten skall mel- lanskillnaden (det effektiva garantibeloppet) beskattas med en skattesats som motsvarar medelutdebiteringen i landets kommuner avrundat till helt pro- centtal. De skattebelopp som framkommer på så sätt skall emellertid ock- så anses vara en del av den statliga skatten. Att konstruktionen med ga- rantibelopp för fastigheter på detta sätt bibehålls motiveras från företags- beskattningssynpunkt främst av att man eljest skulle få en annan skat— temässig behandling av fastigheter hos aktiebolag m. fl. än hos företag som drivs av fysiska personer (enskilda firmor, handelsbolag m.fl.).
Vi har utgått ifrån att en reform efter företagsskatteberedningens riktlinjer skulle komma att omfatta alla kategorier av juridiska personer, alltså även sådana som det inte ingår i beredningens uppgift att behandla (ideella för- eningar m. fl.).
Vår uppgift vad gäller beskattningen av juridiska personer är således att bedöma vilka konsekvenserna skulle bli för det kommunala skatteunder- laget, skatteutjämningssystemet m. fl. kommunala förhållanden, om före- tagsskatteberedningens förslag skulle genomföras. Vi skall därför ta ställning till om vi kan tillstyrka förslaget och vilka åtgärder som i så fall bör vidtas för att verkningarna för kommunerna skall anses acceptabla.
6.2.3.2 Förslagets konsekvenser för kommunerna
Utgångspunkten för vår diskussion av förslagets effekter för det samlade kommunala skatteunderlaget på riksnivå är att detta inte skall påverkas negativt. Om statsmakterna finner övervägande skäl tala för att slopa den kommunala taxeringen av juridiska personer och tillämpa en enhetlig skat- tesats för den statliga beskattningen av bolagen, så bör kommunerna få kompensation för bortfallande skatteinkomster på annat sätt.
Det är främst i två avseenden som kommunerna påverkas av den fö- reslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga primärkommuner och landsting miste om skatteunderlaget från de juridiska personerna. Vi skall därför i avsnitt 6.2.4 diskutera om och i så fall i vilka former de enskilda kommunerna bör kompenseras för detta genom tillskott av skatteunderlag.
För det andra påverkas beräkningen av den kommunala medelskatte- kraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommunerna (de som uppbär Skatteutjämningsbidrag), är detta den viktigaste effekten. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skatteunderlaget från de juridiska personerna kompenseras, får dessa kommuner en direkt täckning via tillskott av skat- teunderlag i skatteutjämningssystemet för de förändringar av det egna skat- teunderlaget som omläggningen för de juridiska personerna ger upphov till. Om företagsskatteberedningens förslag genomförs bör därför medelskat- tekraften beräknas på följande sätt. Vid den kommunala taxeringen fastställs som nu det samlade skatteunderlaget från de fysiska personerna. Till detta läggs sedan det totala skatteunderlaget från juridiska personer sådant detta 1 bestämts vid den statliga taxeringen. Däri inkluderas då också garantibe- 1 loppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav i den mån dessa blivit :
effektiva. Den på så sätt bestämda summan utgör det skatteunderlag som skall vara utgångspunkt för beräkningen av medelskattekraften. Denna me- delskattekraft skall ligga till grund för garantinivåerna i skatteutjämnings- systemet. Med bortseende från att det i dag förekommer vissa skillnader mellan reglerna för bolagens inkomstberäkning vid den statliga respektive den kommunala taxeringen har man därmed fått samma grund för skat- teutjämningen som den nu gällande.
För kommunerna inom skatteutjämningen skulle därmed inkomstför- , hållandena i stort sett bli oförändrade jämfört med om dagens regler för 1 bolagsbeskattningen skulle tillämpas oförändrade. Däremot kommer de kommuner som har ett eget skatteunderlag som är högre än det garanterade att direkt påverkas av omläggningen av beskattningen av de juridiska per- _ sonerna. För de kommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet har det därför stor betydelse hur återföringen av det genom omläggningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.
6.2.4. Olika principer för återföring av skatteunderlag
6.2.4.1 Exakt kompensation för förlorat skatteunderlag
Kommunernas skatteinkomster från de juridiska personerna kan enligt 1977 års taxering beräknas uppgå till ca 3 500 milj. kr, därav avser ca 1 100 * milj. kr garantiskatten för fastigheter. Med dagens regler tillfaller dessa skat- teinkomster de kommuner där de utdebiterats.
Att efter en omläggning av beskattningen av juridiska personer ge kom- muner exakt samma skatteinkomster som nuvarande regler ger kommer inte att vara möjligt, eftersom det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner. Visserligen hän- förs företagen vid taxeringen fortfarande till olika kommuner, men till skill- nad från nu taxeras företag med verksamhet i flera kommuner bara på ett ställe, normalt i den kommun där företaget har sitt säte.
För en del kommuner utanför skatteutjämningssystemet kan detta visa sig innebära en mycket liten förändring eftersom deras huvudsakliga in- komster från juridiska personer kommer från sådana som har sitt säte i , kommunen och som också har sin dominerande verksamhet där. Men det * förefaller inte troligt att detta skulle gälla för alla de omkring 25 kommuner som saken gäller, utan man får räkna med att skatteunderlaget för vissa av dem skulle öka och för andra minska om man skulle använda stats- taxeringen som grund för fördelningen kommunerna emellan. Några sif- fermässiga belägg för dessa antaganden kan vi emellertid inte redovisa efter- som det inte finns något statistiskt material som belyser frågan.
Det är naturligtvis tänkbart att begränsa omläggningen genom att enbart införa en enhetlig skattesats för bolagen. Kommunerna skulle då få ut- debitera skatt enligt den kommunala medelutdebiteringen i stället för att tillämpa den faktiska utdebiteringen i kommunen. Detta skulle emellertid innebära att skattesatsen inte skulle vara fast utan förändras över åren i takt med medelutdebiteringens förändring. Ett bibehållande av den kom- munala taxeringen skulle också innebära att möjligheterna att komma bort från den tekniskt betungande fördelningen av företagens vinster mellan olika kommuner skulle gå förlorade.
Om omläggningen av beskattningen för juridiska personer enbart avser en övergång till medelutdebiteringen vid kommunal beskattning, uppkom- mer ingen betydande omfördelning av skatteinkomsterna mellan kommu- nema. Någon kompensation till de kommuner som skulle få en reduktion av skatteinkomsterna från bolagen skulle därför knappast behöva komma i fråga. Det kan också noteras att vissa kommuner med en lägre utdebitering än genomsnittet skulle få ökade skatteinkomster i detta alternativ.
En reform av företagsbeskattningen enligt företagsskatteberedningens hu- vudalternativ skulle däremot kräva att man för kommunernas del går över till någon fördelningsprincip för skatteunderlaget från de juridiska personerna som i väsentligt mindre utsträckning än f.n. bygger på information om varifrån medlen kommer. I följande avsnitt har vi i första hand diskuterat två olika principer, nämligen dels att hela skatteunderlaget tillförs skat- teutjämningen och dels att skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.
6.2.4.2 Skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen
Företagsskatteberedningens förslag innebär att skatteinkomsterna från de juridiska personerna i sin helhet tillfaller staten. Frågan är då vilken grund för återföring av det mistade skatteunderlaget till de enskilda primärkom- munema och landstingen som skall väljas.
Den mest långtgående omfördelningen av skatteinkomsterna från de ju- ridiska personerna vore att lägga dem helt till skatteutjämningen. Beräk- ningen av medelskattekraft m.m. skulle ske med utgångspunkt från ett skatteunderlag inrymmande de juridiska personerna, men de faktiska skat- teinkomsterna från dessa skulle i första hand användas för att finansiera den ökade medelsram för skatteutjämningen som skulle krävas. För de kommuner som redan tidigare ingår i skatteutjämningen, dvs. har en effektiv skattekraftsgaranti, innebär detta att en del av det som nu är eget skat- teunderlag i stället blir ett tillskott från garantisystemet. Den samlade in- komsten skulle emellertid bli oförändrad.
För de kommuner som i utgångsläget har en egen skattekraft över garan- tinivån inträffar emellertid en minskning av skatteunderlaget. Hur stor förlusten blir beror på avståndet till garantinivån. Om den egna skattekraften ligger bara obetydligt över denna nivå blir nettoförlusten lika obetydlig, men om utgångsläget ligger mycket högt kan kommunen komma att förlora hela det skatteunderlag som kommer från de juridiska personerna.
För de flesta kommuner innebär en sådan omläggning alltså ingen ändring av inkomstförhållandena. För de kommuner som i utgångsläget ligger utan- för garantisystemet uppkommer däremot en förlust i och med att kom- munerna går miste om skattemedlen från de juridiska personerna. I princip skulle dessa skattemedel kunna användas för att förstärka skatteutjämning- en, vilket innebär att garantinivåema genomgående skulle kunna höjas nå- got. Slutresultatet skulle därigenom bli en skatteunderlagsöverföring från kommuner utanför garantisystemet till kommuner som ingår i detta med staten som förmedlare.
Det problematiska i denna omfördelning är uppenbart effekten för de kommuner som skulle förlora på den. I vissa fall skulle skatteunderlags- förlusten bli mycket kännbar, nämligen för de kommuner som har en egen
skattekraft som ligger långt över garantinivån samtidigt som denna höga skattekraft till stor del beror på just tillskottet från de juridiska personerna.
l tabell 6.7 belyses detta med några exempel, där också angivits den kom- penserande utdebiteringshöjning som skulle krävas för att ge oförändrade inkomster till kommunen. Eftersom de faktiska Utdebiteringarna för 1978 ännu inte är fastställda har vi använt de för 1977 gällande.
Av siffrorna i tabell 6.7 framgår att den kompenserande utdebiterings- ökningen (primärkommuner + landsting) såväl för de tre angivna kom- munerna i Stockholms län som för Malmö skulle behöva ligga mellan 3 och 4 kr. Den sammanlagda utdebiteringen i Sollentuna skulle komma att hamna nära 32 kr, inräknat församlingsskatten. Med en eventuellt högre utdebitering för 1978 som utgångspunkt skulle man komma än högre. En sådan omläggning skulle alltså leda till mycket kraftiga utdebiteringshöj- ningar i vissa kommuner.
Tabell 6.7 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer tillförs skatteutjämningen. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977
Kommun Nuvarande Förlust Utdebiteringssats, kr relativa genom ___-_.— skattekraft omför- Nuga- 13ehov- Oknmg i procent delningen ran e rg
Stockholm 145,87 21,00 13,50 15,77 2,27 Solna 159,32 24,39 11,10 13,11 2,01 Sollentuna 123,97 11,76 15,15 16,74 1,59 AB-landsting 128,26 13,34 12,75 14,23 1,48 Malmö 114,85 12,85” 23,80 26,80 3,00 Stenungsund 104,54 0,54” 17,00 17,09 0.09
” Avser enbart den effektiva förlusten, dvs. den del som ligger ovanför garantinivån enligt vårt förslag i kapitel 7. Totalt är förlusten 12,89 procent av medelskattekraften för Malmö och 17,71 procent för Stenungsund.
6.2.4.3 Skatteunderlaget fördelas efter invånarantal
Det finns naturligtvis flera tänkbara fördelningsnycklar när det gäller att återföra skatteunderlaget från de juridiska personerna till de enskilda pri- märkommunema och landstingen. Vi har utgått från två krav på en sådan fördelning. Den bör vara tekniskt enkel att genomföra och den bör inte ge alltför kraftiga omfördelningar mellan kommunerna i förhållande till nu- läget.
Vi kan för det första konstatera att det är möjligt att återföra garanti- skatteunderlaget från de juridiska personernas fastighetsinnehav till de en- skilda kommunerna. Därmed skulle kommunerna kunna få en exakt kom- pensation för denna del av de juridiska personernas skatteunderlag. Ett argument för denna konstruktion är också att alla fastighetsinnehav från kommunal skattesynpunkt därigenom behandlas lika, dvs. ingår i kom- munens eget skatteunderlag.
Därmed skulle det återstå att fördela det ”effektiva” vinstskatteunderlaget från de juridiska personerna mellan kommunerna. Tänkbara fördelnings-
nycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet arbetstagare i kommunen. Båda dessa fördelningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Antalet in- vånare i kommunen är emellertid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid be- räkning av skattekraft m.m. Härtill kommer att vi inte har kunnat finna att en fördelning efter antalet arbetstagare skulle kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare.
Vi har därför i detta avsnitt inriktat oss på att studera en återföring av skatteunderlaget från de juridiska personerna, exklusive garantibeskattning- en, baserad på en fördelning efter invånarantalet. Ingen kommun skulle därigenom mista hela sitt nuvarande skatteunderlagstillskott, men en ut- jämning skulle ske genom att alla kommuner får samma tillskott i skat- tekronor/ invånare. Procentuellt sett skulle tillskottet bli mindre ju högre skattekraften från de fysiska personerna är.
Vi har utgått ifrån att det skatteunderlag för de juridiska personerna som återförs till kommunerna skall multipliceras med kommunernas faktiska utdebitering vid beräkningen av de belopp som skall betalas ut till kom- munerna.
l tabell 6.8 belyses effekten av detta omfördelningsalternativ för samma utvalda kommuner som ovan och med samma antaganden i övrigt. 1 tabell 6.9 ger vi en totalredovisning för samtliga landsting och primärkommuner med en högre egen skattekraft än den enligt vårt förslag i kapitel 7 ga- ranterade.
Tabell 6.8 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977
Kommun Nuvarande Förlust Utdebiteringssats, kr relativa genom ___—__ skattekraft omfördel- Nuva- Behöv- Ökning i procent ningen rande lig Stockholm 145,87 12,66 13,50 14,78 1,28 Solna 159,32 15,48 11,10 12,29 1,19 Sollentuna 123,97 4,64 15,15 15,74 0,59 AB-landsting 128,26 5,54 12,75 13,33 0,58 Malmö 114,85 5,07 23,80 24,90 1,10 Stenungsund 104,54 0,54” 17,00 17,09 0.09
”Avser enbart den effektiva förlusten, dvs. den del som ligger ovanför ga- rantinivån enligt vån förslag i kapitel 7. Totalt är förlusten 5,15.
De behövliga utdebiteringsökningarna för att kompensera skatteunder- lagsminskningen blir som väntat avsevärt mycket mindre än i alternativet i föregående avsnitt, men fortfarande rör det sig om ca 1:80 kr för Stockholm och Solna (inklusive landstingsskatten) och över 1 kr för Sollentuna och
Tabell 6.9 Effekter för samtliga primärkommuner och landsting med en högre egen skattekraft än den garanterade om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977
Landsting Förändring av det totala Utdebite- Förändrade Utdebiterings- Primärkommuner skatteunderlaget ring för skatteintäkter förändring Län _ 1977 (kol.2xkol.4) vid oföränd- rat utdebite- ringsbehov Skr. % Kr./skr. Tkr. Kr./skr. 1 2 3 4 5 6 Stockholms läns landsting — 18 687 200 — 4,32 12,75 — 238 262 +0,58 1. Danderyd, AB + 172 300 + 1,75 10,60 + 1 826 — 0,18 2. Huddinge, AB + 350 800 + 2,24 14,55 + 5 104 — 0,32 3. Järfälla, AB — 553 300 — 3,80 13,60 — 7 524 +0,54 4. Lidingö, AB — 230 200 — 1,79 11,65 — 2 682 +0,21 * 5. Nacka, AB — 138 900 — 0,87 14,00 — 1 945 +O,12 6. Sollentuna, AB — 464 300 — 3,74 15,15 — 7 034 +0,59 7. Solna, AB — 1 837 800 — 9,72 11,10 — 20 400 + 1,19 8. Stockholm, AB — 18 806 000 — 8,68 13,50 — 253 881 + 1,28 9. Sundbyberg, AB - 75 700 — 0,94 14,05 — 1 063 +0,13 10. Täby, AB + 146 800 + 1,27 12,25 + 1 798 — 0,15 11. Uppsala, C + 486 900 + 1,55 15,00 + 7 303 — 0,23 12. Oxelösund, D + 87 800 + 2,49 14,20 + 1 247 — 0,34 13. Linköping, E + 443 500 + 1,74 14,00 + 6 208 - 0,24 14. Burlöv, M — 93 800 — 2,80 14,35 — 1 346 +0,41 15. Landskrona, M — 128 000 — 1,44 15,15 — 1 938 +0,22 16. Lund, M + 106 600 +0,57 14,75 + 1 572 — 0,08 17. Malmö, M — 2 736 800 — 4,42 23,80 — 65 136 + 1,10 18. Göteborg, 0 — 1 198 700 — 1,08 24,65 — 29 549 +0,27 19. Mölndal, 0 — 220 900 — 1,93 14,30 — 3 159 +0,28 20. Partille, 0 + 82 300 + 1,31 15,60 + 1 284 — 0,20 21 Stenungsund, O — 18 000 — 0,52 17,00 — 307 +0,09 22. Tranemo, P — 9 200 — 0,33 14,50 — 133 +0,05 23. Trollhättan, P + 121 300 + 1,06 14,50 + 1 759 — 0,15 24. Hammarö, S + 62 300 + 2,41 15,40 + 959 — 0,36 25. Karlstad, S + 59 100 +0,35 15,70 + 928 — 0,05 26. Karlskoga, T + 208 400 + 2,33 16,00 + 3 334 — 0,36 27. Fagersta, U + 42 800 + 1,15 15,50 + 663 — 0,18 28. Västerås, U + 181 400 +0,65 14,80 + 2 685 — 0,09
Summa för ovanstående 28 primärkommuner — 23 959 400 — 3,44 16,48 — 359 426 + 0,53
Malmö. Av tabell 6.9 framgår att 14 av de 28 berörda primärkommunema skulle förlora på en fördelning av den "effektiva" vinstbeskattningen av de juridiska personerna efter invånarantal. Förlusterna för dessa 14 primär- kommuner är emellertid betydligt större än vinsterna för de övriga primär- kommunerna i tabellen, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för primärkommunema om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för lands- tingen uppgår till ca 240 milj. kr, som helt faller på Stockholms läns landsting. Totalt skulle således de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssyste- met netto förlora ca 600 milj. kr på den diskuterade omläggningen.
Det bör uppmärksammas att resultaten kommer att variera något från år till år. Särskilt för kommuner där skatteunderlagstillskottet från de ju- ridiska personerna svänger kraftigt mellan åren kan uppenbarligen resultatet av att mista en del av underlaget te sig olika om man studerar ett ”bra” eller ett ”dåligt” år.
6.2.5. Utredningens ställningstaganden
Enligt företagsskatteberedningens förslag bör en fast enhetlig skattesats in- föras för bolagen och samtidigt bör den kommunala beskattningen av dessa avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för vår del blir då främst om återverkningarna för kommunsektorn blir så besvärande att vi måste avstyrka denna omläggning, eller om vi kan ange en acceptabel lösning på uppkommande problem.
Vi har ovan konstaterat att skatteutjämningssystemet skyddar majoriteten av kommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från juridiska personer tas bort. Det är inte möjligt att återföra skatteun- derlaget från de juridiska personerna till enskilda primärkommuner och landsting med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit.
Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av be- skattningen av juridiska personer till att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna tillämpa den kommunala medelutdebiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Vi har emellertid i avsnitt 6.2.4.1 pekat på att ett sådant alternativ saknar flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företagsskatteberedningens huvudalternativ. Vi har därför över- vägt olika grunder för fördelningen av skatteunderlaget från de juridiska personerna, om företagsskatteberedningens förslag skulle genomföras.
Skatteunderlaget från de juridiska personerna uppvisar kraftiga fluktua- tioner från år till år i enskilda kommuner, som är beroende av skatteun- derlaget från ett fåtal företag. En återföring av bolagens skatteunderlag till kommunerna enligt någon av de av oss diskuterade fördelningsnycklarna skulle ge en jämnare utveckling av det kommunala skatteunderlaget över tiden i dessa kommuner, vilket måste anses vara en fördel.
Å andra sidan kan hävdas att det finns risk för att kommunernas vilja att göra aktiva insatser för att främja en dynamisk näringslivsutveckling 1 försvagas om de inte kan sporras av möjligheten till ökade skatteinkomster. Det skulle därför kunna vara olyckligt att bryta det nuvarande sambandet
mellan beskattningsort och verksamhetsort för företagen. Det finns emel- lertid knappast något som tyder på att de kommuner som har en effektiv skattekraftsgaranti skulle vara mindre aktiva än andra i försöken att främja näringslivets utveckling. Det är i första hand önskemålet att slå vakt om invånarnas sysselsättningsmöjligheter som är den avgörande sporren för kommunerna, inte den eventuella skatteinkomsten från företagsvinsterna.
Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omläggningen leda till ganska varierande förluster. Som vi har visat i tabell 6.7 skulle emellertid mycket kraftiga utdebiteringshöj- ningar komma att krävas i flera kommuner. Om den primär- och lands- tingskommunala utdebiteringen summeras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan 3 och 4 kr för flera kommuner i Stockholms län liksom för Malmö.
Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft "uppåt" är en utjämning enbart av inkomster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de kraftiga utdebi- teringshöjningar för vissa kommuner som skulle bli fallet om skatteun- derlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillfördes skatteutjämningen har vi inte ansett att en så långtgående omfördelning mellan kommunerna är möjlig att genomföra.
Vi har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning mellan kommunerna. Enligt detta alternativ skulle varje kommun ograverat få behålla det skatteunderlag som motsvarar garan- tibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Endast den del av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas. Som fördelningsnyckel har vi valt antalet invånare i kommunerna.
Även detta alternativ skulle leda till relativt kraftiga utdebiteringshöj- ningar i ett antal kommuner, som vi har visat i avsnitt 6.2.4.3. Effekterna är emellertid betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjäm- ningen. Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska per- sonerna skulle genomföras på en gång skulle flera kommuner få en belastning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal— och lands- tingsskatt på mellan en och två kronor. Detta anser vi inte vara acceptabelt.
Med generösa övergångsåtgärder skulle det emellertid vara lättare för de kommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. Vi föreslår därför en tioårig övergångsperiod med ett gradvis ökat genomslag av den nya beräkningen av tillskott av skat- teunderlag. Jämförelsenormen för de berörda kommunerna bör utgöras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget i kommunen under den senaste femårsperioden före omläggningens genom- förande. Garantiskatteunderlaget bör dock inte räknas in i denna andel, eftersom det fördelas tillbaka till kommunerna enligt oförändrade regler.
Med dessa övergångsregler skulle det schematiskt dröja tio år innan ef- fekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet. Givetvis är det i praktiken omöjligt att uttala sig om de framtida verkningarna under en så lång period.
Skulle den tidigare konstaterade nedåtgående trenden för de juridiska per- sonerna fortsätta blir den reella försämringen mindre. lnvånama i Stockholm som skulle drabbas hårdast skulle få en belastning i utgångsläget som mot- svarar en höjd utdebitering på knappt 20 öre per år under tioårsperioden.
Om man önskar genomföra företagsskatteberedningens huvudalternativ för omläggning av beskattningen av juridiska personer vill vi för vår del förorda att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget för bo- lagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i Övrigt fördelas till kom- munerna efter invånarantalet. Effekterna av denna omläggning för de en- skilda kommuner som ligger utanför skatteutjämningen bör dock spridas ut över en tioårig övergångsperiod.
7. Ett reformerat skatteutjämningssystem
7.1. Historik
I sitt betänkande med förslag till nytt skatteutjämningssystem (SOU 1964: 19) lämnade skatteutjämningskommittén en utförlig redogörelse för de åtgärder som tidigare vidtagits för att lindra bördan för skattetyngda kommuner och de förslag i frågan som vid olika tillfällen lagts fram. Även skatteut- jämningsrevisionen, som tillkallades 1970 för att se över skatteutjämnings- systemet, redogjorde i sitt betänkande (SOU 1972:44) utförligt för det arbete som föregick 1965 års lagstiftning. Den historiska återblicken skall därför här göras kortfattad.
7.1.1. Skatteutjämningen före 1965
Första gången riksdagen beviljade statsunderstöd åt skattetyngda kommuner var 1917. Bidraget skulle utgå enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. 1927 fattade riksdagen beslut om understöd av skatteutjämningsmedel åt synnerligt skattetyngda kommuner. En statlig utjämningsskatt infördes enligt beslut av 1928 års riksdag för utjämning av skattetrycket olika kom- muner och menigheter emellan. Utjämningsskatten togs bort av 1938 års riksdag tillsammans med den kommunala progressivskatten, som märkbart ökat ojämnheten i det kommunala skattetrycket.
Efter en av skattelindringsutredningen gjord översyn av grunderna för skatteutjämningsunderstödet införde 1951 års riksdag bidrag till skattelind— ring åt synnerligt skattetyngda kommuner. Bidrag utgick till skattetyngd kommun, om kommunens skatteunderlag per invånare understeg ett visst gränsunderlag. Detta gränsunderlag fastställdes till 75 procent av medel- skatteunderlaget för rikets landskommuner med undantag för Norrbottens län och de kommuner i övrigt som Kungl. Maj:t på grund av likartade förhållanden fann jämställda med kommunerna i Norrbotten, där gräns- underlaget bestämdes till 80 procent. Som skattetyngd betraktades den kom- mun, där den sammanlagda kommunala utdebiteringen översteg 11 kr per skattekrona. Bidraget utgick med viss procent av den utdebitering som över- steg 11 kr. Bidragsprocenten berodde även på förhållandet mellan kom- munens skatteunderlag och gränsunderlaget. Bidraget ökade ju lägre skat- teunderlaget och ju högre utdebiteringen var.
Allmänna statsbidragsutredningen konstaterade i sitt principbetänkande (SOU l952:4) att staten genom lagstiftning av olika slag eftersträvade att
tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdiga förmåner oberoende av kom- muntillhörighet. Av detta följde också att det blev ett statligt intresse att verka för en skälig utjämning av skattetrycket olika kommuner emellan. Skatteutjämningssyftet kunde enligt utredningens mening icke tillgodoses tillräckligt med en rad speciella statsbidrag till vissa verksamhetsgrenar utan måste utvidgas till att omfatta alla av kommunen bedrivna verksamheter. Utredningen fann att grunderna för ett allmänt skatteutjämnande statsbidrag borde utformas så att ett i belopp bestämt totalbidrag fördelades mellan kommunerna efter storleken av dels antalet skattekronor per invånare och dels en utgiftsfaktor. Utgiftsfaktorn borde bestämmas så att den i princip inte kunde påverkas av kommunernas åtgärder. För bestämmande av denna framlades två alternativ. Enligt det ena alternativet skulle som grund för utgiftsfaktorn tas de för varje kommun bestämda normala utgifterna, var- jämte storleken av de faktiska utgifterna i viss män skulle beaktas. Det andra alternativet tog som utgångspunkt de faktiska utgifterna per invånare med viss reduktion.
Allmänna statsbidragsutredningens betänkande föranledde inte någon Kungl. Majtzs proposition.
7.1.2 1965 års lagstiftning
Skatteutjämningskommittén framhöll i sitt betänkande (SOU 1964:19) 1 lik- het med allmänna statsbidragsutredningen att skatteutjämningsproblemet inte kunde lösas genom ändring av grunderna för de speciella statsbidragen. Skatteutjämningen begränsades nämligen då till utjämning av det skat— tetryck som föranleddes av den speciella statsunderstödda verksamheten. De verksamheter som föll utanför statsbidragssektorn kunde alltjämt för- anleda starkt varierande skattetryck i kommunerna. Ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte måste därför tillskapas.
Kommittén fann att ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem inte kun- de syfta till en total utjämning av kommunernas utdebiteringssatser. Skill- nader i den kommunala verksamheten som är att tillskriva kommunmed- lemmarnas olika krav på insatser måste i den kommunala självstyrelsens intresse accepteras. Mot en total utjämning av utdebiteringsskillnaderna ta- lade också det förhållandet att om staten till mycket stor del svarar för kostnaderna för den kommunala verksamheten men kommunerna bibe- hålles vid sin bestämmanderätt skulle kommunernas intresse för sparsamhet i förvaltningen bli lidande. Därför borde ett allmänt Skatteutjämningsbidrag så långt möjligt utformas så att det angrep de orsaker till utdebiterings- skillnaderna som kunde anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande.
En objektiv mätare på kommunernas ekonomiska bärkraft har skatte- kraften, dvs. skatteunderlaget per invånare, ansetts vara. Med hänsyn till Skatteunderlagets grundläggande betydelse för kommunernas ekonomi och då variationerna i skatteunderlag kommunerna emellan beror av omstän— digheter som kan sägas ligga utom räckhåll för kommunal påverkan, syntes det naturligt, framhöll skatteutjämningskommittén, att ett allmänt stats- bidragssystem utformades med beaktande av olikheterna i kommunernas
skattekraft. Kommittén ansåg vidare att en anpassning av bidragsgivningen med hän-
syn till kostnadsolikheterna inom skilda delar av landet skulle kunna erhållas genom att tillskotten av skatteunderlag graderades efter kommunernas belägenhet inom olika områden av landet. Vid en sådan gradering kunde hänsyn dock inte tas till de kostnadsolikheter som finns mellan kommunerna inom ett och samma område. För att kunna beakta dessa olikheter måste till systemet fogas någon eller några faktorer med vilka bidragsgivningen kunde ytterligare differentieras. Kommittén försökte finna någon godtagbar fördelningsfaktor inom dels skolområdet, med hänsyn till dess tunga vikt i kommunernas budget, dels på befolkningsstrukturens område, eftersom kommittén var medveten om att antalet ungdomar och åldringar påverkar kommunernas utgiftssida, dels även med anknytning till tätortsgraden. Un- dersökningarna gav dock inte något positivt resultat.
Eftersom någon särskild i systemet användbar utgiftsfaktor inte stod att finna ansåg kommittén att man i stället borde överväga att vid bidrags- givningen utgå från det faktiska skattetrycket, sådant det kom till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Härvid skulle man kunna fånga in såväl tätortkommunernas som glesbygdskommunernas speciella 1 kostnader när dessa lett till en hög utdebitering. Kommittén framhöll att
större delen av den kommunala verksamheten är obligatorisk eller är att 1 anse som ofrånkomlig och att systemet skulle utformas så att det inte gav kommunerna ökade bidrag med mindre deras egna skattebetalare belastades med höjd utdebitering. Av dessa skäl bedömde kommittén riskerna för missbruk av en bidragsgivning som byggde på bl. a. den faktiska utdebi- teringen vara obetydlig. 1 Kommittén föreslog att riket skulle indelas i områden med olika skat— tekraftsgränser bestämda med hänsyn till de allmänna kostnadsolikheter 1 som orsakas av hårt klimat och befolkningsgleshet samt likartade faktorer. 1 Någon millimeterrättvisa gick enligt kommittén inte att åstadkomma. Efter- som man enligt systemet tog direkt hänsyn till höga kostnader genom bidrag vid hög utdebitering minskade behovet av mera långtgående indelningar. Kommittén stannade därför för tre skattekraftsområden. Inom var och en 1 av dessa skulle kommunerna garanteras en viss skattekraft, som stod i re- lation till medelskattekraften i riket.
Hänsyn till den totala utdebiteringen i kommunen togs på två sätt enligt kommitténs förslag. Om utdebiteringen översteg medelutdebiteringen i ri- ket, utdebiteringsgränsen, skulle särskilt bidrag utgå. För kommuner vars 1 utdebitering understeg medelutdebiteringen med visst antal ören reduce- 1 rades det tillskott av skatteunderlag som kommunerna var berättigade till på grund av att deras skattekraft var lägre än det garanterade.
Skatteutjämningskommitténs förslag godtogs i princip av riksdagen. Vissa ändringar av föreslagna områdesgränser, bidragsprocenter m. m. genomför- des dock. Fr. o. m. den 1 januari 1966 utgick bidrag dels vid brist på skat- tekraft, dels vid hög utdebitering. För beräkning av tillskott av skatteun- derlag vid brist på skattekraft indelades riket i tre skattekraftsområden. Kom- munerna tillfördes det skatteunderlag som behövdes för att skattekraften skulle motsvara viss andel av medelskattekraften. Denna andel utgjorde i skattekraftsområde 1, 90 procent (landstingskommun 95 procent), i område 2, 110 procent och i område 3, 125 procent. För landskommun, köping eller stad vars sammanlagda utdebitering understeg utdebiteringsgränsen
reducerades procenttalet efter viss skala. Bidrag vid hög utdebitering utgick enbart till landskommun, köping eller stad, således ej till landstingskommun eller församling. Dessutom kunde kommun om synnerliga skäl förelåg be- viljas extra Skatteutjämningsbidrag.
7.1.3 1973 års revision av skatteutjämningssystemet
1 sin översyn av 1965 års skatteutjämningssystem konstaterade skatteut- jämningsrevisionen i betänkandet SOU 1972:44 att systemet i det stora hela väl fyllt sin uppgift. Den principiella uppbyggnaden med tillskott av skatteunderlag hade inte ifrågasatts från något håll. Kritik hade dock riktats mot att indelningen i skattekraftsområden var för grov och onyanserad och att skillnaderna i garanterad skattekraft blev för stor i gränsområdena. Den allvarligaste kritiken hade emellertid framförts mot bidraget vid hög ut- debitering och den reduceringsregel för tillskott av skatteunderlag som gällde för kommuner vars utdebitering understeg medelutdebiteringen. Framför allt bidraget vid hög utdebitering men även reduceringsregeln ansågs verka uppdrivande på utdebiteringarna.
Skatteutjämningsrevisionen anförde principiellt att ett skatteutjämnings- system inte bara borde ha som mål att minska skillnaderna i utdebitering utan även att ge kommunerna möjlighet att tillhandahålla sina invånare i stort sett lika god service. Det huvudsakliga syftet skulle vara att ge samma standard till samma pris.
Kommittén ansåg sig kunna konstatera att olägenheterna av bidraget vid hög utdebitering var allvarliga. De skäl som anfördes var bl. a. att kom- munerna själva i hög grad kunde påverka bidragssumman genom att höja sin utdebitering, att bidragsreglerna var starkt progressiva och att de således genom sin konstruktion kunde driva upp utdebiteringarna. Dessutom in- nebar bidraget, liksom reduceringsregeln, ett avsteg från den grundläggande principen att skatteutjämningsbidragen i första hand skulle bestämmas efter objektiva grunder. Kommittén föreslog därför att bidraget vid hög utde- bitering skulle avskaffas och att reduceringsregeln skulle modifieras.
Den grova indelning i skattekraftsområden och de stora skillnaderna i garanterad skattekraft mellan områdena som 1965 års skatteutjämnings- system innebar mildrades i viss mån av bidraget vid hög utdebitering. Under förutsättning att skattesatserna gav ett rättvisande mått på kostnadsläget inom kommunerna var således hög utdebitering till större eller mindre del tecken på en relativt sett ogynnsam skattekraftsgaranti. Ett avskaffande av bidraget vid hög utdebitering förstärkte alltså behovet av en större ny- ansering av det kvarvarande bidraget vid brist på skattekraft. Skatteutjäm- ningsrevisionen förutsatte därför att en individuell prövning skulle ske av varje kommuns skattekraftsgaranti med ledning av kostnadsläget för kom- munen. Utredningen sammanställde allmänna statistiska uppgifter om kom- munerna såsom folkmängd, folkmängdsutveckling, åldersfördelning, tätorts- grad m. m. Dessutom gjordes en analys av kommunernas budgetar i syfte att klarlägga utdebiteringsbehovet för att täcka nettokostnader, räntor och amorteringar. För att få en uppfattning om betydelsen av skillnader i ser- viceutbudet gjordes en enkät hos ett åttiotal kommuner. En mera djupgående undersökning utfördes beträffande 15 kommuner för att få bättre grepp om
de omständigheter som påverkar den kommunala ekonomin.
Enligt skatteutjämningsrevisionens bedömning visade undersökningarna att det var omöjligt att få fram objektiva mätnormer, som genom en i hu- vudsak matematisk operation skulle kunna bestämma den enskilda kom- munens skatteunderlagsgaranti. Det hade inte visat sig möjligt att fastlägga och sammanväga de faktorer som påverkar kostnadsläget på sådant sätt, att de kunde ligga till grund för en säker inplacering av kommunerna på en skattekraftsskala. Men tillsammantaget var materialet så belysande att det enligt revisionens mening gav underlag för en allmän bedömning av kommunernas relativa kostnadsläge och övriga förutsättningar. Med ledning härav föreslog skatteutjämningsrevisionen att en individuell skattekrafts- garanti skulle bestämmas för varje kommun. Lägsta procenttalet skulle bli 90 och gälla för större delen av södra Sverige och delar av mellersta Sverige. Kommunerna i övriga delar av landet skulle få 95, 100, 105, 110, 115, 120, 125 eller 130 procent av medelskattekraften garanterade, med i huvudsak högre garanti ju längre åt norr kommunen var belägen. För landstings- kommunerna föreslogs samma principer men med variation i skatteunder- lagsgarantin från lägst 95 till högst 135 procent.
För de borgerliga primärkommunernas del föreslogs systemet kompletterat med två särskilda regler. Den ena gällde utpräglade avfolkningskommuner. Eftersom tillskott av skatteunderlag beräknas efter invånarantalet minskar skatteutjämningsbidraget i takt med befolkningen. Det är emellertid inte möjligt att minska kommunens kostnad i samma takt eftersom en stor del utgörs av fasta kostnader. Skatteutjämningsrevisionen föreslog därför att vid sjunkande invånarantal skulle det tillskjutna skatteunderlaget be- räknas på det högsta invånarantalet under något av de senast förflutna fem åren, minskat med en procent för varje år som sedan dess förflutit.
Den andra regeln gällde fritidsfastigheter med ägare, som inte var bosatta inom den kommun, där fastigheten var belägen. Skatteunderlaget från garan- tibelopp från dessa fastigheter ingår i kommunens eget skatteunderlag. Ägarna räknas däremot inte in i det befolkningstal, som ligger till grund för det garanterade skatteunderlaget. Följden blir att inga skatte- eller bi- dragsintäkter erhålls för att täcka de utgifter fastigheterna för med sig. Skat- teutjämningsrevisionen föreslog därför att skatteunderlaget från dessa fri- tidsfastigheter skulle avräknas från kommunens eget skatteunderlag vid beräkningen av skatteutjämningsbidraget.
För att få behövlig flexibilitet i systemet föreslogs att Kungl. Maj:t skulle få rätt att besluta om avvikelse från indelningen i skattekraftsområden, då något inträffat som påtagligt försämrat kommunens ekonomiska förutsätt- ningar. Extra bidrag föreslogs också kunna beviljas i likartade fall men i princip vara inriktade på mera tillfälliga svårigheter.
Utredningsmetoden och de slutsatser revisionen dragit av materialet som underlag för en individuell prövning av skattekraftsgarantin för den enskilda kommunen kritiserades starkt i flertalet remissyttranden. Svenska kommunförbundet påpekade att det tillgängliga statistiska materialet varit alltför osäkert för att ligga till grund för en så exakt bedömning av skatte- kraftsbehovet att näraliggande kommuner ansetts böra inplaceras i skilda skattekraftsklasser.
Principen om en individuellt prövad skattekraftsgaranti godtogs av ett flertal
remissinstanser, bl. a. skatteutjämningsnämnden, som ansåg detta för- slag i flera hänseenden överlägset gällande system. Landstingsförbundet framhöll att det för vissa kostnadsfaktorer torde vara möjligt att relativt nog- grant beräkna relationstal, som skulle kunna användas som mera objektiva indikatorer på en kommuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Det gällde därvid främst att bestämma de för kommunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa borde utgöra grund för för- delningen av ett Skatteutjämningsbidrag.
I prop. l973:44 konstaterades att en viss förskjutning i måldiskussionen ägt rum så att angelägenheten av att neutralisera kostnadsskillnader skjutits i förgrunden. Beträffande revisionens försök att fastställa kommunernas kostnadsläge ställde sig departementschefen tveksam. Han fann sina be- tänkligheter i detta avseende så starka, att han inte kunde förorda att prin- cipen om kommunvis fastställd skattekraftsgaranti lades till grund för skat- teutjämningssystemet. Han föreslog därför att i avvaktan på resultaten av kommunalekonomiska utredningens arbete skulle provisoriska ändringar genomföras. En sådan provisorisk reform borde innebära en utökning av antalet skattekraftsområden till fem. Procenttalen i respektive skattekrafts- klasser föreslogs bli 95, 100, 110, 120 och 130 procent. För landstingskom- munerna föreslogs samma antal skattekraftsklasser med samma skattekrafts- garanti i respektive klass.
Olägenheterna av den fortfarande schablonartade indelningen i skatte- kraftsklasser, med risk för att kommuner med likartade ekonomiska för- hållanden hänfördes till skilda klasser, ansåg departementschefen inom rim- liga gränser borde bemästras med extra Skatteutjämningsbidrag. Han föreslog därför väsentligt ökade möjligheter att bevilja extra bidrag.
Vid fastställande av skattekraftsområdena och garantinivåerna har också regionalpolitiska hänsyn tagits. Departementschefen framhöll bl. a. ”Det är enligt min mening uppenbart att nuvarande skatteutjämningssystem har en mycket stor regionalpolitisk betydelse. När särskilda åtgärder behöver tillgripas för att stimulera utvecklingen i vissa delar av landet är det naturligt att man ser till att sådana insatser inte motverkas av bristande kommunal service eller mycket höga utdebiteringar. Detta är ett av skälen till att stats- makterna vid bestämmande av den garanterade skattekraften för kommu- nerna liksom för närvarande bör fästa stort avseende vid den geografiska belägenheten. Detta förhållande kan också uttryckas så att i skatteutjäm- ningssystemet bör byggas in en regionalpolitisk målsättning."
Departementschefen förordade vidare att bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln skulle avskaffas. Skatteutjämningsrevisionens förslag att i det ordinarie systemet införa en särskild regel för avfolkningskommuner förordades, dock med en av administrativa skäl betingad ändring. Regeln föreslogs utformad så att man alltid utgår från befolkningstalet fem år bakåt i tiden minskad med fem procent och jämför detta med den aktuella be- folkningssiffran. I den mån förstnämnda reducerade befolkningstal över- stiger den aktuella förhöjs skattekraftsgarantin i motsvarande grad. Även den av revisionen föreslagna särskilda regeln för sommarstugekommuner ansåg departementschefen borde genomföras.
I likhet med revisionen ansåg departementschefen att extra skatteutjäm- ningsbidrag borde beviljas även i fortsättningen. Några speciella kriterier
för extra bidrag var departementschefen inte beredd att ange utan förordade en prövning från fall till fall av den bidragssökande kommunens situation. Kommunen borde som skäl för behov av extra bidrag kunna ange att något speciellt inträffat, varöver kommunen inte kunnat råda, som påtagligt för- sämrat dess ekonomi eller att dess ekonomiska situation var sådan att det eljest framstod som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen.
Skatteutjämningsrevisionen hade föreslagit att Kungl. Maj:t skulle kunna medge kommun höjd skattekraftsgaranti. Med hänsyn till att det förändrade skatteutjämningssystemet avsågs få provisorisk karaktär ansåg departe- mentschefen inte att det förelåg behov av en sådan regel.
Med hänsyn till ö-kommunernas unika situation som i flera avseenden medför extraordinära kostnader förordade riksdagen (FiU 1973:23) en höj- ning av de i propositionen föreslagna skattekraftsgarantiema för Gotland och Öckerö till 115 respektive 100 procent. 1 övrigt bifölls propositionen. Det reviderade systemet trädde i kraft den 1 januari 1974.
7.2. Syftet med skatteutjämningen och kritiken mot nuvarande system
7.2.1. Syftet med skatteutjämningen
Förutsättningarna för tillhandahållande av kommunal service varierar i hög grad mellan kommunerna. Orsakerna härtill är att finna på både intäkts- och kostnadssidan. Skillnaderna i skattekraft, dvs. skatteunderlag per in- vånare, är mycket stora. Således uppgick skattekraften vid 1977 års taxe- ring till 362149 skr i den kommun som hade den högsta skattekraften och till 144:08 skr i kommunen med den lägsta skattekraften. Medelskat- tekraften vid 1977 års taxering var 224:66 skr.
I tabell 7.1 redovisas de tolv kommuner som hade den högsta respektive den lägsta skattekraften vid 1977 års taxering, inklusive bidragsunderlag vid skattebortfall, uttryckt i procent av medelskattekraften.
Det bör dock uppmärksammas att även om stora skillnader finns mellan kommunerna med högst respektive lägst skattekraft har för flertalet kom- muner den egna skattekraften successivt närmat sig medelskattekraften. Detta framgår klart av tabell 7.2, som visar skattekraftens spridning vissa år under den senaste 10-årsperioden. Drygt 93 procent av antalet kommuner har taxeringsåret 1977 en skattekraft, som befinner sig i intervallet 70—110 procent av medelskattekraften medan andelen kommuner i detta intervall uppgick till endast 58 procent taxeringsåret 1966.
Om man ser till andelen invånare som bor i kommuner med skattekraft inom respektive intervaller i stället för till antalet kommuner framstår sprid- ningen i skattekraft som mer markerad men reduktionen av dessa skillnader under senare år är fortfarande mycket tydlig. Taxeringsåret 1977 var enligt tabell 7.3 drygt 78 procent av rikets invånare bosatta i kommuner med skattekraft i intervallet 70—110 procent av medelskattekraften mot knappt 58 procent taxeringsåret 1966.
På kostnadssidan inverkar en rad faktorer, av vilka flera i ingen eller
Tabell 7.1 Primärkommuner med högst respektive lägst skattekraft vid 1977 års taxering
Egen skatte- kraft[1 i % av medelskattekraften
Primärkommun
Högst skattekraft
1 Danderyd 161,35 2 Solna 159,32 3 Lidingö 154,76 4 Stockholm 145,87 5 Sundbyberg 135,34 6 Nacka 127,22 7 Järfälla 125,25 8 Sollentuna 123,97 9 Täby 121,04 10 Malmö 114,85 11 Göteborg 111,82 12 Oxelösund 110,19 Lägst skattekraft ] Torsås 64,13 2 Borgholm 64,85 3 Berg 67,50 4 Tanum 67,83 5 Mörbylånga 69,22 6 Orust 69,31 7 Pajala 69,57 8 Färgelanda 70,13 9 Ödeshög 70,16 10 Nordanstig 70,85 11 Haparanda 70,86 12 Övertorneå 71,28
" Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
Tabell 7.2 Primärkommunernas procentuella fördelning efter egen skattekraft i pro- cent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973—1977
Egen skattekrafta i Andel kommuner med % av medelskat- vidstående skattekraft taxeringsåret tekraften
1966 1971 1973 1974 1975 1976 1977
— 60 14,1 5,2 1,8 0,7 — — — 60— 70 24,1 18,1 6,8 6,8 3,2 3,6 2,5 70— 80 22,8 26,3 27,0 24,5 23,0 21,7 20,6 80— 90 18,2 25,4 34,2 34,9 37,4 36,5 38,3 90—100 10,0 14,0 18,0 21,2 22,7 23,1 24,9 100—110 6,8 6,5 7,2 6,5 7,9 9,4 9,4 110—120 2,1 2,4 1,4 1,4 1,8 2,5 1,1 120—130 0,7 0,6 1,1 1,8 1,8 1,4 1,4 130— 1,2 1,5 2,5 2,2 2,2 1,8 1,8
Samtliga 100,0 100,0 1000 1000 100,0 100,0 100,0
” Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
Tabell 7.3 Befolkningens procentuella fördelning på primärkommuner med egen skattekraft, redovisad i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973—1977
Egen skattekraft” i Andel av befolkningen i kommuner med % av medelskat- vidstående skattekraft taxeringsåret
tekraften ___—___— 1966 1971 1973 1974 1975 1976 1977
— 60 4,9 1,2 0,5 0,2 — — — 60— 70 9,8 4,7 2,1 2,2 1,0 1,1 0,9 70— 80 11,8 11,9 11,7 10,3 9,3 9,0 7,8 80— 90 13,9 19,9 24,6 24,7 24,3 23,1 23,6 90—100 12,3 24,7 26,4 31,0 31,1 30,6 32,2 100—110 19,7 12,8 11,2 9,0 12,5 14,0 14,8
110—120 3,8 11,1 10,4 9,6 9,0 9,9 8,5 120—130 10,5 1,5 1,5 2,2 2,7 2,3 2,4 130— 13,3 12,1 11,6 10,8 10,2 9,9 9,8
Samtliga 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
" lnkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
ringa grad kan påverkas av kommunerna själva. Hit hör i främsta rummet den geografiska belägenheten men även andra faktorer som befolkningens ålderssammansättning m.fl. Ofta sammanfaller de negativa faktorerna på kostnads- och intäktssidan, dvs. en kommun med låg skattekraft kan sam- tidigt ha höga kostnader till följd av exempelvis stora avstånd och en ogynn- sam åldersfördelning.
Om inte de sämre lottade kommunerna tillförs inkomster utifrån medför de skilda förutsättningarna stora variationer i utdebitering och/eller standard.
Kommunerna är ålagda vissa obligatoriska uppgifter inom undervisnings-, socialvårds-, sjukvårds- m.fl. områden. Genom lagstiftning av olika slag eftersträvar staten att tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdig service oberoende av kommuntillhörighet. Det är också viktigt att se till att hu- vudmännen för verksamheterna, kommunerna, har ekonomiska möjligheter att fullgöra sina uppdrag. Av denna anledning har staten sedan lång tid tillbaka lämnat kommunerna särskilda bidrag till vissa verksamheter. Dessa speciella statsbidrag inverkar självfallet utjämnande på kommunernas kost- nader. Någon fullständig utjämning nås inte, inte ens inom de särskilda verksamhetsgrenar, till vilka bidrag utgår, eftersom bidragen endast täcker en större eller mindre del av kostnaderna. För att uppnå en högre grad av skatteutjämning måste statsbidraget omfatta alla av kommunerna be- drivna verksamheter, dvs. vara ett allmänt kostnadstäckande statsbidrag med skatteutjämnande syfte.
Om kommunernas olika förutsättningar för bedrivande av verksamheten ensamma vore avgörande för utdebiteringen skulle skatteutjämningen enbart kunna inriktas på en utjämning av skattesatserna. Så förhåller det sig emel- lertid inte. Utdebiteringens höjd beror också på kommunernas ambitioner att tillgodose skiftande behov, standarden på servicen, kommunernas val av finansieringssätt, förvaltningamas effektivitet m. m. Utan närmare ana- lyser är det inte möjligt att avgöra vad som orsakat en enskild kommuns specifika skattesats. Även om skatteutjämningssystemet skulle lyckas med
att ge kommunerna ekonomisk likställighet i relation till deras förutsätt- ningar kommer således utdebiteringsskillnader att kvarstå.
De första allmänna finansieringsbidrag som staten fr. o. m. 1917 lämnade kommunerna var avsedda att lindra skattetrycket i de mest skattetyngda kommunerna. Även 1951 års bidrag till skattelindring åt synnerligt skat- tetyngda kommuner tog sikte på att förhindra alltför höga utdebiteringar. Uppmärksamheten var av naturliga skäl i första hand inriktad på utde- biteringens höjd, oavsett vad som orsakat de höga skatteuttagen.
1 de utredningar som därefter behandlat frågan har en stegvis förskjutning av målsättningen för bidragen kunnat iakttas. Intresset har i allt högre grad koncentrerats på dels olikheterna i skatteunderlag per invånare i kommu- nerna, dels de skillnader i kostnader för bedrivande av samma slags verk- samhet som föreligger mellan kommunerna. I den principiella diskussionen har därvid den ståndpunkten intagits att merkostnader som förorsakats av att en kommun vill hålla en högre standard än andra kommuner på ett eller flera områden skall betalas genom att kommunmedlemmama belastas med högre skatt. Sådana skillnader måste accepteras som ett resultat av den kommunala självbestämmanderätten. Till målsättningen hör givetvis också att systemet inte skall missgynna en god hushållning med allmänna medel.
Kostnadsolikheter som beror på andra omständigheter än standardskill- nader, olikheter i det administrativa handhavandet av verksamheterna och finansieringssätt bör däremot beaktas i skatteutjämningssammanhang. Skat- teutjämningskommittén framhöll således att ett allmänt skatteutjämnings- bidrag så långt möjligt borde utformas så att det angrep de orsaker till ut- debiteringsskillnaderna som kunde anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande. Skatteutjämningsrevisionen uttryckte principen så att skatteut- jämningssystemet borde ha till huvudsakligt syfte att ge kommunerna möj- lighet att ge samma standard till samma pris. Vid remiss- och riksdags- behandlingen av dessa utredningars betänkanden gjordes inga invändningar mot dessa principiella ståndpunktstaganden.
Enighet tycks således föreligga om att skatteutjämningssystemet bör be- akta kostnadsskillnader som beror på omständigheter, som kommunerna inte kan påverka. Stora svårigheter föreligger emellertid att urskilja och vår- dera de faktorer som förorsakar dessa kostnadsskillnader. Såväl skatteut- jämningskommittén som skatteutjämningsrevisionen gjorde omfattande undersökningar för att finna någon i systemet användbar utgiftsfaktor med anknytning till något objektivt bestämt mått, såsom åldersfördelning, tät- ortsgrad rn. m., utan att lyckas. Båda utredningarna ansåg sig kunna konsta- | tera att kostnaderna allmänt varierade med hänsyn till geografisk belägenhet, glesbygd m. m. Detta resulterade i en zonindelning av landet med successivt ökad bidragsgaranti ju längre norrut kommunen är belägen. Någon indi— viduell åtskillnad i garanti mellan kommunerna inom dessa stora områden kunde inte åstadkommas i brist på rättvisande och objektivt mätbara mått 1 på de kostnader, som inte kan påverkas av kommunerna. :
Att skatteutjämningssystemet skall beakta kommunernas olika förutsätt- ningar på inkomstsidan har ansetts naturligt. Den ojämförligt största be- tydelsen för kommunernas inkomster har skatteunderlaget. Här finns också en objektiv mätare på kommunernas ekonomiska bärkraft i form av skat-
tekraften. Skattekraften anges i skatteunderlag per invånare. En redovisning av skatteunderlag per inkomsttagare skulle i detta sammanhang vara en sämre värdemätare på kommunernas förutsättningar eftersom den kommu- nala servicen och kostnaderna härför måste omfatta alla invånare oavsett förvärvsintensiteteni kommunen. Skattekraften har också allmänt godtagits som den mest rättvisande och praktiskt användbara graderingsnormen för utjämning av kommunernas inkomster.
7.2.2. Verkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem
Genom det skatteutjämningssystem som infördes 1966 har medel överförts 1 till kommuner med låg skattekraft och med viss differentiering av bidraget 1 på grundval av kommunernas relativa kostnadsläge och behov av regio- nalpolitiskt stöd. Som tidigare nämnts har differentieringen inte kunnat drivas längre än till att avse skillnader mellan vissa zoner, f. n. fem stycken. De sammanlagda skatteutjämningsbidragen till landsting, borgerliga och kyrkliga kommuner uppgick 1966 till 1 052 milj. kr. Genom systemets an- knytning till medelskattekraften erhålls värdebeständighet hos bidragen. Bi- 1 dragssumman har härigenom successivt ökat till 3 154 milj. kr 1977. Av 1 det totala bidragsbeloppet 1977 faller 1 949 milj. kr eller 62 procent på pri-
märkommuner, 1092 milj. kr eller 34 procent på landsting och 113 milj. kr eller 4 procent på församlingar.
Tabell 7.4 Skatteutjämningsbidrag för 1977 (landsting, primärkommuner och för-
samlingar)
1 Län Milj. kr Kr/inv. Kr/skra Stockholms 48,4 32 0:13 Uppsala 52,1 224 1:27 Södermanlands 29,9 1 19 0:66 Östergötlands 83,4 215 1:22 Jönköpings 62,7 208 1:18 Kronobergs 65,8 388 2:29 Kalmar 146,2 608 3:78 Gotlands 107,4 1 967 13:63 Blekinge 74,3 479 2:91 Kristianstads l 1 1,6 408 2:46 Malmöhus 77,6 105 0:54 Hallands 85,6 385 2:32 Göteborgs och Bohus 90,2 126 0:63 Älvsborgs 127,4 304 1:77 Skaraborgs 124,1 470 2:87 Värmlands 153,6 541 3:16 Örebro 42,0 153 0:84 Västmanlands 31,3 121 0:65 Kopparbergs 126,4 447 2:60 Gävleborgs 172,5 586 3:33 Västernorrlands 264,4 984 5:61 Jämtlands 263,1 1 970 12:37 Västerbottens 339,1 1 426 8:39 Norrbottens 475,1 1 783 9:91
Hela landet 3 154,2 383 2:00
" Exkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
På grund av systemets uppbyggnad har bidragen, som framgår av tabell 7.4, fått störst betydelse för de fyra nordligaste länen, Gotland och kommuner i andra delar av landet med särskilt låg skattekraft. Mätt i samma mått som kommunalskatten, dvs. i kronor per skattekrona, motsvarar skatteut- jämningsbidragen 1977 13:63 kr/skr för Gotlands län och 12:37 kr*/skr för Jämtlands län. Därefter följer Norrbottens och Västerbottens län med 9:91 respektive 8:39 kr/skr. Totalt för riket motsvarar bidragen 2:00 kr/skr 1977.
Med hjälp av skatteutjämningsbidragen uppnår vissa norrlandskommuner en skattekraft som ligger i nivå med några av de kommuner som har den högsta skattekraften i landet. Således har Pajala 1977 en skattekraft av 278 skr/inv. Endast fyra kommuner i landet har en högre skattekraft.
Skatteutjämningsbidragens betydelse 1977 för kommuner med låg egen skattekraft och hög garanti redovisas i tabell 7.5 för ett urval primärkom— muner och landsting.
Effekten av skatteutjämningssystemet är självfallet svår att mäta. Skill- naden mellan den högsta och den lägsta sammanlagda utdebiteringen i landet uppgick 1965, året innan skatteutjämningssystemet trädde i kraft, till 10:23
Tabell7.5 Skatteutjämningsbidrag 1977 för vissa primärkommuner och landsting med låg egen skattekraft
Kommuner Egen skat- Skatteutjämningsbidrag” Summa tekraft” __ skattekraft Skr/ inv. Skr/ inv. Kr/skrt' Skr/ inv.
Norrbottens län Haparanda 135:42 1 19:62 13:78 255:04 Pajala 128:65 149304 18: 14 277:69 Älvsbyn 148106 107:01 11:51 255:07 Överkalix 138259 128:65 15:41 26724 Övertorneå 134z85 138:24 15:56 273:09
Västerbottens län
Sorsele 146:31 111:72 13:36 258203 Vilhelmina 146:43 109140 12:80 25583 Åsele 151:45 105125 12:35 256:70
Jämtlands län Berg 125:98 123:27 16:97 24925 Bräcke 143132 101:43 12:53 244:75 Krokom 145:67 95:80 11:14 241147 Strömsund 148:95 94:73 11:56 243:68 Åre 152:21 95:33 11:18 24754
Gotlands län 1 Gotland 150:26 75:63 13:31 22589 ! 1 | | 1
Landsting
Norrbottens 185:00 69:92 4:24 254:92 Västerbottens l75:45 59:86 3:50 235z31 Jämtlands 164:75 70:56 4:87 235:31
" Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall. '” Inkl. extra skatteutjämningsbidrag. (" Exkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
kr/skr och har sedan minskat till 6:18 kr/skr 1977. Procentuellt sett har relationerna mellan den högsta och lägsta utdebiteringen förändrats ännu kraftigare. 1965 översteg den högsta utdebiteringen i riket den lägsta med nära 83 procent. Motsvarande jämförelse för 1977 utvisar drygt 26 procent. Till denna utjämning har dock även andra faktorer bidragit, framför allt de genomförda kommunsammanläggningarna.
I tabell 7.6 redovisas spridningen av primärkommunernas utdebitering i förhållande till medelutdebiteringen vissa år under den senaste tioårs- perioden. Av denna framgår bl.a. att 70 procent av kommunerna 1977 har en utdebitering i intervallet —l:00 — +1:00 kr omkring medelutdebite- ringen mot 56 procent 1967.
För 1977 har också redovisats befolkningens fördelning på de olika ut- debiteringsintervallerna. En något mindre andel av befolkningen befmner sig i intervallet —1:00 — +1:00 kr omkring medelutdebiteringen (66 %) än andelen av antalet kommuner (70 %).
Möjligheterna att mäta den utjämning av kommunernas standard på olika verksamhetsområden som ägt rum sedan skatteutjämningssystemet infördes är mycket små. Det kan dock inte betraktas som någon överdrift att påstå 1 att skatteutjämningssystemet verksamt bidragit till en utjämning mellan ' kommunerna av såväl utdebiterings- som servicenivåer.
7.2.3. Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem
Trots att ett skatteutjämningssystem varit i funktion under mer än tio år kvarstår stora skillnader i kommunernas servicenivå och skatteuttag. Detta faktum i sig innebär en kritik mot systemets effektivitet, även om vissa skillnader torde kunna förklaras av kommunernas olika ambitioner.
Redan vid remissbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens betänkan- de framfördes kritik mot att revisionen inte gått längre i sina försök att klargöra och mäta olika faktorers inverkan på kommunernas kostnadsläge. Flera remissinstanser uttalade sig för en mer nyanserad indelning i skatte- kraftsklasser.
Tabell 7.6 Primärkommunernas procentuella fördelning efter avvikelse från medelutdebiteringen 1967, 1972 och 1974—1977 År Avvikelse —- Avvikelse + Hela Medel— —————————”——'— _ riket utdebi- 4,99— 3,99— 2,99— 1,99— 0,99— 0,00— 1,01— 2,01— tering —5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,01 1,00 2,00 3,00 Kr/Skr
1967” 0,3 1,0 3,6 9,5 20,3 28,2 28,1 8,2 0,8 100 11,63 1972” 0,2 _ 1,3 4,8 14,1 30,3 34,3 12,8 2,2 100 13,88 1974” — — 0,4 1,4 6,9 28,0 44,4 16,4 2,5 100 13,98 197514 — 0,4 0,4 1,4 6,2 31 ,3 39,6 16,7 4,0 100 14,35 1976b _ 0,4 0,7 0,7 6,2 29,1 43,3 16,7 2,9 100 14,65 1977b _ 0,4 0,7 0,7 5,5 27,4 42,7 18,6 4,0 100 14,82 197717 f _ 0,4 1,2 0,7 12,7 27,1 38,5 17,3 2,1 100 14,82
” Exkl. Stockholm, Göteborg och Malmö. '” Exkl. Gotland, Göteborg och Malmö. * Befolkningens procentuella fördelning efter primärkommunernas utdebitering.
De sydsvenska länsavdelningarna och landstingen
Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län har i en gemensam utredningsrapport 1975-03-14 framfört synpunkter och förslag beträffande gällande skatteutjämningssystem. I rapporten framhålls att kommunernas kostnader till vissa delar styrs av faktorer som kommu- nerna själva inte råder över. Skatteutjämningssystemet bör därför vara diffe- rentierat även med hänsyn till strukturella skillnader mellan kommunerna. Den nuvarande fördelningen av bidragen bestäms nästan enbart av kom- munens geografiska läge. Den geografiska differentieringen av skattekrafts- garantin upplevs av kommunerna i södra Sverige som klart orättvis.
Länsavdelningarna redovisar i rapporten flera för kommunerna opåverk- bara faktorer utöver de geografiskt betingade som har betydelse för kom— munernas utgiftsnivå. Strukturella olikheter finns inte bara mellan landets olika delar utan även mellan angränsande kommuner. Den utan jämförelse viktigaste strukturfaktorn är åldersfördelningen enligt länsavdelningarnas uppfattning. Den anses ha ett direkt och avgörande inflytande på utgiftsnivån i den enskilda kommunen. Åldersfaktorn bör dessutom vara lätt att beräkna och föra in i systemet. Övriga i rapporten diskuterade opåverkbara faktorer såsom bebyggelsestruktur, näringsstruktur, inkomststruktur och topografisk struktur bedöms inte ha samma betydelse och för flera av dem gäller att de är svåra att beräkna och väga in i ett skatteutjämningssystem. Det geo- grafiska lägets betydelse har också studerats i rapporten. Man har därvid kommit till den slutsatsen att merkostnaderna på grund av geografiskt läge är väsentligt lägre än vad som förutsatts vid konstruktionen av skatteutjäm- ningssystemet. Den nuvarande spännvidden mellan skattekraftsgarantin i norra respektive södra delarna av landet skulle därför vara för stor.
Sammanfattningsvis föreslår länsavdelningarna att ett rättvist skatteut- jämningssystem bör utformas så att varje kommun garanteras en grund- skattekraft motsvarande medelskattekraften (100 procent). Denna bör sedan ökas för kommuner med ogynnsamt geografiskt läge med det antal procent- enheter varmed kostnadsläget kan bedömas överstiga vad som är normalt för kommunerna i södra och mellersta Sverige. Härefter bör tillägg eller avdrag ske med det antal procentenheter, varmed kommunens åldersstruk- turkostnader avviker från det normala.
Länsavdelningamas rappon har på den landstingskommunala sidan följts upp med en utredning 1975-11-07 av förvaltningsutskotten i Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Kristianstads läns landstingskommuner. Dessa lands- ting ställer sig tveksamma till den enkla områdesindelning som man nu har och förordar en större differentiering. Bättre fördelningskriterier bör till- lämpas och betydelse bör härvid tillmätas åldersstruktur och geografiskt lägesbetingade faktorer. Förvaltningsutskotten anser att kostnadsskillnader- na mellan södra och norra Sverige är väsentligt mindre än de som åberopas som motiv för spännvidden 95—130 procent.
Riksdagsmotioner
I flera motioner till riksdagen har framförts krav på att alla kommuner skall garanteras minst 100 procent av medelskattekraften samt att skat- teutjämningsbidraget i övrigt skall differentieras på basis av åldersstrukturen i varje enskild kommun utöver hänsynstagandet till den geografiska be- lägenheten.
De stora utdebiteringsskillnaderna mellan kommunerna i Stockholms- regionen har uppmärksammats i flera motioner till riksdagen. Motionerna utmynnar i krav på någon form av inomregional skatteutjämning. Detta speciella frågekomplex kommer att behandlas i avsnitt 7.9.
Sammanfattning av kritiken
Den framförda kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem kan sam- manfattas i följande tre punkter
1. Indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad 2. För lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna 3. Den lägsta garanterade skattekraften (95 procent) är för låg.
Indelningen kritiseras dels för att områdena blivit för stora, dels för att skillnaden i garanti mellan klasserna också är för stor. Framför allt känns denna stora skillnad besvärande i gränsområdena, eftersom 10 procent av medelskattekraften f. n. motsvarar cirka 1:40 kri utdebitering. Som framgått av de sydsvenska länsavdelningarnas kritik anser kommunerna i södra Sve- rige att spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti (95—130 procent) dessutom är för stor. Systemet kritiseras också för att det inte nyan- serar skillnaderna inom de mycket stora skattekraftsområdena, framför allt området med 95 procents garanti.
Kritiken under punkt 2 tar sikte på att det finns påvisbara kostnads- skillnader mellan kommuner, som kommunema själva i ingen eller mycket ringa grad kan påverka och som får effekt på utdebiteringen. Kritikerna anser det vara en allvarlig brist i systemet att inga hänsyn tas till dessa strukturella skillnader. Genomgående pekas på åldersstrukturens stora bety- delse för kommunernas kostnader och de stora skillnader i ålderssam- mansättningen som föreligger mellan kommunerna. Bebyggelsestrukturen anses också påverka kommunernas kostnader med hänsyn till skillnaderi be- folkningskoncentration. Stor glesbygd, många små tätorter, stora avstånd inom kommunerna m. m. fördyrar verksamheten. Även betydelsen av andra strukturella faktorer har förts fram i debatten såsom närings- och in- komststruktur, topografiska förhållanden m.fl.
Ett stort antal kommuner står bakom kravet på en höjning av den lägsta garanterade skattekraften, 95 procent. Man anser det fel att vissa kommuner skall få nöja sig med en grundgaranti som understiger medelskattekraften i riket. Dessa kommuner ges inte, enligt kritikernas mening, möjlighet att hålla en som normalt ansedd service åt sina kommunmedlemmar utan att utdebiteringen höjs väsentligt över medelnivån.
7.2.4. Utredningens direktiv
Enligt direktiven bör KEU 76 överväga om man skall ta ytterligare steg för att åstadkomma större likhet kommunerna emellan beträffande förut- sättningar och möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Detta kan bl. a. ske genom ett större hänsynstagande till de faktorer, som leder till skillnader på inkomst- respektive utgiftssidan. En sådan faktor är ålderssammansätt- ningen som påverkar utgifterna för stora delar av den kommunala verk- samheten. Kostnaderna påverkas även av andra faktorer, som kommunerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka — geografiskt läge, bebyggelse- struktur, avstånd, topografiska förhållanden, inkomststruktur m. fl. Utred- ningen bör därför enligt direktiven överväga möjligheterna att i skatteut- jämningssystemet arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara fak- torer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå.
Grunderna för den nuvarande indelningen i skattekraftsklasser och den fastställda regionala spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti bör även prövas. I detta sammanhang bör enligt direktiven behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd också uppmärksammas.
I direktiven påpekas att den ordinarie bidragsgivningen även i fortsätt- ningen bör kompletteras med extra Skatteutjämningsbidrag till kommuner med behov av särskilt stöd. Utredningen bör undersöka om skäl inte fö- religger att disponera en relativt större andel av de totala skatteutjämningsbi- dragen än f. n. för extra bidrag.
Behovet av ett mera nyanserat skatteutjämningssystem och önskemålen att bevara det nuvarande systemets enkelhet är sinsemellan svårförenliga. Denna avvägningsfråga uppmärksammas i direktiven där det framhålls att det är viktigt att man både centralt och på kommunal nivå lätt kan beräkna hur bidraget påverkas av förändringar av de faktorer, som systemet bygger på. Slutligen bör utredningen pröva om den statliga skatteutjämningen be- höver kompletteras med en inomregional skatteutjämning.
7.3. Grunderna för utredningens förslag till reformerat skatteutjämningssystem
Erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem äri huvudsak goda. Principerna för uppbyggnaden av systemet med bidraget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna har ansetts naturliga och rättvisa. Anknytningen till medelskattekraften ger automatiskt värdebeständighet åt bidragen. Systemet är enkelt i sin utform- ning och är därför lätthanterligt vid kort- och långsiktig planering.
Kritiken har som framgår av den tidigare redovisningen riktats mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.
Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna sett det som naturligt att ta till vara de positiva egenskaperna i nuvarande system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens relativa kost-
nadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har vi tvingats till en avvägning mellan de sinsemellan mycket svårförenliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan beaktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar. Vi är dessutom medvetna om att man inte kan fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader.
Detta förhållande och den nödvändiga avvägningen mellan enkelhet och millimeterrättvisa har föranlett oss att beträffande kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur placera kommuner, vars kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, i samma klass. På detta sätt har ett antal klasser skapats i stället för ett individuellt tal för varje kommun. Vid inplaceringen i klasser har sedan också regionala hänsyn tagits för att undvika alltför stor spridning på klasser inom i första hand samma län. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som för närvarande kan anses rimliga. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen inte haft som mål och inte heller tror det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommunerna genom skatteutjäm- ningssystemet.
I följande avsnitt (7.4 och 7.5) görs en genomgång av de faktorer som har betydelse för kommunernas ekonomi och som bör beaktas i ett reformerat skatteutjämningssystem. I varje delavsnitt redovisas beräkningar för respek- tive faktor och hur dessa skall vägas in i systemet samt motiveringar härför.
I detta avsnitt ger vi en kortfattad och översiktlig redogörelse för hur systemet enligt vår uppfattning bör utformas för primärkommuner och lands- ting. En mer omfattande redovisning av utformningen av det reformerade skatteutjämningssystemet ges därefter i kapitlets följande avsnitt. En de- taljerad beskrivning av beräkningsmetoder och resultat för enskilda primär- kommuner och landsting ges i bilagorna 5 och 6 som publiceras i en fristående del.
1. Primärkommuner och landsting indelas liksom tidigare i skattekrafts- klasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 procent upp till 136 procent av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda be- dömningar och kalkyler. För primärkommunema har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skat- tekraftsklass 106 procent. För kommuner med en gynnsam respektive ogynnsam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. I kalkylerna för geografiskt läge ingår
— byggnads- och underhållskostnader
— transportkostnader
— uppvärmningskostnader — kallortstillägg
För primärkommunema har kalkyler tagits fram även för bebyggelse- strukturen. Dessa avser kostnader för
— vatten och avlopp — gator och vägar samt parker i tätorter - kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort
— fritidshus
— tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu- ner.
Primärkommunernas relativa kostnader på grund av ovan nämnda fak- torer har först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal och därefter omräknats i procent av medelskattekraften. Primärkommu- ner med geografiskt läge och bebyggelsestruktur som motsvarar genom- snittskommunens har som nämnts placerats i en klass med grundgarantin 106 procent. De kommuner som har en gynnsammare situation placeras lägre, dock i intet fall under 103 procent av medelskattekraften. Med successivt ogynnsammare situation beträffande geografiskt läge och be- byggelsestruktur inplaceras primärkommunema i högre skattekraftsklas- ser.
Svårigheterna att göra exakta och helt rättvisande beräkningar är stora. Vi är medvetna om att kalkylerna i vissa fall lider av brister, som beror dels på att det statistiska underlaget inte är helt tillförlitligt, dels på att erfarenhet saknas av liknande beräkningar. Det är dessutom inte möj- ligt att fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader. Kommu- nerna har av denna anledning inplacerats i skattekraftsklasser i tre- procentsintervall.
Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för primär- kommunema har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak respektive län, skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombination av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. Endast i ett begränsat antal fall har dock större avvikelser än tre procentenheter från de redovisade beräkningarna för den enskilda kommunen tillåtits vid inplacering i skattekraftsklass. I dessa undantagsfall har skäligheten av skattekraftsplaceringen i relation till närliggande kommuner fått falla ut- slaget.
När det gäller landstingen har utgångspunkten för inplacering i skat- tekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för primär- kommunema skall vara 103 procent av medelskattekraften, och att in- delningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingen i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens inverkan på kost- naderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingen som för primärkommunema. På grundval av dessa beräkningar och vissa uppgifter om landstingens verksamhet och eko- nomi, har vi gjort bedömningen att de relationer mellan skattekrafts- klasserna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingen på grund av geo- grafiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i hu-
vudsak bibehållas i det reformerade systemet. Vi anser dock att det fram- tagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.
Därigenom har den grundläggande spridningen i skattekraftsgaranti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för primärkom- muner och landsting. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för primärkommuner och landsting i södra och mellersta Sverige.
Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett sådant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens uppfattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna.
Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre period om exempelvis fem år.
2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till primärkommunernas och landstingens åldersstruktur. De primärkommunala verksamheter som omfattas av åldersstruktur- faktorn är
— pensionärsservice — grundskola — obligatorisk förskola (deltidsgrupper)
— barnomsorg (exklusive förskolans deltidsgrupper) — kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) — statskommunala bostadsbidrag.
För landstingen beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostna- derna.
Den grundläggande skattekraftsgarantin för primärkommunema kom- pletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb be- folkningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt fem procent under den senaste tioårsperioden.
Primärkommuner och landsting vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin enligt punkt 1, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. I princip sker således en utjämning mellan kommunerna inbördes. Denna princip begränsas dels av att vissa kommuner på grund av hög egen skattekraft ligger utanför skatteutjämningssystemet och därigenom inte påverkas av tillskott eller avdrag för åldersstrukturen, dels av de spärregler som vi återkommer till nedan. Tilläggen och avdragen beräknas årligen i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften.
Även tillskotten till primärkommunema för befolkningsminskning be- räknas årligen i absoluta tal och läggs till kostnaderna för åldersstrukturen. Summan av kostnader för åldersstruktur och befolkningsminskning om- vandlas till procent av medelskattekraften.
Vi kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för primärkommuner och landsting som består av grundgarantin enligt punkt 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i tillämpliga fall befolknings- minskningar enligt punkt 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner med en egen skattekraft som överstiger
den för kommunen garanterade falleri praktiken utanför skatteutjämningen. Vid fastställandet av den totala garantin för primärkommuner och lands- ting bör två spärregler tillämpas.
a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften. b. Det reformerade skatteutjämningssystemet får enligt vår uppfattning inte leda till minskat bidrag för någon kommun. Vi föreslår därför att den för respektive primärkommun och landsting varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft vederbörande kommun till- försäkras enligt nuvarande system året före genomförandeåret av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn tas till de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminskning.
Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt punkt 3 och 4 nedan.
3. Extra Skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas kommu— ner med behov av särskilt stöd (se avsnitt 7.7).
4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomre- gional skatteutjämning enligt vår diskussion i avsnitt 7.9 nedan.
En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslagsvis fem år. Utredningens ambition har varit att ta fram sådana faktorer som kom- munerna själva inte kan påverka men som har väsentlig betydelse för kom- munernas relativa kostnadsläge och att finna metoder för att kostnadsbe- räkna dessa. Vår redogörelse visar att det inte varit möjligt att på alla punkter nå tillfredsställande resultat. Svårigheterna beror framför allt på att det sta- tistiska underlaget varit otillräckligt för vårt syfte. Vi anser det därför an- geläget att metoderna vidareutvecklas och att det statistiska materialet för- bättras. Detta utvecklingsarbete bör påbörjas snarast för att underlätta den kommande översynen.
Vi räknar med att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem genomförs fr. o. m. 1979. De ökade kostnaderna för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Vi har då utgått från 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977. De planerade utdebi- teringshöjningama i primärkommuner och landsting 1978 kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 150—200 milj. kr. Mer detaljerade kostnadsberäkningar återfinns i avsnitt 7.6.
I betänkandet redovisas även förslag till ny lag om Skatteutjämningsbidrag samt specialmotivering till denna lag.
7.4. Indelning av kommunerna i skattekraftsklasser
7.4.1. Utjämning av skattekraften
De resurser som behövs för att åstadkomma en viss utjämning mellan kom- munerna kan i princip erhållas på två sätt, antingen genom tillskott från staten eller genom någon form av solidarisk utjämning mellan kommunerna. Hittills har uteslutande den första principen kommit till användning, dvs. staten har garanterat primärkommuner och landsting en viss skattekraft genom att tillskjuta skatteunderlag så att den garanterade skattekraften upp- nås.
En interkommunal skatteutjämning skulle äga rum om kommuner med hög skattekraft avstår delar av sin skattekraft till förmån för de kommuner, som har en låg skattekraft. Ett tredje alternativ erhålls genom att kombinera statliga tillskott med utjämning av kostnader för vissa faktorer mellan kom- munerna inbördes. Den hittills tillämpade principen att utjämna de olika ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna via skattekraften har allmänt godtagits som en enkel och rättvis metod.
7.4.1.1 Begränsning av skattekraften för kommuner med särskilt hög skattekraft
I debatten om skatteutjämningen har framförts tankar om att kommuner med särskilt hög skattekraft borde bidra till utjämningen genom att avstå en del av sin skattekraft. Inom utredningen har därför undersökts vilka effekter en reducering av skattekraften för dessa kommuner skulle få. Med hänsyn till att högsta garanterade skattekraft enligt gällande system uppgår till 130 procent av medelskattekraften har det ansetts rimligt att begränsa undersökningen till kommuner vars skattekraft överstiger denna andel.
Undersökningen baserades på 1976 års taxering och 1977 års skattesatser. Endast fem kommuner, samtliga i Stockholms län, hade en skattekraft, som översteg 130 procent av medelskattekraften. För skattekraftsreduktio- nen utformades bl. a. följande alternativ.
Skattekraft i % av Inom skattekraftsskiktet reduceras skattekraften medelskattekraften med nedanstående andelar
Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4 130—140 1/1 1/2 1/4 1/4 140—150 1/1 1/2 1/2 1/4 150—160 1/1 1/2 3/4 1/2 160— 1/1 1/2 3/4 1/2
Resultaten av vår studie redovisas i tabell 7.7. Den högsta skattekraften som uppgår till 164,82 procent av medelskattekraften (Danderyd) skulle en- ligt de fyra alternativen (kolumn 3) reduceras till 130 respektive 147, 146 och 152 procent av medelskattekraften. Den utdebiteringsökning som be- hövs för att ge dessa kommuner oförändrade skatteintäkter framgår av ko- lumn 6. Danderyd skulle exempelvis behöva höja sin utdebitering med
Tabell 7.7 Reduktion av skattekraft för primärkommuner med hög skattekraft, l976 års taxering och utdebiteringen för 1977
Primärkommun Skattekraft i % enligt Utdebitering, kr/skr enligt
Nuvarande Alternativ Nuvarande Alternativ Förändring regler regler
1 2 3 4 5 6 Alternativ 1
Danderyd 164,82 130,00 10,60 13,44 +2,84 Solna 156,13 130,00 11,10 13,33 +2,23 Lidingö 152,87 130,00 11,65 13,70 +2,05 Stockholm 148,03 130,00 13,50 15,37 +l,87 Sundbyberg 140,02 130,00 14,05 15,13 +1,08 Alternativ 2 Danderyd 164,82 147,41 10,60 11,85 + 1 ,25 Solna 156,13 143,07 11,10 12,11 +1,01 Lidingö 152,87 141,43 11,65 12,59 +0,94 Stockholm 148,03 139,01 13,50 14,38 +0,88 Sundbyberg 140,02 135,01 14,05 14,57 +0,52 Alternativ 3 Danderyd 164,82 146,20 10,60 11,95 +1,35 Solna 156,13 144,03 11,10 12,03 +0,93 Lidingö 152,87 143,22 11,65 12,44 +0,79 Stockholm 148,03 141,51 13,50 14,12 +0,62 Sundbyberg 140,02 137,51 14,05 14,31 +0,26 Alternativ 4 Danderyd 164,82 152,41 10,60 11,46 +0,86 Solna 156,13 148,07 11,10 11,70 +0,60 Lidingö 152,87 154,43 11,65 12,16 +0,51 Stockholm 148,03 143,52 13,50 13,92 +0,42 Sundbyberg 140,02 137,52 14,05 14,31 +0,26
2:84 respektive 1:25, 1:35 och 0:86 enligt de redovisade alternativen. Det sammanlagda skattebortfallet, beräknat på primärkommunernas medel- utdebitering 14:65 kr/skr, uppgår i de olika alternativen till följande belopp i milj. kr.
Alt. Stockholm Övriga fyra Totalt
primärkommuner 1 344,3 99,5 443,8 2 172,1 49,7 221,9 3 124,4 45,4 169,8 4 86,1 30,9 1 17,0
Bidraget till skatteutjämningen enligt alternativen 2—4 skulle i stort sett motsvara de tillskott som kommuner i Stockholmsregionen erhåller enligt vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Indragningen av skat- tekraft skulle i så fall begränsas till att motsvara en överföring av medel
mellan kommuner med hög respektive låg skattekraft i Stockholmsregionen och motiveras med detta syfte.
Behovet av en inomregional skatteutjämning i Stockholmsregionen och metoderna för att åstadkomma en sådan belyses närmare i avsnitt 7.9. Den speciella utjämning som av många skäl kan anses önskvärd inom Stock- holmsregionen bör enligt vår uppfattning handhas inom länet och inte reg- leras av det skatteutjämningssystem som omfattar hela landet. Ett av moti- ven för att via det statliga skatteutjämningssystemet dra in hela eller delar av kommuners skattekraft som överstiger en viss gräns bortfaller härigenom.
Utredningen har också övervägt frågan ur kommunalrättslig synvinkel. En reglerad begränsning av enskilda kommuners skattekraft skulle enligt vår uppfattning innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självsty- relsen. Vi anser även av denna anledning att indragning av skattekraft från enskilda kommuner för att finansiera Skatteutjämningsbidrag till andra kom- muner inte bör komma till stånd.
7.4.1.2 Skattekraft från juridiska personer
I avsnitt 6.2 diskuteras effekterna av en omläggning av den del av be- skattningen av juridiska personer som inte avser garantiskatt för fastig- hetsinnehav. Skatteunderlaget från juridiska personer saknar i princip be- tydelse för kommuner vars skattekraft understiger den i skatteutjämnings- systemet garanterade skattekraften. Endast för kommuner med en skat- tekraft som överstiger den garanterade påverkar skatteunderlaget från ju- ridiska personer effektivt de egna skatteintäkterna.
Om skatteunderlaget från juridiska personer, exklusive garantiskatten, inte tillförs de kommuner där bolagen enligt nuvarande bestämmelser är skattepliktiga utan fördelas mellan kommunerna efter invånarantal kommer vissa kommuner med hög egen skattekraft att förlora en del av sitt skat- teunderlag. Som visas i avsnitt 6.2 blir effekterna betydande för några kom- muner. En reduktion av skattekraften för kommuner med hög egen skat- tekraft till förmån för kommuner med låg skattekraft kommer således på detta sätt till stånd, om än i begränsad omfattning. Motivet för att genomföra den i föregående avsnitt diskuterade indragningen av skattekraft från kom— muner med hög skattekraft har härigenom också minskat.
7.4.1.3 Garanterad skattekraft
Kommunerna tillförsäkras i nuvarande skatteutjämningssystem en viss skat- tekraft av staten. Den lägsta garantin uppgår för närvarande till 95 procent av medelskattekraften. Med hänsyn till i första hand kommunens geografiska läge har ett 70-tal kommuner placerats i högre skattekraftsklasser.
En omfattande kritik har riktats mot att skattekraftsgarantin lagts på en lägre nivå än medelskattekraften. Vi delar uppfattningen att medelskat— tekraften i princip bör utgöra lägsta garanterade skattekraft. Detta skulle innebära att de hänsynstaganden till olikheter i kommunernas kostnader på grund av geografiskt läge, bebyggelse- och åldersstruktur m.m. som vi i det följande föreslår inte får leda till att någon kommun garanteras
en skattekraft understigande 100 procent. Eftersom faktorerna på utgiftssidan uppvisar avsevärda variationer kommunerna emellan bör kalkylerna som redan framhållits i avsnitt 7.3 för en kommun med genomsnittliga kostnader i dessa avseenden ha som utgångspunkt att alla kommuner tillförs skat- teunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Därigenom skulle inte kommuner med mycket gynnsam struktur behöva få så stora avdrag att de kommer under 100 procent.
En skattekraft om 105 procent av medelskattekraften utgör således ut- gångsläget i kalkylerna. Vid inplaceringen i skattekraftsklasser har vi tagit hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Primärkommuner och landsting med ett gynnsamt läge i dessa avseenden har fått den lägsta grund- garantin, 103 procent av medelskattekraften.
I nästa steg har vi även beaktat åldersstrukturen samt för primärkom- munerna befolkningsminskningen. Den totala skattekraftsgarantin efter till- lägg eller avdrag även för dessa faktorer kan enligt vårt förslag inte un- derstiga 100 procent av medelskattekraften. Denna undre gräns gäller för både primärkommuner och landsting.
7.4.2. Kostnadsskillnader mellan primärkommuner på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m. m.
Det bör observeras att de beräkningar som redovisas i detta avsnitt inte helt överensstämmer med de uppgifter om den primärkommunala verk- samheten som lämnades i avsnitt 3.1. Det förklaras av att vi i detta sam- manhang även beaktat olika kalkylmässiga poster som inte alltid har upp- tagits på samma sätt i de kommunala räkenskaperna.
7.4.2.1 Geografiskt läge
1 det nuvarande skatteutjämningssystemet tas hänsyn till geografiskt be- tingade kostnadsskillnader mellan olika delar av landet genom indelningen i skattekraftsområden. Kritik har riktats mot att dessa kostnadsskillnader inte kartlagts. Åtta sydsvenska länsavdelningar av Svenska kommunför- bundet och fyra landsting i södra Sverige har efter skilda utredningar kommit till den uppfattningen att merkostnaderna på grund av geografiskt läge är väsentligt lägre än vad som förutsattes vid konstruktionen av nuvarande skatteutjämningssystem.
För en fullständig kartläggning av det geografiska lägets betydelse för de enskilda kommunernas kostnader måste man beakta ett stort antal kost- nadsposter. Såsom underlag för fördelning av skatteutjämningsbidrag kan man dock begränsa beräkningen till sådana kostnadsskillnader som i mera väsentlig grad påverkar utdebiteringsbehovet. Det kan för detta ändamål anses tillräckligt att beakta skillnader som avser
— byggnads- och underhållskostnader - transportkostnader — uppvärmningskostnader — kostnader för kallortstillägg.
Byggnads- och underhållskostnader
Investeringar i byggnader och anläggningar periodiseras genom årliga av- skrivningar och genom att ränta varje år påförs investeringarnas bruksvärde. Dessa s. k. kapitaltjänstkostnader utgör således kommunernas årliga kost- nader för användning av byggnader och anläggningar. Kapitaltjänstkost- naderna kan därför utgöra underlag när man skall beräkna skillnader i bygg- nadskostnader mellan olika kommuner.
Även kostnaderna för underhåll varierar mellan kommunerna. När kostnadsskillnaderna beräknas bör man därför också räkna med underhålls- kostnadema. 1976 års genomsnittskostnad för att bygga och underhålla primärkommunala byggnader och anläggningar uppgår enligt våra beräk- ningar till 1 315 kr per invånare. Närmare redovisning av beräkningarna finns i bilaga 5.
För att beräkna hur byggnads- och underhållskostnadema varierar mellan olika kommuner har vi begagnat oss av bostadsstyrelsens ortskoefficienter. Bostadsstyrelsen använder koefficienterna för att omräkna bostadsbyggnads- kostnaderna till den beräknade prisnivån för olika orter.
Lägsta koefficienten 98 används i sydsverige. Omräkning med värdet 98 innebär att den beräknade årliga byggnads- och underhållskostnaden blir 1 289 kr per invånare. I norra Norrlands inland används koefficienten 120, vilket innebär att den omräknade årliga byggnads- och underhållskostnaden blir 1578 kr per invånare.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr byggnads- och underhållskostnader
Genomsnitt 7:99 Högst 9:59 Lägst 7:83 Utdebiteringsskillnad 1:76 Transportkostnader
Det finns ingen undersökning som visar prisvariationerna inom landet för sådana varor och tjänster som kommunerna använder. En orsak till att priserna varierar är skillnader i transportkostnader.
Med ledning av senaste finansstatistik har vi räknat med att primär- kommunerna under 1976 i genomsnitt köpte varor och tjänster för ca 1 000 kr per invånare. Beräkningarna finns redovisade i bilaga 5. Om man räknar med samma transportkostnadsandel som använts vid beräkningen av det statliga transportstödet (prop. 1973:95), dvs. 5,3 procent, uppgår den genom- snittliga årliga primärkommunala transportkostnaden till i runt ta] 55 kr per invånare.
För att beräkna skillnaderna i transportkostnader mellan olika primär- kommuner har vi räknat om genomsnittskostnaden med hjälp av en in- dexserie som grundas på beräknade kostnader för transport av en genom- snittsvara mellan samtliga A-regioner. Underlaget har tagits fram av Ex- pertgruppen för regional utredningsverksamhet, ERU, och publicerats i SOU 1974: 3.
Den omräknade transportkostnaden blir lägst i mellansverige med 52 kr per invånare. I Norrbottens läns inland uppgår motsvarande kostnad till 114 kr.
Kr/skr
Utdebiteringsbehov 1976 för transportkostnader
Genomsnitt 0:33 Högst 0:70 Lägst 0:32 Utdebiteringsskillnad 0:38
Uppvärmningskostnader
Med stöd av uppgifter ur bl.a. senaste finansstatistik har vi räknat med en genomsnittskostnad av 135 kr per invånare för uppvärmning av primär- kommunala byggnader och anläggningar under 1976. Underlaget för dessa beräkningar framgår av bilaga 5.
Energisparkommittén har redovisat skillnader i energiförbrukningen för uppvärmning mellan olika delar av landet. Om man räknar om genom- snittskostnaden enligt dessa beräkningar för energiförbrukningen erhålls föl- jande årskostnader för olika delar av landet under 1976.
Kr per invånare
Mellansverige 135 Sydsverige 123 Nedre Norrland 147 Ovre Norrland 160 Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr uppvärmningskostnader
Genomsnitt 0:82 Högst 0:97 Lägst 0:75 Utdebiteringsskillnad 0:22
Kostnader för kallortstillägg
Kallortstillägg förekommer i Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Med ledning av officiell statistik, bud- getar och kompletterande uppgifter från vissa kommuner har 1976 års kost- nader för kallortstillägg beräknats för respektive kommun. Underlaget för beräkningarna redovisas utförligare i bilaga 5. Enligt beräkningarna har J okk- mokks kommun högsta utdebiteringsbehovet för detta ändamål med 1:30 kr/ skr.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr kallortstillägg
Genomsnitt 0:03 Högst 1:30 Lägst _ Utdebiteringsskillnad 1:30
1 7.422 Bebyggelsestruktur
Bebyggelsestrukturen och avstånden inom kommunen har stor betydelse för vissa primärkommunala kostnader. Istadsplanelagda tätorter är byggande och underhåll av gator en obligatorisk kommunal uppgift. Även inom bygg- ; nadsplanelagda tätorter svarar flertalet kommuner för väghållningen. Staten betalar dock till övervägande del kostnaderna för genomfartsvägarna i tät- orterna. Utanför tätorterna svarar staten för eller ger bidrag till större delen av vägkostnaderna.
Vatten- och avloppskostnaderna kan inte helt täckas med avgifter i de mindre tätorterna, som framgår av kapitel 5. 1 glesbygdskommuner med stora avstånd utgör skolskjutskostnader och stöd till kollektiv trafik en be- tydande kostnadspost även om trafiktätheten är blygsam.
Tätortsgraden, bebyggelsens fördelning mellan små och stora tätorter, ex- ploateringsgraden samt avstånden inom kommunen kan således i hög grad påverka utdebiteringsbehovet. Skillnaderna kan vara betydande mellan pri- märkommuner inom ett så begränsat område som ett län.
Även andra kostnader än som nämnts här kan påverkas av bebyggel- sestrukturen. I skatteutjämningssystemet bör man dock av administrativa skäl endast ta hänsyn till kostnadsposter som väsentligt påverkar utdebi- teringsbehovet. Vi anser att följande kostnader bör beaktas
— vatten- och avloppskostnader
— kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter — kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätorter
— kostnader för fritidshus — vissa ospecificerade kostnader i ett antal kommuner, framför allt i Norr- land.
Vatten- och avloppskostnader
Vatten- och avloppsledningarnas längd och dimension varierar med exploa- teringsgraden. Det är främst ledningslängd per ansluten person som påverkar de totala kostnaderna för vatten- och avloppsverken. Andra orsaker till kost- nadsskillnaderna är avstånd till vattentäkter, vattnets kvalitet m. m. De naturliga förutsättningarna för rening och avloppsutsläpp påverkar avlopps- kostnaderna.
Beräkningarna som redovisas i bilaga 5 visar på betydande skillnader i kostnader per ansluten person. Den väsentliga orsaken till denna stora skill- nad är exploateringsgraden som påverkar ledningslängden per ansluten per-
son. I många kommuner har man under senare år eftersträvat en utspridning av bebyggelsen genom ökad satsning på småhus, vilket medför att led- ningslängden ökar och därmed vatten- och avloppskostnaderna. En sådan exploatering får betraktas som en standardkomponent och bör enligt vår mening inte föranleda ökade skatteutjämningsbidrag.
Kalkylerna har därför modifierats så att hänsyn endast tas till genom- snittskostnader i olika tätortsstorlekar. En sådan modifiering medför också att eventuella enstaka felaktigheter i statistikuppgifterna inte får någon större betydelse. Nackdelen med denna metod är att man därigenom inte beaktar att flertalet små tätorter planerats och byggts utan tanke på dagens krav på vatten- och avloppsanläggningar. Kommunerna har i dessa fall inte haft stora möjligheter att påverka exploateringsgraden. Kostnadsskillnaderna på grund av olika exploateringsgrad märks främst i tätortsstorlekar under 2000 invånare där den kalkylerade lägsta kostnaden per ansluten person är 345 kr och den högsta 1 051 kr. Fördelarna med genomsnittsberäkningar anser vi dock överväger nackdelarna.
Vi har indelat kommunerna i åtta grupper efter tätortsstorlek. I de minsta tätorterna — under 2 000 invånare — uppgår den kalkylerade genomsnitts- kostnaden till 640 kr per ansluten. I tätorter med 50 000 invånare och där- över är genomsnittskostnaden 1 16 kr per ansluten. För Stockholm, Göteborg och Malmö stannar genomsnittskostnaden vid 23 kr per ansluten. Eftersom vi räknar med samma avgift per person påverkas inte resultatet av olikheter i kommunernas taxepolitik. Fullständiga uppgifter om gruppindelning och genomsnittskostnad finns i bilaga 5.
Anslutna fritidshus bidrar på många håll till ökade nettokostnader. Vi har i kapitel 5 diskuterat frågan om en ändring av vatten- och avloppslagen som skulle öka kommunernas möjligheter att med avgifter finansiera dessa kostnader.
Enligt vår mening bör inte de vatten- och avloppskostnader som be- löper på fritidshusen medräknas i underlaget för skatteutjämningsbidrag. Vi har av denna anledning avskiljt fritidshusen från beräkningarna genom att multiplicera kostnaden per person med antalet tätortsinvånare i stället för med antalet anslutna personer. Eventuella fel i statistiken ifråga om antalet anslutna personer får härigenom inte någon betydelse.
Avgörande för utdebiteringsbehovet för vatten- och avloppskostnader är den kalkylerade kostnaden per ansluten och andelen tätortsbefolkning. Upp- gifter om kalkylerad kostnad och avvikande utdebiteringsbehov för samtliga kommuner finns i bilaga 5.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr ' vatten- och avloppskostnader i
Genomsnitt 0:94 Högst 2:89 Lägst 0:14 Utdebiteringsskillnad 27 5 l
Underlaget för beräkning av olika primärkommuners kostnader för vatten- och avloppsanläggningar är inte så tillförlitligt att resultatet kan bli helt tillfredsställande. Vi har därför tvingats att i rätt hög grad schablonisera
kostnaderna. Vid sammanvägningen av de kostnader som skall ligga till grund för kommunernas inplacering i skattekraftsklasser har vi tagit hänsyn till detta genom att primärkommuner vars sammanlagda kostnader varierar inom vissa gränser placerats i samma skattekraftsklass.
Kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter
De stora skillnaderna ifråga om primärkommunernas kostnader för gator och vägar motiverar att dessa kostnader beaktas i skatteutjämningssystemet.
Vi har räknat med att 1976 års kostnad för gator och vägar samt parker i tätorter uppgår till 475 kr per tätortsinvånare oavsett tätortsstorlek och gatuyta. Kalkylen grundas på den standard som är vanlig i stora tätorter med hög exploateringsgrad. För de mindre tätorterna är kommunerna nödsa- kade att av kostnadsskäl minska på standarden för både gatuanläggningar och parkanläggningar. Vi har också diskuterat att beräkna kostnaderna för den standard som är vanlig i olika tätortsstorlekar och beakta den faktiska gatuytan. En enhetlig kostnad per tätortsinvånare medför dock den bety- dande fördelen att varierande exploateringsgrad som kommunerna i hög grad påverkat inte får någon betydelse för skatteutjämningsbidragets storlek.
Utöver enhetskostnaden — 475 kr per tätortsinvånare — har vi räknat med ett tillägg för vinterväghållning som varierar mellan 15 och 35 kr per tät- ortsinvånare beroende på geografiskt läge. Underlag för beräkningarna av vinterväghållningskostnaderna har erhållits från statens vägverk och statens meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI. Uppgifter om kostnader för vinterväghållning i olika kommuner finns i bilaga 5.
Många kommuner bidrar till enskild väghållning utanför tätorter. Stats- bidrag utgår med 70 procent av kalkylerade kostnader för bidragsberättigade enskilda vägar. Kommunernas åtaganden beträffande återstående kostnader är av frivillig natur och bör inte ingå i underlaget för skatteutjämningsbidrag. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.1.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr gator, vägar och parker
Genomsnitt 2:51 Högst 3:05 Lägst 0:80 Utdebiteringsskillnad 2:25
Vad som sagts om osäkerheten i vatten- och avloppskalkylerna, vilket föranlett försiktighet vid dess användning i samband med kommunernas inplacering i skattekraftsklasser, gäller även kostnaderna för gator och vägar samt parker.
Kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt sko/skjutsar utanför tätorter
Mätt i väglängd per invånare är avstånden i norrlandskommunerna ofta tio gånger så stora som i sydsvenska kommuner. Avstånden påverkar således
i hög grad kommunernas kostnader för kollektiv trafik och Skolskjutsar utanför tätorterna.
1 de minsta tätorterna finns inte behov av eller underlag för kollektiv trafik. Endast i undantagsfall förekommer kollektivtrafik i tätorter med mindre än 10000 invånare. Behovet av kollektiv tätortstrafik stiger med ökande invånarantal. Grundskolorna i tätorterna är i regel placerade så att Skolskjutsar inte behövs annat än för handikappade elever. Grundskolornas elever utnyttjar därför tätortstrafiken endast i begränsad omfattning.
Den kollektiva landsbygdstrafiken är mest utbyggd i norrlands- länen. Linjelängden för den statsbidragsberättigade landsbygdstrafiken plus vägsträckor som saknar linjetrafik men trafikeras av Skolskjutsar över- stiger i norrlandslänen ofta det totala statliga och statsunderstödda vägnätet i kommunen. Orsaken härtill är att samma väg i närheten av tätorterna används av flera linjer. I de södra delarna av landet är den kollektiva trafiken inte utbyggd i samma omfattning.
För att beräkna behovet av kollektiv trafik och Skolskjutsar utanför tät- orterna ligger det nära till hands att utgå från det vägnät som till övervägande del finansieras av statliga medel. Underlaget för kostnadsutjämningen blir då opåverkbart från kommunalt håll. Om man inte vill minska nämnvärt på den trafik som för närvarande erhåller statligt stöd och den nuvarande skolskjutstrafikens omfattning bör man som normal standard räkna med att kollektiv trafik inklusive Skolskjutsar behövs på hela det allmänna och statsunderstödda vägnätet.
För närvarande är två dubbelturer per dag statsbidragsberättigade. Minst denna turtäthet behövs för Skolskjutsar. För grundskolans låg- och mel- lanstadium och förskolans deltidsgrupper behövs dessutom ofta en extratur för att dessa elever inte skall behöva vänta i skolan tills alla elever kan resa hem.
Såsom minimistandard vid kostnadsberäkning av kollektiv trafik inklusive Skolskjutsar anser vi det vara lämpligt att räkna med två dubbelturer per dag samt dessutom en tredje dubbeltur under 200 dagar per år för att till- godose grundskolans och förskolans behov. Denna turtäthet är endast un- derlag för beräkning av kostnaderna och inte att betrakta som någon re- kommendation.
Med ledning av bl. a. bussbidragsnämndens statistik har 1976 års net- tokostnader för landsbygdstrafiken beräknats till 21 kr per vagnmil. Denna kostnad har multiplicerats med våglängden i respektive kommun och 1 860 turer per år (365 x 4 + 200 x 2).
Vid beräkning av 1976 års utdebiteringsbehov har den sålunda kalkylerade nettokostnaden för en enhetlig trafikstandard i alla kommuner reducerats med utbetalt statsbidrag till landsbygdstrafik för budgetåret 1975/76. Vi har således inte gjort någon beräkning av hur statsbidraget skulle ha på- verkats om skatteutjämningsbidraget grundats på en enhetlig trafikstandard redan från och med 1976.
Biljettintäkterna har frånräknats när nettokostnaden per vagnmil beräk- nats. Detta gäller också de biljetter som kommunerna betalar för grund- skolans och förskolans elever. Därför har vi även räknat med en kommunal kostnad för biljetter till alla elever i åldern 6—15 år som är bosatta utanför tätorter. Utförligare. uppgifter om dessa kalkyler finns i bilaga 5.
Enligt våra undersökningar av den faktiska trafiken i olika tätortsstorlekar stiger tätortstrafikens omfattning med tätortsstorlek så att exempelvis tät- orter med 20000 invånare har dubbelt så omfattande trafik som tätorter med 10 000 invånare. Detta gäller tätorter från 10 000 till 100 000 invånare. I tätorter med mindre än 10000 invånare har vi inte räknat med någon kollektiv trafik. För Stockholms län och Göteborgs kommun har vi använt det faktiska trafikarbetet i beräkningarna. För Malmö som redovisar ett jämförelsevis begränsat trafikarbete har vi räknat med ett medelvärde av beräknad trafikkostnad för Göteborg och en kommun med 100 000 invånare. Nettokostnaden för tätortstrafiken har beräknats till 25 kr per vagnmil.
Det är kommuner med stora avstånd främst i Norrlands inland som med den beräknade enhetliga trafikstandarden får kostnader som väsentligt över- stiger genomsnittet. Även i syd- och mellansverige finns dock många kom- muner med kalkylerade kostnader som överstiger genomsnittet.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr kollektiv trafik samt Skolskjutsar
Genomsnitt 1:09 Högst 4:18 Lägst 0:03 Utdebiteringsskillnad 4:15
Kostnader för fritidshus
Utöver det garanterade skatteunderlaget får kommunerna enligt nuvarande regler för skatteutjämning räkna sig tillgodo det skatteunderlag som belöper på fritidshusen i kommunen om ägarna är bosatta i annan kommun.
Skatteutjämningsrevisionen motiverade detta med att flertalet kommuner som har ett stort antal fritidshus också har brist på skattekraft och att dessa kommuner inte får tillräckliga avgiftsintäkter för att bekosta de utgifter som fritidshusen för med sig.
Den intäkt som skatteunderlaget för fritidshusen på detta sätt medför motsvarar i flertalet kommuner ett utdebiteringsbehov av 1—3 öre/skr. En- dast i tio kommuner svarar denna intäkt för mer än 15 öre/skr i inkomst- ökning.
Det är enligt vår mening inte nödvändigt att redovisa skatteunderlaget för fritidshusen som ett särskilt tillägg till det garanterade skatteunderlaget. Vi anser det dock inte heller motiverat att nu avveckla det bidrag som kommunerna hittills fått till fritidshusen. Vi antar nämligen att bidraget i stort sett motsvaras av kostnader för fritidshusen och föreslår att dessa kostnader beaktas i skatteutjämningssystemet tillsammans med övriga kost- nader som förorsakas av olika bebyggelsestruktur i primärkommunema.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr fritidshus
Genomsnitt 0:02 Högst 0:83 Lägst _ Utdebiteringsskillnad 0:83
Vissa ospecificerade kostnader i ett antal kommuner, framför allt i Norrland
Det är inte möjligt att ta hänsyn till alla kostnadsskillnader som kan hänföras till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Främst i norrlandskommunerna förekommer kostnader på grund av de stora avstånden till övriga delar av landet och inom respektive län.
Vi föreslår att sådana kostnader beaktas med ett schablonmässigt belopp per invånare. Högsta beloppet — 65 kr per invånare — föreslås för Kiruna. Lägsta beloppet — 5 kr per invånare — har vi räknat med för Torsby, Orsa, Nordanstig, Ovanåker, Sundsvall och Timrå. Avtrappning av bidragsbelop- pen har beräknats från norr till söder och från väster till öster. Uppgifter om de föreslagna bidragsbeloppen för alla berörda kommuner finns i bilaga 5.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr vissa ospecificerade kostnader
Genomsnitt 0:02 Högst 0:40 Lägst _ Utdebiteringsskillnad 0:40
7.4.2.3 Regionalpolitiskt stöd
I direktiven framhålls att utöver kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge har i nuvarande skatteutjämningssystem regionalpolitiska skäl i viss utsträckning påverkat indelningen i skattekraftsklasser. Behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd bör enligt direktiven uppmärksammas.
Vi har i vår utredning försökt urskilja och utvärdera de kostnader som sammanhänger med geografiskt läge och olikheter i primärkommunernas bebyggelsestruktur. I det föregående har vi i ett antal punkter redovisat dessa kostnadsskillnader. Dessutom har vi för ett antal kommuner, främst i Norrland, gjort ett tillägg för ospecificerade kostnader, som i första hand sammanhänger med stora avstånd och som inte kunnat fångas upp i den detaljerade genomgången av kommunernas verksamheter.
De primärkommuner som allmänt uppfattas ha ogynnsamma förutsätt- ningar för tillhandahållande av erforderlig service erhåller i nuvarande skatte- utjämningssystem särskilt stöd genom förmånlig inplacering i skattekrafts- klass för att inte de regionalpolitiska strävandena skall motverkas. Det skat- teutjämningssystem vi föreslår bygger enligt vår uppfattning på ett väsentligt större hänsynstagande till den enskilda primärkommunens förutsättningar än vad det nuvarande systemet gör. Det behov av särskilt stöd som kom- muner med ogynnsamma förutsättningar behöver tillgodoses genom den mera nyanserade uppbyggnad av skatteutjämningssystemet som vi föreslår.
Vi anser således att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innehåller det regionalpolitiska stöd till kommunerna, som kan anses önsk-
värt. .
7.424. Indelning i skattekraftsklasser
Vid nuvarande indelning i skattekraftsområden har hänsyn tagits till geo- grafiskt betingade kostnadsskillnader mellan olika delar av landet. Den kart- läggning som vi gjort gör det möjligt att ta större hänsyn till kostnads- skillnader mellan primärkommunerna och därigenom skapa förutsättningar för en mera nyanserad indelning i skattekraftsklasser än tidigare. Kartlägg— ningen av kostnadsskillnader som beror på olika bebyggelsestruktur visar att det finns all anledning att beakta dessa strukturella olikheter om man vill åstadkomma en rättvisare fördelning av skatteutjämningsbidragen mellan primärkommunema.
I samband med genomgången av olika kostnadsposters betydelse (avsnitt 74.21 och 74.22) har skillnader i utdebiteringsbehovet för 1976 redovisats. I tabell 7.8 görs bl. a. en summering av det genomsnittliga utdebiterings- behovet.
Tabell 7.8 Utdebiteringsbehov i primärkommunema för vissa kostnader som på- verkas av geografiskt läge och bebyggelsestruktur Kr/skr
Genom- Högst Lägst Utdebiterings- snitt skillnad Byggnads- och underhålls- kostnader 7:99 9:59 7:83 1:76 Transportkostnader 0:33 0:70 0:32 0:38 Uppvärmningskostnader 0:82 0:97 0:75 0:22 Kostnader för kallortstillägg 0:03 1:30 - 1:30 Vatten- och avloppskostnader 0:94 2:89 0:14 2:75 Kostnader för gator, vägar och parker 2:51 3:05 0:80 2:25 Kostnader för kollektiv trafik och Skolskjutsar 1:09 4:18 0:03 4:15 Kostnader för fritidshus 0:02 0:83 — 0:83 Vissa ospecificerade kostna- der 0:02 0:40 — 0:40 13:75
Det bör uppmärksammas att i överensstämmelse med kommunala re- dovisningsmetoder har verksamheterna påförts kalkylerade kostnader för avskrivning och ränta. Dessa kapitaltjänstkostnader är interna poster som även redovisas på inkomstsidan i kommunernas räkenskaper under hu- vudtitel 9 Finansiering. Man kan därför inte jämföra summan av det i ta- bellen redovisade genomsnittliga utdebiteringsbehovet med den samman- lagda genomsnittliga utdebiteringen för primärkommunema.
I bilaga 5 redovisas avvikande utdebiteringsbehov på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur för samtliga kommuner. Arjeplogs kommun beräknas behöva det största tillägget för att kompensera ogynnsamt geo- grafiskt läge och ogynnsam bebyggelsestruktur. Det kalkylerade tillägget beräknas motsvara ett utdebiteringsbehov av 6:10 kr/skr. Det sammanlagt gynnsammaste geografiska läget och den mest gynnsamma bebyggelsestruk- turen redovisas för Kristianstads kommun. Kalkylen visar att Kristianstad skulle kunna vidkännas ett avdrag motsvarande ett utdebiteringsbehov av 1:35 och ändå kunna uppnå samma standard som i Arjeplog.
Skatteutjämningsbidragen skulle i princip kunna korrigeras med tillägg och avdrag i absoluta tal för att utjämna kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Härför fordras emellertid ett be- tydligt säkrare underlag för beräkningarna än vad som för närvarande är tillgängligt. Dessutom saknas tillräcklig erfarenhet av de kalkylmetoder vi tillämpat.
Vi har därför omvandlat de framräknade tilläggen och avdragen till procent av medelskattekraften och fogat dessa till det av oss valda utgångsläget för kalkylerna, som vi i avsnitt 7.4.1.3 angav till 105 procent av medel- skattekraften. Vid omräkningen har vi använt oss av medelutdebiteringen, som 1976 var 14:65 för primärkommunema. Härigenom kan en indelning ske i skattekraftsklasser, vilket vi anser medför flera fördelar. Det nuvarande skatteutjämningssystemets principiella uppbyggnad bevaras och jämförelsen med nuvarande skattekraftsgarantier underlättas.
Vi föreslår att kommunerna indelas i tolv skattekraftsklasser med tre procentenheters intervall. Lägsta klassen garanteras 103 procent och högsta klassen 136 procent av medelskattekraften. För en kommun vars geografiska läge och bebyggelsestruktur överensstämmer med riksgenomsnittet föreslås en skattekraftsgaranti som motsvarar 106 procent av medelskattekraften. Om det geografiska läget och bebyggelsestrukturen är gynnsammare än genomsnittet placeras kommunen normalt i den lägsta skattekraftsklassen (103 procent). För kommuner med ogynnsamt läge och bebyggelsestruktur sker placering i högre skattekraftsklass. Alla kommuner garanteras minst 103 procent av medelskattekraften även om det kalkylerade avdraget för gynnsamt läge och gynnsam bebyggelsestruktur visar att garantin borde understiga 103 procent. Vid inplaceringen av primärkommunema i skattekraftsklasser har hänsyn tagits till dels de ovan diskuterade kalkylerna, dels att spridningen inte bör bli alltför stor mellan i första hand primärkommunema i samma län.
Vi räknar inte med att kommunernas relativa kostnadsnivå kommer att ändras så snabbt att en årlig omräkning av kostnadsavvikelserna behövs. Vi föreslår därför att indelningen i skattekraftsklasser skall vara oförändrad under exempelvis fem år.
Den föreslagna indelningen av primärkommunema i skattekraftsklasser redovisas i avsnitt 7.6.2 samt i bilaga 5.
7.4.3. Kostnadsskillnader mellan landsting på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m. m.
På samma sätt som för primärkommunema gäller för landstingen att hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur är inbyggt i det nuvarande skat- teutjämningssystemet genom indelningen av landstingen i skattekraftsklas- ser. För primärkommunerna har ett antal kalkyler lagts till grund för en ny skattekraftsindelning. För landstingen har samma beräkningar som för primärkommunema gjorts när det gäller det geografiska lägets inverkan på kostnaderna. Beträffande bebyggelsestrukturens inverkan har vi däremot för landstingen inte kunnat finna någon objektiv beräkningsgrund. Orsaken härtill ligger i att landstingens verksamhet är av delvis annan natur än primärkommunernas.
För landstingens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, finns det möjligheter till betydande variationer i verksamhetens utformning. Här- vidlag inverkar bebyggelsestrukturen på sjukvårdskostnaderna på flera olika sätt. Förutom tätortsgrad, dvs. andelen av befolkningen i landstinget som bor i tätort, hart. ex. även tätorternas storlek och deras belägenhet betydelse. Vilken relativ vikt dessa olika aspekter av bebyggelsestrukturen har, när det gäller deras inverkan på sjukvårdskostnaderna kan för närvarande, enligt vad vi funnit, inte fastställas annat än på grundval av subjektiva bedöm- ningar.
Vårt förslag till hur geografiskt läge och bebyggelsestruktur skall beaktas i skatteutjämningssystemet för landstingen bygger därför inte i första hand , på kalkyler. I stället har vi dels, på samma sätt som för primärkommunema, föreslagit en generell höjning av bidragsnivån, dels utgått från det nuvarande skatteutjämningssystemet och sökt bedöma, utifrån uppgifter om lands- l tingens faktiska verksamhet och kostnader, i vad mån en förändring av i relationerna mellan de nu gällande skattekraftsgarantiema är motiverad. På grundval av denna bedömning föreslår vi en viss minskning av den nuvarande spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.
7.4.3.1 Geografiskt läge
Det geografiska lägets inverkan på kostnaderna har för landstingen beräknats för samma kostnadsslag och enligt samma principer som tidigare redovisats för primärkommunema. Beräkningarna avser således följande kostnadsslag
— byggnads-och underhållskostnader — transportkostnader — uppvärmningskostnader — kostnader för kallortstillägg.
Beräkningarna redovisas i sin helhet i bilaga 6.
Byggnads- och underhållskostnader
Som uttryck för de årliga kostnaderna för byggnader och anläggningar an- vänds kapitaltjänstkostnaderna, dvs. internränta plus avskrivningar. I genomsnitt för samtliga landsting beräknas kapitaltjänstkostnader och underhållskostnader tillsammans uppgå till 239 kr per invånare 1976.
Bostadsstyrelsens ortskoefficienter, som avser byggnadskostnader för bo- städer, kan antas ge en grov bild även av hur landstingens byggnadskostnader varierar mellan olika delar av landet. Om bostadsstyrelsens ortskoefficienter vägs samman per landstingsområde, kan indextal konstrueras som visar hur byggnads- och underhållskostnadema varierar mellan landstingen.
Om de på så sätt framräknade byggnads- och underhållskostnadema sätts i relation till skatteunderlaget och således uttrycks i samma mått som ut- debiteringen (kr/skr) erhålls följande resultat.
I beräkningen har ett skatteunderlag motsvarande medelskattekraften an- vänts.
Kr/ skr
Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för byggnads- och underhållskostnader
Genomsnitt 1:45 Högst ] :66 Lägst 1 :42 Utdebiteringsskillnad 0:24
Transportkostnader
En viss del av en varas värde utgörs av transportkostnader. I proposition 1973:95 angående statligt transportstöd beräknades transportkostnadernas andel av varuvärdet uppgå till 5,3 procent. Om samma procentandel antas gälla för de varor landstingen köper kan den genomsnittliga transportkost- naden för samtliga landsting beräknas uppgå till 22 kr per invånare 1976.
Transportkostnaderna varierar mellan olika delar av landet. Detta har belysts genom beräkningar som utförts av expertgruppen för regional ut- redningsverksamhet, ERU, som bl. a. har beräknat kostnaderna för transport av en genomsnittsvara mellan olika A-regioner. Dessa beräkningar kan läg- gas till grund för beräkning av vilka skillnader det finns mellan landstingen vad gäller transportkostnader.
Om kostnaderna sätts i relation till skatteunderlaget erhålls följande vär- den.
Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr transportkostnader
Genomsnitt 0:13 Högst 0:24 Lägst 0:11 Utdebiteringsskill nad 0: 13
Uppvärmningskostnader
Landstingens bränslekostnader beräknas uppgå till i genomsnitt 29 kr per invånare 1976. Uppgifter om hur energiförbrukningen vid uppvärmning varierar mellan olika delar av landet har redovisats av energisparkommittén. Med ledning av dessa uppgifter kan variationerna mellan landstingen vad gäller uppvärrnningskostnaderna beräknas. Räknat per skattekrona erhålls följande värden.
Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr uppvärmningskostnader
Genomsnitt 0:18 Högst 0:21 Lägst 0:16
Utdebiteringsskillnad 0:05
Kostnader för kallortstillägg
Fem landsting har kostnader för kallortstillägg nämligen Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens läns landsting. Enligt uppgifter från de berörda landstingen uppgick kostnaderna för kallortstillägg till totalt ca 40 milj. kr 1976, vilket motsvarar drygt 5 kr per invånare för riket totalt. Största kostnaden hade Norrbottens läns landsting med 115 kr per invånare.
Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr l kallortstillägg
Genomsnitt 0:03 Högst 0:70
Lägst —
Utdebiteringsskillnad 0:70
Sammanfattning av kostnadsskillnader mellan landstingen på grund av geografiskt läge
liten betydelse för kostnadsskillnaderna mellan landstingen. Endast för fyra landsting längst i norr är de beräknade kostnaderna relativt sett högre än i genomsnitt för samtliga landsting. Även för Stockholms läns landsting ligger de beräknade kostnaderna över genomsnittet beroende på höga bygg- nadskostnader. Differensen är dock obetydlig.
För övriga landsting ligger de beräknade kostnaderna något under genomsnittet. Kostnadsskillnaderna mellan dessa landsting är små. Om kostnaderna ställs i relation till skatteunderlaget uppgår skillnaden mellan högsta och lägsta värde för dessa landsting till 9 öre/skr. Vi kan därför behandla de landsting som för närvarande är garanterade 95 procent av medelskattekraften exklusive Stockholms läns landsting som en grupp och jämföra kostnaderna för denna grupp med kostnaderna för de landsting i norr som har en högre skattekraftsgaranti än 95 procent. Syftet med en ' De redovisade beräkningarna tyder på att det geografiska läget har en relativt l 1
Tabell 7.9 Kostnadsskillnader mellan landstingen beroende på geografiskt läge
Landsting Nuvarande Kostnadsavvikelser från genom- skattekrafts- snittet beroende på geografiskt läge garanti %
Kr/skr Skr/inv. i % av medel-
skattekraften Norrbottens läns 130 +0,96 +9 Västerbottens läns 120 +0,33 +3 Jämtlands läns 120 +0,14 +l Västernorrlands läns 110 +0,07 +1 Gävleborgs läns 100 —0,04 iO Kopparbergs läns 100 —0,05 $O Värmlands läns 100 -0,08 —1 Stockholms läns 95 +0,07 +l Övriga landsting —0,09 —1
sådan jämförelse är att visa i vad mån skillnaderna mellan skattekrafts- garantiema i det nuvarande skatteutjämningssystemet motiveras av skill- nader i kostnader som beror på geografiskt läge. Jämförelsen redovisas i tabell 7.9.
Det framgår att kostnaderna för geografiskt läge enligt våra beräkningar successivt ökar ju längre norrut landstinget är beläget. Den nuvarande in- delningen i skattekraftsklasser ger även uttryck härför. Däremot är kost- nadsskillnadernas storlek betydligt mindre än skillnaderna mellan de nu- varande skattekraftsklasserna. Detta framgår tydligast i den sista kolumnen i tabell 7.9, där kostnadsskillnaderna redovisas med samma mått som skat- tekraftsgarantiema, dvs. skattekronor per invånare i procent av medelskat- tekraften. Mätt på detta sätt uppgår differensen mellan kostnadsavvi- kelserna för olika landsting till högst 10 procentenheter. Detta kan jämföras med spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti i nuvarande skatteutjämningssystem som uppgår till 35 procentenheter. Endast en mind- re del av denna spännvidd kan således enligt våra kalkyler förklaras av kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge.
7.4.3.2 Bebyggelsestruktur
Den nuvarande skattekraftsindelningen är för landstingens del motiverad bl. a. av att förekomsten av omfattande glesbygdsområden medför högre kostnader i de norra delarna av landet. Skatteutjämningsrevisionen anförde exempelvis i sitt betänkande (SOU 1972:44) att ”stora avstånd kan göra det omöjligt att koncentrera sjukhusanläggningama på sätt som i och för sig skulle vara önskvärt med hänsyn till befolkningens storlek och övriga förhållanden. Även i andra hänseenden får verksamheten de- centraliseras mera än vad som är motiverat från ekonomisk synpunkt. Långa ambulanstransporter får likväl göras osv.”.
Det torde främst vara den mest resurskrävande delen av sjukvården, näm- ligen den slutna akutsjukvården, som organisatoriskt och kostnadsmässigt är beroende av bebyggelsestrukturen. En utredning om länsdelssjukhusen (= akutsjukhus som inte är regionsjukhus eller länssjukhus) har gjorts av Spri (Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut). I denna utredning (Spri rapport 4/77) hävdas att det med ett mindre befolkningsunderlag än 60000 invånare finns risk för att resurserna vid ett akutsjukhus inte kan utnyttjas effektivt. Om befolkningsunderlaget är mindre än 40 000 invånare bör enligt utredningen särskilda organisatoriska åtgärder övervägas.
Det finns således en gräns för hur långt den slutna akutsjukvården kan decentraliseras. Följden härav är att stora delar av befolkningen i de norra länen har en relativt lång resväg till närmaste akutsjukhus, vilket framgår av tabell 7.10.
Avståndet till närmaste akutsjukhus är mindre än sex mil för de flesta av landets invånare. I de norra länen är emellertid avståndet längre för betydande delar av befolkningen.
Vid en given sjukvårdsstandard råder sannolikt det sambandet att längre resväg ökar sjukvårdskonsumtionen i form av antal vårddagar. Med en lång resväg mellan bostad och sjukhus måste nämligen patienter läggas in även
Tabell 7.10 Andel av befolkningen som bor på ett avstånd överstigande 3 respektive 6 mil från akutsjukhus (region-, läns- eller länsdelssjukhus)
Landstingsområde Antal Andel av befolkningen (%)
akutsjuk- som bor på ett avstånd från hus i akutsjukhus överstigande området
3 mil 6 mil
* Uppsala län 3 10 1 Södermanlands län 3 3 0 1 Östergötlands län 4 10 O Jönköpings län 4 17 0 Kronobergs län 2 33 0 Kalmar län 3 32 O Gotlands län 1 32 3 Blekinge län 2 0 0 Kristianstads län 4 5 0 Malmöhus län 5 3 0 Hallands län 2 11 0 Göteborgs och Bohus län 3 17 4 Älvsborgs län 4 7 0 Skaraborgs län 3 7 O Värmlands län 5 27 2 Örebro län 3 14 0 Västmanlands län 4 2 0 Kopparbergs län 4 21 3 Gävleborgs län 5 22 3 Västernorrlands län 4 24 7 Jämtlands län 1 56 37 Västerbottens län 3 43 11 Norrbottens län 6 33 18
Anm: Uppgifter saknas för Stockholms läns landsting samt Malmö och Göteborgs kommuner. Källa: Sprirapport 4/ 77.
i sådana fall där fram- och återresa med kortare resväg skulle kunna ske på en och samma dag. Med lång resväg ökar även de medicinska riskerna för patienterna. De måste därför tas in på sjukhus på ett tidigare stadium och skrivas ut för hemresa på ett senare stadium än vad fallet är med patienter med kortare resväg.
Förekomsten av glesbygdsområden kan således vid en given sjukvårds- standard generellt antas medföra högre sjukvårdskostnader. Det torde dock inte finnas något för samtliga landsting enhetligt samband mellan exempelvis tätortsgrad och sjukvårdskostnader. Andra förhållanden såsom länets form samt tätorternas storlek och lokalisering har också betydelse. Vi har därför inte kunnat finna någon modell för en objektiv beräkning av vilka kost- nadsskillnader mellan landstingen som orsakas av skillnader i bebyggel- sestruktur. Indelningen av landstingen i skattekraftsklasser har således fått göras från andra utgångspunkter. Vi har därvid valt att utifrån vissa uppgifter om landstingens verksamhet och ekonomi söka bedöma om någon föränd- ring i den nuvarande skattekraftsindelningen kan anses motiverad. Vi har främst utgått från följande uppgifter, vilka redovisas i sin helhet i bilaga 6.
— Jämförelse landstingsvis mellan faktiskt antal vårddagar och antal vård- dagar beräknat utifrån en i förhållande till befolkningens storlek och ål- dersstruktur enhetlig sjukvårdskonsumtion. — Jämförelse mellan landstingens nettokostnader för hälso- och sjukvård. — Jämförelse mellan utdebiteringen i respektive landsting och medelutde—
biteringen under åren 1973—1977.
Vid vår genomgång av det nämnda materialet har vi kunnat konstatera följande.
— Förhållandet mellan faktiskt antal vårddagar och beräknat antal vårddagar vid en enhetlig sjukvårdskonsumtion varierar mellan landstingen. För de tre nordligaste landstingen överstiger faktiskt antal vårddagar det beräknade, och differensen är relativt sett större än för övriga landsting. I vad mån detta är uttryck för högre standard eller för det förhållandet att de stora avstånden i dessa områden medför en större sjukvårdskon- sumtion, har vi inte kunnat bedöma. — Nettokostnaden per skattekrona 1976 för sjukvården i de enskilda lands- tingen avviker från genomsnittet med mellan —1:73 kr/skr och +1:77 kr/ skr. Högst nettokostnad per skattekrona har Kalmar läns landsting. Lägsta värdet har Västerbottens läns landsting. Två av de sju landsting som har en högre skattekraftsgaranti än 95 procent av medelskattekraften har en högre nettokostnad per skattekrona än genomsnittet. Av de lands- ting som har en skattekraftsgaranti på 95 procent av medelskattekraften har bortsett från Stockholms läns landsting 11 av totalt 15 landsting en nettokostnad per skattekrona som ligger över genomsnittet. — Under perioden 1973—1977 är det endast två landsting som under hela perioden haft en högre utdebitering än landstingens medelutdebitering, nämligen Östergötlands och Kalmar läns landsting. Fem landsting har hela perioden haft en lägre utdebitering än medelutdebiteringen, nämligen Malmöhus, Göteborgs- och Bohus, Västmanlands, Kopparbergs och Gäv- leborgs läns landsting. De flesta landsting har således under den senaste 5-årsperioden haft en högre utdebitering än medelutdebiteringen vissa år och en lägre vissa år.
7.4.3.3 Indelning i skattekraftsklasser
Vi anser inte att de redovisade uppgifterna ger grund för någon genom- gripande förändring av den indelning i skattekraftsklasser och de relationer mellan olika skattekraftsklasser som för närvarande gäller för landstingen. 1 Vi anser dock att materialet sammantaget ger stöd åt uppfattningen att . spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti bör minska. Sam- , tidigt anser vi att skattekraftsindelningen också i det reformerade systemet * bör innefatta ett regionalpolitiskt stöd åt landstingen i de norra delarna av 1 landet.
När det gäller nivåhöjningen har denna gjorts ungefär lika stor för lands- * tingen som för primärkommunema. Den lägsta garantin blir för landstingen liksom för primärkommunema 103 procent av medelskattekraften. Samtliga landsting som nu är garanterade 95 procent av medelskattekraften anser vi bör placeras i denna klass. Deras garanti ökar därmed med 8 procent-
enheter. För de landsting som nu har en garanti på 100 procent av me- delskattekraften föreslår vi en höjning med 6 procentenheter till 106 procent av medelskattekraften. För övriga fyra landsting föreslår vi en höjning av garantin med 4—7 procentenheter. Eftersom våra kalkyler visar att kost- naderna på grund av geografiskt läge är högre för Västerbottens läns landsting än för Jämtlands läns landsting anser vi att Västerbotten bör placeras i en högre skattekraftsklass än Jämtland. 1 det nuvarande systemet är dessa två landsting placerade i samma skattekraftsklass.
Vårt förslag till skattekraftsindelning för landstingen framgår i sin helhet
av tabell 7.11.
Tabell 7.1] Förslag till indelning av landstingen i skattekraftsklasser
Landsting
Stockholms läns Uppsala läns Södermanlands läns Östergötlands läns Jönköpings läns Kronobergs läns Kalmar läns Blekinge läns Kristianstads läns Malmöhus läns Hallands läns Göteborgs och Bohus läns Älvsborgs läns Skaraborgs läns Värmlands läns Örebro läns Västmanlands läns Kopparbergs läns Gävleborgs läns Västernorrlands läns Jämtlands läns Västerbottens läns Norrbottens läns
" Stockholms läns landsting har en egen skattekraft som vid 1977 års taxering uppgår till 128 procent av medelskattekraften och hamnar därför utanför skatteutjämnings- systemet.
Garanterad skattekraft i % av medelskattekraften
103" 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 106 103 103 106 106 115 124 127 136
7.5 Hänsynstagande till övriga faktorer på utgiftssidan
7.5.1 Primärkommuner
7.5.1.1 Åldersstrukturen
Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem har i hög grad inriktats på att skillnader i ålderssammansättningen inte beaktas. Dessa skillnader kan nämligen vara betydande. Några exempel kan nämnas. Åldersgruppen 70 år och äldre motsvarar i Tyresö 2 procent och i Tanum 17 procent av
invånarantalet. I förhållande till riksmedeltalet varierar andelen invånare i grundskoleåldrarna kraftigt mellan kommunerna. Med riksmedeltalet avses här antalet invånare i landet i grundskoleåldrarna i förhållande till det totala antalet invånare i riket. Stockholm har lägsta andelen eleveri låg- och mel- lanstadieåldrarna med 64 procent av riksmedeltalet. Motsvarande andel i Håbo är 166 procent. Av högstadieåldrarna har Sundbyberg lägsta andelen med 70 procent och Pajala den högsta med 151 procent av riksgenomsnittet. Nettokostnaderna för ålderdomshem, serviceboende, hemhjälp och annan service till pensionärer motsvarade 1976 i runt tal 3 800 kr per invånare i åldern 70 år och däröver. Nettokostnaden för en låg- och mellanstadieelev var ca 5 300 och för en högstadieelev ca 7 200 kr. Kommunernas kostnader för dessa åldersgrupper är således betydande, varför variationer i ålderssam- mansättningen medför stora skillnader i utdebiteringsbehov. Kostnaderna för framför allt undervisningen och stora delar av den sociala verksamheten kan hänföras till avgränsbara åldersgrupper. I övrigt avser kommunernas verksamhet hela befolkningen bortsett från mindre delar av vissa verksamheter. Av administrativa skäl är det nödvändigt att i skat- teutjämningssystemet endast beakta sådana kostnader som har stor betydelse för kommunernas ekonomi. Vi har därför begränsat vår kartläggning av ålderssammansättningens betydelse till kostnader för
— service till pensionärer
— grundskola
— förskolans deltidsgrupper — barnomsorg (exklusive förskolans deltidsgrupper) — statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folk- pension — gymnasieskola.
Av skäl som vi närmare redogör för längre fram i detta avsnitt har vi valt att lägga kostnaderna för gymnasieskolan utanför skatteutjämningssystemet. Då kostnaderna för denna verksamhet är betydande och dessutom ojämnt fördelade mellan kommunerna har vi ändock redovisat även denna verk- samhet. Vi har också angett en metod för hur en sådan utjämning tekniskt skulle kunna utformas.
I det följande lämnas en kortfattad beskrivning över kostnaderna för var och en av nämnda verksamheter. En mera fullständig redogörelse för verk- samheternas omfattning, metoder för kostnadsberäkning, framtagna enhets- kostnader m.m. samt specifikation för varje enskild kommun lämnas i | bilaga 5. '
Vi är angelägna understryka att redovisade enhetskostnader m.m. på ( intet sätt är att fatta som någon rekommendation om lämplig kostnads- I eller servicenivå. De har enbart tjänat som underlag för att få fram realistiska |
|
och rättvisande kalkyler för jämförelse mellan primärkommunema.
Service till pensionärer
Kostnader för ålderdomshem och serviceboende utgör den största andelen av de totala kostnaderna för service till pensionärer. En mindre del avser kostnader för hemhjälp, färdtjänst och dagcenterverksamhet m.m.
Som underlag för beräkning av behovet av bostad på ålderdomshem eller i servicehus har vi använt oss av 1975 års ålderdomshemsstatistik. Vid slutet av 1975 bodde 6,85 procent av åldersgruppen 70 år och däröver på ålderdomshem och 0,8 procent i servicehus. Behovet av bostad på ålder- domshem kan antas ha ökat under 1976 därför att de äldsta åldersgrupperna ökat mest. Å andra sidan har behovet av ålderdomshem relativt sett minskat genom övergång till serviceboende.
Nettokostnaden per pensionär för serviceboende är betydligt lägre än för bostad på ålderdomshem. Detta beror framför allt på att statsbidrag utgår till servicehusens personalkostnader. Den övergång till ökat serviceboende som kan iakttas gör att kommunerna i stort sett kan undgå de kostnads- ökningar som eljest skulle uppkomma när en allt större andel av pensio- närerna måste beredas bostad på ålderdomshem eller i servicehus. Vi anser därför att det finns skäl för att vid beräkning av kostnader för 1976, räkna med oförändrad andel boende i ålderdomshem, dvs. 6,85 procent av ål- dersgruppen 70 år och äldre. Nettokostnaderna för ålderdomshem motsva- rade enligt våra beräkningar ca 2 500 kr per invånare i denna åldersgrupp för 1976. Vid kostnadsberäkningen har hänsyn tagits till den ökade över- gången till servicehus.
Den övriga servicen till pensionärer omfattar hemhjälp, färdtjänst och dagcenterverksamhet m.m. Med ledning av hemhjälpsstatistiken har vi räknat med att hemhjälpen till pensionärer under 1976 i genomsnitt mot- svarade 57,3 timmar per invånare i åldersgruppen 70 år och däröver. Net- , tokostnaden per invånare i denna åldersgrupp för hemhjälp, färdtjänst och i övrig öppen service till pensionärer uppgår till ca 1300 kr. 1 Sammanlagda nettokostnaden för all service till pensionärer 1976 mot- 1 svarade således 3 800 kr per invånare i åldersgruppen 70år och däröver. Om man fördelar denna kostnad på hela invånarantalet i kommunen blir variationerna stora beroende på skillnader i det relativa antalet pensionärer. Högsta kostnaden per invånare får då Tanum med 644 kr. 1 Tyresö som i har en låg andel pensionärer blir motsvarande kostnad endast 72 kr per 1 invånare. Genomsnittskostnaden uppgår till 369 kr.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr service till pensionärer
l Genomsnitt 2:24
1 Högst 3:91
, Lägst 0:44 i Utdebiteringsskill nad 3:47 Grundskola
Mer än 99 procent av åldersgruppen 7—15 år är elever i primärkommunernas
? grundskolor. Återstoden, knappt en procent, utgörs av elever i Särskolor som landstingen är huvudmän för och elever i specialskolor med statligt huvudmannaskap samt elever som på grund av sjukdom inte kan delta i grundskolans undervisning.
Enligt våra kalkyler uppgick 1976 års nettokostnader för låg- och mel-
lanstadieelever till ca 5 300 kr per invånare i åldersgruppen 7—12 år. Mot- svarande kostnad för högstadieelever var 7 200 kr per invånare i ålders- gruppen 13—15 år.
Fördelat på hela invånarantalet uppgick den genomsnittliga nettokost- naden för låg- och mellanstadiet till 461 kr per invånare. På grund av de stora variationerna mellan kommunerna beträffande andelen låg- och mel- lanstadieelever blir kostnadsskillnaderna högst betydande. För Håbo redo- visas den högsta kostnaden, 765 kr per invånare, och för Stockholm den lägsta, 293 kr per invånare.
Genomsnittskostnaden för högstadiet utgjorde netto 277 kr per invånare. Den högsta kostnaden hade Pajala med 416 kr och den lägsta Sundbyberg med 181 kr per invånare.
Utdebiteringsbehov 1976 för Låg- och mellan- Hög- grundskolan stadiet stadiet, kr/skr kr/skr Genomsnitt 2:80 1:68 Högst 4:65 2:53 Lägst 1:78 1:10 Utdebiteringsskillnad 2:87 1:43
Förskolans deltidsgrupper
Barn skall enligt lagen om barnomsorg beredas plats i förskola det år barnet fyller sex år. Dessutom skall yngre barn med särskilda behov erhålla plats i förskola. 1976 fanns ca 130000 barn i förskolans deltidsgrupper. Totala antalet sexåringar var detta år 107 755. Med ledning härav har vi räknat med att behovet av plats i deltidsgrupper i varje kommun skulle motsvara 1,2 per sexåring.
Nettokostnaden för deltidsgrupperna uppgick 1976 till ca 4 800 kr per invånare i åldersgruppen 6 år enligt de kalkyler som redovisa i bilaga 5. Om dessa kostnader fördelas på hela invånarantalet blir genomsnittskostnaden i riket 66 kr per invånare. Mellan kommunerna varierar nettokostnaden från högst 135 kr i Håbo till lägst 38 kr per invånare i Stockholm.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/ skr förskolans deltidsgrupper
Genomsnitt 0:40 Högst 0:82 Lägst 0:23 Utdebiteringsskillnad 0:59
Metod för utjämning av kostnader för pensionärsservice, grundskola och förskolans deltidsgrupper l
Grundskolan är obligatorisk. För sexåringar samt yngre barn med särskilda behov finns lagstadgad rätt till plats i förskolans deltidsgrupper. Även för service till pensionärer kan man räkna med ungefär samma behov i alla
kommuner i förhållande till åldersgruppens storlek. Vi föreslår därför att den kostnadsutjämning som bör ske inom skatteutjämningssystemet för dessa verksamheter grundas på respektive åldersgrupps storlek.
Utjämningen sker tekniskt på följande sätt. För grundskolans låg- och mellanstadium var den beräknade nettokostnaden 1976 5 300 kr per invånare i åldern 7—12 år. Detta belopp multipliceras med det antal invånare i denna åldersgrupp som avviker från riksgenomsnittet. Därigenom erhålls ett po- sitivt eller negativt tal för varje kommun. Samma metod tillämpas för grund- skolans högstadium, förskolans deltidsgrupper och servicen till pensionä- rerna. I avsnitt 7.6.1 föreslås att samtliga i absoluta tal framräknade belopp läggs samman och därefter omräknas till skattekraftsgaranti för att anpassas till skatteutjämningssystemet i övrigt.
Barnomsorg
I anslutning till de förhandlingar mellan regeringen och Svenska kommun- förbundet om barntillsynens utbyggnad som föregick barnomsorgslagen gjor- des beräkningar över de totala kostnaderna för barnomsorgen och finan- sieringen av dessa. Kostnaderna för primärkommunema respektive staten till följd av överenskommelsen om utbyggnaden och statsbidragets utform- ning beräknades till följande för åren 1976 och 1981. Kostnaderna anges i miljoner kronor och i 1976 års prisläge.
1976 Proc. 1981 Proc.
andel andd Konununerna 2090 58 2541 36 Staten 1 106 30 3 637 52 Föräldraavgifter 424 12 825 12 3 620 100 7 003 100
I ovanstående kostnader ingår utgifter för deltidsgrupper med 524 res- pektive 557 milj. kr. Med hänsyn till att alla sexåringar och yngre barn med särskilda behov skall beredas plats i förskola har vi föreslagit att kom- munernas nettokostnader för deltidsförskola skall utjämnas med ledning av antalet sexåringar i respektive kommun i förhållande till riksmedeltalet.
Trots att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för barnomsorgen väsentligt förbättrats från kommunal synpunkt genom de nya statsbidrags- reglerna kvarstår stora nettokostnader för kommunerna. Kostnaderna är så ojämnt fördelade mellan kommunerna att någon form av utjämning är önsk- värd. Självfallet minskar behovet av omfördelning om staten tar på sig en ännu större andel av kostnaderna. Vi har emellertid i vårt arbete med ett reformerat skatteutjämningssystem utgått från gällande statsbidragsregler. Dessutom kommer även vid en eventuell förhöjning av statsbidragen vissa kostnader att kvarstå på kommunerna. Dessa nettokostnader kommer att vara ojämnt fördelade på kommunerna, varför behov av utjämning före- hggen
Principiellt skall endast sådana kostnader utjämnas som kommunerna själva inte kan påverka. Detta talar för att nettokostnader för daghem, fri-
tidshem och familjedaghem skulle utjämnas med hänsyn till åldersstruk- turen i kommunerna. Mot denna fördelningsgrund kan invändas att behovet av barnomsorg inte behöver överensstämma med antalet barn i aktuella åldrar. Behovet av plats på daghem beror också på hur många föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar, alternativt skulle förvärvsarbeta eller stu- dera om daghemsplats fanns att tillgå. Man kan för närvarande konstatera stora skillnader beträffande sysselsättningsgrad mellan kommunerna och skillnaderna kommer i högre eller mindre grad att bestå under de närmaste åren.
En möjlighet vore att kompensera nettokostnader för barntillsynen med utgångspunkt från beräknade kostnader för den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen. Härigenom skulle alltså kostnaderna för det behov som or- sakas av hög förvärvsfrekvens ersättas. Mot detta alternativ talar framför allt att kommunerna själva kan påverka kostnaderna och således få kostnader ersatta för en standard som är högre än genomsnittskommunens. Även om det kan hävdas att en utbyggnad av barntillsynen bör stimuleras bör detta inte i första hand ske genom skatteutjämningsbidrag utan genom di- rekta Stimulansbidrag till den speciella verksamheten. _
Vi har studerat effekterna för de enskilda kommunerna för de båda nämn- da alternativen i sina renodlade former. Dessutom har vi undersökt några alternativ där exempelvis åldersstrukturen kombineras med förvärvsfrek- vens eller där endast viss andel av kostnaderna för den faktiska utbyggnaden medräknas.
Det förslag vi lägger fram utgör en sammanvägning av de båda alternativ vi redogjort för, dvs. kostnaderna beräknade efter enbart åldersstruktur res- pektive de beräknade kostnaderna för utnyttjat antal platser får i lika grad inverka på de kostnader för barnomsorgen som läggs till grund för utjäm- ningen.
Nettokostnaden (efter avdrag för statsbidrag och avgifter) för 1976 års barnomsorgsverksamhet uppgick enligt våra beräkningar till följande belopp:
Kronor per plats
Daghem 12 400 Fritidshem 11 800 Familjedaghem 8 700
Kalkyler och uppgift om utdebiteringsbehov för olika former av barnom- sorg återfinns i bilaga 5. Det genomsnittliga utdebiteringsbehovet för barn- omsorgen 1976 uppgår enligt våra beräkningar till 1:42 kr/skr. Avvikande utdebiteringsbehov från detta genomsnitt för varje kommun redovisas också i bilaga 5.
Utdebiteringsbehov 1976 för daghem, fritidshem och familjedaghem
Genomsnitt Högst 2:93 Lägst 0:56
Utdebiteringsskillnad
Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension
Kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn samt för kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) påverkas av åldersstruktur, inkomststruktur och hyresnivå. På grund härav skulle en beräkning av dessa kostnader i förväg bli mycket osäker. Därför föreslår vi att kommunernas faktiska nettokostnader fördelas i efterhand. Härvid har vi förutsatt att enhetliga regler för pensionärernas bostadstillägg fastställs.
I avsnitt 8.2 förordar vi att en lagstadgad övre hyresgräns på 600 kr per månad för ensamstående pensionär och 700 kr per månad för makar och sammanboende pensionärer införs i KBT-systemet. Därigenom skulle vi få enhetliga KBT-regler i samtliga kommuner. Samtidigt föreslås att en ge- mensam statsbidragsprocent (40) införs för de båda bidragssystemen. Det är självfallet endast de kostnader för de kommunala bostadstilläggen som ryms inom de föreslagna lagstadgade hyresgränserna som får ingå i för- delningen. Detsamma gäller de statskommunala bostadsbidragen, där endast kommunernas statsbidragsberättigade kostnader bör utjämnas. Kostnaderna för bostadsbidrag som överstiger dessa hyresnivåer får bestridas av respektive kommun och ingår inte i skatteutjämningssystemet.
Om man fördelar 1976 års nettokostnader för statskommunala bostadsbi- drag och KBT på antalet invånare i kommunen varierar kostnaden mellan lägst 99 kr per invånare i Grästorp och högst 385 kr per invånare i Stockholm. Att skillnaden mellan dessa kommuner är så stor beror framför allt på olik- heter i hyresnivå samt på kommunernas beslut om storleken av KBT. I allmänhet är skillnaderna ifråga om hyresnivå och tilläggens storlek betydligt mindre och kommer att minska ytterligare när enhetliga regler fastställs även för KBT. Därför kommer främst ålders- och inkomststrukturen att få avgörande betydelse för kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbidrag och KBT.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/ skr statskommunala bostadsbidrag och KBT
Genomsnitt 1:48, varav för KBT 1:17 Högst 2:34
Lägst 0:60 Utdebiteringsskillnad 1;74
Gymnasieskola
Storleken av åldersgruppen 16—18 år påverkar i första hand behovet av gym- nasieskolutbildning. Eftersom utbildningen är frivillig är dock inte storle- ken av denna åldersgrupp ensam avgörande för kommunernas kostnader. Variationer i efterfrågan på utbildning påverkar också kommunernas kost- nader liksom valet av Studieväg, eftersom det föreligger stora kostnads- skillnader mellan olika studielinjer. Med hänsyn till att ett flertal omstän- digheter inverkar på kostnaderna och att det föreligger stora svårigheter att på ett tillförlitligt och rättvist sätt väga in kommunernas skilda kostnader för gymnasieskolan i skatteutjämningssystemet har vi avstått härifrån. För att en rättvisare fördelning av kostnaderna för gymnasieskolan än för när- varande skall ske anser vi emellertid att nuvarande interkommunala skol- ersättningar bör ses över. Vi föreslår således att gymnasieskolans netto- kostnader inte utjämnas i skatteutjämningssystemet utan att i stället en översyn företas av gällande interkommunala ersättningar.
Under utredningsarbetets gång har vi dock prövat en metod för utjämning av gymnasieskolans nettokostnader i skatteutjämningssystemet. Denna me- tod redovisas här i korthet. Antalet elever enligt Skolöverstyrelsens statistik och de kalkylerade kostnaderna per elev lades till grund för kostnadsut- jämningen. Detta betyder att det i princip är de faktiskt beräknade kost- naderna som utjämnas. Med hänsyn till den nytta som gymnasiekommu- nerna kan anses ha av lokalernas utnyttjande för andra ändamål och övriga fördelar av gymnasieskolans lokalisering till kommunen kan de kalkylerade kostnaderna för lokaler och inventarier reduceras med förslagsvis 25 procent.
Kalkylerna för 1976 redovisas i bilaga 5. Om man skulle utjämna kost- naderna för gymnasieutbildningen mellan kommunerna finns inte längre något behov av interkommunala ersättningar. De kommuner som svarar för gymnasieutbildningen får då ersättning även för elever från andra kom- muner genom skatteutjämningen. Också för kommuner som på grund av hög egen skattekraft står utanför skatteutjämningen bör i så fall de inter- kommunala ersättningarna kunna upphöra. För 1976 skulle inte intäkts- minskningen på grund härav för någon av dessa kommuner ha överstigit ett utdebiteringsbehov av 20 öre.
1976 års nettokostnader för gymnasieskolan fördelade på antalet invånare i riket uppgick till 176 kr. Kostnaden var högst i Haparanda med 504 kr per invånare, exklusive interkommunala ersättningar. Ett 70-tal kommuner hade endast kostnader för ersättning till andra kommuner.
Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr gymnasieskola, exkl. interkommunala ersättningar
Genomsnitt 1;05 l HÖSSI 3:06 * Lägst _
Utdebiteringsskillnad
7.5.1.2 Befolkningsförändringar
Vid nuvarande inplacering av kommunerna i skattekraftsklass har viss hän- syn tagits till bl. a. befolkningsutvecklingen. När befolkningsminskningen är större än fem procent under fem år höjs skattekraftsgarantin genom att skatteutjämningsbidraget beräknas på 95 procent av invånarantalet fem år tidigare.
Eftersom vi föreslagit en helt annan indelning i skattekraftsklasser upp- byggd på ett annat sätt än tidigare är det motiverat att ompröva reglerna för bidrag till kommuner med minskande invånarantal.
Nuvarande skatteutjämningsregler innebär som ovan nämnts att bidrag för minskande invånarantal erhålls när minskningen överstiger fem procent under den senaste femårsperioden. Beräkningar som gjorts i samband med länsplanering 1974 visar att avfolkningskommuner inte kan avveckla sina fasta kostnader så snabbt som under en femårsperiod. Vi har gjort beräk- ningar av sådana fasta kostnader som inte kan reduceras i takt med folk- minskningen. Bland dessa ingår amortering av den låneskuld som belöper på de utflyttade. Låneskulden har beräknats som ett genomsnitt för alla kommuner. Enligt våra kalkyler som redovisas i bilaga 5 beräknas ifrå- gavarande fasta kostnader till 770 kr per utflyttad person och år under en tioårsperiod.
Vi anser att kommunerna bör svara för en mindre del av de beräknade fasta kostnaderna och föreslår att man i skatteutjämningen endast beaktar den del av befolkningsminskningen som överstiger en halv procent per år under en tioårsperiod. Denna reducering innebär att kommunerna svarar för fasta kostnader som belöper på de utflyttade motsvarande ett maximalt utdebiteringsbehov av 33 öre per skattekrona 1976.
Vårt förslag om bidrag till kommuner med minskande invånarantal med- för kostnader för staten på ca 45 milj. kr. Det nuvarande bidraget uppgick 1976 till ca 22 milj. kr. De kommuner som nu har den största befolk- ningsminskningen får enligt förslaget ett väsentligt stöd. För sex kommuner innebär bidraget att utdebiteringsbehovet sänks med minst en krona per skattekrona. I bilaga 5 redovisas beräkningar av bidragets storlek för kom- muner med så stor befolkningsminskning att de skulle ha fått bidrag under 1976 enligt de föreslagna reglerna.
I nuvarande skatteutjämningssystem finns inga regler för stöd till kom- muner med ökande invånarantal. De snabbt växande kommunernas problem har dock uppmärksammats under de senaste åren. Några kommuner har fått extra skatteutjämningsbidrag.
Vid snabb inflyttning uppstår överdimensionering av anläggningar som medför extra kostnader. Kommunernas förrnögenhetsförhållanden regleras inte vid flyttningar från en kommun till en annan såvida det inte är fråga om betydande indelningsändringar. De nyinflyttade för alltså inte med sig någon andel av den tidigare hemkommunens förmögenhet. Detta betyder att de byggnader och anläggningar som behövs för de nyinflyttade i regel helt måste lånefinansieras i de snabbt växande kommunerna. Därför är rän- tekostnaderna och amorteringarna dessa kommuners stora problem.
Vi har gjort beräkningar över de särskilda kostnader som uppkommer på grund av att vissa anläggningar blir överdimensionerade i en snabbt växande kommun. Dessutom har vi beräknat hur stort tillskott av eget kapital
som behövs per inflyttad för att inflyttningskommunerna skall bli likställda med övriga kommuner ifråga om investeringarnas finansiering. Enligt dessa kalkyler som redovisas i bilaga 5 behövs ett bidrag med 950 kr per inflyttad person och år under en tioårsperiod.
Även kommuner med ökande invånarantal bör svara för en del av de beräknade kostnadsökningar som uppstår vid snabba befolkningsändringar. Vi har gjort alternativa beräkningar för att visa bidragets storlek om man endast beaktar en viss del av befolkningsökningen. I bilaga 5 redovisas resultatet för berörda kommuner i ett alternativ där man endast beaktar befolkningsökning som överstiger en procent per år under en tioårsperiod. I ett sådant alternativ skulle det största bidraget utgå till Botkyrka med ett belopp motsvarande 3:82 kr/skr, räknat på förhållandena 1976. Kom- muner med samma inflyttningstakt kan ha olika god ekonomi. De inflyttades inkomstnivå påverkar både kostnader och intäkter för kommunen. Kom- munens ekonomiska situation när inflyttningsperioden börjar har också be- tydelse. Vidare kan inflyttningskommuner i storstadsområden ofta delvis utnyttja den väl utbyggda service som finns i storstäderna under förut- sättning att avstånden och kommunikationerna inte utgör något stort hinder. Om expansionen sker omkring en redan befintlig tätortskärna eller om en helt ny tätort byggs upp ger också olika effekter på kostnaderna.
Eftersom inflyttningskommunernas ekonomiska problem varierar i rätt hög grad uppstår svårigheter att inarbeta generellt verkande regler för bidrag i det ordinarie skatteutjämningssystemet. Vi föreslår därför att behovet av stöd till dessa kommuner beaktas vid beviljande av extra skatteutjämnings- bidrag. Det finns då möjligheter att med utgångspunkt från generella be- räkningar över de särskilda kostnadsökningar expansionskommunerna drab- bas av ta hänsyn till den enskilda kommunens aktuella ekonomiska situation.
För Stockholms län, där inflyttningskommunernas ekonomiska problem är mest framträdande har vi i avsnitt 7.9 redovisat regeringens förslag till speciallag som ger landstinget rätt att genomföra en inomregional skatte- utjämning. En sådan utjämning inom Stockholmsregionen skulle också kun- na innebära ett ekonomiskt stöd till expansionskommunerna i Stockholms län.
7.5.1.3 Inkomststruktur
Primärkommunernas kostnader och intäkter påverkas av kommunmedlem- mamas inkomster. Bostadsbidragen till barnfamiljer och pensionärer ökar om dessa hushåll har låga inkomster. Socialhjälpskostnadema varierar också med hushållens inkomster.
I avsnitt 7.5.l.1 föreslår vi att nettokostnaderna för statskommunala bo- stadsbidrag och kommunala bostadstillägg till pensionärer beaktas i skat- teutjämningssystemet. Om detta förslag genomförs behöver inte in- komststrukturen beaktas ytterligare för dessa kostnader.
Socialutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) föreslagit att större delen av socialhjälpskostnadema skall flyttas över till försäkrings- kassorna. Vi har räknat med att kommunernas nettokostnader för social- hjälp minskar med ca 80 procent genom överflyttningen till socialförsäk-
ringen. Beräkningar för 1976 visar att det kvarstående utdebiteringsbe- hovet för socialhjälp skulle ha begränsats till i genomsnitt 10 öre/skr om reformen då varit genomförd. I endast nio kommuner skulle utdebi- teringsbehovet ha överstigit 20 öre. Om riksdagen godtar socialutredningens förslag motiverar inte heller socialhjälpskostnadema att inkomstskillnadema beaktas i skatteutjämningssystemet. Avgifter för barnomsorg, hemhjälp och vård på ålderdomshem kan variera med inkomstens storlek. Sådana variationer påverkar dock inte kommu- nernas utdebiteringsbehov i nämnvärd grad.
Med de förändringar som föreslagits dels om utjämning av kostnaderna för statskommunala bostadsbidrag och KBT dels om överflyttning av so- cialhjälpskostnader till socialförsäkringssystemet anser vi det inte motiverat att i skatteutjämningssystemet beakta variationer mellan primärkommu- nema i fråga om inkomststruktur.
1 7.514 Topografiska förhållanden
I direktiven nämns även topografiska förhållanden bland de strukturella skillnader vars ekonomiska betydelse för kommunerna vi bör undersöka.
Vid riksdagsbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens förslag till re- formerad skatteutjämning uppmärksammades vissa Ö-kommuners särskilda problem. Detta ledde till inplacering av Gotland och Öckerö i högre skattekraftsklasser. Vi kan konstatera att ett fåtal kommuner berörs speciellt av ogynnsamma förhållanden i detta avseende. Vid inplaceringen av Gotland i skattekrafts- klass har hänsyn tagits till att kommunen intar en särställning, dels genom sitt läge, dels på grund av att kommunen även har hand om den lands- tingskommunala verksamheten på ön. Vi konstaterar vidare att den generellt gjorda beräkningen av Öckerös geografiska läge och bebyggelsestruktur med- fört att kommunen föreslås bli garanterad en skattekraft på 112 procent av medelskattekraften.
Med hänsyn till att ett mycket begränsat antal kommuner kan beröras föreslår vi att dessa hänvisas till möjligheten att söka extra skatteutjäm- ningsbidrag om topografin påtagligt försämrar deras ekonomiska situation.
7515. Sammanfattning av betydelsen av övriga faktorer på utgiftssidan
I avsnitt 7.5.1.1 har redovisats vad olika åldersberoende kostnader betyder för utdebiteringsbehovet. En summering av bl. a. det genomsnittliga ut- debiteringsbehovet för åldersstrukturen görs i tabell 7.12.
Som påpekas i avsnitt 74.33 kan inte summan av det genomsnittliga utdebiteringsbehovet jämföras med den sammanlagda genomsnittliga ut- debiteringen i primärkommunema eftersom interna kapitaltjänstkostnader ingår i de kalkylerade utdebiteringsbehoven. Dessa interna poster redovisas även på inkomstsidan i kommunernas räkenskaper under huvudtitel 9 Fi- nansiering och påverkar således inte kommunernas utdebitering.
I bilaga 5 redovisas avvikande utdebiteringsbehov på grund av skillnader i åldersstruktur för samtliga primärkommuner. Överkalix skulle för 1976
Tabell 7.12 Utdebiteringsbehov i primärkommunema för vissa åldersberoende kost- nader
Kr/ skr
Genom- Högst Lägst Utdebiterings- snitt skillnad Service till pensionärer 2:24 3:91 0:44 3:47 Grundskola — låg- och mellanstadium 2:80 4:65 1:78 2:87 — högstadium 1:68 2:53 1:10 1:43 Förskolans deltidsgrupper 0:40 0:82 0:23 0:59 Statskommunala bostadsbi- drag och kommunala bo- stadstillägg till folkpension 1:48 2:34 0:60 1:74 Barnomsorg 1:42 2:93 0:56 2:37 10:02
Gymnasieskola” 1:05 3:06 — 3:06
"Föreslås ej ingå i skatteutjämningssystemet.
ha behövt det största tillägget till skatteutjämningsgarantin för att kom- pensera ogynnsam åldersstruktur. Det beräknade tillägget för Överkalix mot- svarar ett utdebiteringsbehov av 2:25 kr/skr. Den gynnsammaste ålders- sammansättningen för 1976 har Sundbyberg, som skulle ha fått vidkännas ett avdrag, motsvarande ett utdebiteringsbehov av 1:36 kr/ skr om den fö-
reslagna kostnadsutjämningen då hade tillämpats för Sundbyberg. Kostnadsavvikelser på grund av skillnader i åldersstrukturen beräknas
i absoluta tal. Detta gäller också ökade kostnader för befolkningsminskning. Skatteutjämningsbidraget enligt den garanterade skattekraftsklassen skulle därför kunna korrigeras med tillägg eller avdrag i absoluta tal för att utjämna kostnadsskillnader på grund av åldersstruktur och med tillägg likaledes i absoluta tal för att kompensera kostnader, orsakade av befolkningsminsk- ning. Vi anser dock att dessa tillägg eller avdrag bör omräknas till procent av medelskattekraften. Skälen härför redovisas i avsnitt 7.6.1.
Eftersom ålderssammansättningen, främst genom in- och utflyttning, snabbt kan förändras föreslår vi att de åldersberoende kostnadsskillnaderna beräknas årligen. Bidraget till kommuner med minskande befolkning om- prövas självfallet också varje år med hänsyn till de regler som avses gälla för dessa.
Vi föreslår att regeringen får i uppdrag att fastställa och vid förändrade förhållanden, exempelvis vid ändring av regler för statsbidrag till speciella verksamheter, justera de enhetskostnader som skall användas vid fram- räkningen av kostnadsskillnader.
7.5.2 Landsting
Vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innebär att andra opå- verkbara faktorer än geografiskt läge och bebyggelsestruktur, dvs. främst befolkningens åldersstruktur, beaktas i ett andra steg. Detta sker genom
att ett tillägg eller ett avdrag beräknas för varje huvudman beroende på vilken inverkan på kostnaderna faktorerna har, sett i relation till genom- snittet för samtliga landsting. Tillägg och avdrag är avsedda att öka respektive minska den i första steget fastställda grundgarantin.
Vi skall i detta avsnitt diskutera vilka faktorer det är möjligt och lämpligt att för landstingens del beakta i detta andra steg. De synpunkter och förslag som vi för fram avseende landstingen gäller även för de landstingsfria kom- munerna, dvs. Gotlands, Malmö och Göteborgs kommuner, för den del av deras verksamhet som i andra områden har landstingskommunalt hu— vudmannaskap.
7.5.2.1 Åldersstrukturen Hälso- och sjukvård
Hälso- och sjukvård är landstingens dominerande verksamhetsområde. Som framgår av redovisningen i kapitel 3 utgjorde bruttodriftkostnaderna för hälso- och sjukvård 3/ 4 av landstingens totala driftkostnader 1976. 1 genom- snitt avser 84 procent av sjukvårdskostnaderna sjukvård som bedrivs vid sjukhus. Återstående 16 procent avser sjukvård utanför sjukhus, dvs. främst distriktsläkarväsende och distriktsvård. I landstingens redovisning räknas även folktandvården till hälso- och sjukvård utanför sjukhus.
Nettokostnaden per skattekrona för hälso- och sjukvård uppgick 1976 till 10:83 kr i genomsnitt för samtliga huvudmän. Kring detta genomsnitt var variationerna betydande. Differensen mellan högsta och lägsta netto- kostnad per skattekrona var drygt 3 kr.
Till en del förklaras dessa skillnader av faktorer som huvudmännen själva inte kan påverka, dvs. i princip sådana faktorer som vi anser bör beaktas i skatteutjämningssystemet. En annan del av förklaringen till kostnads- skillnaderna ligger däri att sjukvårdsstandarden är olika i olika områden. Delvis beror detta på att huvudmännen har olika mål och ambitioner för sin verksamhet. Det finns emellertid även förhållanden av mer praktisk natur som gör att standardskillnader skulle föreligga vid varje tidpunkt även om mål och ambitioner vore helt lika för huvudmännen. Utbyggnaden av sjukvården sker exempelvis på grundval av en relativt långsiktig planering. Särskilt när det gäller den kostnadsmässigt tyngsta delen, den slutna akut- sjukvården, är avståndet långt mellan den tidpunkt då beslut om en ny sjukhusbyggnad fattas och den tidpunkt då den nya byggnaden står färdig att tas i bruk. Under sådana förhållanden är det naturligt att huvudmännen vid en viss tidpunkt hunnit olika långt i sin utbyggnad. Ett annat förhållande som kan ge olika standard vid samma ambitionsnivå är att möjligheterna att rekrytera personal är olika i olika områden.
Att sjukvårdsstandarden varierar innebär att vi genom skatteutjämning aldrig kan nå fram till en fullständig utjämning av nettokostnaden per skat- tekrona, dvs. utdebiteringsbehovet. Även om vi skulle beakta samtliga opå- verkbara faktorer skulle likväl skillnaden i standard orsaka kostnadsskill- nader mellan huvudmännen. Som vi nämnt tidigare är vårt syfte med skat— teutjämningen inte i första hand att minska skillnaderna i utdebitering.
Diagram 7.1 Sluten sjukvård. Vårddagar per 10 000 invånare efter ålder och kön 1970.
Källa: Landstingsförbun- det: ”Konsumtion av sluten vård 1970 samt statistisk beräkning av vissa demografiska för- ändringars betydelse under perioden 1960—1972”
Det främsta syftet är i stället att göra huvudmännen mer likställda vad gäller de ekonomiska förutsättningarna för deras verksamhet.
När det gäller sjukvården anser vi att befolkningens åldersstruktur är en faktor utanför huvudmännens kontroll som har stor betydelse för kost- nadsskillnaderna mellan olika områden. Eftersom åldersstrukturen dess- utom lätt kan mätas objektivt anser vi att dess inverkan på huvudmännens sjukvårdskostnader bör utjämnas via skatteutjämningssystemet.
Det är ett välkänt faktum att individens sjukvårdsbehov varierar med åldern. 1 en studie grundad på patientstatistik från 1970 genomförd av lands- tingsförbundet, har bl. a. sambandet mellan ålder och sjukvårdskonsumtion närmare undersökts. Resultatet sammanfattas i diagram 7.1.
Antal vårddagar per 10000 inv.
200 000 ———- Män
—— Kvinnor
Män och kvinnor
150 000
100 000
50 000
1 0 20 30 40 50 60 70— Ålder
Diagrammet visar antal vårddagar i genomsnitt för riket per 10 000 män respektive kvinnor i olika åldrar. Det framgår att vårdkonsumtionen ökar med stigande ålder. Fr.o.m. 65—70-årsåldem blir ökningstakten särskilt snabb. Sjukvårdskonsumtionen är även olika för män respektive kvinnor.
Att den genomsnittliga vårdkonsumtionen är olika i olika åldrar medför att befolkningens åldersstruktur har betydelse för den totala sjukvårdskon- sumtionen och för sjukvårdskostnaderna. Ju större andel av befolkningen som befinner sig i de höga åldrarna, desto större blir sjukvårdskostnaderna vid en viss sjukvårdskonsumtion per invånare inom respektive åldersgrupp.
Beräkningen av hur skatteutjämningsbidraget skall justeras med hänsyn till åldersfaktorn redovisas i bilaga 6. Beräkningarna avser endast den slutna vården. Det finns nämligen ingen statistik som visar hur konsumtionen av öppen vård varierar med åldern. Med hänsyn till att kostnaderna för hälso- och sjukvården utanför sjukhus utgör en relativt liten del av de totala
sjukvårdskostnaderna anser vi inte att det är nödvändigt att beakta kost- nadsskillnaderna inom detta område i skatteutjämningssystemet. Det skall påpekas att om man ser till nettokostnaderna utgör hälso- och sjukvården utanför sjukhus en mindre del av den totala hälso- och sjukvården än om man ser till bruttokostnaderna. Detta förhållande beror på de patientavgifter och ersättningar från sjukförsäkringen som huvudmännen erhåller för öppen vård.
Utgångspunkten för beräkningarna är den sjukvårdskonsumtion inom olika åldersgrupper som redovisas i diagram 7.1. Uppgifterna har dock räk- nats upp för att motsvara den totala sjukvårdskonsumtionen 1974. Statistiken för detta år var den senast tillgängliga då beräkningarna gjordes. De justerade uppgifterna har använts för att för varje huvudmannaområde beräkna två tal för sjukvårdskonsumtionen. Det ena konsumtionstalet grundas på den faktiska åldersstrukturen hos områdets befolkning, medan det andra kon- sumtionstalet grundas på förutsättningen att områdets befolkning har samma åldersstruktur som rikets befolkning. Differensen mellan de två talen visar vilken inverkan åldersstrukturen hos områdets befolkning har på sjuk- vårdskonsumtionen jämfört med förhållandena totalt för riket.
Om den faktiska åldersstrukturen i ett område medför en större sjuk- vårdskonsumtion än vad åldersstrukturen i riket skulle ha gjort, har området en med hänsyn till sjukvårdskostnaderna ogynnsam åldersstruktur. Huvud- mannen skall i så fall erhålla ett tillskott till den beräknade grundgarantin. Tillskottet skall motsvara beräknad nettokostnad för det antal vårddagar som utgör differensen mellan de två konsumtionstalen. Om den faktiska åldersstrukturen ger en lägre sjukvårdskonsumtion än åldersstrukturen i riket beräknas i stället på motsvarande sätt ett avdrag. Eftersom ålders- strukturens betydelse för varje huvudman beräknas i förhållande till ål- dersstrukturen hos rikets befolkning totalt tar samtliga tillskott och avdrag ut varandra sammanlagt.
För att räkna om differensema mellan de två konsumtionstalen till belopp i absoluta tal erfordras uppgift om nettokostnaden per vårddag. Vi har använt den för samtliga huvudmän faktiska genomsnittliga nettokostnaden per vårddag. Uppgifterna har hämtats från 1974 års bokslut och därefter skrivits upp till 1976 års nivå med hänsyn till pris- och löneutvecklingen. Men- talvårdsbidraget har därvid inte räknats in bland intäkterna. Den genom- snittliga nettokostnaden per vårddag beräknas uppgå till 370 kr 1976. Be- räkningarna redovisas i sin helhet i bilaga 6.
För sjukvården har således ingen enhetskostnad kalkylerats på det sätt som skett för vissa primärkommunala verksamheter, t. ex. grundskolan. Anledningen härtill är att sjukvården är en starkt differentierad verksamhet. Vårddagkostnaden varierar kraftigt mellan olika vårdformer. En kalkyl över kostnaden per vårddag skulle därför bli relativt komplicerad och samtidigt osäker.
Beräkningen av tillskott och avdrag för åldersfaktorns inverkan på sjuk- vårdskostnaderna kan göras mer eller mindre detaljerad. Vi har undersökt två beräkningsmetoder med olika detaljeringsgrad. I den mer detaljerade beräkningen delas befolkningen upp efter ålder och kön. Åldersindelningen är gjord i femårsintervall. Sjukvården delas upp i somatisk långtidsvård, somatisk korttidsvård och psykiatrisk vård. En genomsnittlig nettokostnad
per vårddag samt tillskott och avdrag beräknas separat för vart och ett av dessa tre vårdområden.
I den enklare beräkningen delas befolkningen endast upp i två grupper nämligen yngre än 70 år respektive 70 år och äldre. Uppdelningen har gjorts vid 70 år dels för att det genomsnittliga vårdbehovet ökar kraftigt från och med denna ålder, dels för att denna uppdelning är vanlig i befolknings- statistik och därför medför beräkningstekniska fördelar. En genomsnittlig vårddagkostnad samt tillskott och avdrag beräknas för hela den slutna vården utan uppdelning på olika vårdområden.
Vid valet av den beräkningsmetod som skall ingå i skatteutjämnings- systemet har vi ansett två delvis motsatta aspekter särskilt viktiga. Å ena sidan bör metoden ge ett så korrekt resultat som möjligt, å andra sidan bör den vara enkel. Helst skall varje huvudman själv kunna räkna ut sitt skatteutjämningsbidrag och även göra prognoser för dess utveckling utan alltför omfattande beräkningar. Teoretiskt bör den detaljerade metoden, eftersom fler faktorer beaktas, ge ett mer korrekt resultat än den enklare metoden. Vi har emellertid funnit att skillnaderna mellan metoderna är relativt små vad gäller resultatet. Den största differensen relativt sett uppstår för Malmö kommun. Med den detaljerade metoden erhåller Malmö kommun enligt beräkningarna för 1976 ett tillskott på knappt 20 milj. kr motsvarande 42 öre per skattekrona. Med den enkla metoden blir tillskottet knappt 2 milj. kr, vilket motsvarar 4 öre per skattekrona. För övriga huvudmän är differensen mellan de två beräkningsmetodernas resultat betydligt mindre än för Malmö kommun.
Med hänsyn till att skillnaderna mellan de två beräkningsmetodernas resultat är relativt små för de flesta landsting och med hänsyn till att den enkla metoden innebär stora fördelar från beräkningsteknisk synpunkt, anser vi att den enkla metoden bör användas i skatteutjämningssystemet.
De utdebiteringsskillnader som framkommer med den enkla beräknings- metoden framgår av följande uppställning.
Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr sluten sjukvård
Genomsnitt 1 1:25 Högst 12:39 Lägst 10:21 Utdebiteringsskillnad 2: 18
De justeringar för åldersfaktorns inverkan på sjukvårdskostnaderna, som med den föreslagna beräkningsmetoden bör göras för de olika sjukvårdshu- vudmännen, redovisas i tabell 7.13. Tilläggen och avdragen har uttryckts i samma mått som skattekraftsgarantin, dvs. antal skattekronor per invånare i procent av medelskattekraften. Omräkningen från krontalsbelopp har skett med användning av landstingens medelutdebitering 1976 och medelskat- tekraften enligt 1975 års taxering.
Tabell 7.13 Justering av skattekraftsgarantin för sjukvårdshuvudmännen med hänsyn till åldersfaktorns betydelse för kostnadsskillnader i sluten sjukvård
Skattekronor per invånare i procent av medelskattekraften
Huvudman Tillägg (+) respektive avdrag (—)
Stockholms län — * Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län
i Blekinge län Kristianstads län [ Malmöhus län Hallands län Göteborgs och Bohus län Älvsborgs län Skaraborgs län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Kopparbergs län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län Gotlands kommun Malmö kommun Göteborgs kommun
congo;—amU-qaqa—s_oaawq____q
li+++|++++|+1+++++++|
_.
I+I++|
Övriga verksamhetsområden
När det gäller landstingens övriga verksamhetsområden, dvs. främst social verksamhet, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och undervisnings- verksamhet har vi inte funnit att befolkningens åldersstruktur har nämnvärd betydelse för kostnadsskillnaderna mellan huvudmännen. Frågan om andra faktorer kan medföra kostnadsskillnader inom dessa verksamhetsområden diskuteras i nästa avsnitt.
7.5.2.2 Övriga faktorer
Hälso- och sjukvård
Sjukvårdsbehovet kan variera mellan olika områden på grund av andra or- saker än skillnader i befolkningens åldersstruktur. Faktorer som kan ha betydelse är exempelvis näringslivets struktur, bostadsförhållanden, tra- fikens utformning, klimat, förekomst av luftföroreningar m. m. Dessa fak- torer utgör olika delar av den miljö människan vistas i. Uppenbarligen kan dessa miljökomponenter mer eller mindre oberoende av varandra tänkas påverka Sjukvårdsbehovet på skilda sätt i olika områden. Den fråga som
är viktig från skatteutjämningssynpunkt är om de olika delarna av den totala miljön i något huvudmannaområde samverkar på ett sådant sätt, att Sjukvårdsbehovet där blir klart mindre eller större än i andra områden.
Det finns emellertid ingen statistik som gör det möjligt att objektivt mäta hur miljön påverkar hälsotillståndet i olika områden. I stället måste man utgå från uppgifter som ger ett indirekt mått på befolkningens hälsotillstånd och därefter undersöka om mätresultatet varierar med miljön.
Det bör påpekas att den faktiska sjukvårdskonsumtionens storlek i form av antal vårddagar, antal besök etc. inte kan användas som mått på sjuk- vårdsbehovet. Som tidigare nämnts varierar sjukvårdsstandarden mellan oli- ka områden. För att särskilja variationerna i Sjukvårdsbehovet krävs ett mått som är oberoende av storleken på tillgängliga sjukvårdsresurser.
Ett tänkbart sådant mått är riksförsäkringsverkets statistik över 5. k. sjuk- tal. Med sjuktal avses antalet sjukdagar med hel eller halv sjukpenning belöpande på under ett år avslutade sjukdomsfall, dividerat med antalet inskrivna sjukpenningförsäkrade vid årets slut. Sjuktalen varierar betydligt mellan olika huvudmannaområden. 1974 var det högst i Göteborgs kom- mun, Malmö kommun och Stockholms län dvs. områden med hög ur- baniseringsgrad. Det var lägst i Kronobergs, Hallands och Skaraborgs län, dvs. län som brukar karaktäriseras som jordbrukslän.
Som indirekt mått på hälsotillståndet måste emellertid Sjuktalen anses vara behäftade med betydande brister. Den främsta bristen är att sjukskriv- ningen till stor del sker på grundval av en subjektiv bedömning av häl- sotillståndet antingen av den sjukskrivne själv eller av läkare. Denna be- dömning kan således antas bli påverkad av även andra faktorer än just hälsotillståndet, t. ex. arbetsmiljö, inkomstförhållanden, ålder och kön. Vi anser därför inte att sjukskrivningsstatistik kan användas i skatteutjäm- ningssystemet.
Sjuktalen ger dock en antydan om att skillnader i befolkningens hälsotill- stånd skulle kunna föreligga mellan å ena sidan områden med hög urbani- seringsgrad och å andra sidan områden som är glesare bebyggda. Ett visst underlag för en bedömning om så är fallet ger statistiska centralbyråns lö- pande undersökningar av levnadsförhållandena som bl. a. avser att belysa eventuella skillnader mellan olika delar av landet vad gäller befolkningens hälsotillstånd. De hittills redovisade resultaten av dessa undersökningar ty- der inte på att det finns några nämnvärda sådana skillnader.
Sammanfattningsvis kan sägas, att det saknas statistik som gör det möjligt att objektivt mäta miljöns betydelse för Sjukvårdsbehovet i olika områden. Den statistik som finns och de undersökningar som gjorts, tyder emellertid inte på att den samlade effekten av olika miljökomponenter i något område leder till att det totala Sjukvårdsbehovet där är väsentligt större eller mindre än i andra områden. Vi anser således att någon hänsyn till miljöfaktorer inte bör tas i skatteutjämningssystemet.
Ett annat förhållande som kan påverka sjukvårdskonsumtionens storlek skall nämnas i det här sammanhanget. Det gäller tillgången på alternativa vårdformer. Det föreligger härvidlag ett visst samband mellan å ena sidan sjukvårdshuvudmännens somatiska långtidsvård och å andra sidan primär- kommunernas åldringsvård. Ett litet antal platser vid ålderdomshemmen i ett område medför en jämförelsevis stor efterfrågan på platser inom den
somatiska långtidsvården och tvärtom. För vissa huvudmän kan detta vara en orsak till att den beräknade justeringen av skatteutjämningsbidraget för åldersfaktorn inte är i paritet med den faktiska sjukvårdskonsumtionens storlek. Vi anser emellertid inte att någon särskild hänsyn härtill bör tas i skatteutjämningssystemet. Enligt vårt förslag skall åldersfaktorn vägas in i skatteutjämningssystemet såväl för primärkommunernas åldringsvård som för landstingens sjukvård. Härigenom kan utjämning av de ekonomiska förutsättningarna i detta avseende totalt för primärkommuner och landsting förutsättas komma till stånd mellan olika områden.
Social verksamhet
Till landstingens sociala verksamhet hör barna- och ungdomsvård, arbets- vård, nykterhetsvård samt familjerådgivning. Dessa verksamheter bedrivs även av de landstingsfria kommunerna. Av den sociala verksamhetens olika delar är det endast arbetsvården som är av sådan omfattning, att den behöver diskuteras i det här sammanhanget.
Landstingens arbetsvård omfattar dels arbetsprövning och arbetsträning, dels skyddat arbete vid verkstäder och i hemmen. Kostnaderna för arbets- vården utgjorde 1975 i genomsnitt drygt 70 procent av landstingens totala kostnader för social verksamhet. I förhållande till landstingens hela verk- samhet är arbetsvården emellertid av liten omfattning. Nettokostnaden per skattekrona för arbetsvården uppgick endast till ca 0:25 kr i genomsnitt. Differensen mellan högsta och lägsta nettokostnad per skattekrona uppgick till ca 0:45 kr. Därvid bortser vi från landsting i vissa län där delar av ar- betsvården har primärkommunalt huvudmannaskap.
Arbetsprövning och arbetsträning bedrivs vid arbetsvårdsinstitut och avser personer som på grund av fysiskt, psykiskt, intellektuellt eller socialt handikapp är i behov av särskild kartläggning och förberedelse innan de kan träffa ett lämpligt yrkesval. Landstingens verksamhet inom detta område har beröring med verksamheter inom samma eller näraliggande områden med statligt huvudmannaskap. Det gäller främst verksamheterna vid arbetsförmedlingarna, de arbetspsykologiska instituten och statens ar- betsklinik samt vissa delar av arbetsmarknadsutbildningen.
Skyddat arbete sker i olika former för att bereda sysselsättning åt sådan handikappad och svårplacerbar arbetskraft, som inte fått eller kan behålla en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Verksamheten bedrivs vid verkstäder för skyddat arbete, kontorsarbetscentraler, industriellt be- redskapsarbete och i hemmen. Landstingen och i vissa fall primärkommu- nema är huvudmän för verkstäder för skyddat arbete och hemarbete.
Behovet av insatser inom arbetsvården kan i viss mån antas bero på nä- ringslivets struktur och på konjunkturutvecklingen. Behovet av arbetsvår- dande insatser kan därför variera mellan olika regioner. Det finns emellertid ingen statistik som visar om så är fallet. Det förhållandet att staten är hu- vudman för verksamheter som tangerar landstingens arbetsvård ökar svå- ri gheterna att i skatteutjämningssystemet ta hänsyn till kostnadsskillnaderna inom denna verksamhet. Med hänsyn härtill och eftersom kostnadsskill- naderna mellan landstingen när det gäller arbetsvård är relativt små föreslår vi att denna verksamhet inte beaktas i skatteutjämningssystemet.
Ytterligare ett skäl för vårt ställningstagande är att regeringen i prop. 1977/ 78:30 om skyddat arbete och yrkesinriktad rehabilitering m. m. föreslår att huvudmannaskapet för skyddad verksamhet förs över till regionala stif- telser med delat statligt och landstingskommunalt huvudmannaskap samt att samordning av yrkesinriktad rehabilitering under statligt huvudman- naskap närmare prövas. Någon definitiv ståndpunkt vad gäller finansie- ringsfrågan har inte tagits. Enligt propositionen kan dock ett statligt över- tagande av det kommunala kostnadsansvaret på detta område endast accepteras om det i sin helhet motsvaras av minskade statliga åtaganden inom andra kommunala verksamhetsområden.
Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
Enligt 1967 års lag angående omsorger om vissa utvecklingsstörda avser omsorgsverksamheten ”psykiskt utvecklingsstörda som på grund av häm- mad förståndsutveckling för viss utbildning eller anpassning i samhället eller i övrigt behöver särskilda omsorger genom det allmänna”. Huvudman för omsorgsverksamheten är landsting och i förekommande fall landstingsfri kommun.
Det är uppenbart att samhällsmiljön kan ha betydelse för hur många individer med hämmad förståndsutveckling, som är i behov av särskilda omsorger. Sannolikt är dock skillnaderna mellan olika regioner i Sverige inte *av den arten att de på ett avgörande sätt påverkar omsorgsbehovet.
För landstingen utgjorde kostnader för omsorger om psykiskt utveck- lingsstörda 1975 i genomsnitt ca 6,5 procent av de totala kostnaderna. Net- tokostnad i förhållande till skatteunderlaget uppgick i genomsnitt till 0:96 kr per skattekrona. Differensen mellan högsta och lägsta nettokostnad per skattekrona var 0:60 kr.
Enligt omsorgslagen skall landstingen föra en särskild förteckning över alla som får och har fått omsorg. Även personer som är eller kan antas komma att bli i behov av omsorger skall antecknas. Uppgifter ur landstingens förteckning över omsorgstagare inhämtas varje år av socialstyrelsen och skolöverstyrelsen.
Rent praktiskt är det naturligtvis möjligt att i skatteutjämningssystemet använda landstingens uppgifter om antal omsorgstagare som grund för kost- nadsutjämning. Detta förutsätter emellertid att bedömningen av vilka som är i behov av omsorg kan ske utifrån en enhetlig och objektiv grund. Vi anser inte att denna förutsättning föreligger i tillräckligt hög grad. Det är ofrånkomligt att bedömningen av omsorgsbehovet i de enskilda fallen in- nehåller ett betydande moment av subjektivitet. Vi anser således att lands- tingens egna uppgifter om antalet omsorgstagare inte bör användas i skat- teutjämningssystemet.
Det återstår därmed två alternativ för att utjämna landstingens kostnader för omsorgsverksamheten. Ett alternativ är att de totala kostnaderna fördelas mellan landstingen i proportion till skatteunderlaget. Det andra alternativet är att staten tar över en större del av finansieringsansvaret. Vi anser att båda dessa alternativ bryter mot principen att den som har kostnadsansvaret även skall ha beslutskompetensen.
Då omsorgsverksamheten utgör en relativt liten del av landstingens totala verksamhet anser vi det lämpligare att kostnadsskillnaderna inom omsorgs- verksamheten inte beaktas i skatteutjämningssystemet.
Undervisningsverksamhet
Landstingen är huvudmän för större delen av den undervisning som bedrivs , inom gymnasieskolans vård-. jordbruks- och skogsbrukslinjer samt de spe- , cialkurser som anknyter till dessa linjer. Landstingen är vidare huvudmän 1 för sjuksköterskeutbildningen. Den 1 juli 1977 överfördes sjuksköterskeut- bildningen och delar av den gymnasiala vårdutbildningen till den kom- munala högskolan.
Nästan samtliga landsting driver dessutom folkhögskolor och lanthus- hållsskolor. Ett fåtal landsting har kvar centrala yrkesskolor. I förekommande fall är landstingsfri kommun huvudman för de nämnda verksamheterna. Landstingens kostnader för undervisningsverksamheten utgjorde 1975 i genomsnitt 3,7 procent av de totala kostnaderna. Nettokostnaderna per skattekrona utgjorde i genomsnitt 0:46 kr och varierade mellan 0:33 kr respektive 0:72 kr/ skr. En stor del av denna variation förklarades dock dels av frivilliga satsningari vissa landsting, dels av att gymnasieskolans vårdlinje har primärkommunalt huvudmannaskap i vissa län.
Liksom när det gäller primärkommunernas gymnasieskolor varierar efter- frågan på landstingens undervisning och kostnaderna för olika studievägar väsentligt mellan olika områden. Kostnaderna för undervisningsverksamhet kan därför inte direkt relateras till storleken på de åldersgrupper som verk- samheten i första hand riktas till. Kostnadsskillnaderna mellan landstingen vad gäller undervisningsverksamheten är dessutom relativt små. Vi föreslår därför att dessa kostnader inte beaktas i skatteutjämningssystemet.
7.6 Sammanvägning av de olika faktorerna i skatteutjämningen
7.6.1 Metodik
I avsnitt 7.4.2.4 och 74.33 har vi redogjort för indelningen i skattekrafts- klasser efter hänsynstagande till kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. För övriga faktorer på utgiftssidan har vi i avsnitt 7.5 redovisat genomsnittliga kostnader och metoder för framräkning av de enskilda kommunernas utdebiteringsbehov på grund av avvikelser från riksmedeltalen.
Vid framräkningen av utdebiteringsbehoven har såväl när det gäller kost- nader till följd av geografiskt läge och bebyggelsestruktur som för övriga faktorer medelskattekraften kommit till användning. Anledningen härtill är att utdebiteringsbehovet då grundas på ett likvärdigt skatteunderlag och inte påverkas av kommunernas skilda skattekraft. Utdebiteringsbehoven blir härigenom fullt jämförbara mellan kommunerna. De i absoluta tal fram- räknade tilläggen eller avdragen för ålderssammansättning och tilläggen för
befolkningsminskning omvandlas till skattekraftsgaranti med användning av medelutdebiteringen som grund. Av bl. a. följande skäl anser vi en sådan omvandling lämplig
— skatteutjämningssystemet vinner i enhetlighet genom att samma mått används genomgående — jämförelser med skattekraftsgarantier enligt nuvarande system kan göras — jämförelser med andra kommuner underlättas — jämförelser med den egna skattekraften för att avgöra om kommunen är berättigad till skatteutjämningsbidrag går lättare.
Primärkommunernas och landstingens behov av skatteutjämningsbidrag kommer liksom i nuvarande system att årligen uträknas i form av tillskott av skatteunderlag. Detta tillskott beräknas för varje kommun genom en jämförelse mellan det garanterade skatteunderlaget och kommunens eget skatteunderlag. Det garanterade skatteunderlaget framkommer vid en mul- tiplikation av den garanterade skattekraften för bidragsåret med invånar- antalet 1 januari året före bidragsåret. I den garanterade skattekraften, ut- tryckt i procent av medelskattekraften, ingår som ovan nämnts, utöver ga- ranterad skattekraft enligt klassindelningen även hänsynstagande till ålders- struktur och befolkningsminskning.
Kommunens skatteutjämningsbidrag i kronor beräknas enligt nuvarande system genom att tillskottet av skatteunderlag multipliceras med den av kommunen för bidragsåret fastställda skattesatsen. Inom utredningen har övervägts att i stället för kommunens faktiska utdebitering lägga medel- utdebiteringen för bidragsåret som grund för bidraget. En grundläggande princip för skatteutjämningen har varit att den skall baseras på omstän- digheter som kommunerna själva inte råder över. Det nuvarande systemet är i detta avseende inte fullt konsekvent eftersom primärkommuner och landsting kan påverka bidragets storlek genom att besluta om förändring av skattesatsen.
Vid omvandlingen till skattekraftsgaranti av tillskott och avdrag i absoluta tal för olika faktorer, exempelvis på grund av olika åldersstruktur, har me- delutdebiteringen använts. Detta talar för att medelutdebiteringen skulle användas för beräkning av skatteutjämningsbidraget.
Denna metod har dock ett par påtagliga nackdelar. Kommuner med hög utdebitering som inte får någon eller endast obetydligt höjd skattekrafts- garanti enligt det reformerade systemet skulle få väsentligt lägre bidrag än enligt nuvarande system. Detta förhållande gäller för ett 30-tal kommuner och ett landsting. Då det inte torde vara acceptabelt med en omedelbar bidragssänkning måste i så fall någon form av övergångskompensation till- gripas för dessa. En annan nackdel är att medelutdebiteringen för bidragsåret måste uppskattas av kommunen vid uppgörande av budgeten. Bidraget kan således inte exakt beräknas i budgeten.
Vi har inte kunnat finna att nuvarande bidragsregler verkat uppdrivande på utdebiteringarna. Vi anser därför att det inte finns skäl att frångå nu tillämpad metod att lägga den av kommunen fastställda skattesatsen som grund för skatteutjämningsbidraget.
Med den spärregel som vi föreslår och som innebär att ingen kommun får lägre skattekraftsgaranti än vad kommunen tillförsäkras enligt nuvarande
system behövs inga övergångsåtgärder eftersom bidraget dessutom oför- ändrat beräknas på av kommunen själv fastställd utdebitering.
De enhetskostnader, som kalkylerats för olika primärkommunala verk- samheter och som ligger till grund för beräkning av tillägg och avdrag för delfaktorer i åldersstrukturen, bör schablonmässigt räknas upp varje år enligt konsumentprisindex för att ge värdebeständighet. Regeringen bör ges möjlighet att ytterligare justera enhetskostnaderna om utvecklingen inom något verksamhetsområde ger anledning till detta.
När det gäller åldersstrukturens inverkan på landstingens sjukvårdskost- ] nader har enhetskostnaden, dvs. nettokostnaden per vårddag, beräknats ut- i ifrån huvudmännens redovisade nettokostnader och antal vårddagar. Denna
enhetskostnad bör räknas om årligen på grundval av huvudmännens senast l fastställda bokslut och redovisning av antal vårddagar. Av tidsskäl kan detta i medföra att enhetskostnaden måste fastställas med ett år gamla uppgifter * som grund. I så fall bör den framtagna enhetskostnaden räknas upp efter förändringen av konsumentprisindex mellan redovisningsåret och tidpunk- ten för beräkning av enhetskostnaden.
7.6.2 Resultat för primärkommunema
Resultatet av den indelning av primärkommunema i skattekraftsklasser som vi redogjort för i avsnitt 7.4 redovisas länsvis i tabell 7.14.
Tabell 7.14 Förslag till indelning av primärkommunema i skattekraftsklasser
Län . Garanterad skattekraft i Kommuner % av medelskattekraften
Stockholms 106 Samtliga Uppsala 103 Enköping och Uppsala 106 Håbo, Tierp, Älvkarleby och Öst- hammar Södermanlands 103 Samtliga Ostergötlands 103 Finspång, Linköping. Mjölby.
Motala, Norrköping, _Söderkö- ping, Åtvidaberg och Odeshög
106 Boxholm, Kinda och Valdemars- vik 109 Ydre Jönköpings 103 Jönköping, Nässjö, Tranås. Vet— landa och Värnamo 106 Aneby, Eksjö, Gislaved. Gnosjö, Sävsjö och Vaggeryd Kronobergs 103 Alvesta, Ljungby, Växjö och Älmhult 106 Markaryd 109 Lessebo, Tingsryd och Uppvid- inge Kalmar 103 Samtliga utom Högsby 106 Högsby Gotlands 115 Gotland Blekinge 103 Samtliga Kristianstads 103 Samtliga Malmöhus 103 Samtliga
Län Garanterad skattekraft i Kommuner % av medelskattekraften
Hallands 103 Samtliga Göteborgs och Bohus 103 Samtliga utom Öckerö 112 Öckerö Älvsborgs 103 Samtliga utom Bengtsfors, Dals- Ed och Färgelanda 106 Bengtsfors. Dals-Ed och Färge- landa Skaraborgs 103 Falköping, Grästorp, Götene,
Hjo, Lidköping, Mariestad, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Töre- boda och Vara
106 Gullspång. Habo, Karlsborg och Mullsjö Värmlands 103 Hammarö, Karlstad och Kristine- hamn 106 Arvika, Eda, Filipstad, Forshaga,
Grums. Hagfors, Kil, Munkfors. Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng
_ 109 Torsby Orebro 103 Askersund, Degerfors, Hallsberg, Karlskoga, Kumla, Laxå och Öre- bro 106 Hällefors, Lindesberg, Ljusnars— berg och Nora Västmanlands 103 Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg 106 Norberg 109 Skinnskatteberg Kopparbergs 103 Borlänge och Falun 106 Avesta, Hedemora, Ludvika, Smedjebacken och Säter 109 Gagnef, Leksand. Mora, Orsa, Rättvik och Vansbro 115 Malung 127 Älvdalen Gävleborgs 103 Gävle, Hofors och Sandviken 106 Ockelbo 109 Bollnäs, Hudiksvall, Nordanstig, Ovanåker och Söderhamn 112 Ljusdal Västernorrlands 109 Härnösand, Sundsvall och Timrå 112 Kramfors och Örnsköldsvik , 115 Ånge . 118 Sollefteå . Jämtlands 109 Östersund % 118 Bräcke Ä 121 Berg, Krokom, Ragunda och Åre ! 124 Härjedalen och Strömsund Västerbottens 109 Umeå 112 Skellefteå 115 Nordmaling och Robertsfors 118 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Åsele
130. Lycksele, Sorsele, Storuman och % Vilhelmina l
Garanterad skattekraft i Kommuner % av medelskattekraften
Län
Norrbottens 121 Luleå och Piteå
127 Boden, Haparanda, Kalix och Älvsbyn 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog, Arvidsjaur, Jokkmokk,
Pajala och Övertorneå
l Vårt förslag innebär kraftiga höjningar för samtliga primärkommuner i i södra och mellersta Sverige (Stockholms län t.o.m. Kopparbergs län). I dessa län uppgår höjningarna i allmänhet till 8 procent, i många fall till 11 och 14 procent av medelskattekraften. Några undantagsfall finns dock även i dessa län. Således föreslås Gotland få oförändrad garanti 115 procent, medan Torsby och Orsa får vidkännas sänkt garanti med en procent (från % 110 till 109 %) beroende på anpassning till treprocentsintervallerna i klass- l systemet. % I Gävleborgs län föreslås hälften av kommunerna få höjd skattekrafts- , garanti (2—3 % av medelskattekraften) medan den andra hälften inplaceras en procentenhet lägre än tidigare (från 110 till 109 %).
Våra undersökningar har bekräftat att spännvidden i skattekraftsgaranti mellan södra och mellersta Sverige å ena sidan och norra Sverige å andra sidan är för stor i det nuvarande skatteutjämningssystemet. För de fyra nordligaste länen innebär förslaget därför ändringar i de inbördes relationerna mellan kommunerna med totalt sett relativt obetydlig höjning av garantin.
Tre av kommunerna i Västernorrlands län föreslås få höjd skattekrafts- garanti (2—5 % av medelskattekraften), fyra kommuner sänkning med 1—2 procentenheter.
l Jämtlands län höjs sex kommuner med 1—4 procent av medelskatte- kraften medan två kommuner sänks 1—2 procentenheter.
Fyra av kommunerna i Västerbottens län får höjd garanti enligt förslaget med 2—5 procentenheter, för fyra kommuner blir garantin oförändrad medan i garantin sänks med 1—3 procent av medelskattekraften för övriga fyra kom- muner.
l Norrbottens län överväger höjningarna. Således får åtta kommuner för- stärkt garanti (1—6 % av medelskattekraften), för två kommuner förblir ga- rantin oförändrad medan fyra kommuner föreslås få sänkt garanti med tre procentenheter vardera.
Det bör ytterligare understrykas att genom de spärregler som föreslagits får ingen kommun sänkt total skattekraftsgaranti, dvs. grundgaranti samt hänsyn till åldersstruktur och befolkningsminskning.
Spridningen på de tolv skattekraftsklassema enligt förslaget redovisas i tabell 7.15.
Enligt nuvarande skatteutjämningssystem som omfattar sex klasser är 209 primärkommuner (inklusive kommuner med högre egen skattekraft än den garanterade) inplacerade i den lägsta skattekraftsklassen, som ga- ranterar 95 procent av medelskattekraften, 16 kommuner garanteras 100
Tabell 7.15 Fördelning av primärkommunema på skattekraftsklasser
Garanterad skatte- Antal Därav med högre kraft i % av kommuner egen skattekraft” medelskatte- kraften
103 106 68 10 109 22 112 5 115 5 118 4 121 6 124 3 127 6 130 6 133 1 136 5 277 24 ”Enligt 1977 års taxering, inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
procent, 20 kommuner 110 procent, 1 kommun 115 procent, 14 kommuner 120 procent och 17 kommuner 130 procent av medelskattekraften.
Trots en minskad spännvidd mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti i det föreslagna reformerade systemet jämfört med det nu gällande har be- räkningarna av kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur gjort det möjligt att genomföra en mycket kraftigare differentiering mellan kom- munerna.
I tabell 7.16 lämnas en sammanställning över primärkommunernas in- delning i skattekraftsklasser (grundgaranti) kompletterad med de tillägg och avdrag för åldersstruktur och folkminskning som grundas på 1976 års för- hållanden. Det bör uppmärksammas att angivna tillägg och avdrag för ål- dersstruktur och befolkningsminskning kan förändras från år till år. I all- mänhet torde dock inga större förskjutningar ske från ett år till ett annat. I tabellens sista kolumn redovisas den totala garantin för 1978 (enligt 1977 års taxering), om systemet då varit i funktion. Effekten av avdrag för ål- dersstruktur och folkminskning begränsas i vissa angivna fall av två spärregler. Den ena innebär att alla kommuner skall garanteras lägst 100 procent av medelskattekraften och den andra att ingen kommun skall få lägre garanti än vad kommunen är tillförsäkrad enligt nuvarande system. 1 Den väsentligt högre graden av differentiering jämfört med nuvarande % skatteutjämningssystem som vårt förslag till klassindelning innebär förstärks % kraftigt genom att hänsyn föreslås tas till de skilda kostnader som förorsakas kommunerna på grund av olika åldersstruktur och av befolkningsminskning.
,
Tabell 7.16 Garanterad skattekraft för primärkommunema enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag
Antal skr/inv. i procent av medelskattekraften
Län Nuvarande Primärkommun skattekrafts- garanti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärr- minskning regler)
Förslag
S toekholms län Botkyrka 97b 106 + 3 109 Danderyd 161” 106 — 1 105 Ekerö 1045 106 + 7 113 Haninge 96 106 + 4 110 Huddinge 10917 106 — 1 105 Järfälla 125” 106 + 3 109 Lidingö ' 155” 106 — 4 102 Nacka 127" 106 — 2 104 Norrtälje 97 106 + 6 112 Nynäshamn 100” 106 — 2 104 % Sigtuna 104b 106 + 3 109 Sollentuna 1245 106 + 1 107 1 Solna 159b 106 — 9 1006 Stockholm 146b 106 + 5 111 Sundbyberg 1355 106 —10 100” Södertälje 1051” 106 + 2 108 Tyresö 1005 106 +11 117 Täby 121” 106 — 2 104 . Upplands—Bro 95 106 + 2 108 » Upplands Väsby iOlb 106 i 0 106 1 Vallentuna 96 106 + 8 114 Vaxholm 97 106 + 4 110 Värmdö 101'] 106 + 5 111 Uppsala län Enköping 95 103 i 0 103 i Håbo 96 106 + 6 112 Tierp 95 106 + 2 108 » Uppsala 99” 103 — S 100” * Älvkarleby 95 106 i 0 106 Östhammar 96 106 + 3 109 Södermanlands län % Eskilstuna 95 103 i 0 103 Flen 95 103 + 2 105 Katrineholm 95 103 :l: 0 103 Nyköping 97'7 103 i 0 103 Oxelösund 1100 103 + 1 104 Strängnäs 95 103 + 4 107 Vingåker 95 103 + 2 105 Östergötlands län Boxholm 98 106 + 7 113 Finspång 95 103 i 0 103 Kinda 95 "106 — 1 105 Linköping 1030 103 1- 0 103 Mjölby 95 103 + 4 107 Motala + 1 104
Län Primärkommun
Norrköping Söderköping Valdemarksvik Ydre Åtvidaberg Ödeshög
Jönköpings län Aneby Eksjö Gislaved Gnosjö Jönköping Nässjö Sävsjö Tranås Vaggeryd Vetlanda Värnamo
Kronobergs län
Alvesta Lessebo Ljungby Markaryd Tingsryd Uppvidinge Växjö Älmhult
Kalmar län
Borgholm Emmaboda Hultsfred Högsby Kalmar Mönsterås Mörbylånga Nybro Oskarshamn Torsås Vimmerby Västervik
Gotlands län Gotland
Blekinge län Karlshamn Karlskrona Olofström Ronneby Sölvesborg
Nuvarande skattekrafts- garanti"
96 96 95 95 95
95 95 95 95 96'” 95 95 95 95 95 95
95 95 95 95 95 95 99 95
101 95 95 97 95 95 101 95 95 95 95 95
115
Förslag
Grund- garanti
Åldersstruk- Total garanti tur och folk- (inkl. spärr- minskning
regler)
103 106 109 103 103
106 106 106 106 103 103 106 103 106 103 103
103 109 103 106 109 109 103 103
103 103 103 106 103 103 103 103 103 103 103 103
115
103 103 103 103 103
+++l++
+
ll+l I—l—v—Nw—OChA—Ui
+l++++++ |
+ +I+++ll+l++l+l v—o—ww—wwxi—ow
! + | ] ___-wi...).—
N—ONNb-ION
___-w—N—4x
109 106 104 115 104 105
111 105 102 100 103 102 103 101 105 102 102
107 110 105 107 112 110 102 104
101 103 104 113 100 106 102 100 106 104 103 104
119
102 100 100 104 102
Nuvarande skattekrafts- garanti”
Län Primärkommun
Förslag
Grund- garanti
Åldersstruk- Total garanti tur och folk- (inkl. spärr-
Kristianstads län
Bromölla Båstad Hässleholm Klippan
] Kristianstad l Osby l Perstorp l Simrishamn Tomelilla Åstorp Ängelholm Örkelljunga Östra Göinge
Bjuv Burlöv Eslöv Helsingborg l Höganäs l Hörby Höör Kävlinge Landskrona Lomma . Lund * Malmö * Sjöbo Skurup Staffanstorp Svalöv Svedala Trelleborg Vellinge Ystad 1 l Malmöhus län
Hallands län
Falkenberg Halmstad Hylte Kungsbacka Laholm Varberg
Göteborgs och Bohus lärt Göteborg Härryda Ku ngälv Lysekil Munkedal Mölndal
95 97 95 95 95 95 100” 95 95 95 95 95 95
95 105” 95 10217 96 95 96 95 10517 98'7 1095 115b 95 95 95 95 95 95 98” 95
95 95 95 96 96 95
1 121” 96 96 96 95 108'7
103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103
103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103 103
103 103 103 103 103 103
103 103 103 103 103 103
111
l+l+l+|
l+l++l+l+l+l+l+ +|+|
l+l++++l+l
l|++ll rowe—ww
+
1
NUNNN—
minskning
WONN—OONNNN-huv
A—NQNwNo—Mmo—OWMOONN
regler)
100' 1006 101 101 101 101 103 103 104 101 101 103 106
105 101 103 103 108 100 103 104 103 108 IW 102 103 105 106 105 109 101 104 IW
101 100 104 103 101 101
102 101 105 101 100 101
Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekrafts— garanti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. Spärr- minskning regler) Orust 97 103 + 5 108 Partille 101” 103 i 0 103 Sotenäs 96 103 — 3 100 Stenungsund 105b 103 + 1 104 Strömstad 96 103 i 0 103 Tanum 96 103 + 4 107 Tjörn 97 103 i 0 103 Uddevalla 96” 103 — 2 101 Öckerö 100 112 i 0 112 Älvsborgs län Ale 95 103 + 1 104 Alingsås 95 103 —- 2 101 Bengtsfors ' 100 106 — 4 102 Borås 95 103 + 1 104 Dals-Ed 100 106 + 1 107 Färgelanda 95 106 i 0 106 Herrljunga 95 103 — 3 100 Lerum 95 103 + 5 108 Lilla Edet 95 103 + 1 104 Mark 95 103 + 3 106 Mellerud 95 103 i 0 103 Svenljunga .95 103 + 2 105 Tranemo 104” 103 + 1 104 Trollhättan 101” 103 — 4 1006 Ulricehamn 95 103 + 1 104 Vårgårda 95 103 — 3 100 Vänersborg 96” 103 -— 2 101 Åmål 95 103 —. 3 100 Skaraborgs län Falköping 95 103 — 1 102 Grästorp 95 103 — 4 100” Gullspång 95 106 i 0 106 Götene . 95 103 — 1 102 Habo 95 106 + 5 111 Hjo 95 103 — 1 102 Karlsborg 95 106 — 3 103 Lidköping 95 103 — 1 102 Mariestad 95 103 :t 0 103 Mullsjö 95 106 i 0 106 Skara 95 103 i 0 103 Skövde 97b 103 — 3 100 Tibro 95 103 — 2 101 Tidaholm 95 103 — 2 101 Töreboda 95 103 + 2 105 Vara 95 103 i 0 103 Värmlands län Arvika 100 106 — 2 104 Eda 100 106 — 3 103 Filipstad 95 106 — 4 102
Län Primärkommun
Forshaga Grums Hagfors Hammarö Karlstad Kil Kristinehamn Munkfors Storfors Sunne Säffle Torsby Årjäng
Örebro län
Askersund Degerfors Hallsberg Hällefors Karlskoga Kumla Laxå Lindesberg Ljusnarsberg Nora Örebro
Västmanlands län
Arboga Fagersta Hallstahammar Heby Kungsör Köping Norberg
Sala Skinnskatteberg Surahammar Västerås
Kopparbergs län Avesta Borlänge Falun Gagnef Hedemora Leksand Ludvika Malung Mora Orsa Rättvik
95 95 101 105” 104b 95 96” 100 95 100 95 110 100
95 95 95 95
1053 95 95 95 95 95 10017
95 105') 96'7 95 95 95 95 95 95 %" 106b
95 98” 98” 95 95 101 96” 111 100 110 100 Nuvarande skattekrafts- garanti” Grund— garanti
106 106 106 103 103 106 103 106 106 106 106 109 106
103 103 103 106 103 103 103 106 106 106 103
103 103 103 103 103 103 106 103 109 103 103
106 103 103 109 106 109 106 115 109 109 109
Förslag
Åldersstruk- tur och folk- (inkl. spärr- minskning
+
lHl+l+l+l
+|++++l++l+
+++l+l+++ll
I+
HNUIONO—wONNO
lHl+H|l
+
HONNUlmN—bG—AQ
qup—nu—np—oxu—u—nu—Ux __Nu—WMNWNUJN
Total garanti
regler)
112 102 105 IW IW 107 IW 111 101 108 104 110” 105
108 102 104 107 IW 104 104 107 111 104 110
101 100 105 106 105 101 109 102 111 104 104
106 101 101 109 109 108 106 111” 104 111 108
Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekrafts- garanti" Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärr— minskning regler) Smedjebacken 95 106 i 0 106 Säter 95 106 i 0 106 Vansbro 100 109 + 2 111 Älvdalen 120 127 i 0 127 Gävleborgs län Bollnäs 110 109 '_': 0 1105 Gävle 10317 103 + 2 105 Hofors 98 103 — 1 102 Hudiksvall 110 109 — 1 1105 Ljusdal 110 112 + 3 115 Nordanstig 110 109 + 1 110 Ockelbo 100 106 + 7 113 Ovanåker 110 109 + 1 110 Sandviken 96b 103 3: 0 103 Söderhamn 110 109 + 3 112 Västernorrlands län Härnösand 110 109 — 4 110( Kramfors 110 112 i 0 112 Sollefteå 120 118 + 2 120 Sundsvall 110 109 — l 110f Timrå 110 109 + 3 112 Ånge 113 115 + 5 120 Örnsköldsvik 110 112 — 3 1106 Jämtlands län Berg 122 121 + 8 129 Bräcke 120 118 + 9 127 Härjedalen 121 124 + 1 125 Krokom 120 121 + 3 124 Ragunda 123 121 + 8 129 Strömsund 120 124 + 7 131 Åre 121 121 + 4 125 Östersund 110 109 — 1 1105 Västerbottens län Lycksele 130 130 + 2 132 Nordmaling 110 115 + 6 121 Norsjö 122 124 + 2 [26 Robertsfors 110 115 + 2 117 Skellefteå 110 112 —- 1 111 Sorsele 131 130 + 8 138 Storuman 130 130 + 1 131 Umeå 110 109 — 6 1105 Vilhelmina 130 130 + 1 131 Vindeln 120 118 + 2 120 Vännäs 120 118 + 1 1206 Åsele 130 127 + 5 132
Norrbottens län
Län Nuvarande Förslag Primärkommun skattekrafts- garanti” Grund- Åldersstruk- Total garanti garanti tur och folk- (inkl. spärr-
minskning regler)
Arjeplog 132 136 + 5 141 Arvidsjaur 130 136 i 0 136 Boden 130 127 — 7 130” Gällivare 130 130 + 2 132 Haparanda 130 127 + 5 132 Jokkmokk 130 136 + 7 143 Kalix 130 127 + 1 1305 Kiruna 130 130 — 1 1305 Luleå 120 121 — 2 1206 Pajala 143 136 +12 148 Piteå 120 121 — 3 120” Älvsbyn 130 127 + 1 1306 Överkalix 136 133 +15 148 Övertorneå 139 l36 + 9 145
” Avser egen eller garanterad skattekraft inkl. sommarstuge- och avfolkningsreglerna. b Kommunens egen skattekraft enligt 1977 års taxering överstiger den nuvarande garantin. ( Enligt spärregel.
7.6.3 Resultat för landstingen
I tabell 7.17 redovisas hur skattekraftsgarantin för de enskilda landstingen kommer att förändras enligt vårt förslag, dels genom höjning av grund- garantin, dels genom hänsynstagande till åldersstrukturen. Höjningen av grundgarantin varierar mellan 4 och 8 procentenheter. Den är störst för de landsting i södra och mellersta delen av landet, som i det nuvarande skatteutjämningssystemet är garanterade 95 procent av medelskattekraften. Samtliga dessa landsting får grundgarantin höjd med 8 procentenheter. Genom att höjningen för övriga landsting är något mindre sker en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti. Denna minskning blir mer markant vid hänsynstagandet till åldersstruk- turen, som för de två nordligaste landstingen medför avdrag, medan flertalet landsting i de södra och mellersta delarna av landet får tillskott.
Ett landsting, nämligen Stockholms läns landsting, har en egen skattekraft som överstiger den garanterade och ingår därmed inte i systemet. Två lands- ting, Göteborgs och Bohus samt Västmanlands läns landsting, får sin totala garanti fastställd enligt den spärregel som säger att totalgarantin skall vara minst 100 procent av medelskattekraften. För Norrbottens läns landsting fastställs totalgarantin enligt regeln att reformen inte får medföra att garantin i det nya systemet blir lägre än i det gamla.
Tabell 7.17 Garanterad skattekraft för landstingen enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag
Antal Skr/inv i procent av medelskattekraften
Landsting Nuvarande Förslag skattekrafts- garanti" Grund- Ålders- Totalgaranti garanti struktur (inkl. spärregler)
Stockholms läns 12817 103 — 7 1006 Uppsala läns 95 103 — 1 102 Södermanlands läns 95 103 -— 1 102 Östergötlands läns 95 103 + 1 104 Jönköpings läns 95 103 + 1 104 Kronobergs läns 95 103 + 7 110 Kalmar läns 95 103 + 8 lll Blekinge läns 95 103 + 4 107 Kristianstads läns 95 103 + 6 109 Malmöhus läns 96[) 103 i 0 103 Hallands läns 95 103 + 1 104 Göteborgs och Bohusläns 95 103 — 4 IW Älvsborgs läns 95 103 + 1 104 Skaraborgs läns 95 103 + 6 109 Värmlands läns 100 106 + 7 113 Örebro läns 961) 103 + 4 107 Västmanlands läns 98'7 103 — 7 ]W Kopparbergs läns 100 106 + 5 lll Gävleborgs läns 100 106 + 5 111 Västernorrlands läns 110 115 + 4 119 Jämtlands läns 120 124 +11 135 Västerbottens läns 120 127 — 4 123 Norrbottens läns 130 136 —10 130[
” Avser egen eller garanterad skattekraft. '” Landstingets egen skattekraft enligt 1977 års taxering överstiger den nuvarande garantin.
”Enligt spärregel.
7.6.4 Kostnader för det reformerade skatteutjämningssystemet
Kostnaderna för ett reformerat skatteutjämningssystem enligt vårt förslag, som det är redovisat i tabellerna 7.16 och 7.17, uppgår till drygt sex miljar- der kr. Kostnadskalkylen grundas på skatteunderlaget enligt 1977 års taxering och 1977 års utdebitering. Kostnaderna för åldersstruktur och be- folkningsminskning är i förslaget som tidigare nämnts baserade på 1976 års förhållanden.
I tabell 7.18 redovisas också kostnadsökningen i förhållande till nuvarande regler för skatteutjämningen. Kostnadsökningen uppgår till drygt 2,7 mil- jarder kr. De planerade utdebiteringshöjningama 1978 i primärkommuner och landsting kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i för- hållande till nuvarande regler om 150—200 milj. kr.
Tabell 7.18 Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem Milj. kr
Enligt nuva- Enligt Kost- varande regler förslaget nads- ökning
Landsting 1 187 2 525 +] 338 Primärkommuner inkl. landstingsfria kommuner 2 074 3 374 +1 300 Extra skatteutjämningsbidrag 100 200 + 100
3 361 6 099 +2 738
Skatteutjämningsbidragen enligt ovanstående kalkyl exklusive extra skat- teutjämningsbidrag fördelar sig på länen enligt redovisningen i tabell 7.19.
Skatteutjämningsbidraget enligt utredningens förslag med de förutsätt- ningar som angivits för tabell 7.19, dvs. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977, uppgår således till 5,9 miljarder kronor (exklusive extra skatte- utjämningsbidrag) vilket motsvarar en utdebitering på 3:19 kr/skr.
* Tabell 7.19 Länsvis fördelning av skatteutjämningsbidraget" enligt utredningens förslag
Milj. kr Län Landsting Primärkommuner Totalt Ökning , Nuvaran- Enligt Nuvaran- Enligt Nuvaran- Enligt Milj. kr Förändrat utdebite- 1 de regler förslaget de regler förslaget de regler förslaget ringsbehov p. g. a. * förslaget kr/skr Stockholms — — 23,9 177,5 23,9 177,5 153,7 0:35 Uppsala 9,0 47,9 36,7 78,3 45,7 126,1 80,4 1:50 Södermanlands 4,8 46,4 20,1 83,5 24,9 129,9 105,0 1:80 Östergötlands 16,9 109,4 54,6 170,7 71,5 280,1 208,6 2:25 Jönköpings 27,8 101,2 42,2 118,8 70,0 220,0 150,0 2:14 Kronobergs 24,3 93,1 39,6 92,1 63,9 185,2 1213 2:94 , Kalmar 65,5 169,5 87,2 147,8 152,7 317,3 164,6 2:82 Gotlands — — 113,7 125,6 113,7 125,6 11,9 0:82 Blekinge 27,9 73,8 38,0 70,8 65,9 144,6 78,7 2:16 Kristianstads 52,4 149,3 68,9 123,0 121,3 272,3 151,0 2:30 Malmöhus — 84,5 64,8 143,1 64,8 227,6 162,9 0:92 Hallands 35,7 85,3 49,9 90,8 85,7 176,2 90,5 1:76 Göteborgs och Bohus 20,4 54,0 68,0 113,2 88,5 167,3 78,8 0:46 Älvsborgs 45,6 126,4 93,9 193,8 139,6 320,2 180,6 1:84 Skaraborgs 49,7 141 ,1 69,7 129,5 119,4 270,6 151,1 2:39 Värmlands 67,5 156,9 96,0 139,2 163,5 296,1 1325 1:89 Örebro — 69,3 27,2 113,0 27,2 182,3 155,1 2:35 Västmanlands — 9,5 23,0 57,9 23,0 67,4 44,4 0:73 Kopparbergs 52,8 119,4 81,9 151,3 134,7 270,7 136,0 1:97 ; Gävleborgs 55,9 134,1 128,2 155,5 184,1 289,7 105,6 1:45 Västernorrlands 110,7 167,7 171 ,4 178,0 282,1 345,7 63,5 0:89 Jämtlands 115,9 165,5 156,4 176,1 272,3 341,6 69,3 1:77 Västerbottens 161,5 177,5 212,1 224,0 373,6 401,5 27,9 0:43 Norrbottens 242,6 242,6 307,0 320,9 549,6 563,4 13,9 0: 18
Summa 1 187,1 2 524,5 2 074,4 3 374,5 3 261,5 5 899,1 2 637,5 1:27
Det förändrade utdebiteringsbehovet för primärkommuner och landsting till följd av vårt förslag om reformerat skatteutjämningssystem kan beräknas till ca 1:33 kr/skr. Som tidigare nämnts innebär förslaget en minskad spänn- vidd i skattekraftsgaranti mellan Södra och mellersta Sverige å ena sidan och norra Sverige å andra sidan. De största bidragsökningarna tillkommer alltså de södra och mellersta delarna av landet. Kronobergs och Kalmar län får således ökningar motsvarande 2:94 respektive 2:82 kr/skr medan ökningen för Stockholms län stannar vid 0:35 kr/Skr. Bidragsökningarna i de fyra nordligaste länen uppgår till mellan 1:77 kr/skr för Jämtlands län och 0:18 kr/skr för Norrbottens län.
7.7 Extra skatteutjämningsbidrag
Enligt 11 g" i nuvarande lag om skatteutjämningsbidrag får regeringen efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Direktiven förutsätter att den- na möjlighet skall bibehållas. Då erfarenheten visat att behovet att stödja kommuner med särskilt svåra ekonomiska problem efter hand ökat anges i direktiven att utredningen skall undersöka om en relativt större andel än för närvarande av de totala skatteutjämningsbidragen behöver användas för detta ändamål.
Syftet med denna bidragsform är att hjälpa kommuner, som av skilda anledningar befinner sig i en svårare ekonomisk situation än andra. Detta syfte skulle motarbetas om detaljerade regler för bidragsformen utarbetades. l förarbetena till nuvarande lagstiftning anges inte heller några speciella kriterier för extra bidrag. Kommunen bör enligt propositionen i Sin ansökan kunna påvisa att något speciellt inträffat, varöver kommunen inte kunnat råda, som påtagligt försämrat dess ekonomi eller att dess ekonomiska si- tuation är sådan att det eljest framstår som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen. Den senare bidragsgrunden är den helt cllomi- nerande. Ett typexempel på den först nämnda bidragsgrunden är Luleå som för 1978 beviljats bidrag för att de ändrade utvecklingsplanerna för lNorr- bottens J ämverk AB fört med sig svåra ekonomiska konsekvenser för lkom- munen.
Totalbeloppet har under senare år ökat kraftigt. För 1975 beviljades 21,8 milj. kr och för åren 1976 och 1977 27 respektive 44,5 milj. kr. För näst- kommande år har till 28 primärkommuner och en församling beviljats sam- manlagt 96,5 milj. kr.
De av oss föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet 'med- för förbättrade och enligt vår uppfattning mer rättvisande ordinarie skat- teutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minslca be- hovet av extra bidrag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utformning att alla skiljaktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna helt utjämnas.
Några för vissa kommuner ogynnsamma omständigheter har uppmärk- sammats under vår utredning men av olika skäl inte inarbetats i regelsys- temet. I några fall har vi inte kunnat flnna lämplig utjämningsfak'tor, i andra fall är problemet specifikt för ett begränsat antal kommuner. Till denna senare kategori hör ett antal kommuner, företrädesvis i Stockholms-
regionen, där en snabb tillväxt i kombination med andra ogynnsamma inslag fört med sig mycket svåra ekonomiska påfrestningar. Vi kommer i avsnitt 7.9 att redovisa regeringens förslag till speciallag om inomregional Skatte- utjämning i Stockholms län. Om en sådan reform genomförs minskar be- hovet av extra skatteutjämningsbidrag till dessa kommuner men behovet , torde inte helt bortfalla, åtminstone inte under en övergångsperiod. De un- i dersökningar av kostnaderna i samband med snabb befolkningsökning som vi gjort bör kunna tjäna till ledning vid de framtida bedömningarna av bidragsbehovet för sådana kommuner.
Ett annat aktuellt problem som bör beaktas, när behovet av extra bidrag bedöms, är kommunernas engagemang i samband med avskrivning av hy- resförlustlån. För kommuner med svag ekonomisk ställning kan den del som kommunen måste ta på sig utgöra en särskilt svår belastning.
Generella reformer kan påverka enskilda kommuner mycket olika. I vår utredning föreslås att vissa speciella statsbidrag slopas och medlen förs över till skatteutjämningssystemet. Indragningen av sådana bidrag, exempelvis det som utgått till kommuner för skogsbrandsläckning, kan i undantagsfall vålla problem. Den förenklade beräkning av det kommunala skatteunder- laget som föreslås i avsnitt 6.1 kan undantagsvis få negativa effekter för vissa kommuner i sådan utsträckning att det bör beaktas vid fördelning av extra skatteutjämningsbidrag.
Vi anser att det föreligger ett klart dokumenterat behov av att kunna ge extra skatteutjämningsbidrag som komplement till den ordinarie bidrags- givningen. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika omständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens allmänna ekonomiska situation. Vi föreslår således att extra skatteutjämningsbidrag behålls i nu- varande utformning. Anslagsbehovet för de närmaste åren är i viss mån beroende på om och i vilken utsträckning inomregional skatteutjämning genomförs. Vi förutser ett ökat behov av bidrag men anser att detta bättre kan överblickas i samband med de årliga budgetpropositionerna. I vår kostnadsberäkning i avsnitt 7.6 har vi räknat upp beloppet för extra skatteutjämningsbidrag med 100 milj. kr.
Från kommunerna har framförts önskemål om en senareläggning av Sista dag för ansökan, f.n. 31 januari året före bidragsåret. Genom en senare- läggning skulle uppgifter som framkommit i samband med pågående fler- årsplanering bättre kunna beaktas. Vi föreslår därför att ansökan inges senast den 31 mars och att den i likhet med vad som nu gäller inges via läns- styrelsen.
7.8 Vissa administrativa frågor
Vi föreslår att regeringen får i uppdrag att fastställa och vid förändrade förhållanden, exempelvis vid ändringar av regler för statsbidrag till speciella verksamheter, justera de enhetskostnader som skall användas vid fram- räkningen av de kostnadsskillnader som beror på olikheter i åldersstruktu- ren.
I vårt förslag till lag om skatteutjämningsbidrag föreslås att länsstyrelserna liksom hittills får i uppdrag att fastställa tillskott av skatteunderlag och lämna kommunerna och landstingen uppgift om tillskottens storlek och grunderna för framräkningen av dessa senast den 10 september under be- räkningsåret. Vi föreslår också att statistiska centralbyrån får fortsatt uppdrag att fastställa medelskattekraften senast den 25 augusti.
För utjämning av kommunernas kostnader för statskommunala bostadsbi- drag och kommunala bostadstillägg till pensionärer behövs årliga uppgifter om de genomsnittliga kostnaderna per invånare för bostadsbidrag och bo- stadstillägg i riket och hur mycket kommunernas kostnader avviker från genomsnittet. Vi föreslår att dessa uppgifter avseende närmast föregående år lämnas till respektive länsstyrelse senast den 1 juli, av bostadsstyrelsen ifråga om de statskommunala bostadsbidragen och av riksförsäkringsverket ifråga om bostadstilläggen till pensionärer.
Eftersom utjämningen av kostnaderna för barnomsorgsverksamheten del- vis skall grundas på utnyttjat antal platser är det nödvändigt att även dessa kostnader utjämnas i efterhand. Vi föreslår att socialstyrelsen senast den I juli lämnar respektive länsstyrelse uppgift om antalet statsbidragsberät- tigade barnomsorgsplatser i länets kommuner under föregående år. Med ledning härav och med uppgifter om antalet invånare i åldersgrupperna 0—6 och 7—12 år kan kostnadsskillnaderna för barnomsorgsverksamheten be- räknas,
] avsnitt 7.6.1 föreslås att de framräknade kostnadsavvikelserna för ål- derssammansättning och befolkningsminskning omvandlas till skattekrafts- garanti. De föreskrifter för den årliga omräkningen till skattekraftsgaranti liksom de övriga anvisningar som länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter behöver för att tillämpa skatteutjämningsreglema bör enligt vår mening utfärdas av riksskatteverket som har motsvarande uppgifter ifråga om de nuvarande skatteutjämningsreglerna.
7.9 Inomregional skatteutjämning
Enligt direktiven bör utredningen även pröva om den statliga skatteutjäm- ningen behöver kompletteras med en inomregional skatteutjämning.
7.9.1 Behovet av inomregional utjämning
Vi har i avsnitt 7.2 visat att primärkommunernas egen relativa skattekraft vid 1977 års taxering varierar mellan 64 och 161 procent av medelskat- tekraften. De nuvarande skatteutjämningsreglema innebär dock att ingen kommun har en lägre garanti än 95 procent av medelskattekraften. Det betyder att ca 30 procent av spridningen i skattekraft mellan primärkom- munema utjämnas i den statliga skatteutjämningen. Med vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem, som vi redovisat i föregående avsnitt, skulle denna spridning i skattekraften reduceras ytterligare. Stora skillnader i skattekraft mellan kommunerna kvarstår emellertid även efter den statliga skatteutjämningen.
Även utdebiteringsskillnaderna är betydande mellan kommunerna. 1977 skilde det 6:90 kr mellan högsta och lägsta primärkommunala utdebitering. Motsvarande differens för landstingen uppgick till 3:25 kr. Den totala ut- debiteringsskillnaden mellan enskilda primärkommuner(kommunal-, lands- tings- och församlingsskatt) var 1977 som högst 6:18 kr.
Om man ser på skillnaderna i skattekraft och utdebitering inom olika län framgår klart att den största spridningen mellan primärkommunema finns i Stockholms län. Samtliga fem primärkommuner som vid 1977 års taxering hade en egen skattekraft överstigande 130 procent av medelskat- tekraften återfinns i Stockholms län. Den högsta egna Skattekraften i en en kommun utanför Stockholmsregionen har Malmö med drygt 115 procent av medelskattekraften.
I Stockholms län varierar utdebiteringen 1977 från lägst 10,60 kr i Dan- deryd till högst 16 kr i Botkyrka, dvs. en skillnad på 5,40 kr. De största utdebiteringsskillnaderna i övrigt förekommer i Västerbottens län (4,60 kr), i Göteborg och Bohus län samt i Gävleborgs län ( 3 kr). Behovet av en inomregional utjämning som ett komplement till den statliga skatteutjäm- ningen är därför ojämförligt störst i Stockholmsregionen.
När man bedömer konsekvenserna av de stora skillnaderna i utdebitering mellan primärkommunema i Stockholms län måste man vara medveten om, att man i detta län visserligen har 23 primärkommuner, men att det i praktiken endast är fyra näringsgeograiiska enheter — Stor-Stockholm, Norr- tälje, Nynäshamn och Södertälje. Stora delar av länet — ca 1,3 miljoner invånare — utgör sålunda en gemensam arbetsmarknad med omfattande pendling över kommungränserna. Härtill kommer att både servicebehovet och resurserna kommit att bli mycket ojämt fördelade under Stockholms- regionens expansionsperiod. Den ojämna fördelningen av resurserna kan exemplifieras med en jämförelse av skatteintäkter per invånare. Trots att som regel de Stockholmskommuner som har en svag skattekraft har en relativt hög utdebitering kommer likväl inte skatteintäkterna i dessa kom- muner upp i nivå med vad man får även med en relativt låg utdebitering i de kommuner där den egna skattekraften ligger över länsgenomsnittet. I tabell 7.20 redovisas budgeterade skatteintäkter per invånare 1977 för ett urval Stockholmskommuner.
Stockholm uppvisade de högsta skatteintäkterna per invånare i länet 1977 med drygt 4 700 kr. Detta kan jämföras med Vallentuna som hade de minsta skatteintäkterna, endast ca 3 300 kr. Denna ojämna fördelning leder na- turligtvis till att utdebiteringen tvingas uppåt i kommuner som har ett stort kostnadstryck och samtidigt en relativt svag skattekraft. Detta är en för- klaring till de stora skillnaderna i utdebitering i Stockholmsregionen.
För vissa kommuner har den starka expansionen under senare år också inneburit stora lånekostnader. Storleken av primärkommunernas låneskuld varierar därför starkt inom Stockholmsregionen. I tabell 7.21 har låneskulden per den 31 december 1976 sammanställts tillsammans med vissa andra upp- gifter.
Låneskulden har i detta sammanhang uttryckts som summan av lång- l fristiga och tillfälliga lån minskat med summan av likvida medel (kassa, bank, postgiro etc.). Den högsta låneskulden har naturligtvis Stockholms kommun, ca 4 500 milj. kr. Därnäst kommer Botkyrka med en låneskuld
Tabell 7.20 Skatteintäkter per invånare budgetåret 1977 i vissa primärkommuner i Stockholms län
Primärkommun Skattekraft Utdebite- Budgeterade skatteintäkter 1976 års ring taxering” kr/skr Kr/inv. I % av läns-
genomsnittet
Danderyd 323,17 10,60 4256 98,7 Solna 306,15 11,10 4299 99,7 Lidingö 299,75 11,65 4370 101,4 Stockholm 290,27 13,50 4732 109,8 Sundbyberg 274,57 14,05 4630 107,4 Tyresö 198,53 15,90 3810 88,4 Norrtälje 191,05 15,00 3526 81,8 Haninge 190,02 15,50 3767 87,4 Vallentuna 187,76 14,60 3335 77,4 Botkyrka 186,77 16,00 3827 88.8
Genomsnitt för länet 255,56 13,74 4310 1000
" Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall och skatteutjämning.
Tabell 7.21 Låneskuld per den 31 december 1976 i vissa primärkommuner i Stock— holms län
Primärkommun Skattekrafta i % av medel- Låneskuld Låneskulden skattekraften för riket Milj. kr per skattekrona enligt 1976 års taxering 1976-12-31 Danderyd 164,82 40 5,30 Lidingö 152,87 44 4,80 Solna 156,13 261 18,90 Stockholm 148,03 4 520 27,60 Sundbyberg 140,02 203 30,70 Huddinge 113,96 398 36,00 Tyresö 101,25 98 19,90 Haninge 96,90 155 19,20 Botkyrka 95,05 630 60,70 Upplands-Bro 92,07 100 45,50 Norrtälje 85 ,34 80 12,90
" lnkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.
om ca 630 milj. kr. Låneskuldens absoluta storlek ger emellertid föga väg- ledning. Lånevolymen har därför relaterats till skatteunderlaget för respek- tive kommun.
Det kan då konstateras att Botkyrka har den i särklass högsta skulden räknat på detta sätt. Något entydigt samband mellan låg skattekraft och hög låneskuld per skattekrona tycks inte föreligga. Vissa kommuner med låg skattekraft, t. ex. Upplands-Bro får anses ha en hög låneskuld. Andra kommuner med låg skattekraft — Norrtälje, Tyresö, Haninge m. fl. har emel- lertid en relativt låg låneskuld per skattekrona. Den lägsta låneskulden har Danderyd och Lidingö.
Som ovan redovisats varierar lånevolymen inom vida gränser för regionens kommuner. Flera orsaker till detta förhållande kan anges. lånevolymen är naturligtvis beroende av omfattningen av den direkta skattefinansieringen
av respektive kommuners investeringsvolym. Närmare analyser ger vid han- den att kommuner med låg skattekraft som regel har en lägre direkt skat- tefinansiering än kommuner med hög skattekraft. En annan faktor av be- tydelse är sättet att redovisa och finansiera exploateringskostnader. De kom- muner som exempelvis tillämpar tomträttsinstitutet får som regel en högre kapitalskuld än kommuner där tomträttsinstitutet inte förekommer utan mark upplåtes med äganderätt.
Vi vill därutöver peka på de problem med hyresförlustlån som vissa pri- märkommuner i främst Stockholms län har drabbats av under senare år. Dessa kommuner har tecknat borgen för hyresförlustlån som avser in— komstbortfallet för outhyrda lägenheter. En kommunal medverkan vid av- , skrivning av sådana hyresförlustlån skulle belasta ekonomin i främst Upp- lands-Bro och Haninge mycket hårt.
De kommuner i Stockholms län som nu har problem med outhyrda lä- , genheter har expanderat mycket starkt. De har därmed tagit på sig den största delen av ansvaret för bostadsförsörjningen för hela regionen och följdkostnaderna för regionens expansion. Det kan därför finnas skäl för en jämnare fördelning av kostnaderna för den lägenhetsreserv som uppstått på den för hela regionen gemensamma bostadsmarknaden mellan primär- kommunerna i regionen.
Ett särskilt problem i sammanhanget utgör Botkyrkas situation. Denna kommun har en låneskuld samt räntor och amorteringar som är avsevärt större än för alla andra kommuner, och kommunen har tvingats ta upp stora s.k. expansionslån på såväl driftbudgeten som kapitalbudgeten för att kunna finansiera sin verksamhet. F.n. åtgår 7:20 kr eller 45 procent av kommunens utdebitering till räntor och amorteringar.
Under senare år har också kommunerna i Stockholms län fått allt större belopp i extra skatteutjämningsbidrag. Av totalt 96,5 milj. kr 1978 går över hälften (54,7 milj. kr) till stockholmsregionens primärkommuner.
Avslutningsvis kan konstateras att betydande skillnader vad gäller eko- nomiska förutsättningar och förhållanden finns mellan primärkommuner i samma län. Dessa problem är särskilt accentuerade i Stockholms län. Den statliga skatteutjämningen bidrar till en utjämning av skillnaderi skattekraft och olika faktorer på utgiftssidan mellan kommunerna. Även efter ett genomförande av vårt förslag till nytt skatteutjämningssystem på riksnivå kommer emellertid kommunernas ekonomiska förutsättningar i stor ut- sträckning att variera. Det finns därför anledning att överväga olika metoder för en inomregional utjämning som komplement till den statliga skatte- utjämningen.
7.9.2 Metoder för inomregional utjämning
För att åstadkomma en inomregional skatteutjämning kan olika metoder komma ifråga. Den mest långtgående utjämningen skulle naturligtvis uppnås om kommunindelningen ändrades så att primärkommunema i en region slogs samman till en enda administrativ enhet eller till ett begränsat antal kommuner. Sammanläggningen bör avse kommuner som i ekonomiskt och geografiskt hänseende kompletterar varandra. Vi har emellertid i kapitel 1 konstaterat att en av utgångspunkterna för utredningen är en oförändrad
kommunindelning. Vi har därför inte studerat förutsättningarna för för- ändringar av detta slag.
Andra former för utjämning kan vara att helt eller delvis överföra hu- vudmannaskapet eller i varje fall finansieringen av vissa uppgifter som nu åvilar primärkommunema till annan regional huvudman, exempelvis lands- tinget eller kommunalförbund. Detta har bl. a. skett i Stockholmsregionen. De statskommunala bostadstilläggen och bostadsförrnedlingen sköts av ett kommunalförbund. Kollektivtrafiken bedrivs i landstingets regi liksom nu- mera också färdtjänsten.
För att en ändrad uppgifts- och kompetensfördelning skall få en önskvärd effekt på utjämningen mellan primärkommunema i en region är det nöd- vändigt att förändringarna omfattar de utgiftstunga verksamheterna. Vi har emellertid i kapitel 1 hänvisat till att flera av dessa områden, bl.a. so- cialvården och skolan, har varit eller är föremål för utredningar vid sidan av KEU 76. Vi har därför inte övervägt förändringar av huvudmannaskapet inom dessa områden.
I stället har vi inriktat oss på att pröva förutsättningarna för landstingen att via ekonomiskt stöd utjämna skattekraft och andra skillnader i eko- nomiskt avseende mellan primärkommunema i en region. Vi har inled- ningsvis studerat vilka möjligheter nu gällande lagstiftning ger landstingen att medverka till en inomregional utjämning.
Primärkommuners och landstings allmänna kompetens regleras i 1 kap. 4 9” första stycket kommunallagen. Enligt denna bestämmelse får kommun och landstingskommun vårda sina angelägenheter. I 1 kap. 4 & andra stycket finns en särskild regel för Stockholms läns landsting, som ges befogenhet att handha angelägenhet som avser del av landstingskommunen och som ankommer på kommun, om det är påkallat med hänsyn till betydande behov av samverkan mellan kommunerna inom nämnda del. Denna utvidgning av kompetensen har sin grund i att flera angelägenheter som tidigare om- besörjdes av primärkommunema har övertagits av landstinget. Det gäller , exempelvis den kollektiva trafiken, planeringen för vattenförsörjning och ; avlopp samt bostadsförsörjningen.
Av bestämmelsen om att landstinget får vårda "sina angelägenheter" följer den begränsningen att landstingets kompetens inte omfattar uppgifter som ankommer på staten eller på en annan kommunal enhet. Landstinget får i princip inte befatta sig med angelägenheter som enligt lag eller annan författning är förbehållna staten eller sköta uppgifter som ankommer på primärkommunema enligt kommunallagens allmänna kompetensregel eller bestämmelser i särskilda författningar. Att lämna skatteutjämningsbidrag till kommuner får därför enligt gällande rätt anses ligga utanför landstingets kompetens. Särbestämmelsen om Stockholms läns landsting rubbar inte det- ta förhållande. Den tjänar andra ändamål. Den landstingskommunala kom- petensen måste utvidgas genom bestämmelser i lag för att inomregional skatteutjämning i landstingets regi skall bli möjlig.
Enligt bestämmelsen i 1 kap. 7 & RF om den kommunala beskattnings- rätten får kommuner respektive landsting ta ut skatt "för skötseln av sina uppgifter". Landsting fär således inte ta ut landstingsskatt för skötseln av primärkommunala uppgifter. Så länge som inomregional skatteutjämning inte är en landstingskommunal uppgift är skatteutjämningsbidrag som lands-
tinget ger primärkommunema och som finansieras med landstingsskatt knappast förenliga med 1 kap. 7ä RF. Saken kommer i ett annat läge om landstinget genom särskild lagstiftning får befogenhet att befatta sig med skatteutjämning. Denna blir i så fall en landstingskommunal uppgift för vilken landstinget får ta ut skatt.
En lagstiftning om inomregional skatteutjämning bör i första hand syfta till att göra utjämning via landstingsskatten förenlig med landstingets kom- petens. Medverkan till inomregional skatteutjämning skulle därigenom bli en rätt. inte en skyldighet för landstinget.
Utvidgningen av den landstingskommunala kompetensen skulle gå ut i på att ge landstinget rätt att lämna ekonomiskt stöd till primärkommunema i regionen för att medverka till en utjämning mellan dessa kommuner. Detta stöd skulle få lämnas endast om det är påkallat för att främja skat- teutjämning i länet. Det är naturligt att stödet utgår inom ramen för ett generellt verkande inomregionalt skatteutjämningssystem. Det bör emel- lertid inte vara uteslutet att landstinget gör mera tillfälliga insatser för kom- muner med särskilda ekonomiska problem. En förutsättning för sådana stöd- åtgärder måste vara att de klart framstår som ett led i en mera allmän strävan att åstadkomma skatteutjämning i länet.
Landstingens ekonomiska stöd till primärkommunema bör således nor- malt avse den reguljära utjämningen av t. ex. skattekraften. Stöd skulle emellertid kunna utgå även för mer temporära insatser för att sanera kris- drabbade kommuners ekonomi. Kriterier för detta kan vara räntor och amorteringar i förhållande till skattekraften, stora avskrivningar av hy- resförlustlån m.m. Vidare kan landstinget ge ekonomiskt stöd till kom- muner med snabb befolkningsförändring. Vi har inte föreslagit något ge- nerellt stöd i den statliga skatteutjämningen till kommuner med befolk- ningsökning. Dessa kommuners problem får klaras med extra skatteutjäm- ningsbidrag samt i förekommande fall genom inomregional utjämning.
Den inomregionala skatteutjämningen bör inte ersätta den statliga skat- teutjämningen utan utgöra ett komplement till denna. Statliga skatteutjäm- ningsbidrag bör utgå enligt lagen om skatteutjämningsbidrag oberoende av om landstinget utnyttjar sin befogenhet att vidta skatteutjämnande åtgärder eller ej. Några särskilda bestämmelser i lag om hur den inomregionala skat- teutjämningen skall förhålla sig till den statliga utjämningen behövs inte. När statlig skatteutjämning förekommer ligger den alltid i botten. Det blir sedan landstingets sak att avgöra om landstingskommunala skatteutjäm- ningsbidrag dessutom skall utgå. Effekterna av det statliga skatteutjäm- ningssystemet i regionen blir naturligtvis av betydelse för landstingets ställ- ningstagande i frågan om inomregional utjämning. Vi vill här betona att en inomregional utjämning inte bör utformas så, att de skillnader i statlig skattekraftsgaranti som kan föreligga mellan primärkommunema, neutra- liseras.
En lag som endast innehåller bestämmelser om rätt för landstinget att lämna ekonomiskt stöd till kommun i den mån det är påkallat för att främja skatteutjämning ger landstinget frihet i fråga om den närmare utformningen av skatteutjämningssystemet. Det saknas anledning för staten att närmare reglera detta område. Landstinget bör på egen hand få bestämma hur skat- teutjämningssystemet skall utformas.
Den 5. k. likställighetsprincipen innebär att landstinget inte får särbehandla vissa landstingsmedlemmar eller grupper av landstingsmedlemmar på annat än objektiv grund. Det är svårt att uttala sig säkert om principens räckvidd när det gäller kontakter mellan landstinget och primärkommunema. Det allmänna krav på objektivitet och rättvisa som gälleri all offentlig förvaltning får i varje fall anses medföra att landstinget inte får ta några ovidkommande hänsyn vid fördelningen av skatteutjämningsbidrag. Ett på förhand fastställt generellt skatteutjämningssystem bör inte vålla några problem ur likstäl- lighetssynpunkt. Att bevilja ekonomiskt stöd till en krisdrabbad kommun kan inte heller möta några hinder, om landstinget fattar beslutet under den givna förutsättningen att andra kommuner under motsvarande beting- elser får samma förmån.
Det kan inte råda någon tvekan om att landstinget genom att det får rätt att medverka till inomregional skatteutjämning sätts i en särskild ställ- ning i förhållande till primärkommunema. Något motsvarande har inte fö- rekommit tidigare i förhållandet mellan landsting och primärkommun. Vi skall dock inte i detta sammanhang gå in på en närmare diskussion om innebörden i och konsekvenserna av landstingets nya roll gentemot kom- munerna. Den speciella position som landstinget får är emellertid ett starkt skäl för att en ny lag till att börja med bör gälla på försök
Landstinget bör inte som villkor för att primärkommun skall få eko- nomiskt stöd kräva att medlen används för något speciellt ändamål.
Finansieringen av den inomregionala utjämningen sker naturligen via landstingsskatten. Ett alternativ vore att reducera skattekraften i de kom- muner vars skattekraft överstiger regionens genomsnittliga skattekraft för att därigenom finansiera höjningar av skattekraften i de kommuner som har en skattekraft som är lägre än länets medelskattekraft. Detta får emel- lertid ses som ett allvarligare ingrepp i den kommunala självstyrelsen än alternativet med finansiering via landstingsskatten och bör därför inte kom— ma ifråga.
7.9.3 Räkneexempel avseende inomregional utjämning iStockho/ms län
För att illustrera hur den inomregionala utjämningen skulle kunna utformas och vilka effekterna skulle bli har vi gjort några räkneexempel som utgår från förhållandena i Stockholms län.
I tabell 7.22 redovisas till att börja med nuläget för Stockholmsregionens kommuner. Flertalet kommuner (18 av 23 kommuner) har en skattekraft som understiger genomsnittet för regionen. I det totala skatteunderlaget för respektive kommun enligt tabellen ingår sådana tillskott som utgår enligt nu gällande statliga skatteutjämningssystem.
När vi beräknar utgångsläget för primärkommunema, innan den inom- regionala utjämningen har genomförts, måste vi ta hänsyn till den full- ständiga effekten av vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Det föreslagna statliga skatteutjämningssystemet innebär att 13 kommuner inom regionen får ett tillskott till sitt skatteunderlag, vilket framgår av kolumn 5 i tabell 7.22.
I vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem har samtliga primär- kommuner i Stockholms län åsatts en grundgaranti om 106 procent av me-
Tabell 7.22 Skattekraft för primärkommunema i Stockholms län, dels utan, dels med inomregional skatte-
utjämning Kommun Folkmängd Egen skatte- Total skattekraftb i % enligt 1977-01-01 kraft" i % av medelskatte- Nuvarande Vårt förslag Alternativ 1 Alternativ 2 kraften en- regler i avsnitt 7.6 ligt 1977 års taxering 1 2 3 4 5 6 7 1. Norrtälje 39 425 86,65 97,24 112 134,34 121,51 2. Upplands-Bro 15 630 91,68 95,44 108 130,34 117,51 3. Vaxholm 28 698 92,10 96,89 110 132,34 119,51 4. Vallentuna 15562 92,67 95,54 114 136,34 123,51 5. Haninge 50 717 94,84 95,69 110 132,34 119,51 6. Botkyrka 71 242 97,08 97,08 109 131,34 118,51 7. Nynäshamn 19 469 99,77 99,77 104 126,34 113,51 8. Tyresö 30 063 100,00 100,00 117 139,34 126,51 9. Upplands-Väsby 30 048 100,54 100,54 106 128,34 115,51 10. Värmdö 16 577 100,65 ' 100,65 111 133,34 120,51 11. Sigtuna 26 861 104,12 104,12 109 131,34 118,51 12. Ekerö 15489 104,16 104,16 113 135,34 122,51 13. Södertälje 77 799 104,91 104,91 108 130,34 117,51 14. Huddinge 64065 108,67 108,67 108,67 127,34 114,51 15. Täby 42 513 121,04 121,04 121,04 126,34 121,04 16. Sollentuna 44 585 123,97 123,97 123,97 129,34 123,97 17. Järfälla 51696 125,25 125,25 125,25 131,34 125,25 18. Nacka 55 782 127,22 127,22 127,22 127,22 127,22 19. Sundbyberg 26 480 135,34 135,34 135,34 135,34 135,34 20. Stockholm 661 258 145,87 145,87 145,87 145,87 145,87 21. Lidingö 36 955 154,76 154,76 154,76 154,76 154,76 22. Solna 52 841 159,32 159,32 159,32 159,32 159,32 23. Danderyd 27113 161,35 161,35 161,35 161,35 161,35 Samtliga primär- kommuner 1 500 868 128,34 128,81 131,78 139,61 134,80
” Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall. '? lnkl. tillskott av skatteunderlag genom skatteutjämningen. f För de 13 första kommunerna (Norrtälje t. o. m. Södertälje) redovisas ny total skattekraftsgaranti, för övriga tio kommuner redovisas egen skattekraft eftersom denna överstiger den garanterade skattekraften.
delskattekraften. Därutöver tillkommer en höjning eller sänkning av ga- rantin med hänsyn till åldersstrukturen och eventuell höjning av garantin på grund av befolkningsminskning. Den statliga skatteutjämningen ger så- ledes vissa skillnader mellan kommunerna vad gäller den totalt garanterade skattekraften. Skillnaderna på grund av åldersstruktur och befolknings- minskning bör enligt vår mening inte utjämnas i en inomregional utjämning som enbart avser skattekraften eftersom effekterna av den statliga skatte- utjämningen då i sin helhet skulle neutraliseras.
En enkel metod för en generell inomregional utjämning är att direkt bygga vidare på den statliga skatteutjämningen. Detta kan ske genom att landstinget höjer den statliga grundgarantin, dvs. garantin enligt kommu- nernas inplacering i skattekraftsklasser, för länets primärkommuner med ett önskat antal procentenheter. Den årliga framräknade totala garantin i det statliga systemet, dvs. inklusive hänsynstagande till åldersstruktur och
befolkningsminskning, skulle då kunna räknas upp med samma antal procentenheter. Landstinget skulle då tillskjuta skatteunderlag, utöver de statliga tillskotten, till de primärkommuner i länet som får en ny total garanti som överstiger den egna skattekraften.
Våra två räkneexempel i tabell 7.22 utgår från att landstinget räknar upp den statliga grundgarantin på 106 procent av rikets medelskattekraft, så att samtliga kommuner inom regionen får en ny grundgaranti motsvarande 100 procent av länets medelskattekraft, dvs. 128,34 procent av rikets me- delskattekraft (alt. 1), respektive 90 procent av länets medelskattekraft, dvs. 115,51 procent av rikets medelskattekraft (alt. 2). Grundgarantin och därmed också den totala garantin skulle således för samtliga primärkommuner i länet höjas med 22,34 procentenheter i alt. 1 och 9,51 procentenheter i alt. 2.
Som framgår av kolumn 6 och 7 i tabell 7.22 skulle en inomregional utjämning enligt alt. 1 leda till att den totala garantin skulle överstiga den egna skattekraften för 17 kommuner. I alt. 2 skulle motsvarande förhållande gälla för 14 kommuner. Det betyder att 17 respektive 14 kommuner skulle få ett inomregionalt tillskott enligt de två alternativen till utjämning som vi skisserat.
Av tabell 7.23 framgår resultaten för de enskilda primärkommunema av en inomregional utjämning enligt alternativen 1 och 2. I kolumnerna 2—5 i tabellen redovisas tillskottet av skatteunderlag på grund av den inom- regionala utjämningen, dels i absoluta tal, dels procentuellt. Vid framräk- ningen av de ökade intäkterna som primärkommunema tillförs från landstinget har tillskottet av skatteunderlag multiplicerats med kommu- nernas egen faktiska utdebitering. I räkneexemplen har vi använt den fak- tiska utdebiteringen för 1977 i brist på information om vilka höjningar för de enskilda kommunerna som kommer att beslutas för 1978.
Genom att välja den faktiska utdebiteringen för de enskilda kommunerna har vi tillämpat samma metod som använts i det statliga skatteutjäm- ningssystemet. Det vore naturligtvis också möjligt att exempelvis använda den genomsnittliga primärkommunala utdebiteringen i länet.
I kolumnerna 7 och 8 i tabell 7.23 redovisas de totala belopp som lands- tinget skall överföra till primärkommunema i länet. I alt. 1, som innebär en höjning av grundgarantin från 106 procent till 128,34 procent av me- delskattekraften, blir belastningen på landstingets budget ca 400 milj. kr, vilket motsvarar en landstingskommunal utdebiteringshöjning på 92 öre.
Alt. 2, dvs. en höjning av grundgarantin från 106 procent till 115,51 procent av medelskattekraften, ger en landstingskommunal utgift för inomregional skatteutjämning som uppgår till ca 155 milj. kr. Detta motsvarar en höjning av landstingsskatten med 36 öre.
De ökade skatteintäkterna för vissa primärkommuner genom den inom- regionala utjämningen kan användas till att sänka utdebiteringen och/eller till att expandera verksamheten i dessa kommuner. Den möjliga utdebi- teringssänkningen i de två alternativen framgår av kolumnerna 9 och 10 i tabell 7.23. I alt. 1 skulle ett stort antal kommuner kunna sänka utde- biteringen med i storleksordningen 2,50 kr. Motsvarande tal i alt. 2 är ca 1,20 kr. Botkyrka får det gynnsammaste utfallet i de båda alternativen. I kolumnerna 11 och 12 i tabell 7.23 redovisas också den möjliga totala
Tabell 7.23 Effekter för primärkommunema i Stockholms län av en inomregional skatteutjämning enligt alt. 1 och 2
Kommun Ökningavdettotalaskatteunderlagetiför- Utdebitering Ökade intäkteritkr, Utdebiteringsförändringvidoförändratutdebi- hållande till vån förslag i avsnitt 7.6 för 1977 enligt teringsbehov, kr/skr
kr/ skr Alternativl Alternativ2 Alternativ 1 Alternativ2 Förprimärkommunen Av total utdebiteringa
(kol. 2 x (kol. 4 x Skr % Skr kol. 6) kol. 6) Alternativl Alternativ2 Alternativl Alternativ2
2 3 4 6 7 11 12
1.Norrtälje 1 978 700 842 300 15,00 —-O,84 2. Upplands-Bro 784 400 333 900 15,10 —0,89 3. Vaxholm 1 440 300 613 100 15,70 —0,92 4. Vallentuna 781 000 332 500 14,60 —0,79 5. Haninge 2 545 400 1 083 600 15,50 —0,90 6. Botkyrka 3 575 600 1 522 100 16,00 -0,95 7. Nynäshamn 977 100 416 000 15,00 —0,93 8.Tyresö 1 508 900 642 300 15,90 —-0,87 9. Upplands-Väsby 1 508 000 641 900 13,50 -—0,78 10. Värmdö 832 000 354 200 15,00 —-0,85 11.Sigtuna 1 348 100 573 900 15,70 —0,93 12. Ekerö 777 400 330 900 13,50 —0,72 13. Södertälje 3 904 700 1 662 200 15,45 —O,92 14. Huddinge 2 686 700 840 100 14,55 —0,41 15.Täby 506 500 — 12,25 +0,33 16. Sollentuna 538 200 - 15,15 +0,33 17.Järfälla 707 700 — 13,60 +0,33 18. Nacka — 14,00 +0,33 19. Sundbyberg — 14,05 +0,33 20. Stockholm 13,50 +0,33 21 . Lidingö 11,65 +0,33 22.Solna 11,10 +0,33 23. Danderyd 10,60 +0,33
Samtliga primär- kommuner 26 400 700 5,9 10 189 000 2,3 13,74 398752 155 119
" Primärkommunala förändringen efter avdrag för höjd landstingsskatt med 78 öre (alt. 1) respektive 33 öre (alt. 2).
utdebiteringsförändringen. dvs. den samlade effekten på kommunal- och landstingsskatten. Eftersom utgångspunkten är att de primärkommuner som får ett inomregionalt tillskott av skatteunderlag också sänker utdebiteringen påverkas beräkningen av de totala belopp som landstinget behöver överföra till primärkommunema. Tillskottet av skatteunderlag kan då multipliceras med en lägre utdebitering än den i kolumn 6 angivna.
De totala inomregionala bidragen från landstinget skulle reduceras till 335 milj. kr i alt. 1 och 143 milj. kr i alt. 2. Detta motsvarar en höjning av den landstingskommunala utdebiteringen med 78 respektive 33 öre. Det är denna höjning av landstingsskatten som beaktas i kolumnerna 11 och 12.
En inomregional utjämning enligt de två alternativen skulle således ge möjlighet till skattesänkning i 14 av regionens 23 primärkommuner och leda till skattehöjningar i återstående nio kommuner. Den största möjliga skattesänkningen skulle kunna uppgå till 1,94 kr i alt. 1 respektive 0,95 kr i alt. 2. De primärkommuner som inte får något inomregionalt tillskott av skatteunderlag påverkas enbart via en höjd landstingsskatt.
7.9.4 Utredningens ställningstaganden
Vi har i föregående avsnitt kunnat konstatera att det i varje fall i något län skulle kunna finnas skäl för en inomregional utjämning som komplet- tering till det statliga skatteutjämningssystemet. Vi har vidare diskuterat att landstingen genom lagstiftning skulle kunna ges rätt att genom eko- nomiskt stöd till primärkommuner medverka till inomregional utjämning. Det skulle således vara landstingen som på egen hand bestämmer om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas. Någon skyldighet för landstingen bör inte föreskrivas. Landstingen bör också på egen hand få avgöra stödets utformning.
De statliga skatteutjämningsbidragen bör utgå oberoende av om inom- regional skatteutjämning förekommer eller ej. Vi vill betona att en inom- regional utjämning inte bör utformas så att de skillnader i statlig skatte- kraftsgaranti, som kan föreligga mellan primärkommunema, neutraliseras.
Regeringen har nyligen lagt fram en proposition om skatteutjämning i Stockholms läns landsting (prop. 1977/ 78:48). I propositionen föreslås en särskild lag som ger landstinget befogenhet att lämna bidrag och lån till kommun inom landstingsområdet, i den mån det behövs för att främja skatteutjämning mellan kommunerna. Landstinget bestämmer självt om ett inomregionalt skatteutjämningssystem skall införas och hur det skall utformas. Landstingets möjlighet att befatta sig med skatteutjämning blir provisoriskt. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1978 och gälla till utgången av 1981.
Mot bakgrund av den uppkomna situationen har vi inte ansett oss ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjäm- ning. Vi förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lag— stiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skatteutjämningen i ett något längre perspektiv.
8. Övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och konnnun
8.1. Överväganden angående vissa speciella statsbidrag
Som redovisades i kapitel 2 har vi i delbetänkandet SOU 1977:48 granskat 52 av de totalt 63 speciella statsbidragen till kommunerna. Resultaten av översynen visar att åtta bidrag kan slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag kan upphöra att utgå. Vi har således föreslagit att specialdestineringen skall upphöra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr (1976/ 77 års budgeterade värden). Omräknat till 1977/ 78 års budgeterade värden ökar beloppet till ca 215 milj. kr. De anslag som helt kan slopas är bidragen
kommunernas skattekontroll
borgerlig medling
inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet bostäder för lärare inom det obligatoriska skolväsendet anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstörda (vård- hem/elevhem) ferievistelse för barn semesterhem
familjerådgivning
DDD DDDDDå
De anslag som delvis kan upphöra är El ersättning för skogsbrandssläckning och katastrofbränder El kommunal beredskap (planrevision) El anläggningsstöd till idrotten (ldrottsanläggningar exkl. riksanläggningar, fritidsbåtstrafiken) El ersättning till kommunerna enligt socialhjälps- och bamavårdslagama för utbetald socialhjälp till icke svenska medborgare, svenska och finska zigenare samt renskötande samer El kommunala nykterhetsnämnder (administrationskostnader) El Skyddsympning
Ifråga om dessa bidrag har vi föreslagit att medlen bör överföras till det allmänna skatteutjämningssystemet.
De största bidragen beloppsmässigt som kan upphöra är bidraget till ad- ministration av den kommunala nykterhetsvården samt delar av bidraget
till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medborgare. I övrigt är de bidrag som berörs av förslagen beloppsmässigt små.
8.1.2. Övriga speciella statsbidrag 8121 Inledning
I det ovan nämnda delbetänkandet konstaterade vi att det fanns anledning undersöka möjligheterna att överföra det statliga stödet till bl. a. social hem- hjälp, färdtjänst och landsbygdstrafik (kollektivtrafik), som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. Bakgrunden härtill är att ut- redningen enligt direktiven skall överväga möjligheterna att i skatteutjäm- ningssystemet arbeta in någon eller några objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå, t. ex. ålders- sammansättningen, geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd m. fl. Det framhölls också i direktiven att konstruktionen och omfattningen av de speciella driftbidragen kan påverka den vikt som i skatteutjämningssystemet bör ges åt de nämnda kostnadsfaktorerna.
KEU 76 kan konstatera att om de ovan nämnda Specialdestinerade bi- dragen kvarstår utgår kompensation för åldersfördelning respektive avstånd i kommunen via två parallella system. Kommuner med stor andel äldre i befolkningen eller stora avstånd får genom de ovan berörda speciella stats- bidragen viss kompensation för kostnaderna för pensionärsservice och kol- lektiv landsbygdstrafik. Samtidigt utjämnas kommunernas nettokostnader för dessa verksamheter inom ramen för skatteutjämningssystemet enligt de förslag som redovisats i kapitel 7.
Vid beräkningen av nettokostnaderna dras emellertid utgående speciella statsbidrag ifrån, vilket innebär att någon dubbelkompensation för dessa faktorer inte ges.
En inarbetning av dessa Specialdestinerade bidrag i skatteutjämningssy- stemet skulle kunna förefalla naturlig. Av flera skäl har vi dock ansett att det f. n. inte är möjligt att slopa de speciella bidragen till social hemhjälp, färdtjänst och landsbygdstrafik.
För det första innebär specialdestineringen av bidrag på dessa områden en stimulans för kommunerna att bedriva verksamheten. Eftersom detta är socialt eller på annat sätt angelägna verksamheter har vi funnit att bidragen av stimulansskäl kan behöva finnas kvar ytterligare en tid. Vi vill dock erinra om att vi i delbetänkandet betonat att Stimulansbidrag bör tas upp till omprövning med jämna mellanrum, t. ex. vart femte år.
För det andra kommer skatteutjämningssystemet enligt vårt förslag inte heller i fortsättningen att omfatta samtliga kommuner. Kommuner med egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer liksom tidigare att stå utanför skatteutjämningen. För vissa andra kommuner kommer re- formeringen av skatteutjämningssystemet att innebära i stort sett oföränd- rade skatteutjämningsbidrag. Om de speciella bidragen till ovan nämnda verksamheter skulle arbetas in i skatteutjämningssystemet skulle konse- kvensen bli att dessa kommuner helt skulle gå miste om den bidragsgivning till ifrågavarande verksamheter som f. n. utgår. Det har vi inte funnit möjligt att föreslå.
Statsbidragsgivningens omfattning påverkas av utvecklingen inom den kommunala verksamheten, tillkomsten av nya arbetsuppgifter, förändringar i huvudmannaskap mellan stat och kommun osv. Ändrade ekonomiska förutsättningar, förskjutningar r syften och förväntningar i bestämmande instanser och hos medborgarna medför ett behov av förändringar i stats- bidragsgivningen. Därför bör enligt vår mening de olika speciella statsbi- dragen löpande tas upp till bedömning och omprövning. Hittills har stats- bidragssystemet främst setts över inom ramen för offentliga utredningars arbete.
Vi har, som ovan nämnts, i vårt statsbidragsbetänkande föreslagit att sti- mulansbidragen blir föremål för omprövning med jämna mellanrum, t. ex. vart femte år. I den mån man kan finna metoder för en fortlöpande upp- följning och utvärdering av statsbidragssystemet skulle också våra förslag om en kontinuerlig översyn av stimulansbidragen underlättas. Vi vill i detta sammanhang erinra om regeringens uppdrag till riksrevisionsverket att efter samråd med socialstyrelsen, kommunalekonomiska utredningen och Svens- ka kommunförbundet utvärdera de försöksvis tillämpade bidragen till social hemhjälp, färdtjänst för handikappade samt kommunala familjedaghem.
En löpande översyn av statsbidragssystemet kan givetvis åstadkommas på olika sätt. Om detta skall vara en uppgift för riksrevisionsverket i sam- verkan med företrädare för kommunerna och berörda fackmyndigheter eller om översynen skall ske i andra former är en fråga som enligt vår mening bör övervägas ytterligare.
8.1.2.2 Kollektivtrafik
Det finns två system för statsbidrag till landsbygdstrafik. 1973 infördes stats- bidrag till lokal landsbygdstrafik. Detta bidrag kan sökas bara av kommuner. Vidare infördes ett stöd till regional landsbygdstrafik. Detta bidrag sökes direkt av bussbolagen.
Statligt stöd utgår till primärkommun som lämnar ekonomiskt bidrag till icke bärkraftig lokal trafik på landsbygdslinje eller till sådan lokal kom- pletteringstrafik på landsbygden som ingår i en av kommunen antagen lokal trafikförsörjningsplan.
Förutsättningarna för statsbidrag bedöms med beaktande av samtliga in- täkter och kostnader för ifrågavarande trafik under bidragsåret. Trafikin— täkterna beräknas med tillämpning av en referenstaxa som fastställs av re- geringen. Överstiger de faktiska trafikintäkterna de belopp som framkommer vid tillämpning av referenstaxan, skall de faktiska intäkterna ligga till grund för beräkningarna.
Statsbidrag utgår i fråga om linjetrafik för den del av de bidragsgrundande kostnaderna som belöper på högst två dagliga dubbelturer på linjen och i fråga om kompletteringstrafik för den del av de bidragsgrundande kost- naderna som belöper på högst två dagliga sammanhängande turer.
Bidrag beräknas till 50 procent eller, i fråga om linje- eller komplette- ringstrafrk som helt eller till större delen hänför sig till det inre stödområdet eller Gotlands län, till 75 procent av ovan nämnda bidragsgrundande kost- nader. Finns synnerliga skäl kan högre bidrag utgå.
Länsstyrelsen granskar kommunens ansökningar och sänder dem till buss- bidragsnämnden. Regeringen beslutar om medelsramar för länen. För bud- getåret 1977/78 har statsbidraget till lokal landsbygdstrafik beräknats till ca 55 milj. kr. De totala bidragen till lokal och regional landsbygdstrafik har för samma år beräknats till ca 88 milj. kr.
Bidraget till skärgårdstrafiken infördes genom beslut våren 1976. Bidraget utgår till icke ekonomiskt bärkraftig skärgårdstrafik med fartyg som ingår i kommunal trafikförsörjningsplan. Stödet utgår till reguljär trafik och kom- pletteringstrafik under förutsättning att den bedrivs under hela året. Stats- bidraget utgår till kommun eller kommunalförbund som är huvudman för eller lämnar ekonomiskt bidrag till sådan trafik.
Bidrag utgår med 35 procent av kostnaderna för högst fyra dagliga dub— belturer när det gäller reguljärtrafik och högst en förbindelse fram och åter i veckan för kompletteringstrafiken. Bidraget får dock inte överstiga det totala underskottet i trafiken under bidragsåret. En högre procentsats kan utgå om synnerliga skäl finns för trafik som utsträcks så att den omfattar enstaka områden utan bofast befolkning. Bidraget till skärgårdstrafiken har beräknats till 2,7 milj. kr 1977/78.
Flera utredningar på trafikområdet har berört frågor som är av betydelse för utformningen av det framtida statliga stödet till kollektivtrafiken. Länsberedningen föreslog i betänkandet Stat och kommun i samverkan (SOU 1974:84) ett generellt landstingskommunalt ansvar för den regionala och lokala kollektivtrafiken.
Utredningen avseende regionalt gällande trafikrabatter (periodkortsutred- ningen) har i betänkandet Länskort i kollektivtrafiken (SOU 1976:43) be- handlat frågor som är av betydelse för huvudmannaskap och kostnadsför- delning. Vad gäller ansvaret för den lokala och regionala kollektiva per- sontrafiken på landsväg föreslås att detta åläggs landstingskommunen och primärkommunema i respektive län i form av ett gemensamt huvudman- naskap. Beträffande formerna för huvudmannaskapet samt landstingskom- munens och primärkommunernas andelar i huvudmannaskapet anser pe- riodkortsutredningen att en betydande flexibilitet bör föreligga.
Utifrån mera allmänna överväganden som bl. a. bygger på att staten och kommunerna gemensamt skall bidra till att främja införandet av en pe- riodkortsreform har periodkortsutredningen funnit skäl tala för ett ökat stat- ligt ekonomiskt stöd till kollektivtrafiken. Omfattningen av detta stöd, till följd av merkostnaderna för regionala periodkort, och formerna har, anser utredningen, nära anknytning till överväganden som sker i kommunaleko- nomiska utredningen.
KEU 76 vill här peka på den diskussion om utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten som har redovisats i avsnitt 4.1. Det råder allmän enighet om att det inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig under de närmaste åren måste ske en mycket stark prioritering av barnomsorgen, åldringsvården och långtidsvården. Verksamheten inom andra kommunala områden inklusive kollektivtrafiken kan i detta läge inte byggas ut lika snabbt. Vi återkommer till frågan om ett ökat statligt stöd till kollektivtrafiken i kapitel 9.
Vad gäller de nu utgående statsbidragen till regional och lokal lands-
bygdstrafik samt till skärgårdstrafiken anser vi, mot bakgrund av vad vi anfört i avsnitt 8121, att dessa bidrag bör finnas kvar.
De diskuterade bidragen är emellertid komplicerade att administrera såväl för kommunen som för bidragsbeviljande statliga myndigheter. Vi anser därför att de av periodkortsutredningen föreslagna förändringarna av bi- dragsreglerna innebär en betydande förenkling. Periodkortsutredningens för- slag går i korthet ut på att antalet bidragsberättigade turer utökas från högst två dubbelturer per dag till högst fyra dagliga dubbelturer per trafikerad vägsträcka måndag—fredag samt två dagliga turer lördag—söndag. Bidraget föreslås vidare utgå i form av vagnmilsersättning med samma belopp för både lokal och regional busstrafik.
Genom att de nya reglerna, som avser såväl lokal som regional trafik, knyter an till den trafikerade vägsträckan skapas ett mer enhetligt och en- tydigt bidragsunderlag än vad som följer av gällande regler. Man skulle bl.a. med den föreslagna ordningen slippa de omfattande för- och efter- kalkylerna av kostnads- och intäktsutfallet, då bidragsgivningen inte längre skulle knytas till resultatet i trafikrörelsen. En förenkling av bidragssystemet på sätt som föreslagits skulle också göra det möjligt för de centrala instanserna att i större utsträckning än hittills inrikta verksamheten på att ge kom- munerna information och råd vad gäller trafikplaneringsarbetet.
8.123. Social hemhjälp
Statsbidraget till social hemhjälp utgår med 35 procent av kommunernas bruttokostnader för hemvårdare, hemsamariter och bamvårdare som har till uppgift att hjälpa åldringar, handikappade och barnfamiljer som bor i egen bostad. 1 bidragsunderlaget ingår dessutom vissa administrationskost- nader samt kostnader för personal med speciella funktioner beträffande hår- vård, fotvård etc.
Denna konstruktion av statsbidraget infördes den 1 januari 1975 som en följd av den tidigare kommunalekonomiska utredningens betänkande angående statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedag- hemsverksamhet (SOU 1974:41). Förändringen innebar bl.a. att bidraget skulle beräknas på kommunernas bruttokostnader för att bidraget på så sätt skulle bli finansieringsneutralt. De nya reglerna skulle gälla under en treårig försöksperiod.
Statsbidraget till den sociala hemhjälpen beräknas 1977/78 uppgå till ca 500 milj. kr.
Vi har kunnat konstatera att den sociala hemhjälpen är en etablerad verk- samhet inom socialvården. Genom den stimulans statsbidraget utgjort har hemhjälpen byggts ut kraftigt i kommunerna. Detta torde vara ett uttryck för att man på kommunalt håll bedömer denna verksamhet som mycket betydelsefull. I betänkandet Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40) framhåller dock socialutredningen att den sociala hemhjälpen allt- jämt befinner sig i ett utvecklingsskede.
KEU 76 vill också peka på att statsbidraget endast utgår till en del av åldringsvården. Kommunernas kostnader för ålderdomshem och kollektiv- service i övrigt står helt utan statsbidrag. Kommunernas avvägning mellan olika typer av åldringsvård påverkas därför sannolikt av statsbidragssy-
stemets utformning. Vi vill erinra om att motivet för att införa statsbidrag till hemhjälpen just var att stimulera utbyggnaden av den individorienterade verksamheten.
Socialutredningen anför i sitt ovan nämnda slutbetänkande att det inte finns anledning att i statsbidragshänseende göra skillnad mellan hemhjälp som ges i egen bostad och hemhjälp som ges i bostäder med gemensam kollektiv service. Socialutredningens slutsats blir då att även en del av de nuvarande ålderdomshemmens driftkostnader bör berättiga till statsbidrag. Ett sådant vidgat bidragsunderlag skulle betyda merkostnader för staten om ca 160 milj. kr i 1976 års priser enligt socialutredningens beräkningar.
Vi har i avsnitt 8.1.2.1 motiverat varför vi anser att det Specialdestinerade statsbidraget till social hemhjälp bör fortsätta att utgå ytterligare en tid. Dels finns det fortfarande skäl att stimulera en utbyggnad av verksamheten, dels finns det risk för att ett slopande av bidraget skulle kunna påverka vissa kommuners satsningar inom detta område. Däremot kan vi inte till- styrka en kraftig utvidgning av bidragsunderlaget. Eftersom vår principiella uppfattning är att detta bidrag på sikt bör inarbetas i skatteutjämningen, bör inte det Specialdestinerade statliga stödet utvidgas till att omfatta ytter- ligare delar av kommunernas sociala verksamhet.
8.1.2.4 Färdtjänst för handikappade
Kommunernas färdtjänst är avsedd för personer vilkas handikapp medför väsentliga svårigheter att använda allmänna kommunikationsmedel.
Den tidigare kommunalekonomiska utredningen avsåg med förslaget till nytt statsbidrag till kommunal färdtjänst i betänkandet Statsbidrag till kom- munal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverksamhet (SOU 1974:41) att försöksvis introducera ett bidrag som saknar mera detaljerade föreskrifter i syfte att utröna möjligheterna att förenkla och generalisera statsbidrags- givningen över huvud. Detta innebar bl. a. att bidragsunderlaget skulle be- räknas på kommunens driftkostnader brutto såväl för resor med färdtjänsten som för de med denna verksamhet förbundna driftkostnaderna för admi- nistration. Bidraget utgår med 35 procent av kommunens bruttokostnader. De nya statsbidragsreglerna gäller under en treårig försöksperiod fr.o.m. den 1 januari 1975.
Statsbidraget till kommunal färdtjänst har för budgetåret 1977/ 78 beräk- nats till ca 165 milj. kr. Verksamheten har expanderat kraftigt de senaste åren. Till stor del beror det på att kommunerna utvidgat bidragsområdet till att gälla pensionärer över huvud taget och inte enbart handikappade.
Färdtjänsten utgör ofta en väsentlig förutsättning för att insatser på andra områden som bostad, arbete och utbildning skall bli effektiva. Det är vår bedömning att färdtjänstbehov för handikappade fortfarande återstår att täcka i många kommuner. Även socialutredningen konstaterar i sitt slut- betänkande (SOU 1977:40) att verksamheten alltjämt befinner sig i ett ut- vecklingsskede. Vi vill därför föreslå att ett specialdestinerat statsbidrag för finansiering av kommunernas kostnader för färdtjänst fortsätter att utgå under en övergångsperiod. Vi vill dock understryka att syftet med bidraget bör vara att möjliggöra utbyggnaden av kommunernas färdtjänst för personer med handikapp, och bidragsunderlaget bör därför begränsas till denna grupp.
8.125. Undervisningsmateriel inom gymnasieskolan
Statsbidrag utgår till anskaffande av första uppsättningen stadigvarande un- dervisningsmateriel och hörselteknisk utrustning vid gymnasieskolan. Stats- bidraget utgår med 50 procent av bidragsunderlaget. Statsbidrag till lands- tingskommun utgår dock med 90 procent av den beräknade kostnaden om skolanläggningens upptagningsområde för elever omfattar hela länet. 1977/78 har anvisats ett reservationsanslag på 25 milj. kr.
I vårt delbetänkande Översyn av de speciella statsbidragen till kommu- nerna (SOU 1977:48) lämnade vi frågan om en eventuell fortsatt special- ; destinering av bidraget till undervisningsmateriel öppen eftersom den kunde påverkas av utformningen av skatteutjämningssystemet. Vi har nu vid våra överväganden i kapitel 7 funnit att gymnasieskolans nettokostnader inte bör ingå som en faktor vid utjämningen mellan kommunerna varken för primärkommuner eller landsting. Följaktligen kommer inte heller kostna- derna för undervisningsmaterielen i gymnasieskolan att beaktas inom det reviderade skatteutjämningssystemet.
Statsbidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel utgår endast till första uppsättningen undervisningsmateriel. Det nu utgående statsbidraget är enligt vår mening av relativt ringa ekonomisk betydelse för primär- , kommunerna och landstingen. KEU 76 förordar därför att bidraget till un- dervisningsmateriel inom gymnasieskolan slopas. Vid beräkningen av den interkommunala ersättningen mellan kommunerna för elever som går i gym- nasieskola utanför hemortskommunen bör även kostnader för undervis- ningsmateriel beaktas.
8.1.2.6 Enskilda vägar
Det enskilda vägnätet är mer omfattande än det allmänna. 1976 var över 68 procent av det totala vägnätet enskilda vägar. De statliga vägarna utgjorde drygt 24 procent av vägnätet, och kommunerna svarade för återstående åtta procent. Av kommunernas vägar är det endast knappt en femtedel som är statsbidragsberättigade.
Statsbidrag utgår till enskilda vägar om de förmedlar betydande allmän trafik. Bidrag kan även utgå om vägen är utfart för en bebyggelse och av betydande längd eller om vägens drift 'är synnerligen betungande för väg- hållaren. Statsbidraget utgår med 70 procent av beräknad kostnad för väg- hållningen. Om särskilda skäl föreligger kan bidrag beviljas med 85 procent. Bidragsprövningen till drift av enskilda bidragsberättigade vägar baserar sig på driftskostnadsberäkningar som utförs vart femte år. Anslaget för 1977/ 78 är 135,7 milj. kr.
Bidrag till byggande av enskilda vägar utgår med 70 procent av kost- naderna. Även här kan förhöjt bidrag utgå om särskilda skäl föreligger. För budgetåret 1977/78 har 30 milj. kr anvisats till byggande av enskilda vägar.
Kommunerna ger ofta bidrag till enskilda vägar som betjänar perma- nentboende. Kommunernas engagemang är dock mycket splittrat. En del kommuner står för hela den nettokostnad för väghållning som återstår efter avdrag för utgående statsbidrag medan andra kommuner endast bidrar till
någon del av kostnaden. Vissa kommuner ger även bidrag till enskilda vägar som betjänar fritidsbebyggelse där stora allmänna friluftsområden finns.
Det är svårt att få en entydig bild av kommunernas engagemang i de enskilda vägarna då dessa vägar inte redovisas i den offentliga statistiken. I vägkostnadsutredningens betänkande Vägtrafiken — kostnader och avgifter (SOU 1973:32) redovisas en uppskattning av kostnaderna för den enskilda väghållningen 1970. Detta år täckte statsbidragen ca 25 procent av de totala kostnaderna för byggande av enskilda vägar, och kommunerna svarade för tio procent. Återstående 65 procent finansierades med avgifter från fastig- hetsägarna. Av de totala driftkostnaderna bidrog staten 1970 till drygt 15 procent och kommunerna till ca 20 procent. Fastighetsägarna tog således samma andel av driftkostnaderna som av byggnadskostnaderna.
Det bör än en gång markeras att uppgifterna för enskilda vägar är mycket osäkra. De enskilda vägar som inte är statsbidragsberättigade är till stor del skogsbilvägar. Redovisningen ovan avsåg 1970. En uppskattning visar att kommunerna idag lämnar 150 milj. kr i bidrag till de enskilda vägarna. Bidragen fördelar sig på de olika vägarna i storleksordningen 50 milj. kr till statsbidragsberättigade och 100 milj. kr till övriga enskilda vägar.
Kommunerna svarar idag för allmänna vägar inom stadsplanelagda om- råden men däremot inte för de 5. k. glesbygdsvägarna. Det har vid många tillfällen framförts synpunkter på att man borde överföra en del av den enskilda väghållningen till kommunerna, i varje fall de vägar som vägför- eningarna förvaltar. Dessa tankar har tidigare tillbakavisats. 1969 års väg- utredning framhöll dock i sitt principbetänkande Kommunal och enskild väghållning (DsK 197417) att kommunerna genom kommunindelningsre- formen har fått ökade tekniska resurser. Då kommunerna dessutom frivilligt ökat sina insatser i den enskilda väghållningen, i vissa fall har de till och med helt övertagit verksamheten, är det naturligt att kommunerna anförtros verksamheten.
1969 års vägutredning har haft som utgångspunkt för sina överväganden (DsK 1974:7, SOU l977:12) att en kommun bör ha valfrihet att själv avgöra omfattningen av den väghållning som kommunen åtar sig. Omfattningen kan bero på både varierande ekonomiska förhållanden och på olikheter i bebyggelsestrukturen. Vägutredningen anser att man inte i lag bör ställa upp fasta regler för omfattningen på den kommunala väghållningen men framhåller att kommunerna borde ta på sig väghållningsansvaret inom tät- bebyggda områden. Däremot bör vägar för en speciell näringsverksamhet inte överföras till kommunal regi enligt Vägutredningen. Vidare förordas att kommunfullmäktige avgör i vilken utsträckning kommunal väghållning skall förekomma.
Vägutredningen utgår ifrån att den föreslagna lagen om kommunal väg- hållning skall bygga på att kostnaderna för väghållningen på kommunvägar i större eller mindre omfattning skall kunna tas ut genom avgifter eller tillskott från fastigheterna som har nytta av väghållningen. Kommunfull- mäktige skall fastställa taxan och därmed fördelningen av finansieringen på skattemedel och avgiftsuttag.
Det har vid flera tillfällen framförts önskemål om ett ökat statligt enga- gemang i den enskilda väghållningen. Kommunernas kostnader för denna
verksamhet är ojämnt fördelade på grund av olika bebyggelsestruktur och skiftande ekonomiska förutsättningar för ett kommunalt övertagande av väghållningen.
I vår översyn av skatteutjämningsreglema har det enskilda vägnätet helt lämnats utanför kalkylerna för vägkostnaderna. När det gäller de statsbi- dragsberättigade enskilda vägarna skulle en utjämning mellan kommunerna uppnås om statsbidraget höjdes från 70 till 100 procent. Vi vill dock här markera vår principiella uppfattning att statsbidrag inte bör täcka hela den bidragsberättigade kostnaden. Detta skulle kunna leda till en ökad statlig detaljreglering av verksamheten. Vidare kan konstateras att skall kommu- nerna ha någon möjlighet att påverka utvecklingen och utbyggnaden av vägarna bör de även svara för en del av kostnaderna. Med hänsyn till den av 1969 års vägutredning föreslagna omfattningen på den kommunala väg- hållningen och möjligheten att avgiftsbelägga en stor del av kostnaden vill vi inte nu förorda någon ändring av statsbidragen till de enskilda vägarna.
Däremot är det önskvärt att statsbidragen täcker 70 procent av de faktiska kostnaderna för de statsbidragsberättigade enskilda vägarna. Eftersom den statistiska redovisningen på detta område är bristfällig är det svårt att få fram aktuella uppgifter om Statsbidragens täckningsgrad. Vi förordar därför att en kartläggning görs som kan ligga till grund för bedömningar av om de nuvarande bidragsreglerna behöver ändras.
De icke statsbidragsberättigade enskilda vägarna är till stor del vägar för viss näringsgren eller för ren fritidsbebyggelse och omfattas inte av väg- utredningens förslag till kommunvägar. Vi finner ingen anledning för staten att gå in med ytterligare medel för att utjämna kostnaderna mellan kom- munerna för de icke bidragsberättigade enskilda vägarna.
8 .1 .3 Utredningens ställningstaganden
Vi avstod i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) från att ta ställning till vissa Specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp, färdtjänst och kol— lektivtrafik. Skälet var att vi ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatte- utjämningsreglema. Vi kan nu konstatera att principiellt sett skulle dessa bidrag kunna arbetas in i skatteutjämningssystemet.
KEU 76 anser dock att det f. n. inte är möjligt att låta specialdestineringen för social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik upphöra. Eftersom dessa verksamheter får bedömas vara socialt eller på annat sätt angelägna kan bidragen av stimulansskäl behöva finnas kvar ytterligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestinering av dessa bidrag är att skatteutjäm- ningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kom- muner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet. Dessa kommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verk- samheter om specialdestineringen upphör. KEU 76 har därför inte funnit det möjligt att föreslå en avveckling av de speciella bidragen till social hem- hjälp, färdtjänst och kollektivtrafik.
I vårt delbetänkande lämnade vi även frågan om en eventuell fortsatt
specialdestinering av bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasie- skolan öppen. Detta statsbidrag utgår endast till första uppsättningen un- dervisningsmateriel. Vi bedömer att nuvarande bidrag är av relativt ringa ekonomisk betydelse för primärkommunema och landstingen. KEU 76 fö- reslår därför att bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan om 25 milj. kr 1977/78 upphör att utgå.
Vi har i avsnitt 8.1.2.6 behandlat de enskilda vägarna. Vi konstaterar att kommunernas engagemang i det enskilda vägväsendet är mycket splitt- rat. KEU 76 har lämnat det enskilda vägnätet utanför kalkylerna för väg- kostnaderna i skatteutjämningssystemet. Statsbidrag utgår idag till de stats- bidragsberättigade enskilda vägarna med 70 procent av kostnaderna för drift och byggande. Vi förordar att en kartläggning av statsbidragets faktiska kostnadstäckning genomförs för att möjliggöra en bedömning av om bl- dragsreglerna behöver ändras. När det gäller de icke statsbidragsberättigade vägarna finner vi ingen anledning för staten att gå in med medel för att utjämna kostnaderna mellan kommunerna, eftersom dessa vägar till stor del avser en viss näringsgren eller ren fritidsbebyggelse.
8.2. Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension
Enligt direktiven till KEU 76 har utredningen i uppdrag att bl. a. pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Därvid bör utredningen även beakta den framtida finansieringen av kostnaderna för bl. a. bostadstill- läggen till pensionärer.
Som framgått av föregående avsnitt finns det betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensionärer utan barn och övriga hushåll utan barn. Vi har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga.
8.2.2.l Boende- och bostadsfinansieringsutredningarnas förslag
Boende- och bostadsfinansieringsutredningarna föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1975z51—52) Bostadsförsörjning och bostadsbidrag att en samordning . på sikt skulle ske mellan de kommunala bostadstilläggen till folkpension och de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn. Ett första steg mot en sådan samordning skulle tas genom att en möjlighet öppnades för folkpensionärer utan barn att få statskommunalt bostadsbidrag i stället för kommunalt bostadstillägg till folkpension i de fall reglerna härför gav ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. Utredningarna föreslog också att en viss lägsta nivå för det kommunala bostadstillägget till folkpension skulle läggas fast i lag. Nivån föreslogs till 400 kr per månad, dvs. 4800 kr per år.
Remissopinionen var enig med utredningarna i fråga om det långsiktiga målet att få till stånd en samordning av bidragssystemen. Remissinstanserna var likaså i huvudsak ense med utredningarna om behovet av att åstad- komma en större likformighet kommunerna emellan i fråga om det kom- » munala bostadstilläggets storlek. När det gällde frågan om hur kostnaderna för de föreslagna reformerna skulle fördelas mellan staten och kommunerna var meningarna däremot delade. Svenska kommunförbundet motsatte sig bestämt att kommunerna skulle bära någon del av kostnadsökningarna. Också frågan om utformningen av ett statsbidrag till kommunerna föran- ledde en lång rad meningsyttringar. Förslaget om att medge rätt för pen- sionärerna att få statskommunalt bostadsbidrag, när det var förmånligare än det kommunala bostadstillägget till folkpension, mötte ett starkt gensvar.
Dåvarande chefen för bostadsdepartementet, som anmälde frågan i prop. 1975/76:145, ansåg sig inte beredd att förorda en lösning i enlighet med utredningarnas förslag.
Riksdagen ansåg att propositionen inte innehöll några skäl för att avstå från den av utredningarna föreslagna samordningen av bidragssystemen och beslöt mot denna bakgrund att bifalla vissa motioner och yrkanden om att en sådan samordning skulle göras. Beslutet innebar att samordningen skulle ske på ett sådant sätt att pensionärerna skulle kunna få bostadsbidrag enligt det system som i varje enskilt fall gav det gynnsammaste utfallet.
8.2.1. Nuvarande regler för bostadsbidragen 8.2.1.1 Statskommunala bostadsbidrag
Det statskommunala bostadsbidraget till hushåll utan barn (SKBB) utgår med 80 procent av bostadskostnaden från 350 kr till 600 kr per månad för en- samstående och till 700 kr per månad för makar. Bidraget utgår med fullt belopp upp till en inkomst av 29000 kr fr.o.m. 1978-01-01. Beloth re- duceras med 15 procent av inkomsten över denna gräns. Maximibeloppet 2 400 kr per år för ensamstående är helt reducerat vid en inkomst på 45 000 kr, och maximibeloppet 3 360 kr per år för makar är helt reducerat vid en inkomst på ca 51400 kr.
Bostadsbidragen till barnfamiljer består dessutom av en helt statlig del på 900 kr per barn och år. Vad gäller de statskommunala bidragen till barn- familjer är den övre gränsen för bostadskostnaden anpassad till bostadsbe- hovet för olika stora hushåll.
Som framgår av namnet finansieras de statskommunala bostadsbidragen gemensamt av staten och kommunerna. Staten bidrar till 72 procent av kostnaderna inom de ovan angivna gränserna. Kommunerna är inte genom lag ålagda att införa statskommunala bostadsbidrag. Så gott som samtliga kommuner har emellertid anslutit sig till SKBB-systemet. Ett flertal kom- muner, i första hand i storstadsområdena, betalar ut högre bostadsbidrag
än enligt SKBB-reglerna. Dessa överskjutande belopp är inte statsbidrags- grundande.
Två grupper av folkpensionärer har redan rätt att uppbära statskommunalt bostadsbidrag. Den ena gruppen består av dem som har barn. Den andra gruppen utgörs av dem som uppbär ålderspension före den månad, under vilken de uppnår lagstadgad pensionsålder, s.k. förtida uttag.
Administrationen av det statskommunala bostadsbidraget sköts av kom- munernas förrnedlingsorgan. Tillsynen över verksamheten utövas av länsbostadsnämnderna och bostadsstyrelsen.
8.2.1.2 Kommunala bostadstillägg till folkpension
Kommunerna bestämmer själva grunderna för de kommunala bostadstill- läggen till folkpension (KBT) utom vad gäller inkomstprövningen. Tre hu- vudprinciper finns företrädda bland kommunerna när det gäller konstruk- tionen av tillägget.
]. Det utgår med ett generellt belopp, som är oberoende av bostadens stan- dard och faktiska kostnad. .2. Det är knutet till bostadskostnaden.
3. Det består av dels ett generellt belopp, dels ett belopp som är knutet till bostadskostnaden.
De kommuner som tillämpar en regel om att knyta tillägget till bostads- kostnaden har maximerat tillägget, antingen genom att ange ett högsta be- lopp, för vilket tillägg kan utgå, eller genom att ange en största lägenhets- storlek, som berättigar till tillägg.
Det kommunala bostadstillägget är inkomstprövat enligt regler som är fastlagda i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Reglerna är utformade så att bostadstillägget trappas av med en tredjedel av inkomsten utöver folkpensionen (inklusive pensions- tillskottet) ökad med ett belopp på 2000 kr för ensamstående och 1500 kr för var och en av makarna.
Bostadstilläggets maximala grundbelopp, dvs. beloppet före inkomstre- duceringen, varierar kommunerna emellan. I april 1977 var kommunernas genomsnittliga maximibelopp drygt 4 600 kr. 16 kommuner hade maximi- belopp som understeg 3000 kr. Ca 140 kommuner hade belopp som låg mellan 3 000 och 5 000 kr och återstoden, ca 100 kommuner, hade högre maximibelopp än 5000 kr.
Ett kommunalt bostadstillägg på 4 000 kr upphör med nu gällande in- komstprövningsregler helt vid en inkomst som för ensamstående uppgår till ca 27 764 kr och för makar till 38 643 kr.
F.n. finns det ca 1,6 milj. personer som är folkpensionärer. Av dem har ca 770 000, dvs. knappt 50 procent, kommunalt bostadstillägg till folk- pensionen.
Det kommunala bostadstillägget handhas av försäkringskassorna. Det be- talas ut samtidigt med folkpensionen den 15 varje månad. Riksförsäkrings- verket utövar tillsynen över kassornas verksamhet.
8.2.1.3 Finansiering av bostadsbidragen
Statsbidrag utgår som nämnts med 72 procent av kostnaderna för de stats- kommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn. För 1977 beräknas dessa kostnader till totalt ca 1400 milj. kr. Statens andel uppgår till ca 1 000 milj. kr och kommunerna svarar för återstående ca 400 milj. kr.
KBT finansieras helt av kommunerna med undantag för tre under senare år beslutade reformer som finansieras med statsmedel. Reformerna är:
1. Ändring av inkomstprövningsreglema 1975-01-01.
2. KBT-kostnader som uppkommit på grund av pensionsålderssänkningen 1976-07-01 (KBT till pensionär mellan 65 och 67 år).
3. KBT-kostnader som uppkommit på grund av ändrade inkomstprövnings- regler för pensionär med partiell förtidspension eller sjukbidrag.
Årskostnaden för KBT kan för 1977 beräknas till ca 2 000 milj. kr. Kom- munerna finansierar ungefär 85—90 procent av kostnaderna för KBT. Den statliga andelen kan beräknas till ca 200 milj. kr för 1977. Kommunerna finansierar resten av KBT-kostnaderna vilket innebär en kostnad på ca 1 800 milj. kr.
Statens totala kostnader för de statskommunala bostadsbidragen och de kommunala bostadstilläggen kan således för 1977 beräknas till ca 1 200 milj. kr. Kommunernas kostnader uppgår till ca 2200 milj. kr.
8.2.1.4 Skillnader mellan bidragssystemen Olikheterna i de båda systemen är främst:
D I det statskommunala systemet utgår inte bidrag till den del av bo- stadskostnaden som understiger 350 kr per månad. Någon sådan nedre hyresgräns finns inte i KBT-systemet. El Inkomstprövningsreglema är olika både vad gäller inkomstgräns och av- trappningsregler. Det bör bl. a. observeras att inkomstgränsen för makar i KBT-systemet ligger betydligt högre än för ensamstående. I det stats- kommunala systemet är inkomstgränsen gemensam för ensamstående och makar (sammanboende). El Det statskommunala bidraget är begränsat till 80 procent av bostadskost-
naden medan KBT kan utgå till hela kostnaden. Någon för kommunerna gemensam övre hyresgräns finns inte för KBT. Staten finansierar huvuddelen av de statskommunala bostadsbidragen och" endast en mindre del av KBT. |] El
Dessutom finns en rad skillnader när det gäller definitioner av olika begrepp. Nedan anges några sådana.
[1 Olika inkomstbegrepp. Taxerad inkomst är utgångspunkt i det statskom- munala systemet och beräknad årsinkomst i KBT-systemet. El Olika inkomstår. Det statskommunala systemet bygger på inkomsten två år tidigare medan KBT-systemet utgår från inkomsten under bidrags- året.
Cl Förmögenhet behandlas olika. Bl. a. är det olika fribelopp, och olika an- delar av förmögenheten över fribeloppet beaktas. El Beräkningen av bostadskostnaderna är olika. El Reglerna om tillåten bostadsstorlek är olika.
8.222. Ökad samordning fr.o.m. 1978
Efter förslag i 1976/ 77 års budgetproposition har riksdagen beslutat att folk- pensionärer utan barn fr. o. m. 1 januari 1978 skall få statskommunalt bo- stadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. För dem som har rätt också till kommunalt bostadstillägg till folkpension utgår det statskommunala bo- stadsbidraget som ett utfyllnadsbidrag. Konstruktionen är den att det belopp som utgår i kommunalt bostadstillägg till folkpension räknas bort från vad som kan utgå i statskommunalt bostadsbidrag. Detta förfarande innebär att ingen, som får statskommunalt bostadsbidrag, kan få högre sammanlagt bidragsbelopp än som kan utgå enligt reglerna för detta bidrag.
Departementschefen framhöll i 1976/ 77 års budgetproposition att en re- form av den innebörd som förordats inte innebär att kommunernas ansvar för pensionärernas ekonomiska möjligheter att erhålla goda bostäder mins- kar. Reformen tar helt och hållet sikte på den grupp av pensionärer som vid sidan om sin folkpension har en arbetsinkomst, en tilläggspension eller annan inkomst, som jämställer dem med lågavlönade personer i yrkesverk- sam ålder. Den stora grupp av pensionärer, som i huvudsak bara har sin folkpension att leva av, kommer för sin bostadsförsörjning att liksom f. n. vara beroende av att de kommunala bostadstilläggen är dimensionerade efter bostadskostnadsläget i kommunen och att de successivt anpassas till de kostnadsökningar som sker. Enligt beräkningar som gjorts kommer drygt 100000 pensionärer att beröras av detta beslut. Av dem har mindre än 50 000 också kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det är alltså drygt 700 000 personer som även i fortsättningen kommer att vara helt hänvisade till systemet med kommunalt bostadstillägg till folkpension.
8.223. Överväganden om gemensam nedre hyresgräns
En möjlighet att öka samordningen mellan de två bostadsbidragssystemen vore att införa en nedre hyresgräns om 350 kr per månad även i KBT- systemet, dvs. endast den del av den faktiska månadshyran som överstiger 350 kr skulle ge rätt till bostadsbidrag. Pensionärerna skulle då i någon form behöva kompenseras för denna reduktion av de utgående KBT-be- loppen.
Detta skulle kunna ske på två alternativa sätt. Enligt det första alternativet skulle grundpensionen höjas. Det andra alternativet innebär en höjning av pensionstillskotten.
Det totala antalet pensionärer med KBT 1976 kan genomsnittligt beräknas till ca 750 000. Av dessa var ca 470 000 ensamstående och ca 280 000 gifta. Ca 500000 av dessa pensionärer hade en hyra understigande 350 kr per månad. Kostnaden för utgående KBT till dessa pensionärer kan beräknas till 935 milj. kr. Detta belopp kan med hänsyn till ökade KBT-belopp och ökat antal bostadstillägg 1978 beräknas motsvara 1200 milj. kr.
För de övriga ca 250 000 pensionärerna med KBT, som har en hyra över- stigande 350 kr per månad, antas KBT i fortsättningen endast utgå för det överskjutande hyresbeloppet. Kostnaden för nu utgående KBT som mot- svarar en hyra under 350 kr per månad för dessa pensionärer kan beräknas
till 620 milj. kr. Uppräknat till 1978 års nivå kan detta beräknas motsvara 750 milj. kr.
Totalt kan således kostnaderna för KBT beräknas minska med ca 1 950 milj. kr om en nedre hyresgräns på 350 kr per månad införs. Om samtliga 750 000 pensionärer hade haft 350 kr per månad i KBT hade besparingen uppgått till ca 3150 milj. kr.
Att besparingen endast beräknas bli två tredjedelar av detta belopp för- klaras av tre faktorer. För det första uppgår inte hyran till 350 kr per månad för alla pensionärer. För det andra reducerar inkomstprövningen utgående KBT-belopp. För det tredje har ett antal kommuner maximerat utgående KBT-belopp vid gränser som understiger 350 kr per månad. Tillgänglig sta- tistik medger inte någon mer exakt beräkning av effekten av respektive förklaringsfaktor.
Ökade kostnader om grundpensionen höjs
Beräkningarna avser förhållandena i januari 1978. Basbeloppet har antagits uppgå till 11 100 kr. Grundpensionen förutsätts höjas med 38 procent av basbeloppet, dvs. 4 218 kr. Detta motsvarar ett KBT-belopp om 350 kr per månad (4 200 kr per år).
Kostnaden för en höjning av grundpensionen med 38 procent av bas- beloppet har beräknats till drygt 5 900 milj. kr. Fördelningen på olika typer av pensioner framgår av tabell 8.1.
Tabell 8.1 Kostnader för en höjning av grundpensionen med 38 procent av basbeloppet
Milj. kr Ålderspensionärer 4 378 Förtidspensionärer 1 025 Hustrutillägg 195 Ankepensionärer 322 Totalt 5 920
Uppräkningen för makar har i tabell 8.1 gjorts med vardera halva beloppet för en ensam pensionär. Det innebär en ökning av skillnaden i grundpension för gift pensionär i förhållande till ensam pensionär. Detta motsvarar de bortfallande KBT-beloppen men kan eventuellt av andra skäl anses vara olämpligt. En uppräkning med 38 procent för vardera maken skulle öka kostnaderna med ytterligare 1 150 milj. kr.
Ökade kostnader om pensionstillskotten höjs
Fullt pensionstillskott skulle under perioden 1977-07-01—1978-06-30 vid en uppräkning med 38 procent av basbeloppet uppgå till totalt 67 procent av basbeloppet för ålders- och änkepensionärer. För en förtidspensionär skulle pensionstillskottet på motsvarande sätt uppgå till totalt 96 procent av bas— beloppet. Även gränserna för fullständig avtrappning av pensionstillskotten mot ATP-inkomster beräknas bli höjda med 38 procent av basbeloppet.
Antalet ålderspensionärer som uppbär pensionstillskott beräknas 1978 till 1 050 000, antalet förtidspensionärer till 210 000 och antalet änkepensionärer till 25 000. Av dessa beräknas 695 000 respektive 119 000 och 10 000 uppbära fullt pensionstillskott. För beräkningen av dels antalet pensionärer med re- ducerat pensionstillskott, dels storleken av de i dessa fall utgående pen- sionstillskotten har använts senast tillgängliga material avseende storleken och antalet av de olika utgående ATP-pensionerna.
Fördelningen av kostnaderna mellan olika typer av pensioner framgår av tabell 8.2.
Tabell 8.2 Kostnader för en höjning av pensionstillskotten med 38 procent av
basbeloppet Milj. kr Ålderspensionärer 3 990 Förtidspensionärer 780 Ankepensionärer 70 Totalt 4 840
Jämfört med alternativet med höjd grundpension innebär en höjning av pensionstillskotten en överkompensation för gift pensionär vars make uppbär pension. Höjningen för varje make blir 38 procent i stället för 19 procent av basbeloppet. Beräkningen har utgått från att pensionshöjningen tillförs alla med pen- sionstillskott. Om pensionshöjningen endast tillförs dem som har fullt pen- sionstillskott reduceras kostnadsökningen med 1 340 milj. kr. Detta visar att en betydande del av kostnadsökningen i detta alternativ förklaras av att många ATP-pensionärer blir berättigade till reducerat pensionstillskott i och med att gränsen för avtrappningen av pensionstillskotten höjs kraftigt. Vid inkomstprövningen av KBT räknas inte ATP — till den del den mins- kat eller helt reducerat bort pensionstillskott — som inkomst. Den höjning av gränsen för fullständig avtrappning av pensionstillskotten mot ATP-in- komster som antagits ovan skulle för många pensionärer med både KBT och ATP innebära att en större del av ATP-pensionen inte skulle räknas som inkomst. Dessa pensionärer skulle därför få högre KBT. En mycket j grov uppskattning visar att kostnadsökningen i KBT-systemet kan beräknas bli drygt 50 milj. kr.
Sammanfattning
Pensionärerna har antagits bli kompenserade enligt två alternativ för in- förandet av en nedre hyresgräns på 350 kr per månad för KBT. De kost- nadsmässiga konsekvenserna av de två alternativen sammanfattas nedan.
Alternativ I Kompensation av pensionärerna sker genom höjning av grund-
pensionen.
Mi/j. kr Minskade kostnader för utgående KBT — 1950 Ökade kostnader för höjd grundpension + 5920
3 970
Alternativ 2 Kompensation av pensionärerna sker genom höjning av pen- sionstillskotten.
Milj. kr
Minskade kostnader för utgående KBT — 1950 Ökade kostnader för höjt pensionstillskott + 4840 Ökade KBT-kostnader p. g. a. att större
del av ATP inte räknas som inkomst + 50
2 940
Kalkylerna visar att en omläggning, som innebär införandet av en nedre j hyresgräns för KBT samt kompensation till pensionärerna via grundpen- 1 sionen eller pensionstillskotten, leder till mycket stora kostnadshöjningar, j 3000—4 000 milj. kr. Förklaringen till kostnadsökningarna är, att det inte 1 har varit möjligt att avgränsa kompensationen enbart till de pensionärer l som uppbär KBT. Höjningen av grundpensionen och även höjningen av * pensionstillskotten skulle således komma många pensionärer till godo som på grund av inkomstprövningen m. m. inte erhåller KBT enligt de nuvarande reglerna.
Det får bedömas ligga utanför uppdraget till KEU 76 att diskutera för- bättringar för pensionärerna av denna storleksordning. Att flytta över delar av KBT till folkpensioneringen är därför inte en framkomlig väg för ut- redningen.
8.224 Överväganden om övre hyresgräns för KBT
De regler som kommer att gälla fr. o. m. 1978-01-01 innebär att man i varje enskilt fall skall tillämpa det bostadsbidragssystem (KBT eller SKBB) som är förmånligast för pensionären. Dessa nya regler ger möjlighet till en naturlig övergång mellan de båda systemen. Därigenom har en faktisk samordning skett av de båda bidragssystemen för bidragsmottagare med högre inkomster.
Därjämte kan man överväga att skapa enhetliga regler för KBT som till- lämpas i samtliga kommuner. Detta ligger i linje med boende- och bo- stadsfinansieringsutredningamas förslag att en miniminivå för KBT skulle läggas fast i lag. En sådan enhetlig miniminivå kan åstadkommas genom att en övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Med övre hyresgräns avses, att den del av den faktiska månadshyran som understiger den fastställda hyresgränsen ger rätt till bostadsbidrag. Den högsta boendekostnad som skulle berättiga till KBT föreslogs som nämnts till 400 kr per månad, dvs. 4 800 kr per år.
I tabellerna 8.3—8.9 har vi beräknat utgående bostadsbidrag till pensionärer enligt de fr. o. m. 1978 gällande reglerna kombinerat med olika antaganden om en enhetlig övre hyresgräns för KBT. l KBT-systemet gäller den be- räknade framtida inkomsten medan den senast taxerade inkomsten ligger som grund i SKBB-systemet. I tabellerna har vi markerat med ett streck vid vilken inkomstnivå som SKBB-systemet tar över vid olika hyresnivåer.
Reglerna för KBT varierar mellan olika kommuner bl. a. i fråga om den maximala hyra som kan berättiga till KBT. Vi har här valt övre hyresgränser för KBT som ligger i samma intervall som inom vilka de statskommunala bostadsbidragen utgår, dvs. från 350 kr per månad till 600 kr per månad för ensamstående och till 700 kr per månad för makar. Vi laborerar här med en övre hyresgräns på 350, 400, 500 och 600 kr per månad för en- samstående pensionärer och för makar samma hyresgränser men dessutom 700 kr per månad. Dessa hyresgränser för KBT ligger högre än vad som f.n. gäller för det helt dominerande antalet kommuner.
Av tabell 8.3 framgår att för ensamstående pensionärer med en faktisk hyra på 400 kr per månad är KBT-reglerna gynnsammare upp till en års- inkomst på 28 000 kr. Om den övre hyresgränsen för KBT sätts högre än den faktiska hyran påverkas ej det utgående bidraget eftersom högre bidrag än vad som motsvarar den faktiska hyran inte kan utgå.
I tabell 8.4 har vi utgått från en faktisk hyra på 500 kr per månad. Sätts den övre hyresgränsen för KBT på samma nivå som hyran eller högre är SKBB-reglerna gynnsammare fr. o. m. en årsinkomst på 30 000 kr. Vid lägre gränser för den enhetliga övre KBT-nivån är det redan vid en inkomst på 26 000 kr fördelaktigare för den ensamstående pensionären med SKBB- reglerna.
Av tabell 8.5 framgår att om den faktiska hyran är 600 kr per månad är KBT-reglerna gynnsammare upp till ca 31000 kr om den övre KBT- gränsen sätts på samma hyresnivå. Vid en så pass hög hyra som 600 kr blir SKBB-systemet fördelaktigare vid allt lägre inkomster om den övre KBT-gränsen successivt sänks i förhållande till den faktiska hyran.
I tabellerna 8.6—8.9 har vi gjort liknande sammanställningar för makar vid olika hyresnivåer. Vid en faktisk hyra på 400—500 kr per månad är SKBB-reglerna klart ogynnsammare än KBT-reglerna för makar i samtliga aktuella inkomstlägen.
I exemplet med en faktisk hyra på 600 kr per månad är SKBB-reglerna fördelaktigare vid en inkomst på ca 35 000 om den övre hyresgränsen sätts vid högst 350 kr/mån. Är den övre hyresgränsen för KBT högre än 400 kr per månad är KBT fördelaktigare än det statskommunala bostadsbidraget i samtliga inkomstlägen.
Vid en hyra på 700 kr per månad är KBT fördelaktigare ju högre den övre gränsen sätts. Är den övre hyresgränsen 700 kr per månad är KBT gynnsammast även vid högre inkomster för pensionerade makar. Sätts grän- sen för utgående KBT vid 600 kr tar SKBB-systemet över först vid en års- inkomst på 46000 kr. Om den enhetliga gränsen för KBT är 350 kr per månad är SKBB-systemet fördelaktigare redan vid en årsinkomst på 30 000 kr.
Tabell8.3 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på
grundande
inkomst” 350 kr/mån 400 kr/mån 500 kr/mån 600 kr/mån
— 15 764 4 200 4 800 4 800 4 800 18 000 3 455 4 055 4 055 4 055 20 000 2 788 3 388 3 388 3 388 22 000 2 121 2 721 2 721 2 721 24 000 1 455 2 055 2 055 2 055 26 000 788 1 388 1 388 1 388 28 000 121 721 721 721 29 000 — 480 480 480 30 000 — 330 330 330 32 000 — 30 30 30 34 000 — — — —
”I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten.
I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.
Tabell 8.4 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr.o.m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på
grundande
inkomst” 350 kr/mån 400 kr/mån 500 kr/mån 600 kr/mån
—15764 4200 4800 6000 6000 18 000 3 455 4 055 5 255 5 255 20 000 2 788 3 388 4 588 4 588 22 000 2 121 2 721 3 921 3 921 24 000 1 455 2 055 3 255 3 255 26 000 1 440 1 440 2 588 2 588 28 000 1 400 1 400 1 921 1 921 29 000 1 400 1 400 1 588 1 588 30 000 1 290 1 290 1 290 1 290 32 000 990 990 990 990 34 000 690 690 690 690
j 36 000 390 390 390 390
38 000 90 90 90 90 40 000 — — — —
"I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten.
I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten.
Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.
Tabell 8.5 Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. 0. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på grundande inkomst" 350 kr/mån 400 kr/mån 500 kr/mån 600 kr/mån — 15 764 4 200 4 800 6 000 7 200 lj 18 000 3 455 4 055 5 255 6 455 1, 20 000 2 788 3 388 4 588 5 788 ' 22 000 2 400 2 721 3 921 5 121 24 000 2 400 2 400 3 255 4 455 26 000 2 400 2 400 2 588 3 788 28 000 2 400 2 400 2 400 3121 29 000 2 400 2 400 2 400 2 788 30 000 2 250 2 250 2 250 2 455 32 000 1 950 1 950 1 950 1 950 34 000 1 650 1 650 1 650 1 650 36 000 1 350 1 350 1 350 1 350 38 000 1 050 1 050 1 050 1 050 40 000 750 750 750 750 42 000 450 450 450 450 44 000 150 150 150 150 46 000 — — — —
”I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. 1 SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten.
l Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än | KBT. %
Tabell 8.6 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på
grundande
inkomst” 350 400 500 600 700
kr/mån kr/mån kr/ mån kr/ mån kr/mån
— 26 643 4 200 4 800 4 800 4 800 4 800 28 000 3 748 4 348 4 348 4 348 4 348 29 000 3 414 4 014 4 014 4 014 4 014 30 000 3 081 3 681 3 681 3 681 3 681 32 000 2 414 3 014 3 014 3 014 3 014 34 000 1 648 2 248 2 248 2 248 2 248 36 000 1 081 1 681 1 681 1 681 1 681 38 000 414 1 014 1 014 1 014 1 014 40 000 — 348 348 348 348 42 000 — — — — —
” I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten.
I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.
Tabell8.7 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på
grundande
inkomst” 350 400 500 600 700
kr/ mån kr/mån kr/mån kr/mån kr/mån
—26643 4200 4800 6000 6000 6000 28 000 3 748 4 348 5 548 5 548 5 548 29 000 3 414 4 014 5 214 5 214 5 214 30 000 3 081 3 681 4 881 4 881 4 881 32 000 2 414 3 014 4 214 4 214 4 214 34 000 1 648 2 248 3 548 3 548 3 548 36 000 1 081 1 681 2 881 2 881 2 881 38 000 414 1 014 2 214 2 214 2 214 40 000 — 348 1 548 1 548 1 548 42 000 — — 881 881 881 44 000 — — 214 214 214 46 000 — — — — —
” ] KBT—systemet: den beräknade framtida inkomsten. l SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.
Tabell 8.8 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på
grundande
inkomst" 350 400 500 600 700
kr/ mån kr/ mån kr/mån kr/ mån kr/mån
— 26 643 4 200 4 800 6 000 7 200 7 200 28 000 3 748 4 348 5 548 6 748 6 748 29 000 3 414 4 014 5 214 6 414 6 414 30 000 3 081 3 681 4 881 6 081 6 081 32 000 2 414 3 014 4 214 5 414 5 414 34 000 1 648 2 248 3 548 4 648 4 648 36 000 1 350 1 681 2 881 4 081 4 081 38 000 1 050 1 050 2 214 3 414 3 414 40 000 750 750 1 548 2 748 2 748 42 000 450 450 881 2 081 2 081 44 000 150 150 214 1 414 1 414 46 000 — — — 648 648 48 000 — — — 81 81 50 000 — — — — —
”I KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. [ SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.
Tabe118.9 Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 700 kr/mån
Bidrags- Bidrag/år om KBT har en övre hyresgräns på
grundande
inkomst” 350 400 500 600 700
kr/ mån kr/mån kr/ mån kr/mån kr/mån
—26 643 4200 4800 6000 7200 8400 28 000 3 748 4 348 5 548 6 748 7 948 29 000 3 414 4 014 5 214 6 414 7 614 30 000 3 210 3 681 4 881 6 081 7 281 32 000 2 910 3 014 4 214 5 414 6 614 34 000 2 610 2 610 3 548 4 648 5 848 36 000 2 310 2 310 2 881 4 081 5 281 38 000 2 010 2 010 2 214 3 414 4 614 40 000 1 710 1 710 1 710 2 748 3 948 42 000 1 410 1 410 1 410 2 081 3 281 44 000 1 110 1 110 1 110 1 414 2 614 46 000 810 810 810 810 1 848 48 000 510 510 510 510 1 281 50 000 210 210 210 210 614 52 000 — — — — —
”l KBT-systemet: den beräknade framtida inkomsten. I SKBB-systemet: den senast taxerade inkomsten. Anm. Linjen i tabellen markerar från vilken inkomst SKBB är fördelaktigare än KBT.
Som framgår av tabellerna påverkar gränsen för utgående KBT klart var SKBB-systemet tar över i form av utfyllnadsbidrag som komplement till det kommunala bostadstillägget. Framför allt för pensionerade makar är KBT-reglerna så gynnsamma att utfyllnadsbidrag blir aktuella endast vid hög hyra och låg övre hyresgräns för KBT.
De nya reglerna fr. o. m. 1978 med en koppling till SKBB-systemet om detta är gynnsammare än KBT-systemet är ett försök till samordning mellan systemen. Om man dessutom vill nå enhetlighet mellan kommunerna när det gäller KBT—kostnaderna bör en gemensam miniminivå (övre hyresgräns) införas. Om denna hyresgräns sätts till 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar nås fullständig överensstämmelse med SKBB-reglerna på denna punkt.
Om man vill öka samordningen ytterligare skulle man behöva förbättra SKBB-reglerna kraftigt eftersom KBT är så mycket gynnsammare vid låga hyror och låga inkomster. KEU 76 ser det dock inte som sin uppgift att ompröva reglerna för de statskommunala bostadsbidragen. Den frågan måste prövas även från bostadspolitiska utgångspunkter. Skulle man gå den om- vända vägen och utforma KBT-reglerna så att utgående KBT-belopp anpassas till nivån för de statskommunala bostadsbidragen skulle man behöva för- sämra för en stor del av pensionärerna vilket inte heller är acceptabelt.
En total samordning av de två bostadsbidragssystemen har vi således inte bedömt ligga inom ramen för vårt utredningsarbete. På sikt bör man dock sträva mot ett gemensamt bidragssystem för pensionärer och andra hushåll utan barn. Vi nöjer oss i detta sammanhang med att förorda att
en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet för att därigenom uppnå en enhetlig grundnivå för KBT i samtliga kommuner.
8.2.3 Kostnader vid införande av övre hyresgräns/ör KBT
Om man inför en lagstadgad övre hyresgräns i KBT-systemet garanteras alla pensionärer. som har en hyra upp till denna gräns, samma bostadsbidrag oavsett bostadsort om inkomsten är densamma. Kommunerna skall na- turligtvis ha möjlighet att liksom i SKBB-systemet ge bostadsbidrag utöver de fastställda hyresgränserna. Denna del av bidragen är dock inte stats- bidragsgrundande i SKBB-systemet.
Nivån på den övre hyresgränsen för KBT påverkar naturligtvis de totala kostnaderna för de kommunala bostadstilläggen. De uppgifter som lämnas nedan om reformkostnader m. m. i olika alternativ grundas på beräkningar som utförts inom riksförsäkringsverket. Om man inför en enhetlig övre hyresgräns på 400 kr per månad. dvs. 4 800 kr per år, skulle de totala KBT- kostnaderna öka med ca 55 milj. kr. Denna ökning beror på att en del pensionärer som idag får maximalt hyresbidrag i en kommun med lägre hyresgräns än 400 kr per månad inte får full täckning för sin faktiska hyra. Dessa pensionärer skulle genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs erhålla högre bostadsbidrag.
För att uppnå samordning med SKBB-systemet skulle den övre hyres— gränsen kunna sättas på samma nivå i de båda systemen. En gemensam övre hyresgräns i de båda systemen på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hyresgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet.
] tabell 8.10 redovisas merkostnaderna för de kommunala bostadstilläggen om olika alternativa övre hyresgränser läggs in i systemet.
Tabell8.10 Helårskostnad för KBT om en enhetlig övre hyresgräns införs Milj. kr Övre hyresgräns för KBT Ogifta Makar Total- Merkostnad i kostnad förhållande
till nuva- rande KBT- kostnader
400 kr/mån 1 604 456 2 060 55 500 kr/mån 1 664 483 2 147 142 600 kr/mån 1 740 519 2 260 255 600 kr/mån ensamstående 700 kr/mån makar % 1 740 558 2 299 294
Den del av kommunernas KBT-kostnader som avser hyror som överstiger den övre hyresgränsen enligt våra alternativ minskar naturligt nog ju högre alternativ man väljer.
Första halvåret 1977 finns det 103 kommuner som har en maximal hy- resgräns som överstiger 400 kr per månad. Det är 25 kommuner som har , en övre hyresgräns på mer än 600 kr per månad för ogifta och 700 kr per
månad för makar. Från den 1 juli 1977 har ytterligare 13 kommuner höjt den övre hyresgränsen så att den överstiger 400 kr per månad. Ytterligare en kommun har höjt den övre gränsen så att den efter den 1 juli 1977 kommer att ligga över en månadshyra på 600 kr för ogifta och 700 kr per månad för makar. l tabell 8.11 redovisas antalet kommuner som har en maximerad hyresnivå som överstiger den övre hyresgränsen i våra fyra alternativ.
Tabell 8.1] Antal kommuner med en fast övre hyresgräns för KBT som är högre än enligt våra alternativ
Övre hyresgräns för Ogifta Makar
KBT överstigande ___—_— före efter före efter 77-07-01 77-07-01 77-07-01 77-07-01
400 kr/mån 102 115 103 116 500 kr/mån 43 43 46 48 600 kr/mån 25 26 25 28 600 kr/mån ensamstående ] 700 kr/mån makar [ 25 26 15 16
Det finns 19 kommuner som saknar en övre hyresgräns för KBT. Dessa kommuner reglerar utgående bidrag genom gränser för bl. a. bostadsstor- leken. Många kommuner har dessutom undantag från sina principer med högsta bidragsgrundande hyra. Man ger högre bidrag till handikappade etc. Detta gör att det är 102 kommuner som har kostnader för KBT utöver 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar. *
De kostnader för nu utgående KBT som avser bostadskostnader över- stigande de alternativa övre hyresgränserna framgår av tabell 8.12.
Tabell 8.12 Beräknade kostnader för utgående KBT 1977 som överstiger de övre hyresgränserna i våra alternativ
Alternativ Milj. kr Antal kommuner
Ogifta Makar Totalt
400 kr/mån 221 94 315 190 500 kr/mån 95 44 139 141 600 kr/mån 36 19 55 117
600 kr/mån ensamstående ? 36 7 43 102 700 kr/mån makar
Merkostnaderna varierar kraftigt i de 102 kommuner som sammanlagt betalar ut 43 milj. kr utöver kostnaderna för en övre hyresgräns på 600/700 kr per månad. I absoluta tal varierar kostnaderna från 100 kr till 1,3 milj. kr. Kostnaderna för den del av KBT som överstiger en enhetlig övre hy- resgräns på 600/700 kr per månad motsvarar dock som högst ett utde- biteringsbehov på ca tio öre.
KEU 76 anser att för att uppnå mesta möjliga samordning mellan det statskommunala bostadsbidraget och KBT bör man lägga de övre hyres-
gränserna i KBT—systemet på samma nivå som gäller i SKBB-systemet. Vi förordar därför att en enhetlig övre hyresgräns införs i KBT-systemet på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar. Detta skulle ge en ökad total kostnad för KBT på ca 300 milj. kr. Förändringar av de övre hyresgränserna för statskommunala bostadsbidrag och KBT bör i fortsättningen ske parallellt för att garantera att samordningen mellan de båda systemen beaktas.
8.2.4 Ändrad finansiering av bostadsbidragen
8.241. Effekter för primärkommunema totalt
Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar naturligtvis behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansie— ringsbördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen.
Med nuvarande regler betalar staten enligt redovisningen i avsnitt 8.213 ca 1 200 milj. kr för de statskommunala bostadsbidragen samt den statliga KBT-andelen. Kommunerna betalar ca 2 200 milj. kr för KBT samt den kommunala delen av de statskommunala bidragen. De statskommunala bostadsbidragen innefattar bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder att staten totalt finansierar ca 35 procent av kostnaderna för de statskom- munala bostadsbidragen och KBT och kommunerna återstående 65 procent. Staten svarar dock för hela 72 procent av kostnaderna för de statskommunala bidragen mot endast 10—15 procent av KBT-kostnaderna.
Om en enhetlig övre hyresgräns på 600/700 kr per månad införs i KBT- systemet ökar kostnaderna med ca 300 milj. kr. De totala kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen samt KBT skulle då uppgå till ca 3 700 milj. kr (1200 + 2200 + 300).
Eventuellt skulle man kunna överväga samma statsbidragsandel för de båda systemen. Detta skulle underlätta den totala samordning mellan bi— dragssystemen som man på sikt bör eftersträva. Den samordning mellan bostadsbidragen som genomförs fr. o. m. 1978 talar också för en gemensam statsbidragsprocent. Med nuvarande regler svarar kommunerna i huvudsak för kostnaderna för KBT men får statsbidrag med 72 procent av kostnaderna för de utfyllnadsbidrag som kan komma att utgå via det statskommunala bidragssystemet.
I tabell 8.13 redovisas effekterna för staten och kommunerna om olika statsbidragsandelar väljs för finansieringen av bostadsbidragen (KBT och SKBB).
Vid valet av statsbidragsprocent vill vi peka på att staten vid flera tidigare reformer av KBT tagit på sig de ökade kostnaderna för kommunerna till följd av reformerna. För att förhindra att kommunerna drabbas av ökade kostnader för bostadsbidragen bör ett statsbidrag till 40 procent av kost- naderna för de statskommunala bidragen och KBT väljas. Det bör observeras att statsbidrag endast utgår till de kostnader för utgående bostadsbidrag som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövningsregler och hy- resnivåer för KBT samt inom de fastställda gränserna för statskommunala bostadsbidrag.
Tabell 8.13 Statens och primärkommunernas kostnader för KBT och SKBB vid varierande statsbidragsprocent Milj. kr __________—_— Statens Statens Kommunernas Nettoeffekt för bidrags- kostnader kostnader — andel för bostads- för bostads- Staten Kommunerna procent bidragen bidragen
30 1 110 2 590 — 90 390 40 1 480 2 220 280 20 50 1 850 1 850 650 — 350 60 2 220 1 480 1 020 — 720 70 2 590 1 110 1 390 —1 090 80 2 960 740 1 760 -1 460 90 3 330 370 2 130 —1 830 100 3 700 — 2 500 —2 200
_________________—_—————
Med ett statsbidrag till 40 procent av kostnaderna skulle staten svara för hela den merkostnad som införandet av en övre hyresgräns i KBT- systemet skulle medföra. Däremot tar inte staten över någon del av kom- munernas nuvarande kostnader för bostadsbidragen. För att detta skulle inträffa krävs en högre statsbidragsandel än 40 procent.
8.2.4.2 Effekter för enskilda primärkommuner
Vi har i föregående avsnitt redovisat effekterna på den primärkommunala sektorn totalt av en omläggning av den statliga finansieringen av bostadsbi- dragen. Ett statsbidrag till 40 procent av kostnaderna för både KBT och de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn ger i stort sett samma totala statsbidrag till kommunerna som enligt nu- varande bidragsregler. Däremot kan naturligtvis effekterna för enskilda pri- märkommuner avvika från detta jämviktsläge.
Vi vill dock i detta sammanhang erinra om de förslag vi redovisat i kapitel 7 om ett reformerat skatteutjämningssystem. De kommunala nettokost- naderna för statskommunala bostadsbidrag och KBT skall enligt vårt förslag utjämnas vid hänsynstagandet till åldersstrukturen i primärkommunema. Utjämningen skall ske så att samtliga kommuner som är med i skatteutjäm- ningssystemet får lika stort utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Kost- nader för bidrag som överstiger de lagstadgade reglerna för KBT respektive gällande regler för SKBB skall dock inte utjämnas. Kommunerna inom skatteutjämningssystemet deltar således | utjämning- en av kvarstående kostnader för samtliga kommuner sedan avdrag skett för statsbidrag. Alla belastas med det genomsnittliga utdebiteringsbehovet i riket för bostadsbidragen. För 1976 är detta enligt redovisade beräkningar i bilaga 5 1:48 kr/skr om man räknar med ett skatteunderlag som grundas på medelskattekraften för samtliga kommuner.
Eftersom någon ändrad kostnadsfördelning mellan staten och kommu- nerna totalt inte avses med omläggningen av statsbidragen till bostads- bidragen kan man räkna med att det genomsnittliga utdebiteringsbehovet
per skattekrona blir oförändrat efter omläggningen. Följande exempel från Enköpings kommun belyser effekterna av omläggningen för kommuner inom skatteutjämningssystemet:
1976 års Statsbidrag statsbidrag med 40 %
Faktiska bruttokostnader för
— KBT 4 143 4 143 — Statskommunala bostadsbidrag 5 745 5 745 Totalt 9 888 9 888 ./. statsbidrag — 4 155 — 3 955 Nettokostnader 5 733 5 933 Nettokostnader per skr 1:08 1:12 Avdrag från skatteutjämning 0:40 0:36 Utdebiteringsbehov per skr efter skatteutjämningen 1:48 1:48
Eftersom Enköpings kommun har ett lägre utdebiteringsbehov än genom- snittet får kommunen i skatteutjämningen vidkännas ett avdrag motsva- rande skillnaden. Kommuner som har högre utdebiteringsbehov än genom- snittet får på motsvarande sätt ett tillägg. De kommuner som ingår i skat- teutjämningssystemet kommer således inte att påverkas av statsbidrags- omläggningen om ett 40-procentigt statsbidrag väljs.
Det är endast de kommuner som har en så hög egen skattekraft att de även i fortsättningen kommer att ligga utanför skatteutjämningen som direkt kommer att beröras av de ändrade statsbidragsreglerna för bostadsbidragen. Om dessa kommuner kommer att gynnas eller missgynnas av förslaget beror på hur kommunernas kostnader för bostadsbidragen fördelar sig på KBT och SKBB. Detta är i sin tur avhängigt av bl. a. ålderssammansättningen i kommunen. De kommuner som har relativt höga kostnader för KBT vinner på omläggningen medan kommuner där de statskommunala bostadsbidra- gen dominerar kan komma att missgynnas.
l tabell 8.14 redovisas effekterna för de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssystemet. Kommunerna i Stockholms län utom Södertälje, Nynäshamn och Norrtälje har bildat ett kommunalförbund och fördelar idag nettokostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen mellan sig i förhållande till skatteunderlaget. För 1976 uppgick utdebiteringsbehovet i dessa kommuner till 0:33 kr/skr. För att få underlag för beräkning av statsbidrag med 40 procent har bruttokostnaderna fördelats mellan kom- munerna på motsvarande sätt. De uppgår till 0:60 kr/skr. Endast brutto- kostnader för bostadsbidrag som ligger inom de statsbidragsgrundande grän- serna har medtagits vid jämförelsen.
Av tabell 8.14 framgår att omläggningen räknat på 1976 års förhållanden skulle bli gynnsammast för Göteborg och Malmö (0:32 kr/skr), Landskrona (0:27 kr/skr) samt Stockholm (0:25 kr/skr). Den största ökningen av kostnaderna skulle drabba Stenungsund (0:22 kr/ skr) och Danderyd (0:17 kr/ skr). För huvuddelen av kommunerna utanför skatteutjämningen blir effekterna av en omläggning av statsbidraget relativt begränsade.
Tabell 8.l4 Effekter för primärkommuner som ligger utanför det reformerade skatteutjämningssystemet av en övergång till statsbidrag till 40 procent av kostna- derna för KBT och SKBB ___—____________._——————— Kommun Nettokostnad Skillnad mot nuvarande system tkr
Tkr Kr/skr __________________———— Danderyd 5 578 + 1 291 +0:17 Huddinge 10 364 + 501 +0:05 Järfälla 8 392 + 1 669 +0:15 Lidingö 7 282 + 1 262 +0:14 Nacka 10 719 + 396 +0:04 Sollentuna 7 300 + 803 +0:O9 Solna 14 968 — 737 —0:05 Stockholm 224 686 —40 250 —0:25 Sundbyberg 7 806 — 767 —0112 Täby 6 916 + 947 +0:11 Oxelösund 2 514 + 120 +0:05 Linköping 19 397 — 2 739 -O:15 Burlöv 2 374 + 49 +0:02 Landskrona 9437 — 1 647 _0;27 Lund 14 031 + 31 _ Malmö 59 087 —15 251 —0:32 Göteborg 135 451 —26 566 -0:32 Mölndal 11 186 — 352 —0:04 Stenungsund 2 612 + 721 +Oz22 Tranemo 1 669 — 13 —0:01 Trollhättan 10 004 — 469 —0:06 Hammarö 1 702 + 31 +0:02 Karlstad 15 519 + 364 +0:03 Karlskoga 6 461 — 103 -0:02 Fagersta 2 764 — 601 —0:22 Västerås 23 746 — 556 —0:03 8.2.5 Utredningens ställningstaganden Inom ramen för vårt utredningsuppdrag har det inte varit möjligt att uppnå en fullständig samordning av de nuvarande systemen för bostadsbidrag till ; hushåll utan barn. Detta bör dock eftersträvas på sikt.
Som ett led i en sådan utvidgad samordning förordar vi emellertid att en lagstadgad miniminivå (övre hyresgräns) på 600 kr per månad för en- samstående pensionär och 700 kr per månad för makar införs i KBT-sys- temet. Därigenom skulle vi få enhetliga KBT—regler i samtliga kommuner. Därutöver står det naturligtvis kommunerna fritt att betala ut KBT även för boendekostnader över dessa gränser. Merkostnaden för införandet av den föreslagna lagstadgade grundnivån i KBT-systemet har beräknats till ca 300 milj. kr 1977. De föreslagna övre hyresgränserna för KBT över- ensstämmer med de övre hyresgränser som gäller i SKBB-systemet. För-
ändringar av hyresgränserna i de båda bostadsbidragssystemen bör i fort- sättningen ske parallellt.
F. n. svarar staten för 72 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn medan kommunerna i huvudsak finansierar KBT. En gemensam statsbidragsprocent för de båda bostadsbidragssystemen skulle innebära en ytterligare samordning. Vi fö- reslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 procent av kommu- nernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bostadsbidragen som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövningsregler och hy- resnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala bostadsbidrag som är statsbidragsgrundande.
Genom att en gemensam 40-procentig statsbidragsandel av kostnaderna för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkostnaden för införandet av den lagstadgade miniminivån i KBT-systemet. Kom- munernas totala kostnader för bostadsbidragen blir i stort sett opåverkade av reformen. Däremot kan naturligtvis fördelningen av kostnaderna för bo- stadsbidragen mellan enskilda kommuner komma att förändras.
Såsom vi har visat i avsnitt 8.2.4.2 kommer det totala utdebiteringsbehovet för bostadsbidragen för de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet inte att påverkas av den förordade statsbidragsomläggningen. Det är endast kommuner med en så hög egen skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen som berörs av omläggningen.
Om dessa kommuner gynnas eller missgynnas av förslaget beror på för- delningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl.a. på åldersfördel- ningen i kommunen. Effekterna för enskilda kommuner av omläggningen uppgår till högst 25 till 30 öre 1 ökat eller minskat utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Vi anser inte att dessa effekter är av en sådan omfattning att den förordade statsbidragsomläggningen av detta skäl bör ifrågasättas.
l betänkandet har vi även redovisat de förändringar i gällande bostadsbi- dragsförfattningar som vårt ovan presenterade förslag skulle kräva, liksom en specialmotivering till dessa lagförslag.
8.3. Bidragsförskott
Enligt direktiven bör KEU 76 pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kommun och då även beakta den framtida finansieringen av bidragsför- skotten.
8 . 3. 1 Gällande bidragsbestämmelser
Bidragsförskott utgår till barn under 18 år som endast en av föräldrarna har vårdnaden om eller som står under vårdnad av annan än föräldrarna. Dessa barn garanteras ett generellt ekonomiskt bidrag, som i regel motsvarar 40 procent av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Bidragsförskottssystemet är helt författningsreglerat och har flera anknytningspunkter till socialförsäkringen. Verksamheten regleras genom
bestämmelser i lagen (1964zl43) om bidragsförskott (omtryckt l976:277)
Bidragsförskotten administreras fr.o.m. den 1 oktober 1977 av försäk- ringskassorna. Denna omläggning av administrationen är en följd av en överenskommelse mellan socialdepartementet och Svenska kommunförbun- det. Tidigare stod kommunerna för de löpande kostnaderna och erhöll stats- bidrag i efterskott. [ den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den underhållsskyldige bekostas nettokostnaderna för bidragsförskotten till tre fjärdedelar av staten och en fjärdedel av kommunen.
Bidragsförskott utbetalades 1976 för ca 203 000 barn. vilket motsvarar 9,9 procent av antalet barn i bidragsberättigad ålder. Nettokostnaderna för utbetalda bidragsförskott 1976 beräknas till ca 503 milj. kr.
I propositionen 1975/76:116 redovisades bl. a. de ekonomiska konsekven- serna av överföringen av administrationen av bidragsförskotten från kom- munera till försäkringskassorna. Överenskommelsen med kommunförbun- det förutsätter att fördelningen av kostnaderna för bidragsförskotten mellan staten och kommunerna i princip behålls oförändrad. Kommunerna svarar således även efter omläggningen för administrationskostnaderna samt 25 procent av nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. Staten svarar lik— som tidigare för 75 procent av nettokostnaderna för bidragsförskotten.
För att täcka administrationskostnaderna efter omläggningen betalar kom- munerna ersättning med fem procent på nettokostnaderna för utgående bi- dragsförskott fr. o. m. den 1 oktober 1977. Denna ersättning erläggs genom avräkning på samma sätt som kommunernas kostnadsandel för bidrags- förskotten. Ersättningen tillförs driftbudgetens inkomstsida.
Den förordade finansieringen av bidragsförskotten fr. o. m. den 1 oktober 1977 gäller enligt föredraganden i avvaktan på ett eventuellt ändrat ställ- ningstagande på grundval av kommunalekonomiska utredningens förslag.
8.3.2. Finansiella konsekvenser av överföringen av administrationen till försäkringskassorna
Genom den redovisade omläggningen av administrationen av bidragsför- skotten kommer övergångsvis en relativt kraftig utgiftsbelastning att bli följden för staten. Som nämnts svarade kommunerna tidigare för de löpande kostnaderna för utbetalda bidragsförskott och erhöll statens andel i efterskott. Genom omläggningen av administrationen kommer staten under budgetåren 1977/ 78 och 1978/ 79 att belastas dels av de löpande utbetalningarna och dels med efterskottsutbetalningar för tiden fram till den 1 oktober 1977, dvs. statens bidrag till kommunerna för utbetalda bidragsförskott under kalenderåren 1976 och 1977.
Kommunerna kommer från och med den 1 oktober 1977 att få mot- svarande utgiftslättnad. Kommunernas kostnadsandel avräknas mot för- skottsutbetalningen av kommunalskattemedel varannan månad. Avräk- ningen under löpande år skall göras med preliminärt beräknade belopp var- efter slutavräkning görs per kalenderår i efterskott. Utgiftsbilden redovisas i tabellerna 8.15 och 8.16.
Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag till staten. Storleken på detta bidrag kommer 1985 att vara ca 170 milj. kr i 1977 års
priser.
Tabell 8.15 Primärkommunernas kostnader för bidragsförskott 1974-1985” Milj. kr
År Kommunernas Stats- Kommun- Kommunernas
brutto— bidragC bidrag nettokost- kostnaderb till nader staten l 2 3 (l—2+3) 1974 380 277 103 1975 446 285 161 1976 503 335 168 1977 360 365 39 34 1978 270 160 —1 10 1979 163 163 1980 165 165 1985 163 163
”Fr. o. m. 1977 är det uppskattade värden i 1977 års priser. ” Avser bruttokostnader minskat med återbetalning från underhållsskyldiga föräldrar. f Statsbidraget avser utgivna bidragsförskott föregående år.
Tabell 8.16 Statens kostnader för bidragsförskott budgetåren 1974/75—1985/86” Mil j. kr
Budgetår Statsbidrag” Statens Kommun- Statens brutto- bidrag nettokost- kostnaderf 30 % av nader
kolumn 2 l 2 3 (1 +2—3)
1974/ 75 277 277 1975/ 76 285 285 1976/ 77 335 335 1977/ 78 365 400 120 645 1978/ 79 270 540 162 648 1979/ 80 550 165 385 1985/ 86 542 163 379
”Fr.o. m. 1977 är det uppskattade värden i 1977 års priser. ” Statsbidraget avser utgivna bidragsförskott föregående år. ” Avser bruttokostnader minskat med återbetalning från underhållsskyldiga föräldrar.
De redovisade kalkylerna grundas på bl. a. följande antaganden.
— Barn med bidragsförskott utgör ca 9,7 procent av barn i åldern 0—18 år. — Underhållsskyldiga föräldrar återbetalar ca 40 procent av bruttokostna- derna. — Bidragsförskotten utgör 40 procent av basbeloppet. För 1977 är beloppet 4280 kr per barn.
8.3.3. Utredningens ställningstaganden
Den nuvarande konstruktionen av finansieringen av bidragsförskotten anser vi vara orationell. Att införa ett kommunalt bidrag till staten synes vara en administrativ olägenhet som endast i nödfall bör användas. En del av
den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid omläggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt vår mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om ca 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bidragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.
8.4. Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering
8.4.1. Kommunernas engagemang i skolresor och inackordering
Kommunerna har skyldighet att ordna med sko/skjuts för de elever i den obligatoriska skolan som inte själva kan ta sig till skolan. I praktiken erbjuds elever som bor mer än två kilometer från skolan skolskjuts. Kommunerna står för kostnaderna för denna verksamhet. Fram till och med 1965 erhöll kommunerna ett statsbidrag till 80 procent av de verkliga kostnaderna. Detta bidrag avlöstes i samband med att de nya skatteutjämningsbidragen infördes 1966.
Någon motsvarande skyldighet för kommunerna att ordna Skolskjutsar för elever i gymnasieskolan finns inte. Ett av motiven är att denna skolform är frivillig. I dag är det dock ca 70 procent av 16-åringarna som fortsätter i gymnasieskolan. För den grupp som inte direkt efter grundskolan fortsätter att studera spelar fortfarande ekonomiska, sociala och inte minst geografiska förhållanden en stor roll för studiebenägenheten.
Skolöverstyrelsen (SÖ) hari en undersökning (SÖ/ P 1 197527) följt 8 000 ungdomar efter grundskolan. Av dessa elever var det endast en tredjedel som hade mindre än en kvarts väg till skolan. Drygt fyra procent hade mer än en timmes resväg i vardera riktningen.
Inackorderingskosmader för elever inom den obligatoriska skolan täcks med kommunala medel, förutom att statsbidrag till vissa elevhemskostnader kan utgå. Före 1966 utgick statsbidrag på liknande sätt som för Skolskjutsar. Även detta bidrag avlöstes i samband med att de nya skatteutjämnings- bidragen infördes. _
Även till elevhem för gymnasieskolelever utgår statsbidrag. Utöver vissa kostnader för elevhem har kommunerna normalt inga åtaganden för gym- 1 nasieskolelevernas inackordering. Av den tidigare nämnda SÖ—undersök- ningen av 8 000 elever framgår att 13 procent av gymnasieskolans elever var inackorderade eller bodde på elevhem.
8.4.2. Statsbidrag till skolresor och inackordering
Statsbidrag utgår till kommuner för uppförande av elevhem för elever i grundskolan och till kommun, landstingskommun eller annan huvudman för uppförande av elevhem för elever i gymnasieskolor och vissa andra skolor. Regeringen bestämmer i båda fallen bidragsbeloppets storlek. Gäller det elevhem för grundskolan, bestäms bidraget från fall till fall. Bidraget till andra elevhem utgår med 75 procent av de verkliga kostnaderna med möjlighet för regeringen att, om särskilda skäl föreligger, höja bidraget till
90 procent av dessa kostnader. Till kostnader för anskaffande eller förhyrande av elevhem åt elever vid vissa linjer och Specialkurser i gymnasieskolan utgår statsbidrag med hälften av de beräknade kostnaderna.
Under anslaget Bidrag till byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m. utgår bidrag till både grundskolans och gymnasieskolans elevhem. Skolöversty- relsen har beräknat anslagsbehovet för elevhem i både grundskolan och gymnasieskolan till totalt 4 milj. kr 1977/78. Vi vill erinra om att vi i betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) förordade att bidragen till elevhem upphör att utgå och att medlen överförs till skatteutjämningssystemet.
Bidraget till avlönande av föreståndare vid skolhem för gymnasieskol- elever utgår med 10000 kr per år. För budgetåret 1977/78 uppgår detta bidrag till totalt ca 500 000 kr. Inom anslaget till drift av grundskolan ingår även lön för föreståndare för grundskoleelevemas skolhem.
Eleverna i åldern 16—19 år kan erhålla studiehjälp från centrala studie- stödsnämnden. Studiehjälpen ingår som en del av det statliga studiestödet som även omfattar förlängt barnbidrag, studiemedel, timstudiestöd. dag- studiestöd och särskilt vuxenstudiestöd.
Det är endast studiehjälpen som berör gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Studiehjälpen består av ett studiebidrag på 175 kr i månaden jämte inackorderingstillägg, resetillägg. inkomstprövat tillägg och behovs— prövat tillägg. Studiebidraget kan ses som ett förlängt barnbidrag.
Inackorderingstillägget utgår med 230. kr per månad. Inackorderingstill- lägget omfattar även fria hemresor om färdvägen är längre än 40 km. Det totala antalet elever som fick inackorderingstillägg 1975/76 var 31 000, vilket motsvarar ca 15 procent av eleverna i bidragsberättigade utbildningar. ln- ackorderingstilläggen beräknas totalt uppgå till ca 56 milj. kr budgetåret 1977/ 78. _
Om eleven har enresväg till skolan som överstiger sex kilometer kan resetillägg utgå. Resetillägget är indelat i fem klasser beroende på färdvägen. Tillägget varierar mellan 95 och 235 kr i månaden för de olika avstånds- klasserna 6, 15, 25, 35 och 45 km. Under budgetåret 1975/76 utgick resetillägg till totalt 85 000 elever, dvs. till ca 40 procent av eleverna i studiehjälps- berättigade utbildningar. Resetilläggen beräknas totalt uppgå till ca 82 milj. kr budgetåret 1977/78.
Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderings- kostnader sammanfattas i tabell 8.17. Det bör betonas att studiehjälpen be- talas direkt till eleverna och inte är ett statsbidrag till kommunerna.
Tabell 8.17 Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderings- kostnader Milj. kr
Tillägg 1976/77 1977/78 Resetillägg 74,0 81,7 Inackordering 46,5 56,3 Byggande av elevhem samt
avlönande av föreståndare 5,0 _ 5,0
Summa
8.4.3. Tidigare utredningar angående skolresor och inackordering
Glesbygdsutredningen diskuterade i sitt betänkande Utbildning i glesbygden (Ds ln 197221) bl. a. inackorderingsfrågan. Glesbygdsutredningen konsta- terade att gymnasieskolutbildningen får räknas till regional service av sådant slag att det inte är rimligt att alla elever i alla delar av landet skall kunna resa till och från skolorten varje dag. Inackordering blir därför, enligt gles- bygdsutredningen, nödvändig. I dag finns ingen myndighet som är ansvarig för att det finns tillräckliga inackorderingsmöjligheter. Glesbygdsutredning- en föreslog därför att den kommun som är huvudman för gymnasieskolan skall ha ansvar för att det på gymnasieskolorten finns tillfredsställande in- ackorderingsmöjligheter. Detta behöver inte innebära att kommunen skall driva egna elevhem men kommunen bör. enligt glesbygdsutredningen, vara ansvarig för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering.
I propositionen l973:77 som följde på glesbygdsutredningen fanns inget ställningstagande i inackorderingsfrågan. Motioner har väckts men riksdagen har hänvisat till det utredningsarbete som pågår inom SSK—utredningen och studiestödsutredningen.
Studiestödsutredningen föreslår i sitt betänkande Studiestöd, Alternativa utvecklingslinjer (SOU 1977331) att kommunerna får ett samlat ansvar för gymnasieelevernas resor och inackordering. Kommunerna bör, enligt stu- diestödsutredningen. därvid även ha det ekonomiska ansvaret för verksam- heten på samma sätt som kommunerna i dag har ansvaret för elevers resor och inackordering på det obligatoriska skolstadiet. Principen bör, liksom hittills, vara att huvuddelen av eleverna på det gymnasiala stadiet inte skall behöva ha några kostnader för sina resor till skolorten eller några mer- kostnader för sin inackordering.
Enligt studiestödsutredningens mening bör de särskilda rese- och inack- orderingstilläggen slopas i samband med att kommunerna övertar det ekonomiska ansvaret för elevernas resor och inackordering. För den enskilde eleven skulle detta innebära en stor fördel. De nuvarande reglerna om rese- och inackorderingstillägg är mycket invecklade. Om kommunerna får det ekonomiska ansvaret så behövs det bara en prövning av om eleven över huvud taget är berättigad till skolskjuts respektive inackordering eller ej. Även för kommunerna medför förslaget en förenkling. Den nuvarande gans- ka omständliga uträkningen av t. ex. resetilläggens storlek efter olika av- ståndsklasser skulle upphöra, liksom utbetalningen av tilläggen. Studiestödsutredningens förslag innebär att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun förändras. Kommunerna får ett ekonomiskt ansvar, som de tidigare inte haft. för de gymnasiestuderandes resor och inackordering, samtidigt som statens utgifter för rese- och inackorderingstilläggen upphör. Enligt studiestödsutredningens mening måste kommunerna kompenseras för de nu nämnda kostnaderna. Studiestödsutredningen menar att det är naturligt att KEU 76 ges i uppdrag att också ta upp det nu framförda förslaget.
8.4.4. Utredningens ställningstaganden
I dag är det inte någon som har det direkta ansvaret för att tillräckliga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55
procent av gymnasieskoleleverna erhåller antingen rese- eller inackorde- ringstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskoleleverna som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutredningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten.
Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skol- skjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också, enligt vår mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskoleleverna. Detta be- höver inte nödvändigtvis innebära, som tidigare påpekats, att kommunerna själva driver elevhem. Kommunerna bör dock ta ansvar för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering. Kommunerna måste därför aktivt arbeta för att ord na inackordering i privathushåll om inte kommunens egna elevhem räcker till.
Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna enligt vår mening ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Enligt direktiven till KEU 76 bör den som har beslutskompetensen för en verksamhet även ha det ekonomiska ansvaret.
När det gäller skolskjutsverksamheten kan kostnaderna för kommuner med både gymnasieskola och högstadieskola i centralorten hållas nere genom att man kan utnyttja eventuell överkapacitet i högstadieskolans skjutsar. Kommunen kan även få ett större underlag för att upprätthålla trafikför- sörjningen för allmänheten om gymnasieskoleleverna i större utsträckning reser kollektivt till skolan.
Om man väljer den organisatoriska lösningen att låta kommunerna ta ansvar för gymnasieskolelevernas resor till skolan samt deras boende på skolorten bör även den kommunala vuxenutbildningen inkluderas. Även de vuxnas benägenhet att studera på gymnasial nivå är beroende av rese- och inackorderingsmöjligheterna.
Skulle kommunerna överta det ekonomiska ansvaret för verksamheterna bör även statsbidragsgivningen ses över. Centrala studiestödsnämndens rese- och inackorderingstillägg till eleverna inom ramen för den statliga studie- hjälpen skulle kunna slopas. Detta ger en stor administrativ förenkling för eleverna och kommunerna. Även bidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymnasieskolan bör, som nämnts tidigare, kunna upphöra att utgå. Dessa bidrag är av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna. Statsbidragen till avlönande av föreståndare i grundskolans och gymnasie- skolans elevhem bör enligt vår mening prövas i samband med att drift- bidragen till grundskolan och gymnasieskolan ses över.
Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingsmöjligheter skulle införas och statsbidragen samtidigt avveck- las kommer kostnadsfördelningen mellan stat och kommun att förändras. Kommunerna kan beräknas få en kostnadsökning med ca 150—200 milj. kr i 1977 års priser. Ökningen förklaras av att kommunerna skulle få kost- nader för dels en utökad skolskjutsverksamhet, dels kontanta resebidrag, , dels kontanta inackorderingsbidrag och dels drift- och investeringskostnader % för elevhem.
; Ett kommunalt övertagande av gymnasieskolelevernas rese— och inac- &
korderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk belastning för kommuner med gymnasieskola. Våra undersökningar visar dock att skill-
naderna mellan kommunerna är så små att en speciell utjämning av dessa kostnader synes vara omotiverad. Däremot bör det övervägas att även beakta dessa kostnader vid beräkningen av den interkommunala ersättningen mellan kommunerna för elever som går i gymnasieskola utanför hemorts- kommunen.
8.5. Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget
8.5 . 1 Inledning
I direktiven till KEU 76 pekar departementschefen på problemen med efter- släpning av utbetalningen av vissa statsbidrag, främst bidrag inom skol- väsendet. Vi har i uppdrag att pröva om reglerna för utbetalning av vissa statsbidrag till kommunerna behöver ändras.
För flertalet bidragsberättigade verksamheter erhåller kommunerna stats- bidrag i efterskott. Eftersläpningen i utbetalningen av bidragen varierar upp till ett år. För flera verksamhetsområden finns dock bestämmelser om för- skottsutbetalning av delar av bidragen. Den sektor som har den belopps- mässigt helt dominerande eftersläpningen är skolsektorn. Från den 1 juli 1978 föreslås dessutom väsentliga förändringar av statsbidraget till grund- skolan. Vi kommer därför i detta sammanhang att begränsa oss till att behandla driftbidragen till skolväsendet.
8.5.l.1 Nuvarande statsbidragsregler för skolbidragen
Regelsystemen för förskottsutbetalning av driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan skiljer sig åt vad gäller både grunderna för bidragen och förskottsreglerna. För driften av grundskolan erhåller kommunerna stats- bidrag till i huvudsak lönekostnader för skoldirektörer, biträdande skoldi- rektörer, rektorer, studierektorer och lärare samt till ATP-avgifter, social- försäkringsavgifter till sjukförsäkringen och folkpensioneringen samt allmän arbetsgivaravgift. . Kommunerna får fyra förskott av bidraget till lärarlöner m. m. under lö- pande budgetår. I början av juli, oktober och januari betalas ett förskott ut på respektive 30, 25 och 20 procent av det belopp som kommunerna fått i förskott under föregående redovisningsår. I april betalas en summa ut sommotsvarar skillnaden mellan 90 procent av det beslutade statsbidraget för närmast föregående redovisningsår och summan av de tre tidigare för- skotten under redovisningsåret. Före den 1 september efter redovisningsåret rekvirerar kommunen slutligt driftbidrag från länsskolnämnden. Fr.o.m. den 1 juli 1977 är skolöverstyrelsen utbetalningsmyndighet för både för- skotten och det slutliga bidraget. Det slutliga bidraget grundar sig på ett bidragsunderlag som i stort sett motsvaras av årslönebeloppen för de in— rättade tjänsterna i skolorganisationen. Vid slutbetalningen avräknas de ut- betalda förskotten. ' Statsbidrag till grundskolans bidragsberättigade arbetsgivaravgifter betalas helt i efterskott i samband med slutbetalningen av det allmänna driftbidraget. Statsbidraget till ATP-avgifter regleras genom särskilt beslut av regeringen. varje år och betalas efter redovisningsårets utgång.
Driftbidraget till gymnasieskolan innefattar bl. a. bidrag till lärarlöner, lö- ner till skolledare, biträdande skolledare och huvudlärare samt till ATP- avgifter, socialförsäkringsavgift till sjukförsäkringen och folkpensioneringen samt allmän arbetsgivaravgift. Kommunerna rekvirerar varje månad bidrag från skolöverstyrelsen för de löpande lönekostnaderna. Varje kalenderhalvår erhåller kommunerna efter rekvisition bidrag för vissa arbetsgivaravgifter. Statsbidraget till ATP-avgifterna regleras i efterskott på samma sätt som för grundskolan genom särskilda regeringsbeslut varje år.
För kommunal vuxenutbildning gäller i stort sett samma bestämmelser som för gymnasieskolan.
8.5.1.2 Svenska kommunförbundets skrivelse angående ändrade regler för vissa statsbidrag
Svenska kommunförbundet pekade i en skrivelse till regeringen den 24 februari 1976 på att eftersläpningen med utbetalningen av statsbidrag för- orsakar kommunerna stora likviditetsproblem. Huvuddelen av fordringarna avser skolans statsbidrag.
Kommunförbundet framhöll att 90-procentsregeln för förskottsutbetal- ningarna medför att kommunerna kan få svårt att bära de löpande kost- naderna för volym- och löneökningar. Det är inte enbart förskottens totala storlek som påverkar kommunernas likviditet utan även storleken av de olika delförskotten under löpande läsår. Särskilt ogynnsamt för kommunerna är enligt Svenska kommunförbundets skrivelse att förskott inte utgår på statsbidragen till arbetsgivaravgifter. ,
Kommunförbundet hemställde i skrivelsen att regeringen skulle vidta åtgärder i syfte att fr.o.m. läsåret 1976/77 höja procenttalet för förskott på statsbidrag till grundskolan till 105 procent av det slutligt godkända bi- draget från föregående år. Vidare ville kommunförbundet att statsbidragen till arbetsgivaravgifter inordnas i förskotten för såväl grundskola, gymna- sieskola som kommunal vuxenutbildning.
8.5.2. Eftersläpningens storlek
8.521. Kommunernas fordringar
Under läsåret står kommunerna således för de'löpande' kostnaderna för grundskolan och gymnasieskolan. För gymnasieskolans del rekvirerar kom- munerna varje månad bidrag för de faktiska lönekostnaderna exklusive ATP- och arbetsgivaravgifter. För grundskolans del får kommunerna fyra förskott som högst uppgår till 90 procent av föregående läsårs statsbidrag exklusive ATP- och arbetsgivaravgifter. Slutregleringen av det allmänna driftbidraget till grundskolan samt utbetalningen av bidraget till 'vissa arbetsgivaravgifter sker kring nyår efter det aktuella läsåret. Storleken på eftersläpningen framgår av tabellerna 8.18 och 8.19.
Av tabell 8.18 framgår att för läsåret 1976/77 beräknas kommunernas fordran på staten för grundskolebidraget uppgå till totalt 1 981 milj. kr. Häri ingår slutregleringen av driftbidraget, som även innefattar vissa arbetsgi- varavgifter, på 1 529 milj. kr (kolumn 3+6) samt bidraget till ATP-avgifter på
Tabell 8.18 Eftersläpning i utbetalning av driftbidrag till grundskolan Milj. kr. Löpande priser
Budgetår Slutligt Erhållet Slutlik- Utbetalt ATP- Övriga Total bidrag förskott vid att under avgifter arbets- efter- fordra året” givar- släpning avgifter (3+5+6) 1 2 3 4 5 6 7 1973/74 3 433 2 858 575 1974/75 3 876 3 090 786 3 665 320 324 1 430 1975/76 4 411 3 488 923 4 274 396 547 1 866 1976/77” 4 800 3 970 830 4 893 452 699 1 981
” Förskott + slutreglering för föregående år. "Beräknat bidrag enligt budgetprop 1976/77:100 bil 10. Källa: Budgetpropositioner fr.o.m. 1973.
452 milj. kr (kolumn 5). Det betyder att kommunerna kan beräknas få nära 2 miljarder kr först ca ett halvår efter läsårets slut. Med nuvarande utbetal- ningsregler får kommunerna ingen omedelbar kompensation för en hög inflation eller en kraftig volymutveckling.
Av tabellens kolumn 4 framgår dock att det bidrag kommunerna får under ett är, alltså förskott för innevarande år och slutreglering av bidraget för föregående år, i stort sett motsvarar det slutliga bidraget för året. För de enskilda kommunerna kan det ändå uppstå likviditetsproblem när en stor del av grundskolebidraget utbetalas med eftersläpning. Förskotten täcker inte en lika stor del av det slutliga grundskolebidraget i alla kommuner. Förskottens täckning av det slutliga bidraget varierar mellan 55,3 procent och 93.9 procent.
Administrationen av gymnasieskolbidraget är betydligt enklare än vad som gäller för grundskolebidraget. Eftersom kommunerna löpande erhåller bidrag för de faktiska utgifterna kommer inte kommunerna i samma lik- viditetssvårigheter på grund av t. ex. en betydande ökning av gymnasie- skolans organisation som fallet är för grundskolan. Då dessutom socialför- säkringsavgifter och andra arbetsgivaravgifter exklusive ATP-avgifter betalas ut två gånger per år för gymnasieskolan behöver inte räntekostnaderna för dessa avgifter bli så stora. Gymnasieskolans bidragsberättigade arbetsgivar- avgifter redovisas i tabell 8.19. För 1976/77 beräknas de uppgå till ca 250 milj. kr.
Tabell 8.19 Arbetsgivaravgifterna för gymnasieskolan Milj. kr
Budgetår ATP-avgifter Övriga arbetsgivar- avgifter
1974/ 75 89 67 1975/ 76 90 1 16 1976/ 77 97 156
Källa: Budgetpropositioner fr.o.m. 1973.
Vad gäller gymnasieskolans utbetalningsregler är det enligt vår mening endast i fråga om bidraget till ATP-avgifterna som det finns anledning att överväga förändringar. Samma förhållande gäller för kommunal vuxenut- bildning.
8.5.2.2 Kommunernas räntekostnader
Svenska kommunförbundet har samlat in uppgifter kommunvis för att få en uppfattning om totalbelopp och exakta tidpunkter för utbetalning av grundskolebidragen. Kommunförbundets undersökning avsåg läsåret 1974/75 där slutlikviden betalades ut runt årsskiftet 1975/76.
Kommunförbundet beräknade kommunernas fordran på det allmänna driftbidraget för grundskolan till 804 milj. kr. Till detta kommer arbets- givaravgifter på 689 milj. kr. Vid slutregleringen skulle kommunerna få ca 1,5 miljarder kr. Siffrorna stämmer ej exakt med tabell 8.18. Kommun- förbundet beräknade en ränta på 7,5 procent på slutlikvid + arbetsgivar- avgifter fr. o. m. 1975-05-01. Man tog hänsyn till de något olika handlägg- ningstiderna för länsskolnämnderna och kom fram till en räntekostnad på 74 milj. kr totalt för slutlikviden 1974/75. En liknande beräkning för bud- getåret 1976/77 skulle ge en räntekostnad på 99 milj. kr.
Handläggningsrutinerna är olika på länsskolnämnderna vilket medför att handläggningstiden varierar kraftigt mellan länen för kommuner med lik- artad skolorganisation. Ibland betalas slutlikviderna ut löpande allt eftersom rekvisitionerna är behandlade medan man i andra fall väntar med utbe- talningen tills alla kommuneri länet är färdigbehandlade. Även inom samma länsskolnämnd är handläggningstiden mycket ojämn för de ingående kom- munerna.
När kommunförbundet gjorde sin undersökning i mars 1976 hade 30 kommuner ännu inte erhållit sin slutlikvid. Denna långa handläggningstid på länsskolnämnderna har flera orsaker. Hälften av alla kommuner lämnade in sina rekvisitioner för sent. Förseningarna varierade från ett par dagar upp till sex månader. En annan orsak är att vissa Iänsskolnämnder har kommuner med stora och komplexa skolorganisationer. Ett exempel är Stockholms län med sina 23 kommuner. Elva av dem hade inte fått slut- likviden för 1974/75 i mars 1976.
8.5.3. Nytt statsbidragssystem för grundskolan
Utbildningsdepartementet har till följd av riksdagens beslut angående sko- lans inre arbete utarbetat ett förslag till nytt statsbidragssystem för det all- männa skolväsendet (Ds U 197718). Förslaget innebär att resurstilldelningen till kommunerna utgörs av basresurser, som baseras på ett visst antal elever vid varje skolenhet, kompletterat med förstärkningsresurser. Förstärknings- resurserna beräknas per elev inom kommunens grundskola.
En basresurs skall i normalfallet utgå för varje påbörjat 25-tal elever i var och en av årskurserna 1—3 och för varje påbörjat 30-tal elever i årskurserna 4—9. Länsskolnämnden skall besluta om antalet basresurser, De uppgifter kommunen (Skolstyrelsen) skall lämna till Iänsskolnämnden är antalet elever i varje årskurs vid varje skolenhet i kommunen. l elevunderlaget för bas—
»,41 mmm...—W. .-
resurserna skall även specialklasselever räknas in. Basresursens storlek skall i princip beräknas så att en lärarveckotimme får uttas för varje elevvecko- timme enligt läroplan.
Förstärkningsresursen föreslås fastställas till 0, 576 lärarveckotimmar per elev. Av dessa skall 0,553 veckotimmar per elev gå direkt till kommunerna. Den övriga delen av förstärkningsresursen skall fördelas till länsskolnämn- derna för bl.a. utjämningsinsatser mellan kommunerna.
Utöver dessa resurstyper finns en glesbygdsgaranti. Denna garanti föreslås utgå med åtta procent av tilldelade lärarveckotimmar i basresurs som om- fattar mer än en årskurs. Statsbidraget skall utgå med ett visst belopp per veckotimme — vecko- timpris — under redovisningsåret. Olika veckotimpris skall tillämpas för bas- resursernas veckotimmar på lågstadiet, mellanstadiet och högstadiet samt för förstärkningsresursen. Veckotimpriset skall bestämmas av de berörda lärarnas genomsnittliga lönegrads- och ålderstilläggsklassplacering samt av olika lärarkategoriers tjänstgöring. Beräkningarna skall grundas på'off1ciell statistik.
Bidrag till kostnader för bl. a. vikarier skall utgå i form av ett procentuellt tilläggsbidrag per statsbidragsberättigad veckotimme. Bidrag till kostnader för praktisk lärarutbildning skall schabloniseras efter samma grunder som för veckotimpriset. Övriga specialreglerade statsbidrag berörs i huvudsak inte av förändringen.
Med det föreslagna statsbidraget kan handläggningen av bidraget väsent- ligt förenklas både i kommunerna och hos länsskolnämnderna. Kommu- nerna behöver inte upprätta arbetsplaner där varje lärares tjänstgöring be- skrivs i detalj. Inte heller behöver lärarförteckningar upprättas. Vid rekvi- sitionen av statsbidrag kan man i stället utgå från det beslut om basresurser länsskolnämnden har fastställt med hänsyn till vad kommunen har uppgett om elevernas fördelning på årskurser och skolenheter. Det antal statsbi- dragsberättigade veckotimmar som kan framräknas med stöd härav ligger till grund för bestämmande av statsbidragets storlek.
1 departementspromemorian föreslås följande arbetsordning för kommu- nernas och länsskolnämndernas arbete med skolorganisationsbeslut.
Beslut om basresurser
Jan. Kommunerna aviseras från folkbokföringen om de elever som under året fyller 7 år. I mars Kommunerna uppger till länsskolnämnderna vilket antal ele-
ver man totalt beräknas ha i kommunen samt hur eleverna beräknas bli fördelade på årskurser och skolenheter.
1 april Länsskolnämnden fastställer antalet basresurser. Nämnden delger samtidigt SÖ dessa uppgifter inkl. uppgifter om det totala antalet elever i kommunen. 15 aug. Kommunerna uppger till länsskolnämnderna om det har skett sådana förändringar i elevantalet sedan länsskolnämndens be- slut att detta enligt kommunen påverkar antalet basresurser.
Länsskolnämnden skall meddela beslut om eventuella för— ändringar i antalet basresurser så snart som möjligt.
1 promemorian diskuteras även en handläggningsordning som skulle avkorta tiden för länsskolnämndernas granskning av statsbidragsrekvisitionerna och som skulle innebära att slutregleringen av statsbidraget till grundskolan skul- le kunna tidigareläggas 4—5 månader.
Utbetalning av statsbidrag
1 juli Fastställs preliminärt veckotimpris för löpande redovisnings- år (baseras på läget den 1 mars samma år).
juli Beslut om förskott med 30 procent av det förskott kommunen sammanlagt uppburit föregående redovisningsår. juli—aug. Slutreglering av föregående års statsbidrag. Därvid sker av-
stämning av veckotimprisen och tilläggsbidraget (schablon) i förhållande till de ändringar som inträffat under redovis-
ningsåret.
okt. Beslut om förskott med 25 procent av det förskott kommunen sammanlagt uppburit föregående redovisningsår. jan. Beslut om förskott med 20 procent av det förskott kommunen sammanlagt uppburit föregående redovisningsår. april Beslut om utbetalning av skillnaden mellan 90 procent av
statsbidraget för föregående redovisningsår och summan av de tre tidigare förskotten.
juli—aug. Slutreglering av föregående års statsbidrag med beaktande av de ändringar som inträtt under redovisningsåret i fråga om löneavtal m.m.
SIA-förslaget grundas vad gäller utbetalningen av statsbidraget på nu gäl- lande regler. Därigenom sker ingen anpassning av statsbidraget till redovis- ningsårets faktiska förhållanden. Genom att slutregleringstidpunkten kan flyttas fram minskas dock kommunernas räntekostnader. I promemorian läggs inga förslag när det gäller förskott av arbetsgivaravgifter m. m.
I departementspromemorian hänvisas till att det är KEU 76 som har att ta ställning till förändringar i utbetalningsreglerna.
8.5.4 Diskussion om utformningen av nya utbetalningsregler 8.5.4.l Förskottsbas vid ett förändrat bidragssystem Nuvarande utbetalningsregler för grundskolebidraget innebär att kommu- nerna under löpande år helt får finansiera den del av kostnaderna för lä- rarlöner som avser utökad skolorganisation. Detta kan för vissa expansiva kommuner innebära svåra likviditetsproblem. En avgörande faktor för efter- släpningens storlek är också de årliga löneökningarnas storlek. Eftersom grundskolebidraget i stort sett är ett bidrag till lärarnas löner slår förändringar i lönebilden direkt igenom för statsbidraget. Genom att kommunen erhåller , högst 90 procent av föregående års bidrag i förskott återstår en stor del ' av bidraget till slutlikviden under år med kraftig löneökning.
1 1 i
Det förenklade och till stor del schabloniserade nya bidragssystemet med-
för möjlighet inte enbart till en snabbare statsbidragsutbetalning utan även till en bättre anpassning av förskotten till aktuell skolorganisation och därav föranledda lönekostnader. En förändring av utbetalningsreglerna bör därför bygga på den nya bidragskonstruktionen.
En förhöjning av nuvarande procentsats för förskott beräknad på en oför- ändrad förskottsbas, nämligen föregående redovisningsår, bör inte övervägas. Den genomsnittliga förskottsandelen skulle visserligen öka, men avsevärda spridningar mellan kommunerna skulle fortfarande förekomma.
SÖ:s centraliserade statsbidragsutbetalning av såväl förskott som slutre- dovisning torde komma att ske genom datorsystem. Härigenom synes möj- lighet finnas att koppla förskottsbasen dels till löpande redovisningsårs verk- samhet, dels till tidigare år vad gäller vissa Specialdestinerade bidrag.
Med utgångspunkt i utbildningsdepartementets förslag till nytt bidrags- system kan grundskolebidragets beståndsdelar grupperas enligt följande:
Bidrag till skoldirektörer, rektorer och studierektorer Bas- och förstärkningsresurser inkl. bidrag till samlad skoldag Bidrag till elevhemsföreståndare Bidrag till särskild undervisning, stödundervisning och hemspråksun- dervisning av invandrarbarn Kallorts- och finskspråktillägg Bidrag till lärarutbildningskostnader Bidrag till ATP-avgifter, allmän arbetsgivaravgift och vissa socialförsäk- ringsavgifter (avgiftsbidrag)
[IDC] BEIGE!
Utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK) har i betänkandet Skolans ekonomi (SOU 1976110) redovisat beräkningar som visar att bidraget till skoldirektörer i genomsnitt utgör ca 0,5 procent av grundskolans totala driftbidrag. Bidraget till rektorer och studierektorer utgör i genomsnitt ca 5 procent. En viss ökning kan förväntas genom förstärkningen av skol- ledningen i SlA-skolan. De nu nämnda bidragen varierar i viss utsträckning mellan kommunerna, men följeri huvudsak kommunens organisation. Vissa svårigheter föreligger att knyta förskottsbasen för nu nämnda bidrag till löpande redovisningsår. I så fall måste en viss procentsats fastställas som tillägg till basresursen. Denna procentsats borde variera mellan kommu- nerna. Enklast tekniskt sett är att knyta förskottsbasen för dessa bidrag i till föregående redovisningsår.
Genom att bas- och förstärkningsresurserna fastställs tidigt under våren och det aktuella veckotimpriset per den 1 juli föreligger möjlighet att låta i förskotten på dessa bidrag grundas på förhållandena under löpande redo- visningsår. De variationer mellan kommunerna som i dag förekommer och som beror på förändringar i skolorganisationen kan härigenom elimineras. Även lönehöjningarna under en termin kan fångas in i förskottsbasen, och härigenom elimineras en annan faktor i nuvarande eftersläpning.
Bidragen till elevhemsföreståndare utgör i genomsnitt en relativt liten andel av statsbidraget till grundskolan. För de kommuner som erhåller bidrag bör förskottsbasen utgöras av föregående redovisningsår.
Bidragen till särskild undervisning, stödundervisning och hemspråksun- dervisning varierar kraftigt mellan kommunerna. I genomsnitt utgör bi- dragen dock en relativt liten andel, endast några få procent. För en enskild
kommun kan bidragen emellertid vara av stor omfattning, varför förskott bör utgå. Som förskottsbas bör väljas föregående redovisningsår.
Kallons- och finskspråktillägg utgör endast ca 0,3 procent i genomsnitt av grundskolans totala statsbidrag. För vissa kommuner är bidraget relativt stort. Kommunerna i Norrbotten erhåller enligt SSK:s beräkningar ca 5 pro- cent av grundskolebidraget i bidrag till kallorts- och finskspråktillägg. Bi- dragsslaget bör därför utgöra underlag för förskott. Teoretiskt sett skulle en knytning av förskottsbasen kunna ske i bas- och förstärkningsresurserna, eftersom kallortstillägget i princip utgör en viss procent av utgående löner. Procentsatsen varierar dock, dels mellan olika kommuner, dels inom samma kommun. För undvikande av en komplicerad beräkning bör därför före- gående redovisningsår väljas som förskottsbas.
Kommunernas genomsnittliga merkostnader för lärarutbildning utgör en- ligt SSK:s beräkningar en relativt liten andel av det totala statsbidraget. Bidragen utgår emellertid endast till ett fåtal kommuner och för dessa kan det röra sig om stora belopp. Det finns därför anledning att även detta bidragsslag utgör förskottsgrund. Som förskottsbas bör föregående redovis- ningsår väljas.
För närvarande utgår inte förskott på avgiftsbidragen. Bidragen regleras i samband med slutredovisningen av driftbidraget. Bidragen är dock av väsentlig storlek, vilket framgick av tabell 8.18. Avgiftsbidragen utgör nära 20 procent av den totala bidragsgivningen för grundskolan. Om förskott skulle införas på avgiftsbidragen måste förskottet grundas på föregående års beslutade bidrag. Bidragen berörs inte av omläggningen av statsbidrags- systemet. ATP-avgifterna fastställs dessutom vid särskilda regeringsbeslut efter redovisningsårets slut.
Det nya bidragssystemet innebär att det preliminära veckotimpriset för bas- och förstärkningsresurserna fastställs per 1 juli och grundar sig på för- hållandena den 1 mars. Det förutsätts att man avser lärarnas tjänstgörings- förhållanden m. m. den 1 mars samt de för kalenderåret avtalade lönerna även om sådant avtal träffas senare än den 1 mars. I det fall löneavtal ej träffats i sådan tid att hänsyn härtill kunnat tas vid fastställande av vecko- timpriset, förutsätts antingen att veckotimpriset snarast efter genomförd löneuppgörelse justeras, eller att en schabloniserad justering sker av tim- priset, allt i syfte att få en aktuell förskottsbas, som möjliggör att förskott kan utgå på löpande redovisningsårs faktiska förhållanden även lönemässigt.
8.5.4.2 Procentsats för förskotten
Om man behåller de förskottsprocentsatser som finns i dag (totalt 90 procent) men grundar dem på det preliminärt beräknade bidraget för redovisningsåret erhåller man klara positiva effekter för kommunerna. Dessa får en direkt kompensation för de förändringar i skolorganisationen som inträffat sedan föregående läsår samt dessutom täckning för vissa löneökningar. Man kom- mer dock inte ifrån en Slutreglering. Trots att förskottsbasen grundar sig på den aktuella skolorganisationen och det faktiska löneläget för den första hälften av läsåret måste en slutjustering komma vid läsårets slut för att bl. aafånga upp resultaten av den nya löneuppgörelsen för läsårets vårtermin
samt de återstående 10 procenten av det slutliga bidraget. Härtill kommer de inom systemet kvarvarande Specialdestinerade bidragen. Ett ytterligare steg på vägen mot en ”perfekt” anpassning av statsbi- dragssystemet för skolan till den faktiska situationen vore att ge 100 procent i förskott av det beräknade statsbidraget för löpande redovisningsår. Vi åter- kommer längre fram i kapitlet till kostnadskonsekvenserna. Förskottsprocenten för de Specialdestinerade bidrag, som enligt avsnitt 8.5.4.l borde ha föregående redovisningsår som förskottsbas, kan samordnas med den procentsats som väljs för bas- och förstärkningsresurserna. Om förskottet skulle utgå med 100 procent kan man dock befara en viss över- kompensation vad avser särskild undervisning, stödundervisning och hem- språksundervisning för invandrarbarn. Å andra sidan utgör förskottsbasen för övriga bidrag föregående redovisningsår, vilket medför en eftersläpning av lönekostnaderna. Vidare kommer slutredovisning att erfordras vad gäller veckotimpris för bas- och förstärkningsresurserna. Staten synes därför aldrig komma att utbetala högre förskott än det slutliga statsbidraget till någon kommun.
8.543. Tidpunkter för förskottsutbetalning
För närvarande sker utbetalning av förskott i juli, oktober, januari och april med varierande procentsatser av förskottsbasen.
Det nya statsbidragssystemet innebär vissa förändrade tidpunkter för bl. a. fastställande av underlag för statsbidrag m. m. Med hänsyn härtill bör över- vägas om de nuvarande utbetalningstidpunkterna bör behållas.
Enligt det nya systemet föreslås att länsskolnämnderna senast den 1 april skall fastställa bas- och förstärkningsresurserna. Besluten skall snarast till- ställas den bidragsutbetalande myndigheten, SÖ. Senast den 1 april har så- ledes SÖ tillgång till statsbidragsunderlag i veckotimmar för de olika kom- munerna. Uppgifterna kan läggas in för datorbehandling. Av länsskolnämn- derna efter den 1 april gjorda förändringar av antal basresurser bör inte påverka förskottsbasen utan får beaktas vid slutregleringen av statsbidraget.
Per den 1 juli fastställs det veckotimpris som skall tillämpas under re- dovisningsåret. Härmed föreligger den andra och sista faktorn klar för att förskottsbasen för bas- och förstärkningsresurserna skall kunna fastställas.
Under juli och augusti beräknas slutredovisning och utbetalning av fö- regående redovisningsårs statsbidrag kunna ske. Därmed är förskottsbasen för de Specialdestinerade bidragen klar.
Om tidpunkten för nuvarande första förskottsutbetalning (juli) flyttas till augusti månad, föreligger möjlighet att redan från redovisningsårets början utbetala förskott baserat på löpande läsårs organisation vad avser bas- och förstärkningsresurserna. Alternativet till en senareläggning av första för- skottsutbetalningen är att förskottsbasen utgörs av föregående redovisnings- års preliminära bidrag, dvs. med prissättning efter föregående kalenderår. En senareläggning med en månad medför en likviditetsförlust för kommunerna, men ger i stället förskott på dels aktuell organisation, dels aktuell lärarlön. Det blir dessutom administrativt mycket enklare.
Vad gäller den tidigare diskuterade förskottsbasen för de specialdesti- nerade bidragen (föregående redovisningsår), är denna inte klar vid förskotts-
utbetalning i augusti. Bortsett från arbetsgivaravgifterna för vilka det i dag inte utgår förskott, utgör de Specialdestinerade bidragen endast några få procent av det totala statsbidraget. Det bör därför inte behöva innebära några större ekonomiska konsekvenser för kommunerna om förskottsut- betalning sker först vid andra utbetalningstillfället (oktober). Förskottets stor- lek i oktober bör anpassas till att augustiutbetalningen slopats.
Övriga tidpunkter för förskottsutbetalning synes inte finnas anledning att förändra.
Om förskottet redan vid första utbetalningstillfället kan utgå på löpande redovisningsår finns ingen anledning att utbetalningsprocenten skall utgöra i 30. Procenttalet bör ändras till 25 motsvarande ett kvarts redovisningsår.
8.5.4.4 Sammanfattning av utbetalningsordningen
Den ovan diskuterade utbetalningsordningen för grundskolebidraget skulle kunna schematiseras enligt följande.
Mars Länsskolnämnden fastställer skolorganisationen (bas- och förstärkningsresurserna) för påföljande läsår (redovisningsår). Juli Per den 1 juli fastställs de veckotimpriser som skall tillämpas under redovisningsåret. Aug. Förskott utbetalas med 25 procent av löpande redovisningsårs bas- och förstärkningsresurser. Okt. Förskott utbetalas med 20 procent av löpande redovisningsårs
bas- och förstärkningsresurser samt 45 procent av föregående redovisningsårs övriga Specialdestinerade bidrag.
Jan. Förskott utbetalas med 25 procent av dels löpande redovis- ningsårs bas- och förstärkningsresurser, dels föregående re- dovisningsårs övriga Specialdestinerade bidrag. April Förskott utbetalas med 20 procent av dels löpande redovis- ningsårs bas- och förstärkningsresurser, dels föregående re- dovisningsårs övriga Specialdestinerade bidrag. Juli—aug. Slutreglering av statsbidraget för föregående redovisningsår.
Anm. Om veckotimpris ej kan fastställas den 1 juli på grund av försenade avtals- förhandlingar används tidigare pris varvid justering från redovisningsårets början sker vid kommande förskottsutbetalning.
Om förskottsprocenten skulle höjas till totalt 100 för de fyra förskotts- l utbetalningarna tillsammans kan detta enkelt ske genom att förskotten på i bas- och förstärkningsresurserna vid oktober- och aprilutbetalningarna höjs till 25 procent. På samma sätt bör förskottet på övriga Specialdestinerade bidrag vid oktoberutbetalningen uppgå till 50 procent och vid aprilutbe- talningen till 25 procent.
I och med att slutregleringen av statsbidraget i fortsättningen kommer att ske så gott som direkt efter läsårets slut minskar angelägenheten av att utbetala förskott med 100 procent.
Om förskott skulle införas även på avgiftsbidragen bör dessa förskott samordnas med förskotten på övriga Specialdestinerade bidrag vad gäller procentsats och förskottstidpunkt.
8.5.5. Finansiella konsekvenser
Som tidigare redovisats i tabell 8.18 uppgår eftersläpningen vid utbetalning av statsbidrag till kommunerna avseende grundskolan till närmare 2 mil- jarder kronor. Eftersläpningen i tid varierar, men kan i genomsnitt beräknas till ca ett halvt år.
Det nya bidragssystem som föreslås av utbildningsdepartementet medför att slutregleringen av statsbidragen kan tidigareläggas, vilket innebär av- sevärt minskade räntekostnader för kommunerna. Systemet leder dock inte till att eftersläpningen helt kan elimineras.
Varje förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Genomförandeåret blir det en puckeleffekt i statsbudgeten. För kommunerna blir det en engångsför- stärkning av ekonomin. Årligen blir det dock för kommunerna en räntevinst att få förskotten i stort sett i takt med utbetalningarna.
Om förskottsbasen ändras i förhållande till nuvarande system så att den i huvudsak grundas på det löpande redovisningsåret blir resultatet en viss ökad statlig utbetalning under redovisningsåret. Förskottsbasen kommer att omfatta dels volymförändringarna i skolorganisationen, dels effekten av avtalsrörelsen för höstterminen under redovisningsåret. En grov upp- skattning visar att förskotten skulle öka med ca 250 milj. kr per år om förskottsbasen ändras på föreslaget sätt.
Vad gäller förändringen av förskottsbasen på grund av en förändrad skol- organisation, är denna beroende dels på eventuella reformer, t. ex. SIA eller bidrag till lärarvikarier, dels på elevantalsutvecklingen. Enligt SÖ'.s lång- tidsplan för åren fram till början av 1980-talet beräknas några större för- ändringar av det totala elevantalet i grundskolan inte inträffa. En viss för- skjutning mot ökat antal elever på högstadiet och motsvarande minskning på mellanstadiet förutses dock. Detta kommer att medföra en ökning av förskottsbasen eftersom högstadiet är mer resurskrävande än mellanstadiet. Mellan läsåren l977/ 78 och 1978/ 79 kan man beräkna ökningen till ca 50 1 milj. kr i nuvarande penningvärde. ,
Sammanfattningsvis medför en övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) ca 300 milj. kr i engångsbelastning av statsbudgeten.
Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa förskott på avgiftsbidragen.
Skulle man införa ett förskott med 90 procent av föregående års statsbidrag till grundskolans arbetsgivaravgifter m.m. från och med 1978/ 79 skulle de statliga utbetalningarna öka med ca 1000 milj. kr under genomföran- deåret. Åren efter omläggningsåret stabiliseras i stort sett utbetalningarna till den nivå som gällde före förskotteringen. Man får endast en omfördelning mellan vad som är förskott och vad som är slutbetalning.
Om förskott därutöver skulle införas med 90 procent även på gymna- sieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-avgifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj. kr under genomföran- deåret.
Om förskottsprocenten för grundskolebidraget höjs till 100 ökar belast-
ningen på den statliga budgeten övergångsåret med ytterligare ca 450 milj. kr. Den del av statsbidraget som därefter återstår att slutreglera utgörs av kvarstående "eftersläpning” av löner för vårterminen samt vissa special- destinerade bidrag, för vilka förskottsbasen utgjorts av föregående redo- visningsår.
Om förskott införs även på avgiftsbidragen innebär en höjning till 100 procent för förskotten på dessa bidrag en ytterligare statlig utbetalning om ca 100 milj. kr.
8.5.6. Utredningens ställningstaganden
I sammanställningen nedan sammanfattas de olika alternativ som disku- terats i de föregående avsnitten.
Åtgärd Statlig budgeteffekt övergångsåret, milj. kr
1 Förskott med 90 procent på löpande läsårs organisation 300 2 Förskott med 90 procent på föregående års statsbidrag till
— grundskolans avgiftsbidrag 1 000 — gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-avgifter 100 1 100
3 Förskotten enligt punkterna 1 och 2 uppräknas till 100 procent — driftbidraget 450 — avgiftsbidragen 100 550
1 950
Alternativ 1 är ett naturligt steg att ta i och med att SIA-reformen och det förändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möjligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimineras.
Alternativ 1 kan kombineras med alternativ 2. Det bör än en gång betonas att samtliga belopp ovan innebär engångsförstärkningar av den kommunala ekonomin. Engångsförstärkningarna under punkt 2 kan naturligtvis spridas över ett antal år om det utifrån samhällsekonomiska och statsfinansiella synpunkter bedöms vara lämpligt.
I ett tredje steg skulle de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 procent av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att Slutavräkningen nu kommer att tidigareläggas avsevärt till direkt efter läsårets slut (juli—augusti).
8.6. Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen
I direktiven till utredningen konstateras att utbetalningen till kommunerna av skattemedel från staten grundas på medborgarnas inkomster två år ti-
digare. Denna tvååriga eftersläpning ökar beloppsmässigt under år med kraf- tig pris- och lönestegring. KEU 76 bör pröva om reglerna för utbetalning av kommunalskatt behöver ändras. Om kommittén förordar en förändring måste de samhällsekonomiska och budgetmässiga konsekvenserni av för- slaget redovisas liksom eventuella kompenserande åtgärder som kan be- hövas.
Vi har studerat den faktiska eftersläpningen i utbetalningen av kommu- nalskattemedel åren 1973—1975 för samtliga enskilda primärkommuner och
Tabell 8.20 Primärkommunernas och landstingens kommunalskattemedel inkomståren 1963—1976 Milj. kr, löpande priser
___—%% lnkomstår Slutligt Förskott Årets Årets Avräkning Årlig ut- Slutligt
debiterad differens differens i Köl 5 betalning debiterad skatt Allmänt lnflytt- Summa Kol (1—4) % av slut- med två års Förskott + skatt —
nings- Kol (2+3) ligt debi- förskjutning avräkning Årlig ut-
kommuner terad skatt Kol (4+7) betalning
Kol 511 Kol (1—8)
1 2 3 4 5 6 ' 8 9
___—_______—______ 5 535 1 216 18,0
6 531 1 742 _ 21,1 7 562 2 280 23,2 1 064 9 229 2 299 19,9 10 726 2 041 16,0 12 207 1 923 13,6 13 808 2 203 13,8 15 353 3 245 17,4 17 906 * 2 703 13,1 21 240 2 631 11,0 21 780 4 685 17,7 24 295 5 866 19,4 28 095 9 090 24,4 33 061 11 607 26,0 ———_____________
landsting. Med eftersläpning har vi även här avsett den årliga differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalda förskott. Denna eftersläpning har angivits i procent av den slutliga'skatten. Den största eftersläpningen hade 1973 Färgelanda (30,4 %), Stenungsund (29,1 %) och Öckerö (28,7 %) medan Upplands-Bro (9,3 %), Stockholm (11,3 %) och Hällefors (11,6 %) hade den minsta eftersläpningen. Av lands- tingen hade Hallands läns den största (29,1 %) och Stockholms läns den minsta (15,5 %).
1974 var eftersläpningen störst för Stenungsund (48,5 %), Lysekil (31,2 % ), l Ydre (31,0 %) och Älvdalen (31,0 %) och minst för Stockholm (11,1 %), 3 Botkyrka(12,8 %)och Ulricehamn(14,4 %). Av landstingen hade Göteborg , och Bohus läns den största (25,3 %) och Stockholms läns den minsta i (15,8 %). * 1975 slutligen var eftersläpningen störst för Årjäng (33,8 %), Ockelbo * (33,7 %) och Malung (33,6 %) samt minst för Oxelösund (12,1 %), Kiruna
(15,9 %) och Sundbyberg (16,3 %). Gävleborgs läns landsting hade den stör- , sta eftersläpningen bland landstingen (27,9 %) och Stockholms läns den 1 minsta (21,7 %). i 1967 års kommunalskattekommitté fann att eftersläpningen var speciellt stor i kommuner med ökande invånarantal. Detta var ju också förklaringen till de speciella förskottsregler för inflyttningskommuner som infördes fr. o. m. 1972. Vi har därför studerat om det av vårt material går att utläsa något samband mellan takten i befolkningsförändringen och eftersläpningens storlek. Ett visst års eftersläpning har därvid kopplats till befolkningsför- ändringen under den tvåårsperiod som närmast föregår respektive inkomstårs början.
Vi har dock inte kunnat finna något samband mellan befolkningsför- ändring och eftersläpning för åren 1973—1975. Vi har delat in primärkom- munema i tre grupper efter befolkningsförändringens storlek. För primär- kommuner med befolkningsökning på 5,0 procent eller mer, med befolk- ningsökning på 0,0—4,9 procent eller med befolkningsminskning uppgår medianvärdet på eftersläpningen till 19,2 procent, 20,1 procent respektive 18,5 procent för inkomståret 1973; till 19,8 procent, 22,8 procent respektive 22,7 procent för inkomståret 1974 och till 25,3 procent, 27,0 procent re- spektive 25,8 procent för inkomståret 1975. För mellangruppen dvs. kom- muner med en måttlig befolkningsökning har således medianvärdet på efter- släpningen varit något större'än för de båda andra kommungrupperna.
Detta tyder på att det förhöjda förskottet av kommunalskattemedel till inflyttningskommunerna i huvudsak har löst dessa kommuners problem vad gäller eftersläpningen i kommunalskatteutbetalningarna. En förklaring till de skillnader i eftersläpningens storlek som framkommer i vårt material torde vara den mycket ojämna utvecklingen av skatteunderlaget från ju- ridiska personer. Denna fråga har vi berört i avsnitt 6.2.
8.6.1. Nuvarande regler
Staten svarar för uppbörden av preliminär inkomstskatt. Denna prelimi- närskatt innefattar även skatt till kommunerna. Dessa erhåller rör varje kalenderår förskott grundat på senast kända taxering och den utdebitering som bestämts för kalenderåret. När taxeringsresultatet föreligger sker slut- avräkning, varvid saldot mellan slutligt debiterade belopp och Lppburna förskott tillgodoräknas kommunerna eller statsverket allt eftersom förskot- ten understiger eller överstiger de slutligt debiterade beloppen. Eftersom taxeringsresultatet föreligger först under senare hälften av året efter in- komståret blir följden att förändringar i skatteunderlaget påverkar kom- munernas skatteinkomster först med två års fördröjning.
När skatteunderlaget ökar medför detta system att beräkningen av förskott utgår från ett lägre skatteunderlag än det som används vid uträkning av den slutliga skatten. Eftersom skatteunderlaget normalt ökar har det till- lämpade systemet medfört en eftersläpning i utbetalningen av kommunal- skattemedel till kommunerna. i
Kommunalskattemedlen (förskott och slutavräkning) utbetalas med i prin- cip en sjättedel per gång i månaderna januari, mars, maj, juli, september och november.
Nuvarande system med statlig uppbörd av kommunalskatt infördes fr.o.m. 1947. Tidigare hade kommunerna hand om uppbörden av kom- munalskattemedlen. Skatten betalades då in två år efter inkomståret, dvs. med en tvåårig eftersläpning. Denna tvååriga eftersläpning kvarstod för kom- munerna även efter 1947 genom systemet med förskott och slutavräkning vid statens utbetalning av kommunalskattemedlen till kommunerna.
Det kan också konstateras att skatterna inflyter till statsverket med en viss eftersläpning. Det gäller bl. a. fyllnadsinbetalningarna av preliminär skatt. Den del av fyllnadsinbetalningarna som tillkommer kommunerna ut- betalas av staten med endast ett års eftersläpning. Staten svarar ensam för restförd skatt och för skatteförluster på restantier. Statsverket bestrider vidare de med uppbörden förenade administrativa kostnaderna.
Efter förslag av 1967 års kommunalskattekommitté infördes fr. o. m. 1972 regler för en bättre anpassning mellan förskottsutbetalningarna och den slut- liga skatten för de befolkningsmässigt expanderande kommunema. För- skottsutbetalningarna baseras på ett skatteunderlag som räknas upp i för- hållande till en konstaterad ökning i kommunernas invånarantal från mitten av augusti tre år före till mitten av augusti året före kommunens budgetår. Uppräkning av förskotten har skett om befolkningsökningen mellan de an- givna tidpunkterna överstigit fyra procent för åren 1972 och 1973, två procent för åren 1974 och 1975 samt en procent för åren 1976 och 1977. Fr.o.m. 1978 beräknas skatteförskotten med hänsyn till hela befolkningsökningen.
8.6.2. Eftersläpningen 1963—1976
I tabell 8.20 redovisas den faktiska eftersläpningen i utbetalningen av kom- munalskattemedel 1963—1976 för primärkommuner och landsting samman- taget.
I kolumn 1 anges den slutligt debiterade skatten för inkomståret. Ko- lumnerna 2—4 visar de utbetalda förskotten respektive år. I kolumn 2 re- dovisas det allmänna förskottet och i kolumn 3 det fr. o. m. 1972 utökade förskottet till kommuner med befolkningsökning. 1 Kolumn 4 ger en summering av förskotten. I kolumn 5 har differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott räknats fram. Denna differens ställs i kolumn 6 i relation till den slutliga skatten som ett mått på den årliga eftersläpningens storlek.
Kolumn 7 som visar slutavräkningens storlek innebär en tvåårig förskjut- ning i förhållande till den framräknade differensen i kolumn 5. I kolumn 8 visas de årliga utbetalningarna som utgör summan av förskott och slut- avräkning (kolumnerna 4+7). I kolumn 9 slutligen anges skillnaden mellan slutligt debiterad skatt och den årliga utbetalningen av kommunalskatte- medel.
Av tabell 8.20 framgår att den årliga differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalda förskott för primärkommuner och landsting samman- tagna varierade mellan l,2 och 3,2 miljarder kr under åren 1963—1972. I och med den högre inflationstakten under mitten av 1970-talet ökade sedan denna differens till 11,6 miljarder kr 1976. Det är denna differens som ut- betalas i form av slutavräkning två år senare. Det bör observeras att i be- räkningarna av skatteunderlaget ingår inte tillskott av skatteunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag.
Om man ställer den årliga differensen i relation till den slutliga skatten (kolumn 6) blir bilden av eftersläpningens storlek något mer nyanserad. För hela perioden har den årliga eftersläpningen varierat mellan 11 och 26 procent av den slutligt debiterade skatten. Visserligen hänför sig den högsta andelen till 1975 och 1976 men andelar över 20 procent förekom även 1964 och 1965. Den lägsta andelen har beräknats för 1972.
Vid en jämförelse mellan slutligt debiterad skatt och den faktiska årliga utbetalningen (kolumn 9) visar det sig att under nio av de tolv åren mellan 1965 och 1976 gav nuvarande utbetalningssystem lägre kommunala skat- teinkomster än vad en omedelbar anpassning till den slutligt debiterade skatten skulle ha givit. '
I och med att utdebiteringen har ökat snabbare i landstingen än i pri- märkommunema har både den slutliga skatten och de årliga differensema mellan slutskatt och utbetalade förskott ökat snabbare i landstingen. Den årliga eftersläpningen i procent av den slutliga skatten har varit i stort sett densamma i primärkommuner och landsting. '
8.6.4. Beräknad eftersläpning fram till 1985
1 tabell 8.21 redovisas beräkningar av eftersläpningen i utbetalningen fram t. o. m. 1985 för primärkommuner och landsting sammantagna. Tabell 8.21 är uppställd på samma sätt som tabell 8.20.
Beräkningarna i tabell 8.21 bygger fr.o.m. 1978 på samma antaganden som låg till grund för framskrivningama enligt alternativ B i vårt delbe- tänkande Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20). Alternativ B utgår från en årlig höjning av konsumentpriserna med sju procent 1977—1980 och fyra procent 1980—1983.
Antagandena för det kommunala Skatteunderlagets utveckling framgår av nedanstående tablå. För inkomståret 1976 utgår vi från 1977 års taxering och för inkomståret 1977 grundas antagandena på aktuella bedömningar. 1 skatteunderlaget i tablån ingår inte tillskott av skatteunderlag i form av skattebortfallsbidrag och kompensation för 1974 års skattereform.
År Förändring i procent från föregående år
1976 16,2 1977 11,5 1978 7,5 1979 9,7 1980 9,7 1981 6,7 1982 6,8 1983 6,8 1984 6,8 1985 6,8
Vid beräkningarna har antagits att den kommunala medelutdebiteringen ökar med 1:50 kr/skr 1978 jämfört med 1977 för att därefter ligga kvar på denna nivå. Av tabell 8.21 framgår att differensen mellan slutlig skatt och utbetalat förskott beräknas uppgå till ett mycket stort belopp även 1977, 11,5 miljarder kr. Slutavräkningen beräknas således uppgå till mellan 11 och 12 miljarder kr både 1978 och 1979. Därefter beräknas slutavräknings- posten minska till 1980 med drygt 2 miljarder kr. Detta är en fullt naturlig effekt i en ekonomi med avtagande inflationstakt. Det betyder att den årliga eftersläpningens storlek är starkt beroende av inflationens nivå och för- ändringarna i inflationstakten.
Den årliga eftersläpningen beräknad som differensen mellan slutskatt och förskott i procent av den slutliga skatten minskar kraftigt enligt det pre- senterade alternativet. Från en toppnivå på 26 procent 1976 minskar den årliga eftersläpningen till mellan 12 och 16,5 procent under åren 1978—1985.
Framskrivningarna visar också att under år med stora slutavräkningar som 1978 och 1979 kan de årliga utbetalningarna av förskott och slutav- räkning beräknas överstiga den slutligt debiterade skatten.
Konjunktureffekterna av nuvarande utbetalningssystem har tidigare an- setts vara övervägande gynnsamma. Genom den konjunkturfasning som i huvudsak kännetecknat de senaste decennierna — med tvåårsperioder av omväxlande stark och svag inkomsttillväxt inom samhällsekonomin — har gällande system medfört att kommunernas inkomster stigit förhållandevis starkt under perioder med relativt svag inkomsttillväxt inom ekonomin.
Tabell 8.21 Primärkommunernas och landstingens kommunalskattemedel inkomståren 1976—1985 Milj. kr, löpande priser
lnkomstår
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
Slutligt debiterad skatt
44 668 51 128 58 145 63 785 69 973 74 661 79 738 85 160 90 951 97 135
Förskott Allmänt
2
32 873 39 461 48 510 54 089 58 145 63 785 69 973 74 661 79 738 85 160
Inflytt- nings- kommuner
3
188 210 230 250 270 290 310 330 350 370
Summa Kol (2+3)
4
33 061 39 671 48 740 54 339 58 415 64 075 70 283 74 991 80 088 85 530
Årets
differens Kol (1—4)
5
11 607 11 457 9 405 9 446 11 558 10 586 9 455 10 169 10 863 11 605
Anm. Fr. o. m. 1978 antaganden enligt alternativ B i vårt delbetänkande SOU 1977:20.
Årets Avräkning
differens i Kol 5 betalning % av slut- med två års Förskott + ligt debi- förskjutning avräkning terad skatt Kol (4+7) Kol 5:1
6 8
26,0 22,4 16,2 14,8 16,5 14,2 11,9 11,9 11,9 11,9
Slutligt debiterad skatt — Årlig ut- betalning Kol (1—8) 9
5 741 2 367 —2 202 —2 011 2 153 1 140 —2 103 —- 417 1 408 1 436
Under dessa perioder har utbetalats belopp som antingen motsvarat eller i flera fall överstigit den slutligt debiterade skatten, dvs. vad kommunerna skulle ha erhållit om de själva ordnat en omedelbar och effektiv uppbörd av kommunalskattema. Under perioder med förhållandevis stark in- komsttillväxt har däremot utbetalningarna till kommunerna varit relativt sett mindre. Utbetalningssystemet för kommunalskattema skulle således ha utgjort ett positivt inslag i stabiliseringspolitiken och haft en konjunk- turutjämnande effekt.
Erfarenheterna från 1970-talet är inte lika entydiga. De olika konjunk- turfasernas längd och förläggning i tiden kan inte lika lätt kopplas till sväng- ningarna i utbetalningarna av kommunalskattemedel. Den tydligaste ef- fekten har kanske varit att utbetalningssystemet har drivit upp den kom- munala utdebiteringen. Under år med hög inflationstakt tvingas kommu- nerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta kan då kräva höjningar av utdebiteringen för att kommunerna skall klara de likviditetsmässiga påfrestningarna.
På motsvarande sätt får kommunerna vid en minskande inflationstakt skatteinkomster vars ökning mer än väl täcker pris- och lönestegringen på utgiftssidan. Därigenom uppstår genom utbetalningssystemet under så- dana år ett finansiellt överutrymme som kan användas för en volymökning av den kommunala verksamheten som eventuellt under andra finansiella betingelser inte skulle ha kommit till stånd.
Att eftersläpningen i kommunalskatteutbetalningarna verkar pådrivande på utdebiteringshöjningama och den kommunala utgiftsutvecklingen får be- traktas som en mycket allvarlig nackdel med nuvarande utbetalningsregler för kommunalskattemedlen. Det finns därför all anledning att överväga förutsättningarna för en omläggning av regelsystemet.
8.6.5. Jämförelse mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader för skatteuppbörd och restantier
Eftersläpningen kan ses som en kredit som kommunerna lämnar staten. Kommunerna får emellertid ingen ränta för denna kreditgivning. För att klara sin likviditet kan kommunerna däremot behöva täcka delar av efter- ; släpningen med upplåning på kreditmarknaden. Denna upplåning belastar 1 den kommunala ekonomin med räntekostnader". Samtidigt slipper kommu- ? nerna kostnader för skatteuppbörden och därmed sammanhängande upp- * gifter vilka staten svarar för. Vi har därför gjort en jämförelse mellan kom- munernas räntekostnader och statens uppbördskostnader för att belysa stor- leksordningen på dessa poster.
Jämförelsen grundas på beräkningar avseende 1977. Av tabell 8.21 framgår att eftersläpningen uttryckt som differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott beräknas uppgå till ca 11,5 miljarder kr detta år. Detta belopp kommer att utbetalas till kommunerna vid slutavräkningem 1979, dvs. med två års eftersläpning.
Den slutligt debiterade kommunalskatten för 1977 inflyter inte i sin helhet till staten under inkomståret. 1977 inbetalas preliminär skatt och våren 1978 görs fyllnadsinbetalning av preliminär skatt. När den slutliga skatten fast-
ställts vid 1978 års taxering sker utbetalning av överskjutande skatt i slutet av 1978 och inbetalning av kvarstående skatt i början av 1979. När kom- munernas räntekostnader för eftersläpningen räknas fram bör hänsyn tas till hur skattemedlen faktiskt inflyter till statskassan.
Under senare år har preliminärskatteuppbörden understigit den slutliga skatten, dvs. det har varit ett underuttag av skatt. Detta underuttag har riksrevisionsverket (RRV) beräknat till ca 3,2 miljarder kr för inkomståret 1977. Den kommunala inkomstskatten kan beräknas uppgå till ca 60 procent av den totala statliga och kommunala inkomstskatten. Av underuttaget på 3,2 miljarder kr skulle därför ca 1,9 miljarder kr kunna sägas avse den kommunala skatten. Den tvååriga eftersläpningen gäller således ca 9,6 mil- jarder kr (11,5—1,9) för inkomståret 1977.
Fyllnadsinbetalningen våren 1978 beräknas av RRV till ca 4,6 miljarder kr. Om kommunalskatteandelen är 60 procent är det ca 2,8 miljarder kr som utbetalas med ett års eftersläpning till kommunerna. Det är dock endast 1,9 miljarder kr av detta belopp som bör beaktas i denna kalkyl. Resterande del avser ett överuttag som justeras vid betalningarna av överskjutande och kvarstående skatt i december 1978 respektive mars—maj 1979.
Vid åtta procents ränta skulle kommunernas räntekostnader för den efter- släpning, som avser tiden från det att skattemedlen influtit till staten och till dess medlen utbetalas till kommunerna, uppgå till följande belopp för inkomståret 1977.
Milj. kr 2 års ränta på 9,6 miljarder kr ' 1 600 1 års ränta på 1,9 miljarder kr 150
1 750
En grov uppskattning, som gjorts inom budgetdepartementet, av statens kostnader budgetåret 1977/78 för skatteadministration m. m. avseende in- komstskatt redovisas i nedanstående sammanställning.
Milj. kr Central skatteadministration 2/3 av. riksskatteverkets kostnader 107 Kostnader för årlig taxering 89 Kostnader för fastighetstaxering (genomsn.kostn.) 13 Ersättning till postverket för uppbörd m.m. 29 Kostnader för distribution av deklarationsblanketter och skattsedlar ' 30 (268) Länsstyrelserna (större delen av taxerings-, revisions-, 460 uppbörds- och dataenheterna, länsskatterätten m.m.) 239 Lokal skattemyndighet (3/4 av kostnaderna) Exekutionsväsendet, (45 % av verksamheten avser 57
skatteindrivning, därav avser hälften inkomstskatt)
Staten bär de slutliga kostnaderna för de skattemedel som debiterats och utbetalats till kommunerna men som inte betalats av den skattskyldige. Statens årliga förlust på den restförda skatten uppgår till ca 400 milj. kr.
Om kommunerna skulle bära 60 procent av kostnaderna för skattead- ministrationen och restantierna skulle kommunernas andel uppgå till ca 850 milj. kr. Sammanfattningsvis skulle således räntekostnaderna överstiga uppbörds- och restantiekostnaderna med ca 900 milj. kr för inkomståret 1977 (1 750—850). Det bör dock observeras att 1977 är ett år med jämförelsevis stor eftersläpning. Under år med en eftersläpning av mer normal omfattning bör skillnaden mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader för skatteuppbörd och restantier vara betydligt mindre.
8.6.6. Metoder för att reducera eftersläpningen
Om man önskar reducera eftersläpningens storlek generellt för samtliga kom- muner kan man räkna upp förskottsbeloppen på olika sätt.
Förskottet ett visst utbetalningsår grundas på det faktiska skatteunderlaget två år tidigare som är känt genom senaste taxering. En metod vore att försöka bedöma skatteunderlagets utveckling under antingen året före ut- betalningsåret eller under både året före utbetalningsåret samt utbetalnings- året. Förskottet skulle då kunna grundas på ett skatteunderlag som har räknats upp utifrån bedömningar av utvecklingen under ett eller två år ytter- ligare. Detta skulle överensstämma med de regler som gäller för inbetal- ningen av de preliminära arbetsgivaravgifterna till socialförsäkringen m. m.
Alternativt är det möjligt att vid fastställandet av förskottets storlek räkna upp det senast kända skatteunderlaget med en konstant faktor. Vi skall först studera konsekvenserna av detta senare alternativ och därefter också ta upp alternativet med en årlig bedömning av uppräkningsfaktorns storlek.
8.661. Uppräkning av förskottens storlek med en konstant faktor
Den genomsnittliga årliga ökningen av det primärkommunala skatteunder- laget har varit ca tio procent för både perioden 1963—1975 och perioden 1968—1975. Om man bortser från 1971, då det kommunala skatteunderlagets utveckling påverkades av förändringen av grundavdragen, så har öknings- takten varierat från 7,1 procent 1968 till 17 procent 1975.
I tabellerna 8.22 och 8.23 har primärkommunernas och landstingens kom- munalskattemedel 1963—1975 beräknats utifrån antagandet att förskotten dessa år skulle ha grundats på ett skatteunderlag två år tidigare som mul- tiplicerats med faktorn 1,05 respektive 1,10. Tabell 8.22 visar differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott dels i absoluta tal och dels i procent av den slutliga skatten.
Eftersom den genomsnittliga årliga ökningen av skatteunderlaget har varit ca 10 procent så har skatteunderlaget under en tvåårsperiod i genomsnitt ökat med ca 20 procent. Det betyder att en uppräkning av skatteunderlaget vid förskottsberäkningen med faktorn 1,05 respektive 1,10 i genomsnitt bör minska den årliga eftersläpningen med en fjärdedel respektive hälften. Detta bekräftas också av de redovisade siffrorna i tabellen även om na- turligtvis skatteunderlagets faktiska ökning enskilda år påverkar resultaten.
Tabell 8.22 Eftersläpningen 1963—1975 för primärkommuner och landsting om för- skotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor Milj. kr, löpande priser
År Enligt Uppräkning med 1 % av slutligt debiterad
nuvarande faktorn skatt regler ————— l,05 1,10 Enligt Uppräkning med nuvarande faktorn
; regler _— 1 1,05 1,10 1963 1 216 630 338 18,0 9,3 5,0 1964 1 742 1 390 1 063 21,1 16,8 12,8 1965 2 280 1 892 1 514 23,2 19,2 15,4 1966 2 299 1 826 1 364 19,9 15,8 11,8 1967 2 041 1 515 978 16,0 11,9 7,7 1968 1 923 1 318 708 13,6 9,3 5,0 1969 2 203 1 502 811 13,8 9,4 5,1 1970 3 245 2 463 1 694 17,4 13,2 9,1 1971 2 703 1 842 927 13,1 8,9 4,5 1972 2 631 1 542 485 11,0 6,5 2,0 1973 4 685 3 576 2 492 17,7 13,5 9,4 1974 5 866 4 664 3 456 19,4 15,5 11,5 1975 9 090 7 699 6 302 24,4 20,7 16,9
; Den årliga eftersläpningen har under perioden 1963—1975 med nuvarande l utbetalningsregler varierat mellan 11 och 24,4 procent. Om faktorn 1,05 hade tillämpats vid förskottsberäkningen skulle eftersläpningens variation ha legat mellan 6,5 och 20,7 procent, och faktorn 1,10 skulle ha givit en variation mellan 2 och 16,9 procent.
Man kan även jämföra de årliga utbetalningarna av kommunalskattemedel (förskott och slutavräkning) vid nuvarande utbetalningsregler och om fak- torn 1,05 respektive 1,10 skulle ha tillämpats. En sådan redovisning ges i tabell 8.23. Tabell 8.23 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1963—1975 för primärkom- muner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor Milj. kr, löpande priser År Enligt Uppräkning med faktorn nuvarande regler 1,05 1,10 1965 8 778 8 580 8 666 1966 10 971 11 092 11 227 1967 13 006 13 144 13 303 | 1968 14 506 14 638 14 786 1969 15 849 16 024 16 178 1970 17 276 17 453 17 612 1971 20 109 20 269 20 493 1972 24 485 24 792 25 080 1973 24 483 24 731 24 900 1974 26 926 27 039 27 190
32 780 33 062 33 375
Av tabellen framgår tydligt att de årliga utbetalningarna av kommunal- skattemedel påverkas i relativt liten utsträckning av förskottens storlek. Stora förskott ger i motsvarande mån mindre slutavräkningsposter. Detta gäller i stora drag vid jämförelser mellan olika utbetalningsregler utom för de två första åren vid en omläggning till nya regler för beräkning av för- skotten.
Vi har också studerat effekterna om skatteunderlaget vid förskottsbe- räkningen skulle ha uppräknats med faktorn 1,20 under perioden 1963—1975. Denna faktor bör ge en årlig eftersläpning som i genomsnitt ligger kring 30. Eftersom skatteunderlagets faktiska utveckling varierar mellan åren blir differensen mellan slutlig skatt och utbetalat förskott under sex av de 13 åren negativ, dvs. förskottet skulle ha varit större än den slutliga skatten. Detta visar att faktorn för uppräkning av skatteunderlaget vid förskotts- beräkningen bör sättas med vissa marginaler till en förväntad genomsnittlig ökning för att undvika effekter av detta slag.
1 tabellerna 8.24 och 8.25 redovisas effekterna om skatteunderlaget upp- räknas med faktorn 1,05 respektive 1,10 vid förskottsutbetalningarna fr.o.m. 1979. På motsvarande sätt som i tabell 8.22 redovisar vi i tabell 8.24 eftersläpningen uttryckt som differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott dels i absoluta tal och dels i procent av den slutliga skatten. Beräkningarna bygger här liksom i avsnitt 8.6.4 på de antaganden som låg till grund för framskrivningama enligt alternativ B i vårt analys- betänkande (SOU 1977:20).
Differensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott sjunker med ca 2,7 miljarder kr 1979 om faktorn 1,05 väljs, och denna reduktion av differensen ökar ytterligare under åren fram till 1985. Om faktorn 1,10 väljs reduceras differensen med hela 5,4 miljarder kr 1979. Eftersom an- tagandena om skatteunderlagets utveckling enligt alternativ B bygger på en relativt måttlig prisutveckling (se avsnitt 8.6.4) så blir reduktionen av den årliga eftersläpningen mycket kraftig om faktorn 1,10 väljs. Detta fram- går också om eftersläpningen uttrycks som differensen i procent av den slutliga skatten.
Tabell 8.24 Eftersläpningen 1979—1985 för primärkommuner och landsting om för- skotten uppräknas med en konstant faktor Milj. kr, löpande priser
År Enligt Uppräkning med I % av slutligt debiterad nuvarande faktorn skatt regler ——————_——— 1,05 1,10 Enligt Uppräkning med nuvarande faktorn regler ___—— 1,05 1,10 1979 9 446 6 742 4 037 14,8 10,6 6,3 1980 11 558 8 650 5 743 16.5 12.4 8,2 1981 10 586 7 396 4 207 14,2 9.9 5,6 1982 9 455 5 957 2 458 11,9 7,5 3,1 1983 10 169 6 436 2 703 11,9 7,6 3,2 1984 10 863 6 876 2 889 11,9 7,6 3,2 1985 11 605 7 347 3 089 11,9 7,6 . 3,2
Tabell 8.25 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979—1985 för primärkom- muner och landsting om förskotten uppräknas med en konstant faktor Milj. kr. löpande priser
År Enligt Uppräkning med faktorn
nuvarande regler 1,05 1,10 1979 65 796 68 500 71 205 1980 67 820 70 728 73 635 1981 73 521 74 007 74 491 * 1982 81 841 82 431 83 023 1983 85 577 86 120 86 664 1984 89 543 90 032 90 520 1985 95 699 96 224 96 749
De direkta effekterna på statsbudgeten och de kommunala budgetarna framkommer vid ett studium av hur de årliga utbetalningarna av förskott och slutavräkning tillsammans skulle förändras vid de angivna uppräkning- arna av förskotten fr. o. m. 1979. Detta redovisas i tabell 8.25. Antagandena är desamma som gällde för beräkningarna i tabell 8.24.
Av tabell 8.25 framgår att de statliga utbetalningarna av kommunalskat- temedel till kommunerna skulle öka med i genomsnitt 2,8 miljarder kr per år 1979 och 1980 om faktorn 1,05 väljs, och med ett dubbelt så stort belopp, ca 5,6 miljarder kr, om faktorn sätts till 1,10.
En uppräkning av förskottens storlek i den här diskuterade storleksord- ningen innebär en mycket betydande resursöverföring från staten till kom- munerna under det år omläggningen sker och det närmast följande året. Därefter blir skillnaderna i utbetalda belopp betydligt mindre, men uppgår ändå till ca en miljard kr per år i ytterligare utbetalning till kommunerna * om faktorn 1,10 väljs.
Om skatteunderlaget skulle räknas upp med faktorn 1,05 fr.o.m. för- skottsutbetalningen 1979 skulle således ytterligare totalt 5,6 miljarder kr till- föras kommunerna i statliga medel under de två åren 1979 och 1980. 1 Svagheten med detta sätt att beräkna förskottet av kommunalskattemedel , är att det lika litet som nuvarande regler ger någon följsamhet mot skat- Å teunderlagets varierande ökningstakt. En uppräkning av förskottet med en konstant faktor ger visserligen en reduktion av den totala eftersläpningen. Däremot kommer man inte åt problemet med svängningarna i eftersläp- ningens storlek.
Eftersom detta senare kan verka pådrivande på utdebiteringshöjningama och den kommunala utgiftsutvecklingen, som vi påpekat i avsnitt 8.6.4, finns det anledning att överväga ett alternativ som ger en bättre följsamhet mot skatteunderlagsutvecklingen. Ett sådant alternativ tar vi upp i följande avsnitt.
8.6.6.2 Uppräkning av förskottens storlek med samma teknik som ' gäller för de preliminära arbetsgivaravgifterna
Arbetsgivaravgifterna till de olika socialförsäkringarna m.m. uppbärs av riksförsäkringsverket. Avgifterna som inflyter är preliminära avgifter, fyll-
nadsinbetalningar av preliminära avgifter och kvarstående avgifter. De pre- liminära avgifterna fastställs genom uppräkning av avgiftsunderlaget två , år tillbaka. Regeringen fastställer uppräkningsfaktorn i november året före inbetalningsåret. Avgiften för 1977 har beräknats genom att avgiftsunder- laget för 1975 höjts med 19 procent. Det är den förväntade löneutvecklingen under 1976 och 1977 enligt de bedömningar som även låg till grund för den preliminära nationalbudgeten för 1977 som har bestämt storleken på uppräkningsfaktorn.
Det har i olika sammanhang hävdats att förskotten av kommunalskat- temedel borde räknas upp enligt samma princip som tillämpas för de pre- liminära socialförsäkringsavgifterna. En komplikation är att uppräknings- faktorn för kommunalskatteförskotten måste fastställas senast i augusti året före utbetalningsåret, för att förskottens storlek skall vara kända när de kommunala budgetarna görs upp. Därmed måste bedömningen grundas på den reviderade nationalbudgeten som presenteras i månadsskiftet april/maj. Det är inte säkert att löneavtalet för året före utbetalningsåret är känt vid denna tidpunkt. Underlaget för beslut om uppräkningsfaktorns storlek skulle därför vara osäkrare i augusti vid uppräkningen av förskotten av kommu- nalskattemedel än i november vid uppräkningen av de preliminära arbets- givaravgiftema.
I tabellerna 8.26 och 8.27 redovisas utbetalningen av kommunalskatte- medel inkomståren 1969—1977 om förskotten av kommunalskattemedel skulle ha räknats upp med samma faktor som fastställts för de preliminära socialförsäkringsavgifterna.
Uppräkningsfaktorn för de preliminära arbetsgivaravgifterna 1969—1977 framgår av nedanstående sammanställning.
År Uppräknings- faktor (%) 1969 7 1970 10 1971 15 1972 14 1973 14 1974 15 1975 20 1976 24 1977 19
Tabell 8.26 visar eftersläpningens storlek om förskotten hade räknats upp med de ovan angivna uppräkningsfaktorema. Det kan vara intressant att jämföra med eftersläpningen enligt nu gällande utbetalningsregler. Diffe- ! rensen mellan slutligt debiterad skatt och utbetalat förskott redovisas i tabell 8.26 dels i absoluta tal, dels i procent av den slutliga skatten.
Som framgår av denna tabell skulle eftersläpningen ha reducerats fram- förallt mot slutet av perioden om förskotten skulle ha räknats upp på ovan angivet sätt. Variationerna i eftersläpningen år från år skulle inte heller ha varit så stor som med nu gällande utbetalningsregler.
Man kan också jämföra de årliga utbetalningarna av kommunalskatte- medel (förskott och slutavräkning) vid nuvarande utbetalningsregler och
Tabell 8.26 Eftersläpningen 1969—1977 för primärkommuner och landsting om för- skotten skulle ha uppräknats med samma faktor som de preliminära arbetsgivar- avgifterna
Milj. kr, löpande priser
lnkomstår Enligt Uppräknat ] % av slutligt debiterad
nuvarande skatt regler Enligt Uppräknat nuvarande regler 1969 2 203 1 226 13,8 7,7 1970 3 245 1 694 17,4 9,1 ; 1971 2 703 33 13,1 0,2 ; 1972 2 631 — 361 11,0 — * 1973 4 685 1 623 17,7 6,1 1974 5 866 2 249 19,4 7,5 1975 9 090 3 507 24,4 9,4 1976 11 607 3 766 26,0 8,4 1977 11 457 3 959 22,4 7,7
om förskotten skulle ha räknats upp med de uppräkningsfaktorer som gällt för de preliminära arbetsgivaravgifterna. En sådan redovisning lämnas i tabell 8.27. 1 Av tabellen framgår att kommunerna vissa år skulle ha erhållit betydligt 1 större belopp i kommunalskatt än med de nuvarande reglerna. 1976 skulle 1 staten exempelvis ha betalat ut drygt fyra miljarder kr ytterligare. Det som inte framgår av tabell 8.27 är de mycket stora merutbetalningar , som skulle krävas de två första åren i samband med en omläggning. Ut- gångspunkten är att förskotten skall uppräknas med en faktor som till stor 1 del fångar in skatteunderlagsutvecklingen under två år. Om denna faktor skulle fastställas till 15 procent under vart och ett av åren 1979 och 1980 skulle de statliga merutbetalningarna uppgå till ca åtta miljarder kr per år under dessa två år. Det bör då observeras att en uppräkningsfaktor på 15 procent är avsedd att täcka en skattennderlagsutveckling om 7,5 procent per år, dvs. lägre än den genomsnittliga utvecklingen under den senaste femtonårsperioden.
Tabell 8.27 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1971—1977 för primärkom- muner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med samma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna Milj. kr, löpande priser
lnkomstår Enligt Uppräknat Differens nuvarande regler 1971 20 109 21 802 1 693 1972 24 485 25 926 1 441 1973 24 483 24 875 392 1974 26 926 27 551 625 1975 32 780 35 301 2 521 1976 38 927 43 151 4 224
48 761
När det gäller att begränsa svängningarna i eftersläpningens storlek mellan olika år ger den i detta avsnitt diskuterade uppräkningen av förskottet ett betydligt bättre resultat än vad en uppräkning med en konstant faktor skulle kunna ge. I räkneexemplen ovan har vi valt samma uppräkningsfaktor som använts vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgifterna. Eftersom uppräkningsfaktorn för förskott av kommunalskattemedel skulle behöva fastställas tidigare på året än vad som gäller för arbetsgivaravgifterna är det inte säkert att fullt så goda resultat skulle kunna uppnås i praktiken som tabell 8.26 ger vid handen. En tillämpning av denna teknik för för- skottens beräkning skulle dock, förutom en allmän reduktion av eftersläp- ningen, även leda till minskade fluktuationer i eftersläpningen mellan åren.
8663. Successiv uppräkning av förskottet
Redovisningen ovan visar att en omläggning av förskottsberäkningen till den metod som diskuterades i avsnitt 8.6.6.2 skulle kräva en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen åtta miljarder kr per år under de två genomförandeåren. En sådan kraftigt ökad belastning av statsbudgeten un- der en tvåårsperiod är naturligtvis mycket svår att klara. Det kan därför finnas anledning att överväga ett successivt genomförande av den nya för- skottsberäkningen under en betydligt längre period.
Denna successiva uppräkning kan exempelvis ske så att förskottet under år 1 uppräknas med faktorn 1,01, år 2 med faktorn 1,02 osv. Efter tio år är faktorn 1,10 och efter 15 år 1,15. Efter 10—15 år skulle man också kunna börja anpassa uppräkningsfaktorn efter bedömningar av skatteunderlagets utveckling enligt vad som skisserades i föregående avsnitt.
Vi har gjort ett räkneexempel som belyser effekterna av en sådan successiv uppräkning av förskotten av kommunalskattemedel. Fr. o. m. 1979 har vi räknat upp förskotten med en faktor som ökar med en procent per år. Efter- släpningens storlek framgår av tabell 8.28 och utbetalningen av kommu- nalskattemedel av tabell 8.29.
Som framgår av tabellerna 8.28 och 8.29 minskar eftersläpningen suc- cessivt under den redovisade perioden. 1985 har uppräkningsfaktorn ökat
Tabell 8.28 Eftersläpningen 1979—1985 för primärkommuner och landsting om för— skotten räknas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr. o. m. 1979 Milj. kr, löpande priser
År Nuvarande Successiv 1 procent av slutligt 1
regler uppräkning debiterad skatt ,
Nuvarande Successiv *
regler uppräkning
1979 9 446 8 905 14,8 14,0 1980 11 558 10 395 16,5 149 1981 10 586 8 672 14,2 11,6 1982 9 455 6 656 11,9 8,3 1983 10 169 6 436 11,9 7,6 1984 10 863 6 079 11,9 6,7 1985 11 605 5 644 11,9 5,8
Tabell 8.29 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979-1985 för primärkom- muner och landsting om förskotten räknas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr. o. m. 1979 Milj. kr, löpande priser
År Nuvarande Successiv Differens regler uppräkning 1979 65 796 66 337 541 1980 67 820 68 983 1 163 1981 73 521 74 894 1 373 1982 81 841 83 477 1 636 1983 85 577 87 396 1 819 1984 89 543 91 528 1 985 1985 95 699 97 927 2 228
till 1,07. Den årliga utbetalningen av kommunalskattemedel kan detta år beräknas vara 2,2 miljarder kr större än enligt de nuvarande reglerna.
Det är naturligtvis möjligt att välja en annan uppräkningstakt för faktorn än den här prövade. Det är också möjligt att varje år bedöma vilken upp- räkning av faktorn som är samhällsekonomiskt möjlig. Svagheten med den successiva uppräkningen är att det dröjer innan uppräkningsfaktorn har nått en sådan storlek att den kan varieras efter de aktuella bedömningarna av skatteunderlagets utveckling.
8.6.6.4 Övergång från slutavräkning till förhöjt förskott
Vi vill peka på ytterligare en metod att komma förbi problemet med de kraftigt ökade statliga utbetalningarna under en tvåårsperiod, som en direkt övergång till en uppräkning av förskotten utifrån bedömningar av skat- teunderlagstillväxten, enligt den i avsnitt 8.662 skisserade modellen, skulle ge upphov till. Detta är en metod av annan karaktär än den successiva uppräkning som vi diskuterade i föregående avsnitt. Vi tänker oss i detta fall att Slutavräkningen under åren 1979 och 1980 slopas och att förskotten av kommunalskattemedel i stället räknas upp med exakt motsvarande be- lopp.
Effekterna av en sådan övergång från slutavräkning till förhöjt förskott visas i tabell 8.30. Fr. o. m. 1981 har vi antagit att förskotten årligen anpassas till den förväntade skatteunderlagsutvecklingen. I räkneexemplet i tabell 8.30 har vi därvid använt faktorn 1,15.
Av tabellen framgår att Slutavräkningen 1979 och 1980 enligt den i detta avsnitt skisserade modellen helt har ersatts av en motsvarande uppräkning av förskotten. Därmed påverkas inte den totala utbetalningen av kommu- nalskattemedel dessa år av den diskuterade omläggningen. För 1981 blir Slutavräkningen negativ. Det förklaras av att den höjning 1979 av förskottet som den slopade Slutavräkningen medgav blev större än vad skatteunder- lagsutvecklingen 1978 och 1979 i och för sig motiverade. Detta är dock en effekt av våra antaganden. Modellen innebär en oförändrad fördelning av finansieringsbördan mellan stat och kommun på längre sikt. Däremot kan naturligtvis de årliga utbetalningarna avvika från vad de nuvarande utbetalningsreglerna skulle ge. Vissa år blir utbetalningarna av kommu-
Tabell 8.30 Effekterna 1979-1983 för primärkommuner och landsting av en över- gång från slutavräkning till förhöjt förskott fr.o.m. 1979 Milj. kr, löpande priser
År Förskott Slutavräkning Årlig utbetalning (förskott + slut- avräkning)
Nuvaran- Alternativ Nuvaran- Alternativ Nuvaran- Alternativ de regler modell" de regler modella de regler modella (kol l+3) (kol 2+4) ] 2 3 4 5 6
1979 54 339 65 796 11 457 — 65 796 65 796 1980 58 415 67 820 9 405 — 67 820 67 820 1981 64 075 73 643 9 446 —2 011 73 521 71 632 1982 70 283 80 779 11 558 2 153 81 841 82 932 1983 74 991 86 190 10 586 1 018 85 557 87 208
”1979 och 1980 har Slutavräkningen ersatts av en motsvarande uppräkning av förskottet. Fr. o. m. 1981 har förskottet räknats upp med faktorn 1,15.
nalskattemedel större och andra år mindre än med gällande regler. Detta beror bl. a. på takten i skatteunderlagets utveckling samt de antaganden om skatteunderlagstillväxten, som bestämmer den årliga uppräkningen av förskottet.
Den stora fördelen med denna metod är att man mycket snabbt. redan 1981, kan få möjlighet att räkna upp förskotten med hänsyn till den för- väntade skatteunderlagsutvecklingen utan att en kraftigt ökad finansiering via statsbudgeten kommer att krävas. Därmed kan man också fr. o. m. 1981 uppnå en anpassning av kommunalskatteutbetalningarna till inflationsut- vecklingen. Detta illustreras i tabell 8.30 av att slutavräkningsposten fr. o. m. 1981 ligger på en betydligt lägre nivå än enligt nuvarande regler.
Man uppnår därmed snabbt samma fördelar som en direkt uppräkning av förskottet fr.o.m. 1979 med den förväntade skatteunderlagstillväxten skulle ge. Detta skiljer denna metod från den successiva uppräkningen som vi diskuterade i föregående avsnitt. Som framgår av redovisningen ovan förlorar inte kommunerna på en övergång från slutavräkning till förhöjt förskott. De årliga utbetalningarna av kommunalskattemedel blir de två första åren helt opåverkade. Åren därefter beror skillnaderna i årlig utbe- talning på i vilken utsträckning förskotten har kunnat anpassas till den faktiska skatteunderlagsutvecklingen. Om en reduktion av utbetalningen av kommunalskattemedel skulle uppkomma 1981, vilket inträffar i vårt räkneexempel, kan det övervägas om kommunerna i andra former bör kom- penseras för denna effekt.
Även om den i detta avsnitt diskuterade omläggningen inte påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, kan det hävdas att kom- munerna genom omläggningen har fått sin fordran på staten i form av två års eftersläpning av kommunalskattemedel avskriven. Denna fordran skjuts med de nuvarande utbetalningsreglerna hela tiden framåt i tiden. Den har därför egentligen ingen praktisk betydelse för kommunernas eko- nomi. Det är emellertid tveksamt om kommunerna trots detta skulle kunna acceptera en omläggning med denna inriktning.
8.6.7 Utredningens ställningstaganden
De nuvarande reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel till kom- munerna innebär vid stigande skatteunderlag att en del av medlen utbetalas med två års eftersläpning. De senaste årens kraftiga inflation har lett till att eftersläpningen har nått en betydande storlek, mellan 11 och 12 miljarder kr per år 1976 och 1977 för primärkommunema och landstingen tillsammans. Det har därför bedömts som angeläget att försöka finna metoder att reducera eftersläpningen.
Man kan betrakta eftersläpningen som en kommunal kreditgivning till staten som ger upphov till räntekostnader för kommunerna som inte kom- penseras av staten. Samtidigt bär staten kostnaderna för skatteuppbörd och restantier. Med den nuvarande storleken på eftersläpningen överstiger kom- munernas räntekostnader vad staten har att bära för uppbörd m.m. För 1977 har vi beräknat ett belopp om ca 900 milj. kr till kommunernas nackdel. Vi finner dock inte anledning föreslå någon direkt statlig kompensation för detta. Statens och kommunernas verksamheter har otaliga berörings- punkter och man bör därför inte beräkna exakta kompensationsbelopp inom en mängd olika områden som ibland kan vara till statens favör och ibland till kommunernas.
Det är dock inte effekterna för den kommunala likviditeten utan snarast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som får betraktas som det allvarligaste problemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. Samtidigt kan eftersläpningen medföra ett finansiellt överutrymme för kom- munerna under år med avtagande inflationstakt. Detta utrymme kan då utnyttjas för en volymmässig expansion.
Vi har studerat olika metoder för att komma till rätta med dessa problem. För det första har vi kunnat konstatera att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna förklaras bl. a. av skatteunderlaget från juridiska per- soner. Denna fråga har vi behandlat i avsnitt 6.2. Vi har inte kunnat finna att insatser behövs för någon särskild grupp kommuner för att nedbringa extraordinärt stor eftersläpning. De expanderande kommunernas problem tycks i detta avseende ha lösts genom det förhöjda förskottet till kommuner med befolkningsökning.
Vi har därför nöjt oss med att överväga vissa generellt verkande metoder. En uppräkning av skatteunderlaget med en konstant faktor vid fastställande av förskottets storlek tycks inte ge några mer betydande fördelar, om man vill finna åtgärder som dämpar de kraftiga svängningarna i eftersläpningen.
Däremot skulle en uppräkning av skatteunderlaget med samma teknik som tillämpas vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgifterna ha betydande positiva effekter när det gäller att minska variationerna i efter- släpningens storlek. Förskottet av kommunalskattemedel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget enligt senaste taxering uppräknat med den prognos för skatteunderlagsförändringen under de två följande inkomståren som föreligger vid beslutstillfället. Denna metod skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa.
Det är emellertid svårare att klara de ekonomiska konsekvenser som denna metod leder till. Även med en relativt försiktig bedömning skulle det, som har framgått av avsnitt 8.662, krävas en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen åtta miljarder kr per år under genomförandeåret och året därefter. Vi har då utgått från uppräkningsfaktorn 1,15, dvs. den årliga
skatteunderlagstillväxten har antagits vara 7,5 procent. Om man väljer en betydligt lägre uppräkningsfaktor förlorar man för- delarna med denna metod, eftersom den bygger på att uppräkningsfaktorn skulle kunna varieras kraftigt mellan åren i takt med skiftande bedömningar av skatteunderlagsutvecklingen. Vi har övervägt två olika metoder för att komma till rätta med de finansieringsproblem för staten som vi pekat på ovan.
Den första metoden innebär att förskottet av kommunalskattemedel suc- cessivt räknas upp med en faktor som får öka med t. ex. en procent per år. Efter ett antal år (10—15 år) har förskottet räknats upp så kraftigt att man kan börja anpassa kommunalskatteutbetalningarna till inflationsut- vecklingen. Den successiva uppräkningen av förskottet medför en gradvis reduktion av eftersläpningen och utgör därför också en metod att årligen öka överföringen av statliga medel till kommunerna. Svagheten med me- toden är att det dröjer en längre tid innan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras i takt med svängningarna i skatteun- derlagstillväxten.
Den andra metoden ger möjlighet att mycket snabbt nå ett läge där för- skotten kan räknas upp utifrån antaganden om skatteunderlagsutvecklingen. Metoden innebär att Slutavräkningen under två år helt slopas och att för- skottet höjs med exakt motsvarande belopp. Därefter kan förskottet räknas upp utifrån bedömningar av skatteunderlagstillväxten. Detta får betraktas som en elegant teknisk lösning som ger den önskade möjligheten till direkt inflationsanpassning av kommunalskatteutbetalningarna utan att kostnads- fördelningen stat-kommun därför kraftigt behöver förändras. Däremot är det svårt att bedöma om kommunerna vill acceptera denna lösning eftersom den kan sägas innebära en avskrivning av kommunernas fordran på staten avseende två års slutavräkningsmedel. Om man önskar genomföra en sådan omläggning som skisserats i avsnitt 8.6.6.4 bör beslutet föregås av en över- enskommelse mellan regeringen och representanter för primärkommunema och landstingen. '
9. Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till prioritering
9.1. Inledning
Vi har i tidigare kapitel diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Några av dessa åtgärder skulle leda till minskade statliga resursöverföringar till den kommunala sek- torn. Huvuddelen av reformerna innebär emellertid en ökning av de statliga tillskotten till finansieringen av kommunernas verksamhet.
Det är inte möjligt för KEU 76 att bedöma de samhällsekonomiska för- utsättningarna för ett genomförande av förslagen. Den helt dominerande förutsättningen gäller naturligtvis hur samhällsekonomin kommer att ut- vecklas under de närmaste 5—10 åren. Utrymmet för den kommunala sek- torns utbyggnad blir i hög grad beroende av den totala produktionstillväxten i samhället. Vi har i avsnitt 4.1 konstaterat att för de närmaste åren råder det bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen. Detta utgör en av utgångspunkterna för vårt arbete.
Vi har inte gjort någon exakt precisering av utrymmet för den kommunala konsumtionens volymmässiga expansion under de nårrnaste åren. De ak- tuella samhällsekonomiska bedömningarna visar dock att den kommunala sektorns tillväxt måste dämpas i förhållande till de senaste kommunala långtidsplanerna.
Vi har i vårt arbete utgått från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna. I vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) visade vi emellertid att skat- teunderlagets naturliga tillväxt endast räcker för att finansiera en relativt begränsad årlig kommunal volymökning, ca 0,5 procent per år enligt de antaganden vi utgick ifrån. Det torde därför komma att krävas inkomstför- stärkningar även om den kommunala konsumtionsökningen dämpas kraftigt i förhållande till tidigare år.
I analysbetänkandet har vi redovisat en beräkning av den kommunala tillväxttakten om de kommunala ambitionerna endast skulle omfatta ut- byggnaden av antalet platser i barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Denna utbyggnad av de prioriterade områdena svarar mot en årlig konsumtions- ökning om ca 2 procent fram till 1980. Då inryms inte någon standard- förbättring i form av ökad personaltäthet m.m. inom vårdområdena och inte heller utbyggnad inom övriga kommunala verksamheter. De kommu-
nala planerna ligger på en årlig ökningstakt om ca 4 procent under den närmaste femårsperioden. Vår analys tyder på att även om den kommunala expansionen dämpas till 2,5 å 3,5 procent per år kommer relativt betydande inkomstförstärkningar att erfordras.
Ytterligare resurstillskott till kommunerna torde sålunda bli nödvändiga framöver. Vi har i kapitel 5 studerat möjligheterna att öka avgiftsfinan- sieringens roll som kommunal inkomstkälla. Vår slutsats är emellertid att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kom- munala verksamheten med avgifter är relativt små.
I princip har man då att välja mellan att kommunalskattema fortsätter att stiga eller att låta staten tillskjuta ytterligare medel. Kommunalskatten har under perioden 1960—1977 ökat med i genomsnitt 70 öre per år. Om de erforderliga inkomstförstärkningarna i vårt mest expansiva alternativ i analysbetänkandet skulle klaras enbart genom höjda kommunalskatter skul- le skatten behöva höjas med ca en krona per år fram till 1985. Vi skulle då uppnå en medelutdebitering om ca 36 kr i mitten av 1980-talet. Ändå låg expansionstakten i detta alternativ under kommunernas planerade ut- veckling för den närmaste femårsperioden.
Vi anser inte att en höjning av de kommunala skatterna i denna takt kan accepteras. Eftersom vi har utgått från att en dämpning av den kom- munala expansionstakten är nödvändig så räknar vi också med att behovet av inkomstförstärkningar bör komma att reduceras något i förhållande till det angivna exemplet ovan. Betydande resurstillskott kommer emellertid ändå att erfordras.
Det får då bli en avvägning mellan höjd kommunalskatt och ökad statlig finansiering av den kommunala verksamheten. Det är inte möjligt för oss att precisera hur denna avvägning skall göras. Den kommunala beskatt- ningen är en del av vårt samlade skattesystem. Man kan inte lägga enbart kommunalekonomiska synpunkter på hur fördelningen mellan direkta och indirekta skatter respektive mellan statlig och kommunal beskattning bör ske. Vid denna bedömning måste bl.a. förslagen från de tre skatteutred- ningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatzeberedningen) vägas samman.
Vår slutsats är att de behövliga resurstillskotten till kommunerna kommer att utgöras av en kombination av höjda kommunalskatter och ökade statliga transfereringar. Vi har sett som vår uppgift att anvisa de Vågar man bör välja när det blir aktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kommu- nerna. De åtgärder som vi diskuterat i de föregående kapinen bör därvid i första hand komma ifråga. Vi skall i följande avsnitt göra ett försök till prioritering mellan de olika åtgärderna.
9.2. Ett reformerat skatteutjämningssystem
Högst på vår prioriteringslista står en ökad utjämning mellan kommunerna och ett ökat statligt stöd till de inkomstsvaga kommunerna. De ekonomiska förutsättningarna varierar fortfarande i stor utsträckning mellan kommu- nerna. Detta avspeglas också i de betydande skillnader i skattekraft och
utdebitering som föreligger. Vi bedömer det därför som en mycket angelägen åtgärd att förbättra den nuvarande skatteutjämningen. Vi vill i detta sam- manhang även peka på att parterna i överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 var ense om det angelägna i att en mer varaktig reglering av de ekonomiska relationerna mellan stat och kom- mun kan införas med början 1979 och att en effektivare kommunal skat- teutjämning snarast bör uppnås.
I kapitel 7 har vi redovisat vårt förslag till utformning av ett reformerat skatteutjämningssystem. Förslaget innebär att vi har höjt grundgarantin för primärkommuner och landsting från lägst 95 procent till lägst 103 procent av medelskattekraften. Denna grundgaranti avser enligt vårt förslag en ut- jämning av skattekraften samt ett hänsynstagande till kommunernas geo- grafiska läge och bebyggelsestruktur. Därutöver påverkas primärkommu- nernas och landstingens totala skattekraftsgaranti av åldersstrukturen i kom- munerna. För primärkommunema kompenseras även effekterna av en snabb befolkningsminskning. Det betyder att den grundläggande geografiska zon- indelningen av kommunerna kompletteras med en differentiering mellan enskilda kommuner som har en gynnsam respektive ogynnsam situation i olika avseenden.
Vi har sett det som nödvändigt att öka det statliga tillskottet till skat— teutjämningen relativt kraftigt för att få ett system som totalt sett kan anses vara godtagbart med hänsyn till alla de olika krav som ställs på utjämningen mellan kommunerna. Enligt vårt förslag skulle statsbidraget till skatteut- jämningen öka med ca 2 700 milj. kr, vilket innebär nära nog en fördubbling av nuvarande skatteutjämningsbidrag. Denna kostnadsberäkning grundas på 1977 års taxering samt den faktiska utdebiteringen 1977. De planerade utdebiteringshöjningama 1978 i primärkommuner och landsting kan be- räknas medföra en ytterligare kostnadshöjning i förhållande till nuvarande regler med 150—200 milj. kr.
Som en delkomponent vid utjämningen av de kostnader som påverkas av åldersstrukturen i kommunerna ingår också de kommunala bostadstill- läggen till pensionärer. Vi har i avsnitt 8.2 förordat att en miniminivå läggs fast för de kommunala bostadstilläggen genom att en lagstadgad övre hy- resgräns införs i KBT-systemet. Primärkommunerna skulle naturligtvis ha frihet att därutöver betala ut högre belopp i KBT. Med en sådan lagstadgad nivå för KBT skulle enhetliga regler gälla mellan pensionärer i olika kom- muner som har en bostadskostnad som understiger den fastställda gränsen. Detta bedömer vi vara en mycket angelägen social och bostadspolitisk re- form. Den utgör också en förutsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT skall kunna utjämnas på ett rättvist sätt i skatteutjämningen.
Vi föreslår att statsbidrag skall utgå med 40 procent av kommunernas bruttokostnader upp till den lagfästa nivån för de kommunala bostadstill- läggen till folkpension. För att få enhetliga statsbidragsregler föreslår vi också att statsbidraget till de statskommunala bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn sänks från 72 till 40 procent. Merkostnaden för in- förandet av enhetliga KBT-regler i samtliga primärkommuner har beräknats till totalt ca 300 milj. kr 1977. Genom de förändrade statsbidragsreglerna skulle denna merkostnad i sin helhet bäras av staten.
Totalt skulle således reformeringen av skatteutjämningssystemet inklu-
sive omläggningen av KBT-reglerna kosta statsverket ca 3000 milj. kr i 1977 års priser. Tillskottet till kommunerna skulle uppgå till ca 2 700 milj. kr och resterande 300 milj. kr skulle utgöra en förbättring för pensionärerna via de kommunala bostadstilläggen.
I tidigare kapitel har vi diskuterat vissa åtgärder som skulle kunna bidra till finansieringen av dessa reformer. Vi har i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) samt i avsnitt 8.1 föreslagit att vissa Specialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till skatteutjämningen. Enligt stats- bidragsbetänkandet kan åtta speciella bidrag slopas helt och ytterligare sex bidrag kan delvis upphöra. I 1977/ 78 års budgeterade värden uppgår dessa bidrag till ca 215 milj. kr. Därtill kommer bidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel om 25 milj. kr som vi också föreslagit skall upphöra (se avsnitt 8.1.5). Totalt skulle således ca 240 milj. kr tillföras skatteutjäm- ningen om specialdestineringen slopas i enlighet med våra förslag.
Vi vill även peka på att vi i statsbidragsbetänkandet avvisat framförda förslag om att nya Specialdestinerade statsbidrag borde utgå till primärkom- munernas arbetarskyddstillsyn samt till verksamheten vid invandrarbyråer m.m. Vi menar att den föreslagna uppräkningen av skatteutjämningsbi- draget även bör anses utgöra en kompensation till kommunerna för deras åtaganden inom arbetarskyddstillsynen och verksamheten för invandrare — en kostnad i storleksordningen 10 milj. kr.
I avsnitt 8.4 har vi tagit upp studiestödsutredningens förslag att överföra ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering till primär- kommunema. Vi delar studiestödsutredningens uppfattning att primärkom- munema även bör ta finansieringsansvaret för denna verksamhet. Vi har beräknat att de ökade kostnaderna för primärkommunema uppgår till 150 a 200 milj. kr för dessa nya åtaganden. Staten som f. n. via studiehjälpen bidrar till finansieringen av gymnasieskolelevernas rese- och boendekost- nader skulle få en motsvarande avlastning. Primärkommunerna bör anses kompenserade för detta via den kraftigt förstärkta skatteutjämningen.
I avsnitt 6.2 har vi redovisat effekterna av en omläggning av beskattningen av juridiska personer. Företagsskatteberedningen föreslår som ett första- handsaltemativ att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att endast statlig skatt i fortsättningen uttas av aktiebolag, ekonomiska för- eningar m.fl. Som en följd av företagsskatteberedningens förslag har vi förordat att skatteunderlaget från juridiska personer återförs till kommunerna enligt en ny fördelningsnyckel. Varje kommun föreslås återfå det skatteun- derlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastig- hetsinnehav. Återstående skatteunderlag för de juridiska personerna fördelas mellan kommunerna efter kommunernas invånarantal.
Denna omfördelning av skatteinkomsterna jämfört med nuvarande regler innebär att de kommuner som har en högre egen skattekraft än den ga- _ranterade i skatteutjämningssystemet kan vinna eller förlora på omlägg- ningen. Med utgångspunkt från 1977 års taxering har vi beräknat att en övergång till kommunernas invånarantal som fördelningsnyckel för skat- teunderlaget från de juridiska personerna innebär att kommunerna utanför skatteutjämningssystemet netto kommer att gå miste om ca 600 milj. kr i skatteintäkter. Vi förordar emellertid en tioårig övergångsperiod för att mildra effekterna av omläggningen. Nettominskningen i skatteintäkter
för de ”rika” kommunerna blir därför under genomförandeåret endast ca 60 milj. kr. Slopandet av ett antal speciella statsbidrag, den ändrade finansieringen av gymnasieskolelevernas resor och inackordering samt omläggningen av , beskattningen av juridiska personer skulle således totalt för kommunsektorn innebära en ökad finansiell belastning på ca 500 milj. kr (240+200+60) under genomförandeåret. När den tioåriga övergångsperioden för den ändrade be- skattningen av juridiska personer har förflutit, kan detta belopp schematiskt , beräknas ha ökat med ca 500 milj. kr till en miljard kr. ' Det betyder att kommunsektorn i initialskedet på egen hand skulle bidra * med ca 500 milj. kr av de ca 2 700 milj. kr som vi ovan beräknat som tillskott till kommunerna via skatteutjämningen. Det skulle då återstå ca 2 200 milj. kr i merkostnad för staten. Därtill kommer 300 milj. kr till pensionärerna för KBT. Merbelastningen på statsbudgeten för de reformer som diskuterats i detta avsnitt skulle således bli ca 2 500 milj. kr beräknat på 1977/78 års förhållanden. Som framgår av kapitel 7 beräknas landstingen få ca 1 300 milj. kr av . det totala tillskott om 2 700 milj. kr som reformeringen av skatteutjämningen 1 skulle ge kommunerna. Därtill kommer att de bidrag till finansieringen av denna reform som vi diskuterat ovan i stor utsträckning tas från pri- märkommunema, ca 450 milj. kr av totalt ca 500 milj. kr. Vi beräknade ' att statens merkostnad för skatteutjämningsreformen skulle uppgå till ca 2200 milj. kr. Av detta belopp skulle landstingen få ca 1250 milj. kr (1 300—50) och primärkommunema ca 950 milj. kr (1 400—450). För primär- kommunerna tillkommer dessutom värdet av de förbättrade bostadstilläggen till pensionärerna. Det totala skatteutjämningsbidraget skulle enligt vårt för- slag uppgå till ca 3 400 milj. kr för primärkommunema och ca 2 500 milj. kr för landstingen räknat på 1977 års taxering samt den faktiska utdebiteringen 1977.
9.3. Övriga prioriterade reformer på kort sikt
Det är i första hand tre reformer som vi behandlat i tidigare kapitel som bör aktualiseras så snart ytterligare statliga insatser är möjliga. För det första gäller det en förändring av utbetalningsreglerna för grund- skolebidraget (se avsnitt 8.5). I och med att detta statsbidrag som ett led i SIA-reformen schabloniseras i ökad utsträckning fr. o. m läsåret 1978/ 79 skapas också förutsättningar att grunda huvuddelen av förskottsutbetal- ningen på de faktiska förhållandena under läsåret. Därigenom skulle inte längre förändringarna av skolorganisationen mellan läsåren påverka eftersläpningens storlek för primärkommunema. Även effekten av avtals- rörelsen på höstterminens löner kan beaktas vid förskottsutbetalningarna. En förändring av utbetalningsreglerna så att förskottsbasen i huvudsak grun- das på det löpande redovisningsåret men med en oförändrad förskottsprocent (90 procent) skulle innebära en engångsförstärkning till primärkommunema " som skulle belasta statsbudgeten med ca 300 milj. kr under genomföran- deåret. Det bör observeras att denna omläggning inte inkluderar införandet
av förskott på kommunernas kostnader för olika arbetsgivaravgifter för lä- rarna. Vi återkommer till denna fråga längre fram i kapitlet.
För det andra tar vi här upp den förenklade beräkningen av det kommunala '; skatteunderlaget som vi behandlat i avsnitt 6.1. Den förenklade beräkningen innebär att kommunerna skulle tillförsäkras skatteunderlaget från skatte- ' pliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag m. m., samtidigt som de statsbidrag till kommunerna som utgår som kom- pensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Våra beräkningar visar att om omläggningen genom- i förs fr. o. m. 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt detta år ' öka med ytterligare ca 1 600 milj. kr. Motsvarande belopp skulle behöva finansieras över statsbudgeten. Merinkomsterna för kommunerna beräknas ** i löpande priser öka till ca 2000 milj. kr 1980.
I gengäld har vi ansett det rimligt att räkna med att det extra bidrag till primärkommuner och landsting som utgått under 1976, 1977 och 1978 efter överenskommelse mellan regeringen och kommunförbunden då inte förnyas. Merbelastningen 1979 på den statliga budgeten reduceras därigenom med 720 milj. kr. Vi har också föreslagit att det särskilda bidraget till pri- märkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för Skatteomläggningen detta år, slopas.
Totaleffekten av denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mel- lan staten och kommunerna skulle 1979 bli en nettoökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Av detta skulle ca 525 milj. kr falla på pri- märkommunema och ca 235 milj. kr på landstingen.
Vi har främst prioriterat en reformering av skatteutjämningssystemet som innebär ökade statliga tillskott till de inkomstsvaga kommunerna. Med den förbättring av skatteutjämningsgarantin som vi föreslagit skulle omkring 25 primärkommuner och ett landsting hamna utanför skatteutjämnings- systemet. Antalet kommuner kan synas relativt begränsat men antalet in- vånare i primärkommunema uppgår ändå till ca en tredjedel av det totala invånarantalet i landet. Det bör särskilt observeras att det i första hand är storstadsområden som kommer att ligga utanför skatteutjämningssys- temet.
Det skulle därför kunna vara naturligt att komplettera skatteutjämnings- reformen med åtgärder som ger ett visst tillskott till samtliga primärkom- muner och landsting, dvs. även till de kommuner som ligger utanför skat- teutjämningen. Detta inte minst mot bakgrund av att kommunerna utanför skatteutjämningen i ett stort antal fall även kommer att få ett reducerat skatteunderlag vid omläggningen av beskattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget skulle förutom klara ra- tionaliseringsvinster också medföra ökade skatteinkomster för så gott som samtliga primärkommuner och landsting och kompletterar därför skatte- utjämningsreformen på ett lämpligt sätt.
Den tredje reformen som vi vill ta upp i detta sammanhang gäller ett slopande av primärkommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten. Vi har behandlat denna fråga i avsnitt 8.3 och därvid konstaterat att en administrativ förenkling skulle uppnås om staten tar över hela finansie- ringsansvaret för bidragsförskotten. Primärkommunerna skulle avlastas ca 200 milj. kr om det kommunala bidraget till staten upphör att utgå.
Kostnadskonsekvenserna av de tre reformer vi diskuterat i detta avsnitt sammanfattas nedan. Milj. kr
1. Ändrade utbetalningsregler för grundskolebidraget (Engångseffekt) 300 2. Förenklad beräkning av skatteunderlaget 760 3. Slopande av primärkommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten 200
1 260
Vid bedömningen av effekterna av våra förslag för enskilda primär-
; kommuner och landsting är det viktigt att de samlade konsekvenserna av i de olika förslagen beaktas. Även om en enstaka åtgärd kan innebära negativa
effekter för en kommun bör detta i normalfallet kompenseras av andra åtgärder med en positiv inriktning för kommunen ifråga.
* 9.4 Formerna för statliga överföringar på längre sikt
För att under de närmaste 5—10 åren klara finansieringen av den kommunala verksamheten kommer det som ovan diskuterats att krävas både kommunala skattehöjningar och ökade statliga transfereringar. I vilka former bör då de statliga tillskotten utgå? Vi har i betänkandet behandlat flera åtgärder som bör aktualiseras om man under en flerårsperiod successivt önskar öka de statliga resursöverföringama till kommunerna.
I första hand tänker vi i detta sammanhang på skatteutjämningssystemet. Vi har i kapitel 7 föreslagit en höjning av grundgarantin från lägst 95 procent till lägst 103 procent av medelskattekraften. Utan att ändra principerna för hänsynstagandet till de olika faktorerna på utgiftssidan vore det möjligt att successivt höja denna grundgaranti för samtliga kommuner. En höjning med en procentenhet skulle tillföra kommunsektorn ytterligare 300—400 milj. kr. En sådan åtgärd skulle leda till en ytterligare utjämning mellan de kom- muner som uppbär skatteutjämningsbidrag och de kommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade.
Därutöver kan förändringar också göras i reglerna för utbetalning av stats- bidrag och kommunalskattemedel för att åstadkomma en successiv minsk- ning av eftersläpningen i statens betalningar till kommunerna. Dessa åtgärder ' innebär liksom bl. a. den förenklade beräkningen av skatteunderlaget insatser » som kommer samtliga primärkommuner och landsting till godo, dvs. även
de ”rika” kommunerna. De kan därför utgöra ett lämpligt komplement
* . . .. . -.. - ] till forbattrmgar av skatteutjamnmgen.
Vi har i avsnitt 8.5 konstaterat att förskott f.n. inte utgår för de s.k. avgiftsbidragen, dvs. statsbidragen till grundskolans arbetsgivaravgifter samt gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-avgifter. Om ett förskott om 90 procent skulle införas för dessa avgiftsbidrag, skulle primärkommunema få ca 1 100 milj. kr i engångsförstärkning under genom- ! förandeåret. Om man vill sprida ut denna överföring över flera år kan förskott
exempelvis utgå med 25 procent första året, 50 procent andra året, 75 procent
tredje året och med fulla 90 procent först fr. o. m. det fjärde året. Därmed skulle belastningen på statsbudgeten ha fördelats över fyra år.
I avsnitt 8.6 har vi behandlat utbetalningsreglerna för kommunalskat- * temedel. En uppräkning av förskotten utifrån bedömningar av skatteun- derlagstillväxten skulle kunna leda till en bättre anpassning av kommunernas . skatteinkomster till den faktiska inflationsutvecklingen, vilket skulle verka '; stabiliserande på den kommunala ekonomin. Samtidigt skulle eftersläpning- 3, en kunna reduceras avsevärt. En direkt övergång till denna metod skulle emellertid enligt de antaganden vi utgått från ställa krav på mycket stora , statliga merutbetalningar under genomförandeåret och året därefter, ca 8 mil- ' jarder kr per år. Dessa ekonomiska konsekvenser skulle naturligtvis vara ' mycket svåra att bemästra på en så kort period. Vi har därför övervägt två olika sätt att klara detta problem.
En metod utgörs av en successiv uppräkning av förskotten. Den leder . till slutmålet, dvs. inflationsanpassningen av utbetalningarna, först efter en betydligt längre period, men den ger samtidigt en årlig reduktion av efter- släpningen. Via denna successiva uppräkning av förskotten av kommu- nalskattemedel skulle således kommunerna kunna tillföras ökade statliga medel under en relativt lång period. Hur snabbt uppräkningen av förskotten kan ske blir naturligtvis beroende av de aktuella samhällsekonomiska be- dömningarna.
En annan metod skulle kunna vara att omvandla två års slutavräknings- medel till en motsvarande uppräkning av förskotten. Därigenom skulle ingen j extra belastning av statsbudgeten uppkomma, men däremot skulle den öns- ' kade infiationsanpassningen av kommunalskattemedlen snabbt uppnås. Denna metod kan emellertid vara svår att acceptera för kommunerna, efter- som den innebär en direkt avskrivning av två års eftersläpning i kommu- nalskatteutbetalningarna.
Vi vill peka på att förändringen av reglerna för både utbetalningen av . statsbidrag och utbetalningen av kommunalskattemedel är åtgärder av en- gångskaraktär. Reduktionen av eftersläpningen kan spridas ut över ett antal år, men när den önskade effekten väl har uppnåtts upphör också merbe- . lastningen på statsbudgeten. Eftersläpningen är av något olika karaktär i ' de båda fallen. Beträffande utbetalningsreglerna för grundskolebidraget får kommunerna f.n. täcka de statsbidragsberättigade kostnaderna med egna medel i avvaktan på utbetalningen av statsbidraget, medan motsvarande : inte gäller för kommunalskattemedlen.
9.5. Aktuella reformer som inte behandlats av KEU 76
Vi har i detta kapitel gjort ett försök till prioritering mellan de olika åtgärder som vi diskuterat tidigare i betänkandet. Det finns därutöver ett antal ak- tuella reformer som rör den kommunala sektorn. Dessa senare reformförslag har vi av olika skäl inte tagit upp till behandling och därmed inte heller beaktat i vår prioriteringsdiskussion. Avvägningen mellan de åtgärder som vi föreslår och övriga aktuella åtgärder får göras i annat sammanhang. Frågor som har betydelse för den kommunala ekonomim har bl. a. ak-
tualiserats av andra statliga utredningar. 1972 års skatteutredning presen- terade våren 1977 ett förslag om inflationsskyddad skatteskala (SOU l977:18). Även grundavdraget skulle enligt förslaget omfattas av regleringen vilket påverkar det kommunala skatteunderlagets utveckling. 1972 års skat- teutredning uttalade att en kompensation till kommunerna på grund av indexregleringen av grundavdraget eventuellt kan komma att behövas. Vi har inte tagit upp denna fråga till behandling i utredningen utan har sett det som naturligt att man överväger konsekvenserna för kommunerna i samband med regeringens ställningstaganden i övrigt till ett inflationsskydd i skattesystemet.
Socialutredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) föreslagit att ett särskilt socialförsäkringstillägg (SOFT) skall införas i socialförsäkringen. Därigenom skulle staten i fortsättningen finansiera en del av socialhjälps- kostnadema. Socialutredningen beräknar att kostnaderna för reformen skul- le uppgå till mellan 400 och 500 milj. kr. Kostnadsberäkningen är dock osäker. Staten föreslås finansiera reformen i sin helhet. Vi vill peka på att även SOFT-förslaget innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Därför bör förslaget om SOFT vägas mot de åtgärder som vi tidigare i detta avsnitt har satt högt på vår prioriteringslista. Vi anser emel- lertid att denna avvägning bör göras av regering och riksdag.
I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 noterades att parterna var ense om att noga studera problemen rörande utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård och långtidssjukvård och att de se- nare skulle överlägga i dessa frågor. Mot bakgrund av att överläggningar skall tas upp mellan regeringen och kommunförbunden om dessa prioriterade områden har vi avstått från att diskutera omfattningen av den statliga fi- nansieringen av dessa verksamheter.
Utformningen av de nya statsbidragen till barnomsorgen ingick som en komponent i den överenskommelse om en planmässig utbyggnad av barn- omsorgen under femårsperioden 1976—1980 som träffades mellan regering- en och Svenska kommunförbundet hösten 1975. Vi ser en ytterligare upp— räkning av statsbidragen till barnomsorgen som en angelägen åtgärd men kan konstatera, att denna fråga kommer att behandlas i annat sammanhang. Även om det blir möjligt att öka statens bidrag till primärkommunernas barnomsorgskostnader får man ändå räkna med att betydande nettokost- nader för barnomsorgen kommer att kvarstå för primärkommunema. Därför har vi ansett det viktigt att kommunernas nettokostnader för barnomsorgen utjämnas i skatteutjämningssystemet oberoende av om det kommer att utgå ökade speciella statsbidrag till barnomsorgen eller ej.
9.6. Andra åtgärder för ändrad kostnadsfördelning stat-kommun
I den allmänna debatten har ytterligare ett stort antal åtgärder som skulle leda till en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun varit uppe till diskussion. Bl. a. aktualiseras med jämna mellanrum att staten skall lätta kommunernas finansieringsbörda genom att överta huvudmannaskapet
och därmed hela finansieringen av stora delar av den kommunala verk- samheten. Grundskolan, gymnasieskolan och barnomsorgen brukar nämnas _ i detta sammanhang. Kommunernas nettokostnader för dessa verksamheter uppgick 1976 till ca 5,5 miljarder kr för grundskolan, ca 1,5 miljarder kr » för gymnasieskolan samt ca 2,5 miljarder kr för barnomsorgen.
Vi har i kapitel ] konstaterat att vi i vårt utredningsarbete i huvudsak har utgått från rådande konstitutionella förhållanden bl. a. vad gäller hu- vudmannaskapet för olika kommunala verksamheter. Detta beror inte minst på att flera av de tunga kommunala utgiftsområdena samtidigt har varit föremål för utredningar och överväganden vid sidan av KEU 76. SSK-ut- redningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen behandlar grundskolan och gymnasieskolan och socialutredningen har täckt in en stor del av det sociala området. Vidare har vi i föregående avsnitt redovisat de särskilda bindningar som gäller för barnomsorgen. Huvudmannaskaps- förändringar inom dessa tunga områden har därför inte utgjort något egentligt alternativ för oss.
Ett statligt övertagande av primärkommunernas kostnader för de kom- munala bostadstilläggen till folkpension har också aktualiserats vid flera tillfällen. Vi skall enligt direktiven beakta den framtida finansieringen av kostnaderna för KBT när vi prövar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Ett statligt övertagande av KBT-kostnaderna i sin helhet har ibland setts som en förutsättning för att åstadkomma en utjämning mellan primärkommunema. Med det förslag till reformerat skatteutjämningssystem som vi nu presenterar sker en utjämning av KBT-kostnaderna i andra former. Nettokostnaderna för KBT skall fördelas mellan kommunerna som en del- komponent vid utjämningen med avseende på åldersstrukturen. Vi har även föreslagit en samordning mellan de statskommunala bostadsbidragen och KBT så att statsbidrag skall utgå med 40 procent av de statsbidragsberättigade kostnaderna i båda systemen. Ett statligt övertagande av kommunernas återstående nettokostnader för KBT, ca 1,4 miljarder kr, synes därför inte . lika angeläget som tidigare.
Vi har i avsnitt 8.5 även diskuterat en höjning av förskotten på grund- skolebidraget från 90 till 100 procent. Detta ser vi emellertid inte som någon särskilt angelägen reform. Denna åtgärd skulle innebära en engångsförstärk- ning av den kommunala ekonomin med 500—600 milj. kr. Med hänsyn till att grundskolebidraget i samband med SIA-reformen kommer att bli mer schabloniserat kan Slutavräkningen av statsbidraget tidigareläggas be— tydligt. Vi kan därför konstatera att en höjning av förskottet till 100 procent har betydligt lägre prioritet än de övriga förändringar av förskotten på grund- skolebidraget som vi tagit upp tidigare i detta kapitel.
Vid avvägningen mellan att ge ökade statliga tillskott i form av speciella statsbidrag eller via skatteutjämningssystemet har vi klart markerat att vi förordar förbättringar av skatteutjämningen. Det betyder att ett införande av nya speciella statsbidrag normalt inte bör komma i fråga liksom inte * heller en uppräkning av de nuvarande speciella statsbidragen utöver vad en följsamhet till pris- och volymutvecklingen kräver.
Med tanke på vår inriktning att få en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen till stånd bör man även av detta skäl vara restriktiv med statsbidrag av stimulanskaraktär. Vi har också i avsnitt 8.1 vid vår
diskussion om det statliga stödet till kollektivtrafiken konstaterat att barn- omsorgen, äldrevården och långtidsvården måste prioriteras av kommu- nerna i första hand. En statlig stimulans av utbyggnaden inom andra kom- munala verksamhetsområden bör därför få anstå i nuläget.
I samband med att vi prövat vilka ytterligare statliga resurstillskott som skulle kunna bli aktuella för kommunerna har vi även övervägt frågan om att låta kommunerna få en reduktion av exempelvis mervärdeskatt eller arbetsgivaravgifter. Den allmänna arbetsgivaravgiften kommer att sänkas ' med två procentenheter från den 1 januari 1978 men denna åtgärd kommer alla samhällets sektorer till godo. Förändringar av det generella uttaget av moms eller arbetsgivaravgifter görs utifrån andra bedömningar än rent kom- munalekonomiska. Om man däremot endast skulle vilja påverka kostnads- fördelningen stat-kommun skulle förändringarna uteslutande få beröra den kommunala sektorn. En särbehandling av kommunerna i detta hänseende skulle emellertid bl.a. förrycka kostnadsjämförelser mellan kommunerna och andra sektorer. Vi skulle på detta sätt kunna få en felaktig fördelning av resurserna mellan olika sektorer. Någon befrielse från moms och ar- betsgivaravgifter enbart för kommunerna bör därför enligt vår uppfattning inte komma i fråga.
Finansieringen av den kommunala verksamheten skulle också underlättas om kommunernas upplåningsutrymme på kreditmarknaden kunde utvidgas. Vi vill emellertid än en gång betona att denna fråga ligger utanför vårt utredningsuppdrag. Fördelningen av kreditmarknadsutrymmet mellan olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen.
Vi vill slutligen också framhålla att vid bedömningen av de framtida relationerna mellan stat och kommun bör förslagen från KEU 76 inte ses isolerat. Vi har behandlat frågor som rör den kommunala ekonomin både vad gäller en möjlig utbyggnadstakt för den kommunala sektorn framöver och hur finansieringen av denna kommunala verksamhet skall ske. Däremot har det inte ingått i vårt utredningsuppdrag att behandla en mängd andra aspekter som har betydelse för det fortsatta samspelet mellan staten och kommunerna. KEU 76 kompletteras emellertid av ett flertal andra statliga utredningar — i första hand kan nämnas decentraliseringsutredningen, stats- kontrollutredningen och länsdemokratikommittén — som också kommer att lägga förslag som påverkar den kommunala sektorns betingelser. Det är således de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som kan ge en uppfattning om hur relationerna mellan staten och kom- munerna i framtiden kommer att utvecklas.
10. Specialmotivering
10.1. Förslaget till lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt
Den föreslagna lagen om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt innehåller bestämmelser om kommuns och landstings utdebitering av skatt och om statens utbetalning av skatt till kommuner och landsting. Bestämmelserna motsvarar delvis de regler som nu finns i lagen (1965z269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets . utdebitering av skatt, m. m. I 1965 års lag finns dessutom bestämmelser om l att kommunernas skatteunderlag skall ökas med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och att skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. ni. inte skall inräknas i det kommunala skatteunderlaget.
I avsnitt 6.1 har vi föreslagit att beräkningen av det kommunala skatteunderlaget förenklas så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. Denna förenkling innebär bl. a. att kommuner och landsting skall tillföras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. och att skattebortfallsbidragen skall slopas. De nyss nämnda bestämmelserna i 1965 års lag bör följaktligen tas bort såvitt gäller kommuner och landsting. Den kyrkokommunala verksamheten omfattas inte av vårt utredningsuppdrag. Det är möjligt att även i fortsättningen tillämpa 1965 års lag beträffande församlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter. Vi har valt att överföra de bestämmelser i 1965 års lag som behövs för kommuner och landsting till en ny lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt.
I 1 & iden föreslagna lagen finns bestämmelser om kommuns utdebitering av skatt. Bortsett från att de inte innehåller någon motsvarighet till reglerna om att skatteunderlaget skall minskas med skattepliktiga sjukförsäkringsför- måner m.m. och ökas med bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag, stämmer de i sak överens med 1 & i l965 års lag.
1 2—5 åå i den nya lagen finns bestämmelser om statens utbetalning av skatt till kommunerna. Paragraferna motsvarar 4 & i 1965 års lag. Föreskrifterna om att bestämmelserna i 25 i 1965 års lag skall beaktas vid beräkningen av skatteunderlag har slopats. Bestämmelserna om slutlig kommunalskatt och om utbetalning av skatt i förskott (2 och 3 åå nya lagen) har i förtydligande syfte formulerats på ett nytt sätt. I övrigt stämmer paragraferna helt överens med motsvarande stycken i 45 i 1965 års lag.
1965 års lag innehåller också bestämmelser om skyldighet för länsstyrelsen att underrätta kommun om det skatteunderlag som enligt 2 & skall undantas när utdebiteringen bestäms (3 Ö), om rättelse av skrivfel och räknefel i länsstyrelsens beslut (4 &) och om besvär över länsstyrelsens beslut (5 ä). Dessa bestämmelser behöver inte överföras till den nya lagen.
I avsnitt 8.6 har vi övervägt olika metoder för att reducera den eftersläpning i utbetalningen av kommunalskatt som uppkommer under år då skatteun- derlaget ökar kraftigt. Vi har funnit att en metod, som innebär att förskottet av kommunalskatt grundas på kommuns skatteunderlag uppräknat med en prognos för skatteunderlagsförändringen, skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa. Om en bestämmelse om sådan uppräkning av skatteunderlaget skall införas, bör den placeras i den nya lagen om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt. En sådan bestämmelse, som vi dock inte har tagit in i lagförslaget, skulle kunna innehålla följande. Om skatteunderlaget i riket det år då förskott skall utanordnas kan antas komma att öka väsentligt i förhållande till skatteunderlaget två år tidigare, skall vid beräkningen av förskott skatteunderlaget för kommun uppräknas med en faktor som anger den beräknade ökningen i skatteunderlaget i riket. Denna uppräkningsfaktor fastställes av regeringen senast den 25 augusti.
Vårt förslag att beräkningen av det kommunala skatteunderlaget skall förenklas får bl. a. till konsekvens att förordningen (1972: 140) om skattebort- fallsbidrag bör upphävas för kommu nernas och landstingens del. Av samma anledning bör kungörelsen (l973z337) om särskilt bidrag till landstingskom- muner och kommuner upphöra att gälla. Vi har dock inte ansett det nödvändigt att här lägga fram några lagförslag om detta.
10.2. Förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag 1 &
Våra förslag har intagits i en särskild lag om skatteutjämningsbidrag. Vi har därvid i stor utsträckning kunnat bygga upp den nya lagstiftningen efter samma mönster som den nu gällande lagen (1973:433) om skatteutjämnings- bidrag. En del bestämmelser av närmast administrativ karaktär har också kunnat direkt överföras till den nya lagen. I en del fall har bara redaktionella ändringar varit nödvändiga. .
Den av oss föreslagna lagen reglerar bara sådana skatteutjämningsbidrag som utgår till landstingskommun och kommun. Utredningsuppdraget har varit begränsat på detta sätt. I fråga om församlingar och kyrkliga samfälligheter kan därför de äldre bestämmelserna tillämpas fortsättningsvis. En erinran om detta har intagits i övergångsbestämmelserna.
2?
Lagrummet innehåller liksom dess nuvarande motsvarighet några definitio— ner. Begreppen bidragsår och beräkningsår är oförändrade. Däremot har bestämmelserna i förutvarande 7 9” om skatteunderlag flyttats över till detta lagrum. Definitionen av medelskattekraften har anpassats härtill.
I fråga om skatteunderlagets beräkning vill vi dessutom nämna följande.
Företagsskatteberedningen överväger bl. a. den kommunala beskattningen av sådana juridiska personer som avses i 105 2 mom. a) och b) lagen (l947:576) om statlig inkomstskatt. Det är här främst frågan om aktiebolag och ekonomiska föreningar. En tanke är att befria dessa från skyldigheten att erlägga kommunal inkomstskatt (se avsnitt 6.2). Sådana juridiska personer skulle för framtiden endast taxeras till statlig inkomstskatt. Om företagsskat- teberedningens förslag i denna del skulle genomföras måste beräkningen av skatteunderlag för erhållande av skatteutjämningsbidrag ändras. Bidragsbe- räkningen bör nämligen enligt vår mening inte få påverkas av en sådan ändring av skattskyldigheten.
Såsom vi diskuterat i det föregående (avsnitt 6.1), skulle man också kunna förenkla beräkningen av det kommunala skatteunderlaget. Därigenom skulle de nuvarande bestämmelserna om tillägg och justering av bidragsunderlag enligt lagen (19651269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. kunna undvaras. Detta framgår också av vårt förslag till lag om utdebitering och utbetalning av kommunal- skatt och landstingsskatt.
3—6 så
Bestämmelser i 3 och 4 åå har undergått närmast redaktionella ändringar. I 5 & regleras landstingskommunernas skatteunderlag och i 6 & finns motsva- rande i fråga om primärkommunema. Den 5. k. avfolkningsregeln i nuva- rande 6 ä andra stycket har upptagits med de av oss föreslagna ändringarna i nya & 7.
7å
Som redan nämnts i kommentaren till 2 & har vi föreslagit att reglerna om skatteunderlaget flyttas över till sistnämnda lagrum. Likaså har det nuva- rande andra stycket i 7 ä fått utgå. Detta beror på att vi ansett att det särskilda undantaget vid beräkning av skatteunderlag för vad som belöper på garantibelopp för fritidsfastigheter inte behövs för framtiden. Hänsyn till förekomsten av fritidsbebyggelse har i stället tagits direkt i samband med indelningen i skattekraftsklasser enligt 6 &.
I 5—6 åå anges den s.k. grundgarantin. I 79" regleras vissa tillägg eller avdrag som skall få påverka denna grundgaranti så att man kommer fram till den totala garanti som skall gälla varje år för den enskilda kommunen. Våra närmare överväganden och förslag i dessa delar har vi redovisat tidigare i kapitel 7.
De ändringar av grundgarantin som kan följa av 7 ?; är såvitt avser landsting endast skillnader på grund av åldersstrukturens betydelse för kostnaderna i sjukvården. För kommuner kan ändringar bli aktuella av betydligt flera skäl. Sådana ändringar har dock den gemensamma grunden att de avser att rätta till de ekonomiska konsekvenserna av olikheter i åldersstruktur i fråga om barn, ungdom eller pensionärer. Även avfolkningsfaktorn bör beaktas. För de landstingsfria kommunerna beaktas vad som gäller för både landsting och kommuner. Vi har i 7 & närmare angett vilka omständigheter som skall leda till ändringar av grundgarantin. Däremot har vi inte ansett det påkallat att i
detalj ange hur dessa tillägg eller avdrag skall beräknas i de enskilda fallen. Föreskrifter härom bör lämpligen kunna utfärdas i administrativ ordning. Enligt vår mening bör det i stor utsträckning ankomma på riksskatteverket att i samarbete med andra myndigheter svara för hithörande beräkningar.
Sä
Bestämmelserna i 7å avser att åstadkomma en utjämning mellan skilda kommuner med olika åldersstruktur. Grundgarantin enligt 5—6 åå kan med stöd av 7å både höjas och sänkas. Som vi framhållit i den allmänna motiveringen bör emellertid en tillämpning av 7å inte få leda till att skatteunderlaget blir lägre än 100 procent av medelskattekraften. En bestämmelse härom har intagits i 8 å.
Inte heller bör de nya reglerna leda till försämringar i övrigt för kommu- nerna i förhållande till nu gällande regler. Vi föreslår därför att skatteunder- laget inte helleri något fall får understiga vad som motsvarar den garanterade procenten av medelskattekraften som gäller bidragsåret 1978, dvs. det sista år då de äldre bestämmelserna skall tillämpas. Härvid gäller alltid de äldre reglerna över huvud taget. Hänsyn skall alltså tas även till nuvarande speciella regler för fritidsfastigheter och avfolkning. Denna garanterade procent kommer att ligga fast och kan således lämpligen fastställas i samband med att de nya bestämmelserna skall tillämpas första gången. En spärregel av denna innebörd har tagits in i den nya å8.
9—18 åå
I en del av dessa lagrum har tekniska eller redaktionella ändringar skett. Genom att 8 å är ny har de efterföljande lagrummen blivit ett nummer högre än de nuvarande motsvarigheterna. Vi har även ändrat ordningsföljden mellan nuvarande åå 11 och 12.
I 9 9", som motsvarar nuvarande 8 å, saknas bestämmelser om indelnings- ändringar som berör församlingar och kyrkliga samfälligheter. Detta beror på att våra förslag bara avser landstingskommuner och kommuner. I fråga om församlingarna skall äldre bestämmelser alltjämt gälla.
Som påpekats i motiveringen till 7 å kan grundgarantin enligt 5—6 åå ändras i vissa fall. De berörda kommunerna bör få besked om hur dessa ändringar skett. Därför bör länsstyrelse lämna landstingskommun och kommun uppgift, inte bara som nu om tillskottets storlek, utan även om grunderna för dess beräkning. Detta förslag har tagits in i 11 å", som motsvarar nuvarande 10 å.
Tiden för ansökan om extra skatteutjämningsbidrag har vi föreslagit förlängd från 31 januari till 31 mars. Vårt förslag har upptagits i 13 å", som motsvarar nuvarande 11 å.
Skatteavräkningen mellan stat och kommun regleras numera efter 1975 års lagstiftning (prop. 1975/76:187, KU 1976/77:25, rskr. 1976/77:148, SFS 19771191) i 4 å lagen (1965z269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. Detta har föranlett ändringar i nuvarande 13 å som motsvaras av 14 å" i vårt förslag. Om vårt förslag till förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget i avsnitt
6.1 genomförs, bör hänvisningeni 14 å i stället avse 5 å iden föreslagna lagen om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt.
Övergångsbestämmelserna
Vi föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1979. De kommer då att tillämpas första gången för bidragsåret 1979.
I övrigt föreslås ingen annan övergångsbestämmelse än att de äldre reglerna skall gälla i fråga om skatteutjämningsbidrag till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt. Med tanke på den spärregel som vi redogjort för i kommentaren till 8 å behövs inga särskilda övergångsbestämmelser för landstingskommuner och kommuner.
10.3. Förslagen till ändringar i bostadsbidragsförfattningarna
I avsnitt 8.2 har vi förordat att en lagstadgad övre hyresgräns på 600 kr. per månad för ensamstående pensionär och 700 kr. per månad för makar införs i systemet för kommunala bostadstillägg till folkpension. Bestämmelser härom har tagits in i ett nytt andra stycke i 2 å lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Av dessa bestämmelser och ändringen i 2å första stycket framgår att kommun blir skyldig att betala ut bostadstillägg upp till de gränser som anges i 2 å andra stycket, i den mån reglerna i 4å om inkomstprövning inte medför. att bostadstillägget minskas. Bostadstillägget kan dock inte överstiga den faktiska bostadskostnaden. Av ändringen i 2 å tredje stycket framgår att det skall stå kommunerna fritt att betala ut bostadstillägg även för bostadskost- nader som ligger över de särskilda gränser som anges i andra stycket.
Kommunerna svarar f. n. för nästan hela kostnaden för de kommunala bostadstilläggen till folkpension. Vi har i avsnitt 8.2 föreslagit att en gemensam statsbidragsprocent för bostadsbidragssystemen införs. Statsbi- dragen skall enligt förslaget i fortsättningen täcka 40 procent av kommu- nernas kostnader för den del av bostadsbidragen som ligger inom ramarna för de regler om hyresnivåer och inkomstprövning som föreskrivs i lagen. 1 14 å lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension har därför gjorts den ändringen att kommunen för varje år skall betala 60 procent av kostnaden för kommunala bostadstillägg som utgår enligt 2å andra stycket samma lag. Kommunen skall svara för hela kostnaden för bostads- tillägg som kommunen betalar utöver de belopp som är obligatoriska enligt 2 å andra stycket. I övrigt har vissa redaktionella ändringar gjorts i 14 och 15 åå.
I 8 å förordningen (19762262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl. och 18 å förordningen (19771392 ) om statskommunala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. har de ändringar gjorts som behövs, om vårt förslag om en gemensam statsbidragsprocent (40 procent) skall genomföras. I den först nämnda bestämmelsen har dessutom gjorts en mindre, redaktionell ändring.
Det ligger inte inom vårt utredningsuppdrag att föreslå ändringar i bestämmelserna om administrationen av bostadsbidragen. I fråga om den närmare motiveringen till våra förslag om bostadsbidragen hänvisar vi till avsnitt 8.2.
Reservationer
1 Av ledamoten Berndtson
K ommuna/skatternas utveckling
1. Kommunalskatterna har ökat kraftigt. Vid 1950-talets början låg den kommunala utdebiteringen omkring tio kr. I början av 1960-talet var utdebiteringen ca 15 kr. Efter de kraftiga höjningarna för 1978 kommer den att uppgå till mellan 28 — 29 kr. Ett betydande antal kommuner kommer över 30 kr och några upp till 32 kr i utdebitering. Medelutdebiteringen har fördubblats sedan 1960 och tredubblats sedan 1950. Under de år som gått sedan den första kommunalekonomiska utredningen tillsattes 1971 har kommunalskattema stigit med ungefär sex kr. Enligt beräkningar gjorda av KEU 76 skulle medelutdebiteringen 1985 uppgå till 36 kr om inga särskilda åtgärder vidtas. ] anslutning till utredningens betänkande Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) framfördes i ett särskilt yttrande Vänsterpartiet kommunisternas uppfattning att åtgärder behövs för att minska det ekonomiska trycket på kommuner och landsting. Dels förordades omedelbara åtgärder för att ändra kostnadsfördel- ningen mellan stat och kommun, dels en genomgripande skattereform som bl. a. omfattar en progressiv statskommunal enhetsskatt.
2. Kommunalskattehöjningarna måste ses mot bakgrund av att kommu- ner och landsting under lång tid ålagts nya uppgifter och svarar för en allt större del av serviceuppgifterna. Statliga beslut har medverkat till denna utveckling. Däremot har inte tillräckliga ekonomiska resurser ställts till den kommunala sektorns förfogande. En övervältring av kostnader från stat till kommuner och landsting har länge pågått. Detta har drivit upp kommunal- skattema. Stora befolkningsomflyttningar med avfolkning i vissa områden och stark koncentration i andra har medfört särskilda problem för kommu- nerna. Den ekonomiska krisen i det kapitalistiska systemet har under senare år förstärkt den negativa utvecklingen.
3. Utvecklingen har lett till att en allt större del av samhällsuppgifterna finansieras via proportionell kommunalskatt i stället för via progressiv statsskatt. För de stora inkomstgrupperna är kommunalskatten avsevärt tyngre än den direkta statliga skatten. Särskilt markant är detta för låg- och medelinkomsttagarna. Dessa förhållanden har inte beaktats i olika skattepo- Iitiska sammanhang. Tvärtom har vidtagna åtgärder under senare år medverkat till att trycket på kommuner och landsting ökat ytterligare, med stigande kommunalskatter som följd. Kommunala avgifter och taxor har
också stigit.
Den orättvisa fördelningen av skattebördorna framträder på flera sätt. Höjda indirekta skatter till staten drabbar också låginkomsttagarna hårdast. Särskilt beskattning av maten. Därför har Vpk krävt slopad matmoms. Bolag och förmögenhetsägare svarar för en allt mindre del av de samlade skatterna. Samtidigt erhåller bolagen direkta och indirekta subventioner i mångmiljard- belopp. Skattelättnader beviljas grupper med stor ekonomisk bärkraft. Skattefusk och skatteflykt pågår i stor skala.
4. Mot denna bakgrund måste de kommunalekonomiska problemen ses. Vänsterpartiet kommunisterna företräder en skattepolitisk linje som syftar till utjämning av inkomst- och förmögenhetsskillnaderna och en rättvisare fördelning av skattebördorna. Åtgärder för att stoppa höjningarna och möjliggöra sänkta kommunalskatter utan försämrad service är angelägna för låg- och medelinkomsttagarna. De drabbas hårdast av stigande kommunal- skatter och taxor liksom av försämrad kommunal service.
Verkningarna av en åtstramning
5. Utredningsarbetet i KEU 76 har bedrivits med utgångspunkten att den kommunala expansionstakten måste begränsas. Utifrån detta synsätt har olika styrmedel för att åstadkomma en uppbromsning i förhållande till de kommunala planerna diskuterats. Hur stor del av den totala samhällseko- nomin som kommunerna skall ta i anspråk måste vara beroende av vilka uppgifter de ålagts att svara för. Det kan t. o. m. vara motiverat att denna andel ökar. En begränsning i förhållande till uppgjorda planer leder till stora problem. Redan nu råder allvarliga brister ifråga om barnomsorg, sjuk- och hälsovård, äldreomsorg, miljö, bostadsförhållanden, kollektivtrafik etc. Dessa problem skulle förvärras genom en sådan begränsning.
6. Utredningen har inriktat sitt arbete på att finna styrmedel för att dämpa den kommunala expansionen. Detta innebäri realiteten att den kommunala handlingsfriheten begränsas. Denna inriktning rimmar illa med utredningens uttalade tilltro till de kommunalt förtroendevaldas ansvarskänsla och lokalkunskap. Överenskommelser mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting förordas och utredningen anser att överläggningarna bör få en fastare form än hittills. Detta löser inte några kommunalekonomiska problem. Om man inte avser att använda metoden med skattetak är det helt omotiverat att, som utredningen gör, framlägga en modell för lagstiftning på området. Skattetak av den typ som diskuterats löser inte kommunernas problem och måste därför avvisas. Ett skattetak tillför inte den kommunala sektorn några resurser för att lösa angelägna uppgifter.
7. En ofrånkomlig konsekvens av den förordade åtstramningen på den kommunala sektorn, nämligen ifråga om sysselsättningen, behandlas mycket knapphändigt av utredningen. Detta trots att den kommunala sektorn svarar för allt större andel av sysselsättningen. Antalet anställda i kommuner och landsting är i dag ca 680 000. Olika utredningar har kommit fram till att det framförallt är på den offentliga sektorn som sysselsättningen beräknas öka.
Kommuner och landsting förväntas öka antalet arbetstillfällen avsevärt. En åtstramning för kommuner och landsting kommer att få negativa verkningar från sysselsättningssynpunkt. Med begränsade resurser kan inte uppgjorda planer förverkligas. Detta leder förutom till försämrad service också till sysselsättningsproblem. Detta har otillräckligt beaktats.
Taxepolitik, företagsbeskattning m. m.
8. Jämsides med kraftigt stigande kommunalskatter förekommer betydande höjningar av taxor och avgifteri kommunerna. Ofta tillgrips taxehöjningar för att begränsa skattehöjningarna. Utredningen konstaterar att avgifterna ifråga om socialt inriktade tjänster inte får bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken bör ett flertal faktorer beaktas, såsom avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Dessa konstate- randen borde rimligen inte leda till slutsatsen att avgiftssättningen bör anpassas till kostnadsutvecklingen. Till bilden hör att avgifterna spelar en förhållandevis liten roll i finansieringen av olika verksamheter, utom de tekniska, och därtill är dyra att administrera. Kravet på t.ex. slopade patientavgifter inom den öppna sjukvården ter sig mer motiverat än anpassning av olika avgifter till kostnadsutvecklingen, differentierade vårdavgifter etc. Avgiftshöjningar för social service liksom på områden som påverkar boendekostnader, arbetsresor etc. måste motverkas. Talet om anpassning av avgifterna till kostnadsutvecklingen, differentierade vårdav- gifter etc. Avgiftshöjningar för social service är ägnat att ytterligare driva upp taxorna. En social och fördelningspolitisk avgiftspolitik motverkas.
9. Beträffande kommunernas skatteunderlag från skattepliktiga sjukför- säkringsförmåner, arbetsmarknadsstöd, utbildningsbidrag m.m. nöjer sig utredningen med att förorda en delvis kvittning mot vissa statsbidrag och att frågan aktualiseras så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt.Kommu- nerna borde ha kunnat tillföras ekonomiska resurser utan den föreslagna kvittningen och utan ytterligare dröjsmål. Som utredningen visar beräknas beloppen 1979 till totalt 1600 miljoner. De av utredningen diskuterade statsbidragen uppgår till ca 840 miljoner. 10. Skatteinkomsterna från juridiska personer till stat och kommun har minskat. Detta hör samman med företagsbeskattningens utformning. Skat- tefria avsättningar till fonder under senare år har ytterligare undandragit skatteinkomster. Enligt Vpkzs mening bör företagen beskattas efter helt andra grunder än för närvarande. Bl.a. bör företagsbeskattningen göras progressiv och nuvarande avskrivningsregler förändras. Vpk har också förordat ett system av produktionsskatter, beräknade i förhållande till företagens omsättning, råvaru- och energiförbrukning och inte som nu enbart i förhållande till löneutgifterna. Det är i samband med en genomgripande förändring av företagsbeskattningen som också olikheterna mellan kommu- nerna ifråga om skatteunderlaget från juridiska personer kan lösas. Före- tagsbeskattningen behandlas i en särskild utredning, där Vpk saknar representation. KEU 76 har endast haft att behandla fördelningsregler, utan inflytande på företagsbeskattningens storlek och utformning. Därför innebär inte förslagen någon lösning.
Skatteutjämning, statsbidrag m. m.
11. De stora skillnaderna mellan olika kommuner ifråga om utdebitering är oacceptabla. Det kan inte vara rimligt att man för samma service tvingas betala 5—6 kr högre skatt i en kommun än i en annan. Utredningens förslag till reformerat skatteutjämningssystem syftar till att skapa större rättvisa mellan kommunerna. Den avgörande bristen i förslaget är att utredningen stannat vid en alltför låg nivå ifråga om lägsta garanterade skattekraft. Varje procents höjning av skattekraftsgarantin tillför den kommunala sektorn ytterligare 300—400 miljoner kr. De resurser som staten förutsätts ställa till kommu- nernas förfogande är helt otillräckliga för att stöppa skattehöjningarna och möjliggöra skattesänkningar. En verklig utjämning mellan kommunerna kan inte uppnås utan avsevärt större statliga insatser. Oberoende av KEU 76 har regeringen framlagt förslag om inomregional skatteutjämning i Stockholmsregionen. De stora skillnaderna mellan kommunerna i denna region skulle man söka minska på detta sätt. Den skisserade inomregionala skatteutjämningen innebär dock att skattebeta- larna inom regionen — även låginkomsttagare i kommuner med redan hög skatt — får betala kostnaderna medan staten slipper undan. Därtill kvarstår skillnaderna mellan kommuner i olika delar av landet på 5—6 kr oförändrade. Dessa kan angripas endast genom att det statliga skatteutjämningssystemet tillförs ökade resurser. Därigenom minskas också skillnaderna inom en region. De resurser som föreslås till skatteutjämningen är otillräckliga. Därtill får kommuner och landsting själva bidra till skatteutjämningen genom indragna statsbidrag m. m. motsvarande 500 milj. kr första året. 12. Utredningens förslag bör också ses mot bakgrunden av andra skatte- politiska åtgärder som företagits eller aviserats. Indexreglering av skatte- skalan motsvarar 5,5 miljarder kr. Sänkningen av allmänna arbetsgivarav- giften 4 miljarder kr, varav 900 milj. kr på kommunerna. Dessutom har aviserats en lindring i beskattningen av företagens kapital etc. Till detta kommer stora subventioner till företagen. En omfattande kapitalexport pågår. Detta visar att det finns resurser att förbättra den kommunaleko- nomiska situationen och angripa de stigande kommunalskattema. 13. För vissa verksamheter är det nödvändigt med särskilda statsbidrag. Detta gäller i hög grad barnomsorgen, som är en verksamhet under uppbyggnad och i behov av stimulans. Barnomsorgen bör därför inte ingå i skatteutjämningssystemet utan erhålla särskilda statsbidrag. Målet för samhällets barnomsorg skall enligt Vpkzs mening vara att tillgodose alla barns rätt till en bra och avgiftsfri barnstugeplats. För detta behövs en utbyggnad av minst 50 000 platser varje åri daghem och fritidshem under de närmaste åren. Anordningsbidrag och driftbidrag måste utgå till kommunerna med målsättningen att staten helt skall svara för kostnaderna för denna verksamhet. Situationen ifråga om barnomsorgen är mycket allvarlig. Det finns i dag ca 800 000 barn i förskoleåldern och ungefär lika många i åldrarna 7-14 år. Enligt beräkningar fanns vid årsskiftet 1976—1977 83700 daghemsplatser och 27 800 platser i fritidshem. Dessa siffror visar på behovet av stimulans för en snabb utbyggnad av barnomsorgen. Det räcker inte att ta in denna
verksamhet i skatteutjämningssystemet. Det behövs kraftigt ökade statsbi- drag.
Barnomsorgen skall dels tillgodose barnens rätt till en god intellektuell, psykisk och social utveckling, dels utgöra en av de grundläggande förutsätt— ningarna för att kvinnans rätt till ekonomisk och social frigörelse skall kunna förverkligas.
14. Vpk har krävt höjda statsbidrag eller att staten helt tar över kostna- derna för vissa delar av kommunernas och landstingens verksamhet. KEU:s beräkningar visar att kommunernas nettokostnader uppgår till 5,5 miljarder kr för grundskolan, 1,5 miljarder kr för gymnasieskolan, 2,5 miljarder kr för barnomsorgen, 1,8 miljarder kr för KBT etc. Dessa siffror belyser det angelägna i bättre statsbidrag till kommunerna. l reservation till utredningens delbetänkande rörande statsbidragen (SOU 1977:48) framfördes Vpk:s uppfattning att det inte kan vara utredningens främsta uppgift att avskaffa statsbidragen. Huvuduppgiften måste vara att tillföra kommuner och landsting ökade resurser. Denna uppfattning kvarstår och är tillämplig på de flesta områden där utredningen föreslår indragning av eller oförändrade statsbidrag. 15. Vpk har länge krävt att ett statligt grundbidrag bör utgå till kommu- nerna för bostadstilläggen till pensionärerna (KBT). Utredningens förslag om samordning av de statskommunala bostadsbidragen och KBT innefattar ett enhetligt statsbidrag. Det är beklagligt att utredningen stannat vid en statsbidragsnivå på 40 procent. Detta innebär att kommunerna inte kan påräkna någon ekonomisk förstärkning. Genom den samtidigt sänkta statsbidragsnivån från 72 till 40 procent för de statskommunala bostadsbi- dragen uteblir effekten av att statsbidrag utgår till KBT. En avsevärt högre statsbidragsnivå än föreslagna 40 procent borde ha valts. 16. För att åstadkomma en successiv minskning av eftersläpningen i statens utbetalning av statsbidrag och kommunalskattemedel till kommu- nerna hänförs frågan till statliga överföringar på längre sikt. Utredningens beskrivning av verkningarna av nuvarande ordning visar på det angelägna i att en ändring kommer till stånd. Möjligheter finns att redan nu tillföra den kommunala sektorn ökade resurser. Eftersläpningarna anges av utredningen motsvara ca 11 miljarder kr per år. 17. Frågan om reduktion av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter för kommuner och landsting avvisas av utredningen. Nu tvingas kommunerna att erlägga betydande belopp till statskassan i mervärdeskatt och arbetsgivar- avgifter, bl. a. för finansiering av statsskatteomläggningar. Dessa kostnader måste man finansiera via kommunalskatten. Kommuner och landsting beräknades 1975 erlägga 2,5—3 miljarder kr i mervärdeskatt. Allmänna arbetsgivaravgiften uppgick till ca 1,1 miljarder kr samma år. Genom reduktion av moms och allmänna arbetsgivaravgiften skulle det ekonomiska trycket på kommuner och landsting kunna lättas. Påståendet att en särbehandling av kommunerna i detta hänseende skulle förrycka kostnads- jämförelser mellan kommunerna och andra sektorer kan inte godtas. Ej heller har utredningen behandlat frågan om andra inkomstkällor för kommunerna i annan mening än att kommunal moms och kommunala arbetsgivaravgifter omnämnes. Säkerligen är det andra vägar man bör söka sig fram på för att finna nya inkomstkällor för kommunerna.
Ändrad kostnadsfördelning — en genomgripande skattereform
18. KEU 76 har i allt för hög grad låtit uppfattningen att en begränsning av den kommunala expansionen är nödvändig vara bestämmande. Utred- ningens förslag innebär inte sådan ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun att kommunalskattehöjningarna kan stoppas utan allvarliga konse- kvenser för den kommunala servicen. En fortsatt utbyggnad kommer i fara. Utredningen förutsätter också att kommunalskattema kommer att stiga även i fortsättningen. En väsentligt större satsning av statliga medel i skatteutjämningssystemet, avsevärt ökad statsbidragsgivning liksom de övriga åtgärder som här berörts måste sammantaget till för att snabbt förbättra den kommunala ekonomin. Detta är nödvändigt för att stoppa kommunalskattehöjningarna och möjlig- göra sänkta kommunalskatter och taxor. Endast därigenom kan den nödvändiga utbyggnaden av den kommunala servicen garanteras. 19. Kommunalskatter och kommunal ekonomi måste ses i förhållande till andra skattepolitiska och ekonomiska åtgärder. En genomgripande skattere- form framstår som allt nödvändigare. Den hittills förda skattepolitiken har lagt en större del av skattebördorna på lönarbetarna. Den skattepolitiska utvecklingen har missgynnat låg- och medelinkomsttagarna. Till detta har de stigande kommunalskattema bidragit. Det finns resurser att satsa på utbyggnaden av nödvändig kommunal service, som påvisats i det föregå- ende. Det samhällsekonomiska utrymmet kan heller inte diskuteras avskilt från miljardrullningen till militära ändamål. Årligen satsas ca 11 miljarder kr till militärväsendet. 20. Vänsterpartiet kommunisterna anser att en genomgripande skattere- form behövs. Denna måste bl. a. omfatta införandet av en progressiv statskommunal enhetsskatt för finansiering av den grundläggande sociala, medicinska och kulturella omvårdnaden. De ökade kommunala uppgifterna har förändrat relationerna mellan stat och kommun. Kommunerna svarar för en ständigt ökande del av servicen. Det blir allt mer orimligt att finansiera så stor del av samhällsservicen utanför det progressiva skattesystemet. Därför är en progressiv statskommunal enhetsskatt nödvändig. En rad av de problem som i dag framträder i kommuner och landsting skulle kunna elimineras genom en sådan förändring av skattesystemet. Det skulle vara ett viktigt steg mot en demokratisk skattepolitik och en rättvisare fördelning av skattebör- dorna.
2 Av ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson
Utjämning av kommunernas kostnader med hänsynstagande till åldersstruk- turen är en angelägen del av ett reformerat skatteutjämningssystem. Självklart bör därvid kommunernas nettokostnader för barnomsorgen ingå i ett utjämningssystem baserat på åldersstrukturen.
Utredningens förslag till utjämning av kommunernas kostnader för
barnomsorgsverksamheten beaktar inte bara kostnaderna beräknade efter -
åldersstrukturen utan också för utnyttjat antal platser. Kommunernas möjligheter att öka antalet platser är i hög grad beroende av kommunernas
ekonomiska situation och tillgången på utbildad personal, som kan beräknas bli knapp. Kommuner med ett attraktivt läge har lättast att täcka personal- behovet. Utredningens förslag till utjämning av kostnaderna för barnom- sorgen skulle gynna dessa kommuner och leda till en fortsatt ojämn fördelning av bl. a. personalresurserna. Detta skulle innebära att vissa kommuner fick vara med och utjämna kostnader utan att få del av resurserna. Detta kan vi inte acceptera. Vi menar därför att nettokostnaderna för daghem, fritidshem och familjedaghem skall utjämnas enbart med hänsyn till åldersstrukturen i kommunerna.
] den överenskommelse som träffades mellan regeringen och kommun- förbundet 1975 och som senare utgjorde underlag för riksdagens beslut skall statsbidraget för alla barnstugeplatser räknas upp till 14 000 kr i 1976 års penningvärde fram till 1981. För familjedaghem skall statsbidraget under samma tid räknas upp till 2 500 krjämte utgående 35 procent på bruttokost- naderna.
1 en framtida bedömning om ökat statligt stöd till barnomsorgen bör det också prövas om statsbidraget till kommunernas kostnader för barnomsorgen kan räknas upp så att det täcker ca 75 procent av kommunernas totala kostnader. Detta får enligt vår mening prövas i anslutning till annat ökat stöd till barnfamiljer t. ex. utökning av vårdnadsbidraget upp till barnets treårs- ålder.
3 Av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én, KnutJohans- son, Sundström och Ward
Kommunernas roll i det svenska samhället
, En stor del av den sociala välfärd som vi har i vårt land svarar kommunerna för. Det är i få länder som kommunerna givits så vidsträckta befogenheter och . där det kommunala arbetet fått sådan bredd och sådant djup som i Sverige.
. Kommunerna — primärkommuner och landsting — spelar en viktig roll i våra strävanden att skapa trygghet och goda levnadsförhållanden för alla medborgare. . Kommunerna svarar för sjukvården och den sociala omvårdnaden. . En allt större del av samhällsbyggandet sker inom ramen för kommu- nernas verksamhet. 0 På skolans och utbildningens område spelar kommunerna en domine- rande roll. . Kommunerna har även ansvaret för det regionala och lokala kulturlivets utveckling. . Kommunerna har att svara för en betydande del av miljövärden. . Kommunerna har även ansvar för den lokala samhällsservicen till näringslivet och för trafikförsörjningen.
Denna uppräkning skulle kunna göras mycket längre och omfatta en rad ytterligare, för medborgarna viktiga samhällsområden. Men redan de givna
exemplen visar vilken central roll kommunerna nu spelar i svenskt samhällsliv.
Betydelsen av den kommunala verksamheten framgår även av det förhållandet att kommunerna expanderat snabbt under de senaste lO—15 åren. Ökningen i den kommunala konsumtionen ligger under denna tid klart över den samlade ökningen i vår produktion. Likaledes har särskilt under åren i slutet av 1960-talet de kommunala investeringarna ökat mycket kraftigt. Bakom denna snabba ökning ligger självfallet det grundläggande förhållandet att behoven av de kommunala tjänsterna är mycket stora. Kommunerna har givits ansvar för verksamheter som under det allmänna utvecklingsförloppets gång har en tendens att öka snabbare än flertalet andra sektorer. Detta skiljer inte Sverige i något avgörande avseende från andra länder på motsvarande utvecklingsnivå. Det är ett genomgående drag i den s. k. post-industriella utvecklingsfasen att tjänstesektorerna och då i första hand de som har med social omvårdnad i vid mening att göra ökar snabbare än andra sektorer.
Enligt vår mening får man räkna med att detta förhållande kommer att bestå under en relativt lång tid framöver. För att svara mot den av flertalet människor upplevda behovssituationen måste vi under de kommande åren prioritera det kommunala verksamhetsområdet. Den verksamhet som kommunerna nu står för kommer därför med all sannolikhet att växa snabbare än vad många andra sektorer kommer att göra.
l l l
Prioriteringen av den gemensamma sektorn
Den borgerliga majoriteten i KEU 76 har vid sin behandling i kapitel 4 av den kommunala utgiftsexpansionen i huvudsak endast framhållit en enda sak, nämligen att den kommunala sektorns expansion måste dämpas. Man har i mycket ringa utsträckning framhållit angelägenheten i de behov som den kommunala sektorn har att tillgodose. Man har inte velat ansluta sig till den av oss framförda uppfattningen att flera viktiga kommunala uppgiftsom- råden t. ex. i fråga om barnomsorg och äldrevård under ett antal år framöver måste prioriteras — även om detta får ske till priset av en lägre takt i den privata konsumtionen. Man har inte heller velat se den kommunala sektorns utveckling i relation till den övriga ekonomin utan krävt en absolut sänkning av den kommunala sektorns expansion. En bokstavlig tolkning av majori- ' tetsskrivningen i detta avsnitt innebär uppenbara risker för en social . nedrustning på det kommunala området. Vi tar avstånd från den borgerliga majoritetens ensidiga skrivningar i fråga om den kommunala sektorns ' fortsatta utveckling. Skall vi bygga vidare på det svenska välfärdssamhället måste detta ske genom en fortsatt kommunal expansion. Denna måste : självfallet från tid till annan modifieras med hänsyn till det totala samhälls- ( ekonomiska utrymmet och de olika konkurrerande krav som ställs på detta. — Men inom denna ram bör man så långt möjligt prioritera de socialt viktiga områdena. Också den framtida sysselsättningssituationen talar fören fortsatt kommunal utbyggnad. Den svenska ekonomin befinner sig emellertid nu i ett besvärligt. ekonomiskt läge. Underskottet i den statliga budgeten och det därmed förenade upplåningsbehovet har nått en sådan nivå att de allvarligt hotar den '
samhällsekonomiska balansen. Underskottet i vår utrikeshandel är oroväck- ande stort och måste nedbringas. Vi socialdemokrater har därför krävt att den ekonomiska politiken ges en inriktning som på nytt skapar gynnsamma betingelser för en tillväxt av våra produktiva resurser. En sådan tillväxt kommer även att skapa bättre förutsättningar för en fortsatt expansion av den offentliga verksamheten. Övergångsvis måste vi emellertid acceptera en situation som måste komma att kännetecknas av en viss begränsning av vår totala inhemska resursförbrukning. Behovet av att återställa balansen i vår utrikeshandel och att förstärka vår kapitalbildning ställer oavvisliga krav på att vi strängt hushållar med vår egen resursförbrukning och inriktar våra ansträngningar på att arbeta oss ur den brist på balans i förhållande till vår omvärld som bl. a. oljekrisen och den djupa internationella lågkonjunkturen har medfört. Detta perspektiv måste även inbegripa den kommunala sektorn. Men enligt vår mening är det viktigt att man inom den ram som trots den restriktiva inriktningen av politiken istort ändå kommer att stå till förfogande för vår inhemska resursförbrukning avdelar så mycket arbetskraft och investeringar åt den kommunala verksamheten att vi kan fullfölja ambitio- ' nerna på de mest prioriterade områdena - då i första hand barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården. Detta kommer att ställa stora krav på de kommunala beslutsfattarna att de verkligen åstadkommer en sådan avväg- ning att dessa verksamhetsområden får de resurser som behövs för att våra ambitioner på sikt skall kunna förverkligas. Detta kan innebära behov av ' omprioriteringar inom den kommunala sektorn, men såväl den ekonomiska situationen i stort som angelägenheten i dessa behov gör att en sådan process l måste accepteras.
De _ finansiella , föru tsa'ttningarna
En fortsatt kommunal expansion kommer att kräva ökade finansiella resurser. Samtidigt kan man konstatera att kommunalskatten inte har samma fördelningsprofil som t. ex. den statliga direkta inkomstskatten utan lägger en ' större del av bördan på låg- och mellaninkomsttagarna. Det är därför ett angeläget önskemål att man skall kunna starkt begränsa de kommunala utdebiteringshöjningama i fortsättningen. För att man skall kunna åstad- komma denna begränsning måste man därför räkna med fortsatt ökade statliga transfereringar till den kommunala sektorn. Den borgerliga regeringens politik på skatteområdet har emellertid allvar- ligt försvagat statens möjligheter att finansiellt bistå kommunerna och hålla nere de framtida utdebiteringshöjningarna. Detta gäller exempelvis den långa rad av åtgärder som genomförts eller föreslagits i fråga om egenföretagarnas , beskattning. Det gäller även de lättnader som föreslagits på förmögenhets-
beskattningens område. Men först och främst gäller det den föreslagna indexregleringen av den statliga skatteslzalan som med nuvarande inflations- takt årligen kommer att försvaga statsinkomsterna med mångmiljardbelopp. Från socialdemokratiskt håll har vi tidigare i annat sammanhang framhållit att en indexreglering enligt den modell som regeringen föreslagit i prop. l977/ 78:49 kommer att leda till en betydande statsfinansiell försvagning och/eller en kraftig begränsning av den offentliga sektorns utvecklingsmöjligheter. I det senare fallet måste detta komma att drabba den kommunala sektorn
eftersom den i långt högre grad än den statliga svarar för de expansiva inslagen i offentlig konsumtion — då i första hand omsorgen om barnen och de äldre. Därför har man välgrundad anledning hävda att konsekvenserna av en genomförd indexreglering i betydande utsträckning måste komma att drabba den kommunala verksamheten — antingen i form av högre kommunala utdebiteringar än vad som eljest skulle vara fallet elleri form av en klart lägre takt i utbyggnaden även på de mest angelägna områdena.
Detta resonemang äger även sin tillämpning på de förslag till förbättrade statsbidrag som KEU 76 nu framlägger. Nettokostnaden för att genomföra den av utredningen föreslagna förbättringen av skatteutjämningssystemet kan uppskattas till ca 2,2 miljarder kr. Det föreslagna systemet för statsbidrag till de kommunala bostadstilläggen för pensionärer beräknas leda till en nettokostnad för staten på ca 300 milj. kr.
Men med nuvarande inriktning av den borgerliga regeringens finanspolitik ser vi klara problem att genomföra dessa förslag. Fortsatt kraftiga sänkningar av statsskatten medför risker för att man får skjuta på genomförandet av dessa reformer till långt in på 80-talet. Skulle däremot regeringen avstå från att exempelvis genomföra den planerade indexregleringen kommer på ett helt annat sätt förutsättningar att föreligga att genomföra de föreslagna refor- merna.
Den borgerliga regeringens svaga finanspolitik har även medfört ett kraftigt ökat lånebehov för att finansiera det växande underskottet i statsbudgeten. Detta har försvårat kommunernas upplåningsmöjligheter vilket tvingat fram en ökad skattefinansiering av investeringarna eller så dyra upplåningsformer att det lett till utdebiteringshöjningar. Skall vi för framtiden kunna dämpa de kommunala utdebiteringshöjningama måste kommunerna ges det utrymme på kreditmarknaden som inte bara svarar mot detta önskemål utan även mot betydelsen av deras verksamhet.
Kostnaderna för barnomsorgen
Under utredningsarbetets gång har två olika modeller diskuterats för behandlingen av kommunernas kostnader för barnomsorgen. Enligt den ena modellen skulle man som ett komplement till det Specialdestinerade statsbidraget utjämna alla kvarstående nettokostnader för kommunerna för barnomsorgen genom att inräkna denna i åldersfaktorn i skatteutjämnings- systemet. Därigenom skulle man åstadkomma en utjämning inom kommun- kollektivet av dessa kostnader. Enligt den andra modellen skulle man bibehålla den nuvarande principen med enbart ett specialdestinerat statsbi- drag till denna verksamhet, men istället för att inräkna dessa kostnader i skatteutjämningens åldersfaktor kraftigt räkna upp bidragen till denna verksamhet.
Den borgerliga majoriteten i utredningen har tagit ställning för den första modellen. Man har däremot inte kunnat ena sig om på vilket sätt barnomsorgen skall vägas in i skatteutjämningssystemet. Enligt vår mening kan emellertid ingetdera av de borgerliga partiernas förslag accepteras. De resurser som samhället avdelar för detta ändamål bör fördelas på ett sådant sätt att de ger en så stark stimulans som möjligt till en fortsatt utbyggnad av barnomsorgen. De båda borgerliga förslagen uppfyller inte detta krav.
Staten och kommunerna har på grundval av en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet tagit ett gemensamt ansvar för barnomsorgens utbyggnad i form av ett bestämt program för perioden fram till början av åttiotalet. Enligt vår mening är det viktigt att i nuvarande uppbyggnadsskede slå vakt om ett system som för alla kommuner innebär en påtaglig statlig stimulans till förverkligandet av denna angelägna insats för barnfamiljerna. Majoritetens förslag om beaktande av barnomsorgen via åldersfaktorn i skatteutjämningssystemet har en betydligt svagare stimulanseffekt än vårt förslag.
Det stöd en kommun erhåller för barnomsorg bör enligt vår mening som hittills anknyta till kommunens faktiska takt i utbyggnaden och inte i någon del beräknas på det antal barn som finns i de aktuella åldrarna oavsett den faktiska graden av utbyggnad i tillsynen. Frågan om barnomsorgens finansiering bör lösas genom en uppräkning av utgående statsbidrag för verksamheten. Vi föreslår därför att statsbidragen till barnomsorgen räknas upp så att de täcker 3/ 4 av kommunernas kostnader för denna verksamhet. Detta innebär att kommunerna i princip får täckning för personalkostna- derna i barnomsorgen. Såsom inledningsvis framhålles i KEUzs betänkande har inte utredningen haft att ta ställning till de samhällsekonomiska förutsättningarna för de föreliggande förslagen, men vi vill dock framhålla att ett genomförande av detta förslag kräver en statsfinansiell förstärkning i form av exempelvis att man avstår från den borgerliga regeringens index- reglering av statsskatten. Genom den av oss föreslagna förstärkningen av statsbidraget till barnomsorgen med dess dämpande effekt på de kommunala skatterna bör man kunna uppnå en för låg- och medelinkomsttagarna gynnsam utveckling av den samlade skattebelastningen.
Beskattningen avjuridiska personer
De socialdemokratiska ledamöterna i företagsskatteberedningen har före- slagit att den kommunala beskattningen av de juridiska personerna hädan- efter skall ske med utgångspunkt i en för hela landet gemensam utdebite- ringssats grundad på de genomsnittliga skattesatserna. Därigenom skulle man uppnå en likformighet i beskattningen av företagsamheten över hela landet som kan vara av värde såväl ur företagsekonomisk som ur regional- politisk synvinkel.
Den borgerliga majoriteten inom företagsskatteberedningen har emellertid förordat att man avskaffar den kommunala beskattningsrätten i fråga om de juridiska personernas inkomster och i stället tillför statskassan dessa medel. Den borgerliga majoriteten i KEU 76 har utgått från detta förslag och byggt på det med ett förslag om att dessa medel efter en övergångsperiod via ett statbidragssystem skall fördelas tillbaka till kommunerna proportionellt mot antalet invånare i kommunerna.
Vi kan inte biträda detta förslag. Det kommer att få klart negativa effekter för de kommuner som nu har inkomster från denna skattekälla och det kommer att tvinga fram skattehöjningar för en betydande del av landets invånare. Enligt vår mening bör även fortsättningsvis de juridiska perso- nernas inkomster inräknas i det kommunala skatteunderlaget. För att uppnå den likformighet i beskattningen som företagsskatteberedningen föreslagit
bör man på dessa inkomster använda en för hela landet gemensam kommunal skattesats som då lämpligen bör sättas lika med den genomsnitt- liga utdebiteringen i riket.
En konsekvens av vårt förslag är att man även fortsättningsvis skulle behålla den särskilda kommunala taxeringen av dejuridiska personerna. 1 sin nuvarande utformning är denna emellertid mycket detaljerad och relativt sett resurskrävande. Enligt vår mening kan man därför behöva utreda om inte den nuvarande ordningen skulle kunna förenklas och rationaliseras.
Statsbidraget till det kommunala bostadstillägget till pensionärer
Som ett led i finansieringen av det föreslagna statsbidraget till det kommunala bostadstillägget till folkpensionärer föreslås i betänkandet att nu utgående regler för statsbidragen för de statskommunala bostadsbidragen minskas till 40 procent. På grund av den extrema tidsbrist som förelegat under utredningsarbetet har vi inte till fullo hunnit analysera innebörden av detta förslag.
A vs/utande synpunkter
Utredningens betänkande innehåller på en lång rad ytterligare punkter enskilda formuleringar och värderingar som vi inte kunnat ansluta oss till. Men vi har inte velat ta upp utrymme för en detaljerad genomgång av detta.
På en punkt vill vi emellertid precisera oss även om det innebär en upprepning av vad vi anförde i vån särskilda yttrande till delbetänkandet om "Kommunernas ekonomi 1975—1985”. Anledningen är att utredningsmajo- riteten på nytt i huvudbetänkandet upprepar sina påståenden om effekterna av arbetsgivaravgifterna på den kommunala sektorns ekonomi. Efter atti vårt ! särskilda yttrande ha analyserat majoritetens enligt vår mening felaktiga i analysmetod sammanfattar vi våra slutsatser på följande sätt:
”de senare årens skatteomläggningar (har) utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svenska ekonomin. Omväxlingen från direkta skatter till arbetsgivar- och socialförsäkringsavgifter har medfört att löntagarna kunnat tillförsäkras en ökning av sin reala standard till lägre ? kostnadsstegring än vad som annorledes skulle ha blivit fallet. Denna lägre i takt i pris- och kostnadsstegringen har även kommunerna kunnat dra en klar fördel av. Om man — helt hypotetiskt sett — skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi”.
Vi hyser fortfarande samma uppfattning i denna fråga.
Särskilda yttranden
1 Av ledamoten Boo
Det råder i vårt land en bred enighet om den kommunala självstyrelsens stora betydelse för det svenska folkstyret. Genom kommunernas rätt att självstän- digt handlägga sina egna angelägenheter och i stor utsträckning också avgöra inom vilka områden av samhällslivet som kommunerna skall engagera sig har grundläggande beslut av stor betydelse för medborgarna decentraliserats. Besluten fattas av representanter med nära och god kontakt med berörda medborgare. Därigenom skapas goda förutsättningar för en anpassning av samhällets insatser på olika områden till de lokala variationerna i behov och önskemål. En inskränkning av kommunernas självstyrelse skulle innebära en allvarlig försvagning av folkstyret och innebära försämrade möjligheter för stora medborgargrupper att aktivt påverka samhällsutvecklingen.
Denna positiva värdering av den kommunala självstyrelsen präglade, som framgår av Birgerssons och Wallins utredning (bilaga 2), arbetet med den nya regeringsformen. En av de fundamentala principerna rörande den kommu- nala självstyrelsen är att vid sidan av obligatoriska uppgifter kommunerna själva så långt möjligt skall avgöra omfattningen och inriktningen av sin verksamhet. En uppräkning i grundlagen av de kommunala uppgifterna skulle innebära en begränsning i denna rätt samtidigt som flexibiliteten i den nuvarande ordningen skulle gå förlorad. Statsmakterna har med hänsyn härtill avstått från försök att på detta sätt definiera kommunernas kompetens. Av detta följer emellertid också att den oinskränkta beskattningsrätten är omistlig. Om kommunernas rätt att själva besluta om finansieringen av sina uppgifter beskärs minskar det reella utrymmet för överväganden rörande verksamhetens omfattning. Den kommunala sektorn kan självfallet lika litet som andra delar av samhället lämnas utanför de övergripande ekonomisk- politiska övervägandena. Genom förhandlingar, skatteutjämningsbidrag, kreditpolitiska och andra åtgärder måste statsmakterna liksom nu kunna påverka utvecklingen inom den kommunala sektorn. Med en begränsning av beskattningsrätten skapas dock en ny situation. Då förlorar de enskilda kommunerna rätten att i sista hand avgöra om en uppgift är så angelägen att den ändock bör finansieras genom en höjning av utdebiteringen. På sikt skulle en begränsning av beskattningsrätten kunna leda till att grundlagens bestämmelser om kommunernas kompetens i praktiken blir innehållslösa eftersom kommunerna genom lagstiftning på olika områden åläggs verk- samhet som de inte kan inskränka till förmån för andra uppgifter som de
anser angelägna.
Ett lagfäst skattetak skulle sålunda innebära en risk för att den kommunala självstyrelsen kommer att begränsas på ett sätt som inte var avsett när grundlagens stadganden rörande kommunerna antogs av riksdagen. Med hänsyn till de lagtekniska svårigheterna att grundlagsskydda den kommu- nala kompetensen måste stor vikt tillmätas de allmänna uttalanden rörande den kommunala självstyrelsen som gjordes i samband med författningsre- formen. Enligt min mening står det därvid klart att ett lagfäst skattetak skulle strida mot andan i regeringsformen och kunna leda till sådana konsekvenser för kommunerna att ett permanent lagfäst skattetak inte kan anses förenligt med denna.
2 Av ledamöterna Gibson och Larsson
Barnomsorg
Som utredningen redovisar kommer även när överenskommelsen om utbyggd barnomsorg är fullt genomförd 1981 mer än en tredjedel av kostnaderna för omsorgen att åvila kommunerna. Nettokostnaderna per daghemsplats utgjorde 1976 12 400 kronor.
Enligt vår mening motiverar dessa förhållanden att statsbidraget till barnomsorgen successivt höjs. I första hand bör full kostnadstäckning för personalkostnaderna eftersträvas.
Eftersom en viss kostnad för barnomsorgen under överskådlig tid kommer att kvarstå för kommunerna har vi i utredningen hävdat den meningen att dessa kostnader skall utjämnas mellan kommunerna.
Flertalet kommuner är i dag långt ifrån behovstäckning. Med hänsyn till detta förhållande och då kommunala kostnader även framgent kvarstår för barnomsorgen anser vi det helt osannolikt att någon kommun skulle skaffa sig en icke acceptabel överstandard med hjälp av utjämningssystemet.
Vi har därför förordat att till grund för utjämningen skulle läggas de beräknade kostnaderna för den faktiska utbyggnaden av barnomsorgen. men har för att tillmötesgå synpunkter på att åstadkomma ett förslag som omfattas av ett flertal ledamöter inte motsatt oss utredningens slutliga ståndpunkt att kostnaderna beräknade efter enbart åldersstrukturen respektive de beräknade kostnaderna för utnyttjat antal platser i lika grad läggs till grund för de kostnadstal som ingår i utjämningssystemet.
Inomregional skatteutjämning
Utredningen har prövat frågan om inomregional skatteutjämning, men då under utredningsarbetets gång en proposition framlagts om en försöksvis lagstiftning om rätt för Stockholms läns landsting att själv besluta om formerna för bidrag och lån till kommuner inom landstingsområdet i mån det är påkallat att främja skatteutjämningen inom landstingskommunen lägger inte utredningen fram något preciserat förslag.
Starka skäl finns till utjämnande åtgärder mellan kommunerna inom Stockholms län. Dels har vissa kommuner åtagit sig en större andel av bördan att klara bostadsförsörjning och följdinvesteringar under den period av
mycket svår bostadsbrist som rådde under slutet av 1960— och början av 1970- talet. Dels är arbetsmarknaden den i Stor-Stockholmsområdet att flertalet invånare bor i en kommun och arbetar i en annan varför skillnader i kommunal sevice på grund av olika skattekraft inte känns rättvis. Olika åtgärder av utjämnande effekt har också vidtagits i länet och man bör säkert räkna med att kraven på ytterligare utjämning fortsätter. Den av KEU 76 föreslagna riksskatteutjämningen får också effekter på kommunerna i AB- län. Grundgarantin på 106 procent av medelskattekraften i riket samt hänsynstagandet till åldersvariationer och befolkningsminskning gör att länets medelskattekraft höjs från 1288 procent till 1318 procent av riksmedeltalet. 13 kommuner får nytta av garantin. Men fortfarande återstår en mycket stark spännvidd från 104 procent av medelskattekraften i Nynäshamn och 106 procent i Upplands-Väsby till Solnas 159 procent och Danderyds 161 procent.
Om den föreslagna lagstiftningen genomförs bör den akuta situationen i första hand lösas genom att landstinget beslutar att ge kommuner individuellt stöd i form av utjämningslån. Dessa lån kan förslagsvis löpa på 30 år och vara ränte- och amorteringsfria under de första 10 åren. Grunderna för lånen bör kunna utgöras av det relationstal som erhålls om kommunens nettokost- nader per invånare ställs i förhållande till kommunens skattekraft. För de kommuner för vilka denna relation överstiger genomsnittet av motsvarande relationer för länets kommuner skall utjämningslån kunna utgå. Ett alternativ är att låta nettokostnaden ersättas av kommunens låneskuld per invånare. Då den ekonomiska situationen under en tioårsperiod ofta kan genomgå kraftiga förändringar bör det här föreslagna systemet väl tjäna sitt syftemål.
Det finns emellertid skäl som talar för en mer permanent skattekraftsut- jämning i Stockholms län. Utredningen har visat på en modell enligt vilken en utjämning kan ske utan att de differenser som beror på skillnader i åldersstruktur och eventuell befolkningsminskning, vilka finns inbyggda i det statliga systemet, försvinner. En utjämning till 100 procent av länsme- delskattekraften förutsätter enligt förslaget en höjning av landstingsskatten med 92 öre eller om kommunerna reducerar kommunalskatten i samma mån som de tillförs skatteunderlag, en höjning på 78 öre.
Då utredningens förslag på denna punkt med stor sannolikhet leder till stora utdebiteringsdifferenser även i fortsättningen bör enligt vår mening vid landstingets prövning av frågan också ett annat finansieringssystem prövas. I stället för att höja landstingsskatten, vilket, om kommunerna inte i motsvarande mån sänker sin utdebitering, kan allvarligt komma att drabba låginkomsttagare i kommuner med redan tidigare hög utdebitering, borde övervägas att reducera skattekraften i de kommuner som har en skattekraft som överstiger regionens genomsnittliga. Vi kan inte anse att detta skulle vara ett allvarligare ingrepp i den kommunala självstyrelsen än utredningens huvudalternativ med höjd landstingsutdebitering och överföring av dessa skattemedel till vissa primärkommuner. Vi är istället övertygade om att på någon sikt kommer ett sådant system att uppfattas som en rättvis grund inom länet där från näringsgeografisk synpunkt kommungränserna på många sätt upplevs som konstlade. Det ger samtidigt kommunerna all frihet att inom ramen för sina ekonomiska resurser utforma den icke statligt reglerade
kommunala servicen på det sätt som bäst passar den egna kommunens invånare. Enligt vår mening borde denna skattekraftsomläggning på ett enkelt sätt kunna genomföras i samband med den årliga statliga regleringen av varje kommuns skatteunderlag. Systemet kan dock utöver landstingsbe- slut också fordra ett särskilt riksdagsbeslut angående statens principiella medverkan.
Mycket talar också för att man som grund använder den genomsnittliga primärkommunala utdebiteringen i länet. 1 så fall får man en exakt överensstämmelse mellan de bidrag till den inomregionala utjämningen som vissa kommuner lämnar och de ökade intäkter som andra kommuner tar emot. Effekterna på utdebiteringen för de betalande kommunerna vid i övrigt oförändrade utdebiteringsbehov framgår av nedanstående tabell.
Nuvarande Ökad utdebitering Ökad utdebitering
utdebitering med åldersfaktorer utan åldersfaktorer
+ Total + Total
Danderyd 10,60 2,83 13,43 2,73 13,33 Solna 11,10 3.72 14.82 2.68 13.78 Lidingö 11,65 2,85 14,50 2.40 14.05 Stockholm 13,50 1.27 14.77 1.84 15.34 Sundbyberg 14,05 2.02 16.07 0.77 14.82
För att underlätta en övergång till det här beskrivna systemet bör en femårig övergångsregel tillämpas. Behovet av ytterligare stöd till vissa akut drabbade kommuner kan under övergångsåren avhjälpas med de ovan beskrivna utjämningslånen.
3 Av ledamoten Gibson
Företagsskatteberedningen har föreslagit att beskattningen av aktiebolag och ekonomiska föreningar skall ske med en fast, för hela landet gemensam skattesats. Den kommunala beskattningen av juridiska personer slopas och därmed försvinner också den särskilda kommunala taxeringen av dessa skatteobjekt.
Jag delar meningen att den föreslagna reformen på flera sätt innebär förenklingar för både företag och samhälle och tillstyrker att den genom- förs.
Förslaget får dock avsevärda konsekvenser för ett mindre antal kommu- ner. För att motverka denna effekt föreslår KEU 76 att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget för bolagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i övrigt fördelas till kommunerna efter invånaran- talet.
Huvuddelen av kommunerna kommer på grund av garantierna i skatte- utjämningssystemet inte att beröras. För 28 kommuner blir det emellertid förändringar. 14 kommuner förlorar skatteintäkter på knappt 400 milj. kr, 14 kommuner ökar sina skatteintäkter med cirka 35 milj. kr. Mellanskillnaden
stannar i statskassan. På landstingssidan sker den förändringen att Stock- holms läns landsting förlorar 238 milj. kr utan att något annat landsting tillförs skattemedel. Totalt kommer statsverket att tillföras ett överskott på inemot 600 milj. kr.
På grund av dessa fördelningseffekter och mot bakgrund av resultatet för enskilda kommuner har jag i utredningen uttalat stor tveksamhet till det föreslagna återbetalningssystemet. Om man på grund av intresset att förenkla taxeringssystemet inte kan återbetala skatteintäkterna på det sätt som enligt det nuvarande systemet tillfaller kommunerna bör man enligt min mening i samband med genomförandet av förslaget pröva att göra en återbetalning som grundar sig på någon schablonmetod i vilken man exempelvis tar hänsyn till kommunernas skatteintäkter från juridiska personer under en femårspe- riod innan det nya systemet genomförs. Det har inte funnits tid att inom utredningens ram i detalj analysera effekterna av en sådan schablonme— tod.
Jag anser även att det föreslagna systemet för omläggningen av beskatt- ningen avjuridiska personer är ett mycket dåligt instrument för utjämning av skattekraft mellan rika och fattigare kommuner. Inom AB-Iän, för vilket område jag inom utredningen i annat sammanhang hävdat att särskild skatteutjämning behövs, får kommuner som Danderyd och Täby med låg utdebitering tillskott genom det framlagda förslaget medan andra kommuner med 2—3 kronors högre utdebitering får vara med och betala.
Det har också visats att Stockholmsregionens andel av den totala statsskatten är så stor att regionens invånare betalar en betydande del av den statliga skatteutjämningen. Det finns därför inte något hållbart argument för att ytterligare brandskatta dessa kommuner. Däremot finns det flera skäl att genomföra en inomregional skatteutjämning i detta område.
För mig har det varit ett viktigt krav att övergångstiden för de kommuner vars skattekraft minskas skulle vara tio år. Eftersom detta blev utredningens slutgiltiga ställningstagande har jag inte motsatt mig att detta förslag framläggs, men har inför den fortsatta handläggningen av ärendet redovisat ovanstående argument.
4 Av ordföranden Sven Johansson samt ledamöterna Carls- hamre, Gibson, Larsson och Wallin
I Sverige har det kommunala självstyrelsen gamla anor. Kommunernas roll i samhället har dock förändrats mycket påtagligt sedan de konstitutionella formerna för den kommunala självstyrelsen en gång slogs fast. Sekelskiftets lilla landskomnun har mycket få likheter med dagens storkommun. Samhällsutveck ingen har inlemmat kommunerna i ett nät av finans-, social- och arbetsmarknadspolitiska riktlinjer och åtgärder. Den helt dominerande delen av den kommunala verksamheten brukar anses vara initierad eller reglerad av statliga beslut. En alltmer detaljerad samhällsplanering fogar samman statlig och kommunal verksamhet. "Självstyrelse" är numera ett högst relativt begrepp.
Det är inte längre möjligt att se den enskilda primärkommunens eller
landstingets behov och anspråk isolerade från den ekonomiska politiken på riksplanet. Att låta den kommunala sektorn med sin omslutning på i år uppskattningsvis 100 miljarder kr agera oberoende av statsmakternas beslut är en orimlighet.
Riksdagen och regeringen har totalansvaret för den ekonomiska politiken. Enligt vårt synsätt måste kommunerna underordna sig de övergripande besluten på riksplanet. Vi är väl medvetna om den konflikt som sedan länge rått mellan kraven på central ekonomisk ledning och bevarandet av det kommunala självstyret. Denna motsättning kommer av allt att döma att skärpas i framtiden. Vi finner att samhällsekonomiska hänsyn ytterst måste tillmätas den största tyngden även om dessa kan stå i strid med kommunala önskemål och ambitioner.
I kapitel 4 diskuteras olika åtgärder i syfte att bromsa den kommunala expansionstakten. Utredningen har stannat för att rekommendera att man utvecklar det hittillsvarande systemet med frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunerna angående den kommunala verksamhetsvo- lymens ökningstakt. Vi delar uppfattningen att man i första hand bör pröva denna framgångsväg. Risken är emellertid uppenbar att dessa åtgärder icke tillräckligt snabbt leder till önskat resultat. I ett sådant läge anser vi det vara ofrånkomligt att man ånyo — i hela landets intresse — prövar möjligheten att genom lagstiftning om kommunalskattens utveckling — bl. a. lagfäst skat- tetak — få en hårdare statlig styrning över den kommunala utgiftsutveck- lingen.
Den kommunala självstyrelsen har haft och har stor betydelse för att vidmakthålla ett decentraliserat samhällssystem. Om statsmakterna ges ökade befogenheter när det gäller att dra upp de ekonomiska ramarna för kommunernas verksamhet måste detta ske i former som motverkar detalj- reglering och byråkratisering. En i förhållande till dagens verksamhet betydligt ökad självbestämmanderätt inom givna ekonomiska ramar både kan och måste uppnås. Det breda, folkliga deltagande i samhällsarbetet, som de svenska kommunerna ger prov på, måste vidmakthållas även om statsmakternas roll i prioriteringspolitiken förändras.
Även om vi häri första hand vill understryka kommunalmännens ansvar för bromsning av den kommunala expansionen, finns anledning att också särskilt betona statens ansvari sammanhanget. Staten måste på ett helt annat sätt än tidigare vara aktsam för att icke genom indirekta eller direkta åtgärder pressa den kommunala verksamhetsvolymen uppåt. Statsmakterna måste ålägga sig att vid fattande av beslut som ökar kommunernas kostnader klart redovisa detta och hur finansieringen ska ske.
5 Av ordföranden Sven Johansson samt ledamöterna Carls- hamre och Wallin
Av KEU:s material framgår den mycket hastiga expansion, som den kommunala sektorn undergått under senare år. Utbyggnaden av primär- kommunernas och Iandstingens verksamhet har aktivt bidragit till att befrämja trygghet och välstånd i vårt land. Genom denna politik har eftersatta
behov kunnat tillgodoses och medborgarnas valfrihet i många avseenden ökas. [ allt väsentligt har enighet också rått om denna välfärdspolitik.
KEU:s prognos beträffande utdebiteringen pekar på att en fortsatt volymexpansion av nuvarande omfattning skulle leda till kommunalskatter på omkring 36 kr 1985. Denna utveckling är från flera synpunkter oacceptabel och måste genom effektiva åtgärder motverkas. En så hastig och omfattande fortsatt tillväxt av den offentliga sektorn skulle allvarligt äventyra förutsätt- ningarna för en fungerande marknadsekonomi. Det enskilda konsumtions— utrymmet skulle alltmer beskäras. Marginalbeskattningen skulle kraftigt skärpas och den politiska målsättningen att minska marginaleffekterna för de stora inkomstgrupperna påtagligt försvåras.
Den också i framtiden betydligt långsammare ekonomiska tillväxten —och därigenom dämpade naturliga skatteunderlagstillväxten — gör att behovet av ytterligare resurstillskott till kommunerna kommer att bestå. Den naturliga tillväxten av skatteunderlaget medger endast en volymexpansion på 0,3—0.4 procent per år. Gapet mellan denna mycket låga tillväxttakt och den nuvarande volymökningen på i är närmare fem procent måste täckas via skattehöjningar,avgifter och/eller statsbidrag. Så länge produktiviteten inom den kommunala sektorn inte nämnvärt kan höjas och rationaliseringseffekter uppnås kommer — främst på grund av den beslutade utbyggnaden av barnomsorgen och äldrevården — den kommunala sektorns personal- och resursbehov att fortsätta att växa, även om ytterligare verksamheter inte tillkommer.
I kapitel 4 redovisas att 1975 års långtidsutredning uppskattat den nödvändiga ökningstaken i det privata konsumtionsutrymmet till åtmin- stone en procent per år för att en direkt standardsänkning för breda löntagargrupper ska kunna undvikas de närmaste åren. Redan beslutade åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för ökad privat konsumtion i framtiden. Vi finner detta angivna utrymme alltför snävt för att i rimlig mån garantera de stora löntagargrup- perna en godtagbar ekonomisk rörelsefrihet. Huruvida det blir möjligt att märkbart iidga detta utrymme, vilket vi alltså anser nödvändigt, äri hög grad avhängigt av samhällsekonomins tillväxt samt möjligheterna att begränsa den kommunala sektorns expansionstakt.
Det är knappast möjligt att exakt slå fast vilken omfattning den kommu- nala verksamheten bör ha i framtiden. Det är känt att utvecklingen automatiskt kommer att medföra växande krav på kommunal service, främst inom åldringsvård och barnomsorg. Det växande antalet åldringar medför att ökade resurser varje år måste avsättas utan att verklig standardhöjning bereds olika grupper av åldringar.
Oaktat dessa behov och krav framstår det som absolut nödvändigt att på sikt kraftigt dämpa den kommunala expansionen. Det går inte att skjuta avgörandet på framtiden och under ytterligare en rad år godta betydande kommunala skattehöjningar. I allmänhet ger en skattehöjning utrymme för nya åtaganden. vilka steg för steg för upp den kommunala verksamheten på en högre nivå, vilket i sin tur gör det allt svårare att förutsättningslöst se över hela den lommunala aktiviteten.
Förutsättningslös omprövning av de kommunala verksamheterna
För att anpassa den kommunala expansionstakten till den samhällseko- nomiska ramen måste beslutsfattarna få bättre redskap att genomföra sina beslut. Den kommunala organisationen måste ses över så att ett förbättrat samband mellan beslutsfattare och kostnadsansvar befrämjas. Nuvarande metoder för att väga olika verksamheter mot varandra ter sig också otillräckliga.
Den förhärskande marginalbudgeteringen begränsar budgetprövningen till nya verksamheter och kostnader. Det framstår som helt nödvändigt att kommunalmännen i sin hand får effektiva instrument för att kunna ompröva även befintlig verksamhet. System med budgetutfallsprognoser måste exem- pelvis utvecklas och förbättras. Det finns också anledning att närmare studera konsekvenserna av medbestämmandelagen för det kommunala beslutsfat- tandet och dess kostnader.
För att informera såväl kommuninvånare som förtroendemän och tjän- stemän om kostnaden för olika kommunala tjänster bör "prislappar" på kommunal service övervägas. Sådana bör även underlätta kostnadsjämfö- relser mellan olika kommuner. Dessa jämförelser kan vara ett bra sätt att kontrollera effektiviteten i olika kommunala förvaltningar och också att ange var rationaliseringsåtgärder bör sättas in.
Även om genomslaget av de politiska besluten i kommunerna kan stärkas och effektivare budgettekniker införas, kommer den kommunala finansie- ringen att förbli utomordentligt ansträngd. Kommunerna måste därför i i högre grad än idag föra en politik som utan dogmatiska skygglappar på bästa sätt tar till vara disponibla resurser.
I vissa fall torde t. ex. de kommunala uppgifterna bäst kunna handhas . genom entreprenadverksamhet. Möjligheterna att hålla kostnaderna nere [ genom utbyggd entreprenadverksamhet måste därför beaktas. Likaså utgör t. ex privatpraktiserande läkare och tandläkare ett värdefullt komplement till den av samhället bedrivna vården. På vissa områden — exempelvis vårdom- rådet — kan ideella organisationer förstärka samhällets insatser.
Många primärkommuner har idag ett omfattande markinnehav, som icke behövs för kommunens verksamhet under överblickbar tid. Sådana l markengagemang kan ofta utgöra en betydande belastning på kommunens l budget. Mark som inte längre behövs för genomförandet av kommunens l planering bör därför säljas. Markpolitiken bör sålunda vara ”rullande".
På sysselsättningspolitikens område har kommunerna utan att några statliga beslut egentligen fattats fått väsentligt ökade uppgifter. Så länge ansvaret för arbetsmarknadspolitiken officiellt är en statlig uppgift. framstår denna oklara uppgiftsfördelning — med åtföljande kostnader för kommunerna - som olycklig.
Avgiftsfinansieringens roll
Som framgår av kapitel 5 spelar f. n. avgifterna — om man bortser från de 5. k. tekniska verken — en mycket underordnad roll för kommunernas finansie- ring. Ett minimum måste vara att avgifterna åtminstone bör följa prisutveck- lingen. Under de senaste årens relativt snabba inflationstakt har uppenbar-
ligen på en rad områden de kommunala taxorna icke ens höjts i takt med de allmänna prishöjningarna. Likaså bör det vara självklart att avskrivningar alltid sker enligt återanskaffningsprincipen. På vissa områden bör dessutom, enligt vår uppfattning.avgifternas relativa andel som finansieringskälla också öka.
I första hand bör därvid situationen på fritids- och kulturområdet uppmärksammas. Det kan inte vara rimligt att man på detta område endast har en avgiftstäckning på ca 10 a 15 procent. Detta är desto mer anmärk- ningsvärt som nyttigheterna på dessa sektorer som regel endast utnyttjas av ett relativt begränsat antal kommunmedlemmar och då ofta sådana med en god ekonomi.
På vårdområdet är det i första hand tre sektorer som tilldrar sig särskild uppmärksamhet — sjukvårdsavgifterna, barnomsorgstaxorna samt avgifterna för pensionärsservicen.
Vad beträffar sjukvårdsavgifterna kan konstateras att patienternas egen- avgifter f.n. endast utgör ca två procent av landstingens totala externa inkomster. Särskilt ifråga om den öppna sjukvården torde icke oväsentligt högre avgifter kunna tas ut av de patienter som endast utnyttjar sjukvården vid enstaka tillfällen. Detta är desto mera motiverat som flertalet sjukvårds- huvudmän numera infört regler om maximibelopp för de samlade avgifter som patienterna kan tvingas erlägga under viss tidsrymd. Därigenom garanteras alla patienter vård till rimlig kostnad. Självfallet ska ingen av ekonomiska skäl tvingas avstå från att utnyttja tillgängliga vårdresurser.
Vid bedömningen av frågan huruvida barnomsorgstaxorna kan höjas, bör särskilt observeras de skilda situationerna för olika åldersgrupper barn. Särskilt angeläget är det att de minsta barnen —dvs. de under tre år—får vårdas antingen hemma eller på familjedaghem. Möjligheterna för kommunerna att i ökad utsträckning finansiera barnomsorgens utbyggnad genom taxeintäkter skulle väsentligt öka om vårdnadsersättning i någon form blev genomförd. Samtidigt bör medges rätt till avdrag för styrkta kostnader för barntillsyn.
När ATP blivit mera allmänt genomförd ökar möjligheterna att finansiera kommunernas service åt de gamla med hjälp av avgifter. Man måste dock vara medveten om att det även i fortsättningen kommer att bli betydande variationer mellan olika pensionärers ekonomiska standard. Ett system med differentierade avgifter torde därför vara ofrånkomligt även om starka principiella invändningar mot sådana avgifter i och för sig kan resas. Samhällets insatser när det gäller de gamla måste i första hand gå ut på att stärka pensionärernas betalningsförmåga.
Avgifterna är emellertid inte bara en inkomstkälla för kommunerna. De har också andra uppgifter. Inte sällan är det ett effektivt medel att informera beslutsfattarna om medborgarnas verkliga efterfrågan. Ett exempel på denna typ av avgift är de köavgifter som i vissa kommuner tillämpas för köp av småhus och/eller tomt. Dessutom kan avgifterna — i de fall man så önskar — också vara ett medel att styra efterfrågan på kommunal service.
Betydelsen av att sambandet mellan kommunal service och avgiftsfinan- siering noga studeras belyses utomordentligt väl av utvecklingen inom Stockholms läns landsting när det gäller finansieringen av den kollektiva trafiken. Under det nya landstingets första verksamhetsår — 1971 — uppgick skattefinansieringen till ca 210 milj. kr dvs. ca 1,10 kr/skr. 1978 kommer
skattefinansieringen att överstiga l miljard kr, dvs. ca 2,75 kr/skr. Även om den kollektiva trafiken numera omfattar också färdtjänsten, innebär utveck- lingen att kollektivtrafikens belastning på skatten under det nya landstingets sju år stigit med ca 1,65 kr/skr.
Ändrad beskattning av juridiska personer — oklara näringspolitiska konsekvenser
I kapitel 6 föreslås som en uppföljning av företagsskatteberedningens förslag om en fast, enhetlig skattesats för aktiebolag, ekonomiska föreningar m. fl. att skatteunderlaget återförs till kommunerna efter deras invånarantal. Detta innebär att ett begränsat antal kommuner - dock med sammanlagt mer än två milj. invånare — förlorar icke oväsentliga delar av sitt nuvarande skatteunderlag.
Vi har funnit att det för företagsbeskattningen finns starka skäl för att slopa den särskilda kommunala beskattningen av juridiska personer. Därför har vi biträtt förslaget. Vi vill dock understryka att även om det nya systemet genomförs under en relativt lång övergångsperiod risker finns för att denna ändrade beskattning av juridiska personer också kan få negativa näringspo- litiska konsekvenser. Av särskild betydelse blir förslaget för storstadsregio- nerna (Stockholm, Göteborg och Malmö) som i stor utsträckning måste betraktas som näringsgeografiska enheter. Troligen kommer i dessa områden även i framtiden expansionen att ske i kranskommunerna medan huvud- l kommunen får en successivt minskande totalbefolkning. Den föreslagna fördelningstekniken kan för huvudkommunerna leda till att de får en minskande andel av skatteunderlaget från juridiska personer samtidigt som sannolikt en ökande andel av regionens befolkning har sina arbetsplatser inom kommunen, sannolikt som ett resultat av kommunens systematiska näringslivssatsning.
Dessa näringspolitiska effekter måste noga studeras i samband med förslaget till detaljutformning. Vi får inte hamna i det läget att kommuner förlorar intresset av att stimulera näringslivet inom den egna kommunen.
Skatteutjämning — kommunalekonomisk sanering
Befolkningsmässiga förändringar, redan gjorda åtaganden och den för den l kommunala sektorn ofördelaktiga pris- och löneutvecklingen gör det ofrån- komligt att den kommunala sektorn under en överblickbar tidsperiod tillförs icke oväsentliga medel utöver vad som följer av skatteunderlagets naturliga tillväxt. För vår del har vi tillstyrkt att detta i första hand sker genom en väsentlig utökning av skatteutjämningsbidragen. Detta förslag ligger i linje med bl. a. överenskommelsen den 17 juni 1977 mellan kommunförbunden och staten. Vi vill emellertid särskilt understryka betydelsen av att de medel, som på detta sätt tillförs kommunerna, icke utnyttjas på sådant sätt att de direkt eller indirekt leder till en ur samhällsekonomisk synvinkel icke önskvärd expansion av den kommunala verksamheten.
Enligt sina direktiv ska utredningen även pröva huruvida det statliga skatteutjämningssystemet behöver kompletteras med ett inomregionalt. Denna fråga har också studerats inom utredningen. Innan utredningen
hunnit ta slutlig ställning till denna del av utredningsuppdraget framlade emellertid regeringen en proposition enligt vilken Stockholms läns landsting får rätt att ge regionens kommuner ekonomiskt stöd. Detta kan konstrueras som antingen bidrag, län eller en kombination av båda delarna. Risken för en alltför snabb ökning av kommunernas utbyggnadstakt är särskilt stor just när det gäller den inomregionala skatteutjämningen. Genomförandeåret kan det nämligen för vissa kommuner inom Stockholms län bli fråga om mycket väsentliga ökningar av de kommunala inkomsterna. Även här måste gälla regeln att medlen i första hand ska användas för att sänka kommunens utdebitering eller åtminstone begränsa annars ofrånkomliga utdebiterings- höjningar. För att icke det ekonomiska stödet från landstinget ska leda till en alltför snabb utbyggnad av kommunernas service bör landstinget i första hand pröva möjligheten att genom ränte- och amorteringsfria lån - s.k. saneringslån — skapa förutsättningar för sådana kommuner som under de senaste åren expanderat alltför snabbt, att sanera sin ekonomi och anpassa sin verksamhet till de tillgängliga resurserna.
K ommunalekonomi och marknadsekonomi
Det finns avslutningsvis skäl att sätta in den kommunala ekonomin i ett större sammanhang. Den snabba kommunala expansionen sedan mitten av 50-talet har inneburit att betydande resurser undandragits konsumenternas valmöjligheter. Att denna utveckling administreras av landets kommuner och inte av statsmakterna förändrar i sak inte det förhållandet, att en växande andel av de samhälleliga resurserna undandras marknadsekonomiska beslut. Vår övertygelse att en konsumentstyrd ekonomi måste vidmakthållas och stärkas får oss att med oro se utvecklingen an.
Följderna av hur den hastigt svällande offentliga sektorn påverkar samhällsekonomin på det enskilda investerings- och konsumtionsutrym- mets bekostnad kan bl. a. avläsas i Danmark och England. Också i Sverige tenderar nu inte minst den snabba offentliga — i särskilt hög grad den kommunala — verksamhetsökningen att förrycka balansen i samhällsekon- omin. Ett ekonomiskt system där det konsumentstyrda utrymmet blott utgör en mindre del kan knappast längre ens kallas blandekonomiskt — blandeko- nomin förutsätter ju ändå en avvägd dosering. Den kommunala verksam- hetens omfattning och inriktning måste därför regleras på sådant sätt att den blir förenlig med marknadsekonomins bevarande och de grundläggande värden denna representerar i den svenska demokratin.
6 Av de sakkunniga Bargholtz och Jakobsson
Primärkommuner och landsting har en långtgående självbestämmanderätt i fråga om omfattningen av sin verksamhet och sitt uttag av skatt. Denna ordning innebär i flera avseenden något positivt. Den innebär emellertid också att det i dag saknas en effektiv samlad avvägning av den offentliga sektorns resursanspråk i samhällsekonomin.
Den offentliga sektorn förbrukar omkring 1/ 3 av BNP, av vilket kommu- nerna i sin tur svarar för större delen. Frågan om hur tillväxten av denna
förbrukning bestäms blir därmed av stor samhällsekonomisk betydelse. Idag kan man med någon tillspetsning säga att den offentliga verksamhetens omfattning och det samlade skatteuttagets höjd helt enkelt blir summan av beslut som fattas dels i riksdagen och dels i 300 oberoende kommunala fullmäktigeförsamlingar.
Utredningen diskuterar detta problem men rekommenderar ingen princi- piell förändring i dagens ordning. Överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden bör få fastare former, men några nya möjligheter för statsmakterna att påverka den kommunala utvecklingen föreslås inte. Enligt vår mening innebär detta att det grundläggande problemet kvarstår olöst.
Utredningen har inhämtat erfarenheter från Norge där man av hävd haft möjligheter för staten att ange vissa yttersta ramar för den kommunala expansionen genom ett lagstadgat skattetak, som med vissa intervall höjts. Systemet anses enligt de upplysningar vi kunnat inhämta ha fungerat väl. En invändning som hittills kunnat riktas mot tanken att införa någon form av sådant skattetak i Sverige är att kommunernas ekonomiska förutsättningar ännu är så olika att ett tak — oavsett utformning — skulle få högst olika reell innebörd. Om skatteutjämningen enligt utredningens förslag byggs ut och tar direkt hänsyn till sådana kostnadsfaktorer som kommunerna inte själva kan påverka försvagas emellertid denna invändning. Frågan om ett lagfäst skattetak som ett generellt verkande medel för statsmakterna att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen bör därför inte anses avförd från diskussionen i och med att denna utredning nu avslutat sitt arbete.
7 Av de sakkunniga Rune Carlsson och Slunge
Skattesystemet för juridiska personer har huvudsakligen behandlats av företagsskatteberedningen. KEU 76 har enbart haft tillfälle att i slutskedet av sitt arbete bedöma förslagets effekter för kommuner och landsting. Förslaget innebär att kommunernas fria beskattningsrätt av juridiska personer tas bort. 7—8 procent av det totala skatteunderlaget skulle därmed undandras kom mu- nerna. Motsvarande medel, men med en annan fördelningsgrund, skulle i stället överföras från staten.
Den fördelning av skatteinkomsterna frånjuridiska personer som KEU 76 förordar vid en omläggning av skattesystemet enligt företagsskattebered— ningens förslag medför kännbara följder för en del kommuner utanför skatteutjämningssystemet. För att mildra dessa effekter föreslår KEU 76 en tioårig övergångsperiod.
Reformen skulle få full genomslagskraft först omkring 1990. Vad som händer under övergångstiden kan i dag inte överblickas. Omläggningen innebär en avsevärd belastning bl. a. för Stockholms läns landsting och för flera kommuner, framför allt i storstadsområdena. Det kan inte uteslutas att de ekonomiska problemen för just storstadsområdena kommer att förvärras framöver. Några särskilda studier av den troliga ekonomiska utvecklingen för dessa områden har inte gjorts av KEU 76.
Det finns i och för sig också klara fördelar med systemet. Vi anser dock att mer ingående analyser borde ha legat till grund för utredningens ställnings- tagande i en så principiellt viktig fråga, som dessutom har långsiktiga
konsekvenser för delar av landet. Vi förutsätter också att de fortsatta bedömningarna görs med utgångspunkt från en samlad bild av de tre skatteutredningarnas förslag.
8 Av den sakkunnige Karl-Erik Johansson
Skatteutjämningssystemet kan enligt min mening förenklas ytterligare jämfört med utredningens förslag. Det är främst två sådana möjligheter som det finns orsak att närmare överväga, nämligen:
. Utjämningen av kostnadsskillnader som beror på bl. a. ålderssammansätt- ningen kan göras mindre komplicerad och dessutom utformas så att bidragets storlek inte påverkas av kommunala beslut. . Statsbidraget till grundskola och pensionärsservice kan samordnas med skatteutjämningsbidraget vilket medför betydande administrativa förde- lar.
Enligt utredningens förslag skall de kostnadsskillnader som beror på bl. a. ålderssammansättningen utjämnas genom att skatteutjämningsbidraget korrigeras med tillägg eller avdrag. Eftersom tilläggen och avdragen beräk- nats i absoluta tal ligger det närmast till hands att öka eller minska skatteutjämningsbidragen med dessa belopp. Det är den minst arbetskrä- vande metoden och kommunerna skulle få exakt de belopp som utredningen räknat med.
Man kan också uppnå samma resultat genom omräkning till skattekraft om man uttrycker tilläggen och avdragen i ett antal skr i absoluta tal och avstår från att räkna om dessa skr till procent av medelskattekraften. Dessutom krävs att man använder kommunens skattesats när beloppen omräknas till skr för att resultatet skall överensstämma med kalkylerna. Utredningens förslag att använda medelutdebiteringen leder till att differenser uppstår.
Man kan således med en mindre ändring av utredningens förslag uppnå att alla kommuner får exakt så stora tillägg eller avdrag för bl. a. ogynnsam respektive gynnsam åldersstruktur som utredningen räknat med. Samma metod kan användas ifråga om bidraget för befolkningsminskning.
] kalkylerna för grundskolan har bland intäkterna räknats med statsbidrag till personalkostnader för lärare enligt nuvarande regler. För kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet skulle samma kostnadsutjämning i stort sett ha uppnåtts om man fördelat detta statsbidrag efter invånarantal och endast räknat med bruttokostnaderna för lärarlöner vid utjämning av grundskolans kostnader för lärarlöner. Att man inte uppnår exakt samma resultat beror bl. a. på att vissa schabloner måste användas vid beräkning av lärarlönerna. Det borde dock ha varit möjligt att bortse från krav på millimeterrättvisa i detta avseende när man jämför med de fördelar som en utjämning av övriga kostnadsskillnader innebär. Dessutom skulle de mycket omfattande arbetsuppgiftema i kommuner och hos statliga myndigheter med rekvisition, kontroll och utanordning av statsbidrag ha bortfallit. För kommuner som inte ingår i skatteutjämningssystemet skulle det i så fall ha blivit nödvändigt att tillämpa nuvarande statsbidragsregler eller att avlösa dessa bidrag om man vill uppnå administrativa förenklingar.
Även för service till pensionärer (hemhjälp m. m.) kan statsbidraget till de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet fördelas efter invånaran- tal, vilket också skulle medföra vissa administrativa fördelar för dessa kommuner. Dessutom skulle statsbidraget till pensionärsservicen bli helt neutralt. För närvarande erhålls statsbidrag till servicehusens personalkost- nader men inte till motsvarande kostnader för ålderdomshem.
9 Av de sakkunniga Klason, Lundequist och Starkerud
Kommunalekonomiska utredningen (KEU 76) har under den tid vi deltagit forcerat sitt arbete för att kunna avlämna sitt betänkande enligt den fastställda tidsplanen. Utredningen har lämnat ett stort antal förslag avseende förenklingar i nuvarande statsbidragssystem till kommunerna. Vad gäller huvudfrågan, begränsning av kommunernas utdebiteringshöjningar och skatteutjämning mellan kommunerna, kan dock förslagen om ökning av skattekraftsgarantin trots de förbättringar som detta förslag innebär inte anses som tillräckliga för att i ett längre perspektiv lösa problemen med de ständigt stigande kommunala utdebiteringarna. Att förslagen från KEU 76 blivit inriktade på kortsiktiga lösningar beror enligt vår mening på den bristande samordningen mellan de tre olika skatteutredningarna. Enligt kommunal- ekonomiska utredningens direktiv borde arbetet ha bedrivits i nära samband med 1972 års skatteutredning. Vi har för vår del vid flera tillfällen under utredningens gång påpekat detta. Löntagarorganisationerna har under 70- talet vid upprepade tillfällen krävt en samordning av utredningsverksam- heten inom skatteområdet.
Att tre skilda skatteutredningar utan inbördes samordning och samverkan har haft som uppgift att arbeta på ett förbättrat skattesystem utifrån skilda förutsättningar är djupt otillfredsställande. Självklart kan man icke med detta utgångsläge förvänta sig att någon av de olika skatteutredningarna skall kunna presentera på väsentliga punkter genomgripande förändringar av skattesystemet. Hela skatteproblematiken måste utredas i ett sammanhang och självklart kopplas till de mycket väsentliga finansieringsfrågorna.
Då dessa förutsättningar inte varit uppfyllda avstår vi från att ta ställning till de förslag som utredningen nu framlägger, främst beträffande ett skatteutjämningssystem med angiven kostnadsnivå. Huruvida detta är en reform som motiverar sin plats i en övergripande prioritering av de skatteförslag som samlat kan förväntas när alla tre skatteutredningarna lagt sina förslag, kommer organisationerna att uttala sig om i anslutning till remissarbetet. Det är först vid denna tidpunkt som man kan få en samlad överblick över omfattningen av förslagen och därmed göra riktiga priorite- ringar.
Trots vårt ståndpunktstagande till utredningens förslag i sin helhet vill vi dock på en punkt klart avvisa majoritetens förslag: Detta gäller utformningen av bidragssystemet för barnomsorgsverksamheten och det förslag utred- ningsmajoriteten lägger att barnomsorgen skall tas med i åldersfaktorn som underlag för skatteutjämning mellan kommunerna. Vi avvisar bestämt en sådan konstruktion. Enligt vår mening måste frågan om barnomsorgen lösas genom att en kraftig uppräkning sker av utgående statsbidrag för verksam-
heten.
KEU:s majoritetsförslag innebär att de kommuner som inte avser att bedriva barnomsorgsverksamhet enligt de intentioner som framgår av överenskommelsen mellan kommunförbundet och regeringen 1975 kommer att få skattekraftstillskott för en verksamhet som de inte bedriver.
Vi anser därför att kostnaderna för daghem och familjedaghem inte bör inrymmas i åldersfaktorn för 0—6-åringar. Dessa kostnader bör istället utjämnas genom ett förstärkt statsbidrag till barnomsorgen.
Statsbidragets nivå bör avsevärt förstärkas och minst täcka kostnaderna för personalen i barnomsorgsverksamheten.
De redovisningar som lämnats beträffande kommunernas utbyggnads- planer inger allvarlig oro för att den av riksdagen beslutade ambitionsnivån icke kommer att realiseras. För att klara denna krävs den ovan nämnda utbyggnaden av statsbidragen.
Ett förstärkt bidrag från staten till kommunerna för en utbyggnad av barnomsorgen skulle dels leda till att den av riksdagen beslutade utbygg- nadstakten kan förverkligas, dels till att kommunernas ekonomiska situation i varje fall icke skulle försämras ytterligare som en funktion av att barnomsorgen byggs ut.
Vi avvisar därför helt tanken på att ta med barnomsorgsdelen i skatte- utjämningssystemet och beklagar att utredningsmajoriteten har motsatt sig den av oss redovisade vägen att lösa kommunernas finansieringsproblem avseende barnomsorgen genom ökat statsbidrag.
10 Av den sakkunnige Åberg
Jag ansluter mig till de uppfattningar som redovisats i reservationen av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, m. fl.
Utredning om kommunernas ekonomi
Beslut vid regeringssammanträde 1976-11-18.
Statsrådet Mundebo anför
Frågor som direkt berör den ekonomiska utvecklingen i den kommunala sektorn behandlas f. n. i två olika utredningar. Kommunalekonomiska ut- redningen (Fi l97lz08) tillkallades i december 1971 och har i första hand inriktat arbetet på den kommunala ekonomin i stort och avvägningen mellan den kommunala sektorn och övriga sektorer i samhället. 1976 års skat- teutjämningsutredning (Fi 1975109) tillsattes i november 1975. Översynen av skatteutjämningssystemet har framför allt gällt hur man skall utjämna sådana skillnader i utdebitering som beror på strukturella olikheter mellan kommunerna. Även skatteutjämningsbidragens totala nivå blir föremål för överväganden i detta sammanhang.
För att underlätta en samlad bedömning av de olika frågor som direkt berör kommunernas ekonomiska situation anser jag att en kommitté bör tillkallas för att utreda kommunernas ekonomi och orsakerna till skillnaderna mellan utdebiteringen i olika kommuner. Kommittén bör fullfölja det arbete som har påbörjats inom kommunalekonomiska utredningen och 1976 års skatteutjämningsutredning. Utredningsarbetet bör avse såväl den primär- kommunala som den landstingskommunala verksamheten. Däremot bör den kyrkokommunala verksamheten inte omfattas av utredningsuppdraget.
Kommunalekonomiska utredningen har avlämnat fyra delbetänkanden. [ tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att med förtur behandla stats- bidragen till kommunernas sociala hemhjälp och familjedaghemsverksamhet och att i samband därmed även pröva frågan om statsbidrag till den kom- munala färdtjänsten. Detta arbete har redovisats i betänkandet (SOU 1974:41) Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverk- samhet. Utredningen har även avlämnat betänkandet (SOU 1975:39) Stats- bidrag till kommunerna. Detta betänkande behandlar statsbidragssystemets omfattning och inriktning budgetåren 1955/56—1972/73. Vidare har utred- ningen studerat kostnadsutvecklingen inom primärkommuner och landsting fram till år 1985 under antagande om oförändrad ambitionsnivå. Denna analys har avrapporterats i betänkandet (SOU 1976:40) Kommunal utveck- ling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service. 1 betänkandet (SOU 1976:45) Kommunernas ekonomi 1960—1972 har utredningen slutligen givit
en samlad bild av den kommunala sektorns utveckling efter år 1960 med en diskussion av de faktorer som har legat bakom den kraftiga expansionen av den kommunala verksamheten under senare år.
Av kommunalekonomiska utredningens sista betänkande framgår bl. a. att den kommunala konsumtionen ökat betydligt snabbare än statlig och privat konsumtion under åren efter 1960. Den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten i löpande priser har fördubblats från 8 till 16 % under perioden 1960—1975. Kostnadsutvecklingen har varit be- tydligt snabbare i landstingen än i primärkommunerna. Av den kommunala sektorns tunga utgiftsområden är det i första hand socialvården och hälso- och sjukvården som har ökat snabbt. Den kraftiga landstingskommunala kostnadsökningen avspeglas också i förändringen av utdebiteringen. Både procentuellt och i absoluta tal har landstingens utdebitering ökat snabbare än primärkommunernas. Statsbidragen som kommunal finansieringskälla har under den studerade perioden hållit sin andel av både kommunernas inkomster och utgifter.
1975 års långtidsutredning hari sin huvudrapport (SOU 1975:89) skisserat fyra alternativ till fördelning av det tillgängliga utrymmet mellan privat och offentlig konsumtion fram till år 1980. Med utgångspunkt i denna rapport har en i stort sett enig riksdag lagt fast riktlinjer för den ekonomiska politiken på längre sikt såvitt avser utrikesbalans och resursfördelning (FiU 1975/76:40, rskr 1975/76:406). Två av långtidsutredningens alternativ in- nefattar en generell arbetstidsförkortning. Dessa alternativ bör enligt riks- dagen uteslutas.
Av utredningens två övriga alternativ ges i alternativ I förtur för privat konsumtionsökning och i alternativ II förtur för offentlig konsumtionsök- ning. Det senare alternativet ger enligt riksdagens mening knappast utrymme för en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av befolkningen. Långtidsutredningens alternativ [, med betoning på den privata konsum- tionen, ger å andra sidan inte tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åldringsvård och barnomsorg. Det är enligt riksdagens mening uteslutet att eftersätta dessa grupper därför att ekonomin blir an- strängd. Den offentliga konsumtionsökningen måste därför kännetecknas av en stark koncentration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden.
Det kan konstateras att även långtidsutredningens mer expansiva alter- nativ för den offentliga konsumtionen (alternativ II) innebär en ökningstakt för den kommunala konsumtionen som ligger klart lägre än utvecklingen under 1960-talet och också något lägre än konsumtionsökningen under de fem första åren av 1970-talet. Takten i den kommunala utgiftsexpansionen har således dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år, men det är trots detta nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till år 1980 om de ekonomisk-politiska riktlinjer som jag tidigare har hänvisat till skall kunna följas.
Bakom den snabba ökningen av den kommunala utdebiteringen under senare år ligger många olika faktorer som har inneburit påfrestningar för den kommunala ekonomin. Den höga inflationstakten hari sig själv medfört starka kostnadsökningar. Den kommunala sektorn har dessutom en ogynn- sam prisutveckling jämfört med den privata sektorn. De senaste årens skat-
teomläggningar med höjningar av olika arbetsgivaravgifter inom ramen för det totala löneutrymmet har också reducerat det kommunala skatteunder- lagets ökningstakt.
Behoven av ytterligare kommunala tjänster har varit och är fortfarande stora. Kommunalekonomiska utredningen visar i betänkandet SOU 1976:40 den betydelse förändringar i befolkningsstrukturen har för den kommunala kostnadsutvecklingen. Av studien framgår att de ”automatiska” efterfrå- geförändringarna under perioden 1974—1985 kommer att beröra landstingen i betydligt större utsträckning än primärkommunema. Det är främst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidssjukvården som på- verkas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden.
En av de grundläggande arbetsuppgiftema för den kommitté, som jag nu föreslår skall tillsättas, bör vara att avsluta det analysarbete om kom- munernas ekonomiska situation som bedrivits inom kommunalekonomiska utredningen. Analysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand år 1980 med en utblick till år 1985. Härvid bör uppmärksammas även de kommunala långtidsplanerna. Analysen bör göras med uppdelning på primärkommuner resp. landsting. För volymut- vecklingen bör olika alternativ studeras, bl. a. två alternativ, som i huvudsak ansluter till långtidsutredningens alternativ I och II. Även vid bedömningen av kommunernas framtida finansiella situation bör kommittén arbeta med olika alternativ för löne— och prisutvecklingen. Kommittén bör belysa ef- fekterna på den kommunala utdebiteringen av en utveckling enligt de olika alternativen.
Kommittén bör utgå från en i huvudsak oförändrad andel av kreditmark- nadsutrymmet för kommunal upplåning även i fortsättningen. Frågor som rör de institutionella formerna för upplåningen samt fördelningen av kre- ditmarknadens upplåningsutrymme på olika sektorer utreds f.n. av 1968 års kapitalmarknadsutredning (Fi 1969159).
Med utgångspunkt i de slutsatser som kan dras av den analys som jag nu har berört bör kommittén överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för en samhällsekonomiskt godtagbar utveckling uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter.
Vad först gäller den största inkomstposten — kommunalskattema — bör utredningsarbetet bedrivas i nära samarbete med 1972 års skatteutredning (Fi 197202). Kommittén bör redovisa effekterna på den kommunala eko- nomin av sådana förslag från skatteutredningen som berör kommunalskat- ten. Kommittén bör också bedöma arbetsgivaravgifternas effekt på den kom- munala ekonomin. Jag anser vidare att kommittén bör pröva huruvida en begränsning av den kommunala beskattningsrätten, exempelvis i form av tak för den kommunala utdebiteringen, bör införas, och hur en sådan be- gränsning i så fall skall utformas.
Kommittén bör också pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget inräknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I mot- satt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag p. g. a. 1970 och 1974 års skattereformer. Kommittén bör studera effekterna på 5—10 års sikt för
staten och kommunerna om de två bidragen slopas och kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m.
Utbetalningen till kommunerna av skattemedel från staten ett visst år grundas på medborgarnas inkomster två år tidigare. Denna tvååriga efter- släpning ökar beloppsmässigt under år med kraftig pris- och lönestegring. Ett närbesläktat problem är utbetalningen av statsbidrag framför allt till skolväsendet som i viss utsträckning sker med eftersläpning. Även för stats- bidragen accentueras problemen under år med kraftig inflation. Kommittén bör pröva om reglerna för utbetalning av kommunalskatt och vissa stats- bidrag till kommunerna behöver ändras. Om kommittén förordar en för- ändring måste de samhällsekonomiska och budgetmässiga konsekvenserna av förslaget redovisas liksom eventuella kompenserande åtgärder som kan behövas. Jag återkommer längre fram till ytterligare frågor angående stats- bidrag.
Vissa kommunala tjänster är f. n. avgiftsbelagda. Kommittén bör närmare studera avgiftsfinansieringens omfattning och därvid även uppmärksamma ersättningen till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen. Kommittén bör i detta sammanhang pröva om avgiftsinkomsternas andel av de totala kommunala inkomsterna kan och bör öka. Den kommunala avgiftsfinan- sieringen bör utformas inom ramen för gällande kommunalrättsliga prin— ciper.
Vad gäller de kommunala utgifterna bör kommittén undersöka vilka for- mer för samordning mellan landsting och kommuner som är möjliga för att vid den primär- och landstingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mellan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning. Jag anser vidare att kommittén bör överväga om kvantitativa restriktioner och fysiska regleringar är lämpliga medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen. Kommittén bör beakta eventuella stabiliseringspolitiska aspekter på de olika åtgärder som kommittén förordar.
Kommittén bör även pröva kostnadsfördelningen mellan stat och kom- mun. Till grund för denna prövning bör ligga principen att den som har kostnadsansvaret också skall ha beslutskompetensen. En ändrad kostnads- fördelning mellan stat och kommun kan åstadkommas bl.a. genom stats- bidragsgivningen. Statsbidragen utgår dels som Specialdestinerade drift- och investeringsbidrag, dels i generella former, i första hand skatteutjämnings- bidrag. Hur stor den totala statsbidragsvolymen bör vara är ytterst en fråga om avvägning mellan den kommunala och statliga beskattningen. Denna fråga bör som jag tidigare har framhållit bedömas i nära samarbete med 1972 års skatteutredning. När kostnadsfördelningen mellan stat och kom- mun prövas bör kommittén även beakta den framtida finansieringen av kostnaderna för bostadstilläggen till pensionärer och för bidragsförskott. Kommittén bör pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan special- destinerade statsbidrag för bedrivande av viss verksamhet, och å andra sidan generella statsbidrag. Kommittén bör göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen för att pröva om specialdestineringen helt eller delvis kan upphöra. Kommittén bör vid behandlingen av dessa frågor samarbeta med socialutredningen (S 196929) och utredningen (U l972:06) om skolan,
staten och kommunerna (SSK). Frågan om de 5. k. avtalsbidragen bör prövas i annat sammanhang.
Jag vill i detta sammanhang peka på att kommunernas beredvillighet att tillgodose olika efterfrågebehov påverkas av de statliga bidragssystemens utformning. Statsbidragen har ofta konstruerats med syfte att direkt sti- mulera en ökad kommunal aktivitet inom en viss sektor. Det kan sålunda hävdas att statsmakterna genom utformningen av bidragssystemen har drivit på den kommunala utgiftsexpansionen. De konsekvenser som ett bibehål- lande av statsbidragssystem med en sådan konstruktion kan ha på kom- munernas efterfrågan bör beaktas av kommittén.
De ändringar i skatteutjämningssystemet som har genomförts fr.o.m. år 1974 är av provisorisk karaktär. Kommittén bör därför skyndsamt fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglema som påbörjats av 1976 års skat- teutjämningsutredning. Det finns i dag, trots skatteutjämningsbidragen, sto- ra skillnader i kommunernas servicenivå och skatteuttag. Skillnaderna kan vara betydande även mellan kommuner inom en begränsad region. I den mån skillnaderna återspeglar en självvald ambition inom kommunernas be- slutande församlingar får man acceptera dem som ett resultat av den kom- munala självbestämmanderätten. Det bör ankomma på kommittén att över- väga om man bör ta ytterligare steg för att åstadkomma större likhet kom- munerna emellan beträffande förutsättningar och möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Detta kan bl. a. ske genom ett större hänsynstagande till de faktorer, som leder till skillnader på inkomst- resp. utgiftssidan.
Utgifterna för stora delar av den kommunala verksamheten påverkas av ålderssammansättningen. Kostnaderna påverkas även av andra faktorer, som kommunerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka — geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd, topografiska förhållanden, inkomststruktur m. fl. Dessa faktorers betydelse för utdebiteringsbehovet har redan till stor del kartlagts av 1976 års skatteutjämningsutredning.
Kommittén bör överväga möjligheterna att i skatteutjämningssystemet arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå. Det bör observeras att konstruktionen och omfattningen av de speciella driftbidragen kan på- verka den vikt som i skatteutjämningssystemet bör ges åt de nämnda kost- nadsfaktorerna, exempelvis åldersstrukturen.
Skattekraftsgarantin i skatteutjämningssystemet varierar f.n. med den geografiska belägenheten. Kommunerna garanteras mellan 95 och 130 % av medelskattekraften. Den lägsta garantin ges i södra och mellersta Sverige varefter den i princip ökar ju längre norrut kommunerna är belägna. Utöver kostnadsskillnaderna på grund av geografiskt läge har regionalpolitiska skäl i viss utsträckning påverkat indelningen i skattekraftsklasser. Grunderna för den tidigare fastställda regionala spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti kan emellertid ha förändrats under senare år. Kommittén bör även pröva denna fråga och föreslå den reformering av indelningen som motiveras av utvecklingen. Behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd bör också uppmärksammas.
Den ordinarie bidragsgivningen bör även i fortsättningen kompletteras med extra skatteutjämningsbidrag till kommuner med behov av särskilt stöd. Kommittén bör undersöka om skäl inte föreligger att disponera en
relativt större andel av de totala skatteutjämningsbidragen än f. n. för extra bidrag.
Ett reformerat skatteutjämningssystem bör inte vara alltför detaljbetonat och svåröverskådligt. Det är viktigt — inte minst i planeringssammanhang — att man både centralt och på kommunal nivå lätt kan beräkna hur bidraget påverkas av förändringar av de faktorer, som systemet bygger på. Skat- teutjämningsbidragens totala nivå bör avvägas mot de åtgärder i övrigt som kommittén föreslår beträffande kommunernas ekonomi. Kommittén bör även pröva om den statliga skatteutjämningen behöver kompletteras med en inomregional skatteutjämning.
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Kommitténs överväganden bör föreligga före den ldecember 1977.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar mig
att tillkalla en kommitté med högst 16 ledamöter med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi.
Av docenterna Bengt Owe Birgersson och Gunnar Wallin
] Inledning
Konstitutionsutskottets betänkande (KU 1976/77:25) med anledning av bl. a. propositionen 1975/ 76: 187 om kommunal demokrati, ny kommunallag rn. m. inleds med följande stycke:
Den kommunala självstyrelsen har lång tradition och stark förankring i vårt land och utgör en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket i Sverige. Genom denna har det varit möjligt att decentralisera viktiga samhällsuppgifter till kommuner och landsting. Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemensamma angelägenheter.
Citatet ovan är representativt för det mesta som uttalats under senare år i offentliga sammanhang rörande den kommunala självstyrelsen. Sam- tidigt som kommunindelningen radikalt förändrats, kommunernas arbets- uppgifter vuxit och formerna för den kommunala beslutsprocessen och or- ganisationen varit föremål för överväganden har det rått en bred politisk enighet om den kommunala självstyrelsens centrala betydelse för det svens- ka folkstyret. Formerna för den kommunala självstyrelsen har ifrågasatts, däremot inte självstyrelsen som sådan.
Vad skall då avses med den kommunala självstyrelsen? Vad är det som skiljer kommunal självstyrelse från t. ex. decentraliserad statlig förvaltning? Vilka är de värden som anses bättre tillgodosedda genom den kommunala självstyrelsen än med en alternativ organisation av samhällsförvaltningen? Vilka förändringar ”tål” den kommunala självstyrelsen utan att förlora sina positiva särdrag?
Frågor av detta slag är inte enkla att besvara entydigt och klart. På grund av den breda värdegemenskapen på detta område saknas i stort sett kritiska analyser och mer djupgående teoretiska diskussioner. I denna PM görs ett försök att med begränsade ambitioner något diskutera dessa frågor. Pro- memorian innehåller först en kortfattad historisk tillbakablick och därefter en redovisning av de värden som under efterkrigstiden präglat argumen- tationen för en bevarad kommunal självstyrelse. Därefter behandlas den kommunala självstyrelsens förankring i den nya grundlagen. Promemorian avslutas med ett avsnitt där några tänkbara begränsningar av kommunernas handlingsfrihet och beslutskompetens tas upp mot bakgrund av själv- styrelsebegreppet. I detta sista avsnitt ägnas med hänsyn till KEU 76 direktiv ett särskilt intresse åt frågan om vilken betydelse olika slag av skattetak skulle få för den kommunala självstyrelsen.
' Kaijser, Fritz, Kommu- nallagarna I, Stockholm 1959 samt Kaijser, Fritz ”Återblick på utveckling- en av förhållandet mellan stat och kommun" i Författningsfrågan och det kommunala samban- det (SOU 1965:54).
Det har på den tid som stått till förfogande inte varit möjligt att genomföra mer omfattande genomgångar av källmaterial. Den historiska tillbaka- blicken och redogörelsen för olika värden som förknippas med den kommunala självstyrelsen bygger med hänsyn härtill främst på bearbet- ningar och på material som ställts samman av den s. k. kommunalforsk- ningsgruppen. Denna forskningsgrupp, som arbetat med stöd av Riksban- kens jubileumsfond, har genomfört ett stort antal undersökningar rörande den kommunala demokratin och effekterna av kommunblocksreformen.
2 Varför kommunal självstyrelse? — En återblick
Som framhölls i konstitutionsutskottets ovan citerade uttalande har den kommunala självstyrelsen en lång tradition i vårt land. Kommunindel- ningskommittén lämnade i sitt betänkande Den lantkommunala författ- ningsregleringens historia (SOU 1944:37) en redogörelse för hur menig- hetsförvaltningen (byn, häradet, landskapet, staden, socknen) utvecklats se- dan medeltiden. Vår moderna självstyrelse är emellertid av senare datum. Den kan återföras på 1862 års kommunalreform.
Fritz Kaijser har i olika sammanhang1 redogjort för den ideologiska bak- grunden till 1800-talets kommunalreformer samt hur kommunbegreppet därefter successivt utvecklats fram till mitten av 1900-talet. Av Kaijsers redovisningar framgår att 1862 års kommunreformer i Sverige kan ses som ett led i en allmän reformvåg i Europa under 1800-talet. Med olika moti- veringar kunde den tidens konservativa grupper och liberaler enas om reformer som skapade självständiga lokala förvaltningsenheter styrda av de lokala menigheterna. Redan från början ingick tre moment i självstyrelsei- deologin, decentraliseringstanken, tanken på en naturlig kommunal kompe- tenssfär samt tanken på att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare. Enligt Kaijser kompletterades dessa idéer mot mitten av 1800- talet av en fjärde, associationstanken, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent föreningssamverkan.
Den statliga förvaltningen hade när 1862 års kommunalförordningar kom till i jämförelse med dagens samhällsförvaltning en mycket begränsad omfattning. Samhället präglades i förvaltningstekniskt hänseende av en stark centralisering. De uppgifter som lades på de nya kommunerna blev inte heller särskilt omfattande. Den verksamhet som kommunerna enligt specialförfattningar ålades gällde i första hand skolan och fattigvården. På ett tredje område — hälsovårdens — förutsattes visserligen kommunala insatser men det lämnades i stort sett öppet i vilka former de skulle ske. Det väsentligt nya 1862 var att kommunerna genom en elastisk generalklausul fick rätt att på eget initiativ handlägga ”sina gemensamma ordnings- och hushållnings- angelägenheter”. Enligt Kaijsers tolkning av 1858 års kommunallagskom- mittés betänkande skall detta uppfattas så att de angelägenheter inom kommunen som denna hade att ta befattning med hade sin rot och sin uppkomst i gemensamma intressen inom kommunen. Här synes kommittén vara påverkad av den kontinentala doktrinen att det fanns vissa naturligt kommunala angelägenheter i motsats till de av staten ålagda exklusivt
statliga angelägenheterna. Kommittén var dock inte konsekvent i detta avseende. I betänkandet framhölls sålunda inledningsvis att kommunerna var lika gamla som vår historia. I fortsättningen underströks emellertid att de lokala ändamål för vilka kommunerna arbetade också var statsändamål, att dessa ändamål befordrades bättre ju större lokalkännedomen vore samt att väl ordnade kommuner var det säkraste sättet för Statsförvaltningen att få erforderliga upplysningar för sin verksamhet och sina beslut.
Redan från 1862 kan vi sålunda spåra en uppdelning av det kommunala kompetensområdet i två delar — det specialreglerade och det fria, på kommunalförordningen grundade området.
Ett stadgande om den kommunala självstyrelsen infördes i grundlagen i och med 1866 års författningsreform. Då gjordes ett tillägg till 575 RF av följande lydelse:
Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt stiftas.
Enligt Kaijser var motivet till att i grundlagen omnämna den kommunala beskattningsrätten främst det valtekniska samband som skapades mellan landstingsvalen och första kammaren. Den kommunala beskattningsrätten som sådan var enligt kommunallagskommitténs betänkande tillerkänd kommunerna sedan gammalt som en naturlig följd av självverksamheten och den sades ej heller någonsin ha varit ifrågasatt. Kaijser visar dock att detta knappast var riktigt eftersom de kommunala avgifter som förekommit tidigare kritiserats vid 1828—30 och 1840—41 års riksdagar som grundlagsstri- diga. Vid kommunalförordningarnas tillkomst 1862 synes dock beskatt- ningsrätten ha betraktats som ett naturligt inslag i självstyrelsen.
Här är inte rätta platsen för en längre redogörelse för hur den kommunala självstyrelsen utvecklats från en begränsad lokal självförvaltning främst av skolfrågor och fattigvård till en i många avseenden dominerande del av den moderna samhällsförvaltningen. Kommunernas växande uppgifter såväl på grund av speciallagstiftning som egna initiativ har föranlett två genom- gripande indelningsfonner— 2 500 kommuner 1862 har blivit 277 kommuner 1977 — och omfattande översyner av kommunallagarna. Genom 1977 års riksdagsbeslut har vi i dag en gemensam kommunallag för såväl primär- kommunema som landstingen.
Parallellt med den växande kommunala verksamheten har de grundläg- gande värderingarna kring den kommunala självstyrelsen utvecklats. De- centraliseringsmotivet från 1862 innehöll ett betydande inslag av statsfientlig byråkratikritik. Denna har tonats ned under åren. Framför allt har dock tanken på ett naturrättsligt grundat kompetensområde för kommunerna övergivits. I länsdemokratiutredningens betänkande Författningsfrågan och det kommunala sambandet (SOU 1965z54) sammanfattas denna utveck- ling sålunda.
Tydligt är emellertid att en äldre tids föreställningar om kommunalförvaltningen vä- sentligen förlorat sin förankring i verkligheten. Förhållandet mellan stat och kommun kännetecknas, såsom framgått, inte längre av bestående boskillnad i uppgifter och principiellt olikartade intressen utan av gemenskap i arbetet för medborgarnas bästa, ständiga förändringar och förskjutningar i den inbördes arbetsfördelningen, konti- nuerligt samarbete i mångskiftande former och ömsesidigt beroende.
' Andersson, Hans, PM angående värderingarna kring den kommunala självstyrelsen. Opubl. stencil 1966.
Länsberedningen framhåller i sitt betänkande Stat och kommun i sam- verkan (SOU 1974184) att det numera bedöms som en praktisk fråga om staten själv i egen regi skall handha en samhällsuppgift eller om den skall läggas på kommunerna. Härvid får antagna för- och nackdelar av centra- liserad och decentraliserad förvaltning ofta fälla avgörandet. Länsberedning- en gjorde för egen del en analys av vilka principer som enligt utredningen borde gälla för uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. I denna analys spelade decentraliseringsargumenten en helt avgörande roll. Av ana- lysen framgår sålunda klart varför en uppgift skall ligga på lokal eller central nivå. Frågan om huvudmannaskapet ges däremot inte någon mer sys- tematisk behandling trots att det naturligtvis ingalunda är klart att all lokal verksamhet måste uppdras åt kommunerna.
Den tredje komponenten i 1800-talets självstyrelseideologi — medborgar- fostran — har i samband med demokratiseringen och därefter fått en mer framskjuten position. Av medborgarfostran har blivit demokratisk skolning.
I nästa avsnitt ges en något utförligare beskrivning av de värden som under efterkrigstiden förknippats med den kommunala självstyrelsen. Sam- manfattningsvis kan här konstateras att samtidigt som mycket av värdering- arna kring den kommunala självstyrelsen förändrats under det gångna seklet så har två grundkomponenter— decentralisering och medborgarfostran —i allt väsentligt överlevt alla de förändringar i övrigt som berört kommunerna och deras verksamhet.
3 Värderingarna kring den moderna kommunala självstyrelsen
3.1 Inledning
Inom kommunalforskningsgruppen genomfördes som ett led i forsknings- planeringen en genomgång av vad som i den allmänna debatten och framför allt i det officiella trycket under perioden 1945—1965 anförts rörande värdet av den kommunala självstyrelsen. Resultatet av denna genomgång finns redovisat i en intern PM.l Av denna framgår att det något förenklat kan sägas vara två slags värden som dominerat. Det gäller dels sådana som avser fördelarna med en decentraliserad förvaltning, dels sådana som an- knyter till medborgarinflytande och medborgardeltagande i den offentliga verksamheten. Följande avsnitt bygger i hög grad på Anderssons PM.
3.2 F örvaltningsvärden
En decentraliserad förvaltning anses i allmänhet i debatten rörande den kommunala självstyrelsen ge en flexibilitet i förhållande till behoven av offentliga åtgärder. Det blir lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När de behov som verksamheten avser att tillgodose är växlande på olika orter framstår en relativt stor handlingsfrihet för de lokala organen som värdefull och angelägen. Framför allt brukar framhävas det värdefulla i att kommunerna har frihet på det organisatoriska och personella området. Därigenom ges utrymme för en fördelning av resurserna med hänsyn till behov som de lokala organen har lättast att sakligt bedöma.
Även när behoven större utsträckning inte antas variera mellan olika kommuner kan decentralisering motiveras av verksamhetens art. Det kan t. ex. gälla att åtgärderna måste anpassas efter omständigheterna i de enskilda fallen och eventuellt samordnas med andra åtgärder i det praktiska utförandet för att en önskad effekt skall uppnås. Därtill kan nödvändigheten av att snabbt sätta in åtgärder på ett område kräva att hela handläggningen av ärendena sker så nära verkställighetsplanet som möjligt.
I vissa sammanhang har verksamheten ställt speciella krav på handlägg- ningen som motiverat kommunalt huvudmannaskap. Behovet av person- kännedom inom den sociala sektorn kan nämnas som ett exempel. I olika sammanhang har också betonats betydelsen av att samhällsverksamheten åtnjuter allmänhetens förtroende vilket på vissa särskilt känsliga områden antagits vara beroende av kommunal organisation i allmänhet och förtro- endemannamedverkan i synnerhet. Av praktisk men också av psykologisk betydelse har korta avstånd till myndigheterna ansetts vara.
Det gemensamma i dessa föreställningar synes vara antagandet, att all- mänheten hyser större förtroende och är mindre främmande för myndigheter och institutioner som den har direkt erfarenhet av eller bekantskap med.
Decentraliseringsvärdena är inte exklusivt knutna till ett kommunalt hu- vudmannaskap. Den kommunikation mellan centrala och lokala organ som ett centralt beslutsfattande kräver medför alltid särskilda kostnader och en viss tidsförlust. Decentraliserad förvaltning innebär generellt ett förenklat och från den synpunkten billigare förvaltningsförfarande som får vägas mot kravet på rättssäkerhet och enhetlighet och behovet i övrigt att direkt styra verksamheten från centralt håll. Att utnyttja medborgarna i den of- fentliga verksamheten har också inneburit att samhället ofta till relativt låga kostnader kunnat tillgodogöra sig kunskap om lokala förhållanden, er- farenhet från arbets- och näringsliv o. d. vilket rent allmänt ansetts berika förvaltningen och höja dess kompetens.
Detta sistnämnda argument har rimligen förlorat i betydelse när den kom- munala förvaltningen vuxit och självstyrelsen utvecklats alltmer från för- troendemannaförvaltning till förtroendemannastyre.
Som framgått bl.a. av Länsberedningens analyser måste dessa decen- traliseringsvärden modifieras eller begränsas i olika avseenden. De viktigaste skälen för att begränsa den kommunala handlingsfriheten kan sägas vara behovet att garantera att centralt fastställda målsättningar på ett visst område uppfylls i alla kommuner samt att kraven på rättssäkerhet och likställighet upprätthålls. Ibland har behovet av effektivitet i betydelsen stordriftsfördelar (specialisering av funktioner, rutinmässig behandling) motiverat tveksamhet inför ett kommunalt huvudmannaskap.
Även betydelsen av dessa resonemang torde dock ha minskat i samband med att den senaste indelningsreformen genomförts.
Andersson sammanfattar sin genomgång av den kommunala självsty- relsen som decentraliserad förvaltning som följer.
De föreställningar om värdet av en till kommunala organ decentraliserad förvaltning som här refererats kan fördelas på tre "basvärden". Det första gäller förvaltningssys- temets förmåga att tillgodose uppkomna behov av offentlig verksamhet, dess flexi- bilitet. På denna punkt anknyter argumenteringen också till "demokratiska" idéer: uttalanden om systemets smidighet och anpassningsförmåga i förhållande till
l Syftar på promemorians avsnitt rörande demokra- tiska värden.
uppkomna behov avser ofta också systemets känslighet, genom medborgarinllytandet på olika plan, för medborgarnas önskemål.
Andra värderingar kan sammanföras under rubriken efektivitet i betydelsen mål- uppfyllelse under kostnadsminimering. Ofta står ettdera av dessa delmoment i cent- rum. De fördelar sig i huvudsak på sådana som utifrån målsättningarna för någon särskild verksamhet hävdar den kommunala organisationens lämplighet för just den uppgiften, och sådana som har en mer generell syftning och där särskilt kostnads— synpunkterna är framträdande.
Förtroende och jörankring torde få upptas som ett särskilt moment. Ett motsvarande moment finns med också i nästa avdelning.l Det är närmast fråga om ett enda fö- reställningskomplex som här brutits upp i två delaspekter.
3.3 Demokratiska värden
Efter det att den allmänna kommunala rösträtten genomförts har de traditionella självstyrelseargumenten kompletterats med motiveringar av demokratisk karaktär. Iden moderna debatten har dessa successivt kommit att dominera. Den kommunala självstyrelsen ses som ett medel att fördjupa det svenska folkstyret.
På vilket sätt anses då den kommunala självstyrelsen innebära en för- djupning av folkstyret? I den allmänna debatten kan härvidlag olika ar- gumentationslinjer skönjas. En allmän utgångspunkt synes vara föreställ- ningen att bättre överensstämmelse uppnås mellan den offentliga verksam- heten och medborgarnas värderingar och intressen. Att uppnå en god över- ensstämmelse i detta avseende kan sägas vara ett huvudmål i alla demo- kratiska stater. Den offentliga verksamheten är till för medborgarna. Det är för att tillhandahålla vissa nyttigheter, som medborgarna är i behov av, som samhället bygger upp sin förvaltningsorganisation.
Hur anses då systemet med kommunal självstyrelse befordra denna mål- sättning? Till att börja med kan noteras att medborgarna själva i större antal medverkar som beslutsfattare. Det innebär att förutsättningarna för att beslutsfattarna skall vara åsiktsrepresentativa för övriga medborgare ökar. Det ger också större utrymme för påverkan från medborgarna på de lokala organen. Det är lätt att komma i kontakt med beslutsfattarna och dessa kan antas vara känsliga för de lokala opinionerna. Information och kontakter underlättas när avståndet är kort mellan ansvariga beslutsfattare och de medborgare som de är tillsatta att tjäna. Man har också betraktat den spridning av beslutanderätten till lokala organ med representativt demokratiskt styrelseskick som den kommunala självstyrelsen innebär som en maktspridning i samhället. Fler får vara med och fatta beslut om än av mer begränsad räckvidd. De medborgare som är engagerade i samhällsfrågor får större möjligheter att arbeta för sina vär- deringar. Genom att de valda representanterna står i ett mera direkt för- hållande till övriga medborgare ökar även de senares möjligheter att, när de i enskilda frågor är engagerade, kunna arbeta för vissa lösningar genom kontakter och påtryckningar av olika slag. Detta torde vara särskilt bety- delsefullt för de lokala partiorganisationernas aktivitet och möjligheter att bevara sin vitalitet.
Genom att beslutsfattandet decentraliseras till en stor mängd lokala en- heter med en beslutsorganisation uppbyggd på fullmäktige- och nämndin- stitutioner kommer alltså ett stort antal medborgare att engageras i politiskt arbete. De får därigenom — liksom inom folkrörelserna — en skolning i allmänt förvaltningsarbete och demokratiskt beslutsfattande. Detta är medborgar- fostransargumentet i modern tappning. De kommunala församlingarna blir förberedande skolor för uppdrag på rikspolitisk nivå. Därmed vidgar de re- kryteringsbasen för uppdrag inom riksdagen och inom partierna centralt. Systemet anses på detta sätt bidra till att den svenska demokratin kan bevara sin karaktär av genuint folkstyre. Trots att uppdragen t.ex. i riksdagen i allt större utsträckning kommit att bli heltidsuppdrag utgör de svenska riksdagsledamöterna i långt större utsträckning än i många jämförbara länder ett brett urval från olika yrkesgrupper och sociala grupper. Genom att lokal kommunal aktivitet är ett viktigt steg i karriären mot centrala politiska uppdrag vinnes också en effektivare representation i riksdagen för olika lokala intressen.
Allt detta — många medborgares deltagande, en nära kontakt mellan lokala och centrala förtroendemän och en politik som bättre återspeglar lokala va- riationer i intressen och önskemål — antas också öka medborgarnas allmänna uppskattning av det demokratiska systemet som sådant. Genom att riskerna för alienation bland de politiskt inaktiva medborgarna minskar förankras demokratin på ett bättre sätt. Detta i sin tur är av stor vikt vid tillfällen då demokratin av olika skäl sätts på stora prov.
Dessa demokratiska värden har fått en framträdande plats i debatten inte minst under senare delen av 1960-talet och under 1970-talet. En anledning till detta är kommunblocksreformen. Genom den starka expansionen av den offentliga sektorn speciellt på kommunal nivå ställs allt större krav på kommunernas ekonomiska och kompetensmässiga resurser. När kom- munerna blev för små för att själva och självständigt ansvara för den lokala samhällsservicen fanns flera alternativa utvecklingslinjer. Ökad kommunal samverkan, överflyttningar av kompetensen till statliga organ eller till länskommunala organ var några alternativ. En sammanslagning av kom- muner var ett annat. När detta valdes var det framför allt för att bevara beslutskompetensen så nära medborgarna som möjligt med beaktande av kravet på förvaltningsmässig effektivitet. Ibland anförs i debatten att man därvid tillgodosåg effektivitetsvärdena på demokratins bekostnad.
Värderingen av kommunindelningsreformen går i sär mellan olika partier. Det är otvivelaktigt så att många av de demokratiska inslagen som anknyter till medborgarnas möjligheter att själva ta del i beslutsprocessen har för- svagats. Sedan 1952 har antalet förtroendemän i kommunerna minskat från ca 225 000 till 42000 år 1974. Detta har lett till ett ”ökat avstånd” mellan väljare och valda. Det har enligt kommunalforskningsgruppens undersök- ningar blivit mindre vanligt att medborgarna känner till kandidater vid full- mäktigevalen. Även i geografiskt avseende har det ökade avståndet gjort sig gällande. Sammantaget har olika forskningsresultat som har att göra med medborgarnas direkta deltagande i beslutsprocessen och med personliga kontakter visat en negativ utveckling vid en övergång till färre och större kommuner.
En motsatt effekt är enligt forskningsgruppens resultat en ökad politisering
' Birgersson, Bengt Owe, Kommunen som service- producent. Stockholm 1975 .
i de större kommunerna. Detta har noterats i samband med valrörelserna genom t. ex. partiernas satsning i valrörelsearbetet, debatter om kommunala frågor i valrörelsen samt medborgarnas kontakter med partiaktiviteter. Även mellan valrörelserna präglas det kommunala arbetet enligt undersökningarna av en större politisering i stora kommuner än i små. Organisationerna blir i högre grad forum för diskussion om kommunala frågor. Allt detta gör det lättare för medborgarna att uppmärksamma partipolitiska skillnader i kommunalpolitiken. Inom forskningsgruppen har resultaten i en avhandling summerats som följer.1
I bilden finns alltså ett flertal plusposter. Om dessa förmår att balansera förlusten av närheten till förtroendemän och beslutsfattare i små kommuner är ännu för tidigt att bedöma. Vad som redan nu kan konstateras är dock att kommunindelningsre- formen inte entydigt innebär försvagningar för den kommunala demokratin. Snarare bör den ses som ännu ett steg — kanske det viktigaste — på vägen från en 1860-talets av direkt demokrati präglad lokal självstyrelse över f ullmäktigeinstitutionens successiva införande 1862—1952 till ett modernt, funktionsuppdelat. representativt. demokratiskt system för 1970-talet.
En förklaring till den ökade partipolitiseringen i de större kommunerna är sannolikt att frågorna får en större tyngd och därmed blir mer intressanta när de gäller större områden och alltmer omfattande delar av den offentliga verksamheten. Från anhängarna till indelningsreformen anförs ofta att den flyttning av kommunal verksamhet till annan huvudman som blivit nöd- vändig om småkommunerna bevarats skulle ha utarmat den kommunala självstyrelsen och gjort den mindre intressant. I samma riktning skulle ett nödvändigt ökat beroende av statliga bidrag med åtföljande reglering kunnat verka.
Frågan om den kommunala demokratin efter indelningsreformens genom- förande har i högsta grad varit aktuell de senaste åren. Utredningen om den kommunala demokratin tillsattes under 1970 och avlämnade under 1975 sitt huvudbetänkande. Under våren 1976 presenterades ett förslag till ny kommunallag (prop. 1975/761187). Förslagen i propositionen tog sikte på möjligheterna att förbättra de förtroendevaldas arbetsvillkor och därmed underlätta för nya grupper att engagera sig i det kommunala arbetet. För- slagen innebär också en större frihet för kommunerna att själva besluta om sin organisation och sina arbetsformer. I samma riktning syftade för- slagen i propositionen 1976/7711 om minskad statlig detaljreglering av kom- munerna. De båda propositionerna behandlades av riksdagen under våren 1977 (KU 1976/77:25) och förslagen antogs i allt väsentligt av riksdagen.
Redogörelsen ovan har sin tyngdpunkt i den debatt som förts rörande den kommunala självstyrelsen på primärkommunal nivå. Under 1970-talet har i den politiska debatten också förts en diskussion om landstingen och deras roll i det politiska systemet. Länsdemokratiutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Förvaltning och folkstyre (SOU 1968:47) bl. a. en om- fattande överflyttning av uppgifter från statliga länsorgan till landstingskom- munerna. Förslaget har följts av en bred debatt och ett fortsatt utrednings- arbete. Den senaste fasen i detta inleddes under hösten 1976 då utredningen om en vidgad länsdemokrati tillsattes.
Många av de allmändemokratiska argument för vilka redogjorts ovan
är naturligtvis tillämpliga även vad gäller den kommunala självstyrelsen på regional nivå om än kanske inte i helt samma utsträckning. En frå- geställning i detta sammanhang som väckt debatt gäller relationerna mellan kommuner och landsting. I den nu arbetande utredningens direktiv slås t. ex. fast att en förutsättning för arbetet måste vara att kommunernas ställ- ning inte får försvagas genom en vidgad länsdemokrati. Syftet måste enligt direktiven i stället vara att stärka den kommunala självstyrelsen i stort. Departementschefen framhåller i direktiven bl.a.
Enligt det synsätt som ligger bakom kraven på utredning om vidgad länsdemokrati är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste sträva efter ett system som underlättar insyn, medverkan, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Samma synpunkt som förestavar önskan om en vidgad länsdemokrati kommer även till uttryck i strävan att förverkliga en stärkt primär- kommunal självstyrelse med ökad självständighet för de förtroendevalda. Jag ansluter mig helt till denna grundsyn.
Avslutningsvis må återges vad som i regeringsdeklarationen sägs om den kommunala självstyrelsen och länsdemokratin:
Kommunernas självstyrelse förstärks. Den kommunala demokratin fördjupas. Kom- munerna ges möjligheter att inrätta distriktsnämnder och direktvalda kommundelsråd. Den statliga detaljstyrningen av kommuner och landsting minskas. Rådgivande kom- munala folkomröstningar möjliggöres. Kommunindelningsrefonnen skall utvärderas. Regeringen är beredd att positivt pröva framställningar om ändringar i den kommunala indelningen som är motiverade av hänsyn till den kommunala demokratin.
En länsdemokratireform påbörjas. Centrala uppgifter, särskilt vad gäller regional planering, överförs från de statliga länsstyrelserna till de folkvalda landstingen. Förslag läggs fram om att samtliga lekmannaledamöter av länsstyrelserna skall tillsättas av landstingen.
3.4 Sammanfattning
Inte minst citatet från regeringsdeklarationen belyser att debatten kring den kommunala självstyrelsen i dag i mycket är koncentrerad på frågor rörande den kommunala demokratin. Det kan finnas anledning att notera att det här rör sig om två företeelser som är nära sammankopplade men inte iden- tiska. Som framhållits är den kommunala självstyrelsen som sådan äldre än det demokratiska styrelseskicket. I princip kan man tänka sig en kom- munal självstyrelse där de beslutande organen inte är tillsatta genom de— mokratiska val. I och med att de beslutande organen demokratiserats blir dock den kommunala demokratin avhängig av självstyrelsen. Det blir svårt att tänka sig en meningsfull demokratisk beslutsprocess i kommuner vars självstyrelse är starkt inskränkt. I en allmän mening förstärks sannolikt demokratin på den lokala nivån om kommunerna ges stor frihet att själv- ständigt besluta i olika ärenden. En omfattande självstyrelse är å andra sidan ingen garanti för en vital demokrati. Om självstyrelsen bevaras till priset av färre aktiva kommunmedborgare och en alltmer utbyggd lokal förvaltningsorganisation som de förtroendevalda inte förmår att styra po- litiskt, försvagas demokratin samtidigt som självstyrelsen som sådan bevaras. Den kommunala demokratin är sålunda beroende såväl av självstyrelsens
omfattning som av de regler som gäller för den kommunala organisationen och verksamhetsformerna. Mot bakgrund av detta är det naturligt att de- batten kring den primärkommunala självstyrelsen efter indelningsreformens genomförande kommit att koncentreras just på den interna demokratin i kommunerna.
4 Grundlagen och den kommunala självstyrelsen
4.1 Författningsmässig reg/ering
1809 års regeringsform innehöll i sin ursprungliga utformning inga bestäm- melser om den lokala självstyrelsen. Först i samband med 1866 års re- presentationsreform blev den, som nyss framhållits, förankrad i RF. Dess 57 å, som fastslog att ”svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena”, erhöll ett tillägg av följande lydelse:
Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestämmes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt stiftas.
I den nya riksdagsordningen av år 1866 kan den kommunala självstyrelsen, som genom en rad förordningar 1862—63 blivit etablerad på såväl lokal som regional nivå, sägas ha blivit erkänd som en av grunderna för det svenska statsskicket genom att landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna blev valkorporationer till första kammaren. Av förarbeten till 1866 års RO framgår, att tillägget till RF 575 föranleddes av denna nya roll som kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var att föra över det grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfällda lag- stiftningens område. Vad som formulerades som bisats, ”vilka. . .stiftas”, var sålunda huvudsaken. Uppenbarligen utgick man härvid från att kom- munallagarna hade som en central uppgift att reglera menigheters själv- beskattningsrätt. Syftet att föra in bestämmelserna om kommunerna under den samfällda lagstiftningen förverkligades därför genom ett stadgande i anslutning till föreskrifterna om riksdagens beskattningsrätt.
I författningsutredningens förslag till RF uppmärksammades kommuner- na i portalparagrafen om statsskickets grunder genom deklarationen att "den svenska folkstyre/sen förverkligas genom para/mentariskt statsskick och kommunal självstyre/se". Utredningen ville med detta stadgande enligt motiven "framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen”. I övrigt innehöll förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna. I 7 kap. 2 & föreskrevs, att "bestämmelser om grunderna för den kommunala organisa- tionen och verksamheten" skall ges i lag. I 8 kap. lå stadgades i nära överensstämmelse med 57 å i gällande RF, att "skatt,/ör att täcka kommuns medelsbehov" beslutas med stöd av lag.
Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag anfördes skif- tande synpunkter på hur den kommunala självstyrelsen borde förankras i RF. Enligt en åsikt borde RF endast innehålla bestämmelser om stats- skickets grunder, varför det inte funnes skäl att omnämna kommunerna i grundlagen. Andra hävdade, att den kommunala självstyrelsen borde fast- lagts mer eftertryckligt än vad författningsutredningen gjort. Utförligare be-
stämmelser såväl om kommunernas befogenheter som om beskattnings- rätten efterlystes. Någon remissinstans saknade även en definition av be- greppet kommunal självstyrelse.
I sitt betänkande Författningsfrågan och det kommunala sambandet tog länsdemokratiutredningen år 1965 (SOU 1965:54) i enlighet med sina direktiv upp en diskussion om den författningsmässiga regleringen av kom- munerna. Utredningens intresse knöts främst till utformningen av ett grund- lagsskydd för valsambandet, men den anförde även några synpunkter i an- ledning av författningsutredningens förslag. Länsdemokratiutredningen ville ha tydligare uttryck för uppfattningen, att de regionala och lokala själv- styrelseorganen utgör basen i den svenska demokratin. Däremot skulle det troligen erbjuda svårigheter att finna en invändningsfri definition av be- greppet kommunal självstyrelse. Att i en lagtext försöka fånga in den kom- munala kompetensen vore knappast heller möjligt eller ens önskvärt, efter- som detta skulle hindra en kontinuerlig anpassning av den kommunala verksamheten till samhällsutvecklingen. I ett avseende vore emellertid en klar kompetensregel angelägen, nämligen beträffande beskattningsrätten. Utredningen utvecklade denna ståndpunkt på följande sätt:
Sedan gammalt förhåller det sig i vårt land så att grunderna för den kommunala beskattningen visserligen regleras genom samfälld lagstiftning men att kommunerna utan inblandning från statens sida äger fritt bestämma skattesatsernas höjd. Denna kommunala rörelsefrihet på skatteområdet, som internationellt sett torde vara unik, har i väsentlig mån bidragit till den kommunala självstyrelsens lyckosamma utveckling i Sverige. Det vore en tillgång om den också kunde garanteras genom ett uttryckligt stadgande i regeringsformen.
I de år 1966 utfärdade direktiven till grundlagberedningen uppmärksam- mades likaså den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefen anförde, att frågan om ett grundlagsskydd för denna ”icke bör förbigås”. I en annan passus framhöll departementschefen det önskvärda i att mer väsentliga och särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur av- speglades i grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefulla förvaltningsuppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de borgerliga primärkommunema och landstingen. Detta förhållande borde enligt departementschefens mening stadfästas i grundlag.
I sitt förslag till RF införde grundlagberedningen två stadganden om kom- munerna i det första kapitlet om statsskickets grunder. 5 & erhöll följande lydelse:
Riket är indelat i kommuner. Grunderna för ändringari indelningen bestämmes genom lag. — l kommunerna företrädes medborgarna av valda ombud, som beslutar själv- ständigt enligt lagen.
I sin motivering för paragrafen framhöll grundlagberedningen, att den i likhet med författningsutredningen ansåg, att den kommunala självstyrelsen bör betraktas som en av statsskickets grunder. Ett moment i denna själv- styrelse bör vara, att den kommunala indelningen inte skall kunna ändras oberoende av medborgerliga opinioner. Grunderna för kommunindelningen bör därför bestämmas genom lag. Andra stycket var avsett att utgöra en motsvarighet till stadgandet om att riksdagen är folkets främsta företrädare.
Med formuleringen fastslogs, att den representativa demokratin även gällde för kommunerna. Beredningen påpekade i annat sammanhang att den ny- ligen tillsatta utredningen om den kommunala demokratien hade till uppgift att överväga tänkbara utvägar att stärka den medborgerliga förankringen av den kommunala självstyrelsen. I 75 2 stycket stadgades att
statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter verkställer de beslutande organens föreskrifter.
Som skäl för stadgandet anfördes förvaltningsmyndigheternas stora konsti- tutionella betydelse. Grundlagberedningen erinrade även om att de kom- munala myndigheterna hade att tillämpa beslut fattade av såväl kommunala fullmäktigeförsamlingar som av riksdagen.
I kapitlet om lagar och lagstiftning föreslog vidare grundlagberedningen följande stadgande (4 &)
Kommunernas uppgifter samt grunderna för deras organisation och verksamhet be- stämmes i lag. Varje kommun äger uttaga skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestämmes i lag.
Beredningen framhöll som en kommentar till paragrafens första mening, att dess förslag inte innebar några nämnvärda sakliga ändringar i fråga om kommunernas ställning. Detta berodde främst på att frågor som har samband med den kommunala självstyrelsen och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun var föremål för särskilda utredningar. Beredningen måste i denna situation utforma sitt förslag så ”att det är förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrar sådana förändringar som kan tänkas bli en följd av de pågående utredningarna”. Vad gällde beskatt— ningsrätten hade denna särskilt uppmärksammats i direktiven. Beredningen konstaterade, att beskattningsrätten var en oumbärlig del av den kommunala självstyrelsen. Frågan hade emellertid nu kommit i ett nytt läge sedan sak- kunniga tillsatts för att utreda den kommunala ekonomin. Grundlagbe- redningen ansåg sig inte kunna föregripa denna utredning genom att föreslå ett kategoriskt utformat grundlagsstadgande.
Flera remissinstanser anförde kritiska synpunkter på att grundlagbered- ningen tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov med en fastare grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. Det hävdades också från flera håll, att kommunerna fått en alltför undanskymd och av staten beroende ställning i beredningens förslag samt att beskattningsrätten borde ha fått ett starkare skydd.
I den proposition med förslag till ny regeringsform m. m. som förelades 1973 års riksdag delade departementschefen de kritiska synpunkterna så- tillvida att han deklarerade, att kommunernas roll i den svenska demokratin ”i vissa avseenden kunna framhävas starkare än som skett i beredningens förslag”. Främst i tre avseenden borde en författningsmässig reglering över- vägas, nämligen vad gällde innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, den kommunala indelningens struktur samt i fråga om formerna för den kommunala verksamheten.
Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den första frågan. Han konstaterade, att en viss återhållsamhet med grundlagsreglering vore moti- verad av det skälet att flera utredningar — länsberedningen, utredningen
om den kommunala demokratin och kommunalekonomiska utredningen — f. n. var sysselsatta med hithörande problem. Att närmare regelbinda för- hållandena mellan statsmakterna och kommunerna vore ej heller av all- männa skäl lämpligt eller möjligt. Dessa förhållanden präglas av en sam- verkan mellan stat och kommun i syfte att uppnå vissa gemensamma sam- hällsmål. Denna arbets- och befogenhetsfördelning måste även i framtiden kunna successivt anpassas till de krav som samhällsutvecklingen ställer. Departementschefen fortsatte:
Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet åt kommunerna. Av grund- läggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelä- genheter, Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll, att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och parlamentariskt statsskick också genom kom- munal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.
Den nämnda kommunala initiativrätten var, anförde departementschefen vidare, nära förbunden med den kommunala beskattningsrätten. Principen om denna beskattningsrätt bör därför komma till uttryck redan i kapitlet om statsskickets grunder. Kompletterande bestämmelser ges i kapitlet om normgivningsmakten, där det föreskrivs att grunderna efter vilka skatt får tas ut bestämmes i lag. Departementschefen underströk, att den allmänna deklarationen om den kommunala beskattningsrätten var att betrakta som ett principstadgande. ”Den är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.”
Departementschefen anslöt sig fortsättningsvis till grundlagberedningens förslag att kommunernas befogenheter, åligganden m. ni. skall bestämmas i lag. Härmed åstadkoms en tydlig markering av ”att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skall bedrivas”.
Riksdagen godkände propositionen med undantag för några justeringar av formell karaktär. De viktigaste stadgandena om kommunerna i 1974 års RF fick härmed följande lydelse:
lkap 1 & All offentlig makt i Sverige utgår från folket. — Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamen- tariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. — Den of- fentliga makten utövas under lagarna.
6 äl I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslu- tanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. — Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 7 51 För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga för- valtningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.
1 Numera 7 och 8 åå (SFS 19761871).
8 kapSé Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsfor- mer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.
11 kap 69” . . . Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. . .
7 & Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilda fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.
4.2 Diskussion
Kommunernas betydelse för det svenska folkstyret har blivit tämligen in- % gående ventilerad under arbetet med den nya konstitutionen. Främst har detta skett i anslutning till frågan om ett valtekniskt samband mellan riks- ! dags- och kommunalval, men — som ovan visats — också frågan om i vilken i utsträckning och på vilket sätt den kommunala självstyrelsen bör anges i och regleras i grundlag har övervägts tämligen ingående. Otvivelaktigt har * som resultat av detta kommunernas ställning blivit klart mera uppmärk- sammad i den nya regeringsformen än i den gamla. Nedan skall göras ett försök att ange den reella innebörden av de nya grundlagsbestämmelserna ,? samt att mot denna bakgrund diskutera huruvida olika statliga styrnings- åtgärder avsedda att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen är för- enliga med de nya grundlagsbuden. ;
Först bör påpekas att trots den uppmärksamhet som 1974 års RF ägnar i kommunerna kännetecknas grundlagsregleringen på området av återhåll- samhet och vaghet. Flera omständigheter har bidragit till detta. För det första kan erinras om de otvetydiga hänvisningar som gjorts till pågående utredningsarbete, vilket berör flera för kommunerna centrala problem. Grundlagsstiftarna har inte med en omfattande och kategoriskt utformad reglering velat binda utredningarna eller försvåra sådana reformer som kan komma att te sig angelägna som en följd av utredningarnas förslag. Viktigare har emellertid varit ett annat förhållande. Med utgångspunkt i synsättet att stat och kommun i samverkan — på olika områden och i skiftande former — har att vidta de offentliga åtgärder som medborgarnas behov och önskemål ställer eller som eljest aktualiseras av den samhälleliga utvecklingen har en strikt avgränsning av den kommunala sektorn tett sig både olämplig och svårgenomförbar. Avvägningen statligt — kommunalt måste enligt denna uppfattning ske fortlöpande under ständig anpassning till nya förhållanden och bedömningar. Till detta må fogas kommentaren, att utformningen av grundlagsbud om den kommunala självstyrelsen lagtekniskt erbjuder flera intrikata problem, delvis av samma art som dem som aktualiseras vid grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättigheter.
Det angivna synsättet kan ytterst sägas bottna i den uppfattning som numera är tämligen allmänt omfattad, och som i flera sammanhang kom till uttryck i grundlagsarbetet, nämligen att den offentliga makten utgår från staten och i den utsträckning kommunerna fattar beslut är det en av staten delegerad beslutanderätt de utövar. Äldre föreställningar om kom-
munala ”rättigheter” givna utanför den skrivna rättsordningen avvisas. För- ändringen kan illustreras med beskattningsreglernas utformning. I 1809 års RF förutsattes en existerande kommunal självbeskattningsrätt, och stadgan- det i 57 å avhandlade därför endast på vilket sätt dess handhavande skulle bestämmas. I 1974 års RF finns dels en motsvarighet till det äldre stadgandet (8 kap 5 å), dels att principuttalande om kommunernas rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (1 kap 7 Ö).
Avvisandet av en detaljerad grundlagsreglering av kommunernas upp- gifter, organisation m.m. aktualiserade frågan om vilken annan form för regleringen som skulle användas. Med eftertryck betonades i förarbetena till den nya konstitutionen, att detta borde ske i form av lag, och i 1974 års RF har lagområdet beträffande kommunerna avsevärt utvidgatsjämfort med tidigare. Departementschefen framhöll i propositionen om en ny re— geringsform, att kravet på riksdagens medverkan skapade en garanti för en allmän debatt om och därmed en genomlysning av de kommunala an- gelägenheterna. "Genom att välja formuleringen att kommunernas befo- genheter och åligganden skall anges i lag”, fortsatte departementschefen, ”har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verk- samhet som skall bedrivas”. Det citerade uttalandet är något oklart till sin innebörd. Lagformen begränsar givetvis regeringens möjligheter att utfärda anvisningar till kommunerna, men kan knappast sägas utgöra någon garanti mot en detaljreglering av de kommunala angelägenheterna. Lagformen ger därför i och för sig inte någon anvisning om graden av kommunal själv- styrelse, möjligen en markering av den vikt som de kommunala frågorna tillmäts. Jämte allmänna principuttalanden blir markeringar av detta slag det främsta värnet av den kommunala självstyrelsen som står till buds om man avvisar tanken på eller misströstar beträffande möjligheterna att göra en materiell avgränsning i grundlagen av den kommunala kompetensen.
Det sist sagda för över till en diskussion av RF:s inledningsparagraf, som fastslår den kommunala självstyrelsens betydelse för det svenska folkstyret. I vilken utsträckning innebär ett sådant uttalande en restriktion på stats- makternas styrning av kommunerna? En deklaration av denna karaktär är inte en strikt rättsregel. Dess verkan är beroende av hur pass ensartade och allmänt omfattande de föreställningar är som knyts till begreppet kom- munal självstyrelse. Härmed är också utsagt, att det är ytterst vanskligt att med någon bestämdhet ange vilken typ eller mängd av åtgärder från statsmakternas sida som innebär en sådan begränsning av den kommunala handlingsfriheten att grundlagsenligheten kan sättas ifråga med hänvisning till RF:s portalparagraf.
I den diskussion om den kommunala självstyrelsens innebörd som förts i samband med författningsreformen har gång efter annan uttalats, att den kommunala beskattningsrätten utgör ett väsentligt inslag i självstyrelsen. Uppfattningen grundlagfa'stes bl. a. genom formuleringen, att kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Vilket grundlagsskydd ger detta kommunerna mot statliga ingripanden?
I sin kommentar till stadgandet framhöll departementschefen, som ovan återgetts, att det inte ger en självbeskattningsrätt ens i den meningen att varje kommun fritt kan avgöra skatteuttagets storlek. Skälet vore att stad-
gandet är "som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande”. Moti- veringen är inte övertygande. RF:s första kapitel innehåller som dess rubrik anger ”statsskickets grunder”. Stadgandena här kan alltså sägas ha en sär- skild dignitet. De bildar bakgrund till och ger anvisning om innehållet i följande paragrafer. Dessa skall ge vederbörlig specifikation och precision åt ”grunderna”. I vilken utsträckning sådan specifikation är nödvändig och/eller lämplig beror på det utrymme härför som det enskilda grund- stadgandet i kapitel 1 ger. Vad gäller här aktuella bestämmelser ger den anvisning om två preciseringar. Det erfordras en bestämning av grunderna för beskattningen och det måste avvägas vad som skall läggas in i ”sina uppgifter”. Däremot ger stadgandet otvetydigt besked om att - med anförda preciseringar gjorda — kommunerna har rättighet att ta ut skatt för att handha sina uppgifter. Riksdagen äger inte att disponera fritt över kommuns be- skattningsrätt. Den är grundlagsfäst. Den är t. o. m. inskriven i en av ”bas- paragrafema”, vilket inte i och för sig ger utrymme för en förhållandevis fri tolkning utan i stället skänker innehållet en särskild tyngd.
Frågan blir då vilken typ av bestämningar som är möjliga utan att grund- (lags)stadgandet kränks. Förarbeten och motiv ger vissa ledtrådar. Grund- lagberedningen, som på sin tid fick i uppdrag att utreda frågan om ett grund- lagsskydd av den kommunala beskattningsrätten, avstod härifrån med hän- visning till de direktiv som senare utfärdades för kommunalekonomiska utredningen. I dessa direktiv stod bl. a.: ”Det framstår i dag helt klart att utrymmet för en fortsatt stegring av den kommunala utdebiteringen är ytterst begränsad. Mot bakgrund härav bör kommittén redovisa konsekvenserna för de kommunala utgiftsprogrammen av en i framtiden i huvudsak oför- ändrad genomsnittlig utdebiteringsnivå, således en skattefinansiering inom ramen för skatteunderlagets tillväxt.” Grundlagberedningen utformade ett förslag som enligt dess mening inte utgjorde hinder för begränsningar av ovan angivet slag. Även departementschefen hänvisade, som framgått ovan, till kommunalskatteutredningen och underströk i motiven för 1 kap 7 &, att denna ej utgjorde spärr mot inskränkningar i kommuns rätt att själv bestämma skatteuttagets storlek. Bestämmelsen om den kommunala be- skattningsrätten togs alltså av riksdagen i klar insikt om att inskränkningar i form av skattetak skulle vara tillåtna. Härmed får frågan om ett skattetak är förenligt med grundlagen ges ett jakande svar. Lämpligheten av att dels med viss emfas ge ett principuttalande, dels i motiven avsevärt begränsa detta må i förevarande sammanhang lämnas därhän.
Om än frågan om skattetaks förenlighet med regeringsformen — eller sna- rare med intentionerna bakom denna — besvaras jakande är med detta ej avgjort vilken konstruktion av ett skattetak som är tillåten respektive inte tillåten. Självfallet får ett skattetak inte utformas på så sätt att grundlagens bud om kommunal självbeskattningsrätt blir blott och bart en dekoration. Beskattningsrätten och den kommunala självstyrelsen över huvud är om- gärdad med så starka positiva uttalanden att den måste ges ett betydande reellt innehåll. Utgångspunkten för en bedömning måste bli, att i ju högre grad ett skattetak innebär en faktisk begränsning av utrymmet för en kom- mun att handha sina uppgifter, desto betänkligare blir åtgärden från konsti- tutionell synpunkt. Det synes härvid spela mindre roll vilken konstruktion ett lagbundet skattetak har — t.ex. individuellt eller för alla kommuner
gemensamt — eftersom strängheten i begränsningen kan variera oavsett form. Ej heller blir det av någon betydelse på vilket sätt lagstiftningen förberetts — om den föregåtts av ett normalt beredningsförfarande eller utgör en ko- difiering av ett avtal träffat mellan företrädare för staten och kommunerna. Genom överläggningar som inte resulterar i lagstiftningsåtgärder utan i en av parterna gemensamt utfärdad rekommendation till utdebiteringsbegräns- ning kommer man däremot formellt ifrån den konstitutionella problemati- ken. Om ett bärande motiv för valet av denna form just skulle vara att undvika konfrontation med de relevanta grundlagsbuden är detta emellertid knappast något från allmänna konstitutionella utgångspunkter rekommen- dabelt tillvägagångssätt. Det bör också framhållas, att en hårdhänt beskärning av beskattningsrätten via en sådan frivillig överenskommelse knappast ingås mellan likställda parter. Med statens tvångsmakt i bakgrunden blir det i realiteten fråga om ett statligt ingripande, om än i något ”beslöjad" form.
Några bestämda hållpunkter för en bedömning av när en fixering av ut— debiteringens höjd innebär en konstitutionellt oacceptabel urholkning av beskattningsrätten finns ej; dels är RF:s beskattningsparagrafer vaga, dels har ej den kommunala kompetensen blivit grundlagsfäst. Alldeles uppenbart är emellertid mot bakgrund av uttalanden om den kommunala självsty- relsens stora värde att ingrepp av typ skattetak måste användas med stor urskillning och varsamhet.
Den ovan framförda mycket allmänt formulerade tolkningsnormen, att ett skattetaks lagenlighet är avhängigt av i vilken utsträckning det reellt inskränker kommunernas handlingsutrymme, måste, sin vaghet till trots, förses med reservationer som gör den än mer osäker som rättesnöre. För det första ligger det nära till hands att kombinera införandet av skattetak med åtgärder av typ statsbidrag, vilka har till syfte att åstadkomma en förstärkning av kommunernas ekonomiska resurser. För det andra är det, som tidigare framhållits, inte osannolikt att ett skattetak — eller åtgärd av liknande slag — aktualiserar statliga ingrepp avsedda att skapa garantier såväl för att reglerna efterlevs i formell mening som att de inte bidrar till en mindre god hushållning. Bl. a. kan budgetregleringen, räkenskapsföringen o. d., här komma in i blickfältet och bli föremål för lagstiftning. I situationer sådana som de nu angivna blir det inte rimligt att bedöma ett skattetak isolerat, utan att i stället utvärdera det paket av åtgärder som sätts in. De konstitutionella bedömningarna blir härigenom än vanskligare, i vart fall ger grundlagens regler om beskattningsrätten inte tillräcklig ledning.
Det bör till sist påpekas, att ett reellt grundlagsskydd av beskattningsrätten förutsätter åtminstone två stadganden som komplettering till de gällande. Dels måste bestämmelsen om beskattningsrätten förses med ett tillägg om att det högsta belopp varmed skatt kan tas ut inte får begränsas i lag. Dels måste beskattningsrätten kompletteras med grundlagsstadganden som ger vissa garantier för att rätten ifråga skall kunna utnyttjas på ett meningsfullt sätt, m.a.o. att den kommunala kompetensen grundlagsfästs. Härvid är det knappast till fyllest med ett stadgande som är avfattat ungefär som kommunallagens nuvarande kompetensparagraf. Det måste bli fråga om en uppräkning av i vart fall de viktigaste verksamhetsområden, som man önskar förbehålla kommunerna. Med föreskrifter av detta slag är man emel- lertid över i den typ av reglering av den kommunala självstyrelsen som statsmakterna hittills bestämt avvisat.
5 Den kommunala självstyrelsen i sin omgivning — en analys
5.1 Begreppet kommunal självstyrelse
Samtidigt som man i den allmänna debatten regelmässigt tillmäter den kom- munala självstyrelsen en stor vikt är det uppenbart att utvecklingen av det kommunala verksamhetsområdet aktualiserar en mängd problem. Så länge kommunernas verksamhet var av begränsad omfattning och tog be- gränsade resurser i anspråk var relationerna till statsmakterna av under- ordnad betydelse. I ett läge där kommunernas investeringar och konsumtion tar i anspråk en större andel av BNP än statens egen verksamhet är si- tuationen annorlunda. Redan länsdemokratiutredningen uppmärksammade kommunernas roll i samhällsekonomin och konsekvenserna för konjunk- turpolitiken av en stor självständig kommunal sektor. Genom skattesys- temets utformning och de lokala variationerna i skatteunderlag har det blivit nödvändigt med betydande transfereringar mellan staten och kommunerna. Detta aktualiserar på ett annat sätt än tidigare statens möjligheter att påverka omfattningen och inriktningen av det kommunala serviceutbudet. Det är mot denna bakgrund direktiven till KEU 76 att överväga skattetak och ett nytt skatteutjämningssystem skall ses.
Frågan om grundlagsenligheten av olika begränsningar i den kommunala handlingsfriheten främst på beskattningsområdet har tagits upp i det fö- regående.
I detta avslutande avsnitt skall därutöver något diskuteras och analyseras hur olika begränsningar och inkomsttransfereringar påverkar den kommu- nala självstyrelsen och därmed indirekt den kommunala demokratin. Med hänsyn till den koppling som i allmänhet ansetts föreligga mellan demokratin i stort i landet och folkstyret inom kommunerna kan därmed sägas att vi också tangerar problem av grundläggande betydelse för den svenska de- mokratin. Det är dock viktigt att erinra om att det inte är möjligt att utan vidare sätta likhetstecken mellan den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin.
Som utgångspunkt för diskussionen kan tas följande figur som belyser hur den kommunala verksamheten i dag består av två i princip skilda verk- samheter — den specialreglerade och den ”fria”.
Statsmakterna
avgifter
Medborgarna
] det dagliga livet kan det vara svårt att avgöra vad i en enskild kommun som skall hänföras till den ena eller den andra kategorin eftersom det inom den specialreglerade verksamheten finns stora möjligheter för kommunerna att på eget initiativ komplettera obligatorisk aktivitet. I gränsmarkema mel- lan den specialreglerade och fria sektorn finns också de betydande delar av verksamheten som bedrivs med stöd av statsbidrag i vissa former men som i princip skulle kunna ske på annat sätt, fast då utan statliga subventioner, eller inte alls. För den fortsatta diskussionen vilken i allt väsentligt är principiell och därmed starkt förenklad är uppdelningen dock instrumentell.
I en äldre tid betraktades — som framhållits — verksamheten inom dessa olika sektorer som väsensskild i den meningen att de specialreglerade upp- gifterna sågs som statliga medan den fria sektorn gav kommunerna en rätt att utan statlig inblandning sköta egna angelägenheter som var kommunala till sin natur. Detta synsätt har dock försvunnit ur debatten och i dag be- traktas alla uppgifter som utgående ur samma demokratiska mandat. Det är i båda fallen fråga om verksamhet som bedrivs på medborgarnas uppdrag och i dessas intresse. Skillnaden består i att det demokratiska inflytandet i det ena fallet sker indirekt via riksdagen och regeringen, vilken till sitt förfogande har den statliga förvaltningsorganisationen, och i det andra fallet mer direkt från medborgarna till de kommunala organen. Den styrning som kommunerna upplever från statliga myndigheter har alltså samma ”käl- la” som de egna idéer och önskemål som lokala förtroendemän har. I mycket av argumenten för självstyrelsen ligger dock implicit att sannolikheten för att det är de kommunala förtroendemännen som på ett bättre sätt företräder medborgarna i händelse av konflikt är stor eftersom de står i en mer direkt kontakt med medborgarna än de anställda tjänstemännen i t. ex. ett centralt ämbetsverk. Det är också uppenbart att i den utsträckning det finns brister i den politiska styrningen av förvaltningen är riskerna störst för att de skall få effekter inom den statliga förvaltningen som arbetar på längre avstånd från medborgarna.
Den självständighet som de svenska ämbetsverken av tradition åtnjuter och som ursprungligen i det fördemokratiska och förparlamentariska sam- hället åtminstone delvis kunde ses som en rättssäkerhetsgaranti för med- borgarna verkar naturligtvis i samma riktning. Från kommunalt håll framförs också ofta kritik mot olika bestämmelser som initierats från centrala myn- digheter. Kommunalmännen uppfattar dessa som ett resultat av byråkratiska idéer och värderingar som inte har någon förankring hos de lokala menigheter som kommunalmännen representerar och står i fortlöpande och nära kontakt med.
I figuren har också markerats att den kommunala verksamheten finan- sieras dels med bidrag från staten, dels med kommunala skatter och avgifter. Därvid har särskilt markerats att även statsbidragen finansieras av med- borgarna genom deras bidrag till olika statliga skatteformer vilka finansierar statsbidragen. På samma sätt som den statliga styrningen utgår från med- borgarna har alltså statsbidragen sitt ursprung i medborgarnas ekonomiska bidrag. Den korrespondens mellan den specialreglerade verksamheten och statsbidragen som fanns ursprungligen har i dag försvunnit. I och med till- komsten av skatteutjämningsbidragen kan de statliga bidragen till kom- munernas verksamhet sägas vara motiverade inte bara av argumentet att
staten skall finansiera uppgifter som man ålägger kommunerna utan också av jämlikhetsskäl. En likartad kommunal servicestandard skall kunna åstad- kommas i olika delar av landet till inte alltför olika ekonomisk uppoffring från kommunmedlemmarnas sida.
Begreppet kommunal självstyrelse består av två komponenter — kommunal och självstyrelse. Den första är oproblematisk att analysera. Sedan vi numera släppt tanken på naturliga kommunala enheter innebär den helt enkelt att verksamheten skall bedrivas inom de enheter som rubriceras som kom- muner. Vilka dessa skall vara beslutas av riksdagen i lag. I dag har vi sålunda 277 primärkommuner och 23 landsting. Det är dessas självstyrelse som diskuteras här. I begreppet självstyrelse måste läggas in att dessa enheter har en rätt att styra sig själva. Denna rätt skulle kunna tänkas vara i princip obegränsad. Den skulle då enbart behöva regleras i den allmänna kom- petensparagrafen (1 kap 4 & i den nya kommunallagen) ”kommun och lands- tingskommun får själva va'rda sina angelägenheter". Ett sådant system kan inte tänkas utan en korresponderande rätt för kommunerna att besluta om finansieringen. Utan denna rätt att genom beskattning eller avgifter besluta om finansieringen skulle det vara omöjligt för de lokala menigheterna att göra den avvägning mellan privat och kollektiv service som ligger i rätten att avgöra vad som är deras angelägenheter. Just elasticiteten i den allmänna kompetensparagrafen har ofta betraktats som något specifikt och karaktä- ristiskt för den kommunala självstyrelsen.
I samma lagrum (] kap 4?) i den nya kommunallagen anges också:
Om vissa angelägenheter som ankommer på kommun eller landstingskommun finns särskilda bestämmelser.
Vad som avses i detta stycke är den specialreglerade förvaltningen. Innebär då detta en inskränkning dvs. en försvagning av den kommunala själv- styrelsen? I princip måste svaret bli ja. Om kommunerna obligatoriskt åläggs att tillhandhålla en viss service kanske t. o. in. av en viss kvalitet så ingriper lagstiftaren i kommunens rätt att avgöra vad som skall anses vara en an- gelägenhet för kommunens medlemmar. Rätten att inte erbjuda en viss service tas bort. Detta faktum skyms ofta i de fall det rör sig om en ny aktivitet som kommunen inte tidigare bedrivit. Genom tillkomsten av lagen har då inte gjorts någon inskränkning inom det område som kommunen tidigare betraktat som sin angelägenhet. Den kommunala verksamheten har tvärtom ökat, något som t.o.m. kan se ut som en förstärkning av den kommunala självstyrelsen. Kommunernas andel av den offentliga verk- samheten ökar ju därmed. Att lagstiftningen i detta avseende inskränker självstyrelsen framstår klarare i de fall en uppgift som kommunerna tidigare handlagt av fri vilja genom lagstiftningen görs obligatorisk och regleras. Då upplever förtroendemännen direkt att deras valfrihet inskränkts.
Med den teknik som valts för att reglera den kommunala kompetensen är kommunernas rätt att själva vårda sina angelägenheter inte obegränsad. I elasticiteten i kompetensstadgandet ligger att kommunerna själva skall besluta om vad som är deras angelägenheter. Här finns emellertid enligt rättspraxis en viktig restriktion. För att en uppgift skall kunna klassificeras som en kommunal angelägenhet krävs att det är ett allmänt intresse att kommunen engagerar sig i uppgiften. I sista hand avgör regeringsrätten genom besvärsprövning var gränsen för den kommunala kompetensen går i detta avseende.
Om den kommunala kompetensen enligt 1 kap 4 & KL vore obegränsad skulle naturligtvis tillkomsten av varje specialreglering vare sig den i prak- tiken innebär en utvidgning eller en kontraktion av verksamheten innebära en inskränkning i kommunernas handlingsfrihet och därmed i deras själv- styrelse. Denna inskränkning blir starkare ju mer detaljerad styrning som är kopplad till den nya uppgiften. Att endast tvinga kommunerna att till- handahålla vård till socialt utslagna lämnar större valfrihet än om också vissa standardnorrner görs obligatoriskt verkande.
En ny verksamhet som görs obligatorisk för kommunerna och som fi- nansieras genom statliga bidrag kan sägas utvidga det kommunala verk- samhetsområdet utan konsekvenser för den fria sektorn i övrigt. Om kom- munen själv förutsätts finansiera verksamheten är situationen en annan. Vid varje tillfälle finns i kommunen en uppfattning om vad som är en maximal skattebelastning. En ny uppgift, som måste finansieras med kom- munala medel, begränsar därmed utrymmet för vården av det som kom- munens egna medlemmar anser vara sina angelägenheter. Var denna maxi— mala skattebelastning ligger är än så länge en psykologisk fråga i kom- munerna. Ett studium av skattedebatten de senaste 20—30 åren visar att kommunerna trots stigande utdebiteringar alltid legat i närheten av ”taket”. Kommunerna har alltså hittills haft en möjlighet att kompensera sig genom att öka skatteintäkterna men det är principiellt alldeles uppenbart att det återstående utrymmet för annan aktivitet minskar (skatten kan ju aldrig bli högre än 100 procent av tillgängliga inkomster).
Ovanstående förenklade resonemang har i dag ingen verklighetsanknyt- ning. Det finns med här för att inledningsvis belysa det grundläggande i begreppet självstyrelse. Det ligger i begreppets natur att all reglering såväl i lagform som i ekonomiskt avseende får konsekvenser för självstyrelsens omfattning. När det gäller bestämmelser om innehållet i den kommunala verksamheten samt rörande formerna för beslutsfattande och förvaltning inskränker de alltid självstyrelsen. När det gäller regler rörande ekonomin inskränker de självstyrelsen om de begränsar kommunernas ekonomiska resurser. Om man däremot tillför kommunerna ekonomiska resurser blir effekten, som kommer att framgå, i princip en annan.
5.2 Statliga styrningsinstrument
I dagens situation har vi att utgå från den kommunala verksamhet som redan bedrivs. Den är i betydande utsträckning beroende av statlig styrning i olika former. Redan statsmakternas beslut om vilka sakområden som skall bli föremål för kommunal omvårdnad kan i en mera allmän mening sägas vara uttryck för statens styrning av kommunerna. Statlig styrning ges dock fortsättningsvis en något snävare innebörd. Härmed förstås de åtgärder som staten vidtar i syfte att påverka den kommunala verksamheten — totalt eller på särskilda sakområden — så att den sker i överensstämmelse med statsmakternas intentioner. Definitionen rymmer uppenbarligen en mycket omfattande och oenhetlig materia. Det kan i denna promemoria ej komma ifråga att i detalj exponera och klassificera hela denna arsenal av styrin- strument. I stället skall uppställas vissa kriterier som förhoppningsvis är ändamålsenliga vid en bedömning av olika stymingsåtgärders inverkan på
den kommunala självstyrelsen. En grovsortering av de viktigaste nu prak- tiserade styrmedlen efter dessa kriterier görs, varpå en diskussion förs om de styrningsåtgärder som kan övervägas som medel att begränsa kommu- nernas utgiftsexpansion. De två bedömningskriterier som uppställs är styr- ningens omfattning och styrka.
Vad gäller styrningens omfattning kan denna delas in i tre skilda kategorier (även om gränsdragningen i en del fall är problematisk), nämligen
generella styrmedel (avseende hela det kommunala verksamhetsområdet) sektorsspecifika styrmedel (avseende antingen den fria eller den reglerade sektorn)
selektiva styrmedel (avseende visst sakområde). Av dessa har de sektorsspecifika styrmedlen mindre intresse och lämnas därför utanför den fortsatta redogörelsen. Till generella styrmedel hör främst lagbestämmelser som anger kommunernas beslutande- och förvaltnings- organisation, allmänna statsbidrag (skatteutjämningsbidrag), statens allmän- na ekonomiska styrning, dvs. åtgärder i regel vidtagna som ett led i penning- och konjunkturpolitiken, t. ex. kreditrestriktioner, räntejusteringar, allmän- na investeringsavgifter. Här kan också nämnas olika slags informell styrning, t. ex. styrning genom förhandlingsöverenskommelser av det slag som under senare år gällt kommunernas utdebitering. Selektiva styrmedel förekommer främst i följande former: reglering vad gäller form och innehåll av visst sakområde i speciallag, anslagsvillkor knutna härtill, underställning, kvan- titativa restriktioner, fysisk reglering, kontroll- och tillsynsinstrument. Dessa styrmedel har sitt ojämförligt viktigaste tillämpningsområde på den reglerade sektorn men vissa restriktioner av nämnt slag finns även föreskrivna i KL. Främst bör här nämnas kommunernas underställningsskyldighet vad gäller lån. Detta styrinstrument skulle kunna föras in under rubriken generella styrmedel, eftersom underställningen inte är explicit bunden till vissa sak- områden. Instrumenten skulle därför kunna användas som ett medel att — på t. ex. konjunkturpolitiska grunder — inskränka kommunernas inves- teringsvolym. Detta sker emellertid f. n. knappast. Prövningen gälleri prak- tiken om vissa formella förutsättningar har iakttagits.
Den statliga styrningens styrka kan sägas vara beroende av fyra skilda faktorer, nämligen graden av
tvång — ytterpunktema på en tänkt skallinje blir här att kommun åläggs att vidta vissa typer av åtgärder resp. ges rätt att göra det
precision — ett kontinium av åtgärder från mycket allmänt hållna mål- formuleringar till detaljerade och exakta föreskrifter om vad som skall iakttas
kontroll - olika åtgärder vidtagna i avsikt att se till att styrningsdirektiven följs, t.ex. tillsyn och underställning
sanktioner — olika åtgärder vidtagna för den händelse styrningsdirektiven ej följs, t.ex. innehållande av anslag, olika judiciella åtgärder.
Av de två styrningsdimensionema, omfattning och styrka, är givetvis styrkan den mest svårbemästrade som analytiskt instrument, eftersom den består av fyra olika komponenter och eftersom några objektiva grunder efter vilka man kan föra dessa till en och samma måttstock inte finns. Man bör dock kunna göra någorlunda bestämda utsagor ifall värdena på de fyra faktorerna tenderar att gå åt samma håll, t. ex. höga värden på alla. Givetvis finns ej heller någon grund efter vilken en sammanvägning kan ske av
omfattning och styrka. I princip är här samma resonemang som ovan till- lämpligt. Vad nu gäller statliga åtgärder avsedda att utgöra restriktioner på de kommunala utgifterna kan en mängd styråtgärder komma i fråga.
Innan en mer detaljerad genomgång sker bör påpekas, att en strikt jäm- förelse mellan de olika styrmedlen måste utgå från att de skall realisera ett och samma mål, dvs. utgöra samma grad av faktisk restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. Med generalklausulen om kommunernas rätt att vårda sina angelägenheter bibehållen — något annat saknar f. n. ak- tualitet — är det svårt att föreställa sig ett enda styrmedel som är effektivt nog att garantera en anbefalld begränsning av kommunernas utgifter. Det måste bli fråga om en kombination av åtgärder, varvid många olika kon- stellationer är tänkbara. Detta försvårar analysen och beskär möjligheterna att komma fram till några mer bestämda slutsatser.
De generella styrmedel som kommer i beaktande är skattetak, utgiftsram, intäktsram, låneram och investeringsram. Åtgärderna skattetak, intäktsram och utgiftsram kan på goda grunder anses som huvudsakligen tekniska varianter på en och samma typ av restriktion. De förefaller i princip medföra samma slags begränsning av det kommunala handlingsutrymmet. För en- kelhetens skull diskuteras fortsättningsvis främst skattetak av de tre, efter- som detta är det styrmedel som varit mest aktuellt i den svenska debatten under senare år. Låneram och investeringsram, innebärande att varje kom- muns utrymme för lån och investeringar årligen bestäms av ett centralt statligt organ, tar sikte på en begränsning av kapitalbudgetens omslutning. I det långa loppet leder emellertid en dylik restriktion också utan tvivel till en begränsning av driftutgifterna. Åtgärderna har emellertid inte samma övergripande karaktär som ett skattetak, vilket klart mer begränsar kom- munernas handlingsfrihet vid budgetens uppgörande.Ett låne-och/eller in- vesteringstak förutsätter i varje fall på kort sikt omfattande kompletterande åtgärder för att en effektiv spärr mot en av statsmakterna oönskad utgifts- expansion skall kunna anses etablerad. Låne/investeringsramar kan i och för sig också användas som komplement till skattetak. Om statsmakterna inte avhänder sig det styrmedel de har i hanterandet av den allmänna kre- ditpolitiken kan på sätt och vis en komplettering av tillnärmelsevis angivet slag i själva verket redan sägas existera.
Av selektiva åtgärder som kan bli aktuella må nämnas tillståndsgivning, kvantitativa regleringar, lånekontroll, investeringskontroll, fördelningspla- ner 0. d. Det blir alltså i huvudsak fråga om en utbyggnad av den reg- leringsapparat som redan tillämpas. Denna utbyggnad måste sannolikt, om den skall resultera i ett utgiftsstopp eller näst intill, omfatta så många verk- samhetsområden att det reglerade området nära nog täcker hela det kom- munala verksamhetsfältet. De selektiva styråtgärderna tillsammantagna kan därmed, annorlunda uttryckt, sägas få karaktär av generellt styrmedel. Vad gäller styrningens styrka måste den bli betydande även om möjligheterna till enhetlighet och enkelhet tas till vara. Styrningen kommer — i vart fall till övervägande del — att bli av tvångsmässig karaktär, ha hög precision, nödvändiggöra en omfattande kontrollapparat och eventuellt aktualisera ett inventiöst sanktionssystem. Selektiva åtgärder kan naturligtvis sättas in i mer begränsad omfattning som ett komplement till ett skattetak. Syftet härmed skulle då vara att underlätta för kommunerna att hålla sig inom den anbefallda utdebiteringen.
5.3 Styrning och självstyrelse
Kommunernas verksamhet är som framhållits delvis av specialreglerad ka- raktär och delvis ”fri”, dvs. grundad på det allmänna kompetensstadgandet i KL. På många områden har dock utvecklingen inneburit att verksamhet som kommunerna bedriver med stöd av specialreglering kompletteras med åtgärder enligt den allmänna kompetensen. Kommunalekonomiska utred- ningens analyser visar att ca 60 procent av primärkommunernas driftkost- nader gäller den specialreglerade sektorn. För landstingen är motsvarande uppgift 86 procent. Av kommunernas inkomster härrör ca 50 procent från kommunalskatten och ca 25 procent från statsbidragen. De specialreglerade arbetsuppgiftema har tillkommit på olika sätt. I en del fall har kommunerna ålagts att sköta helt nya uppgifter. I andra fall har uppgifter som i en del kommuner vuxit fram inom ramen för den allmänna kompetensen suc- cessivt genom statliga Stimulansbidrag blivit allt vanligare och i en del fall slutligen obligatoriska. På en del områden är de regler som gäller rigida och lämnarjämförelsevis liten valfrihet för kommunerna. På andra områden har kommunerna lämnats större frihet att lokalt anpassa verksamheten till sina egna förhållanden. I ekonomiskt avseende är kommunerna olika hårt trängda. I vissa kommuner upplevs utdebiteringen som så hög att den i realiteten inte går att höja. I andra kommuner finns ännu politiska möj- ligheter att genom höjd utdebitering bygga vidare på serviceutbudet. I två omgångar har 5. k. frivilliga skatteöverenskommelser bundit kommunerna till att inte höja utdebiteringen mer än i begränsad utsträckning. Den senaste överenskommelsen fick dock endast begränsade effekter.
De förändringar i kommunernas självstyrelse som kan övervägas utgår sålunda från en situation som är annorlunda än den renodlade själv- styrelsesituation som skisserades inledningsvis i detta avsnitt. Kommuner- nas självstyrelse är i dag redan kringskuren i olika avseenden. Av detta följer att ändringar i regelsystemet inte nödvändigtvis innebär att själv- styrelsen inskränks i förhållande till nuläget. Som exempel kan nämnas RR:s tillämpning av det allmänna kompetensstadgandet. I flera omgångar har uppgifter som enligt rättspraxis tolkats som kompetensöverskridanden genom särskild lagstiftning ”öppnats” för kommunerna. Därigenom har området för kommunernas självstyrelse vidgats. Inom det specialreglerade området finns ett betydande utrymme för minskad detaljstyrning. En sådan innebär en utveckling i riktning mot ”ursprungssituationen”. I själva verket diskuterades just en minskad detaljstyrning i samband med indelningsre- formen. Man anförde då att större kommuner med bättre resurser i större utsträckning skulle kunna besluta självständigt om servicen i den egna kom- munen. Den nya kommunallagen och propositionen om minskad detalj- styrning av kommunerna kan ses som steg på vägen i denna riktning.
På motsvarande sätt gäller självfallet att varje ny reglering eller obliga- torieläggning av uppgifter ävenjämfört med nuläget innebär en begränsning. Det program för utbyggnad av barnomsorgen som avtalats mellan kom- munerna och statsmakterna är inte lagstadgat och därför i princip frivilligt för kommunerna. En lagstiftning — om kommunerna inte fullgör programmet — skulle innebära en begränsning av självstyrelsen.
En intressant fråga, som belyser hur svårt det är att föra teoretiska re-
sonemang på detta område. aktualiseras om vi tänker oss att en nu ob- ligatorisk eller åtminstone specialreglerad verksamhet görs helt frivillig. Om en sådan åtgärd inte kopplas till ett indraget statsbidrag kan den kommunala självstyrelsen sägas ha ökat. Kommuner som så vill kan ju då använda tillgängliga resurser till annan verksamhet eller till en minskning av ut- debiteringen. Om å andra sidan statsbidraget minskar i motsvarande mån, hur skall man då se på förändringen? Den kommun som anser verksamheten onödig kan avskaffa den och har ändå sina resurser tillgängliga för andra ändamål i samma utsträckning som tidigare. Den kommun som vill fortsätta att frivilligt bedriva verksamheten i fråga är i ett annat läge. Den måste nu finansiera den med egna medel. Detta kan endast ske om utdebiteringen höjs eller om motsvarande inskränkningar görs på andra områden inom den fria sektorn. I denna kommun kommer den formellt och i princip ökade självstyrelsen att i realiteten upplevas som en begränsning i möjligheterna att tillhandahålla medborgarna en viss service. I verkliga livet är ofta spe- cialreglerad service endast delvis statsbidragsfinansierad. Olikheterna i kon- sekvenser för kommunerna minskar då i förhållande till resonemanget ovan. I princip slår dock reformen på samma sätt.
Exemplet ovan visar att man inte kan bortse från sambandet mellan för- fattningsbestämmelser och statsbidrag när man analyserar tänkta föränd- ringar i reglerna för kommunernas verksamhet. Om den statliga bidrags- givningen behålls oförändrad till sin omfattning innebär varje reduktion i detaljföreskrifter och varje reduktion i uppsättning av obligatoriska upp- gifter en förstärkning av den kommunala självstyrelsen eftersom kommu- nernas handlingsfrihet ökar. Samtidigt innebär naturligtvis nya detaljföre- skrifter och nya obligatoriska uppgifter en begränsning i handlingsfriheten.
På motsvarande sätt innebär varje ökning av den statliga bidragsgivningen till kommunerna som inte är kopplad till nya åtaganden en ökad valfrihet för kommunerna och därmed ett större utrymme för självstyrelse. En in- skränkning av bidragsgivningen t. ex. genom utebliven kompensation för penningvärdeförsämring innebär att kommunernas handlingsfrihet minskar och därmed att utrymmet för självstyrelsen blir snävare. Här finns det an- ledning att uppmärksamma frågan om ett tänkt skattetak.
Med en fri beskattningsrätt har kommunerna två alternativa möjligheter om statsbidragen minskar eller om kommunen vid oförändrade statsbidrag ges nya uppgifter. Kommunen kan antingen inskränka sin verksamhet på andra områden eller höja utdebiteringen. Om ett skattetak införs återstår för de kommuner som nått taket endast den första möjligheten. För kom- muner som inte nått taket finns fortfarande båda möjligheterna. Om skat- tetaket innebär en begränsning i handlingsfriheten beror alltså på om kom- munerna nått taket eller ej. Sett över hela landet blir begränsningens styrka beroende av hur stor andel av kommunerna som uppnått taket.
Ju fler kommuner som uppnått taket, desto större begränsning totalt sett i den kommunala självstyrelsen. Av detta följer också att ett system med individuella skattetak för kommunerna sannolikt skulle innebära en större inskränkning i den kommunala självstyrelsen än ett generellt tak anpassat efter nu högsta utdebitering.
Effekten av ett skattetak blir densamma om vi ser till kommunernas aktivitet på den fria sektorn. En kommun som finner det angeläget att
t. ex. starta en kommunal fritidsverksamhet för ungdomar under ferietid har i dag att väga värdet av denna i förhållande till den begränsning som en höjd utdebitering innebär av utrymmet för medborgarnas privata kon- sumtion. Alternativt kan kommunen spara in på annan verksamhet. I en situation med ett skattetak blir läget oförändrat om utrymme fortfarande finns under taket. I annat fall återstår endast det andra alternativet. Effekten av skattetaket blir i detta fall en begränsning av verksamheten totalt, även om medborgarna i kommunen i och för sig är beredda att avstå en större andel av sin disponibla inkomst till kollektiv service.
Att ett skattetak liksom andra regleringar av kommunernas verksamhet innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen är alltså uppen- bart. Betydelsen av inskränkningen blir beroende av hur nära nuvarande utdebiteringssatser som taket läggs. Ett individuellt skattetak som anpassas till kommunernas nuvarande utdebiteringar innebär alltså totalt sett en star- kare inskränkning.
Vid en jämförelse mellan ett generellt styrmedel av typ skattetak och en uppsättning selektiva styrmedel framstår utan tvivel dock det förra som det som lämnar det största utrymmet kvar för kommunal självstyrelse. Inom viss given ram kvarstår vid detta slags reglering kommunernas frihet att själva göra prioriteringar mellan olika verksamhetsområden. En omfattande selektiv reglering kan sägas inte endast förverkliga målet att sätta en gräns för den kommunala utgiftsexpansionen, utan innebär också att staten i be- tydande utsträckning tar på sig uppgiften att avväga de kommunala in- satserna på olika sakområden. Det förtjänar även påpekas att en omfattande reglering bestående av selektiva styrmedel riskerar att bli administrativt tungrodd såväl för staten som för kommunerna. Om de kommunala åta- gandenas omfattning avses bli fortlöpande anpassade till den samhällseko- nomiska utvecklingen framstår en selektiv regleringsapparats relativa in- flexibilitet som ytterligare en nackdel jämförd med ett lätt justerbart skat— tetak. Även ett lagstadgat skattetak innebär emellertid i sin egenskap av generellt styrmedel ett betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vad gäller restriktionens styrka ligger det i sakens natur att precisionen blir stor, och övervägande skäl talar för att det blir ett tvångsmässigt ingrepp. Vad kommer då att gälla för de övriga faktorer som konstituerar styrningens styrka? Kräver införandet av utdebiteringstak kompletterande bestämmelser i form av särskilda kontroll- och sanktionsåtgärder?
Det är uppenbart att ett stadgande om utdebiteringsgräns tämligen lätt kan kringgås av en kommun utan att denna för den skull gör sig skyldig till något oegentligt förfarande, i vart fall torde detta kunna gälla för något eller några budgetår. Ej heller rena överträdelser av bestämmelserna kan uteslutas. Det aktualiserar frågan om lagregler som ger staten möjligheter till vidgad kontroll och uppföljning av kommunernas ekonomiska förvalt- ning. Även statsmakternas ökade behov av information som underlag för beslut om vilken utdebiteringsgräns som skall fastläggas aktualiserar en viss lagreglering. De åtgärder, främst i anslutning till långsiktig planering, budgetering och räkenskapsföring, som härvid kan komma ifråga skall inte närmare diskuteras i denna promemoria. Det är här tillräckligt att peka på det tillskott i form av statliga styrningsåtgärder som ett skattetak kan föranleda.
I avsikt att öka kommunernas efterlevnad av bestämmelserna om skat- tetak kan vissa sanktioner användas. Vad som i detta sammanhang ligger närmast till hands är innehållande av statsmedel som eljest skulle utbetalas till kommunen ifråga. Det vill förefalla som om man med en åtgärd av detta slag effektivt skulle kunna neutralisera det överskridande som en kom- mun gjort sig skyldig till. Å andra sidan understryker en åtgärd av denna innebörd styrkan i det ingrepp som en restriktion av beskattningsrätten innebär.
De ovan förda resonemangen leder sålunda till slutsatsen att även ett skattetak mätt med de formella kriterier som här uppställts för en bedömning av stymingsåtgärders begränsning av den kommunala självstyrelsen utgör en mycket betydande inskränkning. Premissen har härvid varit att ett skat- tetak inkl. eventuella kompletterande lagregler syftar till att åstadkomma en drastisk uppbromsning av den utgiftstakt som kännetecknat den kom- munala sektorn under senare år. Bestämmer man sig i stället för ett skattetak på en sådan nivå att det blir fråga om en mer måttfull begränsning av ökningstakten är detta naturligtvis ett ingrepp som är mindre kännbart.
5.4 Skatteutjämningsbidrag och självstyrelse
Kan man då kompensera effekterna av ett skattetak och de kompletterande regleringar som blir nödvändiga för att garantera att taket får avsedd effekt genom att ändra statsbidragens konstruktion i övrigt? Genom en utmönst- ring av detaljföreskrifter som följer med olika bidrag ökas — ceteris paribus — som vi sett utrymmet för självstyrelsen. En ökning av statsbidragen som inte kopplas till nya åtaganden innebär också en ökad valfrihet för kom- munerna. Mest intressant är här att analysera effekten av de s.k. skat- teutjämningsbidragen.
I en situation där inga skatteutjämningsbidrag utgår till kommunerna kan den kommunala valfriheten sägas variera mellan olika kommuner på samma sätt som mellan enskilda individer med olika inkomster. Den rike har stor valfrihet, kan tillgodose flera önskemål, medan den fattige måste prioritera hårdare. Ett system som innebär att statliga medel transfereras till kommuner med lågt skatteunderlag utan att vara knutna till villkor för verksamheten ökar alltså valfriheten för dessa kommuner. Övriga kom- muner berörs ej alls eller mycket obetydligt av bidraget. Eftersom det är statliga medel anskaffas ju dessa genom inkomster som tas in likformigt över hela landet. Sett över hela kommunpopulationen ökar därmed utrym- met för självstyrelsen. Ju större andel av den offentliga verksamheten som kan bedrivas i kommunerna genom inkomsttransfereringar av detta slag, desto mer av besluten sker i kommunal regi.
I debatten har också aktualiserats ett skatteutjämningssystem innebärande att skatteunderlaget minskas i rika kommuner och ökas i fattiga. Pengar transfereras alltså inte från staten till kommunerna utan indirekt från rika kommuner till fattiga. Ett sådant system ökar självfallet handlingsfriheten för de fattiga kommunerna men inskränker den samtidigt för de rika. Sett över hela landet kan effekterna i stort sett sägas ta ut varandra. Utrymmet för den kommunala självstyrelsen har därmed varken ökat eller minskat. Däremot har jämlikheten mellan medborgare i olika delar av landet ökat, men det är en annan fråga.
Effekterna för jämlikheten mellan medborgare i olika delar av landet av det sistnämnda systemet för skatteutjämning belyser en grundläggande konflikt som följer med kommunal självstyrelse. I själva begreppet ligger rätten att besluta själv, dvs. rätten att vara olika. De begränsningar som hittills gjorts i den kommunala självstyrelsen kan i stor utsträckning sägas vara motiverade av ett jämlikhetsresonemang. Medborgarna måste i vissa avseenden vara garanterade en viss minimistandard oavsett var i landet de är bosatta. Då kan en obegränsad kommunal självstyrelse inte accepteras.
Av de förändringar i reglerna för den kommunala självstyrelsen som dis- kuterats ovan kan minskad detaljstyrning och en mindre andel obligatorisk verksamhet i princip sägas innebära förstärkningar av den kommunala själv- styrelsen med ökade risker för ojämlika levnadsförhållanden (och bättre förutsättningar för en anpassning till lokala variationer i krav och önskemål). Ett skattetak skulle begränsa valfriheten och därmed minska utrymmet för självstyre. Ett utbyggt skatteutjämningssystem av den förstnämnda mo- dellen skulle förena önskemålet om en större likhet i ekonomiska resurser mellan olika landsdelar och samtidigt totalt sett öka utrymmet för den kom- munala självstyrelsen.
6 Sammanfattning
Enligt sina direktiv bör KEU 76 överväga ”vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för en samhällsekonomiskt godtagbar utveckling uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin”. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter.
I direktiven uppdras bl. a. åt utredningen att pröva huruvida en begräns- ning av den kommunala beskattningsrätten, exempelvis i form av tak för den kommunala utdebiteringen, bör införas och hur en sådan begränsning i så fall skall utformas. Vad gäller de kommunala utgifterna bör KEU 76 undersöka vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möjliga för att åstadkomma en effektivare avvägning mellan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning. Vidare bör KEU 76 överväga om kvanti- tativa restriktioner och fysiska regleringar är lämpliga medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen.
Vi har i föreliggande promemoria försökt att belysa de principiella kon- sekvenserna för den kommunala självstyrelsen av olika åtgärder som kan komma att aktualiseras av de överväganden som utredningen har att göra. Det är egentligen ganska självklart att de åtgärder som kan bedömas önsk- värda i detta sammanhang, t. ex. skattetak, kvantitativa restriktioner och fysiska regleringar, måste innebära begränsningar i självstyrelsen. Det blir alltså här fråga om att värdera de önskemål som kommer fram i direktiven mot de värden som traditionellt förknippas med den kommunala själv- styrelsen. Med hänsyn härtill har vår analys utgått ifrån de värden som man i den allmänna debatten i allmänhet anfört till förmån för självstyrelsen.
Vi har för det första granskat de bestämmelser i RF som reglerar den kommunala självstyrelsen. Står införandet av skattetak eller likartad rest-
riktion i strid med grundlagen? Ett bestämt svar är vanskligt att avge. I förarbetena till RF betonas dels den kommunala självstyrelsens, ej minst den kommunala beskattningsrättens, utomordentligt stora värde, dels finns en obenägenhet att med otvetydiga formuleringar grundlagsskydda den- samma. De paragrafer som är aktuella i sammanhanget har som följd härav blivit något programmatiska och vaga. Närmast ger formuleringarna i själva grundlagstexten anledning att ifrågasätta ett skattetaks grundlagsenlighet. Med hänvisning till uttalanden i förarbetena att en sådan restriktion ej skulle anses utesluten torde emellertid inte reella hinder föreligga fören lagreglering
av detta slag. De värden som förknippas med decentralisering har att göra med fördelningen av befogenheter mellan stat och kommun och inte med verksamhetens omfattning. Ett skattetak kan ha direkt betydelse bara för det senare. Det är först om begränsningen av verksamhetens omfattning får till konsekvens en ökad detaljreglering eller en ökad överflyttning av verk- samhet från kommunerna till staten som decentraliseringsvärdena berörs.
För demokrativärdena blir slutsatsen mer komplicerad. Som framhållits finns ett samband mellan självstyrelsens omfattning och utrymmet för lokalt demokratiskt styre. Kommunernas möjligheter att under lokalt politiskt ansvar välja mellan privat och offentlig konsumtion inskränks av ett skattetak eller andra kvantitativa regleringar av kommunernas ekonomi. Härav följer att möjligheterna att uppnå en god överensstämmelse mellan medborgarnas krav och önskemål och den lokala samhällsservicens omfatt- ning och inriktning begränsas. De övriga demokrativärdena — maktsprid- ning, demokratisk skolning och förankring av demokratin i medborgarnas värderingar — påverkas sannolikt först när utrymmet för eget kommunalt beslutfattande blir så begränsat att medborgarna upplever verksamheten som ointressant. En sådan utveckling skulle delvis kunna motverkas genom att kommunerna genom en utmönstring av detaljföreskrifter samtidigt ges ökad frihet inom den specialreglerade sektorn. I de kommuner som i dag har en särskilt ansträngd ekonomisk situation kan kanske också en ökning av skatteutjämningsbidragen tänkas bidra till att det reella utrymmet för kommunala initiativ bevaras även med ett skattetak. En fråga som dock måste ställas är om det verkligen är möjligt att införa ett skattetak och göra det effektivt utan att det åtföljs av en stor mängd nya detaljförskrifter i syfte att förhindra att kommunerna på olika sätt kringgår ”taket”. Vi har för vår del funnit att ett skattetak visserligen i princip skulle in- nebära en mindre ingripande begränsning av utrymmet för kommunal själv- styrelse än ett utbyggt system med selektiva stymingsmedel. Vi är emellertid skeptiska till möjligheterna att göra ett skattetak effektivt utan komplette- rande bestämmelser vilka sammantagna skulle leda till en icke önskvärd total ökning av detaljstyrningen. De från självstyrelsens synpunkt negativa effekterna av ett skattetak blir dock naturligtvis beroende av hur taket konstrueras. Ett till varje enskild kommun knutet tak innebär sålunda en reellt sett starkare begränsning i självstyrelsen än ett gemensamt tak som sätts i närheten av den nuvarande högsta utdebiteringen. Som framgått av resonemangen ovan är det två frågor på olika nivåer som KEU 76 har att överväga. I denna promemoria har vi diskuterat den första, nämligen vad det skulle innebära för den kommunala självstyrelsen
att införa begränsningar av olika slag i kommunernas handlingsfrihet. Den andra frågan gäller om de begränsningar i självstyrelsen som vi anser att t. ex. ett skattetak skulle medföra är så allvarliga att de måste väga tyngre än de önskemål av ekonomisk-politisk natur som aktualiserat hela problem- ställningen. Detta är en vidare politisk avvägningsfråga som det inte är möjligt att diskutera enbart på tekniska grunder.
1 Begränsning av den kommunala beskattningsrätten i Norge m. m.
1.1 Inledning
Den 23—24 februari 1977 företog representanter för KEU 76 en studieresa till Norge. Syftet var främst att inhämta erfarenheterna hos statliga och kommunala organ av den begränsning av den kommunala beskattnings- rätten i form av skattetak, som kommunerna där sedan lång tid är un- derkastade.
Under besöket diskuterades de kommunalekonomiska förhållandena i Norge med representanter för Norske Kommuners Sentralförbund, Oslo och Hamar kommuner samt Finans- och Kommunaldepartementen.
l.2 Hovedkomitéens betänkande
I Norge finns för närvarande 454 primärkommuner och 18 fylkeskommuner. En primärkommun — Oslo — står därvid utanför fylkeskommun på samma sätt som Göteborg, Malmö och Gotland gör i Sverige. Fram till och med 1976 var det endast primärkommunema som hade en direkt beskattningsrätt, medan fylkeskommunerna uttog en s.k. repartitionsskatt av dessa. Fyl- keskommunernas fullmäktigeförsamlingar var också utsedda genom indi- rekta val och likheten i dessa avseenden med kommunalförbund i Sverige var påtaglig.
I Norge tillsattes en kommitté ”Hovedkomitéen för reformer i lokalför— valtningen” den 29 oktober 1971 för att samordna och förbereda reformer i den lokala förvaltningen. Målet för utredningen är att åstadkomma en decentralisering och demokratisering samt en effektiv administration. Till utredningens viktigaste uppgifter hör att se över arbets-, utgifts- och in- komstfördelningen mellan stat, fylkeskommuner (landsting) och primär- kommuner samt att tilldela fylkeskommunerna beskattningsrätt. Utredning- en har i delbetänkanden presenterat vissa förslag till reformer av lokal- förvaltningarna. Utredningen visar i ett av delbetänkandena (NoU 1974253) att utgiftsfördelningen mellan stat, fylkeskommuner och primärkommuner är oklar på grund av ett invecklat system av finansiella överföringar. Många offentliga utgifter är uppdelade på två eller tre av huvudmännen. Staten
betalar en del av kostnaderna för vissa fylkes- och primärkommunala upp- gifter men kräver också ett tillskott från kommunsektorn.
Hovedkomitéen föreslog att förvaltningen skulle bli föremål för en de- mokratisering bl. a. genom
1. att fylkeskommunerna byggs ut till en mer betydelsefull politisk enhet 2. att direkta val till fylkestinget införs 3. att fylkestingen får en egen beskattningsrätt.
Från och med 1977 har en ordning genomförts med direkta val till fyl- keskommunerna och dessa har samtidigt givits en egen beskattningsrätt parallellt med primärkommunema. Fylkeskommunerna utgör nu alltså en direkt motsvarighet till de svenska landstingskommunerna.
Uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn mellan stat och kom- mun följer i Norge i stora drag samma linjer som i Sverige. Fördelningen mellan primärkommuner och fylkeskommuner är däremot delvis en annan än mellan primärkommuner och landsting. Således är fylkeskommunerna i Norge huvudmän för gymnasieskolan och de är även väghållare för delar av vägnätet. Bidragande till denna uppgiftsfördelning kan vara att många av primärkommunema i Norge är små, mer än hälften har mindre än 5 000 invånare.
1.3 Den kommunala sektorns omfattning
Enligt nationalräkenskaperna motsvarade den kommunala konsumtionen 8,7 procent av bruttonationalprodukten till marknadspris (BNP) 1975. Na- tionalräkenskapspraxis är emellertid på en viktig punkt annorlunda i Norge än i Sverige: all avgiftsfinansierad konsumtion betraktas som privat och detta gäller då även den del av sjukvårdskostnaderna (75 procent) som täckts genom ersättning från socialförsäkringen. Korrigerar man för detta kan den kommunala konsumtionen i ett med svenska siffror jämförligt mått upp- skattas till ca 11,5 procent av BNP. Motsvarande tal för Sverige var 16,3 procent. För hela den offentliga konsumtionen (inkl. uppskattningen för sjukvård m.m.) var siffran i Norge knappt 20 procent mot ca 25 procent i Sverige. Den statliga konsumtionens relativa storlek var alltså ungefär densamma, medan kommunsektorn i Sverige var påtagligt större än i Norge.
På grund av omläggningar i den norska statistiken är det svårt att få fram siffror för tillväxtberäkningar över längre perioder. Den kommunala konsumtionen i Norge tycks dock ha ökat sin BNP-andel med omkring 1 procentenhet från 1971 till 1975, medan motsvarande tal i Sverige var 2 procentenheter (andel i löpande priser). Trots detta förefaller den vo- lymmässiga expansionen ha gått snabbare i Norge, en ökning med omkring 24 procent under fyraårsperioden mot ca 17 procent i Sverige. En del av förklaringen till dessa motsatta resultat ligger i att BNP som helhet ökat snabbare i Norge än i Sverige under denna period (ca 19 procent mot knappt 12 procent), men därutöver tycks också en något mindre oförmånlig re- lativprisutveckling spela in.
1.4 Den kommunala sektorns finansiering
Den kommunala sektorns externa inkomster består liksom i Sverige av tre huvudkategorier: skatter, statsbidrag och avgifter. Nettoupplåning spelar en förhållandevis måttlig roll, även om den ökat under senare år. Fördelningen mellan de olika kategorierna har ändrats tämligen avsevärt om man ser till en längre period, men ett genomgående drag är att skatterna ger en större del av den totala inkomsten än de gör för de svenska kommunerna.
Tabell Bl Olika inkomstslag i procent av de norska kommunernas externa in- komster 1961—1973
1961 1964 Inkomstslag 1967 1970 1973
Skatter 69,7 62,4 61,1 58,7 57,2 Statsbidrag 16,9 19,4 19,1 21,8 19,1 Avgifter 11,8 12,9 14,4 16,8 17,4 Övrigt 4,4 0,9 0,8 1,0 —0,6 Nettoupplåning —2,8 4,4 4,6 1,7 6,9
Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Skatteandelen visar en långsiktigt minskande trend, vilket kompenserats i första hand genom ökade avgifter, där ersättningarna från socialförsäkringen för sjukvården spelar den största rollen. Nivåhöjningen 1970 hängde således samman med att ersättningsgraden höjdes från 50 procent till 75 procent; i samband med reformerna 1977 har denna siffra för övrigt sänkts till 50 procent. Kommunsektorn som helhet hade negativ nettoupplåning 1961 och 1962, men sedan dess har den varit positiv varje år. Bortsett från en tillfällig nedgång 1970 har nettoupplåningen ökat sin andel stadigt från 1968.
1.5 Kommunalskattens utveckling
De norska kommunerna har tillgång till flera olika skatteformer (inkomst-, förmögenhets- och fastighetsskatt), men den helt dominerande är en pro- portionell inkomstskatt av i huvudsak samma slag som i Sverige. En viktig skillnad mot de svenska förhållandena är emellertid att Stortinget i lag fast- ställer högsta och lägsta tillåtna utdebiteringssats. Tidigare hade kommu- nerna också möjlighet att välja mellan olika grundavdrag, men denna ord- ning — som historiskt återspeglar uppfattningen om att existensminimum varierade mellan olika delar av landet — inskränktes successivt för att helt tas bort 1970.
Före 1963 fanns också en kommunal tilläggsskatt som var svpgt progressiv (satserna varierade mellan 3 och 5 procent) och som på grund av ett stort bottenavdrag träffade endast förhållandevis höga inkomster. 1963 omfor- mades denna skatt till en skatteutjämningsavgift (reglerna för dess beräkning var i huvudsak oförändrade), vars avkastning tillfördes en fond för skat- teutjämning. Från 1970 konstruerades denna avgift åter om, nu till en skatt med exakt samma underlag som den kommunala inkomstskatten och med en enhetlig skattesats om tre procent. Den nu mycket större avkastningen tillföll i huvudsak skatteutjämningsfonden, men de första åren efter 1970
överfördes också en del till statsbudgeten. Som nedan närmare kommenteras har skattesatsen sedermera i etapper sänkts.
Den kommunala utdebiteringen har visat en trendmässig ökning i Norge som i Sverige, men takten har varit avgjort långsammare. Fram till mitten av 1960-talet utnyttjade kommunerna möjligheten till olika utdebitering, men utvecklingen sedan dess har lett till att numera samtliga med enstaka undantag använder högsta tillåtna utdebitering. Skattetaket har alltså i prak- tiken kommit att leda till en enhetlig kommunalskatt, där höjningar kan genomföras endast när Stortinget beslutar om en höjning av taket. Tabell BZ belyser utvecklingen.
Tabell BZ Den kommunala utdebiteringens höjd i Norge 1959—1976. Procent
1959 1963 1966 1969 1970 1973 1976 Tillåten variation 14—18 16—19 16—19 16—19 l7—20 18,5—21,3 18—22 Faktiskt genomsnitt 16,9 17,8 18,8 19,0 20,0 21 ,3 22,0
Det kan tilläggas att i Norge uppbär kommunerna själva kommunalskat- ten. I budgeten kalkylerar man därför med de preliminärt inflytande skat- teintäkterna.
1.6 Skatteomläggningen 1977
Fr.o.m. 1977 har som nämnts Stortinget beslutat att dela upp kommu- nalskatten mellan primärkommuner och fylkeskommuner. Den totala ut- debiteringen till kommuner och fylkeskommuner får inte överstiga 23 pro- cent. Fördelningen av skatteramarna på kommuner, fylkeskommuner och skatteutjämningsfond fastställs fortsättningsvis varje år av Stortinget.
Som underlag för beslut om skatteramarna presenterade Kommunalde- partementet i en stortingsproposition i februari 1976 beräkningar över utfallet för kommunernas och fylkeskommunernas budgetar vid en skattesats av 22 procent och 1 procent felleskatt som avser finansieringen av skatte- utjämningsfonden. Beräkningarna har gjorts på grundval av 1974 års kom- munala räkenskaper.
Fylkeskommunernas sammanlagda nettokostnader 1974 belöpte sig till 3,6 miljarder Nkr vilket motsvarar en skattesats på 8,2 procent. Variationerna mellan kommunerna är dock betydande. För Akershus skulle skattesatsen uppgå till 6 procent och vara den lägsta, medan Nord-Tröndelag skulle ha den högsta, nämligen 10,5 procent. Som orsaker till skillnaderna i utde- biteringsbehov har angetts olika skatteunderlag, skillnader i standarden på sjukhus, skolor och vägar.
De merintäkter vissa fylkeskommuner skulle bli i behov av vid en skat- tesats på 8 procent föreslog departementet skulle tillföras dem genom skat- teutjämningsfonden. Även genom en uppräkning av speciella statsbidrag skulle nämnda kommuner kunna tillföras ytterligare inkomster.
I propositionen hänvisas till Hovedkomitéens förslag att en övre och undre
gräns fastställs för den fylkeskommunala procentsatsen samt att varje fyl- keskommun för varje år bestämmer procentsatsen inom de angivna grän- serna. En sådan ordning skulle bäst överensstämma med de regler som sedan länge gäller i Norge för det kommunala skatteuttaget.
Departementet föreslog i nämnda proposition att den fylkeskommunala procentsatsen för 1977 skall vara 6, 6,5, 7, 7,5 eller 8 procent och den pri- märkommunala 12, 12,5, 13, 13,5 eller 14 procent. I Norge används normalt bara skattesatser motsvarande hela och halva procent. Felleskatten för fi- nansiering av skatteutjämningsfonden föreslogs till 1 procent för 1977. Stor- tinget beslutade i enlighet med förslagen i propositionen. Samtliga fylkes- kommuner använder den högsta skattesatsen och likaså primärkommunema med enstaka undantag.
1.7 Kopplingen statsbidraglkommunalskatt
Av framställningen ovan i avsnitt 1.5 kan det synas som om den kommunala utdebiteringen ökat från 20 till 22 procent under 1970-talet. Från skatte- betalarens synpunkt har emellertid ingenting ändrats. 1970 fastställdes en summa om 23 procent för utdebitering av kommunal inkomstskatt + statlig skatteutjämningsskatt (felleskatt). Vad som sedan hänt är en omfördelning inom denna ram, så att kommunernas utdebitering höjts i två etapper medan skatteutjämningsskatten i motsvarande mån sänkts. Primärt betyder denna omfördelning att de kommuner som inte får skatteutjämningsbidrag får ökade inkomster medan totalsumman för utjämningsändamål minskar. Det senare har emellertid kompenserats. Från 1973 överför staten inte längre några medel till statsbudgeten från utjämningsskatten och från 1976 tillförs i stället utjämningsfonden medel över statsbudgeten. Kommunsektorn som helhet har därför fått ökade inkomster genom operationen.
Det förefallet för övrigt vara de norska statsmakternas linje för de närmaste åren att kommunsektorns ökade inkomster skall komma inte genom höjd utdebitering utan genom större statsbidrag till skatteutjämningsfonden. Skä- let till denna inställning är bl.a. att kommunerna inte får beskatta de ny- tillkommande och starkt växande inkomsterna från Nordsjöoljan och att staten därför måste överföra en del av intäkterna till dem.
Statsbidragen är som i Sverige av två slag, speciella och allmänna. Bland de speciella statsbidragen dominerar bidrag till skolkostnader och därefter kommer bidrag till väginvesteringar. Skatteutjämningsbidraget är det enda allmänna bidraget. Under hela 1960-talet dominerade de speciella statsbi- dragen och utgjorde varje år över 85 procent av de totala statsbidragen. Från och med 1970 har emellertid skatteutjämningsbidragen blivit av allt större betydelse (30 procent av totala bidrag 1972) och detta torde bli allt- mer markerat när de statliga tillskotten till skatteutjämningsfonden växer.
F. n. pågår en översyn i Norge av de speciella statsbidragen i syfte att skära ned deras antal. Tills helt nyligen uppgick de till 130 stycken. Avsikten är att minska antalet och övergå till mera generella former för bidragsgivning. Många bidrag är fortfarande skattekraftsgraderade. Detta gäller bl. a. grund- skolebidragen. Bidragsprocenten varierar mellan 25 och 85 procent av kost- naderna.
1.8 Fördelning av skatteutjämningsmedel
Skatteutjämningen har enligt Hovedkomitéen hittills mera haft karaktären av intäktsutjämning än av egentlig skatteutjämning. Då skatteutjämningen infördes var avsikten att hjälpa kommuner med hög skatt att sänka skat- tetrycket. I dag är situationen den att alla kommuner utom en tillämpar samma skattesats. Allt fler kommuner erhåller skatteutjämningsbidrag. 1974 fick 382 kommuner tillskott. Även fylkeskommuner har på senare år fått skatteutjämningsbidrag.
Kommunaldepartementet fördelar skatteutjämningsmedlen på grundval av ett omfattande ekonomiskt underlag. Vid fördelningen har departementet lagt huvudvikten vid kommunernas skatteintäkter per invånare.
Hovedkomitéen framhåller att det finns en utbredd önskan att finna en ny fördelningsgrund för skatteutjämningsmedlen. Att fördela medlen sköns- mässigt kunde vara en rimlig och praktisk lösning sålänge endast en mindre del av kommunerna erhöll tillskott. I dag när flertalet fylkeskommuner och kommuner erhåller bidrag är det inte längre praktiskt. Det skapar osä- kerhet i den kommunala planeringen. Införs en automatisk fördelning av- hjälps nämnda brister. Det blir dock enligt kommittén nödvändigt också i framtiden med en viss skönsmässig fördelning. Kommittén föreslog därför att huvudparten av skatteutjämningsmedlen fr.o.m. 1977 skulle fördelas efter fasta regler. Det skall ankomma på Kommunaldepartementet att varje år avgöra hur stor del som bör fördelas automatiskt respektive skönsmässigt. I mån av tillgång på medel skall alla kommuner, som har skatteintäkter per invånare som ligger under riksgenomsnittet, höjas till denna nivå. Kommittén framhöll också att det system som föreslagits för 1977 skulle förbättras. Kommittén avsåg att undersöka om ytterligare kriterier skulle införas vid den automatiska fördelningen av skatteutjämningsmedel. Även Kommunaldepartementet avser att starta ett forskningsprojekt, som syftar till att närmare kartlägga de faktorer som bestämmer en kommuns utgifter.
1.9 Kommunernas möjlighet att påverka sina inkomster
I ett system med skattetak, där detta också blivit effektivt, är naturligtvis kommunernas möjlighet att påverka budgetens inkomstsida tämligen be- gränsad. Statsbidragens storlek följer till största delen givna regler, och även om inslaget av efter individuell prövning fördelade medel ökat under senare år kan ingen kommun ensidigt påverka fördelningen. Det anses dock att det i praktiken finns vissa möjligheter för en ”ansvarslös” kommun att försätta Kommunaldepartementet (som fördelar skatteutjämningsmedlen) i ett faktiskt tvångsläge enskilda år; att uppvaktningar och annan påtryckning utnyttjas är givet.
Avgiftsinkomsterna följer till största delen de fastlagda reglerna för er- sättning från socialförsäkringen till sjukvården, men efter en lagändring 1975, som gör det möjligt att ta ut mer kostnadstäckande va-avgifter, anses kommunerna ändå ha visst manöverutrymme på denna punkt. Upplåningen slutligen utgör den mest påtagliga ventilen enstaka år. Det finns visserligen en statlig kvotering av upplåningen från de statliga bankerna, och en rän- tereglering på övrig upplåning, men det anses trots detta att den statliga
regleringen av kommunernas upplåning inte varit någon helt bindande rest- riktion. Som framgått av sifferredovisningen ovan har också nettoupplå- ningen ökat tämligen snabbt under senare år, och kommunernas snabbt ökade skuldsättning påtalades som ett allvarligt problem i det senaste lång- tidsprogrammet för kommunsektorns utveckling. Avsikten är enligt detta att begränsa behovet av vidare upplåning genom bl. a. ökade överföringar från statsbudgeten.
1.10 Statens uppsikt över kommunerna
Representanterna för Norske Kommuners Sentralförbund liksom de från Oslo och Hamar kommuner ansåg det naturligt att staten, som har det övergripande ansvaret för landets skattepolitik, årligen fastställer en nedre och övre gräns för kommunalskatten. Genom rätten att ta ut avgifter och ta upp nya lån ansågs kommunerna ha möjligheter att bestrida utgifter som inte täcks av skattemedel och statsbidrag. Kommunerna var, uppgavs det, av tradition inställda på att genom en ansvarsfull budgetpolitik hålla ut- gifterna inom ramen för de intäkter som kan påräknas. Ett viktigt medel ansågs härvid långtidsbudgeten vara. Genom de begränsade medel som står till kommunernas förfogande var dessa tvingade till en sträng prioritering av utgifterna.
Statsmaktemas uppsikt över kommunerna synes vara, åtminstone for- mellt, mer långtgående än i Sverige. Uppsikten innebär bl. a. att fylkesman- nen (landshövdingen) skall granska kommunernas budget. Fylkesmannen har rätt att rikta anmärkningar för den händelse budgeten inte är upprättad i enlighet med gällande författningar. Fylkesmannens godkännande av hud- geten är en förutsättning för att skatteutjämningsbidrag skall utgå. Även om fylkesmannens tillsyn uppgetts vara främst av formell art händer det att budgeten sänds tillbaka till kommunerna för ny behandling.
Kommunernas budget och räkenskaper sänds även till Kommunalde- partementet, men blir där inte föremål för generell prövning. Däremot grans- kar departementet kommunernas upplåning. Bl.a. krävs att kommunerna kan visa att finansieringen av investeringarna är säkrad innan arbeten på- börjas. För den händelse kommunerna ej kan visa hur investeringarna skall finansieras i sin helhet, kan departementet förvägra kommunerna rätten att ta upp lån.
2 Försök till begränsning av kommunernas utgiftsexpansion i Danmark m. m.
2.1 Inledning
I Danmark finns 275 primärkommuner och 14 amtskommuner (som mot- svarar de svenska landstingskommunerna). Två av primärkommunema — Köpenhamn och Frederiksberg — står utanför amtsindelningen.
Såväl primärkommuner som amtskommuner har beskattningsrätt och tar ut inkomstskatt efter samma mönster som de svenska kommunerna. För
amtskommunernas del infördes denna inkomstskatt emellertid först 1972; dessförinnan skedde uttaxering av primärkommunema. Det kan noteras att kommunalskatten i Danmark inte omfattar juridiska personer, utan dessa erlägger endast statlig inkomstskatt. En del av avkastningen från denna skatt går emellertid till primärkommunema.
Inkomstskatten är inte den enda skatteforrn som disponeras av de danska kommunerna. En tämligen stor roll, särskilt för amtskommunerna, spelar också en särskild fastighetsskatt som i första hand beräknas på enbart själva markvärdena (dvs. fastighetsvärdena med avdrag för byggnader och andra förbättringskostnader). Denna skatt träffar i motsats till inkomstskatten även juridiska personer.
I Danmark har olika åtgärder vidtagits av statsmakterna under 1970-talet i syfte att begränsa den kommunala utgiftsutvecklingen. Det har bl. a. rört sig om en begränsning i utdebiteringsrätten, som var i kraft budgetåret 1972/73. Vidare har under senare år gällt investerings- och låneramar för kommunerna i Danmark.
Av betydelse för den kommunala utgiftsutvecklingen anses också den omläggning av statsbidragsgivningen som f. n. pågår i Danmark vara. Re- formen består av en etappvis övergång från kostnadsrelaterade bidrag till generella tillskott av statsbidrag. De vidtagna åtgärderna kommer närmare att beskrivas nedan.
2.2 Den kommunala sektorns omfattning
Den samlade offentliga sektorns omfattning är ungefär densamma i Dan- mark som i Sverige: den offentliga konsumtionen motsvarade 1974 23,2 procent av BNP i Danmark och 23,6 procent i Sverige. Någon direkt uppgift om den kommunala sektorns andel av detta ges inte i de danska natio- nalräkenskaperna, men uppskattningar kan göras som pekar på att den torde ligga mellan 60 och 65 procent. Den kommunala konsumtionens storlek skulle därmed vara obetydligt mindre i Danmark än i Sverige, kanske 14,5 procent av BNP 1974 jämfört med 15,5 procent i Sverige.
Ett annat mått som också pekar på att den kommunala sektorns ”tyngd” i den danska ekonomin är ungefär densamma som i den svenska är skat— teuttagets storlek. 1974 svarade kommunerna i Danmark för drygt 27 procent av det samlade skatteuttaget, motsvarande 12,8 procent av BNP. Siffrorna för Sveriges del var samma år 28 procent respektive 12,3 procent av BNP. 1970 motsvarade det kommunala skatteuttaget 9,8 procent av BNP i Danmark mot 10,5 procent i Sverige. Mellan dessa år var alltså skatteuttagets ökning snabbare i Danmark än i Sverige.
2.3 De kommunala finansernas struktur
Av tabell B3 framgår hur de externa inkomsterna och utgifterna för drift och (reala) investeringar har utvecklats.
Tabell 133 De danska kommunernas inkomster och utgifter 1970/71—1976/77 Milj. Dkr
Enligt räkenskaper Enligt budget
1970/71 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77
Skatteinkomster 11 301 14 325 15 518 19 884 23 034 (varav inkomstskatt) ( 8 606) (11 333) (12 441) (16 604) (18 951)
28 127 30 375
Statsbidrag 14 843 16 878 18 515 22 985 28 136 32 372 39 014 (speciella) (14 474) (16 517) (17 760) (21 924) (26 786) (24 877) (27 152) (generella) ( 369) ( 361) ( 755) ( 1 061) ( 1 350) ( 7 495) (11 862) Övriga inkomster 1 057 1 095 1 278 1 542 1 931 1 601 2 132
32 298 27 823 4 451
44 411 39 065 5 171
53 101 48 239 6 388
71 521 67 232 7 171
27 201 23 890 4 401
35 311 30 972 5 232
62 100 58 045 6 728
Summa
Driftutgifter
Investeringar
Saldo +24 —1 090 —893 +175 —1 526 —2 673 —2 882
Inkomststrukturen har under den redovisade perioden varit konstant. Skatteinkomsterna har utgjort mellan 41 och 45 procent av totalsumman och statsbidragen mellan 52 och 55 procent. Statsbidragsandelen är mycket hög jämfört med svenska förhållanden, men detta förklaras till stor del av att de danska kommunerna fyller många av de funktioner försäkrings- kassan har i Sverige. Bl. a. betalar de danska primärkommunema ut folk- pensioner och barnbidrag för vilka de får 100 procent statsbidrag. Reducerar man inkomster och utgifter med detta belopp steg skatteandelen t. ex. för 1974/ 75 till ca 60 procent av de totala inkomsterna medan statsbidragens andel gick ned till 35 procent.
Bland statsbidragen dominerade fram t. o. m. inkomståret 1974/ 75 de spe- ciella totalt. Dessa utgörs i huvudsak av direkta kostnadsersättningar och en dominerande post är just de redan nämnda ersättningarna för pensioner och barnbidrag. De generella bidragen omfattade dels vissa skattekrafts- tillskott och dels statsbidrag som är relaterade till s.k. objektiva utgifts- behovskriterier. Det är denna senare kategori som ökat mycket starkt de två senaste åren och därvid ersatt stora delar av de tidigare kostnadser- sättningarna. Betydelsen av denna omläggning skulle framgå än klarare än som nu syns i tabell B3 om det varit möjligt att dra bort pensionerna och barnbidragen eftersom bidragen för dessa ändamål inte ändrats, men till- gängligt siffermaterial har inte medgivit detta. Principerna för statsbidrags- omläggningen kommer att närmare beskrivas nedan.
För inkomståret 1972/ 73 hade de danska kommunerna som ovan nämnts ålagts ett skattetak. Dess utformning var sådan, som nedan närmare kommer att beröras, att det var själva skatteinkomstbeloppet, inte utdebiteringen, som reglerades och effekten av detta framgår tydligt i tabellen. För in- komståret 1973/ 74 hade i stället en investeringsbegränsning införts, med innebörden att utgifterna för detta ändamål i princip inte skulle överstiga de för 1972/73 budgeterade. Även denna effekt kan ses i siffroma. För 1974/ 75 hade en liknande investeringsbegränsning ursprungligen införts, men av konjunkturpolitiska skäl upphävdes den under årets lopp och tycks inte sammanlagt ha fått någon kraftigare effekt.
2.4 Den kommunala utdebiteringen
Den samlade utdebiteringen av kommunalskatt (fram t. o. m. 1971 endast primärkommunal) har i genomsnitt uppvisat följande utveckling:
Genomsnittlig kommunal inkomstskatteprocent
1974 1976 1971 1972 1973 1975 1968/69 1969/70 1970 1977
14,1 18,3 20,7 18,8
21,9
14,8 15,6 18,6
20,2 22,3
Efter den snabba kommunala expansionen i slutet av 1960-talet och den stora utdebiteringshöjningen 1971 infördes en form av skattetak för 1972, vilket torde förklara den mycket måttliga ökningen detta år. Utdebiterings- sänkningen 1974 förklaras av att taxeringsvärdena på fastigheter höjdes. Därigenom ökade den kommunala egendomsskatten så kraftigt att det var möjligt att sänka den kommunala utdebiteringen av inkomstskatt.
Till utdebiteringen enligt tabellen kommer också en kyrkoskatt som i Sverige. I genomsnitt uppgår denna för 1977 till 0,7 procent och den samlade utdebiteringen på invånarna blir därmed 23 procent i genomsnitt. Att det kommunala skatteuttaget trots dessa värden, som ju är lägre än de svenska, ligger på ungefär samma nivå som det svenska förklaras av fastighetsskatten. Det från denna influtna beloppet motsvarar i genomsnitt för hela landet en ytterligare kommunal inkomstskatteutdebitering om ca tre procenten- heter.
Utdebiteringsvariationerna kommunerna emellan är mycket stora i Dan- mark. Högsta sammanlagda kommunala utdebitering (exkl. kyrkoskatt) för 1977 är således 25,4 procent medan den lägsta ligger på 16,1 procent. Va- riationen blir därmed drygt nio procentenheter och den var ännu större 1970, då den uppgick till inte mindre än elva procentenheter (11,0—22,0 procent). Även utdebiteringen till fastighetsskatt varierar starkt: några få kommuner tar inte ut någon skatt alls medan högsta procentsatsen är 7,2 för 1977. I genomsnitt uppgår den till 1,76 procent vartill kommer 2,0 procent i alla amtskommuner.
Fördelningen av skatteuttaget mellan primärkommuner och amtskom- muner är för 1977 den att primärkommunema i genomsnitt (utom Kö- penhamn och Frederiksberg) har 15 procent och amtskommunerna 6,6 pro- cent. Köpenhamn ligger över genomsnittet med 24,2 procent medan Fre- deriksberg ligger lägre med 20,0 procent.
2.5 Skattetakets utformning
Det av statsmakterna beslutade skattetaket utformades så att kommunernas inkomstskatt (förskottsbeloppet), fastighetsskatt och avgifter för 1972/ 73 ej fick överstiga de budgeterade beloppen för 1971/ 72 med mer än 7 procent. För Köpenhamn och Frederiksberg fick ökningen maximalt uppgå till 11,5 procent. För amtskommunerna skulle skattehöjningen få uppgå till högst 20 procent av de budgeterade summorna för egendomsskatt och amtsfonds- bidrag för 1971/72.
Då en begränsning av utdebiteringen kunde bli särskilt besvärande för kommuner som hade en stark befolkningstillväxt, tilläts dessa att till de
budgeterade beloppen för 1971/72 få göra ett procenttillägg, som svarade mot den procentuella ökningen av invånarantalet mellan 1/ 7 1970 och 1/7 1971 med avdrag för en procent. Vidare skulle kommunerna få höja ut- debiteringen för att kompensera bortfall av vissa statsbidragsintäkter under året samt för att täcka utgifter som hade samband med att kommunerna ålagts att svara för bl.a. barntandvård.
Kommunernas möjligheter till utgiftseXpansion beror också på i vilken utsträckning lånefinansiering av verksamheten är möjlig. Vad gäller lån- givningen till kommunerna skedde redan under 1971/72 en begränsning. För 1970/ 71 uppgick långivningen till kommunerna till 2 500 milj. kr. För 1971/72 sänktes den genom nämnda begränsning till 1665 milj. kr. och under 1972/ 73 beräknades beloppet ytterligare reduceras till 900 milj. kr. Systemet med låneramar kommer närmare att beröras nedan.
Undersökningar av det danska inrikesdepartementet visar att det finan- siella spelrummet för kommunerna, under hänsynstagande till skattetaket och det reducerade låneutrymmet, ökade mellan 1970/71 och 1972/73 med 43 procent eller ca 20 procent per år.
För kommuner som genom skattetaket och restriktioner i fråga om ny- upplåning fått en otillräcklig finansiell tillväxt och därigenom hamnat i en ohållbar situation kunde inrikesministeriet efter särskild ansökan tillåta en skattehöjning som översteg den annars maximalt tillåtna. Detta skulle dock bara få ske undantagsvis och efter en bedömning av kommunens ekonomiska ställning varvid särskilt skulle beaktas skatteunderlaget, in- vesteringsverksamheten, lånebehovet samt den likviditetsmässiga ställning- en. Effekterna av det skattestopp som gällde för 1972/ 73 var, som framgått ovan, ringa då utdebiteringshöjningama under närmast följande år i stället blev betydande.
2.6 lnvesterings- och låneramar
Sedan början av 1970-talet har överläggningar ägt rum mellan inrikesmi- nisteriet, finansministeriet och kommunerna om budgetsamarbete. Över- läggningen har haft till syfte att inom de samhällsekonomiska ramarna uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Överläggningarna har resulterat i att det fastlagts investerings- och låneramar för kommunerna. Som grund för investeringsramarna har legat ett avtal mellan inrikesmi- nisteriet och kommunerna.
Grunden för låneramarna har varit kommunallagarna, vilka föreskriver att kommunstyrelsens beslut om upptagande eller överlåtelse av lån eller ändring av lånevillkor kräver tillsynsmyndighetens samtycke. Kommun- styrelsen kan dock utan tillsynsmyndighetens tillstånd disponera över be- gränsade kassakrediter samt uppta kortfristiga lån på vissa villkor.
lnvesteringsramar infördes räkenskapsåret 1973/ 74. Ramarna fastställdes till 85 procent av amtskommunernas och primärkommunernas investerings- utgifter för 1972/73. Resterande 15 procent ingick i en särskild summa, som inrikesministeriet kunde fördela efter särskild ansökan. För Köpenhamn och Frederiksbergs kommuner fastställdes ramar efter särskilda avtal med dessa kommuner.
Systemet med investeringsramar har förts vidare till efterföljande år. Fr. o. m. 1974/ 75 omfattas också selvejande institutioner(kommunala bolag) av investeringsramarna.
Inrikesministeriet har under senare år av konjunkturpolitiska skäl i be- tydande utsträckning beviljat dispens från de fastställda investeringsramar- na.
För räkenskapsåret 1977 gäller i korthet att primärkommunernas samlade investeringsutgifter för räkenskapsåret högst får uppgå till 4 700 milj. kr. Härtill kommer ett belopp på 800 milj. kr. som inrikesministeriet kan fördela till kommuner, som visar att de har ett särskilt stort behov och där särskilt stor arbetslöshet föreligger.
Inrikesministeriet fastställer investeringsramarna för varje kommun, när budgetarna från samtliga kommuner inkommit.
Investeringar i kommunala bolag omfattas av reglerna, om kommunen till bolaget lämnat garanti för lån, beviljat lån till bolaget, helt eller delvis täckt driftunderskott eller investeringsutgift, eller fått dispositionsrätten över egendom eller lokaler på över 250 m2, som uppförts eller etablerats av eller för de nämnda bolagen.
Läneramar fastlades för första gången räkenskapsåret 1971/ 72 för både kommuner och amtskommuner. Utgångspunkt var kommunernas egna upp- gifter om sitt lånebehov. Det gjordes dock en generell nedskärning i för- hållande till det uppgivna lånebehovet. Låneramsystemet fördes vidare till nästa räkenskapsår. Beräkningsgrunden har härefter blivit något ändrad.
Inrikesministeriet har också på detta område haft möjlighet att bevilja dispens. Detta har dock inte skett i samma utsträckning som ifråga om investeringsramarna, eftersom statsmakterna önskat påverka kommunerna till en högre självfinansieringsgrad. Fram till 1/ 4 1976 omfattade låneramarna ej de kommunala bolagen. Detta förhållande anses ha varit orsak till att antalet kommunala bolag steg kraftigt under senare år.
För räkenskapsåret 1976/77 har följande regler gällt för kommunernas självfrnansiering:
— Investeringsutgifter upp till 3 procent av kommunens skatteunderlag be- rättigar ej till att uppta lån. — Investeringsutgifter mellan 3 och 4 procent av beskattningsunderlaget kan lånefinansieras till 60 procent. — Investeringsutgifter mellan 4 och 5 procent av beskattningsunderlaget kan lånefinansieras till 80 procent. — Investeringsutgifter över 5 procent av beskattningsunderlaget kan låne- finansieras fullt ut.
Det danska kommunförbundet menar i sin kritik av gällande system, att reglerna borde ta hänsyn till de skiftande ekonomiska förutsättningarna i kommunerna. Därför borde kraven på självfrnansiering varieras med hänsyn till kommunernas bärkraft. De ekonomiskt svaga kommunerna borde tillåtas en högre lånefinansiering av sina investeringar. För de ekonomiskt svagaste kommunerna har en särskild lånefond på 400 milj. kr. numera inrättats.
Den kommunala lånefmansieringen har mycket kraftigt begränsats fr. o. m. 1972 jämfört med tidigare. I slutet av 1960-talet låg nettoupplåningen på över 2 miljarder Dkr per år medan de under senare år legat omkring 300 milj. Dkr per år.
Tabell 34 De danska kommunernas nettoupplåning 1969—1975
År Milj. Dkr 1969 2 310 1970 1 955 1971 I 288 1972 470 1973 348 1974 213 1975 260
Inte ens det stora negativa utgiftssaldot för 1974/ 75 har således kunnat finansieras med långfristig upplåning, utan till största delen täckts genom likviditetsneddragning och vissa fastighetsförsäljningar. Budgetsiffrorna i ta- bell B3 för 1975/76 och 1976/ 77 pekar på än större underskott för dessa år, men de upplåningssiffror som finns tillgängliga för 1976 pekar inte på att den långfristiga nettoupplåningen ökat särskilt mycket. Det är dock värt att här notera att budgetsiffrorna även för 1973/74 och 1974/75 pekade på avsevärt mycket sämre resultat än som faktiskt uppnåddes. Det är alltså möjligt att det faktiska utfallet för 1975/ 76 blivit märkbart bättre än som framgår av budgetsiffrorna.
2.7 Statsbidrag
I Danmark har med början 1970 en reform, ”'Byrdefordelingsreformen”, genomförts, som bl. a. haft till mål att i etapper successivt lägga om stats- bidragsgivningen från olika former av kostnadsrelaterade bidrag till generella statsbidrag.
Då de kostnadsrelaterade bidragen täcker en viss andel av kommunernas utgifter på de statsbidragsberättigade områdena och då procentsatsen varierat mellan områdena har systemet ansetts i hög grad påverka utgiftspriorite- ringen och därmed utgiftssammansättningen i kommuner och amtskom- muner.
I ett system med generella tillskott påverkas inte utgiftsprioriteringen av statsbidragsgivningen. Syftet med reformen uppges därför vara att minska statens påverkan av den kommunala utgiftsprioriteringen och därmed ut— giftssammansättningen i kommuner och amtskommuner samt att skapa ett klart samband mellan beslutskompetensen och det ekonomiska ansvaret. Dessutom anses reformen innebära en betydande administrativ förenkling.
Reformen har vidare till syfte att utjämna såväl de skilda skattetrycken i kommunerna, som orsakas av skillnader i skattekraft, som de utgifts- skillnader som beror på olika utgiftsbehov.
De generella tillskotten har som tabell BS visar ökat mycket starkt under senare år. I takt med att kostnadsrelaterade speciella statsbidrag avvecklats har de generella bidragen ökat.
Grovt sett kan de generella statsbidragen indelas i två slag nämligen
1. skattekraftstillskott 2. bidrag efter utgiftsbehov.
Tabell BS Översikt över utvecklingen 1971/72—1977/78 i Danmark av de generella statliga tillskotten till kommunerna Milj. Dkr 1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77 1977/1978
Skattegrundlagstilskud
Skattegrundlagstilskud til amtskommunerne 266,3 4085 647,9 736,2 752,53 81 1,1 9682 Statens udgifter vedrorende den kommunale udlignings- ordning 93,3 109,8 226,8 222,1 457,1 479.2 573.0
Skattegrundlagstilskud i alt 359,6 518,3 874,7 958,3 1 209,9 1 290,3 1 541,2 Tilskud efter udgiftsbehovstal
(bloktilskud)
Tilskud til amtskommunerne — — — — 2 723,8 3 984,9 4 448,3 Tilskud til kommunerne — — 438,2 391,2 3 0338 5 3094 5 828,0
Bloktilskud i alt
Generelle tilskud i alt
438,2 391,2 5 757,6 9 294,3 10 2763
359,6 518,3 1 312,9 l349,5 6 9675 10 584,6 11 817,5
Skattekraftstillskotten infördes först som tabell BS visar. Det kan i detta sammanhang nämnas att kommuner med hög egen skattekraft alltsedan 1970 får avstå en del av denna skattekraft för att bidra till finansieringen av Skattekraftstillskotten till kommuner med låg egen skattekraft. Detta gäller kommuner med en egen skattekraft, som överstiger 125 procent av den genomsnittliga skattekraften för riket. 25 procent av skillnaden mellan den egna skattekraften och 125 procent av medelskattekraften multiplicerad med den genomsnittliga utdebiteringen betalas in till staten. Det är ca 50 kommuner som berörs av bestämmelsen och deras tillskott täcker ungefär 1/7 av kostnaderna för Skattekraftstillskotten.
I motsats till Skattekraftstillskotten har bidragen efter objektiva utgifts- behovstal främst till syfte att utjämna skillnader i utgifter, som beror på olikheter i utgiftsbehovets storlek. Bidraget är konstruerat så att de sam- manlagda kommunala nettoutgifterna på varje utgiftsområde hänförs till ett av följande sju kriterier; befolkningstal, antal O—6-åringar, antal 7—16— åringar, antal 65-åringar och däröver, väglängd, utgifter för kommunalt bo- stadsstöd samt areal.
Exempelvis är åldersgruppen 7—16-åringar bestämmande för kommuner- nas skolutgifter, varför dessa kostnader hänförs till kriteriet ”antalet 7—16- åringar”. Vidare hänförs kostnader för daghem m. m. till kriteriet O—6-åring- ar, utgifter för ålderdomshem m. m. till antalet 65-åringar och däröver. De utgifter som ej kan hänföras till andra kriterier hänförs till invånarantalet. Detta gäller t. ex. administrationsutgifterna, utgifter för bibliotek, parker, idrottsanläggningar m. m.
Nettokostnademas fördelning på de använda utgiftsbehovskriterierna framgår för 1975/76 av tabell B6.
Tabell 86 De danska primärkommunernas nettokostnader 1975/76 fördelade på ut-
giftsbehovskriterier Milj. Dkr
Kriterium
Antal invånare Antal 0—6-åringar Antal 746-åringar Antal 65-åringar och däröver Kommunalt bostadsstöd Väglängd Areal
Totalt
Driftutgifter
Milj. kr. Procent
8 024,5 38 1 410,8 7 7 678,0 36 2 131,0 10 362,7 2 705,0 3 855,9 4
21 167,9 100
Med användning av de vikter tabell 86 sista kolumn visar, beräknas för varje kommun ett utgiftsbehovstal, som anses vara ett uttryck för den en— skilda kommunens andel av det totala kommunala utgiftsbehovet och där- med anger kommunens andel av det totala tillskottet.
Som framgår av tabell 87, som illustrerar Silkesborg kommuns utgifts- behovstal för 1976/ 77, framkommer ett utgiftsbehovstal för kommunen som ett vägt genomsnitt av kommunens andelar av de använda kriterierna.
Tabell B7 Silkesborg kommuns utgiftsbehovstal för 1976/77
Dkr Kriterium Hela Silkesborg Silkesborg Vikt Komponenter i landet kommun kommuns utgiftsbehovs- andel talet 1 2 3 4:32 5 =4x5
Antal invånare 5 059 117 45 541 0.009002 38 0,3421 Antal 0—6-åringar 506 318 5 175 0,010221 7 0,0715 Antal 7—16-åringar 788 174 7 119 0,009032 36 0,3252 Antal 65-åringar
och däröver 670 708 5 519 0,008229 10 0,0823 Kommunalt bostadsstöd 494 455 4 113 0,008318 2 00166 Km väg 54 330 348 Areal, ha 4 307 373 25 526 0,005926 4 00237 Silkesborg kommuns utgiftsbehovstal 0,8806
Summan av samtliga kommuners beräknade utgiftsbehovstal uppgår till 100. Då den enskilda kommunens utgiftsbehovstal anger kommunens pro- centuella andel av det totala tillskottet av bidrag, utgör Silkesborg kommuns bidrag 0,8806 procent av det totala statliga tillskottet efter utgiftsbehov. Då utgiftssammansättningen i amtskommunerna i ganska hög grad av- viker från utgiftssammansättningen i kommunerna, skiljer sig de kriterier och vikter som används vid beräkning av de amtskommunala tillskotten från de kommunala kriterierna och vikterna.
Tabell B8 Amtskommunala kriterier och vikter för utgiftsbehovstalen. Procent
Kriterium Vikt Antal invånare 27 Antal 15—19-åringar 11 Antal vårddagar 60 Väglängd ] Areal 1
Totalt 100
De amtskommunala kriterierna och vikterna framgår av tabell B8. Prin- cipen för beräkningen av utgiftsbehovstalen är dock densamma.
Omläggningen från kostnadsrelaterade bidrag till generella bidrag anses ha inneburit en viss ekonomisk fördel för kommuner med en förhållandevis låg utgifts- och servicenivå och omvänt en viss ekonomisk belastning för kommuner med en högre utgifts- och servicenivå. På längre sikt räknar man dock med att omläggningen skall medföra en viss utjämning av de existerande skillnaderna i servicenivå mellan välställda och mindre välställda kommuner.
Omläggningen anses ha inneburit betydande fördelar. Det har dock sam- tidigt framhållits att bidrag efter utgiftsbehovstal är behäftat med vissa bris- ter. Det har bl. a. ansetts att de använda kriterierna inte är tillräckligt ny- anserade. Därför har det nyligen tillsatts en utredning, som har till uppgift att undersöka möjligheterna att förbättra fördelningen av bidrag efter ob- jektiva utgiftsbehovskriterier.
] Förslag till Lag om begränsning i kommuns och Iandstingskommuns rätt att taga ut skatt för åren 1980 och 1981, m. m.1
Härigenom föreskrives följande.
15 Vid fastställande av skattesats för år 1980 och år 1981 får kommun eller landstingskommun ej överskrida den skattesats som kommunen eller landstingskommunen har bestämt för år 1979.
25 Om särskilda förhållanden i kommun eller landstingskommun påkallar det, får regeringen efter ansökan bevilja undantag från 1 &. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 15 september.
35 Högre skattesats än vad som är medgivet enligt 1 9" får ej tillämpas vid fastställande av kommunalskatt eller landstingsskatt för år 1980 och år 1981 enligt uppbördslagen (1953z272) eller vid utbetalning av sådan skatt för dessa år enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m., om ej regeringen har beviljat undantag enligt 2 &.
1 Årtalen är endast att Denna lag träder i kraft den betrakta som exempel.
1 Årtalen är endast att betrakta som exempel.
2 Förslag till Lag om begränsning i kommuns och Iandstingskommuns rätt att taga ut skatt för åren 1980 och 1981, m. m.1
Härigenom föreskrives följande.
15 Vid kommuns och landstingskommuns fastställande av skattesats för år 1980 och år 1981 gäller denna lag.
25 Kommun får ej höja skattesatsen för åren 1980 och 1981 i förhållande till skattesatsen för år 1979 med mer än sammanlagt . . . krona per skat- tekrona.
35 Landstingskommun får ej höja skattesatsen får åren 1980 och 1981 i förhållande till skattesatsen för år 1979 med mer än sammanlagt . . . krona per skattekrona.
45 Om särskilda förhållanden i kommun eller landstingskommun påkallar det, får regeringen efter ansökan bevilja undantag från 2 och 3 55. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 15 september.
5 5 Högre skattesats än vad som är medgivet enligt 2 och 3 55 får ej tillämpas vid fastställande av kommunalskatt eller landstingsskatt för år 1980 och år 1981 enligt uppbördslagen (19531272) eller vid utbetalning av sådan skatt för dessa år enligt lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kom- muns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. om ej regeringen har beviljat undantag enligt 4 5.
Denna lag träder i kraft den
1 9 DEC 1977 STOCKHOLM
Kronologisk förteckning
40. 41. 42 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57.
58.
59.
60.
FOWNPP'PEJNT'
Totalförsvaret 1977—82. Fö. Bilsrbetstid. K. Utbyggd regional näringspolitik. A. Sjukvårdsavfall. Jo. Kvinnlig tronföljd. Ju. Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. B. Rätten till vapenfri tjänst. Fö. Folkhögskolan 2. U. Betygen | skolan. U. Utrikeshandelsstatistiken. E.
_ Forskning om massmedier. U.
Kommunal och enskild väghållning. K. Sveriges samarbete med u-Iänderna. Ud. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. Ud. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. I. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. !. Översyn av jordbrukspolitiken. Jo. lnflationsskyddad skatteskala. B. Radio och tv 1978—1985. U. Kommunernas ekonomi 1975—1985. B. . Svensk undervisning i utlandet. U. . Arbete med näringshjälp. A.
Psykiskt störda lagöverträdare. Ju.
_ Näringsidkares avbetalningsköp m. m. Ju. . Båtliv 2. Registerfrågan. Jo. . Kvinnan och försvarets yrken. Fö. . Revision av vattenlagen, Del 4. Förslag till ny vattenlag. Ju.
Kortare väntetider i utlänningsärenden. A. Konkursförvaltning. Ju.
. Elektronmusik i Sverige. U. . Studiestöd. U. _ Konsumentskydd vid köp av begagnad personbil. Ju. . AIlmäanygplats—Stockholm. K. . |nrikesflygplats—Stockholm. K. . Inrikesflygplats—Stockholm. Bilagor. K. Ersättning för brottsskador. Ju. . Underhåll till barn och frånskilda. Ju. . Folkbildningen i framtiden. U. . Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. Kn.
Socialtjänst och socialförsäkringstiHägg. S. Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. Sammanfattning. S. Kronofogdemyndigheterna. Kn. Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin. l. Skyddad verkstad—halvskyddad verksamhet. A. Information vid kriser. H. Pensionsfrågor m. rn. S. Billingen. I. Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna. B. Översyn av rättshjälpssystemet. Ju. Häktning och anhållande. Ju. Fusioner och förvärv i svenskt näringsliv 1969—73. H. Forskningspolitik. U. Sektorsanknuten forskning och utveckling. Expertbilaga 1. U. Information om pågående forskning. Expertbilaga 2. U. Forskning i kontakt med samhället. Expertbilaga 3. U. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. l. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga A. |. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga 8. I. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga C. |. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga D. |.
61.
62.
63. 64. 65. 66. 67. 68.
69.
70. 71 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78.
Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga E. I. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga F. I. Fortsatt högskoleutbildning. U. STUs stöd till teknisk forskning och innovation. I. Kommunernas gatuhållning. Bo. Patienten i sjukvården — kontakt och information. 3. Energi, hälsa, miljö. Jo. Energi, hälsa, miljö: Hälso- och miljöverkningar vid användning av fossila bränslen. Jo Energi, hälsa, miljö: Hälso— och miljöverkningar Vld användning av kärnkraft. Jo. Energi. hälsa, miljö: Arbetsmiljö vid energiproduktion. Jo. Vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning. U. Affärstiderna. H. U-landsinformation och internationell solidaritet. Ud. Fiskerinäringen i framtiden. Jo. Industrimineral. !. Personalen vid kriminalvårdens anstalter. Ju. Sveriges utvecklingssarnarbete på industriområdet. Ud. Kommunerna. Utbyggnad '— Utjämning — Finansiering. B.
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Kvinnlig tronföljd. [5] Psykiskt störda lagöverträdare. [23] Näringsidkares avbetalningsköp m. m. [24] Revision av vattenlagen. Del 4. Förslag till ny vattenlag. [27] Konkursförvaltning. [29] Konsumentskydd vid köp av begagnad personbil. [32] Ersättning för brottsskador. [36] Underhåll till barn och frånskilda. [37] Översyn av rättshjälpssystemet. [49] Häktning och anhållande. [50] Personalen vid kriminalvårdens anstalter. [76]
Utrikesdepartementet
Biståndspolitiska utredningen. 1. Sveriges samarbete med u- Iänderna. [13] 2. Sveriges samarbete med u-länderna. Bilagor. [14] U-Iandsinformation och internationell solidaritet. [73] Sveriges utvecklingssamarbete på industriområdet. [77]
Försvarsdepartementet
Totalförsvaret 1977—82. [1] Rätten till vapenfri tjänst. [7] Kvinnan och försvarets yrken. [26]
Socialdepartementet
Socialutredningen. 1. Socialtjänst och sociaIförsäkringstillägg. [40] 2. Socialtjänst och sociaIförsäkringstillägg. Sammanfattning. [41] Pensionsfrågor m. m. [46] Patienten i sjukvården — kontakt och information. [66]
Kommunikationsdepartementet
Bilarbetstid. [2] Kommunal och enskild väghållning. [12] Allmänflygplats—Stockholm. [33] Brommautredningen. 1. Inrikesflygplats—Stockholm. [34] 2. Inrikes- flygplats—Stockholm. Bilagor. [35]
Ekonomidepartementet Utrikeshandelsstatistiken. [10]
Budgetdepartementet
Översyn av det skatteadministrativa sanktionssystemet 1. [6] Inflationsskyddad skatteskala. [18] Kommunernas ekonomi 1975—1985. [20] Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna. [48] 1576 års kommunalekonomiska utredning. 1. Kommunerna. Utbyggnad — Utjämning — Finansiering. [78]
Utbildningsdepartementet
Folkhögskolan 2. [8] Betygen i skolan. [9] Forskning om massmedier. [1 1] Radio och tv 1978-1985. [19] Svensk undervisning i utlandet. [21] Elektronmusik i Sverige. [30] Studiestöd. [31] Folkbildningen i framtiden. [38] Forskningsrådsutredningen. 1. Forskningspolitik. [52] 2. Sektorsan— knuten forskning och utveckling. Expertbilaga 1.[53] 3. Information om pågående forskning. Expertbilaga 2. [54] 4. Forskning i kontakt med samhället. Expertbilaga 3. [55]
Fortsatt högskoleutbildning. [63] Vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning. [71]
Jordbruksdepartementet
Sjukvårdsavfall. [4] Översyn av jordbrukspolitiken. [ 17] Båtliv 2. Registerfrågan. [25] Energi- och miljökommittén. 1. Energi, hälsa, miljö. [67] 2. Energi, hälsa, miljö: Hälso- och miljöverkningar vid användning av fossila bränslen. [68] 3. Energi, hälsa, miljö: Hälso- och miljöverkningar vid användning av kärnkraft. [69] 4. Energi, hälsa, miljö: Arbetsmiljö vid energiproduktion. [70] Fiskerinäringen i framtiden. [74]
Handelsdepartementet
Information vid kriser. [45] Fusioner och förvärv i svenskt näringsliv 1969—73. [51] Affärstiderna. [72]
Arbetsmarknadsdepartementet
Utbyggd regional näringspolitik. [3] Arbete med näringshjälp. [22]
Kortare väntetider i utlänningsärenden. [28] Skyddad verkstad—halvskyddad verksamhet. [44]
Bostadsdepartementet Kommunernas gatuhållning. [65]
Industridepartementet
Handelsstålsutredningen. 1. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. [15] 2. Handelsstålsindustrin inför 1980-talet. Bilagor. [16] Koncentrationstendenser inom byggnadsmaterialindustrin. [43] Billingen. [47] Delegationen för energiforskning. 1. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. [56] 2 Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga A. [57] 3. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga B. [58] 4. Energi - program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga C. [59] 5. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga D. [60] 6. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga E. [61] 7. Energi — program för forskning, utveckling, demonstration. Bilaga F. [62] STUs stöd till teknisk forskning och innovation. [64] Vetenskaplig och teknisk informationsförsörjning. [71] Industrimineral. [75]
Kommundepartementet
Företagsdemokrati i kommuner och landstingskommuner. [39] Kronofogdemyndigheterna. [42]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
w_—
KUN L. BIBL.
[£ LiberFörlag
Allmänna Förlaget