SOU 1977:78

Kommunerna : utbyggnad, utjämning, finansiering : slutbetänkande

l l

Till statsrådet och chefen för budgetdepartementet

Genom beslut den 18 november 1976 bemyndigade regeringen statsrådet Mundebo att tillkalla en kommitté med högst 16 ledamöter med uppdrag att utreda kommunernas ekonomi.

Statsrådet Mundebo förordnade den 18 november 1976 till ordförande, landstingsrådet Sven Johansson, och till ledamöter, kanslirådet Rune Berg- sten, ledamöterna av riksdagen Nils Berndtson, Karl Boo, Nils Carlshamre och Rune Carlstein, f. kommunalrådet Urban Gibson, ledamoten av riks- dagen Hans Gustafsson, f. borgarrådet Inge Hörlén, ledamöterna av riks- dagen Knut Johansson och Stig Josefson, lantbrukaren Olle Karlsson, di- rektören Sigvard Larsson, ledamoten av riksdagen Gudrun Sundström, ingenjören Jonas Wallin samt landstingsrådet Kurt Ward.

Till sakkunniga åt utredningen förordnades samma dag förbundsdirek— tören Rune Carlsson, Landstingsförbundet, sekreteraren Karl-Erik JOhans- son, Svenska kommunförbundet, direktören Harry Lindström, Svenska kommunförbundet, avdelningschefen Walter Slunge, Landstingsförbundet, avdelningsdirektören Bror Werbell och docenten Carl-Johan Åberg, den 1 december 1976 fil. kand. Percy Bargholtz, budgetdepartementet, och stats- sekreteraren Lars Wohlin, ekonomidepartementet (t. o. m. 1977-04-25), den 14 februari 1977 förbundssekreteraren Lars-Erik Klason, Svenska facklä- rarförbundet, utredningssekreteraren Karsten Lundequist, SACO/SR, och sekreteraren Lars Starkerud, LO, samt den 25 april 1977 planeringschefen Ulf Jakobsson, ekonomidepartementet.

Utredningen har biträtts av följande experter: sekreteraren Rune Alex- andersson, Svenska kommunförbundet (fr.o.m. 1977-01-O3_), kanslirådet Bertil Edlund, budgetdepartementet (fr.o.m. 1976-11-29), departements- sekreteraren Rein Hinno, ekonomidepartementet (fr. o. m. 1976-11-29), 1:e sekreteraren Johan Hjertqvist, Stockholms läns landsting (fr.o.m. 1977- 01-03), numera Ize sekreteraren Gunilla Lamnevik, Landstingsförbundet (fr.o.m. 1977-02-16), sekreteraren Håkan Nilsson, Landstingsförbundet (fr.o.m. 1977-01-03), fmanssekreteraren Rolf Norberg, Stockholms kom- mun (fr. o. m. 1977-01-03) samt regeringsrättssekreteraren Peder Tömvall, kommundepartementet (fr. o. m. 1977-06-13).

F. drätseldirektören Erik Sundberg har för utredningens räkning undersökt vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möj- liga. Vidare har docenterna Bengt-Owe Birgersson och Gunnar Wallin gjort en analys av den kommunala självstyrelsen. Deras arbete redovisas i bilaga 2.

Till sekreterare förordnades den 18 november 1976 kanslirådet Ulf Wet- terberg. Samtidigt förordnades redovisningskamrern Björn Attersved (t.o.m. 1977-09-30), fil. kand. Evy Berglund (t. o. m. 1977-05-31) samt nu- mera byrådirektören Agneta Norén till biträdande sekreterare. I sek retariatets arbete har även kontoristerna May Jägerland (t. o. m. 1977-05-01) och Ann- Christin Nilsson deltagit.

Utredningen har antagit benämningen 1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76).

Utredningen har tidigare avlämnat två delbetänkanden. I betänkandet Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) redovisades framskriv- ningar av kommunernas inkomster och utgifter för perioderna 1975—1980 och 1980—1985. Analysen i betänkandet gav en beskrivning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den framtida utveck- lingen.

I betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) granskade vi 52 av de speciella statsbidragen. Vi föreslog att ett antal speciella statsbidrag helt eller delvis skall upphöra att utgå och att medlen överförs till skatteutjämningssystemet.

I föreliggande slutbetänkande redovisas de tre återstående huvuduppgif- terna för KEU 76 enligt direktiven. För det första diskuterar vi utrymmet för den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk av den kom- munala sektorn. Mot bakgrund av denna diskussion har vi studerat olika metoder för staten att påverka den kommunala verksamhetens volymut- veckling.

Vi redovisar för det andra våra ställningstaganden till utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiska förutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskilda primärkommunerna och landstingen. Vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innebär en ökad utjäm- ning mellan kommunerna samt ökade statliga överföringar till de in- komstsvaga kommunerna.

Vår tredje återstående huvuduppgift gäller en diskussion om den framtida finansieringen av den kommunala sektorn. Vi har därvid behandlat om- fattningen av det kommunala skatteunderlaget, avgiftemas roll som kom- munal finansieringskälla samt olika frågor som berör kostnadsfördelningen stat-kommun.

Avvägningen mellan kommunalskatt respektive statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunal verksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirekta skatter. Dessa frågor behandlas även av 1972 års skatteutredning (Fi 197202) och företagsskatteberedningen (Fi 1970177).

I samband med vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) framhöll vi att vi såg det som naturligt att vårt samlade material (slutbetänkandet och de två delbetänkandena) bedöms och remissbehandlas i ett sammanhang.

I en fristående del (bilagorna 5 och 6) kommer vi att redovisa beräk- ningsmetoder för skatteutjämningen samt resultat för enskilda primärkom- muner och landsting.

Reservationer har lämnats av dels ledamoten Berndtson, dels ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlson gemensamt samt dels ledamöterna Carlstein,

Gustafsson, Hörlén, Knut Johansson, Sundström och Ward gemensamt.

Särskilda yttranden har lämnats av dels ledamoten Boo, dels ledamöterna Gibson och Larsson gemensamt, dels ledamoten Gibson, dels ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin gemensamt, dels ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre och Wallin gemensamt, dels de sakkunniga Bargholtz och Jakobsson gemensamt, dels de sakkunniga Rune Carlsson och Slunge gemensamt, dels den sakkunnige Karl-Erik Johansson, dels de sakkunniga Klason, Lunde- quist och Starkerud gemensamt samt dels den sakkunnige Åberg. Utredningens arbete är härmed slutfört.

Stockholm i november 1977

Sven Johansson Rune Bergsten Nils Carlshamre Hans Gustafsson Stig Josefson

Gudrun Sundström

Nils Berndtson Rune Carlstein Inge Hörlén Olle Karlsson

Jonas Wallin

Kar/Boo Urban Gibson Knut Johansson Sigvard Larsson Kurt Ward

/ Ulf Wetterberg

Agneta Norén

2. Avlämnade delbetänkanden 2.1 Kommunernas ekonomi 1975—19.85 2.1.1 Utgångspunkter för analysen . 2.1.1.1 Syfte m.m. 2.1.1.2 Statistik

2.1.l.3 Den kommunala utvecklingen under tidigare

2.1.1.4 Effekter av befolkningsförändringar . 2.1.1.5 Kommunernas planer . 2.I.l.6 Samhällsekonomiskt utrymme . 2.1.2 Utredningens räkneexempel . . . 2. 1. 21 Framskrivningen till 1980 2. l. 2. 2 Framskrivningen till 1985 . 2.1.3 Effekterna på den kommunala ekonomin av höjda ar- betsgivaravgifter. 2.1.4 Särskilda yttranden . . . . . . . 2.2 Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna . 2.2.1 Inledning

21

53 54

58

60

61

63 63 64 66

69 69 69 69 70

70 73 74 74 75 75 78

79 80 81 81

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

4.1

4.2

2.2.3

2.2.4 2.2.5

Statsbidragens fördelning 1972/73 och 1976/77 . Allmänna synpunkter på statsbidragsgivningen .

2.2.3.1 Bidragsgivningens syften . . .

2.2.3.2 Brister i nuvarande statsbidragssystem . 2.2.3.3 Riktlinjer för en reformering av statsbidrags- systemet . . . . . .

2.2.3.4 Vissa avsteg från grundprinciperna Utredningens överväganden och förslag Reservation och särskilda yttranden

3 Samspelet mellan stat och kommun Den kommunala sektorns omfattning . Lokal och regional självstyrelse Kommunindelningsreformen . . . . Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen . Pågående utredningsarbete

411 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5

4.1.6

4 Den kommunala utg ftsexpansronen . . . . . . Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten

Inledning . .

1975 års långtidsutredning. . .

Analysen av kommunernas ekonomi till 1985 Regeringens och riksdagens uttalanden våren 1977 Överenskommelsen mellan regeringen och kommunför- bunden 1977 .

Utredningens slutsatser .

Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

42.1

4.2.2

4.2.3

Tillämpade regleringar och restriktioner . 4.2.1.1 Statlig styrning av skolbyggandet . 4.2.1.2 Statlig styrning av vägbyggandet .

4.2.1.3 Statlig styrning av bostadsbyggandet 4.2.1.4 Statlig styrning av landstingskommunal verk- samhet . . .

4.2.1.5 Statlig lånekontroll . . .

4.2.1.6 Styrning av kommunal upplåning 4.2.1.7 Byggnadsreglering.

4. 2. 1. 8 Investeringsavgifter

Begränsningar på utgiftssidan . . . .

4. 2. 2. 1 Selektiva respektive generella åtgärder . 4.2.2.2 Styrning av investeringar respektive driftkost- nader . . . . . . . .

Samordning av primärkommunemas och landstingens

utgiftsprövning . . . . .

4.2.3.1 Jämförelse av utvecklingen i landstingsfria

kommuner och övriga kommuner/landsting 4.2.3.2 Utgiftsprövningen i Göteborgs kommun 4.2.3.3 Befintliga samverkansformer 4.234 Överväganden om ny samverkansmodell.

82 85 85 86

87 88 89 92

95 95 103 105 106 108

111 111 111 112 113 114

116 117 121 121 121 122 123

124 124 125 126 126 127 127

128 129 130 134 135 137

4.2.4

4.2.5

4.2.6

4.2.7 4.2.8

4.235. Särskilda företagsformer för samverkan 4.236 Uppgiftsöverflyttning Den kommunala beskattningsrätten

4.2.4.1 Beskattningsrättens omfattning .

4.2.4.2 Kommunalskatten och den kommunala själv- styrelsen .

4. 2. 4. 3 Begränsning av beskattningsrätten i Norge Effekter av en begränsad kommunal beskattningsr'ätt 4.2.5.1 Begränsning av utgiftsexpansionen

4.2.5.2 Samordning av skattepolitiken . 4.253 Sambanden med skatteutjämningen . 4.2.5.4 Övriga finansieringskällor . 4255 Nya kommunala åtaganden m.m.

4.2.5.6 Kraven på statens och kommunernas planering Metoder för begränsning av den kommunala beskatt- ningsrätten

4.2.6.1 Begränsning av det totala kommunala skatteut-

taget.

4. 2. 6. 2 Skilda skattetak för primärkommuner respek-

tive landsting . . . 4. 2 6. 3 Individuella skattetak Kommunförbundens roll

Lagstiftning om begränsning av den kommunala be-

skattningsrätten . . . 4. 2. 8.1 Lagstadgat skattetak.

4. 2. 8. 2 Bestämmelser om budget- och räkenskapssys-

tern

4.2.8.3 Kommunernas möjligheter att underbalansera

budgeten . 4.2.8.4 Budgetanvisningar 4.2.8.5 Statlig tillsyn . 4.2.8.6 Överklagande av kommunala beslut

Utredningens ställningstaganden .

43.1 43.2

4.3.3

4.3.4 4.3.5 4.3.6

Kommunernas ansvar

Statens möjligheter att styra den kommunala utgifts-

expansionen . . . . . Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun 4.331 Inledning . . . . 4.332 Överläggningar om det längre perspektivet 4.333 Överläggningar om de första planåren .

4.334 Avstämning av tidigare överenskommelser . 4.335 Efterlevnaden av träffade överenskommelser 4.336 Uppföljning av den kommunala utvecklingen 4.337 Förbättrat förhandlingsunderlag Samverkan mellan primärkommuner och landsting . Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstift- nmg

140 141 141 141

145 146 148 148 148 149 149 150 151

152

152

152 154 156

158 158

161

162 163 164 165 166 166

167 168 168 168 169 170 171 172 172 175 175

5.1 5.2

5.3

6.1

6.2

7.1

7.2

5 Den kommunala avgiftSfinansieringen .

Rättsliga principer . . . . Avgifter inom olika verksamhetsområden 5.2.1 Industriell verksamhet 5211 Allmänt . . 5. 2. 1. 2 Differentierade avgifter för fritidshus 5.2.2 Kollektivtrafik . . . . . 5.2.3 Primärkommunernas sociala tjänster . 5.2.4 Övrig primärkommunal verksamhet 5.2.5 Hälso- och sjukvård 5.2.5.1 Allmänt . . 5. 2. 5. 2 Differentierade avgifter i långtidsvården Utredningens ställningstaganden

6. Det kommunala skatteunderlaget Förenklad beräkning

6. 1.1 Gällande regler för beräkning av kommunalt skatteun-

derlag

6.1.2 Effekter på det kommunala Skatteunderlaget av en för- enklad beräkning 6.1.3 Slopande av särskilt bidrag och extra bidrag till kom-

munerna

6.1.4 Verkningar för enskilda primärkommuner och landsting

6.1.5 Utredningens ställningstaganden Beskattningen av juridiska personer 6.2.1 Allmänt .

6. 2. 2 Betydelsen av skatteunderlaget från juridiska personer

6. 2. 2.1 Det samlade skatteunderlaget på riksnivå .

6.2.2.2 Skatteunderlaget för enskilda kommuner . .

6.2.2.3 Skatteunderlagets fluktuationer från år till år 6.2.3 Företagsskatteberedningens förslag .

6.231 Förslagets innebörd . . . . .

6.232 Förslagets konsekvenser för kommunerna 6.2.4 Olika principer för återföring av skatteunderlag 6.2.4.1 Exakt kompensation för förlorat skatteunderlag 6.2.4.2 Skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen

6.2.4.3 Skatteunderlaget fördelas efter invånarantal .

6.2.5 Utredningens ställningstaganden

7 Ett reformerat skatteutjämningssystem .

Historik . .

7.1. 1 Skatteutjämningen före 1965 .

7.1. 2 1965 års lagstiftning . . . . . . 7.1.3 1973 års revision av skatteutjämningssystemet . Syftet med skatteutjämningen och kritiken mot nuvarande sys- tern .

7.2.1 Syftet med skatteutjämningen . . . . . . 7.2.2 Verkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem . 7.2.3 Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem

177 177 179 180 180 183 185 189 193 194 194 195 198

201 201

201

203

206 208 209 212 212 212 212 213 214 215 215 216 217 217 218 219 222

225 225 225 226 228

231 231 235 237

7.3

7.4

7.6

7.7 7.8 7.9 SOU 1977:78

7..24 Utredningens direktiv Grunderna för utredningens förslag till reformerat skatteutjäm-

ningssystem . . . . Indelning av kommunerna i skattekraftsklasser

7.41

7.4.2

7.4.3

Utjämning av skattekraften . . . . .

7.4.1.1 Begränsning av skattekraften för kommuner med särskilt hög skattekraft

7. 4. 1. 2 Skattekraft från juridiska personer

7. 4.1. 3 Garanterad skattekraft . . .

Kostnadsskillnader mellan primärkommuner på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m.m. 7.4.2.1 Geografiskt läge

7.4.2.2 Bebyggelsestruktur . 7.4.2.3 Regionalpolitiskt stöd . . 7.4.2.4 Indelning i skattekraftsklasser . .

Kostnadsskillnader mellan landsting på grund av geo- grafiskt läge och bebyggelsestruktur m.m.

7.431. Geografiskt läge

7.432 Bebyggelsestruktur . . . .

7.433. Indelning i skattekraftsklasser Hänsynstagande till övriga faktorer på utgiftssidan . 7.5.1

7.5.2

Primärkommuner .

7.5.1.1 Åldersstrukturen . . . 7.5 . 1 .2 Befolkningsförändringar

7. 5. 1. 3 Inkomststruktur . . . . 7 5.1. 4 Topografiska förhållanden

7. 5.1.5 Sammanfattning av betydelsen av övriga fak-

torer på utgiftssidan .

Landsting . . 7. 5.2.1 Åldersstrukturen 7. 5. 2 2 Övriga faktorer .

Sammanvägning av de olika faktorerna i skatteutjämningen 7.61 Metodik.

7. 6. 2 Resultat för primärkommunema 7. 6. 3 Resultat för landstingen

7. 6. 4 Kostnader för det reformerade skatteutjämningssyste-

met

Extra skatteutjämningsbidrag Vissa administrativa frågor . Inomregional skatteutjämning . 7.9.1 7.9.2 7.9.3

7.9.4

Överväganden angående vissa speciella statsbidrag .

Behovet av inomregional utjämning Metoder för inomregional utjämning Räkneexempel avseende inomregional utjämning i Stockholms län .

Utredningens ställningstaganden

8 Övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kom-

mun 8.1

240 245 245

245 247 247

248 248 251 256 257

258 259 262 264 265 265 265 273 274 275

275 276 277 281 285 285 287 297

298 300 301 302 302 305

.308 .312

313

8.2

8.3

8.4

8.1.1. Förslagen i delbetänkandet Översyn av de speciella stats- bidragen till kommunerna

8.1.2 Övriga speciella statsbidrag 8.1.2.1 Inledning . . 8.1.2.2 Kollektivtrafik . 8.1.2.3 Social hemhjälp . . . . 8.1.2.4 Färdtjänst för handikappade . . 8.1.2.5 Undervisningsmateriel inom gymnasieskolan 8.1. 2. 6 Enskilda vägar . 8.1. 3 Utredningens ställningstaganden Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg

till folkpension . . .

8. 2. 1 Nuvarande regler för bostadsbidragen 8.2. 1.1 Statskommunala bostadsbidrag . . . . 8.2.1.2 Kommunala bostadstillägg till folkpension 8.2.1.3 Finansiering av bostadsbidragen 8.2.1.4 Skillnader mellan bidragssystemen

8.2.2. Samordning av de båda bidragssystemen

8.2.2.1 Boende- och bostadsfinansieringsutredningar-

nas förslag . . 8 2. 2. 2 Ökad samordning fr. o. m. 1978 8. 2. 2.3 Överväganden om gemensam nedre hyresgräns 8.2.2.4 Överväganden om övre hyresgräns för KBT 8.2.3 Kostnader vid införande av övre hyresgräns för KBT 8.2.4 Ändrad finansiering av bostadsbidragen 8.2.4.1 Effekter för primärkommunema totalt . 8.2.4.2 Effekter för enskilda primärkommuner 8.2.5 Utredningens ställningstaganden Bidragsförskott. . . 8.3.1 Gällande bidragsbestämmelser

8. 3. 2 Finansiella konsekvenser av överföringen av administ-

rationen till försäkringskassorna 8.3.3 Utredningens ställningstaganden . Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering . 8.4.1 Kommunernas engagemang i skolresor och inackorde- ring . . . 8.4.2 Statsbidrag till skolresor och inackordering . 8.4.3 Tidigare utredningar angående skolresor och inackor- dering . . . . . 8.4.4 Utredningens ställningstaganden Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget 8.5.1 Inledning . . 8511 Nuvarande statsbidragsregler för grundskolebi- draget . 8. 5.1.2 Svenska kommunförbundets skrivelse 8.5.2 Eftersläpningens storlek . . 8.5.2.1 Kommunernas fordringar . 8.5.2.2 Kommunernas räntekostnader 8.5.3 Nytt statsbidragssystem för grundskolan

313 314 314 315 317 318 319 319 321

322 322 322 323 324 324 325

325 326 326 329 335 337 337 338 340 341 341

342 343 344

344 344

346 346 348 348

348 349 349 349 35 1

8.6

| 9.1 ' 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

10.1

10.2 10.3

8.5.4 Diskussion om utformningen av nya utbetalningsregler 8. 5. 4. 1 Förskottsbas vid ett förändrat bidragssystem 8. 5. 4. 2 Procentsats för förskotten . . 8. 5. 4. 3 Tidpunkter för förskottsutbetalning 8.5.4.4 Sammanfattning av utbetalningsordningen 8.5.5 Finansiella konsekvenser 8.5.6 Utredningens ställningstaganden . Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen . 8.61 Nuvarande regler . . 8.6.2 Eftersläpningen 1963—1976.

8.6.3. Eftersläpningens storlek för enskilda primärkommuner

och landsting. . . 8.6.4 Beräknad eftersläpning fram till 1985

8.6.5 Jämförelse mellan kommunernas räntekostnader och statens kostnader för skatteuppbörd och restantier 8.6.6 Metoder för att reducera eftersläpningen 8.6.6.1 Uppräkning av förskottens storlek med en

konstant faktor

8.6.6.2 Uppräkning av förskottens storlek med samma teknik som gäller för de preliminära arbetsgi- varavgifterna . 8.6.6.3 Successiv uppräkning av förskottet 8.664 Övergång från slutavräkning till förhöjt förskott 8.6.7 Utredningens ställningstaganden

| 9 Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till prioritering

Inledning. . . . . . . . .

Ett reformerat skatteutjämningssystem Övriga prioriterade reformer på kort sikt Formerna för statliga överföringar på längre sikt Aktuella reformer som inte behandlats av KEU 76 Andra åtgärder för ändrad kostnadsfördelning stat-kommun

10 Specialmotivering Förslaget till lag om utdebitering och utbetalning av kommu- nalskatt och landstingsskatt . Förslaget till lag om skatteutjämningsbidrag.

Förslagen till ändringar 1 bostadsbidragsförfattningarna .

Reservationer

1 Av ledamoten Berndtson . .

2 Av ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson . . 3 Av ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én, Knut Johansson, Sundström och Ward

Särskilda yttranden

1 Av ledamoten Boo . . 2 Av ledamöterna Gibson och LaISSOIl 3 Av ledamoten Gibson

353 355 356 357 358 359 359 360 361

- 361

363

366 368

368

371 374 375 377

379 379 380 383 385 386 387

391 391 392 395

397 402

403

409 410

4 Av ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre,

Gibson, Larsson och Wallin . . . . . 413 5 Av ordföranden Sven Johansson och ledamöterna C ar/shamre och Wallin . . . . . . . . . . . . 414 6 Av de sakkunniga Bargho/tz och Jakobsson . . . . . . . 419 7 Av de sakkunniga Rune Carlsson och Slunge . . . . . . . 420 Av den sakkunnige Karl-Erik Johansson . . . . . . 421 9 Av de sakkunniga Klason, Lundequist och Starkerud . . . . 422 10 Av den sakkunnige Åberg . . . . . . . . . . . . . 423 Bilaga] Utredningens direktiv . . . . . . . . . . . . . 425 Bilaga 2 Den kommunala självstyre/sen — en analys . . . . . . 431 1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 431 2 Varför kommunal självstyrelse?— En återblick . . . 432 3 Värderingarna kring den moderna kommunala självsty- relsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 3.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . .434 3.2 Förvaltningsvärden . . . . . . . . . . . 434 3. 3 Demokratiska värden . . . . . . . . . . 436 3.4 Sammanfattning . . . . . . . . . . . 439 4 Grundlagen och den kommunala självstyrelsen . . . 440 4.1 Författningsmässig reglering . . . . . . . . 440 4. 2 Diskussion . . . . . . . . . . . . . 444 5 Den kommunala självstyrelsen i sin omgivning en analys . . . . . . . . . . . . . . . . . . 448 5.1 Begreppet kommunal självstyrelse . . . . . . 448 5.2 Statliga styrningsinstrument . . . . . . . . 451 5.3 Styrning och självstyrelse . . . . . . . . . 454 5.4 Skatteutjämningsbidrag och självstyrelse . . . . 457 6 Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . 458 Bilaga 3 Erfarenheter/rån Norge och Danmark . . . . . . . . 461 1 Begränsning av den kommunala beskattningsrätten i Norge m.m. . . . . . . . . . . . . . . . 461 1.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . 451 1.2 Hovedkomitéens betänkande . . . . . . . 461 1.3 Den kommunala sektorns omfattning . . . . 462 1.4 Den kommunala sektorns finansiering . . . . 463 1.5 Kommunalskattens utveckling . . . . . . . 463 1.6 Skatteomläggningen 1977 . . . . . . . . . 464 1.7 Kopplingen statsbidrag/kommunalskatt . . . . 465 1.8 Fördelning av skatteutjämningsmedel . . . . 466 1.9 Kommunernas möjlighet att påverka sina inkoms- ter...................466 1.10 Statens uppsikt över kommunerna . . . . . . 467 2 Försök till begränsning av kommunernas utgiftsexpan- sion i Danmark m. m. . . . . . . . . . . . . 467

2.1Inledning...............467

2.2 Den kommunala sektorns omfattning . . . . 468 2.3 De kommunala finansernas struktur . . . . . 468 2.4 Den kommunala utdebiteringen . . . . . . 470 2.5 Skattetakets utformning . . . . . . . . . 470 2.6 Investerings- och låneramar . . . . . . . . 471 2.7 Statsbidrag . . . . . . . . . . . . . . 473 Bilaga 4 Exempel på utformning av lag om skattetak . . . . . . 477

Bilagorna 5 och 6 Skatteut/ämning. Beräkningsmetoder samt resultat för enskilda kommuner. Redovisas separat 1 SOU

1977:79

Bilaga 5 Primärkommuner .

Bilaga 6 Landsting

Tabeller och diagram

Tabeller i texten

Tabell 2.1 Konsumtionens utveckling 1960—1975 . . . . . . 71 2.2 Olika utgiftsslag i procent av kommunernas totala ut- gifter 1963—1975 . . . . . . . . . . . . . 72 2.3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963—1975 . . . . . . . . . 72 2.4 Intecknat utrymme för den kommunala konsumtions- utvecklingen 1975—1980 . . . 76 2.5 Statsbidragens fördelning budgetåren 1972/73 och ' 1976/77 på primärkommuner och landsting. . . . 83 ; 2.6 De speciella Statsbidragens storleksfördelning budget- ' åren 1972/73 och 1976/77 . . . . 84 _ 2.7 Specialdestinerade bidrag som enligt KEU 76 kan upp- ? höra att utgå . . . . . . . . . . 91 3.1 Primärkommuner. NettokoStnad per invånare och ut- debitering per skr. för olika verksamheter 1976 . . 100 3.2 Landsting. Nettokostnad per invånare och utdebitering per skr. för olika verksamheter 1976 . . . . . . 101 4.1 Den kommunala konsumtionsökningen i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960—1976. . . . . . 111 4.2 Jämförelse av bruttokostnadsutvecklingen 1968—1975 i de landstingsfria kommunerna och riket . . . . . 130 4.3 Bruttokostnader 1975 för fritids- och kulturell verksam- het...................131

4.4 Antal läkarbesök per 1000 invånare i öppen vård . 132 4.5 Bruttokostnader för hälso- och sjukvård samt omsorger

om psykiskt utvecklingsstörda 1968—1975 . . . . 132 5.1 Avgiftsfinansieringen i industriell verksamhet 1972—1976. . . . . . . . 181

5.2 Vatten- och avloppsverk. Avgifternas respektive skat- ternas täckningsgrad 1975 och 1976 1 olika storleksgrup-

per

5.7 6.1

6.2

6.3

6.4

6.6

6.7

6.8

6.9

7.1

7.2

7.3

7.4

Tätortstrafikens finansiering 1975 . . . . . Den lokala landsbygdstraf kens finansiering 1974/75 Avgiftsfinansieringen i primärkommunernas sociala verksamhet 1975 och 1976 . . . . . Avgiftsfinansieringen 1 vissa andra primärkommunala verksamheter 1975 och 1976 . . .

Landstingens vårdavgifter 1973—1977 . . Skatteunderlag för samtliga primärkommuner vid 1977—1985 års taxeringar . . . . . Effekter för primärkommuner respektive landsting av en förenklad beräkning av det kommunala skatteun- derlaget inkomståren 1978— 1986

Verkningarna för enskilda primärkommuner och lands- ting av en förenklad beräkning av skatteunderlaget inklusive slopande av särskilt bidrag och extra bidrag. 1977 års taxering . . . . . . Tillskottet från de juridiska personerna till det kom- munala skatteunderlaget taxeringsåren 1961— 1977 Utvecklingen av skatteunderlaget från fysiska respek- tive juridiska personer för hela riket taxeringsåren 1971— 1977. . . . Utvecklingen av den relativa skattekraften 1 tre kom- muner taxeringsåren 1971— 1977 . Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer tillförs skatteutjämningen. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 . Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteun- derlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 Effekter för samtliga primärkommuner och landsting med en högre egen skattekraft än den garanterade om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977 . . . . . . Primärkommuner med högst reSpektive lägst skatte- kraft vid 1977 års taxering . . . . . . . Primärkommunernas procentuella fördelning efter egen skattekraft i procent av medelskattekraften taxerings- åren 1966, 1971 och 1973—1977 . . . Befolkningens procentuella fördelning på primärkom- muner med egen skattekraft, redovisad i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973—1977. . . . . . . . . Skatteutjämningsbidrag för (landsting, primärkommu- ner och församlingar) . . . . . . . . Skatteutjämningsbidrag 1977 för vissa primärkom- muner och landsting med låg egen skattekraft

185 186

189

193 195

204

206

210

213

214

215

219

220

221

232

232

233

235

Tabell 7.6

7.7

7.8

7.9

7.10

7.11

7.12

7.13

7.16

7.17

! i | i l i

7.18 7.19

7.20

7.21

7.22

7.23

8.1

8.2

8.3

8.4

Primärkommunernas procentuella fördelning efter av- vikelse från medelutdebiteringen 1967, 1972 och 1974—1977. . . . . . . . . Reduktion av skattekraft för primärkommuner med hög skattekraft. 1976 års taxering och utdebiteringen för 1977 Utdebiteringsbehov i primärkommunema för vissa kostnader som påverkas av geografiskt läge och bebyg- gelsestruktur . . . . . . . . Kostnadsskillnader mellan landstingen beroende på geografiskt läge . Andel av befolkningen som bor på ett avstånd över- stigande 3 respektive 6 mil från akutsjukhus (region-, läns- eller länsdelssjukhus) . . . Förslag till indelning av landstingen i skattekrafts- klasser Utdebiteringsbehov | primärkommunema för vissa ål- dersberoende kostnader . Justering av skattekraftsgaranti för sjukvårdshuvud- männen med hänsyn till åldersfaktorns betydelse för kostnadsskillnader i sluten sjukvård . . . Förslag till indelning av primärkommunema i skatte- kraftsklasser . . . . Fördelning av primärkommunema på skattekraftsklas- ser Garanterad skattekraft för primärkommunema enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag . Garanterad skattekraft för landstingen enligt nuvarande regler och enligt utredningens förslag . . Kostnader för ett reformerat skatteutjämningssystem Länsvis redovisning av Skatteutjämningsbidrag i milj. kr enligt förslaget. . Skatteintäkter per invånare budgetåret 1977 | vissa pri- märkommuner i Stockholms län . . . . Låneskuld per den 31 december 1976 i vissa primär- kommuner i Stockholms län . . . . Skattekraft för pnmarkommuner | Stockholms län dels utan, dels med inomregional skatteutjämning Effekter för primärkommunema i Stockholms län av en inomregional skatteutjämning enligt alternativ 1 och 2 Kostnader för en höjning av grundpensionen med 38 procentav basbeloppet . . . . Kostnader för en höjning av pensionstillskotten med 38 procent av basbeloppet . . . . . Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978- 01 0-1 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån

237

246

257

261

263

265

276

281

287

290

291

298 299

299

304

304

309

311

327

328

331

8.6

8.7

8.8

8.9

8.10

8.11

8.12

8.13

8.14

8.15

8.16

8.17

8.18

8.19 8.20

8.21

8.22

8.23

8.24

Bostadsbidrag till ensamstående pensionär enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr. o. m. 1978-01-01 vid en faktisk hyra på 400 kr/mån . . . . . . . . Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr.o.m. 1978- 01 -01 vid en faktisk hyra på 500 kr/mån. .. Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr.o.m. 1978- 01 -01 vid en faktisk hyra på 600 kr/mån . . . Bostadsbidrag till pensionärer (makar utan barn) enligt regler fr.o.m. 1978- 01 -01 vid en faktisk hyra på 700 kr/mån . . . . . . . Helårskostnad för KBT om en enhetlig övre hyresgräns införs . . . . . . . Antal kommuner med en fast övre hyresgräns för KBT som är högre än enligt våra alternativ . Beräknade kostnader för utgående KBT 1977 som över- stiger de övre hyresgränserna i våra alternativ Statens och primärkommunernas kostnader för KBT och SKBB vid varierande statsbidragsprocent . Effekter för primärkommuner som ligger utanför det reformerade skatteutjämningssystemet av en övergång till statsbidrag till 40 procent av kostnaderna för KBT och SKBB . . . .

Primärkommunernas kostnader för bidragsförskott 1974—1985 . . Statens kostnader för bidragsförskott budgetåren 1974/ 75—1985/86 . . . . . . . Statens kostnader för gymnasieskolelevernas rese och inackorderingskostnader . . Eftersläpning 1 utbetalning av driftbidrag till grundsko- lan Arbetsgivaravgifterna för gymnasieskolan . Primärkommunernas och landstingens kommunalskat- temedel inkomståren 1963—1976 . Primärkommunernas och landstingens kommunalskat- temedel inkomståren 1976—1985 . . . Eftersläpningen 1963—1975 för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med en konstant faktor . . . Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1963—1975 för primärkommuner och landsting om förskotten skul- le ha uppräknats med en konstant faktor Eftersläpningen 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten uppräknas med en konstant faktor

332

332

333

333

334

335

336

336

338

340

343

343

345

350 350

362

365

369

369

Tabell 8.25 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten upp- räknas med en konstant faktor . . . . .

8.26 Eftersläpningen 1969—1977 för primärkommuner och landsting om förskotten skulle ha uppräknats med sam- ma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna . 8.27 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1971—1977 för primärkommuner och landsting om förskotten skul- le ha uppräknats med samma faktor som de preliminära arbetsgivaravgifterna . . . . . . . . . 8.28 Eftersläpningen 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten räknas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr.o.m. 1979 . 8.29 Årlig utbetalning av kommunalskattemedel 1979—1985 för primärkommuner och landsting om förskotten räk- nas upp med en faktor som ökar med en procent per år fr. o. m. 1979 . . . . . 8.30 Effekterna 1979—1983 för primärkommuner och lands- ting av en övergång från slutavräkning till förhöjt förskott fr. o. m. 1979

Tabeller [ Bilaga 3 Tabell B 1 Olika inkomstslagiprocent av de norska kommunernas externa inkomster 1961—1973 . . . . .

B 2 Den kommunala utdebiteringens höjd i Norge 1959—1976. . . . . . . . . B 3 De danska kommunernas inkomster och utgifter 1970/71— 1976/77 .

B 4 De danska kommunernas nettoupplåning 1969—1975

B 5 Översikt över utvecklingen 1971/72—1977/78 i Dan- mark av de generella statliga tillskotten till kommu— nerna B 6 De danska primärkommunernas nettokostnader 1975/76 fördelade på utgiftsbehovskriterier . . B 7 Silkesborgs kommuns utgiftsbehovstal för 1976/77 B 8 Amtskommunala kriterier och vikter för utgiftsbehovs- talen .

Diagram

3.1 Kommunal och statlig konsumtion och investering som andel av BNP, 1965 och 1975 . . . . . . . 3.2 Driftkostnader, brutto 1976. Primärkommuner och landsting. Fördelning på verksamhetsområden .

3.3. Driftkostnader, brutto 1976. Primärkommuner och landsting

3.4. Bruttoinvesteringar 1976. Primärkommuner och landsting. Fördelning på verksamhetsområden . . . 3.5 Externa inkomster 1976. Primärkommuner och landsting

371

373

373

374

375

376

463

464

469 473

474

475 475

476

95

96 97

98 99

Landsting. Vårdplatser/ 1 000 invånare 1976. Egen konsumtion 102 Primärkommuner. Antalet anställda 1 mars 1976 med upp— delning på kön och ålder . . . 102 Landsting. Antalet anställda 1 mars 1976 med uppdelning på kön och ålder . . . 103 Sluten sjukvård. Vårddagar per 10 000 invånare efter ålder och kön1970....................278

Sammanfattning

1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) tillsattes i november 1976. Den ersatte två utredningar som dittills arbetat med frågor om kom- munal ekonomi, dels den tidigare kommunalekonomiska utredningen och dels 1976 års skatteutjämningsutredning.

Utredningens arbetsuppgifter (Kapitel 1)

Utredningens huvuduppgifter enligt direktiven kan delas upp i fem punkter. KEU 76 skall

l. avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ana- lysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985.

2. överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhälls- ekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad bör KEU 76 studera olika me- toder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen. Dessa åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter (skattetak, utgifts- ramar e. d.).

3. pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan Specialdestinerade stats- bidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skall därvid göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen till kommunerna för att pröva om Specialdesti- neringen helt eller delvis kan upphöra.

4. fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglema som påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. KEU 76 bör bl. a. pröva om man i skat- teutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kost- nadsnivå. Utredningen bör också pröva om den statliga skatteutjäm- ningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning.

5. överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sek- torn. Sådana förändringar kan komma att beröra kommunalskattema och det kommunala skatteunderlaget (arbetet be-

drivs i samråd med 1972 års skatteutredning och företagsskattebered- ningen)

— avgifternas roll som kommunal finansieringskälla kostnadsfördelningen stat-kommun (omfattningen av statsbidragsgiv- ningen, eftersläpningen vid utbetalning av kommunalskattemedel och statsbidrag m. m.).

KEU 76 har hittills under 1977 i två delbetänkanden avrapporterat resultaten av det utredningsarbete som berört två av direktivens fem huvudpunkter. Analysen under punkt 1 har redovisats i betänkandet Kommunernas eko- nomi 1975—1985 (SOU 1977:20) och statsbidragsgenomgången under punkt 3 har presenterats i betänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48).

1 kapital 1 redovisas utgångspunkterna för vårt utredningsarbete och be- tänkandets uppläggning kommenteras. Vi betonar att vi i första hand har övervägt olika generella metoder att påverka den kommunala utvecklingen. Vi har inte sett som vår uppgift att vara en allmän kommunal besparings- utredning. De bästa förutsättningarna att peka ut möjligheter till rationa- liseringar och andra besparingar har de som direkt arbetar i den aktuella verksamheten. Det betyder att det i första hand är de som är verksamma i den lokala och regionala förvaltningen som kan föreslå förändringar i ef- fektivitetssyfte. I andra hand är detta en fråga för statliga utredningar vars arbete avser en bestämd samhällssektor (sjukvård, socialvård, skola etc.).

Utredningens två delbetänkanden sammanfattas kort i kapitel 2.

Samspelet mellan stat och kommun (Kapitel 3)

Kapitel 3 inleds i avsnitt 3.1 med en redovisning av den kommunala sektorns omfattning. Vi gör en genomgång av primärkommunernas och landstingens utgifter och inkomster 1976. Uppgifter lämnas även om den kommunala sysselsättningen.

1 de följande avsnitten i kapitlet tar vi upp den kommunala självstyrelsens utveckling och förutsättningama för primärkommunernas och landstingens verksamhet. Viktiga samhällsuppgifter har genom lagstiftning decentrali- serats till kommunerna. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter som här. Vi konstaterar att formerna för den kommunala själv- styrelsen har varit föremål för diskussion men däremot inte självstyrelsen som sådan. Det har rått en bred politisk enighet om den kommunala själv- styrelsens centrala betydelse. Bakgrunden till de genomförda kommunsammanläggningarna redovisas i kapitlet. Vidare konstaterar vi att statsmakterna har ett intresse att på olika sätt påverka den kommunala verksamheten i syfte att nå de övergripande målen vad gäller t. ex. sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitiken. Dessutom finns det inom många områden starka önskemål om en enhetlig utformning av den kommunala verksamheten. Frågan är vilka styrinstru- ment och vilken grad av statlig styrning som är förenlig med den kommunala självstyrelsen.

Detaljkontrollen av kommunerna är fortfarande betydande vilket bl. a. motiveras av kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet. Vi

anser emellertid att det är angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom minskad statlig kontroll. Statsmakterna böri första hand nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden, dvs. en statlig ramstyrning. Detta kan kombineras med en minskad detaljkontroll och en ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter.

I kapitel 3 anknyter vi också till pågående utredningsarbete i statskon- trollutredningen, decentraliseringsutredningen och länsdemokratikommit- tén. Dessa utredningar kompletterar på väsentliga punkter det arbete som har bedrivits av KEU 76. Det är de samlade förslagen från de ovan nämnda utredningarna liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på de framtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunala självstyrelsens innehåll bedöms.

Den kommunala utgiftsexpansionen (Kapitel 4)

Utrymmetför utbyggnad av den kommunala verksamheten

Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna kommer att leda till att vi under ett antal år framöver får räkna med att det samhälls- ekonomiska utrymme som står till buds för vår inhemska konsumtion san- nolikt måste öka långsammare än den totala produktionen. Detta förhållande kommer även att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad.

Det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning. För KEU 76 måste därför utgångspunk- ten för utredningsarbetet vara att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de åter- stående åren av 1970-talet och de första åren av 1980-talet.

Vårt analysbetänkande presenterades i mitten av april innevarande år. Utgångspunkten för framskrivningama har i viss utsträckning förändrats sedan dess. Det finansiella sparandet har försämrats och behovet av höjd kommunalskatt 1978 är större än enligt våra kalkyler. Trots detta bör man kunna hävda att vad gäller de mer långsiktiga perspektiven fram till 1985 ger resultaten av våra kalkyler fortfarande ett gott underlag för de diskus- sioner och ställningstaganden som redovisas i föreliggande betänkande.

I vår diskussion om den kommunala utgiftsutvecklingen under de när- maste åren måste först och främst slås fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp utan vad som diskuteras är en fördelning av reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om upp- bromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare utgiftsprövning om några år.

Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall priorite-

ras. l överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden ijuni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig. Enligt våra beräkningar är ca två procent per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till 1980 för utbyggnaden av barnom- sorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstruk- turen i övrigt. Det bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn.

En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det är därför inte möjligt för KEU 76 att nu göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska be- dömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begrän- sas i förhållande till de kommunala planerna för de närmaste åren. Den kommunala konsumtionens genomsnittliga ökningstakt enligt kommuner- nas planer har vi beräknat till 3,9 procent per år 1975—1980. Riksdagen anförde våren 1976 vid behandlingen av långtidsutredningens beräkningar att riktpunkten för utvecklingen fram till 1980 borde sättas någonstans mel- lan LU:s alternativ I och 11. Det betyder för den kommunala konsumtionen en årlig volymökning som ligger i intervallet 1,9—3,4 procent.

Bedömningen av det totala utrymme som står till buds för kommunal verksamhet är i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalpro- duktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan ned- bringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om att den kommunala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som understiger en procent per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt real- inkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver.

Slutsatsen är att utrymmet för volymmässig expansion inom 1. ex. skolan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Även på dessa och andra områden ligger det naturligtvis mycket berättigade krav från medborgarna bakom de kommunala planerna. Hur stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effektiviteten i den kommunala verk- samheten kan bidra till att vidga utrymmet för nya kommunala åtaganden.

Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad som kommu- nerna har att räkna med framöver vill vi understryka vikten av att även statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Regeringen har i enlighet med överenskommelsen med kommunförbunden i juni 1977 sett över kungörelsen om de statliga myn- digheternas rätt att utfärda rekommendationer, anvisningar m.m. Vi för- utsätter att dessa skärpta bestämmelser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Som redovisas i kapitel 3 har den kommunala sektorn en stor betydelse

för sysselsättningen. Åren 1970—1976 motsvarade sysselsättningsökningen i primärkommuner och landsting hela nettotillskottet av nya arbetstillfällen i landet. De fortsatta avvägningarna inom sysselsättningsutredningen kom- mer att visa, vilken utbyggnadstakt för den kommunala sektorn som kan bli nödvändig för att målet full sysselsättning skall kunna uppnås.

Vår uppgift är att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kommunala ut- giftstakten i förhå|lande till de kommunala planerna. Återstoden av kapitel 4 ägnas därför åt en diskussion om utformningen av olika tänkbara styrmedel och om fördelar och nackdelar med dessa medel.

Kommunernas ansvar

Även om vi främst har inriktat oss på olika åtgärder som staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Vi förutsätter därför att man i kommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna. Det är också självklart att den slutliga avvägningen mellan olika kommunala ändamål bör göras av kommunernas beslutande organ.

Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i planerade former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngdpunkten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Även om vi starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste även möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret tas tillvara.

Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen

Det är viktigt att kommunernas verksamhet samordnas med den övergri- pande statliga ekonomiska politiken. Metoderna härför bör enligt vår mening vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verk- samhetens totala omfattning och inte fördelningen på olika områden. De möjligheter kommunerna f. n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna , till statliga organ. ( Det finns f.n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom de l i avsnitt 4.2.1 redovisade formerna för styrning av investeringar och upp- låning, bl. a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollen över byggar- betsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner då statens möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet kan anses vara i huvudsak tillräckliga. Däremot är de nuvarande möjligheterna att påverka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket begränsade.

Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun

Vi diskuterar i kapitlet de framtida formerna för överläggningar mellan re- geringen å ena sidan och representanter för primärkommunema och lands- tingen å andra sidan. Dessa överläggningar bör leda fram till frivilliga över- enskommelser om den kommunala sektorns utveckling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär.

Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för kommuner och landsting bör avse dels ett långsiktigt perspektiv för den kommunala ut- vecklingen, dels ett kortsiktigt. Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verksamhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Den bör inte i första hand avse finansieringen på kort sikt. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. Vi anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer.

Vi finner det nödvändigt att överläggningarna mellan regeringen och fö— reträdare för primärkommuner och landsting får en fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att disku- tera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällsekono- min i stort.

Våra överväganden när det gäller de frivilliga överenskommelserna kan sammanfattas på följande sätt:

D Överläggningar om det längre perspektivet Överläggningarna om kommunernas tillväxt i ett längre perspektiv bör ske med utgångspunkt från bl. a. de statliga långtidsutredningarna. Syftet med dessa överläggningar bör vara att väga samman statsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn och kommunernas intentioner för de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar. Överläggningarna bör avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymutvecklingen på något längre sikt. El Överläggningar om de första planåren Som ett komplement till överläggningar om det längre perspektivet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Sådana överläggningar bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året överläggningarna startar, desto bräckligare är det statistiska underlaget för diskussionerna. Samtidigt måste kommunerna få kännedom om stats- makternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Vi pekar också på de svårigheter som fö- religger att så tidigt på året ha en preciserad bedömning av det kommande årets konjunkturutveckling. Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar

för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla riktlinjer för den kommunala verksamhetens volymmässiga utveckling som kombineras med ramar för utdebiteringens förändring. Vilket innehåll och vilken utformning överenskommelserna skall ha måste avgöras av parterna i varje särskilt fall utifrån den aktuella situationen vid förhandlingstillfället.

På grund av svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan rikt- linjerna eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna bör därför ha en viss beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgörande avseende skulle förändras. Cl Avstämning av tidigare överenskommelser

En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt och löne- avtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras.

Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid över- läggningarna i augusti/ september även diskutera de närmare riktlinjerna för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna fastställer nämligen långtidsbudgetama först under våren varför riktlinjer för flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden under hösten. D Efterlevnaden av träffade överenskommelser

Det av oss skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kommunerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och att de inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna.

Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kom- munala skatteuttaget är vi medvetna om att det för ett begränsat antal kommuner skulle kunna bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Vi ser det då som naturligt att dessa kommuner först ansöker om extra Skatteutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. El Uppföljning av den kommunala utvecklingen

Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mel- lan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av partierna men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de sam- hällsekonomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå.

De kontinuerliga överläggningarna mellan regeringen och kommun- förbunden bör också kunna tjäna som en löpande uppföljning av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs.

Vi föreslår att en särskild arbetsgrupp med experter från staten och kommunförbunden inrättas. Arbetsgruppens uppgifter skall vara - att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen — att vara beredningsorgan inför de återkommande överläggningarna

mellan regeringen och kommunförbunden — att studera och sammanställa ekonomisk information om kommunerna och bl. a. ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den

kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. El Förbättrat förhandlingsunderlag

Vid förhandlingarna mellan regeringen och kommunförbunden under det första kvartalet varje år bör så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanerna finnas tillgängliga. Detta skulle tala för att budgetprocessen för flerårsbudgetarna samordnades med ettårsbud- geten under hösten. Huvuddelen av kommunerna fastställer f. n. lång- tidsbudgeten först under årets första månader.

Vid de hittills förda överläggningarna mellan regeringen och kom- munförbunden har ett av problemen varit att komma fram till en ge- mensam tolkning av nationalräkenskaperna och den kommunala finans- statistiken. Här behövs ytterligare utvecklings- och informationsverk- samhet. Detta får närmast anses vara en uppgift för statistiska central- byrån och den ovan förordade beredningsgruppen. Ett annat betydande problem är hur den kommunala volymutvecklingen skall mätas.

Samverkan mellan primärkommuner och landsting

Vi har diskuterat en modell för samverkan mellan primärkommuner och landsting, som innebär ett fast organiserat samråd mellan landstingets och kommunernas styrelser i anslutning till budgetberedningen. Syftet med mo- dellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landsting och primärkommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter.

En större samverkan mellan kommuner och landsting än vad som finns idag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de fri- villiga överenskommelserna med staten. Nuvarande samrådsorgan har hu- vudsakligen informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd och arbetet måste i högre grad inriktas på ekonomiska frågor och avse både ettårs- budgeten och flerårsbudgeten. Möjligheterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i primärkommuner och landsting. Det är också viktigt att kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.

Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

Enligt våra direktiv skall vi också diskutera en lagstiftning om det kom- munala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser om den kommunala ekonomins utveckling. Vi har i avsnitt 4.2 tagit upp den kom- munala beskattningsrättens omfattning och sambanden med den kommu- nala självstyrelsen. Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del som framgår av bilaga 2 funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Riksdagen får emellertid, om en lagstiftning angående ett kommunalt skattetak aktualiseras, då bedöma om detta skulle kräva grundlagsändring eller ej.

Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som vi diskuterat i avsnitt 4.2 ligger individuella skattetak enligt vår mening närmast till hands. De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner. På kort sikt är det endast individuella skattetak som kan leda till en mer

i påtaglig restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. 1 ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska

; SOU 1977:78 Sammanfattning 29

utdebiteringsnivåerna i primärkommuner respektive landsting. Därmed skulle i detta alternativ huvuddelen av kommunerna lämnas ett betydande expansionsutrymme.

Vi har i avsnitt 4.2.8 diskuterat utformningen av en lag om skattetak samt de olika åtgärder som skulle kunna bli aktuella i samband med in- förande av lagbundna skattetak. I bilaga 4 ger vi två exempel på hur en lag om skattetak skulle kunna utformas.

Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning

Vi anser att samrådet mellan stat och kommun ytterligare bör utvecklas i framtiden. Man bör enligt vår uppfattning pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och kommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet. Vi föreslår att överläggningarna får en fastare form än hittills. Överläggningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen diskutera riktlinjer för det kommande budget- året och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Vi utgår ifrån att de enskilda kommunerna kommer att göra alla ansträngningar för att efterleva träffade uppgörelser.

Av hänsyn till det kommunala självstyret förordar vi således en lösning enligt frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Någon lagstiftning om det kommunala skatteuttaget bör därför inte aktualiseras.

Den kommunala avgiftsfinansieringen (Kapitel 5)

Bortsett från avgifterna i de tekniska verken spelar övriga avgifter en för- hållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra in- komstkällor. Inte heller synes några mer grundläggande förändringar ha skett på avgiftsområdet under de senaste åren. 1975 uppgick avgiftsin- komsterna till ca 7 300 milj. kr, vilket motsvarade ca 14 procent av pri- märkommunernas totala externa inkomster. Kollektivtrafiken är då exklu- derad. Ca 6000 milj. kr, dvs. mellan 80 och 85 procent av primärkom- munernas totala avgifter, kommer från de tekniska verken.

Sin största betydelse har avgifterna således i industriell verksamhet (de tek- niska verken), ett område som också i princip skall vara självbärande. Av- gifternas kostnadstäckning på detta område är närmast fullständig. De av- vikelser från full kostnadstäckning som finns betingas oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kostnaden. Ett

exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avloppsledningar i gles- bygdskommunerna. En 100-procentig kostnadstäckning i industriell verk- samhet skulle 1975 ha medfört en inkomstförstärkning på ca 440 milj. kr, vilket motsvarar 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Om kommunerna genomgående skulle beräkna avskriv- ningarna på återanskaffningsvärdet i stället för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska verksamheten kan därför sägas föreligga.

Kommunerna kan enligt gällande lagstiftning låta ägare av fritidsfastigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning men detta för- utsätter att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de per- manentboende. En differentiering av avgifterna mellan olika grupper av fastighetsägare får endast ske om det är motiverat av ”tekniska” skäl. En ändring av lagstiftningen så att kommunerna kan ta ut de faktiska kost- naderna för fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas för permanentbo- ende skulle ge kommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möj- ligheter att täcka de kostnader fritidshusen ger upphov till. Skäl kan därför finnas för en lagändring som möjliggör en differentiering av avgifterna av- seende fritidsfastigheter. Utredningen har dock inte i detalj haft tillfälle att studera dessa problem.

Kommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektivtrafiken avser tätortstrafik och då fram- förallt Stockholms läns landstings bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtrafiken i Stockholmsregionen. Vid avgiftssättningen i kollektiv- trafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxe- höjning, avvägningen mellan kollektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnadsutvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget.

Inom de primärkommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem. Vi har inte funnit något område där ökad avgifts- finansiering på ett mera märkbart sätt kan bidra till lösningen av kom- munernas finansieringsproblem.

Också i den egentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av pa- tienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersätt- ningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna svarade 1976 för ca två procent och ersättningen från sjukförsäkringen för ca sju procent av lands- tingens totala externa inkomster.

Vi har även diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inom långtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-inkomster kommer

pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekonomiska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta förhållande bör beaktas inom lång- vården liksom i den primärkommunala äldreomsorgen. Därför anser vi också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade bör prövas.

Vi har hittills i huvudsak diskuterat de kommunala avgifternas roll som finansieringskälla. Det bör även uppmärksammas att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de olika kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid val av serviceform. Även denna aspekt bör därför beaktas när de kommunala taxorna fastställs.

Sammanfattningsvis kan sägas att vi inte har funnit exempel på kom- munala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av av- giftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna. I varje fall för kom- munernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.

Det kommunala skatteunderlaget (Kapitel 6)

I kapitlet redovisas två förslag som berör grunderna för det kommunala skatteunderlaget, nämligen

El en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget Cl beskattningen av juridiska personer

Förenklad beräkning

Enligt direktiven skall vi pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. 1 det kommunala skatteunderlaget inräknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbetslöshets— försäkring m. m. I motsatt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. En förenkling och rationali- sering skulle ske, om de två skattebortfallsbidragen slopas och kommunerna istället tillförs skatteunderlaget från de skattepliktiga sjukförsäkringsförmå- nerna m.m. Härigenom skulle också bedömningen av det kommunala Skatteunderlagets utveckling underlättas vad gäller både enskilda kommu- ner och den kommunala sektorn totalt.

Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och en motsvarande försvagning av statens budget. Våra beräkningar visar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2000 milj. kr 1980.

Eftersom detta innebär en kraftig förändring av kostnadsfördelningen mel- lan stat stat och kommun har vi övervägt att slopa ytterligare två allmänna statsbidrag för att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten.

Det särskilda bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr

infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för den ändrade fi- nansieringen av Skatteomläggningen detta år. I stället för höjd mervärdeskatt beslutade riksdagen om en höjning av den allmänna arbetsgivaravgiften med två procentenheter. Vi föreslår att det särskilda bidraget slopas. Detta kan också vara motiverat med hänsyn till den sänkning av den allmänna arbetsgivaravgiften som träder i kraft 1 januari 1978. Vi föreslår vidare att det extra bidraget till primärkommuner och landsting som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden 1975 och 1977 inte förnyas. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo— pande av dessa två allmänna statsbidrag fr.o.m. 1979 skulle bli en net- toökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Vi förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kom- munerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. Om- läggningen kommer enligt vår mening att innebära en betydande förenkling. Vad gäller effekterna för enskilda primärkommuner och landsting av en omläggning av ovan skisserat slag, som även innebär att det särskilda bi- draget slopas och det extra bidraget inte förnyas, kan sägas att våra studier har visat att några stora avvikelser från genomsnittstalen för den kommunala sektorn inte har kunnat påvisas. Normalt bör ingen kommun förlora på den föreslagna omläggningen, om den genomförs 1979 eller senare.

Beskattningen av juridiska personer

Vi har informerats om att företagsskatteberedningen avser att som för- stahandsalternativ i fråga om den framtida statliga beskattningen av juridiska personer föreslå att en fast enhetlig skattesats för bolagen om 55 procent införs och att samtidigt den kommunala beskattningen av aktiebolag m. m. avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för vår del blir då främst om återverkningarna för kommun- sektorn blir så besvärande att vi måste avstyrka denna omläggning. eller om vi kan ange en acceptabel lösning på uppkommande problem.

Det är främst i två avseenden som kommunerna påverkas av den fö- reslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga primärkommuner och landsting miste om skatteunderlaget från de juridiska personerna. För det andra påverkas beräkningen av den kom- munala medelskattekraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommunerna (de som uppbär skat- teutjämningsbidrag) är detta den viktigaste effekten. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skatteunderlaget från de ju- ridiska personerna kompenseras, får dessa kommuner en direkt täckning via tillskott av skatteunderlag i skatteutjämningssystemet för de förändringar av det egna skatteunderlaget som omläggningen för de juridiska personerna ger upphov till.

Skatteutjämningssystemet skydda.r således majoriteten av kommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från juridiska personer tas bort. För de kommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet är det därför av stor betydelse hur åter-

föringen av det genom omläggningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.

Vi har i första hand diskuterat tre olika fördelningsnycklar för en återföring av förlorat skatteunderlag nämligen

El en exakt återföring av den enskilda kommunens förlorade skatteunderlag El skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen l:] skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.

Det är inte möjligt att återföra skatteunderlaget från de juridiska personerna till enskilda primärkommuner och landsting med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit, eftersom det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner.

Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av be- skattningen av juridiska personer till att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna tillämpa den kommunala medelutdebiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Vi har emellertid pekat på att ett sådant alternativ saknar flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företags- skatteberedningens huvudalternativ.

Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omläggningen leda till ganska varierande förluster. Myc- ket kraftiga utdebiteringshöjningar skulle komma att krävas i flera kom- muner. Om den primär- och landstingskommunala utdebiteringen sum- meras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan tre och fyra kr för flera kommuner i Stockholms län liksom för Malmö.

Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft ”uppåt” är en utjämning enbart av inkomster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de utdebiteringshöj- ningar för vissa kommuner som skulle bli fallet om skatteunderlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillfördes skatteutjämningen har vi inte ansett en så långtgående omfördelning mellan kommunerna möjlig att genomföra.

Vi har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning mellan kommunerna. Enligt detta alternativ skulle varje kommun ograverat få behålla det skatteunderlag som motsvarar ga-

rantibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Endast den del ' av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas.

Tänkbara fördelningsnycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet arbets- tagare i kommunen. Båda dessa fördelningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Antalet invånare i kommunen är emellertid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid beräkningen av skattekraft m. m. Härtill kommer att vi inte har kunnat finna att en fördelning efter antalet arbetstagare skulle kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare. Vi har därför

valt antalet invånare i kommunerna som fördelningsnyckel.

Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska personerna skulle genomföras på en gång skulle flera kommuner få en belastning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal- och landstingsskatt på mellan en och två kr. Detta anser vi inte vara acceptabelt även om effekterna är betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjäm- ningen.

Omläggningen bör därför utformas med generösa övergångsregler för att underlätta för de kommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. Vi föreslår därför en tioårig över- gångsperiod med ett gradvis ökat genomslag av den nya beräkningen av tillskott av skatteunderlag. Jämförelsenormen för de berörda kommunerna bör utgöras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget, exklusive garantiskatteunderlaget, i kommunen under den senaste femårsperioden före omläggningens genomförande.

Ca hälften av de knappt 30 berörda primärkommunema skulle förlora på en fördelning av den ”effektiva” vinstbeskattningen av de juridiska per- sonerna efter invånarantal. Förlusterna för de primärkommuner som förlorar på omläggningen är emellertid betydligt större än vinsterna för övriga berörda primärkommuner, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för pri- märkommunema om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för lands- tingen uppgår till ca 240 milj. kr, som helt faller på Stockholms läns landsting. Totalt skulle således de kommuner som ligger utanför skatteutjämnings- systemet netto förlora ca 600 milj. kr på den diskuterade omläggningen. Med de övergångsregler vi förordar skulle det dröja tio år innan effekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet.

Om man önskar genomföra företagsskatteberedningens huvudalternativ för omläggning av beskattningen av juridiska personer vill vi således för vår del förorda att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget för bolagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i övrigt fördelas till kommunerna efter invånarantalet. Effekterna av denna omläggning för de enskilda kommuner som ligger utanför skatteutjämningen bör dock spri- das ut över en tioårig övergångsperiod.

Ett reformerat skatteutjämningssystem (Kapitel 7)

Erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem äri huvudsak goda. Principerna för uppbyggnaden av systemet med bidraget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna har ansetts naturliga och rättvisa. Anknytningen till medelskattekraften ger automatiskt värdebeständighet åt bidragen. Systemet är enkelt i sin utform- ning och är därför lätthanterligt vid kort- och långsiktig planering.

Kritiken har i första hand riktats mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.

Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna sett det som naturligt att ta till vara

de positiva egenskaperna i nuvarande system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens relativa kost- nadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har vi tvingats till en avvägning mellan de sinsemellan mycket svårförenliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan beaktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar. Vi är dessutom medvetna om att man inte kan fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader.

Detta förhållande och den nödvändiga avvägningen mellan enkelhet och millimeterrättvisa har föranlett oss att beträffande kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur placera kommuner, vars kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, i samma klass. På detta sätt har ett antal klasser skapats i stället för ett individuellt tal för varje kommun. Vid inplaceringen i klasser har sedan också regionala hänsyn tagits för att undvika alltför stor spridning på klasser inom i första hand samma län. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som för närvarande kan anses rimliga. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen inte haft som mål och inte heller tror det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommunerna genom skatteutjäm- ningssystemet.

Grunddragen i vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem anges i följande punkter.

1. Primärkommuner och landsting indelas liksom tidigare i skattekrafts- klasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 procent upp till 136 procent av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda be- dömningar och kalkyler. För primärkommunema har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skat- tekraftsklass 106 procent. För kommuner med en gynnsam respektive ogynnsam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. I kalkylerna för geografiskt läge ingår

— byggnads- och underhållskostnader — transportkostnader

uppvärmningskostnader kallortstillägg

För primärkommunema har kalkyler tagits fram även för bebyggelsestruk- turen. Dessa avser kostnader för

vatten och avlopp — gator och vägar samt parker i tätorter — kollektiv Iandsbygds- och tätortstrafrk samt Skolskjutsar utanför tätort

— fritidshus tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu-

ner.

Primärkommunernas relativa kostnader på grund av ovan nämnda fak- l torer har först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal * och därefter omräknats i procent av medelskattekraften. Primärkommu- ner med geografiskt läge och bebyggelsestruktur som motsvarar genom- snittskommunens har som nämnts placerats i en klass med grundgarantin 106 procent. De kommuner som har en gynnsammare situation placeras lägre, dock i intet fall under 103 procent av medelskattekraften. Med successivt ogynnsammare situation beträffande geografiskt läge och be- byggelsestruktur inplaceras primärkommunema i högre skattekraftsklas- ser.

Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för primär- kommunema har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak respektive län. skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombination av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. Endast i ett begränsat antal fall har dock större avvikelser än tre procentenheter från de redovisade beräkningarna för den enskilda kommunen tillåtits vid inplacering i skattekraftsklass. I dessa undantagsfall har skäligheten av skattekraftsplaceringen i relation till närliggande kommuner fått fälla ut- slaget.

När det gäller landstingen har utgångspunkten för inplacering i skat- tekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för primär- kommunema skall vara 103 procent av medelskattekraften, och att in- delningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingen i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens inverkan på kost- naderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingen som för primärkommunema. På grundval av dessa beräkningar och vissa uppgifter om landstingens verksamhet och eko- nomi, har vi gjort bedömningen att de relationer mellan skattekraftsklas- serna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingen på grund av geogra- fiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i huvudsak bibehållas i det reformerade systemet. Vi anser dock att det framtagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.

Därigenom har den grundläggande spridningen i skattekraftsgaranti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för primär- kommuner och landsting. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för primärkommuner och landsting i södra och mellersta Sverige.

Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett sådant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens uppfattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna.

Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre period om exempelvis fem år.

2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till primärkommunernas och landstingens åldersstruktur. De primärkommunala verksamheter som omfattas av åldersstruktur- faktorn är

- pensionärsservice — grundskola

— obligatorisk förskola (deltidsgrupper) — barnomsorg (exklusive förskolans deltidsgrupper) kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) statskommunala bostadsbidrag

För landstingen beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostna- derna.

Den grundläggande skattekraftsgarantin för primärkommunema kom- pletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb be- folkningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt fem procent under den senaste tioårsperioden.

Primärkommuner och landsting vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin enligt punkt 1, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. I princip sker således en utjämning mellan kommunerna inbördes. Denna princip begränsas dels av att vissa kommuner på grund av hög egen skattekraft ligger utanför skatteutjämningssystemet och därigenom inte påverkas av tillskott eller avdrag för åldersstrukturen, dels av de spärregler E som vi återkommer till nedan. Tilläggen och avdragen beräknas årligen i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften. 5 Även tillskotten till primärkommunema för befolkningsminskning be— räknas årligen i absoluta tal och läggs till kostnaderna för åldersstrukturen. | Summan av kostnader för åldersstruktur och befolkningsminskning om- l

m ___._._...... H-m__ -—-—...=w—==—=.—-—:——

vandlas till procent av medelskattekraften.

Vi kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för primärkommuner och landsting som består av grundgarantin enligt p. 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i tillämpliga fall befolknings- minskningar enligt p. 2. Den totala garantin uttrycks som procent av me- delskattekraften. Kommuner med en egen skattekraft som överstiger den för kommunen garanterade faller i praktiken utanför skatteutjämningen.

Vid fastställandet av den totala garantin för primärkommuner och land- sting bör två spärregler tillämpas.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften. b. Det reformerade skatteutjämningssystemet får enligt vår uppfattning inte

leda till minskat bidrag för någon kommun. Vi föreslår därför att den för respektive primärkommun och landsting varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft vederbörande kommun till- försäkras i nuvarande system året före genomförandeåret av de nya reg- lerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn tas till de tillägg som enligt

nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolk- ningsminskning.

Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt p. 3 och 4 nedan.

3. Extra Skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas kommu- ner med behov av särskilt stöd. De av oss föreslagna ändrade reglerna för skatteutjämningssystemet medför förbättrade och mer rättvisande ordinarie Skatteutjämningsbidrag. Ett effektivare skatteutjämningssystem bör minska behovet av extra bi- drag. Systemet kan emellertid inte ges en sådan utformning att alla skilj- aktigheter i de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna helt ut- jämnas. Vi anser därför att det föreligger ett klart dokumenterat behov av att kunna ge extra Skatteutjämningsbidrag som komplement till den ordinarie bidragsgivningen. De allmänna kriterier som gällt under senare år och som gjort det möjligt att beakta olika omständigheter som motiv för att ge extra bidrag bör bibehållas. Det avgörande bör vara kommunens allmänna ekonomiska situation.

4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomre- gional skatteutjämning. Vi kan konstatera att det i varje fall i något län skulle kunna finnas skäl för en inomregional utjämning som komplettering till det statliga skatteutjämningssystemet. Vi har vidare diskuterat att landstingen genom lagstiftning skulle kunna ges rätt att genom ekonomiskt stöd till primärkommuner medverka till inomregional utjämning. Det skulle således vara landstingen som på egen hand bestämmer om ett inom- regionalt skatteutjämningssystem skall införas. Landstingen bör också på egen hand få avgöra stödets utformning. Regeringen har nyligen lagt fram ett förslag om inomregional skat- teutjämning i Stockholm län. I propositionen föreslås en särskild lag som skall gälla till utgången av 1981. Mot bakgrund av den uppkomna situationen har vi inte ansett oss ha anledning att lägga något preciserat förslag om inomregional skatteutjämning. Vi förordar att man avvaktar erfarenheterna av den försöksvisa lagstiftning som regeringen föreslår för Stockholms län innan man tar ställning till den inomregionala skat- teutjämningen i ett något längre perspektiv.

En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslagsvis fem år. Vi räknar med att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem genomförs fr. o. m. 1979. De ökade kostnaderna för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Vi har då utgått från 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977. Det totala skatteutjäm- ningsbidraget skulle enligt vårt förslag uppgå till ca 3,4 miljarder kr för primärkommunema och ca 2,5 miljarder kr för landstingen. De planerade utdebiteringshöjningama i primärkommuner och landsting 1978 kan beräk- nas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 150—200 milj. kr.

Övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun (Kapitel 8)

Vissa speciella statsbidrag

Vi avstod i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) från att ta ställning till vissa Specialdestinerade bidrag, bl. a. social hemhjälp, färdtjänst och kol- lektivtrafik. Skälet var att vi ville överväga möjligheterna att arbeta in dessa bidrag i skatteutjämningssystemet i samband med översynen av skatteut- jämningsreglerna.

Vi kan nu konstatera att principiellt sett skulle dessa bidrag kunna arbetas in i skatteutjämningssystemet. Eftersom dessa verksamheter får bedömas vara socialt eller på annat sätt angelägna kan bidragen emellertid av sti- mulansskäl behöva finnas kvar ytterligare en tid. Ett annat skäl för en fortsatt specialdestinering av dessa bidrag är att skatteutjämningssystemet inte heller i fortsättningen kommer att omfatta alla kommuner. De kommuner som har en egen skattekraft som överstiger den garanterade kommer att ligga utanför skatteutjämningssystemet även i fortsättningen. Dessa kommuner skulle komma att helt gå miste om bidrag till nämnda verksamheter om specialdestineringen upphör. Vi har därför inte funnit det möjligt att nu föreslå en avveckling av specialdestineringen till social hemhjälp, färdtjänst och kollektivtrafik. På sikt bör dock bidragen överföras till skatteutjäm- ningen.

I vårt delbetänkande lämnade vi även frågan om en eventuell fortsatt specialdestinering av bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasie- skolan öppen. Detta statsbidrag utgår endast till första uppsättningen un- dervisningsmateriel. Vi bedömer att nuvarande bidrag är av relativt ringa ekonomisk betydelse för primärkommunema och landstingen. Vi föreslår därför att bidraget till undervisningsmateriel inom gymnasieskolan om 25 milj. kr 1977/78 upphör att utgå.

Vi har även behandlat de enskilda vägarna. Vi konstaterar att kommu- nernas engagemang i det enskilda vägväsendet är mycket splittrat. Stats- bidraget utgår idag till de statsbidragsberättigade enskilda vägarna med 70 procent av kostnaderna för drift och byggande. Vi förordar att en kartläggning av statsbidragets faktiska kostnadstäckning genomförs för att möjliggöra en bedömning av om bidragsreglerna behöver ändras.

Statskommunala bostadsbidrag och kommunala bostadstillägg till folkpension

Det finns betydande skillnader mellan bostadsbidragen till folkpensionärer utan barn och till övriga hushåll utan barn. Vi har därför övervägt vilka möjligheter till ökad samordning som skulle kunna föreligga.

Vi konstaterar att fr. o. m. 1 januari 1978 sker en viss samordning mellan systemen genom att folkpensionärer utan barn får statskommunalt bo- stadsbidrag när reglerna för detta ger ett gynnsammare utfall än reglerna för kommunalt bostadstillägg till folkpension. Det statskommunala bostadsbi- draget utgår då i form av utfyllnadsbidrag till KBT.

Inom ramen för vårt utredningsuppdrag har det inte varit möjligt att

uppnå en fullständig samordning av de nuvarande systemen för bostads- bidrag till hushåll utan barn. Detta bör dock eftersträvas på sikt.

För att ytterligare öka samordningen mellan systemen har vi emellertid övervägt att införa en miniminivå för KBT som överensstämmer med de gränser som gäller för de statskommunala bostadsbidragen (SKBB) till hushåll utan barn.

Miniminivån för KBT bör läggas fast i lag. Därigenom garanteras enhetliga regler i samtliga kommuner. Denna enhetliga grundnivå för KBT kan ut- formas som en övre hyresgräns för de utgående bostadstilläggen. Med övre hyresgräns avses, att endast den del av den faktiska månadshyran som understiger den faställda hyresgränsen ger rätt till bostadsbidrag.

En gemensam övre hyresgräns för de båda systemen på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar skulle ge en ökad total KBT-kostnad på ca 300 milj. kr. Det bör observeras att en högre övre hy- resgräns för KBT minskar behovet av utfyllnadsbidrag från SKBB-systemet. Vi förordar att en lagstadgad miniminivå (övre hyresgräns) införs i KBT- systemet på 600 kr per månad för ensamstående och 700 kr per månad för makar.

Med den föreslagna samordningen mellan KBT och SKBB ökar behovet av att en gemensam lösning väljs för fördelningen av finansieringsbördan mellan stat och kommun i de två bostadsbidragssystemen. Staten svarar med nuvarande statsbidragsregler för 72 procent av kostnaderna för de stats- kommunala bidragen. Den statliga finansieringen av KBT uppgår däremot i nuläget till endast 10 år 15 procent. Sammanlagt betalar staten ca 1 200 milj. kr för de statskommunala bostadsbidragen samt den statliga KBT-andelen. Kommunerna betalar ca 2 200 milj. kr för KBT samt den kommunala delen av de statskommunala bidragen. De statskommunala bostadsbidragen innefattar bidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn men däremot inte det helt statliga bidraget till barnfamiljer. Det betyder att staten totalt finansierar ca 35 procent av kostnaderna för de statskommunala bostadsbi— dragen och KBT och kommunerna återstående 65 procent. Om en enhetlig övre hyresgräns på 600/700 kr per månad införs i KBT-systemet ökar kostnaderna som nämnts med ca 300 milj. kr. De totala kostnaderna för de , statskommunala bostadsbidragen samt KBT skulle då uppgå till ca 3 700 milj. kr.

Vi föreslår att statsbidragen i fortsättningen skall täcka 40 procent av kommunernas kostnader för bostadsbidrag. Det är endast den del av bo- stadsbidragen som ligger inom ramarna för lagstadgade inkomstprövnings- regler och hyresnivåer för KBT samt fastställda gränser för statskommunala bostadsbidrag som är statsbidragsgrundande. Genom att en gemensam 40- procentig statsbidragsandel av kostnaderna för KBT och SKBB förordas, kommer staten att ta på sig hela merkostnaden för införandet av den lag- stadgade miniminivån i KBT-systemet. Kommunernas totala kostnader för bostadsbidragen blir i stort sett opåverkade av reformen. Däremot kan na- turligtvis fördelningen av kostnaderna för bostadsbidragen mellan enskilda kommuner komma att förändras.

Som tidigare redovisats kommer nettokostnadema för bostadsbidragen att utjämnas genom hänsynstagandet till åldersstrukturen i vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Det totala utdebiteringsbehovet för bo-

stadsbidragen för de kommuner som ingår i skatteutjämningssystemet kom- mer därför inte att påverkas av den förordade statsbidragsomläggningen. Det är endast kommuner med en så hög egen skattekraft att de kommer att ligga utanför skatteutjämningen även i fortsättningen som berörs av

( omläggningen.

5 Om dessa kommuner gynnas eller missgynnas av förslaget beror på för- i delningen av kommunernas kostnader för bostadsbidragen mellan KBT och i statskommunala bostadsbidrag. Detta beror i sin tur bl. a. på åldersfördel- [ ningen i kommunen. Effekterna för enskilda kommuner av omläggningen uppgår till högst 25 till 30 öre i ökat eller minskat utdebiteringsbehov för bostadsbidragen. Vi anser inte att dessa effekter är av en sådan omfattning att den förordade statsbidragsomläggningen av detta skäl bör ifrågasättas.

I

I

Bidragsförskott

Bidragsförskotten administreras fr. o. m. den 1 oktober 1977 av försäkrings- kassorna. Tidigare stod kommunerna för de löpande kostnaderna och erhöll statsbidrag i efterskott. I den mån ersättning inte har kunnat tas ut av den underhållsskyldige bekostas nettokostnaderna för bidragsförskotten till tre fjärdedelar av staten och en fjärdedel av kommunen.

Fördelningen av kostnaderna för bidragsförskotten mellan staten och kom- munerna behålls i princip oförändrad. Kommunerna svarar således även efter omläggningen för administrationskostnaderna samt 25 procent av net- tokostnaderna för utgående bidragsförskott. Staten svarar liksom tidigare för 75 procent av nettokostnaderna för bidragsförskotten. För att täcka ad- ministrationskostnaderna efter omläggningen betalar kommunerna ersätt- ning med fem procent på nettokostnaderna för utgående bidragsförskott. ' Kommunerna betalar alltså efter den 1 oktober 1977 ett bidrag till staten för kostnaderna för bidragsförskott. Storleken på detta bidrag uppgår till ca 170 milj. kr i 1977 års priser. Den nuvarande konstruktionen av finan— sieringen av bidragsförskotten är orationell. Att införa ett kommunalt bidrag till staten är en administrativ olägenhet som bör användas endast i nödfall. En del av den beräknade rationaliseringsvinst som skulle erhållas vid om- läggningen av administrationen av bidragsförskotten går förlorad om detta kommunala bidrag till staten kvarstår. Mycket talar därför enligt vår mening för att staten tar även denna återstående kostnad för bidragsförskotten om knappt 200 milj. kr. Det kommunala bidraget till bidragsförskotten skulle därmed kunna upphöra att utgå.

Gymnasieskolelevernas skolresor och inackordering

I dag är det inte någon som har det direkta ansvaret för att tillräckliga rese- och inackorderingsmöjligheter finns för gymnasieskoleleverna. Ca 55 procent av gymnasieskoleleverna erhåller antingen rese- eller inackorde— ringstillägg. Då det är en så stor andel av gymnasieskoleleverna som är i behov av stöd till resor och boende har studiestödsutredningen ansett det motiverat med ett samlat ansvar för verksamheten.

Eftersom kommunerna redan i dag har ansvaret för grundskolans skol- skjutsverksamhet och inackordering av grundskoleelever skulle det också,

enligt vår mening, finnas goda skäl för att kommunerna i framtiden får ansvaret för motsvarande verksamhet för gymnasieskoleleverna. Detta be- höver inte nödvändigtvis innebära att kommunerna själva driver elevhem. Kommunerna bör dock ta ansvar för att alla elever som behöver det får en godtagbar inackordering.

Om denna ändrade ansvarsfördelning genomförs bör kommunerna enligt vår mening ha det ekonomiska ansvaret för verksamheten. Statsbidrags- givningen bör därför ses över. De bidrag som berörs är

El Centrala studiestödsnämndens rese- och inackorderingstillägg inom ra-

men för den statliga studiehjälpen. Dessa tillägg skulle kunna slopas, vilket ger en stor administrativ förenkling för eleverna och kommunerna. El Statsbidragen till byggande av elevhem för grundskolan och gymnasie- skolan kan upphöra att utgå. Dessa bidrag är av ringa ekonomisk betydelse för kommunerna. Cl Statsbidragen till avlönande av föreståndare i grundskolans och gym- nasieskolans elevhem bör enligt vår mening prövas i samband med att driftbidragen till grundskolan och gymnasieskolan ses över. Om ett kommunalt ansvarstagande för gymnasieskolelevernas rese- och in- ackorderingsmöjligheter skulle införas och statsbidragen samtidigt avvecklas kommer kostnadsfördelningen mellan stat och kommun att förändras. Kom- munerna kan beräknas får en kostnadsökning med ca 150—200 milj. kr i 1977 års priser. Ett kommunalt övertagande av gymnasieskolelevernas rese- och inackorderingskostnader kommer att medföra en ökad ekonomisk be- lastning för kommuner med gymnasieskola. Våra undersökningar visar dock att skillnaderna mellan kommunerna är så små att en speciell utjämning för dessa kostnader synes vara omotiverad. Däremot bör det övervägas att även beakta dessa kostnader vid beräkningen av den interkommunala ersätt- ningen mellan kommunerna för elever som går i gymnasieskola utanför hemortskommunen.

Utbetalningsreglerna för grundskolebidraget

Nuvarande regler för statsbidragen till grundskolan kan sammanfattas på följande sätt.

Cl Kommunen erhåller förskott på statsbidraget för läsåret med 90 procent på föregående års bidrag. Detta innebär att kommunerna under löpande år får stå för hela kostnaden för löneökningar under läsåret samt utökad skolorganisation jämfört med föregående läsår. D Slutavräkningen på grundskolebidraget betalas ut först ca ett halvår efter läsårets slut. El Kommunen erhåller inga förskott på avgiftsbidragen (ATP, allmän ar- betsgivaravgift, socialförsäkringsavgifter m.m.).

Eftersläpningen vid utbetalning av statsbidrag till kommunerna avseende grundskolan uppgår därför till närmare två miljarder kr. Eftersläpningen i tid varierar, men kan i genomsnitt beräknas till ca ett halvt år. Fr.o.m. 1 juli 1978 införs ett nytt statsbidragssystem för grundskolan som ett resultat av SlA-reforrnen. Statsbidraget blir då mer schabloniserat

och handläggningen av bidraget kan väsentligt förenklas både i kommunerna och på länsskolnämnderna. En ny handläggningsordning kommer att införas som innebär att slutregleringen av statsbidraget till grundskolan skulle kunna tidigareläggas mellan fyra och fem månader.

SIA-förslaget grundas vad gäller utbetalningen av statsbidraget på nu gäl- lande regler. Därigenom sker ingen anpassning av utgående förskott till redovisningsårets faktiska förhållanden. Genom att slutregleringstid- punkten kan flyttas fram minskar dock kommunernas räntekostnader avsevärt. Genom det nya statsbidragssystemet för grundskolan öppnas emellertid möjligheterna till en ytterligare anpassning av förskotten till gällande förhållanden under läsåret.

En övergång till att beräkna förskottsbasen på löpande redovisningsår men med bibehållande av nuvarande procenttal för förskott (90) medför ca 300 milj. kr i engångsbelastning av statsbudgeten (alternativ 1).

Om man skulle vilja gå vidare och ytterligare minska eftersläpningen i utbetalningen av skolbidragen till kommunerna kan man införa förskott på avgiftsbidragen. Ett förskott med 90 procent av föregående års statsbidrag till grundskolans arbetsgivaravgifter m. m. fr. o. m. 1978/79 skulle öka de statliga utbetalningarna med ca 1 000 milj. kr under genomförandeåret. Om förskott därutöver skulle införas med 90 procent även på gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbildningens ATP-avgifter skulle statsbudgeten belastas med ytterligare ca 100 milj kr under genomförandeåret (alternativ 2).

Om förskottsprocenten för grundskolebidraget inklusive de ovan nämnda avgiftsbidragen höjs till 100 ökar belastningen på den statliga budgeten över- gångsåret med ytterligare ca 550 milj. kr (alternativ 3).

Varje förändring av förskottssystemet till kommunernas fördel medför en engångsbelastning av den statliga budgeten. Genomförandeåret blir det en puckeleffekt i statsbudgeten. För kommunerna blir det en engångsför- stärkning av ekonomin. Årligen blir det också en räntevinst för kommunerna att få förskotten i stort sett i takt med utbetalningarna.

Alternativ 1 är ett naturligt steg att ta i och med att SIA-reformen och det förändrade statsbidraget till grundskolan genomförs. Därigenom skapas möj- ligheter att grunda förskotten på läsårets faktiska organisation vilket innebär att variationerna i eftersläpningen mellan kommunerna elimineras. Alter- nativ 1 kan kombineras med alternativ 2. Engångsförstärkningen enligt al- ternativ 2 kan naturligtvis spridas över ett antal år om det utifrån sam- hällsekonomiska och statsfinansiella synpunkter bedöms vara lämpligt. I ett tredje steg skulle således de ovan nämnda förskotten kunna räknas upp till 100 procent av förskottsbasen. Angelägenheten av detta har dock minskat i och med att Slutavräkningen nu kommer att tidigareläggas avsevärt till direkt efter läsårets slut (juli—augusti).

Utbetalningsreglerna för kommunalskattemedlen

De nuvarande reglerna för utbetalning av kommunalskattemedel till kom- munerna innebär vid stigande skatteunderlag att en del av medlen utbetalas med två års eftersläpning. De senaste årens kraftiga inflation har lett till att eftersläpningen har nått en betydande storlek, mer än elva miljarder

kr per år 1976 och 1977 för primärkommunema och landstingen tillsammans. Det har därför bedömts som angeläget att försöka finna metoder att reducera eftersläpningen.

Man kan betrakta eftersläpningen som en kommunal kreditgivning till staten som ger upphov till räntekostnader för kommunerna som inte kom- penseras av staten. Samtidigt bär staten kostnaderna för skatteuppbörd och restantier. Med den nuvarande storleken på eftersläpningen överstiger kom- , munernas räntekostnader vad staten har att bära för uppbörd m. rn. För ' 1977 har vi beräknat ett belopp om ca 900 milj. kr till kommunernas nackdel. Vi finner dock inte anledning föreslå någon direkt statlig kompensation för detta. Statens och kommunernas verksamheter har otaliga berörings- punkter och det är inte rimligt att beräkna exakta kompensationsbelopp inom en mängd olika områden som ibland kan vara till statens favör och ibland till kommunernas.

Det är dock inte effekterna för den kommunala likviditeten utan snarast utbetalningssystemets samhällsekonomiska verkningar som får betraktas som det allvarligaste problemet. Under år med hög inflationstakt tvingas kommunerna finansiera sina utgifter, som direkt påverkas av höjda priser och löner, med skatteinkomster som grundas på skatteunderlaget två år tidigare. Detta leder till ett tryck uppåt på den kommunala utdebiteringen. Samtidigt kan eftersläpningen medföra ett finansiellt överutrymme för kom- munerna under år med avtagande inflationstakt. Detta utrymme kan då utnyttjas för en volymmässig expansion.

Vi har studerat olika generellt verkande metoder för att komma till rätta med dessa problem. En uppräkning av skatteunderlaget med en konstant faktor vid fastställande av förskottets storlek tycks inte ge några mer betydande fördelar, om man vill finna åtgärder som dämpar de kraftiga svängningarna i eftersläpningen.

Däremot skulle en uppräkning av skatteunderlaget på samma grunder som sker vid uppräkningen av de preliminära arbetsgivaravgifterna ha be- tydande positiva effekter när det gäller att minska variationerna i efter- släpningens storlek. Förskottet av kommunalskattemedel skulle således med denna metod grundas på skatteunderlaget enligt senaste taxering uppräknat med den prognos för skatteunderlagsförändringen under de två följande inkomståren som föreligger vid beslutstillfället. Denna metod skulle vara tekniskt möjlig att tillämpa.

Däremot är det svårare att klara de ekonomiska konsekvenser som denna metod leder till. Även med en relativt försiktig bedömning skulle det krävas en ökad statlig utbetalning av i storleksordningen åtta miljarder kr per år under genomförandeåret och året därefter. Detta om uppräkningsfaktorn skulle vara ca 15 procent, dvs. den årliga skatteunderlagstillväxten har an- tagits vara 7,5 procent. Om man väljer en betydligt lägre uppräkningsfaktor förlorar man fördelarna med denna metod, eftersom den bygger på att upp- räkningsfaktorn skall kunna varieras kraftigt mellan åren i takt med skiftande bedömningar av skatteunderlagsutvecklingen. Vi har övervägt två olika me— toder för att komma till rätta med de finansieringsproblem för staten som vi pekat på ovan.

Den första metoden innebär att förskottet av kommunalskattemedel suc- cessivt räknas upp med en faktor som får öka med t. ex. en procent per

år. Efter ett antal år (10—15 år) har förskottet räknats upp så kraftigt att man kan börja anpassa kommunalskatteutbetalningarna till inflationsut- vecklingen. Den successiva uppräkningen av förskottet medför en gradvis reduktion av eftersläpningen och utgör därför också en metod att årligen öka överföringen av statliga medel till kommunerna. Svagheten med me- toden är att det dröjer en längre tid innan det förhöjda förskottet har nått en sådan nivå att det kan varieras i takt med svängningarna i skatteun- derlagstillväxten.

Den andra metoden ger möjlighet att mycket snabbt nå ett läge där för- skotten kan räknas upp utifrån antaganden om skatteunderlagsutvecklingen. Metoden innebär att Slutavräkningen under två år helt slopas och att för- skottet höjs med exakt motsvarande belopp. Därefter kan förskottet räknas upp utifrån bedömningar av skatteunderlagstillväxten. Detta får betraktas som en elegant teknisk lösning som ger den önskade möjligheten till direkt inflationsanpassning av kommunalskatteutbetalningarna utan att kostnads- fördelningen stat—kommun därför kraftigt behöver förändras. Däremot är det svårt att bedöma om kommunerna vill acceptera denna lösning eftersom den kan sägas innebära en avskrivning av kommunernas fordran på staten avseende två års slutavräkningsmedel. Om man önskar genomföra en sådan omläggning bör beslutet föregås av en överenskommelse mellan regeringen och representanter för primärkommunema och landstingen.

Sammanfattning av finansiella konsekvenser samt försök till prioritering (Kapitel 9)

Vi har i betänkandet diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. Några av dessa åtgärder skulle leda till minskade statliga resursöverföringar till den kommunala sektorn. Huvuddelen av reformerna innebär emellertid en ökning av de statliga till- skotten till finansieringen av kommunernas verksamhet.

Det är inte möjligt för KEU 76 att bedöma de samhällsekonomiska för- utsättningarna för ett genomförande av förslagen. Den helt dominerande förutsättningen gäller naturligtvis hur samhällsekonomin kommer att ut- vecklas under de närmaste 5—10 åren. Utrymmet för den kommunala sek- torns utbyggnad blir i hög grad beroende av den totala produktionstillväxten i samhället. Vi har i avsnitt 4.1 konstaterat att för de närmaste åren råder det bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen. Detta utgör en av utgångspunkterna för vårt arbete.

Vi har inte gjort någon exakt precisering av utrymmet för den kommunala konsumtionens volymmässiga expansion under de närmaste åren. De ak- tuella samhällsekonomiska bedömningarna visar dock att den kommunala sektorns tillväxt måste dämpas i förhållande till de senaste kommunala långtidsplanerna.

Vi har i vårt arbete utgått från att den kommunala inkomstskatten även i fortsättningen skall utgöra den dominerande inkomstkällan för kommu- nerna. I vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) visade vi emellertid att skat-

teunderlagets naturliga tillväxt endast räcker för att finansiera en relativt begränsad årlig kommunal volymökning, ca 0,5 procent per år enligt de antaganden vi utgick ifrån. Det torde därför komma att krävas inkomstför- stärkningar även om den kommunala konsumtionsökningen dämpas kraftigt i förhållande till tidigare år.

Vi har i kapitel 5 studerat möjligheterna att öka avgiftsfinansieringens roll som kommunal inkomstkälla. Vår slutsats är emellertid att möjligheterna att finansiera en ökad andel av kostnaderna för den kommunala verksam- heten med avgifter är relativt små.

I princip har man då att välja mellan att kommunalskattema fortsätter att stiga eller att låta staten tillskjuta ytterligare medel. Kommunalskatterna har under perioden 1960—1977 ökat med i genomsnitt 70 öre per år. Om de erforderliga inkomstförstärkningarna i vårt mest expansiva alternativ i analysbetänkandet skulle klaras enbart genom höjda kommunalskatter skul- le skatten behöva höjas med ca en krona per år fram till 1985. Vi skulle då uppnå en medelutdebitering om ca 36 kr i mitten av 1980-talet. Ändå låg expansionstakten i detta alternativ under kommunemas planerade ut- veckling för den närmaste femårsperioden.

Vi anser inte att en höjning av de kommunala skatterna i denna takt kan accepteras. Eftersom vi har utgått från att en dämpning av den kom- munala expansionstakten är nödvändig så räknar vi också med att behovet av inkomstförstärkningar bör komma att reduceras något i förhållande till det angivna exemplet ovan. Betydande resurstillskott kommer emellertid ändå att erfordras.

Det får då bli en avvägning mellan höjd kommunalskatt och ökad statlig , finansiering av den kommunala verksamheten. Det är inte möjligt för oss att precisera hur denna avvägning skall göras. Den kommunala beskatt- ningen är en del av vårt samlade skattesystem. Man kan inte lägga enbart kommunalekonomiska synpunkter på hur fördelningen mellan direkta och indirekta skatter respektive mellan statlig och kommunal beskattning bör ske. Vid denna bedömning måste bl.a. förslagen från de tre skatteutred- ningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) vägas samman.

Vår slutsats är att de behövliga resurstillskotten till kommunerna kommer att utgöras av en kombination av höjda kommunalskatter och ökade statliga . transfereringar. Vi har sett som vår uppgift att anvisa de vågar man bör välja när det blir aktuellt att överföra ytterligare statliga medel till kom- munerna. De åtgärder som vi diskuterat i betänkandet bör därvid i första hand komma ifråga. Vi skall nedan göra ett försök till prioritering mellan de olika åtgärderna.

El Högst på vår prioriteringslista står en ökad utjämning mellan kommu- nerna och ett ökat statligt stöd till de inkomstsvaga kommunerna. De ekonomiska förutsättningarna varierar fortfarande i stor utsträckning mel- ! lan kommunerna. Vi bedömer det därför som en mycket angelägen åtgärd , att förbättra den nuvarande skatteutjämningen. Enligt vårt förslag skulle i statsbidraget till skatteutjämningen öka med ca 2700 milj. kr, vilket ' innebär nära nog en fördubbling av nuvarande Skatteutjämningsbidrag. Denna kostnadsberäkning grundas på 1977 års taxering samt den faktiska

utdebiteringen 1977. De planerade utdebiteringshöjningama 1978 i primärkommuner och landsting kan beräknas medföra en ytterligare kost- nadshöjning i förhållande till nuvarande regler med 150—200 milj. kr. El Som en delkomponent vid utjämningen av de kostnader som påverkas av åldersstrukturen i kommunerna ingår också de kommunala bostadstil- läggen till pensionärer. Vi har i avsnitt 8.2 förordat att en miniminivå läggs fast för de kommunala bostadstilläggen genom att en lagstadgad övre hyresgräns införs i KBT-systemet. Detta bedömer vi vara en mycket angelägen social och bostadspolitisk reform. Den utgör också en för- utsättning för att kommunernas nettokostnader för KBT skall kunna utjämnas på ett rättvist sätt i skatteutjämningen. Merkostnaden för in- förandet av enhetliga KBT-regler i samtliga primärkommuner har be— räknats till totalt ca 300 milj. kr 1977. Genom vårt förslag att statsbidrag skall utgå med 40 procent av kommunernas kostnader för både KBT och statskommunala bostadsbidrag skulle denna merkostnad i sin helhet bäras av staten.

Totalt skulle således reformeringen av skatteutjämningssystemet inklusive omläggningen av KBT-reglerna kosta statsverket ca 3000 milj. kr i 1977 års priser. Tillskottet till kommunerna skulle uppgå till ca 2 700 milj. kr och resterande 300 milj. kr skulle utgöra en förbättring för pensionärerna via de kommunala bostadstilläggen.

I tidigare kapitel har vi diskuterat vissa åtgärder som skulle kunna bidra till finansieringen av dessa reformer.

Cl Vi har i vårt statsbidragsbetänkande (SOU 1977:48) samt i avsnitt 8.1 föreslagit att vissa Specialdestinerade bidrag skall upphöra och medlen överföras till skatteutjämningen. Enligt statsbidragsbetänkandet kan åtta speciella bidrag slopas helt och ytterligare sex bidrag kan delvis upphöra. I 1977/78 års budgeterade värden uppgår dessa bidrag till ca 215 milj. kr.

Därtill kommer bidraget till gymnasieskolans undervisningsmateriel om 25 milj. kr som vi också förslagit skall upphöra. Totalt skulle således ca 240 milj. kr tillföras skatteutjämningen, om specialdestineringen slo- pas i enlighet med våra förslag. [:| Vi förordar liksom studiestödsutredningen att ansvaret för gymnasie- skolelevernas resor och inackordering överförs till primärkommunema, som även bör ta finansieringsansvaret för denna verksamhet. Vi har beräknat att de ökade kostnaderna för primärkommunema uppgår till 150 a 200 milj. kr för dessa nya åtaganden. Staten som f. n. via studiehjälpen bidrar till finansieringen av gymnasieskolelevernas rese- och boendekost— nader skulle få en motsvarande avlastning. Primärkommunerna bör anses kompenserade för dessa merkostnader via den kraftigt förstärkta skatteutjämningen. El Företagsskatteberedningen föreslår som ett förstahandsaltemativ att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att endast statlig skatt i fortsättningen uttas av aktiebolag, ekonomiska föreningar m.fl. Som en uppföljning av företagsskatteberedningens förslag har vi förordat att skatteunderlaget från juridiska personer återförs till kommunerna enligt

en ny fördelningsnyckel. Varje kommun föreslås återfå det skatteunderlag som motsvarar garantibeloppen för de juridiska personernas fastighets- innehav. Återstående skatteunderlag för de juridiska personerna fördelas mellan kommunerna efter kommunernas invånarantal. Med utgångs- punkt från 1977 års taxering har vi beräknat att denna omläggning skulle innebära att kommunerna utanför skatteutjämningssystemet netto kom- mer att gå miste om nära 600 milj. kr i skatteintäkter. Vi förordar 3 emellertid en tioårig övergångsperiod för att mildra effekterna av om- ' läggningen. Nettominskningen i skatteintäkter för de ”rika” kommu- nerna blir därför under genomförandeåret endast ca 60 milj. kr.

Slopandet av ett antal speciella statsbidrag, den ändrade finansieringen av gymnasieskolelevernas resor och inackordering samt omläggningen av be- skattningen av juridiska personer skulle således totalt för kommunsektorn innebära en ökad finansiell belastning på ca 500 milj. kr(240+200+60) under genomförandeåret. Det betyder att kommunsektorn i initialskedet på egen hand skulle bidra med ca 500 milj. kr av de ca 2 700 milj. kr som vi ovan beräknat som tillskott till kommunerna via skatteutjämningen. Det skulle då återstå ca 2 200 milj. kr i merkostnad för staten. Därtill kommer 300 milj. kr till pensionärerna för KBT. Merbelastningen på statsbudgeten för de reformer som diskuterats i detta avsnitt skulle således bli ca 2,5 miljarder kr beräknat på 1977/78 års förhållanden.

De ovan nämnda reformerna ger vi således högsta prioritet. Så snart ytter- ligare statliga insatser är möjliga bör i första hand tre olika reformer ak- tualiseras.

El För det första gäller det en förändring av utbetalningsreglerna för grund- * skolebidraget så att förskottsbasen i huvudsak grundas på det löpande ( redovisningsåret men med en oförändrad förskottsprocent (90 procent). Detta skulle innebära en engångsförstärkning till primärkommunema som skulle belasta statsbudgeten med ca 300 milj. kr under genom- förandeåret. Det bör observeras att denna omläggning inte inkluderar införandet av förskott på kommunernas kostnader för olika arbetsgivar- avgifter för lärarna. El För det andra tar vi här upp den förenklade beräkningen av det kom- munala skatteunderlaget som innebär att kommunerna skulle tillförsäk- ras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner, arbets- marknadsstöd m. m., samtidigt som de statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Våra beräkningar visar att om omläggningen genomförs fr.o.m. 1979 skulle de kommunala skatte- » inkomsterna totalt detta år öka med ytterligare ca 1 600 milj. kr. Mot- svarande belopp skulle behöva finansieras över statsbudgeten. Merin- ; komsterna för kommunerna beräknas i löpande priser öka till ca 2000 ' milj. kr 1980.

I gengäld har vi ansett det rimligt att räkna med att det extra bidrag till primärkommuner och landsting som utgått under 1976, 1977 och 1978 efter överenskommelser mellan regeringen och kommunförbunden då inte förnyas. Merbelastningen 1979 på den statliga budgeten reduceras därigenom med 720 milj. kr. Vi har också föreslagit att det särskilda

bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för Skatteomläggningen detta år, slopas. Totaleffekten av denna kvittning av ett stort antal pen— ningströmmar mellan staten och kommunerna skulle 1979 bli en net- toökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Cl Den tredje reformen som vi vill ta upp i detta sammanhang gäller ett slopande av primärkommunernas bidrag till staten för bidragsförskotten. En administrativ förenkling skulle uppnås om staten tar över hela fi- nansieringsansvaret för bidragsförskotten. Primärkommunerna skulle av- lastas ca 200 milj. kr om det kommunala bidraget till staten upphör att utgå.

Vi anser att det är naturligt att skatteutjämningsreformen kompletteras med åtgärder som ger ett visst tillskott till samtliga primärkommuner och lands- ting, dvs. även till de kommuner som ligger utanför skatteutjämningen. Detta inte minst mot bakgrund av att kommunerna utanför skatteutjäm- ningen i ett stort antal fall även kommer att få ett reducerat skatteunderlag vid omläggningen av beskattningen av juridiska personer. Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget medför förutom klara rationaliseringsvins- ter också ökade skatteinkomster för så gott som samtliga primärkommuner och landsting.

Vid bedömningen av effekterna av våra förslag för enskilda primär- kommuner och landsting är det viktigt att de samlade konsekvenserna av de olika förslagen beaktas. Även om en enstaka åtgärd kan innebära negativa effekter för en kommun bör detta i normalfallet kompenseras av andra åtgärder med en positiv inriktning för kommunen ifråga.

För att under de närmaste 5—10 åren klara finansieringen av den kom- munala verksamheten kommer det som ovan diskuterats att krävas både kommunala skattehöjningar och ökade statliga transfereringar. I vilka former bör då de statliga tillskotten utgå? Vi har i betänkandet behandlat flera åtgärder som bör aktualiseras om man under en flerårsperiod successivt önskar öka de statliga resursöverföringama till kommunerna.

I första hand tänker vi i detta sammanhang på skatteutjämningssystemet. Vi har i kapitel 7 föreslagit en höjning av grundgarantin från lägst 95 procent till lägst 103 procent av medelskattekraften. Utan att ändra principerna för hänsynstagandet till de olika faktorerna på utgiftssidan vore det möjligt att successivt höja denna grundgaranti för samtliga kommuner. En höjning med en procentenhet skulle tillföra kommunsektorn ytterligare 300—400 milj. kr. En sådan åtgärd skulle leda till en ytterligare utjämning mellan de kom- muner som uppbär Skatteutjämningsbidrag och de kommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade.

Därutöver kan förändringar också göras i reglerna för utbetalning av stats- bidrag och kommunalskattemedel för att åstadkomma en successiv minsk- ning av eftersläpningen i statens betalningar till kommunerna. Dessa åtgärder innebär liksom bl. a. den förenklade beräkningen av skatteunderlaget insatser som kommer samtliga primärkommuner och landsting till godo, dvs. även de ”rika” kommunerna. De kan därför utgöra ett lämpligt komplement till förbättringar av skatteutjämningen.

Dels bör förskott för de 5. k. avgiftsbidragen, dvs. statsbidragen till grund-

skolans arbetsgivaravgifter samt gymnasieskolans och den kommunala vux- enutbildningens ATP-avgifter kunna komma ifråga, dels en successiv upp- räkning av förskotten av kommunalskattemedel. Via en sådan uppräkning skulle kommunerna kunna tillföras ökade statliga medel under en relativt lång period. Hur snabbt uppräkningen av förskotten kan ske blir naturligtvis beroende av de aktuella samhällsekonomiska bedömningarna.

Det finns ett antal aktuella reformer som rör den kommunala sektorn som vi av olika anledningar inte har behandlat. Exempel på detta är:

Förslaget från 1972 års skatteutredning om en indexreglering av grund- avdraget (SOU 1977:18) — Förslaget från socialutredningen om att ett särskilt socialförsäkringstillägg (SOFT) skall införas i socialförsäkringen (SOU 1977:40). Ökat statligt stöd till barnomsorg och långtidsvård. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 noterades att par- terna var ense om att noga studera problemen rörande utbyggnaden av barnomsorg, äldrevård och långtidssjukvård och att de senare skulle över- lägga i dessa frågor. Mot bakgrund av att överläggningar skall tas upp mellan regeringen och kommunförbunden om dessa prioriterade områden har vi avstått från att diskutera omfattningen av den statliga finansieringen av dessa verksamheter.

I den allmänna debatten har ytterligare ett stort antal åtgärder som skulle leda till en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun varit uppe till diskussion. Bl.a. aktualiseras med jämna mellanrum att staten skall lätta kommunernas finansieringsbörda genom att överta huvudmannaskapet , och därmed hela finansieringen av stora delar av den kommunala verk- , samheten. Grundskolan, gymnasieskolan och barnomsorgen brukar nämnas i detta sammanhang. Kommunernas nettokostnader för dessa verksamheter uppgick 1976 till ca 5,5 miljarder kr för grundskolan, ca 1,5 miljarder kr för gymnasieskolan samt ca 2,5 miljarder kr för barnomsorgen. Vi har emel- lertid i vårt utredningsarbete i huvudsak utgått från rådande fördelning av huvudmannaskapet. Detta beror inte minst på att flera av de tunga kom- munala utgiftsområdena samtidigt har varit föremål för utredningar och överväganden vid sidan av KEU 76.

Vid avvägningen mellan att ge ökade statliga tillskott i form av speciella , statsbidrag eller via skatteutjämningssystemet har vi klart markerat att vi förordar förbättringar av skatteutjämningen. Det betyder att ett införande av nya speciella statsbidrag normalt inte bör komma i fråga liksom inte heller en uppräkning av de nuvarande speciella statsbidragen utöver vad , en följsamhet till pris- och volymutvecklingen kräver. Med tanke på vår inriktning att få en dämpning av den kommunala utgiftsexpansionen till , stånd bör man även av detta skäl vara restriktiv med statsbidrag av sti- mulanskaraktär. Vid vår diskussion om det statliga stödet till kollektiv- , trafiken har vi konstaterat att barnomsorgen, äldrevården och långtidsvården måste prioriteras av kommunerna i första hand. En statlig stimulans av ? utbyggnaden inom andra kommunala verksamhetsområden bör därför få * anstå i nuläget.

Vi har även övervägt frågan om att låta kommunerna få en reduktion , av exempelvis mervärdeskatt eller arbetsgivaravgifter. Någon sådan be- ?

frielse enbart för kommunerna bör enligt vår uppfattning inte komma i fråga.

Finansieringen av den kommunala verksamheten skulle också underlättas om kommunernas upplåningsutrymme på kreditmarknaden kunde utvidgas. Vi vill emellertid betona att denna fråga ligger utanför vårt utrednings- uppdrag. Fördelningen av kreditmarknadsutrymmet mellan olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen.

Vi vill slutligen också framhålla att vid bedömningen av de framtida relationerna mellan stat och kommun bör förslagen från KEU 76 inte ses isolerat. Vi har behandlat frågor som rör den kommunala ekonomin både vad gäller en möjlig utbyggnadstakt för den kommunala sektorn framöver och hur finansieringen av denna kommunala verksamhet skall ske. Däremot har det inte ingått i vårt utredningsuppdrag att behandla en mängd andra aspekter som har betydelse för det fortsatta samspelet mellan staten och kommunerna. KEU 76 kompletteras emellertid av ett flertal andra statliga utredningar — i första hand kan nämnas decentraliseringsutredningen, stats- kontrollutredningen och länsdemokratikommittén som också kommer att lägga förslag som påverkar den kommunala sektorns betingelser. Det är således de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som kan ge en uppfattning om hur relationerna mellan staten och kommunerna i framtiden kommer att utvecklas.

Reservationer och särskilda yttranden

Ledamoten Berndtson har i en reservation tagit upp frågor om kommunal- skatternas utveckling, verkningarna av en åtstramning, taxepolitik och företagsbeskattning, skatteutjämning och statsbidrag, samt behovet av en ändrad kostnadsfördelning och en genomgripande skattereform.

Ledamöterna Boo, Josefson och Olle Karlsson har lämnat en gemensam reservation vad gäller utjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen.

Ledamöterna Carlstein, Gustafsson, Hör/én, Knut Johansson, Sundström och Ward har avgett en gemensam reservation som behandlar kommunernas roll i det svenska samhället, prioriteringen av den gemensamma sektorn, de finansiella förutsättningarna, kostnaderna för barnomsorgen, beskattningen av juridiska personer, statsbidraget till KBT, samt vissa avslutande synpunk- ter.

Ledamoten Boo har i ett särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten.

Ledamöterna Gibson och Larsson har i ett gemensamt särskilt yttrande redovisat sin syn på utjämningen av kommunernas nettokostnader för barnomsorgen samt på frågan om inomregional skatteutjämning. Vidare har ledamoten Gibson avgett ett särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.

Ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre, Gibson, Larsson och Wallin har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommu- nernas självstyrelse och den kommunala beskattningsrätten. Vidare har ordföranden Sven Johansson och ledamöterna Carlshamre och Wallin i ett

gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om den kommunala utgiftsex- pansionen, en omprövning av de kommunala verksamheterna, avgiftsfinan- sieringens roll, beskattningen av juridiska personer, skatteutjämning — kommunalekonomisk sanering, samt kommunalekonomi och marknads- ekonomi.

De sakkunniga Bargholtz och Jakobsson har i ett gemensamt särskilt yttrande diskuterat kommunernas självstyrelse och den kommunala beskatt- ningsrätten.

De sakkunniga Rune Carlsson och Slunge har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande om beskattningen av juridiska personer.

Den sakkunnige Karl-Erik Johansson har avgett ett särskilt yttrande vad gäller ytterligare förenklingar i skatteutjämningssystemet.

De sakkunniga Klason, Lundequist och Starkerud har i ett gemensamt särskilt yttrande tagit upp frågor om samordningen mellan de tre skatteutred- ningarna samt en höjning av statsbidraget till barnomsorgen.

Den sakkunnige Åberg ansluter sig i ett särskilt yttrande till de uppfatt- ningar som redovisats i reservationen av ledamöterna Carlstein, Gustafsson m. fl.

Lagförslag

Lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt

Härigenom föreskrives följande.

1 & Kommunalskatt utdebiteras i förhållande till det antal skattekronor och skatteören som vid senaste taxering har påförts de skattskyldiga, ökat med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt lagen ( ) om Skatteutjämningsbidrag.

! 1 Förslag till i

l l l i, 25 Kommun är berättigad att för visst är av staten i slutlig kommunalskatt i erhålla belopp som motsvarar vad som skulle utgå på grundval av antalet . skattekronor och skatteören i kommunen enligt följande års taxering, l beräknat efter den skattesats som har bestämts för året.

Har enligt 4 kap. 4 & kommunallagen (1977zl79) annan skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts tidigare, skall till grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i samband med att budgeten fastställdes.

3 & Kommun är berättigad att för visst är av staten såsom förskott uppbära det belopp som på grundval av taxeringsnämnds beslut vid föregående års taxering till kommunal inkomstskatt har beslutats till utdebitering för året. Vad som har beslutats till utdebitering ingår i kommunens fordran hos staten vid ingången av året näst efter det år, då beslutet fattades. Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som kommunen har rätt att uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det år, då förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i 5 &.

Z 4 5 Är antalet hos länsstyrelsen registrerade kyrkobokförda invånare i kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat enligt 3 &, ökas i förhållande till ökningen i kommunens invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt 3 &. Länsstyrelsen skall senast den 10 september lämna kommunen uppgift om det invånarantal och det däremot svarande uppräk- nade skatteunderlag, som skall ligga till grund för beräkningen.

55 Belopp, som vid ingången av ett år utgör kommunens fordran hos staten enligt 3 och 4 55, skall länsstyrelsen under samma år utanordna till kommunen med en sjättedel på åttonde dagen i var och en av månaderna januari, mars, maj, juli, september och november. Är kommunens fordran icke uträknad vid utbetalningstillfället ijanuari månad, skall vid detta tillfälle utbetalas samma belopp som har utbetalats i november månad det föregående * året. När särskilda skäl föranleder det får länsstyrelsen dock förordna att utbetalning skall ske med annat belopp. Om det belopp som utbetalades i januari månad icke motsvarar en sjättedel av kommunens fordran, skall den jämkning som föranledes härav ske i fråga om det belopp, som utbetalas i mars månad.

65 Vad som i denna lag har sagts om kommun och kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i fråga om landstingskommun och landstings- skatt.

Denna lag träder i kraft den då lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. skall upphöra att gälla.

Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet.

2 Förslag till Lag om Skatteutjämningsbidrag

Härigenom föreskrives följande.

15 Till landstingskommun och kommun utgår Skatteutjämningsbidrag enligt denna lag.

25 I lagen förstås med bidragsår det år under vilket Skatteutjämningsbidrag utgår, beräkningsår året före bidragsåret, skatteunderlag antalet skattekronor och skatteören enligt taxeringsnämnds beslut rörande beräkningsårets taxering till kommunal inkomstskatt med tillägg av bidragsunderlag enligt bestämmelserna om skattebortfallsbidrag och med justering av skatteunderlag enligt 2 5 lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. mede/skattekraft antalet skattekronor och skatteören per invånare i riket, beräknat som kvoten mellan skatteunderlaget och antalet i riket kyrkobok- förda invånare vid beräkningsårets ingång.

3 5 Skatteutjämningsbidrag utgår om skatteunderlaget understiger det som tillförsäkras enligt 5—7 55. Bidraget utgår med ett belopp som motsvarar produkten av det enligt 45 beräknade tillskottet av skatteunderlag och skattesatsen för bidragsåret.

.;-_..ra-—v_w

45 Tillskott av skatteunderlag utgör skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5—7 55 och landstingskommunens respektive kommunens skatteunderlag. Tillskott av skatteunderlag avrundas till närmast hela hundratal skattekro- nor, varvid 50 skattekronor avrundas uppåt.

55 Landstingskommun tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar följande procent av medelskattekraften, nämligen 136 %: Norrbottens läns landstingskommun 127 %: Västerbottens läns landstingskommun 124 %: Jämtlands läns landstingskommun 115 %: Västernorrlands läns landstingskommun 106 %: Värmlands, Kopparbergs och Gävleborgs läns landstingskom-

muner

103 %: Övriga landstingskommuner

6 5 Kommun tillförsäkras ett skatteunderlag som motsvarar nedan angiven procent av medelskattekraften.

Län

Stockholms Uppsala

Södermanlands Ostergötlands

Jönköpings

Kronobergs

Kalmar

Gotlands Blekinge Kristianstads Malmöhus Hallands Göteborgs och Bohus

Garanterad skatte- kraft i procent av medelskattekraften

106 103 106

103 103

106

109 103

106

103

106 109

103 106 115 103 103 103 103 103 112

Kommuner

Samtliga Enköping och Uppsala Håbo, Tierp, Älvkarleby och Östhammar Samtliga Finspång, Linköping, Mjöl- by, Motala, Norrköping, Söderköping, Åtvidaberg och Ödeshög

Boxholm, Kinda och Valde- marsvik Ydre Jönköping, Nässjö, Tran- ås, Vetlanda och Värnamo Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Sävsjö och Vagge- ryd Alvesta, Ljungby, Växjö och Älmhult Markaryd Lessebo, Tingsryd och Upp- vidinge Samtliga utom Högsby Högsby Gotland Samtliga Samtliga

Samtliga Samtliga

Samtliga utom Öckerö Öckerö

Älvsborgs

Skaraborgs

Värmlands

Örebro

Västmanlands

Kopparbergs

Gävleborgs

Västernorrlands

Jämtlands

Västerbottens

103

106

103

106

103

106

109 103

106

103

106 109 103 106

109

115 127 103

106 109

112 109

112 115 118 109 118 121

124 109 112

Garanterad skatte- kraft i procent av medelskattekraften

Kommuner

Samtliga utom Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Bengtsfors, Dals-Ed och Färgelanda Falköping, Grästorp, Göte— ne, Hjo, Lidköping, Marie- stad, Skara, Skövde, Ti- bro. Tidaholm, Töreboda och Vara Gullspång, Habo. Karls- borg och Mullsjö Hammarö, Karlstad och Kristinehamn Arvika, Eda, Filipstad, Fors- haga, Grums, Hagfors, Kil, Munkfors. Storfors, Sunne, Säffle och Årjäng Torsby Askersund. Degerfors, Halls- berg. Karlskoga. Kumla. Laxå och Örebro Hällefors, Lindesberg, Ljus- narsberg och Nora Samtliga utom Norberg och Skinnskatteberg Norberg

Skinnskatteberg

Borlänge och Falun Avesta, Hedemora, Lud- vika, Smedjebacken och Säter Gagnef, Leksand, Mora, Orsa. Rättvik och Vansbro Malung Älvdalen Gävle. Hofors och Sand- viken Ockelbo Bollnäs, Hudiksvall, Nor- danstig, Ovanåker och Söderhamn Ljusdal Härnösand, Sundsvall och Timrå Kramfors och Örnsköldsvik Ånge Sollefteå Östersund Bräcke Berg, Krokom, Ragunda och Åre Härjedalen och Strömsund Umeå Skellefteå Nordmaling och Robertsfors

SOU 1977:78 Län Garanterad skatte- Kommuner kraft i procent av medelskattekraften 118 Vindeln och Vännäs 124 Norsjö 127 Åsele 130 Lycksele. Sorsele, Stor— uman och Vilhelmina Norrbottens 121 Luleå och Piteå 127 Boden, Haparanda. Ka- lix och Älvsbyn 130 Gällivare och Kiruna 133 Överkalix 136 Arjeplog. Arvidsjaur, Jokk- mokk, Pajala och Övertor- neå

75 Det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 och 6 55 skall årligen ändras med hänsyn till sådana skillnader mellan landstingskommuner och kommuner som icke ingår i landstingskommun beträffande utgifter för sjukvård, som beror på olikheter i åldersstrukturen. För kommuner skall motsvarande ändringar göras med hänsyn till utgifter för service till pensionärer, grundskola, förskolans deltidsgrupper, daghem, fritidshem och familjedaghem, statskommunala bostadsbidrag samt kommunala bostads- tillägg till folkpension. [ fråga om kommun vars folkmängd under senaste tioårsperiod minskat med mer än fem procent skall därvid tillägg göras för befolkningsminskningen. Regeringen eller myndighet, som regeringen bestämmer, utfärdar närmare föreskrifter om ändringar av det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt första stycket.

85 Det tillförsäkrade skatteunderlaget enligt 5 och 6 55 får icke med stöd av bestämmelserna i 75 ändras så att det understiger vad som motsvarar 100 procent av medelskattekraften. Ej heller får det understiga vad som motsvarar den garanterade procenten av medelskattekraften, avrundad till närmaste hela tal, som gäller för bidragsåret 1978.

95 Ändras indelning av landstingskommun eller kommun vid bidragsårets ingång, beräknas tillskott av skatteunderlag på grundval av den indelning som gällde vid beräkningsårets ingång. Tillskottet fördelas i förhållande till kommundelarnas invånarantal vid beräkningsårets ingång.

105 Regeringen bestämmer hur stor procent av medelskattekraften som skall tillförsäkras landstingskommun och kommun som berörts av indel- ningsändring.

11 5 Länsstyrelsen fastställer tillskott av skatteunderlag och tillställer lands— tingskommun och kommun uppgift om tillskottets storlek och grunderna för dess beräkning senast den 10 september beräkningsåret.

lLagen omtryckt 197611014.

2 Senaste lydelse 19771371.

125 Statistiska centralbyrån fastställer medelskattekraften senast den 25 augusti varje år.

135 Regeringen får efter ansökan bevilja extra Skatteutjämningsbidrag. Ansökan inges till länsstyrelsen senast den 31 mars beräkningsåret.

145 I fråga om utbetalning av Skatteutjämningsbidrag under bidragsåret tillämpas bestämmelserna i 4 5 lagen (19651269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m.

15 5 Skatteutjämningsbidrag skall upptagas bland inkomsterna i budgeten för bidragsåret.

16 5 Finner länsstyrelse på grund av anmärkning eller eljest att av länssty- relsen meddelat beslut enligt denna lag blivit uppenbart oriktigt till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende, skall länsstyrelsen meddela beslut om rättelse.

17 5 Talan mot statistiska centralbyråns eller länsstyrelses beslut enligt denna lag föres hos regeringen genom besvär.

18 5 De ytterligare föreskrifter som behövs för tillämpningen av denna lag meddelas av regeringen eller av myndighet, som regeringen bestämmer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1979, då lagen (1973:433) om Skatteutjämningsbidrag skall upphöra att gälla.

Äldre bestämmelser skall alltjämt tillämpas i fråga om bidragsåret 1978 och tidigare år samt i fråga om Skatteutjämningsbidrag till församling, pastorat och annan kyrklig samfällighet som har beskattningsrätt.

3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension

Härigenom föreskrives att 2, 14 och 15 55 lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpensionl skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 52 Kommunalt bostadstill- Kommunalt bostadstill- lä g g skall. där kommun så beslutat, lä g g utgår till den, som åtnjuter utgå till den, som åtnjuter folkpen- folkpensioni form av ålderspension, sion i form av ålderspension, förtids- förtidspension eller änkepension och pension eller änkepension och är är mantalsskriven inom kommunen,

Nuvarande lydelse

mantalsskriven inom kommunen, eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg.

Kommunalt bostadstillägg utgår enligt de grunder kommunen be- stämmer. Avvikelse från vad i 4 och 5 55 stadgas må dock icke äga rum, och för rätt till kommunalt bostads- tillägg må ej fordras viss tids bosätt- ning inom kommunen eller uppstäl- las annat därmed jämförligt villkor. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, riksförsäkringsver- ket beslutrr om grunder för beräk- ning av bostadskostnaderna i ärende enligt derna lag. Regeringen äger meddela föreskrifter angående det högsta belopp som må utgå i kommunalt bostadstillägg för pen— sionsberätzigad, som är bosatt i ålderdomshem eller därmed likställt hem.

Föreslagen lydelse

eller till där mantalsskriven hustru som åtnjuter hustrutillägg.

Om ej annat följer av 4 5, utgår kommunalt bostadstillägg med minst 600 kronor per månad till den som är ogift och med minst 700 kronor per månad till den som är gift eller, om bostadskostnaden är lägre, med be- lopp som motsvarar denna kostnad. I fråga om pensionsberättigad. som stadigvarande sammanbor med annan som åtnjuter bostadstillägg, minskas bostadstillägget med hälften.

I övrigt utgår kommunalt bostads- tillägg enligt de grunder kommunen bestämmer. Avvikelse från vad i 4 och 5 55 stadgas må dock icke äga rum, och för rätt till kommunalt bostadstillägg må ej fordras viss tids bosättning inom kommunen eller uppställas annat därmed jämförligt villkor.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, riksförsäkringsver- ket beslutar om grunder för beräk- ning av bostadskostnaderna i ärende enligt denna lag. Regeringen äger meddela föreskrifter angående det högsta belopp som må utgå i kommunalt bostadstillägg för pen- sionsberättigad, som är bosatt i ålderdomshem eller därmed likställt hem.

Om konmuns beslut rörande kommunalt bostadstillägg skola riksförsäk- ringsverkct och den allmänna försäkringskassa, inom vars verksamhetsom- råde kommunen är belägen, ofördröjligen underrättas.

14

Kommrn skall för varje år bestri- da kostnzden för kommunala bo- stadstillägg, vilka under året utbeta- lats för petsionsberättigade som äro mantalsskrivna i kommunen. Kost- naden beäknas enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

5

Kommun skall för varje år bestri- da 60 procent av kostnaden för kommunala bostadstillägg, vilka un- der året utbetalats enligt 2 5' andra stycket för pensionsberättigade som är mantalsskrivna i kommunen. I fråga om kommunala bostadstillägg som utgår därutöver skall kommun bestrida hela kostnaden. Kommuns

lSenaste lydelse av för- ordningens rubrik 19771391.

2 Senaste lydelse 19771391.

Nuvarande lydelse

Riksförsäkringsverket uträknar varje kommuns kostnad för kommu- nala bostadstillägg. Länsstyrelsen ombesörjer uppbörd av belopp som kommun skall erlägga.

Denna lag träder i kraft den

4. Förslag till

155

Föreslagen lydelse

kostnad för bostadstillägg beräknas enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

Riksförsäkringsverket uträknar för varje kommun det belopp som kommunen skall erlägga enligt 14 5. Länsstyrelsen ombesörjer uppbörd av beloppet.

Förordning om ändring i förordningen (l976:262) om statskommu- nala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl.

Härigenom föreskrives att 85 förordningen (1976:262) om statskommu— nala bostadsbidrag till barnfamiljer m. fl.' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 852

Statsbidrag utgår med 72 procent av kostnaderna för bostadsbidrag, dock högst med 14 krönor 40 öre i månaden för varje helt 25 -tal kronor av bostadskostnaden i vad den över- stiger 350 kronor per månad men ej är högre än följande månadsbelopp, nämligen för ensamstående utan barn 600 makar utan barn 700 familj med ett eller två barn 825 familj med tre eller fyra barn 975 familj med fem eller flera barn 1 125

Statsbidrag utgår med 40 procent av kostnaderna för bostadsbidrag, dock beräknat på högst fyra femte- delar av bostadskostnaden i vad den överstiger 350 kronor per månad men ej är högre än följande månads- belopp, nämligen för

ensamstående utan barn 600 makar utan barn 700 familj med ett eller två barn 825 familj med tre eller fyra barn 975 familj med fem eller flera barn 1 125

Har bidragssökande eller bidragstagare annat barn än som avses i 1 5 andra- femte styckena och som uppfyller förutsättningarna enligt 2 5, får hänsyn tagas till detta barn vid tillämpningen av första stycket. Som ytterligare

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förutsättning härför gäller att barnet vistas hos bidragstagaren så lång tid att denne kan anses behöva bostadsutrymme för barnet.

Bostadskostnad utöver kostnadsgräns som anges i första stycket får beaktas, om bidragstagaren eller medlem av hans hushåll är handikappad och sociala centralnämnden har tillstyrkt att bostadsbidrag till högre kostnad beviljas.

Denna förordning träder i kraft den

5. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1977:392) om statskommu- nala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl.

Härigenom föreskrives att 18 5 förordningen (1977:392) om statskommu- nala bostadsbidrag till vissa folkpensionärer m. fl. skall ha nedan angivna

lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 185 Kommun skall kalenderårsvis i Kommun skall kalenderårsvis i efterskott på tid som riksförsäkrings- efterskott på tid som riksförsäkrings- verket bestämmer till staten betala verket bestämmer till staten betala ett belopp som motsvarar 28 procent ett belopp som motsvarar 60 procent av bidrag som har utbetalats till av bidrag som har utbetalats till personer mantalsskrivna i kommu- personer mantalsskrivna i kommu- ner. ner.

Denna förordning träder i kraft den

1. Inledning

1.1. Utredningens direktiv

1976 års kommunalekonomiska utredning (KEU 76) tillsattes i november 1976. Den ersatte två utredningar som dittills arbetat med frågor om kom- munal ekonomi, dels den tidigare kommunalekonomiska utredningen och dels 1976 års skatteutjämningsutredning.

Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1. Vi skall därför i detta avsnitt endast i korthet redovisa huvuddragen i direktiven såsom vi uppfattat dem. Motiven för att sammanföra utredningsarbetet om den kom- munala ekonomin till en enda utredning var att underlätta den samlade bedömningen av de olika frågor som direkt berör detta område. KEU 76 skall enligt direktiven fullfölja det arbete som bedrivits inom de två tidigare utredningarna. Utredningsarbetet skall avse såväl den primärkommunala som den landstingskommunala verksamheten. Däremot bör den kyrkokom- munala verksamheten inte omfattas av utredningsuppdraget.

Utredningens huvuduppgifter enligt direktiven kan delas upp i fem punk- ter. KEU 76 skall

1. avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ana- lysen bör avse utvecklingen av kommunernas inkomster och utgifter till i första hand 1980 med en utblick till 1985.

2. överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhälls- ekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Mot bakgrund av bedömningar av utrymmet för den kommunala sektorns utbyggnad bör KEU 76 studera olika me- toder att påverka den kommunala utgiftsexpansionen. Dessa åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter (skattetak, utgifts- ramar e. d.).

3. pröva fördelar och nackdelar med å ena sidan Specialdestinerade stats- bidrag för bedrivande av viss verksamhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skall därvid göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen till kommunerna för att pröva om specialdesti- neringen helt eller delvis kan upphöra.

4. fullfölja den översyn av skatteutjämningsreglema som påbörjats av 1976 års skatteutjämningsutredning. KEU 76 bör bl. a. pröva om man i skat- teutjämningssystemet skall arbeta in någon eller några sådana objektivt

mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kost- nadsnivå. Utredningen bör också pröva om den statliga skatteutjäm- ningen behöver kompletteras med inomregional skatteutjämning. 5. överväga förändringar vad gäller finansieringen av den kommunala sek- torn. Sådana förändringar kan komma att beröra kommunalskattema och det kommunala skatteunderlaget (arbetet be- drivs i samråd med 1972 års skatteutredning och företagsskattebered- ningen) avgifternas roll som kommunal finansieringskälla kostnadsfördelningen stat-kommun (omfattningen av statsbidragsgiv-

ningen, eftersläpningen vid utbetalning av kommunalskattemedel och statsbidrag m. m.).

Under punkt 5 ovan saknas den kommunala upplåningen som en möjlig variabel. Det beror på att KEU 76 enligt direktiven skall utgå från en i huvudsak oförändrad andel av kreditmarknadsutrymmet för kommunal upplåning även i fortsättningen. Det är en uppgift för kapitalmarknads- utredningen att överväga fördelningen av kreditförsörjningen mellan olika sektorer.

I direktiven anges slutligen att utredningens överväganden bör föreligga före den ldecember 1977.

KEU 76 har hittills under 1977 i två delbetänkanden avrapporterat re- sultaten av det "utredningsarbete som berört två av direktivens fem hu- vudpunkter. Analysen under punkt 1 har redovisats i betänkandet Kom- munernas ekonomi 1975—1985 (SOU 197720) och statsbidragsgenomgången under punkt 3 har presenterats i betänkandet Översyn av de speciella stats- bidragen till kommunerna (SOU 1977:48). Innehållet i dessa delbetänkanden sammanfattas i kapitel 2. Återstående delar av utredningens arbetsuppgifter redovisas i föreliggande slutbetänkande.

1.2. Utgångspunkter för utredningsarbetet

Som framgick ovan tillsattes utredningen i november 1976 och de slutliga förslagen skall föreligga före utgången av november 1977. Vi fick således ca ett år till vårt förfogande för det omfattande utredningsarbetet. Det ut- redningsmaterial som den tidigare kommunalekonomiska utredningen och 1976 års skatteutjämningsutredning efterlämnade utgjorde en naturlig ut- gångspunkt för arbetet i den nya utredningen. Den tidigare kommunal- ekonomiska utredningen hade avlämnat följande fyra delbetänkanden fram t.o.m. sommaren 1976.

Statsbidrag till kommunal färdtjänst, hemhjälp och familjedaghemsverk- samhet (SOU 1974:41) — Statsbidrag till kommunerna (SOU 1975z39) — Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU I976:40) — Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976:45).

Den korta utredningstiden har av naturliga skäl lagt vissa ramar för ut-

redningsarbetet. Vi har tvingats att hårt prioritera de tillgängliga utrednings- resursernas fördelning på olika arbetsuppgifter. Därför har vi i första hand inriktat oss på mer övergripande bedömningar. Möjligheterna att göra de- taljundersökningar inom olika områden har däremot varit mer begränsade.

Denna prioritering har inneburit att vi i slutbetänkandet behandlar his- toriken till olika avsnitt mycket kortfattat. För att närmare belysa inne- börden av våra resonemang har vi i vissa fall redovisat utkast till lagtext i anslutning till våra olika reformförslag.

Vidare har de internationella studierna begränsats till ett studiebesök i Norge samt insamling av material från Danmark. Att den internationella utblicken inte är mer omfattande förklaras emellertid inte enbart av den knappa tiden utan framför allt av att de institutionella förhållandena vad gäller den lokala och regionala samhällsverksamheten varierar kraftigt mel- lan olika länder. Det är i första hand de övriga nordiska länderna som är någorlunda jämförbara med vårt eget land i dessa avseenden.

I direktiven till utredningen anges att vi bör beakta eventuella stabili- seringspolitiska aspekter på de olika åtgärder som förordas. Detta är också en av huvudaspekterna vid vår diskussion om utbetalningsreglerna för kom- munalskattemedlen i avsnitt 8.6. Däremot har vi inte genomgående prövat alla de diskuterade åtgärderna utifrån stabiliseringspolitiska utgångspunkter.

Som nämnts ovan skall KEU 76 inte gå in på frågor om den kommunala upplåningen. De institutionella formerna för upplåningen samt fördelningen av kreditmarknadens upplåningsutrymme mellan samhällets olika sektorer prövas av kapitalmarknadsutredningen. Detta är skälet till att vi så pass knapphändigt berör upplåningens roll som kommunal finansieringskälla och villkoren för den kommunala upplåningen.

I utredningsarbetet har vi i huvudsak utgått från rådande institutionella förhållanden bl. a. vad gäller huvudmannaskapet för olika verksamheter. Ett undantag utgör dock frågan om ansvaret för gymnasieskolelevernas resor och inackordering. Med utgångspunkt i studiestödsutredningens förslag har vi behandlat denna fråga i avsnitt 8.4.

Att en förändring av huvudmannaskapet inom andra områden inte utgjort något egentligt alternativ för oss beror bl. a. på att flera av de tunga kom- munala utgiftsområdena samtidigt har varit föremål för utredningar och överväganden vid sidan av KEU 76. Det gäller bl. a. hela ungdomsskolan som utreds av utredningen om skolan, staten och kommunerna (SSK-ut- redningen) samt utredningen om den gymnasiala utbildningen. Vidare har socialutredningen parallellt med oss täckt in huvuddelen av det sociala om- rådet och bl.a. lagt förslag om att delar av socialhjälpen överförs till för- säkringskassorna.

Vad beträffar den kommunala barnomsorgen gäller den år 1975 träffade överenskommelsen mellan regeringen och Svenska kommunförbundet fram till 1980-talets början. Vi vill också peka på att i överenskommelsen mellan regeringen och de båda kommunförbunden i juni 1977 noterades att parterna var ense om att noga studera problemen rörande utbyggnaden av barnom- sorg, äldrevård och långtidssjukvård och att de senare skulle överlägga i dessa frågor.

Vi har )CkSå i utredningsarbetet utgått från en oförändrad kommunin- delning. Sedan början av 1950-talet och fram till idag har antalet primär-

kommuner minskat från nära 2500 till 277. Vi har inte räknat med att denna utveckling mot allt färre enheter skall fortsätta under de kommande åren. Det betyder också att vi inte har sett kommunsammanläggningar som en möjlig väg att utjämna skillnader i skattekraft och utdebitering mellan olika kommuner i samma region. Denna fråga behandlar vi i avsnitt 7.9.

Av våra fem huvuduppgifter enligt direktiven återstår tre till slutbetän- kandet. För det första skall vi diskutera utrymmet för den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren, dvs. hur stor del av samhällets totala resurser som kan tas i anspråk av den kommunala sektorn. En central fråga är hur samspelet mellan staten och kommunerna skall utformas för att en önskvärd kommunal utveckling skall komma till stånd.

I detta sammanhang vill vi betona att vi i första hand övervägt olika generella metoder att påverka den kommunala utvecklingen. Vi har inte sett som vår uppgift att vara en kommunal besparingsutredning. De bästa förutsättningarna att peka ut möjligheter till rationaliseringar och andra be- sparingar har de som direkt arbetar i den aktuella verksamheten. Det betyder att det i första hand är de som är verksamma i den lokala och regionala förvaltningen som kan föreslå förändringar i effektivitetssyfte. I andra hand är detta en fråga för statliga utredningar vars arbete avser en bestämd sam- hällssektor (sjukvård, socialvård, skola etc.).

Den andra av våra återstående huvuduppgifter gäller utjämningen inom den kommunala sektorn. De ekonomiska förutsättningarna är fortfarande mycket varierande mellan de enskilda primärkommunema och landstingen. Kritik har i flera avseenden riktats mot nu gällande regler för skatteutjäm- ningen. I direktiven pekas på olika tänkbara förändringar. Mot denna bak- grund har vi övervägt metoder för en ökad utjämning mellan kommunerna. Samtidigt har vi särskilt studerat möjligheterna att genom skatteutjämningen öka de statliga överföringarna till de inkomstsvaga kommunerna.

Vår tredje huvuduppgift gäller en diskussion om den framtida finan- sieringen av den kommunala sektorn. Det är här frågorna om kostnads- fördelningen stat-kommun kommer in i bilden. Vi vill peka på att den kommunala beskattningen måste ses som en del av vårt samlade skatte- system. Avvägningen mellan kommunalskatt respektive statsbidrag eller annan statlig finansiering av kommunal verksamhet har ett direkt samband med omfattningen av statens direkta och indirekta skatter. Därför måste också förslagen och övervägandena från de tre skatteutredningarna (KEU 76, 1972 års skatteutredning och företagsskatteberedningen) bedömas tillsam- mans.

1.3. Betänkandets uppläggning

I kapitel 2 ger vi som nämnts en kort sammanfattning av innehållet i ut- redningens två avlämnade delbetänkanden, Kommunernas ekonomi 1975-1985 (SOU 1977:20) och Översyn av de speciella statsbidragen till kom- munerna (SOU 1977:48).

Kapitel 3 ägnas åt en diskussion om samspelet mellan stat och kommun. Efter en genomgång av den kommunala sektorns omfattning och kost- nadsfördelningen mellan olika verksamhetsområden kommer vi in på frågan

om innehållet i och värdet av den kommunala självstyrelsen. Statens möj- ligheter att bedriva en konsekvent och framgångsrik ekonomisk politik är bl. a. beroende av om den kommunala ekonomin kan påverkas. En sådan påverkan kan emellertid kollidera med den kommunala självstyrelsen. Så- dana frågeställningar behandlas också av docenterna Birgersson och Wallin i bilaga 2, där olika aspekter på den kommunala självstyrelsen tas upp.

I kapitel 3 kommenteras vidare det utredningsarbete i övrigt som avser den kommunala sektorn. Det gäller i första hand decentraliseringsutred- ningen, statskontrollutredningen och utredningen om vidgad länsdemokrati. Det är de samlade konsekvenserna av förslag från dessa utredningar liksom från KEU 76 som måste tas i beaktande när effekterna på de framtida re- lationerna mellan stat och kommun bedöms.

I kapitel 4 diskuterar vi inledningsvis det samhällsekonomiska utrymmet för en utbyggnad av den kommunala verksamheten mot bakgrund av re- geringens och riksdagens redovisade bedömningar samt kommunernas egen planering. Analysen av kommunernas ekonomi i vårt delbetänkande (SOU 1977:20) har också utgjort en naturlig utgångspunkt för utredningens över- väganden. Återstoden av kapitlet ägnas åt de medel som är tänkbara för att påverka den kommunala volymutvecklingen. Här ställs frivilliga över- enskommelser mellan staten och representanter för kommunerna mot exem- pelvis en lagstiftning om reglering av det kommunala skatteuttaget. I bilaga 3 redovisas vissa erfarenheter från Norge och Danmark vad gäller begräns- ning av beskattningsrätten samt försök med investerings- och låneramar.

Finansieringen av den kommunala verksamheten kan bl. a. ske med av- gifter. Möjligheterna att öka avgifternas roll som kommunal finansierings- källa diskuteras i kapitel 5. Här görs en genomgång av de olika kommunala verksamhetsområdena för att pröva om avgifternas kostnadstäckningsgrad kan och bör ökas.

I kapitel 6 redovisas frågor som berör det kommunala Skatteunderlagets omfattning. Vi har studerat effekterna av en förenklad beräkning av kom- munernas skatteunderlag som innebär, att kommunerna får räkna in skat- tepliktiga sjukförsäkringsförrnåner m.m. i skatteunderlaget i utbyte mot att skattebortfallsbidragen för 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Vi tar vidare upp den kommunala beskattningen av juridiska personer som är en fråga vi har gemensam med företagsskatteberedningen.

I kapitel 7 behandlar vi utformningen av ett reformerat statligt skatte- utjämningssystem. Möjligheterna att i det reformerade systemet även beakta skillnader mellan kommunerna p.g.a. olika strukturella förhållanden på utgiftssidan redovisas. Vi har därför prövat om den nuvarande geografiska zonindelningen av kommunerna kan ersättas av mer individuellt beräknade garantier. Behovet av inomregional skatteutjämning som ett komplement till den statliga skatteutjämningen tas också upp till övervägande.

En genomgång av de övriga förslag som påverkar kostnadsfördelningen mellan stat och kommun görs i kapitel 8. Här tar vi upp ett antal speciella statsbidrag som vi lämnade utan ställningstagande i statsbidragsbetänkandet (SOU 1977:48). Vi har också prövat möjligheterna att införa enhetliga regler för de kommunala bostadstilläggen till folkpension (KBT). Dessa regler va- rierar f. n. mellan olika kommuner. I detta kapitel behandlas också finan- sieringen av bidragsförskott samt gymnasieskolelevernas resor och inackor-

dering. Slutligen redovisas i kapitlet överväganden rörande eftersläpningen vid utbetalning av dels grundskolebidraget, dels kommunalskattemedlen.

I kapitel 9 sammanfattar vi slutligen våra olika förslag och diskuterar takten i genomförandet av förslagen. Utgångspunkten är att även vid en relativt begränsad volymutveckling för den kommunala sektorn framöver krävs betydande inkomstförstärkningar, eftersom finansieringen inte kan klaras enbart genom den naturliga skatteunderlagstillväxten. Detta visades i vått analysbetänkande (SOU 1977:20). Det blir i första hand en avvägning mellan höjda kommunalskatter och ökade statliga insatser för att finansiera den kommunala verksamheten. Vi har i de tidigare kapitlen diskuterat en lång rad åtgärder som innebär en ändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I kapitel 9 ger vi vår syn på prioriteringen mellan de olika åtgärder som innebär ökade statliga åtaganden.

2 Avlämnade delbetänkanden

Som nämndes i kapitel 1 har KEU 76 tidigare under innevarande år i två delbetänkanden avrapporterat resultatet av det utredningsarbete som berört två av de fem huvuduppgifterna enligt utredningens direktiv. Delbetän- kandena har behandlat dels en analys av den kommunala ekonomin (Kom- munernas ekonomi 1975—1985, SOU 1977:20), dels en genomgång av den Specialdestinerade statsbidragsgivningen (Översyn av de speciella statsbi- dragen till kommunerna, SOU 1977:48). Detta kapitel ägnas åt en kort sam- manfattning av utredningens två delbetänkanden.

2.1. Kommunernas ekonomi 1975—1985

2.1.1. Utgångspunkter _ för analysen 2.1.1.1 Syfte m.m.

En av de grundläggande arbetsuppgiftema för utredningen anges i direktiven vara att avsluta det analysarbete om kommunernas ekonomiska situation som bedrivits inom den tidigare kommunalekonomiska utredningen. Ut- redningen skulle också överväga vilka åtgärder som behövs för att inom ramen för samhällsekonomiskt godtagbara betingelser uppnå en önskvärd utveckling för den kommunala ekonomin. Sådana åtgärder kan avse såväl kommunernas inkomster som utgifter. Den presenterade analysen utgör ett av underlagen för utredningens fortsatta överväganden och ställnings- taganden beträffande de erforderliga åtgärdernas omfattning och karaktär. Syftet med analysen har varit att ge en sammanfattande redovisning av kommunernas ekonomiska situation vid alternativa antaganden om den framtida utvecklingen. Därigenom har utredningen fått en i varje fall grov bild av storleksordningen och karaktären av de problem som kan bli aktuella för den kommunala sektorn under de närmaste 5—10 åren. KEU 76 betonade i betänkandet att framskrivningama inte får uppfattas som prognoser på en sannolik eller från någon synpunkt önskvärd utveckling. Framskrivning- arna kan karaktäriseras som enkla räkneexempel som utgår från ett antal valda förutsättningar och som påverkas av den använda metodiken. Som nämnts skulle analysen enligt utredningens direktiv avse utveck- lingen av kommunernas inkomster och utgifter till 1980 med en utblick till 1985. Analysen skulle göras med uppdelning på primärkommuner och

landsting. För volymutvecklingen skulle olika alternativ studeras, bl. a. två alternativ som i huvudsak anslöt till långtidsutredningens alternativ I och II. I analysen skulle även de kommunala långtidsplanerna uppmärksammas. Enligt direktiven skulle utredningen också arbeta med olika alternativ för löne- och prisutvecklingen. Effekterna på den kommunala utdebiteringen av en utveckling enligt de olika alternativen skulle belysas. KEU 76 skulle också studera effekterna på den kommunala ekonomin av höjda arbets- givaravgifter.

2.1.1.2 Statistik

I delbetänkandet genomfördes analysen i nationalräkenskapstermer. Natio- nalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån, följer av FN rekommenderade definitioner och ligger bl. a. till grund för det årliga na- tionalbudgetarbetet. Värdet med national räkenskaperna är bl. a. möjligheten att göra direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer. Nationalrå- kenskaperna ger också en redovisning av den volymmässiga utvecklingen i de olika sektorerna.

Nationalräkenskaperna skiljer sig för den kommunala sektorns del från redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redo- visningsprinciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på kommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kommunal- ekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kommunala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier.

Att den kommunala verksamheten redovisas i två skilda statistiska serier med olika terminologi skapar betydande problem. I analysbetänkandet äg— nades därför ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommunala finansstatistiken för att underlätta tolkningen av redovis- ningen i dessa statistikserier. Ett annat problem utgör det faktum att va- riationerna mellan enskilda primärkommuner och landsting inte framgår av statistiken för primärkommunema respektive landstingen totalt. Kom- munernas varierande struktur och utveckling har stor betydelse vid en analys av den kommunala sektorns utveckling.

2.1.1.3 Den kommunala utvecklingen under tidigare år

En samlad bild av den ekonomiska utvecklingen i kommunerna under 1960- talet och de första åren av 1970-talet lämnades av den tidigare kommu- nalekonomiska utredningen i betänkandet Kommunernas ekonomi 1960—1972 (SOU 1976:45). Därvid diskuterades också de faktorer som låg bakom den kraftiga expansionen av den kommunala verksamheten under den studerade perioden.

Den kartläggning och analys som utfördes av den tidigare kommunal- ekonomiska utredningen har vi på vissa centrala punkter fört fram till 1975. Detta material redovisades i analysbetänkandet. I detta sammanhang skall därför endast huvuddragen i den kommunala utvecklingen under tidigare år kommenteras mycket kortfattat.

Den kommunala konsumtionens andel av bruttonationalprodukten (BNP) har ökat under perioden 1960—1975. Den kommunala sektorns konsumtion tog i anspråk ca 14 procent av den totala produktionen 1975. Motsvarande andel 1960 var drygt 10 procent. Beräkningen är gjord i 1968 års priser.

Bilden blir emellertid en annan om jämförelsen i stället görs i löpande priser. Den kommunala konsumtionens andel av BNP Ökade då från ca 8 procent 1960 till nära 16,5 procent 1975. Andelsökningen från 1960 till 1975 räknat i löpande priser var således mer än dubbelt så stor som när andelarna räknades i 1968 års priser. Detta beror på att den kommunala konsumtionen har haft en ogynnsammare prisutveckling än landets total- produktion. Detta förhållande har varit av stor betydelse för kommunernas ekonomi. En viss real utveckling har genom den snabbare prisstegringen krävt avsevärt större finansiella resurser från kommunerna än vad samma utveckling hade inneburit för sektorer med förmånligare prisutveckling.

Den kommunala konsumtionen har således ökat betydligt snabbare än landets totalproduktion under perioden 1960—1975. Ävenjämfört med kon- sumtionsökningen inom övriga sektorer har kommunerna uppvisat den mest expansiva utvecklingen, vilket framgår av tabell 2.1.

Tabe112.1 Konsumtionens utveckling 1960—1975

Milj. kr., Årlig procentuell volymförändring löpande _— priser 1960— 1965— 1970— 1960— 1975 1965 1970 1975 1975 Konsumtion totalt 221 998 4,5 3,8 2,5 3,6 Privat 149 674 4,1 3,2 2,2 3,2 Offentlig 72 324 5,5 5,7 3,4 4,9 Statlig 25 126 5.9 1,6 2,8 3,4 - Kommunal 47 198 5,0 8,9 3,8 5,9

Den mycket snabba kommunala konsumtionsökningen under perioden 1965—1970 förklaras bl. a. av att huvudmannaskapet för gymnasieskolan och mentalsjukvården överfördes från staten till primärkommuner respektive landsting under denna period. Detta dämpade också den statliga konsum- tionens ökningstakt under samma period.

För de kommunala investeringarnas del karaktäriseras den aktuella pe- rioden av kraftiga ökningar genomsnittligt överstigande 10 procent per år fram till 1970. Därefter har de kommunala investeringarna successivt minskat fram till 1975.

Utvecklingen av konsumtionen och investeringarna ger en bild av kom- munernas reala resursförbrukning. Därigenom kan man få en uppfattning om hur stor del av landets totala resurser som kommunerna tagit i anspråk. De hittills presenterade siffrorna ger dock en ofullständig bild av kommu- nernas totala verksamhet. När man diskuterar kommunernas ekonomi bör såväl samtliga utgifter som hela inkomstsidan behandlas. För att få de sam- lade utgifterna måste till konsumtions- och investeringsutgifterna läggas de kommunala transfereringarna, dvs. inkomstöverföringarna till andra sek- torer. För de totala utgifterna liksom för kommunernas olika inkomstkällor — skatter, statsbidrag och övriga inkomster — tillåter tillgänglig statistik endast en redovisning i löpande priser.

Av de kommunala utgifterna utgör konsumtionen den dominerande pos- ten. Både den och transfereringarna har haft en förhållandevis jämn och snabb tillväxt (mer än 15 procent perår 1963—1975 i löpande priser). Däremot hade investeringarna en mycket svag utveckling under 1970-talets första hälft. Detta har medfört en kraftig nedgång i investeringarnas andel av kommunernas totala utgifter och en motsvarande uppgång för de två övriga utgiftsgrupperna. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av de totala ut- gifterna, anges i tabell 2.2.

Tabell 2.2 Olika utgiftsslag i procent av kommunernas totala utgifter 1963—1975

Utgiftsslag 1963 1970 1975 Konsumtion 59,7 61,2 69,0 Transfereringar 14,8 15,2 16,9 Investeringar 25,5 23,6 14,1

Summa 100,0 100,0 100,0

Särskilt kraftig har andelsökningen varit för konsumtionens del. Till detta har även olikheterna i prisutvecklingen bidragit. Priserna har stigit avsevärt snabbare för konsumtionen än för investeringarna. Kommunernas konsum- tion i löpande priser har uppvisat i stort sett samma ökningstakt under början av 1970-talet som under 1960-talet. Som framgått tidigare i detta avsnitt var bilden helt annorlunda när volymutvecklingen studerades. Den kommunala konsumtionens svagare volymutveckling under 1970-talet har således uppvägts av en i motsvarande mån snabbare prisutveckling.

Under hela perioden efter 1960 har kostnadsutvecklingen varit betydligt snabbare för landstingen än för primärkommunema. Av den kommunala sektorns tunga utgiftsområden är det i första hand socialvården och hälso- och sjukvården som ökat snabbt.

Vissa mindre förskjutningar i de olika kommunala inkomstkällornas re- lativa betydelse har skett under perioden 1963-1975. Sålunda har statsbi- dragens andel ökat vilket har uppvägts av minskade andelar för nyupp- låningen och inkomsterna från avgifter m. m. Denna senare post inkluderar även kommunernas ränteinkomster. Andelen för skatterna har ökat svagt under perioden till nära 45 procent 1975. Kommunernas långfristiga ny- upplåning uppvisar större variationer mellan de olika åren än de övriga inkomsterna bl. a. beroende på att utrymmet på kreditmarknaden för kom- munerna skiftar mellan olika år. Andelsutvecklingen, uttryckt i procent av kommunernas externa inkomster, framgår av tabell 2.3.

Tabell 2.3 Olika inkomstslag i procent av kommunernas externa inkomster 1963—1975

Inkomstslag 1963 1970 1975

Skatter 41,9 43,9 44,5 Statsbidrag 20,3 21,6 23 .80 Avgiftsinkomster m. m. 283 27,9 25,4 Långfristig nyupplåning 9,5 6,6 6,3 Summa 100,0 100,0 100,0

Finansieringens fördelning på olika inkomstkällor skiljer sig något mellan primärkommuner och landsting. Landstingen finansierar en betydligt större del av utgifterna med skatteinkomster än primärkommunema. Därigenom behöver upplåningen inte täcka en lika stor del av investeringsutgifterna för landstingen som för primärkommunema. Den ökade statsbidragsandelen avser i första hand den primärkommunala verksamheten. För landstingen registreras en mindre nedgång. Detta sammanhänger med att statsbidragen till landstingen delvis ersatts av en statlig finansiering av vissa sjukvårdskost- nader via sjukförsäkringen. Dessa sjukvårdsersättningar redovisas bland av- giftsinkomsterna.

Den snabba landstingskommunala kostnadsökningen efter 1960 avspeglas också i förändringen av utdebiteringen. Både procentuellt och i absoluta tal har landstingens utdebitering ökat snabbare än primärkommunernas. Totalt för primärkommuner och landsting har utdebiteringen ökat med drygt 12 kr. från 1960 till 1977, varav landstingen svarar för ca 7 kr. Landstingens utdebitering har nära nog tredubblats sedan 1960. I genomsnitt har ökningen av den kommunala utdebiteringen uppgått till ca 70 öre per år under denna period.

Vi studerade också de betalningsströmmar som flyter i båda riktningarna mellan staten och kommunerna. I stora drag kan sägas att staten i första hand bidrar till den kommunala sektorns finansiering genom statsbidrags- givningen. Kommunernas bidrag till finansieringen av den statliga sektorn sker i huvudsak genom indirekta skatter och vissa arbetsgivaravgifter.

De totala betalningsströmmarna från staten till kommunerna uppgick 1975 till nära 19 miljarder kr. Det är inte lika lätt att ange storleksordningen av de betalningar som kommunerna gör till staten, framför allt är de indirekta skatternas storlek svår att precisera. Utredningen beräknade att kommu- nernas betalningar till staten låg kring 10 miljarder kr. 1975.

Utredningen konstaterade att de olika posterna i redovisningen är av myc- ket olika karaktär och har skiftande bakgrund. Arbetsgivaravgifterna hör till kommunernas roll som arbetsgivare och avser i stor utsträckning kost- nader för olika personalförmåner. Även vad gäller mervärdeskatt och andra indirekta statliga skatter har kommunerna likställts med andra samhälls- sektorer. Statsbidragen fyller olika uppgifter och har flera syften. Man bör således vara försiktig vid tolkningar av det redovisade materialet. Eftersom posterna är av så olika karaktär och ursprung är de inte heller jämförbara.

2.1.1.4 Effekter av befolkningsförändringar

Den tidigare kommunalekonomiska utredningen redovisade i betänkandet Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oförändrad service (SOU 1976:40) en analys av hur efterfrågan på kommunal service påverkas av förändringar i folkmängdens tillväxt och i befolkningens ålderssamman- sättning fram till 1985. Som ett underlag för framskrivningama bearbetade KEU 76 detta material för att bedöma vad resultaten innebär för den kom- munala konsumtionsutvecklingen. I nedanstående tablå redovisas den kom- munala konsumtionens årliga procentuella förändring i fasta priser.

1975—1980 1980—1985

Primärkommuner 0,5 0,2 Landsting 1,0 0,9 Totalt 0,7 0,4

Huvudintrycket är att de "automatiska” efterfrågeförändringarna berör landstingen i betydligt större utsträckning än primärkommunema. Det är främst olika former av åldringsvård och därvid mest uttalat långtidsvården som påverkas av befolkningsförändringarna under den studerade perioden.

2.1.1.5 Kommunernas planer

Enligt direktiven skulle som nämnts utredningen i analysarbetet uppmärk- samma de kommunala långtidsplanerna. Planerna redovisas i s. k. KELP- undersökningar för primärkommunema och LKELP för landstingen. Dessa ekonomiska långtidsplaner utarbetas årligen och omfattar de närmaste fem åren. Kommunernas egna planer utgör naturligtvis en viktig utgångspunkt när det gäller att bedöma den kommunala sektorns utveckling under de närmaste åren.

Utredningens bearbetning av de kommunala planerna visar att den kom- munala konsumtionen beräknas öka med 3,9 procent per år 1975-1980 i volym. Ökningstakten är i stort sett densamma för primärkommuner och landsting. Dessutom kan konstateras att den faktiska utbyggnaden av den kommunala verksamheten har tenderat att överstiga den planerade.

2.1.1.6 Samhällsekonomiskt utrymme

Det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sektorn fram till 1980 diskuterades av 1975 års långtidsutredning. I långtidsutredningens hu- vudrapport (SOU 1975:89) skisserades fyra alternativa vägar att uppnå målet om balans i utrikesbetalningarna till 1980. Två av dessa alternativ förutsatte att konsumtionsutrymmet utnyttjades till att sänka veckoarbetstiden med 2,5 timmar med påföljd att tillväxttakten i ekonomin beräknades sjunka till strax under 2,5 procent. Alternativen med en förkortning av veckoar— betstiden avvisades av riksdagen. De två övriga alternativen förutsatte oför- ändrad veckoarbetstid och en resurstillväxt om ca 3 procent per år.

I dessa senare alternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioritering av offentlig konsumtion. Det ena alternativet (alt 1) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen om 3,0 procent och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 procent. I det andra alternativet (alt II), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade den- na beräknats kunna öka med 2,9 procent om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 procent om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutred- ningens kalkyler 1,9 respektive 3,4 procent per år för alternativen I och II. Utrymmet för den statliga konsumtionen angavs i sin tur till 0,8 respektive 2,0 procent per år för de två alternativen.

De kommunala planerna kan jämföras med bedömningarna i 1975 års

långtidsutredning. Den planerade ökningen ligger således klart över även långtidsutredningens mest expansiva alternativ för den kommunala kon- sumtionen (alt 11).

2.1.2. Utredningens räkneexempe/

KEU 76 valde att dela upp framskrivningama i två steg. Det första steget avser utvecklingen fram till 1980 och det andra det mera långsiktiga per- spektivet till 1985. Orsaken till denna uppdelning av kalkylperioden är i första hand att underlaget för framskrivningama ter sig helt olika om slutåret för kalkylerna ligger tre eller åtta år framåt i tiden. Utvecklingen fram till 1980 är vad gäller utgiftssidan till stora delar redan bestämd genom tidigare fattade beslut. Det finns också andra bedömningar — bl. a. kommunernas egna planer och långtidsutredningens kalkyler som kan användas som underlag för framskrivningama och som jämförelsenormer vid analysen. Framskrivningarna till 1985 måste däremot med nödvändighet bygga på mera schablonmässiga antaganden och utföras med en något förenklad me- todik.

2.1.2.1 Framskrivningen till 1980

För framskrivningen av kommunernas utgifter till 1980 stipulerade direk- tiven till utredningen bl. a. att två alternativ skulle studeras som i huvudsak anslöt till långtidsutredningens alternativ 1 och II.

Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 nåddes bred parlamentarisk enighet om att riktpunkten för den kommunala konsumtionsutvecklingen borde sättas någonstans mellan utredningens al- ternativ I och 11. Det av långtidsutredningens alternativ som gav förtur åt den offentliga konsumtionsökningen ansågs av riksdagen knappast ge utrymme för en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av be- folkningen. Anledningen till detta var att en stor del av det begränsade utrymmet för privat konsumtionsökning skulle komma att tas i anspråk av det växande antalet pensionärer och av gruppen nytillträdande på ar- betsmarknaden. Det återstående utrymmet gav då knappast förutsättningar för en rimlig realinkomstutveckling för övriga grupper. Riksdagen ansåg å andra sidan att det alternativ som lade tyngdpunkten på den privata kon- sumtionens ökning inte gav tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åldringsvård och barnomsorg. Enligt riksdagen måste där- för den offentliga konsumtionsökningen kännetecknas av en stark kon- centration av möjliga reformer till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden.

Mot denna bakgrund formulerade KEU 76 följande tre alternativ för den kommunala konsumtionens volymmässiga ökning 1975—1980. I alternativ 1 antogs den årliga konsumtionsökningen bli 2,0 procent, i alternativ 11 2,8 procent och i alternativ III 3,7 procent. Alternativ III ligger således något över långtidsutredningens högre alternativ men något lägre än ök- ningstakten enligt de kommunala planerna. En utveckling enligt alternativ II kan sägas ligga i linje med den av riksdagen förordade avvägningen mellan privat och offentlig sektor.

KEU 76 har också gjort en bedömning av den ”oundvikliga” utveckling inom primärkommuner och landsting som är en konsekvens av vissa bind- ningar i forrn av utbyggnadsplaner samt den av befolkningsförändringarna betingade efterfrågeutvecklingen.

För primärkommunema har överenskommelsen om en utbyggnad av barnomsorgen med 100 000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem fram t.o.m. 1980 lagts in i kalkylen. På samma sätt har för landstingen en utbyggnad av långvårdens platsantal med ca 10 000 platser fram t. o. m. 1980 beaktats. Detta överensstämmer med landstingens egna planer. Dessa två områden hör också till de prioriterade enligt riksdagens tidigare citerade uttalande.

Vidare har hänsyn tagits till effekten på de kommunala utgifterna av förändringar i befolkningens storlek och ålderssammansättning enligt de tidigare redovisade kalkylerna. Dessa beräkningar har dock korrigerats för att både barnomsorgen och långvården beaktats på annat sätt. Den årliga procentuella förändringen i konsumtionsvolymen 1975—1980 på grund av dessa faktorer redovisas i tabell 2.4.

Tabell 2.4 Intecknat utrymme för den kommunala konsumtionsutvecklingen 1975—1980

Årlig procentuell förändring i fasta priser

Primär- Landsting Totalt kommuner Utbyggnad av barnomsorgen 1,8 1,1 Utbyggnad av långvården 0,9 0.3 Befolkningsförändringar 0,5 0,7 0,5 Totalt 2,3 1,6 1,9

Utredningens kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlighet med riksdagens beslut och av långtidssjukvårdens platsantal enligt lands- tingens planer tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av föränd- ringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala kon— sumtionen 1975—1980 med inemot den ökningstakt som antagits i alternativ 1.

Vid fördelningen av konsumtionsutrymmet mellan primärkommuner och landsting i de tre alternativen har antagits att ju mer det totala utrymmet ökar, desto större andel av detta faller på landstingen. I det lägsta alternativet tar barnomsorgen en förhållandevis stor del av den totala konsumtions- ökningen. Det är först vid högre ökningstakt som landstingens mera ex— pansiva planer för utbyggnad av verksamheter vid sidan av långtidssjuk- vården kan göra sig i stigande grad gällande. Vad gäller de kommunala investeringarna och transfereringarna har ökningstakten för dessa utgifts- poster länkats till den kommunala konsumtionens ökningstakt i de olika alternativen.

För att kunna göra en bedömning av kommunernas finansiella situation måste inkomster och utgifter uttryckas i löpande priser. Antaganden om prisutvecklingen behövs därför dels för omräkning av utgifternas volymut- veckling till löpande priser, dels för beräkning av kommunernas inkomster.

Det centrala antagandet gällde konsumentprisernas utveckling. De övriga antagandena om priser och löner har grundats på olika relationer till kon- sumentpriserna.

Kommunernas skatteinkomster ett visst år bestäms bl. a. av inkomstut- vecklingen i samhället två år tidigare. Antaganden har gjorts om sambandet mellan skatteunderlaget och den totala lönesumman samt om lönesummans utveckling. Ökningstakten för de speciella statsbidragen och avgiftsinkoms- terna har knutits till utvecklingen av de kommunala utgifterna. Förutom hänsynstagande till de ökade statliga driftbidragen till barnomsorgen har de speciella statsbidragen och avgifterna antagits täcka samma andel av utgifterna 1980 som i utgångsläget för framskrivningama.

För 1976 och 1977 utgick KEU 76 från bedömningen av kommunernas ekonomi i 1977 års preliminära nationalbudget och har därvid för 1977 valt nationalbudgetens mellanalternativ för pris- och löneutvecklingen. För kon- sumentprisernas utveckling 1977—1980 har två alternativ införts, 4 respektive 7 procent per år. En kombination av volym- och prisalternativen ger således totalt sex alternativ för den kommunala utvecklingen till 1980.

Om de framräknade underskotten i kommunernas finansiella sparande 1980 skulle täckas genom höjd kommunalskatt skulle medelutdebiteringen behöva höjas med drygt 3 kr. jämfört med 1977 års nivå i alternativet med den snabbaste pris- och volymutvecklingen. Detta skulle ge en medelut- debitering på totalt ca 30 kr. 1980 om församlingsskatten medräknas. Om pris- och löneutvecklingen skulle bli avsevärt mycket ogynnsammare än vad det högre prisalternativet innebär så skulle naturligtvis den ekonomiska situationen för kommunerna se än mer besvärande ut 1980. Alternativet med den långsammaste pris- och volymutvecklingen skulle enligt kalkylerna inte kräva någon skattehöjning till 1980. Vad gäller den kommunala ekonomin under respektive år 1978—1980 blir huvudintrycket av samtliga alternativ att situationen successivt försämras. Genom den tvååriga eftersläpningen i skatteutbetalningarna blir de kommu- nala skatteinkomsterna goda även 1978. Inte heller 1979 skulle innebära några alltför stora påfrestningar för den kommunala ekonomin om utveck- lingen håller sig inom de gjorda förutsättningarna för alternativen. 1980 tycks däremot det ekonomiska läget för kommunerna bli mer ansträngt.

Utredningen konstaterade att om den kommunala konsumtionens vo- lymökning skall hållas inom det utrymme på 2,0 procent per år som alternativ 1 innebär för 1975—1980, medför det att den årliga ökningstakten 1977—1980 måste begränsas till 0,8 procent per år, eftersom den verkliga ökningstakten 1975—1977 kan beräknas till ca 3,8 procent per år. Ett genomförande av utbyggnaden av barnomsorgen och långvården inom denna återstående ram ställer krav på ganska omfattande nedskärningar inom andra kommunala verksamhetsområden.

Även en utveckling enligt alternativ II skulle kräva en betydande upp- bromsning av utbyggnadstakten jämfört med de kommunala långtidspla- nerna för perioden. För åren 1977—1980 innebär alternativ 11 en återstående årlig konsumtionsökning på drygt 2 procent mot nära 4 procent enligt kom- munernas planer. En ökningstakt på 2 procent inrymmer endast utbygg- naden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsförändringarna ger upphov till. Något utrymme för stan-

dardhöjningar eller reformer inom andra sektorer finns inte i alternativ II fram till 1980.

I alternativ 111 skulle visserligen kommunernas planer i stort kunna rea- liseras, men en sådan utveckling skulle i viss mån strida mot utredningens direktiv som slår fast att takten i den kommunala utgiftsexpansionen vis- serligen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år, men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt fram till 1980.

2.1.2.2 Framskrivningen till 1985

I framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter för perioden 1980—1985 tillämpade vi i huvudsak samma metodik som användes vid framskrivningen till 1980. För perioden fram till 1985 formulerades två vo- lymalternativ och endast ett prisalternativ. Den kommunala konsumtionens volymutveckling sattes till 2 alternativt 3,5 procent per år och beräkningarna i löpande priser utfördes under antagande om en årlig prisstegring på 4 procent under denna period. Vidare hade framskrivningama endast två al- ternativa lägen för 1980 som utgångspunkt, dels alternativ Il kombinerat med den långsammare prisutvecklingen, dels alternativ III och den snabbare prisutvecklingen. Detta gav således fyra alternativ fram till 1985.

Enligt framskrivningama skulle det ökade utdebiteringsbehovet 1985 jämfört med 1977 uppgå till nära 9 kr. i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977—1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr. 1985 inklusive kyrko- skatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca 2 procent 1977—1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt 3 kr. jämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr. i medelutdebitering 1985. Man får också hålla i minnet att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och landsting vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre.

Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är bekymmersamma för den kommunala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kom- munala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärk- ningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymökningen 1977—1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.

Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 procent per år, som fram till 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsföränd- ringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomstförstärk- ningar för kommunerna 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med högst 0,3 51 0,4 procent per år skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlags-

tillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar.

En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denna för kommunerna oförrnånliga prisutveckling förklaras bl. a. av lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduk- tion.

2.l.3 Effekterna på den kommunala ekonomin av höjda arbetsgivaravgifter

Enligt direktiven skulle utredningen också bedöma arbetsgivaravgiftemas effekt på den kommunala ekonomin. Vi konstaterade i analysbetänkandet att arbetsgivaravgifterna har två huvudfunktioner. För det första kan de utgöra finansieringen av direkta personalförmåner. För det andra kan ar- betsgivaravgifterna också ha en mer allmän funktion att skaffa intäkter till statens verksamhet. Det är endast arbetsgivaravgifterna i den senare funk- tionen som utredningen har beaktat. Arbetsgivaravgifternas funktion som allmän finansieringskälla för staten har kommit att uppmärksammas särskilt genom de senaste årens s. k. skatteomläggningar, där lättnader i den statliga inkomstbeskattningen kopplats samman med höjningar av olika arbetsgi- varavgifter.

Utgångspunkten för diskussionen i betänkandet var att klarlägga vilken utveckling som skulle ha kommit till stånd om den del av arbetsgivar- avgifternas förändring, som direkt sammanhänger med den genomförda Skatteomläggningen 1976, inte hade ägt rum. 1 ett första alternativ antogs att höjningen av arbetsgivaravgifterna medförde en motsvarande minskning av kontantlönestegringen, dvs. att de höjda arbetsgivaravgifterna i sin helhet avräknades mot kontantlönens ökningstakt inom ramen för de totala ar- betskraftskostnaderna 1976. Under denna förutsättning leder höjningen av arbetsgivaravgifterna till en reduktion av Skatteunderlagets tillväxt vid oför- ändrad utgiftsutveckling för kommunerna.

I alternativ 2 utgick vi från att syftet med de genomförda skatteom- läggningarna har varit att genom sänkt statsskatt finansierad med höjda arbetsgivaravgifter ge löntagarna en viss reallöneutveckling till betydligt lägre total arbetskraftskostnadsstegring än vad som skulle krävas om enbart brut- tolönen skulle höjas. Det innebär att en utebliven skatteomläggning skulle ha lett till betydligt högre arbetskraftskostnader än de faktiskt observerade 1976. Hade inte arbetsgivaravgiften höjts skulle kontantlönen ha ökat ännu mer. En skatteomläggning finansierad med höjda arbetsgivaravgifter medför visserligen att kommunernas arbetskraftskostnader inte stiger så mycket som de annars skulle ha gjort. Samtidigt reduceras emellertid tillväxten i det kommunala skatteunderlaget i ännu högre grad.

1 ett tredje alternativ antogs att kontantlöneökningen inte påverkas av om arbetsgivaravgifterna höjs eller ej, dvs. ingen avräkning förekommer. De höjda arbetsgivaravgifterna skulle i detta fall ha givit ökade kommunala utgifter vid oförändrad skatteinkomstutveckling.

Samtliga alternativ visade att höjda arbetsgivaravgifter har en ogynnsam effekt på kommunernas ekonomi. Utredningen konstaterade dock att de genomförda skatteomläggningarna har varit ett led i samhällets kamp mot inflationen, där både staten och kommunerna fått ta på sig sin del av ansvaret.

2.1.4. Särskilda yttranden

Ledamoten Berndtson redovisade i ett särskilt yttrande att vänsterpartiet kommunisterna förordar dels omedelbara åtgärder för att ändra kostnads- fördelningen mellan stat och kommun, dels en genomgripande skattereform som bl. a. omfattar införande av en progressiv statskommunal enhetsskatt för att täcka kostnaderna för den grundläggande servicen.

I ett särskilt yttrande underströk de socialdemokratiska ledamöterna samt den sakkunnige Åberg att framskrivningama till 1980 och 1985 endast utgör speciella räkneexempel. Beräkningarna kan endast utgöra ett bland många andra beslutsunderlag vid ställningstagandet till den framtida kommunal- ekonomiska utvecklingen.

I sitt särskilda yttrande konstaterade också de socialdemokratiska leda- möterna att hela avsnittet om betalningsströmmar mellan staten och kom- munerna borde utgå. Betalningsströmmarna från kommunerna till staten kommer i det skick de presenteras i utredningen endast att ge upphov till missförstånd och inte klargöra det verkliga förhållandet i relationerna mellan stat och kommun. Till betalningar från kommunerna till staten hänför ut- redningen såväl ATP-avgifter som socialförsäkringsavgifter, vilka direkt sva- rar mot olika försäkrings- och transfereringsförmåner för den av kommu- nerna anställda personalen.

ATP-avgifterna och de övriga i sammanhanget aktuella socialförsäkri ngs- avgifterna är emellertid till sin karaktär ingenting annat än kommunal fi- nansiering av kommunernas egna arbetskraftskostnader. De är på intet sätt att jämställa med de bidrag som staten ger till kommunerna för att underlätta kommunernas verksamhet inom det egna ansvarsområdet. Inte heller de i avsnittet redovisade mervärdeskattebetalningarna har i detta sammanhang att göra. Mervärdeskatten har utformats som ett finanspolitiskt instrument som används i syfte att beskatta all inhemsk konsumtionsförbrukning. Det vore med hänsyn till detta syfte principiellt helt fel att undanta den kom- munala sektorn från denna typ av beskattning hävdade de socialdemokra- tiska ledamöterna.

De anförde vidare att det i diskussionen om effekterna av höjda ar- betsgivaravgifter helt har bortsetts från de effekter som skulle ha inträffat i fråga om den statliga ekonomin och därigenom även för hela samhälls- ekonomin om de tre hypotetiska utvecklingsalternativen hade förverkligats. De senaste årens skatteomläggningar har enligt socialdemokraternas mening utgjort ett mycket effektivt medel för att dämpa inflationstakten i den svens- ka ekonomin. Om man skulle ha uppnått samma resultat med hjälp av andra finanspolitiska åtgärder kan det inte uteslutas att dessa i så fall fått en långt mera omfattande effekt i fråga om bl. a. den kommunala sektorns ekonomi.

2.2. Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna

2.2.1. Inledning

Enligt direktiven har KEU 76 bl. a. att pröva frågan om fördelar och nackdelar med å ena sidan Specialdestinerade statsbidrag för bedrivande av viss verk- samhet och å andra sidan generella statsbidrag. KEU 76 skulle göra en genomgång av de nu utgående speciella statsbidragen för att pröva om spe- cialdestineringen helt eller delvis kan upphöra. Frågan om de 5. k. avtals- bidragen skulle prövas i annat sammanhang.

Redan den tidigare kommunalekonomiska utredningen hade enligt sina direktiv att behandla frågan om statsbidrag till kommunerna. Denna ut- redning inledde arbetet med att utföra analyser och kartläggningar för att belysa statsbidragsgivningens former och omfattning. I ett betänkande Stats- bidrag till kommunerna (SOU 1975:39) presenterade utredningen en kart- läggning av statsbidragssystemet, dess uppbyggnad, omfattning och inrikt- ning. Kartläggningen omfattade alla statsbidrag som utgått till primär- och landstingskommunerna under budgetåren 1955/56—1972/73.

I delbetänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) diskuteras den speciella statsbidragsgivningens framtida utform-

j ning. Underlag har inhämtats från berörda myndigheter. Under arbetet har 3 KEU 76 haft kontakter med bl. a. socialutredningen och utredningen om i skolan, staten och kommunerna (SSK). % Betänkandet behandlar motiven för eller mot Specialdestinerade stats- bidrag till olika verksamheter, och möjligheterna att helt eller delvis låta specialdestineringen upphöra för dessa statsbidrag prövas. Bedömningarna har i möjligaste mån grundats på de i betänkandets principavsnitt angivna ; riktlinjerna för statsbidragsgivningens framtida utformning. & Stora och viktiga avsnitt som i detta sammanhang är av intresse utreds [ av bl. a. SSK-utredningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen.

Med hänsyn härtill har KEU 76 ej kunnat ta konkret ställning när det gäller vissa statsbidrag utan fått inskränka sig till att diskutera för dessa områden viktiga principiella frågor kring en reformering av statsbidrags- systemet.

Enligt direktiven skall vi också överväga möjligheterna att i skatteutjäm- ningssystemet arbeta in någon eller några objektivt mätbara faktorer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå, t. ex. ålders- sammansättning, geografiskt läge, bebyggelsestruktur, avstånd m.fl. Det bör observeras, framhålls det vidare i direktiven, att konstruktionen och omfattningen av de speciella driftbidragen kan påverka den vikt som i skat- teutjämningssystemet bör ges åt de nämnda kostnadsfaktorerna.

Vi fann det därför naturligt att undersöka möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skatteutjämning. Frågan om att inarbeta stödet till vissa kommunala verk- samheter i skatteutjämningssystemet, det gäller bl. a. bidragen till social hemhjälp, färdtjänst för handikappade, landsbygdstrafik (kollektivtrafik) samt bostadsbidragen, har prövats i samband med utredningens översyn av skatteutjämningssystemet. Våra ställningstaganden till dessa bidrag re- dovisas i avsnitt 8.1 i föreliggande betänkande.

KEU 76 utgick vid sina överväganden i delbetänkandet från en oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun. I fråga om huvuddelen av de bidrag som vi föreslår skall upphöra förordas att medlen överförs till det allmänna skatteutjämningssystemet.

Våra överväganden i delbetänkandet kring en reformering av det speciella statsbidragssystemet handlar främst om behovet av att med speciella stats- bidrag stödja olika kommunala verksamheter. Arbetet har utförts bl. a. mot bakgrunden av att det i direktiven framhålls att kommunernas beredvillighet att tillgodose olika efterfrågebehov påverkas av de statliga bidragssystemens utformning. Statsbidragen har ofta konstruerats med syfte att direkt sti- mulera en ökad kommunal aktivitet inom en viss sektor. Det kan sålunda, enligt direktiven, hävdas att statsmakterna genom utformningen av bidrags- systemen har drivit på den kommunala utgiftsexpansionen.

2.2.2. Statsbidragens fördelning 1972/ 73 och 1 976/ 77

En utförlig redovisning av statsbidragsgivningens omfattning och inriktning budgetåret 1972/73 lämnades i den tidigare kommunalekonomiska utred- ningens betänkande om Statsbidrag till kommunerna (SOU 1975:39). Inom 1976 års kommunalekonomiska utredning har en detaljerad kartläggning och genomgång av statsbidragen under budgetåret 1976/ 77 genomförts. I delbetänkandet beskrivs statsbidragsgivningen budgetåret 1976/ 77 samt för- ändringarna från budgetåret 1972/73.

Statsbidragen till kommunerna beräknas budgetåret 1976/77 uppgå till ett sammanlagt belopp av 22 287 milj. kr. enligt tabell 2.5. Beloppsmässigt har ökningen varit betydande sedan 1972/73, Detta gäller för såväl de all- männa som de speciella bidragen. Samtidigt har antalet utgiftsposter, som bidragen fördelar sig på, minskat från 74 till 69.

Antalet bidrag motsvarar i stort antalet utgiftsposter i statens budgetre- dovisning. Anledningen till att antalet utgiftsposter minskat under perioden är dels att fler bidrag upphört än tillkommit, dels att bidrag förts samman under en gemensam utgiftspost.

I redovisningen av statsbidragsgivningen till kommunerna ingår bidrag till sysselsättningsskapande åtgärder m.m. Dessa anslag har särredovisats eftersom en uppdelning på t. ex. primärkommuner och landsting inte har kunnat göras.

Bidragens fördelning på primärkommuner och landsting belyses också i tabell 2.5.

I tabellen anges antalet bidrag för 1976/ 77 till 84. Ovan uppgavs antalet till 69. Denna skillnad beror på att i 15 fall uppkommer en dubbelräkning genom att från ett och samma anslag sker utbetalningar till både landsting och primärkommuner. Dessa bidrag registreras därför två gånger i tabell 2.5. Fem av de sex allmänna statsbidragen 1976/ 77 utgår till både primär- och landstingskommuner och därför redovisas de allmänna bidragen som elva i stället för sex bidrag. På samma sätt sker en dubbelräkning i tio fall i fråga om de speciella bidragen. Detta förhållande har i tabellen markerats genom att de faktiska antalssiffrorna satts inom parentes.

Ser man, med uteslutande av anslagen till sysselsättningsskapande åt- gärder m.m., på statsbidragsgivningen i övrigt för de båda aktuella åren

Tabell 2.5 Statsbidragens fördelning budgetåren 1972/73 och 1976/77 på primärkommuner och landsting

Antal. Milj. kr

Primärkommuner Landsting

1972/73 1976/77 1972/73

Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr

3 239 2 911 12 832 33 2 613

Allmänna bidrag 3 1 621 6 Speciella bidrag 42 7 265 47 Bidrag till sysselsätt-

ningsskapande åtgärder

8 886 53 16 071 35

Summa 45 3 524

Anm. Parentesen anger faktiska bidrag eftersom vissa bidrag har dubbelräknats i tabellen.

1976/ 77

Antal

5 24

29

Milj. kr

2 055 3 477 5 532

Summa 1972/73 Antal Milj. kr

5 (3) 2 532 75 (68) 9 878

3 (3) 814 83 (74) 13 224

1976/ 77 Antal Milj. kr

11 (6) 5 294 71 (61) 16 309 2 (2) 684

84 (69) 22 287

Tabell 2.6 De speciella statsbidragens” storleksfördelning budgetåren 1972/73 och 1976/77 Antal. Milj. kr

Anslagens storlek i Driftbidragb Investeringsbidrag Summa milj. kr

1972/73 1976/77 1972/73 1976/77 1972/73 1976/77

Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr Antal Milj. kr

0— 25 81 17 67 16 45 14 88 41 126 31 155 26— 100 408 9 586 2 67 3 134 10 475 12 720 101—1 000 1 755 11 4 232 1 040 4 906 14 2 795 15 5 138 1 001— 3 6 482 3 10 296 3 6 482 3 10 296 Summa 46 8 726 40 15 181 22 1 152 21 1 128 68 9 878 61 16 309 Exkl. bidrag till sysselsättningsskapande åtgärder m.m.

'” Avtalsbidragen till Viss hälso- och sjukvård samt Kommunala undervisningssjukhus består av ett driftbidrag och ett investeringsbidrag men de har i tabellen enbart redovisats som driftbidrag.

l l 1. l : i l l l l

kan konstateras att det till såväl antal som belopp är primärkommunema som är den dominerande mottagarparten. Beloppsmässigt ökade primär- kommunernas andel av bidragen mellan 1972/73 och 1976/77 från 72 till 74 procent medan landstingens andel således minskade från 28 till 26 procent. Denna fördelning hänger naturligtvis samman med att pri märkommunernas verksamhet har en större omfattning än landstingens. Statsbidragen utgör också en något större andel av primärkommunernas än landstingens externa utgifter. Antalet statsbidrag till primärkommunema ökade från 1972/ 73 till 1976/ 77 medan däremot antalet bidrag till landstingen reducerades. En av förklaringarna till det minskade antalet landstingsbidrag är att det statliga stödet i form av statsbidrag ersatts av ersättningar till landstingen från sjuk- försäkringen.

De allmänna bidragen har mellan de två aktuella budgetåren ökat sin andel av de totala statsbidragen till kommunerna från 19 till 24 procent. Antalet allmänna bidrag har mellan de två redovisade budgetåren ökat med tre. Skattebortfallsbidraget som ger kommunerna kompensation för vissa verkningar av 1970 års skattereform (1976/77 950 milj. kr.) samt skatte- utjämningsbidraget (1976/77 2 870 milj. kr.) är aktuella under båda bud- getåren. Detta gäller även det allmänna bidraget till Trelleborgs kommun ( 1976/ 77 1,4 milj. kr.) som avser tolagsersättning. Budgetåret 1976/ 77 utgår även särskilt bidrag (122 milj. kr.) som är avsett att kompensera kommunerna för den skatteomläggning som trädde i kraft den 1 januari 1973, extra bidrag (600 milj. kr.) med anledning av överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden om begränsning av kommunalskatternas höjning 1976 och 1977 samt kompensation till kommunerna till följd av 1974 års skat- tereform (750 milj. kr.). 1976/77 utgjorde skatteutjämningsbidragets andel av den totala statsbidragsgivningen till kommunerna ca 13 procent.

De speciella statsbidragen omfattar ett stort antal bidrag av högst va- rierande storlek. Spridningen av bidragen storleksmässigt belyses i tabell 2.6. Tre bidrag (bidragen till driften av grundskolor och gymnasieskolor samt kliniker för psykiskt sjuka) svarar under de aktuella budgetåren för merparten av bidragssumman (ca två tredjedelar). Mot detta kan ställas det förhållandet att mindre än en procent av den utgående bidragssumman är fördelad på hälften av antalet bidrag. Det kan också konstateras att stats- bidragsstrukturen i stort sett är oförändrad sedan 1972/73. Minskningen av antalet statsbidrag har dock i sin helhet avsett de beloppsmässigt minsta bidragen. '

2.2.3. Allmänna synpunkter pa" statsbidragsgivningen

2.2.3.1 Bidragsgivningens syften

Statsbidragen kan fylla skilda uppgifter. Syftet med statsbidragsgivningen kan i första hand sägas vara

att ge kommunerna ett allmänt finansiellt stöd att utjämna skillnader i kostnadsnivå och skattekraft mellan olika kom- muner

att stimulera tillhandahållande och utbyggnad av viss kommunal service att av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl påverka den kom-

Den kommunala sektorn har expanderat kraftigt under 1960- och 1970-talen. Denna expansion har underlättats genom att statens finansiella stöd till kom- munerna i form av statsbidrag samtidigt ökat väsentligt i omfattning. I delbetänkandet Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) har vi visat att den statliga finansieringen av kommunal verksamhet i form av statsbidrag (drift- och investeringsbidrag samt allmänna bidrag) under pe- rioden 1963—1975 har utvecklats något snabbare än de kommunala in- komsterna totalt.

För att utjämna de stora skillnaderna i kostnadsnivå och skattekraft mellan kommunerna infördes 1966 ett system med Skatteutjämningsbidrag. Detta system reviderades genom beslut vid 1973 års riksdag. Vår översyn av skat- teutjämningsreglema redovisas i kapitel 7 i föreliggande betänkande.

Statsbidragens funktion som stimulans åt kommunerna att tillhandahålla och bygga ut viss kommunal service torde främst gälla inom rent frivilliga verksamheter. Fortsatt specialdestinering av statsbidrag till frivilliga verk- samheter kan bidra till att verksamheten, utan lagstiftningsåtgärder, bedrivs enhetligt och med en i huvudsak likvärdig standard över hela landet. Sti- mulansmotivet kan däremot inte anses ha någon nämnvärd betydelse för sådana verksamheter som ålagts kommunerna som en skyldighet eller som kommunerna bedriver därför att de betraktas som normala kommunala upp- gifter.

Bidragsgivningen av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl har fått en starkt ökad betydelse och har kommit att beröra kommuner över hela landet. Den omfattar numera inte endast anläggningsprojekt såsom vägar, skolor och avloppsrening utan även arbeten inom tjänstesektorn, industriella beredskapsarbeten etc.

Utöver nu berörda syften med statsbidrag till kommunerna finns särskilda bidrag som inte kan hänföras till någon av de här behandlade grupperna. Statsbidrag utgår t. ex. till verksamheter som handhas av kommunerna på statens uppdrag. Exempel på sådana är läkarutbildningen vid de lands- tingskommunala undervisningssjukhusen. Dessa bidrag kan betecknas som köpta tjänster.

Till en särskild grupp hör de allmänna statsbidragen. Utöver skatte- utjämningsbidraget ingår i denna grupp i första hand skattebortfallsbidragen. Genom dessa bidrag ges kommunerna kompensation för det bortfall av skatteunderlag som 1970 och 1974 års skatteomläggningar har medfört. I direktiven anges att KEU 76 skall pröva möjligheterna att förbättra över- blicken över kommunernas skatteunderlag, varvid det bl. a. pekas på dessa två kompensationsbidrag till kommunerna. Vi återkommer i kapitel 6 till denna fråga.

2.2.3.2 Brister i nuvarande statsbidragssystem

Våra undersökningar av gällande statsbidrag visar att systemet med speciella statsbidrag fortfarande är relativt komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Många av bidragen utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden. Alltjämt fram- kommer också med jämna mellanrum krav på nya bidrag från olika håll vilkas genomförande skulle innebära en ökning av antalet statsbidrag.

Några statsbidrag utgår med avsevärda belopp. I andra fall är Statsbidragens storlek obetydlig i förhållande till kommunernas ekonomi. Delar man in bidragen storleksmässigt visar det sig att en så låg andel som en procent av den utbetalda bidragssumman fördelas på hälften av det totala antalet bidrag till kommunerna. I fråga om vissa bidrag torde det vara uppenbart att de belopp som kommer kommunerna till godo praktiskt taget är be- tydelselösa för det övervägande antalet kommuner.

För de statliga myndigheterna medför statsbidragsärendena en betydande arbetsbelastning även om bidragsprövningen numera i många fall har för- enklats. Det förefaller dock svårt att helt eliminera detalj- och sifferkon- trollen. Administrativa och kamerala uppgifter binder därför både statliga och kommunala resurser.

Arbetsbördan är betydande även för de kommunala organen till följd av statsbidragssystemets utformning med ett stort antal speciella statsbidrag. På grund av nuvarande bidrags utformning tvingas kommunerna i en del fall till ett för kommunernas eget ändamål alltför omfattande bokförings- och redovisningsarbete som underlag för statsbidragsansökningar. Arbetet med rekvisition av statsbidrag försvåras också av bidragsbestämmelsernas olika utformning.

I många sammanhang har det från kommunalt håll klagats över att det statliga stödet binds till vissa verksamhetsformer vilket försvårar för kom- munerna att utveckla, differentiera och nyansera utbudet av service. Stöd till vissa speciella kommunala verksamheter kan leda till att dessa får fö- reträde framför andra kanske lika angelägna uppgifter. Statsbidraget till skol- verksamheten har ansetts utgöra exempel på detta. Konstruktionen med ett lärarlönebidrag kan nämligen försvåra för kommunerna att friare utnyttja olika pedagogiska anordningar för att bättre kunna göra väl valda insatser för elevernas bästa. Inom socialvården anses bidraget till nykterhetsvården vara ett exempel på bidrag som låser verksamheten till former som inte från alla synpunkter är de mest ändamålsenliga.

2.2.3.3 Riktlinjer för en reformering av statsbidragssystemet

När det gäller frågan om att förenkla nuvarande statsbidragssystem genom att begränsa antalet bidrag är det lämpligt att främst göra bedömningen med hänsyn till huvudsyftena med statsbidragsgivningen.

Skulle syftet med statsbidragsgivningen enbart vara att ge kommunerna ett allmänt finansiellt stöd finns det inte skäl att bevara nuvarande system med en rad speciella bidrag till kommunerna. Det väsentliga vore i stället att inom ramen för tillgängliga resurser tillföra kommunerna medel i ge- nerella former i sådan utsträckning att de kan bedriva sin verksamhet i avsedd omfattning utan att det kommunala skattetrycket når en oacceptabel nivå.

Behovet och omfattningen av kommunal service inom skilda områden varierar från kommun till kommun. Trots systemet med speciella och all- männa statsbidrag föreligger det skillnader i fråga om servicenivå och skat- teuttag mellan kommunerna. Mellan högsta och lägsta utdebitering skilde det drygt 6 kr/skr 1977. Det är därför angeläget att statsbidragsgivningen

medverkar till att underlätta kommunernas möjligheter att erbjuda med— borgarna likvärdig service till samma pris (skatt).

Vår översyn av gällande skatteutjämningssystem tyder på att de speciella statsbidragen inte i någon större utsträckning leder till en utjämning av servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna. Vissa specialdes- tinerade bidrag, t. ex. skolbidragen, tycks dock ha en viss utjämnande effekt. Ett sätt vore därför att skattekraftsgradera speciella statsbidrag till vissa grenar av den kommunala verksamheten. Detta skulle dock bara få be- gränsad effekt då skattetrycket utjämnas endast i den mån det föranleds av utgifter för den statsbidragsberättigade verksamheten. För att en mer omfattande utjämning skulle uppnås på detta sätt måste statsbidragssektorn utvidgas till att omfatta alla de kommunala verksamheterna.

Det finns därför anledning undersöka möjligheterna att överföra en del av det statliga stöd, som f. n. utgår i form av speciella statsbidrag, till det allmänna skatteutjämningssystemet för att därigenom uppnå en bättre skat- teutjämning.

Mot bakgrund av vad som hittills diskuterats om de allmänna syftena med statsbidragsgivningen till kommunerna skulle dessa kunna tillgodoses lika väl eller till och med bättre om bidragsgivningen inte — i samma ut- sträckning som nu — binds till särskilda av kommunerna bedrivna verk- samheter.

Om syftet med de speciella statsbidragen däremot är att stimulera ut- byggnaden av viss kommunal service blir situationen helt annorlunda. Det är självklart att om statsmakterna önskar påverka kommunerna att bedriva viss verksamhet sker det lämpligast genom att bidraget knyts till den ifrå- gavarande verksamheten.

2.2.3.4 Vissa avsteg från grundprincipen

Starka skäl talar sålunda för att man prövar möjligheterna att slopa ett antal speciella statsbidrag och överföra medlen till skatteutjämningssystemet. Om risk föreligger för att bidragens slopande skulle medföra större eller mindre avbräck i verksamheten i fråga kan dock skäl tala för att bidraget bibehålls.

Det kan heller inte uteslutas att staten även i framtiden kan finna det lämpligt att stimulera utbyggnaden av någon särskild kommunal verksamhet. Inom vissa begränsade verksamhetsområden kan kraven på en enhetlig ut- formning av verksamheten anses vara mycket väsentliga. En fortsatt spe— cialdestinering skulle kunna bidra till att verksamheten bedrivs med en likvärdig standard över hela landet. Stimulansbidrag skulle därför finnas kvar i begränsad utsträckning även i fortsättningen, men endast i sådana fall då mycket starka skäl för stimulans föreligger. Vidare anser KEU 76 det viktigt att stimulansbidragen blir föremål för omprövning med jämna mellanrum, t. ex. vart femte år.

Ett särskilt problem vid övergången till mer generella former för bidrags- givningen utgör de variationer i ändamåls- och utgiftsstrukturen som föreligger kommunerna emellan. För att illustrera detta kan nämnas bidragen till gym- nasieskolan och den kommunala väghållningen som är väsentligt högre i stora än i små kommuner, då de mindre kommunerna inte är väghållare och ofta saknar egen gymnasieskolutbildning.

En särskild grund för statsbidrag föreligger också då verksamheten berör fler än kommunens egna invånare. Som exempel kan nämnas de kostnader vissa kommuner har att bära, som avser riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsen.

En annan grund för statsbidrag får anses föreligga då kommuner på grund av det geografiska läget eller andra speciella omständigheter får vidkännas särskilda kostnader. För kommuner som tillfälligt drabbas av särskilda kost- nader för t.ex. skogsbrand skulle ersättning kunna övervägas genom extra Skatteutjämningsbidrag i stället för med speciella statsbidrag.

Statsbidragsgivningen har också betydelse för finansieringen av viss inves- teringsverksamhet i kommunerna. Investeringsbidragen minskar kommuner- nas behov att lånefinansiera investeringarna. Det kan därför visa sig vara nödvändigt att bibehålla specialdestineringen till vissa kommunala inves- teringsändamål. Kommunernas kreditförsörjning övervägs f. n. av kapital- marknadsutredningen.

Vissa av de speciella statsbidragen till kommunerna utgår även till andra bidragstagare än kommuner. Vid en eventuell omläggning av dessa bidrag skulle även konsekvenserna för enskilda organisationer, företag etc. behöva beaktas. Bidragsgivningen till andra mottagare än kommuner berörs dock ej av utredningens arbete.

Från principiell synpunkt kan det hävdas att när kommunerna bedriver statsunderstödd verksamhet bör de erhålla statsbidrag på samma villkor som enskilda organisationer och företag. I annat fall skulle det från stats- bidragssynpunkt vara fördelaktigt för kommunerna att driva verksamhet i stiftelseforrn i stället för i direkt kommunal regi. Vidare skulle de ad- ministrativa vinsterna bli begränsade om endast den del av bidragen som berör kommunerna skulle upphöra. För de statliga myndigheterna skulle ansöknings- och prövningsförfarandet från organisationer och företag fort- farande utgöra en betydande arbetsbelastning. Denna typ av statsbidrag bör därför i de flesta fall tills vidare utgå enligt hittills gällande grunder.

Statsbidragen till beredskapsarbeten och andra sysselsättningsskapande åt- gärder utgör viktiga stabiliseringspolitiska instrument som skulle gå förlorade om dessa bidrag inordnades i skatteutjämningssystemet. Det får därför anses viktigt att dessa bidrag av konjunktur- och arbetsmarknadspolitiska skäl finns kvar även i fortsättningen.

Det bör observeras att de speciella grunder för statsbidrag som avslut- ningsvis har redovisats här endast utgör avsteg från de grundprinciper för statsbidragsgivningen som tidigare skisserats. Dessa avsteg gör inte frågan om att förenkla gällande statsbidragssystem genom begränsning av antalet statsbidrag mindre angelägen.

2.2.4. Utredningens överväganden och förslag

1 delbetänkandet har vi granskat 52 av de speciella statsbidragen. Resultatet av vår översyn visar att åtta bidrag kan slopas helt och delar av ytterligare sex bidrag kan upphöra att utgå. Som framhållits i det tidigare omfattar hälften av de Specialdestinerade bidragen endast en procent av den utgående bidragssumman. Det är främst denna grupp av bidrag som berörts av vår

översyn. Det innebär att beloppsmässigt blir resultaten av den hittills gjorda översynen relativt begränsade.

Som framgår av tabell 2.7 föreslår KEU 76 att specialdestineringen skall upphöra för bidrag till ett sammanlagt belopp av ca 185 milj. kr. (1976/77 års budgeterade värden). I fråga om dessa bidrag har vi ansett att medlen bör överföras till det allmänna skatteutjämningssystemet.

De största bidragen beloppsmässigt som vi föreslår skall upphöra är bi- draget till administrationen av den kommunala nykterhetsvården samt delar av bidraget till kommunernas socialhjälpskostnader för utländska medbor- gare. I övrigt är de bidrag som berörs av förslagen beloppsmässigt små. Motiveringarna till våra ställningstaganden har kort sammanfattats i tabellen.

För ytterligare fyra bidrag föreslår KEU 76 förändringar i bidragskon- struktionen. Den undre gränsen för bidrag vid bekämpning och sanering av löskommen olja föreslår vi skall höjas från 3 000 kr. till 20 000 kr. Bidraget till kommersiell service i glesbygd grundas i dag på kommunernas net- tokostnader. KEU 76 föreslår nu att bidraget i stället skall grundas på kom- munernas bruttokostnader för verksamheten. Denna förändring har vi också föreslagit för den del av anslaget Bidrag till driften av erkända vårdanstalter för alkoholmissbrukare som berör inackorderings- och behandlingshem för narkotikamissbrukare. Vi föreslår dessutom, när det gäller den del av bidraget till folkbiblioteken som avser inköp av bokbussar, att kommunerna bör svara för en del av inköpskostnaden.

Beträffande bidragen till byggnadsarbeten inom skolväsendet föreslår vi att det prövas om nuvarande bidragsgivning kan ersättas med statliga bo- stadslån. Denna fråga ligger utanför de direktiv vi har att arbeta efter och torde närmast vara en uppgift för kapitalmarknadsutredningen. Om det skul- le visa sig att vårt förslag inte är genomförbart anser vi att en översyn av gällande bidrag bör göras i syfte att finna mer enhetliga principer för bidragens utformning.

KEU 76 har således funnit att för 19 av de 52 granskade bidragen har förändringar av bidragsgivningen varit motiverade. Om man dessutom till- fogar de fyra bidrag (byggnadsarbeten vid folkhögskolor, engångsanskaffning av utrustning till folkhögskolor, vissa fullbordade byggnadsarbeten för folk- skoleväsendet samt anordnande av förskolor och fritidshem) som genom redan fattade beslut kommer att avvecklas, kan nära hälften av de nu stu- derade bidragen komma att beröras av förändringar. Man bör dock notera att under budgetåret 1977/ 78 tillkommer bidrag genom olika riksdagsbeslut. Inom skolområdet införs t. ex. bidrag till hemspråksundervisning, lärarvi- karier och fritidsverksamhet.

När det gäller frågan om att införa nya statsbidrag till kommunal ar- betarskyddstillsyn och kommunernas invandrarbyråer har vi inte funnit till- räckligt starka skäl för detta. De båda verksamheterna är relativt jämnt fördelade mellan landets kommuner och kostnaderna för verksamheterna är av ringa betydelse för kommunernas ekonomi.

Flera av de speciella statsbidrag som inte berörs av våra förslag är av stimulanskaraktär. Vi anser att Stimulansbidrag bör omprövas med jämna mellanrum, exempelvis vart femte år.

Då stora delar av bidragen till skolväsendet utreds av SSK-utredningen och utredningen om den gymnasiala utbildningen har vi i dessa delar endast fört en principiell diskussion.

Milj. kr Bidrag

Ersättning för skogsbrands- släckning och katastrofbränder

Kommunernas skattekontroll Borgerlig medling”

Kommunal beredskap

Anläggningsstöd till idrottenb

Bidrag till idrottsanläggningar (exkl. riksanläggningar)

Åtgärder för fritidsbåttrafiken

Inrättande av elevhem inom det allmänna skolväsendet

Bostäder för lärare inom det ob- ligatoriska skolväsendet Anordnande av institutioner för vissa psykiskt utvecklingsstör- da (särskolor, elevhem)

Ferievistelse för barn

Bidrag till semesterhem m.m.

Familjerådgivning

Ersättning till kommunerna en- ligt socialhjälps- och hama- vårdslagarna

Icke svenska medborgare Zigenare (svenska och finska) Renskötande samer

Kommunala nykterhetsnämn- der m.m. Administrationskostnader Skyddsympning

Ersättning för engångsmateri- el

Summa

1976/ 77

Tabell 2.7 Specialdestinerade bidrag som enligt KEU 76 kan upphöra att utgå

2,1

0,5 0,1

0,2

4,0

1,5

4,5

14,0

4,0

1,8

0,6

51,0

100,0

0,8

185,I

Motivering

Bidraget är en del av anslaget Ersättning vid räddningstjänst (2,5 milj. kr 1976/ 77). Extra Skatteutjämningsbidrag skall kun- na utgå vid bränder som ger kommunen stora ekonomiska förluster Staten föreslås överta verksamheten Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt

Bidrag till planrevision bör ej utgå. Bi- draget till nyplanläggning på 1,8 milj. kr 1976/ 77 bör dock fortsätta utgå under en övergångsperiod

Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt

Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi Bidrag till särskolors undervisningsloka- ler bör beaktas tillsammans med inves- teringsbidragen till skolväsendet. Bidra- get till vårdhem/elevhem av ringa bety- delse för landstingens ekonomi och kan därför upphöra Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt

Bör ej särbehandlas i förhållande till svenska medborgare

Nykterhetsvårdens administrationskost- nader bör ej särbehandlas. Kostnaderna är dessutom svåra att skilja ut. Av ringa betydelse för kommunernas ekonomi. Ingen nämnvärd stimulansef- fekt

Uppskattat belopp. Borgerlig medling ingår i anslaget Ersättning åt vittnen m. m. och sär- redovisas inte.

” Kommunandelen upp- skattad till 11,6 milj. kr av ett totalanslag på 30,4 milj. kr. [ Bidraget är 36 000 kr.

En förutsättning för att kommunerna skall kunna överta en stor del av det nuvarande statliga ansvaret för skolan är att statsbidraget görs mer neutralt i förhållande till såväl skolans kostnader som skolans organisation och resursval i den enskilda kommunen. SSK-utredningen har enligt sina direktiv att söka lösningar som innebär att statsbidragen beräknas på andra grunder än lönekostnaderna för lärarpersonal. Det synes därför ligga nära till hands att, som SSK-utredningen skisserat i sina betänkanden, undersöka förutsättningarna för en övergång från nuvarande kostnadsbaserade bidrags- system till ett annat, mer neutralt system. Ett nytt specialdestinerat stats- bidrag skulle kunna utgå med ett bestämt belopp per elev oavsett med vilken skolorganisation eller med vilka resursslag kommunerna väljer att förverkliga de mål staten ställt upp för skolväsendet.

En övergång till ett sådant mer neutralt och schablonmässigt utformat statsbidragssystem skulle sannolikt medföra kännbara omfördelningseffek- ter för enskilda kommuner. SSK-utredningens analyser visar nämligen att statsbidragsvariationerna vad gäller i varje fall grundskolan sammanhänger med geografiska och befolkningsmässiga faktorer som i allmänhet inte kan påverkas av den enskilda kommunen. Ett enhetligt statsbidrag per elev till grundskolan skulle därför behöva kompletteras med ett hänsynstagande i skatteutjämningssystemet eller i andra former till de relativt sett högre kostnader per elev som vissa kommuner åsamkas.

Vi konstaterade ovan att man endast uppnår en begränsad effekt då man försöker utjämna servicenivå och utdebiteringsbehov mellan kommunerna med speciella statsbidrag. Vid en bedömning av hur ett nytt statsbidrag till skolverksamheten bör se ut måste därför frågan om att arbeta in skol- bidragen i sin helhet i skatteutjämningssystemet också bedömas. Vi ville emellertid inte föregripa resultatet av SSK:s arbete och nöjde oss därför med en principiell diskussion.

Det är dock viktigt att konstatera att statsbidraget till grundskolan är ett allmänt finansieringsbidrag till verksamheten som sådan och inte ett stimulansbidrag.Statsbidraget utgör inte heller det viktigaste styrinstru- mentet vad gäller utbildningens uppläggning och genomförande. Skollag, skolstadga, läroplaner rn. m. är i detta sammanhang av stor betydelse. Mot denna bakgrund skulle enligt vår mening en inarbetning av statsbidraget till grundskolan i skatteutjämningssystemet principiellt sett kunna utgöra ett alternativ till konstruktionen bidrag per elev.

I fråga om bidraget till länsbibliotek lade vi inte några specificerade förslag i avvaktan på statens kulturråds utredning, men vår principiella inställning är att bidraget kan upphöra.

2.2.5. Reservation och särskilda yttranden

Ledamoten Berndtson framhöll i en reservation att kommuner och landsting står inför kraftiga skattehöjningar för att klara sina åtaganden, därest inte genomgripande förändringar av finansieringen kommer till stånd. Betydande tillskott från staten eller helt statligt övertagande av vissa kostnader från kommunerna är nödvändiga åtgärder. Ett förändrat skattesystem med en progressiv statskommunal enhetsskatt framstår allt mer som en nödvän- dighet.

KEU 76 har nu valt att i utredningsarbetet om kommunernas ekonomi framlägga ett delbetänkande rörande slopande av vissa utgående statsbidrag. Detta kan, enligt Berndtson, inte anses motiverat med hänsyn till mer an- gelägna uppgifter. Visserligen förutsätter utredningen att förslagen bör be- dömas tillsammans med övriga förslag och ställningstaganden som senare skall presenteras. Utredningens förslag framlägges dock utan att samtidigt några åtgärder i syfte att förbättra den kommunalekonomiska situationen presenteras. Utredningen har vid sina överväganden i detta sammanhang utgått från oförändrad kostnadsfördelning mellan stat och kommun.

Även om utredningen förutsätter att berörda statsbidrag som regel skall överföras till skatteutjämningssystemet kan indragning av vissa statsbidrag bli kännbara för enskilda kommuner. Ett statsbidrag som totalt sett har liten betydelse för kommunernas ekonomi kan vara av stor betydelse för en enskild kommun med speciell struktur. I skatteutjämningssystemet torde däremot beloppet ifråga bli av ringa betydelse. En översyn av statsbidrags- systemet, bl. a. med hänsyn till att vissa bidrag är administrativt kompli- cerade, kan vara motiverad. Däremot bör inte denna fråga ses isolerad från det totala kommunalekonomiska sammanhanget hävdade Berndtson.

Den främsta uppgiften för utredningen kan inte vara att avskaffa stats- bidrag menade Berndtson vidare. Huvuduppgiften måste vara att tillföra kommuner och landsting ökade resurser. Barnomsorgen, skolan, sjukvården och pensionärernas bostadstillägg är några viktiga områden där kraftiga statliga insatser krävs. Huruvida speciella statsbidrag skall bibehållas, slopas eller utvidgas måste ses i samband med finansieringen av de för kommuner och landsting verkligt tunga utgiftspostema. Därför borde enligt Berndtsons mening frågan om slopande av vissa statsbidrag inte ha särbehandlats innan en helhetslösning av kommunernas ekonomi kan presenteras.

I särskilt yttrande av de socialdemokratiska ledamöterna samt de sak- kunniga Starkerud och Åberg anförs att den borgerliga majoriteten i ut- redningen har valt att publicera delbetänkandet innan de slutliga ställnings- tagandena till kommunernas ekonomi har tagits. Detta omöjliggör en analys av de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslagen sett ur en enskild kommuns synvinkel. Man kan konstatera vilka ekonomiska konsekvenser som borttagande av de ifrågavarande bidragen skulle få, man kan däremot ännu inte överblicka vilka nya statsbidrag man skulle få som ersättning för de förmåner som gått förlorade. De ansåg därför att dessa förslag borde ha presenterats samtidigt med utredningens totala överväganden och för- behöll sig rätten att återkomma till de föreslagna åtgärderna i samband med ställningstagandet till utredningens totala överväganden i dess slutbetän- kande.

I särskilt yttrande av den sakkunnige Lundequist framhålls att trots att KEU 76 således är fullt medveten om det pågående arbetet inom SSK- utredningen, anser man uppenbarligen sig ändå föranledd att ta upp frågan kring statsbidragsgivningen till skolan om ock i vissa fall endast på ett principiellt plan. SACO/SR anser bl. a. mot bakgrund av det arbete som pågår inom SSK-utredningen att det är nödvändigt att lämna frågan om skolbidragens integration i skatteutjämningssystemet utanför KEU 76:s ar- bete.

3 Samspelet mellan stat och kommun

3.1. Den kommunala sektorns omfattning

Kommunerna i samhällsekonomin

Den kommunala sektorn har ökat kraftigt under efterkrigstiden. I vårt del- betänkande Kommunernas ekonomi 1975—1985, som sammanfattas i kapitel 2, har vi redovisat utvecklingen under senare år. Den kommunala sektorn har tagit i anspråk en allt större andel av bruttonationalprodukten, framförallt i löpande priser. Det visar diagram 3.1, där åren 1965 och 1975 jämförs.

Andel av BNP (%)

20

15

10

5

1965 1965 1975 1975 Staten Kommunerna Staten Kommunerna

E = Konsumtion - ' = | t ' 1) . "yes er'nga' Diagram 3.1 Kommunal

_ och statlig konsumtion och 1) exkl permanenta bostader investering som andel av Anm: BNP = BNP till marknadspris. l siffrorna för statliga och kommunala inve- BNP 1965 och1975_ steringar ingår uppgifter för av staten resp kommunerna ägda företag med L" ' d . undantag för bostadsföretag. apan e priser

Den kommunala konsumtionens andel av BNP har ökat från 9 procent till 16 procent mellan åren 1965 och 1975. Den statliga konsumtionens andel är oförändrad, 9 procent. Investeringarna visar för kommunal och statlig sektor en i stort sett oförändrad andel på 3—4 procent under perioden.

1975 tog den kommunala sektorn i anspråk 20 procent av landets to- talproduktion. Statens motsvarande andel var 12 procent. Av den samlade offentliga konsumtionen svarade den kommunala sektorn för två tredje- delar och staten för en tredjedel.

Jämförelserna visar att primärkommunema och landstingen tillsammans numera utgör ett mycket väsentligt inslag i samhällsekonomin. Den kom- munala utvecklingen får därför stor betydelse för resursfördelningen i sam- hället.

Driftkostnader

Kommunernas och landstingens bruttokostnader uppgick till sammanlagt 83 miljarder kr 1976. Hälso- och sjukvård, undervisning och socialvård utgör de största verksamheterna. Tillsammans svarade de, som framgår av diagram 3.2, för ca 65 procent av bruttokostnaderna 1976. Den affärsmässiga verksamheten motsvarade 12 procent.

Socialvärd m m 21 %

Undervisning m m 21 %

Halso- Och sjukvård 28 %

Affärs- mässig verksamhet 12 %

Diagram 3.2 Driftkostna- der, brutto, 1976. Pri- märkommuner och lands- ting. Fördelning pa' verk- samhetsområden

Av de totala bruttokostnaderna 1976 svarade primärkommunema för 68 procent och landstingen för 32 procent. I diagram 3.3 har kostnaderna inom kommuner och landsting delats upp på verksamhetsområden.

Undervisning och socialvård svarar tillsammans för drygt hälften av pri- märkommunernas verksamhet. Inom undervisning svarar grundskolan för den största andelen. Socialvården domineras av olika insatser för barn och ungdom och av äldreomsorgen.

För landstingen är hälso- och sjukvården den helt dominerande verk- samheten. Den svarar för 3/4 av driftkostnaderna. I Hälso- och sjukvård ingår dels den slutna sjukvården, dels den öppna läkarvården och distrikts- vården. Där ingår också folktandvården och den psykiska barna- och ung- domsvården. Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda är en relativt omfat- tande verksamhet, där en kraftig upprustning pågått under senare år. I den sociala verksamheten ingår bl. a. arbetsvården och barn- och ungdomshem- men.

1976 Primärkommuner

Hälso- och sjukvård

Socialvård

Undervisning

1976 Landsting

1,1 Kulturell verksamhet

Affärsmässig

Siukhusansluten hälso- verksamhet och sjukvård

16,8

Hälso- och sjukvård utanför sjukhus

planväsen gatu- o Social verksamhet parkförvaltning Omsorg om psykiskt Fastighets- utvecklingsstörda förvaltning Undervisning o Central för— blldn Verksatht Diagram 3.3 Driftkostna- valtning rätts— o Centralförvaltning der, brutto, 1976. Pri- samhäHSSkl/dd Diverse märkommuner och lands- l Totalt 56,7 Totalt 26,4 ting. Miljarder kr.

Fritidsfönra ltning Byggnads- o

Investeringar

De kommunala investeringarna ökade kraftigt under 1960-talet. Under se- nare år har utvecklingen dämpats, bl. a. som en följd av att bostadsbyggandet minskat. Investeringarna för primärkommuner och landsting uppgick 1976 till sammanlagt 10 miljarder kr. Fördelningen på olika verksamheter fram- går av diagram 3.4.

Undervisning m m 13 %

Hälso-och sjukvård 18 %

Byggnads- och planväsen m m 18 %

Affärsmässig verksamhet 28 %

Diagram 3.4 Bruttoinves- teringar 1976. Primär- kommuner och landsting. Anm: Med bruttoinvesteringar avses nybyggnad och nyanläggning samt inköp av l Fordelnmg Pa verksam- transportmedel, maskiner och inventarier. Inköp av fastigheter ingår däremot 1 hetsområden inte för primärkommunema. l

Av de primärkommunala bruttoinvesteringarna som 1976 uppgick till 8 miljarder kr är den affärsmässiga verksamheten den största posten (36 pro- cent). Betydande primärkommunala investeringar sker också under Bygg- nads- och planväsen m.m. Investeringarna i gator och vägar svarar för ca 14 procent av primärkommunernas totala investeringar.

Landstingens bruttoinvesteringar uppgick 1976 till 2 miljarder kr. Hälso- och sjukvårdens andel utgjorde 74 procent.

Inkomster

De viktigaste inkomstkällorna för primärkommuner och landsting redovisas i diagram 3.5.

Primärkommuner

Allmän kommunalskatt

Försäljning av fastig- Nya lå" (inkl skattebortfallsbidrag)

heter och inventarier

Diverse inkomster

Övriga ersättningar från enskilda, företag kommuner och landsting

Avgifter och er- sättningar för tjänster m m

Övriga statsbidrag Skatteutjämnings- bidrag

Diagram 3.5 Externa inkomster 1976. Primärkommuner och landsting.

Landsting

Ersättning från andra huvudmän

Diverse inkomster

Patientavgifter

Ersättning från allmänna försäkringen

Statsbidrag

Skatteutjämnings- bidrag

Nya lån

Landstingsskatt (inkl skattebortfallsbidrag)

Kommunalskatten är den viktigaste inkomstkällan för såväl landsting som primärkommuner. Den svarar för nära 60 procent av landstingens in- komster och drygt 40 procent av primärkommunernas. Statsbidragen täcker en betydligt större andel av primärkommunernas kostnader än av lands- tingens, men landstingen får också inkomster från staten via ersättningen från den allmänna försäkringen. Patientavgifterna för öppen och sluten vård utgör en liten del av landstingens inkomster. De uppgick 1976 till ca 600 milj. kr.

Primärkommunernas avgiftsinkomster för olika verksamheter framgår inte av finansstatistiken. Enligt en specialundersökning, som utförts av kommunförbundet och som redovisas i kapitel 5, utgjorde avgifterna för den sociala verksamheten (barnomsorg, åldringsvård) 1,5 procent av av de externa inkomsterna 1975. Motsvarande andel för den industriella verksam- heten var 11,5 procent.

Uppgifter per invånare och utdebiteringsbehov

Den genomsnittliga utdebiteringen per skattekrona 1976 var 15:55 kr. för primärkommunema och 10:78 kr. för landstingen. I tabellerna 3.1 och 3.2 redovisas nettokostnader och vissa utgifter för olika verksamheter inom primärkommuner och landsting 1976 dels per invånare, dels per skatte- krona.

Tabell 3.1 Primärkommuner. Nettokostnad per invånare och utdebitering per skat- tekrona för olika verksamheter 1976

Verksamhet Nettokostnad Utdebitering ; per invånare per skr” l Socialvård och socialförsäkring 1 136 6:46 Undervisning och kulturell verksamhet 963 5:48 l Byggnads- och planväsen, gatu- och park- i förvaltning 319 1:81 ; Fastighetsförvaltning och bostadsförsörjning 207 1:18 Fritidsforvaltning * 198 1le Affärsmässig verksamhet 135 0:76 Övrigt” 532 3:03 Nettodriftkostnad exkl. finansiering (3 490) (l9z85)

Finansiering exkl. förskott på kommunal skatt, skattebortfallsbidrag och skatteut- jämningsbidrag ./. 1 589 ./. 9:04 Kostnadsräntor 281 1:60 Nettoinvesteringar m. m. 750 4:26 Amorteringar 240 1:37 Nya lån ./. 438 ./. 2:49

Summa 2 734 15:55

"Inkl. skattebortfallsbidrag och tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skat-

teutjämningssystemet.

" Central förvaltning, rätts- och samhällsskydd samt folkbokföring och beskattnings— ' väsen, hälso- och sjukvård.

Socialvård och undervisning inkl. kulturell verksamhet ligger kostnads- mässigt avsevärt högre än övriga verksamheter. Tillsammans svarar de för ungefär 60 procent av de totala nettodn'ftkostnadema. Kostnaden för räntor och amorteringar uppgick till sammanlagt 521 kr. per invånare, vilket mot- svarar en utdebitering på nära 3 kr/skr.

Tabell 3.2 Landsting.-Nettokostnad per invånare och utdebitering per skattekrona för olika verksamheter 1976

Utdebitering per skr"

Verksamhet Nettokostnad per invånare

Hälso- och sjukvård varav” (1 874) (10:83) Akutsjukvård 895 5:20 Långtidssjukvård 460 2:71 Öppen läkarvård, distriktsvård m. m. 347 1:95 Psykiatrisk vård 97 0:54 Folktandvård 75 0:43 Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 190 1:10 Undervisning , 87 0:50 Social verksamhet 80 0:46 Diverse verksamheter 114 0:66 Central förvaltning 109 0:63

, Nettodriftkostnad exkl. finansiering (2 454) (14:18)

Finansiering exkl. förskott på kommunal skatt, skattebortfallsbidrag och skatteut- jämningsbidrag ./. 830 ./. 4:79 Kostnadsräntor 46 0:27 Nettoinvesteringar m.m. 252 1:45 Amorteringar 29 0:17 Nya lån ./. 86 ./. 0:50

Summa 1 865 10:78

Inkl. skattebortfallsbidrag och tillskott av skatteunderlag enligt det statliga skat- teutjämningssystemet. b Approximativ fördelning.

Av nettokostnaden per invånare för hälso- och sjukvården går närmare hälften till akutvården och en fjärdedel till långtidssjukvården. Kostnaden för räntor och amorteringar uppgick till sammanlagt 75 kr. per invånare, vilket motsvarar en utdebitering på 44 öre/ skr.

Det måste understrykas, att de resultat som redovisas i tabell 3.1 och 3.2 är genomsnittsvärden. Jämför man enskilda primärkommuner eller landsting är variationerna stora. För primärkommunema kan detta illustreras med kostnaden för socialhjälp, som 1976 uppgick till 272 kr. per invånare i Botkyrka och till 6 kr. per invånare i Ydre kommun. Skillnaderna mellan landstingen belyses i diagram 3.6, som visar antalet vårdplatser per 1 000 invånare 1976.

ABCD

EFGHKLMNOPRSTUWXYZACBDSamtI.

Diagram 3.6 Landsting. Sysselsättning Va'rdplatser/I 0001nvåna- . _ re 1976. Egen konsumtion Den kommunala sektorn spelar en stor roll för sysselsättningen. 1976 hade

primärkommuner och landsting sammanlagt 680 000 anställda vilket mot- svarar 17 procent av det totala antalet sysselsatta i landet. 400 000 av dem arbetade hos primärkommunema och 280 000 hos landstingen. I denna be- räkning ingår inte anställda enligt statliga avtal (lärare) och i kommunala aktiebolag och stiftelser m. fl., totalt ca 170 000. Diagram 3.7 och 3.8 visar hur de anställda fördelas på kön, ålder och hel- respektive deltidsarbete (inkl. timavlönade).

Ålder Män Kvinnor — 19 20 24 25 — 34 35 —— 44 45 — 54 55 — 59

60—

30 000

[:| Deltid + timavlönade

Diagram 3.7 Primärkom- Ungefär tre fjärdedelar av primärkommunernas anställda är kvinnor och "W""- A'l'a'E'f ”Stål/(141 en fjärdedel är män. Drygt hälften av de anställda arbetar deltid eller är m.a's._1976 "fed "”de/”mg timavlönade. Av kvinnorna är de flesta mellan 45 och 54 år. Den största pa kan och alder .. ..

gruppen av mannen ar yngre, 25—34 år.

Av antalet sysselsatta personer i primärkommunema hänförde sig 198 000 (49 procent) till socialvård, 72 000 (18 procent) till undervisning och annan kulturell verksamhet samt 44000 (11 procent) till stadsbyggnad, gatu- och parkförvaltning, sport och friluftsliv.

Ålder Män Kvinnor

——19

? 30 000

Heltid

D Deltid +timavlönade

Könsfördelningen bland landstingens anställda är ännu mer ojämn än Diagram 3.8 Landsting. primärkommunernas; 85 procent är kvinnor och 15 procent är män. Lands- Anta/E' ”"Wild” 1_ma's_ tingens anställda är genomsnittligt yngre än primärkommunernas. Bland ZåZÖOZzeZISZfdemmgpa såväl kvinnor som män är åldersgruppen 25-34 år den största. Nära hälften av de anställda arbetar deltid eller är timanställda. Av landstingens anställda arbetar 87 procent inom hälso- och sjukvården (ca 240000 personer).

Primärkommunernas och landstingens andel av den totala sysselsätt- ningen har ökat från 12 till 17 procent mellan 1970 och 1976. Under den ( tiden tillkom 207 000 nya arbetstillfällen i primärkommuner och landsting. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar ökade den totala sysselsättningen under samma tid med 218 000 personer. Tillväxten hos primärkommuner och landsting motsvarade sålunda så gott som hela nettoökningen av antalet sysselsatta under perioden.

3.2. Lokal och regional självstyrelse

Översikten i föregående avsnitt visar hur den kommunala sektorns betydelse främst under de senaste decennierna har ökat från såväl samhällsekonomisk som sysselsättningspolitisk synpunkt. Vilka är då de konstitutionella för- utsättningarna för primärkommunernas och landstingens verksamhet?

Den lokala självstyrelsen har gamla anor i Sverige. Den kan i modern

tid sägas ha tagit sin början med 1862 års kommunalreforrn. Sedan dess har den kommunala självstyrelsen fortgående ökat i betydelse och omfatt- ning.

I bilaga 2 till betänkandet har docenterna Birgersson och Wallin bl.a. beskrivit hur den kommunala självstyrelsen vuxit fram. Redan från början ingick tre moment i självstyrelseideologin, decentraliseringsidén, tanken på en naturlig kommunal kompetenssfar samt föreställningen att självstyrelsen skulle fostra folket till goda medborgare. Mot mitten av 1800-talet kom- pletterades dessa idéer av en fjärde, associationstanken, enligt vilken den kommunala gemenskapen utgjorde en form av permanent föreningssam- verkan.

Samtidigt som mycket av tänkandet kring den kommunala självstyrelsen har förändrats under det gångna seklet har två grundkomponenter de- centralisering och medborgarfostran i allt väsentligt överlevt alla de för- ändringar som i övrigt berört kommunerna och deras verksamhet.

Decentraliserad förvaltning anses göra det lättare att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. Praktiska och psykologiska skäl talar för att man vill ha så kort avstånd som möjligt mellan myndigheter och medborgare. Information och kontakter underlättas när avståndet är kort mellan ansvariga beslutsfattare och de medborgare som de är tillsatta att tjäna. Det är lätt att komma i kontakt med beslutsfattarna och dessa kan antas vara mottagliga för lokala opinioner.

Viktiga samhällsuppgifter har genom lagstiftning decentraliserats till pri- märkommuner och landsting där de ombesörjts under hänsynstagande till skiftande lokala och regionala förhållanden. Primärkommuner och lands- ting har blivit betydelsefulla instrument för den samhälleliga reformpoli- tiken. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter s_om här.

Målet har varit att skapa förutsättningar för en så likformig kommunal standard som möjligt över hela landet. Utbyggnaden av den kommunala serviceapparaten har kontinuerligt krävt åtgärder vad gäller kostnads- och uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, en utbyggnad av skatte- utjämningssystemet, interkommunal samverkan och kommunindelningsre- former för att få fram bärkraftiga kommunala enheter.

De kommunala insatserna utgör en viktig del av den offentliga sektorns expansion. Redan vid sekelskiftet motsvarade de totala utgifterna för den kommunala verksamheten i stort sett den dåtida statsverksamhetens om försvarskostnaderna drogs ifrån.

Utvecklingen därefter och särskilt under de senaste decennierna har på- tagligt ökat den kommunala andelen av den offentliga verksamheten vilket framgår av redovisningen ovan.

På de traditionella områdena för kommunal självstyrelse — åldringsvård, skola, bostadsförsörjning etc. ställs oavbrutet nya anspråk och krav från en mängd håll. Också på nya områden ökar det kommunala engagemanget, t. ex. i fråga om sysselsättnings- och näringspolitiken. Frågan om var gränsen går mellan statliga och kommunala uppgifter blir därför allt svårare att be- svara.

Redan 1952 ansåg allmänna statsbidragsutredningen att det inte var möj- ligt att med ledning av allmängiltiga kn'ten'er åtskilja statliga och kommunala

uppgifter. Kommunalrättskommittén konstaterade 1965 att den offentliga förvaltningen i våra dagar framstår såsom ett sammanhängande helt, vari statligt och kommunalt samordnats. Detta har samband med att samarbetet stat kommun blivit alltmer intensivt på såväl det specialreglerade området som inom den fria kommunala sektorn. De kommunala besluten grundar sig inte längre på enbart kommunalekonomiska synpunkter och lokala intressen utan påverkas i växande omfattning av hänsyn till den allmänna utveck- lingen på t. ex. skolans område, i frågor om byggnadsplanering, bostadsför- sörjning etc. Även den statliga regionalpolitiken och konjunktur- och arbetsmarknadspolitiken har numera i hög grad betydelse för de kommunala besluten.

Sammanfattningsvis kan sägas att formerna för den kommunala själv- styrelsen har varit föremål för diskussion men däremot inte självstyrelsen som sådan. Det har rått en bred politisk enighet om den kommunala själv- styrelsens centrala betydelse för det svenska folkstyret.

3.3 Kommunindelningsreformen

1960-talets kommunindelningsreforrn minskade antalet primärkommuner . från över 1 000 till 278. Efter en ytterligare sammanläggning är antalet pri- märkommuner idag 277. En av riktlinjerna för kommunsammanläggning- arna har varit att varje kommun skulle omfatta den/de tätorter med kring- liggande landsbygd som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommu- nikationer och service samt invånarnas kontaktinriktning i övrigt bildade en sammanhållen region. Målsättningen var vidare att skapa kommuner med erforderliga ekonomiska och personella resurser för att kunna tillgodose medborgarnas behov av kommunal service.

Med större enheter förväntades skillnaderna i kommunal utdebitering minska mellan kommunerna, vilket från rättvise- och jämlikhetssynpunkter ansågs eftersträvansvärt.

Genom skapandet av bärkraftiga kommunala enheter skulle landsbygdens avfolkning bromsas. Centralorter med god samhällsservice skulle framstå som attraktiva alternativ till storstäderna, varigenom dessas expansion skulle kunna föras in i ett måttligare tempo.

Vidare kräver en rad uppgifter tämligen stora förvaltningsområden för att kunna handläggas på ett effektivt sätt. Institutioner och inrättningar som ställde sig alltför dyrbara för småkommuner, men som är önskvärda från effektivitetssynpunkt, skulle genom kommunsammanläggningarna kunna tillskapas och kvalificerade tjänstemän anställas. Utöver dessa funk— tionella motiv talade slutligen också för kommunindelningsreformema det faktum att många små kommuner saknade de personella resurser som är en förutsättning för att självstyrelsen och därmed den kommunala demo- kratin skall kunna fungera tillfredsställande.

Mot kommunindelningsreformen talade framför allt den reducering av förtroendemannakåren som skett, vilken från demokratiska utgångspunkter får anses mindre önskvärd.

Alternativet till reformen hade varit att lyfta av primärkommunema upp- gifter och låta regionala eller centrala organ få ansvaret för dessa. Detta

skulle ha inneburit ett fjärmande från medborgarna av beslutanderätten i angelägenheter av direkt lokalt intresse. Därför valde statsmakterna i stället att reformera den kommunala indelningen. Den nuvarande kommunstruk- turen ger medborgarna möjlighet att ta ansvar för och påverka viktiga sam- hällsfrågor genom kommunala beslut.

3.4 Inskränkningar i den kommunala självstyrelsen

Kommunerna utgör enligt vår mening en grundval för den svenska de- mokratin. De är ett praktiskt instrument för att förverkliga välfärdssamhället. Statens uppgifter är bl. a. att samordna de olika delarna av samhällsverk- samheten och göra de avvägningar, som är nödvändiga för att utnyttja till- gängliga resurser i enlighet med förhärskande politiska värderingar. Den kommunala sektorns omfattning och kommunernas ekonomiska självstän- dighet ställer krav på samordning av kommunernas verksamhet med den övergripande statliga politiken. Statsmakterna har mot den här bakgrunden ett intresse att på olika sätt påverka den kommunala verksamheten i syfte att nå de övergripande målen vad gäller t. ex. sysselsättnings-, regional- och stabiliseringspolitiken. Dessutom finns det inom många kommunala områden starka önskemål om en enhetlig utformning av verksamheten i hela landet. Detta motiverar bl. a. den statliga styrningen av skolväsendet.

Hur ska då det statliga inflytandet över kommunerna utformas? Det är knappast möjligt att låta statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna regleras av någon enstaka allmängiltig princip. Denna mening har bl. a. framförts i prop. 1976/7711 angående minskad detaljreglering av kommunerna. En avvägning mellan olika intressen måste komma till stånd vid varje tillfälle. Frågan är därför ytterst vilka styrinstrument och vilken grad av statlig styrning som är förenlig med den kommunala självstyrelsen.

Frågan om i vilken utsträckning och på vilket sätt den kommunala själv- styrelsen bör regleras i grundlagen har övervägts tämligen ingående under arbetet med den nya konstitutionen, vilket framgår av bilaga 2. 1974 års i RF ägnar kommunerna betydande uppmärksamhet, men grundlagsregle- |, ringen på området kännetecknas av återhållsamhet. Flera omständigheter har bidragit till detta. Bl. a. har hänvisningar gjorts till pågående utrednings- arbete, vilket berör flera för kommunerna centrala problem.

Med utgångspunkt i synsättet att stat och kommun i samverkan på olika områden och i skiftande former har att vidta de åtgärder som med- 3 borgarnas behov och önskemål motiverar eller som eljest aktualiseras av samhällsutvecklingen har en strikt avgränsning av den kommunala sektorn tett sig både olämplig och svårgenomförbar. Avvägningen statligt kom- munalt måste ske fortlöpande under ständig anpassning till nya förhållanden och bedömningar. !

Vi har konstaterat att kommunernas självstyrelse idag är kringskuren i olika avseenden. Inom det specialreglerade området finns sannolikt ett betydande utrymme för minskad detaljstyrning. I samband med indelnings- reformen diskuterades en minskad statlig styrning av kommunerna. Det anfördes att större kommuner med bättre resurser i ökad utsträckning skulle kunna besluta om servicen i den egna kommunen. Den nya kommunallagen

och propositionen om minskad detaljstyrning av kommunerna, som vi åter- kommer till nedan, kan ses som steg på vägen i denna riktning.

Vidare föreligger ett samband mellan författningsbestämmelser och stats- bidrag. Om den statliga bidragsgivningen behålls oförändrad till sin om- fattning innebär varje reduktion av antalet detaljföreskrifter en förstärkning av den kommunala självstyrelsen eftersom kommunernas handlingsfrihet ökar. I detta sammanhang vill vi erinra om att vi i vårt delbetänkande Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48) prin- cipiellt förordat en tyngdpunktsförskjutning i statsbidragsgivningen. En större del av statens totala stöd bör i fortsättningen utgå via skatteutjäm- ningssystemet. Vi har därför föreslagit att ett antal speciella bidrag helt eller delvis slopas och att medlen överförs till skatteutjämningen. Därmed skulle också de detaljbestämmelser som är knutna till dessa speciella statsbidrag upphöra.

Detaljkontrollen av kommunerna är fortfarande betydande. Vi anser det därför angeläget att handlingsutrymmet för kommunerna ökas genom mins- kad statlig kontroll. Det finns enligt vår uppfattning tillräckligt med an- svarskänsla och lokalkunskap i kommunerna för att staten inte skall behöva detaljreglera den kommunala verksamheten i den utsträckning som för när- varande sker. Statsmakterna bör i första hand nöja sig med att dra upp de allmänna riktlinjerna för den fortsatta utbyggnaden av välfärden.

Det torde råda allmän enighet om denna inriktning. Det är emellertid omöjligt att generellt avgöra huruvida statligt inflytande över kommunerna i form av utbyggd ramstyming kombinerad med en minskad detaljstyrning och ökad decentralisering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter sam- mantaget innebär en inskränkt eller utvidgad självstyrelse. Det avgörande för ett sådant ställningstagande måste vara den konkreta utformningen av alla dessa samverkande åtgärder.

Under 1970-talet har primärkommunernas och landstingens uppgifter och arbetsformer varit föremål för omfattande studier och överväganden av kommunallagsutredningen och utredningen om den kommunala demokra- tin. På grundval av utredningarnas förslag framlades en proposition (1975/761187) om kommunal demokrati och ny kommunallag. I propo- sitionen föreslogs bl. a. åtgärder som syftade till att utveckla och fördjupa medborgarinflytandet.

Syftet med förslagen var att göra kommunallagstiftningen enklare och mera enhetlig samt att anpassa bestämmelserna till utvecklingen i kom- munal praxis. Karaktären av ramlag med minskad detaljreglering innebär att primärkommunernas och landstingens handlingsfrihet ökar liksom möj- ligheterna att anpassa de kommunala verksamhetsformerna efter lokala för- hållanden och till den framtida utVecklingen. I den nya kommunallagen har en mängd detaljföreskrifter slopats.

I ovan nämnda prop. 1976/ 77:1 om minskad detaljreglering av kommu- nerna m. rn. föreslogs ändringar i ett 25-tal olika specialförfattningar. Tanken bakom förslagen var också här att öka primärkommunernas och landstingens möjligheter att anpassa organisation och arbetsformer efter skiftande lokala förhållanden och behov.

3.5 Pågående utredningsarbete

Arbetet med att öka den kommunala handlingsfriheten fortsätter. I direk- tiven till utredningen om minskad statskontro/l över kommunerna och lands- tingskommunerna erinrar departementschefen om de reformer som under senare år genomförts på olika områden för att minska den statliga detalj- regleringen. Det framhålls att det är angeläget med en samlad översyn av i statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna och lands- ( tingskommunerna i syfte att pröva vilka ytterligare förändringar som kan , göras för att stärka den kommunala självstyrelsen. Enligt direktiven bör

"syftet med översynen vara att mönstra ut sådana detaljföreskrifter som med hänsyn till de kommunala och landstingskommunala organens ställning och resurser inte längre är nödvändiga. Det finns flera motiv för att på detta sätt decentralisera ansvar och befogenheter. Statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor. Från demokratisk synpunkt är en för- stärkning av kommunernas och landstingskommunernas roll i beslutsfattandet av stor vikt för att samhällsverksamheten skall kunna utformas nära de enskilda män- niskorna. I utredningsarbetet bör synpunkter av detta slag väga tungt. Samtidigt måste självfallet kraven på samordning och likformighet i samhällsarbetet beaktas. Det är exempelvis nödvändigt att statsmakterna meddelar bestämmelser av olika slag för att uppnå övergripande mål i fråga om rättssäkerhet, sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Vid utformningen av den statliga tillsynen och kontrollen över kommuner och landstingskommuner måste en avvägning mellan delvis motstridiga intressen göras i varje särskilt fall.”

Decentraliseringsutredningenskall i sitt arbete överväga motiven och för- . utsättningarna för att decentralisera arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter ( från central till regional och lokal nivå i samhällsförvaltningen. Utredningens uppgift är enligt direktiven att pröva decentraliseringsfrågan över praktiskt taget hela det statliga förvaltningsområdet. Möjligheterna att flytta ansvar och befogenheter från länsorganen till kommunerna skall också tas tillvara. Utanför utredningens kompetens ligger endast domstolarna, utrikesförvalt- ningen, det militära försvaret och de affärsdrivande verken.

Enligt regeringens direktiv finns det flera motiv för en decentralisering:

1. Den centrala Statsförvaltningen kan avlastas arbetsuppgifter och få bättre tid för planering och andra övergripande frågor;

2. Det är mindre arbetskrävande för Statsförvaltningen som helhet om myndigheter som bereder ärenden också fattar beslut; .

3. Regionala/lokala organ känner bättre än centrala myndigheter till bakgrunden i enskilda ärenden;

4. Medborgarna får större möjligheter till kontakter med dem som fattar besluten, vilket kan underlätta lösandet av många problem.

I direktiven betonas emellertid också att det finns en gräns för hur långt decentraliseringen kan drivas. Kravet på enhetlighet i tillämpningen och behovet att tillförsäkra medborgarna sysselsättning och lika tillgång till sam- hällsservice — detta oavsett bostadsort gör att åtskilliga uppgifter även i fortsättningen bör ligga kvar hos centrala statliga organ.

Arbetet inom decentraliseringsutredningen är för närvarande inriktat på utformningen av ett principbetänkande. Utredningen avser att redovisa ge- nerella motiv och former för en decentraliserad förvaltning, föreslå åtgärder

som skall styra den fortsatta utvecklingen i rätt riktning och bl. a. diskutera vilket organ som i fortsättningen skall bevaka decentraliseringsfrågorna. Ut- redningen räknar med att förslag inom vissa sakområden skall kunna pre- senteras i anslutning till principbetänkandet. Även personal- och ekono- miadministrationen liksom frågan om länsorganens resurser för egna initiativ och andra åtgärder som kräver speciella utredningsinsatser kommer att be- handlas i betänkandet.

Den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation har be- handlats av åtskilliga utredningar under de senaste årtiondena. Ett antal reformer har genomförts vad gäller den statliga länsförvaltningen men också beträffande landstingen. Dessa reformer har bl. a. gått ut på att stärka länsstyrelsernas ställning genom att anpassa deras organisation och arbets- former till nya krav.

] direktiven till utredningen om vidgad länsdemokrati framhåller departe- mentschefen bl. a. att medan huvudlinjen hittills har varit att bygga på statliga länsorgan, bör den i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.

I direktiven påpekas också att med det synsätt som legat bakom kraven på utredningen om vidgad länsdemokrati är det av grundläggande betydelse att de beslut som berör de enskilda människorna fattas så nära dessa som möjligt och i största möjliga utsträckning av folkvalda organ. Man måste enligt direktiven sträva efter ett system som underlättar insyn, medverkan, kontroll och politiskt ansvarsutkrävande. Samma synpunkter som förestavar önskan om en vidgad länsdemokrati kommer också till uttryck i strävan att förverkliga en stärkt primärkommunal självstyrelse med ökad själv- ständighet för de förtroendevalda.

I direktiven framhålls vidare att

”varje förslag om vidgad länsdemokrati måste bygga på vissa bestämda förutsätt- ningar. En sådan förutsättning är att riksdagens och regeringens övergripande politiska ansvar inte får rubbas. Statsmakternas suveränitet, som bl. a. innefattar en befogenhet att bestämma gränserna för den kommunala självstyrelsen, är en grundläggande prin- cip. Statsmaktemas grundläggande ansvar för t. ex. arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiken måste ligga fast. En annan förutsättning är att kommunernas ställning inte får försvagas genom en vidgad länsdemokrati. Syftet måste i stället vara att stärka den kommunala självstyrelsen i stort.”

Enligt vår mening måste så goda förutsättningar som möjligt skapas för den kommunala självstyrelsen. Det är i en demokrati av grundläggande betydelse att medborgarna har goda möjligheter att påverka samhällsut- vecklingen. De ovan nämnda utredningarna har betydelsefulla uppgifter att fylla i detta sammanhang och kompletterar på väsentliga punkter det arbete som har bedrivits av KEU 76. Det är de samlade förslagen från dessa utredningar liksom från KEU 76 som bör beaktas när effekterna på de framtida relationerna mellan stat och kommun och förändringarna av den kommunala självstyrelsens innehåll bedöms.

4 Den kommunala utgiftsexpansionen

4.1. Utrymmet för utbyggnad av den kommunala verksamheten

4.1.1. Inledning

I direktiven till KEU 76 konstateras att takten i den kommunala utgifts- expansionen har dämpats under 1970-talet jämfört med tidigare år men att det trots detta är nödvändigt att ytterligare begränsa de kommunala utgifternas ökningstakt.

I sammanfattningen av vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) i kapitel 2 har vi lämnat en kortfattad redogörelse för den kommunala utvecklingen under tidigare år. Här skall vi ytterligare något belysa bakgrunden till be- dömningen i direktiven.

Den samhällsekonomiska utvecklingen sedan början av 1960-talet kan bl.a. illustreras på sätt som sker i tabell 4.1. Därav framgår att den kom- munala konsumtionens ökningstakt visserligen genomgående legat lägre under 1970-talet än under föregående decennium, men att samtidigt de totala resursemas (BNPs) tillväxt också sjunkit kraftigt. Tillväxttakten för den kommunala konsumtionen ligger alltså genomgående över BNP-till- växten. Under de allra senaste åren har detta inneburit att den kommunala expansionen tagit i anspråk över hälften av den totala reala resurstillväxten i samhället.

Tabell 4.1 Den kommunala konsumtionens ökning i relation till BNP-ökningen i reala termer 1960—1976 1968 års priser, procent

Period Årlig real ökningstakt Kommunala konsumtions- —_ ökningen som andel av Kommunal BNP BNP-ökningen konsumtion

1960—1964 6,5 5,4 12,7 1967—1970 8,7 4,7 22,4 1970—1974 3,5 2,7 16,8 1974—1976 4,7 1,0 61,4

Anm.: Åren 1965—1967 har utelämnats eftersom de omfattande huvudmannaskaps- förändringarna under denna period förrycker statistiken över den kommunala kon- sumtionens tillväxt.

4.1.2 1975 års långtidsutredning

1975 års långtidsutredning skisserade i sin huvudrapport (SOU 1975:89) fyra alternativa vägar att uppnå målet om balans i utrikesbetalningarna till 1980. Två av dessa alternativ förutsatte att konsumtionsutrymmet utnyttjades till att sänka veckoarbetstiden med 2,5 timmar med påföljd att tillväxttakten i ekonomin beräknades sjunka till strax under 2,5 procent. De två övriga alternativen förutsatte oförändrad veckoarbetstid och en resurstillväxt om ca 3 procent per år.

I dessa senare alternativ ställdes en prioritering av privat konsumtion mot en prioritering av offentlig (statlig och kommunal) konsumtion. Det ena alternativet (alt. 1) innebar en årlig tillväxt i den privata konsumtionen av 3,0 procent och en årlig ökning av den offentliga konsumtionen om 1,5 procent. I det andra alternativet (alt. II), som prioriterade den offentliga konsumtionen, hade denna beräknats kunna öka med 2,9 procent om året under det att den privata konsumtionsökningen pressats ned till 2,0 procent om året. Den möjliga ökningstakten för den kommunala konsumtionen var enligt långtidsutredningens kalkyler 1,9 respektive 3,4 procent per år för alternativen I och II.

Då långtidsutredningens beräkningar behandlades av riksdagen våren 1976 (FiU 1975/76:40) nåddes bred parlamentarisk enighet om att riktpunkten borde sättas någonstans mellan utredningens alternativ 1 och II. Alternativen III och IV, som innebar en allmän förkortning av veckoarbetstiden under perioden 1975—1980, avvisades.

Det av utredningens alternativ som gav förtur åt den offentliga kon- sumtionsökningen ansågs av riksdagen knappast ge utrymme för en rimlig realinkomstutveckling för den aktiva delen av befolkningen. Anledningen till detta var att en stor del av det begränsade utrymmet för privat kon- sumtionsökning skulle komma att tas i anspråk av det växande antalet pensionärer och av gruppen nytillträdande på arbetsmarknaden. Det åter- stående utrymmet gav då knappast förutsättningar för en rimlig realin- komstutveckling för övriga grupper. Riksdagen ansåg å andra sidan att det alternativ som lade tyngdpunkten på den privata konsumtionens ökning inte gav tillräckligt utrymme för de mest angelägna reformerna inom åld- ringsvård och barnomsorg. Enligt riksdagen måste därför den offentliga kon- sumtionsökningen kännetecknas av en stark koncentration av möjliga re- former till dessa båda områden och i övrigt av en betydande återhållsamhet med nya åtaganden. Alla möjligheter till besparingar inom den offentliga sektorn måste ges hög prioritet.

Som en komplettering till den realekonomiska analysen gjorde långtids— utredningen beräkningar också av alternativens finansiella innebörd och kon- sekvenser. Utgångspunkten var även här ett återställande av balansen i ut- * rikesbetalningarna 1980. Detta innebar att långtidsutredningen antog att det & totala sparandeunderskottet i vår ekonomi, dvs. bytesbalansunderskottet, i skulle vara eliminerat vid denna tidpunkt. Utredningen hade som utgångs- punkt fördelningen av det finansiella sparandet på olika sektorer 1975 . Bilden var då att det betydande sparandeunderskottet inom sektorerna bostäder och företag i huvudsak balanserades av det positiva sparandet inom AP- fonden och hushållen. Statens och kommunernas negativa finansiella spa-

rande svarade ungefär emot samhällets totala negativa finansiella sparande, dvs. bytesbalansens underskott.

Långtidsutredningen skisserade olika vägar för att till 1980 nedbringa detta underskott till noll. Med de antaganden i övrigt som utredningen gjorde skulle under perioden det finansiella sparandet inom sektorerna bostäder och företag i alla alternativen komma att minska. Utvecklingen inom AP- fonden skulle innebära ett något ökat sparande men inte tillräckligt för att kompensera bortfallet inom de nyssnämnda sektorerna. För hushållens del antog utredningen att sparkvoten skulle ligga på den förhållandevis höga nivån 8 procent till 1980.

Långtidsutredningens totalkalkyl gav vid handen att praktiskt taget hela bördan av att eliminera det totala underskottet måste läggas på stat och kommun. Enligt utredningens bedömningar förutsatte detta en skärpning av finanSpolitiken i förhållande till utvecklingen under perioden 1970—1975 så att statens och kommunernas sammanlagda underskott (negativa finan- siella sparande) minskas högst väsentligt fram till 1980. Detta kan endast åstadkommas genom en mycket långsam ökning av de offentliga utgifterna eller genom en betydande höjning av skatternas och avgifternas andel av bruttonationalprodukten.

4.1.3. Analysen av kommunernas ekonomi till 1985

En sammanfattning av resultaten i vårt betänkande Kommunernas ekonomi 1975—1985 (SOU 1977:20) har lämnats i kapitel 2. Här skall därför endast några av de viktigaste slutsatserna upprepas.

Vår bearbetning av de kommunala planerna (KELP och LKELP) visar att den kommunala konsumtionen beräknas öka med 3,9 procent per år 1975—1980 i volym. Ökningstakten är i stort sett densamma för primär- kommuner och landsting. Dessutom kan konstateras att den faktiska ut- byggnaden av den kommunala verksamheten har tenderat att överstiga den planerade.

Våra kalkyler visar att utbyggnaden av barnomsorgen i enlighet med riks- dagens beslut och av långtidssjukvårdens platsantal enligt landstingens pla- ner tillsammans med den ökade efterfrågan till följd av förändringarna i befolkningsstrukturen leder till en ökning av den totala konsumtionen 1975—1980 med 1,9 procent per år. Återstående utrymme upp till öknings- takten enligt de kommunala planerna intecknas dels av standardökningar inom barnomsorgen, långvården och äldrevården i övrigt (ökad personal- täthet m. m.), dels av en utbyggnad inom övriga kommunala verksamheter. ; Enligt framskrivningama i delbetänkandet skulle det ökade utdebiterings-

behovet 1985 jämfört med 1977 uppgå till nära 9 kr i alternativet med en volymökning för den kommunala konsumtionen på ca 3,5 procent per år 1977—1985. Detta ger en total kommunal medelutdebitering på ca 36 kr 1985 inklusive kyrkoskatten. Alternativet med en årlig volymökning på ca 2 procent 1977—1985 ger en kommunalskattehöjning på drygt 3 krjämfört med 1977 års utdebitering, dvs. uppemot 30 kr i medelutdebitering 1985. Framskrivningen av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 visar att de långsiktiga perspektiven är mycket bekymmersamma för den kom- munala ekonomin. Även vid relativt sett begränsade volymökningar för

de kommunala utgifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra in- komstförstärkningar. Skulle den kommunala utgiftsexpansionen fortsätta i tillnärmelsevis samma takt till 1985 som de kommunala planerna visar för perioden 1975—1980 krävs mycket kraftiga ökningar av de kommunala inkomsterna. Utvecklingen enligt alternativet med den snabbaste volymök- ningen 1977—1985 resulterar i ett behov av utdebiteringshöjningar på drygt en krona per år, vilket skall jämföras med att utdebiteringen i genomsnitt höjdes med 70 öre per år 1960—1977.

Som framgick ovan skulle även en volymökning om ca 2 procent per år, som fram till 1980 endast inrymmer utbyggnaden av barnomsorg och långtidsvård samt de krav på utbyggnad i övrigt som befolkningsföränd- ringarna ger upphov till, leda till ett behov av betydande inkomstförstärk- ningar för kommunerna 1985. De valda förutsättningarna ger vid handen att vid en ökning av den kommunala konsumtionen med högst 0,3 å 0,4 procent per år skulle utgifterna kunna finansieras genom skatteunderlags- tillväxten. Snabbare volymökningar leder till försämrat finansiellt sparande och därmed uppkommer krav på inkomstförstärkningar.

En orsak till detta är den ogynnsamma prisutveckling som antagits gälla även i fortsättningen för den kommunala konsumtionen jämfört med den privata. Denna för kommunerna oförrnånliga prisutveckling förklaras bl. a. av lönekostnadernas relativt höga andel i den kommunala verksamheten samt av den begränsade produktivitetsstegringen i offentlig tjänsteproduk- tion.

Det bör också påpekas att en årlig höjning av arbetsgivaravgifterna med en procent per år hade lagts in i kalkylerna. Såsom framgår av analysen i vårt delbetänkande har finansieringen av offentlig verksamhet genom höjda arbetsgivaravgifter klart ogynnsamma effekter på den kommunala ekono- min. Om fortsatta höjningar av arbetsgivaravgifterna i samma omfattning som åren 1974—1977 skulle ha antagits under hela perioden fram till 1985, skulle situationen ha blivit än mer besvärande för kommunerna 1985 i de olika alternativen.

4.1.4. Regeringens och riksdagens uttalanden våren 1977

Utvecklingen under de första åren av långtidsutredningens beräkningsperiod kan nu överblickas. Det kan därvid konstateras att utvecklingen i viktiga avseenden blivit en annan än den av långtidsutredningen kalkylerade.

De båda alternativ, mellan vilka riksdagen uttalade att målsättningen för perioden 1975—1980 borde läggas, angav som gränsvärden för den offentliga konsumtionens årliga ökning 1,5 procent respektive 2,9 procent. Under åren 1975 och 1976 har emellertid den genomsnittliga årliga tillväxttakten för den offentliga konsumtionen varit ca 4 procent. Den kommunala konsum- tionens ökningstakt har därvid varit ca 4,6 procent per år.

De kommunala utgiftsplanerna pekar som nämnts på en expansionstakt om ca 4 procent under de närmaste åren. Enligt långtidsutredningens kal- kyler skulle den kommunala utgiftsexpansionen behöva nedbringas till ca 2,5 a 3 procent per år under perioden 1975—1980. Under de två första åren av femårsperioden har dessa siffror således väsentligen överskridits. För den privata konsumtionens del angavs ett intervall mellan 2 och

3 procent i årlig ökning. Den privata konsumtionen under åren 1975 och 1976 har emellertid ökat med ca 3,5 procent årligen. Investeringarna däremot har inte ökat i den omfattning som angavs i långtidsutredningens beräk- ningar. Tillväxten i ekonomin under åren 1975 och 1976 låg på 1/3 av den trendmässiga tillväxttakt som förutsattes av långtidsutredningen.

Också vad gäller bytesbalansen har utvecklingen gått i en annan riktning än den som angavs av långtidsutredningens beräkningar. I stället för en förbättring av det allvarliga bytesbalansläget under utgångsåret 1975 uppvisar 1976 en ytterligare försämring av bytesbalansen.

Något underlag för att göra helt nya finansiella kalkyler för perioden 1975—1980 finns ännu inte. I regeringens långtidsbudget (prop. 1976/77:150 bil. 2) konstateras emellertid att det faktiska händelseförloppet vad gäller den reala utvecklingen och bytesbalansen ger åtminstone några indikationer på nya inslag. Det förefaller som om det totala sparunderskottet i ekonomin —bytesbalansens underskott 1980 skulle komma att bli betydligt större än enligt långtidsutredningen. De minskningar av underskottets storlek som måste genomföras åren 1978—1980, även om balansmålet skjuts några år in på 1980-talet, blir sannolikt större än de som förutsätts i långtidsutred- ningen. F. n. finns ingen anledning att räkna med ett sparande inom företag, hushåll och bostadssektorn som tillsammans skulle vara större än enligt långtidsutredningens kalkyler. Den offentliga sektorns finansiella sparande slutligen har enligt utfallsberäkningarna för 1975 och 1976 samt de pre- liminära bedömningarna för 1977 utvecklats ogynnsammare än vad lång- tidsutredningen räknade med.

Enligt regeringens långtidsbudget framstår därför kravet på en minskning av de offentliga sektorernas finansieringsunderskott fram till 1980 och tiden närmast därefter nu som än större än när långtidsutredningen gjordes. Ut- gångspunktema för den nödvändiga återanpassningen sägs nu vara väsentligt ogynnsammare än när långtidsutredningen lades fram.

I regeringens reviderade budgetförslag 1977/ 78 konstateras att man från regeringens sida tidigare framhållit att det är nödvändigt att både stat och kommun ålägger sig stor restriktivitet med nya åtaganden och att den of- fentliga verksamheten i framtiden inte kommer att kunna byggas ut i samma snabba takt som karaktäriserat de senaste åren. I det reviderade budget- förslaget slås fast att för att angelägna behov skall kunna tillgodoses krävs en stram hushållning inom hela den offentliga sektorn. Ansträngningarna att höja effektiviteten i statlig och kommunal verksamhet måste fullföljas och alla möjligheter till besparingar tas till vara. De närmaste åren måste inriktas på en strävan att återvinna balansen mellan resursutvecklingen och utgiftsambitionerna. Den fortsatta reformpolitiken måste föras i detta per- spektiv.

Även i regeringens reviderade finansplan 1977 diskuteras det framtida utrymmet för kommunal konsumtion. Där sägs att den kommunala ut- giftsexpansionen f. n. är snabbare än vad som långsiktigt är förenligt med ett återställande av samhällsekonomisk balans. Kommunerna måste därför redan nu börja begränsa sin utgiftsexpansion. Inom ramen för det totalt sett begränsade utrymme som kan tillåtas för kommunala utgiftsökningar bör enligt den reviderade finansplanen barnomsorgen och åldringsvården prioriteras.

Vid behandlingen av den reviderade finansplanen och det reviderade bud- getförslaget uttalade riksdagen våren 1977 (FiU 1976/77:30) att det inte bara är den privata konsumtionsökningen som behöver begränsas. Den of- fentliga sektorns resursanspråk kan inte heller tillåtas öka i samma takt som under de senaste åren. Särskilt gäller detta den kommunala konsum- tionen. Den kommunala sektorn har under en längre tid expanderat snabbare än den statliga och är nu ungefär dubbelt så stor som denna. Detta innebär enligt riksdagens mening att den statliga sektorn omöjligt kan svara för hela den nödvändiga neddragningen av ökningstakten för den offentliga sektorn. Ett förverkligande av kommunernas planer är inte förenligt med en återställd samhällsekonomisk balans. Enligt riksdagens uttalande måste den kommunala sektorns resursanspråk dämpas.

Om en kraftig höjning av skatte- och avgiftsuttaget skall kunna undvikas krävs också enligt riksdagens mening att utrymme för nya utgiftsåtaganden i första hand skapas genom omprövning av pågående aktiviteter. Alla möj- ligheter att höja effektiviteten inom statlig och kommunal verksamhet måste tas till vara.

4.1.5. Överenskommelsen mellan regeringen och kommun- förbunden 1977

En överenskommelse träffades den 17 juni 1977 mellan regeringen å ena sidan och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet å andra si- dan. Överenskommelsen gällde kommunal ekonomi och statligt bidrag till kommunerna för 1978.

I överenskommelsen slås fast att:

”det samhällsekonomiska resursutrymmet för en generellt höjd konsumtionsstandard kan förutses vara mycket begränsat under de närmaste åren. I fråga om såväl den privata som den offentliga sektorn innebär detta att de senaste årens takt i kon- sumtionsökningen inte kan fortsätta. En begränsning och hård prioritering måste genomföras om de samhällsekonomiska mål skall kunna nås varom enighet i stort föreligger.

Den kommunala sektorns stora omfattning gör det omöjligt att uppnå en sådan begränsning utan kommunernas medverkan. En uppbromsning tar tid att genomföra. Möjligheterna att i avgörande grad påverka det närmaste årets utgiftsvolym är be- gränsade. Det är därför nödvändigt att kommunerna gör en översyn av sina fler- årsplaner i syfte att uppnå en till det samhällsekonomiska utrymmet bättre anpassad volymmässig ökningstakt.”

Enligt överenskommelsen erhåller kommunerna ett generellt statsbidrag om 720 milj. kr för 1978. Under denna förutsättning förbinder sig kommun- förbunden att uppmana sina medlemmar att genomföra en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet och att göra en översyn av sina flerårsplaner. De utdebiteringsökningar som trots detta kan bli nödvändiga bör begränsas så långt möjligt.

Parterna är eniga om att inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig för den kommunala sektorn måste det ske en mycket stark prio- ritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården.

Enligt överenskommelsen är regeringen och kommunförbunden vidare ense om största återhållsamhet i sådana politiska beslut som föranleder ökade

anspråk på kommunala utgifter. Regeringen kommer snarast att se över de bestämmelser som reglerar statliga myndigheters utfärdande av norm- givande riktlinjer, rekommendationer, vägledande informationer etc. för oli- ka kommunala verksamheter i syfte att nå en begränsning av de kostnader som kan föranledas av dylika åtgärder.

Parterna är också ense om det angelägna i att en mer varaktig reglering av de ekonomiska relationerna mellan stat och kommun kan införas med början 1979 och att en effektivare kommunal skatteutjämning snarast bör uppnås.

4.1.6. Utredningens slutsatser

Den ekonomiska utvecklingen inom den kommunala sektorn kan självfallet inte behandlas oberoende av vad som händer i ekonomins övriga delar. Såsom tidigare framhållits kommer behovet av att återställa balansen i de utrikes betalningarna att leda till att vi under ett antal år framöver får räkna med att det samhällsekonomiska utrymme som står till buds för vår in- hemska konsumtion sannolikt måste öka långsammare än den totala pro- duktionen. Detta förhållande kommer även att få en återverkan på den kommunala sektorns fortsatta utbyggnad.

Av redovisningen tidigare i detta kapitel har framgått att det råder bred enighet om nödvändigheten av att få en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen under de närmaste åren. Riksdagen har två år i rad (1976 och 1977) uttalat sig för detta. Den i juni 1977 träffade överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden visar att även förbunden delar denna uppfattning.

För KEU 76 måste därför utgångspunkten för utredningsarbetet vara att de kommunala utgifterna skall öka i en långsammare takt framöver. Den tidsperiod som närmast avses är de återstående åren av 1970-talet och de första åren av 1980-talet. Den avstämning av 1975 års långtidsutredning, som beräknas bli klar under 1978, får ge en närmare precisering i detta avseende.

Vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) presenterades i mitten av april in- nevarande år. Utgångspunkten för framskrivningama utgjordes av de be- dömningar av det ekonomiska läget som redovisades i den preliminära na- tionalbudgeten för 1977. Därefter har nytt material om kommunernas eko- nomi 1977 och 1978 kommit fram, bl. a. i den reviderade nationalbudgeten och i samband med överläggningarna mellan regeringen och kommunför- bunden. Dessa nya bedömningar innebär ett mindre finansiellt sparande i kommunsektorn och större behov av skattehöjningar än vad som framgick av våra kalkyler. Utgångspunkten för framskrivningama har därför i viss utsträckning förändrats. Trots detta bör man kunna hävda att vad gäller de mer långsiktiga perspektiven fram till 1985 ger resultaten av våra kalkyler fortfarande ett gott underlag för de diskussioner och ställningstaganden som redovisas i föreliggande betänkande.

I vår diskussion om den kommunala utgiftsutvecklingen under de när- maste åren måste först och främst slås fast att den kommunala sektorn kommer att växa även i fortsättningen. Det är inte möjligt eller önskvärt med ett totalt reformstopp utan vad som diskuteras är en fördelning av

reformutrymmet över en längre period. Det är viktigt att inse att om upp- bromsningen inte påbörjas omedelbart kan det komma att krävas en ännu hårdare uppgiftsprövning om några år.

Hur hård behöver då uppbromsningen vara? Den kommunala konsum- tionen har ökat med i genomsnitt 4,6 procent per år i volym 1975 och 1976. Detta ligger till och med högre än den genomsnittliga årliga öknings- takten 1975—1980 enligt de kommunala planerna som vi har beräknat till 3,9 procent. Även den planerade utvecklingen är dock alltför snabb för att möjliggöra den nödvändiga åtstramningen av privat och offentlig kon- sumtion.

Riksdagen har uttalat att barnomsorgen och åldringsvården skall priorite- ras. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden i juni 1977 talas det om en mycket stark prioritering av barnomsorgen, äldrevården och långtidssjukvården inom ramen för den begränsade expansion som är möjlig. Enligt våra beräkningar är ca två procent per år i kommunal konsumtionsökning intecknade fram till 1980 för utbyggnaden av barnom- sorgen och långtidsvården samt för att klara förändringarna i åldersstruk- turen i övrigt. Det bör observeras att endast en utbyggnad av antalet platser har beaktats i denna kalkyl, däremot inte en ökad personaltäthet inom vårdsektorn.

Som har framgått av dels den tidigare kommunalekonomiska utred- ningens betänkande Kommunal utveckling. Kostnader 1974—1985 vid oför- ändrad service (SOU l976:40), dels vårt analysbetänkande, ställer befolk- ningsutvecklingen och då främst förskjutningen i åldersstrukturen mot ett ökat antal åldringar stora krav på utbyggnad av framför allt den lands- tingskommunala verksamheten. Under 1980-talet kan man dock räkna med att efterfrågeökningen på grund av dessa befolkningsfaktorer successivt kom- mer att avta i styrka.

En numerisk precisering av utrymmet för kommunal konsumtionsökning under de närmaste åren kan endast ske i samband med en total ekonomisk bedömning av den typ som görs i långtidsutredningarna. Det är därför inte möjligt för KEU 76 att nu göra en självständig bedömning i detta avseende. För att stå i samklang med de ovan refererade samhällsekonomiska be- dömningarna måste emellertid den kommunala utgiftsexpansionen begrän- sas i förhållande till de kommunala planerna under de närmaste åren. Vi har ovan i avsnitt 4.1.2 redovisat vad riksdagen anförde våren 1976 vid behandlingen av långtidsutredningens beräkningar. Riktpunkten för utveck- lingen fram till 1980 borde sättas någonstans mellan LU:s alternativ I och II. Det betyder för den kommunala konsumtionen en årlig volymökning som ligger i intervallet 1,9—3,4 procent.

Bedömningen av det totala utrymme som står till buds for kommunal verksamhet är som nämnts i hög grad avhängig av utvecklingen av landets totalproduktion samt i vilken utsträckning underskottet i bytesbalansen kan nedbringas. Det är emellertid också en fråga om avvägning mellan privat och offentlig konsumtion. Även om man är överens om att den kommunala sektorn bör ges hög prioritet vid denna avvägning, så måste man samtidigt konstatera att en ökning av den privata konsumtionen som understiger en procent per år enligt långtidsutredningen skulle leda till en sänkt real— inkomst för de aktiva grupperna under de närmaste åren. Redan beslutade

åtaganden gentemot i första hand pensionärerna tar nämligen i anspråk en del av utrymmet för en ökad privat konsumtion framöver.

Slutsatsen av vår diskussion ovan är att utrymmet för volymmässig ex- pansion inom t. ex. skolan, kollektivtrafiken samt kultur- och fritidssektorn blir begränsat under några år framöver. Även på dessa och andra områden ligger det naturligtvis mycket berättigade krav från medborgarna bakom de kommunala planerna. Hur stort utrymmet för utbyggnad kan bli även för dessa verksamheter påverkas av i vilken utsträckning en omprövning av pågående aktiviteter är möjlig. Även ansträngningar att förbättra effektivi- teten i den kommunala verksamheten kan bidra till att vidga utrymmet för nya kommunala åtaganden.

Vi vill i detta sammanhang på nytt betona att utredningen inte sett som sin uppgift att vara en allmän kommunal besparingsutredning. Att finna uppslag till besparingar är främst en uppgift för dem som är verksamma på den lokala och regionala nivån. Detta ligger också i linje med den syn på den kommunala självstyrelsen som vi redovisat i föregående kapitel. Det är naturligt att de som har ett sektoransvar för olika kommunala verk- samheter också har de största förutsättningarna att peka ut konkreta be- sparingsåtgärder. För KEU 76 har arbetet därför inriktats på att finna olika generella styrmedel som kan användas med syfte att påverka ökningstakten för den kommunala sektorn.

Mot bakgrund av det begränsade utrymme för utbyggnad som kommu- nerna har att räkna med framöver vill vi understryka vikten av att även statsmakterna iakttar återhållsamhet vad gäller beslut som kan leda till ökade kommunala utgifter. Det har bl. a. hävdats att de statliga myndigheternas agerande har verkat pådrivande på den kommunala kostnadsutvecklingen. De statliga myndigheterna kan via råd och anvisningar påverka den kom- munala verksamhetens utformning.

De statliga myndigheternas rätt att utfärda rekommendationer, anvis- ningar m.m. har reglerats i en kungörelse från 1970 (SFS 19702641). Re- geringen har nu, i enlighet med överenskommelsen med kommunförbunden i juni 1977, sett över denna kungörelse. Iden nya kungörelsen (SFS 1977:629) krävs det bl.a. av den statliga myndigheten att de kostnadsmässiga kon- sekvenserna av framlagda förslag skall utredas. Vidare skall företrädare för dem som slutligt kan förutses få bära ökade kostnader för standardförbätt- ringar eller ändrade normer höras. Vi förutsätter att dessa skärpta bestäm- melser skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder.

Resultaten i vårt analysbetänkande uttrycks endast i ekonomiska termer. Effekterna för sysselsättningen av volymökningar inom den kommunala sektorn enligt våra olika alternativ har däremot inte belysts. Vi har utgått från att det i första hand är en uppgift för den pågående sysselsättnings- utredningen att göra bedömningar av detta slag. Som redovisats i kapitel 3 har den kommunala sektorn en stor betydelse för sysselsättningen. Åren 1970—1976 motsvarade sysselsättningsökningen i primärkommuner och landsting hela nettotillskottet av nya arbetstillfällen i landet. De fortsatta avvägningarna inom sysselsättningsutredningen kommer att visa, vilken utbyggnadstakt för den kommunala sektorn som kan bli nödvändig för att målet full sysselsättning skall kunna uppnås. Bedömningen av utrymmet

för den kommunala konsumtionen på kort sikt kan också variera från år till år beroende på de krav som konjunktur- och sysselsättningspolitiken kan komma att ställa på den kommunala sektorn.

Med utgångspunkt från vår studie av effekterna på den kommunala eko- nomin av höjningar av de olika arbetsgivaravgifterna måste det på nytt slås fast att höjda arbetsgivaravgifter påverkar kommunerna i klart ogynnsam riktning. Arbetsgivaravgifterna belastar kommunernas utgifter, men den all- varligaste effekten är att arbetsgivaravgifter som avräknas mot utrymmet för kontantlönestegringar reducerar det kommunala Skatteunderlagets till- växt. Detta är ett av flera skäl för statsmakterna att iaktta stor restriktivitet i vid användningen av arbetsgivaravgifter som finansieringskälla för den of- * fentliga verksamheten. '

Vi har redan konstaterat att vissa kommunala verksamheter måste prio- riteras inom det begränsade utrymme som föreligger för kommunerna. Det är också helt nödvändigt att de inkomstsvaga kommunerna får ett ökat statligt stöd. Inom ramen för de volymtal som har diskuterats för den kom- munala konsumtionsutvecklingen måste förbättringar av standarden i de ”fattiga" kommunerna rymmas. Frågan om stödet till de inkomstsvaga kommunerna är avhängigt av hur skatteutjämningen mellan kommunerna , utformas. Vi återkommer till reformeringen av skatteutjämningssystemet i i kapitel 7.

Vår analys i delbetänkandet pekade på ett stort behov av inkomstförstärk- ningar för kommunerna till 1985. Om utvecklingen skulle följa det mest expansiva alternativet skulle det behövas en total kommunal medelutde- bitering 1985 kring 36 kr, under förutsättning att den ökade finansieringen helt skulle klaras med kommunalskatter. Därtill kommer att utdebiteringen varierar mellan enskilda primärkommuner och landsting vilket innebär att den högsta utdebiteringen skulle ligga ytterligare några kronor högre. En sådan kommunalskatteutveckling anser vi inte vara acceptabel.

Den begränsning av den kommunala expansionstakten, som vi nu för- ordat, skulle medföra att behovet av inkomstförstärkningar reduceras. För de ökade inkomster som ändå kommer att krävas blir det fråga om en avvägning mellan olika inkomstkällor. Utöver upplåningsutrymmet blir det närmast ett val mellan höjda kommunalskatter, ökade statsbidrag eller höjda kommunala avgifter. Man bör då vara medveten om att en ökad statlig finansiering av den kommunala verksamheten i sin tur leder till en höjning av statliga direkta eller indirekta skatter. Vi återkommer längre fram i betänkandet till dels avgifternas roll som kommunal finansierings- ! källa, dels en diskussion kring kostnadsfördelningen stat—kommun. '

I den allmänna debatten framkommer då och då förslag om nya kom- munala finansieringskällor, exempelvis kommunala indirekta skatter eller i kommunala arbetsgivaravgifter. Som framgått av ovanstående diskussion syftar vårt arbete till att finna medel att dämpa den kommunala utgifts- expansionen. Enligt våra direktiv skall vi bl. a. överväga en begränsning av den kommunala beskattningsrätten. En reglering av kommunernas hu- vudsakliga inkomstkälla skulle nämligen i sin tur kunna minska utrymmet för kommunala utgiftsökningar. Om i stället nya skattekällor, t. ex. kom- . munal moms, öppnas för kommunerna skulle det bli ännu svårare för stats- | makterna att via en styrning av de kommunala inkomsterna påverka den '

kommunala utgiftsexpansionen. Det är dessutom det totala skattetrycket i samhället som är av intresse. Om kommunernas skattefinansiering skulle öka med hjälp av nya skattekällor minskar utrymmet för statlig skatte- finansiering i motsvarande mån. Vi har mot denna bakgrund avstått från ytterligare överväganden om nya kommunala skattekällor.

Vår uppgift är således att pröva vilka nya styrmedel som eventuellt kan behövas för att åstadkomma den önskade uppbromsningen av den kom- munala utgiftstakten i förhållande till de kommunala planerna. Återstoden av detta kapitel kommer därför att ägnas åt en diskussion om utformningen av olika tänkbara styrmedel och om fördelar och nackdelar med dessa medel.

4.2. Medel för att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen

4.2.1. Tillämpade regleringar och restriktioner

Sedan lång till tillbaka står en rad instrument som närmast måste betecknas som fysiska regleringar eller kvantitativa restriktioner till statsmakternas förfogande i syfte att påverka kommunernas handlande. En redogörelse lämnas nedan för de områden där dessa statliga styrmedel praktiseras. Det gäller skol-, väg- och bostadsbyggandet samt delar av den landstingskom- munala verksamheten. Vidare föreligger underställningsskyldighet beträf- fande kommunala lån. Det finns också anledning att i detta sammanhang uppmärksamma hur byggnadsreglering och kreditmarknadstilldelning på- verkar kommunerna.

Till bilden hör också att den kommunala verksamhetens omfattning ofta är beroende av tillgången på utbildad arbetskraft. På de områden där statsmakterna beslutar om utbildningens omfattning har också statsmak- terna möjlighet att påverka den kommunala verksamhetens utveckling. Detta kan bl. a. sägas gälla utbildningen av tandläkare och läkare. Gym- nasieskolans dimensionering och geografiska fördelning utgör ett annat ex- empel på hur statsmakternas beslut påverkar den kommunala verksam- hetens omfattning.

I avsnitt 4.2.4 nedan behandlas metoder för begränsning av beskattnings- rätten. I detta sammanhang berörs också de överenskommelser som vid tre olika tillfällen, 1972, 1975 och 1977, träffats mellan regeringen, Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet om att undvika skattehöjning- ar eller att begränsa höjningen av den kommunala utdebiteringen.

4.2.l.l Statlig styrning av skolbyggandet

Den statliga styrningen av skolinvesteringarna sker via årliga ramar för igång- sättningen av skolbyggen, och tilldelningen av statsbidrag regleras genom dessa ramar. En ordinarie ram anges i budgetpropositionen. Dessutom har tilläggsramar varit relativt vanliga under senare år. Dessa tilläggsramar är konjunkturpolitiskt motiverade, och medelstilldelningen har ofta begränsats till projekt i bestämda regioner. Igångsättningsramarna sedan 1960-talets mitt framgår av följande tablå.

År Ordinarie ram Tilläggsram

1965/ 66 548 — 1966/ 67 570 — 1967/ 68 630 210 1968/ 69 630 60 1969/ 70 630 — 1970/71 600 — 1971 / 72 500 100 1972/ 73 450 1973/ 74 450 125 1974/ 75 450 6 1975/ 76 475 181 1976/ 77 600 100 1977/ 78 600” 47

aI prop. 1976/77:100 föreslogs 660 milj. kr. I kompletteringspropositionen sänktes ramen till det angivna beloppet.

Vid sidan av igångsättningsramarna förekommer också kommunala be- redskapsarbeten på skolområdet. Dessa är emellertid av jämförelsevis be- gränsad omfattning. Under senare år har tilläggsramarna genomsnittligt spe- lat en större roll än rena beredskapsåtgärder, då det gäller regional syssel- sättningspåverkan. För båda dessa typer av medelstilldelning gäller, att man sökt i största möjliga utsträckning inrikta dem på relativt kortvariga bygg- nadsprojekt (helst ettåriga).

Skolöverstyrelsens och länsskolnämndernas långsiktiga byggnadsplane- ring på skolområdet baseras på rullande, femåriga planer av två slag. Efter en inventering och prioritering genom länsskolnämndernas försorg gör SÖ upp en femårig långtidsplan, där utrymmet svarar mot verkets anslagsäs- kanden för skolbyggen. Dessutom fastställer verket en femårig, betydligt snävare planeringsram, där utrymmet under senare år satts till 400 milj. kr. per år för den första delen av femårsperioden. Då ett byggnadsprojekt tagits med i planeringsramen är detta att betrakta som ett löfte till kommunen att projektet kan startas det i ramen angivna året. Planeringsramen fyller således här ungefär samma funktion som den femåriga fördelningsplanen i fråga om väginvesteringar (se nedan).

Sammanfattningsvis kan de statliga styrinstrumenten inom skolväsendet sägas vara så utformade att kommunernas skolbyggande i stort sett regleras i överensstämmelse med statsmakternas önskemål.

4.212 Statlig styrning av vägbyggandet

Bebyggelseplaneringen och genomförandet av denna är i princip en kom- munal angelägenhet. Med hänsyn till att väg- och gatuhållningen utgör en väsentlig komponent i denna verksamhet bör det kommunala inflytandet över vägplaneringen vara betydande.

Till grund för fördelning av bidrag till det statsbidragsberättigade vägnätet skall enligt statsbidragskungörelsen ligga en fördelningsplan. Fördelnings- planen skall avse fem år.

Arbetsgången vid upprättandet av fördelningsplan är den, att länsstyrelsen med biträde av Vägförvaltningen och med utgångspunkt i långtidsplanen

och uppgifter från kommunerna i första omgången upprättar och till väg- verket överlämnar ett förslag till fördelningsplan. Vägverket gör sedan upp ett slutligt förslag, i vilket de länsvis upprättade planerna sammanjämkas inom den tillgängliga anslagsramen. Över denna plan yttrar sig länsstyrelsen efter hörande av kommuner och länsvägnämnd.

Om vägverket och länsstyrelsen är överens fastställs planen av vägverket. I annat fall hänskjuts planen till den del den berör länet till regeringens prövning.

Prioriteringen vid upprättandet av fördelningsplaner sker på tre nivåer, först kommunalt, sedan länsvis och slutligen på riksplanet. Kommunernas önskemål om en viss ordningsföljd mellan de egna objekten frångås sällan. Vägverkets slutliga sammanställning av de länsvisa planerna innebär främst att objektlistan krymps så att den volymmässigt ryms inom de givna an- slagsramarna. Prioriteringen har inneburit att arbeten på trafikleder av hög dignitet, främst infarts- och förbifartsleder, placeras högst på de kommunala önskelistorna. Sekundär- och motorleder av mera lokal karaktär kommer i efterhand och faller därmed lättast bort vid fördelningsplanens upprättande. Den genomsnittliga storleken på objekten i 1973—1977 års fördelningsplan (exklusive tunnelbanor) är 7—8 milj. kr. Endast ett fåtal objekt understiger 1 milj. kr.

Det kan synas som om vägverket i praktiken har ett avgörande inflytande på planernas innehåll och utformning genom sin centrala position vid ut- arbetandet av planerna och genom sin dominerande roll vid medelsför- delningen. Att såväl kommunerna som länsstyrelsen med sina expertorgan deltar anses dock ge garantier för att prioriteringen blir ingående prövad. Ett viktigt kriterium för de upptagna projekten är att de ingår i kommunalt och helst även statligt förankrade översiktsplaner (t. ex. tralikledsplaner, ge- neralplaner).

Inom decentraliseringsutredningen övervägs f. n. hur kommunerna i ett längre perspektiv skall kunna ges större inflytande över vägplaneringen.

4.2.1.3 Statlig styrning av bostadsbyggandet

.Arbetsfördelningen mellan staten och primärkommunema på detta område innebär i grova drag att staten svarar för långivningen samt att kommunerna svarar för att bebyggelseplaner upprättas och att bostadsbyggandet på orten initieras och ges en med hänsyn till behovet tillräcklig omfattning.

På basis av bostadsstyrelsens avgivna petita, samt med utgångspunkt i bedömningen av det konjunkturpolitiska läget m. rn. bestämmer riksdagen ett bostadsbyggnadsprogram avseende det statligt belånade byggandet om- fattande innevarande år samt de två närmaste åren. Av det totala bostadsbyg- gandet under senare år har ca 90 procent skett med statliga lån.

Fördelningen av ramarna för långivning respektive tillståndsgivning på län och storstadsregioner ombesörjs av bostadsstyrelsen. Länsbostadsnämn- derna upprättar förslag till fördelning på kommuner varefter länsstyrelsen fattar beslut. I storstadsområdena fördelar de kommunala samarbetsorga- nisationerna ramarna. Arbetet med fördelningen av ramarna sker i samråd med AMS och länsarbetsnämnderna. Fördelning på olika byggherrar år kom- munens angelägenhet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunerna visserligen har an- svar för bostadsförsörjningen men att de måste inordna sig under de av statsmakterna fastställda ramarna.

4.2.1.4 Statlig styrning av landstingskommunal verksamhet

De medel för styrning av det primärkommunala skolväsendet som redovisats ovan tillämpas i allt väsentligt också för de delar av skolväsendet som lands- tingen svarar för.

Även sjukhusbyggandet regleras i första hand med ramar för igångsätt- ning, och lagstiftningen på detta område synes från början ha haft bl. a. konjunkturpolitiskt syfte. Regeringen beslutar om årliga ramar för bygg- nadsinvesteringar inom sjukvården och omsorgsverksamheten efter diskus- sion och prioritering i socialdepartementets sjukvårdsdelegation.

I fråga om sjukvården finns också i 8 & sjukvårdslagen (Sij) detaljreg- lerande föreskrifter om godkännande av förläggning av sjukhus och rit- ningar till sjukhus. Enligt 3,5 sjukvårdskungörelsen avgörs godkännande- ärendena vanligen av nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader och i ärenden av principiell räckvidd av socialstyrelsen. Ramstyrningen synes nu närmast uppfattas som en långsiktig sektorreglering. Den samverkar här med dels den granskningsverksamhet som sker utifrån sjukvårdslagen, dels med den regionala styrning, som läkartilldelningen innebär. En ut- gångspunkt för byggprioriteringen och läkarfördelningen utgör landstingens sjukvårdsplaner. Den statliga styrningen av sjukhusutbyggandet utreds f. n. av decentraliseringsutredningen.

En särskild möjlighet att styra utbyggnaden av sjukvården erbjuder 17 & Sij, som föreskriver att läkartjänst vid sjukhus eller läkardistrikt inte får inrättas utan medgivande av socialstyrelsen. Prövningen sker på grundval av ett för hela landet upprättat läkarfördelningsprogram, som fastställs av socialdepartementets sjukvårdsdelegation. Regleringen, som är av gammalt datum, torde numera motiveras med att det är önskvärt att centralt styra fördelningen av läkarna såväl geografiskt som inom olika medicinska verk- samhetsområden under den läkarbrist som rått och fortfarande råder.

Vad gäller omsorgsverksamheten utövar socialstyrelsen och Skolöversty- relsen en omfattande tillsyn och styrning med hjälp av omsorgslag och omsorgsstadga.

4.215 Statlig lånekontroll

Statliga lånetillstånd för kommunal upplåning utgör formellt sett ett viktigt instrument. Det motiverades ursprungligen främst av omsorgen om kom- munens framtida skattebetalare. Prövningen i budgetdepartementet äri förs- ta hand en undersökning om alla formella förutsättningar för beslutet är korrekt iakttagna. Exempelvis att lånet avser ändamål som faller inom den kommunala kompetensen.

Under tidigare skeden förekom att låneansökningar avslogs med moti- veringen att kostnaderna var för höga eller att särskilda förhållanden ställts som villkor för lånetillstånden. Det skedde inte bara en skälighetsbedömning av investeringsbehovet utan prövningen kunde också avse investeringens

utformning med hänsyn till allmänna kommunalekonomiska och förvalt- ningsmässiga grunder. Kungl. Maj:t kunde t. ex. föreskriva rumshöjden i sjukhusbyggnader. Det förekom också fall där Kungl. Maj:t avslog ärenden med motiveringen att den aktuella investeringen inte var lämplig, eller var obehövlig för den sökande kommunen. Efter de senaste indelningsrefor- merna har prövningen i dessa avseenden i princip upphört.

Den statliga lånekontrollen över kommunerna har också tidvis varit in- riktad på att tillgodose statliga konjunkturpolitiska intressen.

Det skulle således vara möjligt för regeringen att via lånetillståndsgiv- ningen påverka den kommunala investeringsaktiviteten. Möjligheterna sy- nes dock ha utnyttjats i mycket liten utsträckning. Detta sammanhänger främst med att statsmakterna genom riksbankens kontroll över kreditmark- naden och kontrollen över byggarbetsmarknaden fått andra medel att reglera investeringsvolymen.

4.216 Styrning av kommunal upplåning

Prioriteringen på kreditmarknaden av olika bostadskomplement med eller utan kommunal anknytning har successivt vidgats genom att bestämmel- serna om statliga bostadslån ändrats. Det gäller t. ex. daghem, integrerade skollokaler och vissa affärslokaler. Dessa verksamheter är därmed också inordnade under de av statsmakterna fastställda totalramama för bostadsbyg- gandet. Vid sidan av de åtgärder som vidtagits för att underlätta den kom- munala upplåningen genom vidgning av den statliga belåningen har kom- munerna inte varit undantagna från kreditpolitiska restriktioner.

Det kan måhända hävdas att politiken vad gäller kommunernas upplåning är motsägelsefull när man å ena sidan successivt vidgar prioriteringsbegreppet genom ändrade bestämmelser för statliga bostadslån och å den andra till- lämpar en stram kreditpolitik gentemot kommunerna. En effekt av denna politik är att framställningar ofta görs om prioritering av skilda klart av- gränsbara och angelägna projekt, t. ex. värmeverk och skolor.

KEU 76 har berört denna fråga i delbetänkandet Översyn av de speciella statsbidragen till kommunerna (SOU 1977:48). Vi har föreslagit att kapi- talmarknadsutredningen skall pröva om det är möjligt att låta statliga bo- stadslån utgå även till kommunala skolinvesteringar. Statsbidragsgivningen till detta ändamål skulle då kunna upphöra. Vad gäller värmeverken har nyligen anförts i prop. 1976/77:107 att statliga bostadslån inte kan utgå, men att underhandsöverenskommelser träffats med kreditinstituten att fi- nansieringen av verken skall främjas utan att för den skull prioriteras i kreditpolitisk mening.

Avvägningen av kommunernas utrymme på kreditmarknaden är således i sista hand en politisk fråga där det gäller att ta ställning till var en nödvändig stram kreditpolitik skall medges verka. Prioriteringen av vissa ändamål kan framstå som ett instrument att lindra effekterna men torde till sist medföra att kommunernas utrymme för annan upplåning minskar i motsvarande mån.

Kapitalmarknadsutredningen kommer i sitt slutbetänkande, som väntas i början av 1978, att ta upp frågan om ett nytt kreditinstitut, en ”kom- munbank”, bör inrättas med uppgift att överta AP-fondens och de båda

kommunlåneinstitutens verksamhet. Banken skulle med sin betydande ka- pacitet vara i stånd att genomföra en samlad avvägning av de olika kom- munernas kreditbehov.

En sådan bank skulle emellertid ställas inför stort tryck från kommunerna och i praktiken tvingas göra avvägningar mellan projekt av skilda slag i olika kommuner. Banken skulle därmed få det avgörande inflytandet över vilka projekt som kan genomföras. En sådan bedömning rimmar inte med de principer som gäller för andra institut på kreditmarknaden. Det bör ob- serveras att ett sådant nytt institut inte i sig skulle medföra att volymen krediter som kunde ställas till kommunernas förfogande ökade. AP-fonden fyller idag i viss mån en funktion liknande det tänkta institutet då den är i stånd att genomföra en samlad bedömning av de olika lånesökande kommunernas upplåningsbehov.

4.217 Byggnadsreglering

1942 sammankopplades byggnadsregleringen med lånetillståndsansökning- arna, så att lånetillstånd förutsatte att byggnadstillstånd beviljats. Kredit- politiska synpunkter kom härigenom att spela en mera indirekt roll i lå- netillståndsprövningen. Detta förhållande gäller fortfarande. Regering och riksdag kan genom samordning av byggnadsreglering, kreditmarknadstill- delning och lånetillstånd påverka de kommunala investeringarnas omfatt- ning. När så skett har syftet varit att inordna kommunerna i den statliga konjunkturpolitiken.

Byggnadsregleringen hade efter andra världskriget tillsammans med kre- ditpolitiska åtgärder som mål att styra investeringsvolymen vad gäller bygg- nader och anläggningar. Regleringens omfattning har anpassats efter olika konjunktursituationer. 1959 utfärdades emellertid generellt byggnadstill- stånd för all byggnads- och anläggningsverksamhet, men kravet på igång- sättningstillstånd behölls. 1965 utvidgades regleringen av igångsättningen till flera olika kategorier byggnadsarbeten. Av konjunkturpolitiska skäl ut- ökade Kungl. Maj:t 1966 antalet typer av byggnadsarbeten, för vilka igång- sättningstillstånd erfordrades, till att omfatta bl. a. kommunala förvaltnings- byggnader, Sporthallar och andra idrottsanläggningar, vissa sjukhus samt ålderdomshem. F. ri. omfattar den statliga regleringen igångsättningen av de s.k. oprioriterade delarna av det kommunala byggandet.

4.218 Investeringsavgifter

För att i konjunkturpolitiskt syfte begränsa den kommunala investerings- benägenheten har riksdagen vid olika tillfällen beslutat att en investerings- avgift för icke prioriterade byggen skulle införas.

Avgifter på kommunala investeringar är f.n. i kraft. För tiden 15 maj 1977—30 juni 1978 utgår en investeringsavgift om 15 procent för vissa s. k. oprioriterade byggnadsarbeten.

4.2.2 Begränsningar på utgiftssidan

4.2.2.1 Selektiva respektive generella åtgärder

De av statsmakterna hittills tillämpade åtgärderna i syfte att kontrollera den kommunala utgiftsutvecklingen utgörs främst av selektiva insatser (ra- mar för skolbyggnader och bostäder, igångsättningstillstånd, lånetillstånds- prövning etc.) riktade mot den kommunala investeringsverksamheten. Stats- makternas kontroll över de kommunala investeringarna har endast korta perioder varit i det närmaste total. Att tillgängliga instrument använts med stor försiktighet, och främst motiverats av konjunkturpolitiska skäl, torde förklaras av att fysiska regleringar och kvantitativa restriktioner lätt riskerar att urholka den kommunala självstyrelsen.

Möjligheterna att kontrollera den kommunala utgiftsexpansionen med hjälp av regleringar och restriktioner riktade mot enskilda verksamhets- områden måste bedömas mot bakgrund av den kommunala förvaltningens utveckling och roll i dagens samhälle. Den kommunala förvaltningen täcker . betydande delar av samhällsförvaltningen, vilket medfört att kommunerna har möjlighet att bedriva en samordnad planering för olika förvaltningsgrenar integrerade i en och samma process. Skulle statsmakterna genom selektiva åtgärder i form av fysiska regleringar och/eller kvantitativa restriktioner önska styra utvecklingen inom olika verksamhetsområden, skulle detta be- gränsa kommunernas möjligheter att få till stånd en önskvärd samordning mellan olika förvaltningsområden.

Den kommunala verksamheten präglas vidare i hög grad av det sam- manfallande politiska och ekonomiska ansvaret som verksamheten bedrivs under. Detta skapar förutsättningar för en i budgetarbetet planmässig av- vägning och prioritering av den samlade kommunala verksamheten. Statlig styrning i form av selektiva åtgärder skulle lätt riskera att urholka de väg- 1 ningsmekanismer, som finns inbyggda i nuvarande ordning. i Den kommunala planeringen har fått stor betydelse för samhällsutveck- lingen. Den decentralisering som ägt rum har inneburit ökade möjligheter för de kommunala intressena att bli beaktade. Statlig tilldelning i större * omfattning av resurser i form av kvoter, byggnadstillstånd, låneprövning etc. skulle försvåra den långsiktiga kommunala planeringen. Dessutom mås- te en statlig kontrolladministration byggas upp med de nackdelar detta in- nebär. Det bör därför, vilket genomgången ovan torde ha visat, föreligga särskilda omständigheter innan man tillåter en omfattande reglering att be- lasta den kommunala självstyrelsen.

Samtidigt måste det slås fast att den kommunala förvaltningens omfatt- ning och kommunernas ekonomiska självständighet framkallar behov av samordning av kommunernas verksamhet med den övergripande statliga politiken i helhetens intresse. Statsmakterna har därför ett intresse av att utveckla olika metoder för att reglera den kommunala verksamheten. Me- toderna bör avse att i enlighet med riksintresset reglera den kommunala verksamhetens omfattning men inte, som är fallet med de riktade åtgärderna, tendera att flytta över prioriteringsansvaret från kommunerna till statliga organ.

I Danmark har sedan början av 1970-talet ett system med investerings- och låneramar praktiserats. Det danska systemet har en mera generell ka-

raktär än det svenska. I bilaga 3 lämnas bl. a. en redogörelse för de danska försöken att begränsa den kommunala utgiftsexpansionen.

De medel att styra de kommunala investeringarna som tillämpas i Dan- mark lämnar kommunerna större möjligheter att fritt samordna investe- ringsverksamheten mellan olika förvaltningsområden. Ett sådant system riskerar inte heller på samma sätt som mer selektivt inriktade åtgärder att försvåra för kommunerna att göra planmässiga avvägningar och priorite- ringar i budgetarbetet vad gäller investeringsverksamheten.

Ett generellt system av dansk typ innebär givetvis att man avstår från vissa styreffekter, nämligen sådana som gäller investeringarnas fördelning mellan olika verksamhetsområden. Enligt svenska förhållanden skulle så- dana försvagade styrmöjligheter kunna medföra problem om t. ex. också väg- och gatubyggandet i kommunerna skulle omfattas av investerings- och låneramarna. Det kan nämligen ifrågasättas om det vore förenligt med samhällsekonomiskt effektiv väghållning och kommunernas möjligheter att fylla sin särskilda funktion inom ramen för den nationella vägplaneringen att helt släppa på styrmöjligheterna. Även den ramstyming som gäller sjukhusbyggandet uppfattas som en långsiktig sektorreglering, som kan vara av värde för statsmakterna att ha tillgång till också framdeles. Den statliga styrningen av sjukhusbyggandet håller för närvarande på att utredas av de- centraliseringsutredningen. Med ett system som det danska skulle den prio- ritering på kreditmarknaden kommunerna f.n. åtnjuter vad gäller dag- hemsbyggandet och integrerade skollokaler också kunna ifrågasättas.

4.2.2.2 Styrning av investeringar respektive driftkostnader

De hittills diskuterade medlen för att begränsa den kommunala utgifts- expansionen har främst riktat sig mot investeringsverksamheten i kom- munerna. En omfattande användning av dessa medel tvingar kommunerna att skjuta planerade investeringar på framtiden med en lägre investerings- volym som följd. Detta leder i sin tur efter hand till minskade kommunala driftutgifter.

Önskar statsmakterna vidta åtgärder, som får en mera omedelbar effekt även på driftkostnaderna, bör medlen vara av annat slag än de hittills nämn- da. En metod som direkt skulle påverka de kommunala driftkostnaderna vore att sätta ramar för de totala kommunala driftkostnaderna i löpande priser. En sådan modell förutsätter en relativt tillförlitlig bedömning av pris- och löneutvecklingen om inte kommunerna för den händelse ramarna sätts alltför snävt skulle tvingas till drastiska nedskärningar av verksam- heten. Det föreligger dock uppenbara svårigheter att göra tillförlitliga an- taganden om pris- och löneutvecklingen framförallt om löneavtalen inte är klara när ramarna sätts.

Vad gäller ramar för volymutvecklingen skulle en reglering av vissa en- skilda verksamhetsområden uttryckt i antal platser eller dylikt vara möjlig. Däremot är det stora svårigheter att utforma ramar för hela den kommunala sektorns volymutveckling på grund av de mättekniska problem som fö- religger när det gäller att precisera den samlade volymutvecklingen. Även standardutvecklingen i form av personaltäthet m.m. torde vara svår att reglera om inte en detaljstyrning av enskilda verksamhetsområden sker.

Om en modell med utgiftsramar skall kunna tillämpas bör den avse de totala driftkostnaderna. Ramen får sättas mot bakgrund av vad som kan anses vara en godtagbar samhällsekonomisk utveckling. Fördelen med ett system med utgiftsramar i löpande priser är att statsmakternas grepp om den kommunala utgiftsutvecklingen blir god. Kommunerna får liksom hit- tills inom de givna utgiftsramarna behålla sin självständiga bedömning av hur utgifterna skall fördelas på olika verksamheter. Ett system med utgifts- ramar skulle tillåta kommunala beslut vad gäller prioriteringen mellan olika verksamhetsområden, varför en reell frihet skulle kvarstå för kommunerna att fatta beslut och göra sammanvägningar ifråga om behoven av service. Genom att kommunerna inte längre skulle kunna finansiera nya åtaganden med skattehöjningar skulle dock modellen kunna betraktas som en inskränk- ning i självstyrelsen.

Ett system med utgiftsramar skulle sannolikt bli administrativt svårhan- terligt bl. a. när det gäller att fastställa den lämpliga nivån för ramarna. Det skulle också kräva ett enhetligt budgeterings- och räkenskapssystem i kommunerna.

Utgiftsramar, som inte tillåts öka med mer än en viss procentsats per år tar inte hänsyn till de enskilda behoven i kommunerna. Ramarna skulle därför slå blint och redan i utgångsläget påverka kommunerna olika. Varje gång kommunerna planerar att ta en större investering i bruk (skola, sjukhus etc.) som f. n. finansieras med skattehöjning skulle särskilda svårigheter uppkomma.

Ett system med utgiftsramar skulle ställa krav på större jämlikhet kom- munerna emellan beträffande deras möjligheter att tillgodose olika service- krav. Därför förutsätter ett sådant system ett Skatteutjämningsbidrag som mer effektivt än hittills utjämnar kostnadsskillnaderna.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de olika medlen för att styra de kommunala investeringarna är betydligt fler och mer utvecklade än vad som gäller för reglering av kommunernas driftkostnader. Detta betyder i sin tur att det finns tekniska möjligheter att inordna kommunernas in- vesteringsverksamhet i ett större samhällsekonomiskt sammanhang. Möj- ligheterna är däremot f. n. betydligt mer begränsade när det gäller att anpassa den kommunala driftkostnadsutvecklingen till det resursutrymme som totalt står till buds för landets produktion.

4.2.3 Samordning av primärkommunernas och landstingens utgiftsprövning

Enligt direktiven skall vi bl. a. undersöka vilka former för samordning mellan landsting och kommuner som är möjliga för att vid den primär- och lands- tingskommunala utdebiteringen åstadkomma en effektivare avvägning mel- lan olika kommunala konsumtionsändamål och en för hela det kommunala området överbryggande utgiftsprövning.

För de landstingsfria kommunerna, Göteborg, Malmö och Gotland, gäller att de har ansvar för såväl de primärkommunala uppgifterna som de lands- tingskommunala. En gemensam utgiftsprövning för hela det kommunala fältet sker i dessa kommuner. Vi har därför gjort en studie för att försöka belysa om den gemensamma utgiftsprövningen i de landstingsfria kom-

munerna där har lett till en annorlunda utveckling än vad som gällt för övriga primärkommuner/landsting.

4.2.3.1 Jämförelse av utvecklingen i landstingsfria kommuner och övriga kommuner/landsting

Utvecklingen i de landstingsfria kommunerna har jämförts dels med för- hållandena inom den primärkommunala sektorn, dels med situationen i landstingen. Studien har omfattat perioden 1968—1975. Uppgifter har tagits fram för åren 1968, 1972 och 1975.

Jämförelse med primärkommunema

Studien avser bruttokostnadernas utveckling och grundar sig på uppgifter från den kommunala finansstatistiken. Uppgifter om utvecklingen redovisas dels för de landstingsfria kommunerna, dels för Stockholms kommun och ett antal jämförelsekommuner (genomsnitt). Då skillnader i kommunernas redovisningsteknik kan ha påverkat bl.a. fördelningen av kostnader och intäkter mellan olika förvaltningsgrenar bör resultaten tolkas med försik- tighet.

De landstingskommunala verksamheterna redovisas i primärkommuner- na främst inom huvudtitlarna 7 Socialvård och socialförsäkring samt 8 Hälso- och sjukvård. Därför särredovisas dessa verksamhetsområden i tabell 4.2 medan övriga verksamhetsområden redovisas sammantagna. Vi har emel- lertid också specialstuderat utvecklingen inom fritidsförvaltning och kul- turell verksamhet. Då volymförändringarna i några av kommunerna på- verkats av kommunsammanläggningar under denna period jämförs kost- nadsutvecklingen per invånare.

Bruttokostnadsutvecklingen sammanfattas i tabell 4.2, som visar den år- liga procentuella förändringen 1968—1975. Utvecklingen i de enskilda jäm- förelsekommunerna visar stora variationer.

Tabell 4.2 Jämförelse av bruttokostnadsutvecklingen 1968-1975 i de landstingsfria kommunerna och riket Årlig procentuell förändring, löpande priser

Samtliga Social- Hälso- 0 Övriga Därav verksam- vård sjukvård verksam- | heter heter Fritids- Kulturell | verksam- verksam- ! het het i Göteborg 14,4 19,5 14,6 12,9 17,9 16,9 i Malmö 16.1 21,4 17,7 14,2 25,6 13.2 Gotland” 16,0 18,3 14,3 16,3 24,5 15,5 4 Stockholm" 14,7 18,9 13,6 13,1 17,8 15,1 Jämförelse- kommuner 12,5 16,7 9,1 11,3 21,3 14,1 ' Riket 13,3 17,9 4,4 12,8 23,1 18,1

För Gotland och Stockholm redovisas utvecklingen 1972—1975. Stockhol'n ingår ej i jämförelsekommunerna.

Av tabell 4.2 framgår att bruttokostnaderna ökat snabbare i de lands- tingsfria kommunerna än i jämförelsekommunerna såväl för samtliga verk- samheter totalt som för gruppen övriga verksamheter. Denna senare grupp omfattar de rent primärkommunala verksamheterna. Resultaten är likartade för alla de tre landstingsfria kommunerna.

När det gäller fritids- och kulturell verksamhet är utvecklingen inte lika enhetlig. Först kan noteras att kostnadsökningen för dessa verksamheter varit lägre i jämförelsekommunerna totalt än i riket totalt. När det gäller Göteborg har kostnaderna för båda verksamheterna ökat långsammare än för riket totalt. I förhållande till jämförelsekommunerna har kostnaderna också ökat långsammare för fritidsverksamheten men de har ökat något snabbare för den kulturella verksamheten. I Malmö är den procentuella ökningen större än i jämförelsekommunerna och i riket vad avser fritids- verksamheten men mindre än i jämförelsekommunerna och i riket vad avser den kulturella verksamheten.

Räknat per invånare satsade Göteborg mera på fritids- och kulturella än- damål 1975 än t. ex. Stockholm och riket totalt men något mindre än jäm- förelsekommunerna. Gotlands bruttokostnader för dessa verksamheter låg strax under Stockholms. Av de undersökta kommunerna redovisar Malmö de högsta bruttokostnaderna. Detta framgår av tabell 4.3.

Tabell 4.3 Bruttokostnader 1975 för fritids- och kulturell verksamhet Kronor per invånare

Göteborg 346 Malmö 460 Gotland 338 Stockholm 341 Jämförelsekommunerna, totalt 358 därav Uppsala 371 Norrköping 390 Västerås 384 Örebro 480 Linköping 247 Jönköping 342 Borås 269 Helsingborg 361 Sundsvall 362 Riket 301

Jämförelse med landstingen

Jämförelsen mellan de landstingsfria kommunerna och landstingen har av- sett utvecklingen av såväl faktiska vårdresurser som bruttokostnader. Vad gäller vårdresurserna har vi studerat utvecklingen av antalet vårdplatser per 1000 invånare inom den slutna vården och antalet besök per 1000 in- vånare i öppen vård. Uppgifterna har hämtats från 1969 års RUPRO-un- dersökning och från LKELP 1973 och 1976.

För samtliga huvudmän har antalet vårdplatser per 1000 invånare i stort sett legat stilla under perioden. Förändringar har dock skett mellan olika vårdgrensgrupper. Sålunda har platserna för långtidssjukvård ökat på be- kostnad av platser för psykiatrisk vård och somatisk akutsjukvård.

Tabell 4.4 Antal läkarbesök per 1000 invånare i öppen vård

Huvudman 1968 1972 1975 Procentuell utveckling under perioden 1968—1975

Göteborg 2 216 2 570 2 805 266 Malmö 1 703 1 860 2 199 29,1 Gotland 1 537 1 877 2 189 42,4 Landstingen 1 539 1 789 2 054 33,5

Göteborg och Malmö har ungefär samma antal vårdplatser som lands- tingen har, dvs. cirka 16 platser per 1000 invånare. Gotland ligger på en högre nivå under hela perioden, med omkring 17 platser. Konsumtionen av sluten vård är sannolikt större i glesbygdslän än i mer tätbebyggda om- råden till följd av de långa avstånden. Detta kan vara en förklaring till att Gotland ligger på en högre nivå än övriga huvudmän.

Antalet läkarbesök per 1000 invånare har ökat i ungefär samma takt hos samtliga huvudmän med undantag för Gotland, som har en något snabbare utveckling. Som framgår av tabell 4.4 är antalet besök per 1000 invånare något högre i Malmö och Gotland än i landstingen. Göteborg har genom- gående en betydligt högre nivå.

Göteborgs kommun har enligt uppgifter från förvaltningen satsat på en högt specialiserad öppen vård såväl i anslutning till den slutna värden som vid fristående vårdcentraler och läkarstationer. Kommunen har haft relativt lätt att besätta sina läkartjänster, vilket bl. a. varit en förutsättning för den kraftiga utbyggnaden.

Tabell 4.5 Bruttokostnader för hälso- och sjukvård samt omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1968—1975 Löpande priser

Huvudman Bruttokostnader/inv. Procentuell utveckling per år

1968 1972 1975 1968— 1972— 1968— 1972 1975 1975

Göteborg 1 131 1 982 2 940 15,1 14,0 14,6 Malmö 1 015 1 869 3 172 15,5 19,3 17,7 Gotland 896 1 669 2 493 16,8 14,3 15.7 Landstingen 856 1 545 2 448 15,9 16,6 16,2

Tabell 4.5 visar utvecklingen av bruttokostnaderna per invånare för hälso- och sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Uppgifterna för landstingen är hämtade från SCB:s finansstatistik/LKELP 76. Uppgifterna för de landstingsfria kommunerna har tagits från den primärkommunala finansstatistiken och omfattar hela huvudtitel 8, Hälso- och sjukvård. Däri ingår viss verksamhet utöver den landstingskommunala, exempelvis upp- gifter med anknytning till hälsovårdsnämnderna (hälsovårds- och bostadsin- spektion, köttbesiktning). Kostnaderna härför är dock marginella. I jäm- förelsen har förutsatts att dessa kostnader inte påverkar utvecklingstakten för huvudtitelns totala kostnader.

1 1 I |

Tabellen visar, att bruttokostnaderna ökat i ungefär samma takt för samt- liga huvudmän under perioden. Göteborg och Gotland har haft en något långsammare utvecklingstakt än landstingen. Utvecklingstakten för Malmö har å andra sidan varit snabbare än övriga huvudmäns, särskilt under pe- riodens senare del.

Den faktiska bruttokostnaden per invånare ligger genomgående lägre för landstingen än vad som gäller för de landstingsfria kommunerna. Särskilt stor är skillnaden vid jämförelser mellan landstingen och Göteborg och Mal- mö. En viss del av differensen förklaras av att primärkommunernas kost- nader även inrymmer viss hälsovårdande verksamhet. En annan förklaring är att jämförelsen avser två storstadsområden å ena sidan och ett genomsnitt för samtliga landsting å den andra. Sjukvårdens kostnader är erfarenhets- mässigt högre i tätortslän än i län med glesare bebyggelse. Det är därför naturligt att Göteborg och Malmö ligger på en högre nivå än landstingen i genomsnitt. Det bör också understrykas att kostnadsnivåema kan ha på- verkats av olika redovisningsprinciper hos skilda huvudmän, bl. a. då det gäller interna kostnader. Enligt SCB skall dock i princip inga större skillnader föreligga i redovisningen. Uppgifterna om de faktiska kostnaderna bör dock tolkas med försiktighet.

Sammanfattning

Den genomförda studien ger vid handen, att de landstingsfria kommunerna haft en minst lika expansiv utveckling som jämförbara primärkommuner, när det gäller de uppgifter, som normalt är primärkommunala. Utveck- lingstakten för fritidsverksamhet och kulturell verksamhet varierar ganska kraftigt mellan olika huvudmän. De landstingsfria kommunerna ligger i vissa fall under utvecklingen i jämförbara kommuner, i andra fall över.

Jämförelsen av bruttokostnaderna för hälso- och sjukvård och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda visar att utvecklingstakten varit ungefär den- samma i de landstingsfria kommunerna som i landstingen. Malmö har dock haft en något snabbare utveckling än övriga huvudmän, särskilt under den senare delen av perioden.

Jämförelsen mellan antalet platser i sluten vård och antalet läkarbesök visar, att sjukvårdsresurserna utvecklats i ungefär samma takt i de lands- tingsfria kommunerna som i landstingen. Sjukvårdens resurser har dock olika inriktning hos olika huvudmän. Göteborgs kommun har satsat på en högt specialiserad öppen vård. Gotland ligger på en högre nivå än andra huvudmän när det gäller den slutna vården.

Man skulle kunna förvänta sig att den utgiftsprövning över hela det kom- munala fältet som sker i de landstingsfria kommunerna skulle möjliggöra en effektivare avvägning mellan olika ändamål än den som skett i övriga primärkommuner/ landsting. Det redovisade materialet ger dock inga klara belägg för att de landstingsfria kommunerna har haft en långsammare ut- vecklingstakt än vad som gäller för motsvarande verksamheter ijämförbara primärkommuner/ landsting.

4.232 Utgiftsprövningen i Göteborgs kommun

I syfte att utröna hur de möjligheter till gemensam utgiftsprövning för hela det kommunala fältet som föreligger i de landstingsfria kommunerna till- varatas har KEU 76 från Göteborgs kommun bett att få exempel på

a. verksamhetsområden där gemensam utgiftsprövning ansetts vara av vär- de för huvudmannen,

b. gemensam budgetteknik för att genomföra den gemensamma utgifts- prövningen.

Materialet från Göteborgs kommun visar att det finns många verksam- hetsområden där en gemensam utgiftsprövning synes värdefull. Främst har nämnts

— äldreomsorgen där kommunen har ett gemensamt program, — integration mellan medicinsk och socialmedicinsk sakkunskap å ena sidan och socialvården vid socialbyråerna å andra sidan,

mödravård — barnhälsovård social barnavård — skolhälsovård,

integration mellan arbetsvård, medicinsk rehabilitering och i viss mån psykiatri, — nykterhetsvård, narkomanvård och psykiatri där olika typer av samarbete har prövats mellan förvaltningarna.

Man kan urskilja tre moment av olika karaktär vad gäller den gemensamma utgiftsprövningen:

den mer långsiktiga planeringen, — budgetarbetet, — den löpande verksamheten under budgetåret.

Integrationen mellan sjukvården och de andra förvaltningarna är relativt väl utvecklad vad avser den långsiktiga planeringen. Det finns alltså olika former av gemensamt planeringsarbete. Många projekt drivs över förvalt- ningsgränserna. På detta sätt byggs också kontaktsystem upp.

Vid själva upprättandet av budgeten finns också olika former av sam- arbete. Någon mer formaliserad budgetteknik kan man dock knappast tala om. Snarare rör det sig om successiva avstämningar på olika nivåer mot andra förvaltningar och mot gemensamma dokument. Allt detta underlättas naturligtvis av att man har samma budgetprocedur och i princip samma budgetsystem.

Mycket av samarbetet mellan förvaltningarna fungerar genom att man köper och säljer tjänster. Här sker naturligtvis fortlöpande kontakter. Efter- som man har samma huvudman är det relativt enkelt att göra upp avtal och via intern bokföring reglera de ekonomiska mellanhavandena.

På central nivå svarar vissa tjänstemän och politiker i huvudsak för hela hälso-, social- och sjukvårdsområdet. Därigenom tillförsäkras att det även på central nivå blir möjligheter till en gemensam utgiftsprövning.

Budgeten kan inte i detalj reglera verksamheternas inriktning. Inom de ovan uppräknade områdena sker successivt under löpande budgetår dis- kussioner mellan ”folk på fältet” hur man bör förhålla sig i olika frågor. Det synes vara lättare att snabbt nå förändringar då det finns en gemensam huvudman.

4.2.3.3 Befintliga samverkansformer

När det gäller formerna för en samverkan inom den landstingskommunala och kommunala sektorn finns det anledning att uppehålla sig vid en redan etablerad form för regional samverkan, nämligen den som sker genom Svens- ka kommunförbundets länsavdelningar.

Enligt kommunförbundets stadgar, 17 &, bildar förbundets medlemmar i varje län tillsammans en länsavdelning av förbundet. "Länsavdelning utgör ett organ för kontakt och samverkan såväl mellan medlemmarna inom länet som mellan dessa och förbundet. Länsavdelningen skall i samråd med för- bundets styrelse och förbundskansliet genom verksamhet inom länet till- varataga medlemmarnas intressen och främja förbundets ändamål.”

Medlemmarnas beslutanderätt rörande länsavdelningen och dess angelä- genheter utövas genom av kommunernas fullmäktige valda ombud, som sammanträder till länsmöten. Varje länsavdelning har en styrelse som leder verksamheten. Styrelsen utser delegationer för beredande och verkställande uppgifter.

Enligt stadgarna är sålunda länsavdelningen ett organ för interkommunal samverkan inom länet. Arbetsformerna varierar avdelningarna emellan. Som allmän regel synes gälla att arbetet bedrives genom utskott eller delegationer. Enligt en enkät 1973 hade 17 av länsavdelningarna 1 samrådsorgan, 4 av- delningar hade 2 å 3 samrådsorgan, medan 2 avdelningar utövade samrådet genom informella kontakter. ' En genomgång har skett av 1976 års förvaltningsberättelser för vissa länsavdelningar. Dessa visar att antalet delegationer inom länsavdelningarna är 6 a 7. Delegationer finns vanligtvis för frågor gällande löner och personal, skolan, socialvård, kultur- och fritid samt hälso- och miljövård. Delegation för byggnads- och brandförsvarsfrågor förekommer också.

Länsavdelningarna har också särskilda organ eller delegationer för samråd med landstinget. Dessa organ behandlar bl. a. frågor om samplanering mellan kommunerna och landstinget bl. a. vad gäller llerårsplaneringen och eko- nomin.

De särskilda organen för samråd och samarbete mellan landsting och primärkommuner har sin grund i, förutom sannolikt ett spontant behov, l uppmaningar från de båda huvudorganisationerna till sådan samverkan. Så- lunda rekommenderade Landstingsförbundet och Svenska kommunförbun- det 1969 sina medlemmar att inrätta förtroendemannaorgan för information och samråd. 1971 gav Landstingsförbundet på nytt sina medlemmar rådet att inrätta regionala organ för samråd med primärkommunema. Dessa organ skulle syssla med flertalet frågor som ryms inom landstingens verksamhets- område. När de båda förbunden 1969 rekommenderade att samrådsorgan bildades framhölls särskilt ett område där samordning bedömdes som an- geläget, nämligen utdebiteringspolitiken.

På uppdrag av Landstingsförbundet genomförde Sören Häggroth i sam- arbete med statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet som- maren 1973 en studie under rubriken ”Landsting och primärkommuner. En studie i samverkan och kompetensfördelning i fem län”. Studien omfattar Hallands, Jönköpings, Örebro och Västernorrlands län. Däri redovisas också en undersökning som avser Stockholms läns landsting.

Ur nämnda studie kan följande återges till belysning av samarbetsformerna

på det regionala planet. I länen hade regionala samrådsorgan inrättats. Deras uppgifter var av rådgivande och informerande art i ärenden av gemensamt intresse för landstinget och primärkommunema, företrädesvis i långsiktiga planeringsfrågor inom ekonomi, socialvård, hälso- och sjukvård samt ut- bildning. Ledamöterna utses av landstinget och kommunförbundets länsavdelning. Ordförandepost, vice ordförandepost och mötessekreterare alternerar mellan personer från landstinget och länsavdelningen. Till sam- manträde kallas landstingets och länsavdelningens chefstjänstemän.

I fråga om representativiteten konstateras att samtliga landstings- representanter är landstingsledamöter. Hälften av dessa är också ledamöter i (förvaltningsutskottet) styrelsen. Styrelsens ordförande är med i samtliga samrådsorgan. Primärkommunernas representanter har i regel uppdrag an- tingen i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen elleri länsavdelningens sty- relse. Vanligt är att man har uppdrag både i länsavdelningen och i kom-

munen. Arbetsordningen föreskriver att samrådsorganen skall sammanträda minst

två gånger per år. I realiteten sammanträder de betydligt oftare. Vad gäller ärendetyper diskuteras allmänna organisations- och förvaltningsfrågor re- lativt ofta. Bland konkreta frågor som varit uppe till behandling nämns bl. a. regionalpolitiken, budgetproblem och tillskapande av nya samarbets- organ.

Studien visar att landstingens företrädare var mer positiva till samråds- organen än de primärkommunala företrädarna. Kritiken mot samrådsor- ganens arbetssätt gällde bl. a. att samrådsorganen borde sammanträda oftare, att ledamöterna skulle ge sig mer tid åt arbetet, att kommunerna skulle erhålla större representation och att samrådsorganet skulle informera bättre om sin verksamhet.

Ovanstående redogörelse är avsedd att ge en bild av nu existerande sam- rådsformer dels primärkommunema emellan, dels mellan primärkommuner och landsting. Frågan är då i vilken mån dessa samrådsformer är goda

instrument för den i direktiven åsyftade samordningen. Vad gäller resultatet av samrådet kommunerna emellan genom kom- munförbundets länsavdelningar synes erfarenheten vara den att samrådet givit praktiska resultat i frågor som är gemensamma för kommunerna, såsom personal-, brandförsvars-, utbildnings-, skol- och fritidsfrågor. Verksamhe- ten synes ha bidragit till viss enhetlighet i inriktning och standard. Däremot torde samrådet knappast i övrigt ha påverkat de skilda kommunerna i rikt- ning mot någon enhetlighet också i fråga om skattebördan.

Av större intresse är frågan om verkan av samrådet mellan landsting och kommuner, vilket också torde vara vad som närmast åsyftas i direktiven. Denna samverkan torde främst åsyfta en samordning i sak mellan lands- tingets och kommunernas insatser inom skilda verksamhetsgrenar. Men som framgått av den tidigare redogörelsen har samrådet också i överens- stämmelse med de båda förbundens rekommendationer ägnats åt budget- och skattepolitik.

Även här synes samrådet ha befrämjat en medveten samordning mellan de regionala insatserna genom landstinget och de lokala genom kommu- nerna. Exempel härpå är sjukvård-hälsovård, sjukvård-socialvård, sluten bar- navård-öppen barnavård rn. rn. En högre grad av samordning vore dock

angelägen. Svårigheten att uppnå detta torde likväl i inte ringa grad bottna i den speicallagstiftning som fastlägger ett obligatoriskt huvudmannaskap för landsting respektive kommun. Det förefaller dock berättigat att säga att samrådet i dessa delar lett till praktiska resultat.

Annorlunda blir bilden om man ser till samrådets effekt med utgångs- punkten att samrådet skulle leda till en överbryggande utgiftsprövning med en medveten styrning av utdebiteringspolitiken inom landstingsområdet. Samrådet där synes i huvudsak ha inneburit att man givit information om varandras flerårsplaner och förväntade utdebiteringsbehov. En allmän er- farenhet förefaller vara att samrådsorganen för detta ändamål fungerar bra. Däremot är det högst tveksamt om detta samråd också fått någon reell styrningseffekt.

Skälen härtill är tämligen naturliga. Det är fråga om ett frivilligt samråd med utbyte av informationer och tankar. Men parterna har var sitt för- fattningsenliga och politiska ansvarsområde. Omsorgen om och respekten för det kommunala självstyret är en väsentlig faktor. Det torde föreligga en reaktion hos kommunerna mot tendenser till landstingsstyrning. Skilda majoritetssituationer parterna emellan kan naturligtvis också vara ett hinder för en satsning på en gemensam skattepolitik.

, Av betydelse torde vara representativiteten i samrådsorganen. Även om 1 den allmänt synes ligga på en god nivå vad gäller representanternas be- i fattningar inom landsting respektive kommunerna, torde det vara av stor | I

praktisk betydelse för framgång i arbetet att företrädarna jämväl äger stor politisk och personlig tyngd med bred förankring hos väljarna.

Det här sagda leder till resultatet att det nuvarande frivilliga samrådet under rådande konstitutionella förhållanden och politiska ansvarsfördelning inte utgör något effektivt styrinstrument för en mellan landsting och primärkommuner samordnad utgiftsprövning och skattepolitik.

4.2.3.4 Överväganden om ny samverkansmodell

Det i närmast föregående avsnitt skildrade samarbetet mellan primärkom- muner och landsting kan inte anses ge ett tillfredsställande resultat om man ställer upp målet överbryggande utgiftsprövning och i möjligaste mån samordnad skattepolitik. Det kan finnas skäl överväga förändringar av för- merna för denna samverkan.

Vid dessa överväganden är man givetvis bunden vid nuvarande konsti- tutionella villkor, dvs. samverkan kan inte få annan karaktär än frivilligt samråd. Varje landsting och primärkommun bestämmer exklusivt över sina angelägenheter och resultatet av samordningen kan inte få rättsligt bindande verkan.

Initiativet till samordningen måste av naturliga skäl förläggas till lands- tinget. Vad som här åsyftas och eventuellt skulle kunna uppnås kan enklast konkretiseras med den nya lagtexten i kommunalförbundslagens 16 &, tred- je stycket: "Innan förslag till budget uppgöres skall förbundsstyrelsen sam- råda med förbundsmedlemmarnas styrelser.” Parallellen skulle således vara att landstingen innan budgeten fastställs skulle samråda med primärkom- munema i länet.

Ett sådant samråd kan i och för sig tänkas leda till överenskommelser

— där så är lagligen möjligt — om överflyttning av uppgifter mellan pri- märkommuner och landsting. Ett samråd avsett att endast leda till sam- verkan men icke till ändrad uppgiftsfördelning skulle då gälla innehållet i och omfattningen av parternas insatser på likartade eller närliggande verk- samhetsområden med beaktande av det totala kostnads- och utdebiterings- behovet för verksamheten i fråga.

Det slutliga resultatet av ett samråd kan sägas få sitt uttryck i budgetarna. Därför är det av betydelse vad som tidsmässigt gäller i fråga om budget- beredningen. Enligt kommunallagen (KL) 4 9' skall förslag till budget göras upp av styrelsen före oktober månads utgång. Om särskilda förhållanden påkallar det, får budgetförslaget göras upp i november månad. I sådant fall skall styrelsen före oktober månads utgång göra upp förslag till skattesats för den kommunalskatt eller landstingsskatt som ingår i preliminär skatt för inkomst under det följande året. Styrelsen bestämmer när övriga nämnder senast skall lämna sina särskilda budgetförslag till styrelsen. Budgeten fast- ställs av fullmäktige före november månads utgång.

Det är huvudregeln. Särskilda regler gäller i fråga om budgetberedningen under valår. År då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum skall budgeten fastställas av de nyvalda fullmäktige. Om budgeten till följd av särskilda förhållanden ej kan fastställas före november månads utgång, skall full- mäktige ändå fastställa skattesatsen inom denna tid. Budgeten skall därefter fastställas före december månads utgång.

Utöver dessa kommunallagens regler bör även medbestämmandelagens (MBL) föreskrifter om personalmedverkan observeras.

Tidsprogrammet för budgetberedningen inom primärkommuner och landsting skiftar givetvis, bl. a. beroende på deras storlek. 1 stora drag torde det dock kunna sägas innebära följande.

Landstingens och kommunernas styrelser ger direktiv för budgeten i bör- 1 jan av året före budgetåret. På våren eller försommaren skall nämnderna 1 ha utarbetat sina budgetförslag varvid personalorganisationerna beretts ? tillfälle medverka enligt MBL. — Det centrala finanskontoret analyserar före sommaren nämndernas bud- getförslag för förberedande behandling i styrelsen, eventuellt kommu- l nalråds- eller landstingsrådsberedning. Efter sommaruppehållet sker för- handlingar enligt MBL på grundval av ett preliminärt budgetförslag. Sty- relsen behandlar därefter, oftast i omgångar, ett av det centrala finans- kontoret utarbetat definitivt förslag. Styrelsen lägger sitt slutliga förslag före oktober månads utgång.

Vid ett fast organiserat samråd mellan landsting och primärkommuner skulle alltså en ordning och tidsplan för detta samråd behöva infogas i den nyss skildrade budgetproceduren.

Budgetarbetet sker enligt allmän erfarenhet redan nu under hård tidspress, vilken ökat efter tillkomsten av MBL. Det blir oundvikligt att ett inter- kommunalt samråd skulle göra budgetberedningen än mera tidspressad. Å andra sidan kan det kanske tänkas skapa en bättre utgångspunkt för bud- getarbetet genom att det kan ge viss klarhet om förutsättningarna för verk- samhetsområdena ifråga och deras roll i ett inom landstingsområdet sam- ordnat systern.

Vad gäller formerna i övrigt för samrådet torde erfarenheten få visa vad som är lämpligt. Några bindande statliga föreskrifter bör inte ges. Däremot är det lämpligt att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamt avger rekommendationer.

Som förut sagts är det naturligt att landstinget tar initiativet till samrådet. Det skulle sammanfattningsvis syfta till en form av gemensam budget- beredning. Ett särskilt administrativt organ bör förbereda ärendena åt be- redningen. Samrådet skulle kunna inledas genom en orienterande konferens mellan landstingets och primärkommunernas styrelser. Denna konferens bör följas upp genom samråd mellan landstingets och kommunernas nämn- der inom närliggande eller varandra kompletterande ämnesområden. Sam- rådet bör avslutas med överläggningar— eri budgetberedning mellan lands- tingets och kommunernas styrelser, varvid preliminära budgetförslag dis- kuteras. Det förutsätts att samrådet mellan förtroendemannaorganen på de skilda stadierna förbereds på det administrativa planet av vederbörande för- valtningschefer.

Den här presenterade skissen till samrådsförfarande skulle sålunda syfta till en effektivare samverkan än den nuvarande och i bästa fall även kunna leda till den samordning av utgiftspolitiken som kommunför- bunden i sina rekommendationer 1969 bl. a. åsyftade. Samrådet bör inte enbart avse det närmaste budgetåret. Det är minst lika viktigt att faststäl- landet av de kommunala flerårsplanerna föregås av samråd mellan lands- tinget och primärkommunerna i länet enligt den skisserade uppläggningen.

Bortsett från de praktiska hinder som de knappa tidsmarginalerna innebär skulle emellertid givetvis även den här skisserade ordningen ha samma principiella svagheter som berörts i avsnitt 4.2.3.3 om befintliga samver- kansformer. De konstitutionella förhållandena utgör med andra ord ett hin- der för att samordningsorganisationen skall bli ett effektivt styrinstrument.

Eventuellt skulle nuvarande samrådsorgan kunna ingå som en värdefull del i det skisserade samrådsförfarandet. Man skulle således kunna bygga på befintlig organisation men genomföra vissa reformer därav. Dessa för- ändringar skulle väsentligen innebära att på sätt som ovan skisserats dels inlemma respektive facknämnder i samrådet, dels och kanske framför allt att låta vederbörande förvaltningsstyrelser bli representerade i en slutlig ge- mensam budgetberedning på ett centralt plan. Denna behandlingsordning innebär också att en i samverkanssyfte införd gemensam budgetberedning integreras i landstingets och kommunernas ordinarie budgetarbete.

En sådan kombination av traditionella samarbetsformer och nya inslag skulle då innebära att befintligt samarbetsorgan svarade för ärendebered- ningen fram till det beslutsunderlag som enligt den presenterade skissen skulle föreläggas den slutliga centrala budgetberedningen med representanter för styrelserna. De befintliga samrådsorganen skulle sålunda fungera som arbetsutskott för budgetberedningen.

Framgången för en samverkan i här angiven form torde inte minst bli beroende av att den stöds av Svenska kommunförbundet och Landstingsför- bundet. Det bör vara en uppgift för kommunförbunden att mer i detalj utforma riktlinjer för hur ett samrådsförfarande av ovan diskuterat slag skall organiseras.

Förutom kommunförbundens aktiva stöd är det viktigt att behovet av

en ny samrådsorganisation erkänns i de enskilda primärkommunema och landstingen. Det är angeläget att samrådet ges tyngd genom att i detta engageras personer i primärkommunernas och landstingens ledning. Fram- gången i arbetet torde ytterst bli beroende därav och av viljan till en verklig styrning mot en samordning i den mening som direktiven åsyftat.

4.235 Särskilda företagsformer för samverkan

Samverkan mellan landsting och kommun inom samma landstingsområde får inte ske i form av kommunalförbund. Vi vill dock i detta sammanhang i korthet erinra om denna samarbetsform som ett uttryck för ett sätt att uppnå större ekonomiska enheter inom det kommunala fältet.

Det finns f.n. cirka 18 kommunalförbund. Denna form för samverkan ger en möjlighet för kommunerna och landstingen (samt landsting i förening med kommun inom annat område) att bilda de större ekonomiska enheter som kan vara gynnsamma från effektivitetssynpunkt inom vissa övergri- pande verksamhetsfält. Som skäl mot kommunalförbundslinjen brukar an- föras att deras representativa organ icke utses genom direkta val utan genom indirekta val hos varje förbundsmedlems fullmäktige.

Landsting och kommuner har i relativt stor omfattning skapat särskilda juridiska former för kommunal verksamhet. Därmed ges möjlighet att i samverkan för visst ändamål bilda ekonomiska enheter, som icke är bundna till kommungränser.

Antalet kommunala företag per den 1 januari 1977 framgår av nedan- stående sammanställning.

Kommunägda aktiebolag 689 , ekonomiska föreningar 35 i stiftelser 453 l annan juridisk form 15 1 Summa 1 192 Landstingsägda aktiebolag 21 ekonomiska föreningar 3 1 stiftelser 10 1 Summa 34

Förekomsten av särskilda företagsformer har relativt ingående berörts i propositionen 1975/76:187 om Kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. samt i konstitutionsutskottets betänkande däröver (KU 1976/77:25). Det framhålls bl. a. att sådana företagsformer kan vara lämpliga vid t. ex. samarbete mellan flera kommuner eller mellan kommuner och lands- tingskommuner, samt att den kommunala och landstingskommunala verk- samhet som drivs i företagsform har ökat i omfattning.

Företagsformerna kan emellertid också innebära vissa nackdelar. Med- borgarnas möjligheter till insyn är mera begränsade än i fråga om verksamhet inom de kommunala förvaltningarna. Fullmäktiges direkta insyn och in- flytande är mindre än om verksamheten drivs inom ramen för den vanliga

förvaltningen. Med hänsyn till nackdelarna från insyns- och inflytande- synpunkt har demokratiutredningen förordat att företagsformerna används i begränsad utsträckning.

4.236 Uppgiftsöverflyttning

En långtgående samordning av utgiftsprövningen vore att överflytta upp- gifter till en part. Därför tar vi för fullständighetens skull även upp frågan om en ändrad uppgiftsfördelning.

Kommunallagen innebär att gränsen mellan landstingens och kommu- nernas kompetens är flytande. Innehållet i landstingens verksamhet skiljer sig landstingen emellan. Vissa uppgifter handhas på en del håll av lands- tinget, på andra håll av kommunerna. Såväl landsting som kommuner kan inom ett och samma landstingsområde vara engagerade inom samma eller varandra närliggande verksamhetsfält. Landstingens insatser kompletteras av kommunala.

Att mer ingående gå igenom de verksamhetsområden där en överflyttning av uppgifter från kommun till landsting kunde vara motiverad och från skilda synpunkter möjlig ligger utanför vårt utredningsuppdrag. De lokala förhållandena inom de skilda landstingsområdena spelar givetvis en roll. En totalinventering för varje landstingsområde av rådande uppgiftsfördel- ning landsting — kommun skulle förmodligen kunna ge exempel på områden där ett ändrat huvudmannaskap kunde vara motiverat.

Här skall bara ytterligare erinras om de ofta påpekade sambanden i sak mellan bl. a. sjukvård-åldringsvård, sjukvård-öppen socialvård rehabili- tering, socialvård — bostadsförsörjning m.m.

I sammanhanget kan också erinras om att socialutredningen i sitt be- tänkande Socialvården. Mål och medel (SOU 1974:31) ägnade stor uppmärk- samhet åt dessa samband och behovet av regional organisation. I bl. a. kap. 25 konstateras den likartade kompetensen för landsting och kommuner och sägs exempelvis att den lämpliga gränsdragningen mellan primärkom- munalt respektive landstingskommunalt anknutna resurser kan komma att variera högst väsentligt mellan såväl kommunerna som de olika landstingen.

Vad här kunnat redovisas — om än mycket begränsat torde likväl ge tillräckligt underlag för uppfattningen att motiv och utrymme kan finnas för att i samordnande syfte pröva förutsättningarna och behoven att överföra uppgifter mellan primärkommuner och landsting.

4.2.4 Den kommunala beskattningsrätten

4.2.4.1 Beskattningsrättens omfattning

I 1 kap. regeringsformen (RF) som innehåller regler om statsskickets grunder finns i 7 & andra stycket en bestämmelse om den kommunala beskattnings- rätten med följande lydelse: "Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.” Grundlagberedningen vars förslag (SOU 1972:15) låg till grund för RF hade i kapitlet om normgivningsmakten tagit in en bestämmelse (7 kap. 4 &) av innehåll att varje kommun får ta ut skatt från kommunens med-

lemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. 1 specialmotiveringen till denna bestämmelse uttalade beredningen att den kommunala beskattningsrätten var ett oumbärligt element i den kommunala självstyrelsen. Frågan om grundlagsreglering av kommunernas beskattningsrätt hade emellertid enligt beredningen kommit i ett annat läge med anledning av att chefen för finansdepartementet hade tillkallat sak- kunniga för utredning om kommunernas ekonomi. Det kunde inte komma i fråga att beredningen föregrep resultatet av utredningsarbetet genom att föreslå en kategoriskt utformad grundlagsbestämmelse. I grundlagen kunde därför enligt beredningens mening inte sägas annat än att varje kommun äger ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunens uppgifter enligt grunder som bestäms i lag.

1 prop. 1973190 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning diskuterade departementschefen vilken omfattning grundlagsregleringen rö- rande "innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed för- enade beskattningsrätten” borde ha. Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste, framhöll departementschefen, beaktas att den kommunala självstyrelsen var föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Den kommunalekonomiska utredningen hade i uppdrag att pröva frågan om en begränsning av den kommunala beskattningsrätten och möjligheten att samordna den kommunala och landstingskommunala utdebiteringen. Liksom grundlagberedningen ansåg departementschefen att resultatet av detta utredningsarbete inte borde föregripas genom mera kategoriska grund- lagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grundlagsreg- lering helt saknades eller var knapphändig. Departementschefen framhöll att den kommunala initiativrätten var starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsatte en kombination av politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen ansåg departementschefen att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skulle förankras i grundlag.

] specialmotiveringen till bestämmelserna i 1 kap. 795 RF om beskatt- ningsrätten anförde departementschefen: ”Bestämmelsen om den kommu- nala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstad- gande. Det är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek.”

Enligt 8 kap. 5 & RF skall grunderna för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Departementschefen framhöll i specialmotiveringen till denna bestämmelse att lagkravet kommer att omfatta sådana skatteregler som nu finns i kommunallagarna och i kommunalskattelagen. Befogen- heten för kommunerna att, enligt de grunder som är fastställda i lag, be- stämma om skatteuttaget har, enligt departementschefen, direkt stöd av grundbestämmelsen i 1 kap. 7é RF.

Regeringens normgivningskompetens på den kommunala beskattningens område 'är starkt begränsad. Regeringen kan endast besluta verkställighets- föreskrifter till de i lag intagna skattereglerna samt efter bemyndigande med- dela föreskrifter om anstånd med erläggande av kommunal skatt (8 kap. 8 och 13 åå RF). Utanför regeringens kompetens faller enligt 8 kap. 13%

andra stycket RF sådana föreskrifter om den kommunala beskattningen som inte har karaktär av föreskrift om verkställighet av lag.

Vid riksdagsbehandlingen av grundlagspropositionen ansåg konstitutions- utskottet att propositionens förslag väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen (KU 1973:26). Ut- skottet kommenterade inte departementschefens uttalanden om den kom- munala beskattningsrätten.

Kommunerna har således enligt 1 kap. 7é andra stycket RF rätt att ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Begreppet ”kommun” omfattar i RF även landstingskommun. Bestämmelsen sätter gränser för riksdagens handlingsfrihet när det gäller den kommunala beskattningsrätten. l RF finns emellertid inga närmare bestämmelser om var dessa gränser går eller hur långt den kommunala beskattningsrätten sträcker sig. Att bestämmelsen i 1 kap. 7é om beskattningsrätten innebär ett skydd mot att denna rätt helt avskaffas är naturligtvis klart. Ett sådant ingrepp i beskattningsrätten kan ske först efter grundlagsändring. Det är emellertid osäkert i vilken ut- sträckning kommunerna måste tåla att beskattningsrätten begränsas genom vanlig lag.

Av bestämmelsen i 8 kap. 5 é RF om att grunderna för den kommunala beskattningen skall bestämmas i lag framgår indirekt att grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten är begränsat i den meningen att riksdagen genom lag får meddela bestämmelser om den kommunala be- skattningen av det slag som finns i kommunallagen (19771179), kommu- nalskattelagen (1928:370) och lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. RF ger således inte kommunerna en beskattningsrätt som är så fullständigt fri att statsmakterna över huvud taget inte skulle få reglera den kommunala be- skattningen. Intressantare och svårare är emellertid frågan i vad mån be- stämmelsen i 1 kap. 7 & om beskattningsrätten innebär förbud för riksdagen att ens genom lag inskränka kommunernas möjligheter att fritt bestämma skattesatsernas höjd.

I RF ges inget entydigt svar på frågan om hur långt kommunernas rö- relsefrihet sträcker sig när det gäller att fastställa utdebiteringens höjd. l 1 kap. 7 &, läst efter ordalydelsen, ges ingen direkt ledning när man skall avgöra om staten får sätta gränser för kommunernas skatteuttag. Konsti- tutionell praxis med anknytning till nya RF saknas på detta område. Be- stämmelsen om beskattningsrätten har visserligen placerats i RFzs kapitel om statsskickets grunder, något som kan sägas ge den en särskild tyngd och uppmana till försiktighet med tolkningen. Varken bestämmelsens pla- cering eller dess samband med andra föreskrifter i RF ger dock underlag för några säkra slutsatser om statens möjligheter att ingripa i kommunernas fastställande av skattesatsen. Någon vedertagen tolkningsregel, med vars hjälp problemet skulle kunna lösas, finns inte.

Frågan om kommunernas rätt att själva bestämma skattesatsen berördes i grundlagspropositionen. Detta har redovisats ovan. Av förarbetena att döma har emellertid frågan inte behandlats mera ingående under grundlagsarbetet.

Att bestämmelsen om beskattningsrätten infördes i RF motiverades i förarbetena främst med beskattningsrättens betydelse för den kommunala självstyrelsen,som också garanterades genom andra bestämmelser i RF. Ett

ingrepp i den kommunala beskattningsrätten som går så djupt att man in- kräktar på den kommunala självstyrelsen skulle således strida mot RF. Den närmare innebörden av begreppet ”kommunal självstyrelse” går dock inte att fastställa med sådan noggrannhet att det ger någon hållpunkt när om- fattningen av grundlagsskyddet för den kommunala beskattningsrätten skall bestämmas.

Departementschefens uttalanden i propositionen om bestämmelsen i 1 kap. 7ä om beskattningsrätten kan inte tolkas på annat sätt än att kom- munerna skulle få finna sig i att riksdagen inskränker rätten att bestämma skattesatsen. Det skulle alltså vara möjligt för riksdagen att besluta om begränsningar i form av skattetak. Hur dessa borde utformas och på vilken höjd de skulle få sättas diskuterade departementschefen dock inte. Han ansåg att resultatet av den tidigare kommunalekonomiska utredningens prövning av frågan om en begränsning av den kommunala beskattnings- rätten inte borde föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter. Dessa uttalanden synes lämna ganska stort spelrum för lagstiftning om skat- tetak.

Det är emellertid tveksamt om uttalandena kan uppfattas som en fullmakt för KEU 76 att föreslå vilka skattetak som helst utan att RF behöver ändras. Det förefaller i varje fall inte rimligt att frågan om innebörden i ett väsentligt avseende av en bestämmelse i grundlagen på detta sätt skulle ha lämnats helt öppen och överlåtits att bli besvarad, utan krav på grundlagsändring, av en utredning vars förslag läggs fram flera år efter grundlagens tillkomst. Det kan diskuteras vilken vikt man bör fästa vid departementschefens ut- talanden som lämnades utan kommentar av konstitutionsutskottet.

Vad som har sagts ovan visar att det är vanskligt att avgöra vilken grad av frihet bestämmelsen i 1 kap. 75 RF om den kommunala beskatt- ningsrätten ger kommunerna att själva bestämma skattesatserna. Bestäm- melsen kan inte rimligtvis uppfattas som ett rent programstadgande som saknar all rättslig verkan. Den medger inte att själva beslutsbefogenheten i fråga om utdebiteringen av kommunalskatt flyttas från kommunerna till riksdagen eller regeringen eller till kommunförbunden. Å andra sidan måste mot bakgrund av främst omständigheterna kring bestämmelsens tillkomst konstateras att kommunernas rätt att bestämma skattesatsernas höjd inte är absolut. Var gränserna för riksdagens befogenhet att föreskriva skattetak går kan emellertid anges endast i vaga och relativa termer.

Det synes inte vara möjligt att komma med några väl underbyggda ut- talanden om det ena eller andra skattetakets gnindlagsenlighet. Avgörande för bedömningen blir sannolikt vilken uppfattning man vid den aktuella tidpunkten har om i vad mån ett visst skattetak faktiskt inkräktar på den kommunala självstyrelsen. Ju större utrymme för skattehöjning som ett skattetak ger och ju mindre tvång till skattesänkning det innebär, desto bättre överensstämmer skattetaket med RF. Med hänsyn till svårigheterna att förutse utdebiteringsbehovets utveckling ter sig vidare ett tidsbegränsat skattetak mera acceptabelt enligt RF än ett som gäller för en obestämd framtid.

Det blir riksdagen som får bedöma om ett kommunalt skattetak kräver grundlagsändring eller ej. Om riksdagen finner att ett skattetak med en viss utformning inte strider mot 1 kap. 7 & RF, kan riksdagen utan grund-

1 1 l ?

lagsändring genom lag meddela föreskrifter om ett sådant tak. Om man å andra sidan finner att en föreslagen reglering av beskattningsrätten är oförenlig med denna paragraf i RF, kan skattetaket inte genomföras utan en ändring av grundlagen.

4.2.4.2 Kommunalskatten och den kommunala självstyrelsen

I bilaga 2 till detta betänkande redovisas en diskussion om den kommunala självstyrelsen. Där ges också vissa kommentarer till frågan om en reglering av beskattningsrätten kan vara förenlig med kommunal självstyrelse. Vi har även tidigare berört dessa frågeställningar i kapitel 3. Här skall därför endast ytterligare några synpunkter lämnas i all korthet.

Först skall slås fast att den kommunala beskattningsrätten utövas genom utdebitering av allmän kommunalskatt. Denna tas ut i form av inkomstskatt. Skatteplikt föreligger för såväl fysiska som juridiska personer. I vilken om- fattning kommunalskatt skall tas ut bestäms genom att kommunen för varje år fastställer sin skattesats. Till vilket belopp kommunen fastställer sin skattesats beror på å ena sidan det totala behovet av kommunalskat- temedel, och å andra sidan på storleken av de skattskyldigas beskattningsbara inkomster, dvs. kommunens skatteunderlag.

I olika sammanhang har det hävdats att en grundsten för kommunernas självstyrelse är deras grundlagsfästa rätt att ta ut skatt. Det har vidare ansetts att den som har det politiska ansvaret för en viss del av den offentliga sektorn också ska ha ansvaret för dess finansiering.

Införandet av en begränsning av den kommunala utdebiteringsrätten skul- le kunna leda till en minskning av den andel av de kommunala utgifterna som skattefinansieras. I den omfattning den kommunala verksamheten hit- tills bedrivits har det inte varit möjligt att under någon längre tidsperiod hålla utgiftsexpansionen inom ramen för Skatteunderlagets tillväxt. Den framskrivning av kommunernas inkomster och utgifter till 1985 som gjorts inom KEU 76 (SOU 1977:20) visar, som vi kommenterat i avsnitt 4.1 ovan, att även vid relativt sett begränsade volymökningar för de kommunala ut- gifterna krävs utdebiteringshöjningar eller andra inkomstförstärkningar.

Mot denna bakgrund skulle den kommunala ekonomin, om en begräns- ning i utdebiteringsrätten införs, i högre grad än hittills riskera att bli en ”*transfereringsekonomi”, där en större andel av den kommunala verksam- heten finansieras genom statliga bidrag. Det är dock inte givet att en reglering av skatteuttaget får denna effekt. Nivån på de fastställda utdebiteringsrä- marna kan nämligen anpassas till mycket skiftande avvägningar mellan direkt kommunalskattefinansiering och finansiering via statliga bidrag. Be- gränsningen av beskattningsrätten syftar i första hand till en reglering av den kommunala sektorns storlek. Begränsningens faktiska innehåll blir i varje givet läge beroende av dels vilken real utveckling för kommunerna som kan accepteras, dels de övriga finansieringskällornas storlek och väntade förändring.

Det har också, med hänvisning till förhållanden utomlands, varnats för att ett system med begränsad kommunal beskattningsrätt skulle kunna leda till att de kommunala budgetarna måste underställas statliga organ för pröv- ning. En sådan statlig granskning av den kommunala verksamheten skulle

kunna ses som ett allvarligt ingrepp i kommunernas självstyrelse.

Begränsningar kan antingen utformas så att de endast anger den totala ramen för det kommunala aktiviteterna, eller också kan styrningen avse även fördelningen mellan olika kommunala ändamål. En avgörande punkt vad gäller statliga styrmedels förenlighet med kommunal självstyrelse är om det är möjligt att inom ramen för en övergripande statlig styrning ge kommunerna tillräckligt initiativ- och handlingsutrymme för att de skall utveckla sina speciella särarter. Inom de givna ramarna bör kommunerna få behålla sin självständiga bedömning av vad som bör göras för den egna kommunen.

Teoretiskt är den kommunala beskattningsrätten mycket vidsträckt. Kom- munernas egen beskattningsrätt är inte avsedd att enbart eller i första hand finansiera den verksamhet som är helt oberoende av statliga åtgärder. 1 vilken omfattning den kommunala beskattningsrätten behöver utnyttjas be- ror således inte endast på kommunernas fria bedömande, utan statsmak- ternas beslut har också kommit att påverka kommunernas utgifter genom att statsmakterna ålagt kommunerna olika uppgifter. Frågan är då om stats- makterna, på samma sätt som man genom särskilda författningar uppdrar åt kommunerna att handha olika uppgifter, skulle ha rätt att påverka kom- munerna så att kommunalskattema i allmänhet icke överstiger en sam- hällsekonomiskt acceptabel utdebiteringsnivå.

Vi återkommer till dessa frågor när vi längre fram i detta kapital diskuterar ' effekterna av en begränsad beskattningsrätt och olika modeller för hur sådana 1 begränsningar skulle kunna utformas.

4.2.4.3 Begränsning av beskattningsrätten i Norge

I bilaga 3 redogörs bl.a. för den begränsning i den kommunala beskatt- ningsrätten i form av skattetak som de norska kommunerna är underkastade 1 alltsedan 1911. 1 De norska kommunerna har tillgång till flera olika skatteformer men den helt dominerande är en proportionell inkomstskatt av i huvudsak samma slag som i Sverige. Fram t.o.m. 1976 hade endast primärkommunema i Norge direkt beskattningsrätt, medan fylkeskommunerna (landstingen) ut- 1 tog en s. k. repartitionsskatt av primärkommunema. En viktig skillnad jäm- l fört med Sverige vad gäller den kommunala inkomstbeskattningen är att 1 Stortinget i lag fastställer högsta och lägsta tillåtna utdebiteringssats. Den kommunala utdebiteringen har visat en trendmässig ökning i Norge som i Sverige, men takten har varit avgjort långsammare. Fram till mitten av 1960-talet utnyttjade kommunerna möjligheten till olika utdebitering, men utvecklingen sedan dess har lett till att numera samtliga kommuner med enstaka undantag ligger vid högsta utdebitering. Skattetaket har alltså i praktiken kommit att leda till en enhetlig kommunalskatt, där höjningar endast kan genomföras när Stortinget beslutar om en höjning av taket.

Följande tablå belyser utvecklingen.

Den kommunala utdebiteringens höjd i procent

1963 1966 1969 1970 1973 1976

1959

Tillåten variation 14—18 16—19 16—19 16—19 17—20 185—21,3 18—22 Faktiskt genomsnitt 16,9 17,8 18,8 19,0 20,0 21,3 22,0

För 1977 har kommunalskatten delats upp mellan primärkommuner och fylkeskommuner. Stortinget har därvid fastlagt att primärkommunernas ut- debitering får variera mellan 12 och 14 procent och fylkeskommunernas utdebitering mellan 6 och 8 procent. Samtliga fylkeskommuner har den högsta skattesatsen och likaså primärkommunema med enstaka undantag.

Av tablån ovan kan det synas som om den kommunala utdebiteringen ökat från 20 till 22 procent under 1970-talet. Från skattebetalarens synpunkt har emellertid ingenting ändrats. 1970 fastställdes utdebiteringen av kom- munal inkomstskatt + skatteutjämningsskatt (fellesskatt) till högst 23 pro- cent. Därefter har en omfördelning skett inom denna ram, så att den kom- munala inkomstskatten höjts i två etapper medan fellesskatten sänkts i motsvarande grad.

Vid våra kontakter med representanter från Norske Kommuners Sen- tralförbund liksom från Oslo och Hamar kommuner har det framgått att de anser det naturligt att staten, som har det övergripande ansvaret för landets skattepolitik, årligen fastställer en övre och nedre gräns för kom- munalskatten. Genom rätten att ta ut avgifter och ta upp nya lån ansågs kommunerna ha möjligheter att bestrida utgifter som inte täcks av skat- temedel och statsbidrag. Kommunerna var, uppgavs det, av tradition in- ställda på att genom en ansvarsfull budgetpolitik hålla utgifterna inom ramen för de intäkter som kan påräknas. Ett viktigt medel ansågs härvid lång- tidsbudgeten vara. Genom de begränsade medel som står till kommunernas förfogande var dessa tvingade till en sträng prioritering av utgifterna.

Statsmaktemas uppsikt över kommunerna i Norge synes vara, åtminstone formellt, mer långtgående än i Sverige. Uppsikten innebär bl. a. att fyl- kesmannen (landshövdingen) skall granska kommunernas budgetar. Fyl- kesmannen har rätt att rikta anmärkningar för den händelse budgeten inte » är upprättad i enlighet med gällande författningar. F ylkesmannens godkän- nande av budgeten är en förutsättning för att erhålla Skatteutjämningsbidrag. Även om fylkesmannens tillsyn uppgetts vara främst av formell art händer det att budgeten sänds tillbaka till kommunerna för ny behandling.

Kommunernas budgetar och räkenskaper sänds även till Kommunalde— partementet, men blir där inte föremål för generell prövning. Däremot grans- kar departementet kommunernas upplåning. Bl. a. krävs att kommunerna kan visa att finansieringen av investeringarna är säkrad innan arbeten på- börjas. För den händelse kommunerna inte kan visa hur investeringarna skall finansieras i sin helhet kan departementet vägra kommunerna rätten att ta upp lån.

I bilaga 3 har vi även redovisat utformningen av det skattetak som till- lämpades i Danmark budgetåret 1972/ 73.

4.2.5 Effekter av en begränsad kommunal beskattningsrätt

4.2.5.1 Begränsning av utgiftsexpansionen

Som framgått av diskussionen under avsnitt 4.1 är det nödvändigt att den kommunala utgiftsutvecklingen dämpas jämfört med tidigare år och jämfört med de kommunala planerna för de närmaste åren.

Med en reglering av kommunernas rätt att höja utdebiteringen skulle en gräns sättas för den kommunala inkomstutvecklingen. Kommunerna skulle härigenom tvingas till en hårdare prioritering av nya utgifter. Det skulle också bli nödvändigt för kommunerna att kritiskt se över och ompröva existerande verksamheter.

Det finns anledning anta att kommunala budgetnedskärningar som för- anleds av en begränsning av beskattningsrätten främst skulle drabba den s. k. fria sektorn, då det sannolikt skulle vara betydligt svårare att inskränka på verksamheten i den av staten reglerade sektorn.

En reglering av beskattningsrätten skulle kunna leda till att benägenheten att skjuta investeringar på framtiden skulle öka med en lägre investerings- volym som följd. Det skulle i sin tur i efterhand leda till minskade kom- munala driftutgifter. Vidare skulle med hjälp av avgiftshöjningar efterfrågan på kommunal service kunna dämpas.

Den omedelbara effekten av en begränsning av utdebiteringsrätten skulle på så sätt kunna bli en långsammare utgiftsexpansion än eljest. Detta är ju också det helt dominerande motivet för att överväga åtgärder av det » slag som diskuteras i detta kapitel. 1

4.2.5.2 Samordning av skattepolitiken

Den proportionella kommunalskatten är en del av den direkta inkomstskat- ten som i sin tur är en del av den totala direkta och indirekta beskattningen i samhället. För att riksdag och regering skall kunna ta ställning till det totala skattetrycket och skattetryckets fördelning i samhället är det viktigt att man även har den kommunala beskattningen under kontroll.

Skatterna har betydelse i konjunktur- och stabiliseringspolitiken. Vidare spelar skattepolitiken en viktig roll vid fördelningen av samhällets resurser 1 på längre sikt mellan privat och offentlig sektor. Med hjälp av skatterna 1 genomförs också en inkomstomfördelning mellan olika grupper i samhället. 1 På alla dessa områden påverkas utvecklingen av kommunalskattens höjd. Genom skilda nivåer på kommunalskattema i kommunerna blir också mar- ginaleffekterna vad gäller den totala inkomstskatten olika i kommunerna. En höjning av kommunalskatten innebär en skärpt marginalskatt om inga förändringar i övrigt vidtas. Samtliga dessa förhållanden talar för att riksdag och regering bör kunna påverka även kommunalskatternas utveckling.

Det finns också anledning att i detta sammanhang observera att de lätt- nader i inkomstbeskattningen som givits löntagarna genom justeringar av statsskatten till stor del har ätits upp av höjd kommunal utdebitering. Om en reglering av den kommunala utdebiteringen införs skulle man för de enskilda inkomsttagarna, för vilka det totala skatteuttaget i första hand är av betydelse, vid avtalsförhandlingarna säkrare kunna beräkna utfallet av förhandlingarna.

4.2.5.3 Sambanden med skatteutjämningen

] princip är det kommunens egna bedömningar som avgör storleken på utdebiteringsbehovet. Stor betydelse har dock faktorer som kommunen inte kan påverka. Skattekraftens betydelse för utdebiteringsnivån är lätt att förstå. Utgifternas storlek och därmed bl. a. behovet av skatteinkomster kan också bero på kommunens geografiska läge och befolkningssammansättning om- ständigheter över vilka kommunen inte råder. Det allmänna skatte- utjämningssystemet avser dock att utjämna sådana skillnader. Det finns i dag, trots skatteutjämningsbidragen, stora skillnader i kommunernas ser- vicenivå och skatteuttag som kan hänföras till nämnda faktorer.

Skillnader beträffande utdebitering kan också vara föranledda av sådana olikheter beträffande verksamhetens standard, som beror på kommunernas egna ambitioner. I den mån skillnaderna återspeglar en självvald ambition bör de accepteras som ett resultat av den kommunala självstyrelsen. In- förandet av ett skattetak kan väntas innebära att möjligheterna att välja standard i viss utsträckning begränsas. Det finns anledning anta att kom- muninvånarna lättare accepterar skillnader i utdebitering som sammanhäng- er med kommunala beslut om ambitionsnivå för kommunens verksamhet än sådana opåverkbara skillnader som har samband med t. ex. kommunens bebyggelse och åldersstruktur.

Eftersom utdebiteringens höjd till viss del återspeglar de skilda ekonomiska förutsättningar, under vilka kommunerna driver sin verksamhet, skulle in- förandet av en begränsning av beskattningsrätten ställa krav på större jäm- likhet kommunerna emellan beträffande deras möjligheter att tillgodose oli- ka servicekrav. Med ett bättre och mera förfinat skatteutjämningssystem än det nuvarande skulle det inte längre kunna hävdas att skillnaderna i utdebitering, i lika hög grad som f. n., återspeglar skilda ekonomiska för- utsättningar kommunerna emellan.

Ett gemensamt skattetak enligt den norska modellen (se bilaga 3) skulle leda till mera enhetliga utdebiteringar bland kommunerna. Kommunalskat- ten skulle därmed inte få samma betydelse vid valet av bostadsort som för närvarande. Det är naturligt att den som har möjlighet att välja mellan en högskatte- och en lågskattekommun väljer den senare, om inte skillnader i servicenivå talar till lågskattekommunens nackdel. De som har de bästa möjligheterna att välja är ofta de som har de högsta inkomsterna, vilket bidrar till att förstärka skillnaderna mellan kommunerna. En utjämning av kommunalskatteskillnaderna skulle också göra företagens val av eta- bleringsort mera neutralt.

4254. Övriga finansieringskällor

Den nuvarande allmänna kommunalskatten utgör som redovisats i tidigare kapitel den dominerande intäktskällan i kommunerna. Vid sidan av beskattningsrätten har kommunerna även andra finansieringskällor till sitt förfogande, nämligen avgifter, statsbidrag och upplåning på kreditmarkna- den.

Kommunernas möjlighet att öka avgmemas roll som finansieringskälla kommer att ha betydelse för hur effektiv en begränsning av beskattnings-

rätten blir. Vi återkommer till en diskussion om den kommunala avgifts- finansieringen i kapitel 5.

Införandet av ett skattetak kan ändra kommunernas syn på avvägningen mellan skatte- och lånefinansiering och locka dem till en mycket hög lå- nefinansiering av kapitalbudgeten. Om en ökad lånefinansiering är möjlig att genomföra beror bl. a. på kreditmarknadsutrymmet. Normalt är emel- lertid kommunernas utrymme på kreditmarknaden begränsat varför möj- ligheterna att utnyttja upplåningen som alternativ finansieringskälla kan vara små. Dessutom får inte upplåningen avse utgifterna på driftbudgeten. Kommunerna måste också kalkylera in de ökade räntor och amorteringar som upplåningen ger upphov till.

Statsbidragens och då särskilt skatteutjämningssystemets förmåga att ut- jämna kostnadsstyrande faktorer över vilka kommunerna ej råder har, som i det tidigare understrukits, nära samband med förutsättningarna att införa begränsningar i kommunernas beskattningsrätt.

Statsbidragen kan inte på samma sätt som avgifterna och upplåningen utnyttjas av kommunerna som en alternativ väg att finansiera ökade utgifter. En ökad statsbidragsgivning kräver beslut av regering och riksdag. En reg- lering av kommunernas rätt att höja utdebiteringen leder fram till en dis- kussion om hur avvägningen mellan kommunalskatter och statsbidrag bör göras. Detta är i grunden en avvägning mellan kommunal och statlig skat- tefinansiering. Vi återkommer längre fram i betänkandet till frågor om kost- nadsfördelningen stat—kommun.

Det brukar hävdas att den som har det politiska ansvaret för en viss del av den offentliga sektorn också skall ha ansvaret för dess finansiering. Införandet av ett skattetak skulle kunna resultera i att en ökad del av den kommunala budgeten kommer att finansieras med av staten tillskjutna me- del. Detta är dock ingen nödvändig följd av ett skattetak. Avgörande blir på vilken nivå taket sätts och i vilken utsträckning nivån justeras över tiden.

4.2.5.5 Nya kommunala åtaganden m.m.

Om en reglering av beskattningsrätten införs begränsas kommunernas möj- ligheter att finansiera nya åtaganden. Detta kan bl. a. göra det svårare att få kommunerna att medverka i konjunktur- och sysselsättningspolitiken. Statsbidrag utgår f.n. till kommunala beredskapsarbeten med i allmänhet en tredjedel av kostnaderna för projekten. Resterande del av kostnaderna svarar kommunerna för. Kommunernas möjligheter att påbörja projekt av arbetsmarknads- och konjunkturskäl skulle kunna försämras, om rörelse- utrymmet på inkomstsidan minskas.

En begränsning av kommunernas möjligheter att finansiera nya åtaganden med skattehöjningar förutsätter också att regering och riksdag tar hänsyn till detta förhållande vid beslut som berör den kommunala utgiftsutveck- lingen. Om kommunerna endast har ett begränsat handlingsutrymme på inkomstsidan måste statsmakterna lösa finansieringsfrågan innan nya upp- gifter i någon form läggs på kommunerna.

I ett system med begränsad kommunal beskattningsrätt kan det inträffa att ett antal kommuner finner att den fastlagda utdebiteringsnivån ger otill-

räckliga inkomster. Det finns därför anledning anta att antalet framställ- ningar till regeringen om ökat finansiellt stöd skulle öka. En sådan ordning skulle lätt kunna utvecklas till en administrativ belastning för såväl staten som kommunerna.

En ökad statlig styrning av de kommunala inkomsternas storlek skulle också kunna leda till att kostnadsansvaret minskar hos kommunerna om dessa anser sig kunna ställa krav på statliga tillskott när resurserna tar slut. Avgörande för att detta inte skall inträffa är bl.a. att besluten om utde- biteringsbegränsningarna är väl grundade. Kommunerna måste ha en rimlig möjlighet att klara finansieringen av den utgiftsutveckling som det råder allmän enighet om.

4.256. Kraven på statens och kommunernas planering

En reglering av den kommunala beskattningsrätten skulle ställa betydande krav på såväl statsmakterna och deras myndigheter som på kommunerna. Utgångspunkten för utformningen av skattetaket måste vara en bedömning av den samhällsekonomiskt önskvärda aktivitetsutvecklingen i den kom- munala sektorn. Kommunerna måste tillförsäkras möjligheter att täcka kost- naderna för dessa kommunala aktiviteter. På kommunerna skulle det ställas krav att genom en väl avvägd budgetpolitik hålla sig inom ramen för de tillgängliga intäkterna.

Man måste därför ha tillgång till ett underlag, som analyserar behoven och resurserna i den kommunala sektorn. Det material som härvid är av särskilt intresse utgörs främst av de kommunala långtidsbudgetama. I kom- muner och landsting har man numera relativt lång erfarenhet av långtids- budgetering. 1 dag har alla kommuner och landsting en planering på fem års sikt. Behovet av långtidsbudgetering har till stor del sin bakgrund i den mycket starka tillväxten av den kommunala verksamheten. Det har blivit av allt större betydelse att den kommunala verksamheten byggs ut så planmässigt och genomtänkt som möjligt. Ettårsbudgetens svaghet är bl. a. att man inte beräknar och värderar kostnaderna på längre sikt av fattade beslut.

Då kommunerna fastställer flerårsbudgeten tar man också beslut om för- utsättningarna för budgetarbetet efterföljande år. Detta innebär att ramar avseende såväl drift- som investeringsutgifter läggs fast för de olika verk- samhetsområdena. Arbetet med flerårsbudgetar har också mer och mer in- riktats på verksamhetsplanering. Graden av precisering har ökat. Numera ger flerårsbudgeten en samlad bild av verksamheten både vad gäller behov och resurser.

Flerårsbudgetarna utgör således för de beslutande församlingarna ett vik- tigt styrinstrument där, inom de resursramar kommunen har att räkna med, mål och prioriteringar kommer till uttryck. Den alltmer utbyggda och för- bättrade planeringen i kommuner och landsting kan således anses utgöra en viktig förutsättning för att kommunerna skall kunna anpassa sitt hand- lande till en situation med en fastställd utdebiteringsnivå.

För att en reglering av utdebiteringen skall kunna beaktas på ett me- ningsfullt sätt i långtidsbudgeteringen är det också viktigt att riktlinjer läggs fast för en längre period. Om beslut om inkomstbegränsningens faktiska

innehåll tas för ett år i taget blir svårigheterna betydande när det gäller att anpassa den långsiktiga utgiftsutvecklingen till dessa restriktioner.

4.2.6. Metoder för begränsning av den kommunala beskattningsrätten

Utdebiteringen av skatt enligt kommunalskattelagen sker till primärkom- muner, landsting och församlingar, som var för sig bestämmer sina skat- tesatser. Även församlingarnas utdebiteringar har betydelse för skillnader i utdebitering mellan kommunerna. KEU 76 har emellertid enligt sina di- rektiv i uppdrag att endast beakta förhållandena i primärkommuner och landsting. Även om den kyrkliga beskattningen således inte ingår i de frågor som vi ska studera, måste man vara medveten om att församlingsskatten på flera håll nu nått en sådan höjd — 2 år 3 kr. att det vid en bedömning av det totala skattetrycket inte går att bortse från kyrkoskatten.

Det bör uppmärksammas att de olika former för reglering av beskatt- ningsrätten som vi kommer att diskutera i detta avsnitt antingen kan vara ett resultat av frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrä- dare för primärkommuner och landsting eller utgöra en lagstadgad reglering som beslutats av riksdagen. Regleringen kan också antingen vara en per- manent företeelse eller en åtgärd av mer temporär karaktär som anpassas till det aktuella samhällsekonomiska läget.

4.2.6.1 Begränsning av det totala kommunala skatteuttaget

En begränsning som skulle gälla det totala skatteuttaget, förutsätter att de tre enheter, vilka har tillerkänts rätt att beskatta kommunmedlemmarna, inbördes gör upp om det gemensamma utrymmet. Man kan naturligtvis även tänka sig en reglering som är gemensam för primärkommunema och 1 landstingen men som lämnar församlingsskatten utanför. i Ett gemensamt skattetak skulle ställa stora krav på en samordning av 1 utgiftsutvecklingen i de olika sektorerna. Bl.a. skulle en samordnad ut- 1 giftsprövning mellan primärkommuner och landsting vara ett helt nödvän- digt inslag. Förutsättningarna och formerna för en sådan samverkan har 1 vi närmare diskuterat i avsnitt 4.2.3. Det är emellertid lätt att peka på svå— 1 righeter som kan uppkomma med ett gemensamt skattetak. Ett av de mest 1 betydande problemen torde vara att avgöra hur utdebiteringsutrymmet skall 1 fördelas mellan de olika huvudmännen om dessa ej kan komma överens om fördelningen på egen hand. Vi vill också peka på att den norska modellen innebär att särskilda gränser har lagts fast för primärkommuner respektive fylken inom det totala skattetaket.

4.2.6.2 Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting

Skilda skattetak för primärkommuner respektive landsting skulle således kunna vara ett alternativ till ett gemensamt skattetak.

Även införandet av särskilda skattetak för dessa två enheter skulle dock aktualisera vissa frågor som i detta sammanhang måste uppmärksammas. Bl.a. är inte uppgiftsfördelningen mellan primärkommuner och landsting identiskt lika över hela landet. Särskilt i fråga om kulturfrågor och kol-

lektivtrafik föreligger skillnader. Även uppgifter som rör socialvård samt sjuk- och hälsovård fördelar sig olika på primärkommuner och landsting. Så svarar t. ex. primärkommunema i Norrbotten för vårdutbildningen. Upp- giftsfördelningen i fråga om åldringsvård kan också variera bl. a. beroende på hur långt utbyggnaden av servicehusen för pensionärer nått i olika kom- muner.

Om skilda skattetak införs för primärkommuner och landsting är det också risk för att de samarbetssträvanden som nu är aktuella mellan dessa huvudmän skulle försvåras. Det skulle med den tänkta ordningen bli mer komplicerat att, då praktiska eller andra skäl talar för det, flytta uppgifter mellan primärkommuner och landsting. Intresset att påta sig kostnaderna för nya uppgifter skulle av naturliga skäl inte vara stort om kommunerna och landstingen måste anpassa verksamhetsvolymen till en generell begräns- ning av skatteuttaget.

Syftet med en reglering av beskattningsrätten i form av skattetak kan primärt vara att statsmakterna av olika skäl önskar undvika att den kom- munala utdebiteringen överstiger en viss nivå. Om utgångspunkten är 1977 års utdebiteringar skulle de två skattetaken sättas vid eller i närheten av den högsta primärkommunala respektive högsta landstingskommunala ut- debiteringen dvs. 17:25 kr. per skattekrona för primärkommuner och 12:75 kr. per skattekrona för landsting.

De kommuner som, på grund av ogynnsamt läge vad gäller strukturella faktorer på inkomst- och utgiftssidan, befiner sig närmast skattetaket torde i normalfallet ha anledning påräkna ökade Skatteutjämningsbidrag och und- går därigenom avbräck i verksamheten. För de bättre ställda kommunerna, vars utdebitering ligger på ett betryggande avstånd från skattetaket, skulle möjligheterna fortfarande finnas att fritt besluta om utdebiteringens höjd.

Med denna modell skulle således inte alla kommuners möjligheter till ökade utgifter beskäras. Det finns dock anledning anta att även kommuner som befinner sig på visst avstånd från skattetaket skulle iaktta försiktighet med beslut om utdebiteringshöjningar om statsmakterna klargör att den högsta tillåtna utdebiteringsnivån kommer att ligga fast under en längre period och att de bättre ställda kommunerna inte på samma sätt som kom- muner med ett mera oförmånligt kostnadsläge kan påräkna ökade Skatteutjämningsbidrag då de närmar sig skattetaket.

Det bör också uppmärksammas att det inte bara är kommunalskatte- nivåerna som i utgångsläget skiljer kommunerna åt. Även i fråga om fi- nansieringsstrukturen föreligger olikheter. Om två kommuner, A och B, har nått skattetaket men kommunen A till skillnad från B har en hög skuld- sättning skulle skattestoppet för kommunen B åtminstone på kort sikt inte ha samma dämpande effekt om denna kommun har möjlighet att expandera genom nya län.

Det kan i sammanhanget vara av intresse att nämna att det är i de snab- bast växande kommunerna som låneskulden i allmänhet är störst. Detta torde främst förklaras av att investeringsbehovet är störst under ett upp- byggnadsskede.

Vi vill här också återknyta till frågan om kommunernas möjligheter att ge medborgarna lika god service vid lika hög kommunal utdebitering. Detta är en uppgift som det i hög grad tillkommer skatteutjämningssystemet att

fylla. Klarar inte skatteutjämningssystemet denna uppgift föreligger risk för att ett gemensamt skattetak kommer att leda till minskade utdebiterings- skillnader men ökade standardskillnader kommunerna emellan.

Även om skatteutjämningssystemet kommer att förbättras avsevärt torde man knappast kunna räkna med att systemet i framtiden skall kunna fånga in alla skillnader i ekonomiska förutsättningar mellan kommunerna. Detta bör noga beaktas om man överväger att inordna alla kommuner under sam- ma skattetak.

Eftersom det huvudsakliga syftet med en reglering av kommunernas be- skattningsrätt är att dämpa den kommunala utgiftsexpansionen, kan man sammanfattningsvis säga att en modell med skilda skattetak för primär- kommuner respektive landsting har påtagliga svagheter. Kommuner med en utdebitering i närheten av skattetaket skulle genast tvingas anpassa kost- nadsökningarna till att i huvudsak motsvara Skatteunderlagets utvecklings- takt. För övriga kommuner skulle skattestoppet inte alls ha samma upp- bromsande effekt förrän dessa kommuner nått upp till den fastställda ut- debiteringsnivån.

4.263. Individuella skattetak

Vill man att en begränsning av beskattningsrätten skall få omedelbar effekt på utgiftsökningarna i kommunerna bör en annan lösning övervägas än skilda skattetak för primärkommunema respektive landstingen. Det kan då bli aktuellt att införa individuella skattetak för kommunerna.

Individuella skattetak bör kunna leda till en omedelbar broms på den kommunala utgiftsutvecklingen under förutsättning att taket sätts antingen vid gällande utdebiteringar eller alldeles i närheten.

Skillnader i utdebiteringar mellan kommunerna återspeglar f. n. inte bara olikheter i standard utan också strukturella skillnader i ålderssammansätt- ning, bebyggelsestruktur, geografiskt läge, skattekraft m. rn. Dessa skillnader bör reduceras genom ett mer förfinat skatteutjämningssystem än det nu- varande. Detta är också syftet med det förslag till reformerat skatteutjäm- ningssystem som vi redovisar i kapitel 7.

Även om det i utgångsläget skulle vara nödvändigt att införa individuella skattetak bör man, eftersom målsättningen är att kommuninvånarna skall kunna erbjudas lika god service till samma kommunalskatt oavsett bosätt- ningsort, eftersträva att successivt närma de individuella skattetaken till en gemensam nivå. Detta förutsätter emellertid en omfattande omläggning av skatteutjämningssystemet, som sannolikt måste genomföras successivt under en längre period. Under tiden skulle de individuella skattetaken vara i kraft. Utdebiteringarna skulle då kunna göras mer enhetliga i takt med att skillnaderna i ekonomiska förutsättningar jämnas ut.

Med individuella skattetak skulle kommunerna kunna ställa anspråk på att årligen få skattetaken prövade av regeringen. Problemet med en sådan ordning är främst att den skulle kunna bli administrativt tungrodd för både staten och kommunerna. Det är också angeläget att undvika ett system med individuell prövning av varje kommuns ekonomiska förhållanden och utdebiteringsbehov.

Mot denna bakgrund är det viktigt att finna generellt verkande regler.

Det är naturligt att sådana regler bygger på att förbättringar i skatteutjäm- ningssystemet skapar förutsättningar för mer enhetliga utdebiteringar. Ökade Skatteutjämningsbidrag till sämre ställda kommuner bör kunna göra det möjligt för dessa att närma sig den utdebiteringsnivå som gäller för flertalet kommuner. Det ligger därför nära till hands att tänka sig att man kopplar den kompensation som kommer att utgå vid en förbättring av skatteut- jämningssystemet till en justering av de kommunala utdebiteringarna.

I syfte att undvika en individuell prövning av skattesatserna synes det naturligt att göra förändringen av utdebiteringen beroende av storleken på skatteutjämningstillskottet. Samtidigt är det viktigt att understryka att reg- lerna inte bör utformas så att det förbättrade skatteutjämningsbidraget i sin helhet måste användas för att sänka utdebiteringen. De kommuner som får ett ökat stöd via skatteutjämningen har i allmänhet en servicenivå under genomsnittet. En del av tillskottet måste därför självklart gå till åtgärder som innebär en utjämning av standarden gentemot andra kommuner.

Kommunerna skulle kunna indelas i grupper med hänsyn till storleken på den kompensation en omläggning av skatteutjämningssystemet skulle ge. De övergångsregler som åsyftas kan utformas på olika sätt. Som exempel kan kommuner vilkas tillskott beräknas motsvara 0:75—1 kr. per skattekrona på den kommunala utdebiteringen det år systemet träder i kraft åläggas att sänka utdebiteringen med minst 0:50 kr. per skattekrona. Utgör tillskottet 0:50—0:75 kr. per skattekrona bör skattesänkningen vara minst 0:25 kr. per skattekrona osv. Kommuner som ej erhåller tillskott genom skatteutjäm- ningssystemet skulle enligt den här modellen ha rätt att höja skattesatsen med högst 0:25 kr. per skattekrona. Kommuner vars bidrag minskar skall gruppvis ha rätt att genom skattehöjning kompensera sig för bortfallet av bidrag samt högst höja utdebiteringen med därutöver 0:25 kr. per skat- tekrona. Fördelen med sådana regler som här skisserats är att de kan göras automatiskt verkande, varför någon individuell prövning av statliga organ ej erfordras.

Det bör observeras att storleken på tillåtna skattehöjningar m.m. i det diskuterade exemplet naturligtvis helt är beroende av de bedömningar som måste göras i varje givet läge. Här krävs en sammanvägning av bedöm- ningarna vad gäller bl a. det samhällsekonomiska utrymmet och angelä- genheten av att de kommunala planerna realiseras.

För kommuner, som enligt sina långtidsplaner planerat en större skat- tehöjning det år en begränsning av utdebiteringsrätten träder i kraft t. ex. för att man detta år tar ett nytt sjukhus eller ny skola i bruk, skulle särskilda problem kunna uppkomma. Överhuvudtaget skiftar naturligtvis behovet av skattehöjningar mellan kommunerna.

Ett sätt att göra ett system med individuella skattetak mer smidigt vore att fastställa utdebiteringsnivåer för mer än ett år i taget. Detta skulle avsevärt förbättra kommunernas möjligheter att anpassa verksamheten till det gäl- lande skattetaket. En begränsning av beskattningsrätten som omfattar mer än det närmaste budgetåret skulle naturligtvis också ge en ökad stadga åt den kommunala flerårsbudgeteringen. Individuella skattetak som anger utrymmet för förändringar av utdebiteringen under i varje fall de två när- maste åren bör därför vara ett alternativ som är värt att överväga. Även om man strävar efter att utforma ett system med individuella skat-

tetak efter generellt verkande regler kommer det alltid att finnas kommuner som inte kan inordnas i systemet. För sådana ”kriskommuner” måste det finnas en möjlighet att få den ekonomiska situationen prövad i särskild ordning. Det kan i dessa fall bli aktuellt med antingen extra skatteutjäm- ningsbidrag eller ett medgivande om rätt till utdebiteringshöjning utöver fastställda ramar.

4.2.7. Kommunförbundens roll

Överenskommelser om riktlinjer för den kommunala utvecklingen är knap- past möjliga att träffa mellan staten och varje enskild kommun. Det vanliga vid överläggningar mellan staten och kommunerna är i stället att Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet företräder kommunerna. Så var också fallet vid överläggningarna om att undvika skattehöjningar 1972 och 1975, liksom vid de överläggningar som ägde rum våren 1977. Vi har i avsnitt 4. 1 .4 redovisat innehållet i den senaste överenskommelsen som gäller kommunernas ekonomi 1978.

Även lagbundna utdebiteringsbegränsningar måste föregås av överlägg- ningar med företrädare för kommunerna. Kommunförbunden kommer där- för att spela en aktiv roll vid den samverkan mellan regeringen och kom- munerna som erfordras för att utforma styrningen av den kommunala ut- debiteringen. Detta antyder också att skillnaden mellan lagbundna utde- biteringsgränser och frivilliga överenskommelser om skattetak inte behöver vara så stor.

Mot denna bakgrund finns det anledning att inledningsvis se närmare på förbundens ställning som företrädare för kommunerna i förhandlingar med staten.

Först kan konstateras att förbundens uppgifter kan indelas i dels sådana som är direkt riktade mot medlemmarna, dels sådana som i första hand riktar sig mot staten, departementen, ämbetsverken och andra statliga myn- digheter. Förbundens roll som företrädare för kommunerna i förhandlingar om en reglering av skatteuttaget kan ses som en förbundsuppgift av det senare slaget.

En av de centrala arbetsuppgiftema för förbunden är att vara remissinstans när det gäller kommittébetänkanden, depanementspromemorior och riks- dagsmotioner. Vidare gör förbunden på eget initiativ framställningar till regeringen eller andra statliga organ i frågor av kommunalt intresse. För- bunden företräder vanligtvis de kommunala intressena i offentliga utred- ningar.

Vi skall här ytterligare uppmärksamma den roll förbunden kommit att spela vid överläggningar med regeringen. Dessa överläggningar har ibland fått karaktären av rena förhandlingar stat-kommun och slutförts med en protokollerad överenskommelse, som det refererats till i proposition till riks- dagen. Ett av de senaste exemplen är den överenskommelse om utbyggnad av kommunernas barnomsorg som träffades i oktober 1975. Överenskom- melsen åberopades i prop. 1975/ 76:92. I nämnda proposition föreslogs även en lag om barnomsorg baserad på den refererade överenskommelsen. Ett annat exempel på överenskommelser i ekonomisk-organisatoriska frågor mellan förbunden och staten utgör gymnasieskolreformen 1964.

Vid de mera formella överläggningarna mellan staten och kommunför- bunden ses förbunden närmast som representanter för kommunerna. För- handlingarna med kommunförbunden får då ersätta direkta förhandlingar med berörda kommuner. Ett belysande exempel på detta är de förhandlingar som staten förde med Landstingsförbundet om de ekonomiska villkoren för landstingens övertagande fr. o. rn. 1967 av huvudmannaskapet för men- talsjukvården. Förhandlingarna resulterade för övrigt i att avtal slöts mellan staten och varje enskilt landsting. Ett annat exempel är de återkommande överenskommelserna mellan Landstingsförbundet och socialdepartementet om ersättningen från sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen. Den se- naste överenskommelsen träffades våren 1977 och avser åren 1978 och 1979.

Det är således inte ovanligt att en rad frågor rörande fördelningen mellan stat och kommun av ansvaret och kostnaderna för viss verksamhet blir föremål för förhandlingar. Genom överenskommelsen åtar sig förbunden att rekommendera kommunerna att följa de riktlinjer man vid överlägg- ningarna kommit fram till. Resultatet kan då antas bli detsamma som om en strikt författningsreglering av ansvars- och kostnadsfördelningen skulle ha gjorts. Det finns anledning tro att ett av skälen till den goda efterlevnaden är att man på kommunalt håll är medveten om att lagstiftning kan vara ett alternativ till förhandlingar.

Det har förekommit att en sådan möjlighet uttalats på olika delområden. Som exempel kan nämnas att i prop. 1973173 angående riktlinjer för den offentliga upphandlingen förutsatte departementschefen att kommuner och landsting kommer att känna sitt ansvar och lojalt följa kommunförbundens rekommendation, som baserade sig på en överenskommelse med statliga representanter. Departementschefen framhöll att det av några remissinstan- ser förordade lagstiftningsalternativet bör övervägas först om rekommen- dationen inte får avsedd effekt. Jag avser, fortsatte departementschefen, att hålla mig underrättad om i vad mån de föreslagna reglerna kommer att antas av kommuner och landsting.

Det är sannolikt att kommunerna i flera avseenden skulle varit under- ställda en mera omfattande statlig uppsikt om inte förbundens rekommen- dationer i stor utsträckning efterlevts.

Eftersom kommunförbunden är frivilliga sammanslutningar med uppgift att verka som service- och intresseorganisationer åt kommunerna är det naturligt att förbunden endast kan ge råd och rekommendationer, men inte föreskrifter. Kommunerna är inte bundna av förbundens avgöranden och ställningstaganden. Ett viktigt undantag finns dock. Det gäller löne- och förhand]ingsdelegationens rekommendationer i förhandlingsfrågor. Under- låtelse att fullgöra den stadgemässigt grundade förpliktelsen i förhandlings- frågor kan leda till uteslutning ur förbundet.

1972 och 1975 träffades som nämnts överenskommelser, som innebar att förbunden rekommenderade kommuner och landsting att under 1973 och 1974 respektive 1976 och 1977 undvika skattehöjningar. Endast i ”ab- solut tvingande fall” skulle skattehöjningar få förekomma. Förbunden får, som redogörelsen ovan visat, enligt sina stadgar endast utfärda rekommen- dationer. Härtill kommer att det föreligger konstitutionella hinder för för- bunden att träffa för kommunerna bindande överenskommelser beträffande skatteuttaget. I 4 kap. 2 & kommunallagen (KL) stadgas nämligen att kom-

munens medelsbehov, i den mån det ej fylles på annat sätt, skall täckas med skatt som utdebiteras enligt 6 kap. 2 &. Den enskilda kommunen kan därför inte utan ändringar i kommunallagarna uppdra åt förbunden att be- stämma skatteuttaget.

Ett sätt att undvika en kollision med bestämmelserna i KL vore att kom- munfullmäktige eller landstinget lämnar fullmakt åt förbunden att förhandla om skatteuttaget med statsmakterna. När förhandlingarna avslutats god- känner eller förkastar fullmäktige resultatet av förhandlingarna.

Under rådande konstitutionella förhållanden är det tveksamt om frivilliga överenskommelser mellan staten och kommunförbunden om att undvika skattehöjningar kan vara effektiva styrinstrument vad gäller den kommunala skattepolitiken. Detta visar också resultaten av uppgörelsen för 1976 och 1977. Man kan därför överväga om frivilliga överenskommelser om skat- teuttaget behöver kompletteras i något avseende.

Ett sätt att öka efterlevnaden av träffade överenskommelser skulle kunna vara att villkoren i avtalen formuleras hårdare än hittills. Detta skulle t. ex. kunna ske om det ökade statliga stöd, som vid några tillfällen har utgjort en komponent i överenskommelserna, görs beroende av om kommunerna följer rekommendationen. Metoden skulle innebära att en enskild kommun skulle gå miste om en del eller hela det överenskomna statsbidraget om inte kommunen anpassar sig till de ramar som anges i överenskommelsen. Det är dock svårt att i ett system som bygger på frivilliga överenskommelser skapa garantier för att överenskommelsens riktlinjer följs.

Man skulle dock kunna överväga att kräva att de kommuner som avviker från de givna ramarna för utdebiteringen skulle tvingas lämna en motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Kommunen skulle då också 1 redovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Om utgiftsök- ningen ligger över de uttalade riktlinjerna skulle det krävas en utförlig moti- vering till de avvägningar som har gjorts i budgeten.

Ett problem av annat slag uppkommer naturligtvis om staten och kom- munförbunden inte kan enas om riktlinjerna för den kommunala verk- samheten. Det är på denna punkt alternativet med frivilliga överenskom- melser mest skiljer sig från lagstiftningsalternativet.

4.2.8. Lagstiftning om begränsning av den kommunala beskattningsrätten

I detta avsnitt diskuteras hur en lagstiftning om begränsning av den kom- munala beskattningsrätten genom skattetak skulle kunna utformas. Vidare berörs frågan om en sådan lagstiftning behöver kompletteras med ytterligare åtgärder för att bli effektiv eller om de medel som redan står till förfogande är tillräckliga. 1

4.281. Lagstadgat skattetak

Statsvetarna Birgersson och Wallin anser för sin del i bilaga 2 att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 & RF om den kommunala beskattningsrätten. Om så är fallet är det riks-

dagen som genom lag beslutar om skattetak. Regeringen har ingen sådan kompetens. Detta följer av 8 kap. 5 % RF. Där föreskrivs bl. a. att grunderna för den kommunala beskattningen bestäms i lag. Bestämmelser om skattetak måste anses tillhöra grunderna för den kommunala beskattningen.

En eventuell lagstiftning om skattetak bör av flera skäl göras tidsbegrän- sad. Att utforma en permanent lag om begränsning i primärkommuns och landstings rätt att bestämma skattesatsen medför problem av både saklig och formell natur. En lag om stopp för skattehöjningar eller förbud mot höjningar över en bestämd nivå kan inte gärna få gälla mer än något eller några år. De bedömningar av den ekonomiska utvecklingen som måste ligga till grund för en sådan lagstiftning kan inte göras för mer än de närmaste åren.

Det förefaller inte heller möjligt att riksdagen genom icke tidsbegränsad lagstiftning ger regeringen rätt att i vissa situationer fastställa skattetak. Även om det skulle vara möjligt att i lag beskriva förutsättningarna för att regeringen skulle få ingripa, torde en sådan lösning stöta på hinder i grundlagen. En annan tanke är att riksdagen antar någon slags beredskaps- lagstiftning om skattestopp som i extraordinära situationer skulle få sättas i kraft av regeringen. Inte heller detta synes emellertid vara förenligt med grundlagen. Regeringens normgivningskompetens omfattar inte sådana åt- gärder och riksdagen kan inte delegera kompetens på detta område till re- geringen. (Jfr 8 kap. 5, 7, 10 och 13 && RF.)

En lagstiftning om skattetak bör vara tidsbegränsad, om den skall kunna ges något reellt innehåll. Om det visar sig nödvändigt kan lagens giltighetstid naturligtvis senare förlängas. Då kan lagen också ändras om det skulle be- hövas. Med hänsyn till tidsbegränsningen och bestämmelsernas karaktär av speciallagstiftning bör dessa inte tas in i kommunallagen utan i en särskild lag. Att i kommunallagen hänvisa till den särskilda lagen är på grund av tidsbegränsningen olämpligt. En sådan hänvisning har för övrigt ingen rätts- lig verkan.

Ett lagstadgat skattetak kan utformas på flera olika sätt. I bilaga 4 redovisas två modeller för lagstiftning om skattetak. En utgångspunkt för lagstift- ningen bör vara att skattetaket är individuellt i den meningen att det sätts i relation till varje primärkommuns och landstings utdebitering ett visst är. Skattetakets höjd kommer således att variera från kommun till kommun.

Man kan i lagen föreskriva ett skattestopp som fryser varje primärkom- muns och landstings skattesats vid den nivå där den låg ett bestämt år. 1 Kommunerna får under ett eller flera följande år inte höja skattesatserna i över denna ”stoppskatt”. Denna metod har använts 1 modell 1. 1 En annan möjlighet är att tillåta höjningar av utdebiteringen endast upp 1 till en viss gräns. Primärkommuner och landsting får enligt denna metod, som har använts 1 modell 2, inte höja skattesatsen med mer än ett visst antal kronor och ören i förhållande till den skattesats som kommunen har bestämt för ett visst år. Ett sådant skattetak kan föreskrivas för ett eller ett par år. I det senare fallet kan man välja mellan att låta kommunerna bestämma hur den eventuella skattehöjningen skall fördelas på de olika åren och att precisera vilken höjning som är tillåten för vart och ett av åren. I modell 2 har vi valt ett skattetak som skall gälla för en tvåårsperiod utan att reglera fördelningen mellan åren för en eventuell höjning av ut- debiteringen.

Oberoende av vilken av de båda modellerna för skattetak som väljs kom- mer det sannolikt att finnas kommuner som drabbas oskäligt hårt av ett sådant tak. Det bör därför finnas en möjlighet för regeringen att medge undantag från skattetaket, om särskilda förhållanden i primärkommuneri eller landstinget påkallar det. En bestämmelse härom har tagits in i de båda modellagarna. Undantag från skattetaket bör kunna komma i fråga om något särskilt har inträffat som ligger utanför kommunens kontroll men som på- tagligt har försämrat dess ekonomi eller om den ekonomiska situationen i kommunen av något annat skäl är särskilt besvärlig. Regeringen får från fall till fall pröva situationen i kommuner som ansöker om undantag.

En begränsning av beskattningsrätten skulle eventuellt kunna samman- kopplas med omläggningen av skatteutjämningssystemet. Detta har dis- kuterats ovan i avsnitt 42.63 Ett lagstadgat skattetak som bygger på denna metod skulle innebära att primärkommuns och landstings skyldighet att sänka respektive rätt att höja skattesatsen sätts i relation till den ökning respektive minskning av skatteutjämningsbidraget som det nya systemet medför för kommunen. Detta hänsynstagande till förändringen av skat- teutjämningsbidraget skulle närmast bli aktuellt det år då det nya skat- teutjämningssystemet börjar fungera.

Även alternativet med ett skattetak som är beroende av skatteutjäm- ' ningsbidragets förändring skulle kunna utformas i en särskild lag. En annan ; möjlighet vore att i lagen om Skatteutjämningsbidrag införa en bestämmelse i om att storleken av skatteutjämningsbidragets förändring från föregående år påverkar den utdebiteringsförändring som en kommun skulle ha rätt att besluta om.

En viktig fråga, som uppkommer vid alla typer av lagstiftning om skat- tetak, är om statsmakterna skall ha möjligheter att vidta åtgärder om en kommun överskrider det lagstadgade skattetaket. I Norge har som påpekats ovan statsmakterna möjlighet att innehålla Skatteutjämningsbidrag om fyl- kesmannen vid granskningen av kommunernas budgetar finner anledning till anmärkning.

Om en kommun mot förmodan beslutar om en utdebitering som överstiger det lagstadgade skattetaket vore det naturligt att kommunalskatten vid de- biteringen av de skattskyldiga i kommunen begränsas till den lagstadgade utdebiteringen. En regel bör införas i en eventuell skattetakslag om att ve- derbörande myndigheter vid fastställande av kommunalskatt och lands- tingsskatt enligt uppbördslagen (1953z272) inte får tillämpa en skattesats 1 som ligger över skattetaket. Om man väljer denna lösning blir det nödvändigt att genom en särskild regel korrigera bestämmelserna i 45 lagen med sär- ' skilda bestämmelser om kommuns och annans menighets utdebitering av skatt vad gäller statens utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt , så att denna utbetalning också anpassas till den tillåtna utdebiteringen. Dessa l båda regler bör på grund av skattetakslagens tidsbegränsning placeras i denna ' lag och inte i uppbördslagen respektive lagen om utdebitering av skatt. Genom dessa regler neutraliseras ett kommunalt beslut om högre utde- bitering än vad lagen medger. Primärkommun eller landsting som över- skrider skattetaket får vara beredd att själv ta konsekvenserna av att skat- teintäkterna inte kommer att uppgå till det i budgeten beräknade beloppet. Någon särskild reglering av denna situation behövs inte.

Det i Norge tillämpade systemet att innehålla Skatteutjämningsbidrag skulle inte vara ett verksamt medel mot alla kommuner eftersom ett antal kommuner i Sverige f. n. står utanför skatteutjämningssystemet. Väljer man att innehålla kommunalskattemedel eller delar av grundskolebidraget skulle däremot alla kommuner omfattas av bestämmelserna i fråga.

Det kan vara av intresse i sammanhanget att notera att i 28% statsbi- dragskungörelsen för grundskolan stadgas: ”Åsidosätter kommun vad som enligt lag, förordning eller annan författning åligger kommunen på det allmänna skolväsendets område, äger skolöverstyrelsen efter anmälan av Iänsskolnämnden besluta, att viss del, högst tio procent, av statsbidrag som avses i denna förordning skall innehållas i avbidan på att rättelse sker. Vinnes ej rättelse, må skolöverstyrelsen förordna att det innehållna beloppet skall avdragas från statsbidraget.”

Ett innehållande av statsbidrag eller kommunalskatt får betraktas som en relativt hård åtgärd. Det finns därför inte anledning att överväga åtgärder utöver de föreslagna förändringarna i uppbördslagen och lagen om utde- bitering av skatt.

4.282. Bestämmelser om budget- och räkenskapssystem

Vid en lagreglering av det kommunala skatteuttaget finns det ett behov av tillförlitlig information rörande kommunernas ekonomi. Detta ställer krav på ett modernt och enhetligt tillämpat budget- och räkenskapssystem i kom- munerna, som tillåter analyser i olika avseenden av den kommunala eko- nomin.

Kommunallagen innehåller vissa rambestämmelser om den ekonomiska förvaltningen i kommunerna, som ger kommunerna en rätt vid ram för handlandet. Det skulle därför kunna övervägas att komplettera kommu- nallagen med vissa bestämmelser, som ger ökade möjligheter till analys, uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. Kommunallagens föreskrifter om förrnögenhetsskydd, hur kommunens medelsbehov skall täckas, budgetens innehåll, förfarandet vid budgetprocessen, fondbildningen, lånerätten samt räkenskapsföringen har diskuterats i olika sammanhang.

Inom kommunförbunden har dessa frågor tidigt uppmärksammats. Ett särskilt system för kapital— och resultatredovisning, som står nära formerna för dagens företagsekonomiska redovisning har tagits fram och rekommen- derats kommunerna. En systematiskt uppbyggd kontoplan för bokföring och budget (K-planen för primärkommunema och L-planen för landstingen) ger numera kommunerna ökade möjligheter till en enhetlig budgetering, 1 uppföljning och kontroll av den kommunala ekonomin. Förbundens re- kommendationer har i stor utsträckning följts av kommunerna.

Frågan om att med en utvidgad lagreglering skapa ökad klarhet och stadga vad gäller den kommunala ekonomin har bl. a. uppmärksammats av kom- munalrättskommittén i betänkandet (SOU 1965:40) Kommunala bolag. Kommittén diskuterade om en lagreglering av några fundamentala principer för budget och finansiering skulle ha något värde. Kommittén framhöll att inte ens en lagreglering gav några mera fullständiga garantier för god hushållning. Ett betydande utrymme måste även vid en sådan lösning läm- nas för kommunernas fria skön.

Kommunförbundet framhöll i en promemoria till kommunallagsutred- ningens betänkande Enhetlig kommunallag (bilaga 1 1 SOU 1974:99) bl. a. att de av förbundet rekommenderade planerings- och redovisningssystemen ständigt är under omprövning och utveckling vad gäller den administrativa tekniken och att de löpande anpassas till samhällsutvecklingen i stort. Detta påverkar styr- och kontrollsystemens utformning på det sättet att dessa måste vara flexibla och ständigt anpassas till nya krav och önskemål. Det vore olyckligt enligt förbundet, om lagbestämmelserna utformades så att de försvårar en sådan anpassning. Förbundet ansåg i stället att lagen bör ge en vid ram för handlandet, inom vilken kommunerna ges stora möj- ligheter att utforma sina hjälpmedel för drätselförvaltningen på ett med hänsyn till tidens krav effektivt sätt.

Om man önskar garantier för en allmän och noggrann efterföljd bland kommunerna av förbundens rekommendationer kan detta nås genom en kodifiering av kommunal praxis efter tillkomsten av de av förbunden re- kommenderade budget- och räkenskapssystemen. Med hänsyn till bl. a. vad kommunförbundet ovan anfört är det emellertid tveksamt om ökad lag- reglering i realiteten skulle kunna ge några mer påtagliga fördelar från de här diskuterade utgångspunkterna.

4.2.8.3 Kommunernas möjligheter att underbalansera budgeten

Eftersom en medveten underbalansering av budgeten skulle vara ett sätt för en kommun att, i varje fall temporärt, kringgå en lagreglering av skat- teuttaget, har vi studerat vad kommunallagen säger om dessa möjligheter.

I 4 kap. 3 & kommunallagen finns bestämmelser om budgetens innehåll. I andra stycket kommer de viktigaste kraven på en budget till uttryck. Budgeten skall utgå från ställningen enligt de avslutade räkenskaperna för året före det år då budgeten upprättas. Den skall innehålla en plan för eko- nomin under budgetåret. I planen skall redovisas de anslag som skall utgå och hur medelsbehovet skall täckas. Vidare skall skattesatsen anges. Det ansågs inte nödvändigt att närmare än så reglera innehållet i budgeten.

1 sak innebär inte paragrafen någon ändring i förhållande till de bestäm- melser som gällde tidigare. Dessa ansågs innebära att budgeten skulle vara formellt balanserad i den meningen att samtliga utgifter skall motsvaras av inkomster. Kommunallagen innehåller dock inget ovillkorligt förbud mot underbalansering av budgeten. Vill man införa ett sådant förbud måste kom- munallagen ändras.

I sitt remissyttrande över kommunallagsutredningens betänkande En- hetlig kommunallag (SOU 1974:99) efterlyser Svenska kommunförbundet klarhet i frågan om bestämmelsen om budgetens innehåll förbjuder en kom- mun att i en besvärlig ekonomisk situation med stort underskott, tillfälligt stora utgifter, dåligt taxeringsutfall eller brist på disponibla fondmedel balansera budgeten med förskott, dvs. att uppskjuta en del av täckningen till kommande år. Förbundet anser att bestämmelsen inte bör ges en så snäv tolkning. En kommun måste i en sådan situation ha möjlighet att fördela täckningen av medelsbehovet enligt vad som bedöms lämpligt med hänsyn till kommunens planering av ekonomin på längre sikt. Förbundet framhåller att tyngdpunkten i den ekonomiska planeringen har förskjutits

från ettårsbudgeten till fleråriga ekonomiska planer.

I prop. 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m.m. säger föredragande departementschefen med anledning av kommunförbun- dets yttrande att han är medveten om att många förhållanden utanför kom- munens kontroll påverkar verksamhetens resultat. Han framhåller att regeln om förmögenhetsskydd i 4 kap. l ä och bestämmelserna i 4 kap. 3é' i full överensstämmelse med gällande rätt i princip kräver att underskott som uppkommer under det senaste avslutade räkenskapsåret skall täckas under nästa budgetår. Han understryker dock att principerna om bevarad förmö- genhet och reellt balanserad budget är mål som inte utesluter undantags- förfaranden i besvärliga ekonomiska situationer.

Den nya budgetbestämmelsen utesluter sålunda inte att en kommun i viss utsträckning fördelar täckningen av medelsbehovet på mer än ett bud- getår. Rätten att fördela täckningen av tidigare års underskott över flera år kan behöva utnyttjas i ett system med reglerat skatteuttag. Därigenom skulle kommunernas möjligheter att hålla sig inom ett fastställt skattetak öka.

Det finns ingen anledning att genom ytterligare lagstiftning försöka hindra primärkommuner och landsting från ett överdrivet utnyttjande av möjlig- heten att fördela täckningen av medelsbehovet på mer än ett budgetår eller införa sanktioner mot sådan underbalansering av budgeten.

4.284. Budgetanvisningar

Det är av stor betydelse att verksamheten inom den kommunala sektorn planeras på ett sätt som i huvudsak överensstämmer med utvecklingen av samhällsekonomin. Skall man på centralt håll kunna tillgodogöra sig den information som ettårs- och flerårsbudgetama innehåller är det önskvärt att dessa upprättas på basis av enhetliga prognoser över huvuddragen i ut- vecklingen.

Vid budgeteringen är antagandena om bl. a. priser, löner och skattekrafts- förändring av avgörande betydelse för det utdebiteringsbehov som uppkom- mer. Det är väsentligt att kommunerna tillämpar enhetliga och realistiska antaganden så att det inte blir möjligt för en kommun att exempelvis genom extremt låga pris- och löneantaganden skapa sig ett extra utrymme för vo- lymmässig expansion inom ramen för den aktuella utdebiteringsbegräns- ningen. Att de kommunala budgetarna bygger på enhetliga antaganden om strategiska variabler fyller sålunda två syften, dels underlättas den centrala budgetanalysen och dels reduceras kommunernas möjligheter att medvetet underbalansera budgeten.

Till ledning för kommunernas planering lämnar kommunförbunden f. n. budgetrekommendationer vad gäller skattekraftsutvecklingen samt pris- och löneutvecklingen. I ett system med lagstadgad utdebiteringsbegränsning skulle det kunna bli aktuellt med diskussioner mellan staten och kom- munförbunden om de aktuella bedömningarna av den samhällsekonomiska utvecklingen, innan förbunden utfärdar sina rekommendationer.

I samband med lagstiftning om skattetak kan diskuteras om man bör införa bestämmelser om skyldighet för primärkommuner och landsting att tillämpa enhetliga antaganden om prisutveckling etc. i budgetarbetet. Lag-

regler om skyldighet att följa kommunförbundens rekommendationer på detta område är knappast tänkbara. Detsamma gäller bindande budgetan- visningar som utfärdas av regeringen. Sådana bestämmelser är betänkliga både från självstyrelsesynpunkt och med hänsyn till regeringsformens be- stämmelser.

Att kommunernas budgetar skall bygga på realistiska bedömningar av pris- och löneutveckling m.m. under budgetåret är en självklarhet. Det fyller därför ingen funktion att ta in en bestämmelse härom i kommu- nallagen. Att i en lagbestämmelse kräva redovisning i budget av dessa an- taganden förefaller inte heller meningsfullt. En sådan bestämmelse har för övrigt sådan detaljkaraktär att den inte hör hemma i kommunallagen.

Slutsatsen blir således att det är angeläget att enhetliga och realistiska bedömningar av pris-, löne- och skattekraftsutvecklingen ligger till grund för kommunernas budgetar men att några lagregler i ämnet inte behövs.

4.285. Statlig tillsyn

Om det kommunala skatteuttaget regleras i lag, kan det övervägas om en statlig tillsyn av den kommunala sektorn och därvid främst de kommunala budgetarna bör införas. I Norge ankommer det på fylkesmannen att granska den kommunala budgeten. En förutsättning för att erhålla skatteutjämnings- bidrag är att fylkesmannen godkänt budgeten. Vidare sänder kommunerna sina budgetar och räkenskaper till kommunaldepartementet. Någon generell granskning sker dock inte i kommunaldepartementet.

I Sverige skulle man på motsvarande sätt kunna tänka sig att länsstyrelsen fick i uppdrag att granska de kommunala budgetarna och räkenskaperna. Länsstyrelserna har på senare år kommit att ta en allt större del i sam- hällsplaneringen på ett sätt som direkt berör den kommunala verksamheten. Genom sin nära kontakt med kommunerna skulle därför länsstyrelsen kunna anses ha förutsättningar för vissa tillsynsuppgifter vad gäller den enskilda kommunens ekonomi.

Mot en sådan lösning talar dock, utöver att tillvägagångssättet skulle upp- fattas som ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen, att departements- chefen i direktiven till utredningen om vidgad länsdemokrati framhåller att medan huvudlinjen hittills varit att satsa på de statliga länsorganen, bör den i framtiden vara att stärka landstingskommunerna och därmed vidga utrymmet för den kommunala självstyrelsen.

Att lägga tillsynsfunktionen på landstingen är inte heller en godtagbar lösning. Landstingen skulle därigenom få en ställning som en slags ”över- kommun” gentemot primärkommunema. Detta strider också mot andan i direktiven till länsdemokratiutredningen.

Som alternativ till ovan skisserade ordning skulle granskning av budget och räkenskaper kunna förläggas till kommundepartementet. För att un- derlätta arbetet där och i syfte att tillvarata länsstyrelsernas kännedom om kommunerna skulle det kunna uppdras åt länsstyrelserna att göra en pre- liminär granskning av kommunernas ekonomi, som sedan departementet har att ta slutlig ställning till.

Det är svårt att komma ifrån att en formell statlig tillsyn av kommunerna påverkar utrymmet för den kommunala självstyrelsen. Dessutom måste till-

synen bli administrativt krävande. Det är därför tveksamt om värdet av en statlig tillsyn kan uppväga de påtagliga nackdelar som vi här pekat på.

4.2.86. Överklagande av kommunala beslut

Kommunala organs beslut kan överklagas genom antingen kommunalbesvär ellerförvaltningsbesvär. Möjligheten att anföra besvär kan ses inte bara som en möjlighet för enskild person att få rättelse i ett ärende som angår honom eller henne utan även som ett medel för staten att utöva kontroll över kommunerna. Till skillnad från andra kontrollformer kan besvären sägas fungera godtyckligt, eftersom kontrollen utlöses genom enskilds initiativ. Den statliga prövningen av det kommunala beslutet kommer till stånd endast om detta överklagas.

Av de båda besvärstyperna innebär förvaltningsbesvären den mest in- gående kontrollen av det överklagade beslutet. Förvaltningsbesvär kommer i princip inte i fråga när det gäller kommunfullmäktiges eller landstings beslut. Åtskilliga beslut av primärkommuners och landstings nämnder kan däremot överklagas genom förvaltningsbesvär. För att detta skall få ske krävs dock en särskild besvärsbestämmelse i den aktuella lagen eller förordningen. Den statliga besvärsmyndigheten/förvaltningsdomstolen kan pröva inte bara om det överklagade beslutet är lagligt utan även om det är lämpligt. Rätten att överklaga ett beslut genom förvaltningsbesvär är emellertid begränsad. Endast den som beslutet angår får överklaga, om be- slutet har gått honom eller henne emot. Om man vill avvika från dessa allmänna grundsatser, t. ex. ge en statlig myndighet besvärsrätt, måste man ta in en föreskrift om detta i lagen eller förordningen.

Kommunfullmäktiges och landstings beslut samt flera typer av nämnd- beslut överklagas genom kommunalbesvär som regleras i kommunallagen. Besvär över primärkommunala beslut anförs hos länsstyrelsen och kan sedan föras vidare till regeringsrätten. De landstingskommunala besluten över- klagas direkt hos regeringsrätten. Alla protokollförda beslut av kommun- fullmäktige och landsting kan överklagas genom kommunalbesvär.

Alla kommun- resp. landstingsmedlemmar har rätt att genom kommu- nalbesvär överklaga den egna kommunens respektive landstingskommu- nens beslut. Man behöver inte vara särskilt berörd av det överklagade be- slutet. Besvärsrätt för statliga myndigheter förutsätter särskilda lagregler. Sådan besvärsrätt finns dock inte på något område. Besvärsmyndigheterna 1 får vid kommunalbesvär pröva endast beslutets laglighet i de hänseenden 1 som närmare anges i kommunallagen, däremot inte om beslutet är lämpligt.

Det kommunala beslutet kan upphävas endast om det kränker enskild persons rätt, har tillkommit på ett formellt felaktigt sätt, strider mot en uttrycklig bestämmelse i lag eller förordning, faller utanför den kommunala kompetensen eller strider mot likställighetsprincipen. Denna och andra be- gränsningar i besvärsprövningen har sin bakgrund i tanken att kommun- medlemmama bör kunna påkalla statlig kontroll av de kommunala organens beslut men att denna kontroll av hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör hållas inom bestämda gränser.

Alla beslut som kommunfullmäktige och landsting fattar i ekonomiska frågor kan överklagas. En annan sak är att besvärsprövningen är så begränsad

att besvär ofta i praktiken är meningslösa. I den mån det i lag finns regler om hur en viss angelägenhet skall skötas eller vad ett visst beslut skall innehålla, kan dock efter kommunalbesvär en sakprövning ske av det kom- munala beslutet. Om ett skattetak anges i lag, kan den statliga besvärs- myndigheten således upphäva ett beslut om att fastställa en skattesats som överskrider skattetaket på den grunden att beslutet strider mot lag.

4.3. Utredningens ställningstaganden

Vi har i avsnitt 4.1 diskuterat det framtida utrymmet för en växande kom- munal sektor. Vår slutsats var att en anpassning av den kommunala ut- giftsexpansionen till vad det begränsade samhällsekonomiska utrymmet un- ! der de närmaste åren kan ge möjlighet till är angelägen. Därefter har vi 1 i avsnitt 4.2 gjort en genomgång av olika statliga åtgärder som skulle kunna bidra till en begränsning av kommunernas utgiftsutveckling.

Vi skall i följande avsnitt redovisa våra ställningstaganden till de olika styrmedel som vi tidigare behandlat i avsnitt 4.2.

4.3.1. Kommunernas ansvar

Även om vi i föregående avsnitt helt har inriktat oss på olika åtgärder som staten skulle kunna vidta, så är det självfallet i första hand kommunerna själva som har ett ansvar för den kommunala sektorns utveckling. Vi för- utsätter därför att man i kommunerna kommer att göra en kraftfull insats för att hålla utgiftsutvecklingen inom de samhällsekonomiska ramarna.

Vi tilltror de kommunalt förtroendevalda den ansvarskänsla och lokal- kunskap som erfordras. Vi anser att det är i kommunerna man har de bästa möjligheterna att granska ändamålsenligheten och effektiviteten i den kommunala verksamheten. Det är också självklart att den slutliga avväg- ningen mellan olika kommunala ändamål bör göras av kommunernas be- slutande organ.

Mot bakgrund av att det under de närmaste åren kommer att krävas en dämpning av utgiftsutvecklingen i hela den offentliga sektorn blir det bl. a. en viktig uppgift att öka kostnadsmedvetandet i offentlig verksamhet. Detta måste också gälla den kommunala sektorn. Förändringar kan ske i många olika former och kan komma att beröra alla nivåer av den kom- munala förvaltningen.

Ansträngningarna att dämpa utgiftsutvecklingen bör göras i plane- rande former så att drastiska nedskärningar undviks. Därför måste tyngd- punkten i det kommunala budgetarbetet alltmer skjutas från ettårsbudgeten till flerårsbudgeten. Vi vill bl. a. peka på de problem som följer av att man i det kommunala budgetarbetet inväntar de preliminära taxeringsresultaten innan ambitionsnivån för utgiftsutvecklingen definitivt fastställs. Det be- l tyder att blir taxeringsutfallet mer gynnsamt än enligt tidigare prognoser så kan ytterligare verksamhet släppas fram. I ett system där flerårsbudgeten 1 har en viktigare roll än f. n. är det naturligt att eftersträva att den kommunala 1 verksamhetens volymutveckling styrs av mer långsiktiga överväganden. 1

Även om vi starkt betonar flerårsbudgetens betydelse i detta sammanhang måste möjligheterna till hårdare budgetprövning för det närmaste budgetåret prövas. En intensifierad utgiftsprövning är beroende av en ändamålsenlig budgetteknik, som kan befrämja en effektiv koppling mellan beslutsfattande och kostnadsansvar. Som exempel kan man peka på möjligheterna för lands- tingen att med hjälp av rambudgetering lägga ett kostnadsansvar på kli- nikerna. En viktig uppgift i det kommunala budgetarbetet är också att finna möjligheter till omprioriteringar. Budgeten bör byggas upp så att det blir möjligt att diskutera alternativa ambitionsnivåer. Även den under tidigare år beslutade verksamheten måste vägas mot nya aktiviteter.

Vi har här betonat vikten av en ökad kostnadsmedvetenhet och en sådan inriktning av budgetarbetet att en dämpad utgiftsutveckling kan uppnås. Förvaltningsutredningen arbetar med frågor av detta slag. Enligt direktiven skall utredningen söka förbättra metoderna för att planera, prioritera och hushålla med statens resurser. Även om förvaltningsutredningen i första hand studerar den statliga verksamheten är många av problemen gemen- samma för statlig och kommunal förvaltning. Det betyder att förvaltnings- utredningens kommande förslag säkert också kan vara av värde för kom- munerna. Även det utvecklingsarbete som pågår inom den kommunala sektorn kan väntas bidra till förändringar i syfte att öka effektiviteten i den kommunala förvaltningen.

Som vi konstaterat ovan har kommunerna det primära ansvaret för den kommunala sektorns utveckling. De kommunala insatserna kan dock be- höva stöd av statliga åtgärder. Statsmakterna måste medverka vid en be- dömning av den samhällsekonomiskt önskvärda aktivitetsutvecklingen i den kommunala sektorn och kommunerna måste tillförsäkras möjligheter att täcka kostnaderna för dessa kommunala aktiviteter. Som vi betonat i avsnitt 4.1 är det viktigt att konsekvenserna för den kommunala ekonomin beaktas när regering och riksdag fattar beslut som kan komma att beröra kommunerna. Vidare förutsätter vi att den nya kungörelsen (SFS 1977:629) om reglering av de statliga myndigheternas rätt att meddela föreskrifter, anvisningar eller råd skall leda till en begränsning av de kostnader som kan föranledas av statliga myndigheters åtgärder. Effekterna av denna kungörelse måste noga följas upp.

4.3.2. Statens möjligheter att styra den kommunala utgiftsexpansionen

I det tidigare har vi flera gånger understrukit betydelsen av att samordna kommunernas verksamhet med den övergripande statliga ekonomiska po- litiken. Metoderna härför bör enligt vår mening vara sådana att staten i första hand ger riktlinjer för den kommunala verksamhetens totala om- fattning och inte för fördelningen på olika områden. De möjligheter kom- munerna f.n. har till planmässig avvägning och prioritering bör bevaras och om möjligt förstärkas. KEU 76 avvisar därför tanken på åtgärder som leder till att prioriteringsansvaret överförs från kommunerna till statliga or- gan.

Det finns f.n. betydande möjligheter för statsmakterna att genom de i avsnitt 4.2.1 redovisade formerna för styrning av investeringar och upp- låning, bl.a. kontrollen av kreditmarknaden och kontrollen över byggar-

betsmarknaden, påverka den kommunala investeringsverksamheten. Det finns inte anledning att överväga en vidare utbyggnad av denna typ av regleringar och restriktioner då statens möjligheter att styra kommunernas investeringsverksamhet kan anses vara i huvudsak tillräckliga.

I andra statliga utredningar sker f. n. överväganden om kommunernas inflytande över områden, som staten reglerar, t.ex. skolbyggande, gator och vägar och sjukhusbyggande. Därvid bör också hänsyn tas till vad vi ovan anfört om statens behov av att kunna påverka den kommunala in- * vesteringsutvecklingen. Vi anser emellertid att behovet av en fortsatt statlig 1 lånekontroll kan ifrågasättas. Detta är en fråga som behandlas av statskon- 1 trollutredningen. 1

Staten har således medel till sitt förfogande för att styra den kommunala investeringsutvecklingen. Däremot är de nuvarande möjligheterna att på- verka den volymmässiga utvecklingen av driftverksamheten mycket be- gränsade.

433. Frivilliga överenskommelser mellan stat och kommun 1 4.331 Inledning 1

Vi kommer i följande avsnitt att diskutera de framtida formerna för över- läggningar mellan regeringen å ena sidan och representanter för primär- kommunema och landstingen å andra sidan. Dessa överläggningar bör leda fram till frivilliga överenskommelser om den kommunala sektorns utveck- ling. Riktlinjerna bör vara av generell karaktär. De enskilda kommunerna måste ha reell frihet att inom vissa totala ramar för verksamheten kunna fatta beslut och göra sammanvägningar mellan olika behov av service.

Överläggningarna mellan regeringen och företrädare för primärkommuner och landsting bör avse dels ett långsiktigt perspektiv för den kommunala utvecklingen, dels ett kortsiktigt. Möjligheterna att i avgörande grad förändra det närmaste årets verksamhetsvolym är begränsade. Därför bör styrningen av den kommunala ekonomin i hög grad vara inriktad på den långsiktiga utvecklingen. Den bör inte i första hand avse finansieringen på kort sikt. Självfallet måste dock möjligheterna till snabbt verkande insatser bevaras med hänsyn till behovet av påverkan utifrån konjunkturpolitiska motiv. I överenskommelsen mellan regeringen och kommunförbunden 1977 uttalas behovet av en mycket restriktiv prövning av alla utgifter i budgetarbetet. Vi anser dock att riktlinjerna i framtiden bör uttryckas i mer preciserade termer. 1

Vi finner det nödvändigt att överläggningarna mellan regeringen och fö- reträdare för primärkommuner och landsting får en fastare form än hittills. Regeringen och kommunförbunden bör träffas kontinuerligt för att disku- ; tera samordningen mellan den kommunala ekonomin och samhällseko-

I nomin i stort. 1 !

4.332. Överläggningar om det längre perspektivet

Överläggningarna om kommunernas tillväxt i ett längre perspektiv bör ske med utgångspunkt i bl. a. de statliga långtidsutredningarna. I dessa utred-

ningar diskuteras resursutrymmet för samhällets olika sektorer under i första hand den närmaste femårsperioden utifrån de aktuella samhällsekonomiska målen. Sådana statliga långtidsbedömningar görs nu med två till tre års mellanrum.

Syftet med dessa överläggningar bör vara att väga samman statsmakternas bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för den kommunala sek- torn och kommunernas intentioner för de närmast kommande åren som de kommer till uttryck i deras långtidsbudgetar. Långsiktiga riktlinjer för den kommunala verksamheten gör det möjligt för kommunerna att utforma sin verksamhet på ett planmässigt och ändamålsenligt sätt. Därför bör över- läggningarna avse riktlinjer för den genomsnittliga kommunala volymut- vecklingen på något längre sikt.

4.333. Överläggningar om de första planåren

Som ett komplement till överläggningar om det längre perspektivet bör man i årliga överenskommelser mer preciserat kunna ge riktlinjer för det närmaste budgetåret och eventuellt året därefter. Dessa riktlinjer kan avse både den löpande verksamheten och investeringsutvecklingen. Detta bör också få återverkningar på den statliga regleringen av kommunala inves- teringar, t. ex. sjukhusbyggandet, som sker i andra sammanhang.

Sådana överläggningar bör normalt äga rum under det första kvartalet varje år. Här föreligger i viss mån en målkonflikt. Ju tidigare på året över- läggningarna startar, desto bräckligare är det statistiska underlaget för dis- kussionerna. Samtidigt måste kommunerna få kännedom om statsmakternas syn på utvecklingen så tidigt som möjligt så att det kommunala budgetarbetet kan påverkas. Vi vill i detta sammanhang peka på de svårigheter som fö- religger att så tidigt på året ha en preciserad bedömning av det kommande årets konjunkturutveckling.

Vid överläggningarna bör en bedömning av den kommunala kostnads- utvecklingen i löpande priser göras. Genom att ställa denna kostnadskalkyl mot bedömningar av skatteunderlagets utveckling kan en finansiell avstäm- ning göras. Därmed skulle det också vara möjligt att diskutera finansieringen av den kommunala verksamheten. När bedömningar gjorts av avgiftsfi- nansieringens omfattning och det tillgängliga upplåningsutrymmet på kre- ditmarknaden återstår det att diskutera avvägningen mellan statsbidrag och kommunalskatter. Om statsbidragsgivningens totala omfattning också kan preciseras vid dessa överläggningar vore det möjligt att låta eventuella över- enskommelser för de närmaste ett åt två åren även innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Som bekant har de hittills förda förhandlingarna mellan regeringen och kommunförbunden bl.a. gällt att i kommunerna undvika utdebiteringshöjningar över en viss nivå.

Överenskommelsema för de närmaste åren kan bl. a. innehålla riktlinjer för de kommunala utgifternas ökningstakt och för den kommunala utde- biteringen. Båda dessa styrmedel skulle överlåta till kommunerna att på egen hand prioritera mellan olika verksamhetsområden. Skillnaden mellan ramar för utgiftsutvecklingen respektive utdebiteringen är den att utgifts- ramar lägger en gräns för den kommunala utgiftsökningen medan en reg- lering av skatteuttaget skulle tillåta kommunerna att i viss utsträckning

själva bestämma utgifternas ökningstakt genom att andra finansieringskällor än kommunalskatten kan tas i anspråk.

Det är tekniskt betydligt svårare att konstruera ändamålsenliga ramar för utgiftsutvecklingen än för utdebiteringens nivå. Det är dock möjligt att låta överenskommelserna innehålla inslag som innebär en kombination av dessa båda åtgärder. Riktlinjer för den kommunala verksamhetens vo- lymmässiga utveckling kan kombineras med ramar för utdebiteringens för- ändring. Vilket innehåll och vilken utforrnning överenskommelserna om den kommunala sektorns utveckling skall ha måste avgöras av parterna i varje särskilt fall utifrån den aktuella situationen vid förhandlingstillfället.

På grund av svårigheterna att redan under det första kvartalet göra en 1 tillförlitlig konjunkturbedömning för det kommande året kan riktlinjerna 1 eventuellt behöva omprövas senare. Kommunerna bör därför ha en viss ' beredskap för en alternativ utveckling om förutsättningarna i något avgö- rande avseende skulle förändras.

Om diskussionerna har avslutats före utgången av mars är det möjligt för regeringen att i den reviderade finansplanen redovisa resultaten av över- läggningarna för riksdagen i samband med att den ekonomiska politiken i stort behandlas. Riksdagen får därmed ett underlag även för eventuella uttalanden om den kommunala ekonomin.

4.334. Avstämning av tidigare överenskommelser

En avstämning av de under våren diskuterade ramarna bör ske i augusti månad. Då har det senaste taxeringsutfallet just blivit känt och löneavtalen för i varje fall det löpande budgetåret bör normalt vara klara. Det finns då underlag för att bedöma om ramarna behöver justeras. Om förutsätt- ningarna i väsentlig mån har förändrats sedan vårens överläggningar bör förnyade diskussioner om den kommunala utvecklingen för det kommande budgetåret äga rum.

Utöver denna avstämning av vårens överläggningar bör man vid över- läggningarna i augusti/september även diskutera de närmare riktlinjema för det kommande årets flerårsbudgetering. Huvuddelen av kommunerna fastställer nämligen långtidsbudgetama först under våren, varför riktlinjer för flerårsbudgeteringen bör ges av förbunden under hösten. Sammanställ- ningen av landstingens planer (LKELP) är klar under september månad. De första resultaten av SCB:s bearbetning av kommunernas utbyggnads- planer enligt den senaste KELP-undersökningen föreligger också tidigt på hösten. Därmed finns ett underlag för diskussionen om den kommunala volymutvecklingen på längre sikt.

Överläggningarna mellan staten och representanter för primärkommuner och landsting måste naturligtvis anpassas till de särskilda förhållandena varje enskilt år. Vi har i nedanstående schema skisserat ett exempel till förhand- lingsordning som bör kunna tjäna som underlag för överläggningarnas tids- mässiga inplacering under en flerårsperiod.

Förhandlingsschema

1978

Syfte 1 Diskussion om den 1 Kontrollstations- 1 Diskussmn om den kommunala utveck- överläggningar kommunala utveck- lingen 1978 och för 1978 lingen 1979 och 1979 1980

2 Riktlinjer för vO- lyrnutvecklingen 1979-19831nför flerårsbudge - teringen 1978

Exempel på Antaganden om pris-, Taxeringsutfallet Antaganden om pris-, underlag löne- och skatteunder- _ löne- och skatteunder- lagsutvecklingen Arets löneavtal lagsutvecklingen Finansplan Reviderad finansplan Finansplan SCB:s februarienkät LU och 1977 års SCB:s februarienkäi KELP och LKELP LU och 1976 års KELP LU och 1977 års KELP och LKELP och LKELP

4.335. Efterlevnaden av träffade överenskommelser

Det av oss skisserade förhandlingssystemet bygger på att de enskilda kom- munerna gör alla ansträngningar för att följa upp träffade uppgörelser och inte utan starka skäl avviker från överenskommelserna.

Om överenskommelser skulle träffas om en reglering av det kommunala skatteuttaget är vi medvetna om att det för ett begränsat antal kommuner skulle kunna bli svårt att hålla sig inom de överenskomna ramarna. Vi ser det då som naturligt att dessa kommuner först ansöker om extra skat- teutjämningsbidrag innan man beslutar om en skattehöjning som ligger utanför överenskommelsens ramar. På detta sätt skulle man få en prövning i skatteutjämningsnämnden av kommunens möjligheter att efterleva den träffade uppgörelsen. En prövning i skatteutjämningsnämnden av dessa frå- gor skulle kräva en senareläggning av tidpunkten för framställning om extra Skatteutjämningsbidrag.

Det kan ifrågasättas om inte de kommuner som avviker från de över- enskomna ramarna för utdebiteringens förändring bör lämna en särskild motivering till detta i samband med att budgeten fastställs. Kommunen skulle då också redovisa den budgeterade volymmässiga utgiftsexpansionen. Om verksamheten ökar och/eller utdebiteringen ligger över de uttalade rikt- linjerna skulle det krävas en utförlig motivering till de avvägningar som gjorts i budgetarbetet.

Ett annat sätt att öka efterlevnaden av träffade överenskommelser skulle kunna vara att villkoren i avtalen formuleras hårdare än hittills. Att exem- pelvis utforma reglerna för allmänna eller speciella statsbidrag så att statens ordinarie bidrag sänks om utdebiteringen ökas över en viss avtalad nivå ställer vi oss dock avvisande till.

1 Kontrollstations- överläggningar för 1979

2 Riktlinjer för volymut- vecklingen 1980—84 inför flerårs- budgeteringen 1979

Taxeringsutfallet Årets löneavtal Reviderad finansplan

LU och 1978 års KELP och LKELP

4.336. Uppföljning av den kommunala utvecklingen

Den kommunala sektorns tillväxt ställer ökade krav på samspelet mellan rikspolitiken och kommunalpolitiken. Ett betydande ansvar vilar i detta sammanhang på de politiska partierna. Detta har uppmärksammats av par- tierna, men ytterligare insatser krävs i framtiden för att de samhällseko- nomiska avvägningarna skall bedömas på likartat sätt på lokal, regional och riksnivå.

Vid överläggningarna mellan staten och representanter för kommunerna bör det vara naturligt att uppmärksamma riksdagens uttalanden om kom- munernas ekonomi. Här kan kommunförbunden vara en lämplig kanal för att nå ut med information av denna typ till kommunerna. De kontinuerliga överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden bör också kun- na tjäna som en löpande uppföljning av hur den kommunala ekonomin utvecklas och i vilken utsträckning uttalade riktlinjer följs. Vi har tidigare redogjort för riksdagens uttalande våren 1976 om utrymmet för den kom- munala konsumtionsökningen fram till 1980. Det kan dock konstateras att någon uppbromsning av ökningstakten 1977 jämfört med de föregående åren inte har kunnat avläsas.

Enligt vår uppfattning bör man inrätta en särskild arbetsgrupp med ex- perter från staten och kommunförbunden som har till uppgift att löpande följa den kommunalekonomiska utvecklingen. Gruppen skulle närmast kun- na fungera som ett beredningsorgan inför de återkommande överläggning- arna mellan regeringen och kommunförbunden. Denna grupp skulle studera och sammanställa den ekonomiska information om kommunerna som tas fram på olika håll. Det material som statistiska centralbyrån (SCB) och kom- munförbunden i olika former och vid olika tillfällen samlar in från kom- munerna blir ett av de viktigaste underlagen för gruppens arbete. Oavsett organisationsform är det viktigt att ett samarbete av denna karaktär kommer till stånd.

Ytterligare en väsentlig uppgift för beredningsgruppen skulle kunna vara att ta fram underlag för de budgetrekommendationer inför den kommunala budgeteringen som kommunförbunden utfärdar. Dessa budgetrekommen- dationer innehåller antaganden om bl. a. löne-, pris- och skattekraftsutveck- lingen.

Det kan konstateras att det inte finns något statligt organ som mera i detalj följer den kommunala utvecklingen. Den betydelse som den kom- munala sektorn numera har för samhällsekonomin gör det enligt vår mening angeläget att överväga en förstärkning av departementens resurser i detta avseende.

4.337. Förbättrat förhandlingsunderlag

Som ett underlag för de överläggningar mellan regeringen och kommun- förbunden som bör äga rum under årets första kvartal krävs en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen inte enbart under det just på- började kalenderåret utan även under nästföljande kalenderår (kommunala budgetår). Sådana mer långsiktiga bedömningar brukar inte förekomma i de finansplaner som publiceras vid årsskiftet. För att diskussionerna mellan

regeringen och kommunförbunden skall bli meningsfulla är det önskvärt att de ekonomiska perspektiven i finansplanen om möjligt utsträcks.

Kommunernas långtidsbudgetar ligger till grund för den kommunaleko- nomiska långtidsplaneringen (KELP och LKELP). Vid de förhandlingar som hittills förts mellan regeringen och förbunden har det från kommunerna tillgängliga planeringsmaterialet varit över ett år gammalt. Detta beror på att kommunerna, med långtidsbudgetama som underlag, under årets första tre månader sammanställer uppgifter för KELP, som skall vara statistiska centralbyrån tillhanda senast den 1 april. Uppgifter för LKELP insamlas under maj månad av Landstingsförbundet som också sammanställer uppgifterna.

Så aktuella uppgifter som möjligt ur de kommunala långtidsplanerna bör finnas tillgängliga vid förhandlingarna mellan regeringen och kommunför- bunden under det första kvartalet varje år. Detta skulle tala för att bud- getprocessen för flerårsbudgetama samordnades med ettårsbudgeten under hösten. Huvuddelen av kommunerna fastställer f. n. långtidsbudgeten först under årets första månader. Vi har i den tidigare diskuterade förhandlings- ordningen utgått från nu gällande rutiner för flerårsbudgeteringen.

Vi anser att kommunförbunden bör undersöka om det inte på något längre sikt är möjligt för alla kommuner att fastställa långtidsbudgeten samtidigt som beslut fattas om ettårsbudgeten. Om den skisserade ordningen är möjlig att genomföra skulle underlaget för överläggningarna förbättras. Vi är dock samtidigt medvetna om att utredningen om den kommunala demokratin (SOU 1975:41) betonat vikten av att tillräcklig tid avsätts för att frågor rörande planeringen skall kunna föras ut i många förtroendevalda organ. Om ettårs- och flerårsbudgeten skall behandlas samtidigt blir tiden knapp för diskussion av den långsiktiga ekonomiska planeringen.

Vid de hittills förda överläggningarna mellan regeringen och kommun- förbunden har ett av problemen varit att kunna enas om en gemensam uppfattning om den kommunala ekonomins utveckling. Detta förklaras na- turligtvis till stor del av olika antaganden om framtiden, men även tolk- ningssvårigheter vad gäller de skilda statistikserierna har bidragit.

Den diskussion som har förts kring en uppbromsning av den kommunala utgiftsexpansionen har i första hand uttryckts som en begränsning av ök- ningstakten för den kommunala konsumtionens volymutveckling. Detta har gällt såväl i långtidsutredningen som när regering och riksdag uttalat sig i denna fråga. Även i vårt delbetänkande om kommunernas ekonomi 1975—1985 genomfördes analysen i sådana termer.

Denna terminologi är hämtad från nationalräkenskapernas redovisning. Nationalräkenskaperna, som utarbetas av statistiska centralbyrån, följer av FN rekommenderade definitioner. Samhällets ekonomiska aktiviteter sam- manfattas på ett enhetligt sätt i nationalräkenskaperna och dessa ligger bl. a. till grund för det årliga nationalbudgetarbetet. Värdet med nationalräken- skaperna är bl. a. möjligheten att göra direkta jämförelser mellan samhällets olika sektorer samt att jämföra utvecklingen inom en sektor med den totala produktionstillväxten. Nationalräkenskaperna ger en redovisning av den vo- lymmässiga utvecklingen i de olika sektorerna vid sidan av redovisningen uttryckt i löpande priser.

Nationalräkenskaperna skiljer sig för den kommunala sektorns del från

redovisningen i kommunal finansstatistik både vad terminologi och redo- visningsprinciper beträffar. Den kommunala finansstatistiken är baserad på primärkommunernas och landstingens redovisningssystem med dess kom- munalekonomiska begrepp och definitioner. Nationalräkenskapsbegreppen erhålls först efter omfattande omräkningar och omgrupperingar av den kom- munala finansstatistiken. Det är därför svårt att göra en direkt koppling mellan dessa två statistikserier.

Att den kommunala verksamheten redovisas i två skilda statistiska serier med olika terminologi skapar naturligtvis betydande problem. De som är verksamma i kommunerna är vana att analysera verksamheten utifrån den kommunala redovisningens begrepp och har svårt att ”översätta” na- tionalräkenskapernas terminologi. På motsvarande sätt har företrädarna för 1 den statliga sidan svårigheter att bedöma den kommunala utvecklingen 1 om denna uttrycks i finansstatistiska termer.

Vi har i vårt analysbetänkande (SOU 1977:20) ägnat ett kapitel åt en jämförelse mellan nationalräkenskaperna och den kommunala finanssta- tistiken för att underlätta tolkningen av redovisningen i dessa statistikserier. Här behövs emellertid ytterligare utvecklings- och informationsverksamhet. Det får närmast anses vara en uppgift för statistiska centralbyrån att arbeta 1 vidare med dessa frågor. Även för den ovan förordade beredningsgruppen bör detta bli en av de centrala uppgifterna.

Det är naturligtvis av stor vikt att kommunernas företrädare kan tolka riksdagens riktlinjer och riktlinjerna i de frivilliga överenskommelserna om den kommunala volymutvecklingen på avsett sätt och överföra dettai kon- kreta åtgärder i det kommunala budgetarbetet. Ett stort problem i detta sammanhang är hur volymutvecklingen skall mätas. Även i efterhand när utfallet i löpande priser för ett visst budgetår är känt kan det vara svårt att avgöra vilken faktisk volymmässig utveckling som ägt rum.

Redovisningen i volymtermer i nationalräkenskaperna bygger i viss ut- sträckning på sysselsättningsstatistik. För vissa delposter räknar man om utvecklingen i löpande priser till fasta priser genom att hänsyn tas till den uppskattade prisutvecklingen för de olika delposterna. Det är därför svårt att direkt finna en koppling till den volymmässiga utvecklingen i olika kom- munala verksamheter enligt de kommunala budgetarna. Vi vill också peka på de mätproblem som gäller den volymmässiga utvecklingen av olika trans- fereringar, t. ex. Stockholms läns landstings inkomstöverföring till SL för kollektivtrafiken.

Vid en bedömning av den kommunala volymutvecklingen kan man utgå från bruttokostnadernas ökning. Nettokostnadsutvecklingen bör däremot inte läggas till grund för volymbedömningar. Normalt kan förändringen av antalet arbetstimmar i den kommunala verksamheten ge en god bild . av den totala volymutvecklingen. Det är möjligt att det utvecklingsarbete vad gäller en utbyggd sysselsättningsplanering som pågår inom sysselsätt- ningsutredningen kan ge ett bättre grepp om den kommunala sektorns reala utveckling.

4.3.4. Samverkan mellan primärkommuner och landsting

Den modell för samverkan mellan primärkommuner och landsting, som diskuteras i avsnitt 4.234 innebär ett fast organiserat samråd mellan lands— tingets och primärkommunernas styrelser i anslutning till budgetberedning- en. Syftet med modellen är att få till stånd en överbryggande utgiftsprövning för hela det kommunala området. En fullständig sådan är sannolikt svår att genomföra, eftersom varje landsting och primärkommun självständigt bestämmer om sina angelägenheter. I län med ett stort antal primärkom- muner skulle också praktiska svårigheter uppkomma att samordna samtliga huvudmän.

En större samverkan mellan primärkommuner och landsting än vad som finns idag blir dock nödvändig, om ett utbyggt system med överläggningar med staten genomförs. Utgångspunkten för samverkan blir då naturligt de frivilliga överenskommelserna med staten. Behovet av en ökad samverkan kräver en förändring av de samrådsorgan som finns idag och som huvud- sakligen har informativa uppgifter. De måste ges en större tyngd så att de kan utgöra effektiva styrinstrument. Arbetet måste mera inriktas på eko- nomiska frågor och avse både ettårsbudgeten och flerårsbudgeten. Möjlig- heterna att nå resultat av ett frivilligt samråd är ytterst beroende av den politiska viljan i primärkommuner och landsting. Det är också viktigt att kommunförbunden engagerar sig i denna fråga och utformar de närmare riktlinjerna för hur samrådsverksamheten bör bedrivas.

4.3.5. Lagstiftning om det kommunala skatteuttaget

Enligt våra direktiv skall vi också diskutera eri lagstiftning om det kom- munala skatteuttaget som alternativ till frivilliga överenskommelser om den kommunala ekonomins utveckling. Vi skall därför kommentera även detta alternativ. '

Statsvetarna Birgersson och Wallin har för sin del som framgår av bilaga 2 funnit att ett skattetak under vissa förutsättningar kan vara förenligt med grundlagen. Riksdagen får emellertid, om en lagstiftning angående ett kom- munalt skattetak aktualiseras, då bedöma om detta skulle kräva grund- lagsändring eller ej.

Självfallet får ett skattetak inte utformas på så sätt att grundlagens bud om kommunal självbeskattningsrätt blir blott och bart en dekoration. Be- skattningsrätten och den kommunala självstyrelsen över huvud är omgär- dade med så starka positiva uttalanden att de måste ges ett betydande reellt innehåll.

Av de modeller för begränsning av det kommunala skatteuttaget som vi diskuterat i avsnitt 4.2 ligger individuella skattetak enligt vår mening närmast till hands. De individuella skattetaken bör dock bygga på generella regler så att man undviker en individuell prövning av samtliga kommuner. På kort sikt är det endast individuella skattetak som kan leda till en mer påtaglig restriktion på den kommunala utgiftsutvecklingen. I ett alternativ enligt norsk modell skulle skattetaket anpassas till de högsta faktiska utdebiteringsnivåerna i primärkommuner respektive landsting. Därmed skulle i detta alternativ huvuddelen av kommunerna lämnas ett betydande

expansionsutrymme.

Vi har i avsnitt 4.2.8 diskuterat utformningen av en lag om skattetak samt de olika åtgärder som skulle kunna bli aktuella i samband med in- förande av lagbundna skattetak. Syftet med sådana åtgärder skulle främst vara att skapa garantier mot att kommunerna för en kortsiktig politik genom underbalansering av budgetarna. De åtgärder som bl. a. togs upp till dis- kussion var statlig tillsyn över kommunerna samt olika former av ökad lagreglering av den kommunala verksamheten. Ett skattetak som kräver en mängd kompletterande bestämmelser för att bli effektivt skulle sam- mantaget kunna leda till en från andra synpunkter inte önskvärd ökning av detaljstyrningen av kommunerna. Vi har i bilaga 4 redovisat två exempel på hur en lag om skattetak skulle kunna utformas.

4.3.6. Valet mellan frivilliga överenskommelser och lagstiftning

Vi anser att samrådet mellan stat och kommun ytterligare bör utvecklas i framtiden. Den betydelse den kommunala sektorn har för utvecklingen av samhällsekonomin i sin helhet kräver enligt vår mening att statsmakterna på olika sätt påverkar kommunernas utnyttjande av tillgängliga reala re- surser. Man bör enligt vår uppfattning pröva att bygga vidare på det system med överläggningar mellan staten och kommunerna som några gånger ägt rum under 1970-talet.

Vi har i det tidigare skisserat ett frivilligt förhandlingssystem mellan re- geringen och företrädare för primärkommuner och landsting. Syftet med dessa överläggningar bör vara att diskutera den önskvärda utvecklingen för den kommunala ekonomin inom ramen för en samhällsekonomiskt god- tagbar utveckling.

Vi föreslår att överläggningarna får en fastare form än hittills. Överlägg- ningar om det längre perspektivet bör tas upp i direkt anslutning till att en ny långtidsutredning presenteras. Som ett komplement bör man årligen diskutera riktlinjer för det kommande budgetåret och eventuellt året därefter. De frivilliga överenskommelserna skall också kunna innefatta ramar för det kommunala skatteuttaget. Vi utgår ifrån att de enskilda kommunema kommer att göra alla ansträngningar för att efterleva träffade uppgörelser.

Av hänsyn till det kommunala självstyret förordar vi således en lösning med frivilliga överenskommelser mellan regeringen och företrädare för pri- märkommuner och landsting. Någon lagstiftning om det kommunala skatte- uttaget bör därför inte aktualiseras.

5 Den kommunala avgiftsfinansieringen

Enligt direktiven bör utredningen närmare studera den kommunala avgifts- finansieringens omfattning och därvid även uppmärksamma ersättningen till sjukvårdshuvudmännen från sjukförsäkringen. KEU 76 bör i detta sam- manhang pröva om avgiftsinkomsternas andel av de totala kommunala in- 1 komsterna kan och bör öka. Det anges vidare i direktiven att den kommunala

avgiftsfinansieringen bör utformas inom ramen för gällande kommunal- rättsliga principer.

5.1. Rättsliga principer

Kommunerna har möjlighet att vid sidan av kommunalskatten finansiera verksamheten med avgifter. Kommunallagen innehåller inga direkta be- stämmelser om i vilken utsträckning finansieringen kan ske genom avgifter.

Kommunala avgifter förekommer inom många områden, ibland med sär- skilt lagstöd, ibland utan annat stöd än den allmänna kompetensregeln i 1 kap. 4 91 kommunallagen. Den förra typen av avgifter kallas offentligrätts- liga. I det senare fallet grundas avgiftsskyldigheten på avtal mellan kon- sumenten och kommunen, och avgifterna kan karakteriseras som privat- rättsliga. Elavgifterna kan nämnas som exempel på det senare slagets av- gifter.

Speciallagstiftningen om kommunala avgifter är relativt omfattande. Sär- skilda bestämmelser om avgifter finns bl. a. i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1965:54) om kommunala renhåll- ningsavgifter, sjukvårdslagen (1962z242), socialhjälpslagen (1956:2) och lagen (1976:381) om barnomsorg.

Om kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla vissa tjänster och nyttigheter, får avgifter för dessa i regel tas ut endast om det finns stöd för det i lagen eller dess förarbeten. I annat fall får kommunen inte genom avgifter vältra över kostnaderna för lämnad service på vissa kommunmed- lemmar. Kostnaderna skall i stället täckas med kommunalskatt. I fråga om sådana prestationer som kommunerna frivilligt fullgör är möjligheterna att avgiftsfinansiera större, om än inte helt obegränsade. Ett grundkrav är na- turligtvis att den verksamhet som skall avgiftsfinansieras ligger inom den kommunala kompetensen.

De kommunala avgifterna utgår enligt taxor som i allmänhet antas av

kommunfullmäktige eller landsting. Den statliga kontrollen av avgiftstax- orna genom s.k. underställning är inte längre särskilt omfattande.

Att kommunen får avgiftsfinansiera viss verksamhet betyder inte att av- giftsrätten är helt obunden. De s.k. självkostnads- och likställighetsprin- ciperna innebär begränsningar i fråga om avgifternas storlek och deras för- delning mellan konsumenterna. Vidare gäller ett principiellt förbud mot retroaktiva avgiftshöjningar. Dessa principer har utvecklats i rättspraxis och har oftast iakttagits även när avgiftsrätten har reglerats i lag. De gäller i princip även när verksamheten bedrivs genom kommunägt företag eller när kommunen anlitar entreprenör. Beslut som strider mot principerna kan upphävas om det överklagas.

Självkostnadsprincipen innebär att de avgifter som kommunen tar ut av dem som utnyttjar kommunal service inom ett visst område inte får vä- sentligt överstiga kommunens kostnader för verksamheten. Avgiftstaxorna måste utformas så att verksamheten inte går med vinst. Man har ansett att ett överuttag av avgifter skulle utgöra en form av olaglig särskild be- skattning och vara orättvist mot nyttjarna genom att dessa skulle få betala även andra kostnader än sådana som föranleds av den berörda verksamheten. Kommuner får inte missbruka den monopolställning som de inte sällan intar.

Avgifterna skall anpassas efter kommunens egna kostnader för verksam- heten. I självkostnaden får inräknas kostnader för att anskaffa, underhålla och driva den kommunala anläggningen. I underlaget för självkostnads- beräkningen ingår även ränta och avskrivning på verkets hela kapital. Av- skrivningarna får beräknas antingen på det faktiska anskaffningsvärdet eller på nyanskaffningsvärdet. Att anpassa avgifterna efter förändringar i kon- sumentprisindex kan i princip inte anses vara oförenligt med självkostnads- principen. I några fall har principen kommit till direkt uttryck i lagstiftningen. Det gäller t. ex. lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Det finns emellertid ingen fast, allmängiltig definition av vad som skall förstås med självkostnader.

Självkostnadsprincipen uttrycker en allmän målsättning. En avgiftsfinan- sierad verksamhet skall i olika hänseenden vara upplagd med inriktning på att överskott undviks. Osäkerhet beträffande underlag och beräknings- metoder gör det svårt att i ett särskilt fall avgöra om principen har följts eller inte. För att det med rimlig säkerhet skall kunna sägas att principen har överträtts, måste avgiftsuttaget vara påtagligt för högt. Rättspraxis har inte varit sträng mot kommunerna. Regeringsrätten har upprepade gånger avslagit besvär över kommunala taxebeslut, som medfört överskott, med motivering att avgifterna inte i så hög grad översteg självkostnaderna att de kunde betraktas som en för allmänna ändamål upptagen beskattning. Diskutabla är framför allt stora överskott som går till kommunens kassa och används för kommunens övriga angelägenheter. Ett otillåtet stort över- skott inom en kommunal affärsverksamhet kan knappast göras lagligt genom att balanseras mot ett underskott inom ett annat verksamhetsområde. Om det för en prestation som kommunen tillhandahåller finns ett vedertaget pris i den allmänna marknaden torde kommunen i regel inte på grund av Självkostnadsprincipen vara förhindrad att anpassa avgiftssättningen efter detta marknadspris.

1 l 1 l 1

Självkostnadsprincipen anger endast den övre gränsen för avgiftsuttaget. Skyldighet att helt eller till en bestämd del avgiftsfinansiera kommunal verksamhet torde inte föreligga på något område. Kommunerna kan delvis skattefinansiera avgiftsbelagd verksamhet och således hålla låga avgifter. De torde i allmänhet till och med ha rätt att helt bekosta verksamheten med skattemedel.

Likställighetsprincipen innebär att kommunerna inte får bestämma avgifter så att vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar gyn- nas eller missgynnas i förhållande till andra. Avgifterna får differentieras endast om det sker på objektiv grund. Differentiering med hänsyn till nytt- jarens betalningsförmåga i det enskilda fallet får i princip inte förekomma. Detta utesluter inte att kommunen kan tillämpa en viss inkomstdifferen- tiering till förmån för grupper som genomsnittligt sett har låg betalnings- förmåga och för vissa prestationer ta ut lägre avgifter av t. ex. skolungdom och pensionärer.

Kommun får däremot inte utan vidare lägga högre avgifter på dem som bor i fritidshus än på dem som bor permanent. Kommunerna får naturligtvis differentiera avgifterna med hänsyn till hur mycket konsumenten förbrukar och efter kostnadsskillnader mellan olika prestationer.—Rabatter till stor- förbrukare och annan differentiering på affärsmässig grund är också tillåtna. Någon skyldighet att alltid i detalj differentiera avgifter föreligger inte. Kom- munerna har vissa möjligheter att bestämma avgifterna efter schablon. Det gäller exempelvis i fråga om va-avgifter och renhållningsavgifter.

5.2. Avgifterna inom olika verksamhetsområden

Avgiftsfinansieringen varierar i hög grad mellan olika kommunala verk- samhetsgrenar. Ett studium av avgiftsfinansieringens omfattning och ut- veckling försvåras av att avgifterna inte särredovisas i den kommunala fi- nansstatistiken.

Enligt anvisningarna för denna statistik skall avgifterna redovisas på två olika ställen. Posten ”Avgifter och ersättningar för tjänster” definieras enligt följande: ”Ersättningar för utförda arbeten, spårvägs- och bussavgifter, hamnavgifter o.dyl., el-, gas-, vatten- och avlopps- samt värmeavgifter, renhållnings- och sophämtningsavgifter, bad-, tvätt-, inträdesavgifter till muséer m. m.” Under en annan post ”Övriga externa intäkter” skall redovisas dels ”nominella avgifter” (symboliska avgifter som ej täcker hela verksamhetens kostnad), dels förrättnings- och granskningsavgifter, dels en rad andra intäkter som är av helt annan karaktär. Någon möjlighet att från denna post särskilja avgifterna finns inte.

Inte heller i nationalräkenskaperna finns något entydigt avgiftsbegrepp. För att belysa avgiftsfinansieringens omfattning krävs därför specialunder- sökningar. Svenska kommunförbundet har utfört två enkätundersökningar till landets samtliga primärkommuner. Den första undersökningen genom- fördes 1973 och avsåg avgiftsfinansieringen enligt kommunernas budgetar för åren 1972 och 1973. En uppföljning gjordes under våren 1976 avseende budgetarna för åren 1975 och 1976. Den följande genomgången av primär- kommunernas avgiftsfinansiering bygger delvis på dessa två undersökningar.

Det bör observeras att enkäterna inte omfattade samtliga kommunala verksamheter. Urvalet syftade dock till att ha med alla titlar där avgifts- finansiering av någon betydelse förutsattes förekomma. Undersökningarna torde därför ge en praktiskt taget fullständig bild av avgiftsfinansieringen i primärkommunema.

Avgifterna varierar inte enbart mellan olika verksamhetsområden utan även mellan olika kommuntyper. Detta förhållande har också belysts genom kommunförbundets enkäter, vilket vi återkommer till nedan.

Vi har kompletterat kommunförbundets material främst i två avseenden, dels vad gäller kollektivtrafikens finansiering, dels i fråga om avgifterna inom landstingssektorn. Den kartläggning av den kommunala avgiftsfinan- sieringen som vi redovisar i detta kapitel avser i första hand avgiftsin- komsterna relaterade till kostnaderna och kommunernas totala inkomster. Däremot har vi inte detaljstuderat de olika avgifternas utformning.

Svenska kommunförbundet har utfärdat en del rekommendationer i syfte att få en enhetlig avgiftssättning. Som exempel på olika rekommendationer kan nämnas taxan för vatten och avlopp, renhållningsavgifter, felparkerings- avgifter, byggnadslovstaxa, avgifter för upplåtelse av gatuplatser och torg— platser, sotningstaxor, avgifter för social hemhjälp, avgifter inom barntill- synen och ersättning för vård av långtidssjuka på ålderdomshem.

Nedan följer en genomgång av avgifternas betydelse som finansierings- källa inom ett antal kommunala verksamhetsområden.

5.2.1. Industriell verksamhet 5.211 Allmänt

Under denna rubrik redovisar vi kraft- och värmeproduktionsverk, vatten- och avloppsverk samt renhållningsverk. Vi tar här endast upp den verk- samhet som drivs i ren kommunal regi. Under den industriella verksamheten finns det också en betydande del som bedrivs i någon form av bolag. Detta gäller främst elverken. De kommunala bolagen ingår således inte i redo- visningen nedan.

Den industriella verksamheten regleras genom speciallagstiftning utom vad gäller gas- och värmeverken. Dessa senare verk drivs med stöd endast av den allmänna kompetensregeln i kommunallagen. Avgifterna i den in- dustriella verksamheten måste anpassas till likställighets- och självkostnads- principerna och även viss specialreglering förekommer. För vatten- och av- loppsanläggningar finns det i lagen om va-anläggningar grunder efter vilka 1 taxan för anslutnings- och brukningsavgifter kan tas ut. Avgiftsbestäm- 1 melser finns även för renhållningsverken och fjärrvärmeverken. 1 Kommunernas engagemang inom värmeverken har helt byggts upp under 1960- och 1970-talen. Gasverksverksamheten har stagnerat, och 1976 fanns det gasverk endast i tio kommuner. Vatten- och avloppsverken har byggts ut kraftigt under det senaste årtiondet. 1976 var det mindre än två procent 1 av tätortsbefolkningen som inte var ansluten till kommunalt avloppsled- i ningsnät. ]

Tabell 5.1 Avgiftsfinansieringen i industriell verksamhet 1972—1976

Verksamhet Avgifter 1975 Avgifternas andel av brutto- kostnaderna

Milj. kr Andel av pri- 1972 1973 1975 1976 märkommuner- nas totala externa in- komster Gasverk 99,3 0,2 67,4 86,7 74,0 78,7 Elverk 2 527,0 4,8 102,9 102,9 103,1 101,2 Värmeverk 1 049,9 2,0 85,8 84,1 96,2 98,4 Integrerade el- och värmeverk 34,8 0,1 — — 86,4 86.0 Vatten- och avloppsverk 1 758,4 3,4 76,3 80,8 81,5 80,9 Renhållningsverk 541,0 1,0 91,2 92,1 94,1 93,9 Totalt 6 010,4 11,5 89,6 91,5 93,2 92,7

Avgifterna har varierande omfattning inom de olika verksamhetsområ- dena. I tabell 5.1 redovisas avgifternas täckningsgrad inom industriell verk- samhet och deras andel av primärkommunernas totala externa inkomster.

Som framgår av tabellen ökade täckningsgraden för all industriell verk- samhet med nära 2 procentenheter från 1972 till 1973. Huruvida samord- ningen av avgiftstaxorna i samband med de sedan följande kommunsam- manläggningarna medfört en ökning av täckningsgraden är svårt att bedöma. Genomslagskraften synes dock ha varit ganska liten att döma av de små förändringar som redovisas. Ökningen av täckningsgraden från 1973 till 1975 var för all industriell verksamhet ungefär lika stor som från 1972 till 1973.

I elverken är avgiftstäckningen fullständig. Praktiskt taget samma för- hållande gäller numera också värmeverken. I övriga verksamheter är täck- ningsgraden något lägre.

Bakom de i tabell 5.1 redovisade riksgenomsnitten döljer sig ofta ganska betydande variationer mellan olika kommuntyper. För gasverken varierar täckningsgraden från drygt 38 procent till 80 procent 1976 i olika kommunala storleksklasser. Eftersom antalet kommuner med gasverk endast är tio år det dock svårt att dra några generella slutsatser av dessa variationer. Man kan notera att den höga täckningsgraden för gasverken 1973 sammanhänger med särskilt hög täckningsgrad i Stockholm detta år.

Elverk fanns 1976 i 126 kommuner. Elverkens kostnader täcks med av- gifter i samtliga storleksgrupper. Värmeverk förekom 1976 i 41 kommuner. Även för denna verksamhet är avgiftstäckningen praktiskt taget fullständig i de olika storleksgruppema.

Vatten- och avloppsverk fanns 1976 i 274 kommuner. I Linköping drivs verksamheten av bolag och ingår därför inte i det redovisade materialet. För vatten- och avloppsverk varierar avgifternas täckningsgrad klart med kommunstorleken. Orsaken torde vara att vissa glesbygdskommuner med relativt långa ledningar inte ansett sig kunna ta ut hela kostnaden med avgifter.

Tabell 5.2 Vatten- och avloppsverk. Avgifternas respektive skatternas täcknings- grad 1975 och 1976 i olika storleksgrupper

Antal invånare Andel av bruttokostnader finansierade med 1975-12—31 . Avgifter Skatter 1975 1976 1975 1976 9.999 50,5 52,7 48,1 46,1 10.000—19.999 61,2 64,4 38,3 35,2 20.000—49.999 77,4 77,1 22,2 22,4 50.000—99.999 85,5 84,8 13,2 14,0 100.000—" 95,6 97,6 3,1 0,9 Sthlm, Gbg, Malmö 100,0 94,6 — 0,1 Totalt 81 ,5 80,9 17,2 17,3

"Exklusive Stockholm, Göteborg och Malmö.

Som framgår av tabell 5.2 täckte avgifterna 1976 endast 52,7 procent av bruttokostnaderna i kommuner med mindre än 10000 invånare. I de minsta kommunerna var täckningsgraden ännu lägre 1972 och 1973, mellan 45 och 50 procent. En successiv höjning av avgiftstäckningen har således skett också i dessa kommuner även om bortåt hälften av kostnaderna fort- farande täcks med skattemedel.

Även för renhållningsverken ökar avgifternas täckningsgrad med stigande kommunstorlek i de 247 kommuner som 1976 hade sådan verksamhet. Skillnaderna är dock inte så stora som för vatten- och avloppsverken. 1976 varierade avgifternas andel av kostnaderna från ca 75 procent till drygt 101 procent.

Av kommunförbundets undersökning framgår att av de 275 svarskom- munerna hade vatten- och avloppstaxorna för driften höjts under 1976 i 236 kommuner och för anläggningsavgifter i 158 kommuner. Närmast i fråga om höjningsfrekvens kom renhållningstaxorna för vilka 156 kommuner angav höjningar. Som tidigare framgått (se tabell 5.1) har avgifternas täck— ningsgrad minskat något från 1975 till 1976 för vatten— och avloppsverken, renhållningsverken samt elverken. Detta innebär att avgifterna trots taxe- höjningarna ökat mindre än kostnaderna för dessa verksamheter. Samtliga kommuner hade inte heller höjt taxorna mellan dessa år.

Av tabell 5.1 framgår att avgifterna i den industriella verksamheten 1975 totalt uppgick till drygt 6 miljarder kr. Detta motsvarar 11,5 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år.

En höjning av täckningsgraden för avgifterna i industriell verksamhet från 93,2 procent till 100 procent 1975 skulle ha givit ytterligare ca 440 |

| i

milj. kr i avgiftsinkomster. Detta skulle ha motsvarat en inkomstförstärkning om ca 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster. Det finns alltså en viss marginal för ytterligare taxehöjningar inom detta område även om avgiftstäckningen i stort sett kan sägas vara tillfredsställande. Det är främst i de mindre kommunerna som täckningsgraden är låg. Man måste dock vara medveten om att det inte heller i framtiden kommer att vara möjligt att uppnå en 100-procentig avgiftstäckning för t. ex. vatten- och avloppskostnader i glesbygdskommunerna.

Den i tabell 5.1 redovisade täckningsgraden för avgifterna bygger på kom- munernas egen redovisning av bruttokostnadernas storlek i den industriella verksamheten. Det finns betydande skillnader i kommunernas sätt att be- räkna kapitaltjänstkostnader. Kapitaltjänsten (ränta och avskrivning) utgör en stor del av bruttokostnaderna. Avskrivningarna kan beräknas på antingen anskaffningsvärden eller återanskaffningsvärden.

Eftersom en stor del av kommunerna fortfarande gör avskrivningen på investeringens anskaffningsvärde som är lägre än återanskaffningsvärdet finns det ytterligare en marginal för taxehöjningar i den industriella verk- samheten. Om avgifternas täckningsgrad konsekvent i alla kommuner skulle räknas på bruttokostnader som utgick från återanskaffningsvärden skulle nämligen avgiftstäckningen framstå som lägre än vad redovisningen i tabell 5.1 visar.

5.2.1.2 Differentierade avgifter för fritidshus

I samband med reformeringen av skatteutjämningssystemet överväger vi också hur kommunernas kostnader för fritidsbebyggelse m. m. skall utjäm- nas. Vi har då även haft anledning att studera kommunernas möjligheter att täcka sådana kostnader som fritidshusen ger upphov till med avgifter.

Självkostnadsprincipen medger att kommunerna tar ut sådana avgifter av fritidshusägarna att de faktiska kostnaderna för den industriella verk- samhet som kommer fritidshusen till godo blir täckta. Likställighetsprincipen innebär emellertid att fritidsboende inte får särbehandlas i förhållande till permanentboende. De kommunalekonomiska problem som fritidshusen kan föra med sig får således enligt gällande rätt inte lösas genom att kommunen differentierar avgifterna så att kommunal service blir dyrare för sommar- boendet. Kommunen får ta ut högre avgifter av fritidshusägare än av andra fastighetsägare endast om det är motiverat av ”tekniska” skäl. Enbart den omständigheten att det är fråga om fritidshus räcker inte som grund för avgiftsdifferentiering. Vill man göra avgiftstäckningen fullständig när det gäller fritidsboende måste man göra det även i fråga om permanentboende. Om å andra sidan kostnaderna för de permanentboende delvis täcks med skattemedel, måste även fritidshusägarna få dra nytta av det.

I detta sammanhang är framför allt va- och renhållningsavgifter aktuella. Elavgifterna är av mindre intresse eftersom avgiftstäckningen i elverken i regel är fullständig.

I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar kommer likställighetsprincipen till uttryck i 26 å. Där föreskrivs att avgiftsskyldig- heten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Den närmare innebörden av denna bestämmelse för fritidsbebyggelsens del har belysts i rättspraxis i kommunalbesvärsmål. I några rättsfall har frågan varit om kommun 1 ett beslut om avgiftstaxa har följt principen om likställighet mellan fritidshusägare och andra fastighetsägare. Även om va-verkens kost- nader till viss del finansieras med skattemedel och fritidshusägare som inte är mantalsskrivna i kommunen i väsentligt mindre grad än övriga ägare av enfamiljshus bidrar till denna del av va-kostnadema, har detta inte ansetts utgöra giltig grund för en differentiering av avgifterna mellan fritidsboende och permanentboende. I rättspraxis har således inte accepterats att olika

avgifter bestämts enbart beroende på om ägare av fastighet var mantals- skriven på denna eller inte.

Rättspraxis visar vidare att principen att avgiftsskyldigheten skall fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund inte utesluter att avgiften bestäms till högre belopp för fastigheter inom visst område än för övriga fastigheter, om kostnaderna för anslutningen av fastigheterna inom området är avsevärt högre än för de övriga fastigheterna på grund av terrängför- hållanden eller andra omständigheter. Men en sådan differentiering får inte vara skönsmässig utan måste vila på en kostnadsmässig grund.

Även när det gäller renhållningsavgiften har i rättspraxis vid flera tillfällen prövats om avgiftstaxor har inneburit en kostnadsfördelning mellan fritids- boende och permanentboende som strider mot likställighetsprincipen. An- läggningar för destruktion av avfall, och även de grundresurser i fråga om fordon, personal och administration som behövs, kan endast i begränsad omfattning anpassas efter säsongmässiga variationer i renhållningsbehoven. Det har ansetts skäligt att kostnaderna för dylika anordningar i lika mån belastar all bebyggelse som betjänas av renhållningsväsendet. Utöver denna fördelning av kostnaderna bör en differentiering av avgifterna kunna ske med hänsyn till bl. a. hämtningsfrekvens och fastigheternas belägenhet. Med hänsyn till fördelningen av kommunens fasta kostnader för renhållningen har en högre kostnad per hämtningstillfälle för fritidshusägare än för per- manentboende inte ansetts strida mot likställighetsprincipen.

Rättspraxis i fråga om renhållningsavgifter visar att mindre oregelbun- denheter i behandlingen av fritidsboende i förhållande till permanentboende måste accepteras av praktiska och administrativa skäl och med hänsyn till bebyggelseförhållandena.

Principen att de kommunala va- och renhållningstjänsterna inte får göras dyrare för fritidsboende än för permanentboende upprätthålls konsekvent i rättspraxis. Differentiering godtas endast om skillnader i kommunens kost- nader för tillhandahållande av dessa tjänster, t. ex. på grund av fritidshusens belägenhet, motiverar det. Det finns inget som hindrar att kommunen låter fritidshusägarna betala sin del av de faktiska fasta och rörliga kostnaderna för va- och renhållningsverk. Men den omständigheten att ett hus är ett fritidshus får inte användas som grund för att ta ut högre va- och ren- hållningsavgifter av ägaren till detta hus än av andra husägare när för- hållandena i övrigt är lika. Kommunen får således inte av fritidshusägarna ta ut avgifter, som ger full täckning av de faktiska va- och renhållnings- kostnaderna, samtidigt som de permanentboendes andel i kostnaderna delvis finansieras med skattemedel. En sådan avgiftsdifferentiering kan inte ' genomföras i kommunerna utan att va-lagen och lagen om kommunala ! renhållningsavgifter först ändras. !

E

Syftet med en lagändring bör vara att öppna en möjlighet för de kommuner som så önskar att differentiera va-avgifter och renhållningsavgifter efter om avgiften gäller fritidshus eller ej. Fritidshusets andel i kommunens själv- kostnad för va- eller renhållningsverket kommer fortfarande att utgöra tak för avgiftsuttaget. Det skulle däremot bli möjligt för en kommun att i större eller mindre utsträckning skattefinansiera de kostnader som belöper på de permanentboende samtidigt som full avgift tas ut av de fritidsboende. Om kommunens möjlighet att i avgiftshänseende göra skillnad mellan de båda

grupperna av boende skall begränsas måste särskilda bestämmelser härom tas in i lag eller annan författning.

5.2.2. Kollektivtrafik

Ansvaret för den kollektiva trafikens utbyggnad och drift är inte författ- ningsmässigt reglerat, utan trafiken handhas av flera olika huvudmän. Pri- märkommunernas engagemang avser huvudsakligen den lokala kollektiv- trafiken. 1 Stockholms län har emellertid landstingskommunen helt övertagit

i ansvaret för den kollektiva trafiken. i Med lokal trafik avses sådan trafik som är begränsad till en kommun

eller ett kommunblock och sådan närtrafik mellan angränsande kommuner eller kommunblock som inte är av regional karaktär.

I fråga om statsbidrag uppdelas den lokala trafiken i tätortstrafik och lokal landsbygdstrafik. Statsbidrag utgår inte för tätortstrafiken. Däremot får kommunerna en del av sina utgifter för stöd till olönsam lokal lands- bygdstrafik täckta via statsbidrag. Statsbidragen till kollektivtrafiken redo- visas utförligare under avsnitt 81.22.

Det kommunala stödet till tätortstrafiken kan belysas med statistik från Svenska Lokaltrafikföreningen. Redovisningen nedan avser samtliga 29 buss- trafikföretag samt spårvägstrafiken i Göteborg och Norrköping. De totala kostnaderna för persontrafiken i tätort uppgick 1975 till 706,6 milj. kr. SL:s (Storstockholms Lokaltrafik AB) verksamhet i Stockholms län ingår inte i redovisningen.

Finansieringen av tätortstrafiken framgår av tabell 5.3. 1975 svarade trafikintäkterna för nära 58 procent av de totala kostnaderna. För att täcka underskottet fick kommunerna detta år tillskjuta drygt 250 milj. kr. Övriga intäkter utgörs bl. a. av lokalhyror och intäkter av reklamskyltning m. m.

De kommunala bidragens storlek varierar i mycket hög grad. Det absolut största bidraget gick till Göteborgs spårvägar. Sammanlagt svarade de sex större städerna för ungefär hälften av de totala kommunala ersättningarna. De övriga kommunernas ersättningar till trafikföretagen översteg 1975 i inget fall 10 milj. kr.

Tabell 5.3 Tätortstrafikens finansiering 1975"

Milj. kr Andel av total- kostnader Biljett- och taxeintäkter 368,8 52,2 Övriga trafikintäkter 39,5 5,6 kommunala bidrag 255,4 36,1 Ovriga intäkter 42,9 6,1 Summa 706,6 100,0

” Exklusive SL-koncernen i Stockholms län.

De höga kommunala bidragen — mätta i absoluta tal — i de sex större städerna sammanhänger givetvis med trafikens omfattning på dessa orter. Men också de kommunala bidragens andel av de totala intäkterna var i dessa fall något högre än genomsnittet för riket. Omvänt svarade biljett- och taxeintäkterna i dessa kommuner för en något lägre andel. De enda

undantaget var Malmö med hög taxefinansiering. Jämfört med tätortstrafiken är det kommunala stödet till den lokala lands- bygdstrafiken av betydligt mindre omfattning. Till olönsam lokal trafik på landsbygdslinje utgår också statsbidrag. Bidraget går till kommun eller kom- munalförbund som är huvudman för eller lämnar ekonomiskt bidrag till täckning av trafikföretagens driftunderskott. Statsbidragsgivningen handhas av bussbidragsnämnden.

De följande uppgifterna om verksamhetens kostnader och intäkter är häm- tade från bussbidragsnämndens redovisning avseende bidragsåret 1974/ 75. Enligt kommunernas redovisning till bussbidragsnämnden uppgick trafik- företagens kostnader för lokal landsbygdstrafik 1974/ 75 till 221,6 milj. kr (exkl. SL:s verksamhet i Stockholms län).

I tabell 5.4 redovisas trafikintäkternas samt de statliga och kommunala bidragens storlek 1974/ 75. Trafikintäkternas andel av de totala kostnaderna var 1975 av i stort sett samma storleksordning i den lokala landsbygdstra- fiken som i tätortstrafiken. Tabell 5.4 visar att kommunernas bidrag till landsbygdstrafiken detta år uppgick till drygt 40 milj. kr.

Tabell 5.4 Den lokala landsbygdstrafikens finansiering 1974/75"

Milj. kr Andel av total- kostnader Trafikintäkter 124,6 56,2 Statsbidrag 16,1 7,3 kommunala bidrag 43,3 19,5 Ovriga intäkter 37,6 17,0 Summa 221,6 100,0

Exklusive SL-koncernen i Stockholms län.

De kommunala insatserna för den regionala kollektivtrafiken faller i hu- vudsak på landstingen. I Örebro län har landstinget och primärkommunema ' bildat ett gemensamt trafikbolag som svarar för stora delar av den regionala ! och lokala kollektivtrafiken utanför Örebro kommun. Landstinget täcker i 50 procent av bolagets underskott. Även andra landsting lämnar bidrag till främst persontrafik i glesbygder. 1975 bidrog landstingen utanför Stock- holms län med ca 2,5 milj. kr till kollektivtrafik. Detta belopp har under 1976 ökat till ca 5 milj. kr.

Landstinget har ansvaret för den kollektiva trafiken i Stockholms län. De . ekonomiska åtagandena för SL (Storstockholms Lokaltrafik AB) avseri prin- : cip pendeltågstratiken, busstrafiken samt tunnelbanans rullande materiel, överbyggnad och drift. Landstinget svarar direkt för den mindre del av utgifterna för tunnelbanans underbyggnad och för vissa andra trafikan-

ordningar, som inte täcks av statsbidrag. Landstinget finansierar emellertid även en mycket stor del av SL:s verksamhet, eftersom SL:s egna direkta intäkter enbart täcker en del av verksamheten. Det skall noteras att SL, utöver att svara för kollektivtrafiken i länet, även skall svara för färdtjänsten för handikappade. De utgifter som SL har för detta ersätts direkt av lands- tinget.

SL-koncernens bruttokostnader exkl. färdtjänsten ökade med ca 17 procent per år 1973—1976 från ca 800 milj. kr till ca 1 280 milj. kr. Samtidigt steg trafikintäkterna med 11 procent per år, till stor del beroende på taxehöj- ningarna under 1975. Gapet mellan kostnader och intäkter har således vid- gats. Underskottet uppgick 1975 till ca 560 milj. kr och ökade 1976 till drygt 700 milj. kr. Detta underskott har finansierats genom att skatteut- debiteringen till kollektivtrafiken under perioden 1973—1976 höjts från 1:49 till 2:17 kr/skr. Det innebär att avgifternas täckningsgrad har minskat från 54 procent 1973 till 46 procent 1976.

Länsstyrelserna fastställer taxorna för personbefordran i linjetrafik med buss. Taxorna har karaktären av maximitaxor som får underskridas men inte överskridas. Taxorna för SJ :s busstrafik och postverkets diligenstrafik fastställs dock av regeringen.

Svenska Busstrafikförbundet gör framställning om generell taxehöjning för sina medlemmar med hänvisning till de kostnadsökningar som inträffat i branschen sedan taxorna senast fastställdes. Länsstyrelsen inhämtar i regel yttrande över framställningen från statens pris- och kartellnämnd (SPK). Generella medgivanden till taxehöjning har sedan 1969 lämnats i följande omfattning.

Tidpunkt Procent Index Aug 1969 11 111 Dec 1970 5 117 Sept 1971 11 129 Jan 1973 10 142 Juli 1974 10 157 Mars 1975 5 164 Aug 1975 10 181 Apr 1976 8,5 196 Febr 1977 9 214

De kommunägda trafikföretagen som i huvudsak utför tätortstrafik (”stadstrafik”) gör i allmänhet framställning var för sig till länsstyrelsen om att företagets förslag till taxa skall fastställas. Förslaget grundar sig på den målsättning beträffande taxepolitiken som beslutande kommunala organ uppställt och som kommer till uttryck i kommunens budget. Målsättningen kan vara att avgifterna i trafiken skall följa de samlade levnadskostnadema enligt konsumentprisindex, att taxorna skall höjas med samma procenttal som driftkostnaderna för trafikföretaget ökar, dvs. att avgiftsfinansierings- graden skall bibehållas oförändrad, eller att en fixerad självfinansieringsgrad skall eftersträvas.

Av de faktorer som påverkar trafikintäkterna i den kollektiva busstrafiken är taxesättningen endast en. I fråga om landsbygdstrafiken medför särskilt

den fortgående minskningen av trafikunderlaget, bl. a. till följd av avflytt- ning, att intäkterna minskar kraftigt. I tätortstrafiken sker i regel en fort- löpande utbyggnad av busslinjerna till följd av nya, från centrum längre ut belägna bostads- och arbetsplatsområden, samtidigt som utglesning sker av boendetätheten i centrum. Detta innebär i allmänhet kostnadsökningar som inte motsvaras av ökade intäkter.

Effekterna av en taxehöjning är svåra att bedöma. Erfarenhetsmässigt räknar trafikföretagen med ett visst efterfrågebortfall vid en taxehöjning. Det betyder att lönsamheten i den kollektiva busstrafiken snabbt försämras, om intäkterna vid en taxehöjning i nivå med kostnadsutvecklingen i bran- schen ökar i betydligt lägre takt än kostnaderna. Rationaliseringar på grund av trafikbortfall — i regel turindragningar eller annan trafikeringsform kan i allmänhet endast göras etappvis med betydande eftersläpningseffekter.

För att visa effekterna av olika finansieringsalternativ för kollektivtrafiken redovisar vi en undersökning som genomförts inom Stockholms läns lands- ting avseende SL:s taxor.

Enligt en inom landstingets finanskontor utarbetad prognos för perioden 1977—1982 förutses trafikintäkterna för SL med oförändrad taxa öka med endast 1 procent per år medan kostnadsökningen beräknats till 12 procent per år. Gapet skulle i så fall överstiga 2 miljarder kr 1982. För att vid oför- ändrad taxa täcka det beräknade finansiella underskottet för SL-koncemen skulle, enligt finanskontorets beräkningar, utdebiteringen behöva höjas från nuvarande 2:17 kr/skr (1976) till 3:06 kr/skr (1982) exkl. färdtjänsten, enligt nedanstående årsvisa belopp:

År Ökning i antal kr/skr i för- Summa hållande till 1976 för att kr/skr täcka underskott respektive år vid nuvarande taxa

1977 0:34 2:51 1978 0:26 2:77 1979 0:17 2:94 1980 0:09 3:03 1981 0:03 3:06 1982 0 3:06

Med ett bibehållet 70-kort kommer taxeinkomsternas andel av de totala kostnaderna för kollektivtrafiken att sjunka ytterligare, från beräknade 38 procent 1977 till 24 procent 1982.

Om man i stället väljer att täcka det extra tillskottsbehovet med höjda taxor skulle månadskortet behöva höjas från nuvarande 70 kronor till ca 128 kronor och kupongpriset vid förköp från 0:83 till 1:53 kronor. Det sam- manlagda efterfrågebortfallet i antalet resor har i denna kalkyl beräknats bli 11—12 procent 1977—1982.

Om 70-kortet, som infördes i augusti 1975, antas följa den allmänna prisutvecklingen, skulle månadskortet, med en antagen årlig prisstegrings- takt på 10 procent, 1982 ha höjts till ca 136 kronor. Den erforderliga taxe- höjningen för att täcka SL:s underskott vid en bibehållen utdebiteiing av

1 3 1

2:51 kr/skr innebär en lägre taxa än den som skulle ha gällt om taxan årligen anpassas till en antagen prisutveckling i samhället. Sammanfattningsvis kan konstateras att primärkommunernas och lands- tingens bidrag till underskotten i den kollektiva trafikverksamheten 1975 uppgick till nära 900 milj. kr. 1976 hade de kommunala bidragen ökat till mer än en miljard kronor. Därav svarade underskottet i SL:s verksamhet för mellan 60 och 70 procent. Primärkommunernas och landstingens stöd till trafikförsörjningen avser till helt dominerande del tätortstrafiken och särskilt trafiken i de större tätorterna. SL:s underskott har ökat kraftigt de senaste åren. Om inte SL:s taxa för kollektivtrafiken, i första hand må- nadskortet, anpassas till kostnadsutvecklingen, kommer underskottet na- turligtvis att fortsätta att växa med en ökad skattefinansiering som följd.

5.2.3. Primärkommunernas sociala tjänster

För socialvårdens totala verksamhet spelar avgifter en relativt liten roll. Däremot kan för delar av verksamheten avgifterna vara av betydelse från finansieringssynpunkt. [ tabell 5.5. redovisas avgiftsfinansieringen inom pri- märkommunernas sociala verksamheter. Uppgifterna bygger på kommun- förbundets enkätmaterial.

Som framgår av tabell 5.5 ger inte avgifter och skatter sammantaget en fullständig täckning av bruttokostnaderna för olika sociala tjänster. Det för- klaras av att inkomsterna i dessa verksamheter även utgörs av statsbidrag, hyresinkomster, interna poster m.m. Detta kan bl. a. illustreras med en

Tabell 5.5 Avgiftsfinansieringen i primärkommunernas sociala verksamheter 1975 och 1976 Verksamhet Avgifter 1975 Andel av bruttokostnader finansierade med Milj. kr Andel av pri- Avgifter Skatter märkommuner- _ _ nas totala 1975 1976 1975 1976 externa in- komster Förskola, daghem 121,7 0,2 12,3 11,3 51,0 53,7 Förskola, deltidsgrupper — — — 87,1 90,1 Familjedaghem 79,3 0,2 14,5 13,7 58,5 54,1 Fritidshem 12,9 0,0 7,9 9,6 59,3 59,5 Summa barnomsorg" 2139 0,4 Ålderdomshem 5005 1,0 23,1 22,2 71,9 72,2 Hemhjälp till pensionärer och handikappade 56,7 0,1 6,1 5,1 54,9 55,3 Övrig öppen service för pensionärer och handikappade 17,3 0,0 8,9 9,4 75,4 64,0 Hemhjälp till barnfamiljer 8,7 0,0 5,0 4,3 60,5 61,7

Totalt 797,l 1,5

”Förskola, familjedaghem och fritidshem.

jämförelse av olika delar av åldringsvården. 1976 täckte avgifterna i hem- hjälpsverksamheten för pensionärer ca 5 procent av kostnaderna medan avgifternas täckningsgrad för vård på ålderdomshem uppgick till drygt 22 procent, Ändå skattefinansieras en betydligt större del av kostnaderna för ålderdomshem än för hemhjälp. Förklaringen till detta är att statsbidrag utgår till 35 procent av bruttokostnaderna för hemhjälpen medan ålder- domshemsverksamheten inte är statsbidragsberättigad.

l daghem svarar avgifterna för ungefär lika stor andel av bruttokostnaderna oavsett kommunens storlek. Samma förhållande redovisas för familjedag- hem. Något större variationer noteras förfritidshemmen. Dessa tre barnom- sorgsverksamheter sammanfördes i kommunförbundets tidigare undersök- ning i en gemensam grupp. För denna grupp finansierades bruttokostnaderna med avgifter till ca 14 procent 1972 och 1973. Av tabell 5.5 framgår att avgiftsfinansieringen har minskat till 1975 och att minskningen har fortsatt till 1976 utom för fritidshem.

För deltidsgrupper (Ieksko/or) var avgiftsfinansieringen nära 12 procent 1973. Verksamheten är numera helt avgiftsfri upp till 15 timmar i veckan eller 525 timmar om året.

Kommunförbundets styrelse har rekommenderat medlemskommunerna att tillämpa endera av två alternativa avgiftstaxor, taxa A och taxa B (cirkulär 74.77) för uttag av föräldraavgifter inom barnomsorgsverksamheten. Al- ternativ A bygger på en avgift per dag som är inkomstprövad. Alternativ B innebär en kombination av en fast månadsavgift och en rörlig dagavgift. Både månadsavgiftenoch dagavgiften är beroende av familjens bruttoinkomst. Det totala avgiftsuttaget är samma för alternativ A och B. De två taxorna är konstruerade så att de ger en kraftig subventionering för familjer med flera barn. Motivet för detta är bl.a. att betalningsförmågan inte blir större om det finns flera barn.

För barntillsyn i daghem eller i familjedaghem bör enligt kommunför- bundets rekommendation avgiften begränsas till högst två tredjedelar av den genomsnittliga dtiftkostnaden per barn och dag vid kommunens barn- stugor efter avdrag för utgående statsbidrag. Avgiften får inte överstiga kom- munens självkostnad.

Avgifter som är differentierade efter inkomst är ju inte i alla avseenden positiva. Bland problemen med sådana avgiftstaxor kan nämnas att de är administrativt betungande och besvärliga att tillämpa. Ett annat problem utgör de 5. k. samlade marginaleffekterna. Med marginaleffekter avses här de effekter som uppstår vid en inkomstökning till följd av skatteptogres- sionen samt avtrappningen av bostadsbidrag kombinerat med differentierade avgifter för t. ex. daghem/familjedaghem.

Effekterna av en inkomstökning får ju inte bli sådana att skatten, det minskade bostadsbidraget och avgifter för daghem medför att det inte blir några pengar över av inkomstökningen för den enskilde. Vid konstruktionen av förbundets taxerekommendationer om bl. a. avgifterna vid daghem och familjedaghem har man försökt att ta hänsyn till problemen med de samlade marginaleffekterna.

Det hävdas ibland att det skulle vara rättvisare med en taxa som bygger på nettoinkomst. En renodlad nettotaxa skulle dock bli mycket krånglig att administrera. Vad blir t. ex. nettoinkomsten för en villaägare? Hur skall man se på ränteutgifter/ränteavdrag, schablonintäkt osv?

En taxa som bygger på debitering per timme har också diskuterats. Ett sådant system missgynnar dock dem som har lång resväg till och från arbetet och dem som har långa arbetstider. l kommunförbundets taxa har viss hän- syn tagits till vistelsetidens längd genom att hel respektive halv avgift kan utgå. Hel avgift utgår för vistelse som överstiger 5 timmar.

Kommunförbundet har för närvarande ingen rekommendation när det gäller avgifter i fritidshem. I kontakterna med kommunerna har förbundet som exempel föreslagit dem att ta ut halv daghemsavgift för vistelse i fri- tidshem. Med tanke på barnens ålder är det sannolikt att fritidshemmen är betydligt priskänsligare än daghemmen. En till synes hög avgift kan förmodas påverka föräldrarna att låta skolbarnen klara sig själva före och efter skoldagen. Det gäller i än högre grad barn i mellanstadieåldrarna.

Enligt tabell 5.5 täckte avgifterna ca 22 procent av kostnaderna för a'l- derdomshem 1976. Avgiftstäckningen var mycket enhetlig i de olika stor— leksgrupperna. Minskningen 1976 förklaras i huvudsak av något sänkt av- giftsfinansiering i de mindre kommunerna.

Fr. o. rn. den 1 januari 1972 har kommunerna möjlighet att ta ut diffe- rentierade avgifter av pensionärer som bor på ålderdomshem. Socialutred- ningen behandlade avgiftsfrågan för ålderdomshemmen i sitt delbetänkande Avgifter inom långtidsvården (DsS 1977:2). Dess argument för differen- tierade avgifter inom ålderdomshemmen sammanfattas nedan.

Cl Det måste anses otillfredsställande att en persons uppehälle och vård väsentligen bekostas av det allmänna, fastän han själv har medel därtill. Ett sådant förhållande framstår för socialutredningen som svårt att ac- ceptera särskilt med tanke på att det övervägande antalet äldre människor — de vilkas vårdbehov inte är så trängande att de bör beredas plats i de kommunala ålderdomshemmen med egna medel får bestrida mot- svarande kostnader för bostad, mat, vård och hjälp. El För ett system med differentierade avgifter talar också kommunaleko- nomiska synpunkter. Kommunernas kostnader för anordnandet och drif- ten av ålderdomshem har under de senaste årtiondena stigit kraftigt. D På avgiftssystemet bör vidare ställas kravet att systemet skall erbjuda pensionären trygghet genom att han tillförsäkras en viss andel av pension och andra inkomster för egen disposition.

Socialutredningen anser dock att avgifterna inte får förhindra att de som har berättigade behov avstår från att anlita socialvårdens tjänster av kost- nadsskäl.

Vid konstruktionen av ålderdomshemsavgifterna vore det önskvärt om möjlighet till efterfrågan av en differentierad service vid ålderdomshemmen beaktas och att avgifterna därför bestäms med hänsyn till omfattningen av servicen. Nuvarande system saknar en önskvärd flexibilitet och minskar därmed möjligheten att anpassa insatserna av service och hjälp i förhållande till pensionärernas hjälpbehov.

Avgifterna för hemhjälp till pensionärer och barnfamiljer täcker ca 5 procent av kostnaderna. Beträffande hemhjälp till pensionärer och handikappade är avgiftsfinansieringen lägst i storstadsgruppen. Sänkningen 1976 har dock varit enhetlig i alla storleksgrupper. Ännu tydligare framträder denna tendens beträffande hemhjälp till barnfamiljer. I denna verksamhet svarade avgif-

tema 1976 i storstadsgruppen för 2,0 procent av kostnaderna mot 6,1 procent i den minsta storleksgruppen.

Kommunförbundets gällande rekommendation ifråga om avgifter för hemhjälp till pensionärer utgår från nettoinkomst efter avdrag för skatt och bostadskostnad, och har konstruerats så att avgift inte uttas av pensionär som har folkpension inklusive pensionstillskott som enda inkomst. Särskilda regler finns i rekommendationen om hur förmögenhetsinnehav påverkar avgiften.

Kommunförbundets gällande rekommendation ifråga om avgifter för hemhjälp till barnfamiljer m.fl. utgår från familjens bruttoinkomst. Taxan som är differentierad bygger på principen avgift efter betalningsförmåga. Vid utarbetandet av taxan har det emellertid varit nödvändigt att som un- derlag även använda sig av nettoinkomstberäkningar. Därvid har även vägts in en efter familjestorlek schablonberäknad boendekostnad.

En avgiftstaxa som bygger på familjens nettoinkomst efter avdrag för skatt och nettokostnad kan vara administrativt besvärlig att tillämpa för kommunerna. Barnfamiljer erhåller ofta hemhjälp under en period av några dagar eller någon vecka, t. ex. i samband med förälders sjukdom, och det kan bli långa uppehåll mellan hjälpperioderna. Att lägga ner ett omfattande administrativt arbete på att räkna fram en avgiftsgrundande nettoinkomst i fall av mera tillfälliga hjälpbehov får anses tveksamt.

Högsta avgift för både pensionärer och barnfamiljer är den timersättning som kommunen utbetalar till hemhjälpen (hemsamarit, hemvårdsbiträde etc.). Timavgiften sänks med 50 procent efter 50 hjälptimmar per kalen- dermånad. Hemhjälpen är helt avgiftsfri till den del som överstiger 100 timmar per kalendermånad.

Avgifterna inom övrig service till pensionärer och handikappade täcker 9—10 procent av kostnaderna för denna verksamhet. Avgifternas andel var 1976 lägst i de minsta kommunerna (4,5 procent) och högst i de större kom- munerna (12,9 procent i storleksgruppen 50 000—100 000 invånare och 10,9 procent i gruppen med över 100 000 invånare exklusive storstäder). I likhet med en del andra sociala servicefunktioner var också här avgifternas andel något lägre i storstadsgruppen (8,7 procent) än genomsnittet för samtliga kommuner (9,4 procent).

När det gäller avgifter för kommunens sociala tjänster som daghem, fri- tidshem, familjedaghem, hemhjälp till barnfamiljer, hemhjälp till pensio- närer, avgifter vid ålderdomshem och annan social service i kommunerna kan det vara svårt att kraftigt höja avgifterna. Om avgiften blir för hög 1 kommer de som bäst behöver de sociala tjänsterna inte att ha råd att utnyttja dem.

Taxekonstruktionen kan påverka människors benägenhet att efterfråga de sociala tjänsterna. Höga avgifter kan medföra liten efterfrågan även om behovet av sådan service är stort. Låga avgifter kan leda till stor efterfrågan även om behov inte föreligger. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vid val av serviceform.

Den här besvärliga problematiken har ju resulterat i att vi i stort sett för den övervägande delen av de sociala tjänsterna fått avgiftstaxor vilka bygger på avgift efter betalningsförmåga, dvs. system med differentierade avgifter. Den som har låg inkomst betalar låg avgift, den som har hög

inkomst eller har förmögenhet betalar hög avgift. För vissa sociala tjänster erläggs avgift upp till belopp motsvarande kommunens självkostnad.

Även avgifter som är differentierade efter inkomst har dock nackdelar. Vi har 1 avsnittet om daghemsavgifter pekat på problemet med de totala marginaleffekterna av skatter, bidrag och avgifter. Vidare kan differentierade avgifter vara administrativt betungande.

Socialutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande (SOU 1977:40) att det finns skäl att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster. Socialutredningen anser att avgifter i första hand bör gälla sådana inslag i verksamheten som den enskilde normalt får täcka genom sina vanliga inkomster, t. ex. kost, bostad osv. Avgiftssystemet får inte ges en sådan utformning att den som har berättigat vård- och servicebehov avstår från att anlita socialvårdens tjänster. Det är också viktigt att se till att det inte blir vare sig förmånligare eller mer ofördelaktigt att erhålla vissa tjänster i en speciell form, t. ex. kost genom helinackordering, än i en annan, t. ex. genom måltidsverksamhet. Liksom vad nu gäller ålderdomshemmen bör vid helinackordering efter- strävas att den boende garanteras ett visst minimibelopp för personliga be- hov. Detta bör gälla även i andra servicesammanhang.

5.2.4. Övrig primärkommunal verksamhet

De övriga avgiftsfinansierade verksamheter i primärkommunema som ingick i kommunförbundets enkäter framgår av tabell 5.6.

Den verksamhet där avgiftstäckningen har någon större betydelse är hamnförvaltningen. Avgifterna i hamnförvaltningen visar en med kom- munstorleken klart stigande täckningsgrad (med undantag för storstäderna). 1976 var täckningsgraden 29 procent i kommuner med mindre än 10000 invånare och 93 procent i kommuner med mer än 100 000 invånare. I stor- städerna var dock täckningsgraden avsevärt lägre, ca 55 procent. Täcknings- graden minskade något 1976 i samtliga storleksgrupper. Enligt praxis ba- lanseras hamnamas resultat från år till år genom en anpassning av hamn- taxorna.

Tabell 5.6 Avgiftsfinansieringen i vissa andra primärkommunala verksamheter 1975 och 1976

Verksamhet Avgifter 1975 Andel av bruttokostnader finansierade med Milj. kr Andel av pri- Avgifter Skatter märkommuner- _— _ nas totala 1975 1976 1975 1976 externa in- komster ldrottsanläggningar 75,9 0,1 12,7 11,8 82,9 84,0 Badanläggningar 58, 8 0,1 19,1 17,9 77,6 78,9 Småbåtshamnar 9,4 0,0 57,7 55,3 41,9 44, 3 Hamnförvaltning 272 ,6 0,5 71,6 68,8 3, 8 5, 7 Skolmåltider 60, 4 0,1 6,4 6,3 92,6 92,8 Musikskola 17,9 0,0 9,0 9,1 90,2 90,3

Totalt 0,8

Avgiftstäckningen inom de verksamheter som redovisas i tabell 5.6 mins- kade något från 1975 till 1976. Liksom vad gäller avgifterna för de sociala tjänsterna spelar dessa avgifter en relativt blygsam roll som kommunal fi-

nansieringskälla. Vi vill här även peka på 1969 års vägutrednings förslag (SOU 1977:12)

att överföra vissa enskilda vägar till kommunvägar. Kommunerna föreslås få rätt att ta ut avgifter även för dessa vägar. I avsnitt 8.1.2.6 nedan berörs vägutredningens betänkande ytterligare.

5.2.5. Hälso- och sjukvård 5.2.5.1 Allmänt

Den betalning (vårdavgifter) som sjukvårdshuvudmännen uppbär för lämnad vård består av patientavgifter och ersättningar från den allmänna försäk- ringen.

Patientavgifter uttas inom öppen vård sluten vård av de utförsäkrade (ålderspensionärer och försäkrade med hel förtidspension för vilka den gällande ersättningstiden för sjukhusvård

på 365 dagar gått till ända) folktandvård. Ersättning från försäkringen erhålls avseende öppen vård

sluten vård folktandvård

sjuktransporter handikapphjälpmedel.

Vårdavgiftema är i huvudsak prestationsbaserade, dvs. de beräknas per läkarbesök, vårddag osv. Ersättningar till sjuktransporter och handikapp- hjälpmedel lämnas dock med schablonbelopp vilka beräknas per invånare. Det nu gällande ersättningssystemet infördes genom beslut vid 1969 års riksdag. Ersättningsnivån inom sjukförsäkringen fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. Ersättningarna reg- leras dock inte årligen utan de fastställda beloppen har varit oförändrade under avtalsperioderna som under senare tid rört sig omkring två till tre år. Den nu gällande avtalsperioden omfattar åren 1976 och 1977. En ny överenskommelse träffades i februari 1977 mellan Landstingsförbundet och socialdepartementet avseende ersättningen under åren 1978 och 1979. Från landstingens sida har en del invändningar gjorts mot de bestämmelser som reglerar förhållandet mellan sjukvården och försäkringen. Framför allt har man påpekat att de fastställda beloppen är oförändrade under avtals- perioderna. Reellt har landstingen härigenom fått en minskande andel av kostnaderna täckta. Det har vidare ifrågasatts om försäkringsersättningen inte borde göras mera neutral dvs. inte verka prioriterande för någon speciell vårdform. Detta skulle ge landstingen möjlighet till en bättre eko- nomisk planering med hänsyn till lokala förutsättningar. Försäkringsersätt- ningen vid läkarbesök i öppen vård täcker nu en mycket större del av de faktiska vårdkostnaderna än vårddagersättningen i sluten vård. Detta beror

på att beloppen fastställs så att de skall stimulera till utbyggnad av den öppna vården.

Det bör också påpekas att sjukvårdens huvudmän har den formella rätten att bestämma storleken av de avgifter som tas ut av allmänheten. I praktiken har emellertid ett högsta belopp på patientavgifterna fastställts i överens- kommelserna med staten. Den hittills förda avgiftspolitiken har inneburit att patientavgifterna medvetet hållits på en låg nivå.

I tabell 5.7 redovisas landstingens vårdavgifter relaterade till landstingens kostnader. Vårdavgifterna beräknas uppgå till nära 3 miljarder kr 1977. Er- sättningarna från försäkringskassan svarar för den helt dominerande delen av dessa avgiftsinkomster. l relation till landstingens totala externa kost- nader, dvs. exklusive kapitalbudgeten, motsvarar detta drygt 10 procent.

Tabell 5.7 Landstingens vårdavgifter 1973—1977

Milj. kr Andel av landstingens externa kostnader 1973 1974 1975 1976” 197717 1973 1974 1975 1976'7 19770

Öppen vård 785 809 891 1 384 1 484 5,8 5,0 4,6 6,0 5,5 därav: ersättning från försäkringen . . 598 658 1 140 1 223 . . 3,7 3,4 4,9 4,5 patientavgifter . . 211 233 244 261 1,3 1,2 1,1 1,0 Sluten värd" 493 631 680 920 958 3,6 3,9 3,5 4,0 3,5 Folktandvård . . 184 259 357 435 . . 1,1 1,3 1,5 1,6 Summa . . 1 624 1 830 2 661 2 877 . . 10,1 9,4 11,5 10,5

" Avser såväl ersättning från försäkringen som patientavgifter för utförsäkrade. Avgifterna för de utförsäkrade svarar för 35—45 procent av de totala avgifterna inom den slutna vården. [”Enligt prognos LKELP 76.

1 den offentliga sjukvårdens finansiering spelar dessa ersättningar en re- lativt underordnad roll. De svarade 1975 för endast mellan 8 och 9 procent av landstingens totala inkomster. Den dominerande finansieringskällan utgjordes av landstingsskatten som svarade för 57 procent av de externa inkomsterna. Statsbidragens andel (inklusive skatteutjämnings- och skatte- bortfallsbidrag samt investeringsbidrag) var 19 procent.

Det bör betonas att ersättningen från den allmänna försäkringen respektive patientavgifterna är avgifter av helt olika karaktär. Patientavgiften som be- talas direkt av vårdtagaren är en avgift som anknyter till den vård som lämnats den enskilde. Patientavgiften är således en avgift av samma typ som vi diskuterat i tidigare avsnitt. Försäkringsersättningen däremot är när- mast ett medel att kollektivt finansiera sjukvården och är därför snarast ett alternativ till direkt eller indirekt offentlig skattefinansiering.

5.2.5.2 Differentierade avgifter i långtidsvården

Socialutredningen lade i början av 1977 fram ett delbetänkande angående avgiftsregler vid sluten sjukvård för de utförsäkrade (Avgifter inom lång- tidsvården, DsS 1977:2).

Två olika system tillämpas för patientavgifter i sluten vård.

a) för försäkrade patienter

b) för "utförsäkrade” patienter

Utförsäkrade är dels ålderspensionär, dels förtidspensionär med hel pen- sion, för vilka sjukhjälpstiden på max 365 dagar gått till ända.

För försäkrade patienter ersätts vårdavgiften (20 kr/vårddag 1976/ 77) i sin helhet av försäkringskassan och utbetalas direkt till sjukvårdshuvud- mannen. Avdrag görs på utgående sjukpenning. Utförsäkrade patienter be- talar själva sin vårdavgift. Avgiften för utförsäkrade överensstämmer med avgiften för försäkrade. Utförsäkrade patienter kan efter särskild prövning av sjukvårdshuvudmännen få avgiften nedsatt. De kan också i vissa fall helt befrias från avgift.

De utförsäkrades vårdavgifter har länge varit föremål för överväganden. Relationen vårdavgifter/betalningsförmåga har ställts under debatt. Det nu- varande systemet med en förhållandevis låg avgift kan i vissa fall medföra, att patienter med långa vårdtider får ekonomiska ”överskott”, som de själva inte kan utnyttja. Pengarna går efter patienternas död till arvingarna. Efter- hand som pensionerna förbättras, när ATP byggs ut, kan dessa överskott komma att öka, om inte systemet ändras.

Det har bl.a. mot den bakgrunden hävdats, att patienterna borde betala en avgift motsvarande betalningsförmågan. Ett motiv har varit att patien- terna borde svara för viss del av ”hotellkostnaderna” inom sjukvården. Därmed avses sådana kostnader (bl. a. för mat och logi), som patienten har att stå för, även då hon/han inte ligger på sjukhus. Systemet förutsätter dock att patienterna garanteras en viss ekonomisk minimitrygghet, dvs. att var och en får behålla ett rimligt belopp för personliga omkostnader.

1972 rekommenderade Landstingsförbundet landstingen att tillämpa ett system med differentierade avgifter. Efter prövning i regeringsrätten, där det fastslogs, att systemet saknade laglig grund, upphävde Landstingsför- bundet rekommendationen.

Efter överenskommelse med sjukvårdshuvudmännen fick socialutred- ningen våren 1975 regeringens uppdrag att utreda frågan om vårdavgifterna för utförsäkrade patienter, bl.a. med hänsyn till gällande avgiftsregler vid vård i ålderdomshem. ] det ovan nämnda betänkandet avstår socialutred- ningen från att lägga fram förslag om avgiftsfrågans lösning. Den begränsar sig till vissa diskussioner och överväganden omkring olika alternativ. Ut- redningen redovisar också en modell för ett system med differentierade vårdavgifter. Med utgångspunkt i prognoser om den framtida utvecklingen av bl. a. sjukvårdskonsumtionen och pensionsinkomsterna har utredningen beräknat de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant system, såväl för samhället som för den enskilde.

Landstingsförbundets styrelse behandlade 1976 frågan om avgifter i sluten sjukvård. Iden PM, som låg till grund för styrelsens överväganden förordades i princip ett enhetligt avgiftssystem för alla patienter i offentlig sluten vård, administrerat inom ramen för den allmänna försäkringen. Reglerna om ut- försäkring skulle tas bort och det nuvarande ersättningssystemet för för- säkrade utsträckas till att omfatta alla patienter. Sjukvårdshuvudmännen skulle därmed få en och samma ersättning för samtliga patienter i sluten vård via försäkringskassan. Ett sådant enhetligt system skulle bl. a. medföra

administrativa lättnader för landstingen jämfört med att hantera ett av- giftssystem vid sidan av försäkringens. Landstingsförbundets styrelse beslöt utan att ta ställning till innehållet i promemorian att frågan om enhetliga avgifter för patienter i sluten sjukvård skulle aktualiseras hos socialdepar- tementet. ] överenskommelsen med departementet om sjukvårdsersättning- arna för åren 1978 och 1979 enades parterna om att frågan om ändrade avgiftsregler för utförsäkrade patienter snarast möjligt skall prövas inom socialdepartementet efter samråd med Landstingsförbundet.

Principen om differentierade vårdavgifter kan förverkligas även med ett sådant system som diskuterats inom Landstingsförbundet. Differentierade avgifter har förutsatts ge större intäkter totalt än vad en enhetlig avgift skulle ge. Detta bör framförallt gälla i framtiden, då ATP är helt utbyggd. Socialutredningens beräkningar tyder också på en sådan utveckling. Ut- redningens modell för differentierade avgifter beräknas ge ökade intäkter på 66 milj. kr. 1975, jämfört med ett oförändrat avgiftssystem. 1980 beräknas intäktsökningen till 126 milj. kr. och 1990 till 229 milj. kr. jämfört med det nuvarande systemet.

I följande räkneexempel ställs avgiftsintäkterna, så som de beräknats av socialutredningen, i relation till beräknade externa kostnader för sjukhus- ansluten hälso- och sjukvård. Räkneexemplet avser åren 1975 och 1980. Kostnadsuppgifterna har hämtats från LKELP 1976.

Milj. kr Andel av externa 1976 års kostnader för sjuk- priser husansluten hälso-

och sjukvård

1975 1980 1975 1980 ___—__ Beräknade intäkter från utför-

säkrade ålderspensionärer a) med differentierade vård-

avgifter" 321 428 2,0 2,4 b) med oförändrat avgifts-

system (20 kr/vårddag) 255 302 1,6 1,7

Intäktsökning 66 126

" Minigaranti: 35 procent av ålderspension + pensionstillskott samt 20 procent av andra inkomster efter skatt förbehålls för personliga omkostnader, basbelopp 11 000 kronor.

Vårdavgifterna för utförsäkrade patienter motsvarar med nuvarande sy- stem 1,6—1,7 procent av kostnaderna för den sjukhusanslutna hälso- och sjukvården. Med socialutredningens modell för differentierade avgifter skul- le denna andel öka till 2,4 procent 1980. Andelen torde fortsätta att öka under 1980-talet efter hand som ATP-reformen får full effekt, men vård- avgifterna från de utförsäkrade kan, trots detta, enbart i liten omfattning bidra till finansieringen av sjukvårdens kostnader.

Det bör understrykas att räkneexemplet måste tolkas med stor försiktighet. Beräkningarna av avgiftsintäktema grundas i vissa fall på statistik, som inte är helt aktuell. Socialutredningen har också delvis nödgats göra egna

bedömningar och antaganden om den framtida utvecklingen. Hänsyn har inte tagits till de ökade administrativa kostnader, som kan bli en följd av systemet. Räkneexemplet kan därför endast ge en grov uppskattning av de ekonomiska konsekvenserna av ett system med differentierade vårdav- gifter.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de utförsäkrades andel av de totala vårdavgifterna uppgick till ca 10 procent 1976. Ett införande av differentierade vårdavgifter för enbart denna patientgrupp bidrar därmed endast i liten utsträckning till att lösa landstingens ekonomiska problem. Intäkterna från de utförsäkrade beräknas i dag uppgå till ca 250 miljoner kronor. Med differentierade vårdavgifter kommer dessa intäkter att öka åt- skilligt snabbare än med det nuvarande systemet. Reformen skulle 1990 ge landstingen ca 250 miljoner kronor mera (1976 års prisläge) än med nu gällande avgiftsregler.

5.3. Utredningens ställningstaganden

Genomgången i avsnitt 5.2 visar att avgifterna - bortsett från avgifterna i de tekniska verken — spelar en förhållandevis liten roll för kommunernas ekonomi jämfört med andra inkomstkällor. Inte heller synes några mer grundläggande förändringar ha skett på avgiftsområdet under de senare åren.

Kartläggningen har även visat att avgifternas roll som finansieringskälla varierar högst väsentligt mellan olika kommunala verksamheter. Sin största betydelse har avgifterna i industriell verksamhet (de tekniska verken), ett om- råde som också i princip skall vara självbärande. Som framgått är avgifternas kostnadstäckning på detta område närmast fullständig. I varje fall de största kommunerna torde helt finansiera sina tekniska verksamheter med av- gifter. De avvikelser från full kostnadstäckning som finns betingas oftast av att man i vissa kommuntyper inte ansett det möjligt att ta ut hela kost- naden. Ett exempel härpå är kostnaderna för långa vatten- och avlopps- ledningar i glesbygdskommunerna.

Som visats skulle en 100-procentig kostnadstäckning i industriell verk- samhet 1975 ha medfört en inkomstförstärkning på ca 440 milj. kr, vilket motsvarar 0,8 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Om kommunerna genomgående skulle beräkna avskrivningarna på återanskaffningsvärdet i stället för på anskaffningsvärdet skulle avgifternas kostnadstäckning dock framstå som lägre än vad vi redovisat. En viss mindre marginal för ökat avgiftsuttag inom den tekniska versamheten kan därför sägas föreligga.

Vi har även diskuterat kommunernas möjligheter att låta ägare av fri- tidsfastigheter bära hela kostnaden för vatten och avlopp samt renhållning. Detta är möjligt med gällande lagstiftning men förutsätter enligt likstäl- lighetsprincipen att man inte särbehandlar de fritidsboende jämfört med de permanentboende. En differentiering av avgifterna mellan olika grupper av fastighetsägare får endast ske om det är motiverat av ”tekniska” skäl. En ändring av lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar samt lagen om kommunala renhållningsavgifter så att kommunerna kan ta ut de faktiska kostnaderna för fritidshus oberoende av den taxa som tillämpas

för permanentboende skulle öka kommunernas möjligheter att med avgifter finansiera kostnaderna för vatten och avlopp respektive renhållning. Detta kan också ses som ett inslag i utjämningen mellan kommunerna. Det ger kommuner med omfattande fritidsbebyggelse större möjligheter att täcka de kostnader fritidshusen ger upphov till. Skäl kan därför finnas för en lagändring som möjliggör en differentiering av avgifterna avseende fritids- fastigheter. Utredningen har dock inte haft tillfälle att i detalj studera dessa problem.

Kommunernas engagemang i kollektivtrafiken innebär bl. a. att man bidrar till att täcka trafikföretagens underskott. Det bör observeras att taxorna i den lokala busstrafiken fastställs av länsstyrelserna. Om trafikföretagen inte skulle medges taxehöjningar i takt med den verkliga kostnadsutvecklingen ställs kommunerna inför nödvändigheten att täcka stigande underskott i den kollektiva persontrafiken.

Den helt dominerande delen av de kommunala insatserna i kollektiv- trafiken avser tätortstrafik och då framförallt Stockholms läns landstings bidrag till SL:s växande underskott för kollektivtrafiken i Stockholmsre- gionen. Vid avgiftssättningen i kollektivtrafiken måste ett flertal faktorer beaktas, efterfrågebortfallet vid en taxehöjning, avvägningen mellan kol- lektiv och privat trafik, fördelningspolitiska effekter etc. Enbart kostnads- utvecklingen i kollektivtrafiken kan därför inte få styra avgiftsuttaget.

Inom de primärkommunala verksamheterna i övrigt används avgifterna i avsevärt mindre omfattning än i industriell verksamhet och kollektivtrafik. I många fall är det fråga om socialt inriktade tjänster där avgifterna bestäms efter helt andra överväganden än kostnadstäckningen. Avgifterna får i dessa fall inte bli så höga att de som bäst behöver tjänsterna inte anser sig ha råd att utnyttja dem.

De enskilda avgifternas nivå inom det sociala området kan naturligtvis diskuteras och revideringar av taxorna görs också inom Svenska kommun- förbundet som utfärdar rekommendationer om avgiftssättningen. Vår genomgång har dock visat att vi inte kan peka ut något område där ändrad avgiftsfinansiering på ett mera märkbart sätt kan tänkas bidra till lösningen av kommunernas finansieringsproblem.

1975 uppgick avgifterna i de primärkommunala verksamheterna till totalt ca 7 300 milj. kr. Vi har då inte räknat in kollektivtrafiken som drivs i bolagsform i dessa siffror. Avgiftsinkomsterna svarade för ca 14 procent av primärkommunernas totala externa inkomster detta år. Avgifterna i den tekniska verksamheten är helt dominerande. Mellan 80 och 85 procent av primärkommunernas totala avgifter, ca 6 miljarder kr, kommer från de in- dustriella verken. Vi har tidigare konstaterat att utrymmet för ökad av- giftsfinansiering av kostnaderna inom de tekniska verksamheterna är relativt begränsat. Därutöver återstår i första hand de sociala tjänsterna. Även om taxorna skulle fördubblas inom detta område skulle primärkommunema inte tillföras mer än vad som motsvarar 1—2 procent av de totala externa inkomsterna. Detta visar att någon avgörande förändring i avvägningen mellan olika kommunala finansieringskällor är svår att åstadkomma via de primärkommunala avgifterna.

Också i den offentliga sjukvårdens finansiering spelar vårdavgifterna en relativt underordnad roll, framförallt de avgifter som betalas direkt av pa-

tienterna. Ersättningsnivån fastställs av riksdagen efter förhandlingar mellan sjukvårdshuvudmännen och staten. De största bidragen utgörs av ersätt- ningar från den allmänna försäkringen. Dessa ersättningar har karaktär av inkomstöverföringar inom den offentliga sektorn och kan i viss mån ses som ett alternativ till statsbidrag. Patientavgifterna och ersättningen från sjukförsäkringen motsvarade 1975 sammanlagt mellan 8 och 9 procent av landstingens externa inkomster.

I avsnitt 5.2.5 har vi diskuterat ett införande av differentierade vårdavgifter inom långtidsvården för de utförsäkrade. Med stigande ATP-inkomster kom- mer pensionärerna under 1980-talet att få ökade ekonomiska möjligheter att med avgifter betala en del av sin vård. Detta förhållande bör beaktas inom långvården liksom i den primärkommunala äldreomsorgen. Därför anser vi också att differentierade vårdavgifter för utförsäkrade bör prövas. Det kommande utredningsarbetet inom socialdepartementet i denna fråga bör enligt vår mening ske med den utgångspunkten. Vi är samtidigt med- vetna om att effekten av differentierade vårdavgifter för utförsäkrade från finansieringssynpunkt är relativt begränsad. Även denna möjlighet att öka sjukvårdshuvudmännens inkomster bör dock tas tillvara.

Vi har hittills i huvudsak diskuterat de kommunala avgifternas roll som finansieringskälla. Det bör även uppmärksammas att avgifternas nivå och konstruktion kan påverka efterfrågan på de olika kommunala tjänsterna. Avgiftssystemet kan således ha en styrande effekt vad gäller den kommunala konsumtionens volymmässiga utveckling samt vid val av serviceform. Även denna aspekt bör därför beaktas när de kommunala taxorna fastställs. Vi har i avsnitt 4.1 uttalat att en omprövning av pågående aktiviteter bör göras för att bereda utrymme för nya angelägna reformer. Som ett medel bland flera för att åstadkomma en ändrad inriktning av den kommunala verk- samheten kan även avgiftsförändringar övervägas.

Sammanfattningsvis kan sägas att vi inte har funnit exempel på kom- munala verksamheter där ett ökat avgiftsuttag skulle ge kraftigt förstärkta inkomster för den kommunala sektorn. Möjligheter till justeringar av av- giftsuttaget bör dock löpande prövas i kommunerna. I varje fall för kom- munernas tekniska verksamhet bör avgiftssättningen kontinuerligt anpassas till kostnadsutvecklingen.

6 Det kommunala skatteunderlaget

6.1. Förenklad beräkning

Enligt direktiven bör KEU 76 pröva möjligheterna att förbättra överblicken över kommunernas skatteunderlag. I det kommunala skatteunderlaget in- räknas f. n. inte inkomster av skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I motsatt riktning verkar de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer. KEU 76 bör studera effekterna på 5—10 års sikt för staten och kommunerna om de två bidragen slopas och kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m.

6.1.1. Gällande regler för beräkning av kommunalt skatteunderlag

Reglerna om den kommunala inkomstbeskattningen finns främst i kom- munalskattelagen. För varje skattskyldig bestäms ett skatteunderlag för kommunalbeskattningen. För statsbeskattningen bestäms ett särskilt skat- teunderlag. Härvid gäller emellertid i huvudsak likartade regler.

Summan av inkomsterna från olika förvärvskällor, minskad med avdrag för kostnader som behövts för att förvärva och bibehålla intäkterna, utgör den skattskyldiges sammanräknade inkomst. Härifrån avgår s. k. allmänna avdrag. Avdrag får under vissa förutsättningar göras också för förlust som hänför sig till tidigare år. Återstoden, ökad med s. k. garantibelopp för fas- tighet, utgör den skattskyldiges kommunalt taxerade inkomst.

Den taxerade inkomsten minskas med grundavdrag och extra avdrag för nedsatt skatteförmåga. Återstoden utgör beskattningsbar inkomst. Denna inkomst ligger till grund för skatteberäkningen.

Den kommunala inkomstskatten är proportionell och tas ut med en be- stämd andel (utdebiteringen) av den till kommunal inkomstskatt beskatt- ningsbara inkomsten.

Enligt lagen (1965z269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m. m. skall ett flertal skattepliktiga förmåner inte inräknas i det kommunala skatteunderlaget. Det gäller bl. a. dels sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring eller lagen om yrkes- skadeförsäkring, dels föräldrapenning och vårdbidrag enligt lagen om allmän försäkring, dels timstudiestöd, inkomstbidrag och vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen, dels dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen och kontant arbetsmarknadsstöd och dels utbildningsbidrag vid arbetsmark-

nadsutbildning såvitt avser dagpenning och Stimulansbidrag.

Denna regel infördes i samband med att förmåner vid sjukdom, barns födelse, arbetslöshet och arbetsmarknadsutbildning gjordes skattepliktiga fr.o.m. 1974. I prop. l973:49 konstaterade finansministern att kommu— nernas ekonomi i enlighet med sjukpenningutredningens förslag avsågs läm- nas opåverkad av övergången till beskattade förmåner vid sjukdom, ar- betslöshet och arbetsmarknadsutbildning. Finansministern framhöll att en sådan ordning var en förutsättning för att reformerna och skatteläggningen skulle kunna genomföras utan orimliga effekter på statsbudgeten.

De skattepliktiga förmånerna deklareras av mottagarna och taxeras i vanlig ordning. Intäkterna ingår alltså i beskattningsunderlaget och föranleder de- bitering av statsskatt och kommunalskatt på samma sätt som övriga skat- tepliktiga intäkter. Den del av skatten som påförs såsom kommunalskatt kommer emellertid statsverket till godo.

Intäkterna av de skattepliktiga förmånerna särskiljs från det övriga kom- munala skatteunderlaget då man beräknar kommunalskattemedlen. Tek- niskt sett innebär förfarandet att man datamässigt registrerar två taxeringar, den ordinarie och den där sjukpenning m. ni. har räknats bort. Härigenom kan för varje primärkommun, landsting och församling beräknas hur stor skatt som belöper på skatteunderlaget bortsett från sjukpenning m. m. Vidare kan beräknas ett skattebelopp på den del av skatteunderlaget som hänför sig till skattepliktiga sjukpenningförmåner m. m. Detta skattebelopp tillgodoförs alltså i sin helhet statsverket.

I prop. l973:49 anförde finansministern att detta förfarande borde ses som ett provisorium. Vid en omprövning av systemet för statsbidrag till kommunerna borde man sträva efter att slopa den särskilda behandlingen av skatteunderlag som utgörs av skattepliktig sjukpenning m.m.

I lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt stadgas också att kommunernas skatteunderlag skall ökas med det antal skattekronor som staten skall tillskjuta enligt bestäm- melserna om skattebortfallsbidrag. Vidare sägs i lagen att vid beräkningen av skatteunderlaget skall de regler som gällde vid 1975 års taxering tillämpas vad gäller avdrag för sjukförsäkringsavgift, grundavdrag samt avdrag för nedsatt skatteförmåga.

Skattebortfallsbidrag till primärkommuner och landsting utgår som kom- pensation för att det kommunala skatteunderlaget minskade till följd av 1970 års skattereform. Denna skattereform innebar en övergång från orts- avdrag på 2 250 — 4 500 kr till enhetliga grundavdrag på högst 4 500 kr. Grundavdraget trappades av vid inkomster överstigande 30000 kr.

Skattebortfallsbidrag utbetalades första gången 1973 och utgår på grundval av tillskjutet skatteunderlag. Detta skatteunderlagstillskott fördelas mellan kommunerna i relation till skattekraften, beräknad som skattekronor per inkomsttagare. Kommunerna får successivt lägre skattebortfallsbidrag i takt med att den till följd av 1970 års skattereform förlorade skattekraften åter- vinns.

Utbetalningen av skattebortfallsbidragen följer det gällande systemet för utbetalning av kommunalskattemedel. Ett visst år (år t) utbetalas dels slutligt bidrag avseende inkomståret t—2, dels förskott på bidraget avseende in- komståret t. Detta förskott avräknas vid utbetalningen av kommunalskat-

temedel år t+2 då samtidigt det slutliga bidraget för år t betalas ut. Ut- betalningarna av kommunalskattemedel regleras över driftbudgetens in- komsttitel Skatt på inkomst och förmögenhet samt socialförsäkringsavgifter m.m. För att det slutliga Skattebortfallsbidraget skall komma till uttryck i statsbudgeten finns ett anslag uppfört på driftbudgetens utgiftssida.

Kompensation till primärkommuner och landsting utgår också för den minskning av skatteunderlaget och de kommunala skatteinkomsterna som har uppkommit på grund av ändrade avdragsregler från och med inkomståret 1975. Största betydelsen hade slopandet av grundavdragets avtrappning vid inkomster överstigande 30000 kr. Det kommunala skatteunderlaget redu- cerades till följd av den slopade avtrappningen. Även de nya reglerna för pensionärernas extra avdrag bidrog till att reducera skatteunderlaget. Slo- pandet av avdraget för löntagarnas obligatoriska sjukförsäkringsavgift ver- kade däremot i motsatt riktning.

De ändrade avdragsreglerna fr. 0. m. inkomståret 1975 påverkar de kom- munala skatteinkomsterna först 1977 med de avräkningsmetoder för kom- munalskatt som tillämpas. Det skatteunderlag som skulle ha förelegat enligt tidigare gällande avdragsregler räknas fram med hjälp av automatisk da- tabehandling. Det underlag som därvid erhålls jämförs med det faktiska skatteunderlag som har bestämts vid taxeringen. Skillnadsbeloppet läggs till grund för kompensation.

1 Kompensationen utbetalas som nämnts fr.o.m. 1977. Under detta år 1 - liksom 1978 — kommer dock att övergångsvis utbetalas dubbel kompen- sation eftersom utbetalningen följer systemet för utbetalning av kommu- nalskattemedel. Redovisningsförfarandet överensstämmer med vad som till- lämpas beträffande skattebortfallsbidragen i anledning av 1970 års skatte- reform. Det betyder att både den slutliga betalningen av skattebortfallsbidrag _ och den slutliga betalningen av kompensation för 1974 års skattereform registreras på den statliga driftbudgetens utgiftssida. Därigenom klassas båda dessa betalningar som allmänna statsbidrag i den statliga redovisningen.

6.1.2. Effekter på det kommunala skatteunderlaget av en förenklad beräkning

De justeringar av kommunernas beskattningsbara inkomst som f.n. sker verkar i båda riktningarna. Den beskattningsbara inkomsten reduceras med de inkomster som härrör från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m. m. I motsatt riktning slår de tillskott av skatteunderlag som skattebortfalls- bidraget och kompensationen för 1974 års skattereform utgör.

I enlighet med direktiven har vi gjort en kalkyl över de samlade effekterna på det kommunala skatteunderlaget om dessa justeringar av den kommunalt beskattningsbara inkomsten skulle upphöra. Utgångspunkten för beräkning- en är sålunda att de två allmänna statsbidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skatteunderlag på grund av 1970 och 1974 års skatteomläggningar slopas och att kommunerna i stället tillförs skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m.m.

Våra beräkningar bygger på utfallet av 1977 års taxering. En framskrivning har gjorts av inkomster i olika förvärvskällor samt av de allmänna avdragen vid taxeringen till statlig inkomstskatt. Denna framskrivning utgår från ett

Tabell 6.1 Skatteunderlag för samtliga primärkommuner vid 1977—1985 års taxeringar

Milj. kr. Löpande priser

Taxeringsår

Totalt skatteunderlag enligt taxering Inkomst av sjukpenning m.m. Kompensationsunderlag för 1974 års skat- tereform

Bidragsunderlag enligt 1970 års skattere- form

”Eget” skatteunderlag enligt nuvarande regler (rl—r2+r3+r4)

Ökning av ”eget” skatteunderlag vid för- enklad beräkning (r5—rl=r2—r3—r4) Ökning i procent

1977

188 559 11 398

5 630 2 244

185 035

3 524 1,90

1978

210 800 13 460

6 910 1 560 205 810 4 990 2,42

1979

233 100 15 400

8 190 990 226 880 6 220 2,74

1980

249 500 16 420

9 100 620 242 800 6 700 2,76

1981

267 800 17 510

9 950 390 260 630 7 170 2,75

1982

287 200 18 660

10 740 190 279 470

7 730 2,77

1983

308 000 19 900

1 1 500 20 299 620

8 380 2,80

1984

330 100 21 210

12 240

321 130

8 970 2,79

1985

353 500 22 620

12 960

343 840

9 660 2,81

material som tagits fram inom riksrevisionsverket. Vi har räknat med en ökning av lönesumman på 8,4 procent 1977 och 9,5 procent 1978 och därefter med en årlig ökning av lönesumman på 7 procent.

I tabell 6.1 redovisas det primärkommunala Skatteunderlagets samman- sättning och utveckling vid 1977—1985 års taxeringar, dvs. inkomståren 1976—1984. Totalt skatteunderlag enligt kommunal taxering (rad 1) omfattar skatteunderlaget för fysiska och juridiska personer inklusive garantibeloppen för fastigheter. Vid beräkningen har hänsyn inte tagits till en eventuell in- dexreglering av grundavdraget eller till andra skattereformer som kan på- verka storleken av det kommunala skatteunderlaget. För att komma fram till det totala kommunala skatteunderlaget enligt nuvarande regler på rad 5 skall inkomster av skattepliktiga sjukförmåner m.m. (rad 2) dras ifrån samt kompensationsunderlaget för 1974 års skattereform (rad 3) samt bi- dragsunderlag enligt 1970 års skattereform (rad 4) läggas till.

Vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget i enlighet med vad vi diskuterat ovan kommer kommunernas egna skatteunderlag att överens- stämma med det kommunalt taxerade skatteunderlaget (rad 1). Effekten av den förenklade beräkningen framkommer således vid en jämförelse mel- lan rad 1 och 5. Ökningen redovisas på rad 6 i absoluta tal och på rad 7 i procent. Tillskotten av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen kommer att påverkas vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget. För alla pri- märkommuner och landsting som såväl enligt nuvarande regler som vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget har rätt till skatteutjämnings- bidrag, dvs. det stora flertalet kommuner, ökar det totala skatteunderlaget (eget skatteunderlag + tillskott av skatteunderlag) med det procenttal som anges på rad 7.

Den procentuella ökning av det kommunala skatteunderlaget som skulle uppkomma, om dessa förenklingar i skatteunderlagsberäkningen genomförs, tycks fr. o. rn. taxeringsåret 1979 (inkomståret 1978) vara relativt stabil. Skat- teunderlaget skulle öka med 2,5—3 procentenheter genom den förenklade beräkningen.

l tabell 6.2 sammanfattas den förändring av skatteunderlaget för primär- kommuner respektive landsting som den diskuterade förenklingen av skat- teunderlagsberäkningen skulle leda till. Verkningarna för församlingarna har inte belysts. Medelutdebiteringen har inkomståret 1978 och framöver antagits vara 16:25 kr för primärkommunema och 12:25 kr för landstingen, dvs. en ökning med ca 50 öre för primärkommunema och ca en krona för landstingen jämfört med 1977.

Beloppen i kolumnerna 2, 3 och 5 i tabell 6.2 avser ökningen av skat- teunderlaget vid taxeringen året före inkomståret. Beloppen i kolumn 2 överensstämmer med rad 6 i tabell 6.1. Vid beräkningen av tillskott av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen har vi beaktat vårt förslag till re- formerat skatteutjämningssystem i kapitel 7. Detta har betydelse för be- loppen i kolumnerna 3 och 5. Av beräkningstekniska skäl har vi redan för inkomståret 1978 låtit vårt förslag till nytt skatteutjämningssystem slå igenom i beräkningarna, eftersom vi för följande år har antagit oförändrade relationer mellan dessa kolumner(3 och 5) och kolumn 2jämfört med 1978. I praktiken kan emellertid de nya skatteutjämningsreglema inte genomföras förrän 1979.

Tabell 6.2 Effekter för primärkommuner respektive landsting av en förenklad beräkning av det kommunala skatteunderlaget inkomståren 1978-1986 Löpande priser

lnkomstår Primärkommuner Landsting exkl. landstingsfria ___—_——————— kommuner Ökning av Ökning av to- Ökade skatte- "eget" skatte- talt skatte- intäkter i Ökning av Ökade skattein- underlag, underlag," milj. kr vid en totalt täkter i milj. kr milj. kr milj. kr utdebitering skatteunder- vid en utdebite-

på 16:25 kr lag,” milj. kr ring på 12:25 kr

l 2 3 4 5 6

1978 3 524 4 160 - 3 690 1979 4 990 5 890 957 5 220 639 1980 6 220 7 340 1 193 6 510 797 1981 6 700 7 910 1 614 7 010 I 078 1 1982 7 170 8 460 1 557 7 510 I 042 1 1983 7 730 9 120 1 679 8 090 I 123 1 1984 8 380 9 890 1 840 8 770 1 229 1 1985 8 970 10 580 1 956 9 390 1 310 1 I 403 * 1986 9 660 11 400 2 098 10 110

"Inklusive tillskott av skatteunderlag p. g. a. skatteutjämningen.

Vi har antagit att omläggningen av skatteunderlagsberäkningen genom- förs fr. o. m. inkomståret 1979. För att undvika ”dubbeleffekter" vid utbetalningen av kommunalskattemedel har vi emellertid utgått ifrån att även förskotten 1979 och 1980 får beräknas utifrån en förenklad beräkning av skatteunderlagen vid 1978 och 1979 års taxering. Det betyder att ”dubbel- effekterna” vid utbetalningen av kommunalskattemedel inkomståren 1981 och 1982 ersätts av förhöjda förskottsbetalningar redan fr. o. m. inkomståret 1979. Därmed får man en jämnare årlig merutbetalning till kommunerna inom en oförändrad total kostnadsram. Beloppen i kolumn 4 och 6 avser således för åren 1979 och 1980 endast förskott, men för följande år både förskott och slutavräkning.

De totala kommunala skatteintäkterna skulle inkomståret 1979 öka med ca 1 600 milj. kr enligt tabell 6.2. Detta belopp växer till nära 2 000 milj. kr 1980. Med de angivna antagandena skulle de kommunala merintäkterna jämfört med nuvarande regler 1986 ha ökat till ca 3 500 milj. kr. Primär- kommunernas andel av dessa ökade skatteintäkter uppgår till ca 60 procent.

Den förenklade beräkningen av skatteunderlaget innebär således en kraf- tig förändring av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Vi har därför i följande avsnitt övervägt om även andra statsbidrag till kommunerna skulle kunna slopas som ett led i finansieringen av den diskuterade om- 1

läggningen.

6.1.3. Slopande av särskilt bidrag och extra bidrag till kommunerna

De statsbidrag som skulle kunna komma ifråga för att bidra till finansieringen av den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget är i första hand bidrag som utgår till samtliga primärkommuner och landsting.

Om sådana generella bidrag slopas bör effekterna bli någorlunda likartade för samtliga kommuner.

Det är två allmänna statsbidrag som fördelas i förhållande till antalet invånare i kommunerna som vi i första hand har tagit upp till övervägande. Det gäller dels det särskilda bidrag till primärkommuner och landsting som är avsett att ge kompensation för den skatteomläggning som trädde i kraft den I januari 1973, dels det extra bidrag till primärkommuner och landsting som beslutats för åren 1976, 1977 och 1978. Detta senare bidrag är ett resultat av överenskommelserna mellan staten och kommunförbunden 1975 och 1977.

Bakgrunden till det särskilda bidraget är följande. ] prop. l972z95 föreslogs en sänkning av den direkta inkomstskatten, vilken skulle finansieras hu- vudsakligen genom höjd mervärdeskatt. Detta förslag utgjorde grunden för en överenskommelse mellan regeringen och Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet som innebar att förbunden skulle utfärda rekom- mendationer till primärkommunema och landstingen att under åren 1973—1974 avstå från att höja kommunal- respektive landstingsskatten. Fi- nansieringen av den sänkta inkomstskatten förändrades under riksdagsbe- handlingen från höjd mervärdeskatt till en med två procentenheter höjd arbetsgivaravgift. Riksdagen uttalade därvid att i den mån en sådan höjning av arbetsgivaravgiften innebar en merkostnad för primärkommuner och landsting i förhållande till den i propositionen föreslagna höjningen av mer- värdeskatten borde staten med hänsyn till överenskommelsen rörande kom- munal- och landstingsskattema lämna kompensation för detta.

Det särskilda bidraget uppgår för kalenderår till sammanlagt 122 milj. kr, därav får landstingen 82 milj. kr och primärkommunema 40 milj. kr. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr, därav går 328 milj. kr till landstingen och 392 milj. kr till primärkommunema inklusive de lands- tingsfria kommunerna. Om det särskilda bidraget slopas, vilket också kan motiveras av sänkningen av den allmänna arbetsgivaravgiften från fyra till två procent fr. o. m. 1 januari 1978, och det extra bidraget inte förnyas efter 1978, skulle statsbidragsgivningen reduceras med 842 milj. krjämfört med 1978.

Den i tabell 6.2 beräknade ökningen av de kommunala skatteintäkterna på grund av den förenklade skatteunderlagsberäkningen skulle varje år re- duceras med 432 milj. kr för primärkommunema och 410 milj. kr för lands- tingen, om det särskilda bidraget slopas och det extra bidraget inte förnyas. Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo- pande av dessa två allmänna statsbidrag fr.o.m. 1979 skulle bli en net- tobelastning för staten och en nettoökning för kommunerna om 754 milj. kr. Primärkommunernas merintäkter skulle uppgå till ca 525 milj. kr och landstingens till ca 229 milj. kr. Det bör observeras att de kommunala mer- intäkterna ökar år från år i löpande priser vid den förenklade beräkningen medan i varje fall det särskilda bidraget till kommunerna utgår med oförändrat årligt belopp.

6.1.4. Verkningar för enskilda primärkommuner och landsting

I avsnitt 6.1.2 har de samlade effekterna för primärkommuner respek- tive landsting vid en förenklad beräkning av skatteunderlaget redovisats. Vi har vidare behandlat effekterna av att det särskilda och det extra stats- bidraget till kommunerna slopas. Det är också viktigt att studera verkning- arna för de enskilda kommunerna för att se om effekterna i något enskilt fall avsevärt avviker från de genomsnittliga värdena. Senast tillgängliga upp- gifter om skatteunderlaget, dvs. från 1977 års taxering, har utnyttjats för att beräkna effekterna.

I tabell 6.3 särredovisas samtliga landsting och primärkommuner som har en högre egen skattekraft än den garanterade enligt vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem i kapitel 7. För övriga landsting respek- tive övriga primärkommuner, dvs. kommuner med Skatteutjämningsbidrag, ges endast uppgifter för de två grupperna i sin helhet. Den framräknade nettoeffekten i kolumn 8 avser den förenklade beräkningen av skatteun- derlaget kombinerad med slopandet av de två allmänna statsbidragen (sär- skilt och extra bidrag).

Den förändring av utdebiteringen som svarar mot den framräknade net- toeffekten framgår av kolumn 9. Det är sex av de 26 primärkommunema utanför skatteutjämningen som skulle få en försämring. I inget fall överstiger dock merkostnaderna en utdebitering på 17 öre. Variationerna mellan kom- munerna förklaras till stor del av skillnader i sjukfrekvens. Danderyd och Lidingö är de två kommuner som skulle få den största ökningen av ut- debiteringsbehovet.

Vi har dessutom specialstuderat de primärkommuner och landsting som 1 har Skatteutjämningsbidrag. För vart och ett av ”övriga” landsting samt 1 ”övriga” 251 primärkommuner blir ökningen av det totala skatteunderlaget * 1,9 procent såsom kolumn 3 utvisar. Beloppen i kolumn 5 och därmed även i kolumn 9 — varierar emellertid kommunerna emellan med hänsyn 1 till kommunernas skattekraftsgaranti och utdebitering. Den genomsnittliga 1 effekten av omläggningen skulle för ”övriga” landsting motsvara en ut- 1 debiteringsökning på 2 öre. Variationerna mellan landstingen är relativt små. För ”övriga” 251 primärkommuner skulle omläggningen genomsnittligt minska utdebiteringsbehovet med 9 öre. Ingen av dessa kommuner skulle drabbas av höjt utdebiteringsbehov på grund av omläggningen. Den minsta inkomstökningen, 2—5 öre i utdebitering, skulle uppkomma för Bromölla, Grästorp, Åstorp och Tibro.

Det bör observeras att verkningarna av den förenklade skatteunderlags- beräkningen avser inkomståret 1976. Som framgår av tabell 6.1 blir ökningen av skatteunderlaget på grund av den förenklade beräkningen avsevärt större åren därefter, framförallt från inkomståret 1978. Det finns därför skäl att anta att ingen kommun kommer att förlora på den föreslagna omläggningen vid ett genomförande exempelvis 1979. För huvuddelen av kommunerna bör det bli fråga om rätt betydande merintäkter.

6.1.5. Utredningens ställningstaganden

Den förenklade beräkningen av det kommunala skatteunderlaget som vi diskuterat ovan innebär att kommunerna skulle tillföras skatteunderlaget från skattepliktiga sjukförsäkringsförmåner m.m. samtidigt som de stats- bidrag till kommunerna som utgår som kompensation för bortfallande skat- teunderlag på grund av 1970 och 1974 års skattereformer slopas. Denna omläggning skulle medföra en betydande förenkling och rationalisering. Här- igenom underlättas också bedömningar av det kommunala Skatteunderlagets utveckling vad gäller både enskilda kommuner och den kommunala sektorn totalt.

Den förenklade beräkningen är också en åtgärd som skulle innebära ett betydande tillskott av skattemedel till den kommunala ekonomin och en motsvarande försvagning av statens budget. Våra beräkningar visar att om en omläggning genomförs fr. o. m. inkomståret 1979 skulle de kommunala skatteinkomsterna totalt öka med ca 1 600 milj. kr. Detta belopp beräknas öka till ca 2000 milj. kr 1980.

Eftersom detta innebär en kraftig förändring av kostnadsfördelningen mel- lan stat och kommun har vi övervägt att slopa ytterligare två allmänna statsbidrag för att därigenom minska nettobelastningen på statsbudgeten. Vi föreslår att det särskilda bidraget till primärkommuner och landsting om 122 milj. kr, som infördes 1973 som en kompensation till kommunerna för den förändrade finansieringen av Skatteomläggningen detta år, slopas. Detta kan också vara motiverat med hänsyn till den sänkning av den all- männa arbetsgivaravgiften som träder i kraft 1 januari 1978. Vi föreslår vidare att det extra bidraget till primärkommuner och landsting, som är ett resultat av överläggningarna mellan regeringen och kommunförbunden 1975 och 1977, inte förnyas. Det extra bidraget uppgår 1978 till 720 milj. kr.

Totaleffekten av en förenklad beräkning av skatteunderlaget samt ett slo- pande av dessa två allmänna statsbidrag fr.o.m. 1979 skulle bli en net- toökning av kommunernas inkomster om ca 760 milj. kr. Vi förordar att denna kvittning av ett stort antal penningströmmar mellan staten och kom- munerna genomförs så snart det anses samhällsekonomiskt möjligt. En förenklad beräkning av skatteunderlaget måste också leda till ändringar i lagstiftningen. I betänkandet redovisas förslag till ny lag om utdebitering och utbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt samt specialmotivering till denna lag.

Vad gäller effekterna för enskilda primärkommuner och landsting av en omläggning av ovan skisserat slag, som även innebär att det särskilda bi- draget slopas och att det extra bidraget inte förnyas, kan sägas att våra studier har visat att några stora avvikelser från genomsnittstalen för den kommunala sektorn inte har kunnat påvisas. Normalt bör ingen kommun förlora på den föreslagna omläggningen, om den genomförs 1979 eller senare. Om effekterna för några få kommuner trots detta skulle bli klart negativa bör detta förhållande kunna beaktas vid fördelningen av extra skatteutjäm- ningsbidrag.

Tabell 6.3 Verkningarna för enskilda primärkommuner och landsting av en förenklad beräkning av skatteunderlaget inklusive slopande av särskilt bidrag och extra bidrag. 1977 års taxering

Landsting Ökning av det totala Utdebi- Ökade skatte- Särskilt Extra Netto- Utdebite- Primärkommuner skatteunderlaget tering intäkter (kol. 2 bidrag bidrag effekt ringsför- Län vid förenklad för x kol. 4) (kol. 5 ändring som beräkning 1977 kol. 6 — svarar mot kol. 7) nettoeffekten Tkr. Kr./skr.

Skr. Kr./ skr. Tkr.

4 8 9

Stockholms läns landsting 8 934 700 113 918 65 602 Ovriga landsting 27 952 700 1,905 10,72 299 955 65 588 262 173 —27 806 + 0,02 Samtliga landsting 36 887 400 1,94 11,26 413 873 82 000 327 775 4 098 0,002

Danderyd, AB 37 900 402 1 185 . Huddinge, AB 462 800 2.96 14,55 6 734 248 2 800 3 685 — 0,23 Järfälla, AB 227 100 1,56 13,60 3 088 200 2 260 628 — 0,04 Lidingö, AB 22 800 0,18 11,65 265 143 1 615 - 1 493 + 0,12 Nacka, AB 421 100 2,64 14,00 5 895 216 2 438 3 240 — 0,20

—Nr'5=t:lri

Sollentuna, AB 128 700 1 949 1 949 Solna, AB 295 900 1,56 11,10 3 285 205 2 310 770 — 0,04 Stockholm, AB 4 024 600 1,86 13,50 54 332 2 564 28 903 22 864 — 0,10 Sundbyberg, AB 224 400 2,79 14,05 3 152 103 1 157 1 892 0,23 1 . Täby, AB 104 100 0,90 12,25 1 275 165 1 858 — 748 + 0,06

»drx'oöoio

ll. Oxelösund, D 85 600 2,43 14,20 I 216 55 623 538 — 0,15 12. Linköping, E 478 200 1,88 14,00 6 695 427 4 810 1 458 — 0,06 13. Burlöv, M 75 900 2,26 14,35 1 089 55 622 412 0,12 14. Landskrona, M . . .. 364 100 4,09 15,15 5 517 1 659 3 711 0,40

16. 1 830 300 43 562 17. Göteborg, 0 4 090 400 100 829 18. Mölndal, 0 316 400 4 524 19. Stenungsund, 0 48 000 816 20. Tranemo, P 44 000 638 522

21. Trollhättan, P 370 700 5 375 2 220 22. Hammarö, S 37 000 570 480 23. Karlstad, 5 185 700 2 915 3 177 24. Karlskoga, T 195 100 3 122 I 649 25. Fagersta, U 81 000 1 256 687 26. Västerås, U 544 000 8 051 5 160

Summa för ovanstående

26 primärkommuner 14 770 300 267 967 133 805 117 474 Övriga 251 primärkommuner 26 808 500 411 140 258 420 129 408 Samtliga primärkommuner 41 578 800 679 106 40 000 392 225 246 881 Landsting och primärkommuner - - 1 092 979 720 000 250 979 —

,

___—___—

6.2. Beskattningen av juridiska personer

6.2.1. Allmänt

En av de faktorer som bidrar till den stora spridningen i skattekraft kom- munerna emellan är det starkt varierande tillskott som kommer från de juridiska personerna (aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser m. fl.). Således varierar detta tillskott vid 1977 års taxering från 2:65 skr/inv. i Öckerö till 54:79 skr/inv. i Solna.1 1 relation till kommunernas medelskat- tekraft (224166 skr/ inv.) innebar detta en spännvidd från 1,2 till 24,4 procent. Riksgenomsnittet uppgick till 7,3 procent.

Vi har informerats om att företagsskatteberedningen avser att som för- stahandsaltemativ i fråga om den framtida beskattningen av aktiebolag och motsvarande föreslå att en fast enhetlig skattesats för bolagen införs och att den kommunala beskattningen av aktiebolag m. m. avskaffas. Mot den bakgrunden blir det givetvis helt nödvändigt för oss att studera vilka åter- verkningar en sådan reform skulle få för kommunernas skatteunderlag. Även ! i övrigt motiverar den ojämna fördelningen mellan kommunerna av skat- 1 teunderlaget från juridiska personer en undersökning av om några fördelar 1 skulle kunna vinnas för skatteutjämningen genom ändringar på denna punkt.

6.2.2. Betydelsen av skatteunderlaget från juridiska personer 6221 Det samlade skatteunderlaget på riksnivå

Av kommunernas egna skatteunderlag kommer den helt dominerande delen från de fysiska personernas (kommuninvånamas) inkomster. Vid 1977 års taxering gav dessa således 92,7 procent av totalsumman medan tillskottet från de juridiska personerna endast uppgick till 7,3 procent. Av det senare kan 2,2 procentenheter sägas komma från den kommunala garantibeskatt- ningen av de juridiska personernas fastighetsinnehav, medan 5,1 procent- enheter är skatt på inkomster därutöver.

Skatteunderlaget från de juridiska personerna utgjorde 1961 12,3 procent INOTmall skulle troligen av det totala, dvs. en väsentligt större andel än 1977. Att detta inte beror

Jokkmokk varit den . . . . . . . . . t n cc f k utnin as kommun som haft det på tillfälliga fluktuationer utan å erspeglar e su essw ors j g VIS

största skatteunderlags- av siffrorna i tabell 6.4. Vi har inte företagit någon närmare analys av or- tillskottet från juridiska sakerna till denna utveckling, men vill ändå peka på några faktorer som personer. Vid l976års medverkat. Företagsvinsterna, som utgör en stor del av skatteunderlaget taxering var ”"Skouel från juridiska personer, har således långsiktigt (om än med konjunktur- ;?;däåääasäélåå T'" mässiga fluktuationer) minskat sin andel av nationalinkomsten. Vidare görs kommer detta emellertid ett grundavdrag för de fysiska personerna medan de juridiska personernas * från garantiskatteunderla- taxerade inkomster i sin helhet utgör skatteunderlag. Så länge grundavdraget get från statens vatten- ligger fast blir tillväxten av skatteunderlaget för fysiska personer något snab- fallsvderk Oihoiåilhålnpgå bare än inkomstökningen.

grun ave a g 1 . . av verkets räkenskapsår Med skatteunderlag avses i detta sammanhang skatteunderlag efter till- fallit bort just vid 1977 års skott av skatteunderlag enligt reglerna for skattebortfallsbidrag samt kom-

taxering. pensation för 1974 års skattereform.

Tabell 6.4 Tillskottet från de juridiska personerna till det kommunala skatteunderlaget taxeringsåren 1961—1977

De juridiska personernas andel av kommunernas totala

Taxeringsår

skatteunderlag Genomsnitt 1961—1965 11,2 Genomsnitt 1966—1970 8,8 Genomsnitt 1971—1975 7,9 1976 7,8 1977 7 3

9

1 6.222 Skatteunderlaget för enskilda kommuner

Som inledningsvis visats varierar skatteunderlaget från de juridiska per- sonerna mycket starkt kommunerna emellan.Långt ifrån alla kommuner har emellertid i praktiken någon fördel eller nackdel av hur stort detta tillskott är. Skatteutjämningssystemet i sin nuvarande utformning, med garanterade 1 skattekraftsnivåer, innebär nämligen för de flesta kommuner att garantin 1 ger mer än det egna skatteunderlaget även inklusive de juridiska personerna. 1 Således skulle t. ex. Öckerö kommun inte ens med ett så stort tillskott från juridiska personer som man har i Solna (se avsnitt 6.2.1) nå högre än ca 98 procent av riksgenomsnittet, medan den garanterade nivån enligt de nuvarande reglerna är 100 procent. För Jokkmokk, som vid 1976 års 1 taxering hade det största tillskottet av skatteunderlag från juridiska personer, * uppgick det egna skatteunderlaget till 112 procent av riksgenomsnittet, men 1 då kommunens garantinivå ligger vid 130 procent skulle Jokkmokk således » ha haft samma faktiska skatteunderlag även om de juridiska personernas 1 bidrag varit lika obetydligt som för Öckerö. 1 Indirekt är naturligtvis skatteunderlaget från de juridiska personerna av 1 intresse även för kommuner som har en effektiv skatteunderlagsgaranti, nämligen i så måtto att det påverkar värdet av det genomsnitt garantin hänför sig till. Men det blir då endast det samlade tillskottet på riksplanet som spelar in. Hur de juridiska personernas inkomster är fördelade kom- * munerna emellan spelar inte någon roll annat än för de kommuner som har ett eget skatteunderlag som överstiger garantinivån. Vid 1977 års taxering gällde detta endast för 61 av landets 277 primärkommuner och 4 av lands- 1 tingen. Tillskottet från de juridiska personerna svänger emellertid ofta kraf- * tigt varför det finns kommuner som ömsom kommer upp över garantistrecket och ömsom faller ned igen, så att det exakta antalet med egen skat- tekraft över garantin varierar något från år till år. Således var det vid 1976 års taxering 55 primärkommuner och 3 landsting som hade egen skattekraft över garantin.

Helt klart är emellertid att garantisystemets utbyggnad under senare tid medfört att det i dag är en tämligen liten del av kommunerna där skat- teunderlaget påverkas av just de ”egna” juridiska personerna. Med den ytterligare höjning av skattekraftsgarantiema vi föreslår (se kapitel 7) skulle naturligtvis antalet kommuner som får direkt nytta av de juridiska per- sonernas skatteunderlagstillskott komma att bli än mindre. Räknat på siff- rorna från 1977 års taxering skulle endast omkring 25 av primärkommunema

och endast ett landsting finnas kvar med egen skattekraft över garantin. Det bör dock noteras att antalet invånare i dessa primärkommuner uppgår till ca en tredjedel av det totala invånarantalet i landet.

6.223. Skatteunderlagets fluktuationer från år till år

För den kommunala planeringen är skatteunderlagstillskottet från de ju- ridiska personerna i vissa avseenden en problematisk faktor. Erfarenhets- mässigt utvecklas detta nämligen betydligt mer ojämnt än de fysiska per- sonernas inkomster, vilket kan leda till starka svängningar från år till år i kommunens skattekraft. I första hand beror detta på att många företags vinstnivå är beroende av konjunkturläget, men även skattereglerna kan bidra. Ett exempel på detta gavs vid 1975 års taxering, då speciella regler om avsättning till arbetsmiljöfonder och särskilda investeringsfonder medver- kade till att skatteunderlaget från de juridiska personerna i landet som helhet sjönk (i absoluta tal) från föregående år trots att företagsvinstema stigit kraf- tigt.

I tabell 6.5 illustreras den ojämna utvecklingen av skatteunderlaget från de juridiska personerna jämfört med det som beror på de fysiska personernas inkomster. Siffrorna avser den procentuella förändringen från föregående år och dessutom anges vilken andel av det totala skatteunderlaget som kom från de juridiska personerna respektive år.

Tabell 6.5 Utvecklingen av skatteunderlaget från fysiska respektive juridiska personer för hela riket taxeringsåren 1971—1977

Taxeringsår Procentuell ökning från De juridiska perso- föregående år nernas andel av Fysiska Juridiska 323211"? 312; totala personer personer

1971 12,7 3,2 8,0 1972 8,6 0,2 7,4 1973 9,1 18,8 8,0 1974 8,4 21,1 8,9

1975 14,6 9,2 7,1 1976 18,8 30,2 7,8 1977 15,5 8,4 7,3

Denna variabilitet på riksplanet är redan den besvärande, men det är uppenbart att problemet ställs på sin spets i enskilda kommuner där en 1 stor del av skatteunderlaget från juridiska personer kommer från ett eller 1 ett par företag. Iden mån kommunen då inte fångas upp av garantisystemet 1 utan har en högre egen skattekraft än den garanterade kan de årliga va- ' riationerna bli mycket betydande. Tre exempel på detta visas i tabell 6.6.

Före den senaste stora indelningsreformen kunde utfallet bli än mer ex- tremt i enskilda fall. Således kan det nämnas att det stora bidraget från juridiska personer i nuvarande Tranemo kommun tidigare låg i Dalstorp som endast hade ca 3 500 invånare. Den relativa skattekraften i Dalstorps kommun utvecklades t.ex. taxeringsåren 1968—1970 enligt serien 87, 137, . 109.

Tabell 6.6 Utvecklingen av den relativa skattekraften i tre kommuner taxeringsåren 1971—1977 Procent

Taxeringsår Relativ skattekraft

Oxelösund Stenungsund Tranemo"

1971 119,11 93,36 95,52 1972 109,34 93,70 99,34 1 1973 109,53 92,65 105,01 1 1974 126,28 105,33 109,31 1 1975 112,96 139,85 100,45 1 1976 111,16 105,57 110,10 1 1977 110,19 104,54 104,34

För taxeringsåren 1971 och 1972 avser siffrorna dåvarande Tranemo kommunblock.

6.2.3. F öretagsskatteberedningens forslag 6.2.3.1 Förslagets innebörd

Företagsskatteberedningens huvudalternativ i fråga om den framtida be- skattningen av aktiebolag, ekonomiska föreningar m. 0. är att skatteberäk- ningen skall ske med en fast, för hela landet gemensam skattesats. Denna får ingen direkt anknytning till den kommunala utdebiteringens höjd, men föreslås i utgångsläget fastlagd på den nivå som f.n. ges av statlig och kommunal skattesats tillsammans efter det att hänsyn tagits till avdrags- rätten för kommunalskatten. Företagsskatteberedningen föreslår därför en statlig bolagsskattesats om 55 procent.

Aktiebolag är f.n. skyldiga att erlägga statlig inkomstskatt med 40 procent av den beskattningsbara inkomsten. Det kommunala skatteuttaget varierar mellan kommunerna på samma sätt som för fysiska personer och uppgår f. n. i genomsnitt till omkring 27 procent av den beskattningsbara inkomsten. Eftersom kommunalskatten är avdragsgill vid statstaxeringen blir den totala bolagsskatten omkring 56 procent. Det verkliga statliga skat- teuttaget skulle således i dag uppgå till knappt 30 procent.

1 Förslaget om en fast enhetlig skattesats har kopplats till ett avskaffande 1 av den kommunala beskattningen av företag. Därmed skulle den särskilda kommunala taxeringen för juridiska personer slopas. Varje bolag skulle taxeras i ett sammanhang för hela sin verksamhet och någon fördelning 1 på de olika kommuner där företaget varit verksamt skulle inte göras. Fö- retagsskatteberedningen konstaterar att detta förutsätter nya regler för den kommunala skatteutjämningen och medelsöverföringen från staten till kom- munema och att det ankommer på KEU 76 att behandla dessa frågor. Företagsskatteberedningen understryker att ett system med en fast en— hetsskattesats för bolagen skulle vara att föredra framför nuvarande regler från både principiella och praktiska utgångspunkter. Den kommunala be- skattningen av företag komplicerar i hög grad deklarations- och taxerings- arbetet. Den enda kvarlevan från nuvarande regler för den kommunala taxeringen skulle komma att gälla garantibeskattningen av bolagens fastighetsinnehav.

Om nämligen garantibeloppet, beräknat på samma sätt som nu, för ett bolag kommer att överstiga den till beskattning redovisade nettovinsten skall mel- lanskillnaden (det effektiva garantibeloppet) beskattas med en skattesats som motsvarar medelutdebiteringen i landets kommuner avrundat till helt pro- centtal. De skattebelopp som framkommer på så sätt skall emellertid ock- så anses vara en del av den statliga skatten. Att konstruktionen med ga- rantibelopp för fastigheter på detta sätt bibehålls motiveras från företags- beskattningssynpunkt främst av att man eljest skulle få en annan skat— temässig behandling av fastigheter hos aktiebolag m. fl. än hos företag som drivs av fysiska personer (enskilda firmor, handelsbolag m.fl.).

Vi har utgått ifrån att en reform efter företagsskatteberedningens riktlinjer skulle komma att omfatta alla kategorier av juridiska personer, alltså även sådana som det inte ingår i beredningens uppgift att behandla (ideella för- eningar m. fl.).

Vår uppgift vad gäller beskattningen av juridiska personer är således att bedöma vilka konsekvenserna skulle bli för det kommunala skatteunder- laget, skatteutjämningssystemet m. fl. kommunala förhållanden, om före- tagsskatteberedningens förslag skulle genomföras. Vi skall därför ta ställning till om vi kan tillstyrka förslaget och vilka åtgärder som i så fall bör vidtas för att verkningarna för kommunerna skall anses acceptabla.

6.2.3.2 Förslagets konsekvenser för kommunerna

Utgångspunkten för vår diskussion av förslagets effekter för det samlade kommunala skatteunderlaget på riksnivå är att detta inte skall påverkas negativt. Om statsmakterna finner övervägande skäl tala för att slopa den kommunala taxeringen av juridiska personer och tillämpa en enhetlig skat- tesats för den statliga beskattningen av bolagen, så bör kommunerna få kompensation för bortfallande skatteinkomster på annat sätt.

Det är främst i två avseenden som kommunerna påverkas av den fö- reslagna omläggningen av beskattningen av juridiska personer. För det första går samtliga primärkommuner och landsting miste om skatteunderlaget från de juridiska personerna. Vi skall därför i avsnitt 6.2.4 diskutera om och i så fall i vilka former de enskilda kommunerna bör kompenseras för detta genom tillskott av skatteunderlag.

För det andra påverkas beräkningen av den kommunala medelskatte- kraften genom att kommunernas totala skatteunderlag reduceras. För den stora majoriteten av kommunerna (de som uppbär Skatteutjämningsbidrag), är detta den viktigaste effekten. Om beräkningen av medelskattekraften justeras så att bortfallet av skatteunderlaget från de juridiska personerna kompenseras, får dessa kommuner en direkt täckning via tillskott av skat- teunderlag i skatteutjämningssystemet för de förändringar av det egna skat- teunderlaget som omläggningen för de juridiska personerna ger upphov till. Om företagsskatteberedningens förslag genomförs bör därför medelskat- tekraften beräknas på följande sätt. Vid den kommunala taxeringen fastställs som nu det samlade skatteunderlaget från de fysiska personerna. Till detta läggs sedan det totala skatteunderlaget från juridiska personer sådant detta 1 bestämts vid den statliga taxeringen. Däri inkluderas då också garantibe- 1 loppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav i den mån dessa blivit :

effektiva. Den på så sätt bestämda summan utgör det skatteunderlag som skall vara utgångspunkt för beräkningen av medelskattekraften. Denna me- delskattekraft skall ligga till grund för garantinivåerna i skatteutjämnings- systemet. Med bortseende från att det i dag förekommer vissa skillnader mellan reglerna för bolagens inkomstberäkning vid den statliga respektive den kommunala taxeringen har man därmed fått samma grund för skat- teutjämningen som den nu gällande.

För kommunerna inom skatteutjämningen skulle därmed inkomstför- , hållandena i stort sett bli oförändrade jämfört med om dagens regler för 1 bolagsbeskattningen skulle tillämpas oförändrade. Däremot kommer de kommuner som har ett eget skatteunderlag som är högre än det garanterade att direkt påverkas av omläggningen av beskattningen av de juridiska per- _ sonerna. För de kommuner som även framgent kommer att stå utanför skatteutjämningssystemet har det därför stor betydelse hur återföringen av det genom omläggningen förlorade skatteunderlaget kommer att ske.

6.2.4. Olika principer för återföring av skatteunderlag

6.2.4.1 Exakt kompensation för förlorat skatteunderlag

Kommunernas skatteinkomster från de juridiska personerna kan enligt 1977 års taxering beräknas uppgå till ca 3 500 milj. kr, därav avser ca 1 100 * milj. kr garantiskatten för fastigheter. Med dagens regler tillfaller dessa skat- teinkomster de kommuner där de utdebiterats.

Att efter en omläggning av beskattningen av juridiska personer ge kom- muner exakt samma skatteinkomster som nuvarande regler ger kommer inte att vara möjligt, eftersom det inte längre kommer att fastställas vilka företagsvinster som skall anses belöpa på olika kommuner. Visserligen hän- förs företagen vid taxeringen fortfarande till olika kommuner, men till skill- nad från nu taxeras företag med verksamhet i flera kommuner bara på ett ställe, normalt i den kommun där företaget har sitt säte.

För en del kommuner utanför skatteutjämningssystemet kan detta visa sig innebära en mycket liten förändring eftersom deras huvudsakliga in- komster från juridiska personer kommer från sådana som har sitt säte i , kommunen och som också har sin dominerande verksamhet där. Men det * förefaller inte troligt att detta skulle gälla för alla de omkring 25 kommuner som saken gäller, utan man får räkna med att skatteunderlaget för vissa av dem skulle öka och för andra minska om man skulle använda stats- taxeringen som grund för fördelningen kommunerna emellan. Några sif- fermässiga belägg för dessa antaganden kan vi emellertid inte redovisa efter- som det inte finns något statistiskt material som belyser frågan.

Det är naturligtvis tänkbart att begränsa omläggningen genom att enbart införa en enhetlig skattesats för bolagen. Kommunerna skulle då få ut- debitera skatt enligt den kommunala medelutdebiteringen i stället för att tillämpa den faktiska utdebiteringen i kommunen. Detta skulle emellertid innebära att skattesatsen inte skulle vara fast utan förändras över åren i takt med medelutdebiteringens förändring. Ett bibehållande av den kom- munala taxeringen skulle också innebära att möjligheterna att komma bort från den tekniskt betungande fördelningen av företagens vinster mellan olika kommuner skulle gå förlorade.

Om omläggningen av beskattningen för juridiska personer enbart avser en övergång till medelutdebiteringen vid kommunal beskattning, uppkom- mer ingen betydande omfördelning av skatteinkomsterna mellan kommu- nema. Någon kompensation till de kommuner som skulle få en reduktion av skatteinkomsterna från bolagen skulle därför knappast behöva komma i fråga. Det kan också noteras att vissa kommuner med en lägre utdebitering än genomsnittet skulle få ökade skatteinkomster i detta alternativ.

En reform av företagsbeskattningen enligt företagsskatteberedningens hu- vudalternativ skulle däremot kräva att man för kommunernas del går över till någon fördelningsprincip för skatteunderlaget från de juridiska personerna som i väsentligt mindre utsträckning än f.n. bygger på information om varifrån medlen kommer. I följande avsnitt har vi i första hand diskuterat två olika principer, nämligen dels att hela skatteunderlaget tillförs skat- teutjämningen och dels att skatteunderlaget fördelas efter invånarantal.

6.2.4.2 Skatteunderlaget tillförs skatteutjämningen

Företagsskatteberedningens förslag innebär att skatteinkomsterna från de juridiska personerna i sin helhet tillfaller staten. Frågan är då vilken grund för återföring av det mistade skatteunderlaget till de enskilda primärkom- munema och landstingen som skall väljas.

Den mest långtgående omfördelningen av skatteinkomsterna från de ju- ridiska personerna vore att lägga dem helt till skatteutjämningen. Beräk- ningen av medelskattekraft m.m. skulle ske med utgångspunkt från ett skatteunderlag inrymmande de juridiska personerna, men de faktiska skat- teinkomsterna från dessa skulle i första hand användas för att finansiera den ökade medelsram för skatteutjämningen som skulle krävas. För de kommuner som redan tidigare ingår i skatteutjämningen, dvs. har en effektiv skattekraftsgaranti, innebär detta att en del av det som nu är eget skat- teunderlag i stället blir ett tillskott från garantisystemet. Den samlade in- komsten skulle emellertid bli oförändrad.

För de kommuner som i utgångsläget har en egen skattekraft över garan- tinivån inträffar emellertid en minskning av skatteunderlaget. Hur stor förlusten blir beror på avståndet till garantinivån. Om den egna skattekraften ligger bara obetydligt över denna nivå blir nettoförlusten lika obetydlig, men om utgångsläget ligger mycket högt kan kommunen komma att förlora hela det skatteunderlag som kommer från de juridiska personerna.

För de flesta kommuner innebär en sådan omläggning alltså ingen ändring av inkomstförhållandena. För de kommuner som i utgångsläget ligger utan- för garantisystemet uppkommer däremot en förlust i och med att kom- munerna går miste om skattemedlen från de juridiska personerna. I princip skulle dessa skattemedel kunna användas för att förstärka skatteutjämning- en, vilket innebär att garantinivåema genomgående skulle kunna höjas nå- got. Slutresultatet skulle därigenom bli en skatteunderlagsöverföring från kommuner utanför garantisystemet till kommuner som ingår i detta med staten som förmedlare.

Det problematiska i denna omfördelning är uppenbart effekten för de kommuner som skulle förlora på den. I vissa fall skulle skatteunderlags- förlusten bli mycket kännbar, nämligen för de kommuner som har en egen

skattekraft som ligger långt över garantinivån samtidigt som denna höga skattekraft till stor del beror på just tillskottet från de juridiska personerna.

l tabell 6.7 belyses detta med några exempel, där också angivits den kom- penserande utdebiteringshöjning som skulle krävas för att ge oförändrade inkomster till kommunen. Eftersom de faktiska Utdebiteringarna för 1978 ännu inte är fastställda har vi använt de för 1977 gällande.

Av siffrorna i tabell 6.7 framgår att den kompenserande utdebiterings- ökningen (primärkommuner + landsting) såväl för de tre angivna kom- munerna i Stockholms län som för Malmö skulle behöva ligga mellan 3 och 4 kr. Den sammanlagda utdebiteringen i Sollentuna skulle komma att hamna nära 32 kr, inräknat församlingsskatten. Med en eventuellt högre utdebitering för 1978 som utgångspunkt skulle man komma än högre. En sådan omläggning skulle alltså leda till mycket kraftiga utdebiteringshöj- ningar i vissa kommuner.

Tabell 6.7 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer tillförs skatteutjämningen. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977

Kommun Nuvarande Förlust Utdebiteringssats, kr relativa genom ___-_.— skattekraft omför- Nuga- 13ehov- Oknmg i procent delningen ran e rg

Stockholm 145,87 21,00 13,50 15,77 2,27 Solna 159,32 24,39 11,10 13,11 2,01 Sollentuna 123,97 11,76 15,15 16,74 1,59 AB-landsting 128,26 13,34 12,75 14,23 1,48 Malmö 114,85 12,85” 23,80 26,80 3,00 Stenungsund 104,54 0,54” 17,00 17,09 0.09

Avser enbart den effektiva förlusten, dvs. den del som ligger ovanför garantinivån enligt vårt förslag i kapitel 7. Totalt är förlusten 12,89 procent av medelskattekraften för Malmö och 17,71 procent för Stenungsund.

6.2.4.3 Skatteunderlaget fördelas efter invånarantal

Det finns naturligtvis flera tänkbara fördelningsnycklar när det gäller att återföra skatteunderlaget från de juridiska personerna till de enskilda pri- märkommunema och landstingen. Vi har utgått från två krav på en sådan fördelning. Den bör vara tekniskt enkel att genomföra och den bör inte ge alltför kraftiga omfördelningar mellan kommunerna i förhållande till nu- läget.

Vi kan för det första konstatera att det är möjligt att återföra garanti- skatteunderlaget från de juridiska personernas fastighetsinnehav till de en- skilda kommunerna. Därmed skulle kommunerna kunna få en exakt kom- pensation för denna del av de juridiska personernas skatteunderlag. Ett argument för denna konstruktion är också att alla fastighetsinnehav från kommunal skattesynpunkt därigenom behandlas lika, dvs. ingår i kom- munens eget skatteunderlag.

Därmed skulle det återstå att fördela det ”effektiva” vinstskatteunderlaget från de juridiska personerna mellan kommunerna. Tänkbara fördelnings-

nycklar är bl. a. antalet invånare eller antalet arbetstagare i kommunen. Båda dessa fördelningsgrunder är tekniskt möjliga att tillämpa. Antalet in- vånare i kommunen är emellertid enklare att använda vid fördelningen, eftersom befolkningsstatistiken är mer entydig och redan utnyttjas vid be- räkning av skattekraft m.m. Härtill kommer att vi inte har kunnat finna att en fördelning efter antalet arbetstagare skulle kunna anses vara mer rättvis än en fördelning efter antalet invånare.

Vi har därför i detta avsnitt inriktat oss på att studera en återföring av skatteunderlaget från de juridiska personerna, exklusive garantibeskattning- en, baserad på en fördelning efter invånarantalet. Ingen kommun skulle därigenom mista hela sitt nuvarande skatteunderlagstillskott, men en ut- jämning skulle ske genom att alla kommuner får samma tillskott i skat- tekronor/ invånare. Procentuellt sett skulle tillskottet bli mindre ju högre skattekraften från de fysiska personerna är.

Vi har utgått ifrån att det skatteunderlag för de juridiska personerna som återförs till kommunerna skall multipliceras med kommunernas faktiska utdebitering vid beräkningen av de belopp som skall betalas ut till kom- munerna.

l tabell 6.8 belyses effekten av detta omfördelningsalternativ för samma utvalda kommuner som ovan och med samma antaganden i övrigt. 1 tabell 6.9 ger vi en totalredovisning för samtliga landsting och primärkommuner med en högre egen skattekraft än den enligt vårt förslag i kapitel 7 ga- ranterade.

Tabell 6.8 Effekter för vissa kommuner om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977

Kommun Nuvarande Förlust Utdebiteringssats, kr relativa genom ___—__ skattekraft omfördel- Nuva- Behöv- Ökning i procent ningen rande lig Stockholm 145,87 12,66 13,50 14,78 1,28 Solna 159,32 15,48 11,10 12,29 1,19 Sollentuna 123,97 4,64 15,15 15,74 0,59 AB-landsting 128,26 5,54 12,75 13,33 0,58 Malmö 114,85 5,07 23,80 24,90 1,10 Stenungsund 104,54 0,54” 17,00 17,09 0.09

”Avser enbart den effektiva förlusten, dvs. den del som ligger ovanför ga- rantinivån enligt vån förslag i kapitel 7. Totalt är förlusten 5,15.

De behövliga utdebiteringsökningarna för att kompensera skatteunder- lagsminskningen blir som väntat avsevärt mycket mindre än i alternativet i föregående avsnitt, men fortfarande rör det sig om ca 1:80 kr för Stockholm och Solna (inklusive landstingsskatten) och över 1 kr för Sollentuna och

Tabell 6.9 Effekter för samtliga primärkommuner och landsting med en högre egen skattekraft än den garanterade om skatteunderlaget från juridiska personer med undantag för garantiskatteunderlaget för fastigheter fördelas efter invånarantal. 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977

Landsting Förändring av det totala Utdebite- Förändrade Utdebiterings- Primärkommuner skatteunderlaget ring för skatteintäkter förändring Län _ 1977 (kol.2xkol.4) vid oföränd- rat utdebite- ringsbehov Skr. % Kr./skr. Tkr. Kr./skr. 1 2 3 4 5 6 Stockholms läns landsting — 18 687 200 — 4,32 12,75 238 262 +0,58 1. Danderyd, AB + 172 300 + 1,75 10,60 + 1 826 — 0,18 2. Huddinge, AB + 350 800 + 2,24 14,55 + 5 104 0,32 3. Järfälla, AB 553 300 3,80 13,60 — 7 524 +0,54 4. Lidingö, AB — 230 200 1,79 11,65 2 682 +0,21 * 5. Nacka, AB — 138 900 — 0,87 14,00 1 945 +O,12 6. Sollentuna, AB 464 300 3,74 15,15 — 7 034 +0,59 7. Solna, AB — 1 837 800 9,72 11,10 20 400 + 1,19 8. Stockholm, AB 18 806 000 — 8,68 13,50 — 253 881 + 1,28 9. Sundbyberg, AB - 75 700 0,94 14,05 — 1 063 +0,13 10. Täby, AB + 146 800 + 1,27 12,25 + 1 798 — 0,15 11. Uppsala, C + 486 900 + 1,55 15,00 + 7 303 0,23 12. Oxelösund, D + 87 800 + 2,49 14,20 + 1 247 0,34 13. Linköping, E + 443 500 + 1,74 14,00 + 6 208 - 0,24 14. Burlöv, M 93 800 2,80 14,35 1 346 +0,41 15. Landskrona, M 128 000 — 1,44 15,15 — 1 938 +0,22 16. Lund, M + 106 600 +0,57 14,75 + 1 572 0,08 17. Malmö, M 2 736 800 4,42 23,80 65 136 + 1,10 18. Göteborg, 0 1 198 700 1,08 24,65 29 549 +0,27 19. Mölndal, 0 — 220 900 1,93 14,30 3 159 +0,28 20. Partille, 0 + 82 300 + 1,31 15,60 + 1 284 — 0,20 21 Stenungsund, O — 18 000 0,52 17,00 — 307 +0,09 22. Tranemo, P — 9 200 0,33 14,50 — 133 +0,05 23. Trollhättan, P + 121 300 + 1,06 14,50 + 1 759 0,15 24. Hammarö, S + 62 300 + 2,41 15,40 + 959 0,36 25. Karlstad, S + 59 100 +0,35 15,70 + 928 0,05 26. Karlskoga, T + 208 400 + 2,33 16,00 + 3 334 0,36 27. Fagersta, U + 42 800 + 1,15 15,50 + 663 0,18 28. Västerås, U + 181 400 +0,65 14,80 + 2 685 0,09

Summa för ovanstående 28 primärkommuner 23 959 400 — 3,44 16,48 359 426 + 0,53

Malmö. Av tabell 6.9 framgår att 14 av de 28 berörda primärkommunema skulle förlora på en fördelning av den "effektiva" vinstbeskattningen av de juridiska personerna efter invånarantal. Förlusterna för dessa 14 primär- kommuner är emellertid betydligt större än vinsterna för de övriga primär- kommunerna i tabellen, varför nettoeffekten blir minskade skatteintäkter för primärkommunema om ca 360 milj. kr. Motsvarande nettoförlust för lands- tingen uppgår till ca 240 milj. kr, som helt faller på Stockholms läns landsting. Totalt skulle således de kommuner som ligger utanför skatteutjämningssyste- met netto förlora ca 600 milj. kr på den diskuterade omläggningen.

Det bör uppmärksammas att resultaten kommer att variera något från år till år. Särskilt för kommuner där skatteunderlagstillskottet från de ju- ridiska personerna svänger kraftigt mellan åren kan uppenbarligen resultatet av att mista en del av underlaget te sig olika om man studerar ett ”bra” eller ett ”dåligt” år.

6.2.5. Utredningens ställningstaganden

Enligt företagsskatteberedningens förslag bör en fast enhetlig skattesats in- föras för bolagen och samtidigt bör den kommunala beskattningen av dessa avskaffas. Från företagsbeskattningssynpunkt är detta en önskvärd reform. Frågan för vår del blir då främst om återverkningarna för kommunsektorn blir så besvärande att vi måste avstyrka denna omläggning, eller om vi kan ange en acceptabel lösning på uppkommande problem.

Vi har ovan konstaterat att skatteutjämningssystemet skyddar majoriteten av kommunerna mot förändringar. Det är endast kommuner med hög egen skattekraft som har något att förlora om hela eller delar av skatteunderlaget från juridiska personer tas bort. Det är inte möjligt att återföra skatteun- derlaget från de juridiska personerna till enskilda primärkommuner och landsting med exakt samma fördelning som den kommunala taxeringen skulle ha givit.

Däremot är det naturligtvis möjligt att begränsa omläggningen av be- skattningen av juridiska personer till att enbart avse ett införande av en enhetlig skattesats genom att låta de enskilda kommunerna tillämpa den kommunala medelutdebiteringen vid den kommunala beskattningen av de juridiska personerna. Vi har emellertid i avsnitt 6.2.4.1 pekat på att ett sådant alternativ saknar flera av de från företagsskattesynpunkt positiva inslagen i företagsskatteberedningens huvudalternativ. Vi har därför över- vägt olika grunder för fördelningen av skatteunderlaget från de juridiska personerna, om företagsskatteberedningens förslag skulle genomföras.

Skatteunderlaget från de juridiska personerna uppvisar kraftiga fluktua- tioner från år till år i enskilda kommuner, som är beroende av skatteun- derlaget från ett fåtal företag. En återföring av bolagens skatteunderlag till kommunerna enligt någon av de av oss diskuterade fördelningsnycklarna skulle ge en jämnare utveckling av det kommunala skatteunderlaget över tiden i dessa kommuner, vilket måste anses vara en fördel.

Å andra sidan kan hävdas att det finns risk för att kommunernas vilja att göra aktiva insatser för att främja en dynamisk näringslivsutveckling 1 försvagas om de inte kan sporras av möjligheten till ökade skatteinkomster. Det skulle därför kunna vara olyckligt att bryta det nuvarande sambandet

mellan beskattningsort och verksamhetsort för företagen. Det finns emel- lertid knappast något som tyder på att de kommuner som har en effektiv skattekraftsgaranti skulle vara mindre aktiva än andra i försöken att främja näringslivets utveckling. Det är i första hand önskemålet att slå vakt om invånarnas sysselsättningsmöjligheter som är den avgörande sporren för kommunerna, inte den eventuella skatteinkomsten från företagsvinsterna.

Den mest långtgående förändringen av skatteinkomsterna från de juridiska personerna skulle uppkomma om skatteunderlaget i sin helhet skulle tillföras skatteutjämningen. För kommuner med en högre egen skattekraft än den garanterade skulle omläggningen leda till ganska varierande förluster. Som vi har visat i tabell 6.7 skulle emellertid mycket kraftiga utdebiteringshöj- ningar komma att krävas i flera kommuner. Om den primär- och lands- tingskommunala utdebiteringen summeras skulle skattehöjningarna uppgå till mellan 3 och 4 kr för flera kommuner i Stockholms län liksom för Malmö.

Det är inte heller så att de som förlorar mest genomgående också är de som i utgångsläget har den högsta skattekraften. Som ett medel att minska spridningen i skattekraft "uppåt" är en utjämning enbart av inkomster från juridiska personer därför inte idealisk. Med tanke på de kraftiga utdebi- teringshöjningar för vissa kommuner som skulle bli fallet om skatteun- derlaget från de juridiska personerna i sin helhet tillfördes skatteutjämningen har vi inte ansett att en så långtgående omfördelning mellan kommunerna är möjlig att genomföra.

Vi har också studerat effekterna av ett alternativ som leder till en mer begränsad omfördelning mellan kommunerna. Enligt detta alternativ skulle varje kommun ograverat få behålla det skatteunderlag som motsvarar garan- tibeloppen för de juridiska personernas fastighetsinnehav. Endast den del av skatteinkomsterna från juridiska personer som överstiger garantiskatten skulle alltså omfördelas. Som fördelningsnyckel har vi valt antalet invånare i kommunerna.

Även detta alternativ skulle leda till relativt kraftiga utdebiteringshöj- ningar i ett antal kommuner, som vi har visat i avsnitt 6.2.4.3. Effekterna är emellertid betydligt mindre än om skatteunderlaget tillförs skatteutjäm- ningen. Om denna omfördelning av skatteunderlaget från de juridiska per- sonerna skulle genomföras på en gång skulle flera kommuner få en belastning som motsvarar en total utdebiteringshöjning av kommunal— och lands- tingsskatt på mellan en och två kronor. Detta anser vi inte vara acceptabelt.

Med generösa övergångsåtgärder skulle det emellertid vara lättare för de kommuner, som kommer att förlora på omläggningen, att anpassa sig till de nya förhållandena. Vi föreslår därför en tioårig övergångsperiod med ett gradvis ökat genomslag av den nya beräkningen av tillskott av skat- teunderlag. Jämförelsenormen för de berörda kommunerna bör utgöras av de juridiska personernas genomsnittliga andel av det totala skatteunderlaget i kommunen under den senaste femårsperioden före omläggningens genom- förande. Garantiskatteunderlaget bör dock inte räknas in i denna andel, eftersom det fördelas tillbaka till kommunerna enligt oförändrade regler.

Med dessa övergångsregler skulle det schematiskt dröja tio år innan ef- fekterna av omläggningen slår igenom i sin helhet. Givetvis är det i praktiken omöjligt att uttala sig om de framtida verkningarna under en så lång period.

Skulle den tidigare konstaterade nedåtgående trenden för de juridiska per- sonerna fortsätta blir den reella försämringen mindre. lnvånama i Stockholm som skulle drabbas hårdast skulle få en belastning i utgångsläget som mot- svarar en höjd utdebitering på knappt 20 öre per år under tioårsperioden.

Om man önskar genomföra företagsskatteberedningens huvudalternativ för omläggning av beskattningen av juridiska personer vill vi för vår del förorda att kommunerna ograverat återfår garantiskatteunderlaget för bo- lagens fastighetsinnehav samt att skatteunderlaget i Övrigt fördelas till kom- munerna efter invånarantalet. Effekterna av denna omläggning för de en- skilda kommuner som ligger utanför skatteutjämningen bör dock spridas ut över en tioårig övergångsperiod.

7. Ett reformerat skatteutjämningssystem

7.1. Historik

I sitt betänkande med förslag till nytt skatteutjämningssystem (SOU 1964: 19) lämnade skatteutjämningskommittén en utförlig redogörelse för de åtgärder som tidigare vidtagits för att lindra bördan för skattetyngda kommuner och de förslag i frågan som vid olika tillfällen lagts fram. Även skatteut- jämningsrevisionen, som tillkallades 1970 för att se över skatteutjämnings- systemet, redogjorde i sitt betänkande (SOU 1972:44) utförligt för det arbete som föregick 1965 års lagstiftning. Den historiska återblicken skall därför här göras kortfattad.

7.1.1. Skatteutjämningen före 1965

Första gången riksdagen beviljade statsunderstöd åt skattetyngda kommuner var 1917. Bidraget skulle utgå enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. 1927 fattade riksdagen beslut om understöd av skatteutjämningsmedel åt synnerligt skattetyngda kommuner. En statlig utjämningsskatt infördes enligt beslut av 1928 års riksdag för utjämning av skattetrycket olika kom- muner och menigheter emellan. Utjämningsskatten togs bort av 1938 års riksdag tillsammans med den kommunala progressivskatten, som märkbart ökat ojämnheten i det kommunala skattetrycket.

Efter en av skattelindringsutredningen gjord översyn av grunderna för skatteutjämningsunderstödet införde 1951 års riksdag bidrag till skattelind— ring åt synnerligt skattetyngda kommuner. Bidrag utgick till skattetyngd kommun, om kommunens skatteunderlag per invånare understeg ett visst gränsunderlag. Detta gränsunderlag fastställdes till 75 procent av medel- skatteunderlaget för rikets landskommuner med undantag för Norrbottens län och de kommuner i övrigt som Kungl. Maj:t på grund av likartade förhållanden fann jämställda med kommunerna i Norrbotten, där gräns- underlaget bestämdes till 80 procent. Som skattetyngd betraktades den kom- mun, där den sammanlagda kommunala utdebiteringen översteg 11 kr per skattekrona. Bidraget utgick med viss procent av den utdebitering som över- steg 11 kr. Bidragsprocenten berodde även på förhållandet mellan kom- munens skatteunderlag och gränsunderlaget. Bidraget ökade ju lägre skat- teunderlaget och ju högre utdebiteringen var.

Allmänna statsbidragsutredningen konstaterade i sitt principbetänkande (SOU l952:4) att staten genom lagstiftning av olika slag eftersträvade att

tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdiga förmåner oberoende av kom- muntillhörighet. Av detta följde också att det blev ett statligt intresse att verka för en skälig utjämning av skattetrycket olika kommuner emellan. Skatteutjämningssyftet kunde enligt utredningens mening icke tillgodoses tillräckligt med en rad speciella statsbidrag till vissa verksamhetsgrenar utan måste utvidgas till att omfatta alla av kommunen bedrivna verksamheter. Utredningen fann att grunderna för ett allmänt skatteutjämnande statsbidrag borde utformas så att ett i belopp bestämt totalbidrag fördelades mellan kommunerna efter storleken av dels antalet skattekronor per invånare och dels en utgiftsfaktor. Utgiftsfaktorn borde bestämmas så att den i princip inte kunde påverkas av kommunernas åtgärder. För bestämmande av denna framlades två alternativ. Enligt det ena alternativet skulle som grund för utgiftsfaktorn tas de för varje kommun bestämda normala utgifterna, var- jämte storleken av de faktiska utgifterna i viss män skulle beaktas. Det andra alternativet tog som utgångspunkt de faktiska utgifterna per invånare med viss reduktion.

Allmänna statsbidragsutredningens betänkande föranledde inte någon Kungl. Majtzs proposition.

7.1.2 1965 års lagstiftning

Skatteutjämningskommittén framhöll i sitt betänkande (SOU 1964:19) 1 lik- het med allmänna statsbidragsutredningen att skatteutjämningsproblemet inte kunde lösas genom ändring av grunderna för de speciella statsbidragen. Skatteutjämningen begränsades nämligen då till utjämning av det skat— tetryck som föranleddes av den speciella statsunderstödda verksamheten. De verksamheter som föll utanför statsbidragssektorn kunde alltjämt för- anleda starkt varierande skattetryck i kommunerna. Ett allmänt statsbidrag med skatteutjämnande syfte måste därför tillskapas.

Kommittén fann att ett allmänt skatteutjämnande bidragssystem inte kun- de syfta till en total utjämning av kommunernas utdebiteringssatser. Skill- nader i den kommunala verksamheten som är att tillskriva kommunmed- lemmarnas olika krav på insatser måste i den kommunala självstyrelsens intresse accepteras. Mot en total utjämning av utdebiteringsskillnaderna ta- lade också det förhållandet att om staten till mycket stor del svarar för kostnaderna för den kommunala verksamheten men kommunerna bibe- hålles vid sin bestämmanderätt skulle kommunernas intresse för sparsamhet i förvaltningen bli lidande. Därför borde ett allmänt Skatteutjämningsbidrag så långt möjligt utformas så att det angrep de orsaker till utdebiterings- skillnaderna som kunde anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande.

En objektiv mätare på kommunernas ekonomiska bärkraft har skatte- kraften, dvs. skatteunderlaget per invånare, ansetts vara. Med hänsyn till Skatteunderlagets grundläggande betydelse för kommunernas ekonomi och då variationerna i skatteunderlag kommunerna emellan beror av omstän— digheter som kan sägas ligga utom räckhåll för kommunal påverkan, syntes det naturligt, framhöll skatteutjämningskommittén, att ett allmänt stats- bidragssystem utformades med beaktande av olikheterna i kommunernas

skattekraft. Kommittén ansåg vidare att en anpassning av bidragsgivningen med hän-

syn till kostnadsolikheterna inom skilda delar av landet skulle kunna erhållas genom att tillskotten av skatteunderlag graderades efter kommunernas belägenhet inom olika områden av landet. Vid en sådan gradering kunde hänsyn dock inte tas till de kostnadsolikheter som finns mellan kommunerna inom ett och samma område. För att kunna beakta dessa olikheter måste till systemet fogas någon eller några faktorer med vilka bidragsgivningen kunde ytterligare differentieras. Kommittén försökte finna någon godtagbar fördelningsfaktor inom dels skolområdet, med hänsyn till dess tunga vikt i kommunernas budget, dels på befolkningsstrukturens område, eftersom kommittén var medveten om att antalet ungdomar och åldringar påverkar kommunernas utgiftssida, dels även med anknytning till tätortsgraden. Un- dersökningarna gav dock inte något positivt resultat.

Eftersom någon särskild i systemet användbar utgiftsfaktor inte stod att finna ansåg kommittén att man i stället borde överväga att vid bidrags- givningen utgå från det faktiska skattetrycket, sådant det kom till uttryck i den sammanlagda kommunala utdebiteringen. Härvid skulle man kunna fånga in såväl tätortkommunernas som glesbygdskommunernas speciella 1 kostnader när dessa lett till en hög utdebitering. Kommittén framhöll att

större delen av den kommunala verksamheten är obligatorisk eller är att 1 anse som ofrånkomlig och att systemet skulle utformas så att det inte gav kommunerna ökade bidrag med mindre deras egna skattebetalare belastades med höjd utdebitering. Av dessa skäl bedömde kommittén riskerna för missbruk av en bidragsgivning som byggde på bl. a. den faktiska utdebi- teringen vara obetydlig. 1 Kommittén föreslog att riket skulle indelas i områden med olika skat— tekraftsgränser bestämda med hänsyn till de allmänna kostnadsolikheter 1 som orsakas av hårt klimat och befolkningsgleshet samt likartade faktorer. 1 Någon millimeterrättvisa gick enligt kommittén inte att åstadkomma. Efter- som man enligt systemet tog direkt hänsyn till höga kostnader genom bidrag vid hög utdebitering minskade behovet av mera långtgående indelningar. Kommittén stannade därför för tre skattekraftsområden. Inom var och en 1 av dessa skulle kommunerna garanteras en viss skattekraft, som stod i re- lation till medelskattekraften i riket.

Hänsyn till den totala utdebiteringen i kommunen togs på två sätt enligt kommitténs förslag. Om utdebiteringen översteg medelutdebiteringen i ri- ket, utdebiteringsgränsen, skulle särskilt bidrag utgå. För kommuner vars 1 utdebitering understeg medelutdebiteringen med visst antal ören reduce- 1 rades det tillskott av skatteunderlag som kommunerna var berättigade till på grund av att deras skattekraft var lägre än det garanterade.

Skatteutjämningskommitténs förslag godtogs i princip av riksdagen. Vissa ändringar av föreslagna områdesgränser, bidragsprocenter m. m. genomför- des dock. Fr. o. m. den 1 januari 1966 utgick bidrag dels vid brist på skat- tekraft, dels vid hög utdebitering. För beräkning av tillskott av skatteun- derlag vid brist på skattekraft indelades riket i tre skattekraftsområden. Kom- munerna tillfördes det skatteunderlag som behövdes för att skattekraften skulle motsvara viss andel av medelskattekraften. Denna andel utgjorde i skattekraftsområde 1, 90 procent (landstingskommun 95 procent), i område 2, 110 procent och i område 3, 125 procent. För landskommun, köping eller stad vars sammanlagda utdebitering understeg utdebiteringsgränsen

reducerades procenttalet efter viss skala. Bidrag vid hög utdebitering utgick enbart till landskommun, köping eller stad, således ej till landstingskommun eller församling. Dessutom kunde kommun om synnerliga skäl förelåg be- viljas extra Skatteutjämningsbidrag.

7.1.3 1973 års revision av skatteutjämningssystemet

1 sin översyn av 1965 års skatteutjämningssystem konstaterade skatteut- jämningsrevisionen i betänkandet SOU 1972:44 att systemet i det stora hela väl fyllt sin uppgift. Den principiella uppbyggnaden med tillskott av skatteunderlag hade inte ifrågasatts från något håll. Kritik hade dock riktats mot att indelningen i skattekraftsområden var för grov och onyanserad och att skillnaderna i garanterad skattekraft blev för stor i gränsområdena. Den allvarligaste kritiken hade emellertid framförts mot bidraget vid hög ut- debitering och den reduceringsregel för tillskott av skatteunderlag som gällde för kommuner vars utdebitering understeg medelutdebiteringen. Framför allt bidraget vid hög utdebitering men även reduceringsregeln ansågs verka uppdrivande på utdebiteringarna.

Skatteutjämningsrevisionen anförde principiellt att ett skatteutjämnings- system inte bara borde ha som mål att minska skillnaderna i utdebitering utan även att ge kommunerna möjlighet att tillhandahålla sina invånare i stort sett lika god service. Det huvudsakliga syftet skulle vara att ge samma standard till samma pris.

Kommittén ansåg sig kunna konstatera att olägenheterna av bidraget vid hög utdebitering var allvarliga. De skäl som anfördes var bl. a. att kom- munerna själva i hög grad kunde påverka bidragssumman genom att höja sin utdebitering, att bidragsreglerna var starkt progressiva och att de således genom sin konstruktion kunde driva upp utdebiteringarna. Dessutom in- nebar bidraget, liksom reduceringsregeln, ett avsteg från den grundläggande principen att skatteutjämningsbidragen i första hand skulle bestämmas efter objektiva grunder. Kommittén föreslog därför att bidraget vid hög utde- bitering skulle avskaffas och att reduceringsregeln skulle modifieras.

Den grova indelning i skattekraftsområden och de stora skillnaderna i garanterad skattekraft mellan områdena som 1965 års skatteutjämnings- system innebar mildrades i viss mån av bidraget vid hög utdebitering. Under förutsättning att skattesatserna gav ett rättvisande mått på kostnadsläget inom kommunerna var således hög utdebitering till större eller mindre del tecken på en relativt sett ogynnsam skattekraftsgaranti. Ett avskaffande av bidraget vid hög utdebitering förstärkte alltså behovet av en större ny- ansering av det kvarvarande bidraget vid brist på skattekraft. Skatteutjäm- ningsrevisionen förutsatte därför att en individuell prövning skulle ske av varje kommuns skattekraftsgaranti med ledning av kostnadsläget för kom- munen. Utredningen sammanställde allmänna statistiska uppgifter om kom- munerna såsom folkmängd, folkmängdsutveckling, åldersfördelning, tätorts- grad m. m. Dessutom gjordes en analys av kommunernas budgetar i syfte att klarlägga utdebiteringsbehovet för att täcka nettokostnader, räntor och amorteringar. För att få en uppfattning om betydelsen av skillnader i ser- viceutbudet gjordes en enkät hos ett åttiotal kommuner. En mera djupgående undersökning utfördes beträffande 15 kommuner för att få bättre grepp om

de omständigheter som påverkar den kommunala ekonomin.

Enligt skatteutjämningsrevisionens bedömning visade undersökningarna att det var omöjligt att få fram objektiva mätnormer, som genom en i hu- vudsak matematisk operation skulle kunna bestämma den enskilda kom- munens skatteunderlagsgaranti. Det hade inte visat sig möjligt att fastlägga och sammanväga de faktorer som påverkar kostnadsläget på sådant sätt, att de kunde ligga till grund för en säker inplacering av kommunerna på en skattekraftsskala. Men tillsammantaget var materialet så belysande att det enligt revisionens mening gav underlag för en allmän bedömning av kommunernas relativa kostnadsläge och övriga förutsättningar. Med ledning härav föreslog skatteutjämningsrevisionen att en individuell skattekrafts- garanti skulle bestämmas för varje kommun. Lägsta procenttalet skulle bli 90 och gälla för större delen av södra Sverige och delar av mellersta Sverige. Kommunerna i övriga delar av landet skulle få 95, 100, 105, 110, 115, 120, 125 eller 130 procent av medelskattekraften garanterade, med i huvudsak högre garanti ju längre åt norr kommunen var belägen. För landstings- kommunerna föreslogs samma principer men med variation i skatteunder- lagsgarantin från lägst 95 till högst 135 procent.

För de borgerliga primärkommunernas del föreslogs systemet kompletterat med två särskilda regler. Den ena gällde utpräglade avfolkningskommuner. Eftersom tillskott av skatteunderlag beräknas efter invånarantalet minskar skatteutjämningsbidraget i takt med befolkningen. Det är emellertid inte möjligt att minska kommunens kostnad i samma takt eftersom en stor del utgörs av fasta kostnader. Skatteutjämningsrevisionen föreslog därför att vid sjunkande invånarantal skulle det tillskjutna skatteunderlaget be- räknas på det högsta invånarantalet under något av de senast förflutna fem åren, minskat med en procent för varje år som sedan dess förflutit.

Den andra regeln gällde fritidsfastigheter med ägare, som inte var bosatta inom den kommun, där fastigheten var belägen. Skatteunderlaget från garan- tibelopp från dessa fastigheter ingår i kommunens eget skatteunderlag. Ägarna räknas däremot inte in i det befolkningstal, som ligger till grund för det garanterade skatteunderlaget. Följden blir att inga skatte- eller bi- dragsintäkter erhålls för att täcka de utgifter fastigheterna för med sig. Skat- teutjämningsrevisionen föreslog därför att skatteunderlaget från dessa fri- tidsfastigheter skulle avräknas från kommunens eget skatteunderlag vid beräkningen av skatteutjämningsbidraget.

För att få behövlig flexibilitet i systemet föreslogs att Kungl. Maj:t skulle få rätt att besluta om avvikelse från indelningen i skattekraftsområden, då något inträffat som påtagligt försämrat kommunens ekonomiska förutsätt- ningar. Extra bidrag föreslogs också kunna beviljas i likartade fall men i princip vara inriktade på mera tillfälliga svårigheter.

Utredningsmetoden och de slutsatser revisionen dragit av materialet som underlag för en individuell prövning av skattekraftsgarantin för den enskilda kommunen kritiserades starkt i flertalet remissyttranden. Svenska kommunförbundet påpekade att det tillgängliga statistiska materialet varit alltför osäkert för att ligga till grund för en så exakt bedömning av skatte- kraftsbehovet att näraliggande kommuner ansetts böra inplaceras i skilda skattekraftsklasser.

Principen om en individuellt prövad skattekraftsgaranti godtogs av ett flertal

remissinstanser, bl. a. skatteutjämningsnämnden, som ansåg detta för- slag i flera hänseenden överlägset gällande system. Landstingsförbundet framhöll att det för vissa kostnadsfaktorer torde vara möjligt att relativt nog- grant beräkna relationstal, som skulle kunna användas som mera objektiva indikatorer på en kommuns kostnadsläge och övriga förutsättningar. Det gällde därvid främst att bestämma de för kommunen icke påverkbara faktorerna och deras storlek, eftersom dessa borde utgöra grund för för- delningen av ett Skatteutjämningsbidrag.

I prop. l973:44 konstaterades att en viss förskjutning i måldiskussionen ägt rum så att angelägenheten av att neutralisera kostnadsskillnader skjutits i förgrunden. Beträffande revisionens försök att fastställa kommunernas kostnadsläge ställde sig departementschefen tveksam. Han fann sina be- tänkligheter i detta avseende så starka, att han inte kunde förorda att prin- cipen om kommunvis fastställd skattekraftsgaranti lades till grund för skat- teutjämningssystemet. Han föreslog därför att i avvaktan på resultaten av kommunalekonomiska utredningens arbete skulle provisoriska ändringar genomföras. En sådan provisorisk reform borde innebära en utökning av antalet skattekraftsområden till fem. Procenttalen i respektive skattekrafts- klasser föreslogs bli 95, 100, 110, 120 och 130 procent. För landstingskom- munerna föreslogs samma antal skattekraftsklasser med samma skattekrafts- garanti i respektive klass.

Olägenheterna av den fortfarande schablonartade indelningen i skatte- kraftsklasser, med risk för att kommuner med likartade ekonomiska för- hållanden hänfördes till skilda klasser, ansåg departementschefen inom rim- liga gränser borde bemästras med extra Skatteutjämningsbidrag. Han föreslog därför väsentligt ökade möjligheter att bevilja extra bidrag.

Vid fastställande av skattekraftsområdena och garantinivåerna har också regionalpolitiska hänsyn tagits. Departementschefen framhöll bl. a. ”Det är enligt min mening uppenbart att nuvarande skatteutjämningssystem har en mycket stor regionalpolitisk betydelse. När särskilda åtgärder behöver tillgripas för att stimulera utvecklingen i vissa delar av landet är det naturligt att man ser till att sådana insatser inte motverkas av bristande kommunal service eller mycket höga utdebiteringar. Detta är ett av skälen till att stats- makterna vid bestämmande av den garanterade skattekraften för kommu- nerna liksom för närvarande bör fästa stort avseende vid den geografiska belägenheten. Detta förhållande kan också uttryckas så att i skatteutjäm- ningssystemet bör byggas in en regionalpolitisk målsättning."

Departementschefen förordade vidare att bidraget vid hög utdebitering och reduceringsregeln skulle avskaffas. Skatteutjämningsrevisionens förslag att i det ordinarie systemet införa en särskild regel för avfolkningskommuner förordades, dock med en av administrativa skäl betingad ändring. Regeln föreslogs utformad så att man alltid utgår från befolkningstalet fem år bakåt i tiden minskad med fem procent och jämför detta med den aktuella be- folkningssiffran. I den mån förstnämnda reducerade befolkningstal över- stiger den aktuella förhöjs skattekraftsgarantin i motsvarande grad. Även den av revisionen föreslagna särskilda regeln för sommarstugekommuner ansåg departementschefen borde genomföras.

I likhet med revisionen ansåg departementschefen att extra skatteutjäm- ningsbidrag borde beviljas även i fortsättningen. Några speciella kriterier

för extra bidrag var departementschefen inte beredd att ange utan förordade en prövning från fall till fall av den bidragssökande kommunens situation. Kommunen borde som skäl för behov av extra bidrag kunna ange att något speciellt inträffat, varöver kommunen inte kunnat råda, som påtagligt för- sämrat dess ekonomi eller att dess ekonomiska situation var sådan att det eljest framstod som skäligt att komplettera den ordinarie bidragsgivningen.

Skatteutjämningsrevisionen hade föreslagit att Kungl. Maj:t skulle kunna medge kommun höjd skattekraftsgaranti. Med hänsyn till att det förändrade skatteutjämningssystemet avsågs få provisorisk karaktär ansåg departe- mentschefen inte att det förelåg behov av en sådan regel.

Med hänsyn till ö-kommunernas unika situation som i flera avseenden medför extraordinära kostnader förordade riksdagen (FiU 1973:23) en höj- ning av de i propositionen föreslagna skattekraftsgarantiema för Gotland och Öckerö till 115 respektive 100 procent. 1 övrigt bifölls propositionen. Det reviderade systemet trädde i kraft den 1 januari 1974.

7.2. Syftet med skatteutjämningen och kritiken mot nuvarande system

7.2.1. Syftet med skatteutjämningen

Förutsättningarna för tillhandahållande av kommunal service varierar i hög grad mellan kommunerna. Orsakerna härtill är att finna på både intäkts- och kostnadssidan. Skillnaderna i skattekraft, dvs. skatteunderlag per in- vånare, är mycket stora. Således uppgick skattekraften vid 1977 års taxe- ring till 362149 skr i den kommun som hade den högsta skattekraften och till 144:08 skr i kommunen med den lägsta skattekraften. Medelskat- tekraften vid 1977 års taxering var 224:66 skr.

I tabell 7.1 redovisas de tolv kommuner som hade den högsta respektive den lägsta skattekraften vid 1977 års taxering, inklusive bidragsunderlag vid skattebortfall, uttryckt i procent av medelskattekraften.

Det bör dock uppmärksammas att även om stora skillnader finns mellan kommunerna med högst respektive lägst skattekraft har för flertalet kom- muner den egna skattekraften successivt närmat sig medelskattekraften. Detta framgår klart av tabell 7.2, som visar skattekraftens spridning vissa år under den senaste 10-årsperioden. Drygt 93 procent av antalet kommuner har taxeringsåret 1977 en skattekraft, som befinner sig i intervallet 70—110 procent av medelskattekraften medan andelen kommuner i detta intervall uppgick till endast 58 procent taxeringsåret 1966.

Om man ser till andelen invånare som bor i kommuner med skattekraft inom respektive intervaller i stället för till antalet kommuner framstår sprid- ningen i skattekraft som mer markerad men reduktionen av dessa skillnader under senare år är fortfarande mycket tydlig. Taxeringsåret 1977 var enligt tabell 7.3 drygt 78 procent av rikets invånare bosatta i kommuner med skattekraft i intervallet 70—110 procent av medelskattekraften mot knappt 58 procent taxeringsåret 1966.

På kostnadssidan inverkar en rad faktorer, av vilka flera i ingen eller

Tabell 7.1 Primärkommuner med högst respektive lägst skattekraft vid 1977 års taxering

Egen skatte- kraft[1 i % av medelskattekraften

Primärkommun

Högst skattekraft

1 Danderyd 161,35 2 Solna 159,32 3 Lidingö 154,76 4 Stockholm 145,87 5 Sundbyberg 135,34 6 Nacka 127,22 7 Järfälla 125,25 8 Sollentuna 123,97 9 Täby 121,04 10 Malmö 114,85 11 Göteborg 111,82 12 Oxelösund 110,19 Lägst skattekraft ] Torsås 64,13 2 Borgholm 64,85 3 Berg 67,50 4 Tanum 67,83 5 Mörbylånga 69,22 6 Orust 69,31 7 Pajala 69,57 8 Färgelanda 70,13 9 Ödeshög 70,16 10 Nordanstig 70,85 11 Haparanda 70,86 12 Övertorneå 71,28

" Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

Tabell 7.2 Primärkommunernas procentuella fördelning efter egen skattekraft i pro- cent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973—1977

Egen skattekrafta i Andel kommuner med % av medelskat- vidstående skattekraft taxeringsåret tekraften

1966 1971 1973 1974 1975 1976 1977

— 60 14,1 5,2 1,8 0,7 — — 60— 70 24,1 18,1 6,8 6,8 3,2 3,6 2,5 70— 80 22,8 26,3 27,0 24,5 23,0 21,7 20,6 80— 90 18,2 25,4 34,2 34,9 37,4 36,5 38,3 90—100 10,0 14,0 18,0 21,2 22,7 23,1 24,9 100—110 6,8 6,5 7,2 6,5 7,9 9,4 9,4 110—120 2,1 2,4 1,4 1,4 1,8 2,5 1,1 120—130 0,7 0,6 1,1 1,8 1,8 1,4 1,4 130— 1,2 1,5 2,5 2,2 2,2 1,8 1,8

Samtliga 100,0 100,0 1000 1000 100,0 100,0 100,0

Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

Tabell 7.3 Befolkningens procentuella fördelning på primärkommuner med egen skattekraft, redovisad i procent av medelskattekraften taxeringsåren 1966, 1971 och 1973—1977

Egen skattekraft” i Andel av befolkningen i kommuner med % av medelskat- vidstående skattekraft taxeringsåret

tekraften ___—___— 1966 1971 1973 1974 1975 1976 1977

— 60 4,9 1,2 0,5 0,2 — — — 60— 70 9,8 4,7 2,1 2,2 1,0 1,1 0,9 70— 80 11,8 11,9 11,7 10,3 9,3 9,0 7,8 80— 90 13,9 19,9 24,6 24,7 24,3 23,1 23,6 90—100 12,3 24,7 26,4 31,0 31,1 30,6 32,2 100—110 19,7 12,8 11,2 9,0 12,5 14,0 14,8

110—120 3,8 11,1 10,4 9,6 9,0 9,9 8,5 120—130 10,5 1,5 1,5 2,2 2,7 2,3 2,4 130— 13,3 12,1 11,6 10,8 10,2 9,9 9,8

Samtliga 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

" lnkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

ringa grad kan påverkas av kommunerna själva. Hit hör i främsta rummet den geografiska belägenheten men även andra faktorer som befolkningens ålderssammansättning m.fl. Ofta sammanfaller de negativa faktorerna på kostnads- och intäktssidan, dvs. en kommun med låg skattekraft kan sam- tidigt ha höga kostnader till följd av exempelvis stora avstånd och en ogynn- sam åldersfördelning.

Om inte de sämre lottade kommunerna tillförs inkomster utifrån medför de skilda förutsättningarna stora variationer i utdebitering och/eller standard.

Kommunerna är ålagda vissa obligatoriska uppgifter inom undervisnings-, socialvårds-, sjukvårds- m.fl. områden. Genom lagstiftning av olika slag eftersträvar staten att tillförsäkra medborgarna någorlunda likvärdig service oberoende av kommuntillhörighet. Det är också viktigt att se till att hu- vudmännen för verksamheterna, kommunerna, har ekonomiska möjligheter att fullgöra sina uppdrag. Av denna anledning har staten sedan lång tid tillbaka lämnat kommunerna särskilda bidrag till vissa verksamheter. Dessa speciella statsbidrag inverkar självfallet utjämnande på kommunernas kost- nader. Någon fullständig utjämning nås inte, inte ens inom de särskilda verksamhetsgrenar, till vilka bidrag utgår, eftersom bidragen endast täcker en större eller mindre del av kostnaderna. För att uppnå en högre grad av skatteutjämning måste statsbidraget omfatta alla av kommunerna be- drivna verksamheter, dvs. vara ett allmänt kostnadstäckande statsbidrag med skatteutjämnande syfte.

Om kommunernas olika förutsättningar för bedrivande av verksamheten ensamma vore avgörande för utdebiteringen skulle skatteutjämningen enbart kunna inriktas på en utjämning av skattesatserna. Så förhåller det sig emel- lertid inte. Utdebiteringens höjd beror också på kommunernas ambitioner att tillgodose skiftande behov, standarden på servicen, kommunernas val av finansieringssätt, förvaltningamas effektivitet m. m. Utan närmare ana- lyser är det inte möjligt att avgöra vad som orsakat en enskild kommuns specifika skattesats. Även om skatteutjämningssystemet skulle lyckas med

att ge kommunerna ekonomisk likställighet i relation till deras förutsätt- ningar kommer således utdebiteringsskillnader att kvarstå.

De första allmänna finansieringsbidrag som staten fr. o. m. 1917 lämnade kommunerna var avsedda att lindra skattetrycket i de mest skattetyngda kommunerna. Även 1951 års bidrag till skattelindring åt synnerligt skat- tetyngda kommuner tog sikte på att förhindra alltför höga utdebiteringar. Uppmärksamheten var av naturliga skäl i första hand inriktad på utde- biteringens höjd, oavsett vad som orsakat de höga skatteuttagen.

1 de utredningar som därefter behandlat frågan har en stegvis förskjutning av målsättningen för bidragen kunnat iakttas. Intresset har i allt högre grad koncentrerats på dels olikheterna i skatteunderlag per invånare i kommu- nerna, dels de skillnader i kostnader för bedrivande av samma slags verk- samhet som föreligger mellan kommunerna. I den principiella diskussionen har därvid den ståndpunkten intagits att merkostnader som förorsakats av att en kommun vill hålla en högre standard än andra kommuner på ett eller flera områden skall betalas genom att kommunmedlemmama belastas med högre skatt. Sådana skillnader måste accepteras som ett resultat av den kommunala självbestämmanderätten. Till målsättningen hör givetvis också att systemet inte skall missgynna en god hushållning med allmänna medel.

Kostnadsolikheter som beror på andra omständigheter än standardskill- nader, olikheter i det administrativa handhavandet av verksamheterna och finansieringssätt bör däremot beaktas i skatteutjämningssammanhang. Skat- teutjämningskommittén framhöll således att ett allmänt skatteutjämnings- bidrag så långt möjligt borde utformas så att det angrep de orsaker till ut- debiteringsskillnaderna som kunde anses ligga utom räckhåll för kommunalt inflytande. Skatteutjämningsrevisionen uttryckte principen så att skatteut- jämningssystemet borde ha till huvudsakligt syfte att ge kommunerna möj- lighet att ge samma standard till samma pris. Vid remiss- och riksdags- behandlingen av dessa utredningars betänkanden gjordes inga invändningar mot dessa principiella ståndpunktstaganden.

Enighet tycks således föreligga om att skatteutjämningssystemet bör be- akta kostnadsskillnader som beror på omständigheter, som kommunerna inte kan påverka. Stora svårigheter föreligger emellertid att urskilja och vår- dera de faktorer som förorsakar dessa kostnadsskillnader. Såväl skatteut- jämningskommittén som skatteutjämningsrevisionen gjorde omfattande undersökningar för att finna någon i systemet användbar utgiftsfaktor med anknytning till något objektivt bestämt mått, såsom åldersfördelning, tät- ortsgrad rn. m., utan att lyckas. Båda utredningarna ansåg sig kunna konsta- | tera att kostnaderna allmänt varierade med hänsyn till geografisk belägenhet, glesbygd m. m. Detta resulterade i en zonindelning av landet med successivt ökad bidragsgaranti ju längre norrut kommunen är belägen. Någon indi— viduell åtskillnad i garanti mellan kommunerna inom dessa stora områden kunde inte åstadkommas i brist på rättvisande och objektivt mätbara mått 1 på de kostnader, som inte kan påverkas av kommunerna. :

Att skatteutjämningssystemet skall beakta kommunernas olika förutsätt- ningar på inkomstsidan har ansetts naturligt. Den ojämförligt största be- tydelsen för kommunernas inkomster har skatteunderlaget. Här finns också en objektiv mätare på kommunernas ekonomiska bärkraft i form av skat-

tekraften. Skattekraften anges i skatteunderlag per invånare. En redovisning av skatteunderlag per inkomsttagare skulle i detta sammanhang vara en sämre värdemätare på kommunernas förutsättningar eftersom den kommu- nala servicen och kostnaderna härför måste omfatta alla invånare oavsett förvärvsintensiteteni kommunen. Skattekraften har också allmänt godtagits som den mest rättvisande och praktiskt användbara graderingsnormen för utjämning av kommunernas inkomster.

7.2.2. Verkningarna av nuvarande skatteutjämningssystem

Genom det skatteutjämningssystem som infördes 1966 har medel överförts 1 till kommuner med låg skattekraft och med viss differentiering av bidraget 1 på grundval av kommunernas relativa kostnadsläge och behov av regio- nalpolitiskt stöd. Som tidigare nämnts har differentieringen inte kunnat drivas längre än till att avse skillnader mellan vissa zoner, f. n. fem stycken. De sammanlagda skatteutjämningsbidragen till landsting, borgerliga och kyrkliga kommuner uppgick 1966 till 1 052 milj. kr. Genom systemets an- knytning till medelskattekraften erhålls värdebeständighet hos bidragen. Bi- 1 dragssumman har härigenom successivt ökat till 3 154 milj. kr 1977. Av 1 det totala bidragsbeloppet 1977 faller 1 949 milj. kr eller 62 procent på pri-

märkommuner, 1092 milj. kr eller 34 procent på landsting och 113 milj. kr eller 4 procent på församlingar.

Tabell 7.4 Skatteutjämningsbidrag för 1977 (landsting, primärkommuner och för-

samlingar)

1 Län Milj. kr Kr/inv. Kr/skra Stockholms 48,4 32 0:13 Uppsala 52,1 224 1:27 Södermanlands 29,9 1 19 0:66 Östergötlands 83,4 215 1:22 Jönköpings 62,7 208 1:18 Kronobergs 65,8 388 2:29 Kalmar 146,2 608 3:78 Gotlands 107,4 1 967 13:63 Blekinge 74,3 479 2:91 Kristianstads l 1 1,6 408 2:46 Malmöhus 77,6 105 0:54 Hallands 85,6 385 2:32 Göteborgs och Bohus 90,2 126 0:63 Älvsborgs 127,4 304 1:77 Skaraborgs 124,1 470 2:87 Värmlands 153,6 541 3:16 Örebro 42,0 153 0:84 Västmanlands 31,3 121 0:65 Kopparbergs 126,4 447 2:60 Gävleborgs 172,5 586 3:33 Västernorrlands 264,4 984 5:61 Jämtlands 263,1 1 970 12:37 Västerbottens 339,1 1 426 8:39 Norrbottens 475,1 1 783 9:91

Hela landet 3 154,2 383 2:00

" Exkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

På grund av systemets uppbyggnad har bidragen, som framgår av tabell 7.4, fått störst betydelse för de fyra nordligaste länen, Gotland och kommuner i andra delar av landet med särskilt låg skattekraft. Mätt i samma mått som kommunalskatten, dvs. i kronor per skattekrona, motsvarar skatteut- jämningsbidragen 1977 13:63 kr/skr för Gotlands län och 12:37 kr*/skr för Jämtlands län. Därefter följer Norrbottens och Västerbottens län med 9:91 respektive 8:39 kr/skr. Totalt för riket motsvarar bidragen 2:00 kr/skr 1977.

Med hjälp av skatteutjämningsbidragen uppnår vissa norrlandskommuner en skattekraft som ligger i nivå med några av de kommuner som har den högsta skattekraften i landet. Således har Pajala 1977 en skattekraft av 278 skr/inv. Endast fyra kommuner i landet har en högre skattekraft.

Skatteutjämningsbidragens betydelse 1977 för kommuner med låg egen skattekraft och hög garanti redovisas i tabell 7.5 för ett urval primärkom— muner och landsting.

Effekten av skatteutjämningssystemet är självfallet svår att mäta. Skill- naden mellan den högsta och den lägsta sammanlagda utdebiteringen i landet uppgick 1965, året innan skatteutjämningssystemet trädde i kraft, till 10:23

Tabell7.5 Skatteutjämningsbidrag 1977 för vissa primärkommuner och landsting med låg egen skattekraft

Kommuner Egen skat- Skatteutjämningsbidrag” Summa tekraft” __ skattekraft Skr/ inv. Skr/ inv. Kr/skrt' Skr/ inv.

Norrbottens län Haparanda 135:42 1 19:62 13:78 255:04 Pajala 128:65 149304 18: 14 277:69 Älvsbyn 148106 107:01 11:51 255:07 Överkalix 138259 128:65 15:41 26724 Övertorneå 134z85 138:24 15:56 273:09

Västerbottens län

Sorsele 146:31 111:72 13:36 258203 Vilhelmina 146:43 109140 12:80 25583 Åsele 151:45 105125 12:35 256:70

Jämtlands län Berg 125:98 123:27 16:97 24925 Bräcke 143132 101:43 12:53 244:75 Krokom 145:67 95:80 11:14 241147 Strömsund 148:95 94:73 11:56 243:68 Åre 152:21 95:33 11:18 24754

Gotlands län 1 Gotland 150:26 75:63 13:31 22589 ! 1 | | 1

Landsting

Norrbottens 185:00 69:92 4:24 254:92 Västerbottens l75:45 59:86 3:50 235z31 Jämtlands 164:75 70:56 4:87 235:31

" Inkl. bidragsunderlag vid skattebortfall. '” Inkl. extra skatteutjämningsbidrag. (" Exkl. bidragsunderlag vid skattebortfall.

kr/skr och har sedan minskat till 6:18 kr/skr 1977. Procentuellt sett har relationerna mellan den högsta och lägsta utdebiteringen förändrats ännu kraftigare. 1965 översteg den högsta utdebiteringen i riket den lägsta med nära 83 procent. Motsvarande jämförelse för 1977 utvisar drygt 26 procent. Till denna utjämning har dock även andra faktorer bidragit, framför allt de genomförda kommunsammanläggningarna.

I tabell 7.6 redovisas spridningen av primärkommunernas utdebitering i förhållande till medelutdebiteringen vissa år under den senaste tioårs- perioden. Av denna framgår bl.a. att 70 procent av kommunerna 1977 har en utdebitering i intervallet —l:00 — +1:00 kr omkring medelutdebite- ringen mot 56 procent 1967.

För 1977 har också redovisats befolkningens fördelning på de olika ut- debiteringsintervallerna. En något mindre andel av befolkningen befmner sig i intervallet —1:00 +1:00 kr omkring medelutdebiteringen (66 %) än andelen av antalet kommuner (70 %).

Möjligheterna att mäta den utjämning av kommunernas standard på olika verksamhetsområden som ägt rum sedan skatteutjämningssystemet infördes är mycket små. Det kan dock inte betraktas som någon överdrift att påstå 1 att skatteutjämningssystemet verksamt bidragit till en utjämning mellan ' kommunerna av såväl utdebiterings- som servicenivåer.

7.2.3. Kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem

Trots att ett skatteutjämningssystem varit i funktion under mer än tio år kvarstår stora skillnader i kommunernas servicenivå och skatteuttag. Detta faktum i sig innebär en kritik mot systemets effektivitet, även om vissa skillnader torde kunna förklaras av kommunernas olika ambitioner.

Redan vid remissbehandlingen av skatteutjämningsrevisionens betänkan- de framfördes kritik mot att revisionen inte gått längre i sina försök att klargöra och mäta olika faktorers inverkan på kommunernas kostnadsläge. Flera remissinstanser uttalade sig för en mer nyanserad indelning i skatte- kraftsklasser.

Tabell 7.6 Primärkommunernas procentuella fördelning efter avvikelse från medelutdebiteringen 1967, 1972 och 1974—1977 År Avvikelse —- Avvikelse + Hela Medel— —————————”——'— _ riket utdebi- 4,99— 3,99— 2,99— 1,99— 0,99— 0,00— 1,01— 2,01— tering —5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,01 1,00 2,00 3,00 Kr/Skr

1967” 0,3 1,0 3,6 9,5 20,3 28,2 28,1 8,2 0,8 100 11,63 1972” 0,2 _ 1,3 4,8 14,1 30,3 34,3 12,8 2,2 100 13,88 1974” — 0,4 1,4 6,9 28,0 44,4 16,4 2,5 100 13,98 197514 — 0,4 0,4 1,4 6,2 31 ,3 39,6 16,7 4,0 100 14,35 1976b _ 0,4 0,7 0,7 6,2 29,1 43,3 16,7 2,9 100 14,65 1977b _ 0,4 0,7 0,7 5,5 27,4 42,7 18,6 4,0 100 14,82 197717 f _ 0,4 1,2 0,7 12,7 27,1 38,5 17,3 2,1 100 14,82

Exkl. Stockholm, Göteborg och Malmö. '” Exkl. Gotland, Göteborg och Malmö. * Befolkningens procentuella fördelning efter primärkommunernas utdebitering.

De sydsvenska länsavdelningarna och landstingen

Svenska kommunförbundets länsavdelningar i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län har i en gemensam utredningsrapport 1975-03-14 framfört synpunkter och förslag beträffande gällande skatteutjämningssystem. I rapporten framhålls att kommunernas kostnader till vissa delar styrs av faktorer som kommu- nerna själva inte råder över. Skatteutjämningssystemet bör därför vara diffe- rentierat även med hänsyn till strukturella skillnader mellan kommunerna. Den nuvarande fördelningen av bidragen bestäms nästan enbart av kom- munens geografiska läge. Den geografiska differentieringen av skattekrafts- garantin upplevs av kommunerna i södra Sverige som klart orättvis.

Länsavdelningarna redovisar i rapporten flera för kommunerna opåverk- bara faktorer utöver de geografiskt betingade som har betydelse för kom— munernas utgiftsnivå. Strukturella olikheter finns inte bara mellan landets olika delar utan även mellan angränsande kommuner. Den utan jämförelse viktigaste strukturfaktorn är åldersfördelningen enligt länsavdelningarnas uppfattning. Den anses ha ett direkt och avgörande inflytande på utgiftsnivån i den enskilda kommunen. Åldersfaktorn bör dessutom vara lätt att beräkna och föra in i systemet. Övriga i rapporten diskuterade opåverkbara faktorer såsom bebyggelsestruktur, näringsstruktur, inkomststruktur och topografisk struktur bedöms inte ha samma betydelse och för flera av dem gäller att de är svåra att beräkna och väga in i ett skatteutjämningssystem. Det geo- grafiska lägets betydelse har också studerats i rapporten. Man har därvid kommit till den slutsatsen att merkostnaderna på grund av geografiskt läge är väsentligt lägre än vad som förutsatts vid konstruktionen av skatteutjäm- ningssystemet. Den nuvarande spännvidden mellan skattekraftsgarantin i norra respektive södra delarna av landet skulle därför vara för stor.

Sammanfattningsvis föreslår länsavdelningarna att ett rättvist skatteut- jämningssystem bör utformas så att varje kommun garanteras en grund- skattekraft motsvarande medelskattekraften (100 procent). Denna bör sedan ökas för kommuner med ogynnsamt geografiskt läge med det antal procent- enheter varmed kostnadsläget kan bedömas överstiga vad som är normalt för kommunerna i södra och mellersta Sverige. Härefter bör tillägg eller avdrag ske med det antal procentenheter, varmed kommunens åldersstruk- turkostnader avviker från det normala.

Länsavdelningamas rappon har på den landstingskommunala sidan följts upp med en utredning 1975-11-07 av förvaltningsutskotten i Kronobergs, Kalmar, Blekinge och Kristianstads läns landstingskommuner. Dessa lands- ting ställer sig tveksamma till den enkla områdesindelning som man nu har och förordar en större differentiering. Bättre fördelningskriterier bör till- lämpas och betydelse bör härvid tillmätas åldersstruktur och geografiskt lägesbetingade faktorer. Förvaltningsutskotten anser att kostnadsskillnader- na mellan södra och norra Sverige är väsentligt mindre än de som åberopas som motiv för spännvidden 95—130 procent.

Riksdagsmotioner

I flera motioner till riksdagen har framförts krav på att alla kommuner skall garanteras minst 100 procent av medelskattekraften samt att skat- teutjämningsbidraget i övrigt skall differentieras på basis av åldersstrukturen i varje enskild kommun utöver hänsynstagandet till den geografiska be- lägenheten.

De stora utdebiteringsskillnaderna mellan kommunerna i Stockholms- regionen har uppmärksammats i flera motioner till riksdagen. Motionerna utmynnar i krav på någon form av inomregional skatteutjämning. Detta speciella frågekomplex kommer att behandlas i avsnitt 7.9.

Sammanfattning av kritiken

Den framförda kritiken mot nuvarande skatteutjämningssystem kan sam- manfattas i följande tre punkter

1. Indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad 2. För lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna 3. Den lägsta garanterade skattekraften (95 procent) är för låg.

Indelningen kritiseras dels för att områdena blivit för stora, dels för att skillnaden i garanti mellan klasserna också är för stor. Framför allt känns denna stora skillnad besvärande i gränsområdena, eftersom 10 procent av medelskattekraften f. n. motsvarar cirka 1:40 kri utdebitering. Som framgått av de sydsvenska länsavdelningarnas kritik anser kommunerna i södra Sve- rige att spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti (95—130 procent) dessutom är för stor. Systemet kritiseras också för att det inte nyan- serar skillnaderna inom de mycket stora skattekraftsområdena, framför allt området med 95 procents garanti.

Kritiken under punkt 2 tar sikte på att det finns påvisbara kostnads- skillnader mellan kommuner, som kommunema själva i ingen eller mycket ringa grad kan påverka och som får effekt på utdebiteringen. Kritikerna anser det vara en allvarlig brist i systemet att inga hänsyn tas till dessa strukturella skillnader. Genomgående pekas på åldersstrukturens stora bety- delse för kommunernas kostnader och de stora skillnader i ålderssam- mansättningen som föreligger mellan kommunerna. Bebyggelsestrukturen anses också påverka kommunernas kostnader med hänsyn till skillnaderi be- folkningskoncentration. Stor glesbygd, många små tätorter, stora avstånd inom kommunerna m. m. fördyrar verksamheten. Även betydelsen av andra strukturella faktorer har förts fram i debatten såsom närings- och in- komststruktur, topografiska förhållanden m.fl.

Ett stort antal kommuner står bakom kravet på en höjning av den lägsta garanterade skattekraften, 95 procent. Man anser det fel att vissa kommuner skall få nöja sig med en grundgaranti som understiger medelskattekraften i riket. Dessa kommuner ges inte, enligt kritikernas mening, möjlighet att hålla en som normalt ansedd service åt sina kommunmedlemmar utan att utdebiteringen höjs väsentligt över medelnivån.

7.2.4. Utredningens direktiv

Enligt direktiven bör KEU 76 överväga om man skall ta ytterligare steg för att åstadkomma större likhet kommunerna emellan beträffande förut- sättningar och möjligheter att tillgodose olika servicekrav. Detta kan bl. a. ske genom ett större hänsynstagande till de faktorer, som leder till skillnader på inkomst- respektive utgiftssidan. En sådan faktor är ålderssammansätt- ningen som påverkar utgifterna för stora delar av den kommunala verk- samheten. Kostnaderna påverkas även av andra faktorer, som kommunerna själva i ingen eller ringa grad kan påverka geografiskt läge, bebyggelse- struktur, avstånd, topografiska förhållanden, inkomststruktur m. fl. Utred- ningen bör därför enligt direktiven överväga möjligheterna att i skatteut- jämningssystemet arbeta in någon eller några sådana objektivt mätbara fak- torer, som är av betydelse för den enskilda kommunens kostnadsnivå.

Grunderna för den nuvarande indelningen i skattekraftsklasser och den fastställda regionala spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti bör även prövas. I detta sammanhang bör enligt direktiven behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd också uppmärksammas.

I direktiven påpekas att den ordinarie bidragsgivningen även i fortsätt- ningen bör kompletteras med extra Skatteutjämningsbidrag till kommuner med behov av särskilt stöd. Utredningen bör undersöka om skäl inte fö- religger att disponera en relativt större andel av de totala skatteutjämningsbi- dragen än f. n. för extra bidrag.

Behovet av ett mera nyanserat skatteutjämningssystem och önskemålen att bevara det nuvarande systemets enkelhet är sinsemellan svårförenliga. Denna avvägningsfråga uppmärksammas i direktiven där det framhålls att det är viktigt att man både centralt och på kommunal nivå lätt kan beräkna hur bidraget påverkas av förändringar av de faktorer, som systemet bygger på. Slutligen bör utredningen pröva om den statliga skatteutjämningen be- höver kompletteras med en inomregional skatteutjämning.

7.3. Grunderna för utredningens förslag till reformerat skatteutjämningssystem

Erfarenheterna från kommunalt håll av nuvarande skatteutjämningssystem äri huvudsak goda. Principerna för uppbyggnaden av systemet med bidraget anknutet till medelskattekraften och med gradering i förhållande till denna har ansetts naturliga och rättvisa. Anknytningen till medelskattekraften ger automatiskt värdebeständighet åt bidragen. Systemet är enkelt i sin utform- ning och är därför lätthanterligt vid kort- och långsiktig planering.

Kritiken har som framgår av den tidigare redovisningen riktats mot att indelningen i skattekraftsklasser är för grov och onyanserad, att för lite hänsyn tas till strukturella olikheter mellan kommunerna samt att den lägsta garanterade skattekraftsnivån är för låg.

Utredningen har därför i sina försök att utforma ett system som ger mer individuell rättvisa åt kommunerna sett det som naturligt att ta till vara de positiva egenskaperna i nuvarande system och komplettera dessa med vissa faktorer, som har betydelse för den enskilda kommunens relativa kost-

nadsläge i förhållande till andra kommuner. Vid utformningen av förslaget har vi tvingats till en avvägning mellan de sinsemellan mycket svårförenliga kraven på å ena sidan enkelhet i systemet och å andra sidan beaktande mer i detalj av den enskilda kommunens förutsättningar. Vi är dessutom medvetna om att man inte kan fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader.

Detta förhållande och den nödvändiga avvägningen mellan enkelhet och millimeterrättvisa har föranlett oss att beträffande kostnader för geografiskt läge och bebyggelsestruktur placera kommuner, vars kostnader ligger inom vissa inte alltför snävt hållna gränser, i samma klass. På detta sätt har ett antal klasser skapats i stället för ett individuellt tal för varje kommun. Vid inplaceringen i klasser har sedan också regionala hänsyn tagits för att undvika alltför stor spridning på klasser inom i första hand samma län. En ytterligare differentiering, vilken i och för sig är möjlig med den metod vi tillämpat, skulle ställa större krav på våra kalkylers tillförlitlighet än vad som för närvarande kan anses rimliga. Det bör i detta sammanhang understrykas att utredningen inte haft som mål och inte heller tror det vara möjligt att åstadkomma millimeterrättvisa mellan kommunerna genom skatteutjäm- ningssystemet.

I följande avsnitt (7.4 och 7.5) görs en genomgång av de faktorer som har betydelse för kommunernas ekonomi och som bör beaktas i ett reformerat skatteutjämningssystem. I varje delavsnitt redovisas beräkningar för respek- tive faktor och hur dessa skall vägas in i systemet samt motiveringar härför.

I detta avsnitt ger vi en kortfattad och översiktlig redogörelse för hur systemet enligt vår uppfattning bör utformas för primärkommuner och lands- ting. En mer omfattande redovisning av utformningen av det reformerade skatteutjämningssystemet ges därefter i kapitlets följande avsnitt. En de- taljerad beskrivning av beräkningsmetoder och resultat för enskilda primär- kommuner och landsting ges i bilagorna 5 och 6 som publiceras i en fristående del.

1. Primärkommuner och landsting indelas liksom tidigare i skattekrafts- klasser. Antalet klasser ökar från nuvarande sex till tolv klasser. Klasserna är indelade i treprocentsintervall från 103 procent upp till 136 procent av medelskattekraften. Till grund för inplaceringen i skattekraftsklasser ligger särskilda be- dömningar och kalkyler. För primärkommunema har utgångspunkten för kalkylerna varit att en kommun med genomsnittliga kostnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur tillförs skatteunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Efter avrundning innebär detta att kommunen normalt har inplacerats i skat- tekraftsklass 106 procent. För kommuner med en gynnsam respektive ogynnsam situation vad gäller geografiskt läge och bebyggelsestruktur har hänsyn tagits till kostnadsskillnader på grund av dessa faktorer vid inplaceringen i lägre och högre skattekraftsklasser. I kalkylerna för geografiskt läge ingår

byggnads- och underhållskostnader

transportkostnader

uppvärmningskostnader kallortstillägg

För primärkommunema har kalkyler tagits fram även för bebyggelse- strukturen. Dessa avser kostnader för

— vatten och avlopp — gator och vägar samt parker i tätorter - kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort

— fritidshus

tillägg för vissa ospecificerade kostnader i ett antal norrlandskommu- ner.

Primärkommunernas relativa kostnader på grund av ovan nämnda fak- torer har först beräknats individuellt för varje kommun i absoluta tal och därefter omräknats i procent av medelskattekraften. Primärkommu- ner med geografiskt läge och bebyggelsestruktur som motsvarar genom- snittskommunens har som nämnts placerats i en klass med grundgarantin 106 procent. De kommuner som har en gynnsammare situation placeras lägre, dock i intet fall under 103 procent av medelskattekraften. Med successivt ogynnsammare situation beträffande geografiskt läge och be- byggelsestruktur inplaceras primärkommunema i högre skattekraftsklas- ser.

Svårigheterna att göra exakta och helt rättvisande beräkningar är stora. Vi är medvetna om att kalkylerna i vissa fall lider av brister, som beror dels på att det statistiska underlaget inte är helt tillförlitligt, dels på att erfarenhet saknas av liknande beräkningar. Det är dessutom inte möj- ligt att fånga in alla för kommunerna opåverkbara kostnader. Kommu- nerna har av denna anledning inplacerats i skattekraftsklasser i tre- procentsintervall.

Den utifrån kalkylerna exakt framräknade inplaceringen för primär- kommunema har i viss utsträckning korrigerats för att inte indelningen inom geografiskt begränsade områden, i huvudsak respektive län, skall bli alltför splittrad. Den slutliga indelningen är således en kombination av en ren klassindelning och en geografisk zonindelning. Endast i ett begränsat antal fall har dock större avvikelser än tre procentenheter från de redovisade beräkningarna för den enskilda kommunen tillåtits vid inplacering i skattekraftsklass. I dessa undantagsfall har skäligheten av skattekraftsplaceringen i relation till närliggande kommuner fått falla ut- slaget.

När det gäller landstingen har utgångspunkten för inplacering i skat- tekraftsklasser varit att den lägsta skattekraftsklassen liksom för primär- kommunema skall vara 103 procent av medelskattekraften, och att in- delningen skall ske i treprocentsintervall. Inplaceringen av landstingen i skattekraftsklasser har inte kunnat grundas på fullständiga beräkningar över det geografiska lägets och bebyggelsestrukturens inverkan på kost- naderna. Samma beräkningar vad gäller det geografiska läget har dock gjorts för landstingen som för primärkommunema. På grundval av dessa beräkningar och vissa uppgifter om landstingens verksamhet och eko- nomi, har vi gjort bedömningen att de relationer mellan skattekrafts- klasserna som råder i det nuvarande skatteutjämningssystemet relativt väl återspeglar kostnadsskillnaderna mellan landstingen på grund av geo- grafiskt läge och bebyggelsestruktur. Dessa relationer bör därför i hu-

vudsak bibehållas i det reformerade systemet. Vi anser dock att det fram- tagna materialet motiverar en viss minskning av spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.

Därigenom har den grundläggande spridningen i skattekraftsgaranti reducerats något i förhållande till nuvarande nivåer både för primärkom- muner och landsting. Särskilt har grundgarantierna höjts kraftigt för primärkommuner och landsting i södra och mellersta Sverige.

Faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur har givits ett sådant innehåll att den gjorda klassindelningen enligt utredningens uppfattning även innebär ett regionalpolitiskt stöd till kommunerna.

Indelningen i skattekraftsklasser bör ligga fast under en längre period om exempelvis fem år.

2. Den grundläggande skattekraftsgarantin enligt punkt 1 kompletteras med hänsyn till primärkommunernas och landstingens åldersstruktur. De primärkommunala verksamheter som omfattas av åldersstruktur- faktorn är

— pensionärsservice — grundskola obligatorisk förskola (deltidsgrupper)

— barnomsorg (exklusive förskolans deltidsgrupper) — kommunala bostadstillägg till folkpension (KBT) — statskommunala bostadsbidrag.

För landstingen beaktas åldersstrukturens inverkan på sjukvårdskostna- derna.

Den grundläggande skattekraftsgarantin för primärkommunema kom- pletteras vidare med tillägg till de kommuner som har en snabb be- folkningsminskning. För dessa avfolkningskommuner föreslås tillägg utgå för de befolkningsminskningar som överstiger totalt fem procent under den senaste tioårsperioden.

Primärkommuner och landsting vars åldersstruktur orsakar relativt sett höga kostnader erhåller tillägg till grundgarantin enligt punkt 1, medan kommuner med låga kostnader i detta avseende får vidkännas avdrag. I princip sker således en utjämning mellan kommunerna inbördes. Denna princip begränsas dels av att vissa kommuner på grund av hög egen skattekraft ligger utanför skatteutjämningssystemet och därigenom inte påverkas av tillskott eller avdrag för åldersstrukturen, dels av de spärregler som vi återkommer till nedan. Tilläggen och avdragen beräknas årligen i absoluta tal och omvandlas därefter till procent av medelskattekraften.

Även tillskotten till primärkommunema för befolkningsminskning be- räknas årligen i absoluta tal och läggs till kostnaderna för åldersstrukturen. Summan av kostnader för åldersstruktur och befolkningsminskning om- vandlas till procent av medelskattekraften.

Vi kan då räkna fram en total skattekraftsgaranti för primärkommuner och landsting som består av grundgarantin enligt punkt 1 med tillägg eller avdrag för hänsynstagandet till åldersstrukturen och i tillämpliga fall befolknings- minskningar enligt punkt 2. Den totala garantin uttrycks som procent av medelskattekraften. Kommuner med en egen skattekraft som överstiger

den för kommunen garanterade falleri praktiken utanför skatteutjämningen. Vid fastställandet av den totala garantin för primärkommuner och lands- ting bör två spärregler tillämpas.

a. Avdrag för gynnsam åldersstruktur, i förekommande fall justerad med tillägg för befolkningsminskning, får inte leda till att en kommun något år erhåller lägre skattekraftsgaranti än 100 procent av medelskattekraften. b. Det reformerade skatteutjämningssystemet får enligt vår uppfattning inte leda till minskat bidrag för någon kommun. Vi föreslår därför att den för respektive primärkommun och landsting varje år framräknade totala garantin inte får understiga den skattekraft vederbörande kommun till- försäkras enligt nuvarande system året före genomförandeåret av de nya reglerna. Vid jämförelsen skall givetvis hänsyn tas till de tillägg som enligt nuvarande regler tillkommer för sommarstugekommuner och för befolkningsminskning.

Det föreslagna skatteutjämningssystemet bör kompletteras enligt punkt 3 och 4 nedan.

3. Extra Skatteutjämningsbidrag bör även i fortsättningen beviljas kommu— ner med behov av särskilt stöd (se avsnitt 7.7).

4. Skatteutjämningssystemet bör även kunna kompletteras med inomre- gional skatteutjämning enligt vår diskussion i avsnitt 7.9 nedan.

En ny översyn av skatteutjämningssystemet bör göras efter förslagsvis fem år. Utredningens ambition har varit att ta fram sådana faktorer som kom- munerna själva inte kan påverka men som har väsentlig betydelse för kom- munernas relativa kostnadsläge och att finna metoder för att kostnadsbe- räkna dessa. Vår redogörelse visar att det inte varit möjligt att på alla punkter nå tillfredsställande resultat. Svårigheterna beror framför allt på att det sta- tistiska underlaget varit otillräckligt för vårt syfte. Vi anser det därför an- geläget att metoderna vidareutvecklas och att det statistiska materialet för- bättras. Detta utvecklingsarbete bör påbörjas snarast för att underlätta den kommande översynen.

Vi räknar med att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem genomförs fr. o. m. 1979. De ökade kostnaderna för förslaget jämfört med nuvarande regler har beräknats till ca 2,7 miljarder kr. Vi har då utgått från 1977 års taxering och utdebiteringen för 1977. De planerade utdebi- teringshöjningama i primärkommuner och landsting 1978 kan beräknas medföra en ytterligare kostnadsökning i förhållande till nuvarande regler om 150—200 milj. kr. Mer detaljerade kostnadsberäkningar återfinns i avsnitt 7.6.

I betänkandet redovisas även förslag till ny lag om Skatteutjämningsbidrag samt specialmotivering till denna lag.

7.4. Indelning av kommunerna i skattekraftsklasser

7.4.1. Utjämning av skattekraften

De resurser som behövs för att åstadkomma en viss utjämning mellan kom- munerna kan i princip erhållas på två sätt, antingen genom tillskott från staten eller genom någon form av solidarisk utjämning mellan kommunerna. Hittills har uteslutande den första principen kommit till användning, dvs. staten har garanterat primärkommuner och landsting en viss skattekraft genom att tillskjuta skatteunderlag så att den garanterade skattekraften upp- nås.

En interkommunal skatteutjämning skulle äga rum om kommuner med hög skattekraft avstår delar av sin skattekraft till förmån för de kommuner, som har en låg skattekraft. Ett tredje alternativ erhålls genom att kombinera statliga tillskott med utjämning av kostnader för vissa faktorer mellan kom- munerna inbördes. Den hittills tillämpade principen att utjämna de olika ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna via skattekraften har allmänt godtagits som en enkel och rättvis metod.

7.4.1.1 Begränsning av skattekraften för kommuner med särskilt hög skattekraft

I debatten om skatteutjämningen har framförts tankar om att kommuner med särskilt hög skattekraft borde bidra till utjämningen genom att avstå en del av sin skattekraft. Inom utredningen har därför undersökts vilka effekter en reducering av skattekraften för dessa kommuner skulle få. Med hänsyn till att högsta garanterade skattekraft enligt gällande system uppgår till 130 procent av medelskattekraften har det ansetts rimligt att begränsa undersökningen till kommuner vars skattekraft överstiger denna andel.

Undersökningen baserades på 1976 års taxering och 1977 års skattesatser. Endast fem kommuner, samtliga i Stockholms län, hade en skattekraft, som översteg 130 procent av medelskattekraften. För skattekraftsreduktio- nen utformades bl. a. följande alternativ.

Skattekraft i % av Inom skattekraftsskiktet reduceras skattekraften medelskattekraften med nedanstående andelar

Alt. 1 Alt. 2 Alt. 3 Alt. 4 130—140 1/1 1/2 1/4 1/4 140—150 1/1 1/2 1/2 1/4 150—160 1/1 1/2 3/4 1/2 160— 1/1 1/2 3/4 1/2

Resultaten av vår studie redovisas i tabell 7.7. Den högsta skattekraften som uppgår till 164,82 procent av medelskattekraften (Danderyd) skulle en- ligt de fyra alternativen (kolumn 3) reduceras till 130 respektive 147, 146 och 152 procent av medelskattekraften. Den utdebiteringsökning som be- hövs för att ge dessa kommuner oförändrade skatteintäkter framgår av ko- lumn 6. Danderyd skulle exempelvis behöva höja sin utdebitering med

Tabell 7.7 Reduktion av skattekraft för primärkommuner med hög skattekraft, l976 års taxering och utdebiteringen för 1977

Primärkommun Skattekraft i % enligt Utdebitering, kr/skr enligt

Nuvarande Alternativ Nuvarande Alternativ Förändring regler regler

1 2 3 4 5 6 Alternativ 1

Danderyd 164,82 130,00 10,60 13,44 +2,84 Solna 156,13 130,00 11,10 13,33 +2,23 Lidingö 152,87 130,00 11,65 13,70 +2,05 Stockholm 148,03 130,00 13,50 15,37 +l,87 Sundbyberg 140,02 130,00 14,05 15,13 +1,08 Alternativ 2 Danderyd 164,82 147,41 10,60 11,85 + 1 ,25 Solna 156,13 143,07 11,10 12,11 +1,01 Lidingö 152,87 141,43 11,65 12,59 +0,94 Stockholm 148,03 139,01 13,50 14,38 +0,88 Sundbyberg 140,02 135,01 14,05 14,57 +0,52 Alternativ 3 Danderyd 164,82 146,20 10,60 11,95 +1,35 Solna 156,13 144,03 11,10 12,03 +0,93 Lidingö 152,87 143,22 11,65 12,44 +0,79 Stockholm 148,03 141,51 13,50 14,12 +0,62 Sundbyberg 140,02 137,51 14,05 14,31 +0,26 Alternativ 4 Danderyd 164,82 152,41 10,60 11,46 +0,86 Solna 156,13 148,07 11,10 11,70 +0,60 Lidingö 152,87 154,43 11,65 12,16 +0,51 Stockholm 148,03 143,52 13,50 13,92 +0,42 Sundbyberg 140,02 137,52 14,05 14,31 +0,26

2:84 respektive 1:25, 1:35 och 0:86 enligt de redovisade alternativen. Det sammanlagda skattebortfallet, beräknat på primärkommunernas medel- utdebitering 14:65 kr/skr, uppgår i de olika alternativen till följande belopp i milj. kr.

Alt. Stockholm Övriga fyra Totalt

primärkommuner 1 344,3 99,5 443,8 2 172,1 49,7 221,9 3 124,4 45,4 169,8 4 86,1 30,9 1 17,0

Bidraget till skatteutjämningen enligt alternativen 2—4 skulle i stort sett motsvara de tillskott som kommuner i Stockholmsregionen erhåller enligt vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem. Indragningen av skat- tekraft skulle i så fall begränsas till att motsvara en överföring av medel

mellan kommuner med hög respektive låg skattekraft i Stockholmsregionen och motiveras med detta syfte.

Behovet av en inomregional skatteutjämning i Stockholmsregionen och metoderna för att åstadkomma en sådan belyses närmare i avsnitt 7.9. Den speciella utjämning som av många skäl kan anses önskvärd inom Stock- holmsregionen bör enligt vår uppfattning handhas inom länet och inte reg- leras av det skatteutjämningssystem som omfattar hela landet. Ett av moti- ven för att via det statliga skatteutjämningssystemet dra in hela eller delar av kommuners skattekraft som överstiger en viss gräns bortfaller härigenom.

Utredningen har också övervägt frågan ur kommunalrättslig synvinkel. En reglerad begränsning av enskilda kommuners skattekraft skulle enligt vår uppfattning innebära ett allvarligt ingrepp i den kommunala självsty- relsen. Vi anser även av denna anledning att indragning av skattekraft från enskilda kommuner för att finansiera Skatteutjämningsbidrag till andra kom- muner inte bör komma till stånd.

7.4.1.2 Skattekraft från juridiska personer

I avsnitt 6.2 diskuteras effekterna av en omläggning av den del av be- skattningen av juridiska personer som inte avser garantiskatt för fastig- hetsinnehav. Skatteunderlaget från juridiska personer saknar i princip be- tydelse för kommuner vars skattekraft understiger den i skatteutjämnings- systemet garanterade skattekraften. Endast för kommuner med en skat- tekraft som överstiger den garanterade påverkar skatteunderlaget från ju- ridiska personer effektivt de egna skatteintäkterna.

Om skatteunderlaget från juridiska personer, exklusive garantiskatten, inte tillförs de kommuner där bolagen enligt nuvarande bestämmelser är skattepliktiga utan fördelas mellan kommunerna efter invånarantal kommer vissa kommuner med hög egen skattekraft att förlora en del av sitt skat- teunderlag. Som visas i avsnitt 6.2 blir effekterna betydande för några kom- muner. En reduktion av skattekraften för kommuner med hög egen skat- tekraft till förmån för kommuner med låg skattekraft kommer således på detta sätt till stånd, om än i begränsad omfattning. Motivet för att genomföra den i föregående avsnitt diskuterade indragningen av skattekraft från kom— muner med hög skattekraft har härigenom också minskat.

7.4.1.3 Garanterad skattekraft

Kommunerna tillförsäkras i nuvarande skatteutjämningssystem en viss skat- tekraft av staten. Den lägsta garantin uppgår för närvarande till 95 procent av medelskattekraften. Med hänsyn till i första hand kommunens geografiska läge har ett 70-tal kommuner placerats i högre skattekraftsklasser.

En omfattande kritik har riktats mot att skattekraftsgarantin lagts på en lägre nivå än medelskattekraften. Vi delar uppfattningen att medelskat— tekraften i princip bör utgöra lägsta garanterade skattekraft. Detta skulle innebära att de hänsynstaganden till olikheter i kommunernas kostnader på grund av geografiskt läge, bebyggelse- och åldersstruktur m.m. som vi i det följande föreslår inte får leda till att någon kommun garanteras

en skattekraft understigande 100 procent. Eftersom faktorerna på utgiftssidan uppvisar avsevärda variationer kommunerna emellan bör kalkylerna som redan framhållits i avsnitt 7.3 för en kommun med genomsnittliga kostnader i dessa avseenden ha som utgångspunkt att alla kommuner tillförs skat- teunderlag upp till en nivå motsvarande 105 procent av medelskattekraften. Därigenom skulle inte kommuner med mycket gynnsam struktur behöva få så stora avdrag att de kommer under 100 procent.

En skattekraft om 105 procent av medelskattekraften utgör således ut- gångsläget i kalkylerna. Vid inplaceringen i skattekraftsklasser har vi tagit hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Primärkommuner och landsting med ett gynnsamt läge i dessa avseenden har fått den lägsta grund- garantin, 103 procent av medelskattekraften.

I nästa steg har vi även beaktat åldersstrukturen samt för primärkom- munerna befolkningsminskningen. Den totala skattekraftsgarantin efter till- lägg eller avdrag även för dessa faktorer kan enligt vårt förslag inte un- derstiga 100 procent av medelskattekraften. Denna undre gräns gäller för både primärkommuner och landsting.

7.4.2. Kostnadsskillnader mellan primärkommuner på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m. m.

Det bör observeras att de beräkningar som redovisas i detta avsnitt inte helt överensstämmer med de uppgifter om den primärkommunala verk- samheten som lämnades i avsnitt 3.1. Det förklaras av att vi i detta sam- manhang även beaktat olika kalkylmässiga poster som inte alltid har upp- tagits på samma sätt i de kommunala räkenskaperna.

7.4.2.1 Geografiskt läge

1 det nuvarande skatteutjämningssystemet tas hänsyn till geografiskt be- tingade kostnadsskillnader mellan olika delar av landet genom indelningen i skattekraftsområden. Kritik har riktats mot att dessa kostnadsskillnader inte kartlagts. Åtta sydsvenska länsavdelningar av Svenska kommunför- bundet och fyra landsting i södra Sverige har efter skilda utredningar kommit till den uppfattningen att merkostnaderna på grund av geografiskt läge är väsentligt lägre än vad som förutsattes vid konstruktionen av nuvarande skatteutjämningssystem.

För en fullständig kartläggning av det geografiska lägets betydelse för de enskilda kommunernas kostnader måste man beakta ett stort antal kost- nadsposter. Såsom underlag för fördelning av skatteutjämningsbidrag kan man dock begränsa beräkningen till sådana kostnadsskillnader som i mera väsentlig grad påverkar utdebiteringsbehovet. Det kan för detta ändamål anses tillräckligt att beakta skillnader som avser

— byggnads- och underhållskostnader - transportkostnader uppvärmningskostnader — kostnader för kallortstillägg.

Byggnads- och underhållskostnader

Investeringar i byggnader och anläggningar periodiseras genom årliga av- skrivningar och genom att ränta varje år påförs investeringarnas bruksvärde. Dessa s. k. kapitaltjänstkostnader utgör således kommunernas årliga kost- nader för användning av byggnader och anläggningar. Kapitaltjänstkost- naderna kan därför utgöra underlag när man skall beräkna skillnader i bygg- nadskostnader mellan olika kommuner.

Även kostnaderna för underhåll varierar mellan kommunerna. När kostnadsskillnaderna beräknas bör man därför också räkna med underhålls- kostnadema. 1976 års genomsnittskostnad för att bygga och underhålla primärkommunala byggnader och anläggningar uppgår enligt våra beräk- ningar till 1 315 kr per invånare. Närmare redovisning av beräkningarna finns i bilaga 5.

För att beräkna hur byggnads- och underhållskostnadema varierar mellan olika kommuner har vi begagnat oss av bostadsstyrelsens ortskoefficienter. Bostadsstyrelsen använder koefficienterna för att omräkna bostadsbyggnads- kostnaderna till den beräknade prisnivån för olika orter.

Lägsta koefficienten 98 används i sydsverige. Omräkning med värdet 98 innebär att den beräknade årliga byggnads- och underhållskostnaden blir 1 289 kr per invånare. I norra Norrlands inland används koefficienten 120, vilket innebär att den omräknade årliga byggnads- och underhållskostnaden blir 1578 kr per invånare.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr byggnads- och underhållskostnader

Genomsnitt 7:99 Högst 9:59 Lägst 7:83 Utdebiteringsskillnad 1:76 Transportkostnader

Det finns ingen undersökning som visar prisvariationerna inom landet för sådana varor och tjänster som kommunerna använder. En orsak till att priserna varierar är skillnader i transportkostnader.

Med ledning av senaste finansstatistik har vi räknat med att primär- kommunerna under 1976 i genomsnitt köpte varor och tjänster för ca 1 000 kr per invånare. Beräkningarna finns redovisade i bilaga 5. Om man räknar med samma transportkostnadsandel som använts vid beräkningen av det statliga transportstödet (prop. 1973:95), dvs. 5,3 procent, uppgår den genom- snittliga årliga primärkommunala transportkostnaden till i runt ta] 55 kr per invånare.

För att beräkna skillnaderna i transportkostnader mellan olika primär- kommuner har vi räknat om genomsnittskostnaden med hjälp av en in- dexserie som grundas på beräknade kostnader för transport av en genom- snittsvara mellan samtliga A-regioner. Underlaget har tagits fram av Ex- pertgruppen för regional utredningsverksamhet, ERU, och publicerats i SOU 1974: 3.

Den omräknade transportkostnaden blir lägst i mellansverige med 52 kr per invånare. I Norrbottens läns inland uppgår motsvarande kostnad till 114 kr.

Kr/skr

Utdebiteringsbehov 1976 för transportkostnader

Genomsnitt 0:33 Högst 0:70 Lägst 0:32 Utdebiteringsskillnad 0:38

Uppvärmningskostnader

Med stöd av uppgifter ur bl.a. senaste finansstatistik har vi räknat med en genomsnittskostnad av 135 kr per invånare för uppvärmning av primär- kommunala byggnader och anläggningar under 1976. Underlaget för dessa beräkningar framgår av bilaga 5.

Energisparkommittén har redovisat skillnader i energiförbrukningen för uppvärmning mellan olika delar av landet. Om man räknar om genom- snittskostnaden enligt dessa beräkningar för energiförbrukningen erhålls föl- jande årskostnader för olika delar av landet under 1976.

Kr per invånare

Mellansverige 135 Sydsverige 123 Nedre Norrland 147 Ovre Norrland 160 Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr uppvärmningskostnader

Genomsnitt 0:82 Högst 0:97 Lägst 0:75 Utdebiteringsskillnad 0:22

Kostnader för kallortstillägg

Kallortstillägg förekommer i Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Med ledning av officiell statistik, bud- getar och kompletterande uppgifter från vissa kommuner har 1976 års kost- nader för kallortstillägg beräknats för respektive kommun. Underlaget för beräkningarna redovisas utförligare i bilaga 5. Enligt beräkningarna har J okk- mokks kommun högsta utdebiteringsbehovet för detta ändamål med 1:30 kr/ skr.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr kallortstillägg

Genomsnitt 0:03 Högst 1:30 Lägst _ Utdebiteringsskillnad 1:30

1 7.422 Bebyggelsestruktur

Bebyggelsestrukturen och avstånden inom kommunen har stor betydelse för vissa primärkommunala kostnader. Istadsplanelagda tätorter är byggande och underhåll av gator en obligatorisk kommunal uppgift. Även inom bygg- ; nadsplanelagda tätorter svarar flertalet kommuner för väghållningen. Staten betalar dock till övervägande del kostnaderna för genomfartsvägarna i tät- orterna. Utanför tätorterna svarar staten för eller ger bidrag till större delen av vägkostnaderna.

Vatten- och avloppskostnaderna kan inte helt täckas med avgifter i de mindre tätorterna, som framgår av kapitel 5. 1 glesbygdskommuner med stora avstånd utgör skolskjutskostnader och stöd till kollektiv trafik en be- tydande kostnadspost även om trafiktätheten är blygsam.

Tätortsgraden, bebyggelsens fördelning mellan små och stora tätorter, ex- ploateringsgraden samt avstånden inom kommunen kan således i hög grad påverka utdebiteringsbehovet. Skillnaderna kan vara betydande mellan pri- märkommuner inom ett så begränsat område som ett län.

Även andra kostnader än som nämnts här kan påverkas av bebyggel- sestrukturen. I skatteutjämningssystemet bör man dock av administrativa skäl endast ta hänsyn till kostnadsposter som väsentligt påverkar utdebi- teringsbehovet. Vi anser att följande kostnader bör beaktas

vatten- och avloppskostnader

kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätorter

kostnader för fritidshus vissa ospecificerade kostnader i ett antal kommuner, framför allt i Norr- land.

Vatten- och avloppskostnader

Vatten- och avloppsledningarnas längd och dimension varierar med exploa- teringsgraden. Det är främst ledningslängd per ansluten person som påverkar de totala kostnaderna för vatten- och avloppsverken. Andra orsaker till kost- nadsskillnaderna är avstånd till vattentäkter, vattnets kvalitet m. m. De naturliga förutsättningarna för rening och avloppsutsläpp påverkar avlopps- kostnaderna.

Beräkningarna som redovisas i bilaga 5 visar på betydande skillnader i kostnader per ansluten person. Den väsentliga orsaken till denna stora skill- nad är exploateringsgraden som påverkar ledningslängden per ansluten per-

son. I många kommuner har man under senare år eftersträvat en utspridning av bebyggelsen genom ökad satsning på småhus, vilket medför att led- ningslängden ökar och därmed vatten- och avloppskostnaderna. En sådan exploatering får betraktas som en standardkomponent och bör enligt vår mening inte föranleda ökade skatteutjämningsbidrag.

Kalkylerna har därför modifierats så att hänsyn endast tas till genom- snittskostnader i olika tätortsstorlekar. En sådan modifiering medför också att eventuella enstaka felaktigheter i statistikuppgifterna inte får någon större betydelse. Nackdelen med denna metod är att man därigenom inte beaktar att flertalet små tätorter planerats och byggts utan tanke på dagens krav på vatten- och avloppsanläggningar. Kommunerna har i dessa fall inte haft stora möjligheter att påverka exploateringsgraden. Kostnadsskillnaderna på grund av olika exploateringsgrad märks främst i tätortsstorlekar under 2000 invånare där den kalkylerade lägsta kostnaden per ansluten person är 345 kr och den högsta 1 051 kr. Fördelarna med genomsnittsberäkningar anser vi dock överväger nackdelarna.

Vi har indelat kommunerna i åtta grupper efter tätortsstorlek. I de minsta tätorterna under 2 000 invånare uppgår den kalkylerade genomsnitts- kostnaden till 640 kr per ansluten. I tätorter med 50 000 invånare och där- över är genomsnittskostnaden 1 16 kr per ansluten. För Stockholm, Göteborg och Malmö stannar genomsnittskostnaden vid 23 kr per ansluten. Eftersom vi räknar med samma avgift per person påverkas inte resultatet av olikheter i kommunernas taxepolitik. Fullständiga uppgifter om gruppindelning och genomsnittskostnad finns i bilaga 5.

Anslutna fritidshus bidrar på många håll till ökade nettokostnader. Vi har i kapitel 5 diskuterat frågan om en ändring av vatten- och avloppslagen som skulle öka kommunernas möjligheter att med avgifter finansiera dessa kostnader.

Enligt vår mening bör inte de vatten- och avloppskostnader som be- löper på fritidshusen medräknas i underlaget för skatteutjämningsbidrag. Vi har av denna anledning avskiljt fritidshusen från beräkningarna genom att multiplicera kostnaden per person med antalet tätortsinvånare i stället för med antalet anslutna personer. Eventuella fel i statistiken ifråga om antalet anslutna personer får härigenom inte någon betydelse.

Avgörande för utdebiteringsbehovet för vatten- och avloppskostnader är den kalkylerade kostnaden per ansluten och andelen tätortsbefolkning. Upp- gifter om kalkylerad kostnad och avvikande utdebiteringsbehov för samtliga kommuner finns i bilaga 5.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr ' vatten- och avloppskostnader i

Genomsnitt 0:94 Högst 2:89 Lägst 0:14 Utdebiteringsskillnad 27 5 l

Underlaget för beräkning av olika primärkommuners kostnader för vatten- och avloppsanläggningar är inte så tillförlitligt att resultatet kan bli helt tillfredsställande. Vi har därför tvingats att i rätt hög grad schablonisera

kostnaderna. Vid sammanvägningen av de kostnader som skall ligga till grund för kommunernas inplacering i skattekraftsklasser har vi tagit hänsyn till detta genom att primärkommuner vars sammanlagda kostnader varierar inom vissa gränser placerats i samma skattekraftsklass.

Kostnader för gator och vägar samt parker i tätorter

De stora skillnaderna ifråga om primärkommunernas kostnader för gator och vägar motiverar att dessa kostnader beaktas i skatteutjämningssystemet.

Vi har räknat med att 1976 års kostnad för gator och vägar samt parker i tätorter uppgår till 475 kr per tätortsinvånare oavsett tätortsstorlek och gatuyta. Kalkylen grundas på den standard som är vanlig i stora tätorter med hög exploateringsgrad. För de mindre tätorterna är kommunerna nödsa- kade att av kostnadsskäl minska på standarden för både gatuanläggningar och parkanläggningar. Vi har också diskuterat att beräkna kostnaderna för den standard som är vanlig i olika tätortsstorlekar och beakta den faktiska gatuytan. En enhetlig kostnad per tätortsinvånare medför dock den bety- dande fördelen att varierande exploateringsgrad som kommunerna i hög grad påverkat inte får någon betydelse för skatteutjämningsbidragets storlek.

Utöver enhetskostnaden — 475 kr per tätortsinvånare har vi räknat med ett tillägg för vinterväghållning som varierar mellan 15 och 35 kr per tät- ortsinvånare beroende på geografiskt läge. Underlag för beräkningarna av vinterväghållningskostnaderna har erhållits från statens vägverk och statens meteorologiska och hydrologiska institut, SMHI. Uppgifter om kostnader för vinterväghållning i olika kommuner finns i bilaga 5.

Många kommuner bidrar till enskild väghållning utanför tätorter. Stats- bidrag utgår med 70 procent av kalkylerade kostnader för bidragsberättigade enskilda vägar. Kommunernas åtaganden beträffande återstående kostnader är av frivillig natur och bör inte ingå i underlaget för skatteutjämningsbidrag. Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 8.1.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr gator, vägar och parker

Genomsnitt 2:51 Högst 3:05 Lägst 0:80 Utdebiteringsskillnad 2:25

Vad som sagts om osäkerheten i vatten- och avloppskalkylerna, vilket föranlett försiktighet vid dess användning i samband med kommunernas inplacering i skattekraftsklasser, gäller även kostnaderna för gator och vägar samt parker.

Kostnader för kollektiv landsbygds- och tätortstrafik samt sko/skjutsar utanför tätorter

Mätt i väglängd per invånare är avstånden i norrlandskommunerna ofta tio gånger så stora som i sydsvenska kommuner. Avstånden påverkar således

i hög grad kommunernas kostnader för kollektiv trafik och Skolskjutsar utanför tätorterna.

1 de minsta tätorterna finns inte behov av eller underlag för kollektiv trafik. Endast i undantagsfall förekommer kollektivtrafik i tätorter med mindre än 10000 invånare. Behovet av kollektiv tätortstrafik stiger med ökande invånarantal. Grundskolorna i tätorterna är i regel placerade så att Skolskjutsar inte behövs annat än för handikappade elever. Grundskolornas elever utnyttjar därför tätortstrafiken endast i begränsad omfattning.

Den kollektiva landsbygdstrafiken är mest utbyggd i norrlands- länen. Linjelängden för den statsbidragsberättigade landsbygdstrafiken plus vägsträckor som saknar linjetrafik men trafikeras av Skolskjutsar över- stiger i norrlandslänen ofta det totala statliga och statsunderstödda vägnätet i kommunen. Orsaken härtill är att samma väg i närheten av tätorterna används av flera linjer. I de södra delarna av landet är den kollektiva trafiken inte utbyggd i samma omfattning.

För att beräkna behovet av kollektiv trafik och Skolskjutsar utanför tät- orterna ligger det nära till hands att utgå från det vägnät som till övervägande del finansieras av statliga medel. Underlaget för kostnadsutjämningen blir då opåverkbart från kommunalt håll. Om man inte vill minska nämnvärt på den trafik som för närvarande erhåller statligt stöd och den nuvarande skolskjutstrafikens omfattning bör man som normal standard räkna med att kollektiv trafik inklusive Skolskjutsar behövs på hela det allmänna och statsunderstödda vägnätet.

För närvarande är två dubbelturer per dag statsbidragsberättigade. Minst denna turtäthet behövs för Skolskjutsar. För grundskolans låg- och mel- lanstadium och förskolans deltidsgrupper behövs dessutom ofta en extratur för att dessa elever inte skall behöva vänta i skolan tills alla elever kan resa hem.

Såsom minimistandard vid kostnadsberäkning av kollektiv trafik inklusive Skolskjutsar anser vi det vara lämpligt att räkna med två dubbelturer per dag samt dessutom en tredje dubbeltur under 200 dagar per år för att till- godose grundskolans och förskolans behov. Denna turtäthet är endast un- derlag för beräkning av kostnaderna och inte att betrakta som någon re- kommendation.

Med ledning av bl. a. bussbidragsnämndens statistik har 1976 års net- tokostnader för landsbygdstrafiken beräknats till 21 kr per vagnmil. Denna kostnad har multiplicerats med våglängden i respektive kommun och 1 860 turer per år (365 x 4 + 200 x 2).

Vid beräkning av 1976 års utdebiteringsbehov har den sålunda kalkylerade nettokostnaden för en enhetlig trafikstandard i alla kommuner reducerats med utbetalt statsbidrag till landsbygdstrafik för budgetåret 1975/76. Vi har således inte gjort någon beräkning av hur statsbidraget skulle ha på- verkats om skatteutjämningsbidraget grundats på en enhetlig trafikstandard redan från och med 1976.

Biljettintäkterna har frånräknats när nettokostnaden per vagnmil beräk- nats. Detta gäller också de biljetter som kommunerna betalar för grund- skolans och förskolans elever. Därför har vi även räknat med en kommunal kostnad för biljetter till alla elever i åldern 6—15 år som är bosatta utanför tätorter. Utförligare. uppgifter om dessa kalkyler finns i bilaga 5.

Enligt våra undersökningar av den faktiska trafiken i olika tätortsstorlekar stiger tätortstrafikens omfattning med tätortsstorlek så att exempelvis tät- orter med 20000 invånare har dubbelt så omfattande trafik som tätorter med 10 000 invånare. Detta gäller tätorter från 10 000 till 100 000 invånare. I tätorter med mindre än 10000 invånare har vi inte räknat med någon kollektiv trafik. För Stockholms län och Göteborgs kommun har vi använt det faktiska trafikarbetet i beräkningarna. För Malmö som redovisar ett jämförelsevis begränsat trafikarbete har vi räknat med ett medelvärde av beräknad trafikkostnad för Göteborg och en kommun med 100 000 invånare. Nettokostnaden för tätortstrafiken har beräknats till 25 kr per vagnmil.

Det är kommuner med stora avstånd främst i Norrlands inland som med den beräknade enhetliga trafikstandarden får kostnader som väsentligt över- stiger genomsnittet. Även i syd- och mellansverige finns dock många kom- muner med kalkylerade kostnader som överstiger genomsnittet.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr kollektiv trafik samt Skolskjutsar

Genomsnitt 1:09 Högst 4:18 Lägst 0:03 Utdebiteringsskillnad 4:15

Kostnader för fritidshus

Utöver det garanterade skatteunderlaget får kommunerna enligt nuvarande regler för skatteutjämning räkna sig tillgodo det skatteunderlag som belöper på fritidshusen i kommunen om ägarna är bosatta i annan kommun.

Skatteutjämningsrevisionen motiverade detta med att flertalet kommuner som har ett stort antal fritidshus också har brist på skattekraft och att dessa kommuner inte får tillräckliga avgiftsintäkter för att bekosta de utgifter som fritidshusen för med sig.

Den intäkt som skatteunderlaget för fritidshusen på detta sätt medför motsvarar i flertalet kommuner ett utdebiteringsbehov av 1—3 öre/skr. En- dast i tio kommuner svarar denna intäkt för mer än 15 öre/skr i inkomst- ökning.

Det är enligt vår mening inte nödvändigt att redovisa skatteunderlaget för fritidshusen som ett särskilt tillägg till det garanterade skatteunderlaget. Vi anser det dock inte heller motiverat att nu avveckla det bidrag som kommunerna hittills fått till fritidshusen. Vi antar nämligen att bidraget i stort sett motsvaras av kostnader för fritidshusen och föreslår att dessa kostnader beaktas i skatteutjämningssystemet tillsammans med övriga kost- nader som förorsakas av olika bebyggelsestruktur i primärkommunema.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr fritidshus

Genomsnitt 0:02 Högst 0:83 Lägst _ Utdebiteringsskillnad 0:83

Vissa ospecificerade kostnader i ett antal kommuner, framför allt i Norrland

Det är inte möjligt att ta hänsyn till alla kostnadsskillnader som kan hänföras till geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Främst i norrlandskommunerna förekommer kostnader på grund av de stora avstånden till övriga delar av landet och inom respektive län.

Vi föreslår att sådana kostnader beaktas med ett schablonmässigt belopp per invånare. Högsta beloppet — 65 kr per invånare — föreslås för Kiruna. Lägsta beloppet 5 kr per invånare har vi räknat med för Torsby, Orsa, Nordanstig, Ovanåker, Sundsvall och Timrå. Avtrappning av bidragsbelop- pen har beräknats från norr till söder och från väster till öster. Uppgifter om de föreslagna bidragsbeloppen för alla berörda kommuner finns i bilaga 5.

Utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr vissa ospecificerade kostnader

Genomsnitt 0:02 Högst 0:40 Lägst _ Utdebiteringsskillnad 0:40

7.4.2.3 Regionalpolitiskt stöd

I direktiven framhålls att utöver kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge har i nuvarande skatteutjämningssystem regionalpolitiska skäl i viss utsträckning påverkat indelningen i skattekraftsklasser. Behovet av fortsatt regionalpolitiskt stöd bör enligt direktiven uppmärksammas.

Vi har i vår utredning försökt urskilja och utvärdera de kostnader som sammanhänger med geografiskt läge och olikheter i primärkommunernas bebyggelsestruktur. I det föregående har vi i ett antal punkter redovisat dessa kostnadsskillnader. Dessutom har vi för ett antal kommuner, främst i Norrland, gjort ett tillägg för ospecificerade kostnader, som i första hand sammanhänger med stora avstånd och som inte kunnat fångas upp i den detaljerade genomgången av kommunernas verksamheter.

De primärkommuner som allmänt uppfattas ha ogynnsamma förutsätt- ningar för tillhandahållande av erforderlig service erhåller i nuvarande skatte- utjämningssystem särskilt stöd genom förmånlig inplacering i skattekrafts- klass för att inte de regionalpolitiska strävandena skall motverkas. Det skat- teutjämningssystem vi föreslår bygger enligt vår uppfattning på ett väsentligt större hänsynstagande till den enskilda primärkommunens förutsättningar än vad det nuvarande systemet gör. Det behov av särskilt stöd som kom- muner med ogynnsamma förutsättningar behöver tillgodoses genom den mera nyanserade uppbyggnad av skatteutjämningssystemet som vi föreslår.

Vi anser således att vårt förslag till reformerat skatteutjämningssystem innehåller det regionalpolitiska stöd till kommunerna, som kan anses önsk-

värt. .

7.424. Indelning i skattekraftsklasser

Vid nuvarande indelning i skattekraftsområden har hänsyn tagits till geo- grafiskt betingade kostnadsskillnader mellan olika delar av landet. Den kart- läggning som vi gjort gör det möjligt att ta större hänsyn till kostnads- skillnader mellan primärkommunerna och därigenom skapa förutsättningar för en mera nyanserad indelning i skattekraftsklasser än tidigare. Kartlägg— ningen av kostnadsskillnader som beror på olika bebyggelsestruktur visar att det finns all anledning att beakta dessa strukturella olikheter om man vill åstadkomma en rättvisare fördelning av skatteutjämningsbidragen mellan primärkommunema.

I samband med genomgången av olika kostnadsposters betydelse (avsnitt 74.21 och 74.22) har skillnader i utdebiteringsbehovet för 1976 redovisats. I tabell 7.8 görs bl. a. en summering av det genomsnittliga utdebiterings- behovet.

Tabell 7.8 Utdebiteringsbehov i primärkommunema för vissa kostnader som på- verkas av geografiskt läge och bebyggelsestruktur Kr/skr

Genom- Högst Lägst Utdebiterings- snitt skillnad Byggnads- och underhålls- kostnader 7:99 9:59 7:83 1:76 Transportkostnader 0:33 0:70 0:32 0:38 Uppvärmningskostnader 0:82 0:97 0:75 0:22 Kostnader för kallortstillägg 0:03 1:30 - 1:30 Vatten- och avloppskostnader 0:94 2:89 0:14 2:75 Kostnader för gator, vägar och parker 2:51 3:05 0:80 2:25 Kostnader för kollektiv trafik och Skolskjutsar 1:09 4:18 0:03 4:15 Kostnader för fritidshus 0:02 0:83 — 0:83 Vissa ospecificerade kostna- der 0:02 0:40 0:40 13:75

Det bör uppmärksammas att i överensstämmelse med kommunala re- dovisningsmetoder har verksamheterna påförts kalkylerade kostnader för avskrivning och ränta. Dessa kapitaltjänstkostnader är interna poster som även redovisas på inkomstsidan i kommunernas räkenskaper under hu- vudtitel 9 Finansiering. Man kan därför inte jämföra summan av det i ta- bellen redovisade genomsnittliga utdebiteringsbehovet med den samman- lagda genomsnittliga utdebiteringen för primärkommunema.

I bilaga 5 redovisas avvikande utdebiteringsbehov på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur för samtliga kommuner. Arjeplogs kommun beräknas behöva det största tillägget för att kompensera ogynnsamt geo- grafiskt läge och ogynnsam bebyggelsestruktur. Det kalkylerade tillägget beräknas motsvara ett utdebiteringsbehov av 6:10 kr/skr. Det sammanlagt gynnsammaste geografiska läget och den mest gynnsamma bebyggelsestruk- turen redovisas för Kristianstads kommun. Kalkylen visar att Kristianstad skulle kunna vidkännas ett avdrag motsvarande ett utdebiteringsbehov av 1:35 och ändå kunna uppnå samma standard som i Arjeplog.

Skatteutjämningsbidragen skulle i princip kunna korrigeras med tillägg och avdrag i absoluta tal för att utjämna kostnadsskillnader på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur. Härför fordras emellertid ett be- tydligt säkrare underlag för beräkningarna än vad som för närvarande är tillgängligt. Dessutom saknas tillräcklig erfarenhet av de kalkylmetoder vi tillämpat.

Vi har därför omvandlat de framräknade tilläggen och avdragen till procent av medelskattekraften och fogat dessa till det av oss valda utgångsläget för kalkylerna, som vi i avsnitt 7.4.1.3 angav till 105 procent av medel- skattekraften. Vid omräkningen har vi använt oss av medelutdebiteringen, som 1976 var 14:65 för primärkommunema. Härigenom kan en indelning ske i skattekraftsklasser, vilket vi anser medför flera fördelar. Det nuvarande skatteutjämningssystemets principiella uppbyggnad bevaras och jämförelsen med nuvarande skattekraftsgarantier underlättas.

Vi föreslår att kommunerna indelas i tolv skattekraftsklasser med tre procentenheters intervall. Lägsta klassen garanteras 103 procent och högsta klassen 136 procent av medelskattekraften. För en kommun vars geografiska läge och bebyggelsestruktur överensstämmer med riksgenomsnittet föreslås en skattekraftsgaranti som motsvarar 106 procent av medelskattekraften. Om det geografiska läget och bebyggelsestrukturen är gynnsammare än genomsnittet placeras kommunen normalt i den lägsta skattekraftsklassen (103 procent). För kommuner med ogynnsamt läge och bebyggelsestruktur sker placering i högre skattekraftsklass. Alla kommuner garanteras minst 103 procent av medelskattekraften även om det kalkylerade avdraget för gynnsamt läge och gynnsam bebyggelsestruktur visar att garantin borde understiga 103 procent. Vid inplaceringen av primärkommunema i skattekraftsklasser har hänsyn tagits till dels de ovan diskuterade kalkylerna, dels att spridningen inte bör bli alltför stor mellan i första hand primärkommunema i samma län.

Vi räknar inte med att kommunernas relativa kostnadsnivå kommer att ändras så snabbt att en årlig omräkning av kostnadsavvikelserna behövs. Vi föreslår därför att indelningen i skattekraftsklasser skall vara oförändrad under exempelvis fem år.

Den föreslagna indelningen av primärkommunema i skattekraftsklasser redovisas i avsnitt 7.6.2 samt i bilaga 5.

7.4.3. Kostnadsskillnader mellan landsting på grund av geografiskt läge och bebyggelsestruktur m. m.

På samma sätt som för primärkommunema gäller för landstingen att hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur är inbyggt i det nuvarande skat- teutjämningssystemet genom indelningen av landstingen i skattekraftsklas- ser. För primärkommunerna har ett antal kalkyler lagts till grund för en ny skattekraftsindelning. För landstingen har samma beräkningar som för primärkommunema gjorts när det gäller det geografiska lägets inverkan på kostnaderna. Beträffande bebyggelsestrukturens inverkan har vi däremot för landstingen inte kunnat finna någon objektiv beräkningsgrund. Orsaken härtill ligger i att landstingens verksamhet är av delvis annan natur än primärkommunernas.

För landstingens dominerande verksamhet, hälso- och sjukvård, finns det möjligheter till betydande variationer i verksamhetens utformning. Här- vidlag inverkar bebyggelsestrukturen på sjukvårdskostnaderna på flera olika sätt. Förutom tätortsgrad, dvs. andelen av befolkningen i landstinget som bor i tätort, hart. ex. även tätorternas storlek och deras belägenhet betydelse. Vilken relativ vikt dessa olika aspekter av bebyggelsestrukturen har, när det gäller deras inverkan på sjukvårdskostnaderna kan för närvarande, enligt vad vi funnit, inte fastställas annat än på grundval av subjektiva bedöm- ningar.

Vårt förslag till hur geografiskt läge och bebyggelsestruktur skall beaktas i skatteutjämningssystemet för landstingen bygger därför inte i första hand , på kalkyler. I stället har vi dels, på samma sätt som för primärkommunema, föreslagit en generell höjning av bidragsnivån, dels utgått från det nuvarande skatteutjämningssystemet och sökt bedöma, utifrån uppgifter om lands- l tingens faktiska verksamhet och kostnader, i vad mån en förändring av i relationerna mellan de nu gällande skattekraftsgarantiema är motiverad. På grundval av denna bedömning föreslår vi en viss minskning av den nuvarande spännvidden mellan högsta och lägsta skattekraftsgaranti.

7.4.3.1 Geografiskt läge

Det geografiska lägets inverkan på kostnaderna har för landstingen beräknats för samma kostnadsslag och enligt samma principer som tidigare redovisats för primärkommunema. Beräkningarna avser således följande kostnadsslag

byggnads-och underhållskostnader transportkostnader — uppvärmningskostnader kostnader för kallortstillägg.

Beräkningarna redovisas i sin helhet i bilaga 6.

Byggnads- och underhållskostnader

Som uttryck för de årliga kostnaderna för byggnader och anläggningar an- vänds kapitaltjänstkostnaderna, dvs. internränta plus avskrivningar. I genomsnitt för samtliga landsting beräknas kapitaltjänstkostnader och underhållskostnader tillsammans uppgå till 239 kr per invånare 1976.

Bostadsstyrelsens ortskoefficienter, som avser byggnadskostnader för bo- städer, kan antas ge en grov bild även av hur landstingens byggnadskostnader varierar mellan olika delar av landet. Om bostadsstyrelsens ortskoefficienter vägs samman per landstingsområde, kan indextal konstrueras som visar hur byggnads- och underhållskostnadema varierar mellan landstingen.

Om de på så sätt framräknade byggnads- och underhållskostnadema sätts i relation till skatteunderlaget och således uttrycks i samma mått som ut- debiteringen (kr/skr) erhålls följande resultat.

I beräkningen har ett skatteunderlag motsvarande medelskattekraften an- vänts.

Kr/ skr

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för byggnads- och underhållskostnader

Genomsnitt 1:45 Högst ] :66 Lägst 1 :42 Utdebiteringsskillnad 0:24

Transportkostnader

En viss del av en varas värde utgörs av transportkostnader. I proposition 1973:95 angående statligt transportstöd beräknades transportkostnadernas andel av varuvärdet uppgå till 5,3 procent. Om samma procentandel antas gälla för de varor landstingen köper kan den genomsnittliga transportkost- naden för samtliga landsting beräknas uppgå till 22 kr per invånare 1976.

Transportkostnaderna varierar mellan olika delar av landet. Detta har belysts genom beräkningar som utförts av expertgruppen för regional ut- redningsverksamhet, ERU, som bl. a. har beräknat kostnaderna för transport av en genomsnittsvara mellan olika A-regioner. Dessa beräkningar kan läg- gas till grund för beräkning av vilka skillnader det finns mellan landstingen vad gäller transportkostnader.

Om kostnaderna sätts i relation till skatteunderlaget erhålls följande vär- den.

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr transportkostnader

Genomsnitt 0:13 Högst 0:24 Lägst 0:11 Utdebiteringsskill nad 0: 13

Uppvärmningskostnader

Landstingens bränslekostnader beräknas uppgå till i genomsnitt 29 kr per invånare 1976. Uppgifter om hur energiförbrukningen vid uppvärmning varierar mellan olika delar av landet har redovisats av energisparkommittén. Med ledning av dessa uppgifter kan variationerna mellan landstingen vad gäller uppvärrnningskostnaderna beräknas. Räknat per skattekrona erhålls följande värden.

Landstingens utdebiteringsbehov 1976 för Kr/skr uppvärmningskostnader

Genomsnitt 0:18 Högst 0:21 Lägst 0:16

Utdebiteringsskillnad 0:05

Kostnader för kallortstillägg

Fem landsting har kostnader för kallortstillägg nämligen Kopparbergs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens läns landsting. Enligt uppgifter från de berörda landstingen uppgick kostnaderna för kallortstillägg till totalt ca 40 milj. kr 1976, vilket motsvarar drygt 5 kr per invånare för riket totalt. Största kostnaden had