SOU 1995:13

Analys av försvarsmaktens ekonomi

ANALYS AV FÖRSVARSMAKTENS EKONOMI

Betänkande av Kommittén med uppdrag att analysera ekonomiska osäkerheter för Försvarsmakten

ANALYS AV FÖRSVARSMAKTENS EKONOMI

SM]

1995:13

Betänkande av Kommittén med uppdrag att analysera ekonomiska osäkerheter för Försvarsmakten

Kfl'h (! " Statens Offentliga utredningar

1995: 1 3 Försvarsdepartementet

Analys av Försvarsmaktens ekonomi

Betänkande av Kommittén med uppdrag att analysera ekonomiska osäkerheter för Försvarsmakten Stockholm 1995

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08—20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten boschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Regeringskansliets förvaltningskontor Arkiv- och informationsenheten 103 33 Stockholm Fax: 08—790 09 86 Telefon: 08—763 24 81

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13884—0 Stockholm 1995 ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen

för Försvarsdepartementet

Regeringen beslöt den 15 december 1994 att tillkalla en kommitté med uppdrag att analysera ekonomiska osäkerheter

för Försvarsmakten.

Chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Peterson, beslöt den 22 december 1994 att förordna f.d. generaldirek- tör Bengt A. W. Johansson som ordförande i kommittén samt som ledamöter generaldirektör Inga—Britt Ahlenius, f.d. statssekreterare Staffan Herrström och generaldirektör Lennart Nilsson. Till sekreterare förordnades sakkunnig Åke

Hjalmarsson.

Kommittén överlämnar härmed betänkandet (SOU 1995:13)

Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Kommitténs arbete är därmed slutfört. Stockholm i februari 1995

Bengt A. W. Johansson Inga-Britt Ahlenius Staffan Herrström Lennart Nilsson

/ Åke Hjalmarsson

SAMMANFATTNING .......................................... 7 1 UPPDRAGET ...................................... 13 1.1 Direktiven ..................................... 13 1.2 Arbetets bedrivande ............................ 13 2 BUDGETERING I GENOMFÖRANDEPRIS M.M ............. 15 3 EKONOMISKA OSÄKERHETER ......................... 19 3.1 Finansiering av RBS 23 ......................... 19 3.1.1 Bakgrund ....................................... 19 3.1.2 Försvarsmakten ................................. 21 3.1.3 Diskussion ..................................... 21 3.1.4 Kommitténs bedömning ........................... 23 3.2 Fastighetsfrågor ............................... 24 3.2.1 Bakgrund ....................................... 24 3.2.2 Försvarsmakten ................................. 25 3.2.3 Diskussion ..................................... 26 3.2.4 Kommitténs bedömning ........................... 31 3.3 Ränta på JAS—lånet ............................. 33 3.3.1 Bakgrund ....................................... 33 3.3.2 Försvarsmakten ................................. 35 3.3.3 Diskussion ..................................... 36 3.3.4 Kommitténs bedömning ........................... 41 3.4 Priskompensation för Gripen .................... 42 3.4.1 Bakgrund ....................................... 42 3.4.2 Försvarsmakten ................................. 44 3.4.3 Ändrat system för priskompensation för Gripen..48 3.4.4 Diskussion ..................................... 49 3.4.5 Kommitténs bedömning ........................... 56 3.5 Priskompensation i övrigt ...................... 59 3.5.1 Bakgrund ....................................... 59 3.5.2 Försvarsmakten ................................. 59 3.5.3 Diskussion ..................................... 61 3.5.4 Kommitténs bedömning ........................... 64 3.6 Samlad bedömning av ekonomiska osäkerheter ..... 65 3.6.1 Bakgrund ....................................... 65 3.6.2 Kommitténs utgångspunkt ........................ 67 3.6.3 Partiell analys ................................ 68 3.6.4 Samlad bedömning ............................... 69 3.6.5 Behov av ställningstagande ..................... 72

4 PLANERINGS— OCH BUDGETERINGSSYSTEMEN ........... 75 4.1 Redovisade eller planerade andelar ............. 75 4.2 Styrning med ram eller plan .................... 78 4.3 Förenklat system för priskompensation .......... 81 4.4 Förslag ........................................ 84

Bilaga 1 Kommittédirektiv (dir. 1994:147) .............. 87

SAMMANFATTNING

Kommitténs uppdrag är att analysera och bedöma det komplet— terande underlag som Försvarsmakten lämnat den 7 december 1994 avseende ekonomiska osäkerheter i planeringen. Kom— mittén skall också föreslå förändringar av Försvarsmaktens planeringssystem för att uppnå en harmonisering i kopp—

lingen till det statliga budgetsystemet.

Ekonomiska osäkerheter

Försvarsmakten har under hösten 1994 i Försvarsmaktsplan 95 och kompletterande underlag anmält ett antal s.k. ekonomis- ka osäkerheter i planeringen. I ekonomiska termer motsvarar dessa de båda åren 1995 och 1996 sammantaget nästan 4 miljarder kronor. Med ekonomisk osäkerhet avser Försvars- makten att det är osäkert om anslagsmedel kommer att stål— las till förfogande. Om medel inte tillförs uppger För- svarsmakten att planerad verksamhet i motsvarande omfatt—

ning behöver utgå.

Kommitténs uppgift är att analysera och bedöma de ekonomis— ka osäkerheter i planeringen som Försvarsmakten i december 1994 redovisade för regeringen. Utgångspunkten för analysen skall vara de ekonomiska grunder för Försvarsmaktens verk— samhet som statsmakterna fastställde i 1992 års försvarsbe- slut och under försvarsbeslutsperioden. Även regeringens förslag i 1995 års budgetproposition skall beaktas.

Kommittén tar till utgångspunkt att det i samband med 1992 års försvarsbeslut allmänt ansågs föreligga rimlig balans

mellan det militära försvarets uppgifter och de resurser som skulle anvisas för försvarsbeslutsperioden. Kommittén inriktar sig på att analysera om Försvarsmakten tillförts ekonomiska resurser på ett sätt som följer av fastställda regler för priskompensation, om olika budgettekniska om— läggningar varit resursmässigt neutrala och hur olika av statsmakterna beslutade ekonomiska utfästelser har infri- ats. Kommittén närmar sig således Försvarsmaktens aktuella problem från resurssidan. I vilken utsträckning de verksam-

hetsmässiga målen uppfyllts prövas i andra sammanhang.

De av Försvarsmakten åberopade ekonomiska osäkerheterna avser sammantaget flera miljarder kronor, men utgör ändå inte mer än S% av Försvarsmaktens utgifter under budgetåren 1994/95 och 1995/96. Kommitténs analys gäller således endast en liten del av Försvarsmaktens ekonomi. Det kan vidare förutsättas att det finns andra faktorer som på negativt eller positivt sätt påverkar Försvarsmaktens samlade ekonomi. Det förhållandet att kommitténs analys är partiell måste beaktas i samband med de ställningstaganden som görs med anledning av kommitténs bedömningar.

Starkt sammanfattade innebär kommitténs bedömningar av de av Försvarsmakten åberopade ekonomiska osäkerheterna fö- ljande.

RBS 23. Statsmakterna har utfäst sig att tillföra robotpro— jektet, som tidigare kallades BAMSE, särskilda medel. De beslut som hittills fattats innebär, enligt kommitténs bedömning, att regeringen för utveckling av RBS 23 tillfört projektet 49 miljoner kronor mindre under försvarsbe— slutsperioden än vad Försvarsmakten inför beställningen av utvecklingsarbetet anmält vara en förutsättning för pro- jektet.

Fastighetsfrågor. Införandet av ett hyressystem för För- svarsmaktens lokaler och mark har av regeringen genomförts på ett sätt, som enligt kommitténs bedömning, inte är

resursmässigt helt neutralt i förhållande till om omlägg- ningen inte genomförts. En för försvarsbeslutsperioden resursmässigt neutral omläggning skulle ha inneburit att Försvarsmakten inom given ekonomisk ram hade kunnat dis- ponera omkring 200 miljoner kronor mer för annat än loka— ländamål, under förutsättning att de verkliga investering-

arna i lokaler blir lika stora som de planerade.

JAS—lånet. Kommitténs slutsats är att det var statsmakter— nas avsikt att Försvarsmakten under försvarsbeslutsperioden inte skulle belastas med räntekostnader för JAS—lånet. In— förandet i statsförvaltningen av räntekonto med kredit leder till att JAS—lånet ger upphov till kostnadsräntor. Räntekontot tillför emellertid också Försvarsmakten in- täktsräntor från den övriga verksamheten som är ungefär lika stora. Sammantaget påverkas därmed, enligt kommitténs bedömning, inte väsentligt de resurser som Försvarsmakten kan disponera under försvarsbeslutsperioden.

Priskompensation för Gripen. Deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 och det sätt på vilket prisomräk- ningen har genomförts har medfört att den priskompensation som tillförts anskaffningen av Gripen blivit ungefär 2 miljarder kronor mindre än vad en priskompensation motsva— rande de faktiska utbetalningarna enligt träffade avtal skulle kräva. Enligt kommitténs bedömning fångas deprecie— ringens effekter inte upp av priskompensationssystemet på ett förutsebart sätt inom försvarsbeslutsperioden.

Priskompensation i övrigt. Deprecieringen har medfört att även priskompensationen för annan verksamhet än anskaffning av Gripen blivit ca 500 miljoner kronor mindre än vad en priskompensation motsvarande faktiska utbetalningar skulle kräva. Deprecieringens effekter fångas inte upp av priskom— pensationssystemet på ett förutsebart sätt inom försvarsbe-

slutsperioden.

Kommitténs samlade bedömning är att främst en ofullständig

kompensation för deprecieringens effekter och ett resurs- mässigt inte helt neutralt införande av ett hyressystem har medfört utgifter som Försvarsmakten har svårt att hantera inom given ekonomisk ram utan att annan planerad verksamhet behöver utgå under budgetåren 1994/95 och 1995/96. Depreci— eringens effekter på Gripenprojektet, som har en hög andel import uttryckt i dollar, är av helt avgörande betydelse i detta sammanhang.

De ekonomiska osäkerheter som Försvarsmakten anser vidlåder vissa fastighetsadministrativa kostnader och priskompensa- tion på planerade i stället för redovisade faktorandelar, anser kommitténs saknar rimlig grund. Någon oklarhet kan inte sägas finnas om hur dessa frågor skall hanteras. Verk— samhetsplaner som upprättats med utgångspunkten att även dessa medel skulle erhållas, kan självfallet inte förverk—

ligas.

Försvarsmakten har upprättat verksamhetsplaner för bud- getåren 1994/95 och 1995/96 som bygger på förutsättningen att särskilda medel i en omfattning av inemot 4 miljarder kronor skulle tillföras. De medel Försvarsmakten saknar utgörs till övervägande delen sålunda av brister som upp— kommit genom deprecieringen i november 1992. Dessa medel tillförs inte Försvarsmakten automatiskt med ett par års förutsebar eftersläpning genom priskompensationssystemet. Enligt kommitténs uppfattning är det inte tillrådligt att genom utnyttjande av en kreditmöjlighet tillfälligt söka skapa utrymme för verksamhet som under överskådlig tid saknar finansiering.

Det ankommer inte på kommittén att lämna förslag i frågan om särskilda medel bör tillföras Försvarsmakten eller om planerad verksamhet bör utgå. Denna fråga avgörs av stats- makterna i en avvägning mellan de aktuella försvarspolitis—

ka respektive statsfinansiella kraven.

Om regeringen väljer att tillföra ytterligare anslagsmedel

behandlas detta i en proposition till riksdagen. Om rege— ringen anser att Försvarsmaktens verksamhet bör minskas väsentligt i förhållande till vad regeringen föreslog i budgetpropositionen i januari, år det naturligt att detta redovisas för riksdagen under våren 1995. Oavsett vilket ställningstagande som görs, innebär det ett steg mot nästa försvarsbeslut.

Planerings- och budgetsystemen

Utöver att analysera och bedöma de ekonomiska osäkerheter som Försvarsmakten anmält, skall kommittén se över och lämna förslag till hur Försvarsmaktens planeringssystem bör förändras för att uppnå en harmonisering i kopplingen till det statliga budgetsystemet.

Sammanfattningsvis förslår kommittén följande i fråga om planeringssystemet.

Vissa metodmässiga skillnader finns mellan Försvarsmaktens planeringssystem och det system för priskompensation som ingår i statens system för budgetering i genomförandepris. Kommittén förslår att Försvarsmaktens verksamhetsplanering i fortsättningen skall utgå från omfattningen av de an— slagsmedel inklusive pris- och löneomräkning som tillförs enskilda år enligt det system för budgetering i genomföran— depris som statsmakterna beslutat om. De uppdrag som rege— ringen lämnar Försvarsmakten bör självfallet också utgå från omfattningen av de anslagsmedel som anvisas enskilda år.

Det är naturligt att det under en försvarsbeslutsperiod uppkommer skillnader mellan planerad och genomförd eller möjlig verksamhet. För att på ett mer rutinmässigt sätt kunna ta hand om sådana skillnader, föreslår kommittén att Försvarsmakten vart tredje år skall lämna en fördjupad anslagsframställning med programplan. Andra är, när det

inte är aktuellt med ett försvarsbeslut, bör Försvarsmakten kunna lämna en starkt förenklad anslagsframställning med programplan.

Av stor betydelse för Försvarsmaktens verksamhetsplanering är den indexkonstruktion som används för att beräkna pris— kompensationen av försvarsutgifterna. Kommittén anser att erfarenheterna visat att det inte ens med en komplex index— konstruktion är möjligt att exakt fånga prisutvecklingen på de nyttigheter Försvarsmakten använder. Kommittén anser att det är motiverat att - vid den av regeringen aviserade översynen av systemet för priskompensation av försvarsut— gifterna - pröva möjligheterna att använda ett förenklat system för priskompensation. Ett sådant kan bygga på net- toprisindex eller nettoprisindex i kombination med ett löneindex.

1.1 Direktiven

Regeringen beslöt den 15 december 1994 att tillkalla en kommitté med uppdrag att analysera och bedöma visst ekono— miskt underlag som Försvarsmakten lämnat till regeringen. Kommittén skall också föreslå förändringar av Försvarsmak— tens planeringssystem för att uppnå en harmonisering till

det statliga budgetsystemet. Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 mars 1995. Direktiven (dir. 1994:147) återges i sin helhet i bilaga 1.

I prop. 1994/95:100 bil. 5 betecknar regeringen kommittén

som en oberoende expertgrupp.

1.2 Arbetets bedrivande

Kommittén har tagit del av ett omfattande underlag som ställts till förfogande av Försvarsdepartementet och För- svarsmaktens högkvarter och som belyser de ekonomiska osäkerheter som Försvarsmakten har åberopat. Tjänstemän från Försvarsdepartementet och Försvarsmaktens högkvarter har inför kommittén gjort föredragningar i de olika sak— frågorna och därvid också utfrågats av kommittén.

Mycket begränsad tid har stått till kommitténs förfogande. Kommittén har därför valt att prioritera den första av

uppgifterna, dvs. att analysera och bedöma det ekonomiska

underlag som Försvarsmakten lämnat till regeringen. När det gäller den andra uppgiften, dvs. att föreslå förändringar av Försvarsmaktens planeringssystem, har kommittén valt att översiktligt behandla främst vissa grundläggande plane— ringsfrågor. Kommittén väcker därvid tanken om ett fören- klat system för priskompensation. Möjligheten att använda ett sådant kan prövas vid den översyn av hela priskompensa— tionssystemet för Försvarsmakten som regeringen aviserat skall ingå som en del av förberedelserna kring ett för- svarsbeslut år 1996.

Enligt kommitténs uppfattning har de bedömningar och för— slag som presenteras i betänkandet inte några direkta jämställdhetspolitiska konsekvenser av betydelse. Någon analys av det slag som föreskrivs direktiven (dir. 1994: 124) om att redovisa jämställdhetskonsekvenser görs därför inte.

2 BUDGETERING I GENOMFÖRANDEPRIS M.M.

Före försvarsbeslutet våren 1992 hade försvarsutgifterna budgeterats i ett fast pris- och löneläge (februari två år före genomförandeåret) med en löpande kompensation för prisutvecklingen fram till och under genomförandeåret. Bedömda pris- och löneökningar budgeterades under ett s.k. täckningsanslag för reglering av prisstegringar. Försvars— beslutet år 1992 avseende perioden 1992/93—1996/97 innebar att en övergång skulle ske till budgetering av anslagen i s.k. genomförandepris.

Omläggningen innebar att priskompensationen skulle beräknas i förväg under budgetarbetet. Uppräkningen skulle baseras på historiska värden i stället för på en prognos av pri— sutvecklingen. Det förändrade förfarandet innebar att samma ordning skulle tillämpas för försvarets myndigheter och verksamhet som för andra statliga myndigheter och verksam- heter.

Mer tekniskt innebär omläggningen att priskompensationen för år +1 bestäms i budgetarbetet under hösten är 0. Pri- sutvecklingen från juni år —1 till juni år 0 används för att på bas av anslaget för år 0 räkna fram anslaget för år +1. Uppräkning sker med försvarsprisindex (FPI) som är ett av olika serier sammanvägt index som speglar prisutveck— lingen på de produktionsfaktorer som försvaret använder. Vid sammanvägningen används vikter som motsvarar de redovi— sade faktorandelarna för år -1. Priskompensationen beräknas således på i alla avseenden kända historiska värden.

Innebörden av systemet är att en priskompensation lämnas som är baserad på förhållandena upp till två år före genom— förandeåret. En konsekvens härav blir att kompensation för

förändrade priser och förändrade faktorandelar tekniskt sett sker med omkring två års eftersläpning. En sådan eftersläpning får betydelse främst vid kraftiga avvikelser från en jämn prisutveckling oavsett dennas nivå och när kraftiga andelsförskjutningar sker mellan produktionsfakto—

rer med olika prisutveckling.

Införandet av genomförandeprisbudgetering utgjorde ett led i utvecklingen av den finansiella styrningen inom totalför— svaret. Andra åtgärder var införande av ramanslag och användning av kapitalkostnader för vissa tillgångar. För- ändringarna vidtogs i syfte att förbättra förutsättningarna

för

- statsmakternas finansiella styrning inom totalförsvaret, — regeringens styrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsvaret,

- den ekonomiska säkerheten i myndigheternas planering och genomförande av sin verksamhet,

— en fortsatt delegering till myndigheterna att besluta om

genomförandet av sin verksamhet.

Inför övergången till det nya systemet hade riksdagens försvarsutskott (FöU 1990/91:8) önskat få belyst konse— kvenserna av genomförandeprisbudgetering på säkerheten i försvarsplaneringen och hur en övergång kunde ske utan någon resursförändring för det militära försvaret.

I propositionen (prop. 1991/92:102) med förslag till för- svarsbeslut år 1992 anförde regeringen att säkerheten i planeringen kunde avse såväl säkerhet i att inte överskrida av statsmakterna anslagna resurser som säkerhet att kunna genomföra planerad verksamhet. Med genomförandeprisbud— getering ökade, enligt regeringen, säkerheten i att inte överskrida anslagna resurser då hela resurstilldelningen för genomförandeåret är känd vid ingången av budgetåret och ramanslag införs för vissa anslag. När det gällde säker-

heten i att kunna genomföra planerad verksamhet var, enligt

regeringen, inte skillnaderna mellan systemen av avgörande betydelse. Osäkerheten vid själva bytet av budgeteringstek- nik, i och med att olika system hanteras olika och har olika utgångsvärden, var inte en fråga om säkerheten i planeringen, utan om behovet av information och utbildning av berörd personal i hanteringen av systemet.

På uppdrag av regeringen hade Riksrevisionsverket (RRV) utrett hur en övergång till genomförandeprisbudgetering skulle kunna ske utan resursförändring för försvaret. Regeringen tillämpade den beräkningsmodell som RRV presen- terat. Regeringen uttalade att en uppföljning skulle ske för att säkerställa att omläggningen till genomförandepris- budgetering inte medförde att resurserna förändrades. Vid behov skulle justering göras av anslagen för budgetåren 1992/93 och 1993/94.

Samtidigt som genomförandeprisbudgetering infördes för det militära försvarets anslag budgetåret 1992/93 ändrades anslagsformen för flertalet anslag till s.k. ramanslag. Ramanslag, som rymmer möjligheter till anslagssparande och anslagskrediter, ger myndigheterna ökade förutsättningar för en finansiell stabilitet och flexibilitet i genomföran— det av verksamheten. Tidsmässiga förskjutningar i priskom- pensationen skulle kunna utjämnas genom möjligheten att utnyttja anslagssparande och anslagskrediter.

Uppföljning av övergången till genomförandeprisbudgetering har skett för budgetåret 1992/93. I prop. 1993/94:100 bil. 5 anmälde regeringen att uppföljningen avseende budgetåret 1992/93 visade att den militära utgiftsramen hade över— kompenserats med 164 milj. kr. eller knappt 0,5% av den militära utgiftsramen. Resurserna för budgetåren 1992/93 och 1993/94 har anpassats med hänsyn härtill.

Som ett led i den förbättrade finansiella styrningen av försvarets verksamhet har kapitalkostnader införts för fast egendom. Innebörden härav är att försvaret fr.o.m. bud-

getåret 1994/95 betalar hyror för de lokaler och den mark som används, men i gengäld inte belastas med investerings— utgifter för anskaffning av sådan egendom. Tidigare till- ämpades en omvänd ordning. Fortifikationsverket skall för statens räkning förvalta försvarets ändamålsfastigheter och finansiera nyinvesteringar i sådana genom lån i Riksgäld— skontoret. Befästningar m.m. skall även i fortsättningen

anslagsfinansieras.

Den ändrade finansieringsformen för försvarets byggnader m.m. skall vara budgettekniskt neutral. För att uppnå detta har investeringsmedel lyfts bort, medan kostnader för av- skrivningar, räntor och avkastning på statskapital lagts till Försvarsmaktens anslag.

I samband med att myndigheten Försvarsmakten bildades den 1 juli 1994 genom en sammanläggning av omkring 100 försvars— myndigheter anpassades anslagsstrukturen inom fjärde huvud— titeln. Innebörden är att omkring 15 anslag för det militä- ra försvaret förts samman i ett ramanslag. Dessutom har större delen av Försvarets materielverks (FMV) förvalt— ningsanslag lagts in i Försvarsmaktens ramanslag. En an— slagskredit motsvarande S% av anslaget har medgetts. Ra— manslaget är indelat i 14 program. Verksamheten vid bl.a. Fortifikationsverket och FMV finansieras med avgifter och

styrs med uppdrag från Försvarsmakten.

3. EKONOMISKA OSÄKERHETER

Försvarsmakten har under hösten 1994 i Försvarsmaktsplan 95 och i kompletterande underlag anmält ett antal ekonomiska osäkerheter i planeringen. I ekonomiska termer motsvarar dessa de båda åren 1995 och 1996 sammantaget nästan 4 miljarder kronor. Om medel inte tillförs uppges planerad verksamhet behöva reduceras. Innebörden är att Försvarsmak— ten bedömer det som osäkert om anslagsmedel kommer att ställas till förfogande i sådan omfattning att av Försvars— makten planerad verksamhet kan genomföras.

Kommitténs uppgift är att analysera och bedöma det komplet— terande underlag avseende ekonomiska osäkerheter i plane— ringen som Försvarsmakten den 7 december 1994 lämnade till regeringen. Utgångspunkten för analysen skall vara de ekonomiska grunder för Försvarsmaktens verksamhet som statsmakterna fastställt i 1992 års försvarsbeslut och under försvarsbeslutsperioden. Även regeringens förslag i 1995 års budgetproposition skall beaktas.

I detta kapitel analyserar och bedömer kommittén i olika avsnitt innebörden av var och en av de ekonomiska osäker- heter som Försvarsmakten åberopat. Kapitlet avslutas med en samlad bedömning av de ekonomiska osäkerheterna.

3.1. Finansiering av RBS 23

3.1.1. Bakgrund

I försvarsbeslutspropositionen (prop. 1991/92:102) uttalade regeringen att ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd borde anskaffas. Regeringen ansåg att det förelåg

20

starka operativa och försvarsindustriella skäl att inom landet utveckla och producera ett nytt luftvärnsrobotsys— tem. Riksdagen hade samma uppfattning (bet. 1991/92zFöU12, rskr. 1991/92:337).

I propositionen beräknades beställningsbemyndiganden för fortsatt utveckling av RBS 23, tidigare kallad BAMSE.

När det gäller finansieringen av RBS 23 uttalades att den - förutom med under anslaget beräknade medel — kunde ske genom omplanering och genom utnyttjande av diverse för- säljningsintäkter. Vidare kunde finansiering komma att ske med utnyttjande av anslagskrediter.

Om ekonomiska förutsättningar inte kunde skapas för an— skaffning av både RBS 23 och fortsatta satsningar på artil— leriammunitionssystemet BONUS, ansåg regeringen i den nämnda propositionen att RBS 23 borde prioriteras. Senare har regeringen uppdragit till Försvarets materielverk (FMV) att beställa utveckling av båda projekten.

I prop. 1992/93:100 bil. 5 räknade regeringen med att RBS 23, för att inrymmas inom de ekonomiska ramar som följer av 1992 års stabiliseringsproposition (prop. 1992/93:50 bil. 2), skulle behöva genomföras i en något reducerad takt och med ett större ansvarstagande från industrin än vad som följde inriktningen i 1992 års försvarsbeslut. Finansie- ringen borde ske dels genom under anslaget avdelade medel, dels genom omfördelning av medel mellan anslag. Dessutom borde viss finansiering kunna ske genom utnyttjande av medel från utförsäljning av oljeprodukter som hittills beredskapslagrats för krig.

Inför beställningen våren 1993 av utvecklingsarbetet av- seende RBS 23 redovisade FMV och Överbefälhavaren (ÖB) att för försvarsbeslutsperioden 1992/93 - 1996/97 fanns ett

kvarstående finansieringsbehov på 480 miljoner kronor.

21

Härav kunde 57 miljoner kronor finansieras med medel som frigjorts i reservmaterielrörelsen. ÖB tillstyrkte beställ— ning av utvecklingsarbetet avseende RBS 23 under förut- sättning att statsmakterna tillförde projektet (480—57) 423

miljoner kronor inom gällande försvarsbeslutsperiod.

3.1.2 Försvarsmakten

Försvarsmaktens utgångspunkt är att för utvecklingen av RBS 23 ett kvarstående finansieringsbehov om 480 miljoner kronor under försvarsbeslutsperioden anmäldes i en skrivel— se (1993—01—25) till regeringen. Enligt Försvarsmakten har regeringen hittills tilldelat Försvarsmakten endast 392 miljoner kronor i särskilda medel för RBS 23. Försvarsmak— ten anser därför att finansiering ännu inte har tillhanda— hållits i fråga om (480—392) 88 miljoner kronor.

3.1.3 Diskussion

När försvarsbeslutet fattades år 1992 ansåg statsmakterna att det av olika skäl var önskvärt att bl.a. luftvärns— robotsystemet RBS 23 kunde anskaffas. Inom den avsedda anslagsnivån var det emellertid inte möjligt att helt klara finansieringen av projektet. Regeringen ställde därför i prop. 1991/92:102 i utsikt att behövliga medel skulle tillföras från olika källor.

I framställningen om beställning av utvecklingsarbetet av— seende RBS 23 i januari 1993 pekade FMV och ÖB på ett kvar— stående finansieringsbehov om 480 miljoner kronor för försvarsbeslutsperioden. Regeringen biföll framställningen om anskaffning av RBS 23 i maj 1993 och FMV har gjort be— ställningen hos industrin.

Försvarsmakten anser således att regeringen hittills med-

22

verkat med 392 miljoner kronor till finansieringen av RBS 23 och att ett kvarstående finansieringsbehov på 88 miljo— ner kronor finns.

Tjänstemän i Försvarsdepartementet, som kommittén har hört, delar Försvarsmaktens uppfattning om de olika beslut varmed 392 miljoner kronor tillförts för finansieringen av RBS 23. Därutöver anser de att projektet tillförts 98,5 miljoner

kronor genom två olika åtgärder.

Den ena bestod i att regeringen av medel som gjorts till- gängliga på tilläggsbudget (prop. 1991/92:125 bil. 2) i februari 1992 tilldelade FMV 59,5 miljoner kronor för finansiering av verksamhet hos industrin innan en eventuell beställning av RBS 23 kunde göras. Det rörde sig om en s.k.

överbryggningsbeställning.

Detta tillskott lämnades således under budgetåret 1991/92 och medlen var förbrukade under senhösten 1992. När FMV och ÖB därefter i januari 1993 gjorde framställningen om be- ställning av utvecklingsarbete avseende RBS 23 - och angav den kvarstående finansieringen till 480 miljoner kronor — var de 59,5 miljoner kronorna redan förbrukade och även beaktade.

Mot denna bakgrund kan knappast de 59,5 miljoner kronor som regeringen tillsköt våren 1992 räknas med vid finansie— ringen av det tillkommande behov på 480 miljoner kronor som FMV och ÖB presenterade i januari 1993.

Den andra åtgärd som tjänstemän från Försvarsdepartementet åberopar är att — i budgetarbetet hösten 1992 avseende bud- getåret 1993/94 — genom besparingar på andra anslag 39 miljoner kronor kunde tillföras anslaget B2. Arméförband: Anskaffning av materiel. Från Försvarsmakten uppges att

detta tillskott inte har kunnat identifieras.

23

Vad tjänstemän från Försvarsdepartementet anfört samt doku- ment som framlagts talar för att en omfördelning till anslaget B2 faktiskt skett budgetåret 1993/94 och att syftet härmed var att bidra till finansieringen av RBS 23.

3.1.4. Kommitténs bedömning

När 1992 års försvarsbeslut fattades våren 1992 var det uppenbart för riksdagen, regeringen och försvarsmyndig— heterna att utveckling av RBS 23 inte kunde finansieras inom de ekonomiska ramar som var aktuella. Stabiliserings— propositionen (prop. 1992/93:50 bil. 2) hösten 1992 innebar att anslagsnivån för försvaret över några år successivt skulle sänkas med 1,2 miljarder kronor i förhållande till

vad som ingick i försvarsbeslutet.

Mot denna bakgrund räknade regeringen i prop. 1992/93:100 bil. 5 med att utvecklingen av RBS 23 skulle behöva genom- föras i en långsammare takt. Vidare skulle medel omfördelas till berört anslag och viss finansiering skulle ske med intäkter från försäljning av beredskapslager av olja.

I början av år 1993 tillstyrkte ÖB FMV:s framställning om beställningen av utvecklingsarbetet på RBS 23 under förut- sättning att statsmakterna tillförde projektet (480-57) 423

miljoner kronor inom gällande försvarsbeslutsperiod.

Enligt Försvarsmaktens uppfattning har särskild finans— iering med 392 miljoner kronor hittills erhållits, medan 88 miljoner kronor ännu är ofinansierade. Tjänstemän i För— svarsdepartementet anser att ytterligare 98,5 miljoner kronor har tillförts. Härav skulle 59,5 miljoner kronor utgöras av medel anvisade våren 1992 och 39 miljoner kronor skulle utgöras av medel som omfördelats till det berörda anslaget i budgeten för budgetåret 1993/94.

24

Kommittén konstaterar att regeringen i beslutet om beställ- ning av utvecklingsarbetet avseende RBS 23 inte kommentera- de Öst förutsättning om tillskott av medel.

Enligt kommitténs bedömning kan de 59,5 miljoner kronor som anvisades redan våren 1992 inte gärna sägas utgöra finans- iering av ett tillskottsbehov som först i januari 1993 av ÖB angavs till 480 miljoner kronor. Däremot anser kommittén det klarlagt att för RBS 23 39 miljoner kronor extra till- fördes berört anslag i budgeten för budgetåret 1993/94.

Detta innebär, enligt kommitténs uppfattning, att regering— en för utveckling av RBS 23 hittills tillfört projektet (480—392-39) 49 miljoner kronor mindre än vad Försvarsmak—

ten anmält vara en förutsättning för beställningen.

3.2. Fastighetsfrågor

3.2.1. Bakgrund

Den 1 juli 1994 infördes kapitalkostnader för mark, vissa anläggningar och lokaler som Försvarsmakten använder och som Fortifikationsverket (FORTV) har ett förvaltningsansvar för. Därmed uppkommer kapitalkostnader i form av avskriv— ningar och räntekostnader för det invärderade fastighetsbe— ståndet. Kapitalkostnaderna skall ingå i de hyror som Försvarsmakten betalar till FORTV. Nya investeringar fi— nansieras av FORTV med lån i Riksgäldskontoret.

Detta hyressystem infördes således under försvarsbeslutspe— rioden och skall (prop. 1993/94:100 bil. 5 och 1993/94:150 bil. 4) vara budgettekniskt neutralt. Detta åstadkoms genom att Försvarsmaktens anslag reduceras med ett belopp som skall motsvara de bortfallande investeringsutgifterna och ökas med ett belopp som skall motsvara de tillkommande

Försvarsmakten anser att det sätt på vilket reduktionen av investeringsmedel har beräknats, medför att förväntade ekonomiska medel inte står till förfogande under försvars- beslutsperioden och att omläggningen därför inte är bud— gettekniskt neutral.

Budgetåret 1990/91 ändrades finansieringsformen för dåva— rande Fortifikationsförvaltningen (FortF) från anslags— finansiering till intäktsfinansiering. I samband härmed tillfördes olika anslag inom den militära utgiftsramen medel motsvarande FortF:s samlade förvaltningskostnader. Dessa uppgick till omkring 250 miljoner kronor. Antalet anställda omräknat till personår var då ca 670.

Den 1 juli 1994 ombildades FortF till FORTV. Den nya myn- digheten har ett renodlat ansvar som ägarföreträdare och förvaltare av försvarets ändamålsfastigheter. Antalet anställda är ca 150. Forths projekteringsverksamhet och den regionala byggadministrationen bedrivs numera i bolags- form inom Confortia AB, som är ett dotterbolag till Vasak— ronan AB. Antalet anställda som arbetar med uppgifter för Försvarsmakten motsvarar ca 300 personår.

Försvarsmakten har anmält att från budgetåret 1994/95 årligen 134 miljoner kronor i administrativa kostnader avseende FORTV kommer att belasta Försvarsmakten. Detta har

inte förutsetts och kräver omplanering.

3.2.2. Försvarsmakten

Försvarsmakten har utgått ifrån att införandet av kapital— kostnader för lokaler och mark inte skulle medföra att annan verksamhet behöver utgå. Som bas för beräkningen av lånebehovet valde regeringen planerad byggverksamhet bud— getåret 1994/95 enligt Försvarsmaktsplan 94. Om Försvars—

makten efter budgetåret 1994/95 hade planerat för en bygg— verksamhet av samma omfattning som budgetåret 1994/95 hade omläggningen varit neutral.

Försvarsmakten planerade emellertid att minska byggandet i syfte att frigöra medel för ökade materielinköp i enlighet med intentionerna i 1992 års försvarsbeslut. Införandet av kapitalkostnader — med vald princip — innebär att medel måste omplaneras från t.ex. materiel till kapitalkostnader.

T.o.m. budgetåret 1993/94 finansierades FortF:s admini- strationskostnader genom att ett generellt påslag gjordes på byggobjektens kostnader. Resurser för Försvarsmaktens byggverksamhet fanns då på särskilda anslag. FortF:s ad—

ministration finansierades därigenom från bygganslagen.

I och med att FORTV nu direkt fakturerar en del av sina kostnader till Försvarsmakten centralt, inträder en ny förutsättning som av Försvarsmakten inte beaktades när kapitalkostnader för fastigheter infördes. Detta innebär att det kommer att ta viss tid innan resurser för detta ändamål kan frigöras från hyressystemet.

3.2.3 Diskussion

Som ett led i utvecklingen och förbättringen av den finans— iella styrningen av den statliga verksamheten infördes efter fleråriga förberedelser budgetåret 1994/95 kapital— kostnader för fast egendom inom Försvarsdepartementets område. Innebörden härav är att Försvarsmakten i fortsätt— ningen skall betala hyra för lokaler och mark som den använder och som förvaltas av FORTV. I hyran skall ingå kostnader för avskrivningar, ränta och administration. I fortsättningen skall nyinvesteringar av FORTV finansieras med lån i Riksgäldskontoret i stället för med anslag. Investeringar i befästningar skall även i fortsättningen

Denna omläggning, som sker under löpande försvarsbeslutspe— riod, skall (prop. 1993/94:100 bil. 5 och prop. 1993/94:150 bil. 4) vara budgettekniskt neutral. För att uppnå detta tillförs Försvarsmakten medel motsvarande tillkommande avskrivningar, räntor och avkastning på statskapital. Samtidigt tas medel för investeringar i lokaler och mark bort från Försvarsmaktens anslag.

Kapitalkostnader

Vad frågan nu gäller är om omläggningen är resursmässigt neutral för Försvarsmakten. Försvarsmakten anser att inför- andet av kapitalkostnader medför att 336 miljoner kronor mindre än planerat kommer att stå till förfogande för annat än byggverksamhet.

Inledningsvis finns det anledning att betona att införandet av kapitalkostnader främst syftar till att ge incitament till ett effektivare lokalutnyttjande inom Försvarsmakten. Den förändrade finansieringen av vissa tillgångar är en förutsättning härför.

Det incitament som införs bygger på att Försvarsmakten inte behöver betala hyra för lokaler som inte längre används. Däremot får Försvarsmakten disponera de medel som tillförts för avskrivningar och räntor. Dessa räknas dessutom årligen om med ett hyresindex. Omläggningen innebär att ett annat incitament upphör, nämligen det som tidigare låg i att min- skade fastighetsinvesteringar medförde att medel omedelbart kunde frigöras för andra ändamål inom Försvarsmaktens anslag. Minskade investeringar leder nu i stället till successivt lägre avskrivning— och räntekostnader för För— svarsmakten och omgående till lägre upplåning för staten.

Försvarsmakten anser nu att det sätt på vilket kapialkost—

nader införts inte medför avsedd resursmässig neutralitet för Försvarsmakten under försvarsbeslutsperioden. Irvänd-

ningen gäller främst avdragsposten för investeringsnedel.

Den avdragspost på 658 miljoner kronor för investeringsme— del som tillämpades av regeringen motsvarar de av Férsvars- makten planerade investeringarna för budgetåret 1994/95. Om de verkliga investeringarna kommer att motsvara de planera— de, är omläggningen därmed resursmässigt neutral för bud- getåret 1994/95. Vad frågan gäller är effekterna på de närmast följande åren.

Inför ställningstagandet till avdragspostens storlek dis— kuterades vilken beräkningsgrund som borde användas. I li- knande sammanhang har i regel genomsnittet av utfallet under de tre senaste åren valts. Detta hade gett ett av- sevärt större avdrag, nämligen 856 miljoner kronor. En annan möjlighet var att räkna på genomsnittet för hela försvarsbeslutsperioden. Även detta hade gett en större avdragspost (701 mkr).

Det kan tilläggas att ett avdrag motsvarande de genonsnitt- liga planerade investeringarna under återstoden av för- svarsbeslutsperioden enligt Försvarsmaktsplan 94 hade uppgått till 540 miljoner kronor. Vidare kan nämnas att ett avdrag med 502 miljoner kronor hade motsvarat den beräknade årliga avskrivningen på det befintliga beståndet. Ett sådant belopp skulle ha kunnat motiveras med att ett vid— makthållande av kapitalbeståndets värde skulle kunna antas kräva årliga investeringar av denna omfattning.

I och med att avdraget är baserat på investeringsnivån budgetåret 1994/95 och ligger kvar oförändrat under de två återstående åren av försvarsbeslutsperioden, när der av Försvarsmakten planerade investeringsnivån är markant lägre, kan inom en given medelsram (658—520+658—443) 353 miljoner kronor mindre disponeras inom Försvarsmakteis

anslag än om omläggningen inte genomförts. Om de verkliga

investeringarna blir lika stora som de planerade är inför- andet av kapitalkostnader inte resursmässigt neutralt för Försvarsmakten under de sista åren i försvarsbeslutspe— rioden. Skulle investeringarna bli större kan detta in— nebära att omläggningen blir resursmässigt neutral.

Det bör nämnas att om investeringarna planerats vara — eller skulle bli - större än den tillämpade avdragsposten, hade det medfört att Försvarsmakten genom omläggningen

kunnat disponera större resurser än som avsetts.

Det kan påpekas att statens upplåning för att finansiera här aktuella investeringar minskar, om dessa kommer att ligga på de planerade nivåerna. Under denna förutsättning är omläggningen inte statsfinansiellt neutral efter bud— getåret 1994/95, utan den medför att statens upplåning minskar i samma utsträckning som Försvarsmakten i praktiken

får minskade disponibla resurser.

Det finns skäl att erinra om att införandet av kapitalkost- nader innebär att ett nytt incitament införs och ett annat slopas. Incitamenten från dessa två skilda system bör inte verka parallellt. En årsvis avräkning motsvarande planerade eller verkliga belopp är därför olämplig. Avdraget för lånefinansierade investeringar bör vara fast och känt i förväg för att incitamentet att effektivisera lokalutnyt- tjandet — och därmed att minska hyreskostnaderna - skall verka fullt ut.

Vad nu sagts gör också att det inte räcker att uppmärksamma förhållandet mellan avdraget för lånefinansierade investe- ringar och planerade eller faktiska investeringar. Det nya systemet innebär att Försvarsmakten inom sitt anslag kan frigöra medel för andra ändamål genom att effektivisera och minska lokalutnyttjandet. Varje procent som lokalanvänd— ningen kan minskas motsvarar en årlig hyresbesparing på omkring 15 miljoner kronor. Enligt vad som uppges söker Försvarsmakten nu målmedvetet minska lokalutnyttjandet och

Hur snabbt och starkt det nya incitamentet börjar verka kan vara svårt att bedöma. Det är emellertid naturligt om det nya incitamentet först successivt tränger igenom den stora organisation som Försvarsmakten utgör. Härtill bidrar att lokalhyrorna ännu inte beräknas objektsvis och därmed heller inte direkt påverkar de olika lokalanvändarnas beteende. Den ekonomiska effekten fördröjs också av att upplåtelseavtalen innehåller bestämmelser om uppsägnings- tider. Det är därför knappast sannolikt att besparingar från effektivare lokalutnyttjande redan under försvarsbe— slutsperioden helt kan väga upp det medelsbortfall som tidigare beskrivits och som inträffar under de två sista åren i försvarsbeslutsperioden.

Mot denna bakgrund kan de tillskott till och avdrag från Försvarsmaktens anslag som gjordes vid införande av kapi- talkostnader för lokaler och mark inte sägas vara resurs— mässigt neutrala för Försvarsmakten för återstoden av

försvarsbeslutsperioden, detta under förutsättning att de verkliga investeringarna stannar på den planerade nivån.

Administrationskostnader

Försvarsmakten har anmält att de administrationskostnader på 134 miljoner kronor som FORTV från budgetåret 1994/95 direktfakturerar utgör en tillkommande utgift i förhållande till det underlag som användes för Försvarsmaktsplan 95.

Inledningsvis kan erinras om att de samlade administration— skostnaderna för FortF på ca 250 miljoner kronor redan budgetåret 1990/91, dvs. långt före nu aktuell försvarsbe- slutsperiod, fördelades ut på anslag inom den militära utgiftsramen. Detta belopp har därefter priskompenserats. De personresurser som då användes motsvarade inemot 700 personår. Vid det nybildade FORTV och hos konsulter används

för närvarande långt mindre resurser. I verkligheten bör den nya organisationen för fastighetsförvaltning, projekte- ring och byggadministration ha medfört en inte oväsentlig rationalisering och kostnadsbesparing. Enligt etablerat synsätt har Försvarsmakten fått behålla de gjorda vinster- na.

Mot denna bakgrund framstår det som uteslutet att FORTV:s administrationskostnader skulle utgöra en för anslaget Försvarsmakten tillkommande utgift. En förklaring till den upplevda situationen skulle kunna vara att resurser för alla administrations- och projekteringskostnader fördelats ut på olika program. När sedan administrationskostnaderna faktureras samlat, finns i Försvarsmakten inte centralt avdelade medel för detta ändamål. Detta är i så fall när- mast ett planeringsmässigt förbiseende.

3.2.4. Kommitténs bedömning

Budgetåret 1994/95 infördes ett hyressystem för lokaler och mark som Försvarsmakten använder. Det betyder att Försvars- makten varje år skall betala hyror som innehåller avskriv— ningar, räntor, avkastning på statskapital och administra- tionskostnader. I gengäld undviker Försvarsmakten omedel- bara utgifter för de investeringar som görs i lokaler och mark.

Denna omläggning, som sker mitt under en försvarsbeslutspe- riod, skall enligt vad regeringen uttalat i flera proposi- tioner vara budgettekniskt neutral. För att åstadkomma detta har Försvarsmaktens anslag tillförts medel motsvaran— de tillkommande kapitalkostnader. Vidare har avdrag gjorts för investeringsmedel.

Avdragsposten motsvarar den enligt Försvarsmaktsplan 94 planerade investeringsnivån för budgetåret 1994/95.

Enligt kommitténs bedömning är denna omläggning resurs— mässigt neutral för Försvarsmakten budgetåret 1994/95, i vart fall om den verkliga investeringsvolymen kommer att motsvara den planerade.

I Försvarsmaktens planering minskar investeringarna i lokaler och mark under de år som återstår av försvarsbe- slutsperioden. I och med att avdraget för investeringar är fast (658 mkr) och högre än den planerade genomsnittliga investeringsnivån de närmaste två åren (520 mkr, 443 mkr), uppstår till följd av omläggningen ett bortfall av medel på (l38+215) 353 miljoner kronor, som i det tidigare systemet omedelbart hade kunnat disponeras för t.ex. materielan— skaffning. Om i stället ett fast avdrag gjorts som motsva- rat medeltalet för de planerade investeringarna under åter— stoden av försvarsbeslutsperioden, dvs. med 540 miljoner kronor, hade omläggningen kunnat anses vara resursmässigt

neutral för försvarsbeslutsperioden.

Enligt kommitténs bedömning innebär den använda avdragspos- ten att för 24—månadersperioden 1995 — 1996 Försvarsmakten kan disponera (0:2+138+215:2) ca 250 miljoner kronor mindre än om omläggningen inte genomförts eller om den — såsom avsett - varit resursmässigt neutral. Detta bortfall kan i viss utsträckning komma att reduceras — säg med kanske 50 miljoner kronor — genom minskat lokalutnyttjande som en följd av det nya incitamentet. Sammantaget innebär detta i förhållande till planerna ändå ett medelsbortfall och att verksamhet som eljest kunnat inrymmas i planerna får utgå. Under angivna förutsättningar medför omläggningen vidare

att statens upplåningsbehov för finansiering av Försvars- maktens investeringar minskar.

Försvarsmakten har gjort gällande att den dessutom drabbas av administrationskostnader på 134 miljoner kronor per år avseende FORTV som inte förutsetts i planeringen. Detta skulle under 30—månadersperioden 1994/95 - 1995/96 leda till att planerad annan verksamhet motsvarande (2,5 x 134)

Kommittén vill erinra om att Försvarsmaktens anslag för flera år sedan tillfördes medel motsvarande dåvarande

Forths samtliga administrationskostnader. Därefter har organisationen för fastighetsförvaltning rationaliserats och Försvarsmakten har fått behålla vinsterna.

Enligt kommitténs bedömning har Försvarsmakten på detta område inte fråndragits några resurser som den kunnat dis— ponera för annan verksamhet. Till följd av att Försvarsmak- ten fördelat ut medel motsvarande administrationskostnader- na till produktionsledarna, har därefter i Försvarsmaktens centrala organisation inte funnits medel avdelade för FORTV:s samlade fakturering av administrationskostnaderna. Denna upplevda resursbrist är, enligt kommitténs uppfatt— ning, orsakad av omständigheter som Försvarsmakten får

anses råda över.

Om - såsom statsmakterna avsett — hyror innehållande er- sättning för avskrivningar, ränta och administration faktu— rerats objektsvis och debiterats lokalanvändarna, hade den

aktuella situationen knappast uppkommit.

Kommittén vill betona angelägenheten av att regeringen aktivt följer hur Försvarsmakten och FORTV förverkligar statsmakternas intentioner med hyressystemet för lokaler och mark och vidtar de korrigerande åtgärder som behövs.

3.3. Ränta på JAS-lånet

3.3.1. Bakgrund

I 1992 års försvarsbeslut (prop. 1991/92:102) bedömdes att kostnaderna för delserie två av JAS 39 - i fortsättningen kallad Gripen — kunde rymmas inom aktuella ekonomiska ramar under perioden 1992/93 — 2001/02. Behovet av medel under

försvarsbeslutsperioden 1992/93 — 1996/97 var dock större än tillgången, medan i perioden 1997/98 — 2001/02 ett utrymme fanns för att möta ett sådant behov. Mot denna bakgrund beslöts att en omföring av resurser till den närmast förestående försvarsbeslutsperioden skulle ske från den därefter kommande perioden 1997/98 - 2001/02.

För att klara betalningsförskjutningar för Gripensystemet inrättade statsmakterna budgetåret 1992/93 ett särskilt anslag D4. Flygvapenförband: JAS-systemet, betalningsför- skjutningar. Eventuell belastning på anslaget skulle hante— ras som lån och återbetalas. I det fall skulden inte var reglerad i och med utgången av budgetåret 1996/97 skulle räntekostnaden samt amorteringstid fastställas.

Det särskilda anslaget behövde inte utnyttjas budgetåret 1992/93.

Formen för lånemöjligheten förändrades budgetåret 1993/94. Det särskilda anslaget slopades och i stället öppnades en möjlighet att utnyttja en rörlig kredit i Riksgäldskontoret för att möta eventuella betalningsförskjutningar. Krediten kopplades till anslaget D2. Flygvapenförband: Anskaffning av materiel. Under året antogs betalningsförskjutningar belasta anslaget. Krediten avsågs utnyttjas under endast ett par dagar omkring budgetårsskiftena för att reglera belastningen på anslaget. Någon räntekostnad av betydelse antogs därmed inte uppkomma.

Den 1 juli 1994 bildades den sammanhållna myndigheten Försvarsmakten och samtidigt ändrades anslagsstrukturen. Försvarsmakten tilldelas fr.o.m. budgetåret 1994/95 medel med gt; anslag. Detta anslag har formen av ett ramanslag till vilket är kopplat ett räntekonto med kredit i Riks- gäldskontoret. På räntekontot är också beräknat ett sär— skilt kreditutrymme - motsvarande den tidigare rörliga krediten - för att möta betalningsförskjutningar avseende Gripenprojektet.

Den nya ordningen medför att räntekostnader uppkommer när medel tas i anspråk för betalningsförskjutningar avseende Gripensystemet. I syfte att begränsa dessa räntekostnader beslöt regeringen i november 1994 om särskilda åtgärder. Dessa åtgärder och deras innebörd behandlas i följande avsnitt.

Försvarets myndigheter har utgått från att någon räntekost— nad för JAS-lånet inte skall belasta försvarsbeslutsperio— den 1992/93 — 1996/97. Försvarsmakten har i Försvars- maktsplan 95 hemställt om att regeringen beslutar att betalningsförskjutningar för Gripensystemet (JAsjlånet) skall vara räntefria för Försvarsmakten. Amortering förut- sätts ske under nästa försvarsbeslutsperiod.

3.3.2 Försvarsmakten

I skrivelsen i december 1994 erinrar Försvarsmakten om att, enligt vad som regeringen uttalar i prop. 1991/92:102, räntan på JAS—lånet skall fastställas i och med utgången av budgetåret 1996/97. Försvarsmakten har uppfattat detta som att räntekostnader för lånet inte skall belasta den nu

aktuella försvarsbeslutsperioden.

I och med införandet budgetåret 1994/95 av ramanslag med räntekonto med kredit kommer lån som tas i anspråk för att finansiera betalningsförskjutningar avseende Gripensystemet att räntebeläggas enligt bestämmelserna i det ursprungliga regleringsbrevet för budgetåret 1994/95. I en ändring i regleringsbrevet har regeringen i november 1994 angett på vilket sätt utbetalningar av anslagsmedel till Försvarsmak— ten skall ske i syfte att begränsa räntekostnaderna för JAS—lånet.

I skrivelsen i december 1994 beräknade Försvarsmakten räntekostnaden för betalningsförskjutningar för Gripensys— temet till 330 miljoner kronor för perioden 1995 — 1996 (24

månader). Därvid hade beaktats den ordning för utbetalning av medel som regeringen föreskrivit i det ändrade regle- ringsbrevet.

Försvarsmakten har i underlag till kommittén redovisat förnyade beräkningar av de räntekostnader som följer av dels de tidpunkter när amortering sker i början av olika budgetår, dels olika antaganden om när lån tas i anspråk under budgetåret. Dessa beräkningar leder till räntekost- nader på mellan 265 och 445 miljoner kronor för perioden 1994/95 - 1995/96 (30 månader).

I skrivelsen i december 1994 bedömer Försvarsmakten att ett positivt räntenetto på 250 miljoner kronor uppnås för annan verksamhet än JAS-lånet. Detta räntenetto har Försvarsmak-

ten beaktat vid summeringen av de ekonomiska osäkerheterna.

3.3.3 Diskussion

För att delserie två av Gripen skulle kunna beställas under försvarsbeslutsperioden 1992/93 — 1996/97 inom de ekonomis— ka ramar som var aktuella för försvaret, behövde resurser omfördelas till denna period från den därpå följande för- svarsbeslutsperioden. Denna omfördelning karaktäriserades som ett lån för att täcka betalningsförskjutningar. Utestä— ende skuld och räntekostnaden på lånet skulle fastställas i och med utgången av budgetåret 1996/97.

Mot bakgrund av vad regeringen uttalade i samband med att det särskilda låneanslaget D4 inrättades budgetåret 1992/93 har Försvarsmakten förutsatt att den under försvarsbe- slutsperioden 1992/93 — 1996/97 inte skulle belastas med någon ränta för JAS-lånet.

En första fråga att behandla i detta sammanhang är därför rimligheten i Försvarsmaktens antagande på denna punkt.

I prop. 1991/92:102 uttalades att "I det fall skulden inte är reglerad i och med utgången av budgetåret 1996/97 skall räntekostnaden samt amorteringstid fastställas". Det be— tyder att om lånemöjligheten hade utnyttjats under för- svarsbeslutsperioden, men lånet återbetalats just före utgången av budgetåret, dvs. skulden då var reglerad, skulle någon räntekostnad inte fastställas och därmed heller inte betalas. Om däremot skulden inte var reglerad i och med utgången av budgetåret 1996/97, dvs. det då fanns ett utestående JAS—lån, skulle räntekostnaden och amorte— ringstid fastställas. Görs beräkningen vid utgången av juni månad 1997 finns knappast utrymme för en retroaktiv ränte— betalning inom den just avslutade försvarsbeslutsperioden.

Det rimliga antagandet är därför att eventuella räntekost— nader inte skall belasta försvarsbeslutsperioden 1992/93 — 1996/97. Statsmakterna avsåg troligen att hantera frågan om räntor och amortering på JAS—lånet i samband med ett avsett försvarsbeslut år 1997 avseende perioden 1997/98 — 2001/02. Antagandet att innevarande försvarsbeslutsperiod inte avses belastas med räntekostnader för JAS-lånet styrks av att de tekniska lösningar, som regeringen utformade för krediten under budgetåren 1992/93 och 1993/94, syftade till att eliminera räntekostnaderna.

Mot denna bakgrund synes Försvarsmakten ha skäl att utgå från att i praktiken medel inte skall behöva avdelas för räntebetalningar på JAS-lånet under den nu aktuella för- svarsbeslutsperioden. Detta får antas gälla oavsett den tekniska lösning som regeringen från tid till annan väljer för att hantera betalningsförskjutningen.

Det kan konstateras att under tre budgetår tre skilda tekniska lösningar använts för att hantera JAS—lånet, nämligen ett särskilt förslagsanslag, tillgång till en rörlig kredit över budgetårsskiftena och räntekonto med kredit. Dessa lösningar ger helt olika förutsättningar i fråga om räntekostnader för utnyttjandet av krediten. De

metoder som användes under budgetåren 1992/93 och 1993/94 bedömdes inte medföra några räntekostnader av betydelse. Införandet av ordningen med räntekonto med kredit gör dock

att räntekostnader kan förväntas uppkomma för JAS—lånet.

Den nya ordningen innebär att en myndighets räntekonto från statsverkets checkräkning normalt tillförs en tolftedel av anslagsbeloppet den 25 i varje månad. Beroende på tids- mönstret för myndighetens in- och utbetalningar leder detta till ett positivt eller negativt räntenetto för myndig— heten. Ett positivt räntenetto får behållas av myndigheten och skall därmed verka som ett incitament till god kassa- hantering.

För att minska den räntekostnad, som uppkommer på JAS—lånet i och med övergången till ett samlat ramanslag med ränte— konto med kredit för Försvarsmakten, beslöt regeringen i november 1994 om särskilda regler för hur utbetalning av medel till Försvarsmaktens räntekonto skall ske. Regering— ens beslut innebär att Försvarsmaktens räntekonto tillförs den 1 juli 1994 (retroaktivt) 1,7 miljarder kronor, den 8 juli 1994 1,2 miljarder kronor (för en stor faktura), den 1 juli 1995 2,8 miljarder kronor och den 1 juli 1996 3,4 miljarder kronor. Återstoden av det årliga anslagsbeloppet på ca 36 miljarder kronor utbetalas på vanligt sätt med en tolftedel varje månad. Innebörden härav är att de JAS-lån som uttagits under ett föregående budgetår — och som därmed drar räntor — kan återbetalas den första dagen av det nya budgetåret. Räntekostnaden för Försvarsmakten blir därmed lägre än om lånet oavbrutet skulle växa. I princip innebär det en halvering av räntekostnaden. Den minskade räntekost— nad som Försvarsmakten får, motsvaras av en ökad räntekost— nad för staten till följd av att upplåning för staten behöver ske tidigare under respektive budgetår.

Som framgår av Försvarsmaktens beräkningar, uppväger den tidiga utbetalningen till räntekontot inte hela räntekost-

naden för Försvarsmaktens JAS-lån. Enligt Försvarsmakten

kvarstår en räntekostnad på mellan 265 och 445 miljoner kronor för perioden 1994/95 - 1995/96 (30 månader). Härav är dock 22 miljoner kronor hänförliga till ränta på ut- nyttjande av den rörliga krediten under maj och juni 1994.

Tjänstemän från Försvarsdepartementet har för kommittén uppgett att de anser att Försvarsmaktens bedömning av uppkommande räntekostnader är rimlig.

Även om antaganden om tidsmönstret för utbetalningarna från räntekontot sammanhängande med JAS—lånet kan diskuteras, finns knappast anledning att ifrågasätta rimligheten av Försvarsmaktens beräkningar av de räntekostnader som den valda tekniska lösningen för att hantera betalningsför— skjutningar avseende Gripensystemet ger upphov till. Det bör dock förutsättas att lånen tas i anspråk när andra medel är slut, dvs. under senare delen av de olika bud- getåren. En räntekostnad i den nedre delen av intervallet framstår därmed som rimlig.

Den räntekostnad som uppkommer för JAS-lånet är en direkt följd av den räntebeläggning som införts av de medel som de statliga myndigheterna disponerar. Den tekniska lösningen för räntebeläggningen som statsmakterna valde innebär att in- och utbetalningar görs över ett räntekonto till vilket är kopplad en kredit. Myndigheternas räntekonto skulle månatligen tillföras en tolftedel av anslagsbeloppet. Någon närmare analys i förväg av vilket räntenetto som olika myndigheters tidsmässiga betalningsmönster kunde förväntas ge förefaller i regel inte ha gjorts.

För Försvarsmakten infördes ordningen med ramanslag och räntekonto med kredit fullt ut fr.o.m. den 1 juli 1994, dvs. i samband med att myndigheten Försvarsmakten bildades och anslagsstrukturen ändrades till att innefatta endast ett anslag. De 14 olika programmen utgör inte anslagspos- ter.

Ordningen med räntekonto och kredit för Försvarsmakten föranleder således räntekostnader för JAS—lånet som inte

varit avsedda.

Ordningen med räntekonto och kredit leder emellertid också till ränteeffekter med motsatt tecken. Tidsmönstret för Försvarsmaktens in- och utbetalningar över räntekontot - exklusive effekter av JAS-lånet - bedöms normalt ge ett positivt räntenetto på ca 100 miljoner kronor årligen.

I Försvarsmaktens skrivelse i december 1994 anges ett bedömt positivt räntenetto för perioden 1995 — 1996 (24 månader) på 250 miljoner kronor. Utöver två års normalt räntenetto innefattar detta belopp räntor på ökad behåll- ning på räntekontot till följd av besparingar och nedskär— ningar, som syftar till att ge så stort anslagssparande som

möjligt redan under det första halvåret 1995.

Lika litet som införandet av räntekonto med kredit avsågs medföra att Försvarsmakten belastas med räntor för JAS- lånet, lika litet var det avsikten att den nya ordningen skulle tillföra Försvarsmakten ränteinkomster till följd av en för myndigheten normalt föreliggande skillnad i mönstret för in- och utbetalningar. Däremot avses Försvarsmakten ha den fulla räntemässiga för— eller nackdelen av egna aktiva åtgärder som får kassamässiga effekter.

Den diskussion som nu förts leder till följande slutsatser.

— Försvarsmakten avsågs under den nu aktuella försvarsbe— slutsperioden inte bli belastad med räntor för JAS—lånet.

— Införandet av främst räntekonto med kredit medför att Försvarsmakten, efter beaktande av regeringens särskilda åtgärder, belastas med räntor på JAS—lånet som uppgår till drygt ett par hundra miljoner kronor under en 30—månader— speriod.

makten, utan egna aktiva åtgärder, tillförs intäktsräntor som uppgår till ett par hundra miljoner kronor under en

tvåårsperiod.

— Ingen av dessa två ränteeffekter är avsedd att påverka de samlade ekonomiska resurser som Försvarsmakten disponerar

under försvarsbeslutsperioden.

3.3.4. Kommitténs bedömning

För att delserie två av Gripen skulle kunna beställas i början av nu löpande försvarsbeslutsperiod beslöts att resurser skulle omföras från en senare försvarsbeslutspe- riod. Omföringen skulle betraktas som lån och återbetalas.

De uttalanden om räntekostnaden som regeringen gjorde i prop. 1991/92:102 och formen för de olika tekniska lös— ningar som valts för JAS-lånet, leder kommittén till slut— satsen att avsikten var att Försvarsmakten inte skulle behöva avdela medel för räntebetalningar på lånet under den nu aktuella försvarsbeslutsperioden.

Fr.o.m. den 1 juli 1994 tilldelas Försvarsmakten medel på ett ramanslag. Till detta är knutet ett räntekonto med kredit. Trots de särskilda åtgärder regeringen vidtagit, som innebär att räntekontot i början av budgetåret tillförs oproportionerligt mycket betalningsmedel, uppkommer ränte- kostnader för JAS—lånet under återstoden av försvarsbe- slutsperioden. Med det naturliga antagandet att lån tas i anspråk i slutet av varje budgetår när anslagna medel håller på att ta slut, kan räntorna sammantaget bedömas uppgå till omkring 250 miljoner kronor för en 30—månader- speriod.

Införandet av räntekontot medför också att Försvarsmakten kan tillgodogöra sig ränteintäkter på tidsförskjutningar

mellan in- och utbetalningar som inte har med JAS-lånet att göra. Detta positiva räntenetto bedöms av Försvarsmakten

för 24-månadersperioden 1995 - 1996 uppgå till 250 miljoner kronor.

Kommittén gör bedömningen att införandet av räntekonto med kredit tillför Försvarsmakten ränteintäkter i en omfattning som ungefär motsvarar de räntekostnader för JAS-lånet, som Försvarsmakten får efter regeringens beslut att tidigt under budgetåret tillföra Försvarsmaktens räntekonto stora belopp.

Enligt kommitténs uppfattning bör därför dessa två samman— tagna ränteeffekter för 24-månadersperioden 1995 - 1996 inte i väsentlig mån påverka Försvarsmaktens förutsätt-

ningar att genomföra planerad verksamhet.

3.4. Priskompensation för Gripen

3.4.1. Bakgrund

Utgifterna för JAS 39 Gripen bestrids med medel från anslag inom vad som tidigare betecknades som den militära utgifts_ ramen och fr.o.m. budgetåret 1994/95 från det samlade anslaget Al. Försvarsmakten. Inom anslaget finns ett sär- skilt program för JAS 39—förband. Anskaffningen av JAS 39 Gripen — i fortsättningen kallad Gripen — utgör för närva—

rande huvuddelen av detta program.

Försvarets utgifter har priskompenserats med olika metoder under de senaste decennierna. Under hela 1970—talet an- vändes nettoprisindex (NPI); under några år i början av 1980-talet användes ett försvarsprisindex (FPI) som bestod av NPI och ett löneindex; från år 1984 kompletterades FPI med utvecklingen av vissa växelkurser och viss utländsk prisutveckling; från år 1987 används ett FPI som består av sammanvägda prisindexar avseende löner, inhemsk försvarsma-

teriel, importerad försvarsmateriel, oljeimport och övrigt; från 1992 tillkom i FPI ett index för byggnader och vissa mindre justeringar gjordes i de andra delfaktorerna. Med anledning av införandet av ett hyressystem för främst lokaler har faktorn byggnader fr.o.m. budgetåret 1994/95 delats upp i en delfaktor för lokalkostnader och en delfak-

tor för investeringar i befästningar.

Beställningar av materiel för Gripensystemet avräknas mot en särskild ram som gäller projektet under hela anskaff— ningen av 140 flygplan och som således inte är knuten till ett visst år. Denna ram avses användas för att kontrollera projektets samlade omfattning och kostnader. Avtal om anskaffning från Industrigruppen JAS AB (IG JAS) eller någon annan leverantör löper ofta över många år och in— nehåller därför priskompensationsklausuler. Dessa bygger normalt på en lönedel och en del för insatsvaror som båda är knutna till officiella index samt en fast del. Dessutom ingår i projektet i ganska stor utsträckning anskaffning av materiel från utländska leverantörer, varvid utländska index används och priserna uttrycks i någon utländsk valu— ta.

I detta sammanhang skall inte utformningen och omräkningen av den Gripenram behandlas, som används för att kontrollera projektet. Däremot skall behandlas det sätt på vilket priskompensation beräknas för den del av Försvarsmaktens

utgifter som motsvaras av utgifter för Gripenprojektet.

Det ankommer på myndigheten Försvarsmakten att föreslå hur anslagsmedel bör fördelas mellan de 14 programmen inom anslaget Al. Försvarsmakten. Prisomräkningen utförs där- efter av Försvarsdepartementet. Enskilda verksamheter eller program, t.ex. Programmet JAS 39-förband, kompenseras därvid genom att respektive programs utgiftsandelar räknas

upp med motsvarande index i FPI.

Förfarandet innebär att utgifter för materielanskaffningen

priskompenseras i enlighet med utvecklingen för FPI:s två delfaktorer Inhemsk försvarsmateriel och Importerad för— svarsmateriel.

Index för Inhemsk försvarsmateriel byggs upp av delindex för arbetskostnader och insatsvaror samt en fast del. Importerad försvarsmateriel byggs upp av index för importe- rade verkstadsvaror med en särskild korrektion för dol— larinnehållet. I prop. 1994/95:100 bil. 5 tog regeringen ställning för ett ändrat system för priskompensation av ut- gifter hänförliga till anskaffning av Gripensystemet. Detta

beskrivs i ett följande avsnitt.

I kapitel 2 har beskrivits hur beräkningen av priskompensa— tionen med viss eftersläpning grundas på redovisade fakto- randelar och uppmätt prisutveckling.

I skrivelsen i december 1994 anser Försvarsmakten att priskompensationssystemet tillför Gripenprojektet 2,6 miljarder kronor mindre än vad som behövs. Tillförs inte resurser kommer, enligt Försvarsmakten, verksamhetsreduce-

ringar att behöva göras.

3.4.2. Försvarsmakten

Enligt Försvarsmakten har priskompensationssystemet till— fört utgifterna för Gripensystemet en otillräcklig kom- pensation för pris— och kostnadsutvecklingen. De olika faktorer som medverkat härtill och omfattningen av var och en av dem redovisas i följande sammanställning (milj. kr).

Faktorer 1993/94 1994/95-1995/96 (30 månader)

___—___—

Förändrade andelar - 671 Valuta— och indexkonstr — 510 Låg planeringskurs 578 — Indirekt valutaberoende - 857

578 2 038 Summa 2 616

Bakgrunden till de olika faktorerna uppger Försvarsmakten vara i huvudsak följande.

Förändrade andelar

Med förändrade andelar avses att den priskompensation som utgår budgetåret 1994/95 är baserad på de för budgetåret 1992/93 redovisade andelarna för olika utgiftsslag. I detta fall avses i huvudsak utgifter för Inhemsk försvarsmateriel och Importerad försvarsmateriel.

I och med att andelen utgifter för anskaffning av försvars— materiel budgetåret 1994/95 enligt Försvarsmaktens planer, som utformats i enlighet med intentionerna i 1992 års försvarsbeslut och senare beslut, är större än den var budgetåret 1992/93 ggh prisutvecklingen för detta utgifts— slag varit snabbare än för andra utgiftsandelar anses kostnadsökningen vara större än det tillskott som priskom- pensationssystemet ger för genomförandeåret 1994/95 och 1995/96.

Försvarsmakten anser att användning av historiska andelar medför att priskompensationen blir 671 miljoner kronor

lägre än om planerade andelar används i omräkningen. Vid denna beräkning har Försvarsmakten använt de index som ingår i fastställt system för priskompensation. Skillnaden beskrivs som en brist, vilken leder till att tidigare

planerad verksamhet behöver utgå ur planen.

Valuta- och indexkonstruktion

Den priskompensation som beräknas på grundval av utgifter för materielanskaffningen sker på ett sätt som fastställts av statsmakterna. Det betyder, som nämnts, att Inhemsk försvarsmateriel kompenseras efter ett index som innehåller delserier för arbetskostnader och insatsvaror samt en fast andel. Importerad försvarsmateriel kompenseras efter ut— vecklingen av ett index för importerade verkstadsvaror med en särskild korrigering för försvarsmaterielens ofta högre dollarinnehåll.

Försvarsmakten anser att tillämpade index ger en priskom— pensation som är lägre än den som följer av de prisklausu- ler som ingår i de tecknade Gripenavtalen. I första hand beror detta på att deprecieringen i november 1992 på 20—25% ännu inte har slagit igenom i de allmänna importpriserna — såsom de avspeglas i importprisindex — med mer än 13%. Där— emot har valutaförändringarna på 14-40% omedelbart slagit

igenom i de träffade avtalen.

Försvarsmakten räknar med att detta lett till okompenserade prisökningar på 510 miljoner kronor för budgetåren 1994/95 och 1995/96.

Låg planeringskurs

För budgetåret 1993/94 beräknades Försvarsmaktens anslag i genomförandepris. Detta innebär att bl.a. valutaförändring— ar för perioden juni 1991 — juni 1992 beaktades. Den plane—

ringskurs för t.ex. dollar som användes vid prisomräkningen var 5,69 kr. När den svenska valutan deprecierades i novem- ber 1992 förändrades förutsättningarna för genomförandet. De faktiska genomsnittliga kurserna under genomförandeåret 1993/94 blev enligt Försvarsmakten mellan 14% (GBP) och 41% (USD) högre än de planeringskurser som använts under hösten 1992.

Försvarets materielverk (FMV) har undersökt den skillnad i utbetalningar som budgetåret 1993/94 betingas av skillnaden mellan de fastställda planeringskurserna och faktiska kurser vid utbetalningstillfällena. FMV har för Försvars— makten redovisat en skillnad för Gripenprojektet på 578 miljoner kronor.

Indirekt valutaberoende

Utgifter för försvarsmateriel prisomräknas med index för Inhemsk respektive Importerad försvarsmateriel. Inhemsk försvarsmateriel definieras som anskaffning av materiel där betalning sker till svenska leverantörer. Med Importerad försvarsmateriel avses anskaffning av materiel där betal-

ning sker till utländska leverantörer.

Den avtalsform som finns mellan staten och IG JAS innebär att gruppen — eller närmare bestämt dess delägare - i stor utsträckning köper väsentliga delsystem från utländska leverantörer. Vad frågan här gäller är om sådan indirekt import eller indirekt valutaberoende i prisomräkningssam— manhang skall hänföras till Inhemsk eller Importerad för— svarsmateriel.

Enligt Försvarsmaktens uppfattning hänfördes köp av detta slag under försvarsbeslutsperioden 1987 — 1992 till gruppen Importerad försvarsmateriel. Någon avsikt att ändra till- ämpad praxis för försvarsbeslutsperioden 1992 — 1997 har enligt Försvarsmakten inte redovisats.

När Försvarsmakten hösten 1993 lämnade underlag för prisom- räkning inför budgetåret 1994/95 redovisades, enligt För- svarsmakten, felaktigt flygvapnets indirekta valutaberoende under Inhemsk försvarsmateriel i stället för under Importe— rad försvarsmateriel. Detta ledde till att utgifter motsva- rande 1,8 miljarder kronor, varav 1,1 miljarder i dollar, priskompenserades enligt index för Inhemsk försvarsmateriel i stället för med index för Importerad försvarsmateriel inklusive särskild dollarkompensation.

Efter det att budgetpropositionen lagts fram i januari 1994 uppmärksammade Försvarsmakten i februari felaktigheten i

det underlag för prisomräkning som lämnats.

Felaktigheten innebär enligt Försvarsmakten att priskompen— sationen till budgetåret 1994/95 blev 343 miljoner kronor för låg. Dessutom blev basen för prisomräkning till bud- getåret 1995/96 343 miljoner kronor för låg. För perioden 1 juli 1994 — 31 december 1996 beräknar Försvarsmakten med— elsbortfallet till (2,5 x 343) 857 miljoner kronor.

3.4.3. Ändrat system för priskompensation för Gripen

En arbetsgrupp i Försvarsdepartementet, vari ingick tjän- stemän från Försvarsdepartementet, Finansdepartementet, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets forsk— ningsanstalt och Riksrevisionsverket, har sett över syste- met för priskompensation för Gripenprojektet. Arbetsgruppen föreslog i sin rapport (1994—09—15) följande.

— Denna del av anslaget Al. Försvarsmakten bör i priskom- pensationshänseende behandlas fristående från övriga delen av anslaget.

— För importerad försvarsmateriel bör inte IMPI 38 an— vändas som index. I stället bör konsumentprisindex för USA, Tyskland, Storbritannien och Frankrike mulitplicerat med valutakursförändringar för respektive land användas.

- Som bas för beräkningarna bör den fördelning av olika delfaktorer utnyttjas som planeras för det aktuella verk-

samhetsåret i stället för den fördelning som följer av utfallet från det föregående året. Eventuella differenser mellan planeringsvärden och faktiska utfall skall korrige- ras i efterhand.

— Delfaktorn importerad materiel bör omfatta all anskaff— ning där betalningsvillkoren regleras i avtal med klausuler i utländska index och valutor.

Med anledning av rapporten föreslår regeringen i prop. 1994/95:100 bil. 5 en tillfällig förändring av FPI för budgetåret 1995/96. Regeringen föreslår att den del av anslaget Al. Försvarsmakten som utgör Gripenprojektets materielandel skall räknas upp med de index som arbets— gruppen föreslagit. Detta beräkningssätt har använts vid medelsberäkningen för anslaget till Försvarsmakten. Vidare räknade regeringen om planeringsramen för Gripenprojektet på det sätt arbetsgruppen föreslagit.

3.4.4 Diskussion

Enligt Försvarsmakten har 2,6 miljarder kronor för litet tillförts Försvarsmakten på grund av bristande priskompen- sation för utgifter som är hänförliga till anskaffningen av Gripen. Försvarsmakten anger fyra olika orsaker härtill, nämligen förändrade andelar, valuta— och indexkonstruktion, låg planeringskurs och indirekt valutaberoende. Dessa orsaker diskuteras i tur och ordning i det följande.

Den första orsaken har sin grund i att priskompensations- systemet enligt fastställda regler utgår från de andelar med vilka olika produktionsfaktorer använts under ett år som ligger två år före genomförandeåret. Försvarsmakten planerar att öka den andel av försvarsutgifterna som an— vänds för anskaffning av kvalificerad materiel. Priserna på sådan materiel - särskilt importerad sådan - har stigit snabbare än genomsnittet för övriga utgifter som försvaret har. Kombinationen av ökande andelar och relativ prisökning leder till att anslagsmedlen inklusive priskompensation inte räcker till av Försvarsmakten ursprungligen planerad

verksamhet, på grund av den eftersläpning som ligger i systemet för budgetering i genomförandepris. I systemet finns ingen mekanism som med automatik tillför Försvarsmak- ten motsvarande priskompensation vid en bestämd senare tidpunkt.

Medelstillgången för programmet JAS 39—förband har, som framgår i avsnitt 3.5, dessutom ogynnsamt påverkats av att för mycket priskompensationsmedel tillförts vissa andra

program.

Här kan konstateras att priskompensationssystemet och systemet för genomförandeprisbudgetering har fungerat på de sätt de tekniskt är avsedda att fungera. Priskompensation tilldelas på ett sätt som helt följer av det system som statsmakterna beslutat år 1992 och som är väl känt för För—

svarsmakten.

På denna punkt är det uppenbart att Försvarsmakten vid tillämpningen av sitt planeringssystem har byggt på en förutsättning om tillförsel av priskompensationsmedel som avviker från den som följer av budgetsystemet med genomför- andeprisbudgetering. Detta medför att i planerna enskilda år ingår verksamhet i en omfattning som inte överensstämmer med omfattningen av de anslagsmedel som kan förväntas bli anvisade. Denna fråga belyses ytterligare i avsnitt 4.1.

Den andra orsaken har sin grund i att de index m.m. som används vid beräkningen av priskompensation av medel för materielanskaffningen — i detta fall Gripen - ger en lägre

priskompensation än vad Försvarsmakten anser behövas för full priskompensation enligt de avtalsklausuler som finns.

Den av Försvarsmakten angivna bristen består till en del av en iakttagbar skillnad mellan de index som används för priskompensation och de index som är knutna till enskilda avtal. Detta är en erfarenhetsmässig skillnad som kan beaktas i planeringen. Av mycket större betydelse budgetå—

ren 1994/95 och 1995/96 är emellertid att deprecieringen omgående och fullt ut höjde utgifterna för fullföljandet av avtalad import av materiel, medan genomslaget i import— prisindex var avsevärt mindre.

Även på denna punkt har priskompensationssystemet och systemet för genomförandeprisbudgetering fungerat på de sätt de tekniskt är avsedda att fungera. Priskompensation tilldelas på ett sätt och i en omfattning som följer av det system som statsmakterna fastställt och som är väl känt för Försvarsmakten. Deprecieringens effekter har dock endast ofullständigt fångats upp av beslutat system.

Försvarsmaktens verksamhetsplaner för budgetåret 1995/96 är utformade med antagandet att — i förhållande till av rege- ringen meddelade planeringsanvisningar - särskild kompensa— tion för deprecieringens effekter skulle utgå för Gripenp- rojektet.

Försvarsmaktens antagande bör ses mot bakgrund av att riksdagen (bet. 1993/94:FöU10, rskr. 1993/94:395) förutsatt att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag om hur priskompensationssystemet bör förändras. I ett pressmeddelande från Försvarsdepartementet den 25 maj 1994 uttalades vidare att "Med de ytterligare åtgärder som departementet under våren initierat finns skäl att förvänta att ekonomisk stabilitet säkerställs, liksom förtroendet hos berörda parter för att försvaret skall kunna hållas skadeslöst gentemot deprecieringens fortsatta effekter. Fullföljandet av 1992 års försvarsbeslut kan därmed fort- sätta." I olika kontakter mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten synes också ha uttalats att "statsmakterna skulle klara JAS-problematiken". Regeringen meddelade dock inte några nya förutsättningar.

Det kan nu konstateras att regeringen, med anledning av den i det föregående nämnda arbetsgruppens förslag, för bud- getåret 1995/96 (18 månader) för prisomräkning av för

Gripen importerad försvarsmateriel använt konsumentprisin— dex multiplicerat med valutakursförändringar i USA m. fl. länder. Enligt vad tjänstemän från Försvarsdepartementet uppger tillför detta budgetåret 1995/96 Försvarsmakten på tolvmånadersbasis ca 20 miljoner kronor mer än vad tidigare tillämpade index skulle ha gjort. För budgetåret 1994/95 har ingen ny beräkning av priskompensationen gjorts av regeringen.

Regeringens förslag i prop. 1994/95:100 bil. 5 påverkar således inte i väsentlig mån de medel för priskompensation som Försvarsmakten tillförs budgetåret 1995/96. Verksam— hetsplaner för budgetåret 1995/96 byggda på antaganden om mer omfattande priskompensation visar sig därmed sakna

grund.

Den hittills ofullständiga priskompensationen kan komma att fyllas ut om de förändrade valutakurserna så småningom får större genomslag i importpriserna. Om och när detta sker beror bl.a. på vilken den samhällsekonomiska utvecklingen blir i landet under 1990—talet. Något omedelbart tillskott är dock knappast att förvänta. En återtagning av utebliven priskompensation kan ske om den svenska valutan stärks kraftigt i förhållande till främst dollarn.

Den tredje orsaken hänger samman med att prisomräkningen inför budgetåret 1993/94 gjordes tidigt på hösten 1992 enligt då gällande valutakurser. Någon månad senare hade den svenska kronan deprecierats med i genomsnitt 20-25%. I förhållande till dollarn, som väger tungt i importen av komponenter till Gripen, var förändringen ännu större.

Detta betydde att verksamheten budgetåret 1993/94 budgete— rades respektive genomfördes under starkt skilda förut— sättningar beroende på tidpunkten när deprecieringen in- träffade. Även om priskompensationssystemet och genomföran— debudgeteringen tekniskt fungerat som avsett, kan tidsför— hållandena sägas ha verkat på ett för Försvarsmakten olyck—

ligt sätt. Om deprecieringen inträffat några månader tidi- gare hade importprisindex och dollarkurs hunnit påverkas så att en högre priskompensation hade utgått för budgetåret 1993/94.

Om prisomräkningen till budgetåret 1993/94 baserats på ett importprisindex och en dollarkurs som påverkats av depreci- eringen skulle således prisomräkningen av utgifterna för Gripen självfallet ha blivit högre, dock knappast så hög som Försvarsmakten anser. Försvarsmaktens beräkning bygger på en jämförelse mellan tillämpade planeringskurser och faktiska utbetalningar i utländska valutor. Det är, bl.a. mot bakgrund av Försvarsmaktens kritik av priskompensa— tionssystemet, inte troligt att priskompensation med im- portprisindex och särskild dollarkorrigering skulle ha gett en fullt så stor kompensation.

Denna bristande priskompensation gäller budgetåret 1993/94. I priskompensationssystemet finns inte någon mekanism som med säkerhet vid någon bestämd tidpunkt i framtiden tillför Försvarsmakten kompensation för detta bortfall.

På grund av tidsförhållandena uppstår således ett bortfall i tilldelningen av priskompensationsmedel för budgetåret 1993/94. Det är inte sannolikt att en omvänd situation inträffar under överskådlig tid som kan tillföra Försvars— makten motsvarande belopp. Om den inträffar vore det för övrigt inte överraskande om en diskussion skulle uppkomma om det berättigade i att Försvarsmakten då tillförs en så kraftig priskompensation.

Mot denna bakgrund har Försvarsmakten för regeringen aktua— liserat frågan om deprecieringens engångseffekter budgetå— ret 1993/94 på genomförandet av verksamheten. Därmed är det dock inte självklart att verksamhetsplaneringen för bud— getåret 1995/96 skall utgå från att särskilda medel till— förs.

Den fjärde orsaken till medelsbristen har sin grund i att Försvarsmakten hösten 1993 lämnade uppgifter om importandel i utgifterna för anskaffning av Gripen som inte innefattade indirekt import, dvs. import av komponenter som IG JAS delägare gör från utländska leverantörer och där priserna regleras med utländska index och anges i utländsk valuta. I stället hade sådan import betraktats som köp av inhemsk

försvarsmateriel.

Enligt Försvarsmakten berodde detta på ett tillfälligt och isolerat misstag. Tidigare hade det indirekta valutaberoen- det i Gripenprojektet hänförts till import av försvarsmate— riel. I och med att serieproduktion av Gripen nu inletts får importen av komponenter en avsevärt större omfattning än vad den hade under utvecklingsskedet. För arméns och marinens materielanslag har indirekt valutaberoende - även om det inte har så stor omfattning - sedan länge betraktats som import och också priskompenserats i enlighet härmed.

Betydande ansträngningar har av tjänstemän i Försvarsdepar- tementet och Försvarsmakten lagts ned på att söka klarlägga statsmakternas intentioner på denna punkt, dvs. om indirekt import under innevarande försvarsbeslutsperiod skall pri- somräknas som Inhemsk eller som Importerad försvarsmateri- el. Något fullständigt klarläggande i ena eller andra riktningen kan dock knappast sägas ha uppnåtts.

Det kan emellertid konstateras att — enligt under flera år tillämpad praxis — utgifter för indirekt valutaberoende hänförts till Importerad försvarsmateriel och prisomräknats enligt importprisindex och med särskild dollarkorrigering. Det kan också konstateras att - efter det att frågan om vad som är rätt ordning blev aktuell - regeringen under hösten 1994 inför budgetåret 1995/96 genomfört en prisomräkning för såväl arméns, marinens som flygvapnets materielanskaff- ningsmedel som innebär att anskaffningar där betalnings— villkoren regleras i avtal med klausuler i utländska index

och valutor hänförs till importerad materiel.

Mot denna bakgrund kan av Försvarsmakten tillämpad praxis sägas ha bekräftats av regeringen. Därmed framstår det underlag avseende flygvapnet som Försvarsmakten lämnade hösten 1993 verkligen som felaktigt. Detta misstag medförde att Försvarsmakten budgetåret 1994/95 tillfördes partiellt 343 miljoner kronor mindre i priskompensation än vad som annars skulle ha blivit fallet.

I sammanhanget bör nämnas att under hösten 1993 tjänstemän i Försvarsdepartementet reagerade på den låga importandel som Försvarsmakten redovisade. Försvarsmakten gavs upp— repade möjligheter att korrigera detta. Så skedde dock inte och omräkningen till genomförandepris för budgetåret 1994— /95 fick göras på grundval av lämnat underlag. Först i februari 1994 anmälde Försvarsmakten misstaget till För—

svarsdepartementet.

Av större betydelse än denna uteblivna priskompensation budgetåret 1994/95 är emellertid att basen för omräkningen av anslaget till genomförandepris budgetåret 1995/96 för en tolvmånadersperiod blir 343 miljoner kronor lägre än om prisomräkning skett. I praktiken har därmed nivån för de militära försvarsutgifterna sänkts för flera år i försvars— beslutsperioden.

Det kan nämnas att vissa felaktigheter synes ha funnits i underlaget för prisomräkningen inför budgetåret 1994/95. En förnyad beräkning baserad på underlag från Riksrevision- sverket, som gjorts av tjänstemän i Försvarsdepartementet, pekar mot att den tidigare beräknade priskompensationen var 42 miljoner kronor för hög. Bristen skulle i så fall vara ca 300 miljoner kronor.

På denna punkt har priskompensationssystemet knappast tillämpats på avsett sätt. Försvarsmakten har utgått från att ett räknefel skall kunna korrigeras och i vart fall att ett sådant inte skall få en avsevärd effekt på medelstill— delningen under flera år och därmed på möjligheterna att

den.

3.4.5. Kommitténs bedömning

Försvarsmakten anser att priskompensationen av utgifterna för Gripensystemet tillför anslaget 2,6 miljarder kronor mindre än vad som behövs för att fullt ut väga upp pris— och kostnadsförändringarna under senare år. Skall Gripenp- rojektet fullföljas och ytterligare medel inte tillförs behöver, enligt Försvarsmakten, annan planerad verksamhet

av motsvarande omfattning utgå.

Försvarsmakten åberopar fyra faktorer som medfört att priskompensationen blivit otillräcklig. Kommittén har

analyserat dessa faktorer.

Inledningsvis vill kommittén betona att systemet för pris— kompensation av den ekonomiska planeringsramen och av Försvarsmaktens anslag är en integrerad del av försvars— beslutet. Systemet avgör hur mycket medel som tillförs Försvarsmakten varje år och därmed också hur omfattande verksamhet som kan genomföras olika år och sammantaget över försvarsbeslutsperioden. Försvarsmakten är väl förtrogen

med hur systemet för priskompensation fungerar.

Kommittén gör följande sammanfattande bedömningar av de

fyra faktorer som Försvarsmakten åberopar.

När det gäller den första faktorn som Försvarsmakten anser bidragit till att otillräcklig priskompensation utgått, dvs. förändrade andelar (671 mkr), konstaterar kommittén att priskompensationssystemet tekniskt har fungerat och tillämpats på beslutat sätt. Priskompensation har således utgått i en omfattning och vid tidpunkter som följer av det system som statsmakterna beslutat. Försvarsmaktens planer

har byggt på andra förutsättningar.

Den andra faktorn, dvs. valuta— och indexkonstruktionen, består egentligen av av två komponenter. Den ena utgörs av en iakttagelse att de utgifter som följer av för enskilda materielobjekt avtalade prisklausuler ökar snabbare än de priskompensationsindex som används för de sammantagna materielutgifterna. Detta är ett känt förhållande som man tidigare planeringsmässigt sökt hantera med reserver, s.k. kilar, och för närvarande med tillägget för teknisk för— dyring. På denna punkt har knappast något oförutsett in— träffat. Däremot har en oförutsedd och kraftig effekt av deprecieringen inträffat. Denna har omedelbart slagit igenom i tidigare träffade importavtal, men ännu endast ofullständigt i det importprisindex som ingår priskompensa— tionssystemet. Om den svenska prisutvecklingen och det inhemska efterfrågetrycket hålls under kontroll, kommer denna skillnad inte att fyllas ut på lång tid. Denna effekt av deprecieringen fångas därmed endast ofullständigt upp av priskompensationssystemet. En återtagning av den under tiden uteblivna kompensationen kan ske om den svenska kronan kraftigt skulle stärkas.

När det gäller den tredje faktorn, dvs. låg planeringskurs inför budgetåret 1993/94 (578 mkr), har priskompensations— systemet tekniskt fungerat och tillämpats på beslutat sätt. Till följd av att den svenska kronan deprecierades i novem— ber 1992 kom verksamheten, i detta fall anskaffning av Gripen, att budgetåret 1993/94 planeras respektive genom- föras under olika förutsättningar i fråga om valutakurser. I priskompensationssystemet finns inte någon mekanism som med säkerhet vid någon bestämd tidpunkt i framtiden, t.ex. med två års eftersläpning, tillför Försvarsmakten kompensa- tion härför. Denna effekt av deprecieringen fångas därmed inte alls upp av priskompensationssystemet.

När det så gäller den fjärde faktorn, dvs. indirekt valuta— beroende (857 mkr), hänger den samman med att Försvarsmak— ten hösten 1993 redovisades en alldeles för låg uppgift om importinnehållet i Gripensystemet. Kompensationen för

budgetåret 1994/95 av de till följd av deprecieringen snabbt stegrade importpriserna blev därmed för låg. På denna punkt har priskompensationssystemet knappast till— ämpats enligt intentionerna. Detta gäller särskilt som nivåanpassning av anslaget därefter inte skett till bud— getåret 1995/96.

Innebörden av vad som nu sagts om de fyra faktorerna är, enligt kommitténs bedömning, att i vissa avseenden har priskompensationssystemet tekniskt fungerat och tillämpats på beslutat sätt. I vissa andra avseenden har systemet knappast fungerat eller tillämpats enligt intentionerna. Det är för kommittén uppenbart att priskompensationssyste— met inte automatiskt och på ett förutsebart sätt fångar upp effekter av stora devalveringar och deprecieringar. Det betyder att av statsmakterna eventuellt icke önskade effek— ter på försvarets resurser av deprecieringen behöver hante—

ras särskilt.

De ekonomiska effekterna av deprecieringen blev successivt under första halvåret 1994 tydliga för ledande tjänstemän i Försvarsdepartementet och Försvarsmaktens högkvarter. En dialog inleddes och särskilda åtgärder vidtogs. Denna dialog ledde Försvarsmakten till antagandet att "statsmak— terna skulle klara JAS—problematiken". Försvarsmaktens verksamhetsplaner för budgetåret 1995/96 utformades mot bakgrund av detta.

Det kan nu konstateras att regeringens ställningstagande till Försvarsdepartementets arbetsgrupps förslag om pris— kompensationssystem för Gripenprojektet inte omedelbart tillför Försvarsmakten ytterligare priskompensationsmedel i någon nämnvärd omfattning och därmed heller knappast klarar JAS—problematiken. Försvarsmakten utformade verksamhetspl— anerna för budgetåret 1995/96 utifrån antagandet att sär— skilda åtgärder skulle vidtas för att skydda Försvarsmakten från deprecieringens effekter. Vidtas inte sådana åtgärder är det, enligt kommitténs bedömning, naturligt att en del

3.5. Priskompensation i övrigt

3.5.1. Bakgrund

I skrivelsen i december 1994 anser Försvarsmakten att priskompensationssystemet tillför andra program än JAS 39— förband 505 miljoner kronor mindre än vad som behövs. Denna beräkning är mer översiktlig än den som avser Gripenprojek— tet. Tillförs inte resurser behöver, enligt Försvarsmakten,

verksamhetsreduceringar göras.

I föregående avsnitt om priskompensation för Gripen be— skrevs ganska utförligt hur priskompensationssystemet fungerar i fråga om utgifter för anskaffning av Inhemsk och Importerad försvarsmateriel. Skälen till att Försvarsmakten anser att otillräcklig priskompensation tillförs Försvars- makten förklarades. Motsvarande mekanismer verkar även i fråga om utgifter för annan materielanskaffningen än sådan som gäller Gripen. I detta avsnitt kan därför en mer kort- fattad framställning göras av frågorna.

3.5.2 Försvarsmakten

Enligt Försvarsmakten har priskompensationssystemet till- fört även utgifterna för andra program än JAS 39-förband en otillräcklig kompensation för pris- och kostnadsutveck— lingen. De olika faktorer som medverkat härtill och om— fattningen av var och en av dem redovisas i följande sam- manställning (milj. kr).

Faktorer 1993/94 1994/95-1995/96 (30 månader)

Förändrade andelar — - 51 Valuta— och indexkonstr — 213 Låg planeringskurs 343 — 343 162 Summa 505

I korthet uppger Försvarsmakten bakgrunden till de olika

faktorerna vara i huvudsak följande.

Förändrade andelar

I detta avsnitt innebär förändrade andelar att priskompen- sationen för budgetåren 1994/94 och 1995/96 av regeringen har beräknats och fördelats på program på ett sätt som gör att partiella överskott uppkommer för vissa andra program än programmet JAS 39—förband. Försvarsmakten anser att den partiella överkompensationen uppgår till 51 miljoner kro-

nor .

Valuta— och indexkonstruktion

Försvarsmakten anser att tillämpade index ger en priskom— pensation som är lägre än den som behövs för att genomföra planerad verksamhet. Beräkningen, som avser alla program utom JAS 39—förband, innefattar alla kostnadsslag och leder fram till en nettobrist. I praktiken hänförs denna nästan helt till utgifter för materielanskaffning. I första hand beror bristen på att deprecieringen i november 1992 på 20- 25% ännu inte slagit igenom i de allmänna importpriserna —

såsom de återspeglas i importprisindex — med mer än 13%. Däremot har valutaförändringarna på 14-40% omedelbart

slagit igenom i de träffade avtalen om import av materiel.

Försvarsmakten räknar med att detta lett till okompenserade prisökningar på 213 miljoner kronor för budgetåren 1994/95 och 1995/96.

Låg planeringskurs

För budgetåret 1993/94 beräknades Försvarsmaktens anslag i genomförandepris. Detta innebär att bl.a. valutaförändring— ar för perioden juni 1991 — juni 1992 beaktades. Den plane- ringskurs för t.ex. dollar som användes vid prisomräkningen var 5,69 kr. När den svenska valutan deprecierades i novem- ber 1992 förändrades förutsättningarna för genomförandet. De faktiska genomsnittliga kurserna under genomförandeåret 1993/94 blev enligt Försvarsmakten väsentligt högre än

planeringskurserna.

Försvarets materielverk (FMV) har undersökt den skillnad i utbetalningar som budgetåret 1993/94 betingas av skillnaden mellan de fastställda planeringskurserna och faktiska kurser vid utbetalningstillfällena. FMV har för Försvars- makten redovisat en skillnad på 343 miljoner kronor för annan materielanskaffning än sådan som är hänförlig till

Gripenprojektet.

3.5.3 Diskussion

Enligt Försvarsmakten har 505 miljoner kronor för lite tillförts Försvarsmakten på grund av bristande priskompen— sation för andra utgifter än sådana som är hänförliga till Gripenprojektet. Försvarsmakten anger tre orsaker härtill, nämligen förändrade andelar, valuta— och indexkonstruktion

samt låg planeringskurs. Dessa orsaker diskuteras i tur och

Den första orsaken har på detta område sin grund i att regeringen fördelat priskompensationsmedel mellan olika program på ett sätt som gör att en partiell överkompensa- tion uppkommer för vissa andra program än programmet JAS 39-förband. Denna post är främst beräkningsteknisk och bör ses tillsammans med den underkompensation som Försvarsmak- ten anser uppkommer för anskaffning av materiel för Gri— penprojektet.

Den andra orsaken har sin grund i de index m.m. som används vid beräkningen av priskompensation av medel för främst materielanskaffningen ger en lägre priskompensation än vad Försvarsmakten anser behövas för full priskompensation

enligt de avtalsklausuler som finns.

På denna punkt har priskompensationssystemet och systemet för genomförandeprisbudgetering fungerat på de sätt de tekniskt är avsedda att fungera. Priskompensation tilldelas på ett sätt och i en omfattning som följer av det system som statsmakterna fastställt och som är väl känt för För— svarsmakten. Deprecieringens effekter har dock endast ofullständigt fångats upp av beslutat system.

Försvarsmaktens verksamhetsplaner för budgetåret 1995/96 är utformade med antagandet att särskild kompensation för deprecieringens effekter skulle utgå även för annan materi— elanskaffning än sådan som ingår i Gripenprojektet.

Det kan emellertid nu konstateras att regeringen på denna punkt inte vidtagit någon särskild åtgärd för att tillföra Försvarsmakten medel. Verksamhetsplaner för budgetåren 1994/95 och 1995/96 byggda på förväntningar om mer omfat— tande priskompensation visar sig därmed sakna grund.

Den hittills ofullständiga priskompensationen kan komma att fyllas ut om de förändrade valutakurserna så småningom får

större genomslag i importpriserna. Om och när detta sker beror bl.a. på vilken den samhällsekonomiska utvecklingen blir i landet under 1990—ta1et. Något omedelbart tillskott är dock knappast att förvänta. En återtagning av utebliven priskompensation kan ske om den svenska valutan stärks kraftigt.

Den tredje orsaken hänger samman med att prisomräkningen inför budgetåret 1993/94 gjordes tidigt på hösten 1992 enligt då gällande valutakurser. Någon månad senare hade den svenska kronan deprecierats med i genomsnitt 20—25%. I förhållande till dollarn, som väger tungt i importen av försvarsmateriel, var förändringen ännu större.

Detta betydde att verksamheten budgetåret 1993/94 budgete- rades respektive genomfördes under starkt skilda förut— sättningar beroende på tidpunkten när deprecieringen in- träffade. Åven om priskompensationssystemet och genomföran- debudgeteringen tekniskt fungerat som avsett, kan tidsför- hållandena sägas ha verkat på ett för Försvarsmakten olyck- ligt sätt.

Om prisomräkningen till budgetåret 1993/94 baserats på ett importprisindex och en dollarkurs som påverkats av depreci— eringen skulle således prisomräkningen för materielanskaff- ningen blivit högre.

Den bristande priskompensationen gäller budgetåret 1993/94. I priskompensationssystemet finns inte någon mekanism som med säkerhet vid någon bestämd tidpunkt i framtiden tillför Försvarsmakten kompensation för detta bortfall.

Mot denna bakgrund har Försvarsmakten för regeringen aktua- liserat frågan om deprecieringens engångseffekter budgetå- ret 1993/94 på genomförandet av verksamheten. Därmed är det dock inte självklart att verksamhetsplaneringen för bud- getåret 1995/96 skall utgå från att särskilda medel till- förs.

3.5.4. Kommitténs bedömning

Försvarsmakten anser att priskompensationen av andra ut- gifter än sådana som är hänförliga till Gripensystemet tillför anslaget 505 miljoner kronor mindre än vad som behövs för att fullt ut väga upp pris— och kostnadsför-

ändringarna under senare år.

Försvarsmakten åberopar främst två faktorer som medfört att priskompensationen blivit otillräcklig. Kommittén har analyserat dessa faktorer och gör följande sammanfattande

bedömningar.

Den första faktorn som Försvarsmakten anser bidragit till att otillräcklig priskompensation utgått, dvs. valuta— och indexkonstruktionen (213 mkr), består egentligen av av två komponenter. Den ena utgörs av en iakttagelse att de ut- gifter som följer av för enskilda materielobjekt avtalade prisklausuler ökar snabbare än de priskompensationsindex som används för de sammantagna materielutgifterna. Detta är ett känt förhållande som man tidigare planeringsmässigt sökt hanterat med reserver, s.k. kilar, och för närvarande med tillägget för teknisk fördyring. På denna punkt har knappast något oförutsett inträffat. Däremot har en oförut- sedd och kraftig effekt av deprecieringen inträffat. Denna har omedelbart slagit igenom i tidigare träffade importav— tal, men ännu endast ofullständigt i det importprisindex som ingår priskompensationssystemet. Om den svenska pri- sutvecklingen och det inhemska efterfrågetrycket hålls under kontroll, kommer denna skillnad inte att fyllas ut på lång tid. Denna effekt av deprecieringen fångas därmed knappast upp av priskompensationssystemet. En återtagning av den under tiden uteblivna kompensationen kan ske om den

svenska kronan kraftigt skulle stärkas.

När det gäller den andra faktorn, dvs. låg planeringskurs inför budgetåret 1993/94 (343 mkr), har priskompensations—

systemet tekniskt fungerat och tillämpats på beslutat sätt. Till följd av att den svenska kronan deprecierades i novem— ber 1992 kom anskaffning av annan materiel än sådan som hänger samman med Gripen, att budgetåret 1993/94 planeras respektive genomföras under olika förutsättningar i fråga om valutakurser. I priskompensationssystemet finns inte någon mekanism som med säkerhet vid någon bestämd tidpunkt i framtiden, t.ex. med två års eftersläpning, tillför Försvarsmakten kompensation härför. Denna effekt av depre- cieringen fångas inte alls upp av priskompensationssys— temet.

Innebörden av vad som nu sagts om de två faktorerna är, enligt kommitténs bedömning, att priskompensationssystemet tekniskt fungerat och tillämpats på beslutat sätt. Däremot är det uppenbart för kommittén att priskompensationssyste— met inte automatiskt och på ett förutsebart sätt fångar upp effekter av stora devalveringar och deprecieringar. Det betyder att av statsmakterna eventuellt icke önskade effek— ter på försvarets resurser av deprecieringen behöver hante-

ras särskilt.

Försvarsmaktens verksamhetsplaner för budgetåret 1995/96 är utformade utifrån antagandet att särskilda åtgärder skulle vidtas för att skydda Försvarsmakten från deprecieringens effekter, även i fråga om annan materiel än sådan som ingår i Gripenprojektet. Vidtas inte sådana är det, enligt kom— mitténs bedömning, naturligt att en del planerad verksamhet behöver utgå.

3.6. Samlad bedömning av ekonomiska osäkerheter

3.6.1. Bakgrund

När budgetpropositionen presenterades i januari 1994 kunde Försvarsmakten konstatera vilken priskompensation som erhållits för budgetåret 1994/95. Samtidigt inledde För-

svarsmakten verksamhetsplaneringen inför budgetåret 1995/— 96. Den bild som då framträdde föranledde Försvarsmakten att under hand vid flera tillfällen under våren 1994 begära klarlägganden om hur regeringen önskade att enligt För- svarsmaktens uppfattning okompenserade valutaförluster m.m.

planeringsmässigt skulle hanteras.

Utöver vad som framgår av regeringens planeringsanvisningar i mars 1994 för myndigheter inom totalförsvaret, meddelade regeringen under våren 1994 inget beslut i dessa frågor. Efter hand utvecklades dock via olika kanaler en dialog

mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.

Med anledning av att riksdagen förutsatte (bet. 1993/94zFö- U10, rskr. 1993/94:395) att regeringen skulle återkomma och lämna förslag om hur priskompensationssystemet borde för— ändras, tillkallade Försvarsdepartementet i juni 1994 en arbetsgrupp med uppdrag att bl.a. ta fram förslag till priskompensationssystem för Gripenprojektet.

Försvarsmaktsplan 95, som innehåller anslagsframställning för budgetåret 1995/96 och programplan för perioden 1995 — 2000, lämnades till regeringen den 15 september 1994. Den bygger på den av Försvarsmakten uttalade förutsättningen att full kompensation skulle erhållas för deprecieringens effekter och att vissa budgettekniska omläggningar skulle vara resursmässigt neutrala för Försvarsmakten. Försvars- makten hemställde att regeringen skulle ge klara och enty— diga besked i de olika frågor som medförde ekonomiska osäkerheter. Omfattande ambitionssänkningar uppgavs behöva vidtas om Försvarsmaktens förslag till ställningstagande i dessa frågor inte kunde godtas.

Försvarsdepartementet uppdrog den 29 november 1994 åt Försvarsmakten att redovisa de närmare konsekvenserna av de ekonomiska osäkerhetsfaktorer som myndigheten bedömde föreligga. Vidare skulle Försvarsmakten lämna förslag till

besparingsåtgärder omfattande 1,7 miljarder kronor för att

den i prop. 1994/95:25 angivna minskningen av försvarsut- gifterna skulle kunna åstadkommas.

Med anledning härav lämnade Försvarsmakten den 7 december 1994 kompletterande underlag för budgetåret 1995/96. Moti— ven för de ekonomiska osäkerheterna preciserades och det samlade beloppet angavs till inemot 4 miljarder kronor. Översiktligt angavs inom vilka verksamhetsområden och med vilka åtgärder verksamhetsminskningar motsvarande 5,7 miljarder kronor skulle kunna åstadkommas.

I prop. 1994/95:100 bil. 5 anger regeringen under Försvars— maktens olika program vilka åtgärder som bör vidtas för att åstadkomma besparingar på ca 1,7 miljarder kronor. I pro— positionen redovisas däremot inte vilka eventuella åtgärder som bör vidtas med anledning av de ekonomiska osäkerheter som Försvarsmakten anmält. I stället anges i propositionen att regeringen uppdragit åt en oberoende expertgrupp, dvs. kommittén, att skyndsamt granska Försvarsmaktens underlag.

Detta torde få ses som att regeringen inte tagit slutlig ställning till hur de av Försvarsmakten anmälda ekonomiska osäkerheterna skall hanteras. Ett skäl till att regeringen inte avgjort ärendet i budgetpropositionen torde vara att den ifrågasatt, om inte i vart fall en del av de angivna ekonomiska osäkerheterna närmast är av planeringsteknisk natur och inte nödvändigtvis skulle behöva påverka omfatt- ningen av Försvarsmaktens verksamhet under budgetåret 1995/96.

3.6.2. Kommitténs utgångspunkt

Kommitténs uppgift är att analysera och bedöma det komplet- terande underlag avseende ekonomiska osäkerheter i plane— ringen som Försvarsmakten i december 1994 lämnade till regeringen. Utgångspunkten för analysen skall vara de ekonomiska grunder för Försvarsmaktens verksamhet som

statsmakterna fastställt i 1992 års försvarsbeslut och under försvarsbeslutsperioden. Även regeringens förslag i 1995 års budgetproposition skall beaktas.

En naturlig utgångspunkt för kommittén är att det i samband med 1992 års försvarsbeslut allmänt uttalades att det ansågs föreligga rimlig balans mellan det militära för— svarets uppgifter och de resurser som skulle anvisas för försvarsbeslutsperioden. Detta innebär att kommittén kan inrikta sig på att analysera om Försvarsmakten tillförts ekonomiska resurser på sätt som följer av fastställda regler för priskompensation, om olika budgettekniska om— läggningar varit resursmässigt neutrala och hur olika ekonomiska utfästelser har infriats. Kommittén närmar sig således Försvarsmaktens aktuella problem från resurssidan.

Däremot är det inte en uppgift för kommittén att pröva om av riksdagen, regeringen och myndigheterna förväntad verk— samhet i fråga om t.ex. antal krigsförband, dessas krigs- duglighet och beredskap kan åstadkommas inom ramen för de ekonomiska resurser som ställs till förfogande. I vilken utsträckning som de verksamhetsmässiga målen enligt 1992 års försvarsbeslut har uppfyllts prövas i andra sammanhang.

3.6.3. Partiell analys

Kommittén skall således analysera och bedöma vissa av Försvarsmakten åberopade ekonomiska osäkerheter. Även om dessa sammantaget avser flera miljarder kronor utgör de ändå inte mer än S% av Försvarsmaktens utgifter under budgetåren 1994/95 och 1995/96. Analysen gäller således endast en liten del av Försvarsmaktens ekonomi. Det kan vidare förutsättas att det finns andra faktorer som på negativt eller positivt sätt påverkar Försvarsmaktens

samlade ekonomi.

På kostnadssidan kan det vara frågan om t.ex. verksamheter

eller materiel som tillkommit, ambitionsnivåer som höjts, rationaliseringar som inte fullföljts på avsett sätt eller underlåtna verksamhetsneddragningar med anledning av be- slutade sänkningar av planeringsramen. På intäktssidan kan det finnas t.ex. vinster i samband med ändrad hantering av mervärdeskatt för statliga myndigheter, bortfallande kost— nader för underhåll av vissa byggnadsminnen och ökade intäkter från försäljning av statlig egendom.

Vidare får det anses vara normalt att det i samband med s.k. årlig rullning av verksamhetsplaner konstateras att en mindre del av tidigare planerad verksamhet inte kan eller ens bör inrymmas i den nya planen. Detta kan bli särskilt uttalat mot slutet av en försvarsbeslutsperiod när planav- vikelserna ackumuleras. Det är också naturligt att priori— teringarna i viss utsträckning förändras även under en försvarsbeslutsperiod. Effektiviteten främjas av att lägre prioriterade verksamheter får bereda plats för högre prio-

riterade.

Slutligen kan erinras om att Försvarsmakten nu utgör en samlad myndighet med en chef och ett anslag. Den finans- iella styrningen har också utvecklats. Sammantaget innebär detta nya förutsättningar som efter hand bör möjliggöra väsentliga effektivitetshöjningar.

Det förhållandet att kommitténs analysuppdrag endast gäller en liten del av Försvarsmaktens ekonomi behöver beaktas i samband med de ställningstaganden som görs med anledning av kommitténs bedömningar.

3.6.4. Samlad bedömning

I de föregående avsnitten i detta kapitel har kommittén redovisat detaljerade analyser av var och en av de ekono— miska osäkerheter som Försvarsmakten åberopat i skrivelsen i december 1994. Kommitténs bedömningar av de olika osäker-

Starkt sammanfattade innebär kommitténs bedömningar av de olika osäkerheterna följande.

RBS 23. Statsmakterna har utfäst sig att tillföra projektet särskilda medel. De beslut som hittills fattats innebär, enligt kommitténs bedömning, att regeringen för utveckling av RBS 23 har tillfört projektet 49 miljoner kronor mindre än vad Försvarsmakten inför beställningen av utvecklings—

arbetet anmält vara en förutsättning för projektet.

Fastighetsfrågor. Införandet av ett hyressystem för För— svarsmaktens lokaler och mark har av regeringen genomförts på ett sätt, som enligt kommitténs bedömning, inte är re— sursmässigt neutralt i förhållande till om omläggningen inte genomförts. En för försvarsbeslutsperioden resurs— mässigt neutral omläggning skulle ha inneburit att För- svarsmakten inom given ekonomisk ram hade kunnat disponera omkring 200 miljoner kronor mer för annat än lokaländamål, under förutsättning att de verkliga investeringarna blir lika stora som de planerade.

JAS—lånet. Kommitténs slutsats är att det var statsmakter— nas avsikt att Försvarsmakten under försvarsbeslutsperioden inte skulle belastas med räntekostnader för JAS—lånet. Det allmänna införandet i statsförvaltningen av räntekonto med kredit leder till att JAS-lånet ger upphov till kostnads— räntor. Räntekontot tillför emellertid också Försvarsmakten intäktsräntor från den övriga verksamheten som är ungefär lika stora. Sammantaget påverkas därmed, enligt kommitténs bedömning, inte väsentligt de resurser som Försvarsmakten kan disponera under försvarsbeslutsperioden.

Priskompensation för Gripen. Deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 och det sätt på vilket prisomräk— ningen har genomförts har medfört att den priskompensation som tillförts anskaffningen av Gripen blivit ungefär 2

miljarder kronor mindre än vad en priskompensation motsva— rande de faktiska utbetalningarna enligt träffade avtal skulle kräva. Enligt kommitténs bedömning fångas deprecie— ringens effekter inte upp av priskompensationssystemet på ett förutsebart sätt inom försvarsbeslutsperioden.

Priskompensation i övrigt. Deprecieringen har medfört att även priskompensationen för annan verksamhet än anskaffning av Gripen blivit ca 500 miljoner kronor mindre än vad en priskompensation motsvarande faktiska utbetalningar skulle kräva. Deprecieringens effekter fångas inte upp av priskom- pensationssystemet på ett förutsebart sätt inom försvarsbe- slutsperioden.

Innebörden av vad kommittén nu anfört är att främst en ofullständig kompensation för deprecieringens effekter och ett resursmässigt inte helt neutralt införande av ett hyressystem har medfört utgifter, som Försvarsmakten har svårt att hantera inom given ekonomisk ram utan att annan planerad verksamhet behöver utgå under budgetåren 1994/95 och 1995/96. Deprecieringens effekter på Gripenprojektet, som har en hög andel import uttryckt i dollar, är av helt avgörande betydelse i detta sammanhang.

De ekonomiska osäkerheter som Försvarsmakten anser vidlåder vissa fastighetsadministrativa kostnader och priskompensa— tion på planerade i stället för redovisade faktorandelar, anser kommittén saknar rimlig grund. Någon oklarhet kan inte sägas finnas om hur dessa frågor skall hanteras. Om verksamhetsplaner upprättats med utgångspunkten att även dessa medel skulle erhållas, kan dessa självfallet inte genomföras.

Avslutningsvis vill kommittén erinra om att regeringen i prop. 1992/93:100 bil. 1 uttalade att kronans minskade värde innebär en standardsänkning för det svenska folkhus- hållet. För denna standardsänkning kan ingen kompensera sig. I en socialdemokratisk partimotion (Fö 316) föreslogs

våren 1993 att försvarsprisindex skulle justeras så att ingen kompensation utgick till försvaret för effekterna av nedskrivningen av kronans värde hösten 1992. Försvars- utskottet (bet. 1992/93zFöU9) ansåg att detta skulle få omfattande och svårberäknade följder för stabiliteten i försvarsplaneringen och förordade att motionen skulle avslås. Detta blev också riksdagens beslut (rskr. 1992/93:333).

3.6.5 Behov av ställningstagande

Kommittén konstaterar att Försvarsmakten upprättat verksam- hetsplaner för budgetåren 1994/95 och 1995/96 som bygger på förutsättningen att särskilda medel i en omfattning av inemot 4 miljarder kronor skulle tillföras. Denna verksam- het förutsätter kommittén utgör led i fullföljandet av 1992 års försvarsbeslut. De medel Försvarsmakten saknar utgörs till övervägande delen sålunda av brister som uppkommit genom deprecieringen i november 1992. Dessa medel tillförs inte Försvarsmakten automatiskt med ett par års förutsebar

eftersläpning genom priskompensationssystemet.

Under vissa förutsättningar kunde det vara rimligt att söka överbrygga en tillfällig anslagsbrist genom att utnyttja den anslagskredit som är tillgänglig för Försvarsmakten. Det framstår dock av flera skäl som betänkligt att nu utnyttja kreditmöjligheter på Försvarsmaktens räntekonto.

För det första är det inte fråga om en tillfällig brist som beror på en tidsmässig eftersläpning i priskompensations— systemet som med automatik tillfaller Försvarsmakten vid en bestämd framtida tidpunkt. För det andra finns det inte något som för närvarande talar för att Försvarsmaktens ekonomiska situation skulle bli bättre i och med nästa försvarsbeslut. Regeringens uttalanden pekar snarare mot att en ytterligare minskning av försvarsutgifterna kan komma att ske. Återbetalning av ett räntebelagt lån skulle

under nästa försvarsbeslutsperiod inkräkta på det för ut- bildning och materielanskaffning tillgängliga utrymmet. För det tredje är det svårt att se vilka försvarspolitiska skäl som skulle göra det angeläget att - genom skuldsättning som belastar Försvarsmaktens framtida resurser - under ett drygt år fram till nästa försvarsbeslut hålla uppe delar av krigsorganisationen som inom kort kan komma att avvecklas.

Det betyder, enligt kommitténs uppfattning, att det inte är tillrådligt att genom utnyttjande av en kreditmöjlighet tillfälligt söka skapa utrymme för verksamhet som under överskådlig tid saknar finansiering.

Det ankommer inte på kommittén att lämna förslag i frågan om särskilda medel bör tillföras Försvarsmakten eller om planerad verksamhet bör utgå. Denna fråga avgörs av stats- makterna i en avvägning mellan de aktuella försvarspolitis— ka respektive statsfinansiella kraven.

Om regeringen väljer att tillföra ytterliga anslagsmedel behandlas detta i en proposition till riksdagen. Om rege- ringen anser att Försvarsmaktens verksamhet bör minskas väsentligt i förhållande till vad regeringen föreslog i budgetpropositionen i januari, är det naturligt att detta redovisas för riksdagen under våren 1995. Oavsett vilket ställningstagande som görs, innebär det ett steg mot nästa försvarsbeslut.

Regeringens slutliga ställningstagande i denna fråga kommer i juni 1995 att framgå av regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 för anslaget A1. Försvarsmakten. De medel som där beräknas för de olika programmen avgör tämligen exakt vilken och hur omfattande verksamhet som Försvarsmakten kommer att bedriva under budgetåret 1995/96. Det finns inte anledning att förvänta att Försvarsmakten kommer att över— skrida anslaget eller ta krediter i anspråk för något annat ändamål än JAS—lånet.

Utöver att analysera och bedöma de ekonomiska osäkerheter, som Försvarsmakten anmält till regeringen i Försvars— maktsplan 95 och i kompletterande underlag, skall kommittén enligt direktiven se över och lämna förslag till hur För— svarsmaktens planeringssystem skall förändras för att uppnå en harmonisering i kopplingen till det statliga budgetsys- temet. I prop. 1994/95:100 bil. 5 uttrycks detta som att kommittén skall granska Försvarsmaktens planeringssystem i de delar som rör kopplingen till det statliga budgetsyste- met. I propositionen anmäls också att regeringen har för avsikt att som en del av förberedelserna kring ett för— svarsbeslut år 1996 se över hela priskompensationssystemet för Försvarsmakten.

I detta kapitel diskuterar kommittén vissa förutsättningar för planeringen och pekar på möjligheter att förenkla det system som används för priskompensation av försvarsutgif- terna.

4.1. Redovisade eller planerade andelar

I och med 1992 års försvarsbeslut gjordes en övergång till budgetering i s.k. genomförandepris. Det innebär att För- svarsmakten vid budgetårets början vet hur mycket pengar den kan disponera under det aktuella budgetåret. Tidigare tillämpades för försvaret ett system där priskompensationen beräknades och utdelades löpande. Genom omläggningen till- ämpas nu i princip samma ordning för Försvarsmakten som för andra statliga myndigheter. Det bör dock noteras att på försvarets område innefattar anslaget och planeringsnivån

Systemet, som närmare beskrevs i kapitel 2, innebär att priskompensation beräknas på grundval av olika kostnads- slags redovisade andelar och uppmätt prisutveckling för dessa. Den historiska utvecklingen ligger således till grund för den priskompensation som utdelas ett visst år. Vid en över tiden starkt skiftande prisutveckling och med starkt förändrade kostnadsslagsandelar mellan enskilda år kan skillnader uppstå mellan den under genomförandeåret iakttagna pris- och löneutvecklingen på de resurser som används och den kompensation som tilldelas. I systemet ingår att årsvisa skillnader likviditetsmässigt skall kunna regleras genom att möjligheter till anslagssparande och

anslagskrediter utnyttjas.

1992 års försvarsbeslut innebar att försvarets driftkost— nader successivt skulle begränsas och att ökade resurser skulle satsas på investeringar i modern materiel. Detta betyder att en förskjutning mellan olika kostnadsslag förutsågs. Deprecieringen av den svenska kronan i november 1992 har medfört att ganska kraftiga prisstegringar in-

träffat för kostnadsslaget importerad försvarsmateriel.

vid sin verksamhetsplanering bygger Försvarsmakten på de andelar av olika kostnadsslag som ursprungligen planerats för olika är under försvarsbeslutsperioden. När Försvars- makten rullar sina verksamhetsplaner jämför man den pris- kompensation som enligt beslutat system skall utgå, dvs. baserat på redovisade andelar, med den priskompensation som skulle ha utgått om den i stället hade beräknats på den ursprungligen planerade högre andelen av t.ex. materielan- skaffning. En negativ skillnad beskrivs därvid av Försvars- makten som en brist. Försvarsmaktens slutsats är att tidi-

gare planerad verksamhet måste utgå ur planen.

De metodmässiga skillnader som finns mellan systemet för genomförandeprisbudgetering och det system för verksam—

hetsplanering som Försvarsmakten använder, har hittills under försvarsbeslutsperioden medverkat till att Försvars- maktens planer kommit att innehålla mer verksamhet än vad som synes kunna genomföras under återstoden av försvarsbe- slutsperioden.

Det bör observeras att en annan utveckling, t.ex. att Försvarsmakten kraftigt minskat antalet anställda samtidigt som lönerna starkt hade stegrats, hade lett till den mot- satta situationen.

Försvarsmakten har vid tillämpningen av sitt planeringssys— tem således byggt på en förutsättning om tillförsel av priskompensationsmedel som avviker från den som följer av budgetsystemet med genomförandeprisbudgetering. Detta har medfört att i planerna enskilda år ingår verksamhet i en omfattning som inte överensstämmer med omfattningen av de anslagsmedel som enligt genomförandeprissystemet kommer att bli anvisade motsvarande år. Detta leder till att av För- svarsmakten planerad verksamhet behöver slopas eller skju— tas på framtiden.

I den planering som gjordes inför 1992 års försvarsbeslut kan det måhända ha varit svårt att helt förutse effekterna av övergången till budgetering i genomförandepriser. Depre- cieringen har accentuerat effekterna. Försvarsmakten - och även Försvarsdepartementet - är emellertid nu väl förtrogna med genomförandeprisbudgeteringens och priskompensations- systemets tekniska funktion och egenheter. Det kan ändå finnas skäl att tjänstemän från Försvarsdepartementet och Försvarsmaktens högkvarter - med stöd av tjänstemän från Försvarets forskningsanstalt — ytterligare fördjupar sin förståelse av hur systemet reagerar vid olika slag av störningar.

För att vara meningsfull bör Försvarsmaktens verksamhetspl— anering i fortsättningen utgå från de anslagsmedel inklusi— ve priskompensation som Försvarsmakten kan förvänta sig att

bli tilldelad enligt beslutat system. Även de uppgifter som regeringen lämnar till Försvarsmakten bör självfallet grundas på de ekonomiska resurser som olika år faktiskt ställs till förfogande. Det är ändå så att enskilda bud— getår och för en försvarsbeslutsperiod inte mer verksamhet kan utföras, än som anvisade medel räcker till. Om För— svarsmaktens verksamhetsplanering i detta och andra av- seenden utgår från de anslagsmedel inklusive priskompen— sation som faktiskt tilldelas, uppnås en harmonisering i

kopplingen till budgetsystemet.

4.2. Styrning med ram eller plan

Vad som sagts i föregående avsnitt leder till den grund— läggande frågan om förhållandet mellan å ena sidan den verksamhetsplan som mer eller mindre entydigt grundas på ett försvarsbeslut och å andra sidan den ekonomiska ram som statsmakterna utfäst sig att ställa till förfogande. Är det det planerade materiella verksamhetsinnehållet eller är det de ekonomiska resurserna som ytterst skall vara styrande? Med andra ord: Skall planens fullföljande avgöra hur stora anslag som skall anvisas eller skall de anslag som anvisas avgöra i vilken utsträckning som en plan eller målen för

ett försvarsbeslut kan uppfyllas?

Självfallet finns inte något enkelt svar på denna fråga. I och med att försvarets verksamhet är helt anslagsfinans- ierad avgör emellertid de av riksdagen årligen anvisade medlen omfattningen på den verksamhet som faktiskt kan bedrivas. Statsmakternas ställningstaganden görs i sin tur mot bakgrund av en samlad bedömning av de försvarspolitiska behoven samt de samhällsekonomiska och statsfinansiella

förutsättningarna.

Vad nu sagts gäller de beslut som statsmakterna fattar. För myndigheten Försvarsmakten är dock situationen klarare. Enligt kommitténs uppfattning är det självklart att för

Försvarsmakten gäller de ekonomiska förutsättningar som framgår av de planeringsanvisningar som regeringen årligen beslutar. Dessa gäller tills regeringen ändrar dem. Om Försvarsmakten bedömer att viss avsedd verksamhet inte ryms inom anvisad ram, kan verksamheten och erforderliga medel föras fram i anslagsframställningen som ett förslag vid sidan av en i övrigt balanserad plan.

Det torde under senare decennier inte finnas något exempel på att ett försvarsbeslut kunnat genomföras med full må- luppfyllelse inom ursprungligen angiven ekonomisk ram. Under genomförandet har regelmässigt inträffat omständig— heter som föranlett höjningar av ramen (stärkt ubåtsskydd) eller sänkningar av ramen (besparingsskäl). Dessutom har priskompensationssystemet vid upprepade tillfällen ändrats i syfte att fånga upp oförutsedda effekter av olika inre eller yttre förändringar.

Försvarets verksamhet är investeringstung — både vad gäller utbildning och materiel — och måste därför kunna planeras med viss stadga på ganska lång sikt. Detta behov av lång— siktighet kan dock inte skydda försvaret mot förändringar som inträffar i samhället. Försvarets verksamhet är också omfattande, decentraliserad och sammanhängande. Därmed behövs en omsorgsfull inriktning och planering av verksam- heten för att resultatet skall bli tillfredsställande. De planer av olika slag som upprättas är emellertid inget annat än instrument som används för att nå uppsatta mål. Planerna måste vara så flexibla att de medger att verksam- heten kan anpassas till de nya förutsättningar som själv— fallet alltid inträffar under en femårsperiod och som försvaret aldrig kan stå vid sidan av.

Det kan finnas skäl att överväga om det är motiverat att, så starkt som nu sker, knyta måluppfyllelsen till en viss framtida tidpunkt. För varje år som går minskar avståndet till denna tidpunkt och avvikelserna från den ursprungliga planen ackumuleras, samtidigt som det finns allt mindre

möjligheter att ta hand om avvikelserna. Situationen kan därmed helt i onödan komma att framstå som mer dramatisk än vad den faktiskt är.

För att undvika detta skulle vid behov målen kunna föru skjutas i samband med den årliga rullningen av program— planen. Detta skulle emellertid kunna leda till inställ— ningen hos myndigheten att det inte är så viktigt när — eller ens om - målen uppfylls. Det skulle också kunna leda till att statsmakterna anvisar ekonomiska resurser som inte står i rimlig proportion till de önskade målen. Båda feno— menen kan leda till att Försvarsmaktens strävan till högre

effektivitet försvagas.

En annan möjlighet är att rutinmässigt göra en avstämning av hur verksamheten utvecklas i förhållande till målen ett par, tre år efter försvarsbeslutet och då vid behov ändra de tidpunkter när målen skall vara uppnådda eller de resur— ser som ställs till förfogande. Eventuella ändringar görs då självfallet med beaktande av den säkerhetspolitiska situationen.

En ordning av detta slag torde bättre svara mot de möj- ligheter som finns att upprätta realistiska långsiktiga planer under föränderliga förutsättningar. En sådan av— stämning skulle i stora drag motsvara och kunna innehålla vad som ingår den fördjupade anslagsframställning som statliga myndigheter utanför Försvarsdepartemenets område lämnar. Detta skulle också kunna innebära att en starkt förenklad anslagsframställning med programplan lämnas andra år när det inte är aktuellt med ett försvarsbeslut. En ordning av detta slag skulle innebära en viss harmonisering i kopplingen till det budgetsystem som används i statsför— valtningen i övrigt.

4.3. Förenklat system för priskompensation

I de fleråriga försvarsbesluten ingår en ekonomisk ram som årligen skall räknas om till nya prislägen med hjälp av ett indexsystem. Den ekonomiska ramens storlek och utformningen av systemet för priskompensation beslutas av statsmakterna

och avgör tillsammans omfattningen av de ekonomiska resur—

ser som kommer att avdelas för försvaret.

Försvarsmaktens planering görs i ett fast prisläge. Priss- tegringar på inplanerad verksamhet antas bli kompenserade vid de årliga pris— och löneomräkningarna. Försvarsmakten synes ibland ha haft föreställningen att det indexsystem som används på ett helt rättvisande sätt skall fånga pri- sutvecklingen på de produktionsfaktorer och nyttigheter som försvaret använder och ge vad som ibland kallas full pris—

kompensation.

Det har emellertid visat sig att diskrepanser regelmässigt uppstår mellan medelstilldelning och kostnaden för inplane— rad verksamhet. Egentligen är detta inte förvånande. Det är troligen omöjligt att konstruera ett system för priskompen- sation som är baserat på officiella indexserier och som exakt återspeglar den faktiska prisutvecklingen på för- svarets verksamhet. När priskompensationen fördelas på program är det vidare ofrånkomligt att partiella över— och underkompensationer uppkommer. Dessutom måste planer som avser en så lång period som fem är alltid innehålla av- sevärda mått av osäkerhet. Självfallet är det inte möjligt att veta precis hur mycket ett vapenssystem eller en för— bandstyp som håller på att studeras verkligen kommer att kosta, när anskaffning blir aktuell om ett antal år.

Erfarenheterna har visat att det i varje försvarsbeslutspe— riod inträffar händelser som inte kunnat förutses i planen eller i utformningen av kompensationssystemet. Förändringar i oljepriser, dollarkurs, svenska devalveringar m.m. har

lett till att man i efterhand förändrat systemet för pris- kompensation på ett sätt som möjligen skulle ha löst före- gående periods problem. Stor intellektuell möda har lagts ned på saken och systemet har blivit allt mer komplicerat, men det har ändå inte tagit om hand de nya störningar som inträffat.

Som exempel på åtgärder som vidtagits i syfte att förbättra priskompensationssystemet kan erinras om den förändring som regeringen i prop. 1994/95:100 bil. 5 föreslår i fråga om kompensation för utgifter för Gripen (se avsnitt 3.4.3). Denna innebär att importerad flygmateriel skall kompenseras enligt konsumentprisindex i några stora länder samt med valutaförändringar. När prisutvecklingen på importerad flygmateriel anses väl speglas i utländska konsumentprisin— dex, kan frågan ställas om inte ett svenskt konsumentpri— sindex — eller ett annat generellt index - kan användas för

utgifter som avser inhemsk försvarsmateriel.

De komplexa system för priskompensation som utvecklats kan ge Försvarsmakten föreställningen att s.k. full priskompen- sation skall ges så att all ursprungligen planerad verksam— het kan genomföras. Av skäl som angetts i det föregående är detta en orealistisk föreställning. För att undvika denna föreställning vill kommittén väcka tanken att de ekonomiska resurser, som statsmakterna utfäster sig att avdela för försvarsändamål, definieras med utgångspunkt i vad med— borgarna är beredda att avstå från i form av privat eller annan offentlig konsumtion. Prisomräkningen av anslag och planeringsram kan med ett sådant synsätt förenklas och ske med ett generellt index som nettoprisindex eller eventuellt detta i kombination med ett löneindex. Oavsett indexkons-

truktion kan genomförandeprisbudgetering tillämpas.

Motivet för att välja ett sammansatt index har främst varit att ett sådant antas ge en bättre tidsmässig följsamhet mellan prisutvecklingen på de varor och tjänster som för- svaret köper och den priskompensation som utgår. Erfaren—

heterna visar emellertid att detta syfte inte alltid upp- nåtts. I och med att genomförandeprisbudgetering nu till— ämpas har det blivit helt meningslöst att med indexkon- struktionen söka uppnå tidsmässig följsamhet. Den i detta system nästan inbyggda bristande tidsmässiga följsamheten antas överbryggas genom att möjligheterna att använda anslagssparande och anslagskrediter.

I olika sammanhang har jämförelser gjorts av hur mycket priskompensationsmedel, som system baserade på något gene- rellt index som konsumentprisindex eller nettoprisindex respektive ett sammansatt försvarsprisindex bestående av utvalda delindex, tillför försvaret över en längre period. Dessa jämförelser visar att några större skillnader inte förelegat.

Om ett generellt index används för priskompensation medför det att Försvarsmakten får ta ett något större ekonomiskt ansvar och anpassa sin planering så att den vid behov kan fånga upp något större ekonomiska svängningar.

Detta betyder att Försvarsmakten i planeringen behöver beakta erfarenhetmässiga och förväntade skillnader mellan prisutvecklingen i försvaret och den allmänna inflation- stakten. Detta har traditionellt gjorts med s.k. priskilar. Självfallet måste planerna dessutom rymma reserver så att genomgripande omplanering inte behöver göras redan när mindre förändringar inträffar i de inre eller yttre förut— sättningarna. När något större - men ändå måttliga avvikel- ser — inträffar, bör utgångspunkten vara att sådana i första hand hanteras genom omplanering.

Förutsättningarna att hantera måttliga avvikelser mellan genomförbar och planerad verksamhet ökar om försvarsbe- sluten i realiteten görs något mindre detaljerade och de avsedda resultaten inte för hårt knyts till en bestämd tidpunkt.

I situationer när mycket stora förändringar inträffar i de ekonomiska förutsättningarna är det självklart att frågan om en ändrad medelstilldelning tas upp till diskussion mellan regeringen och Försvarsmakten. Deprecieringen hösten 1992 är ett exempel på en sådan förändring.

På försvarets område har under senare tid viktiga organisa— toriska och finansiella förändringar genomförts som möjlig— gör och också talar för att ett förenklat system för pris- kompensation nu åter kan och bör användas. Av stor betydel— se är sålunda att Försvarsmakten numera är en myndighet med gg chef. Dessutom tilldelas myndigheten medel med ett anslag och möjligheter finns att i avsevärd utsträckning omfördela medel mellan olika budgetår. Detta ger myndig— hetschefen goda möjligheter att i sin ledning av planering- en och genomförandet av verksamheten fördela tillgängliga resurser mellan olika program och över tiden så att bästa möjliga resultat i förhållande till målen nås inom ramen

för de finansiella restriktionerna.

4.4. Förslag

Kommittén skall lämna förslag till hur Försvarsmaktens planeringssystem bör förändras för att uppnå en harmoni— sering i kopplingen till det statliga budgetsystemet. Mot bakgrund av de förhållanden som redovisats och de bedöm— ningar som gjorts i det föregående föreslår kommittén

följande.

— Försvarsmaktens verksamhetsplanering bör i fortsättningen utgå från omfattningen av de anslagsmedel inklusive pris— och löneomräkning som tillförs enskilda år enligt det system för budgetering i genomförandepris som statsmakterna

beslutat om.

- De uppdrag som regeringen lämnar Försvarsmakten bör självfallet också utgå från omfattningen av de anslagsmedel

— Det finns skäl att noga uppmärksamma hur och när kompen- sation för pris— och andelsförändringar sker i systemet med genomförandeprisbudgeteringen. Tjänstemän i Försvarsdepar— tementet och Försvarsmaktens högkvarter bör — med stöd av tjänstemän från Försvarets forskningsantalt — ytterligare fördjupa sin förståelse av hur systemet reagerar vid olika slag av störningar.

- För att mer rutinmässigt ta hand om skillnader som under en försvarsbeslutsperiod helt naturligt uppkommer mellan planerad och genomförd eller möjlig verksamhet bör För— svarsmakten vart tredje år lämna en fördjupad anslagsfram— ställning med programplan. Andra är, när det inte är aktu- ellt med ett försvarsbeslut, bör Försvarsmakten kunna lämna en starkt förenklad anslagsframställning med programplan.

— Kommittén anser att erfarenheterna visat att det inte ens med en komplex indexkonstruktion är möjligt att exakt fånga prisutvecklingen på de nyttigheter Försvarsmakten använder. Kommittén anser därför att det är motiverat att vid den aviserade översynen av systemet för priskompensation av försvarsutgifterna pröva möjligheterna att använda ett förenklat system för priskompensation. Ett sådant kan bygga på nettoprisindex eller nettoprisindex i kombination med ett löneindex.

Kommittédirektiv

Analys av ekonomiska osäkerheter för Försvarsmakten

Beslut vid regeringssammanträde den 15 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med högst fyra ledamöter skall

- analysera det ekonomiska underlag som Försvarsmakten den 7 december 1994 lämnat in till regeringen,

— föreslå förändringar av Försvarsmaktens planeringssystem för att uppnå en harmonisering till det statliga budgetsystemet.

Bakgrund

Försvarsmaktens planeringssystem har vuxit fram under 1970— och 80-talen som ett resultat av att programbudgeteringar infördes i början av 1970-talet. Planeringssystemet bygger på tanken att man med stor detaljrikedom skall kunna planera för långa perioder, minst en femårsperiod framåt.

Inför bildandet av myndigheten Försvarsmakten genomfördes ett genomgripande arbete inom regeringskansliet och Försvarsmaktens organisationsmyndighet med att bygga

Dir. 1994: 147

upp och införa ett nytt styrsystem. Kopplingen mellan statsmakternas styr- och uppföljningssystem och myndighetens interna styrsystem betonades.

Ett motsvarande arbete vad avser det statliga budgetsystemet och Försvarsmaktens planeringssystem genomfördes dock inte. Våren 1994 genomförde emellertid Försvarsdepartementet en grundläggande information och utbildning för den blivande myndigheten Försvarsmakten rörande det statliga budgetsystemets principer varvid även behandlades frågan om vilka avvikelser från detta som Försvarsmaktens planeringssystem innehöll. Arbetet finns dokumenterat i en särskild promemoria.

Att utforma och tillämpa Försvarsmaktens planeringssystem och det interna styrsystemet är främst Försvarsmaktens ansvar. Planeringssystemet utnyttjar en annorlunda ekonomisk planeringsmetodik än vad som gäller för det statliga budgetsystemet. Budgetsystemet kompenserar för faktisk kostnadsförändring i efterhand. Planeringssystemet utgår från annorlunda antaganden. Att dessa båda system arbetar utifrån olika synsätt och förutsättningar medför problem. En översyn av Försvarsmaktens planeringssystem måste ske så att detta harmoniserar med det statliga budgetsystemet. Styrande för denna översyn måste vara statsmakternas budgetsystem.

I 1992 års försvarsbeslut förändrades prisomräkningssystemet för Försvarsmakten. Ett nytt innehåll i det index (försvarsprisindex) som används för omräkning av Försvarsmaktens anslag fastställdes och samma system för anslagsomräkning skulle tillämpas för Försvarsmakten som gällde för övriga statsförvaltningen, nämligen genomförandeprisbudgetering.

Försvarsmakten har i Försvarsmaktsplan 95 den 15 september 1994 anmält ett antal ekonomiska osäkerheter i

planeringen. I en hemlig bilaga redovisas de ekonomiska konsekvenserna.

Försvarsdepartementet har den 29 november 1994 anmodat Försvarsmakten att redovisa de närmare konsekvenserna av de ekonomiska osäkerheterna som myndigheten bedömer föreligga.

Försvarsmakten har den 7 december 1994 lämnat kompletterande underlag inför budgetåret 1995/96. Försvarsmakten har härvid redovisat omfattningen av den osäkerhet som finns i planeringen i ekonomiska termer för åren 1995 och 1996 till totalt 3 960 miljoner kr.

Uppdraget

En kommitté tillkallas med uppdrag att analysera det ekonomiska underlag som Försvarsmakten den 7 december 1994 lämnat in till regeringen (Försvarsdepartementet) och att föreslå förändringar av Försvarsmaktens planeringssystem för att uppnå en harmonisering till det statliga budgetsystemet.

Kommittén skall analysera och bedöma det kompletterande underlag som Försvarsmakten lämnat den 7 december 1994 avseende de ekonomiska osäkerheterna i planeringen.

Utgångspunkten för analysen skall vara de ekonomiska grunder för Försvarsmaktens verksamhet som statsmakterna fastställt i 1992 års försvarsbeslut och under försvarsbeslutsperioden. Även regeringens kommande förslag i 1995 års budgetproposition skall i detta hänseende beaktas.

Analysen skall också innehålla en känslighetsanalys av betydelsen av olika antaganden för hur verksamheten kan genomföras.

Kommittén skall vidare se över och lämna förslag till hur Försvarsmaktens planeringssystem skall förändras för att uppnå en harmonisering i kopplingen till det statliga budgetsystemet.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 mars 1995.

Kommittén skall i berörda delar beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtgärder (Dir. 1994z23) samt om beaktande av FIG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir. 1988143).

(F örsvarsdepartementet)

REGERI NGSKANSI .] lSTS OFFSETCENTRAL Stockholm 1994

Statens offentliga utredningar 1995

Kronologisk förteckning

1. Ett renodlat näringsförbud. N. 2. Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. A. 3. Grön diesel — miljö- och hälsorisker. Fi. 4. Långtidsutredningen 1995. Fi. 5. Vårdens svåra val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. S. 6. Muskövarvets framtid. På 7. Obligatoriska arbetsplatskontakter för arbetslösa. A. 8. Pensionsrättigheter och bodelning. Ju. 9. Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. Fi. 10. Översyn av skattebrottslagen. Fi. l 1. Nya konsumentregler Ju. 12. Mervärdesskatt — Nya tidpunkter för redovisning och betalning. Fi. 13. Analys av Försvarsmaktens ekonomi. Fö.

Statens offentliga utredningar 1995

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Pensionsrättigheter och bodelning. [8] Nya konsumentregler. [l []

Försvarsdepartementet

Muskövarvets framtid. [6] Analys av Försvarsmaktens ekonomi. [13]

Socialdepartementet

Vårdens svära val. Slutbetänkande av Prioriteringsutredningen. [5]

Finansdepartementet

Grön diesel — miljö— och hälsorisker. [3] Långtidsutredningen 1995. [4]

Fullt ekonomiskt arbetsgivaransvar. [9] Översyn av skattebrottslagen. [lO] Mervärdesskatt - Nya tidpunkter för redovisning och betalning. [12]

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsföretag — En ny möjlighet för arbetslösa. [Z] Obligatoriska arbetsplatskontaktcr för arbetslösa. [7]

Näringsdepartementet Ett renodlat näringsförhud, [l]