SOU 1993:52

Ersättning vid arbetslöshet

Till statsrådet och chefen för Arbetsmarknadsdepartementet

Genom regeringens beslut den 20 februari 1992 bemyndigades chefen för arbetsmarknadsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 16 mars 1992 till särskild utredare Gerhard Larsson, VD och koncernchef i Samhall.

En kortfattad redogörelse för utredningsuppdraget och arbetets uppläggning lämnas i kapitel 1. Såväl de ursprungliga direktiven (dir. 1992z24) som tilläggsdirektiv (dir. 1993z5) har i sin helhet bifogats betänkandet (bilaga 1).

Utredaren har biträtts av sakkunniga från arbetsmarknadens parter, från företagarnas organisationer och från Svenska Kommunförbundet. Till sakkunniga förordnades den 21 april 1992 ombudsman Per-Ivan Andersson, stf. avdelningschef Eva Bergkvist Deurell, vice förbundsdirektör Sune Eriksson, VD Sture Johansson, kanslichef Jaan Kolk, jur.kand. Sara Lönnerblad, bitr. direktör Carl Magnus Pontén och enhetschef Kerstin Redig.

Utredaren har till sitt förfogande haft tillång till en grupp experter på dels nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet dels arbetsmarknadspolitik. Till experter förordnades sålunda samma dag ekonom Dan Andersson, professor Anders Björklund, fil.dr. Tor Eriksen, byråchef Lars Ingvardsson, dep.sekr. Mats Johansson, kassaföreståndare Ingvar Liljeroos, hovrättsassessor Manne Pavön och dep.sekr. Lars Svensson.

Som sekreterare i utredningen har från utredningens start senvåren 1992 tjänstgjort civilekonomen Wilhelm Engström och rådmannen Elisabet Andersson.

Utredningen har antagit namnet "Utredningen om en ny arbetslöshets— försäkring ".

Genom detta betänkande, "Ersättning vid arbetslöshet", fullföljs uppdraget.

I betänkandet föreslås att nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkring och systemet med kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) ersätts med en ny arbetslöshetsförsäkring, som föreslås träda i kraft den 2 maj 1994 omfattande en allmän grundförsäkring och en frivillig tilläggsförsäkring sammanhållna i ett gemensamt lagkomplex.

Avgifterna för att finansiera den nya grundförsäkringen föreslås börja uttas redan den 1 januari 1994 för att möjliggöra en viss buffertuppbyggnad. Från samma datum inrättas en statlig myndighet med ansvar för fondupp- byggnad och tillsyn över den nya försäkringen. I ett särskilt kapitel lämnas förslag till hur det ackumulerade underskottet i den nuvarande arbetsmark— nadsfonden skall täckas.

De sakkunniga har angivit fem särskilda yttranden som biläggs betänk- andet.

I en särskild bilagedel till betänkandet utges fyra expertrapporter, i vilka några ekonomer behandlar problemen kring arbetslöshet, arbetslöshets_ försäkring och lönebildning. I bilagedelen ges dessutom en fördjupad beskrivning av nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet samt av konventioner av betydelse för arbetslöshetsförsäkringen.

Stockholm i maj 1993

Gerhard Larsson

/Wilhelm Engström

Elisabet Andersson

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

?”

L-Z—I—ioöolibx'un'hbigi—

wwwwwwwwwwwwww No—v—nu—u—na—u—H—np—p—u—tv—H Nh—o

Ersättning vid arbetslöshet

INNEHÅLL Sid. Förkortningar .................................... 8 Sammanfattning .................................. 9 Författningsförslag ............................... 55 Utredningens uppdrag och arbete ...................... 75 Uppdraget ..................................... 75 Utredningsarbetets inriktning och bedrivande .............. 77 Historik ...................................... 83 Utvecklingen före 1974 ................................. 83 Utvecklingen efter 1974 ............................ 87 Tidigare utredningar .............................. 93 Tillämpade metoder att mäta arbetslöshet ................. 102 Arbetslöshetens nivå i ett långsiktigt perspektiv ............. 104 Arbetslöshetsförsäkringens utveckling i siffror .............. 105 Det kontanta arbetsmarknadsstödets utveckling ............. 107 Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet .................. 109 Arbetslöshetsförsäkringen - utformning .................. 109 Lagreglering och principiell konstruktion ................... 109 Medlemsvillkor .................................. 109 Allmänna villkor ................................. 110 Arbetsvillkor .................................... 1 10 Med arbete jämställd tid ............................. 111 Overhoppningsbar tid .............................. 1 11 Kompensationsgrad ................................ 1 12 Beräkningsregler ................................. 1 12 Beräkning vid deltidsarbetslöshet ........................ 112 Regler om avstängning och återbetalning ................... 113 Företagarnas ställning i försäkringen ..................... 114 Samspelet med andra system .......................... 114 Arbetslöshetsförsäkringen - finansiering .................. 115 Oversikt ....................................... 1 15 Arbetsmarknadsavgifter ............................. 1 16 Finansieringsavgifter ............................... 1 17 Utj ämningsavgifter ................................ 1 17 Arbetsmarknadsfonden .............................. 1 18 Arbetslöshetsförsäkringen - administration ................ 118 A-kassor ...................................... 118

4.1

4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4

Tillsyn ....................................... 119 Överklagandeordning ............................... 120 Det kontanta arbetsmarknadsstödet - utformning ............ 120 Lagreglering och principiell konstruktion ................... 120 Allmänna villkor och arbetsvillkor ....................... 121 Med arbete jämställd tid ............................. 121 Overhoppningsbar tid .............................. 121 Utbildningsvillkor ................................. 121 Kompensationsgrad ................................ 122 Beräkningsregler ................................. 122 Övrigt ........................................ 122 Det kontanta arbetsmarknadsstödet finansiering ............ 123 Arbetsmarknadsavgifter ............................. 123 Arbetsmarknadsfonden .............................. 123 Det kontanta arbetsmarknadsstödet - administration .......... 123 Arbetsmarknadsverket och försäkringskassoma ............... 123 Pennitteringslönesystemet - utformn., finansiering och adm. . . . . 124 Lagreglering och principiell konstruktion ................... 124 Utformning ..................................... 125 Finansiering .................................... 126 Administration ................................... 127 Trygghetssystem inom olika arbetsmarknadssektorer ......... 127 Olika former av trygghetssystem ........................ 127 Trygghetssystem SAF/LO ............................ 127 Trygghetssystem SAF/PTK ........................... 129 Trygghetssystem, statliga området ....................... 130 Trygghetssystem, kommunala området .................... 130 Övriga trygghetssystem ............................. 131 Slutsatser ...................................... 132 Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet ................. 135 Vad är arbetslöshet ............................... 135 Olika former av arbetslöshet ......................... 136 Arbetslöshetens utveckling och sammansättning ............. 137 Arbetslöshetsperioderna ............................ 141 Vägar till och från arbetslöshet ....................... 142 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa ............ 143 Konsekvenserna för individen och samhället ............... 147 Arbetslöshet och ohälsa ............................ 149 Behov av ökad kunskap genom bl.a. forskning ............. 151 Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet .............. 155 Effekter - konsekvenser i måltermer .................... 155 Täckningsgrad .................................. 155 Olika täckningsgrader .............................. 155 Försäkrade som andel av arbetskraften .................... 157 Andelen arbetslösa med ersättning från a—kassa resp. från KAS ..... 159

5.2.5 Andelen utan ersättning enligt av SCB genomförd studie ......... 161 5.2.6 Bedömning av försäkringens täckningsgrad ................. 162 5.3 Utförsäkring ................................... 164 5.3.1 Utförsäkringens omfattning ........................... 164 5.3.2 Utförsäkrades ekonomiska och sociala förhållanden resultat av en enkät 166 5.3.3 Bedömning av systemets effekter — utförsäkrade .............. 167 5.4 Kompensationsgrad ............................... 168 5.4. 1 Arbetslöshetsförsäkringen ............................ 168 5.4.2 KAS ......................................... 170 5.4.3 Bedömning ..................................... 171 5.5 Arbetsvillkor ................................... 172 5.5. 1 Försäkringen .................................... 172 5.5.2 KAS ......................................... 172 5.5.3 Bedömning ..................................... 173 5.6 Administration .................................. 174 5 . 6. 1 Försäkringen .................................... 174 5.6.2 KAS ......................................... 177 5.6.3 Bedömning ..................................... 177 5.7 Incitament och ansvar ............................. 179 5.7.1 Diskussion och bedömning ........................... 179 5.8 Finansieringssystemets flexibilitet ...................... 180 5.8.1 Diskussion och bedömning ........................... 180 5.9 Facklig organisationsgrad och försäkringen ................ 181 5.9.1 Facklig organisationsgrad ............................ 181 5.9.2 Bedömning ..................................... 182 5.10 Arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet -

diskussion och bedömning ........................... 183 6. Internationell jämförelse ............................ 185 6.1 Inledning ...................................... 185 6.2 Beskrivningens syften, omfattning och begränsning ........... 186 6.3 Oversiktlig beskrivning av jämförda länders system .......... 187 6.4 Översikt över förekommande typer av system för inkomstskydd

vid arbetslöshet .................................. 192 6. 5 Arbetslöshetsförsäkringen ........................... 193 6.5.1 Allmänt ....................................... 193 6.5.2 Arbetsvillkor, referensperiod, ersättningsperiod samt kompensationsgrad 195 6.6 Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen ............... 198 6.7 Försäkringens täckningsgrad samt den samlade täckningsgraden för

försäkring och annat stöd vid arbetslöshet ................ 199 6.8 Bedömningar på grundval av sammanställningen av

arbetslöshetsskyddet i ett internationellt perspektiv ........... 200 6.9 Källförteckning avseende detta kapitel ................... 202 7. Grundläggande värderingar .......................... 203 7.1 Skyddets grundläggande funktion ...................... 203 7.2 En försäkring med flera syften ........................ 204 7.3 En alhnän försäkring .............................. 209

7.4

7.5 7.6

7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 7.12 7.13

8.

8.1 8.2

8.3 8.4 8.5 8.6 8.6.1 8.6.2 8.6.3 8.6.4 8.7 8.7.1 8.7.2 8.8

9.1 9.2 9.3 9.3.1 9.3.2 9.3.3 9.3.4 9.3.5 9.3.6 9.3.7 9.3.8

9.3.9 9.4 9.4.1 9.4.2

En del av arbetsmarknaden och ett led i strävandena att främja arbetslinjen ............................. 211 Den arbetslöses rättigheter och skyldigheter ............... 214 Förstärkt samspel mellan aktiva och passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder ...................... 216 Försäkringens kompensationsnivå ...................... 219 Försäkringen skall inte förstatligas ..................... 221 Arbetsgivar— och egenavgifter finansierar fullt ut ............ 222 Lönebildningen och försäkringen ...................... 224 Solidarisk eller differentierad finansiering ................ 227 Incitament till yrkesmässig och geografisk rörlighet .......... 228 Internationellt anpassat ............................ 229 Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring - pricipiell diskussion ............................... 231 Förutsättningar .................................. 231 En enhetlig allmän försäkring eller en försäkring uppdelad på en allmän grund- och frivillig tilläggsförsäkring ............... 232 Ersättning lika för alla eller inkomstrelaterad ersättning ....... 237 Harmoni eller ej mellan avgifter och förmåner ............. 239 Finansiering med avgifter från arbetsgivarna och de försäkrade . . 241 Översikt över övervägda alternativ ..................... 243 Alternativ 1 .................................... 245 Alternativ 2 .................................... 246 Alternativ 3 .................................... 247 Alternativ 4 .................................... 249 Försäkringsbolagen ............................... 250 Arbetslöshet - en försäkringsbar risk ..................... 250 Försäkringsbolagens synpunkter ........................ 251 Vald modell ................... . ................ 252 Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring ................. 257 Försäkringens uppbyggnad .......................... 257 Kompensationsnivå ............................... 258 Grundförsäkring - konstruktion ....................... 260 Kretsen försäkrade ................................ 260 Konventioner .................................... 264 Allmänna ersättningsvillkor ........................... 266 Arbetsvillkor .................................... 276 Utbildningsvillkor ................................. 285 Jämställd och överhoppningsbar tid ...................... 288 Beräkningsregler ................................. 294 Ersättningsperiodens längd, ersättningsperiodemas antal och utförsäkring .................................. 299 Avstängning från rätt till ersättning och återbetalning ........... 304 Tilläggsförsäkring - konstruktion ...................... 309 Kollektivavtal eller enskilda avtal ....................... 309 Reglering av tilläggsförsäkringen ....................... 313

9.5 Samordning med andra förmåner och inkomster ............ 314 9.5.1 Sjukdomsfall under arbetslöshet ........................ 314 9.5.2 Avgångsvederlag ................................. 317 9.5.3 Andra ersättningar ................................ 320 9.5.4 Löpande inkomster av bisysslor ........................ 321 9.6 Deltidsarbetslöshet ................................ 323 9.7 Företagare och uppdragstagare i försäkringen .............. 330 9.7.1 Målgruppens storlek och sammansättning .................. 330 9.7.2 Kritiken mot nuvarande regler och tillämpning ............... 332 9.7.3 Vem är företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening? .......... 334 9.7.4 Principiella överväganden om rätt till ersättning .............. 337 9.7.5 Vilka är att anse som företagare och vilka är att anse som arbetstagare? 338 9.7.6 Anhöriga och närstående ............................. 340 9.7.7 Uppdragstagare, företagare eller arbetstagare? ............... 341 9.7.8 Särsldlda villkor för företagares ersättningsrätt ............... 343 9.7.9 Bevisfrågor i samband med företagares arbetslöshet ............ 347 9.7.10 Vissa gruppers särskilda förhållanden ..................... 348 9.7.11 Finansiering av företagares arbetslöshetsskydd ............... 349 9.7.12 Företagares tilläggsförsäkring .......................... 349 9.7. 13 Kompletteringspropositionen och företagarna ................ 350 10. Finansiering ................................... 351 10.1 Inledning ...................................... 351 10.2 Krav på finansieringen av den nya försäkringen ............ 352 10.3 Försäkringens kostnader ............................ 355 10.3.1 Allmänt ....................................... 355 10.3.2 Vilka utgifter ska finansieras? ......................... 356 10.3.3 Försäkringens kostnader och variationer i kostnadsbelastningen ..... 358 10.3.4 Förutsättningar för kalkylerna ......................... 359 10.3.5 Försäkringens kostn. vid olika nivå på den öppna heltidsarbetslösheten 363 10.4 Finansiering av grundförsäkring och tilläggsförsäkring ........ 366 10.4.1 Arbetslösheten över en konjunkturcykel grunden för avgiftsuttag . . . . 366 10.4.2 Prognos för arbetslösheten 1994 - 98 ..................... 367 10.4.3 Grundförsäkringen ................................ 368 10.4.4 Tilläggsförsäkringen ............................... 369 10.4.5 Avgifter till grundförsäkringen ......................... 373 10.4.6 Avgifter till tilläggsförsäkringen ........................ 375 10.4.7 Beräkning av premier för tilläggsförsäkringen ................ 378 10.4.8 Tilläggsförsäkringen - uppbörd av avgifter .................. 383 10.5 Sammanfattning av mitt förslag till avgiftshöjningar för

finansieringen av de löpande utgifterna i försäkringen ......... 384 10.6 Finansiering i samband med övergångsbestämmelser .......... 386 10.6. 1 Grundförsäkringen ................................ 386 10.6.2 Tilläggsförsäkringen ............................... 386 10.6.3 Gemensam finansiering av andelar av tilläggsförsäkringens förmånsbetalningar under en övergångsperiod ................ 387

11.

11.1 11.2 11.3 11.4 11.4.1 11.5 11.5.1 11.5.2 11.6 11.6.1 11.6.2 11.7 11.8 11.9 11.10

11.11

11.12 11.13

12.

12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 12.7 12.8 12.9

13.

13.1 13.2 13.3 13.3.1 13.3.2 13.3.3 13.4

13.5

13.6

Administration av grund- och tilläggsförsäkring ............. 389 Inledning ...................................... 389 Krav på organ som skall administrera grundförsäkringen ...... 390 Krav på försäkringsgivare till tilläggsförsäkringen ........... 392 Diskussion om huvudalternativ för administrationen .......... 395 Vilka är alternativen ............................... 395 Förslag till organ att administrera grundförsäkringen ......... 398 Överväganden ................................... 398 Förslag ....................................... 400 Administration av tilläggsförsäkringen ................... 402 Överväganden ................................... 402 Förslag ....................................... 402 Statlig tillsynsmyndighet inrättas ...................... 403 Samarbete mellan försäkringens organ och andra ............ 404 Organisationskommitté ............................. 405 Ersättning för administration av grundförsäkring samt ersättning för utgivna förmåner i grundförsäkringen ................ 405 Bidrag till tilläggsförsäkringen i händelse av bidragsberättigad försäkringsgivares konkurs .......................... 406 Ordning för överklagande ........................... 406 Konsekvenser för valfrihet, resurser och regionalploitik ........ 407 Jämförelse mellan nuvarande system och det föreslagna ........ 409 Försäkringen präglas av sin tid ....................... 409 En översiktlig jämförelse ............................ 411 Starkare koppling mellan aktiva och passiva åtgärder ......... 417 Alla i arbetskraften tillhör försäkringen .................. 419 ökad valfrihet och jämställdhet ....................... 422 Närmare om flödet in och ut i försäkringen ............... 423 Arbetsmarknadens parter får ökat inflytande .............. 425 Skillnader för stat, kommun och sjukförsäkring ............. 427 Fördelningsmässig profil ......... . .................. 430 Finansiering av uppsamlat underskott i arbetsmarknadsfonden ............................. 433 Tilläggsdirektiv från regeringen ....................... 433 Samband med betänkandet i övrigt ..................... 434 Finansieringen och arbetsmarknadsfonden ................ 435 Finansieringen före 1989 ............................ 435 Det nya systemet fr.o.m. 1989 ......................... 436 Arbetsmarknadsfondens funktion ........................ 438 Arbetsmarknadsfondens ställning samt löpande inkomst. och utg., utfall för perioden 1989 - 1992 samt prognos för 1993 - 1994 . . . . 440 Finansiering av underskottet - principiella bedömningar och vissa utgångspunkter ........................... 443 Effekter av att täcka det uppsamlade underskottet genom olika finansieringskällor ............................ 447 Allmänt ....................................... 447

13.6.2 Fördelningsmässiga effekter ........................... 447 13.6.3 Samhällsekonomiska effekter och s.k. skattekilar .............. 448 13.7 Alternativa finansieringar av uppsamlat underskott .......... 450 13.7.1 Diskussion av motiv för alternativa förslag ................. 450 13.7.2 Begränsade ökningar av arbetsgivaravgifter ................. 452 13.7.4 Särskilda avgifter från alla i arbetskraften .................. 453 13.7.5 Finansiering genom belastning av statsbudgeten ............... 456 13.8 Sammanfattning av förslag till finansiering ................ 457 14. Övergångsbestämmelser och ikraftträdande ............... 459 14.1 Principiella synsätt ............................... 459 14.2 Villkor för rätt till grundersättning .................... 460 14.3 Förmåner för tilläggsförsäkringen övergångsbestämmelser ...... 462 14.4 Ersättningstagare i nuvarande försäkring under 18 år ......... 465 14.5 Avstängningsregler vid övergången ..................... 465 14.6 Finansiering av förmåner i samband med övergången ......... 465 14.6. 1 Grundförsäkrin g .................................. 465 14.6.2 Ersättning från tilläggsförsäkring - olika alternativ ............. 466 14.6.3 Temporärt bidrag under 18 månader

till försäkringsgivare som utger vissa tilläggsförmåner ........... 467 14.6.4 Finansiella beräkningar av övergångsbidrag ................. 468 14.7 Särskilda frågor rörande företagarna

och övergången till en ny försäkring .................... 471 14.8 Overgångsbestämmelser avseende administrationen ........... 472 15. Specialmotivering ................................ 473 15.1 Förslaget till lag om arbetslöshetsförsäkring ................. 473 16. Särskilda yttranden ............................... 491 BILAGOR 1. Ursprungliga direktiv och tilläggsdirektiv 2. Sakkunniga och experter

SÄRSKILD BILAGEDEL Bilaga 1 Expertrapporter 1.1. Expertrapport om lönebildning och arbetslöshetsförsäkring av Dan Andersson

1.2. En ny arbetslöshetsförsäkring - samhällsekonomiska överväganden och en idéski av Lars Calmfors och Jan Herin

1.3. Påvirker finansieringen av A-kassene utfallet av lönnsforhandlingene? av Oddbjöm Raaum

1.4. Lönebildning - arbetslöshet - arbetslöshetsförsäkring av Roland Spånt Bilaga 2 Beskrivning av nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet

Bilaga 3 Konventioner

FÖRKORTNINGAR

AKU ........................... Arbetskraftsundersökningar ALU ............................... Arbetslivsutveckling AMS ............................. Arbetsmarknadsstyrelsen AMV .............................. Arbetsmarknadsverket Dir. ....................................... Direktiv EES .................. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EFTA .................... Europeiska frihandelssammanslutningen EG ........................... Europeiska gemenskaperna FoU ............................ Forskning och Utveckling FÖD ............................ Försäkringsöverdomstolen ILO ...................... Internationella arbetsorganisationen KAS ........................... Kontant arbetsmarknadsstöd LAS ........................... Lagen om anställningsskydd LO ......................... Landsorganisationen i Sverige LU ................................ Långtidsutredningen Prop. ..................................... Proposition PTK ........................... Privattjänstemannakartellen RFV ............................... Riksförsäkn'ngsverket RSV .................................. Riksskatteverket SACO .................. Svenska Akademikers Centralorganisation SAF ........................ Svenska Arbetsgivareföreningen SCB ............................. Statistiska Centralbyrån SGI ......................... Sjukpenninggrundande inkomst TCO ...................... Tjänstemännens Centralorganisation

Sammanfattning

Bakgrund, utredningens uppdrag och genomförande

Den växande arbetslösheten har blivit Sveriges idag största sociala och ekonomiska problem. Den ger upphov till mänskligt lidande och personliga ekonomiska uppoffringar. Det samlade värdet av de varor och tjänster vi producerar minskar. Samtidigt orsakar enbart kontantstödet till arbetslösa i nuläget en växande statsskuld på 35—40 mdkr årligen. Men arbetslösheten bidrar också till ett ökat statligt budgetunderskott genom minskade skatteinkomster och ökade utgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna drabbas av oplanerade kommunala utgifter för socialbidrag.

Figur 5:01 Arbetskraftens och arbetslösheten _ utveckling per kvartal 199011-1 993”

R&W

mi :

1

290 4499 291 » . _Arbetskraften

0. .___

1-9

0 .

359 -9

Med en arbetslöshet på 7,7 % av arbetskraften är 329.000 svenskar i april 1993 öppet heltidsarbetslösa. De flesta är berättigade till och är för sin försörjning mer eller mindre beroende av den ersättning som kontantstödet till arbetslösa kan ge. Härtill kommer att fler än 200.000 personer som är deltidsarbetslösa eller deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, (arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling och ungdomspraktik) får en ersättning som beror av ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen. Det betyder att fler än en halv miljon människor f.n. berörs av det kontantstöd, som består av den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). Ungefär 400.000 av dessa får sin ersättning direkt från den s.k. arbetsmarknadsfonden.

Nuvarande försäkring är helt frivillig och rätten till förmåner förutsätter medlemskap i en a-kassa. Den konstruerades i sina grunddrag för mer än 20 år sedan, då andra förutsättningar gällde på arbetsmarknaden. För dem som inte är medlemmar i de nuvarande a-kassorna finns ett senare infört kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Det utgår med ett fast belopp (4.300 kr per månad fr.o.m. juli 1993) och är inte som försäkringen en inkomstrelaterad ersättning.

De arbetslösa som inte omfattas av försäkringen har ingen rätt till en inkomstrelaterad ersättning. Om de inte heller uppfyller villkoren för KAS, står de utan ersättning vid arbetslöshet. Var tredje arbetslös saknar idag försäkringsskydd och fler än var femte arbetslös uppfyller inte villkoren för KAS och har därför inget ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

Våren 1992 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle tillkallas för att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Regeringen fastställde direktiv den 20 februari 1992. Chefen för arbetsmarknadsdepartementet tillkallade som särskild utredare mig, Gerhard Larsson, VD och koncernchef för Samhall AB. Utredningsarbetet påbörjades i april 1992, då sakkunniga, experter och sekreterare också förordnats.

Efter det att regeringen fastställde direktiv till utredningen har arbetsmarknadsläget kraftigt försämrats genom en växande arbetslöshet. Landets ekonomi har försvagats. Utvecklingen har lett till växande problem för arbetslöshetsförsäkringen av en annan karaktär än frågan om den skall vara frivillig eller obligatorisk. Nuvarande avgifter från arbetsgivare och a-kassemedlemmar till arbetsmarknadsfonden täcker idag knappt en fjärdedel av de ersättningar som utbetalas för försäkringen och KAS.

Figur'S:02 Arbetsmarknadsfondens förändringar __och ställning per halvår 1988-1994. mdkr

1188 1/89 1/90 1/91 1/92 1/93 P 1/94 P' 2188 2/89 2/90 2/91 2/92 2/93 P '

_ Förändring re's'p' halvår -'—'Saldo Första halvårs! 1994 avser bilden—apr.

Detta föranledde regeringen atti februari 1993 ge mig tilläggsdirektiv, med innebörd att utredningsarbetet också skall omfatta förslag till en balanserad finansiering av det ackumulerade underskottet i arbetsmarknadsfonden.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har sedan mitt ursprungliga uppdrag även visat på andra stora problem med det kontanta stödet. Den nuvarande KAS- nivån är otillräcklig för ens en grundläggande försörjning. Detta medför att en växande andel arbetslösa måste vända sig till kommunernas socialvård för att klara sin försörjning. Samtidigt ökar kommunernas socialutgifter för stöd till allt fler arbetslösa, som står helt utanför skyddet från försäkring och KAS. Från kommunalt håll uttalas allt oftare att man inte anser sig kunna klara bördorna av en växande arbetslöshet med allt fler arbetslösa utan skydd, utan begär kompensation från staten och begär att en ny, mer heltäckande försäkring införs.

Under utredningsarbetet har även blivit påtagligt att en stor andel arbetslösa bland landets drygt 300.000 företagare och deras anhöriga, har stora svårigheter att få ersättning eller helt utestängs från ersättning vid arbetslöshet, trots att många är medlemmar i en a-kassa. En kraftig opinion har också väckts för att fästa uppmärksamheten på att de deltidsarbetslösa

i nuvarande system har mer begränsade möjligheter till ersättning än hel- tidsarbetslösa. Denna begränsning har därför nyligen undanröjts efter beslut i riksdagen.

Den höga arbetslösheten har vidare medfört att många arbetslösa får allt längre arbetslöshetsperioder. Risken för passivitet och minskat själv— förtroende hos den enskilde ökar därmed. Det har lett till en fokusering på frågan om hur arbetslöshetens passivisering tidigt ska kunna brytas.

Detta betyder att problembilden för utredningsarbetet har vidgats jämfört med de ursprungliga direktiven. Möjliga lösningar har samtidigt begränsats under utredningsarbetets gång genom regeringens och socialdemokraternas Överenskommelse i det s.k. krispaketet hösten 1992. Överenskommelsen innebar bl.a. att en ny försäkring inte skall förstatligas och att den s.k. finansieringsavgiften - som betalas med medlemsavgifter inte skall höjas. Det sistnämnda har jag tolkat skall gälla för 1992 och 1993. Riksdagen har på regeringens förslag efter intensiva politiska överläggningar i riksdagen - beslutat att fr.o.m. den 5 juli 1993 sänka ersättningsnivån i den nuvarande frivilliga försäkringen från 90% till 80% och fastställa ny beräkningsgrund för det s.k. dagpenningbeloppet. Ersättningsperioderna för deltidsarbetslösa har förändrats fr.o.m. den 1 maj 1993. Vidare har principbeslut fattats om att återinför fem karensdagar.

Regeringen har i kompletteringspropositionen 1992/93:150 föreslagit riks- dagen vissa ytterligare förändringar i den nuvarande försäkringen. Dessa förslag gäller det s.k. företagarbegreppet, behandlingen av anhöriga till företagare och hur avgångsvederlag skall beaktas vid bedömning av rätt till ersättning från försäkringen. Regeringen uttalade vidare i kompletterings- propositionen ett allmänt synsätt på finansieringen av en ny arbetslöshets— försäkring, som skiljer sig från höstens uttalande i samband med krispaketet. När detta skrivs föreligger ej riksdagens ställningstagande till dessa regeringsförslag.

Hur en framtida arbetslöshetsförsäkring skall utformas har också under senare tid varit föremål för en intensiv debatt bland företrädare för bl.a. arbetsmarknadens parter och de politiska partierna. Olika förslag har framförts. Även den s.k. ekonomikommissionen har i sitt program "Nya villkor för ekonomi och politik" i mars 1993 (SOU 1993:16) principiellt uttalat sig för införande av en ny arbetslöshetsförsäkring.

I detta betänkande lämnar jag ett förslag till ett nytt system för ersättning vid arbetslöshet, som bl.a. innehåller förslag till en allmän grundförsäkring. Förslaget kompletteras med ett förslag till en frivillig tilläggsförsäkring.

Den nya försäkringen skall ersätta nuvarande frivilliga arbetslöshetsför- säkring och KAS. Arbetslöshetsskyddet skall vara självfinansierat och ligger utanför statsbudgeten. För att möjliggöra ett snabbt införande av det nya ersättningssystemet, vilket nuvarande problem kräver, anser jag att det är viktigt att ta tillvara erfarenheter och kunnande i nuvarande system. Samtidigt kräver en ny tidsperiod och nya förutsättningar en annorlunda konstruktion, inte minst vad gäller finansieringen och att olika grupper försäkringstagare får en likvärdig behandling.

Eftersom frågan om det framtida arbetslöshetsskyddet berör många människor och debatten varit omfattande, valde jag att tidigare i vår gå ut med en idéskiss till en ny försäkring för att från olika håll få reaktioner och bedömningar på min skiss till lösning. Detta har också lett till att jag nu gjort en del modifieringar i förhållande till idéskissen. Utformningen har närmare diskuterats med gruppen sakkunniga och experter i utredningen. De sakkunniga representerar arbetsmarknadens parter, företagarna och kommunerna via Svenska Kommunförbundet.

' [_ 5 Figur s-oz Medici _santai samt andel försa" tl "

Arsmedeltal 1980-92 16-64 ,

Jag har tvingats konstatera att det, trots ett års överväganden, inte varit möjligt att finna en gemensam uppfattning bland de sakkunniga om utform-

ning, finansiering och administration av en ny försäkring. Det finns dock en bred uppslutning vad gäller behovet av att reformera hela eller delar av nuvarande försäkring. Jag har därför tvingats, i större utsträckning än jag önskat och planerat, att själv finna en lösning som jag bedömer blir effektiv för de arbetslösa, är självfinansierad samt anpassad till den verklighet som kommer att gälla för arbetsmarknaden och svensk ekonomi under resterande del av 1990—talet. Detta hindrar inte att jag tagit starkt intryck av våra diskussioner och av den livliga allmänna debatten kring såväl försäkringen som arbetslöshetens problem, men också om socialförsäk- ringarnas utformning i framtiden. Även om inte någon enhetlig linje kan utkristalliseras, har de synpunkter som framkommit i debatten i hög grad styrt den slutliga utformningen av en ny försäkring i syfte att förslaget skall vinna ökad förståelse i breda lager inom samhället.

Härutöver har jag, för att bredda underlaget till mina förslag, låtit SCB genomföra en studie bland dagens arbetslösa om deras ekonomiska och sociala förhållanden under arbetslösheten. Vidare har utredningen genomfört en enkätundersökning bland de arbetslösa, som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkring och KAS. Ett särskilt seminarium har hållits med en bred krets ekonomer kring frågan om lönebildningen och finansieringen av försäkringen. Inför detta seminarium ombads fyra ekonomer med olika bakgrund och förankring att författa var sin rapport i ämnet. Dessa publiceras i en särskild bilaga. Utredningen har också haft ett särskilt semi- narium med företrädare för olika grupper av företagare för att få deras problembild tydliggjord. För att bredda bakgrundsmaterialet har dessutom sammanställts en särskild internationell översikt, vilken i sina huvuddrag redovisas i betänkandet.

Mitt förslag till nytt ersättningssystem vid arbetslöshet förenar grundtrygghet med inkomstbortfallsprincipen. Det stärker ytterligare ar- betslinjen och gör försäkringen till en integrerad del av arbetsmarknads— politiken. Detta hindrar inte att försäkringen - när det gäller kompensationsnivå m.m. - harmonierar med vad som gäller inom soci— alförsäkringssystemen. Den nya försäkringen skall ge ett ekonomiskt skydd under den tid den arbetslöse söker finna ett nytt arbete, utveckla sin kompetens eller genom arbetsträning eller på annat sätt stärka möjligheterna till ett nytt arbete. För att ge skydd mot långtidsarbetslöshet så innehåller också systemet garantier om aktiva åtgärder. Förslaget är självfinansierat.

Idet följande redovisas kapitelvis det huvudsakliga innehållet i betänkandet. För detaljerade uppgifter om beräkningar och effekter hänvisas till resp. kapitel.

SOU 1993:52 Sammanfattning Historik och nuvarande kontantstöd (kapitel 2 och 3)

Ursprunget till a- -kassorna och den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen går tillbaka till ett riksdagsbeslut redan 1934. Den första försäkringen omfattade enbart löntagare. Utvecklingen därefter kännetecknas av smärre reformer fram till att det nuvarande systemet infördes 1974.

Under tiden däremellan hade bl. a. ett par statliga utredningar under 40— och 60- talen utrett frågan om en allmän eller obligatorisk arbetslöshets- försäkring, utan att detta lett till beslut i riksdagen. Även efter det nu— varande systemets införande 1974, tillsatte regeringen samma år en ny utredning om en allmän arbetslöshetsförsäkring, bl.a. efter initiativ av LO och TCO. Utredningsförslaget ledde inte till någon proposition till riksdagen.

Två olika parlamentariska utredningar under 70-talet har övervägt arbetslöshetsförsäkringens inlemmande i en allmän socialförsäkring. Inte heller dessa utredningar ledde till några förändringar. Andra utredningar under 70- och 80—talen har däremot lett till smärre förändringar i det nuvarande systemet, men någon mer genomgripande förändring av kontantstödet vid arbetslöshet har dock inte genomförts sedan nuvarande lagar stiftades och KAS infördes år 1974. Regelsystemet har dock i vissa delar justerats och finansieringen har reformerats.

Avsnittet innehåller en beskrivning av den långsiktiga utvecklingen av arbetslösheten, olika sätt att ange arbetslöshetens omfattning samt arbets- löshetsförsäkringens utveckling under 80—talet och fram till 1992. Motsvarande beskrivning görs av utvecklingen av KAS.

Den frivilliga försäkringen bygger på medlemskap i någon av de nu 42 a- kassorna verksamma inom var sina yrkesområden. Kassorna är vanligen knutna till en facklig organisation. Några få har anknytning till intresseföreningar för företagare eller är fristående a-kassor för småföretagare. Vid utgången av 1992 var 83% av arbetskraften om 4,46 miljoner människor i Sverige medlemmar i någon av dessa a-kassor. För att erhålla ersättning krävs bl.a. medlemskap i 12 resp. 24 (företagare) månader. Av de faktiskt arbetslösa är täckningsgraden lägre och uppgår till 66 - 67% våren 1993. Detta är uttryck för att medlemmarna i a—kassorna relativt sett har lägre arbetslöshet än de som inte är medlemmar.

Den andra delen av det kontanta stödet vid arbetslöshet är KAS, som utges vid arbetslöshet till den som inte är försäkrad enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring, till den som ännu inte uppfyller medlemskravet för

att få arbetslöshetsersättning och till den som utförsäkrats från rätt till arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder. Till skillnad från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen finns en nedre åldersgräns vid 20 års ålder. Av dagens arbetslösa beräknas ca 11 - 12% uppbära KAS-ersättning, som administreras av fyra statliga KAS-kontor under AMVs ansvar. Till skillnad från den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, som är inkomst- relaterad, utgår KAS med ett fast belopp. De närmare reglerna och beloppen m.m. framgår längre fram i denna sammanfattning, där i en översiktlig tabell det föreslagna nya systemet jämförs med nuvarande system.

Ersättningen till arbetslösa i form av s.k. dagpenning resp. kostnader för administrationen/förvaltningen av den frivilliga försäkringen finansieras var för sig. Kostnaderna för administration bestrids i sin helhet med medlems— avgifter och ett system med utjämningsavgifter, som regleras genom bestämmelser som fastställs av regeringen, utjämnar större skillnader i ad- ministrativa kostnader mellan olika kassor. Ersättningen till de arbetslösa från försäkringen finansieras dels av en lagstadgad arbetsgivaravgift, benämnd arbetsmarknadsavgift, på för närvarande 2,12% av löneunderla- get, dels av s.k. finansieringsavgifter som i sin tur uttas från medlems- avgiftema för dem som tillhör en a-kassa. Medlemsavgifterna, som uttas med ett fast och lika belopp av samtliga medlemmar i samma a-kassa, oavsett inkomst, motsvarar i de flesta fall 0,3 - 0,4% av bruttolönen för en vanlig inkomsttagare. Fysiska personer med inkomst av näringsverksamhet erlägger ingen avgift till arbetslöshetsförsäkringen m.fl. ändamål, som finansieras av arbetsmarknadsavgiften. Såväl arbetsgivaravgiften som medlemsavgiften tillförs den s.k. arbetsmarknadsfonden, förvaltad av staten. Dessa influtna medel till arbetsmarknadsfonden skall inte endast bekosta försäkringsersättningar till arbetslösa, utan även bära kostnader för KAS, bidrag till permitteringslöneersättning, utbildningsbidrag vid arbets- marknadsutbildning till de som är berättigade till ersättning från försäkringen samt utbildningsbidrag till alla i arbetslivsutveckling. För 1993 beräknas individavgiftema uppgå till ca 1,3 mdkr medan arbetsgivarnas nettobidrag till fonden kan uppskattas till ca 12 mdkr. Dessa avgifter är sammantaget helt otillräckliga med dagens arbetslöshetstal, varför arbetsmarknadsfondens samlade underskott, inkl. ränta, vid utgången av 1993 beräknas uppgå till ca 41,5 mdkr. Detta täcks tillfälligt genom upplåning av Riksgäldskontoret och belastar således statsskulden, men inte statens budget.

Tidigare belastades inte arbetsmarknadsfonden för utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning. Genom initiativ av den dåvarande regeringen i slutet av 80—talet beslutades att fonden även skulle finansiera denna del av

utbildningsbidragen. Den nuvarande regeringen har initierat att fonden även skall svara för utbildningsbidrag till alla i arbetslivsutveckling. Samtidigt har emellertid ingen förändring av avgiftsuttag skett i syfte att stärka fondens inkomster. Eftersom dessa utbildningsbidrag numera beräknas utgå till sammanlagt över 80.000 personer (april 1993) märks det påtagligt i belastningen på fonden. Permitteringslöneersättningen är däremot av mindre ekonomisk betydelse för fonden (1992 ca 200 mkr) och har belastat den sedan mitten av 80-talet, enligt en särskild förordning om permitterings- löneersättning från 1984.

Vid sidan av den frivilliga arbetslöshetsersättningen och det statliga KAS, som utgår vid arbetslöshet, finns förmåner till följd av trygghetsavtal mellan arbetsmarknadens parter. Sådana avtalsförmåner reducerar inte den ersättning som den enskilde erhåller från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS. Trygghetsavtalen innebär framför allt att rådgivning och hjälp skall ges till den arbetslöse för att finna en ny sysselsättning. Om nytt arbete inte erhålls, kan trygghetsavtalen ge kompensation för inkomstförlust utöver vad som lämnas från arbetslöshetsförsäkringen. Sådana kompensationer ges inom såväl de privata som de statliga och kommunala avtalsområdena, men med varierande omfattning och utformning. Kompensationen kan avse såväl utfyllnad till arbetslöshetsersättningen, som utfyllnad när vederbörande fått ett nytt arbete med lägre lön. Det utges under varierande tid, men oftast inte längre än fem år efter det att anställningen upphört. Det statliga trygg- hetsavtalet ger den som fyllt 60 år, entledigats och inte själv väljer att söka nytt arbete, rätt till pension. Även särskild pension kan på det statliga området utgå efter a- -kassetiden för den som fyllt 55 år. Generellt synes de anställda på den statliga sidan vara bäst kompenserade genom trygghetsavtalen. Trygghetsavtalen har i regel träffats på central nivå för att täcka alla som omfattas av kollektivavtal. Avgifterna till trygghets- systemen uttas som en andel av lönesumman och förs till en fond för resp. huvudavtalsområde. Vid ingången av 1993 var uttaget för SAF/PTK- området exempelvis 1,07% av löneunderlaget, medan motsvarande på LO- området var 0,05% (målsättningen normalt 0,15 %).

Arbetslöshet och vägar från arbetslöshet (kapitel 4)

Den som saknar arbete är inte alltid arbetslös enligt de vedertagna definitioner av arbetslöshetsbegreppet som bl.a. SCB använder. För att bli registrerad som arbetslös förutsätts att man kan och vill arbeta samt att man dessutom aktivt söker arbete. Det finns också olika alternativa beskrivningar av arbetslöshetsbegreppet beroende på om man lägger tyngdpunkten vid stabiliseringspolitiska eller vid andra aspekter på arbetslösheten som företeelse.

De senaste årens kraftiga försämring av arbetsmarknadsläget har bl.a. inneburit en hög ungdomsarbetslöshet och fler långtidsarbetslösa. Hittills under 1990-talet har männens arbetslöshet legat betydligt högre än kvinnornas. Till de särskilt hårt utsatta grupperna på arbetsmarknaden hör invandrare och arbetshandikappade. Ett tecken på den försämrade situationen för arbetshandikappade är det kraftigt ökade antalet förtidspensionärer i landet. Under 1992 uppnåddes den högsta ökningstakten någonsin (+58 000). De konjunkturberoende arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna har kommit att få mycket stor omfattning i dagens försämrade arbetsmarknadssituation. Den tidigare mycket starka inriktning på aktiva åtgärder i arbetsmarknadspolitiken har försvagats något under senare år.

När det gäller arbetslöshetens konsekvenser för individen och samhället uppmärksammas i avsnittet särskilt sambanden mellan arbetslöshet och ohälsa. Härvid refereras bl.a. till en aktuell rapport från den s.k. "Folkhälsogruppen", vilken rapport sammantaget visar att arbetslösheten är ett allvarligt hot mot hälsa och välbefinnande.

I avsnittet uppmärksammas också behovet av ökad kunskap om arbetslöshe- tens effekter genom bl.a. forskning. Det är angeläget att forskningen kring arbetslöshetens och arbetsmarknadspolitikens konsekvenser och hur de på— verkar arbetslivet väsentligt förstärks redan kommande budgetår för att slut- satser skall kunna dras av den pågående utvecklingen. I detta syfte föreslås att en fjärdedels promille av anslagen till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avsätts till FoU. Eftersom forskningen ytterst handlar om arbetslivet kan det vara lämpligt att medlen administreras av Arbetsmiljöfonden (AMFO). Ett särskilt programområde inom fonden bör bildas för detta forskningsområde. Inte minst betonas att de samhälls- ekonomiska aspekterna på arbetslösheten bör ges ökad uppmärksamhet. Vidare konstateras bl.a. att det finns behov av ökade kunskaper om ar- betslöshetens struktur och flödet till och från arbetslösheten.

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet (kapitel 5)

Enligt direktiven skall nuvarande systems funktionssätt och effekter analyseras. I kapitel 5 behandlas effekterna av systemet i ett antal olika avseenden. Bedömningarna begränsas till de viktigaste aspekterna på nuvarande system för kontantstöd.

Tabell 3:01 Fördelning av genomsnittligt antal arbetslösa per månad 1991 efter ålder samt andel ej ersättningsberättigade till

a-kassa och KAS Källa: AMS

Ålder Samtliga Andel utan a-kassa/KAS absolut fördelning

män kvinnor samtliga är antal % % % % -17 1 .600 1 89 92 90 18-19 11.700 9 79 84 82 20-24 33.700 25 22 26 24 2544 67.500 49 18 20 19 45-54 14.200 10 16 17 17 55-64 8.700 6 11 10 10 Summa 137.400 100 24 29 26

Försäkringens täckningsgrad - uttryckt såsom antal medlemmar i a-kassorna i förhållande till arbetskraften - har successivt ökat varje år sedan lång tid tillbaka. Från att t.ex. 1974 har uppgått till 65% ökade andelen försäkrade till strax under 80% under 1980-talet för att de senaste åren stiga ytterligare till ca 83% 1992. Den högre täckningsgraden under de senaste åren har delvis sin förklaring i människors behov att i oroliga tider på arbetsmarknaden, försäkra sig mot inkomstförlust. Men den höga täckningsgraden har också en annan förklaring. De som deltar i arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling m.fl. arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder, räknas inte till arbetskraften. De ses som studerande. Då samtidigt samma personer är medlemmar i a-kassor, förändras relationen när de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stor omfattning. Täck- ningsgraden mätt på detta sätt överskattar således andelen i arbetskraften som är försäkrade. Det finns alternativa sätt att beakta detta. Ett sätt är att räkna med de i åtgärder - som normalt inte ingår i arbetskraften - såsom ingående i arbetskraften. Vid aktuella förhållanden 1992 skulle detta innebära att 83% sjönk till ca 79%. Uppgifterna är således känsliga för förändringar i beräkningssättet. Men även om begreppet korrigeras, år täckningsgraden sådan att omkring fyra personer av fem i arbetskraften numera är försäkrade.

Tabel|5:1 . » Andel arbetslösa med ersättning från a-kassa, * " *

från KAS: och helt utan ersättning 1980— 92 Källa: AMS, U-enheten

År * _ Andel . med = _ gutar-l a-kassa j * " ersättning

% * , % i * ' ”38,3 .37,4 * -...3-5,.9 , . 33,5 (29,8 . ”29.0. _ . 26.0 _ 242 * 25.5 28,9” 25,7 .21.or

Förhållandet blir emellertid annorlunda om vi istället studerar täck- ningsgraden bland de faktiskt arbetslösa. Genom att använda såväl AMS statistik som resultatet av SCBs studie för utredningen, gör jag den samlade bedömningen att andelen arbetslösa med försäkringsersättning utgör 66 67% av heltidsarbetslösa. Ungefär var tredje arbetslös saknar således försäkringsskydd. Om vi betraktar samma förhållande för de som uppbär KAS uppgår stödtagarna till ca 11 12% av de arbetslösa. Sammantaget betyder detta att kontantstödet kan skattas utgå till sammanlagt ca 78% av de arbetslösa. Övriga arbetssökande saknar arbetslöshetsskydd och är för sin försörjning hänvisade till egna medel eller socialbidrag.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har numera en betydande omfatt- ning. I april 1993 berördes närmare 200.000 människor av konjunturbero- ende åtgärder. Vilka personer som anvisas åtgärder, har betydelse för bedömningen av hur väl nuvarande system skyddar de faktiskt arbetslösa.

vid inkomstförlust. Om åtgärder anvisas personer utan skydd av försäkring eller KAS, innebär detta att kvarstående arbetslösa utan rätt till stöd minskar. Det kan därför finnas anledning till viss försiktighet vid bedömn— ingen av alldeles exakta tal för hur stor andel av de arbetslösa som har rätt till försäkringsersättning och KAS.

De arbetslösa som står utan rätt till ersättning har bearbetats med avseende på ålder, kön och utbildning. Underlag har även funnits för att beakta bosättningsort och yrkesinriktning. Den arbetslöses ålder är betydelsefull för täckningsgraden. Bland de under 20 år saknar mer än 80% rätt till ersättning. I åldrarna däröver minskar andelen utan rätt till ersättning mycket markant med stigande ålder. I genomsnitt stod 26% utan skydd 1991 och 23% 1992, på grundval av AMS register över arbetslösa arbetssökande.

Kvinnor visade sig i regel ha ett sämre skydd än männen. Mellan grupper med olika utbildningsnivå kunde ingen större skillnad konstateras. Bosättningsort och sökt yrke var andra variabler som studerades. Andelen utan skydd vid arbetslöshet visade sig vara betydligt högre i storstadslänen än i övriga län. Likaså fanns skillnader mellan arbetare och tjänstemän på så sätt att andelen tjänstemän utan skydd var något högre. Men indelningen i arbetare och tjänstemän hade störst betydelse för andelen som var berättigad till försäkringsförmåner resp. KAS. Arbetare hade i större utsträckning rätt till försäkringens förmåner än tjänstemännen. Den snabba ökningen av arbetslösheten under de senaste åren medför att förhållandena har förändrats, jämfört med om samma studie skulle ha genomförts under senare delen av 1980-talet. Generellt sett har de försäkrades andel av arbetskraften ökat. Färre än tidigare står helt utan skydd genom att just anslutningen till a-kassor har ökat.

Antalet arbetslösa som utförsäkras från försäkring och KAS har under senare delen av 1980-talet varit begränsat till ca 10.000 årligen. För 1992 hade siffran stigit till 24.000 personer. Inom ramen för utredningen har en enkätundersökning genomförts avseende de som utförsäkrats under april månad 1992 från såväl försäkring som KAS. Resultatet av studien visar att efter ca fem månader från utförsäkringen var ca 50% fortfarande arbetslösa, ca 20% deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ca 17% hade ett fast eller tillfälligt arbete, 3% studerade och ca 10% var sjuka eller hade beviljats pension. Resultatet av frågor om försörjningssituationen visar att endast en liten grupp (21%) uppgav att de mottagit socialbidrag under mätperioden. Enkäten bestyrker inte att många utförsäkrade hamnar i socialbidragsberoende vid utförsäkring.

Beträffande kompensationsgraden i försäkringen konstateras att denna är hög internationellt sett. Normalt ligger kompensationsnivån för en in- dustriarbetare betydligt lägre eller 50 - 70% av inkomstförlusten. Den svenska försäkringen är däremot sämre för högre inkomsttagare än vissa andra länders försäkringar, eftersom dessa har högre tak.

Figur 5: 05 Kompensationsgrad" | olika länders försäkringar _ vid en genomsnittlig industriarbetarinkomst (1989)

"Norge: . ..Finland Tyskland Nederländema Canada ' Danmark . Sverige Frankrike Österrike USA

. Kompensation l %

Arbetsvillkoret i nuvarande försäkring har stor betydelse för försäkringen. För de som stabilt tillhör arbetskraften är det lätt att uppfylla arbetsvill- koret. Villkoret har desto större betydelse för de med lös anknytning till arbetsmarknaden, som ett instrument för att skilja ut de som skall anses ha så stabil anknytning att därav skall följa ersättningsrätt vid arbetslöshet.

Administrationen i den nuvarande försäkringen handhas av 38 a-kassor med anknytning till de fackliga organsationerna, förutom fyra kassor för företagare. Även om a- k-assornas administrationskostnader varierar kraftigt, fungerar systemet kostnadseffektivt. Den genomsnittliga kostnaden 1991 för administration uppgick till 104 kr per medlem. Samordningsfördelar med resp. facklig organisation bidrar till kostnadseffektiv administration. Administrationen kan även ses i ett vidare perspektiv, där även beaktas hur väl försäkringen fungerar 1 andra avseenden, bl.a. att ersättning utgår till rätt person och med rätt belopp. Kontroll gentemot andra system som

också utger ersättning bör då beaktas. Utvecklingsbehov synes också finnas för att bättre kunna följa upp hur försäkringens förmåner fördelas mellan olika grupper och hur mönstren ser ut. Detta är idag inte möjligt att löpande följa, trots att systemet f.n. utbetalar ca 40 mdkr per år.

Angående sambandet mellan hög facklig organisationsgrad och en ad- ministration knuten till de fackliga organisationerna, konstateras att ett sådant samband inte med säkerhet kan anses gälla.

Finansieringssystemet för kontantstöd är otillräckligt vad gäller den flexibilitet som krävs för att kunna "matcha" inkomster och utgifter. Inkomsterna är i princip desamma oavsett utgifterna.

Sambandet mellan förmåner och avgifter är svagt i dagens system. De sociala inslagen i systemen är betydande, samtidigt som de försäkringshär- mande inslagen är få. Likaså finns inga egentliga samband mellan den som beslutar och den som bär kostnaden. Incitamenten till att begränsa försäk— ringens kostnader är svaga i nuvarande finansieringssystem.

Internationell jämförelse (kapitel 6)

En översikt lämnas i kapitlet av systemen för ersättning vid arbetslöshet i de nordiska länderna, de storleksmässigt dominerande länderna inom EG, därjämte Holland, Österrike, USA och Kanada.

De flesta länder har någon form av obligatoriska försäkringar vid arbetslöshet, medan få länder har frivilliga försäkringar. Förutom i Sverige förekommer det bara i Danmark och Finland, i Finland dock både som en obligatorisk och en frivillig försäkring.

Sverige har för en genomsnittlig industriarbetare den högsta kompensa- tionsgraden i försäkringen även efter den av regeringen föreslagna sänkningen av densamma till 80% fr.o.m. den 5 juli 1993. Kompensations- graden för vanliga inkomsttagare ligger normalt inom Norden, EG samt USA och Canada mellan 50 och 70%. Både längre och kortare karenstider förekommer. För högre inkomsttagare är emellertid kompensationsgraden bättre i bl.a. Tyskland och Holland. Detta beror på att dessa försäkringar ersätter inkomstförlust upp till ett betydligt högre tak än den svenska försäkringen.

I våra stora konkurrentländer Frankrike och Tyskland är avgifterna såväl för arbetsgivare som för de försäkrade betydligt högre än i Sverige. Speciellt gäller detta individavgifterna. I dessa länder finansieras försäk-

ringen fullt ut genom avgifter och belastar således inte statsbudgeten. Sverige och Finland har för övrigt de lägsta individavgifterna, förutom i USA där sådana avgifter endast uttas i tre delstater. I sammanhanget bör erinras om att den svenska försäkringen är gravt underfinansierad i nuläget.

Endast de tre nordiska länderna har frivilliga försäkringar, som bygger på medlemskap i en a-kassa knuten till de fackliga organisationerna eller vissa intresseorganisationer. I dessa fall handhar också samma kassor ad- ministrationen av försäkringen. I övriga handhas administrationen antingen av ett statligt organ eller av ett av arbetsmarknadens parter gemensamt inrättat administrativt organ.

Grundläggande värderingar (kapitel 7)

I detta kapitel utvecklas mina grundläggande värderingar av betydelse för utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring. Mina utgångspunkter är härvid att en ny försäkring skall ha förutsättningar att fungera under en längre tid och vara självfinansierad. Det är väsentligt att såväl arbetstagare som arbetsgivare upplever att det finns stabilitet över tiden i samhällets skyddssystem. En ny försäkring måste därför vara robust även mot politiska ingripanden från tid till annan, beroende på olika värderingar vad gäller fördelningspolitik eller stabiliseringspolitik.

Samtidigt konstateras att dagens situation med en för svenska förhållanden unikt hög arbetslöshet, stora underskott i försäkringens finansiering samtidigt med en svår statsfinansiell och samhällsekonomisk situation inte kan frånses vid utformning och finansiering av en ny arbetslöshetsförsäk- ring, även till den del perspektivet bör vara långsiktigt. I synnerhet som det våren 1993 tyvärr inte finns tecken som tyder på att situationen, framför allt när det gäller arbetsmarknaden, är av tillfällig och snabbt övergående natur.

Enligt min mening är det viktigt att skyddet vid arbetslöshet löses genom försäkringar och inte genom någon form av behovsprövade bidrag. Men också att karaktären av försäkring verkligen upprätthålls. Ersättningen skall relateras till inkomstförlust och utgå till den som uppfyller uppställda villkor. En grundnivå i försäkringen skall garantera arbetslösa, på väg till ett arbete, en viss lägsta ersättning. Det här skall anpassas så att i de flesta fall behov av kommunalt socialbidrag undviks.

Utan trygghet minskar benägenheten att våga byta arbete eller att våga ta risker som ett led i en egen utveckling. Förändringar i efterfrågan på varor och tjänster leder till förändringar i efterfrågan på arbete av olika slag. En

försäkring skall därför utformas på ett sådant sätt, att den bidrar till att smidigt underlätta omställning och stärka människors motiv att arbeta. På det sättet underlättas anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft inom olika sektorer i samhället. Därmed betonas också försäkringens karaktär av tillfällig lösning av individens försörjning. För att lyckas med detta måste en försäkring ge ett skydd på en sådan nivå att den arbetslöse inte tvingas ägna en stor del av sin kraft till att vidta åtgärder för att överleva ekonomiskt. Sambandet mellan inkomstbortfall från ett tidigare arbete och rätten till ersättning, samtidigt med karaktären av omställningsförsäkring för en period under vilken man söker nytt arbete, betonar arbetslöshetsförsäkringens starka samband med arbetsmarknads- politiken och ett i detta avseende mindre starkt samband med socialförsäk- ringen i allmänhet. Arbetslöshetsförsäkringen skall därför både organisa- toriskt och finansiellt behandlas fristående från andra trygghetsförsäkringar inom socialförsäkringssystemet. I annat fall uppstår risken för en form av "medborgarlön", vilken jag bl.a. inte anser främjar arbetslinjen. Däremot bör kompensationsnivåerna harmoniera mellan de olika försäkringarna.

Försäkringen skall vara nära förenad med inkomstbortfall från arbete, eller i särskilda fall, med att någon trots intensivt sökande inte kan erhålla ett arbete. Därmed skall försäkringen avgränsas mot t.ex. minimiinkomst— system eller andra mer generella välfärdssystem utan direkt anknytning till arbetslöshet. Försäkringen är således knuten till arbete, till arbets- marknaden och därmed också till arbetsmarknadspolitiken.

Mot den här bakgrunden bör försäkringen vara allmän i likhet med vad som gäller i andra utvecklade industriländer. Därvid bör den också till sin karaktär påminna om vad som gäller för socialförsäkringarna här i Sverige. För att tydliggöra kopplingen till arbetslinjen så bör rätten att erhålla ersättning vara beroende av att ett klart arbetsvillkor upparbetats. För de arbetslösa som aktivt eftersträvar att etablera sig på arbetsmarknaden - dock utan att lyckas - skall gälla särskilda villkor. Dessa villkor, som jag återkommer till längre fram, benämner jag utbildningsvillkor med karens.

Jämfört med nuvarande frivilliga försäkring och KAS, vill jag stärka individens trygghet vid arbetslöshet genom en allmän försäkring, ge rätt att få en handlingsplan upprättad samt rätt att få del av arbetsmarknadspolitiska åtgärder senast efter sex månaders arbetslöshet. Samtidigt måste den arbetslöse ha skyldigheter att omedelbart ta ett anvisat lämpligt arbete eller en erbjuden åtgärd från den offentliga arbetsförmedlingen. Därför vill jag, jämfört med idag, ha mer påtagliga effekter om den arbetslöse tackar nej. Jag har flera skäl till varför en ny arbetslöshetsförsäkring skall finansieras och administreras inom arbetsmarknadssektorn. Det handlar såväl om

parternas inflytande, arbetslöshetens omfattning och struktur som den en- skilde företagarens, branschens och individens egen möjlighet att påverka arbetslösheten. Tillsammans talar detta för att aktörerna på arbetsmarknaden bör svara för finansieringen av arbetslöshetsskyddet. En finansiering fullt ut med arbetsgivaravgifter och individavgifter ger i praktiken, på ett helt annat sätt än nuvarande system, utrymme för staten

att inom statsbudgeten satsa på arbetsskapande åtgärder. Samtidigt ger det kommunerna relativt sett mer utrymme för att inom socialpolitikens ram aktivera de arbetslösa.

Det är nödvändigt att finansieringen av en ny försäkring innebär balans mellan utgifter och inkomster. Det ska vara en ansvarsfull finansiering där inkomsterna av arbetsgivar- och individavgifter kan bära svängningar i utgiftsnivån över tiden. Av olika skäl är det svårt att balansera finan- sieringen varje år. Därför föreslår jag att försäkringen skall vara själv- finansierad inom en konjunkturcykel och att avgifterna inom denna skall anpassas till varierande utgiftsnivå för perioden. Avgifterna bör - så snart en ny försäkring etablerats - tas ut motkonjunkturellt (se vidare kapitel 10).

Denna bakgrund leder också fram till motiven för att arbetsmarknadens parter inte bör finansiera både aktiva och passiva åtgärder. Det utvecklas närmare i kapitlet.

Med utgångspunkt från de grundläggande värderingarna vill jag i det korta perspektivet - med nuvarande starkt begränsade finansieringsutrymme - prioritera en lägsta ersättning i en ny försäkring med 6.300 kr (+ 2.000 kronor per månad jämfört med KAS fr.o.m. den 5 juli 1993 enligt regeringens förslag i prop. 1992/93:150). Vidare vill jag prioritera att utrymme skapas för att det s.k. inkomsttaket höjs med en effekt i samma storleksordning (+ 1.800 kr), samtidigt som kompensationsnivån begränsas till 80% av inkomstförlusten.

Min utgångspunkt är att finansieringen av försäkringen ska ske inom arbetsmarknadssektorn, utan tillskott av skattemedel. Därför är det mitt förslag, att försäkringen finansieras genom arbetsgivaravgifter och individavgifter fullt ut. Sistnämnda avgifter bör tas ut proportionellt med en procentsats av inkomsten i stället för som nu vara en fast avgift för alla i en a-kassa, oberoende av inkomst. Ju högre inkomst, upp till taket, desto högre blir avgiften.

I debatten har länge diskuterats sambandet mellan lönebildning och arbetslöshet. Av den anledningen har jag låtit denna frågeställning penetreras vid ett särskilt seminarium. Fyra erfarna svenska ekonomer och

en norsk ekonom har åt utredningen belyst ämnet i var sin "uppsats", som kommer att ges ut som särskild bilaga till betänkandet. Sammanfattningsvis konstaterar jag, att lönebildningen bara är en av många faktorer som påverkar arbetslöshetens utveckling i en bransch. Lönebildningen har enligt min uppfattning en "begränsad" roll, i vart fall som lönebildningen hittills fungerat i Sverige. En väl så stark påverkan föreligger från andra faktorer, såsom den allmänna ekonomiska politiken, den internationella kon- junkturutvecklingen, hur aktörer i olika branscher beter sig, tillämpad personalpolitik i en bransch eller i enskilda företag, utbildningspolitiken men också den enskilde företagarens beteende och skicklighet när det t.ex. gäller produktutveckling/marknadsutveckling för att klara konkurrensen. Men givetvis kan de fackliga organisationerna och den enskilde anställde bidra till att påverka utvecklingen av arbetslösheten genom de krav som ställs i löneförhandlingarna. Detta gäller inte bara löner utan även anställ— ningsvillkor och t.ex.satsningar på vidareutbildning.

Oavsett vilka faktorer som påverkar arbetsösheten mest kommer kostnaderna till syvende och sist att belasta produktionen. En ny försäkring skall enligt min mening till största delen finansieras "solidariskt" - d.v.s. gemensamt utan differentiering av avgifter efter arbetslöshet i den egna gruppen - av arbetsgivare och försäkrade. På marginalen är det dock skäligt att viss del av försäkringens kostnader följer arbetslöshetens kostnader per bransch eller avtalsområde. Detta för att bl.a. tydliggöra för varje bransch eller företag dess ansvar för sin personalpolitik och verksamhetens utveckling. Arbetslöshetens kostnader mellan olika branscher fördelas härgenom i mångas tycke mer rättvist .

Differentiering av sociala avgifter på bransch- eller företagsnivå har för övrigt under senare år föreslagits i olika sammanhang, exempelvis av Arbetsmiljökommissionen och Handikapputredningen. Syftet har då varit att stimulera de företag m.fl. som arbetar aktivt för att minska orsaker till och risker för utslagning m.m. och bestraffa de andra. I det här fallet är det än mer motiverat att låta branscher och företag bära en del av kostnaden för extra hög arbetslöshet och vice versa. En sådan differentier- ing bör emellertid begränsas till 25 - 30% av försäkringens kostnader, därför att eventuella extra kostnader ändå skall - på ett rimligt sätt - kunna bäras av branschen. Men begränsningen är också motiverad för att individer skall stimuleras att teckna en försäkring.

En ny försäkring får inte bli en yrkesförsäkring. Den skall istället gynna rörlighet mellan olika sektorer för att nå en bättre balans av utbud och efterfrågan på arbetskraft och samtidigt begränsa arbetslöshetstiden. Försäkringen får inte heller vara utformad på ett sådant sätt att den för-

svagar den geografiska rörligheten av arbetskraften. För att möjliggöra en sådan rörlighet kommer en ny försäkring att innehålla - precis som den nu- varande - avstängningsregler.

Övervägda alternativ till en ny arbetslöshetsförsäkring - principiell diskussion ( kapitel 8)

Med utgångspunkt från de grundläggande värderingarna har jag övervägt olika alternativa lösningar på en ny arbetslöshetsförsäkring. Gemensamt för dessa är att försäkringen skall vara allmän till sin karaktär, finansieras fullt ut genom arbetsmarknadssektorn, engagera arbetsmarknadens parter i utformning och finansiering, betona arbetslinjen och tillse att det blir ett direkt samband mellan aktiva och passiva åtgärder samt ge maximalt 80% kompensation för inkomstförlust samtidigt som försäkringens lägsta ersättningsnivå bör minimera behov av kommunalt socialbidrag. Försäk- ringen blir härmed en trygghetsförsäkring inom arbetsmarknadspolitiken och skall ej sammanblandas med trygghetsförsäkringar inom social- politiken.

Med dessa utgångspunkter - och en analys av det nuvarande svenska skyddet - samt efter en internationell jämförelse, har utformningen av olika alternativa lösningar styrts av vilken arbetslöshet som kan komma att råda och vilket finansiellt utrymme som kan förväntas gälla framåt år 2000. Det betyder bl.a. att vi måste utgå ifrån betydligt högre arbetslöshetstal än vad det hittillsvarande arbetslöshetsskyddet är dimensionerat för, ett ansträngt kostnadsläge för många företag och att staten är i behov av att sanera en omfattande skuldsättning och ett betydande budgetunderskott. Jag har också konstaterat att sammansättningen av de arbetslösa förändrats mot att vi nu får andelsmässigt fler tjänstemän och fler kvinnor bland de arbetslösa. Även företagare drabbas idag oftare av arbetslöshet än tidigare. Enbart för

att möta dessa gruppers behov behöver den nuvarande försäkringen förändras.

I kapitel 8 diskuterar jag mot denna bakgrund ett antal skisser på skilda alternativ för en framtida arbetslöshetsförsäkring. En principiell diskussion kring övervägda alternativa utformningar av försäkringen redovisas. För att få synpunkter i den allmänna debatten har vid ett tillfälle under våren en idéskiss till en ny försäkring offentliggjorts.

Jag har tvingats konstatera att en minsta gemensamma nämnare för en ny svensk arbetslöshetsförsäkring inte gått att finna inom den breda krets intressenter som varit representerade i utredningen. Iden allmänna debatten har inte heller speglats någon sådan lösning. Det har tvingat mig, att utifrån

de förutsättningar jag satt upp ovan, välja en modell som jag bedömer har de största förutsättningarna att vara hållbar framåt år 2000, kunna anpassas till olika arbetslöshetstal och ändå vara självfinansierad. Den valda mo- dellen bör ge möjlighet till en skälig inkomsttrygghet så att den arbetslöses tid kan användas effektivt till att söka finna ett nytt arbete eller utveckla

eller förändra kompetensen utan allvarliga problem för den dagliga ekonomin.

De slutligt övervägda modellerna som redovisas är:

* Alternativ I , en grundförsäkring med en kompensationsgrad på 70% av ersättningsgrundande lön, med möjlighet till en kompletterande frivillig tilläggsförsäkring om maximalt ytterligare 10% av in- komstförlust, upp till ersättningstaket ca 250.000 kr per år, dvs. samma tak som gäller i sjukförsäkringen;

* Alternativ 2, en grundförsäkring med samma ersättningsbelopp till alla ("flat-rate"), kombinerad med en frivillig tilläggsförsäkring som fyller ut till 80% av ersättningsgrundande lön utan tak;

* Alternativ 3, en grundförsäkring med samma ersättningsbelopp till alla, kombinerad med laglig rätt till bidrag från arbetsgivaren till en frivillig tilläggsförsäkring som fyller ut upp till 80% av ersät- tningsgrundande lön med ett tak på ca 200.000 kr per år, dvs. brytpunkten för statlig skatt;

* Alternativ 4, en grundförsäkring med en kompensationsgrad på 60% upp till ett tak på ca 200.000 kr med rätt till kompletterande frivillig tilläggsförsäkring för att kompensera ytterligare 20 % av inkomst- förlust upp till ersättningstaket ca 250.000 kr per år.

I kapitlet konstateras att alternativ 3 bäst motsvarar de grundläggande värderingar, andra krav och intressen som en ny försäkring, anpassad till förhållandena fram till år 2000, skall motsvara. Jag har också valt detta alternativ med den kompletteringen att skyddet skall kunna byggas på ovanför 16.500 kr/månad, dvs. brytpunkten för den statliga skatten. Det utvecklas närmare i nästa avsnitt.

Den valda modellen förenar grundtrygghet och inkomstrelaterad ersättning. Modellen ligger relativt nära det nuvarande samlade kontantstödet (frivillig arbetslöshetsförsäkring och KAS). Jag har dock prioriterat ett betydligt högre grundskydd samt en höjning av inkomsttaket. Även om försäkringen

består av två delar är det en sammanhållen försäkring, som skall regleras i en lag.

Grundförsäkringen finansieras genom en generell arbetsgivaravgift och en generell individavgift. Den senare tas ut över skattsedeln. Tilläggsförsäk— ringen skall i princip finansieras av arbetsgivare och försäkrade genom egenavgifter. Lagen bör bli dispositiv innebärande att arbetsmarknadens parter - inom vissa ramar - genom kollektivavtal kan utforma tilläggsförsäkringen och överenskomma om avgiftsfördelning. Tilläggsför— säkringsgivare skall dock vid viss nivå på arbetslösheten bland de försäkrade, kunna erhålla vissa bidrag till förmånsbetalningarna.

Grundförsäkringen skall som tidigare angivits vara allmän och därmed vid arbetslöshet trygga en viss minsta inkomst till alla i arbetskraften. Den bör ligga på en sådan nivå så att behovet av kommunalt socialbidrag i så stor utsträckning som möjligt kan undvikas. Samtidigt krävs, i vart fall för de som etablerat sig på arbetsmarknaden och bundit sig för löpande utgifter, ett kompletterande skydd. Behovet av detta kan dock variera något och bör ytterst bestämmas av individen själv. Denna kompletterande försäkring bör, till skillnad från idag, i första hand utformas av parterna inom de ramar lagen enligt ovan anger. Härigenom blir det en försäkring som ligger nära arbetsmarknaden. Detta motiverar också att arbetsmarknadssektorn svarar för finansieringen. Parterna svarar redan idag för olika trygghetssystem genom trygghetsavtal och arbetsmarknadsförsäkringar m.m. På det här sättet kan en kompletterande tilläggsförsäkring naturligen anknyta till andra avtal som parterna träffar.

Jag vill inte helt utlämna en anställd till att vara beroende av att kollektiv- avtal träffas. Därför införs en laglig rätt till bidrag till premien för en tilläggsförsäkring, där arbetsgivaren skall betala minst halva premien. Individen har därvid rätt till en tilläggsförsäkring fullt ut upp till 80% av inkomstförlusten (jämför nedan). Individen skall alltid kunna teckna en tilläggsförsäkring i någon av de s.k. allmänna a-kassorna.

Modellen utformas så att tilläggsförsäkringen naturligen och enkelt kan utnyttjas av alla som så vill via träffad överenskommelse gällande för resp. arbetsplats eller genom enskilt tecknande. Faktorer som underlättar att tilläggsförsäkringen kommer till stånd är att bidrag utgår från grundförsäkringen till tilläggsförsäkringen, att den avsedda differentierin gen av avgifter begränsas både på arbetsgivar- och individsidan, att individen alltid har rätt till en försäkring enligt de kompensationsnivåer som lagen anger - varvid arbetsgivaren skall betala minst halva avgiften - samt att kollektiva lösningar stimuleras för att de blir billigare än individuella. Iden

mån som kollektiva lösningar väljs av parterna, kan de samordnas med andra avtalskonstruktioner som ligger nära, exempelvis trygghetsavtal och arbetsmarknadsförsäkringar.

Jag anser att en uppräkning av nuvarande KAS med 50% till 6.300 kr per månad blir ett lämpligt avvägt belopp för att uppfylla kraven på en grundförsäkring. Dock bör ett lägre belopp gälla för ungdomar i åldern 18 - 20 år genom att de i mindre utsträckning har bundit sig till fasta utgifter som de något äldre. För dessa blir beloppet 5.300 kr per månad. Tilläggsförsäkringen föreslås sedan ge en kompensation för inkomstförlust om högst 80% upp till brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. för närvarande 16.500 kr per månad. Härigenom uppnås en nivå som är etablerad ur fördelningssynpunkt i och med nuvarande skattelagstiftning. Jag har å andra sidan övervägt att taket i stället skulle vara detsamma som för sjukförsäkringen, dvs. 7,5 basbelopp (21.500 kr per månad). Jag har dock inte funnit finansiellt utrymme för så långtgående höjning i nuläget. Det senare i perspektivet av att kompensationsnivån för en vanlig in- komsttagare nu sänks från 90 till 80% av ekonomiska skäl, men också för att harmoniera med sjukförsäkringssystemets nivåer. Frivilliga överens— kommelser kan träffas, som kompenserar för inkomstförluster över 16.500 kr upp till nämnda 7,5 x basbelopp. För att underlätta detta har modellen konstruerats så att lagen alltid ger en rätt till 20% kompensation av in- komstförluster mellan 16.500 kr och 21.500 kr per månad, varvid arbetsgivaren betalar minst halva avgiften på samma sätt som för tilläggsförsäkringen upp till 16.500 kr. Med denna konstruktion blir effekten att inkomsttagare med inkomster på 21 .500 kr per månad eller mer kan få ytterligare 1.800 kr i kompensation per månad jämfört med nuvarande frivilliga försäkring. Grundbeloppet innebär samtidigt en höjning jämfört med nuvarande KAS med 2.000 kr per månad (från 21 år och uppåt). Härigenom har en viss symmetri i förändringarna uppnåtts. Ytterligare motiv som talar för den valda modellen och mot de andra framgår av kapitlet.

Förslag till ny arbetslöshetsförsäkring (kapitel 9)

Den valda modellen utvecklas i detalj i detta kapitel. Dess formella reglering sker i en samlad lag, vilken redovisas med specialmotiveringar. Försäkringen är konstruerad som en grundförsäkring för alla och som en frivillig tilläggsförsäkring. Grundförsäkringens villkor anges i lag medan tilläggsförsäkringen utformas av försäkringsgivare och försäkringstagare på av lagstiftaren angivna minimivillkor. Alla har rätt att teckna tilläggsför- säkring enligt lagen. Den nya försäkringen ersätter både det nuvarande KAS och den nuvarande frivilliga arbets]öshetsförsäkringen.

Figur S. 06 Emättning från grund- och tilläggsförsäkring . ' vid olika inkomster per månad - . .

l:! Ersättning, grundförsäkring Cl Ersättning, tilläggsforsaknng

Tilläggsförsäkring

Grundförsäkring

0000=a-=qrij00005f 42000» 14000 10000 19000 20000": 22000 240005" 5

Grundförsäkringsnivå och kompensation i den inkomstrelaterade delen har tidigare motiverats. Här kan dock noteras att grundbeloppet 6.300 kr (5.300 kr för yngre) reduceras vid deltidsarbetslöshet och vid heltids— arbetslöshet då endast deltidsarbete söks. När det gäller tilläggsförsäkringen reglerar lagen individens rätt att försäkra sig upp till angivna kompensa- tionsnivåer, varvid arbetsgivaren skall betala minst halva premien för denna försäkring. Det hindrar inte att arbetsmarknadens parter - eller den anställde och arbetsgivaren - överenskommer om försäkringar över brytpunkten eller inkomsttaket. Avtal som kompenserar mer än 80% av inkomstförlust ger ingen effekt. Sker detta skall nämligen ersättningen från grundförsäkringen reduceras i motsvarande mån.

Tilläggsförsäkringen avses i första hand ordnas genom kollektivavtal på arbetsmarknaden. I andra hand skall enskilda avtal få träffas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det betyder å andra sidan att förslaget ej är beroende av att kollektivavtal kommer till stånd även om jag förordar detta.

Om kollektivavtal träffats på en arbetsplats för ett avtalsområde binder det alla anställda inom avtalsområdet. Några individuella försäkringar som ar-

betsgivaren betalar kan då inte tecknas. Individen har däremot laglig rätt att avstå från en tilläggsförsäkring överenskommen i kollektivavtal. Detta med hänvisning till att kollektivavtal inte får binda individer att betala en avgift. Kollektivavtal kan emellertid också utformas som att arbetsgivaren erbjuder en gruppförsäkring om motparten så vill.

Genom att tilläggsförsäkringen i första hand utformas genom kollektivavtal kan en anpassning nås till olika avtalsområdens förhållanden och parterna får ett direkt ansvar och inflytande.

Anpassningen av tilläggsförsäkringen i kollektivavtal kan ske inom vissa ramar för att bidrag skall kunna erhållas från grundförsäkringen. Utöver högst 80% inkomstkompensation till nämnda tak innebär begränsningen, att arbetsgivaren alltid skall betala minst hälften av premien samt att ersättning inte får lämnas för dagar då ersättning från grundförsäkringen inte lämnas. Däremot kan genom kollektivavtal träffas överenskommelse om annan kompensationsnivå under 80%, längre karens, kortare perioder samt kompletterande trygghetsavtal innebärande även ersättning efter de tre ersättningsperioder försäkringen reglerar.

För att betona arbetslinjen och att försäkringen skall vara en omställnings- försäkring för att ge inkomsttrygghet på väg till ett arbete så stärks arbetsvillkoret något jämfört med nuvarande kontanta stöd vid arbetslöshet. Periodlängden blir 200 dagar (för äldre 300 dagar) och antalet perioder begränsas till tre. För den som är äldre än 63 år sker ingen begränsning i antalet perioder under nuvarande höga arbetslöshet. Dock blir kompensa- tionsnivån efter tredje perioden 70% för denna grupp. Denna konstruktion kombineras med rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder redan efter 130 dagar, jämfört med dagens utförsäkringsgaranti först efter 300 dagar. Individen har alltid en skyldighet att anta erbjudet lämpligt arbete eller för individen anpassad arbetsmarknadspolitisk åtgärd om han ej själv funnit ett arbete eller kompetenshöjande insats. Gör han ej detta drabbas han av av- stängning, vid första tillfället under något kortare tid och vid andra och följande tillfällen något längre tid.

Arbetsvillkoret har uppdelats i ett allmänt och ett särskilt. Detta för att ar- betsvillkoret, om arbete inte erhålls, efter en första ersättningsperiod skall kunna upparbetas på något kortare tid. Det särskilda arbetsvillkoret mot- svarar i stort vad som gäller i nuvarande försäkring.

För de, speciellt yngre, som inte kunnat upparbeta ett allmänt arbetsvillkor, exempelvis vid dagens höga arbetslöshetstal, kan rätten till ersättning i grundförsäkringen nås genom ett utbildningsvillkor. Det förutsätter att den arbetslöse har avslutat en minst ettårig heltidsutbildning för vilken studiesocialt stöd kan utgå och därefter haft arbete eller stått till arbets- marknadens förfogande under tre månader. Det ger en rätt till grundbelop— pet.

Arbetsvillkor, periodlängd och avstängningsregler m.m. för deltids- arbetslösa och för företagare och deras anhöriga är likvärdiga vad som gäller för heltidsanställda. Dock gäller för företagare och deras anhöriga en något längre karens i form av 20 dagar när verksamheten avyttrats och 60 dagar för den företagare som inte helt avvecklat sin verksamhet. För anställda är karensen 5 arbetsdagar. Den längre karensen för företagare och deras anhöriga beror på deras speciella förhållanden där det inte finns en lika tydlig gräns vid övergång från aktivt arbete till dess att verksamheten stannar av. Lagen om anställningstrygghet gäller sällan i dessa situationer.

I kapitlet föreslås också gemensamma regler för hur pass omfattande bisyssla som får förekomma för att ersättning skall kunna utgå. Vidare föreslås hur avgångsvederlag skall påverka försäkringens ersättning. Såväl

när det gäller företagarnas och deras anhörigas rätt till ersättning som beräkning av avgångsvederlag skiljer sig mitt förslag någoti förhållande till vad som föreslagits i regeringens kompletteringsproposition i vår.

Under tid då en arbetslös deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling lämnas för närvarande ersättning från arbetslöshetskassan, men benämns då utbildningsbidrag. Även fortsättningsvis bör ersättningen kunna behållas under tid för arbetslivsutveckling, således både grund- och tilläggsförsäk- ringens dagpenningbelopp. Vid arbetsmarknadsutbildning bör motsvarande ordning gälla. Detta innebär att utbildningsbidraget skall motsvara dagpen- ningnivån i arbetslöshetsförsäkringen under utbildningstiden. Detta gäller dem som är berättigade till arbetslöshetsersättning när åtgärden startar.

Finansiering (kapitel 10)

En ny försäkring bör i sin helhet finansieras inom arbetsmarknadssektorn. Systemet skall finansiellt vara robust, flexibelt och inte bygga på att staten tillskjuter medel. Den löpande finansieringen skall i princip kunna behand— las utan ny prövning och beslut av de politiska organen.

Jag vill se en avvägning mellan å ena sidan en gemensam finansiering utan differentiering för arbetslöshetsrisk och å andra sidan en finansiering grundad på de faktiska kostnaderna för arbetslösheten i den enskilda branschen eller i en annan grupp. Differentieringens storlek andelsmässigt bör grundas på en bedömning dels av vilka möjligheter en viss bransch eller grupp har att påverka den egna arbetslösheten, dels att försäkringen inte leder till inlåsningseffekter och dels att den är attraktiv för såväl anställda som arbetsgivare. Det har lett mig till att förorda en marginell dif- ferentiering motsvarande 25 - 30% av de totala försäkringskostnaderna (vid dagens arbetslöshetstal).

Bland de krav finansieringen bör uppfylla gäller särskilt att de löpande kostnaderna skall utjämnas över en konjunkturcykel för att därigenom kunna hålla stabila avgifter. En sådan princip medför att försäkringen skall ge överskott i tid av låg arbetslöshet för att kunna täcka underskott i tid av hög arbetslöshet (motkonjunkturell). Det går emellertid inte att åstadkomma vid introduktionen av försäkringen beroende på de nu höga arbetslöshetstal- en. Det kan ske först till en kommande konjunkturcykel. Den första perioden, där utgifter och inkomster skall balansera varandra, föreslår jag bli femårsperioden 1994 - 98.

Slutligen vill jag bland kraven framhålla att finansieringen måste få en fördelningsmässigt godtagbar profil. Det innebär att avgifterna skall tas ut

efter förmåga. Samtidigt måste konstateras att dagens försäkring är gravt underfinansierad. Individernas medlemsavgift i dagens system motsvarar i genomsnitt ca 0,3 - 0,4% av lönerna i vanliga inkomstlägen. Arbetsgivar- avgiften uppgår för närvarande till 2,12% (fr.o.m. den 1 juli 2,08%). Det betyder att försäkringen idag finansieras till endast ca 3% av indi- vidavgifter, 27% av arbetsgivaravgifter och inte mindre än 70% lånas upp. Skulle nuvarande försäkring finansieras fullt ut genom avgifter vid dagens arbetslöshetsnivå skulle - vid samma relation mellan avgifterna - avgifterna behöva uppgå till i storleksordningen 5,5 - 6% i arbetsgivaravgifter och ca 1,2 - 1,5% i medlemsavgifter. Mina förslag till avgifter nedan bör jämföras med dessa tal.

I en ny försäkring vill jag se att individavgiften tas ut proportionellt, dvs. ej som medlemsavgiften i nuvarande a-kassor, där den är lika för medlem- marna oavsett inkomst och heltids— eller deltidsarbete. Skillnaden idag i avgifter mellan olika kassor är främst beroende av skillnader i administrationskostnader.

Av det internationella avsnittet framgår att såväl arbetsgivaravgift som indi- vidavgift är högre i de dominerande länderna i EG (Frankrike 4,5 resp. 2,83 % och Tyskland 3,4 resp. 3,4%). En utmärkande skillnad är också för- delningen mellan arbetsgivar— och individavgifter, i och med att Sverige har en mycket låg andel individavgifter (jfr kapitel 6).

För att kunna bestämma avgiftsnivåerna för den första konjunkturcykeln (1994 - 98) har en rad antaganden gjorts. En av de viktigare är bedömning av arbetslöshetstalet. Härvid bör erinras om att försäkringen, både den nuvarande och den av mig föreslagna, inte bara ger ersättning till de öppet arbetslösa utan också finansierar - via arbetsmarknadsfonden - bidrag till permitteringslönefonden, utbildningsbidrag till arbetslösa som går i arbets- marknadsutbildning och för närvarande även i arbetslivsutveckling. Schablonmässigt kan sägas att för varje procent heltidsarbetslösa, finansierar försäkringen 1,3% av arbetskraften eller knappt 60.000 per- soner. Varje sådan procent öppen arbetslöshet kan beräknas kosta försäkringen 6 - 7 mdkr per år.

Efter att ha tagit del av olika bedömningar av arbetslöshetens utveckling har jag stannat för en prognos som innebär en genomsnittligt öppen arbetslöshet på drygt 6% under perioden 1994 - 98. Denna arbetslöshet beräknas medföra en belastning på försäkringen, som motsvarar ca 8% av arbetskraften. För att bedöma andelen av arbetskraften i arbetslöshet och åtgärder skall till dessa drygt 6% adderas ytterligare ca 4 5% i åtgärder. Förmåner från och administration av grundförsäkring kan - vid de

antaganden som gällt för kalkylerna - beräknas svara mot ca 60% av de samlade kostnaderna för grund- och tilläggsförsäkringen. Grundförsäk- ringens kostnader skall enligt min bedömning bäras av alla efter förmåga och inte efter den risk som föreligger för olika grupper att bli arbetslösa.

Mitt förslag till finansiering innebär att grundförsäkringen skall finansieras med en kombination av lagstadgade, generella arbetsgivaravgifter och av obligatoriska individavgifter relaterade till inkomst. Med de antaganden som gjorts leder det till att den lagstadgade arbetsmarknadsavgiften 1994 höjs från 2,04 till 4,2% för att finansiera grundförsäkringen, inkl. viss fondering och visst bidrag till tilläggsförsäkringen. Den obligatoriska individavgiften föreslås uppgå till 0,6% av inkomstunderlaget och tas ut i princip upp till den s.k. brytpunkten för statlig beskattning (ca 200.000 kr). Den tas ut över skattsedeln av samtliga inkomsttagare med inkomst av tjänst, dock ej för inkomster av pensionskaraktär, och fysiska personer med inkomst från näringsverksamhet. I den mån det finns anledning att ändra den gjorda bedömningen av arbetslöshetsutvecklingen inom en - eller inför en ny konjunkturcykel skall arbetsgivaravgiften justeras medan individ— avgiften ligger fast.

För de allra flesta som förlorar arbetsinkomst på grund av arbetslöshet kommer tilläggsförsäkringen att vara nära nog en nödvändighet för att inte hamna i en ohållbar ekonomisk situation vid arbetslöshet. Det är därför, enligt min mening, angeläget att tilläggsskyddet kommer att omfatta de allra flesta inkomsttagare. Samtidigt finns betydande värden i att försäk- ringens kostnader på marginalen till en viss del också fördelas efter att olika grupper har olika arbetslöshet.

Mot bakgrund av min genomgång av faktorer som kan påverka hur arbetslöshet uppkommer har jag bedömt att det kan vara rimligt att 20 upp till högst 30% av försäkringens kostnader kan få variera beroende på arbetslöshetens kostnader. Jag anser samtidigt att det är viktigt att premierna för individerna inte blir orimliga för kollektiv med en extremt hög arbetslöshet. Av den anledningen föreslår jag en nedre och en övre gräns inom vilka premier för tilläggsförsäkring kan variera. Dessa gränser sätts till 0,3 - 1,8% av bruttolönen. Motsvarande variation skall också gälla för arbetsgivarna. Det betyder att grupper med extremt låg arbetslöshet alltid skall erlägga minst ca 0,3% av lönen - upp till 16.500 kr/månad - i avgift till tilläggsförsäkringen. Den maximala avgiften på 1,8 % kommer att uttas vid olika arbetslöshetstal i skilda inkomstlägen. Individer med inkomst på 16.500 kr/månad erlägger maximal avgift vid en arbetslöshet på mer än 15%, medan exempelvis individer med ca 13.300 kr/månad erlägger maximal avgift vid arbetslöshet på mer än 20%. Konstruktionen blir således

fördelaktigare för personer med lägre inkomster. Dock inträffar maximala avgifter i samtliga fall vid mycket höga arbetslöshetstal. I mars 1993 svarade kassor med relativ arbetslöshet på mer än 20% endast för 4,5 % av antalet medlemmar i samtliga kassor.

Spridningen i avgift kan på det här sättet begränsas till sex gånger för vardera arbetsgivare och individer, vilket är lägre än den spridning som gällde före 1989 i nuvarande a—kassor. Den genomsnittliga avgiften vid 6% öppen arbetslöshet (S% belastar härvid försäkringen), beräknas till ca 0,8 0,9% inkl. administration. Differentierade avgifter skall, enligt min mening, också täcka administrationskostnaderna för tilläggsförsäkringen. Dessa skall också rymmas inom de gränser avgifter för tilläggsförsäkringen får variera.

För att klara en begränsning av tilläggsförsäkringens kostnader i dessa intervall krävs bidrag från grundförsäkringen. Jag har utvecklat metodik för detta. Arbetstagarnas, liksom enskilda företagares individavgifter för grund- och tilläggsförsäkring görs avdragsgilla. Därmed kommer den genomsnittliga avgiften för grundförsäkringen att efter skatt motsvara mindre än 60 kr/månad för vanliga inkomsttagare. Den vanliga inkomsttag- aren kan därutöver beräknas få en avgift för tilläggsförsäkringen på ca 90 kr/månad efter skatt vid dagens genomsnittliga arbetslöshetstal. Sam— mantaget således 150 kr/månad. I dagens starkt underfinansierade försäkring är medlemsavgiften 40 - 60 kr/månad.

Sammantaget betyder mina förslag att arbetsgivarnas samlade kostnader för grund- och tilläggsförsäkringen blir i genomsnitt ca 5%-enheter vid mitt antagande om arbetslöshet för de närmaste åren. För att begränsa effekten av den arbetsgivaravgiftshöjning som då blir aktuell från dagens 2,12% föreslår jag att höjningen till viss del finansieras genom att sjukförsäkringsavgiften sänks med 1%-enhet. I enlighet med vad jag redovisar närmare i kapitlet bedömer jag att det finns utrymme för en sådan sänkning. Därmed skulle arbetsgivarens nettokostnader med den nya självfi- nansierade försäkringen således kunna begränsas till en ökning med ca 2% av underlaget till arbetsgivaravgifter.

Fysiska personer med inkomst av näringsverksamhet erlägger s.k. egenav- gifter. I dagens system erlägger dessa emellertid ingen arbetsmarknadsav- gift. Jag föreslår att i deras egenavgifter skall uttas en reducerad arbets- marknadsavgift på 3,2% av nettointäkten av näringsverksamhet. Reduk— tionen betingas av företagares sämre villkor vad avser karenstid och därmed lägre belastning på försäkringen. För dessa fysiska personer tillkommer sedan avgifter för tilläggsförsäkring och den obligatoriska

individavgiften. Liksom för arbetsgivaren bör ett ytterligare utrymme skapas för dessa fysiska personer genom att den allmänna sjukförsäk- ringsavgiften sänks med 1%-enhet.

Administration av den nya försäkringen (kapitel 11)

Grundförsäkringen skall finansieras solidariskt inom arbetsmarknadssektom genom avgifter och fonderas i en arbetsmarknadsfond. Konstruktionen med tilläggsförsäkring förutsätter försäkringsgivare som själva bygger upp en viss buffert eller återförsäkrar sig för att åtagandena till de försäkrade skall kunna uppfyllas. För tilläggsförsäkringen kommer dock att utgå bidrag från arbetsmarknadsfonden enligt ovan.

Utifrån de krav på en ny administration som jag ställer upp inledningsvis, går jag igenom olika alternativa möjligheter för att administrera den nya försäkringen. Det slutliga valet står mellan att utnyttja försäkringskassorna och RFV eller en reformering av nuvarande a-kassor. Försäkringskassorna finns spridda över hela landet, har erfarenhet av försäkringsadministration och stora utbetalningssystem. De skulle efter relativt kort förberedelsetid kunna åtaga sig denna administration. Jag väljer ändå att föreslå en reformering av dagens a—kassesystem. På det sättet betonas närheten till arbetsmarknadens parter, som skall finansiera försäkringen, och deras kunskap om arbetsmarknaden. Jag konstaterar emellertid att en ny för- säkring inte skall förutsätta medlemskap i en kassa. Det bör vidare finnas en pluralism i a-kassorna till gagn såväl för effektivitet som individers valfrihet.

Mina förslag utgår från att - utöver dagens huvudmän för de nuvarande a-kassorna - en sammanslutning av arbetstagare och arbetsgivare kan bli huvudman, liksom staten, sammanslutning av kommuner, landsting, kyrk- liga arbetsgivare eller annan. Jag föreslår vidare att två allmänna arbetslös- hetskassor med staten som huvudman inrättas redan från det att den nya försäkringen träder i kraft. Den ena allmänna kassan skall erbjuda administration av grundförsäkringen tillsammans med tilläggsförsäkring för anställda. Den andra skall erbjuda motsvarande försäkringsservice till företagare. Därmed finns alltid ett alternativ för de som av någon anledning inte skall eller inte vill tillhöra en kassa med huvudmän av annat slag än staten. För att få vara administratör av grundförsäkringen, måste vissa villkor uppfyllas. Jag föreslår att en särskild myndighet skall ge tillstånd till och ha tillsyn över verksamheten (A-myndigheten). Ett av de villkor en a- kassa måste uppfylla är att den inte får utestänga någon som vill få sin grundförsäkring från denna, förutsatt att den försäkrade är verksam inom a-kassans verksamhetsområde.

Varje administratör av grundförsäkringen förutsätts också kunna erbjuda en tilläggsförsäkring. Det är dock skäligt att även andra kan bli försäkrings- givare för en tilläggsförsäkring. Det kan exempelvis vara intressant för för- säkringsbolag att offerera tilläggsförsäkring, eventuellt i kombination med andra försäkringar. Även för att bli försäkringsgivare för tilläggsförsäkring krävs emellertid att vissa villkor uppfylls och ett godkännande av A- myndigheten. För att bli slutligt godkänd som försäkringsgivare för tilläggsförsäkringen skall A-myndigheten även inhämta Finansinspektionens medgivande, därför att en sådan försäkringsgivare måste ha en fondupp- byggnad eller återförsäkring för att garantera sina förpliktelser. Även om andra alternativ som försäkringsgivare för tilläggsförsäkringen kan bli aktuella, bedömer jag att det mestadels blir samma administratör för såväl grundförsäkring som tilläggsförsäkring. Genom att tilläggsförsäkringen inom av lagen angivna ramar i första hand förutsätts utformas av arbets- marknadens parter, bör även dessa tillsammans välja lämplig försäk- ringsgivare. I det fall parterna inte träffar kollektivavtal om en sådan försäkring, har den enskilde rätt att få sin tilläggsförsäkring fullt ut och själv välja försäkringsgivare.

Med nuvarande försäkring utövas tillsynen av AMS. Även för en ny försäkring krävs en statlig tillsyn. Jag har övervägt om tillsynen även fort- sättningsvis skall handhas av AMS eller om en särskild myndighet bör inrättas. Jag har stannat vid att föreslå att tillsynen handhas av en särskild myndighet, vilken jag kallar A-myndigheten. Mina främsta skäl härtill är att tillsynsorganet också bör anförtros uppgifter som berör fondbildning, fondförvaltning, datautbetalningssystem för mångmiljardbelopp, eventuella återförsäkringar av risker m.fl. uppgifter av sådant slag som inte faller inom AMS normala kompetensområde.

Myndigheten, som jag benämner A-myndigheten, föreslås bli central förvaltningsmyndighet för arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten skall ledas av en styrelse, utsedd av regeringen. I styrelsen föreslås ingå representanter för arbetsmarknadens parter. Myndigheten inrättas den 1 januari 1994 medan den nya försäkringen förutsätts träda i kraft fr.o.m. den 2 maj 1994.

Jag vill att beslut inom såväl grund- som tilläggsförsäkringen skall kunna överklagas på samma sätt, inte minst därför att rätten till ersättning från tilläggsförsäkringen avses följa beslut i grundförsäkringen. Därför föreslår jag att försäkringsgivare till tilläggsförsäkringen skall förbinda sig att överlåta beslut om ersättning till a-kassa. På det sättet kan ett eventuellt överklagande bli offentligrättsligt behandlat hela vägen.

I syfte att uppnå en rättvis och likformig tillämpning av försäkringen, men också för att tillvarata det allmännas och de enskilda arbetslösas rätt, föreslår jag att en allmän ombudsfunktion inrättas för arbetslöshets- försäkringen.

Jämfört med nuläget innebär mitt förslag till administration att en valfrihet införs för arbetsmarknadens parter och den enskilde att - inom vissa ramar — välja försäkringsgivare. Vi får en pluralism som bör gynna effektivitet och närhet till de försäkrades behov, samtidigt som hittillsvarande erfarenheter tas till vara från dagens a-kassor. Förslaget innebär inte heller något ökat förstatligande jämfört med dagens ordning.

Försäkringsenheten vid AMS och de fyra statliga KAS-kontoren kommer inte att behövas i det nya systemet. En ny central myndighet bildas och två allmänna kassor kommer till stånd. Bemanning och kostnader för dessa anser jag väl kan rymmas inom de ramar dagens statliga administration omfattar.

Vid lokalisering av den nya myndigheten förordar jag Stockholm eller dess omgivningar på grund av behovet av närhet till arbetsmarknadens parter, Finansinspektionen och AMS. De två allmänna kassorna kan däremot lokaliseras ute i landet om det bedöms lämpligt, exempelvis där något/- några av de nuvarande KAS-kontoren finns.

Jag konstaterar slutligen att om tillräckligt gehör hos nuvarande och tillkommande huvudmän inte vinns för den valda modellen med reformerat a-kassesystem och den avsedda pluralismen alltså inte åstadkoms, så bör andrahandsalternativet med försäkringskassorna som administrativa organ genomföras. Det ändrar inte försäkringens uppbyggnad och finansiering, men kräver en viss administrativ anpassning, som i så fall bör kunna ske av den nedan föreslagna organisationskommittén. Detta kan emellertid kräva viss att arbetslöshetsförsäkringen skall behålla sin viktiga särdrag i förhållande till socialförsäkringarna. Tekniskt sett är kassorna väl rustade för att hantera ärendemängder av den volym och karaktär som arbetslöshetsförsäkringen kräver.

En jämförelse av nuvarande system och det föreslagna (kapitel 12)

En schematisk jämförelse mellan nuvarande och frivilliga arbetslöshetsför- säkring och KAS ') och den av mig föreslagna nya samlade ersättningen vid arbetslöshet ger följande.

Sammanfattning SOU 1993:52 Nuvarande KAS

Ja (20—64 år)

Nuvarande frivil- liga försäkring

Nya försäkringen (grund o. friv. tillägg)

Nej, förutsätter Ja medlemskap i a— (18 år - allm. pen- kassa 12 resp 24 sionsålder) mån

Dito (som nuv. frivil- liga försäkring)

Finansierad Nej (70% upplå- nas nu av årliga kostnader)

Företagare och de- ras anhöriga

Ja, men i prak- tiken spec. villkor (konkurs eller av-

Jåmställs i princip med anställda, dock med längre karens

Omställningsför- säkr. Del av ar- betsmarkn.politik

Ja, förstärkt

Ansvar och infly- tande från arbets- marknadens parter — arbetsgivarna och dess org.

I princip inget Ja i utformning, avgiftsnivå och val av försäkrings— givare för till- läggsförsälding samt finansiering

av hela försäkr.

] a, vad gäller adm.

Villkor för att få ersättning

Arbete 4 mån (> 75 dgr = 225 tim) under 12 mån

5 av 12 mån (= 375 tim). Alt. avslutad heltids- utb., om minst 1 år +

3 mån karens

8 mån (600 tim) under 12 mån. Alt. avslutad hel- tidsutbilding om minst 1 år + 3 mån karens

Nuvarande KAS

Nuvarande frivil- liga försäkring

Nya försäkringen (grund o. friv. tillägg)

Lägsta ersättning (kr/ mån)

6 300 (5 300 för yngre, & 20 år)

Kompensations- nivå (Inkomstför- lust)

Enhetlig 80% (fr o 111 5/7 —93)

Högst 80% av tid. inkomst

12 400 (fr o m 5/7 -93)

Högsta ersättning (kr/ mån)

Anställda 5 dagar Företagare 20 (i vissa fall 60) da- gar

(fr o m hösten 93)

300 (för äldre 450)

200 ( för äldre 300)

Periodlängd i ar- betsdagar

(för äldre 300, 45 0)

Villkorad efter 300 (450) dagar

Rätt till arbets- marknadspolitisk åtgärd

Ja, senast efter 130 dagar. Dess- utom handlings- plan, snarast vid arbetslöshet

Skyldighet att ta arbete eller åtgärd

Ja, annars av- stängning

Dito, men mer

skärpt

Arbete eller åt- gärd i 4 mån (= 240 tim) (Även egen arrang. 1- årig utb. med studiesocialt stöd)

Villkor för ny pe- riod

Arbete eller åtgärd i 4 mån (75 dagar = 225 tim)

Arbete eller åtgärd i 5 mån (= 375 tim)

3 (äldre > 63 ej begränsat)

Utfyllnad från kommunen

Finansieringssått - arbetsgivaravg

- individavg. be— räknad på brutto- lön

- företagare med enskild firma- /handels-bolag

Nuvarande frivil- liga försäkring

Framförallt för de utan A-kassa (30% av de ar- betslösa)

2,12% (fr o 111 1/7 -93 2,08%)

Medlemsavgift fast i kronor, oav- sett inkomst (- =motsvarar 0,3- 0,4% för de flesta heltids-arbetare)

Nuvarande KAS

Ja (då nivån un- derstiger socialbi- dragsnivå med bo- stad)

Ingår 1 2,12%

Ingen avgift

Nya försäkringen (grund o. friv. tillägg)

Bör minska då "golv" och "tak" höjts

4,2% + ca 0 8% (J. 1% om sjuk— försäkr.avg. sänks ) vid 8% som ut- nyttjar försäkr. Sjunker vid lägre arbetslöshet.

Proportionell 0,6% obligatorisk avgift på skattse- deln och 9 0,8% rörlig för tilläggs- försäkr. vid S% som utnyttjar för- säkring (0,6% + ca 0,3% vid 3% som utnyttjar för- säkr.). Efter skatt ca 1,1%-0,8%.

3,2% + 0,6% för grundförs. + 9 1,6 för tilläggs- förs. (./. 1% om sjukför—säkr.avg. sänks enl. mitt förslag)

Avgiftsuttag

Administration

Överldagning l:a AMS Dito instans

Fondförvaltning

Nuvarande frivil- liga försäkring

Solidariskt (sa- mma avg. i % för arbetsgiv. Indivi- davg. varierar något med kassa, men ej efter in- komst)

Fackl. eller före- ningsanknutna A- kassor. Endast ett kassaaltemativ för resp. yrke som förutsätter med- lemskap i denna

Nuvarande KAS

4 statliga KAS- kontor

! parterna att inrätta

Nya försäkringen (grund o. friv. tillägg)

Ca 75 % solida- riskt. Resten differentierad, såväl för arbets— givare som an- ställda efter kost— nader i resp bransch/avtalsom—

Olika försäkrings— givare (nuv. A— kassor kan fort— sätta + 2 allmän- na kassor + möjlighet för ex.

gemensamma kas- sor. Försäkrings- bolag får erbjuda tilläggsförs.) Val- frihet för parterna eller individ att välja kassa.

Ja, ny liten A-

myndighet (god- känner också försäkringsgivare)

Förvaltningsdom- stol

Ja, såväl för grundförsäkring via A-myndig— heten som för tilläggsförsäkring hos resp försäk- ringsgivare

Nuvarande frivil- Nuvarande I Nya försäkringen liga försäkring KAS (grund o. friv. tillägg)

Samordning - trygghetsavtal, Nej avgångsvederlag

Nej

- sj ukförsäkr. Hanteras var för Ja

s1g

Hanteras var för sig

- bisyssla före Ja, då den ger

mer än 5 000 kr/mån

35 miljarder ” 2 miljarder i 40 miljarder

1) Förhållanden som gäller fr.o.m. den 5 juli 1993 2) Förslag om ändring föreligger 3) Reservation för effekter av beslut om förändringar angående deltidsarbetslösa och företagare

Nej Nej

Kostnader för kontantstöd (inkl utb.bidrag för de i åtgärder)

Grundförsäkringen i mitt förslag förutsätter inte individuellt inbetalda avgifter varken från arbetsgivare eller från den anställde. Däremot förutsätter tilläggsförsäkringen, precis som dagens frivilliga försäkring, ett ställningstagande från individen att man vill tillhöra denna försäkring och att avgifter inbetalas, vad gäller mitt förslag både från arbetsgivare och den anställde. Med den nya grundförsäkringen bedömer jag att fler i praktiken får rätt till ersättning från i vart fall grunddelen i den nya försäkringen. Dess allmänna inriktning för personer i arbetskraften redan från 18 års ålder jämfört med nuvarande samlade system för kontant ersättning talar för detta. När det gäller tilläggsdelen är det svårare att prognosera effekten, eftersom utnyttjandet beror på den enskildes ställningstagande och att avgifter inbetalas. Som huvudaltemativ vid beräkningen av försäkrings- kostnaderna har mot denna bakgrund bedömts att 90% av arbetskraften vid behov skall kunna få ersättning från grundförsäkringen och 80% från tilläggsförsäkringen. Som jämförelse kan noteras, att av dagens arbetskraft bedöms 83% omfattas av nuvarande försäkring medan 66 - 67% av dagens arbetslösa uppbär ersättning från a-kassa. Därtill uppbär 11 12% av de arbetslösa KAS.

Jämfört med nuvarande försäkring ökar valfriheten för den enskilde och dennes eventuella fackliga organisation att välja försäkringsgivare och påverka utformningen av delar i försäkringen. Individen är inte längre bunden till en a—kassa och en enhetlig utformning. Även arbetsgivaren får nu ett inflytande och blir inte längre enbart en finansiär. Därmed ökar också parternas inflytande och ansvar för en ansvarsfullt finansierad försäkring, som ger skälig inkomsttrygghet.

Den nya försäkringen beräknas medföra en ökad årlig utgift - med nuvarande arbetslöshetstal - om 3 mdkr (brutto) som finansieras genom arbetsgivar- och individavgifter. Den ökade kostnaden bedöms uppkomma till följd av att fler omfattas av grundförsäkringen, det högre grundbeloppet jämfört med KAS, mer jämlika ersättningsmöjligheter för företagare och deras anhöriga samt höjningen av inkomsttaket. Å andra sidan uppskattas de kommunala utgifterna för socialbidrag kunna minska bortåt 1 mdkr per är liksom att sjukförsäkringen avlastas 0,6 - 0,7 mdkr genom att de första 14 dagarna i sjukförsäkringen belastar arbets]öshetsförsäkringen och risken för ej avsedd Övergång mellan systemen minskar.

Förslaget att den nya försäkringen skall vara begränsad i tiden till - för flertalet - tre till fyra år, om arbete ej erhålls. Försäkringen är en omställningsförsäkring för att ge inkomsttrygghet på väg till ett nytt arbete. Ambitionen är att försäkringen skall vara generösare i rätten till inkomsttrygghet för att klara en omställning men avsikten är inte att den skall ge en ("livs"-)lång inkomsttrygghet. En allmän försörjning för människor utan egen inkomst skall inte finansieras på detta sätt av arbetsmarknadens parter utan - vid behov - genom allmän skatt eller via socialförsäkringsavgifter. Huruvida betoningen på omställningsförsäkring kan leda till att fler än idag lämnar försäkringen är svårt att exakt bedöma med den osäkerhet som nu råder om framtidens arbetsmarknad. Den starka kopplingen till aktiva åtgärder m.m. gör att jag ej bedömer det troligt. Min konstruktion har till syfte att begränsa detta. I vart fall bör det klart uppvägas av det avlyft kommunerna och socialförsäkringen får av andra skäl enligt ovan.

Genom att den nya försäkringen blir självfinansierad avlastas statsskulden successivt de närmaste åren - om nuvarande arbetslöshetstal fortsätter - med i storleksordningen 35 - 40 mdkr per år. Å andra sidan får på kort sikt statsbudgeten enligt mitt förslag något ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder till följd av rätten till åtgärder och handlingsplaner. I det längre perspektivet skall detta emellertid minska behovet av passivt arbetslöshetsunderstöd och innebära en mindre belastning på socialförsäkringen i form av sjukskrivning och förtidspension.

Detta är resultatet av att det allmännas krav på den enskilde skall kor— respondera med den enskildes rätt gentemot det allmänna i den nya försäkringen. Det betyder att finner de arbetslösa inte själva ett arbete eller kan arbetsmarknadsorganen inte erbjuda de arbetslösa åtgärder motsvarande det särskilda arbetsvillkoret innan 200 dagar gått till ända, skall regeringen pröva att generellt mildra nämnda villkor för en viss tidsperiod med extremt hög arbetslöshet. Enligt mitt förslag får en ny ersättningsperiod inte stupa på att ingen åtgärd finns att tillgå.

Vid utformningen av den nya försäkringen liksom för former att finansiera det ackumulerade underskottet (se nedan) har jag försökt få en fördelnings- mässigt godtagbar profil av förmåner och avgifter utan att göra avkall på att dessa i grunden skall harmoniera. I kapitlet utvecklas att konstruktionen speciellt i sju avseenden tagit särskild hänsyn till låg- och mellanin- komstagares situation för att få en fördelningsmässigt god profil. Det rör nivån på grundbeloppet, att individavgifterna höjs måttligt, att dessa tas ut fortsättningsvis proportionellt, att differentieringen begränsas och blir mindre för personer med låg inkomst vid samma arbetslöshetstal, att individavgift i fortsättningen ej behöver betalas när vederbörande är arbetslös samt att ett särskilt avdrag på 50.000 kr sker från bruttoinkomsten innan den särskilda utdebiteringen tas ut för att täcka underskottet i nu- varande system (se nedan).

I kapitlet utvecklas också närmare bedömningar av flödet in och ut ur för- säkringen m m.

Finansiering av ackumulerat underskott i arbetsmarknadsfonden (kapitel 13)

Under våren gav regeringen mig tilläggsdirektiv innebärande att jag också skulle lägga förslag om finansiering av det successivt ökande underskottet i arbetsmarknadsfonden, som finansierar dagens kontanta stöd till arbetslösa och utbildningsbidrag. Underskottet i arbetsmarknadsfonden uppskattades då av regeringen uppgå till över 40 mdkr vid utgången av budgetåret 1993/94.

Finansieringen av det underskott som finns i nu gällande system kan inte ses utan samband med finansieringen av löpande kostnader för ett nytt system. Finansieringskällorna är principiellt desamma, varför hänsyn måste tas till de samlade effekterna av att finansiera såväl de löpande kostnaderna som ett uppkommet underskott. Bilden kompliceras också av att finansie- ringen av den nya försäkringen inte långsiktigt skall försämras på grund av att det nu finns behov av att samordna finansieringen med ett underskott

från tidigare. Trots detta är mina förslag såväl formellt som tekniskt oberoende av varandra när det gäller finansieringen av den nya försäk- ringen och mitt förslag nedan för att finansiera det uppkomna underskottet. I det korta perspektivet har jag prioriterat att finansiera den löpande för- säkringen framför det hittills uppsamlade underskottet.

Jag föreslår att den nya försäkringen införs fr.o.m. den 2 maj 1994. Vid den tidpunkten bedömer jag - med beaktande av riksdagen beslutade förändringar i det nuvarande systemet våren 1993 - att det ackumulerade underskottet torde ligga i storleksordningen 52 mdkr inkl. ränta (1994—04- -30). För att finansiera detta underskott har jag övervägt olika alternativ som redovisas i kapitlet. Vidare redovisas såväl fördelningsmässiga som samhällsekonomiska effekter av de olika alternativen och s.k. skattekilar. Min principiella utgångspunkt är härvid bl.a. att underskottet skall fördelas på olika tänkbara betalare och i sådana former att finansieringens negativa inverkan på tillväxten blir så begränsad som möjligt samt med hänsyn till olika gruppers förmåga att bidra till en finansiering.

Om inget görs och nuvarande tendens på arbetsmarknaden bibehålls skulle det av mig beräknade underskottet våren 1994 vid utgången av 1995 ha vuxit till 130 - 140 mdkr. Att den här utvecklingen fått ske är beklagligt. Orsakerna får främst härledas till konstruktionen av nuvarande system som inte innehåller krav på att avgifter skall harmoniera med utgifter. Ur- sprungligen dimensionerades systemet för att kunna bära ca 3 % arbetslöshet och ersättning till dels den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, dels bidrag till permitteringslönefonden. I slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet beslutade riksdagen att vissa utbildningsbidrag till dem som deltar i arbetsmarknadsutbildning skall belasta fonden. Vidare har riksdagen beslutat att företagens kostnader för s.k. utbildningsvikariat skall reducera arbetsgivaravgifterna just till arbetsmarknadsfonden. Den nuvarande riksdagen har därtill beslutat att utbildningsbidrag vid arbetslivsutveckling skall täckas av fonden. Sammantaget leder detta till, med de bedömningar som nu kan göras, att intäkterna räcker till ca en fjärdedel av de löpande utgifterna. Den allmänna bakgrunden är givetvis den unikt höga arbetslös- heten och problemen med den svenska ekonomin.

Det går inte att utifrån orsakerna härleda en given finansiär av detta underskott. Enligt min mening bör det kollektivt betalas av dagens generation. Med tanke på de högre avgifterna för en ny försäkring från maj 1994 jämfört med nuläget (jämför kapitel 10) skulle belastningen bli väl stor såväl för arbetsgivare som för försäkrade, genom egenavgifter, att finansiera även detta underskott. Det är även principiellt tveksamt att "morgondagens" försäkringssystem skall bära brister i ett tidigare system.

Mot den här bakgrunden anser jag att dagens aktiva befolkning med inkomst bör bära konsekvenserna av arbetslöshetens kostnader och svagheter i nuvarande försäkringssystem. Att skjuta på detta växande underskott till kommande generationer är inte godtagbart varken ur demokratiska eller samhällsekonomiska synvinklar. Det handlar om medel, som redan konsumerats. Det torde också bli betydande belastningar för den arbetande befolkningen när det gäller att under senare delen av 1990-talet bära kostnaderna för pensionssystemet och andra konsekvenser av en allt äldre befolkning, oaktat vi når en positiv tillväxt eller inte. En uppskjutning av betalningen av underskottet kan också späda på inflationen, om konjunk- turen vänder 1994 - 1995.

Enligt min mening återstår främst två delalternativ för att finansiera underskottet. Det handlar om att belasta statsbudgeten - med eller utan direkta nedskärningar i övrig verksamhet - och/eller avgifts-/skattehöjning. Att finansiera ytterligare 52 mdkr kr genom nedskärningar i andra statliga utgifter över de närmaste åren bedömer jag inte realistiskt med tanke på de åtaganden som redan gjorts av regering och riksdag för att få bort det s.k. strukturella budgetunderskottet.

Med nu kända förhållanden bedömer jag att konsumtionsutrymmet alltjämt kommer att vara svagt 1994, varför en utdebitering på skatteunderlaget för alla inkomsttagare kan slå fel. Det skulle exempelvis krävas en 3%-ig tillfällig skatt på alla inkomsttagare under en treårsperiod för att klara det ackumulerade underskottet. Samtidigt bör noteras att hushållens sparkvot numera är hög och växande (plus 7 - 8%) jämfört med en negativ sparkvot i slutet av 1980-talet.

Varje bedömning av företagens förmåga att i dagsläget bära ökade kostnader är förenad med betydande osäkerhet såväl vad avser exportinrik- tad som hemmamarknadsinriktad industri och övrigt näringsliv. Konkur- renskraften i exportindustrin har emellertid stärkts genom flytande kronkurs, sänkta avbetsgivaravgifter, låg inflation och hittills måttliga lönekostnadsökningar. Viss hemmaindustri, som konkurrerar med utländsk import, gynnas också av de här förändringarna medan andra företag med betydande import eller med huvudsaklig hemmamarknad alltjämt har ett pressat läge. Samtidigt är det viktigt att den tillväxt som kan uppkomma i industrin kanaliseras för att öka sysselsättningen. Sammantaget bedömer jag att viss försiktighet år tillrådlig när det gäller att redan de närmaste åren höja företagens kostnader ytterligare.

Mot den här kort tecknade bakgrunden föreslås att det ackumulerade under- skottet i arbetsmarknadsfonden finansieras under en treårsperiod med

ungefär lika delar bidrag från arbetsgivarna, alla inkomsttagare och över statsbudgeten. Jag föreslår därför en temporär arbetsgivaravgift på 1%, som ger ca 6,3 - 6,5 mdkr i genomsnitt per år och en temporär individav- gift som tas ut på skattsedeln om 1,3% av den beskattningsbara inkomsten över 50.000 kr för samtliga fysiska personer. Den senare avgiften beräknas bidra med ca 6,5 mdkr per år. Statsbudgeten får samtidigt bidra med ca 7,5 mdkr per år. Sistnämnda motiveras bl.a. av att staten genom olika beslut bidragit till arbetsmarknadsfondens nuvarande underskott genom att - utan förändring av fondens intäktssystem - besluta om att vidga fondens finansieringsansvar (se ovan). Med nu kända förhållanden för den ekono- miska utvecklingen föreslår jag att treårsperioden för samtliga finansiärer börjar 1994 och därigenom skulle underskottet vara avklarat i och med utgången av 1996. (I avbetalningsplanen har också ränta på de 52 mdkr beaktats.)

När det gäller min föreslagna individavgift anser jag att den bör tas ut som en procentuell avgift, innebärande att var och en bidrar efter inkomst. Högre inkomsttagare betalar mer, lägre inkomsttagare mindre. Detta synsätt förstärks genom att jag föreslår att avgiften uttas på alla fysiska personers sammanlagda beskattningsbara inkomst av tjänst och näringsverksamhet, sedan de första 50.000 kr undantagits från avgift. Detta underlättar för lägre inkomsttagare, bl.a. pensionärer, att bära en andel av underskottet.

Med det här upplägget bedömer jag att vi når en efter bärighet lämplig och möjlig finansiering även om det kommer att innebära uppoffringar.

Övergångsregler och ikraftträdande (kapitel 14)

Den föreslagna försäkringen innebär i flera viktiga avseenden förändringar jämfört med dagens system för arbetslöshetsskydd. Det är samtidigt bråttom att genomföra förändringarna för att det nuvarande systemet är i finansiell kris och skyddet behöver förbättras för många redan arbetslösa eller som riskerar att bli arbetslösa den närmaste tiden. Det är också angeläget att snarast avlasta kommunerna att tvingas fylla ut med socialbi— drag för dem som enbart har KAS eller för dem som står utanför såväl KAS som den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen (vissa företagare och deras anhöriga). Samtidigt krävs viss förberedelsetid, inte minst för de administrativa systemen och organen för att genomföra förändringarna.

Det nya systemet berör många människor och deras ekonomiska förhål- landen. Vid ingången av 1994 uppskattar jag att 400.000 personer är beroende av ersättning eller utbildningsbidrag från det nya systemet. För dessa och arbetsmarknadens parter krävs viss förberedelsetid för att pröva

intresse och möjligheter att via kollektivavtal reglera en tilläggsförsäkring. Som framgår av mina förslag, är en sådan lösning inte obligatorisk utan varje individ får en laglig rätt till tilläggsförsäkring, där arbetsgivaren betalar halva premien. De vid ikraftträdandet arbetslösa har denna möj- lighet utan att någon arbetsgivare betalar halva premien.

Den nya försäkringen berör alla arbetsgivare med en ny avgift. Alla i arbetskraften har också att välja om man vill övergå från den nuvarande frivilliga försäkringen till att utnyttja tilläggsförsäkringen. De tidigare oförsäkrade har att ta ställning till om de vill utnyttja densamma (grund- försäkringen, som är allmän, dvs. tillkommer alla i arbetskraften auto- matiskt).

Jag har i avvägningen av dessa - delvis motstridiga intressen - stannat för att föreslå att såväl arbetsgivaravgifter som individavgifter till grundförsäk— ringen uttaxeras redan från den 1 januari 1994. Den nya försäkringen föreslås sedan träda i kraft den 2 maj 1994. Först då påbörjas också inbetalning av såväl arbetsgivar- som individavgifter för tilläggsförsäk- ringen.

Jag har härvid kalkylerat med att en eventuell proposition kan föreläggas riksdagen i oktober och att riksdagsbeslut kan fattas under första hälften av november. Härigenom nås ett halvårs utrymme för att pröva kollektiv- avtalsvägen samt för att förbereda de administrativa organen för en ny försäkring. A-myndigheten (jfr kapitel 11) föreslås påbörja sitt arbete vid kommande årsskifte. Samordningen av administrativt förberedelsearbete m.m. dessförinnan kan lämpligen ske inom ramen för en organisationskom- mitté. Denna kan förslagsvis kan påbörja sitt arbete i samband med att en proposition framläggs.

Det faktum att finansieringen av grundförsäkringen påbörjas ett tertial före försäkringen träder i kraft skapar möjlighet till en viss nödvändig buffert i arbetsmarknadsfonden för systemet.

I kapitel 14 beskrivs övergångsbestämmelser och hur de skall utformas vad gäller:

* förmåner för de försäkrade * övergången till en förändrad administration * finansiella frågor i samband med övergången

Formell reglering av dessa bestämmelser återfinns i avsnittet med lagförslag.

Övergångsbestämmelserna ger en mjuk övergång. Förhållandena skiljer sig något för de som är öppet arbetslösa vid ikraftträdandet, de som blir arbetslösa i omedelbar anslutning därtill och personer i arbete. Samtliga skall erbjudas övergå från den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäk- ringen och medlemskap i a-kassa till det nya systemet där man, precis som med nuvarande försäkring, själv får bestämma om man vill utnyttja tilläggsförsäkringen. Grundförsäkringen har man däremot automatiskt. För att kunna erhålla tilläggsförsäkring måste en individ ha betalat sin egenavgift under tolv månader. Vid övergången kommer man att få tillgodoräkna sig tidigare betalning till nuvarande a-kassor. För avtalsparter som eventuellt ej hunnit träffa kollektivavtal liksom för individer som eventuellt missar betalning under startmånaden maj ges ett rådrum på ett kvartal, dvs fram till augusti, då första avgiften till tilläggsförsäkringen behöver betalas oavsett man är arbetslös eller i arbete.

Däremot skall den nya administrationen fungera den 2 maj och den gamla kan börja förändras/avvecklas. Enligt förslaget erbjuds huvudmän för nuvarande a—kassor att fortsätta med verksamheten enligt den nya ordningen liksom andra huvudmän att starta kassor och/eller bli försäkringsgivare för tilläggsförsäkringen. Två allmänna kassor skall i vart fall tillkomma.

Enligt mitt förslag tillsätts en organisationskommitté i anslutning till att en eventuell proposition läggs fram i höst. Denna får också detaljplanera övergången och därmed bl.a. pröva om särskild specialreglering erfordras vid förändring av nuvarande a-kassor. En eventuell avveckling av dessa behöver emellertid ej ske vid övergångstillfället och blir beroende av respektive huvudmans bedömningar. När den nuvarande lagregleringen upphör gäller normalt lagen om ekonomiska föreningar för flertalet av nuvarande a-kassor.

Förslaget innebär, när övergångsperioden är över, att avgifterna för tilläggsförsäkringen på marginalen skall vara beroende av arbetslöshets- kostnaderna inom olika avtalsområden/branscher. Dock kommer bidrag från grundförsäkringen att utgå till dem som utnyttjar tilläggsförsäkringen. Detta bidrag görs större under en övergångsperiod på 18 månader, varför skillnader i arbetslöshetstal mellan branscher mycket marginellt påverkar avgifterna under denna period. Detta möjliggör också en smidig övergång till det nya systemet.

Av övergångsbestämmelserna framgår även att alla personer som är arbetslösa vid den nya försäkringens ikraftträdande får räkna pågående ersättningsperiod som den första i den nya försäkringen, oavsett hur länge man tidigare varit arbetslös. Några nya karensdagar skall ej uppkomma för

redan arbetslösa vid övergången varken för anställda eller företagare. För de som blir arbetslösa efter den 2 maj gäller de nya villkoren för att räknas som arbetslös och få ersättning.

Summeras effekter på avgifter i samband med övergången våren 1994 innebär förslaget för arbetsgivarna att arbetsmarknadsavgiften den 1 januari höjs från då beräknade 2,04% till 4,2% av löneunderlaget. Samtidigt föreslås sjukförsäkringsavgiften sänkt med l%-enhet. För alla inkomst- tagare uttas på skattsedeln från samma datum den obligatoriska avgiften på 0,6 %. För de som tillhör en a-kassa kvarstår parallellt medlemsavgiften enligt förslaget till den 2 maj då den nya försäkringen träder i kraft. Från detta datum skall alla arbetsgivare och försäkrade/anställda som utnyttjar tilläggsförsäkringen i princip (med tre månaders rådrum enligt ovan) börja betala dessa avgifter i genomsnitt på 0,8 - 0,9% för vardera parterna. Samtidigt skall medlemsavgifter i a—kassa i förekommande fall upphöra. För arbetslösa bortfaller individavgifter för tilläggsförsäkringen när den betalts under ett år.

Genom de övergångsformer som nu skapas bör en mjuk anpassning till ett nytt system kunna ske samtidigt som den viktiga finansieringen snabbt kommer till stånd.

Författningsförslag

Förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs följande.

FÖRSTA AVDELNINGEN Inledande bestämmelser och bestämmelser om grundförsäkringen

1 & Arbetslöshetsförsäkringen består av en allmän grundförsäkring och en till denna knuten frivillig tilläggsförsäkring. Den som är försäkrad för grundförsäkringen har rätt att vara ansluten till en tilläggsförsäkring enligt bestämmelserna i andra och tredje avdelningarna.

2 & Försäkrad för grundförsäkringen enligt denna lag är den som har fyllt 18 år, inte har uppnått den ordinarie pensionsåldern enligt lagen (1962z381) om allmän försäkring och som är bosatt i Sverige.

3 & Ersättning enligt denna lag lämnas till en försäkrad såsom anställd eller såsom företagare.

Allmänna villkor för rätt till ersättning

4 & Ersättning vid arbetslöshet tillkommer försäkrad som

1. är arbetsför och i övrigt oförhindrad att ta arbete,

2. är beredd att ta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han eller hon inte har anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskas- san,

3. är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen

i den ordning som A-myndigheten föreskriver,

4. inte kan erhålla lämpligt arbete.

Ersättning enligt denna lag får lämnas under sjukdomstid som avses i 24 &, trots att den försäkrade då inte är arbetsför.

Ersättning enligt denna lag lämnas inte till den som deltar i utbildning om det inte finns särskilda skäl. Närmare föreskrifter om tillämpningen av denna bestämmelse meddelas av regeringen eller A—myndigheten.

5 & Erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den försäkrades kompetens, tidigare inkomstförhållanden och förut- sättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner som utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer vid jämförliga företag, om möjligt i närområdet,

3. arbetet inte hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal samt

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall eller i övrigt kan anses vara skäligt på grund av anpassning till funktionshinder.

Arbetsvillkor

6 & Rätt till ersättning vid arbetslöshet föreligger för försäkrad som under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde utfört förvärvsarbete i minst 600 timmar fördelade på minst åtta månader (allmänt arbetsvillkor). Förvärvsarbetet måste ha utförts i minst 60 timmar under en månad för att få räknas. Med månad avses kalendermånad.

7 & Med tid under vilken en försäkrad enligt 6 5 skall ha utfört för- värvsarbete jämställs tid då den försäkrade haft betald semester enligt semesterlagen (1977t480) eller i övrigt varit ledig av annan anledning än sjukdom, värnpliktstjånstgöring eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön. Med arbetad tid jämställs även sådan tid då lön utgått i samband med anställningens upphörande enligt 27 å andra stycket.

8 & Försäkrad, som har förbrukat samtliga ersättningsdagar i en ersätt- ningsperiod upparbetad enligt 6 5 eller 11 å och som inte uppfyller det allmänna arbetsvillkoret, har rätt till ersättning enligt denna lag, om han eller hon under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde har utfört förvärvsarbete i minst 240 timmar fördelade på minst fyra månader (särskilt arbetsvillkor).

Regeringen får för en bestämd tidsperiod för samtliga försäkrade förordna att det särskilda arbetsvillkoret kan uppfyllas genom arbete under kortare tid än som anges i första stycket om särskilda skäl föreligger.

9 5 Med tid under vilken en försäkrad enligt 8 & skall ha utfört för- värvsarbete jämställs tid då den försäkrade

1. haft betald semester enligt semesterlagen eller i övrigt varit ledig av annan anledning än sjukdom, vämpliktstjänstgöring eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön, eller

2. haft lön i samband med anställningens upphörande enligt 27 å andra stycket, eller

3. deltagit i, och om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt arbets- marknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått, eller

4. fullgjort en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kunnat utgå, eller

5. deltagit i, och om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling.

10 & Vid bestämmande av ramtid enligt och 6 och 8 && räknas inte tid då den försäkrade varit hindrad att arbeta på grund av

1. styrkt sjukdom,

2. vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år eller tid under vilken den försäkrade åtnjutit föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3. vård i enskilt hem av åldring eller handikappad i sådan utsträckning att den försäkrade varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande,

4. vämpliktstjänstgöring,

5. heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst åtta månader i den mån sådan tid inte enligt 9 & jämställs med arbetad tid,

6. arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering, för vilken statligt utbildningsbidrag utgått i den mån sådan tid inte enligt 9 & jämställs med arbetad tid eller

7. beslut enligt smittskyddslagen (1988zl472) eller livsmedelslagen (1971:511) eller föreskrifter som har meddelats med stöd av sistnämnda lag.

Tid längre tillbaka än fyra år före arbetslöshetens inträde får inte till- godoräknas för uppfyllande av arbetsvillkoret. Undantag från denna regel får ske om första stycket 1. har tillämpats i den mån sjukdomen berott på arbetsskada eller om första stycket 7. har tillämpats.

Utbildningsvillkor

11 & Försäkrad, som inte har uppfyllt arbetsvillkor enligt 6 eller 8 åå, har rätt till ersättning enligt denna lag om en heltidsutbildning har fullgjorts (utbildningsvillkor). Utbildningen skall ha pågått minst ett läsår och berättiga till studiesocialt stöd. Den försäkrade skall, innan ersättning kan lämnas, i anslutning till studiernas avslutande arbeta under sammanlagt minst tre månader under en ramtid av sex månader. Med arbete jämställs att den försäkrade på grund av funktionshinder genomgått yrkesinriktad rehabilitering eller i övrigt ställt sig till arbetsmarknadens förfogande genom att vara arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen. Vid bestämmande av ramtiden inräknas inte tid då den försäkrade har varit hindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av styrkt sjukdom, havandeskap eller vård av barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Ersättningens form och gmfattning

12 & Ersättning lämnas med ett per dag fastställt belopp (dagpenning). Hel dagpenning från grundförsäkringen lämnas med 285 kr. För försäkrad som inte har fyllt 21 år är dagpenningen i stället 240 kr.

Dagpenningen från grundförsäkringen skall minskas i samma mån som den sammanlagda ersättningen från grund- och tilläggsförsäkringen överstiger 80 procent av den försäkrades dagsförtjänst.

Under en kalendervecka får summan av antalet ersatta och arbetade dagar samt avstängningsdagar uppgå till högst fem.

13 & Dagpenning till anställd får inte lämnas förrän den försäkrade under en sammanhängande tid av tolv månader varit arbetslös fem dagar (karenstid för anställd).

Dagpenning till företagare får inte lämnas förrän den försäkrade har varit oavbrutet arbetslös på heltid från företaget en viss tid från det att arbets- lösheten inträdde (karenstid för företagare). För företagare som har avvecklat rörelsen är karenstiden 20 dagar. För företagare som, utan att ha avvecklat rörelsen, har lagt ned verksamheten i rörelsen annat än tillfälligt är karenstiden i stället 60 dagar. Med sist nämnda företagare skall jämställas företagare som har blivit annat än tillfälligt arbetslös från ett företag som drivs vidare av annan.

I karenstiden inräknas endast de dagar för vilka dagpenning skulle ha lämnats, om karensvillkoret inte hade gällt.

Företagare skall, om företaget inte är avvecklat, tillsammans med ansökan om arbetslöshetsersättning enligt 46 & lämna ett intyg att verksamhet inte bedrivs i rörelsen eller, i det fall då rörelsen drivs vidare av annan, att företagaren själv har upphört att arbeta i rörelsen annat än tillfälligt. Arbetslöshetskassan kan, om den finner det vara påkallat med hänsyn till omständigheterna, dessutom kräva att ett särskilt intyg lämnas beträffande verksamheten i rörelsen. Detta intyg skall vara utfärdat av kvalificerad revisor efter genomgång av företagets bokföring.

14 & Normalarbetstid är den genomsnittliga arbetstid som den försäkrade hade de kalendermånader under vilka ett arbetsvillkor uppfylldes.

Om den försäkrades normalarbetstid, beräknad vid en ersättningsperiod som grundas på ett särskilt arbetsvillkor, är kortare än normalarbetstiden vid närmast föregående ersättningsperiod, skall den längre normalarbets- tiden gälla.

För företagare beräknas normalarbetstiden i stället på grundval av de tre år som föregick arbetslösheten. Med år avses år för vilka pensions- grundande inkomst har fastställts enligt 11 kap 3 & lagen om allmän

försäkring. Om verksamheten i företaget pågått kortare tid än tre år, får be- räkningen göras på grundval av den tiden, dock minst åtta månader.

Normalarbetstiden skall fastställas till högst 40 timmar per vecka.

155 Ersättningens omfattning under en vecka bestäms genom en jämförelse mellan den försäkrades arbetsutbud och antalet arbetslösa timmar under ersättningsveckan. Överstiger den försäkrades arbetsutbud normalarbetstiden räknas inte den överskjutande tiden vid fastställande av ersättningen. Ersättning utgår med det antal dagpenningbelopp som motsvarar den försäkrades arbetslösa tid under en vecka. Antalet dag- penningbelopp bestäms med stöd av en av regeringen fastställd omräknings- tabell.

16 5 En försäkrad har rätt till ersättning endast om arbetsutbudet är minst tre timmar varje arbetsdag och minst 17 timmar i veckan.

Vid avbrott i arbetslösheten lämnas ersättning med det antal dagpenningbe- lopp per vecka som motsvarar den arbetslöshet som skall ersättas enligt omräkningstabellen, om inte annat anges i 25 - 27 55.

Regeringen eller A-myndigheten får för vissa yrkeskategorier eller andra grupper av försäkrade utfärda föreskrifter för beräkning av ersättning vid deltidsarbete för det fall att arbetstiden inte är bestämd i visst antal timmar per dag eller vecka.

Vid beräkning av arbetslöshet enligt andra stycket tas inte hänsyn till bisyssla som den försäkrade före arbetslöshetens inträde varaktigt utfört vid sidan av heltidsarbete, om bisysslan inte utvidgas under arbetslösheten och inte hindrar den försäkrade att ta ett ebjudet lämpligt arbete. Inkomst av bisyssla skall dock samordnas med ersättningen från arbetslöshetsför- säkringen i den mån den genomsnittliga månadsinkomsten från bisysslan före arbetslösheten översteg 5.000 kr.

Begränsning vid säsongarbetslöshet

17 & Omfattar en arbetslöshetskassas verksamhetsområde yrke, inom vilket arbetslöshet förekommer varje år, eller föreligger i annat fall särskilda omständigheter, får regeringen eller A-myndigheten begränsa rätten till ersättning för dessa försäkrade eller en viss grupp av dem.

18 & Lagen (1969:93) om begränsning vid samhällskonflikt äger till- lämpning på ersättning enligt denna lag.

SOU 1993:52 Fötfattningjörslag Ersättningsperigdernas längd och antgl

19 & Ersättning lämnas under längst 200 dagar för en försäkrad som inte har fyllt 55 år och under längst 300 dagar för en försäkrad som har fyllt 55 år (ersättningsperiod).

20 5 Om arbetslösheten upphör innan ersättningsperioden gått till ända, har den försäkrade, om annat inte följer av 21 5, rätt till ersättning under återstående antal dagar av perioden vid ny arbetslöshet, även om han eller hon då inte uppfyller arbets- och karensvillkoret.

Har ersättningsperioden gått till ända men har den försäkrade på nytt uppfyllt ett arbetsvillkor, lämnas ersättning under ytterligare en ersättnings— period med den begränsning som anges i 22 5. Den nya perioden räknas från inträdet av den arbetslöshet då den försäkrade senast uppfyllde arbets- villkoret. Därvid skall dock karensvillkoret på nytt uppfyllas.

21 5 Har en sammanhängande tid av tolv månader, i vilken inte inräknas tid som avses i 10 &, förflutit från det den försäkrade senast uppbar ersätt- ning, föreligger rätt till ersättning endast om den försäkrade på nytt uppfyller ett allmänt arbetsvillkor och karensvillkoret.

22 & Antalet ersättningsperioder som tillkommer en försäkrad på grund av det särskilda arbetsvillkoret får uppgå till högst två i följd.

Regeringen får förordna att antalet ersättningsperioder skall vara obegränsat för de försäkrade som har uppnått minst den ålder som med två år understiger den ordinarie pensionsåldern enligt lagen om allmän försäkring då ersättningsrätten upphör. Dagpenning som utgår med stöd av en sådan förordning skall begränsas till högst 70 procent av den försäkrades dagsför— tjänst.

23 å Om det finns särskilda skäl får regeringen, eller efter regeringens bestämmande A-myndigheten, föreskriva begränsningar i ersättningsrätten för försäkrade som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han eller hon i övrigt är arbetslös. Likaså får karensvillkor bestämmas utöver vad som följer av denna lag.

Samordningsregler

245 Försäkrad, som börjat uppbära dagpenning från arbetslöshetsför- säkringen och därefter får sin arbetsförmåga helt eller delvis nedsatt på grund av sjukdom, skall vid de 14 första dagarna av sjukdomsfallet uppbära

sådan dagpenning och inte sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring. Dagpenning skall lämnas under samma antal dagar som om sjukdomsfallet inte hade ägt rum.

Vid sjukdomsfall enligt första stycket skall den försäkrade med läkarintyg styrka sin arbetsoförmåga fr.o.m. den åttonde dagen. De första sju dagarna av sjukdomsfallet skall inräknas i arbetslöshetsförsäkringens ersättnings- period. Dagar under vilka arbetsoförmågan skall styrkas och också har styrkts genom läkarintyg skall vid behov läggas till ersättningsperioden, om denna annars löper till ända.

För rätt till dagpenning enligt denna paragraf krävs inte att den försäkrade är arbetsför och står till arbetsmarknadens förfogande.

25 & Dagpenning får inte utges för dag eller del av dag under vilken försäkrad uppbär föräldrapenning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

26 & Dagpenning till en försäkrad som har tillerkänts ålderspension i form av folkpension, allmän tilläggspension eller annan pension som utgår på grund av förvärvsarbete, skall nedsättas med 1/260 av årspensionen. Ersättning som understiger tio kronor per dag utbetalas inte.

27 & Om försäkrad med anledning av anställningens upphörande direkt eller indirekt från sin arbetsgivare uppbär ersättning av annat slag än vad som utgår enligt denna lag gäller följande.

Minskning skall ske med det belopp som den sammanlagda ersättningen från grundförsäkringen, tilläggsförsäkringen och ersättningen av annat slag överstiger 80 procent av den försäkrades inkomstförlust. Vid beräkningen skall beaktas belopp som är tillgängliga för lyftning för den försäkrade inom en tidsrymd av 18 månader före och 36 månader efter arbetslöshetens inträde. Minskning skall dock inte ske för belopp som avses i tredje och fjärde styckena.

Belopp som motsvarar normal genomsnittlig lön inklusive semesterersätt- ning jämte uppsägningslön under tid som avses i 11 5 lagen (1982:80) om anställningsskydd eller den ytterligare tid som gäller enligt kollektivvavtal, skall inte föranleda minskning av dagpenningen. Inte heller ett belopp därutöver, som motsvarar en månadslön för den försäkrade, skall föranleda sådan minskning.

Minskning skall inte heller ske för belopp som utgetts som allmänt skade- stånd och som inte skall ingå i underlaget vid beräkning av sociala avgifter enligt 2 kap. 3 5 lagen (1981z691) om socialavgifter.

28 & Den som uppbär ersättning enligt denna lag är skyldig att omedel- bart underrätta arbetslöshetskassan om sådan ändring av förhållandena, som kan leda till att ersättningen minskas eller dras in.

29 & Beträffande minskning av vissa ersättningar med utgiven dagpenning gäller föreskrifterna i 17 kap. l 5 lagen om allmän försäkring och 6 kap. 7 & andra stycket lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.

Avstän nin från rätt till er ät nin

30 5 En försäkrad skall avstängas från rätt till ersättning under tid som anges i 31 5, om den försäkrade

1. lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning,

2. skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande,

3. avvisat erbjudet lämpligt arbete, eller

4. utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt upp— trädande uppenbarligen vållat, att anställning inte kommit till stånd.

31 & Är det sannolikt att arbete som avses i 30 & skulle ha varat högst fem dagar eller mer än fem men högst tio dagar eller mer än tio dagar, utgör avstängningstiden fem, tio resp. 20 ersättningsdagar. I avstängnings- tiden inräknas endast dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete.

Dagar för vilka dagpenning skulle ha lämnats, om avstängningen inte hade skett, skall inräknas i ersättningsperioden som ersatta dagar.

Inträffar sådana förhållanden som avses i 30 5 under avstängningstiden, beräknas ny avstängningstid i enlighet med bestämmelserna i första stycket, om inte den nya avstängningstiden ryms inom den löpande avstängnings- tiden. I fall av upprepad avstängning skall emellertid avstängningstiderna vara tolv, 22 resp. 30 dagar. Den totala avstängningstiden får dock inte överstiga 36, 66 resp. 90 dagar.

Är det uppenbart att en försäkrad inte vill ta lämpligt arbete, såsom då den försäkrade vid minst två tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, skall den försäkrade vara avstängd till dess han eller hon utfört förvärvsarbete under 30 dagar.

Avstängningstiden räknas från den dag då det förhållande som anges i 30 & inträffat.

32 5 Om det är skäligt får bestämmelserna i 30 & 1 - 3 om arbete tillämpas i fråga om arbetsmarknadsutbildning, yrkesinriktad rehabilitering, arbetslivsutveckling och under tid då jobbsökaraktiviteter eller dylikt skall bedrivas medan arbetslöshetsersättning lämnas. Bestämmelserna i 31 & skall därvid gälla i tillämpliga delar. Vid arbetslivsutveckling skall dock avstängningsdagarna vara hälften så många som vid arbete, arbetsmark— nadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Vid jobbsökaraktiviteter eller dylikt under tid då arbetslöshetsersättning lämnas skall avstängnings— dagarna vara en fjärdedel så många.

33 & En försäkrad, som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för bedömande av hans eller hennes rätt till ersättning, kan frånkännas rätt till ersättning från försäkringen.

Förekommer sannolika skäl att en försäkrad gjort sig skyldig till förfarande som avses i första stycket, kan ersättning hållas inne i avvaktan på utredning i ärendet.

34 5 Har någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra honom eller henne åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon skäligen bort inse detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om det inte i det särskilda fallet finns anledning att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldigheten.

Föreligger återbetalningsskyldighet enligt första stycket, får vid senare utbetalning skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket.

ANDRA AVDELNINGEN Tilläggsförsäkring

35 & Tilläggsförsäkring enligt denna lag är en arbetslöshetsförsäkring som tillkommer både anställda och företagare. För tilläggsförsäkringen har den försäkrade som anställd rätt till bidrag till premien från sin arbets- givare. Försäkringsgivare har rätt till bidrag från Arbetsmarknadsfonden för förmånsbetalningar enligt vad som anges i 37 5. En tilläggsförsäkring som avviker från bestämmelserna i denna avdelning grundar inte rätt till nämnda bidrag.

Arbetsgivare är skyldig att betala halva premien för tilläggsförsäkring enligt första stycket. Skyldigheten för arbetsgivaren gäller under anställningstiden. Den försäkrade behåller sin tilläggsförsäkring utan att betala premien under arbetslös tid, under förutsättning att han eller hon uppbär dagpenning från grundförsäkringen eller fullgör karensvillkor enligt denna lag. Rätten till ersättning är dock begränsad till vad som stadgas i 38 &.

36 & Arbetstagare, vars arbetsförhållanden regleras genom kollektivavtal, ansluts till tilläggsförsäkringen genom sådant avtal, om arbetsmarknadens parter för resp. avtalsområde så överenskommer. I avtalet anges vilken tilläggsförsäkring som arbetstagaren kan teckna och det bidrag till premien som arbetsgivaren skall betala. Vid behov kan avtalas att arbetstagaren får välja mellan två eller flera försäkringar. När arbetstagaren har anslutit sig till en försäkring genom att betala premien, är arbetsgivaren skyldig att betala det bidrag som har avtalats.

Arbetstagaren har rätt att avstå från tilläggsförsäkringen och skall inom skälig tid efter kollektivavtalets tillkännagivande beredas tillfälle att anmäla detta.

Arbetstagare som inte omfattas av kollektivavtal för tilläggsförsäkring, eller på vilken sådant avtal inte skall tillämpas, har rätt att erhålla en tilläggsför- säkring genom att själv teckna tilläggsförsäkring enligt denna lag. Denna rätt tillkommer inte arbetstagare som avses i andra stycket.

37 & Arbetsmarknadsfonden lämnar bidrag för förmånsbetalningarna till försäkringsgivare för tilläggsförsäkring enligt denna lag. Bidragen lämnas i förhållande till den relativa arbetslösheten hos försäkringsgivarens för- säkringstagare enligt följande tabell.

Rel r lö het Qengmsnittsbidrgg % av samtl. tilläggsförsäkrade totalt i % per avräkningsperiod 0 0 1 0 2 0 3 0 4 O

5 10,00 6 16,67 7 21,43 8 25,00 9 27,78 10 31,00 11 33,64 12 35,83 13 37,69 14 40,00 15 42,00 16 43,75 17 45,29 18 47,22 19 48,95 20 50,50

Vid relativ arbetslöshet över 20 % erhålls bidrag motsvarande 20 % samt för skiktet däröver dessutom 80 % av utgivna förmåner.

Bidrag lämnas under förutsättning att försäkringsgivaren har godkänts av A-myndigheten och att försäkringsgivaren lämnar ersättning enligt villkoren i 38 - 39 55. Om försäkringsgivaren lämnar ersättning på villkor som strider mot bestämmelserna i nämnda paragrafer, föreligger inte rätt till bidrag i dessa delar.

38 & Försäkringsgivaren får inte lämna ersättning om den försäkrade inte har varit ansluten till tilläggsförsäkringen under minst tolv månader och uppfyller villkoren för rätt till ersättning från grundförsäkringen. Ersättning skall beräknas enligt andra stycket och utgå för samma tid och med samma karensvillkor som från grundförsäkringen, om försäkringsavtalet inte innebär att ersättningen skall utgå för kortare tid eller med längre karenstid.

Ersättningen skall bestämmas till ett dagpenningbelopp beräknat som en andel av den försäkrades dagsförtjänst. Dock får ersättningen - tillsammans med vad som utgår från grundförsäkringen - bestämmas till högst summan av 80 procent av den försäkrades månadsinkomst upp till 16.500 kr samt

20 procent av den försäkrades månadsinkomst i inkomstskiktet 16.500 kr - 21.500 kr. Dagpenningbeloppet skall utjämnas till närmast hela krontal.

Försäkringsgivaren skall, vid beräkning av den tid under vilken den försäkrade skall ha varit ansluten till tilläggsförsäkringen innan förmåner utges, räkna in också försäkringstid hos annan godkänd försäkringsgivare. Försäkrad, som lämnar sitt arbete och inte övergår till ett nytt, skall hos försäkringsgivaren ha rätt att, även om arbetslöshetsersättning inte utgår, under en tid av sex månader behålla sin tilläggsförsäkring genom att betala premien.

För en försäkrad som regelbundet utför deltidsarbete under veckor då han i övrigt är arbetslös får ersättning från tilläggsförsäkringen inte utges under längre tid än ett kalenderår under samma ersättningsperiod. Om den försäkrade frivilligt utan giltig anledning lämnar deltidsarbetet, skall för återstoden av ersättningsperioden den sammanlagda ersättningen från grund- och tilläggsförsäkringen begränsas till högst vad den försäkrade erhöll i lön från deltidsarbetet jämte ersättning från grundförsäkringen.

39 & Med dagsförtjänst avses en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om försäkrad med månadslön, en tjugotvåendel av den månadsin- komst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde i genomsnitt åtnjöt de månader under vilka arbetsvillkoret uppfylldes.

För företagare skall dagsförtjänsten beräknas på grundval av den pensions- grundande inkomsten enligt 11 kap. 3 5 lagen om allmän försäkring.

För försäkrad som avses i 22 å andra stycket skall den sammanlagda dagpenningen begränsas till vad som stadgas i nämnda paragraf.

TREDJE AVDELNINGEN Administration

Bestämmelser om arbetslöshetskassor

40 & Grundförsäkringen administreras av arbetslöshetskassor som också meddelar och/eller förmedlar bidragsberättigad tilläggsförsäkring och som har godkänts av A-myndigheten för sådan verksamhet enligt denna lag. A— myndigheten skall före beslut om godkännande inhämta yttrande från Finansinspektionen. Tillstånd får inte ges om Finansinspektionen avstyrker detta.

Arbetslöshetskassoma och organen för tilläggsförsäkring står under tillsyn av A-myndigheten.

Arbetslöshetskassan äger rätt till ersättning för utgivna förmåner från grundförsäkringen och för administrationen av grundförsäkringen på grunder som bestäms av A-myndigheten.

41 5 För att få verksamhet som avses i 40 & godkänd, skall arbets- löshetskassan

1. utgöras av en stiftelse, en ekonomisk förening eller ett aktiebolag med ändamål att administrera grundförsäkring och meddela eller förmedla tilläggsförsäkring enligt denna lag,

2. ha stadgar/bolagsordning för verksamhet som administratör av grundförsäkringen som godkänns av A-myndigheten,

3. ställa garantier för verksamhetens fortbestånd och

4. inte vägra att meddela och/eller förmedla tilläggsförsäkring till den som arbetar inom kassans verksamhetsområde.

425 Stiftelsen, föreningen eller bolaget skall som huvudman ha en sammanslutning av arbetsgivare och/eller arbetstagare. I stället för sådana sammanslutningar kan statlig, kommunal, landstingskommunal eller kyrklig arbetsgivare vara ägare, liksom annan arbetsgivare som A-myndigheten bestämmer.

43 & Arbetslöshetskassan skall besluta i ärenden om ersättning från grund- och tilläggsförsäkring enligt denna lag.

44 & Organ som inte administrerar grundförsäkringen, skall av Finansin- spektionen och A-myndigheten kunna godkännas för att meddela bidrags- berättigad tilläggsförsäkring enligt denna lag om de förbinder sig att överlämna beslut om ersättningsrätt i skadeärendena till någon av de två allmänna arbetslöshetskassoma som avses i 59 &.

45 5 Det ankommer på A-myndigheten att närmare utarbeta de villkor som skall gälla för godkännande av arbetslöshetskassor och övriga försäkringsgivare enligt denna lag.

Bestämmelser om ansökan och överklagande

46 5 Den försäkrade skall för rätt till arbetslöshetsersättning göra ansökan därom hos en arbetslöshetskassa. Om den försäkrade är ansluten till en tilläggsförsäkring enligt denna lag, skall ansökan ske hos den kassa som administrerar denna försäkring. Om den försäkrade inte är ansluten till en tilläggsförsäkring skall ansökan ske hos valfri arbetslöshetskassa.

47 5 Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om försäkring enligt denna lag skall omprövas av kassan, om det begärs av en försäkrad som beslutet angår och beslutet inte har fattats enligt 48 5.

48 & Även om begäran om omprövning inte har framställts, skall arbets- löshetskassan ändra beslutet i ett ärende om försäkring enligt denna lag som ha fattats av kassan och inte har prövats av länsrätten,

1. om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet,

2. om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag,

3. om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstil— lämpning eller annan liknande orsak.

Ändring behöver inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse.

Ett beslut får inte ändras till den försäkrades nackdel, om den beslutade förmånen har förfallit till betalning och inte heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det.

Ändring enligt denna paragraf får inte ske sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändring får dock ske efter utgången av denna tid, om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl.

49 5 Beslut av en arbetslöshetskassa i ärende rörande rätt till ersättning enligt denna lag får överklagas hos länsrätten i det län där kassan är belägen, om inte annat följer av lagen (1969z93) om begränsning av sam— hällsstöd vid arbetskonflikt. Kassans beslut får dock inte överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut enligt 47 &. Överklagas ett

beslut innan det har omprövats skall överklagandet anses som en begäran om omprövning enligt den paragrafen.

Vid prövning av överklagande av länsrättens beslut i mål som avses i första stycket skall nämndemän ingå i kammarrätten, om nämndemän deltagit i länsrätten.

Kammarrättens beslut i mål som avses i denna paragraf överklagas hos Försäkringsöverdomstolen.

50 & A-myndigheten har att verka för att bestämmelserna om arbets— löshetsförsäkringen tillämpas likformigt och rättvist. Myndigheten får, även till förmån för enskild part, överklaga domtols och arbetslöshetskassas beslut, samt begära ändring enligt 48 ä.

1 mål, där en enskild part hos länsrätten överklagar en arbetslöshetskassas beslut, bestämmer A-myndigheten om myndigheten skall vara part i målet. Detsamma gäller i mål i kammarrrätten, där en enskild part överklagar länsrättens beslut. Även om A-myndigheten beslutat att inte vara part, får domstolen förelägga myndigheten att svara i målet, om det finns särskilda skäL

Den omständigheten att A-myndigheten inte varit part i domstolen hindrar inte myndigheten att överklaga domstolens beslut. Om en enskild part överklagar kammarrättens beslut, är myndigheten alltid motpart.

51 5 Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär.

Skrivelsen ges in till den instans som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom två månader från den dag klaganden fick del av beslutet eller, i fråga om A-myndighetens beslut inom två månader från beslutets dag.

Tiden för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs till känna. Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet.

52 & Den instans som har meddelat det överklagade beslutet prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall den avvisas, om inte annat följer av andra eller tredje stycket.

Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att den instans som har fattat det överklagade beslutet har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar.

Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den instans som skall pröva överklagandet. I ett sådant fall skall denna instans vidarebefordra skrivelsen till den instans som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den högre instansen.

53 & Om skrivelsen inte avvisas enligt 52 5, skall den instans som har meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den instans som skall pröva överklagandet.

54 & En arbetslöshetskassas eller domstols beslut enligt denna lag gäller omedelbart, om inte annat har angetts i beslutet eller bestäms av den myndighet som skall pröva beslutet.

Bestämmelser om A-myndigheten

55 & A-myndigheten prövar ärenden om godkännande av arbetslöshets— kassor och bidragsberättigade försäkringsgivare av tilläggsföräkring. Myndigheten utövar också tillsyn över verksamhet enligt denna lag. Arbets- löshetskassorna har att rätta sig efter myndighetens anvisningar.

56 & A-myndigheten förvaltar Arbetsmarknadsfonden. 57 & A-myndighetens beslut enligt denna lag överklagas hos regeringen.

58 & A—myndigheten deltar i rättstillämpningen enligt bestämmelserna i 50 5.

59 5 En allmän arbetslöshetskassan för anställda och en allmän arbets- löshetskassa för företagare administrerar grundförsäkring och meddelar tilläggsförsäkring enligt denna lag. För dessa kassor gäller bestämmelserna om arbetslöshetskassor i tillämpliga delar.

..

Ovrigt

60 & Närmare föreskrifter om tillämpningen av denna lag meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Qvergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 2 maj 1994 då lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (19731371) om kontant arbetsmark- nadsstöd upphör att gälla. Försäkringsvillkor får uppfyllas före ikraftträ- dandet. Om det i lag eller annan författning finns en hänvisning till en be- stämmelse som har ersatts av en bestämmelse i den nya lagen, skall i stället bestämmelsen i den nya lagen tillämpas.

2. För den som är arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd vid ikraftträdandet och för den som blir arbetslös under tiden den 2 maj 1994 - den 30 april 1995 skall dagpenning lämnas enligt denna lag vid ersättning för tid t.o.m. den 30 april 1995 med följande belopp.

Dagpenningen skall för alla ersättningsberättigade omedelbart bestämmas till det belopp som skall lämnas från grundförsäkringen. För försäkrad som ansluter sig till tilläggsförsäkringen skall därjämte bestämmas det ersätt— ningsbelopp som skulle ha lämnats från tilläggsförsäkringen, om premie för tilläggsförsäkringen hade erlagts för tolv månader. Dagpenningen från tilläggsförsäkringen skall härvid beräknas enligt villkoren i den tilläggsför- säkring den försäkrade har anslutit sig till.

Den sammanlagda dagpenningen från grund- och tilläggsförsäkringen får dock inte överstiga det dagpenningbelopp som den försäkrade erhöll från arbetslöshetsförsäkringen enligt de gamla bestämmelserna.

Dagpenning från tilläggsförsäkringen lämnas tidigast vid den tidpunkt då den försäkrade under sammanlagt minst tolv månader har varit ansluten till en tilläggsförsäkring. Om den försäkrade vid ikraftträdandet var medlem i en arbetslöshetskassa enligt de gamla bestämmelserna, skall detta medlemskap jämställas med anslutning till tilläggsförsäkring enligt denna lag.

3. För den som vid ikraftträdandet är arbetslös och uppbär arbets— löshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd eller genomgår karensvillkor för dessa förmåner, skall dagpenning under ersättnings— perioden lämnas med sammanlagt högst 200 ersättningsdagar (300 för den som fyllt 55 år). Denna ersättningsperiod skall anses vara grundad på ett allmänt arbetsvillkor enligt 6 5.

4. För den som blir arbetslös efter ikraftträdandet och inte uppfyller ett allmänt arbetsvillkor enligt 6 & skall följande gälla. Den som blir

arbetslös under tiden den 2 maj - den 31 juli 1994 skall anses ha uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret genom att under en ramtid av tolv månader ha arbetat minst 300 timmar fördelade på minst fem månader. Den som blir arbetslös under tiden den 1 augusti - den 31 oktober 1994 skall anses ha uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret genom att under samma ramtid ha arbetat minst 400 timmar fördelade på minst sex månader. Den som blir arbetslös under tiden den 1 november 1994 - den 31 januari 1995 skall anses ha uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret genom att under samma ramtid ha arbetat 500 timmar fördelade på minst sju månader. För den som blir arbetslös efter den 31 januari 1995 skall 6 & gälla fullt ut.

5. För den som blir arbetslös under tiden den 2 maj 1994 - den 30 april 1995 och inte uppfyller det allmänna arbetsvillkoret enligt 6 5 eller p. 4, får i stället för rätt till ersättning, beräknas ett särskilt arbetsvillkor enligt de förutsättningar som stadgas i 8 &, under förutsättning att den försäkrade har varit arbetslös och uppburit arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd inom tolv månader före arbetslöshetens inträde. Den föregående ersättningsperioden skall därvid anses ha utgått på grund av ett allmänt arbetsvillkor enligt 6 5.

6. Karensvillkor enligt 13 5 skall fullgöras innan ersättning kan lämnas enligt p. 4 eller 5.

7. Till den som blir arbetslös under tiden den 2 maj 1994 - den 30 april 1995 och som inte uppfyller ett arbetsvillkor enligt 6 & eller p. 4 eller p. 5 och som inom tolv månader före arbetslöshetens inträde uppburit arbetslöshetsersättning eller kontant arbetsmarknadsstöd enligt de upphävda lagarna får, utan att arbets- och karensvillkoren på nytt uppfylls, lämnas ersättning under de ytterligare ersättningsdagar som återstår av ersättnings- perioden, dock totalt för hela perioden räknat högst 200 (högst 300 för den som fyllt 55 år).

8. Den som vid ikraftträdandet uppbär arbetslöshetsersättning och inte har fyllt 18 år, har rätt att erhålla ersättning enligt denna lag enligt vad som stadgas i p.3. Ersättning på grund av nytt arbetsvillkor kan dock inte lämnas innan den försäkrade har fyllt 18 år.

9. Den som uppbär arbetslöshetsersättning vid ikraftträdandet och är medlem i en arbetslöshetskassa som godkänns som försäkringsgivare enligt denna lag, har rätt att vara ansluten till kassan så länge rätt till ersättning föreligger. Den som är medlem i en arbetslöshetskassa som inte blir försäkringsgivare eller förmedlare av tilläggsförsäkring, ansluts till en av de allmänna kassorna. I båda fallen får den försäkrade välja mellan att

teckna tilläggsförsäkring hos den kassa han eller hon tillhör och att avstå från detta.

10. Beslut om avstängning från rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd gäller även efter ikraftträdandet av denna lag. Beträffande sådant beslut skall de äldre bestämmelserna gälla så länge som pågående avstängningsperiod varar.

11. I fråga om talan mot beslut av arbetslöshetskassa, länsarbetsnämnd eller Arbetsmarknadsstyrelsen som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre bestämmelser med de begränsningar som anges nedan.

Överklagande, som skett hos Arbetsmarknadsstyrelsen men inte har avgjorts före ikraftträdandet eller som enligt meddelad fullföljdshänvisning därefter sker hos styrelsen, skall prövas av länsrätt. Beslut av en arbets— löshetskassa eller en länsarbetsnämnd, som Arbetsmarknadsstyrelsen före ikraftträdandet självmant har beslutat att underställa Försäkringsöverdoms— tolens prövning, skall efter ikraftträdandet prövas av länsrätt.

A-myndigheten får efter ikraftträdandet föra talan även mot beslut som har meddelats dessförinnan.

I mål hos länsrätt, vilket ursprungligen har anhängiggjorts genom överklagande hos Arbetsmarknadsstyrelsen, skall A-myndigheten vara part om rätten eller myndigheten så bestämmer. I mål som har anhängiggjorts hos Försäkringsöverdomstolen före ikraftträdandet skall A-myndigheten vara part endast om överklagandet har överlämnats till styrelsen för yttrande eller domstolen bestämmer att myndigheten skall vara part.

Följdändringar i övriga författningar

Detta lagförslag föranleder följdändringar i ett antal andra författningar samt utformande av en lag om arbetslöshetsförsäkringsavgifter. Dessa följdändringar och förslag föreslår jag utformas vid beredningen av mitt förslag i regeringskansliet. Dessa ändringar kommer inte att kräva principiellt nya ställningstaganden i förhållande till mitt förslag.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Uppdraget

Regeringen beslutade våren 1992 att en särskild utredare skulle tillsättas för att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk arbets— löshetsförsäkring. Som särskild utredare tillkallades Gerhard Larsson, VD och koncernchef i Samhall, av chefen för arbetsmarknadsdepartementet.

Genom föreliggande betänkande fullföljs utredningsuppdraget.

Från direktiven (Dir.l992:24) för utredningsarbetet vill jag särskilt lyfta fram:

- att nuvarande systems funktionssätt och effekter skall analyseras samt utformningen av motsvarande försäkringssystem i andra länder redovisas

- att reglerna för ett nytt försäkringssystem skall utformas på ett sådant sätt att den s.k. arbetslinjen kan vidmakthållas och understödjas

- att en obligatorisk försäkring i princip skall omfatta all arbetskraft med undantag för sådana som har mycket svag anknytning till arbetsmarknaden

- att utredaren ska kunna pröva möjligheten och lämpligheten i att komplettera ett allmänt grundskydd med ett frivilligt påbyggnadssystem

- att försäkringen skall ges en ansvarsfull finansiering - att administrationsordningen för en obligatorisk arbetslöshetsför— säkring, skall övervägas, varvid en utgångspunkt bör vara att KAS-

administrationen skall läggas ihop med den som gäller för arbetslöshets- försäkringen.

75

Sedan utredningsuppdraget lämnades har arbetsmarknadsläget kraftigt förvärrats och landets ekonomiska situation försvagats. Sålunda räcker nuvarande avgifter till den s.k. arbetsmarknadsfonden - som finansierar dagens samlade kontanta stöd vid arbetslöshet m.m. - till att täcka knappt en fjärdedel av 1993 års beräknade utgifter. Detta har föranlett regeringen att i februari 1993 ge mig som utredare tilläggsdirektiv (Dir.l993z5). Uppdraget har härigenom utvidgats.

Enligt dessa tilläggsdirektiv åligger det mig också att finna en form för hur underskottet i arbetsmarknadsfonden skall täckas och föreslå ett system som framledes medger en ansvarsfull finansiering av arbetslöshetsskyddet utan upplåning. Jag skall vidare föreslå en nivå på de förmåner och avgifter som sammantaget behövs för att klara behovet av finansiering på både lång och kort sikt. Härvid skall jag beakta att arbetsgivarna och de förvärvs— arbetande skall ha huvudansvaret för finansieringen av de kontanta understöden.

Med anledning av den mellan regeringen och Socialdemokratiska arbetarpartiet träffade överenskommelsen hösten 1992, skall jag även beakta att ett förstatligande av arbetslöshetsförsäkringen inte är aktuellt.

De båda direktiven biläggs i sin helhet (bilaga 1).

Utanför utredningens ram har i riksdagen fattats beslut under budgetåret 1992/93, som jag anser nödvändiga att beakta i mitt utredningsarbete.

Jag syftar härvid främst på regeringens och socialdemokraternas överenskommelse i det s.k. krispaketet hösten 1992. Överenskommelsen innebar för arbetslöshetsförsäkringens del att en ny försäkring inte skall förstatligas och att de s.k. egenavgifterna (medlemsavgifter i a-kassa) inte skall höjas. Det sistnämnda har jag tolkat skall gälla för 1992 och 1993.

Riksdagen har våren 1993 på regeringens förslag - efter intensiva politiska överläggningar i riksdagen - i princip beslutat att sänka ersättningsnivån i den nuvarande frivilliga försäkringen från 90 till 80 % och återinföra karensdagar från den 5 juli 1993. I samband därmed ändras också i princip tekniken för hur det s.k. dagpenningbeloppet skall fastställas. Vidare har regeringen - efter principbeslut av riksdagen - ändrat i gällande förordning till arbetslöshetsförsäkringen på så sätt att begränsningen av ersättnings— perioden för deltidsarbetslösa tas bort fr.o.m.den 1 maj 1993.

76

Regeringen har i kompletteringspropositionen den 22 april 1993 (prop. 1992/93:150) föreslagit riksdagen - mot bakgrund bl.a. av tidigare uttalande i arbetsmarknadsutskottet - vissa förändringar i den nuvarande försäkringen vad gäller företagarbegreppet, förutsättningar för arbetslös— hetsersättning till företagares närstående och anhöriga samt regler för hur avgångsvederlag skall beaktas vid bedömning av rätt till arbetslöshets- ersättning.

I sistnämnda frågor innebär förslaget att regeringen antingen får bemyndig- ande att senare fatta beslut eller att den slutliga lösningen kan komma att påverkas av de förslag jag kommer att lägga fram i mitt betänkande. Regeringen uttalade vidare i kompletteringspropositionen ett allmänt synsätt på finansieringen av en ny arbetslöshetsförsäkring, som skiljer sig från höstens uttalande i samband med krispaketet. Med anledning av kompletteringspropositionen har oppositionen den 7 maj 1993 lämnat motioner med delvis andra synsätt beträffande arbetslöshetsförsäkringen. När detta skrivs föreligger ännu ej riksdagens ställningstagande.

1.2 Utredningsarbetets inriktning och bedrivande

När direktiven för min utredning formulerades hade vi i Sverige alltjämt en relativt måttfull arbetslöshet. Intäkterna till den s.k. arbetsmarknads- fonden, som finansierar den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, KAS och vissa utbildningsbidrag m.m., var med beaktande även av uppsamlat överskott från tidigare är någorlunda i balans med utgifterna. Sedan dess har det skett en dramatisk förändring och vi har nått för Sverige unikt höga arbetslöshetstal, ca tre gånger så höga som när direktiven utformades. Prognoser antyder att vi riskerar att ytterligare något år tvingas utstå dessa höga arbetslöshetstal.

Den växande arbetslösheten har enligt min uppfattning blivit Sveriges största sociala och ekonomiska problem. Den ger upphov till mänskligt lidande och personliga ekonomiska uppoffringar. Samtidigt orsakar enbart kontantstödet i nuläget en växande statsskuld på 35 - 40 mdkr årligen. Härtill kommer att arbetslösheten bidrar till ett ökat statligt budget- underskott genom minskade skatteintäkter och ökade utgifter inom arbetsmarknadspolitiken. För kommunerna innebär den höga arbetslösheten oplanerade påfrestningar på de kommunala utgifterna för socialbidrag.

77

Med dagens arbetslöshetstal är 7,7 % av arbetskraften eller 329.000 svenskar öppet arbetslösa (april 1993). Mer än 100.000 personer deltar samtidigt i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, där utbildningsbidrag utgår. Många av dessa arbetslösa personer är för sin försörjning direkt beroende av arbetslöshetsskyddet eller av utbildningsbidrag. Utbildningsbidrag följer dessutom redan idag, även enligt mitt förslag, ersättningen vid arbetslöshet för de försäkrade.

Den nuvarande försäkringen, som är helt frivillig till sin karaktär, konstruerades för mer än ca 20 år sedan. Den utformades för en tid när andra förutsättningar gällde för arbetslöshet och för anställning. Den frivilliga försäkringen har även kompletterats med KAS.

Den här utvecklingen på arbetsmarknaden och i den svenska ekonomin har lett till växande problem av en annan karaktär än frågan om ar- betslöshetsförsäkringen skall vara frivillig eller obligatorisk. Även efter riksdagens principbeslut att sänka ersättningsnivån i det nuvarande systemet och införa fem dagars karens, är arbetsmarknadsfondens intäkter så otillräckliga att de endast räcker till att täcka en knapp fjärdedel av utgifterna under 1993.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har, sedan jag erhöll mitt ursprungliga uppdrag, även visat på andra stora problem med det nuvarande kontanta stödet. KAS-nivån (4.300 kronor/månad den 5 juli 1993 enligt regeringens förslag i prop 1992/93:150) är otillräcklig för en grundläggande försörjning. Detta medför att en växande andel arbetslösa måste vända sig till kommunernas socialvård för att klara sin försörjning. Samtidigt blir det uppenbart att kommunernas socialbudgetar får bära bördan av att allt fler arbetslösa helt står utanför försäkring och KAS. Denna övervältring sker helt oplanerat. Från kommunalt håll uttalas allt oftare att man inte anser sig klara bördorna av detta, utan behöver kompensation från staten eller på annat sätt.

Det har även under utredningsarbetet blivit alltmer påtagligt att grupper arbetslösa bland de 300.000 företagarna och deras anhöriga/närstående, med dagens system antingen har stora svårigheter att få ersättning eller helt utestängs från ersättning, trots att många uppfyller medlemsvillkoret i en a-kassa. En kraftig opinion har också under utredningsarbetet växt fram för att ändra förutsättningarna för att de deltidsarbetslösa skall erhålla fortsatt ersättning efter en period på 150 dagar, vilket nu också beslutats.

78

Den höga arbetslösheten har vidare medfört allt längre arbetslöshets- perioder. Risken för passivitet och minskat självförtroende hos den enskilde arbetslöse ökar därmed. Intensiva diskussioner om hur arbetslösheten snabbare skall kunna brytas har förekommit.

Det här betyder att problembilden för utredningsarbetet har vidgats jämfört med de ursprungliga direktiven. Möjliga lösningar har också begränsats under utredningen genom bl.a. krispaket och riksdagens och regeringens ställningstagande enligt ovan.

Under slutet av 1992 och även under 1993 har en intensiv debatt förts om hur en framtida arbetslöshetsförsäkring bör utformas såväl bland arbetsmarknadens parter som i de politiska partierna, men också i den allmänna debatten. Olika förslag har lagts fram från partier, intresseorganisationer och enskilda. Såväl arbetsgivarorganisationer som fackliga organisationer har formulerat program under utredningsarbetets gång. Även den s.k. Lindbeckkommissionen har i sitt program "Nya villkor för ekonomi och politik" i Sverige (SOU 1993:16) principiellt uttalat sig för ett nytt system för arbetslöshetsförsäkring.

I betänkandet lämnar jag förslag till ett nytt system för ersättning vid arbetslöshet. Det skall ersätta nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkring och KAS. Det är självfinansierat och ligger utanför statsbudgeten. För att möjliggöra ett snabbt införande av det nya ersättningssystemet, vilket nu- varande problem enligt min mening kräver, anser jag att det är viktigt att ta tillvara erfarenheter och kunnande i nuvarande administration. Samtidigt kräver en ny tidsperiod och nya förutsättningar en annorlunda konstruktion, inte minst vad gäller finansieringen. Men också genom att olika grupper försäkringstagare får likvärdig behandling.

Eftersom frågan om arbetslöshetsskyddet i framtiden berör många människor och debatten varit omfattande, valde jag att tidigare i vår gå ut med en idéskiss till en ny försäkring för att få reaktioner och bedömningar. Sådana har jag också erhållit och dessa har lett till modifieringar i förhållande till idéskissen. Utformningen har sedan närmare diskuterats med de sakkunniga och med de experter som biträtt mig i utredningen, representerande arbetsmarknadens parter, företagarna och kommunerna genom Svenska Kommunförbundet.

79

Härutöver har jag, för att bredda underlaget till mina förslag, låtit SCB genomföra en studie bland dagens arbetslösa om deras problem under arbetslösheten, men också om deras ekonomiska förhållanden under arbetslöshet. Vidare har utredningen genomfört en egen enkätundersökning bland de arbetslösa. Ett särskilt seminarium har hållits med en bred krets nationalekonomer kring frågor om lönebildningen och finansieringen av försäkringen. Inför detta seminarium ombads fem ekonomer med olika bakgrund och förankring att författa var sin rapport i ämnet. Dessa anser jag så värdefulla att jag låter bilägga dessa till mitt betänkande. Utredningen har också genomfört ett särskilt seminarium med företrädare för olika grupper av företagare för att få deras problembild tydliggjord. Dessutom har för att bredda bakgrundsmaterialet en särskild internationell översikt sammanställts, vilken i sina huvuddrag redovisas i betänkandet.

Jag har även låtit penetrera några svenska försäkringsbolags intresse och förutsättningar för att offerera hela eller delar av försäkringar mot arbetslöshet. Deras bedömningar redovisas översiktligt i betänkandet.

Under utredningsarbetet har förändringar beslutats och andra diskuteras för det svenska socialförsäkringssystemet. Jag har därför särskilt prövat skäl för och emot att integrera arbetslöshetsförsäkringen med socialförsäkrings— systemet. Jag avvisar emellertid detta, bl.a. därför att det enligt min mening skulle försvåra möjligheterna att hävda den s.k. arbetslinjen. Det hindrar inte att kompensationsnivåer m.m. harmonierar mellan försäkring- arna.

Jag har under utredningarbetet funnit det allt viktigare att markera behovet av att stärka arbetslinjen och tillse att arbetslöshetsförsäkringen tydligt är en integrerad del i arbetsmarknadspolitiken. Det har lett till att jag - för att kunna föreslå en bra försäkring - anser det nödvändigt att också föreslå en förstärkt tillgång till arbetsmarknadspolitiska åtgärder och när i tiden sådana åtgärder senast bör sättas in under arbetslösheten.

Min principiella syn på en ny försäkring är att den skall ge ett ekonomiskt skydd under den tid den arbetslöse behöver för att hitta ett nytt arbete, utveckla sin kompetens och tränas i arbete för att därmed stärka möjlig— heterna till ett nytt arbete. För att ge skydd mot långtidsarbetslöshet innehåller också systemet förslag om garantier om aktiva åtgärder.

80

Under utredningsarbetet har jag även funnit att kunskapen om vägar till och från arbetslöshet, effekter på det svenska arbetslivet av de höga arbetslös- hetstalen och konsekvenser av den passivitet som arbetslöshet kan leda till, inte varit föremål för forskning av den omfattning som problemens storlek skulle kunna förväntas leda till. Jag har därför tagit mig friheten att föreslå (kap. 4) förstärkta forskningsinsatser för att vi i framtiden skall kunna få en bättre kunskap om utformningen av försäkringsskyddet, kraven på individen och även de krav som bör kunna ställas på samhället inför fram- tida förändringar.

81

2. Historik

2.1 Utvecklingen före 1974

Arbetslöshetsförsäkringens historia börjar med de understödsföreningar och kassor som bildades på frivillig basis inom vissa fackliga organisationer. Frågan om en arbetslöshetsförsäkring togs upp till offentlig behandling första gången vid 1908 års riksdag.

En socialförsäkringskommitté fick år 1915 regeringens uppdrag att utreda de ekonomiska följderna av arbetslöshet och lägga fram förslag till åtgärder. Kommittén lämnade år 1922 ett förslag om en frivillig arbetslöshetsför- säkring med statsbidrag. Kassor borde enligt kommittén bildas av arbetarna själva.

År 1925 utarbetade två sakkunniga förslag om två system av hjälpåtgärder mot arbetslöshet, dels offentliga arbeten, dels en arbetslöshetsförsäkring med statsbidrag. Förslagen bereddes av en granskningsnämnd. Därefter tillsattes 1926 års arbetslöshetssakkunniga, som år 1928 lade fram två alternativa förslag till arbetslöshetsförsäkring. Det ena förslaget avsåg ett obligatoriskt försäkringssystem för arbetare mellan 16 och 67 år. Försäkringen tänktes organiserad i anslutning till arbetsförmedlingen. Det andra förslaget tog sikte på en frivillig försäkring efter i huvudsak de riktlinjer som hade föreslagits i tidigare utredningar.

År 1933 gavs ett sakkunnigförslag om en frivillig arbetslöshetsförsäkring för lönearbetare. Finansieringen föreslogs ske genom statsbidrag, avgifter från de försäkrade och arbetsgivarbidrag. En proposition grundad på förslaget lades fram för riksdagen men antogs inte.

Fotnot: Uppgifter om arbetslöshetsförsäkringens historia har hämtats från tidigare be— tänkanden i ämnet, nämligen SOU 1971:42 "Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet" och SOU l978:45 "Allmän arbetslöshetsförsäkring ". Beskrivningen bygger dessutom på uttalanden i förarbetena till lagstiftningen.

1 prop. 1934z38 lades ett överarbetat regeringsförslag om en frivillig arbetslöshetsförsäkring. Justeringar hade skett ifråga om avgiftsvillkoren och förslaget om arbetsgivarbidrag hade tagits bort. Detta förslag antogs av riksdagen och en förordning om erkända a-kassor — och om statsbidrag till sådana kassor - trädde i kraft den 1 januari 1935.

Försäkringen omfattade enbart löntagare. Föreningsrättsligt var kassorna registrerade som understödsföreningar. För att få statsbidrag fordrades att kassorna var antagna och registrerade som erkända a-kassor.

För rätt till ersättning fordrades bl.a. att medlemmen hade erlagt 52 veckoavgifter, varav 26 under de senaste tolv månaderna. Ersättning lämnades i form av daghjälp (högst 6 kronor). Understödstiden fick be- stämmas till högst 120 och lägst 90 dagar under 52 på varandra följande veckor. Kassorna hade också rätt att betala bidrag för rese- och flyttnings— kostnader. Statsbidraget till utbetald daghjälp ökade relativt vid hög arbets- löshet, dvs. vid ökat antal understödsdagar per årsmedlem. Statsbidragets relativa andel av daghjälpsbeloppen var högst i de lägsta dagpenning- klasserna och minskade allt efter daghjälpens storlek.

Försäkringen utvecklades inte i den takt som var väntat vid lagstiftningens tillkomst. Vid utgången av år 1940 var 14 kassor i verksamhet med sammanlagt 210.000 medlemmar. Först ett par år därefter skedde en mer markant ökning, dock först efter det att bestämmelserna ändrats så att försäkringen blev mer attraktiv. Efter det att de erkända a-kassorna mot 1940-talets slut hade nått ett medlemsantal på över en miljon blev utvecklingen på nytt svagare under 1950-talet. 1960-talet kännetecknades bl.a. av att stora grupper med förhållandevis liten arbetslöshetsrisk tillkom.

Efter en översyn av försäkringsbestämmelserna som gjordes inom den dåvarande tillsynsmyndigheten, Socialstyrelsen, beslöt riksdagen år 1941 om vissa ändringar i lagstiftningen. Bl.a. höjdes dagpenningbeloppen, barntillägg infördes, avgiftsvillkoren mildrades och statsbidraget ut- formades så att det inte speciellt skulle gynna de lägre dagpenning- klasserna.

Är 1947 gjordes AMS till tillsynsmyndighet och en särskild delegation för försäkringsfrågor inrättades inom styrelsen.

1937 års socialvårdskommitté presenterade år 1948 två alternativ till en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Alternativ I avsåg en sådan försäkring administrerad av en myndighet. Alternativ II, som var kommitténs

huvudförslag, var en obligatorisk grundförsäkring för alla men med möjlighet att tillhöra en a-kassa som dels skulle svara för tilläggsför- säkring, dels också skulle utbetala grundbeloppen till medlemmarna. Ingetdera av förslagen ledde till något beslut av statsmakterna.

År 1953 genomfördes förbättringar av ersättningar och statsbidrag. År 1956 gavs större möjligheter för företagare att tillhöra försäkringen. Dessutom infördes ett försäkringsår omfattande tiden september - augusti, karensbe— frielse i vissa fall, rätt att utge halv dagpenning och möjlighet till längre ersättningsperioder.

På förslag av 1960 års arbetslöshetsutredning genomfördes år 1964 vissa författningsändringar. Försäkringen anpassades till femdagarsvecka, karensen begränsades till en period per försäkringsår och kassorna fick möjlighet att höja dagpenningen till högst 40 kr. Ersättningstiden under för- säkringsåret förlängdes med fyra veckor till högst 150 dagar eller, efter särskilt medgivande, till högst 200 dagar. Ålderspensionärernas ersättnings- rätt begränsades genom begränsningar av statsbidragen.

På 1960-talet väcktes i riksdagen på nytt frågan om en allmän arbets- löshetsförsäkring. 1960 års arbetsmarknadsutredning tog i ett betänkande upp frågor om kontantstöd vid arbetslöshet. Efter uttalanden i en pro- position år 1966 fick departementschefen bemyndigande att tillkalla utredningsmän med uppgift att utreda frågor om kontant stöd vid arbets- löshet. Kommittén antog beteckningen KSA-utredningen.

Efter förslag av KSA-utredningen genomfördes år 1968 temporärt två särskilda former för kontant stöd åt äldre, nämligen förlängd (extra) kassaersättning och statligt omställningsbidrag.

KSA-utredningen framlade i april 1971 i sitt slutbetänkande SOU 1971:42 "Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet". Utredningen redovisade i betänkandet bl.a. analyser över arbetskraften och arbets- lösheten. I fråga om försäkringen gick den in på de allmänna villkoren för medlemskap och ersättningsrätt, bl.a. frågan om karenstid. Vidare diskuterade utredningen ersättningstidens längd och ersättningens storlek, överförsäkrings- och pensionsavdragen och ersättning vid deltidsarbete.

I fråga om organisation och administration innebar utredningens förslag i korthet att en frivillig arbetslöshetsförsäkring, administrerad av erkända a- kassor, skulle bibehållas samt att en kompletterande stödform för personer som inte kunde få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle införas

genom ett statligt kontant arbetsmarknadsstöd, KAS. Detta skulle ersätta det statsunderstödda kommunala kontantunderstödet vid arbetslöshet.

Prop. l973:56 med förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring m.m., som byggde på utredningens förslag, antogs efter smärre justeringar av 1973 års riksdag. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1974. Den innebar bl.a. att medlem i en a—kassa fick ersättningstiden förlängd från 150 till 300 dagar resp. till 450 dagar för medlem över 55 år. För deltidsarbetslösa var ersättningstiden begränsad till 50 dagar med möjlighet till förlängning. Er- sättningsrätten upphörde vid 67 års ålder. Dagpenningen blev skattepliktig inkomst och utgick under högst fem dagar per vecka med ett belopp mellan 40 och 130 kr beroende på dagpenningklass (10 klasser). Dag- penning fick inte utgå med högre belopp än som motsvarade 11/12 av den försäkrades tidigare inkomst.

För rätt till ersättning krävdes tolv månaders medlemskap i en a-kassa. Vidare krävdes att den försäkrade närmast före arbetslöshetens inträde hade utfört förvärsarbete i fem månader inom en ramtid av högst tolv månader. Med förvärvsarbete likställdes i viss utsträckning bl.a. tid då den för- säkrade genomgått arbetsmarknadsutbildning eller fullgjort värnplikt. I ramtiden inräknades inte tid, då medlemmen varit förhindrad att arbeta på grund av t.ex. styrkt sjukdom, vämpliktstjänstgöring eller vuxenutbildning.

Det KAS utgick till personer som inte var arbetslöshetsförsäkrade eller som ännu inte uppfyllde ersättningsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen. I vissa fall kunde KAS utgå då rätt till ersättning från a-kassa hade upphört.

För rätt till KAS krävdes i allmänhet att den arbetslöse arbetat i minst fem månader under den senaste tolvmånadersperioden. Med förvärvsarbete jämställdes i vissa fall vård av åldring eller handikappad. I tolvmånaders- perioden inräknades inte tid då sökanden varit förhindrad att arbeta på grund av t.ex. styrkt sjukdom, vämpliktstjänstgöring eller vuxenutbildning. Den som genomgått utbildning av visst kvalificerat slag och omedelbart därefter varit arbetslös under fem månader hade rätt till KAS. I detta fall gällde således inget arbetsvillkor.

KAS utgick med ett fast belopp av 35 kr per dag under fem dagari veckan och var skattepliktig inkomst. Ersättningstiden fastställdes till högst 150 dagar för varje ersättningsperiod med längre ersättningsperiod för person som uppnått 55 års ålder.

För arbetslöshetsförsäkringen utgick statsbidrag i form av progressivbidrag och förvaltningsbidrag. Finansieringen av KAS jämte grundbidrag till a-

kassorna, vilket bidrag motsvarade KAS normalbelopp, täcktes genom avgifter från arbetsgivarna med två tredjedelar och av statsverket med en tredjedel. Övriga bidrag finansierades av staten.

2.2. Utvecklingen efter 1974

Redan i juni 1974 tillsatte regeringen en ny utredning om arbetslöshetsför- säkringen, ALF—utredningen. Detta skedde på initiativ av LO och TCO och efter ett antal riksdagsmotioner som förordade en utredning om en allmän arbetslöshetsförsäkring. Utredningen presenterade i maj 1978 ett be- tänkande med förslag till försäkringsvillkor och ersättningssystem samt till administration av en allmän arbetslöshetsförsäkring, SOU 1978:45 "Allmän arbetslöshetsförsäkring " .

Utredningens förslag att ersätta arbetslöshetsförsäkringen och KAS med en allmän arbetslöshetsförsäkring föranledde inte någon proposition till riksdagen. Det ansågs att kostnaderna för den föreslagna försäkringen skulle bli för höga. Däremot genomfördes ett förslag av utredningen om begränsad rätt till ersättning för tjänstepensionärer fr.o.m. den 1 januari 1981. Ändringen medförde att den som före 65 års ålder uppbar hel tjänstepension inte var berättigad till arbetslöshetsersättning. För den som uppbar reducerad tjänstepension med en tjänstetidsfaktor på högst 0,8 - motsvarande 24 år eller mer av pensionsgrundande anställning - kunde arbetslöshetsersättning utgå för den del av inkomstbortfallet som inte kunde anses vara täckt av tjänstepensionen. Den allmänna pensionsåldern var sedan den 1 juli 1976 sänkt från 67 till 65 år och rörlig pensionsålder hade införts, bl.a. genom delpension. I samband därmed hade också rätten till arbetslöshetsersättning tagits bort för den som fyllt 65 år.

Utbyggnaden av socialförsäkringen hade skett stegvis under 1900-talet. Utvecklingen ledde till att olika förmåner reglerades i skilda lagar och för- ordningar, varav lagen (1962:381) om allmän försäkring var den mest be- tydande. Bestämmelserna kom också att utformas på sinsemellan starkt varierande sätt. Behovet att samordna de olika socialförsäkringsgrenarna gjorde sig med tiden alltmer gällande. Krav på samordning restes motionsvis i riksdagen i slutet av 1960- och början av l970-talen. Det framfördes också krav på införande av ett slags grundstöd utformat som en negativ skatt eller en garanterad minimiinkomst.

Förslag till utformning av ett socialförsäkringstillägg (soft) framlades av socialutredningen år 1977. Soft skulle enligt förslaget utgöra en form av utbyggd grundtrygghet vid olika situationer som föranledde behov av stöd. Förslaget föranledde inga lagstiftningsåtgärder.

Efter en kartläggning av samordningsfrågor inom det socialpolitiska bidragssystemet tillsattes den socialpolitiska samordningsutredningen. Utredningen lämnade år 1979 ett förslag till samordning av de olika stödformerna. Förslaget ledde inte till någon mer genomgripande reform. Däremot lagstiftades om samordning av vissa förmåner vid fall av retroaktiva utbetalningar då bl.a. förmåner enligt lagen om allmän för- säkring, lagen om arbetsskadeförsäkring och ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring sammanträffande med varandra. Samordnings- reglerna behandlades i prop. 1982/83:3 och trädde i kraft den 1 juli 1983.

Fr.o.m. år 1976 beslutade riksdagen vid ett flertal tillfällen om komplette- ring av antalet dagpenningklasser och höjning av KAS. Exempelvis innebar en höjning fr.o.m. den 1 april 1981 att dagpenningklassema blev lägst 80 och högst 210 kr. KAS-beloppet var då 75 kr.

I en departementspromemoria Ds A 198l:17 med förslag till ändrat bidragssystem m.m. inom den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen föreslogs i första hand en ytterligare höjning av dagpenningklassema, i andra hand en differentiering av dagpenningen till förmån för långtidsarbetslösa. I promemorian föreslogs ändrade regler om statsbidrag och om avstängning från rätt till ersättning.

Höjningen av dagpenningklassema skulle enligt förslaget ske genom att a- kassorna tilläts att bygga på de statsbidragsberättigade dagpenningarna med en påbyggnadsdel utan statsbidrag. En sådan frivillig påbyggnadsdel infördes fr.o.m. den 1 juli 1982. Riksdagen beslutade emellertid efter förslag från den nya regeringen 1982 att ta bort bestämmelsen redan fr.o.m. den 1 januari 1983. Istället höjdes dagpenningen till lägst 110 och högst 280 kr och KAS höjdes till 100 kr.

Genom senare riksdagsbeslut fastställdes dagpenningen den 1 juli 1984 till lägst 110 och högst 300 kr, den 1 juli 1985 till lägst 110 och högst 315 kr, den 1 juli 1986 till lägst 130 och högst 360 kr samt den 1 juli 1987 till lägst 140 och högst 400 kr. Likaså bestämdes KAS fr.o.m den 1 juli 1986 till 120 kr samt fr.o.m den 1 juli 1987 till 140 kr.

För att minska statens utgifter genomfördes de i departementspromemorian föreslagna ändringarnai statsbidragssystemet fr.o.m. den 1 juli 1982. Före ändringen bestod statsbidragen till a-kassorna av grundbidrag, progressiv- bidrag och förvaltningsbidrag. Grundbidragen uppgick även i fortsättningen till samma belopp som KAS. Progressivbidragen kom att beräknas endast på den del av dagpenningen som låg inom ramen för visst högsta belopp - den bidragsberättigande dagpennningen - vid systemet med differentie-

ring. Progressivbidragets fasta del slopades och ersattes med uppräkning av den rörliga delen. Förvaltningsbidraget slopades. Detta hade varit relativt litet, och dess konstruktion hade i viss mån motverkat progressiv- bidragets syfte att särskilt stödja kassor med stor arbetslöshet.

Reglerna om avstängning från ersättning ändrades i syfte att stimulera de försäkrade att ta och upprätthålla kontakt med arbetsförmedlingen under arbetslöshetstiden. Man hämtade principerna från ALF-utredningens förslag. I lagen togs in regler om krav på kontakt med arbetsförmedlingen för att avstängningstiden skulle löpa. Dessutom förlängdes avstängnings- tiderna med två veckor, i normalfallet till sex veckor. En yttersta gräns fastställdes för hur länge en avstängning skulle få verka om den arbetslöse inte sökte arbete under avstängningstiden. Dessutom föreslogs att den arbetslöse vid förnyad självförvållad arbetslöshet under pågående av- stängningsperiod skulle kunna drabbas av ytterligare en avstängning.

Ändringarna av avstängningsreglema genomfördes fr.o.m. den 1 juli 1982. Avstängningstiden förkortades dock fr.o.m. den 1 januari 1983 till vad som tidigare gällde, dvs. i normalfallet 20 dagar.

Den 1 januari 1984 infördes den s.k. ungdomsgarantin genom lagen om ungdomslag hos offentliga arbetsgivare. Syftet var att skapa arbete för arbetslösa 18— och 19-åringar. Lagen medförde att rätt till arbetslöshetser- sättning eller KAS i regel inte beviljades ungdomar i denna ålder.

Den 1 januari 1985 infördes en lagreglering av permitteringslönesystemet. Arbetstagarna fick laglig rätt till lön under permittering och för arbets— givarna infördes ett system med statlig och avtalad permitteringslöneersätt— ning. Syftet var bl.a. att se till att permitteringar till följd av tillfällig nedgång i verksamheten inte belastade arbetslöshetsförsäkringen.

I budgetpropositionen 1983/84:100 bil. 12 s. 119 aviserades vissa förslag om ändringar i reglerna för arbetslöshetsförsäkringen. Förslag till ändringar lades fram i prop. 1983/84:126 och gällde bl.a. den s.k. 50—dagarsregeln, ersättningsförbjudna dagar, kravet på arbetsgivarintyg och omprövning och rättelse av beslut samt beträffande KAS, ersättningstidens längd och kvalifikationsgrunderna.

50—dagarsregeln, vilken innebar att ersättningsrätten i princip var begränsad till 50 dagar för den som regelbundet utförde deltidsarbete under i övrigt arbetslös tid, slopades fr.o.m. den 1 juli 1984. I stället överläts till regeringen och AMS att utfärda begränsningar i ersättningsrätten vid deltidsarbetslöshet. Efter tre år utan särskild begränsning av ersättnings—

tiden för deltidsarbetslösa förordnade regeringen om begränsning till 150 dagar, den s.k. 150-dagarsregeln. Denna regel slopades sedermera den 1 maj 1993.

Från arbetsmarknadsutskottet och departementschefen förordades år 1983 en flexiblare tillämpning vad gällde personer som kombinerade en deltidsanställning med ett begränsat engagemang i ett företag. Vidare borde registrering av ett företag inte vara ovillkorligen diskvalificerande för er- sättning. De förordade uppmjukningarna av arbetslöshetsbegreppet sågs som tilllämpningsfrågor, som borde kunna lösas inom ramen för det

gällande regelsystemet.

Vid samma tid förenklades arbetsvillkoret för KAS. Dessutom begränsades för KAS tiden under vilken överhoppningsbar tid fick räknas till två år. Begränsningen motiverades bl.a. med att det visat sig vara svårt att få fram utredning om tid som låg långt tillbaka.

I november 1985 förordnades en särskild utredare (A—kassekommittén) för att göra en översyn av vissa frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen. I delbetänkandet Ds A 1987:4 "Arbetslöshetsförsäkringen - högsta dagpenn- ing och finansiering" lämnades förslag om hur beslut om högsta dagpenn- ing borde fattas, hur finansieringen av statens utgifter för kontantstöd och utbildningsbidrag borde ske samt hur statsbidragen till a-kassorna borde utformas. Slutbetänkandet SOU 1987:56 "Ekonomiskt stöd till arbetslösa - översyn av vissa villkor" lämnades i oktober 1987 och innehöll förslag till ändring av försäkringsvillkoren.

I propositionen 1987/88:114 lades A-kassekommitténs förslag fram med vissa avvikelser och justeringar. Propositionen tog i huvudsak upp frågorna om ersättningsnivåer, kompensationsnivåer och ersättningsvillkor jämte statsbidrag, finansiering och medlemsavgifter. Arbetsmarknadsutskot- tet biträdde huvudpunkterna i regeringens reformförslag. Samtidigt aktualiserades åter frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring i motioner. Utskottsbetänkandet antogs av riksdagen och lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 1989.

Ändringarna innebar höjning av den högsta dagpenningnivån i arbets- löshetsförsäkringen till 425 kr den 4 juli 1988 och till 450 kr den 2 januari 1989. Vid samma tidpunkter höjdes KAS till 149 resp. 158 kr och de tre nivåerna på utbildningsbidragen vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering till 425 , 255 och 181 kr resp. 450, 270 och 191 kr. Fr.o.m. år 1990 genomfördes att den högsta dagpenningen och KAS- beloppet samt nivåerna på utbildningsbidragen årligen anpassades till

löneutvecklingen för vuxna arbetare inom egentlig industri. Samma högsta och lägsta dagpenning gällde inom alla a—kassor. Som lägsta dagpenning gällde stödbeloppet i KAS. Konstruktionen beskrivs i kap. 3 och bilaga 2.

Dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen bestämdes att fr.o.m. den 1 januari 1989 utgå med högst 90% av den försäkrades dagsförtjänst. För den som hade ålderspension fick kompensationsnivån vara högst 65% av dagsförtjänsten. Från dagpenningen skulle som tidigare göras pensionsav- drag med 1/260 av årspensionen. Ändringen av pensionsreglerna föran- leddes av att det i vissa fall hade förekommit överkompensation då tjänstepension kombinerades med arbetslöshetsersättning.

Karensdagarna, som funnits sedan försäkringens tillkomst och som vid denna tidpunkt var fem under ett försäkringsår, togs bort då de ansågs sakna betydelse för den arbetslöses möjligheter att bryta arbetslösheten. Det var ofta svårt att bära inkomstbortfallet och det tedde sig obegripligt att ny karens tillkom vid en ny ersättningsperiod. Avstängningstiden förlängdes med fem ersättningsdagar för den som frivilligt utan giltig anledning hade lämnat ett arbete eller som hade skilts från ett arbete på grund av otillbörligt uppförande.

En uttrycklig regel infördes om att arbetslöshetsersättning inte /fick utgå i samband med studier om det inte fanns särskilda skäl. Motiven var att arbetslinjen i arbetsmarknadspolitiken krävde att de arbetssökande verkligen var oförhindrade och villiga att ta arbete. En arbetssökande måste också vara tillgänglig för besök på arbetsplatser, för anställningsintervjuer och aktiviteter som arbetsförmedlingen kallade till. Möjligheten att bedriva studier med arbetslöshetsersättning skapade också orättvisor mellan olika studerande.

Statsbidraget till a-kassorna skulle betalas ut direkt i samband med utbetalningen av ersättningen till de arbetslösa. Fonderingskravet hos kassorna upphörde. Kostnaderna för försäkringen skulle inte längre till någon del finansieras över statsbudgeten utan genom arbetsgivaravgifter, den s.k. arbetsmarknadsavgiften samt genom medlemsavgifter, s.k. finans— ieringsbidrag. Avgiften som togs ut av medlemmarna motsvarade 35% av den genomsnittligt utbetalade dagpenningen i kassan per år och medlem. Varje kassa skulle också betala en utjämningsavgift för finansiering av ett utjämningsbidrag.

Arbetsmarknadsavgiften skulle täcka även permitteringslöneersättningen. Statens kostnader för KAS och utbildningsbidragen vid arbetsmark-

nadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering finansierades helt över anslag på statsbudgeten.

I budgetpropositionen 1988/89:100, bil. 12 föreslog regeringen vissa ändringar i reglerna om arbetsvillkor, överhoppningsbar tid och bisyssla. Som underlag för ändringarna låg ett särskilt yttrande av sakkunniga i A— kassekommittén. Riksdagen antog propositionen och följande lagändringar trädde i kraft den 1 juli 1989.

Arbetsvillkoret bestämdes till att förvärvsarbete skulle utföras under minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader under ramtiden. Endast dag då den försäkrade hade arbetat minst tre timmar fick tillgodoräknas. Den dittills gällande ordningen med fördelning på fem månader kunde skapa orimliga tröskeleffekter.

Begreppet att ha genomgått arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering preciserades till att utbildningen eller den yrkesinriktade rehabiliteringen normalt skulle ha fullföljts.

Den tid då en förälder hade fått föräldrapenningförmån även efter det att barnet fyllt två år fick överhoppas vid fastställande av ramtiden i den mån tiden inte fick tillgodoräknas i arbetsvillkoret. All heltidsutbildning bestämdes vara överhoppningsbar för den som inte var helt nytillträdd på arbetsmarknaden. Det krävdes endast att utbildningen hade avslutats efter det att personen fyllt 25 år.

De gällande reglerna om bisyssla förenklades på så sätt att en bisyssla skulle minska ersättningen endast om den utvidgades under arbetslösheten och hindrade den försäkrade från att anta erbjudet lämpligt arbete.

Efter förslag i Ds 1990:66 av en särskild utredare genomfördes en revide- ring av de föreningsrättsliga bestämmelser som gällde för a-kassorna. Regleringen av kassornas verksamhet gjordes oberoende av annan lagstift- ning om ekonomiska föreningar.

Dessutom upphävdes vissa bestämmelser i lagen då de ansågs obsoleta, nämligen a-kassas rätt att efter AMS medgivande föreskriva att arbets- villkoret skulle vara uppfyllt endast genom arbete som arbetstagare, AMS möjlighet att vid arbetsinskränkning föreskriva att antalet dagar under varje vecka för vilka försäkrad annars skulle haft rätt till dagpenning minskas med en, 15-årskravet för medlemskap, minimigränsen om tre tim- mars förvärvsarbete per arbetsdag som krav för medlemskap samt

bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter. Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1992.

I november 1990 tillkallades en särskild utredare, ALFI-utredningen, med uppgift att utvärdera och förenkla finansieringen av arbetslöshetsförsäkring- en. I maj 1991 lade utredningen fram betänkandet SOU l991:57 "Arbets- löshetsförsäkringen - finansieringssystemet".

Som bakgrund låg ett förslag om att höja medlemsavgiften, vilket ingick som ett inslag i den överenskommelse om ekonomisk politisk åtstramning som träffats mellan regeringen och folkpartiet våren 1990. I 1990 års kompletteringsproposition hade slagits fast att medlemmarnas andel av finansieringen borde öka från 5 till 10%.

ALFI-utredningen lämnade alternativa förslag som komplement till reglerna om utjämningsbidrag till kassor med hög arbetslöshet. Förslagen genomfördes dock inte.

Efter förslag i prop. 1991/92:38 genomfördes fr.o.m. den 1 januari 1992 en fördubbling av finansieringsavgiften till 70 % av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i a-kassan. Ändringen innebar att medlemsavgiften höjdes från ca 37 kr till ca 52 kr i månaden. Modellen för höjning var framtagen av ALFI—utredningen. En aviserad ytterligare höjning fr.o.m. den 1 januari 1993 genomfördes dock inte.

2.3. Tidigare utredningar

Frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring har, som framgår av historiken ovan, tidigare varit under utredning. Arbetslöshetsförsäkringens inlemmande i en allmän socialförsäkring har också övervägts. Någon mer genomgripande förändring av kontantstödet vid arbetslöshet har dock inte genomförts sedan den nuvarande lagen stiftades och KAS infördes år 1974. Däremot har regelsystemet justerats i vissa avseenden och finansieringen reformerats. De viktigaste grunddragen i de tidigare utredningsförslagen sedan de nuvarande lagarnas tillkomst år 1974 återges i detta avsnitt.

ALF -utredningen I juni 1974 tillkallades en parlamentarisk utredning för att utreda frågan om en allmän arbetslöshetsförsäkring (ALF-utredningen). I sitt betänkande SOU l978:45 "Allmän arbetslöshetsförsäkring" konstaterade utredningen

att antalet arbetslösa enligt AKU var högre än det antal som erhöll kontant stöd vid arbetslöshet. Skillnaden motsvarade ungefär det antal personer som i AKU angavs som arbetslösa men som inte sökt arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen.

De personer som enligt utredningen borde ha möjlighet att kvalificera sig för att erhålla ersättning var sådana som förvärsarbetade minst 15 timmar per vecka, hade ett inkomstbortfall orsakat av arbetslösheten samt var ofrivilligt arbetslösa. Därutöver borde i första hand de som var arbetslösa efter studier på heltid vara ersättningsberättigade.

Utredningen föreslog inte någon samordning med övriga socialförsäkringar i fråga om förmånemas materiella innehåll. Däremot föreslogs särskilda samordningsregler vid fall då ersättning utgick från annan socialförsäkring.

Tre alternativ för organisation av den allmänna arbetslöshetsförsäkringen övervägdes: de allmänna försäkringskassorna, länsarbetsnämndema/de allmänna försäkringskassorna och a-kassor. Enligt utredningen borde försäkringen administreras av allmänna arbetslöshetskassor, organiserade i anslutning till intresseorganisationer.

Beträffande försäkringens grundvillkor föreslogs att en försäkrad som under arbetslöshet hade rätt till ersättning från sin arbetsgivare i form av upp- sägnings- eller permitteringslön som uppgick till eller översteg dagpen- ningen, inte skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning.

Företagarreglerna inom försäkringen skulle gälla även för uppdragstagare. Vad gäller ersättningsbar arbetslöshet för företagare föreslogs en viss utvidgning av ersättningsrätten. Ersättning skulle kunna utgå även vid tillfällig arbetslöshet utom vid oförutsedda kortvariga avbrott i verksam- heten. Avbrottet i den personliga verksamheten i rörelsen skulle behöva uppgå till minst tre månader. Företagarens arbetslöshet skulle anses inträda när 60 dagar förflutit från det att han hos den offentliga arbetsförmedlingen anmält att hans personliga verksamhet i rörelsen skulle upphöra eller hade upphört.

Villkoren för att kunna erhålla ersättning skulle liksom tidigare vara att den arbetslöse var arbetsför och oförhindrad att åta sig förvärvsarbete. Vidare skulle arbetsutbudet uppgå till lägst tre timmar per dag och i genomsnitt minst 15 timmar per vecka.

Utredningen föreslog inte någon ändring i kravet att den försäkrade under arbetslösheten skulle vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen samt vara beredd att anta men inte kunna erhålla lämpligt arbete. Vad som skulle anses vara lämpligt arbete diskuterades i olika avseenden. Be- träffande hinder att ta arbete och få ersättning föreslogs att en bestämmelse infördes i lagen om barnomsorg som gav den ofrivilligt arbetslöse förälder som under arbetslösheten mist sin barnomsorgsplats rätten att få första plats som blev ledig efter det att föräldern fått ett erbjudande om arbete.

Beträffande arbetsvillkoret uttalade utredningen att rätten till ersättning alltjämt borde ha sin grund i en genom förvärsarbete dokumenterad an- knytning till arbetsmarknaden och att ersättningen borde stå i relation till omfattningen av det förlorade arbetet. För att inte missgynna de deltids- arbetande i deras möjligheter att erhålla ersättning vid arbetslöshet, föreslog utredningen att arbetsvillkoret skulle vara uppfyllt av försäkrad som under de senaste tolv månaderna (ramtiden) arbetat det antal timmar som motsvarade 15 veckor med för honom normal arbetstid. För att ett förvärvsarbete skulle få tillgodoräknas i arbetsvillkoret skulle normalarbets— tiden uppgå till i genomsnitt 15 timmar per vecka. Tid då den försäkrade vårdat åldring eller handikappad föreslogs kunna inräknas som kvalifika- tionstid. I övrigt skulle med arbete jämställd tid utmönstras ur försäkringen och arbetsvillkoret således renodlas.

Vad gäller överhoppningsbar tid, dvs. sådan tid som förlänger ramtiden, föreslog utredningen att följande verksamheter skulle kunna berättiga till sådan tid: styrkt sjukdom, vämpliktstjänstgöring, nykterhetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område, vård av eget barn (intill det barnet fyller tre år eller efter den tiden föräldrapenning utgår), deltagande i vuxenutbildning samt arbete utomlands för internationella organisationer.

Nytillträdande och återintrådande på arbetsmarknaden skulle ha rätt till ersättning sedan de i minst tre månader efter utbildningen sökt arbete genom arbetsförmedlingen.

Ersättningsnivå och ersättningens form behandlades. Ersättningen föreslogs utgå med en dagpenning med högst fem dagpenningbelopp per vecka. Dagpenningen skulle bestå av ett grundbelopp samt ett rörligt tilläggsbelopp i relation till den inkomst som skulle ersättas. Grundbeloppet, som motsvarade 1/125 av basbeloppet, skulle tillkomma nytillträdande arbetslösa.

Till heltidsarbetande föreslogs att dagpenning skulle utgå med grundbe- loppet samt 80 % av den förlorade inkomst som översteg detta belopp. Ett "tak" utöver vilket förlorad inkomst inte kompenserades sattes av ut- redningen till sju och en halv gånger basbeloppet, dvs. samma gräns som gällde inom den allmänna sjukförsäkringen och ATP.

Deltidsarbetande som blev arbetslös och hade rätt till ersättning föreslogs få dagpenning med så stor del av grundbeloppet som motsvarade för- hållandet mellan normalarbetstiden per vecka och talet 40 jämte 80 % av den överskjutande dagsförtjänsten. Om arbetslös försäkrad med tidigare deltidsarbete utvidgade sitt arbetsutbud till att avse heltidsarbete borde dagpenning motsvarande helt grundbelopp kunna utgå sedan han varit heltidssökande under tre månader.

Utredningen föreslog en uppräkning av ersättningsunderlaget vid långvarig arbetslöshet.

Beträffande förtida uttag av ålderspension noterade utredningen att en nedtrappning av arbetsinsatsen inför ålderspensioneringen skedde på den försäkrades initiativ. Ett samtidigt uttagande av arbetslöshetsersättning och pension kunde därför inte längre motiveras. Ersättningsrätt skulle inte före- ligga för försäkrad som gjort helt förtida uttag av pension. Vid halvt förtida uttag av ålderspension borde ett halvt arbetsutbud, jämfört med arbetsut- budet under tiden närmast före uttaget, anses föreligga och ersättning vid arbetslöshet i motsvarande mån kunna utgå.

Huvudregeln för det fall en försäkrad uppbar tjänstepension i form av hel ålderspension före 65 års ålder föreslogs vara, att ersättning från arbets- löshetsförsäkringen inte skulle utgå. För det fall den pensionsberättigade uppbar reducerad tjänstepension med en tjänstetidsfaktor på högst 0,8 skulle arbetslöshetsersättning kunna utgå för den del av inkomstbortfallet vid arbetslöshet som inte kunde anses täckt av tjänstepensionen.

Ersättningsperioden föreslogs vara oförändrad med rätt till förlängning av grundbeloppet för utförsäkrad person över 60 år.

Såsongbegränsning av ersättningsrätten skulle kunna förekomma endast för försäkrad som tillhörde yrkesgrupp med säsongarbete och då för det fall lönen ej slogs ut även på icke arbetad tid.

Som ett medel att underlätta rörligheten på arbetsmarknaden behandlade utredningen en ny form av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Den

var en utfyllnadsersättning och föreslogs utgå med ett belopp som motsva- rade skillnaden mellan dagpenning jämte tio kronor och dagsförtjänsten i det arbete till vilket den arbetslöse hänvisades.

Även under avstängningstid vid själiförvållad arbetslöshet var det enligt utredningen viktigt med kontinuerlig kontakt med arbetsförmedlingen. Minskning av antalet avstängningsdagar vid kontakt med förmedlingen och regler för inskränkning av ersättningsrätten vid avvisande av arbets- erbjudande under avstängningstid föreslogs därför.

Försäkringens organisation och administration behandlades. Utredningen föreslog att den allmänna arbetslöshetsförsäkringen skulle administreras av allmänna a-kassor, inrättade i anslutning till intresseorganisationer. De erkända a-kassorna skulle ombildas till allmänna och bli offentligrättsliga organ. En kassa främst avsedd för nytillträdande och återinträdande skulle inrättas av a-kassomas samorganisation, som föreslogs bli ett organ som kassorna obligatoriskt skulle tillhöra.

En allmän arbetslöshetsförsäkring skulle enligt utredningen komma att ställa väsentligt ökade krav på arbetsfönnedlingen. Förbättringar av förmedlingsverksamheten föreslogs, bl.a. med en obligatorisk uppföljning av de försäkringsfall som tenderade mot långtidsarbetslöshet.

Besvärsordningen föreslogs bli densamma för arbetslöshetsförsäkringen som för den allmänna försäkringen.

Beträffande finansieringen menade utredningen - med hänsyn till hur andra socialförsäkringar finansierades och till att egenavgifterna i den frivilliga försäkringen spelade liten roll - att de allmänna a-kassorna inte borde uppbära avgifter av de försäkrade.

De fonder till vilka medel avsatts inom de erkända a—kassorna skulle få överföras till den eller de organisationer som bildat resp. kassa. Arbets- löshetsfonden skulle komma den allmänna arbetslöshetsförsäkringen till godo och även fortsättningsvis förvaltas av RFV.

Socialutredningen Socialutredningen, en parlamentarisk utredning tillsatt år 1968, föreslog i sitt slutbetänkande SOU l977z40 "Socialtjänst och socialförsäkringstil-

lägg" ett nytt socialförsäkringsbidrag som i första hand var avsett att ersätta en stor del av socialhjälpen genom en utbyggnad av grundtryggheten.

Bidraget, som kallades socialförsäkringstillägg (soft), skulle betalas av de allmänna försäkringskassorna och finansieras av staten. Förslaget bearbet- ades av en samrådsgrupp inom Socialdepartementet som gav ut rapporten Ds S 1980:1.

Soft skulle betalas ut efter en ekonomisk behovsprövning till den som var sjuk eller på något annat sätt hade nedsatt arbetsförmåga, till den som var föräldraledig eller annars vårdade barn eller annan anhörig, till den som var arbetslös och till den som genomgick vuxenutbildning eller militär repetitionsutbildning. Trots positivt gensvar från många remissinstanser lämnades med anledning av utredningsförslaget inte någon proposition till riksdagen.

Socialpolitiska samordningsutredningen

År 1972 tillsattes den socialpolitiska bidragsutredningen som år 1975 redovisade en kartläggning av samordningsfrågor i det socialpolitiska bidragssystemet (Ds S 1975:4). Riksdagen hade dessförinnan begärt att en parlamentarisk utredning skulle tillsättas, vilket skedde år 1975. Ut- redningen, som antog namnet socialpolitiska samordningsutredningen, lade i januari 1980 fram sitt betänkande SOU 197994 "En allmän socialför— säkring - modell och riktlinjer".

Utredningen ansåg att det ekonomiska trygghetssystemet borde göras enkla- re, överskådligare och enhetligare. Därför behövdes en målsättning för samordningen inom socialpolitiken. Grunden för systemet borde även fortsättningsvis vara rätten till kontantstöd i särskilt angivna behovssituatio- ner. Utredningen avvisade olika förslag till en generell minimigaranti, eftersom stödet då i princip skulle bli villkorslöst. Man ville undvika ett system i vilket ökade resurser överfördes till grupper som inte från social synpunkt i första hand borde erhålla stöd, till nackdel för de mest be- hövande. Därtill slogs fast att de ekonomiska ramarna i samhället krävde att bidragsrätten var differentierad efter behov så att kontantstödet kunde inriktas på ett ändamålsenligt sätt.

En av utredningen föreslagen principmodell till en samordnad försäkring bestod av fyra grenar, nämligen inkomstförsäkring, barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd. Inkomstförsäkringen skulle omfatta, såvitt gällde arbetslöshetsstödet, en arbetsmarknadspenning bestående av gällande arbetslöshetsförsäkring, KAS och utbildningsbidrag. Eventuellt skulle även vuxenstudiestödet ingå.

Samordningsutredningens förslag behandlades i prop. 1982/83:3. Departe— mentschefen ansåg att det fanns ett klart behov av samordning av de olika socialförsäkringsområdena. Vid en samordning måste emellertid ytterligare utgiftsåtaganden undvikas. Tonvikten borde läggas på att göra systemet enklare och mer överskådligt. Departementschefen förordade inte någon omedelbar reform utan menade att frågan krävde ett omfattande utrednings— arbete rörande frågorna om personkrets, familjetillhörighet, inkomstbegrepp och administration.

Vad gällde utredningens förslag rörande arbetslöshetsförsäkringens inlemmande i en inkomstförsäkring slog departementschefen fast att detta förutsatte en allmän försäkring utan anknytning till a-kassor och fackliga organisationer. Sådant förslag hade tidigare framlagts av ALF-utredningen men inte lett till lagstiftning, beroende bl.a. på att kostnaderna ansetts för höga. Det ansågs att det inte heller i detta läge fanns förutsättningar för att inordna arbets]öshetsförsäkringen, KAS, utbildningsbidraget och det särskilda vuxenstudiestödet i en allmän socialförsäkring.

Socialförsäkringsutskottet ansåg att det fortsatta utredningsarbetet måste bedrivas utifrån de utgångspunkter som varit av grundläggande betydelse för den svenska socialpolitiken och avvisade den inriktning av den framtida socialpolitiken som förespråkades i propositionen. Utskottet anslöt sig i övrigt till stora delar av propositionen.

Inom området för sammanträffande av förmåner vid retroaktiva ersätt— ningar genomfördes en ny lagstiftning fr.o.m. den 1 juli 1983. Denna innebar att arbetslöshetsersättningen skulle samordnas med bl.a. sjuk- penning och arbetsskadeersättning vid utbetalningar för samma tid.

A-kassekommitte'n

I november 1985 tillkallades en särskild utredare för att att göra en översyn av vissa frågor rörande arbetslöshetsförsäkringen, A-kassekommittén. I betänkandet Ds A 1987:4 "Arbetslöshetsförsäkringen högsta dagpenning och finansiering" lämnade kommittén förslag om hur beslut om högsta dag— penning borde fattas, hur finansieringen av statens utgifter för kontantstöd och utbildningsbidrag borde ske samt hur statsbidragen till a-kassorna borde utformas. Förslagen antogs till stora delar av lagstiftaren och en ny finansieringsordning trädde i kraft den 1 januari 1989. Systemet beskrivs ovan i avsnitt 2.1.

Slutbetänkandet SOU 1987:56 "Ekonomiskt stöd till arbetslösa - översyn av vissa villkor" lämnades i oktober 1987 och innehöll diskussioner och

förslag till ändringar av försäkringsvillkoren på vissa områden. Dessa var rätten till ersättning vid studier, säsongarbete, deltidsarbetslöshet, tjänstepensionering och frivilligt slutande av ett arbete. Dessutom gavs förslag om borttagande av karens och diskuterades administrationen och kostnaderna för försäkringen. De förslag som föranledde ändringar i lagstiftningen beskrivs i avsnitt 2.1. Här lämnas en kort sammanfattning av övriga delar av betänkandet.

Utredaren konstaterade att regelverket för arbetslöshetsförsäkringen varit i stort sett oförändrat sedan år 1974. Däremot hade betydande förändringar ägt rum i de arbetslösas bakgrund. Förr var den vanligaste orsaken till arbetslöshet drifts- och personalinskränkningar. Numera var den vanligaste orsaken - utom för den äldre arbetskraften - att ett tidsbegränsat arbete hade upphört. Därtill hade för de äldre kommit sådana skäl till arbetslöshet som ohälsa och pension. Förändringarna krävde att innebörden av begreppet "stå till arbetsmarknadens förfogande" klargjordes ytterligare. Vidare behövde gränsdragningen mot andra stödsystem — främst pensioner och studiestöd - upprätthållas.

Den som hade fyllt 60 år och som haft arbetslöshetsersättning under längsta möjliga tid kunde få förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Det var denna rätt som tillsammans med rätten att träffa avtal om avsteg från turordnings— reglerna i lagen om anställningsskydd som hade gjort de s.k. 58,3- årspensioneringama möjliga. Man utgick från att de äldre inte skulle få eller behöva acceptera erbjudanden om nya arbeten. Problemet med dessa pensioneringar ansåg utredaren vara främst ett arbetsmarknadspolitiskt problem och föreslog ingen ändring av arbetslöshetsförsäkringen härvidlag.

Rätten att erhålla förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder togs sedermera bort genom en ändring i lagen om allmän försäkring fr.o.m den 1 oktober 1991.

Vad gällde problemet med säsongmässiga variationer i sysselsättningen yttrade utredaren att stödet till säsongarbetslösa fungerade delvis som ett stöd till vissa branscher och regioner. Detta borde emellertid inte påverka ersättningsreglerna. Vissa delårsarbetslösa var nämligen relativt lätta att identifiera, medan andra hade mer vaga former av säsonganställningar. Däremot måste givetvis samma krav på att stå till arbetsmarknadens förfogande ställas på säsongarbetslösa som på andra arbetslösa.

SOU 1993:52 Historik ALFI-utredningen

En enmansutredning, ALFI—utredningen, som i november 1990 fått i uppdrag att utvärdera och förenkla finansieringen av arbetslöshetsför- säkringen, lade i maj 1991 fram betänkandet SOU 1991:57 "Arbetslöshets- försäkringen - finansieringssystemet". Utredningen redovisade en be- skrivning av volym- och kostnadsökningen inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom beskrevs funktionen av det nya finansieringssystemet.

Utredningen fann att utbetalningssystemet i stort sett hade fungerat väl. Vidare fann utredningen att systemet med utjämningsavgift och utjäm- ningsbidrag hade lett till en betydande utjämning av medlemsavgifterna mellan de olika kassorna. Utredningen ansåg därför att syftet med utjäm- ningsbidragen i stort sett hade uppnåtts.

Utredningen presenterade två alternativa förslag som komplement till utjämningsbidraget till kassor med hög arbetslöshet. Alternativ A innebar att utjämningsbidraget skulle bibehållas med vissa förändringar som syftade till att bidraget inte längre kopplades lika starkt till föregående års kostnader utan blev mer flexibelt. Ett särskilt belopp skulle avsättas för bidraget. Alternativ B, som förordades av utredningen, innebar att utjämningsbidraget till de små kassorna med höga avgifter slopades helt. I stället skulle öppnas möjlighet för en kassa att få dispens att överskrida den fastställda övre gränsen för det egna fria kapitalet upp till ett belopp motsvarande högsta dagpenning per medlem och år.

Utredningen konstaterade att egenavgiftens andel av statsbidraget år 1989 uppgick till i genomsnitt 7,5% och år 1990 till 7,7% för samtliga kassor. Om man även tog hänsyn till a-kassornas kostnader för administrationen av försäkringen uppgick medlemmarnas andel av kostnaderna till i genomsnitt 11,9% för samtliga kassor.

År 1990 betalade kassamedlemmarna i genomsnitt 140:70 kr per år (11:70 kr per månad) i egenavgift. Avgiften, som utgjorde 35% av den genom- snittligt utbetalda dagpenningen per medlem och år, varierade mellan 98:40 kr (8:20 kr per månad) i Försäkringsanställdas kassa och 164:55 kr (13:70 kr per månad) Byggnadsarbetarnas kassa. Sammanlagt uppgick egenavgiften till omkring 500 milj. kr år 1990.

Medlemmarnas egenavgift var i stort sett en fast avgift och andelen varierade därför i förhållande till omfattningen av utbetald ersättning under olika perioder och inte minst mellan olika kassor.

När arbetslösheten räknad i antal ersättningsdagar per medlem och är låg omkring sju dagar, vilket var fallet åren 1983 - 1987, uppgick egenandelen till i genomsnitt 5 %. När antalet ersättningsdagar stannade vid omkring 3,5 ersättningsdagar per medlem och år, vilket inträffade år 1980, låg egenandelen på omkring 10%.

I kassor med hög arbetslöshet och därmed också hög utbetald ersättning, t.ex. Musikemas kassa, uppgick egenandelen år 1990 endast till 1,1%, medan egenandelen i Banktjänstemännens kassa utgjorde närmare 40% av utbetald ersättning. En fördubbling av egenavgiften år 1990 skulle ha inneburit att banktjänstemännen hade fått betala närmare 80% av utbetald ersättning inom sin egen kassa.

Utredningen befarade att en kraftig höjning av medlemsavgiftema kunde medföra att vissa medlemmar med låg risk att bli arbetslösa avstod från att försäkra sig. Från fackligt håll befarade man att det skulle bli de lägst avlönade som kunde komma att begära utträde ur förbunden. Om många valde att enbart vara medlemmar i kassorna eller att vara helt oförsäkrade skulle det få konsekvenser i form av ökade administrationskostnader för kassorna.

2.4 Tillämpade metoder att mäta arbetslöshet

Arbetslösheten i Sverige har sedan årtionden tillbaka legat på en nivå, som varit betydligt lägre än i de flesta jämförbara industriländer. Detta har olika orsaker. Den fulla sysselsättningen har traditionellt varit ett högt prioriterat mål i Sverige. Arbetslinjen har likaså varit vägledande i arbetsmarknads- politiken och bl.a. medfört att den öppna arbetslösheten hållits på en i internationellt perspektiv låg nivå. Ytterligare en orsak till låga siffror över den öppna arbetslösheten hänger samman med hur arbetslösheten mäts.

Arbetslöshet mäts i vårt land av såväl AMS som SCB. AMS mäter i första hand heltidsarbetslösa arbetssökanden, som är registereade vid arbetsför- medlingarna, saknar arbete och är klara att placera i ett lämpligt arbete utan vidare åtgärd. Mätningen sker genom att bearbeta AMS egna register och avser den sista dagen i resp månad. De grupper som inte ingår i AMS officiella arbetslöshetstal är dels de deltidsarbetslösa, dels de som enligt arbetsförmedlarna antingen bedöms behöva genomgå utbildning eller bli föremål för annan åtgärd före en placering, eller för vilka en åtgärd redan är beslutad men ännu inte påbörjad. Vidare ingår inte personer i arbets- marknadspolitiska åtgärder enligt vad som redovisas närmare nedan. I AMS register över arbetssökanden finns av olika skäl en viss eftersläpning vad avser personer som faktiskt fått arbete, vilken eftersläpning bidrar till att

AMS siffra över arbetslösheten av detta skäl tenderar att bli för hög. De övriga förhållandena ovan verkar emellertid i motsatt riktning, d.v.s. de bidrar till att underskatta den faktiska arbetslösheten. De arbetslösa som inte är registrerade hos arbetsförmedlingen ingår givetvis inte heller i den öppna arbetslöshet som redovisas av AMS.

SCB mäter arbetslöshet i sina regelbundna arbetskraftsundersökningar (AKU), vilka är stickprovsundersökningar, bland ett slumpmässigt utval av personer i åldern 16-64 år. En arbetslös är enligt SCB i princip en person som kan ta ett arbete, vill ha ett arbete och söker ett arbete, men som inte var sysselsatt under den s k mätveckan. Som sysselsatt räknas den som arbetat minst en timme under veckan. Den som normalt uppfattas som arbetslös, men haft ett tillfälligt arbete på en timme under veckan, räknas således enligt SCB inte som arbetslös. SCBs definition av arbetslösa bidrar till att SCBs siffra över arbetslösa blir betydligt lägre än AMS siffra. Inte heller SCB beaktar personer som är deltidsarbetslösa, enligt definitionen ovan.

SCB mäter likaledes regelbundet antalet personer i arbetskraften. Såväl SCB som AMS relaterar antalet arbetslösa till antalet personer i arbets— kraften. En arbetslöshet på 6% innebär, när arbetskraften uppgår till 4.500.000 personer, att antalet öppet arbetslösa - med de definitioner som tillämpas för vem som är att anse som arbetslös - att antalet arbetslösa uppgår till 270.000 personer.

Personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder räknas inte som arbetslösa av vare sig AMS eller SCB. Ej heller ingår de som deltar i arbetsmarknadsut- bildning eller arbetslivsutveckling i SCB:s uppgift om antal personer i arbetskraften, eftersom de anses som studerande. Däremot registerar både AMS och SCB antalet personer i olika åtgärder, vilket bidrar till en mer komplett bild av den faktiska arbetslöshetssituationen..

Inget av arbetslöshetsbegreppen är direkt användbart för att beräkna belastningen på nuvarande arbetslöshetsförsäkring och på systemet för KAS. Betydande grupper ersättningsberättigade arbetslösa ingår inte i mätningarna, samtidigt som de som ingår i mätningarna inte alltid uppfyller medlems- och arbetsvillkor i försäkringen eller arbetsvillkor i KAS.

Vidare finansieras bl.a. utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning för a-kasseberättigade från samma källa som arbetslöshetsförsäkringen, medan dessa inte inräknas i antalet arbetslösa. Det finns således svårigheter att från tid till annan mäta och jämföra belastningama på försäkring och KAS, men också på den s k arbetsmarknadsfonden. Bl.a. arbetsmarknadsut-

bildningens omfattning, andelen av deltagarna som är A-kasseberättigade och sammansättningen av de ersättningsberättigade, påverkar belastningen på arbetsmarknadsfonden. Dessa frågor behandlas närmare i anslutning till försäkringens finansiering.

2.5. Arbetslöshetens nivå i ett långsiktigt perspektiv

Av figur 2:1 framgår antalet personer i arbetskraften sedan 1980 och andelen arbetslösa under samma period enligt SCBs arbetskraftsundersökn— ingar.

Av figur 2:1 framgår att antalet personer i arbetskraften ökat under hela den studerade perioden fram till 1990, för att därefter sjunka något. Uppgången inleddes i verkligheten redan på 1960-talet och förklaras i stor utsträckning av kvinnornas ökade arbetskraftsdeltagande. Nedgången efter 1990 förklaras av den allmänt sett sämre arbetsmarknaden efter 1990. I april 1993 uppgick antalet personer i arbetskraften till 4,28 mkr och antalet öppet heltidsarbetslösa till 329.000 personer eller 7,7% enligt SCB.. Arbetslöshetens sammansättning mellan olika delar av landet, olika åldrar, olika yrken m.m. beskrivs och diskuteras i kap 4.

För en mer komplett bild av situationen på arbetsmarknaden behöver uppgifter om den öppna arbetslösheten kompletteras med uppgifter om

antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I figur 222 visas såväl öppet antal arbetslösa, liksom arbetslösa och personer i arbetsmarknads- politiska åtgärder. Till arbetsmarknadspolitiska åtgärder i detta samman- hang räknas inte anställning med lönebidrag eller anställning i Samhall.

2 25 * ”Andet

mmm mt , ; _a _ ,

2.6 Arbetslöshetsförsäkringens utveckling i siffror

Arbetslöshetsförsäkringens utveckling i ett långsiktigt perspektiv kan mätas på olika sätt. Ett sätt är att ange hur antalet medlemmar i a-kassorna utvecklats över tiden. Ett annat att ange hur andelen försäkrade i arbets- kraften förändrats. Dessa uppgifter framgår av figur 2:3 nedan. Antalet medlemmar vid utgången av 1992 utgjorde ca 3,7 milj eller ca 83% av arbetskraften.

Men arbetslöshetsförsäkringens utveckling kan också mätas med avseende på utgående ersättningar till medlemmarna i a-kassorna. Detta kan bl.a. belysas med antalet ersatta dagar per medlem. I april 1993 var 7,7% av medlemmarna i a-kassorna arbetslösa. Detta motsvarar teoretiskt ca 20 ersättningsdagar per medlem och år.

"Statsbidraget" till försäkringen framgår också av figur 2:4. Figuren visar att den andel av försäkringsutgifterna, som bestrids med medlemsavgifter

kraftigt har minskat med stigande arbetslöshet. Utvecklingen av försäk- ringens finansiering och andra ekonomiska mått för kassornas utveckling behandlas särskild i bl.a. kap 5.

2.7 Det kontanta arbetsmarknadsstödets utveckling

KAS har i relation till försäkringen en begränsad betydelse bl.a. vad avser antal ersättningstagare och totala kostnader för stödet. Däremot kan det ha stor betydelse för de som inte tillhör en A-kassa eller inte uppfyller villkoren för rätt till ersättning från a-kassan.

I likhet med försäkringen kan utvecklingen av KAS beskrivas på olika sätt. I figur 2:5 redovisas totalt antal ersättningsdagar samt total ersättning under perioden 1980-92. Genomsnittligt antal ersättningsdagar per mottagare och år har under perioden 1980-92 varierat mellan ca 45 - 55 dagar.

3. Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet 3.1 Arbetslöshetsförsäkringen - utformning 3.1.1 Lagreglering och principiell konstruktion

Det kontanta stödet vid arbetslöshet består av två delar, den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS). I detta avsnitt ges en sammanfattning av de regler som gäller för rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. KAS behandlas i avsnitt 3.4. En närmare beskrivning av ersättningssystemet ges i bilagedelen.

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår som en inkomstrelaterad ersättning från en a-kassa och förutsätter medlemskap i kassan. Bestämmel- serna om rätt till ersättning finns i lagen (1973z370) om arbetslöshetsför- säkring och förordningen (1988:1400) om arbetslöshetsförsäkring. AMS har bemyndigande att utfärda tilllämpningsföreskrifter och allmänna råd.

3.1.2 Medlemsvillkor

Arbetslöshetsförsäkringen bygger på medlemskap i en a-kassa. Det finns 42 a-kassor verksamma inom olika yrkesområden. Kassorna är vanligen knutna till en fackförening eller en företagarförening.

Den som arbetar inom kassans verksamhetsområde har rätt att bli medlem. Både anställda och företagare har möjlighet att vara medlem och därmed ansluta sig till försäkringen. Den som har fyllt 64 år eller arbetar i genomsnitt mindre än 17 timmar per vecka har inte rätt att bli medlem i kassan.

För rätt till ersättning från försäkringen krävs att den sökande har varit medlem i a-kassan under minst tolv månader. För företagare är med— lemskapskravet 24 månader med undantag för vissa grupper.

3.1.3 Allmänna villkor

Ersättning vid arbetslöshet tillkommer försäkrad som är arbetsför och i övrigt oförhindrad att ta ett arbete, är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och inte kan erhålla lämpligt arbete. Ersättning utgår inte till den som deltar i utbildning om det inte finns särskilda skäl. För företagare gäller dessutom att verksamheten i företaget skall ha upphört annat än tillfälligt. Företagarreglerna behandlas särskilt i avsnitt 3.1.11.

Begreppet arbetslöshet är inte definierat i lagen men har i olika avseenden bestämts genom praxis och tillämpningsföreskrifter. Den som uppbär lön - även under uppsägningstid - eller som är tjänstledig anses inte som arbetslös. En arbetslös kan dock ha viss bisyssla.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte någon yrkesförsäkring. Hänsyn tas dock till den försäkrades yrkesvana och förutsättningar i övrigt vid bedömningen av om ett erbjudet arbete är lämpligt. Anställningsförhållandena skall också motsvara skäliga krav på lön (kollektivavtalsnivå) och arbetsmiljö. Försäkringen är sådan att arbetsutbudet inte får begränsas till hemorten. Undantag kan göras av bl.a. familjeskäl.

Arbetslöshetsersättning kan lämnas under tid för studier om särskilda skäl finns. Det kan t.ex. gälla tid för arbetslivsutveckling, som är en tillfälligt inrättad åtgärd för att bibehålla och stärka den arbetslöses anknytning till arbetslivet, eller då den försäkrade bedriver studier på deltid och är beredd att avbryta studierna då han eller hon får ett arbete.

3.1.4 Arbetsvillkor

För rätt till ersättning krävs att den sökande har förvärvsarbetat under minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader. Arbetet skall per dag vara minst tre timmar. Arbetsvillkoret skall vara uppfyllt under en ramtid av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Vid beräkningen av arbets- villkoret tas inte hänsyn till bisyssla som den försäkrade före arbetslösheten varaktigt utfört vid sidan av heltidsarbete.

SOU 1993 :52 Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet 3.1.5 Med arbete jämställd tid

Arbetsvillkoret kan fyllas med hjälp av vissa andra aktiviteter än arbete, som den försäkrade har utfört under ramtiden. Dessa aktiviter är fullföljd arbetsmarknadsutbildning eller yrkesmässig rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått. Dessa aktiviteter jämställs till fullo med arbetad tid. Om utbildningen eller rehabiliteringen inte är fullföljd betraktas tiden i stället vid beräkning av ramtiden som överhoppningsbar tid. Som jämställd tid kan räknas också tid för vård av barn och tid för värnplikts- tjänstgöring, tillsammans högst två månader. Därtill kommer viss tid för tjänstledighet. Även tid för arbetslivsutveckling kan jämställas med arbetad tid.

Om viss annan aktivitet än arbete inte kan jämställas med arbete vid beräkning av arbetsvillkoret, kan i stället under vissa förutsättningar reglerna om s.k. överhoppningsbar tid tillämpas.

3.1.6 Överhoppningsbar tid

Arbetsvillkoret skall vara uppfyllt under den s.k. ramtiden, dvs. en period av tolv månader före arbetslöshetens inträde. Ramtiden kan vid behov förlängas om den försäkrade under perioden har överhoppningsbar tid. Ramtiden kan förlängas bakåt i tiden i princip hur långt som helst.

Överhoppningsbar tid är sådan tid under vilken den försäkrade har varit förhindrad att arbeta på grund av styrkt sjukdom, heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvsarbete på heltid i minst fem månader, nykter- hetsvård på anstalt, frihetsberövande på kriminalvårdens område, vård av eget barn eller adpoptivbarn som inte har fyllt två år och beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen. Detsamma gäller tid då försäkrad har erhållit föräldrapenningförmån eller varit förhindrad att arbeta på grund av vämpliktstjänstgöring, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering i den mån dessa aktiviteter inte jämställs med arbetad tid. Även tid för arbetslivsutveckling kan räknas som överhoppningsbar.

3.1.7 Kompensationsgrad

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen utgår i form av dagpenning för högst fem dagar per kalendervecka. Högsta dagpenning, liksom KAS- belopp/lägsta dagpenning, bestäms av regeringen varje år utifrån lönestati- stik på arbetsmarknaden. Dagpenning i det enskilda fallet lämnas - inom ramen för högsta och lägsta dagpenning - med 90% av den försäkrades normalinkomst före arbetslösheten. Fr.o.m. den 5 juli 1993 skall enligt beslut av riksdagen ersättningsnivån sänkas till 80%.

Ersättningsrätten upphör då den försäkrade fyller 65 år. Dagpenning till person som dessförinnan uppbär ålderspension lämnas med 65% av dagsförstjänsten. Dagpenning som har fastställts med hänsyn till pension skall sättas ned med 1/260 av årspensionen. Ersättning utgår under högst 300 dagar för varje gång ett arbetsvillkor har fullgjorts. För försäkrad över 55 år är perioden i stället 450 dagar.

3.1.8 Beräkningsregler

Vid beräkning av dagsförtjänsten beaktas lön och andra ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst. Vid fall av överhoppningsbar tid då det ersättningsgrundande arbetet ligger längre tillbaka i tiden än tolv månader, räknas inkomsten upp till gällande avtalsnivå.

Med dagsförtjänst menas en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om försäkrad med månandslön, en tjugotvåendel av den månadsinkomst, som den försäkrade före arbetslöshetens inträde vanligen åtnjöt under arbetstid som var normal för den försäkrade. AMS får medge att dags- förtjänsten beräknas på större andel av medlemmens inkomst.

Ersättningens omfattning under en vecka bestäms genom en jämförelse mellan den försäkrades normalarbetstid och antalet arbetslösa timmar under den vecka för vilken ersättning söks. AMS har utarbetat särskilda beräkningsregler vid särskilda förhållanden, exempelvis vid studier samt för lärare och cirkelledare.

3.1.9 Beräkning vid deltidsarbetslöshet

Försäkrad som saknar arbete och söker deltidsarbete samt försäkrad som har deltidsarbete och söker heltidsarbete har rätt till arbetslöshetsersättning för den arbetslösa tiden beräknad enligt en av regeringen fastställd om- räkningstabell. Även vid sjukdom och annat partiellt arbetshinder fastställs

den arbetslösa tiden med hjälp av omräkningstabellen. Arbetslösheten om- vandlas till ett antal dagpenningbelopp per vecka.

Före den 1 maj 1993 gällde den s.k. 150-dagarsregeln, som innebar att en försäkrad, som regelbundet utförde arbete under den tid han i övrigt var arbetslös, fick ersättning under högst 150 dagar. Regeln hade tillkommit som en spärr mot att deltidsarbete i kombination med arbetslöshetsstöd kunde ses som en för arbetsgivare och arbetstagare gemensam, långvarig lösning av problemet med arbetsbrist. Regeln ledde till att arbetstagare inför utsikten att helt förlora arbetslöshetsersättningen slutade sitt deltids- arbete för att kunna erhålla ersättning för heltidsarbetslöshet upp till 300 dagar och upphävdes därför.

3.1.10 Regler om avstängning och återbetalning

Försäkrad skall avstängas från rätt till ersättning om han eller hon har lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, har avvisat erbjudet lämpligt arbete eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att anställning inte kommit till stånd. Avstäng- ningstiden beräknas i normalfallet till 25 ersättningsdagar om den försäkrade har lämnat arbetet eller skilts från det på angivet sätt och till 20 ersättningsdagar om den försäkrade har avvisat ett arbete eller vållat att an- ställning inte kommit till stånd. I avstängningstiden inräknas bara dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får inte överstiga i normalfallen 56 resp. 70 kalenderdagar. Kortare avstängningstider gäller då det är fråga om kortvariga anställningar som den försäkrade har lämnat eller avvisat.

För att en försäkrad skall anses ha giltiga skäl att sluta ett arbete på egen begäran eller avvisa ett erbjudet arbete måste starka skäl föreligga. Vad som kan vara giltig anledning har kommenterats i avsnitt 3.1.3.

Har någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra honom eller henne åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon insett detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet.

3.1.11 Företagarnas ställning i försäkringen

För företagare gäller för rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen att den personliga verksamheten i rörelsen skall ha upphört annat än tillfälligt, vilket i praktiken innebär att rörelsen skall vara helt avvecklad. Företagare har således jämfört med anställda begränsade möjligheter att erhålla ersättning vid arbetslöshet. De särskilda reglerna för företagare motiveras av att försäkringen inte skall kunna utgöra inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag eller underlätta starten av egna företag. Familjemedlem som arbetar i företaget betraktas också som företagare.

Särskild praxis finns för den som kombinerar en deltidsanställning med ett begränsat engagemang i ett företag och för den som driver flera företag.

AMS har föreskrivit att ersättning får utgå till vissa grupper av företagare även vid tillfälliga avbrott i verksamheten.

3.1.12 Samspelet med andra system

Arbetslöshetsförsäkringen har sin givna plats inom kretsen av arbets- marknadspolitiska åtgärder av olika slag. Försäkringen samspelar på olika sätt med dessa åtgärder. Av betydelse är också de andra stödformer som ligger inom socialförsäkringssystemet och som träder in vid andra orsaker till ledighet än arbetslöshet, t.ex. sjukdom.

Stödformer som kan fungera som kvalifikation för att erhålla arbets- löshetsersättning eller som överhoppningsbar tid har redan beskrivits i avsnitten 3.1.5 och 3.1.6.

Den som är arbetslös kan beviljas arbetsmarknadsutbildning och erhåller då utbildningsbidrag. Utbildningsbidraget består bl. a. av dagpenning, som för den som är medlem i en a- -kassa är densamma som dagpenningen i kassan. Dagpenningen utgår dock alltid med visst lägsta belopp. Även under tid för ungdomspraktik utgår utbildningsbidrag.

Beredskapsarbete får anvisas en arbetslös som fyllt 25 men inte 65 år, som söker arbete genom arbetsförmedlingen och som inte kan erbjudas lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Den som uppbär arbetslöshetsersättning och riskerar att utförsäkras skall på begäran anvisas en arbetsmarknadsutbildning eller ett beredskaps- arbete,om det inte finns särskilda skäl mot det. Den som riskerar att bli

utförsäkrad kan således kvalificera sig för en ny ersättningsperiod genom utbildning eller beredskapsarbete under minst 75 dagar under fyra månader.

Särskilt vuxenstudiestöd och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa kan beviljas för studier på grund- och gymnasieskolenivå. Till den som är medlem i en a-kassa och heltidsstuderande utgår 65% av det belopp som skulle ha utgått i utbildningsbidrag. Dessutom ges studielån upp till utbildningsbidragets nivå.

Bidrag kan ges som rekryteringsstöd, starta eget-bidrag och för utbildnings— vikariat.

Om arbetslöshetsersättning inte utgår eller är otillräcklig för att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå, kan ansökan om socialbidrag göras hos kommunen. Enligt Socialstyrelsens normer är skälig levnadsnivå 116% av basbeloppet per år skattefritt jämte ersättning för skäliga bostadskostnader.

Vid permittering kan permitteringslöneersättning ges till arbetsgivaren för en del av den utgivna lönen. Arbetslöshetsersättning kan inte utgå samtidigt. Arbetslöshetsersättning kan inte heller utgå då arbetsgivare enligt lag är skyldig att utge uppsägningslön.

Arbetslöshetsersättning kan inte utgå för samma tid som sjukpenning och föräldrapenning. En arbetslöshetsperiod kan avbrytas på grund av sjukdom och vård av barn och perioden förskjuts då framåt i tiden. Den försäkrades Sjukpenninggrundande inkomst skall under arbetslöshetstiden kvarstå och får anpassas till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde.

3.2 Arbetslöshetsförsäkringen - finansiering

3.2.1 Översikt

Ett nytt system för finansiering av arbetslöshetsförsäkringen infördes den 1 januari 1989. Detta nya system innebär att ersättningar till arbetslösa finansieras för sig och kostnader för administrationen/förvaltningen för Slg.

Ersättningar till arbetslösa finansieras i princip helt med medel från den s.k. arbetsmarknadsfonden, som i sin tur tillförs medel på två sätt. En lagstadgad arbetsgivaravgift benämnd arbetsmarknadsavgift, på f.n. 2,12% av underlaget för avgifter, uttas av arbetsgivare. Varje a-kassa skall av inflytande medlemsavgifter tillföra fonden en s.k. finansieringsavgift, som motsvarar 70% av den under det löpande verksamhetsåret genomsnittligt

utbetalade dagpenningen i a-kassan per medlem vid utgången av senast förflutet verksamhetsår.

Försäkringens administrationskostnader, vanligen benämnda för- valtningskostnader, bestrids i sin helhet med medel från medlemsavgifter. Varje kassa har även att för utjämning av administrationskostnaderna mellan kassorna erlägga en utjämningsavgift. Tekniskt sett betalas denna utjämningsavgift till arbetsmarknadsfonden och den uppgår till 3% av den gällande högsta dagpenningen per medlem vid utgången av senast förflutet verksamhetsår. Inbetalda utjämningsavgifter fördelas mellan kassorna med totalt sett samma belopp som erlagts. Regler om hur utjämning skall ske meddelas av regeringen.

3.2.2 Arbetsmarknadsavgifter

Arbetsmarknadsavgiften är en del av den obligatoriska arbetsgivaravgiften. Arbetsmarknadsavgiften, f.n. 2,12%, tillförs arbetsmarknadsfonden. För 1993 kan avgiften beräknas brutto inflyta med ca 13 miljarder kr, varvid även beaktats att avgiften enligt tidigare beslut sänks till 2,08% den 1 juli 1993. Genom nuvarande regler om att arbetsgivare äger rätt att avräkna vissa kostnader i samband med utbildningsvikariat, påverkas den uppburna avgiftens storlek. För 1993 uppskattas därför avgiften efter sådant avdrag till ca 12 miljarder kr.

I de s.k. egenavgifter som uttas av fysiska personer med inkomst av näringsverksamhet ingår ingen motsvarighet till arbetsmarknadsavgiften. Dessa företagare erlägger således ingen avgift till arbetslöshetsförsäkringen m.fl. ändamål.

Arbetsmarknadsfonden skall inte endast belastas för kostnaderna för försäkringsersättningar till arbetslösa, utan även bära kostnader för KAS, för bidrag till permitteringslöneersättning, utbildningsbidrag vid arbets- marknadsutbildning till de som är berättigade till ersättning från försäk- ringen samt utbildningsbidrag till alla i arbetslivsutveckling.

3.2.3 Finansieringsavgifter

Finansieringsavgifterna erläggs av kassamedlemmarna genom medlems- avgifter på sätt tidigare angivits i 3.2.1 ovan. I motsats till arbetsmark- nadsavgiften är intäkten endast till för att bestrida kostnader för för- säkringen.

För 1993 beräknas avgifterna uppgå till ca 1,3 miljarder kr. 3.2.4 Utjämningsavgifter

Olika a-kassor har olika kostnader för sin förvaltning. Bland faktorer som förklarar dessa skillnader märks bl.a. olika storlek, olika relativ arbets- löshet, olika krävande ärendebeslut och olika kostnadseffektivitet.

I syfte att begränsa spridningen i medlemsavgifter mellan olika kassor kan utjämningsbidrag till förvaltningskostnaderna utgå till en enskild kassa. Medel som inte behövs för utjämning återbetalas till resp. kassa. Om motsatt förhållande inträffar ett visst är, reduceras utjämningsbidraget så att utbetalda bidrag inte överstiger influtna avgifter.

I princip fördelas utjämningsbidraget efter två olika grunder:

- dels utges bidrag till kassor som för föregående år haft fler ersätt- ningsdagar än genomsnittskassan, varvid bidraget tar hänsyn till avvikelsens storlek (A-bidraget)

- dels utges bidrag till kassor med färre än 10.000 medlemmar och som dessutom har administrationskostnader som uppgår till mer än 70% av gällande högsta dagpenning (B—bidraget).

För 1993 beräknas 23 kassor erhålla bidrag av det första slaget och 8 kassor bidrag av det senare slaget. Ekonomiskt sett svarar A-bidraget för ca 97% av totalt utgivet bidrag på ca 67 mkr 1993. För 1993 skulle inflytande avgifter ha behöva uppgått till ca 143 mkr, men uppgick i verkligheten till ca 67 mkr. Reduktion har därför skett med ca 53%.

Trots denna reduktion 1993 beräknas A-bidraget för 1993 enligt AMS tillföra Byggnadsarbetarnas och Metallindustriarbetarnas kassor drygt 17 mkr resp. knappt 15 mkr.

3.2.5 Arbetsmarknadsfonden

Arbetsmarknadsfonden är i verkligheten ett konto i Riksgäldskontoret. Kontot är räntebärande och f.n. förenat med en kredit.

Arbetsmarknadsfondens funktion, behållning, m.m. behandlas utförligt i avsnitten 13.3 och 13.4.

Utvecklingen av fondens saldo from dess start 1988 framgår av figur 3:4 nedan. Fondens samlade underskott inklusive ränta beräknas per den 31 december 1993 uppgå till ca. 43 mdkr. Ingen hänsyn har då tagits till de mer- och mindrekostnader som uppstår om de förslag genomförs som föreslagits av regeringen i kompletteringspropositionen 1992/93:150 i april 1993.

3.3 Arbetslöshetsförsäkringen - administration 3.3.1 A-kassor

Administrationen av arbetslöshetsförsäkringen handhas av 42 a-kassor, vilka formellt sett är föreningar med de försäkrade som medlemmar. Av a-kassorna är 38 knutna till de fackliga organisationerna, medan 4 kassor är inriktade på olika företagargrupper. Den största av företagarkassorna, Småföretagamas a-kassa med ca 93.000 medlemmar av totalt ca 124.000 i samtliga företagarkassor, har en friare och mer självständig ställning gentemot sin intresseorganisation än de fackligt anknutna kassorna. De senare är inte sällan samlokaliserade med den fackliga organisationen, saknar egna anställda och samutnyttjar olika slag av resurser, t.ex. telefon- växel. På lokalt plan är det inte ovanligt att fackliga funktionärer utför uppgifter för resp. kassa. Uppbörd av avgifter till a-kassan sker för de fackligt anslutna samtidigt med avgiftsuppbörden till den fackliga organisa- tionen.

A-kassorna handhar de uppgifter som krävs för en fungerande administra- tion och upprätthåller bl.a. ett register över de försäkrade, bereder och beslutar i ersättningsärenden, ombesörjer utbetalning, svarar för skatteav- drag, lämnar inkomstuppgifter och tillhandahåller information till med- lemmarna.

Samarbete förekommer mellan de olika a—kassorna i två funktioner, ADB- system och utbetalning, utöver att de har en gemensam intresseorganisa- tion, den s.k. samorganisationen. ADB-systemet är inte gemensamt i

meningen att samtliga kassor kan kommunicera med varandra on-line, utan att de i princip utnyttjar samma datasystem. Registren är dock orienterade kassavis.

Samtliga utbetalningar av förmåner till försäkrade sker via ett gemensamt utbetalningssystem, som handhas av Spadab. Systemet bygger på bankgirot, inte på postgirot, för distribution av betalningarna till de arbetslösa.

3.3.2 Samspelet mellan arbetsförmedling och a-kassor

Avsikten är inte att här i detalj redovisa hur nuvarande administration och rutiner fungerar. Avsnittet är endast avsett som en orientering.

Ett villkor för ersättning är att den arbetslöse är anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen. Normalt skall sådan anmälan ske vid personligt besök.

Arbetsförmedlingen utger s.k. kassakort, på vilka förmedlingen styrker att den arbetslöse är anmäld som arbetssökande i föreskriven ordning.

Om en arbetssökande enligt förmedlingens bedömning frivilligt har lämnat ett lämpligt arbete eller avvisar ett lämpligt erbjudet arbete, skall förmed- lingen anmäla detta till a-kassan för utredning och beslut.

För rätt till ersättning skall en arbetslös sökande också bifoga ett arbets— givarintyg, av vilket bl.a. framgår omfattningen av tidigare arbete samt skälet för att anställningen upphört.

En a-kassa har också samspel med andra organ såsom facklig organisation, försäkringskassa, sociala myndigheter m.fl. alltefter de behov som kan finnas av att korrekt reglera sökandes rätt till ersättning vid arbetslöshet.

3.3.3 Tillsyn

AMS är tillsynsorgan för A-kassorna. Uppgiften utförs vid AMS för— säkringsenhet. Rollen som tillsynsorgan innebär i detta fall bl.a. att AMS utfärdar tillämpningsföreskrifter med stöd av lag, förordning och För- säkringsöverdomstolens domar. Vidare handhar AMS beräkningar av bl.a. utjämningsbidrag, finansieringsbidrzag m.m. AMS sammanställer ekonomisk information om a-kassorna och komtantstödet vid arbetslöshet. AMS tillser även att erforderliga medel för utbetalning av ersättningar tillförs utbe- talningssystemet.

AMS utövar även löpande tillsyn och granskar därvid bl.a. ett betydande antal beslut i a-kassorna varje år. I de fall besluten enligt AMS är felaktiga och detta föranlett felaktigt bidrag från arbetsmarknadsfonden, återkrävs bidraget av resp. a-kassa, oberoende av kassans möjlighet att i sin tur kunna återfå felaktigt utbetalt belopp.

AMS's försäkringsenhet fyller således såsom tillsynsorgan en aktiv roll i den samlade administrationen.

AMS är inte endast tillsynsorgan, utan har även att besluta i över- klagandeärenden rörande försäkringsersättning i första instans. Handläg- gningen av besvärsärenden sker vid samma enhet som handhar tillsynen.

3.3.4 Överklagandeordning

Beslut av a-kassa överklagas hos AMS. Beslut får dock inte överklagas innan kassan har omprövat sitt beslut.

Talan mot AMS beslut i ärende rörande medlems rätt till ersättning eller medlemsskap förs hos Försäkringsöverdomstolen.

3.4 Det kontanta arbetsmarknadsstödet - utformning 3.4.1 Lagreglering och principiell konstruktion

I denna avdelning ges en kortare beskrivning av det kontanta arbets- marknadsstödet (KAS). En mer utförlig presentation återfinns i bilagedelen.

KAS regleras i lagen (1973: 371) om kontant arbetsmarknadsstöd och förordningen (1976: 1067) om kontant arbetsmarknadsstöd. AMS har rätt att meddela föreskrifter för tillämpningen av lagen. Även Riksförsäkrings— verket har rätt att meddela föreskrifter. KAS handhas av AMS och länsarbetsnämnderna medan utbetalning av stödet sköts av Riksför- säkringsverket och försäkringskassorna.

KAS utges vid arbetslöshet till den som inte är försäkrad enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring, den som ännu inte uppfyller medlemskapskravet för att få arbetslöshetsersättning och till den som utförsäkrats från rätt till arbetslöshetsersättning efter 60 års ålder.

KAS tillkommer den som är arbetslös, har fyllt 20 men inte 65 år och är arbetsför och i övrigt oförhindrad att äta sig arbete för arbetsgivarens

räkning minst tre timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan. Dessutom gäller att den sökande skall vara beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, vara anmäld som arbetssökande vid den offentliga arbetsförmedlingen och inte kunna erhålla lämpligt arbete. Särregler gäller för studerande och företagare.

3.4.2 Allmänna villkor och arbetsvillkor

De allmänna villkoren är utformade som villkoren i lagen om arbetslöshets- försäkring, se avsnitt 3.1.3. Arbetsvillkoret för rätt till KAS är att den sökande skall ha förvärvsarbetat under minst fem månader under en ramtid

på tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde. Hänsyn tas endast till månad under vilken förvärvsarbete har utförts minst 75 timmar.

3.4.3 Med arbete jämställd tid

De aktiviteter som jämställs med arbetad tid vid beräkningen av arbets- villkoret är desamma som enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring, se avsnitt 3.1.5. För KAS är dessutom tid under vilken sökanden har vårdat åldring eller handikappad i sådan utsträckning att sökanden varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande, att jämställa med arbetad tid.

3.4.4 Överhoppningsbar tid

Reglerna om överhoppningsbar tid är desamma för KAS som för arbets- löshetsförsäkringen, se avsnitt 3.1.6. Den tid som inte räknas in i ramtiden får vad gäller KAS dock inte överstiga två år. Detta innebär att längre tid tillbaka än tre år från första arbetslösa dagen inte kan påverka rätten till KAS.

3.4.5 Utbildningsvillkor

Den som inte uppfyller arbetsvillkoret för rätt till KAS kan i stället kvalificera sig genom att fullgöra ett utbildningsvillkor. Förutsättningarna är följande.

Den som i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader i anslutning till att han eller hon har avslutat utbildning på heltid - som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd - stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen eller förvärvsarbetat, är berättigad till KAS utan att ha uppfyllt arbetsvillkoret. Vid bestämmande av ramtiden räknas inte tid då

sökanden har varit hindrad att stå till arbetsmarknadens förfogaide på grund av sjukdom, vämpliktstjänstgöring, havandeskap eller vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Alla slag av heltidsutbildning över grundskolenivå som omfattat ninst ett läsår och som berättigat till studiesocialt stöd kan grunda rätt till KAS.

3.4.6 Kompensationsgrad

KAS utgår i form av ett för dag beräknat belopp, fastställt med samma metod som högsta och lägsta dagpenning i arbetslöshetsförsäkringen KAS— beloppet är detsamma som lägsta dagpenningen, fr.o.m den 4 januari 1993 210 kr. Enligt beslut av riksdagen skall KAS sänkas till 198 kr fr.om. den 5 juli 1993. KAS utgår med samma belopp till alla oavsett tidigare inkomst. Reducering av beloppet sker vid sammanträffande med vissa pensioner. KAS utgår under längst 150 dagar (ersättningsperiod). För äldre stödtagare gäller längre stödperioder.

3.4.7 Beräkningsregler

För beräkning av ersättning skall sökandens normalarbetstid fastställas. Normalarbetstiden fastställs i hela timmar. Som normalarbetstid gäller den tid vederbörande har varit anställd att arbeta per vecka under de senaste tre i arbetsvillkoret tillgodoräkningsbara månaderna. Vid varierande arbetstid finns speciella tillämpningsföreskrifter. Normalarbetstiden skall alltid fast- ställas till minst 17 och mest 40 timmar per vecka.

På grundval av den beräknade normalarbetstiden och den sökandes arbetsutbud framräknas arbetslösheten som ett antal stödbelopp per vecka. För beräkningen används en omräkningstabell fastställd av regeringen.

3.4.8 Övrigt

Vad gäller regler om avstängning och återbetalning, företagarnas ställning och samspelet med andra system hänvisas till motsvarande avsnitt vad gäller arbetslöshetsförsäkringen, nämligen 3.1.10 — 3.1.12. Reglerna är nämligen likartade i de båda systemen.

3.5 Det kontanta arbetsmarknadsstödet - finansiering 3.5.1 Arbetsmarknadsavgifter

KAS finansieras av medel från den s.k. arbetsmarknadsfonden. Fonden tillförs för bl.a. finansiering av KAS en arbetsmarknadsavgift, som är en del av de lagstadgade arbetsgivaravgifterna. Denna finansiering avser inte förvaltningskostnader, utan dessa bärs av AMV resp. av RFV och försäkringskassorna genom särskilda anslag.

Arbetsmarknadsavgiften uppgår f.n. till 2,12% av underlaget för lagstadg- ade avgifter. Utbetalda ersättningar uppgick 1992 till 1.419 mkr.

3.5.2 Arbetsmarknadsfonden

Arbetsmarknadsfondens funktion och ställning behandlas i avsnitt 13.3 och 13.4.

3.6 Det kontanta arbetsmarknadsstödet - administration 3.6.1 Arbetsmarknadsverket och försäkringskassorna Ansökan om kontant arbetsmarknadsstöd skall formellt inges till den länsarbetsnämnd, som enligt regeringens förordnande handhar försäkringen för ett visst geografiskt område. Fyra länsarbetsnämnder handlägger ärenden om KAS, var och en för sin s.k. KAS-region. Dessa länsarbets-

nämnder är de i Gävleborgs, Älvsborgs, Gotlands och Blekinge län.

Utbetalningen av kontant arbetsmarknadsstöd handhas av den allmänna för- säkringskassan i vilken sökanden är inskriven.

3.7 Permitteringslönesystemet - utformning, finansiering odl administration 3.7.1 Lagreglering och principiell konstruktion

Permittering innebär att en arbetsgivare på grund av tillfällig arbetsbrist, driftsstörning eller annan sådan omständighet inte tillhandahåller arbets- tagaren något arbete och befriar denne från skyldigheten att närvara på arbetsplatsen.

På många avtalsområden inom SAF/LO- området finns sedan länge rätten för arbetsgivaren att permittera arbetare för längre eller kortare tid. Överenskommelse därom behöver inte ha träffats med motparten dessförin- nan. Arbetsgivaren anses alltså ha en ensidig rätt att permittera. Några regler om rätten att permittera finns inte i lagstiftningen. Enligt praxis skall, för att arbetsgivaren skall ha rätt att permittera, löneformen vara sådan att lönen sätts i relation till den faktiskt arbetade tiden eller till om- fattningen av det arbete som faktiskt har utförts (timlön eller ackordslön). Vidare krävs att kollektivavtalet eller det faktiska anställningsavtalet har slutits under förutsättningen att arbetaren inte kan påräkna arbete i större utsträckning än arbetsgivaren anser sig kunna tillhandahålla. På grund härav saknas permitteringsrätt på tjänstemannaområdena.

För att stärka arbetstagarens skydd i samband med permittering genom- fördes en reform av den arbetsrättsliga lagstiftningen den 1 januari 1985 . Genom reformen har ett lagstadgat löneskydd vid permittering införts. Enligt 21 5 lagen (1982:80) om anställningsskydd har en arbetstagare som permitteras rätt till samma lön som om arbetstagaren hade fått behålla sina arbetsuppgifter. Detta gäller dock inte om permitteringen är en följd av att arbetet är säsongbetonat eller av andra skäl inte är sammanhängande till sin natur.

Före reformen fanns på vissa områden avtal om permitteringslön. I övrigt var den permitterade att anse som arbetslös och kunde erhålla arbets- löshetsersättning.

Genom avtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorga- nisation får enligt 2 & samma lag avvikelser göras från 21 &. SAF och LO har träffat en överenskommelse om att rekommendera sina förbund att avtala om permittering och permitteringslön. Även på andra avtalsområden

124

finns överenskommelser om permittering och permitteringslön. På SAF/PTK-området och övriga tjänstemannaomräden saknas avtal om permitteringsrätt.

Arbetsgivaren har möjlighet att erhålla visst bidrag till den utbetalda permitteringslönen, dels från staten i form av permitteringslöneersättning (PLE), dels från en av SAF och LO bildad stiftelse, Stiftelsen för kompletterande permitteringslöneersättning. Detta bidrag kallas PLE K. Den statliga permitteringslöneersättningen regleras i förordningen (1984:1011) om permitteringslöneersättning.

3.7.2 Utformning

Arbetstagaren är under permitteringstiden inte skyldig att närvara på arbetsplatsen. Arbetstagaren är emellertid fortsatt anställd och är inte att betrakta som arbetslös när han blir permitterad. Han skall återgå i arbete inom skälig tid efter det att den omständighet som föranledde permittering- en har upphört. Han kan inte erhålla arbetslöshetsersättning under permitteringstiden. Företagaren själv och hans maka ärinte med i systemet.

Permittering kan ske för en sammanhängande tid, enstaka dagar eller del av dagar. Permitteringen kan vara fortlöpande eller återkomma i perioder, dvs. vara intermittent. En form av intermittent permittering är korttids- vecka. Permittering får bara ske om det finns objektivt godtagbara skäl för åtgärden. Orsaken till permitteringen skall vara av tillfällig art. Den vanligaste orsaken är arbetsbrist på grund av dålig orderingång.

Arbetsgivaren är i allmänhet skyldig att ta upp förhandlingar med den fackliga organisationen före beslut om permittering (29 & lagen om anställningsskydd jämfört med 11 5 lagen om medbestämmande i arbets- livet).

Arbetsgivaren är skyldig att under permitteringen betala permitteringslön som vanligen är fastställd genom kollektivavtal. En arbetsgivare som inte är bunden av kollektivavtal skall betala permitteringslön enligt det enskilda anställningsavtalet. Om denna permitteringslön inte är jämförbar med permitteringslönen enligt kollektivavtal för verksamhetsområdet, kan arbets— givaren inte få bidrag.

En förutsättning för att arbetsgivaren skall kunna få bidrag för utbetalade permitteringslöner är att han är ansluten till permitteringslöneersättnings - systemet. Detta kan ske på följande sätt. De av förbundsavtal berörda arbetsgivarna är skyldiga att betala avgift till en av SAF och LO bildad

stiftelse, Stiftelsen för kompletterande permitteringslöneersättning, och är därmed anslutna till ersättningssystemet. Andra avtal än mellan förbunden inom SAF och LO kan godkännas som grund för anslutning till systemet och inbetalning till stiftelsen. Därigenom ansluts automatiskt de arbetsgiv- are som är bundna av sådana avtal. Arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal kan begära anslutning. En förutsättning för anslutning på detta sätt är att arbetsgivaren har tecknat försäkringsavtal avseende AMF- försäkringarna (AGB, AGS, STP, TFA och TGL).

Permitteringslöneersättningen lämnas under högst 30 dagar per år med vissa karensdagar. Ersättning lämnas inte för permitteringsdagarna nr 1-3, 11-12 och 21-22 under ett kalenderår för varje arbetstagare hos samma arbetsgivare. Vid väderpermittering inom byggnadsbranschen gäller särskilda regler med färre karensdagar och längre ersättningsperiod, dvs. 45 dagar.

PLE uppgår till 375 kr för varje permitteringsdag som berättigar till PLE. Ersättningen minskas då ordinarie arbetstid är kortare än heltid. Vid väderpermittering inom byggnadsbranschen är PLE 290 kr.

PLE K bestäms i procent på den ersättningsberättigande permitteringslönen. PLE K var fr.o.m. den 1 juli 1992 fastställd till 35%. Vid väderpermit- tering inom byggnadsbranschen var PLE K fastställd till 80% av det för PLE K gällande procenttalet.

3.7.3 Finansiering

Permitteringslöneersättningssystemet finansieras genom att arbetsgivaren betalar avgifter, dels till staten i form av arbetsmarknadsavgift enligt lagen om socialavgifter, dels till Stiftelsen för kompletterande permitterings— löneersättning.

PLE finansieras via Arbetsmarknadsfonden på samma sätt som arbets- löshetsförsäkringen, KAS samt utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbild- ning och yrkesinriktad rehabilitering för dem som uppfyller arbets- och medlemsvillkoren i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Finansieringen av Arbetsmarknadsfonden beskrivs i avsnitt 3.2.5. Till stiftelsen betalas avgifterna tillsammans med avgifterna för AMF-försäkringarna. Avgifterna för PLE K är 0,05% av den lönesumma som utgör underlag för beräkning av företagets premie för TFA för arbetare. Inom byggnadsindustrin räknas premien på grundval av en avtalad schablonlön.

SOU 1993 :52 Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet 3.7.4 Administration

Permitteringslöneersättningarna administreras av ett särskilt bolag, Institutet för utbetalning av permitteringslöneersättning (IUP). Detta är i sin tur administrativt knutet till Arbetsmarknadens Försäkringsaktiebolag (AFA).

IUP har rätt att besluta i frågor om statsbidrag till permitteringslön genom lagen (1984:1009) om beslutanderätt för bolag eller annan juridisk person med uppgift att lämna permitteringslöneersättning. Bolaget prövar rätten till och betalar ut PLE och PLE K på ansökan av arbetsgivaren. Om ersättning vägras, kan beslutet överklagas av arbetsgivaren till AMS. Hanteringen av det statliga bidraget är en form av myndighetsutövning, varför reglerna i förvaltningslagen om tiden och formen för överklagandets tillämpas (23 - 25 && förvaltningslagen). AMS beslut får inte överklagas annat än om avslagsbeslutet beror på en tillämpning av konfliktdirektiven. Överklagande får då ske till Arbetsdomstolen. Om arbetsgivaren tillhör en arbets- givarorganisation är det denna som för talan i Arbetsdomstolen.

3.8 Trygghetssystem inom olika arbetsmarknadsektorer 3.8.1 Olika former av trygghetssystem

Vid sidan av de statliga eller statsunderstödda ersättningsformema vid arbetslöshet finns förmåner till följd av trygghetsavtal mellan arbetsmarkna- dens parter. Dessa avtalsförmåner utgår som komplement i olika avseenden till arbetslöshetsersättningen och KAS. Förmånerna reducerar inte den ersättning som den enskilde erhåller från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS.

Trygghetsavtalen innebär framför allt att rådgivning och hjälp skall ges till den arbetslöse för att finna en ny sysselsättning. Det kan också röra sig om ekonomiskt stöd vid utbildning, vid start av eget företag etc. Om nytt arbete inte erhålls, kan trygghetsavtalen ge kompensation för inkomstförlust utöver vad som lämnas från arbetslöshetsförsäkringen.

3.8.2 Trygghetssystem SAF/LO

På SAF/LO-omtrådet har tecknats avtal om en rad arbetsmarknadsförsäk— ringar (AMF). Bland dessa finns försäkring om avgångsbidrag (AGB). Försäkringsgivare är Arbetsmarknadens Försäkringsaktiebolag (AFA).

Anställd som förlorar sin anställning kan erhålla AGB-förmåner antingen om han sagts upp från sin anställning på grund av sådan driftsmässig

förändring i företaget som medför varaktig personalreduktion (företags- fallet) eller är anställd inom sådan bransch där arbetstagaren regelmässigt anställs för visst aktuellt tidsbegränsat arbete (vanligtvis byggnads-, anläggnings-, måleri- och sjöfartsbranscherna) och inom de sex senaste månaderna inte kunnat beredas fortsatt arbete inom sådan bransch (branschfallet). Till dessa grupper kan utgå A- och B-belopp.

A-belopp utgår om den anställde har uppnått 40 års ålder och har tillgodoräknats tre hela AGB-år under de senaste fem åren innan arbets- lösheten inträffade. Alternativt kan A-belopp utges om den anställde fullgjort minst sju hela AGB-år året före det år arbetslösheten inträffade, vilket innebär att A-belopp kan utgå till en person som fyllt minst 35 år. AGB-år är på visst sätt beräknad arbetad tid hos samma arbetsgivare eller samma bransch.

A-belopp är ett engångsbelopp och lämnas med 5.700 kr samt med 300 kr för varje levnadsår utöver 40 år t.o.m. 54 år samt med 400 kr för varje levnadsår fr.o.m. 55 år t.o.m. 62 år.

B-belopp utgår om den anställde har uppnått 40 års ålder, har tillgodorä- knats tre hela AGB-år under senaste fem åren, har blivit arbetslös i samband med friställningen eller inom fem år från denna och står till arbetsmarknadens förfogande genom att anmäla sig till arbetsförmedlingen.

B-belopp kan också utgå till den som genomgår utbildning vilken kan antas leda till nytt arbete.

B-belopp utges med 3.000 kr var tredje månad, dock med sammanlagt högst 27.000 kr. För den som fyllt 60 år kan ytterligare belopp utges med sammanlagt högst 12.000 kr.

SAF och LO har också bildat Stiftelsen Trygghetsfonden SAF-LO (TSL) med uppgift att främja bl.a. tryggheten för arbetare som löper risk att bli uppsagda eller blivit uppsagda på grund av bl.a. driftsinskränkning, företagsnedläggelse eller rationalisering av ett företags verksamhet. Bidrag kan ges för t.ex. utbildning för nya arbetsuppgifter eller praktik. Kontant- stöd till arbetslösa eller förtidspensionärer ges inte från denna stiftelse, utan inriktningen är att främja aktiverande och konstruktiva åtgärder.

SOU 1993 :52 Nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet 3.8.3 Trygghetssystem SAF/PTK

På tjänstemannasidan finns avtal om avgångsersättningar (AGE) som handhas av Trygghetsrådet SAF-PTK. Rådets verksamhet bygger på ett trygghetsavtal mellan parterna från år 1973, vilket bl.a. innebar att en trygghetsfond bildades. De grundläggande villkoren är avtalsbundna men i övrigt kan Trygghetsrådet ge ett individuellt anpassat stöd. Åtgärder i form av råd, vägledning, stöd till att starta eget etc. kan ges parallellt med AGE.

De formella kraven för AGE är att den anställde är uppsagd på grund av arbetsbrist från ett företag som är anslutet till Trygghetsrådet, har varit anställd de senaste fem åren utan avbrott i samma företag eller koncern och har fyllt 40 är senast den dag då anställningen upphör. Om den anställde inte har fem års anställning kan även tid hos tidigare arbetsgivare räknas om vissa villkor är uppfyllda. Reglerna gäller inte för tjänstemän i befattningsskikt högre än 2 i den för parterna gemensamma befattnings- nomenklaturen.

AGE betalas ut i delbelopp, s.k. rater, och i normalfallet kommer beloppet att, tillsammans med ersättning från a-kassan, ligga på ca. 75% av tidigare lön under i stort sett samma tid som ersättning från a-kassa utgår. Den som i sitt tidigare arbete låg under taket för a-kasseersättningen får en merkompensation jämfört med den som låg över taket. Målsättningen är att kompensera med 75% av tidigare lön. För varje sjumånadersperiod utbetalas dock alltid ett minimibelopp om 1.600 kr.

Utbetalningarna sker på följande sätt. Vid längre arbetslöshet utbetalas rat 1, ett belopp motsvarande en halv månadslön, i samband med avgången. Rat 1 utgår oavsett om den friställde fått ett nytt arbete. Efter halva a- kasseperioden om 300 dagar utbetalas rat 2, ett mindre belopp än rat 1, om vederbörande fortfarande är arbetslös och är anmäld som arbetssökande på arbetsförmedlingen. Den som är berättigad till kassaersättning under 450 dagar erhåller ytterligare en rat. Om en ny a-kasseperiod utgår, kan också AGE utgå för ytterligare en sjumånadersperiod, dvs. vid en ersättnings- period om 300 dagar för halva tiden.

Trygghetrådet utger också bl.a. löneutfyllnad vid ny anställning. I Trygghetsavtalet finns även bestämmelser om förlängd uppsägningstid för äldre tjänstemän samt möjlighet att vid övertalighet överenskomma om s.k. avtalsturlista.

3.8.4 Trygghetssystem, statliga om rådet

På statliga avtalsområdet bildades den 1 april 1990 Trygghetsstiftelsen när trygghetsavtalet mellan SAV, SACO-S, SF och TCO-S trädde i kraft. Stiftelsens uppdrag är att förhindra arbetslöshet för statsanställda vid arbetsbrist och omlokaliseringar. Detta sker genom förebyggande insatser för fortsatt anställning, stöd till nytt jobb och insatser vid arbetslöshet.

Trygghetsavtalet ger

- förlängd uppsägningstid; uppsägningstiden enligt lagen om anställnings— skydd eller kollektivavtal fördubblas,

— ledighet med lön under uppsägningstiden för utbildning eller andra insatser,

- individuella åtgärder som utbildning, hjälp att starta eget, inskolningslön vid övergång till annan anställning, medflyttandehjälp m.m.,

- inkomsttrygghetstillägg till den som får nytt jobb med lägre lön och efterskydd i fem år till den som fått ny anställning och blir arbetslös igen,

- avgångsersättning till den som inte får nytt jobb med, tillsammans med a-kasseersättningen, 85% av månadsinkomsten under a-kassetiden. Ersätt- ningen kan förlängas maximalt fem år efter avgången om särskilda omständigheter föreligger. Den som entledigats och då fyllt 60 år och väljer att inte söka nytt arbete har rätt till pensionsersättning. Även särskild pensionsersättning kan utgå efter a—kassetiden för den som fyllt 55 år.

3.8.5 Trygghetssystem, kommunala området

På den kommunala sidan har ingåtts ett centralt avtal om avgångsförmåner, AGF—KL. Parterna är på arbetsgivarsidan Landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet och Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund samt på arbetstagarsidan Kommunaltjänstemannakartellen, Svenska kommunalarbetareförbundet och SACO/SR-K. Mellan kommunerna och huvudorganisationer lokalt har därefter träffats överenskommelser i anslutning till det centrala avtalet. Vissa kommuner har också träffat särskilda avtal inför personalinskränkningar av större omfattning.

AGF—KL innehåller bestämmelser om engångsersättning och om periodisk avgångsersättning till arbetstagare eller till vissa efterlevande. Bestämmel-

serna tillämpas för arbetstagare som är tillsvidareanställd och för vilken gäller det lokala kollektivavtalet om pensioner (PA-KL). Arbetstagaren skall ha haft anställning i vilken PA-KL gällt under sammanlagt minst 36 kalendermånader. Han skall dessutom ha fyllt 25 år och inte uppnått åldern för avgångsskyldighet. Uppsägningen skall ha skett till följd av sådan omorganisation, omlokalisering, varaktig inskränkning eller nedläggning av verksamhet som beslutats av arbetsgivaren och arbetslöshet skall ha inträffat till följd av uppsägningen. Arbetstagaren skall stå till arbets- marknadens förfogande genom anmälan hos och fortlöpande kontakt med den offentliga arbetsförmedlingen.

Engångsersättningen utgör - för varje helt anställningsår räknat - en tredjedel av arbetstagarens normala månadsinkomst. Engångsersättningen kan uppgå till högst ett belopp som motsvarar sex normala månadsinkom- ster.

Arbetstagare, som tidigare har blivit arbetslös men inte blivit berättigad till avgångsförmåner på grund av att han fått anställning hos annan arbets- givare, har under vissa förutsättningar rätt till efterskydd då ny arbetslöshet inträffar.

Periodisk avgångsersättning i form av egenersättning motsvarar den ålderspension, som skulle ha utgetts enligt PA-KL, om arbetstagaren vid utgången av den månad, varunder anställningen upphört, hade uppnått den pensionsålder eller övre gränsen för den pensioneringsperiod som gällde för arbetstagarens anställning hos arbetsgivaren. Egenersättningen minskas med tio procent intill den tidpunkt då avgångsskyldighet skulle ha inträtt enligt avtal. Minskning skall dock inte ske om arbetstagaren har dels högst 60 kalendermånader kvar till tidpunkten för avgångsskyldighet, dels en sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren av minst 240 hela kalender- månader.

3.8.6 Övriga trygghetssystem

Arbetsgivaralliansen (tidigare Statsföretagens Förhandlingsorganisation) och PTK har slutit trygghetsavtal som handhas av Trygghetsrådet TRS. Avtalet omfattar alla tjänstemän och arbetsledare i befattningsskiktet 2-8 (enligt organisationernas gemensamma befattningsnomenklatur), om företaget omfattas av Trygghetsavtalet. (Dessutom fordras att veckoarbetstiden inte understiger 16 timmar i genomsnitt.) Vissa tjänstemän i högre befattningar vid större företag samt VD är således undantagna.

En tjänsteman som sagts upp på grund av arbetsbrist kan under vissa förutsättningar få AGE. Kraven är att tjänstemannen fyllt 40 år och har en anställningstid på minst fem år i företaget eller koncernen. Regler om efterskydd finns. AGE innebär att tjänstemannen tillsammans med vad som utgår från a-kassan kompenseras för 90% av tidigare lön under hela a— kasseperioden. Första ersättningsbeloppet, som motsvarar en månadslön, betalas efter en månads arbetslöshet och beräknas täcka de första sju månadernas arbetslöshet. Efter tre månader betalas ut vad som behövs ytterligare för att uppnå 90% av tidigare lön. Efter sju månaders arbets- löshet betalas belopp för kommande sju månader. För äldre, som har rätt till arbetslöshetsersättning i 450 dagar, betalas därefter ett belopp för ytterligare sju månader.

Om arbete erhålls behöver inte utbetalade belopp återbetalas. I praktiken innebär AGE i detta avtal att flertalet arbetslösa tjänstemän blir kompense- rade med mer än 100% av tidigare inkomst.

Trygghetsavtalet mellan Arbetsgivaralliansen och PTK innehåller även möjlighet till förlängd uppsägningstid, avtalspension för äldre tjänstemän, premieinbetalningar till ITP-systemet m.m.

På övriga avtalsområden är det vanligen så att parterna har anslutit sig till något av de ovan angivna trygghetsavtalen. Detta gäller exempelvis Handelns arbetsgivarorganisation och Tidningarnas Arbetsgivareförening, som tillsammans med arbetstagarorganisationerna har anslutit sig till avtatalen mellan SAF/LO och SAF/PTK.

3.8.7 Slutsatser

Det finns ca 15 Trygghetsavtal och dessa har träffats på central nivå. Dessa täcker alla som omfattas av kollektivavtal. Det är främst VD:n och vissa högre chefstjänstemän som inte omfattas av kollektivavtal. För övriga finns inte, formellt sett, någon övre lönegräns för rätt till trygghetsersättningar. Av de som omfattas av avtalen får ca. 40% ersättning vid arbetslöshet. Resten faller utanför på grund av att de inte uppfyller kvalifikationskraven som ålder eller arbetad tid. Avgångsersättningar ges främst till dem över 40 år.

Ersättningama utges antingen som försäkringar, t.ex. AGB, eller som för- säkringsliknande ersättningar från stiftelser. De förra lämnas mer automatiskt då ett försäkringsfall inträffar medan de senare lämnas efter en mer individuell prövning och ofta tillsammans med andra stödinsatser,

speciellt för tjänstemän. AGE har således en mer aktiverande karaktär än AGB. Det finns dock riktlinjer för när AGE-ersättning skall utges och stiftelsens praxis förutsätts alltså vara likformig.

Avgifterna till trygghetssystemen tas som en andel av lönesumman och förs till en fond. För SAF/LO—området är målsättningen att 0,15% skall tas ut. År 1993 är uttaget 0,05%. För SAF/PTK—området är bestämt ett grundut- tag om 0,35%; år 1993 är uttaget 1,07. Arbetsgivaralliansen har samma uttag som SAF/PTK. Vid dagens höga arbetslöshetsläge minskas fond- kapitalet och övervägs höjningar av avgiftsuttaget. Ersättningsnivåema har också sänkts i vissa system.

Genom avgångsersättningarna synes de anställda på den statliga sidan vara högst kompenserade, särskilt de inom Arbetsgivaralliansens område. Det kan inträffa att vissa arbetslösa blir överkompenserade för inkomst- förlusten. Därtill kommer att beloppen inte är återbetalningspliktiga om nytt arbete erhålls.

4. Arbetslöshetslöshet och vägar från arbetslöshet 4.1 Vad är arbetslöshet?

Den som saknar arbete är inte alltid arbetslös enligt de vedertagna definitio- ner av arbetslöshetsbegreppet som bl.a. SCB använder. Dels finns det självklart stora befolkningsgrupper som barn, ungdomar och äldre, vilka inte tillhör de yrkesverksamma åldersgrupperna (16 - 64 år) och/eller studerar och därför inte heller kan betecknas som arbetslösa även om de saknar arbete. Dels förutsätter arbetslöshetsbegreppet att man kan och vill arbeta. För att bli registrerad som arbetslös förutsätts dessutom att man ak- tivt söker arbete. Utgångspunkten kan alltså beskrivas som att det är fråga om någon form av ofrivillig avsaknad av arbete.

SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) bygger på en uppdelning av befolkningen i olika kategorier beroende på sysselsättningssituation.

Figur 4:1 Indelning av befolkningen enligt SCB:s arbets- kraftsundersökning (AKU), kvartal 1 1993; Källa:SCB

'I arbgtiSkraften f*"'=4.—_2f96;ooo= ,

Ststeam. Arbeten—e ass—_a: » 313 =Tilifåftiét—"ffåååä

5' 471-Oma

Kravet för att tillhöra arbetskraften är i stort att man har arbete, eller att man är arbetslös och aktivt söker arbete. De arbetslösa utgör alltså en del av arbetskraften. De grupper som kan och vill arbeta, men inte finner det meningsfullt att söka arbete, anses inte tillhöra arbetskraften.

Enligt SCB:s definitioner jämställs personer i arbetsmarknadsutbildning med studerande i övrigt och hänförs till gruppen "ej i arbetskraften". Det innebär också att andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som jämställs med arbetsmarknadsutbildningen, främst arbetslivsutveckling och ungdoms- praktikplatser, definieras som studier och att personer i dessa åtgärder inte räknas till arbetskraften.

4.2 Olika former av arbetslöshet

Arbetslösheten kan beskrivas som en obalans i förhållandet mellan efterfrågan och utbud av arbetskraft. Arbetslöshet uppstår dock inte bara som en rent kvantitativ funktion i det fall utbudet, dvs. antalet arbetssökande, överstiger efterfrågan, dvs. antalet lediga jobb. Det finns olika alternativa beskrivningar av arbetslöshetsbegreppet beroende på om man lägger tyngdpunkten vid stabiliseringspolitiska eller andra aspekter på arbetslösheten som företeelse.

En vanlig metod att klassificera arbetslöshet är indelningen i de tre kategorierna friktions-, konjunktur- och strukturarbetslöshet beroende på vilka faktorer som ligger bakom den uppkomna situationen. En form av friktionsarbetslöshet uppstår därför att det alltid tar viss tid att hitta rätt mellan arbetssökande och lediga platser. En sådan typ av arbetslöshet kan alltså uppstå även i en situation med lediga platser och arbetssökande med rätt kompetens för dessa platser. Arbetsförmedlingens platsförmedlings- funktion har här en viktig uppgift i att matcha arbetssökanden och lediga platser och därigenom nedbringa arbetslöshetstiderna.

Konjunkturarbetslöshet uppkommer när antalet arbetssökande är fler än antalet lediga platser. I detta fall räcker alltså efterfrågan inte till oavsett att arbetssökande har rätt kompetens för jobben eller inte. Trots benämningen kan denna typ av arbetslöshet vara såväl kort- som långsiktig. Inom arbetsmarknadspolitiken kan denna typ av arbetslöshet angripas framför allt med efterfrågepåverkande åtgärder som beredskapsarbeten, rekryteringsstöd, ungdomspraktik m. m. Strukturarbetslöshet uppstår därför att de arbetssökande och de lediga platserna inte passar ihop. Det kan t.ex. vara fråga om att de arbetssökande inte har den kompetens som krävs eller att de lediga platserna finns i andra delar av landet än de arbetssökande. Inom arbetsmarknadspolitiken kan denna typ av arbetslöshet mötas med

såväl matchningsåtgärder som utbudspåverkande åtgärder. Med det senare avses t.ex. arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering.

De tre ovan nämnda typerna av arbetslöshet uppträder ofta samtidigt. Inte minst de senaste årens stigande arbetslöshet visar tydligt på detta förhållande, som också kräver att arbetsmarknadspolitiken innehåller såväl efterfråge— som utbudspåverkande åtgärder.

Den enskilde arbetssökande kan vara arbetslös på hel- eller deltid. Deltidsarbetslös är den som inte arbetar full arbetstid, men som skulle vilja arbeta ytterligare timmar om det hade funnits arbete. De deltidsarbetslösa ingår inte i de generella arbetslöshetstal som redovisas. Såväl i AKU:s som i AMS statistik redovisas de deltidsarbetslösa särskilt.

4.3 Arbetslöshetens utveckling och sammansättning

Vid internationella jämförelser av arbetslöshetstal måste även beaktas det totala arbetskraftsdeltagandet bland resp. lands befolkning. Sverige har under en lång rad år internationellt sett haft mycket låga arbetslöshetsnivåer samtidigt som arbetskraftsdeltagandet legat mycket högt. Det senare gäller särskilt de svenska kvinnorna vars relativa arbetskraftsdeltagande ökat från strax över 50% vid mitten av 1960-talet till över 80% vid början av 1990— talet. Det är i stort sett endast de övriga nordiska länderna som kommer i närheten av sådana höga arbetskraftstal för kvinnorna. Trots det höga antalet förtidspensionärer har Sverige internationellt sett också ett relativt högt arbetskraftsdeltagande i de äldre åldersgrupperna mellan 55 - 64 år.

En jämförelse av utvecklingen i olika länder visar att den svenska arbetslösheten ökat relativt kraftigt mellan åren 1991 och 1992. Från att ha haft en extremt låg arbetslöshet ligger Sverige nu i nivå med eller t.o.m. högre än flera av de länder i Europa som sedan lång tid visat på höga arbetslöshetsnivåer. Finland har den absolut kraftigaste ökningen av arbets- lösheten mellan 1991 och 1992. EG-länderna ligger nu i genomsnitt på en arbetslöshet omkring 10%. Mycket höga ungdomsarbetslöshetstal och stora grupper långtidsarbetslösa är kännetecknande för länder med höga arbetslöshetsnivåer, omkring 10% och däröver.

Den svenska arbetslösheten har i stort sett under hela efterkrigstiden fram till 1990 legat på en nivå omkring 2% av arbetskraften. Bara vid några enstaka tillfällen under dessa år nådde arbetslösheten strax över 3 %. Under 1980-talet sjönk arbetslösheten successivt fr.o.m. 1983 för att i början av 1990 vara nere på en rekordlåg nivå om drygt l%. Under 1990 skedde sedan en markant försämring i arbetsmarknadsläget. Arbetslösheten har

därefter ökat kontinuerligt för att i början av 1993 nå för svenska förhållanden unika arbetslöshetsnivåer över 7%.

Under inledningen av 1993 har såväl antalet öppet arbetslösa som antalet personer i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder fortsatt att öka. I april 1993 uppgick arbetslösheten enligt AMS statistik till 329.000 personer eller 7,7% av arbetskraften. Antalet personer i olika konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgick då till 198.000 eller 4,6% av arbetskraften. Bland åtgärderna dominerar nu ungdomspraktiken, vilken i april omfattade 70.000 ungdomar. Det senare är en ökning med drygt 50.000 personer jämfört med situationen i april 1992. Antalet i arbets- marknadsutbildning uppgick i april till 69.000 personer. Antalet i be- redskapsarbeten låg i stort kvar på en oförändrad nivå om 16.000 personer. Den nya formen arbetslivsutveckling omfattade ca 31.000 personer i april 1993. Framför allt ungdomspraktiken och formen arbetslivsutveckling har den senaste tiden kunnat begränsa ökningen av den öppna arbetslösheten.

Idag har männen en högre arbetslöshet än kvinnorna i samtliga ålders- grupper. Det relativa arbetslöshetstalet för kvinnor totalt sett låg 1992 på

" ,Figuridza'izkelativ_arbetslösh—etiolikakassar' f . _ —r.1gsaa—19ea , ,.

" 1965 '. __Industti » ,. ämnena! * _Sämöieä—i »— räastemänfy , . ..— . . -

819901; 1991 1992 Apmass

"i 4— ! :;agesavseraprifmenades—3)? , if >

_

3,8%, att jämföras med männens 5,7%. Fram till mitten av 1980-talet låg kvinnornas arbetslöshet kontinuerligt något högre än männens. Därefter låg arbetslöshetsnivåema relativt lika under några år. När arbetslösheten började öka kraftigt från 1990, var det dock männens arbetslöshet som ökade snabbast. De högre arbetslöshetstalen för männen förklaras av att nedgången i sysselsättningen hittills mest drabbat mansdominerade områden inom industri- och byggsektorn. Den ökande deltidsarbetslösheten och de aviserade neddragningarna inom den offentliga sektorn talar dock för att arbetslösheten för kvinnor kan komma att öka kraftigt.

Studerar man de relativa arbetslöshetstalen för de olika arbetslöshets- kassorna, ser man inte minst den mycket kraftiga uppgången för byggnadsarbetare under början av 1990-talet.

Sett till utbildningsnivåer så har arbetslösheten bland de eftergymnasialt utbildade varit betydligt lägre än bland övriga utbildningsgrupper. Högst är arbetslösheten bland dem med endast förgymnasial utbildning. Bland de gymnasialt utbildade sjunker arbetslöshetensnivån med längre utbildningstid.

_ Tabell 4:1

Relativ arbetslöshet i olika åldersgrupper, 1988-1992 ? Procent av arbetskraften i resp. åldersgrupp

Älders— Är

grupp 1988 1989 1990 1991 1992 1993 laprilmån)

% % % ' ' % % %

16—19 3,1 3,1 4,5 ' 6,7 9,6 13,6

2024 3,4 2,9 3,0 5,8 10,9 16,9 2554 1,2 1,0 1,1 2,1 4.0 6.9 *

55-64 1,6 1,2 1,4 2,0 * 3,0 5,0 ,

Samtliga 1 ,6 . 1 ,4 1 ,5 2,7 _ 4,8 7,7

Arbetslöshetsnivåerna för olika åldersgrupper varierar kraftigt. Ungdoms- grupperna är alltid de som drabbas hårdast vid konjunkturnedgångarna.

Nyanställningama minskar och det slår främst mot de nytillträdande grupperna på arbetsmarknaden. Under 1991, 1992 och inledningen av 1993 har ungdomsarbetslösheten stigit till mycket höga nivåer. De yngre är också de som först förlorar sina anställningar vid neddragningar. Under tredje och fjärde kvartalen 1992 noterades arbetslöshetsnivåer omkring 12 - 14% för åldersgrupperna 16 - 19 år och 20 - 24 år. De äldsta ålders- grupperna mellan 55 och 64 år har dock för närvarande en lägre arbets- löshet än genomsnittet. Härvid måste dock samtidigt beaktas det betydligt lägre arbetskraftsdeltagandet för åldersgruppen 60 — 64 år. 1992 låg det relativa arbetskraftstalet för denna grupp på 57% att jämföra med 82% för hela befolkningen i åldrarna 16 - 64 år. En mycket stor andel av gruppen 60 - 64 år har förtidspension och står utanför arbetskraften.

Studerar man förtidspensioneringen i olika åldersgrupper kan konstateras att det högsta andelen förtidspensionärer återfinns just i den äldsta ålders-grupper mellan 60 och 64 år. I den gruppen återfanns ca 143.000 personer av de total ca 383.000 personer i åldrarna 16 - 64 år som uppbar förtidspension eller sjuk- bidrag i december 1992.

Sett till regionala skillnader har skogslänen traditionellt sett legat på betydlig» högre arbetslöshetsnivåer än övriga län. Under de senaste årens kraftiga för- sämring på arbetsmarknaden har skett en viss utjämning av arbetslöshetstalen. Storstadslänen har i början av 1993 ungefär genomsnittliga arbetslöshetstal. Skogslänen, med Norrbottens län som det mest drabbade, har fortfarande de högsta arbetslöshetsnivåema. Lägger man ihop antalet arbetslösa och antalel personer i olika konjunkturberoende åtgärder blir skillnaden mellan länen ännu mer markant.

Till de särskilt hårt utsatta grupperna på arbetsmarknaden hör invandrare och arbetshandikappade. Utländska medborgare och invandrare med svenskt medborgarskap har en betydligt högre arbetslöshet än de som är födda i Sverige. Under andra halvåret 1992 uppgick arbetslösheten i genomsnitt till 14% för utländska medborgare jämfört med 5% för svenska medborgare. Naturaliserade svenska medborgares arbetslöshet uppgick till 9 % , medan arbetslösheten för svenskfödda svenska medborgare uppgick till 4,7 % .

Arbetshandikappade har under såväl hög- som lågkonjunkturen stora svårigheter att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Särskilt gäller detta naturligtvis personer med svårare funktionshinder.

4.4 Arbetslöshetsperioderna

Den genomsnittliga tiden i arbetslöshet steg från drygt 16 veckor 1991 till ca 20 veckor 1992. Trots den starka expansionen av arbetsmarknads— politiska åtgärder mer än fördubblades antalet långtidsarbetslösa, dvs. arbetslösa mer än sex månader, under 1992. I genomsnitt var 55.000 långtidsarbetslösa under 1992. Det var en femdubbling jämfört med under 1990. Utvecklingen av långtidsarbetslösheten under 1980-talet framgår av figur 43. Under inledningen av 1993 har antalet långtidsarbetslösa ökat för att i april uppgå till nästan 90.000 personer. Detta innebär att f.n. drygt 25% av samtliga arbetslösa är långtidsarbetslösa. Under 1989 - 1991 var motsvarande andel ca 16 - 18% av samtliga arbetslösa.

Såväl de internationella som de svenska erfarenheterna visar på att det är mycket svårt att bekämpa långtidsarbetslöshet när den väl har uppstått. Efter lågkonjunkturåren i Sverige under början på 1980-talet steg andelen långtidsarbetslösa fram till 1985. Först därefter började andelen falla. Det tog sedan fem år att nå till en relativt låg nivå för andelen långtids— arbetslösa.

Långtidsarbetslösa tenderar att bli passiviserade och riskerar på sikt att bli utslagna från arbetsmarknaden. Erfarenheterna visar att längre arbets— löshetstider försvårar möjligheterna att komma tillbaka i arbete. En hög andel långtidsarbetslösa innebär också att arbetsmarknadens funktions— förmåga försämras. De långtidsarbetslösa hamnar vid sidan av lönebild- ningen på arbetsmarknaden. Långtidsarbetslöshet riskerar för många att bli inledningen på en negativ karriärutveckling med sjukskrivningsperioder och social utslagning, vilket i sin tur senare kan leda till sjukbidrag och förtidspensionering. Det är mycket angeläget att en arbetslöshetsperiod alltid kan brytas senast efter några månader och att en långtidsarbetslöshet

' Fi" ur 4 4- Antal långtidsarbetslösa totalt samt

därmed kan undvikas. Vid utformningen av en ny försäkring vill jag med dessa utgångspunkter särskilt uppmärksamma försäkringens möjligheter att motverka och bryta en långtidsarbetslöshet. Jag återkommer till det i de senare avsnitten.

4.5 Vägar till och från arbetslöshet

Den vanligaste orsaken till arbetslöshet är att åtaget arbete har slutförts. Arbetslöshet i samband med personal- eller driftinskränkningar är mera konjunkturberoende. Under den senaste konjunktumedgången uppger nu allt fler att man blivit arbetslösa på grund av att man förlorat sitt arbete genom personal- eller driftinskränkningar. 1992 var det 36% av de arbetslösa som uppgav den orsaken till sin arbetslöshet att jämföra med 25% 1991 . Under det första kvartalet 1993 hade den andelen ökat till 40% av de arbetslösa. De nyinträdande i arbetskraften utgjorde både 1991 och 1992 ca S% av de arbetslösa. De återinträdande utgjorde ca 20% av de arbetslösa.

Även vägarna ut från arbetslösheten varierar. Från att ha varit arbetslös övergår man antingen till arbete, och då tillhör man de sysselsatta av arbetskraften, eller till dem som inte ingår i arbetskraften. Det senare kan

bl.a. handla om att man övergår till studier, eller att man erhåller ålders- pension, sjukbidrag eller förtidspension. Enligt en redovisning, som bygger på en studie av A. Björklund, Institutet för Social Forskning, Stockholms Universitet ("Unemployment in Sweden" 1991), är de vanligaste vägarna ut ur arbetslöshet fyra till antalet. Studien beskriver flöden under perioden 1986 - 1989 och visar att den normalt sett vanligaste vägen ur arbetslöshet är att erhålla ett arbete och sluta söka arbete genom arbetsförmedlingen. Denna grupp svarade för drygt 30% av utflödet ur arbetslöshet. Ca 20% erhöll en temporär anställning eller ofrivilligt deltidsarbete och fortsatte att söka arbete genom arbetsförmedlingen. Ett tredje vanligt sätt att lämna arbetslösheten är att gå in i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Åren 1986 1989 gällde det också ca 20% av dem som lämnade arbetslösheten. Slutligen uppskattade man i den här redovisade studien att kanske 20 - 25 % av dem som lämnar arbetslöshet också lämnar arbetskraften. Man framhöll också att två vägar ur arbetslösheten var ovanliga. Den ena gällde återgång till anställning hos sin tidigare arbetsgivare. Den andra gällde övergång till olika arbetsmarknadspolitiska program för arbetshandikappade. Det senare konstaterade man gällde bara 1% av flödet ur arbetslösheten trots att dessa program omfattar ca 2% av arbetskraften.

Några senare studier om flödena på arbetsmarknaden tycks inte föreligga. Samtidigt torde dagens unikt svåra situation på den svenska arbets- marknaden kraftigt ha påverkat flödenas storlek och inriktning. Bl.a. det kraftigt ökade antalet nya förtidspensionärer och det ökade antalet långtidsarbetslösa tyder på detta. Vi fick under 1992 också en relativt stor grupp om 11.000 personer som utförsäkrades från a-kassorna.

Enligt min uppfattning är det beklagligt att vi har så dålig kännedom om förhållandena på arbetsmarknaden. Det är angeläget att vi ökar kunskaper- na om flödena till och från arbetslösheten. Inte minst viktigt är det att studera vägarna från arbetslösheten. Detta gäller såväl de arbetslösa som går direkt till arbete eller till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som situationen för långtidsarbetslösa, utförsäkrade m.fl. av arbetslösheten drabbade grupper.

4.6 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder för arbetslösa

I enlighet med vad som tidigare redovisats under 4.2 kan de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna indelas i matchnings-, efterfråge— påverkande och utbudspåverkande åtgärder beroende på vilken typ av arbetslöshet som man vill komma åt. Arbetsmarknadspolitiken kan också beskrivas som en del av den ekonomiska politiken med utgångspunkt från att dess traditionella uppgift är att mildra målkonflikten mellan arbetslöshet

och inflation. Arbetsmarknadspolitiken kan göra detta genom att påverka arbetsutbudet och utnyttjandet av arbetskraften samt anpassningen på arbetsmarknaden.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna kan också indelas i aktiva och passiva åtgärder. Till de aktiva räknas platsförmedling, vägledning, utbildning, yrkesinriktad rehabilitering och sysselsättningsskapande åtgärder m.fl. Detta är åtgärder som alla på olika sätt aktiverar den arbetslöse och därmed också bryter passiviteten vid arbetslöshet. Till de passiva åtgärderna räknas de olika formerna av ekonomiskt arbetslöshetsunderstöd.

Arbetslinjen i den svenska arbetsmarknadspolitiken innebär att aktiva åtgärder alltid skall användas i första hand. Internationellt sett har Sverige också genom åren satsat en mycket hög andel av de arbetsmarknads- politiska medlen på aktiva åtgärder. Under de senaste årens försämrade arbetsmarknad har dock inriktningen på aktiva åtgärder relativt sett försvagats.

De aktiva åtgärderna brukar i sin tur indelas i konjunkturberoende och övriga åtgärder. Till de konjunkturberoende åtgärderna räknas f.n. arbetsmarknadsutbildning, utbildningsvikariat, beredskapsarbete, ungdoms- praktik, avtalade inskolningsplatser, rekryteringsstöd och arbetslivsutveck- ling. Det är alltså åtgärder, vars volymer nära följer konjunktumtveck- lingen. Bland de övriga åtgärderna ingår platsförmedling, väglednings— insatser vid såväl arbetsförmedling som AMI och de särskilda syssel- sättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade.

De konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har den dubbla uppgiften att de båda förbättrar de arbetssökandes kvalifikationer och motverkar öppen arbetslöshet. Under de senaste åren har situationen på arbetsmarknaden snabbt försämrats och vi befinner oss nu i en djup recession med en arbetslöshetsnivå, som mycket kraftigt överstiger de nivåer som funnits de sensate 50 åren. Samtidigt har antalet personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder som arbetsmarknads- utbildning och ungdomspraktik fått en sådan omfattning att de knappast utgör marginella inslag i samhällsekonomin eller kan ses som selektiva åtgärder.

Antal, greener "i konjunkturberöeaae "åtgärder, ggg; _

I slutet av april 1993 fanns sammanlagt ca 265.000 personer i olika

konjunkturberoende åtgärder. Fördelningen på de olika åtgärderna framgår av tabell 4:2.

För att ytterligare aktivera de arbetssökande har olika jobbsökaraktiviteter som jobbsökarklubbar m.m. byggts ut under senare år. För vissa grupper av öppet arbetslösa har de varit obligatoriska. För ungdomsgruppen har ungdomspraktiken med utbildningsbidrag fått en betydande omfattning sedan den infördes den 1 juli 1992. Ungdomspraktiken, som riktar sig till arbetslösa ungdomar i åldern 17 24 år, innebär att ungdomarna efter en relativt kort arbetslöshetsperiod kan erbjudas en praktikplats under sex månader. Ungdompraktiken betecknas som en form av arbetsmarknads- utbildning förlagd till arbetsplatser.

Starta eget-bidrag är en åtgärd som funnits sedan flera år och innebär att arbetslösa, som startar ett eget företag, får ett bidrag som motsvarar kassa- ersättningen under sex månader. Tanken är att man under den period det tar att starta upp verksamheten skall ha en ekonomisk grundtrygghet. Under budgetåret 1991/92 fick ca 2.500 personer starta eget-bidrag. Det är något fler än under de närmast föregående åren. Åtgärden har nyligen

utvärderats på uppdrag av närings- och arbetsmarknadsdepartementen. Undersökningen visar att företag, som startats med hjälp av bidraget, hade samma överlevnadsgrad och omsättning efter tre år som andra företag som startades år 1988.

Alla arbetslösa har av resursskäl under den nu kraftiga nedgången på arbetsmarknaden inte kunnat erbjudas en meningsfull utbildning, praktik eller tillfälligt arbete inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Det innebär att många arbetslösa därmed riskerat att hamna i långvarig passiviserande arbetslöshet. Samtidigt uppbär flera av dessa personer kassaersättning. Detta innebär ett avsteg från en av hörnstenarna i den svenska arbetsmarknadspolitiken, nämligen arbetslinjen.

Ett sätt att stärka arbetslinjen utan att det innebär ökade kostnader för arbetsmarknadspolitiken år att erbjuda arbetslösa en aktiv sysselsättning och låta ersättningen under den tid man är i åtgärden vara densamma som arbetslöshetsersättningen. En sådan åtgärd som införts under år 1993 är den s.k. arbetslivsutvecklingen. Genom arbetslivsutveckling kan arbetslösa som fyllt 18 år utföra vissa uppgifter med bibehållen ersättning från a-kassa. Deltagande i arbetslivsutveckling kvalificerar till en ny ersättningsperiod och förlänger den tid det tar innan en arbetslös utförsäkras.

Arbetslivsutvecklingens syfte är att tillvarata den arbetslöses vilja till aktivitet och utveckling och göra det lättare för dem att återgå till det reguljära arbetslivet. Arbetslivsutveckling kan ske hos ideella organisa- tioner, föreningar, privata och offentliga arbetsgivare m.fl. Arbetsupp- gifterna skall vara sådana som inte annars skulle bli utförda.

Antalet personer i arbetslivsutveckling har vuxit snabbt sedan åtgärden infördes den 1 januari 1993. I slutet av april 1993 fanns ca 31 .000 personer i arbetslivsutveckling.

Inom ramen för arbetslivsutveckling kan flera olika aktiviteter bedrivas. Ett sådant exempel är förnyelseföretag, vilket är ett projekt som sker i samverkan mellan arbetsförmedlingen, TCO, M-Gruppen och Eductus. Till fömyelseföretagen engageras tjänstemän, som är eller håller på att bli arbetslösa. Inledningsvis får de arbetslösa tjänstemännen arbeta med att utveckla olika affärsidéer. De som bedöms som livskraftiga fortsätter i företagsform, förnyelseföretag. Till förnyelseföretagen kan andra arbetslösa tjänstemän engageras. N är verksamheten pågått en tid utvärderas den, och om det finns möjligheter att utveckla den till ett livskraftigt företag så kan företaget köpas ut av dem som ingått i företaget eller säljas till någon utomstående. Förnyelseföretagen har en stab som de kan utnyttja och som

ansvarar för samordning samt ekonomisk, juridisk och administrativ hjälp. Staben kan i sin tur anlita experter. Den som deltar i fömyelseföretag får som regel ett bidrag, som motsvarar ersättningen från arbetslöshetskassan. Förnyelseföretagen drivs i samarbete med arbetsförmedlingen, men huvud— ansvaret ligger inte på arbetsförmedlingen utan på M-Gruppen och Eductus.

Vid sidan av arbetsförmedlingen bedriver framför allt de fackliga organisationerna olika aktiviteter för arbetslösa. Det handlar främst om uppsökande, kontaktskapande och aktiverande verksamheter bland de arbetslösa medlemmarna. Ibland sker det i samarbete med t.ex. bildnings- förbund. Formerna varierar mellan allt från studiecirklar till caféverk- samheter. Syftet med verksamheterna är att den arbetslöse inte skall lämnas ensam och inaktiv.

4.7 Konsekvenserna för individen och samhället

Arbetslöshetens konsekvenser sammanhänger direkt med arbetets stora be- tydelse för såväl samhället som den enskilde medborgaren. I Sverige, jämfört med i det absoluta flertalet andra länder, har arbete traditionellt sett värderats mycket högt. I detta ligger såväl rättigheter som skyldigheter för den enskilde. Målsättningen för den ekonomiska politiken har nu förskjutits från målet om full sysselsättning eller arbete åt alla till målet att så långt som möjligt reducera den nivå på arbetslösheten där priser och löner inte accelererar. Även om målsättningen nu alltså ändrats något så kvarstår mycket av värderingarna, förväntningarna och kraven på att rätten till arbete åt alla skall uppfyllas. Samtidigt rymmer detta också värderingar om att var och en är skyldig att göra en arbetsinsats efter förmåga och därigenom bidra till den gemensamma välfärdsutvecklingen. Detta gäller inte bara den materiella välfärden utan också andra värden som berikar gemenskapen i samhället. Den starka svenska värderingen av arbete kan i sig antas förstärka de negativa konsekvenserna av arbetslöshet.

Arbetslöshetens konsekvenser för den enskilde handlar i stort om ekonomiska, sociala och hälsomässiga effekter.

Ekonomiskt kan man konstatera att en längre tids arbetslöshet i de flesta fall leder till en försämring av ekonomin. Detta kan gälla såväl engångs- förluster som en mer långsiktig påverkan på den enskildes ekonomi. Det senare kan uppstå genom att en tids arbetslöshet kan försämra senare karriärmöjligheter och lönenivåer.

De sociala effekterna sammanhänger med arbetslöshetens påverkan på den enskildes livssituation i dess helhet. För många ger ett arbete en plattform och status i samhället. Ett arbete kan också ha stor betydelse för innehåll, mening och utveckling i tillvaron. På samma sätt kan ett arbete ofta innebära en betydande social gemenskap. Arbetslöshet kan alltså innebära en förlust av dessa värden som tillgodoser grundläggande mänskliga behov. Dessa värden och behov kan naturligtvis var för sig uppnås och tillfredsställas genom aktiviteter vid sidan av arbetet. Ytterst handlar det också om den enskildes egen uppfattning och värdering av sin livssituation. Härvid spelar säkerligen de allmänna värderingarna och attityden till arbete en viktig roll. Värderingen av arbete kan också variera mellan individer och grupper. För den som av andra skäl har en utsatt eller svag situation i samhället kan ett arbete ha större värde än för andra. Detta kan t.ex. gälla funktionshindrade och invandrare.

Hälsomåssigt finns det samband mellan arbetslöshet och ohälsa. Nedan under avsnitt 4.8 redovisas bl.a. en aktuell rapport om "Arbetslösheten som folkhälsoproblem " .

Arbetslöshetens konsekvenser för samhället handlar om stabiliserings- effekter på ekonomin samt välfärdsmässiga, finansiella och samhällsekono- miska effekter.

Arbetslösheten kan beskrivas som effekterna av en obalans på arbetsmark- naden och ekonomin. Under 1980-talets år med låga arbetslöshetstal ägnade ekonomerna tid och kraft åt att studera och diskutera arbetslöshetens stabiliseringseffekter på ekonomin. Härvid behandlades inte primärt de sociala effekterna av arbetslösheten utan snarare vilken arbetslöshetsnivå som krävdes för att hålla inflationen i schack. Arbetslöshetens effekter för samhället kan dock även beskrivas i termer av välfärdsförluster, produktionsbortfall, kompetensförluster m.m. Finansiellt innebär arbetslös- het såväl ökade utgifter som minskade inkomster för stat och kommun.

De statsfinansiella kostnaderna för en arbetslös industriarbetare kan på årsbasis bedömas ligga i storleksordningen 200.000 kr. Underlag för en sådan bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna av arbetslöshet har bl.a. tagits fram i en utredningsrapport (DsA 1991:52) "Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik") från arbetsmarknadsdepartementet 1991. Av rapportens beräkningar framgår att en industriarbetare, som har arbete i fem månader och är arbetslös i sju månader, kostar staten ca 78.000 kr i direkta utgifter i form av kontantstöd. Detta gällde i det fall personen i fråga har rätt till ersättning från a—kassa. Till denna utgift kommer även

bortfall av intäkter, som skulle ha tillkommit staten om personen hade haft ett heltidsarbete under hela året. Detta bortfall av intäkter beräknades uppgå till ca 37.000 och utgjordes av minskade statliga intäkter från varuskatter, punktskatter samt lagstadgade arbetsgivaravgifter. Alternativ— kostnaden för staten beräknades härvid alltså till totalt omkring 115.000 kr eller ca 750 kr per dag för en arbetslös industriarbetare med en genomsnittlig industriarbetarlön på 159.000 kr per år. På motsvarande sätt beräknades kostnaden för en industriarbetare som får ersättning i form av

KAS eller ingen ersättning alls under arbetslöshetstiden. I dessa fall beräknades statens alternativkostnad till ca 73.000 kr resp. ca 48.000 kr, eller ca 500 kr resp. 300 kr per dag.

Den ovan redovisade beräkningen av de statsfinansiella konsekvenserna beaktar inte de samhällsekonomiska effekterna av arbetslöshet. Samhälls- ekonomiskt måste beaktas såväl produktionsbortfall som kostnader för ökat sjukvårdsutnyttjande m.m. som har sin grund i arbetslösheten. Å ena sidan utgör den produktion som inte utförs på grund av arbetslöshet en samhällsekonomisk kostnad i form av utebliven välfärd i någon form av reala resurser. Å andra sidan innebär t.ex. en högre vårdkonsumtion en förbrukning av samhällets reala resurser. Den svenska ekonomiska forsk-

ningen har hittills knappast ägnat något utrymme åt arbetslöshetens samhällsekonomiska effekter.

4.8 Arbetslöshet och ohälsa

Arbetslinjen i den svenska arbetsmarknadspolitiken utgår inte bara ifrån arbetets ekonomiska betydelse för den enskilde och samhället. Arbetet tillskrivs också en rad andra positiva värden. Det handlar på olika sätt om människors livskvalitet och delaktighet i samhället. Utöver att vara en grund för den materiella försörjningen kan arbetet tillgodose grundläggande mänskliga behov av gemenskap, utveckling och mening i tillvaron.

Dessa grundläggande utgångspunkter om arbetets värde för den enskilde kan också ses som en viktig förklaring till att arbetslöshet kan leda till ohälsa. Detta är samband som redan de klassiska forskningsinsatsema om arbetslöshetens verkningar visade på. Med utgångspunkt från sin forskning under 1930-talet om arbetslösheten i ett österrikiskt samhälle utvecklade Marie Jahoda en teori om arbetslöshetens sociologiska och psykologiska effekter. Jahodas teori bygger på att arbetet ger den enskilde sociala kontakter, tidsstruktur, kollektiva mål, samhällsstatus och personlig aktivi- tet. Vid arbetslöshet förlorar den enskilde också dessa funktioner och negativa konsekvenser uppstår.

Marie Jahodas forskning, samt en rad andra aktuellare internationella och nationella forskningsinsatser, ligger till grund för en aktuell rapport om "Arbetslösheten som folkhälsoproblem" (Folkhälsogruppens serie nr 17, 1993) presenterad av den s.k. Folkhälsogruppen vid socialdepartementet. Rapporten, som presenterades i mars 1993, visar sammantaget att arbetslösheten är ett allvarligt hot mot hälsa och välbefinnande. I rapporten beaktar man härvid det faktum, att sjukdom i sig också kan vara en orsak till att man har svårt att få arbete och att arbetslösheten i större utsträckning drabbar dem som också av andra skäl har högre risk att bli sjuka. Trots detta kvarstår alltså klara samband mellan arbetslöshet och ohälsa. Enligt rapporten kan bl.a. ångest och oro, depressioner, ökad alkohol- och tobakskonsumtion, stress, förhöjt blodtryck, olika kroppsliga och psykiska sjukdomar, ökat sjukvårdsutnyttjande och förhöjd dödlighet ses som troliga effekter av arbetslöshet.

En försämrad ekonomi, som nästan alltid blir följden av en långvarig arbetslöshet, innebär normalt sänkt levnadsstandard och oro för framtiden. Detta innebär i flera avseenden en större risk för ohälsa. Vidare visar Folkhälsogruppens rapport, att den psykiska och sociala påfrestning som arbetslösheten innebär kan medföra att man hamnar i sociala miljöer, t.ex. ungdomsgäng, som ökar risken för missbruk. Vidare kan arbetslöshet påverka hälsobeteendet, alltså sådant som människan gör och som har uppenbar betydelse för hälsan. Studier visar särskilt på risken för alkoholmissbruk och ökad rökning hos arbetslösa ungdomar. Alkohol- missbruket gäller i första hand pojkar.

Enligt Folkhälsogruppens rapport visar många studier entydigt på samband mellan arbetslöshet och en försämrad psykisk hälsa. En rad olika forskningsresultat, bl.a. hos våra nordiska grannländer, visar att arbetslöshet kan leda till psykiska besvär, ångest och depressioner. Även om nedsatt psykisk hälsa minskar chanserna att få arbete, så är sambandet betydligt starkare i motsatt riktning att brist på arbete leder till psykiska besvär. När det gäller kroppsliga besvär och sjukdomar finns det en del studier som visar på samband främst mellan arbetslöshet och olika psykosomatiska sjukdomar som mag- och tarmkatarrer m.m. Men även hjärt-, kärlsjukdomar tycks öka vid arbetslöshet.

Såväl läkemedelskonsumtion som sjukvårdsutnyttjande är högre bland de arbetslösa. Även om man tar hänsyn till att denna grupp är sjukare än de icke arbetslösa, och således har ett större behov av medicin och sjukvård, har gruppen ett högre utnyttjande än förväntat. I rapporten redovisas också flera studier som visar att det finns ett tydligt samband mellan arbetslöshet och dödlighet. Risken för dödsfall är 1,5 till 2 gånger högre hos arbetslösa.

Detta gäller framför allt dödsfall genom olycksfall, våldsam död och självmord. Studier visar att även risken för självmordsförsök är kraftigt förhöjd hos de arbetslösa. Enligt en skotsk studie har arbetslösa 10 gånger högre risk att registreras inom sjukvården för ett självmordsförsök än icke arbetslösa.

Arbetslösheten leder inte bara till negativa effekter för den arbetslöse själv utan även för dennes familj. Enligt Folkhälsogruppens rapport finns flera studier som t.ex. visar på ökad risk för misshandel, skilsmässor m.m. i dessa familjer.

Sammantaget konstateras i Folkhälsogruppens rapport att den svenska forskningen om arbetslöshetens ohälsoeffekter varit ganska blygsam. Förklaringen ligger säkerligen i att arbetslösheten tidigare under en lång rad år legat mycket lågt, sett i ett internationellt perspektiv. Jag delar därför också rapportens betoning av att dagens unikt höga arbetslöshet bör bli föremål för fördjupade studier i syfte att vidga vår kunskap då det gäller sambandet mellan arbetslösheten och folkhälsan.

4.9 Behov av ökad kunskap genom bl.a. forskning

Den svenska arbetslivsforskningen har hittills till mycket stor del varit inriktad på att belysa olika aspekter på arbete, arbetsmiljö och arbetslivet i vid mening. Däremot har arbetslöshetens effekter i betydligt mindre utsträckning varit i centrum för forskningens intresse. En förklaring är naturligtvis den under många år höga svenska sysselsättningen och låga arbetslösheten. Den nu drastiskt ökade arbetslösheten i Sverige har tydligt förstärkt behovet av forskningsinsatser omkring arbetslöshetens effekter för såväl samhället som den enskilde. Den nuvarande situationen ger också på ett helt annat sätt än tidigare möjligheter till empiriska studier i olika former. Behovet av forskning om arbetslöshetens konsekvenser har på senare tid bl.a. uppmärksammats av Arbetsmiljöfonden och AMS.

Genom utredningens arbete har jag kunnat konstatera att det också finns behov av att utveckla metoderna för att mäta och följa arbetslöshetens utveckling i syfte att öka kunskapen om arbetslöshetens struktur. Härvid behövs bl.a. en bättre redovisning av flödena till och från arbetslösheten. Denna kunskap behövs inte minst för att kunna bedöma behovet av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, men också för utvärderingen av effektivi- teten i olika åtgärder.

Forskningen om arbetslöshetens effekter måste ta sikte på såväl samhälls— ekonomin som individnivån. På den makroekonomiska nivån krävs

fördjupade kunskaper om sambanden mellan den ekonomiska politiken och arbetsmarknadens funktionssätt. På individnivån behövs ökade kunskaper om arbetslöshetens effekter för olika grupper som handikappade, ungdomar m.fl. Samtidigt behöver vi få bättre kunskaper om långtidsarbetslösas, utförsäkrades m.fl. situation.

Den senaste tidens utveckling på arbetsmarknaden har ställt nya krav på ar- betsmarknadspolitiken och andra politikområden. Inom arbetsmarknadspoli- tiken har nya åtgärder introducerats, som bl.a. innebär att de arbetslösa får praktik ute på arbetsplatserna. Kostnadsproblemen inom företag och myndigheter har lett till att produktivitetsutvecklingen varit mycket kraftig de senaste åren och omvandlingen av arbetslivet har varit kraftig. Utvecklingen har bl.a. lett till att debuten på arbetsmarknaden sker senare. Inriktningen på de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är också sådan att arbetslösa oftare gör avbrott i sin ersättningsperiod. Alla dessa förändringar innebär att behovet av forskning om vad som sker och vilka konsekvenser det får för enskilda, arbetsplatser och samhället har ökat kraftigt

De medel som finns till förfogande för arbetsmarknadspolitiska studier är f.n. mycket begränsade. Enligt min uppfattning är det angeläget att forskningen kring arbetslöshetens och arbetsmarknadspolitikens konse— kvenser och påverkan på arbetslivet förstärks väsentligt redan kommande budgetår för att erfarenheter skall kunna vinnas av den pågående utveck- lingen.

Forskning om arbetslöshetens orsaker är till sin natur mångvetenskaplig. Den sker i större eller mindre omfattning, främst i områden som nationalekonomi, sociologi, socialmedicin, socialpsykologi och beteende- vetenskap. Tvärvetenskapliga projekt är dock inte så vanliga. En väg att finansiera forskningsbehovet vore att 1/4 promille av anslagen till olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avsätts till FoU. Eftersom forskningen ytterst handlar om arbetslivet kan det vara lämpligt att medlen kan administreras av Arbetsmiljöfonden (AMFO). Ett särskilt programområde bör bildas för detta forskningsområde inom fonden. Fondens instruktion bör också ändras till att innefatta denna typ av forskning.

Sammantaget vill jag alltså framhålla att vi behöver ökade kunskaper om såväl arbetslöshetens struktur som dess effekter. Utöver den ekonomiska forskningen krävs härvid också en bred tvärvetenskaplig forskning med utgångspunkt från sociologiska, socialmedicinska m.fl. aspekter på arbetslöshetens effekter. Inom den ekonomiska forskningen bör också de samhällsekonomiska aspekterna på arbetslösheten ges ökad uppmärk— samhet.

De samlade kostnaderna för en arbetslöshet på nuvarande nivå, 7,7% öppet arbetslösa i april 1993, är storleksmässigt så betydande att olika möjligheter måste tillvaratas för att bättre hushålla med de mänskliga resurserna. Forskning och utveckling om arbetslösheten bör kunna verksammt bidraga till ökade insikter om hur problemen i framtiden skall angripas.

5. Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet 5.1 Effekter - konsekvenser i måltermer

Effekterna av kontantstödet vid arbetslöshet skall i princip uttryckas i samma termer som målen för systemet. Först då går det att bedöma mål- uppfyllelsen. Ofta uttrycks emellertid inte målen i direkt mätbara termer, varför utfallet inte heller kan jämföras med målen. För bedömning av effekterna måste då målen uttryckas i termer som möjliggör en jämförelse.

Även om målen i sig inte skulle vara kontroversiella, är de ofta otillräckligt preciserade för att kunna omsättas i mätbara termer. Därmed kommer målen faktiskt att relativt fritt tolkas av den som utvärderar systemet. Målen är vidare sällan heltäckande och ibland anges målen indirekt genom att tydligt markera vad som inte skall uppnås.

En bedömning av effekterna av nuvarande kontantstöd vid arbetslöshet lämnar många bedömningar till den som skall utvärdera stödet. Det finns också en viss risk att sådana aspekter som är mätbara uppmärksammas i högre grad än som kan vara berättigat jämfört med väl så viktiga, men svårmätbara effekter. Den fortsatta framställningen skall läsas med beaktande av detta.

5.2. Täckningsgrad 5.2.1 Olika täckningsgrader

Ett grundläggande syfte med nuvarande system för kontantstöd vid arbetslöshet är att lämna ersättning till i princip alla som drabbas av arbetslöshet och som har en fast anknytning till arbetsmarknaden. Ambitionen är olika i försäkringen och i KAS, där försäkringen också kräver en uppoffring av den enskilde i form av att medlemsavgift skall ha erlagts till resp. kassa.

I vilken utsträckning olika arbetslösa i realiteten åtnjuter skydd genom försäkring och KAS är således en viktig aspekt på hur nuvarande system fungerar. Detta kallas här för täckningsgrad. Samma begrepp kan också användas för att ange hur stor andel av de som ingår i arbetskraften som omfattas av ett försäkringsskydd vid arbetslöshet.

Oavsett vilket begrepp som används, kräver detta att ingående värden definieras. Dessa begrepp är arbetslös, försäkrad och arbetskraft.

Antalet personer i arbetskraften definieras av SCB i bl.a. de s.k. arbets- kraftsundersökningarna (AKU). Arbetskraften är de i ålderna 16 - 64 år, som är sysselsatta eller som är arbetslösa. Arbetslösa är i princip de som saknar arbete, men som kan och vill ha ett arbete.

Försäkrade är i detta sammanhang de som omfattas av en försäkring mot inkomstförlust vid arbetslöshet. Försäkrad behöver således inte betyda att individen varit medlem i kassan så länge att ersättning kan utgå, eller i övrigt uppfyller de villkor som ställs för att faktiskt kunna erhålla ersätt— n1ng.

AMS mäter och publicerar månatligen den öppna arbetslösheten. Dessa mätningar grundar sig på en totalbearbetning av AMS sökandestatistik och avser registrerade förhållanden den sista i varje månad. N är AMS anger att arbetslösheten är 5% betyder det att andelen heltidsarbetslösa, som omedelbart bedöms kunna ta ett erbjudet och lämpligt arbete, uppgår till 5% av det arbetskraftstal som SCB anger. Deltidsarbetslösa ingår inte. Det gör inte heller de som bedöms vara i behov av utbildning eller t.ex. arbetsprövning före en placering. Vidare ingår inga sökanden som per den sista i månaden deltar i arbetsmarknadsutbildning, arbetslivsutveckling eller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De som av någon anledning inte funnit anledning att anmäla sig som arbetssökande vid arbetsförmedlingen, men är arbetslösa, ingår givetvis inte. Det mått som AMS tillämpar för att ange arbetslöshetens storlek är därför inte särskilt användbart för att t.ex. ange belastningarna på försäkring eller på KAS.

SCB mäter månatligen arbetslöshetens omfattning genom AKU, som är urvalsundersökningar. Vid dessa mätningar under en mätvecka, är den arbetslös som saknar arbete, vill och kan ta ett arbete, sökt arbete och som inte arbetat under mätveckan. Den som således arbetat en timme räknas inte som arbetslös.

På sätt framgår senare i anslutning till olika kalkyler angående kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen, beskriver vare sig AMS eller SCBs

redovisade arbetslöshet belastningen på försäkringen. Andelen ersätt- ningsberättigade av arbetskraften avviker från den andel som redovisas som öppet arbetslösa, beroende på att många ersättningsberättigade inte inräknas i den redovisade arbetslösheten. Men också därför att vissa arbetslösa inte är berättigade till försäkringsersättning.

I detta betänkande används olika begrepp för att ange täckningsgrad i den nuvarande försäkringen och i det samlade arbetslöshetsskyddet, dvs. försäkring och KAS tillsammans. Först redovisas andelen av arbetskraften som är försäkrade. Detta betyder inte att alla som är försäkrade faktiskt också är ersättningsberättigade vid arbetslöshet. Om inte medlemsvillkor, arbetsvillkor, m.m. är uppfyllda, har en försäkrad inte rätt till ersättning.

5.2.2 Försäkrade som andel av arbetskraften

Antalet medlemmar i a-kassorna har successivt ökat varje år i snabbare takt än arbetskraften utvecklats. År 1974 var 65% av arbetskraften på totalt ca 4,0 miljoner personer försäkrade.

Figur 5:1 Medlemsantal samt andel försäkrade 1980-92

Årsmedeltal , 16-64 år 3,8

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1 992

_ Medlemmar, milj -- Försäkrade, % av arbetskraften mum

Sedan början av 1980-talet har andelen legat något under 80% , för att 1992 stiga till 83 % . Då var antalet försäkrade 3,7 miljoner av en total arbetskraft på 4.5 miljoner personer. Utan försäkringsskydd stod således ca 750.000

personer i arbetskraften. Till de som saknade försäkringsskydd skall dock också hänföras de som var medlemmar och försäkrade, men som vid en eventuell arbetslöshet inte skulle vara berättigade till ersättning. Denna grupps storlek varierar över tiden och har inte gått att med rimlig säkerhet fastställa.

Utvecklingen av a-kassornas medlemsantal och andelen försäkrade av arbetskraften sedan 1980 framgår av figur 5:1.

I arbetskraften ingår inte de som deltar i utbildning, inkl. arbetsmarknads— utbildning. I tider med ett betydande antal arbetslösa i åtgärder, sjunker antal personer i arbetskraften. Om de som deltar i utbildningen tillhör en a-kassa, kommer effekten att bli att andelen försäkrade i arbetskraften överskattas. Skulle alla arbetslösa delta i åtgärder av utbildningskaraktär, skulle således andelen försäkrade överstiga 100%. Det finns därför anledning att vara försiktig vid bedömning av andelen försäkrade av arbetskraften i tider med stora grupper i bl.a. arbetsmarknadsutbildning.

Figur 5:2 Andel arbetslösa helt utan ersättnlng

eller end—aer med KAS 1980-92 * Kilila: AMS, u »enheten , —

Ett sätt att belysa denna tekniska effekt är att inkludera även de som deltar i åtgärder, men normalt inte inräknas i arbetskraften, i antal personer i arbetskraften. Beräknat på förhållandena 1992 sjunker täckningsgraden i så fall till 79% i stället för ca 83%.

5.2.3. Andelen arbetslösa med ersättning från a-kassa resp. från KAS

AMS följer löpande utvecklingen av andelen arbetslösa med försäk- ringsersättning resp. KAS. Av tabell 5:1 och figur 5:2 framgår utveck- lingen sedan 1980.

Källa: AMS, U-enheten Tabell 5:1 Andel arbetslösa med ersättning från a-kassa, från KAS och helt utan ersättning 1980-92 | | År Andel i med med utan i a-kassa KAS ersättning i % % % i 1980 46,1 15,6 38,3 1981 47,9 14,8 37,4 , 1982 49,7 14,4 35,8 , 1983 51,4 15,0 33,5 i 1984 57,7 11,5 * 30,8 ! 1985 60,9 9,3 29,8 % 1986 63,2 7,9 29,0 i 1987 66,5 7,6 26,0 ! 1988 68,9 6,9 24,2 i 1989 66,5 6,9 26,5 1990 62,8 8,3 28,9 1991 62,3 12,0 25,7 1992 66,8 12,2 21,0 &

Andelen försäkrade av de registrerade arbetslösa har ökat varje år under perioden 1980 — 1989 för att sedan sjunka 1990 - 1991. År 1992 ökade andelen igen till 66,8% av de arbetslösa. Andelen KAS-berättigade har under perioden 1980 - 1989 stadigt minskat varje år för att sedan öka fr.o.m. 1990.

De arbetslösa som helt saknar ersättning har, enligt AMS statistik, sjunkit från närmare 40% 1980 till 26% 1991 och 21 % 1992. Antalet arbetslösa utan ersättning 1992 uppskattades till ca 53.000, medan antalet som endast uppbar KAS uppgick till ca 31.000 arbetslösa. Uppgift saknas om antalet arbetslösa utan ersättningsrätt, som valt att inte anmäla sig som arbetslös hos arbetsförmedlingen.

5.2.4. Andelen försäkrade och KAS-berättigade av registrerade arbetslösa enligt AMS - fördelade efter kön, ålder och utbildning

Försäkrade som andel av arbetskraften är inte detsamma som andelen av de arbetslösa som täcks av ett försäkringsskydd. Det faktiska förhållandet för de arbetslösa har studerats genom att bearbeta AMS register över arbetslösa sökanden. Av registren framgår om den arbetssökande har rätt till a-kasseersättning, till KAS eller helt saknar ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

Den studerade gruppen arbetslösa är de som var arbetslösa den sista dagen varje månad under januari - december 1991 resp. under augusti - november 1992. Från totaluppgifterna har månadssnitt beräknats. Bearbetning har avsett fördelningar efter kön, ålder och utbildning.

Resultatet av studien visar bl.a. att männens andel av de ej ersättningsberät- tigade var lägre än deras andel av samtliga arbetslösa. Männen har således något bättre skydd mot inkomstförlust vid arbetslöshet än kvinnor.

Om fördelningen sker efter utbildning finns totalt inte större skillnad mellan olika utbildningsnivåer. För de studerade perioderna var andelen arbetslösa som ej var ersättningsberättigade ungefär lika stor, oavsett utbildningsnivå. Vid fördelning även på kön framkom dock vissa mindre skillnader.

Tydligaste skillnaderna gällde för olika åldrar såsom framgår av tabell 5:2 nedan. Mellan män och kvinnor fanns inga större skillnader, varför inga uppgifter redovisas efter kön. Det finns ett mycket starkt samband mellan stigande ålder och stigande andel med a-kassa/KAS. Fler än 80% av de under 20 år saknade helt ersättning. I åldrarna däröver noterades en drastiskt minskning, som ytterligare förstärktes i stigande åldersgrupper. I genomsnitt stod 26% utan stöd under den studerade perioden 1991, medan motsvarande tal hösten 1992 uppgick till 23%.

Tabell 5:2 Fördelning av genomsnittligt antal arbetslösa per månad

1991 efter ålder samt andel ej ersättningsberättigade till a-kassa och KAS Källa: AMS

Ålder Samtliga Andel utan a-kassa/KAS absolut fördelning

kvinnor samtliga år antal % % %

—1 7 1.600 1 92 90 18-19 11.700 9 84 82 20—24 33.700 25 26 24 25-44 67.500 49 20 19 45-54 14.200 17 17 55-64 8.700 10 10

Summa 137.400 29 26

Fördelningar efter andra variabler, bl.a. bosättningslän, yrkesgrupper och eventuell invandrarbakgrund, uppvisar också skillnader. I områden med tradionellt hög organisationsgrad finns färre utan ersättning än i storstäder- na. En del kan samtidigt förklaras av yrkesvariabeln. Tjänstesektorn med lägre organisationsgrad än t.ex. industrisektorn, betyder mer i storstäderna än i landet i övrigt. Dessa skillnader har större betydelse för hur stor del av de ersättningsberättigade som har rätt till a-kassa resp. endast till KAS, än för den andel som står helt utan ersättning från försäkring eller KAS.

5.2.5. Andelen utan ersättning enligt av SCB genomförd studie

SCB har på utredningens uppdrag genomfört en studie av de arbetslösas ekonomiska och sociala situation.

Även i denna studie insamlades uppgifter om de arbetslösas ekonomiska situation. Resultaten visar att andelen av de arbetslösa - som besvarade enkäten - med rätt till a-kassa var 70%, samma andel som uppbar KAS var 12% medan de som inte hade någon rätt till ersättning utgjorde 18%.

Andelen av de arbetslösa som tillhörde a-kassa var i enkäten 77% och av dessa hade 90% rätt till ersättning. Mer än 50% av kassamedlemmar utan rätt till ersättning uppfyllde ej medlemsvillkoret.

Andelen besvarade enkäter var 77% av de utsända. Även om bortfallet enligt SCB inte är onormalt, finns ändå anledning att beakta att detta kan inverka på uppgifter om ersättning. Det förefaller mer sannolikt att arbetslösa med ordnade förhållanden och en stark anknytning till arbetslivet besvarat enkäten framför andra arbetslösa. Detta skulle kunna innebära att andelen ersättningsberättigade överskattats något i denna studie.

5.2.6. Bedömning av försäkringens täckningsgrad

Den snabbt försämrade arbetsmarknaden i Sverige har medfört att de som tidigare stått utan försäkringsskydd i ökad utsträcknning har försäkrat sig. Försäkringens täckningsgrad i relation till arbetskraften har således ökat kraftigt under 1991 och 1992. I tider med många arbetslösa i utbildningsåt— gärder sjunker antal personer i arbetskraften, medan antal försäkrade även omfattar de som deltar i utbildning. Detta betyder att täckningsgraden mätt på detta sätt överskattas och att dennaöverskattning varierar med antalet personer i åtgärder.

De studier och mätningar som vi tagit del av visar emellertid forfarande att en stor del av de som faktiskt är arbetslösa dock fortfarande står utan rätt till a—kassa eller till KAS.

En sammanvägning av uppgifterna från olika studier visar enligt min mening att en realistisk bedömning är att arbetslöshetsförsäkringen kan beräknas ge ersättning till ca 66 - 67% av de arbetslösa eller till två arbetslösa av tre. Andelen försäkrade av arbetskraften är högre eller sedan 1992 drygt 80%. En del av dessa är vid varje tillfälle emellertid av olika skäl inte berättigade till ersättning om de skulle bli arbetslösa, beroende på att de inte uppfyller medlems- eller arbetsvillkor. Men främst beror skillnaden på att a-kassemedlemmar i genomsnitt har lägre arbetslöshet än de i arbetskraften som inte är medlemmar i a-kassa. Den förefaller rimligt anta att i gruppen icke-medlemmar finns delgrupper med såväl högre som lägre arbetslöshet än som gäller för a-kassemedlemmar.

Av övriga 33 - 34% av de arbetslösa kan var tredje - eller 11 - 12% av alla arbetslösa - beräknas ha rätt till KAS. De helt utan skydd skulle därmed uppgå till ca 21 - 23% av de arbetslösa. Eftersom mätningarna främst grundar sig på AMS uppgifter, kommer inte de som saknar rätt till ersättning eller väljer att avstå från rätten till KAS, att beaktas. Detta kan möjligen påverka fördelningen med någon procentenhet ytterligare.

Det är vidare tydligt att bland de som står helt utan skydd finns en betydande andel unga arbetslösa. De under 20 år är enligt reglerna ute- stängda från KAS, samtidigt som de inte har haft den förankringen till arbetsmarknaden att de blivit medlemmar i a-kassa. I åldersgruppen 20 - 24 år är andelen med rätt till a-kassa fortfarande bara drygt hälften av de arbetslösa. Men för denna grupp innebär KAS att antalet helt utan ersättning ändå begränsas till ca 25%. I åldersgruppen 25 - 54 år är andelen med rätt till a-kassa hög, andelen som får KAS låg och totalt sett är ca 15% helt utestängda från ersättning. I åldersgruppen 55 år och äldre är andelen utan ersättning mindre än 10%.

De som deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder såsom arbets- marknadsutbildning,arbetslivsutveckling,beredskapsarbeten,ungdomsprak- tik m.fl. konjunkturberoende åtgärder, är definitionsmässigt inte arbetslösa. Detta betyder också att de arbetsmarknadspolitiska ambitionerna bidrar till att begränsa anspråken på arbetslöshetsförsäkringen och KAS. Men den policy som tillämpas för urval av arbetssökande till arbetsmarknadsut- bildning m.fl. åtgärder kan också bidra till att snedvrida bilden av de arbetslösas ekonomiska situation. Arbetsmarknadsutbildning och arbetslivs- utveckling är åtgärder som relativt sett är mindre aktuella för de yngre och för de äldre, utan används främst för gruppen 25 - 54 år. Detta kan bidra till att teckna en gynnsammare bild av andelen utan ersättning bland kvar- stående sökanden i åldersgruppen 25 - 54 år, än som motsvarar verklighe- ten. De utan rätt till ersättning, eller endast rätt till KAS, är givetvis mest angelägna att få del av åtgärder som också innebär inkomster för deras försörjning.

Särskilda inskolningsplatser och numera ungdomspraktik är åtgärder riktade till de unga arbetslösa. Under 1991 och under tredje kvartalet 1992 var ca 9.600 resp. 17.200 sysselsatta i dessa åtgärder. I april 1993 var över 70.000 unga placerade i ungdomspraktik. Även här finns en risk för att de utan rätt till ersättning är överrepresenterade bland de som placeras i åtgärder.

Med detta vill jag visa vilka svårigheter det innebär att på ett riktigt sätt mäta och belysa hur väl nuvarande försäkring resp. KAS ger skydd vid

arbetslöshet och att studier av arbetslösas ersättning således blir osäkra beroende på insatser i form av konjunkturberoende åtgärder och hur dessa fördelas bland de arbetssökande som saknar ett reguljärt arbete. Om vi teoretiskt skulle tänka oss att inga arbetsmarknadspolitiska åtgärder förekom, skulle således enligt min bedömning, andelen utan ersättningsrätt bland de arbetslösa öka markant.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärdernas omfattning och inriktning har även på annat sätt betydelse för bedömningar av hur arbetslöshetsförsäkringen fungerar. Enligt nuvarande regler kan rätt till såväl KAS som försäkring upparbetas genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. En hög ambition i den aktiva arbetsmarknadspolitiken innebär att fler blir berättigade till ersättning, men inte utifrån att ha upparbetat sitt arbetsvill- kor genom ett ordinärt arbete, utan genom deltagande i en arbetsmark- nadspolitisk åtgärd.

Av detta vill jag dra slutsatsen att det finns osäkerheter i bedömningar av täckningsgraden, vilka osäkerheter generellt sett innebär risk för överskat- tningar av hur väl de i arbetskraften skyddas i nuvarande frivilliga försäkr- ing och nuvarande KAS. Det är inte givet att en individ upplever sig vara skyddad mot arbetslöshet, därför att han eller hon erhåller ut— bildningsbidrag eller annan form av ersättning först under förutsättning av tillgång till en plats i arbetsmarknadsutbildningen eller annan åtgärd. Det är skillnad på att ha en rätt till ersättning och att vara beroende av tillgången på och andras beslut om åtgärder för att ha rätt till ersättning. I statistiken framstår emellertid denne individ inte som en person i avsaknad av ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

5.3. Utförsäkring 5.3.1 Utförsäkringens omfattning

Den som erhållit ersättning från försäkringen under en hel ersättningsperiod och inte upparbetat ett nytt arbetsvillkor, drabbas av utförsäkring. Samma förhållande gäller för KAS. En utförsäkrad erhåller således ingen ersättning från vare sig försäkring eller KAS.

Den som löper risk att bli utförsäkrad från försäkringen - men inte från KAS - har enligt nuvarande lagstiftning rätt till arbetsmarknadspolitisk insats, som skall medföra att nytt arbetsvillkor upparbetas.

Antalet utförsäkrade framgår av tabell 5:3 för perioden 1987 - 1992.

Tabell 5:3 Antal utförsäkrade från arbetslös-

hetsförsäkring och KAS 1987-92 KållaåAMS

År Utförsäkrade

Försäkring KAS Totalt antal antal antal

1987 11.601 2.717 14.318 1988 . 10.487 1.549 12.036 1989 8.127 1.320 9.447 1990 6.899 1.597 8.496 1991 8.000 4.400 12.400 1992 11.000 2.628 23.628

Not: För 1991 beh 1992 skattningar av AMS

Tabellen visar att omfattningen av antalet utförsäkrade före 1992 varit begränsat till 10 - 14.000 personer per år för försäkring och KAS tillsam- mans. För 1992 är antalet utförsäkrade betydligt högre, eller knappt 24.000 personer. Den sämre arbetsmarknaden återspeglas även i antal utförsäk- rade.

Tidigare sammanställdes vissa uppgifter om vad som sker med de utförsäkrade efter utförsäkringen. Detta upphörde 1989, varför aktuella uppgifter således saknas från AMS.

Enligt underhandsuppgift "övergick" tidigare de flesta utförsäkrade från försäkringen till sjukskrivning eller förtidspension, medan det var mer oklart vad som skedde med de övriga utförsäkrade.

Utförsäkring betydde, i vart fall tidigare, i regel inte att de arbetslösa ställdes utan skydd och i någon större utsträckning var hänvisade till social-

bidrag för sin försörjning. Den grupp som inte kom att belasta socialförsäk- ringen, innehöll bl.a. individer som faktiskt hade fått arbete, som hade återkommit till arbetslöshetsförsäkringen och KAS efter att ha upparbetat ett nytt arbetsvillkor samt vissa arbetslösa som av olika skäl hade dragit sig tillbaka från arbetsmarknaden.

Med en betydande ökning i utförsäkringen till följd av ökade svårigheter på arbetsmarknaden och minskade förutsättningar att få del av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, förändras sannolikt bilden av vad som händer de utförsäkrade. Vid en relativt sett hög andel utförsäkrade ökar risken för att fler tvingas att ansöka om socialbidrag.

För att öka kunskaperna om vad som händer de utförsäkrade efter utförsäkringen har utredningen genomfört en särskild enkätundesökning, som redovisas i korthet i avsnitt 5.4.2.

5.3.2. Utförsäkrades ekonomiska och sociala förhållanden - resultat av en enkät

Inom utredningen har en enkätundersökning genomförts bland de som utförsäkrats från a-kassa resp. uttömt sin KAS-period.

Enkäten utsändes till 180 personer som utförsäkrades från försäkringen under april 1992 och till lika många, som under samma månad uttömt sin KAS-period. Under april 1992 utförsäkrades totalt 2.300 jämnt fördelade mellan försäkring och KAS. Totalt 18 personer kunde inte nås, varför enkäten gick ut till 342 utförsäkrade. Svarsfrekvensen var 66%. Dock erhölls i 11 fall sådan information att svaren gallrades bort, framför allt för att de tillfrågade inte angav utförsäkringen till april månad 1992. Antalet bearbetade svar var således 214 st.

Enkäten var uppdelad i två avdelningar. Dels ställdes frågor om perioden från utförsäkring t.o.m. den 13 september 1992, dels om perioden den 14 - 27 september 1992.

Syftet med enkäten var att få bättre kunskap om arbets- och för- sörjningssituationen bland de utförsäkrade. Det förhållandevis stora bortfallet gör emellertid att resultaten måste tolkas med viss försiktighet.

Arbetssituationen ca 5 månader efter utförsäkring visade att knappt 50% fortfarande var arbetslösa, ca 17% hade fått ett fast eller tillfälligt arbete, ca 20% befann sig i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, ca 3 % studerade och ca 10% antingen var sjuka eller hade erhållit pension. Det höga bortfallet

kan ha påverkat fördelningen på olika sätt, varför uppgifterna måste bedömas med hänsyn till detta.

Av enkäten framgår vidare att för samma period uppgav de tillfrågade att de huvudsakligen försörjde sig på följande sätt, varvid skall märkas att de kunde ange flera svarsalternativ (därmed blir summan mer än 100%). Av de tillfrågade svarade 44% att de huvudsakligen försörjt sig genom lön av arbete, pension/sjukpenning, bidrag vid arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller lån/bidrag vid studier. Hjälp från familjen angav 37% som svar, besparingar angav 19% och lån angav 12%. Socialbidrag svarade 21 % och kontantstöd vid arbetslöshet 18 %. Övriga försörjningskällor, bl.a. föräldra- penning, angavs av 6% av de tillfrågade.

Enkäten visar att de som blir utförsäkrade inte i någon större utsträckning hamnar i socialbidragsberoende för sin försörjning kort tid efter utförsäk- ringen. Sådant bidrag kan dessutom i vissa fall också ha utgått före arbetslösheten och utförsäkringen, varför det inte nödvändigtvis i sin helhet är en följd av utförsäkringen.

Enkäten bekräftar däremot inte tidigare erhållna underhandsuppgifter att en betydande del av de utförsäkrade redan kort tid efter utförsäkringen blir förtidspensionerade eller sjukskrivna. Uppenbarligen kan vissa av de utförsäkrade också snabbt åter klara villkoren för rätt till arbetslöshetsför- säkring eller KAS.

5.3.3 Bedömning av systemets effekter - utförsäkrade

Arbetslöshetssituationen under 1980-talet med låg öppen arbetslöshet innebar att de allra flesta som blev arbetslösa antingen kunde erhålla arbete eller kunde anvisas åtgärd. Antalet långtidsarbetslösa och utförsäkrade var mycket få.

Genom den s.k. utförsäkringsgarantin blev försäkringen i princip utan begränsning för ersättningstid, förutsatt åtgärd kunde erbjudas som i sin tur gav rätt till fortsatt ersättning. En utförsäkring utan fortsatt rätt till ersättning berörde sannolikt arbetssökande med mer komplicerade problem eller ovilja att uppfylla de krav som ställdes för fortsatt ersättning. Arbetslöshetsskyddets utformning var ingen egentlig begränsning för att under långa perioder utan vanligt arbete kunna uppbära ersättning. Så till vida fungerade systemet väl.

I en arbetslöshetssituation med hög öppen arbetslöshet och ansträngda resurser för att kunna erbjuda åtgärder till alla de som riskerar att bli

utförsäkrade, blir effekterna av systemet inte desamma. Framförallt synes det inte gå att undvika ökningar av antalet utförsäkrade, bl.a. därför att större svårigheter finns att kunna erbjuda bl.a. beredskapsarbeten. Genom s.k. arbetslivsutveckling har dock förutsättningarna förändrats att kunna erbjuda en åtgärd som kvalificerar till ny ersättningsperiod.

De förändrade förutsättningarna i början av 1990-talet medför således att försäkring och KAS i nuvarande utformning - och i beaktande av att större svårigheter nu finns att erbjuda alla arbeten eller åtgärder, som behövs för att undvika utförsäkring - medför fler utförsäkrade än tidigare. En första indikation på riskerna för en kraftig ökning i antalet utförsäkrade under 1993 och 1994 kan erhållas genom att notera den kraftiga ökningen av antalet långtidsarbetslösa. Dessa uppgick i april 1993 enligt AMS till 89.500 personer.

Ett skydd vid arbetslöshet som innebär att arbetslösa trots aktivt arbets- sökande lämnas utan försörjning, är enligt min bedömning, inget väl fungerande system. Den som erbjuds en åtgärd garanteras fortsatt ersättning, medan den som utförsäkras helt ställs utan ersättning. Ett sådant system framstår enligt min uppfattning inte som rättvist. Därför är det angeläget att åtgärder kan erbjudas den som blivit eller riskerar att bli utförsäkrad.

5.4. Kompensationsgrad 5.4.1 Arbetslöshetsförsäkringen

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen innebär att inkomstförlust kompenseras med 90% (april 1993) upp till en inkomst på 14.600 kr/månad. Inkomst därutöver ger ingen ersättning. Högsta dagpenning är 598 kr.

Den av regeringen i prop. 1992/93:100 föreslagna förändringen innebär dels att högsta dagpennning blir 564 kr/dag, dels att kompensationsgraden blir 80% from den 5 juli 1993. Den högsta ersättningsgrundande inkomsten blir - om riksdagen antar förslaget - således ca 15.500 kr/månad.

Kompensationsgraden vid olika inkomster enligt nuvarande och av regeringen i kompletteringspropositionen föreslagna regler framgår av tabell 5:4. Av tabellen framgår att kompensationsgraden successivt sjunker, när inkomsten överstiger "taket". Försäkringens kompensationsgrad på 90% gäller således inte alla arbetslösa. Vid en genomsnittlig inkomst för en industritjänsteman 1993 på ca 17.500 kr/mån blir kompensationsgraden

ca 75%. Enligt regeringens förslag kommer den att sjunka till 71%. En inkomsttagare med 25.000 kr/mån har en faktisk kompensationsgrad idag på 53% och får med regeringens förslag 50% av inkomstförlusten i ersättning.

Tabell 5.4 Kompensationsgraden i arbetslöshetsförsäkringen vid olika inkomster enligt nu gällande regler resp regeringens förslag i prop 1992/93:150

Inkomst Dagpenning Faktisk kompensationsgrad före arbets- nuvarande regeringens nuvarande regeringens lösheten av regler förslag regler förslag heltidsarbete

krlmån kr/dag ltt/deg % %

8000 327 291 90 80 8500 348 309 90 80 9000 368 327 90 80 9500 389 345 90 80 10000 409 364 90 80 10500 430 382 90 80 11000 450 400 90 80 11500 470 418 90 80 12000 491 436 90 80 12500 511 455 90 80 13000 532 473 90 80 13500 552 491 90 80 14000 573 509 90 80 14500 593 527 90 80 15000 598 545 88 80 15500 598 564 85 80 16000 598 564 82 78 16500 598 564 80 75 17000 598 564 77 73 17500 598 564 75 71 18000 598 564 73 69 18500 598 564 71 67 19000 598 564 69 65 19500 598 564 67 64 20000 598 564 66 62 20500 598 564 64 61 21000 598 564 63 59 21500 598 564 61 58 22000 598 564 60 56 22500 598 564 58 ' 55 23000 598 564 57 54 23500 598 564 56 53 24000 598 564 55 52 24500 598 564 54 51 25000 598 564 53 50

Efekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet SOU 1993:52 5.4.2 KAS

KAS utgår med lika belopp eller 210 kr/dag till alla berättigade med heltidsarbete, oavsett tidigare inkomst.

Beloppet 210 kr per dag ger vid 22 dagar per månad en inkomst på 4.620 kr per månad. Regeringen föreslår i proposition 1992/93:100 att beloppet skall sänkas till samma nivå som gällde för 1992 eller 198 kr per dag. Detta motsvarar 4.356 kr per månad i ersättning.

Tabell 5:5 . Kompensatlonsgreden i KAS-systemet vld olika inkomster enligt nu gällande regler resp regeringens förslag i prop. 1992/SSH 50

Inkomst Degponnhg Fakthk kompensationsgrad före erbete- nuvarande rogerhgem nuvarande regering-ne lösheten av regler förelag regler förelag hehkkuubeto

krlmin luldeg krldeg

8000 210 198 8500 210 198 9000 210 198 9500 210 ' 198 10000 210 190 10500 210 198 11000 210 198 11500 210 198 12000 210 198 12500 210 198 13000 210 198 13500 210 198 14000 210 198 14500 210 180 15000 210 198 15500 210 198 18000 210 198 16500 210 198 17000 210 198 17500 210 198 18000 210 198 18500 210 198 19000 210 198 19500 210 198 20000 210 198 20500 210 198 21000 210 198 21500 210 198 22000 210 198 22500 210 199 23000 210 198 23500 210 198 24000 210 198 24500 210 198 25000 210 198

Kompensationsgraden vid olika inkomster framgår av tabell 5 :5 .

KAS ger en kompensation som - i vanliga lönelägen - ligger omkring 30 - 35% av tidigare inkomst. Regeringens förslag innebär ytterligare sänkning till 28 - 32%. KAS ger således en mycket låg kompensation för de som haft arbete och tidigare inkomster. För t.ex. en ensamstående betyder ca 4.620 kr/månad före skatt ca 3.500 kr/månad efter skatt. Detta är avsevärt lägre än socialbidragsnivån, som enligt Socialtjänstkommittens förslag skall motsvara i princip ett basbelopp per år samt dessutom faktiska boendekostnader. Med en hyra på t.ex. 3.500 kr/mån skulle socialbidrag då kunna utgå med som lägst ca 6.400 kr/mån efter skatt. Före skatt motsvarar detta ca 9.000 kr.

KAS är alltså otillräckligt för att ge ett basskydd. *! särskilda situationer kan KAS ändock fylla en funktion. Men kompensationsgraden förutsätter nästan alltid andra försörjningsmöjligheter.

5.4.3. Bedömning

Arbetslöshetsförsäkringen har en kompensationsgrad på 90% upp till lönelägen, inom vilka mer än 70% av arbetskraften finns. För inkomster i skiktet ovanför ca 14.600 kr/månad, ger försäkringen ingen kompensa- tion.

Kompensationsgraden är unikt hög i ett internationellt perspektiv om också takets höjd beaktas. Däremot är taket för ersättningsgrundande inkomst avsevärt högre i vissa andra länder. Trots lägre kompensationsgrad innebär detta att för högre inkomsttagare är skyddet bättre i andra länder.

Utgående ersättningar från arbetslöshetsförsäkringen är vid nuvarande höga arbetslöshet till ca 97% finansierade med medel som uppbärs genom generella, lagstadgade avgifter eller av statligt garanterade lån. Vid en jämförelse med KAS, som till 100% finansieras med avgifter från generella, lagstadgade arbetsgivaravgifter, finns stora skillnader. Medan maximal KAS kan ge ersättning med ca 55.000 kr per år, kan försäkringen lämna ersättning med ytterligare ca 100.000 kr per år. För de som uppfyller arbetsvillkoret i KAS - och inte är anslutna till försäkringen - framstår dessa skillnader enligt min mening som svåra att motivera, när de försäkrades egna insatser för försäkringsskyddet är så blygsamma som 3% av kostnaderna för försäkringens förmånsbetalningar.

Effekter av nuvarande skydd vid arbetslöshet SOU 1993:52 5.5 Arbetsvillkor

5.5.1. Försäkringen

Arbetsvillkoret är tillsammans med medlemsvillkoret avgörande för rätten till ersättning vid arbetslöshet. Medlemsvillkoret avser tid som medlem i kassan och därmed också ett krav på att under bestämd tid ha erlagt en avgift/premie. En tanke bakom medlemsvillkoret är att tiden skall vara så avvägd att en person inte skall kunna välja att stå utanför försäkringen ända till strax före arbetslösheten, sedan ansöka om medlemskap och kunna få ersättning.

Arbetsvillkoret är uttryck för att ersättning från försäkringen endast skall utgå till en försäkrad som faktiskt har en inkomstförlust av arbete. Arbetsvillkoret är därför av avgörande betydelse för försäkringens karaktär av skydd mot inkomstbortfall vid arbetslöshet. Ett generöst arbetsvillkor innebär att försäkringen mer får karaktär av allmän medborgarlön.

Den nuvarande försäkringens arbetsvillkor innebär att arbete minst 3 timmar per dag skall ha utförts under 75 dagar, utspridda på minst 4 månader under ramtiden 12 månader. På flera sätt kan med arbete jämställd tid uppnås, bl.a. arbetsmarknadsutbildning, del av militärtjänstgöring m.m.

Arbetsvillkoret måste ses i samband med medlemsvillkoret. Medlems- villkoret är sällan ett hinder för rätt till ersättning. I praktiken är det arbetsvillkoret som i regel inte är uppfyllt, när ersättning inte kan utgå.

Den nuvarande försäkringen har formellt begränsningar genom bestämda ersättningsperioder och krav på att nytt arbetsvillkor upparbetas för ny ersättningsperiod. I verkligheten är försäkringen evig för den som kan fullgöra en arbetsmarknadsutbildning på fyra månader när en period gått till ända. Detta markeras även genom att nuvarande författningar anger att den som utförsäkrats eller löper risk att utförsäkras skall ha rätt till arbets- marknadspolitiska åtgärder av sådan omfattning att ett nytt arbetsvillkor kan upparbetas och därmed ersättning kunna erhållas under ytterligare en period.

5.5.2 KAS KAS har i princip likartade regler för arbetsvillkor. Arbetsvillkoret stipulerar fem månader istället för försäkringens fyra månader. I KAS saknas däremot motsvarigheten till medlemsvillkor.

KAS medger vidare att den som genomgått en utbildning av visst slag under viss tid och som varit arbetssökande i tre månader, är ersättnings- berättigad.

5.5.3. Bedömning

Skärpan i arbetsvillkoret saknar inom rimliga gränser betydelse för de som blir arbetslösa efter många års regelbundet arbete eller de som stabilt har kommit in på arbetsmarknaden och som under arbetslösheten står till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsvillkoret har däremot betydelse för de med en mindre stabil anknytning till arbetsmarknaden. Genom arbets- villkoret skall de skiljas ut, som skall bedömas ha en sådan anknytning till arbetslivet att ersättning skall utges, från andra som av olika skäl inte skall anses ersätttningsberättigade. Arbetsvillkoret är också en signal om vilka krav samhället ställer för att man skall anses så stabilt tillhöra arbetskraften att ersättning kan utgå vid arbetslöshet.

Försäkringens nuvarande arbetsvillkor innebär krav på arbete under en förhållandevis kort period. Ett antal olika sysselsättningar meriterar dessutom till ersättning på samma sätt som reguljärt arbete. Skärpan i arbetsvillkoret måste också beakta ersättningsperiodens längd och de krav som ställs för att inte bli utförsäkrad.

Ett internationellt sett generöst arbetsvillkor kan mycket väl fungera utmärkt i tider med god arbetskraftsefterfrågan. Arbetsförmedlingen kan genom olika erbjudanden om lämpliga arbeten försäkra sig om att individen kan och vill ta ett arbete, kort sagt verkligen tillhör arbetskraften utan förbehåll.

I ett arbetsmarknadsläge med hög öppen arbetslöshet och stora belastningar på arbetsförmedlingama innebär ett generöst arbetsvillkor större risker. När skillnaden i levnadsvillkoren är betydande mellan å ena sidan den som är medlem i a-kassa och uppfyller villkoren för ersättning, och den som inte klarar villkoren eller valt att inte vara medlem i a-kassa, kan detta vara ett motiv för att inte ställa för låga krav i en tid då ersättningsperiod- erna tenderar att bli långa och arbetskraftsefterfrågan är svag.

Min samlade bedömning är att det — i ett internationellt perspektiv - förhål- landevis generösa arbetsvillkoret i dagens försäkring inte är tillräckligt krävande i en situation när arbetssökande inte har samma möjligheter till service som vid en mer normal arbetslöshetsnivå. Skillnaderna i levnads- villkor mellan de ersättningsberättigade och de som är hänvisade till KAS, talar för att kraven kan behöva ställas högre för den som också skall ha en

högre ersättning. Högre krav är inte bara en fråga om arbetad tid, utan också i lika hög grad en fråga om vad för slags sysselsättning som skall jämställas med arbete.

5.6 Administration

5.6.1. Försäkringen

Försäkringen administreras av 42 a-kassor, varav 38 har en nära knytning till fackliga organisationer och 4 till intresseorganisationer för företagare.

Tabell 5.6 De största och minsta arbetslöshetskassorna efter

medlemsantal vid utgången av 1992

De fem största kassorna

Arbetslöshetskassa Antal medlemmar Andel av samt! namn antal %

Kommunalarbetarnas 670.000 1 8 Statstjänstemännens 405.000 1 1 Metallindustiarbetarnas 339.000 9 lndustritjånstemännens 31 9 .000 9 Akademikernas 304.000 8

Summa 2.037.000 55 De fem minsta kassorna

Arbetslöshetskassa Antal medlemmar

namn antal

Hamnarbetarnas 1 .500 Skogs— och Iantbr tj männens 1.900 Sveriges fiskares 2.400 Petroleumhandlarnas 3.500 Musikemas 5.1 00

Summa 1 4.400

Avrundningar finns i tabellen

Nuvarande administrations effektivitet ska principiellt bedömas med hänsyn till hur den fungerar jämfört med förväntningarna som funnits på systemet. Kostnadseffektivitet i förvaltningen är inte nödvändigtvis detsamma som effektivitet för hela försäkringen. Högre kostnader i förvaltningen kan mycket väl förenas med en hög effektivitet i hela försäkringen. Likfor- mighet och rättvisa i besluten kan kräva resurser, som ökar kostnaderna för administration. En viktig del i förvaltningen är att beslut i olika ärenden och rutiner av olika slag leder till att ersättningsberättigade försäkrade får sina ersättningar i tid och till rätt belopp, vare sig mer eller mindre. Om en a-kassa med hög totaleffektivitet kostar lite mer i förvaltningen, måste det inte betyda att kassan är mindre effektiv än en annan a-kassa. Vid en lika servicenivå i jämförbara kassor, kan däremot förvaltningskostnaden ses som ett mått på kostnadseffektivitet.

Medlemsantalet varierar kraftigt mellan de olika kassorna. För verksam- hetsåret 1991, vilket är det senaste för vilket en komplett verksamhets- berättelse föreligger, fördelades kassorna efter storlek på sätt framgår av tabell 5:6.

Den enskilda kassans storlek, den relativa arbetslösheten bland medlem- marna och ärendenas svårighetsgrad, är faktorer som - vid sidan av effektiviteten i arbetet - påverkar den enskilda a-kassans kostnader för ad- ministrationen eller förvaltningen.

Av tabell 5:7 framgår de kassor som 1991 hade en förvaltningskostnad överstigande 300 kr per medlem och år, samt de kassor som 1991 hade en förvaltningskostnad understigande 75 kr per medlem och år. Kassorna med fler än 100.000 medlemmar hade, med undantag för Byggnadsarbetarnas a-kassa, samtliga administrationskostnader under eller obetydligt över 100 kr per medlem.

Den samlade förvaltningskostnaden i a-kassorna uppgick 1991 till ca 372 mkr. För 1992 finns ännu ingen totaluppgift tillgänglig. Med hänsyn till den kraftiga ökningen av arbetslösheten, kan emellertid kostnaderna förväntas ha stigit utöver vad som är hänförligt till normala kostnadsöknin- gar. En prognos för 1992 är att förvaltningskostnaderna stiger till ca 450 mkr. För 1993 förväntas ytterligare ökningar.

Försäkringens administration är bl.a. beroende av väl fungerande informationssystem för olika funktioner. Enligt uppgift finns idag behov av att utveckla ett nytt datasystem för att bättre motsvara de anspråk som bör kunna ställas på effektiv informationshantering.

Tabell 5:7 Arbetslöshetskassor med högsta och lägsta förvaltningskostnaden per medlem 1991

Arbetslöshetskassa Förvaltnings- kostnad per medlem

namn kr

Sv Fiskares Musikemas Hotel,restaurang, kafe Hamnarbetarnas Sv Arbetares

Banktjänstemännens Arbetsledarnas Statsanställdas Statstjänstemännens Industritjänstemännens

A-kassorna beräknas under 1993 komma att hantera ersättningsärenden till ca 300.000 arbetslösa och besluta om ersättningar på närmare 40 mdkr. Närmare 97% av dessa ersättningar finansieras med medel som härrör från

lagstadgade arbetsgivaravgifter eller idag tån av staten garanterad upplåning. Det allmänna intresset i försäkringe1 är därför betydande. Stora krav bör kunna ställas på att informationssystenen också kan ge kunskaper och insikter för uppföljning av denna för samhillet betydande försäkring.

5.6.2. KAS

KAS administreras av fyra länsarbetsnämnder, medan försäkringskassorna har hand om utbetalning av stödet. Administrationen av KAS ersätts av statsverket till AMS resp. RFV/försäkringskassoma. F.n. arbetar ca 50 anställda vid länsarbetsnämnderna med administrationen. Den totala administrationskostnaden inkl. försäkringskassorna kan för 1993 uppskattas till 25 - 30 mkr.

KAS utgör en blygsam del av nuvarande kontartstöd. Utbetalningarna 1992 uppgick till ca 1,4 mdkr, medan försäkringen samma år utgav ersättningar på ca 24 mdkr.

I sammanhanget är KAS-administrationen av begränsat intresse och har inte varit föremål för särskilda bedömningar inom ramen för denna utredning.

5.6.3. Bedömning

Bedömningen av nuvarande administration begränsas till försäkringens administration.

Den genomsnittliga förvaltningskostnaden uppgick för 1991 till 104 kr per medlem eller ca 1.000 kr per försäkrad ersättningstagare. För denna kostnad skall resp. kassa hålla register över medlemmar, hantera uppbörd av medlemsavgifter, pröva ansökningar om medlemskap, förutom att besluta i ersättningsärenden och handha utbetalningar av dagpenningar. Även om kostnaderna varierar kraftigt mellan olika a-kassor, visar kostnaderna att systemet fungerar kostnadseffektivt. En viktig orsak härtill är samordning med bl.a. uppbörd av fackliga avgifter, gemensam registerhållning, gemensamma resurser typ telefonväxel o.dyl. med resp. moderorganisation.

Administrationen - eller förvaltningen - i mer vid bemärkelse, bör emellertid tillgodose även andra syften för att anses effektiva. Bland sådana anspråk märks att följa hur verksamheten utvecklas, sammansättningen av arbetslösa, olika mönster i olika grupper arbetslöshet m.m., som kan bidra till ökad kunskap och i sin tur till eventuella åtgärder.

Under utredningsarbetet har det visat sig förenat med stora svårigheter att analysera hur försäkringens medel förbrukas, utöver vad som framgår av AMS verksamhetsberättelser för a-kassorna. Möjligheten har varit begränsade att via datasystemen studera ersättningsperioder, hur arbets- villkor upparbetats, hur avbrott skett för arbete, utbildning (under bestående arbetslöshet) eller av andra orsaker. Mer övergripande bearbet- ningar har försvårats, för att i praktiken inte säga omöjliggjorts, av att varje kassas tillstånd krävs för bearbetning av dess register. Likaså har det visat sig svårt att kunna belysa effekter av löpande kontroller.

Försäkringsenheten vid AMS granskar bl.a. kassornas återkravsverksamhet, ärenden där arbetsförmedlingen ifrågasatt ersättningsrätt samt andra ärenden. Återbetalningar från medlemmarna uppgick 1990 till ca 4,4 mkr och återbetalning av s.k. ej statsbidragsberättigad ersättning till 2,2 mkr samma år. I relation till försäkringens totala utgifter är dessa återbetalnin— gar närmast försumbara. Detta är inte uttryck för att kontrollen är onödig, utan synes tyda på att ytterligare kontroll sannolikt skulle bära sina egna kostnader. Efterhandsgranskning och kontroll i andra länder, bl.a. Kanada har visat på betydande effekter av fel av olika slag. Återkrav på flera procent av utbetalda ersättningar är inte ovanliga vid efterhandsgransk- ningarna.

Härtill kommer att det nuvarande systemet för försäkringsersättning inte löpande kontrolleras mot andra betalningar för samma period, t.ex. sjukpenning, föräldrapenning, studiemedel m.fl. ersättningar.

Sammantaget bedömer jag administrationen som kostnadseffektiv, framför allt beroende på det administrativa samarbete som flertalet kassor har med "moderorganisationen". I ett bredare perspektiv förefaller kontrollfunk- tionema i dagens försäkring möjliga att utveckla. Detta gäller också rutiner och system när underlag saknas - och inte heller kan presteras på rimligt sätt - för att belysa hur ett försäkringssystem som transfererar närmare 40 mdkr 1993 (endast försäkringen) fungerar på en aggregerad nivå.

Likformighet och rättvisa i beslutsfattandet med nuvarande administration har inte varit föremål för bedömning i utredningen. Däremot är detta en viktig aspekt i ett system med en finansiering av nuvarande slag.

5.7 Incitament och kostnadsansvar 5.7.1 Diskussion och bedömning

Utgående ersättningar från nuvarande försäkring är - vid arbetslöshets- nivån ca 7 ,7% öppet arbetslösa - endast till drygt 3% finansierade av medlemmarnas medel. Övriga 97% av försäkringens förmåner finansieras med lagstadgade arbetsgivaravgifter eller såsom f.n. genom av staten garanterad upplåning.

Kostnaderna för den enskilda a—kassan och dess medlemmar förändras i princip inte när arbetslösheten och utbetalda ersättningar ökar. Det organ som beslutar i ersättningsärenden är frikallat från ansvar för kostnaderna och finansieringen av kostnaderna.

Incitamenten för olika intressenter i systemet att på olika sätt begränsa försäkringens kostnader är svaga. Medlemsavgiften för den försäkrade stiger inte vid ökade utbetalningar. Resp. a—kassa drabbas inte av att arbetslösheten stiger eller kostnaderna ökar. En väl avvägd kontroll eller uppföljning gynnar i princip inte den enskilda a-kassans ekonomi, utan snarare tvärtom, därför att då förvaltningskostnaderna stiger ökar behovet av att höja medlemsavgiftema.

Sambandet mellan förmåner och avgifter har mycket begränsad betydelse i nuvarande försäkring, genom att medlemsavgiften svarar mot en ringa del av försäkringens kostnader. Differentierade avgifter efter den relativa arbetslösheten i resp. a-kassa förekommer inte på annat sätt än att ad- ministrationskotnaderna teoretiskt sett skulle kunna öka.

Sambandet mellan förmåner och avgifter är än svagare till den del försäkringen finansieras med arbetsgivaravgifter. Branscher med hög arbetslöshet och branscher med låg arbetslöshet betalar lika mycket. I verkligheten innebär den nuvarande finansieringen betydande överflyttnin- gar av resurser mellan olika sektorer i samhället.

Försäkringens finansiering visar att försäkringen har betydande sociala och utjämnande inslag. Karaktären av en försäkring byggd på försäkringsmäs- siga bedömningar är i verkligheten inte framträdande. Samtidigt som den faktiska karaktären gynnar utjämning och har sociala inslag, accepterar försäkringen att ersättning kan utgå även i sådana fall där ersättning på annat sätt utgår och inga eller begränsade behov förekommer. Den nuvarande försäkringen tar t.ex. ingen hänsyn till avgångsvederlag eller andra ersättningar i samband med att en försäkrad blir arbetslös. Det är

givetvis möjligt att välja en försäkring med den ena eller andra inriktningen, men denna inriktning bör då konsekvent slå igenom i utformningen av försäkringen.

Sammantaget är det min bedömning att incitamenten är svaga för försäk- ringens intressenter att begränsa försäkringens kostnader. Beslutsansvaret har inte en naturlig koppling till kostnadsansvaret. Försäkringskaraktären är i alla delar inte särskilt framträdande. Med hänsyn till finansieringen, men också i ett internationellt perspektiv, är samordningsreglema enligt min mening generösa.

5.8. Finansieringssystemets flexibilitet 5.8.1 Diskussion och bedömning

Nuvarande finansieringssystem för kontantstöden är i kris. Utgifterna överstiger inkomsterna flerfaldigt. Denna situation har uppkommit därför att nuvarande finansiering av kontantstöden utformats under andra förutsättningar än de nu rådande. Men också därför att den finansiella lösningen inte är flexibel med kostnadsbelastningen i försäkringen.

Den del av försäkringens kostnader, som betalas med medlemsavgifter, är däremot flexibel med utvecklingen av de kostnader som avgiften skall täcka. Detta gäller emellertid inte den del som enligt nuvarande regler skall finansieras genom den s.k. arbetsmarknadsavgiften. Avgiften ändras genom riksdagsbeslut.

Finansieringen av nuvarande kontantstöd är vidare beroende av politiska beslut om förändrade avgifter, såväl finansieringsavgifter som arbetsgivar- avgifter. Erfarenheterna visar att beslut om förstärkt finansiering i sådana system har en tendens att släpa efter, jämfört med system där ökade kostnader på annat sätt också medför förstärkning av inflytande avgifter.

Finansieringen av försäkringen är numera mindre beroende av skiftande ambitioner vad gäller volymen personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta beror på att dagpenning i samband med utbildning till betydande del finansieras via arbetsmarknadsfonden.

Avgiftssättningen gentemot arbetsgivarna innebär inga incitament att hålla kostnaderna i försäkringen låga. Avgifterna uttas lika för alla branscher och alla arbetsgivare. Ingen enskild arbetsgivare kan i realiteten påverka sin egen kostnad. .

Sammantaget kan konstateras att nuvarande försäkringssystem egentligen inte innehåller några starka finansiella incitament för att begränsa försäk- ringens kostnader. Den finansiella konstruktionen är inte flexibel, den medför att sambanden mellan avgifter och förmåner inte finns och den är känslig för politiska ingripanden. Vidare saknar de organ som handhar administrationen, a- kassorna, ett eget kostnadsansvar för försäkringsför- månerna.

5.9. Facklig organisationsgrad och försäkringen 5.9.1 Facklig organisationsgrad

Försäkringens administration handhas av a—kassor, som i de flesta fall är nära knutna till en facklig organisation. Traditionellt har också medlemskap i facklig organisation också obligatoriskt inneburit medlemskap i a-kassa. Detta gäller också idag, med undantag för ett SACO-förbund där medlem- skap i kassan är frivilligt. Däremot kan var och en ansöka om medlemskap i en a-kassa inom det egna verksamhetsområdet, utan krav på facklig tillhörighet.

Figur 5:3 Facklig organisationsgrad i olika länder 1988 KållazEmponment Outlook, OECD 1991

Sverige " % Danmark Finland ' Norge Österrike " Storbrittanien Canada Västtyskland Nederländerna USA Frankrike 50

_ Organisationsgrad, %

Frågan är då om det slag av administration - med a-kassan nära knuten till en facklig orgaisation - medför högre facklig organisationsgrad - än om a-

kassorna är mer fristående. Med facklig organisationsgrad menas då andelen fackligt anslutna av de som ingår i arbetskraften. Ett sätt att söka belysa detta är att studera den fackliga organisationsgraden i länder med olika administrativa lösningar.

I figur 5:3 framgår den fackliga organisationsgraden i ett antal olika länder 1988.

Den fackliga organisationsgraden såsom förhållandena var 1992 - varierade mellan olika grupper i arbetskraften, t..ex efter kön, ålder, arbetare/tjänsteman och bosättningsort. Kvinnor har högre facklig or- ganisationsgrad än män. Den stiger med ökande ålder. Arbetare är i högre grad än tjänstemän fackligt anslutna. De i storstäderna har lägre andel anslutna till de fackliga organisationerna, än de i landet i övrigt. Den snabbaste ökningen visar dock f.n. storstäderna.

5.9.2. Bedömning

Av figuren 5 :3 framgår att de fyra nordiska länderna har den högsta fack- liga organisationsgraden. Sverige, Danmark och Finland har frivilliga arbetslöshetsförsäkringar som meddelas av a-kassor anknutna till de fackliga organisationerna. I Norge är försäkringen däremot obligatorisk och en del av folketrygden dvs. socialförsäkringen. Norge har den lägsta fackliga organisationsgraden bland de nordiska länderna.

Av detta skulle man möjligen kunna dra slutsatsen att hög facklig organisationsgrad hänger samman med att de fackliga organisationerna också - mer eller mindre självständigt i förhållande till moderorganisationen - handhar arbets]öshetsförsäkringen. Men förhållandet kan också förklaras av att just i dessa länder finns en starkare tradition än i andra länder att vara fackligt ansluten och - som systemet vanligen är ordnat - då obliga- toriskt också anslutas till en a—kassa. Även andra liknande förklaringar till hög facklig organisationsgrad kan anföras. De 1 arbetskraften kanske anser, i högre grad än i andra. länder, att de har större nytta av facklig tillhörighet i Norden än i andra länder. Detta kan i sin tur också ses som uttryck för att facklig anslutning har större betydelse, när de fackliga organisationerna har ett större inflytande.

Det är således inte givet att en annan administration av en arbetslöshetsför— säkring än den nuvarande, skulle minska den fackliga organisationsgraden.

5.10. Arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet - diskussion och bedömning

Försäkringens effekter på arbetskraftens geografiska och yrkesmässiga rörlighet är allmänt sett svårt att bedöma. I sig kan en hög kompensations- grad, den samlade ersättningen från försäkring och t.ex. trygghetsavtal, i vissa lägen innebära att incitamenten att flytta för att få ett arbete minskar, På motsvarande sätt innebär en hög kompensation mindre starka incitament till att ta första bästa erbjudande, även utanför det egna yrkesområdet.

Sådana inskränkningar är emellertid inte endast negativa. För den enskilde kan det t.o.m. vara viktigt att försäkringsskyddet just ger dessa möj— ligheter.

I övrigt är det tillämpningen av reglerna om vad som t.ex.skall anses som lämpligt arbete, som i huvudsak bestämmer restriktionerna i försäkringen. Situationema är i verkligheten så skiftande, att det inte är realistiskt att med någon säkerhet bedöma försäkringens effekter av detta slag.

6. Internationell jämförelse

6.1. Inledning

Enligt direktiven skall utredningen redovisa hur arbetslöshetsförsäkringen är ordnad i andra länder. I andra länder förekommer system för in- komstskydd även i former som liksom kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) i Sverige - inte överensstämmer med definitionen på försäkring. Beskriv- ningen vidgas därför i vissa delar till att omfatta även andra former av kontant stöd vid arbetslöshet än försäkringar.

Gemensamt för olika system för kontant stöd vid arbetslöshet är att dessa lämnar ersättningar till personer som uppfyller kravet på att anses som arbetslösa, men inte till andra. Däremot behöver dessa system inte utge ersättning till alla som är arbetslösa.

Om vi omsätter detta till svenska förhållanden är arbetslöshetsförsäkringen och KAS - men inte socialbidrag - system för ersättning vid arbetslöshet. Socialbidrag kan utges även till personer som inte är arbetslösa, varför sådana förmåner inte är att anse som kontant stöd vid arbetslöshet.

I OECD-rapporten Employment Outlook 1988 gjordes följande distinktion mellan olika former av stöd, vilka i vid mening skulle kunna vara tillämpliga vid arbetslöshet, dock utan att generellt sett utgöra stöd vid arbetslöshet:

- arbetslöshetsförsäkringar - andra ekonomiska stöd, som i sin tur indelas i: * arbetslöshetsstöd

* minimiinkomstsystem * socialbidrag.

Typiskt för försäkringsförmåner är att utbetalningarna dels är relaterade till tidigare "premieinbetalningar " , dels uttryckligen utgör kompensation för inkomstbortfall.

Övriga ekonomiska stödsystem kännetecknas av att dels ej förutsätta tidigare "premieinbetalningar", dels utgå endast till personer som är i behov av stöd.

Vårt kontanta arbetsmarknadsstöd (KAS) är ett stöd vid arbetslöshet, eftersom det endast kan utgå till den som är att anse som arbetslös. Däremot saknar KAS inslaget av medelsprövning/behovsprövning. Förhållanden som förmögenhet, inkomst av kapital, försörjningsbörda, andra inkomster, saknar betydelse för bedömning av rätten till ersättning. Såvitt kan bedömas av annat material finns liknande system i vissa andra länder, vilka system i likhet med KAS inte innebär en individuell prövning av behovet av stöd.

I den fortsatta framställningen kommer beskrivningen att koncentreras på ländernas försäkringssystem samt andra stöd till arbetslösa.

Efter en allmän översikt kommer detaljer att redovisas med en uppläggn- ing, som utgår från de viktigaste parametrarna i det svenska systemet för ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

Beskrivningen grundas på officiella källor enligt vad som närmare framgår av punkt 6.9 nedan.

6.2. Beskrivningens syften, omfattning och begränsning

Syftet med beskrivningen är att visa hur det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet är ordnat i ett antal andra länder, som av olika skäl bedömts som intressanta för en jämförelse med våra system. Förutom de nordiska länderna (exkl Island), kommer jämförelse att redovisas för de storleks- mässigt dominerande EG—länderna (Tyskland, England och Frankrike). Ett annat EG—land (Holland) har medtagits i jämförelsen därför att synen på samhällets ansvar för individens välfärd i Holland är likartade de som bl.a. kommer till uttryck i det svenska socialförsäkringssystemet. Även Österrike har medtagits som exempel på ett EFTA-land med inte sällan likartade synsätt på välfärden.

För att vidga perspektiven till OECD-länder utanför EG, har i jämförelsen medtagits Canada och USA.

Beskrivningen begränsas till dels en beskrivning av försäkringssystemets tekniska uppbyggnad, dels vissa effekter vad avser t ex täckningsgrad och kompensationsnivå. Tonvikten ligger på den tekniska beskrivningen.

Redovisningen avslutas med en sammanfattande bedömning av ett antal aspekter, som subjektivt bedöms som värdefulla för utformningen av för- slaget till obligatoriskt arbetslöshetsförsäkring i Sverige.

Sammanställningar av internationellt material innebär ofta problem. Beskrivningen av systemen för kontantstöd vid arbetslöshet utgör inget undantag. Vid jämförelser är problemen av flera slag. Tillgängliga data från sammanställningar av t ex OECD eller EG innebär ofta förenklingar eller schabloniseringar, förutom att de inte alltid avser samma tidpunkt. Härtill kommer att för rätt förståelse av systemen fordras i vissa fall en mer eller mindre total överblick över hela samhällssystemet och inslag i t.ex. avtal av karaktären trygghetsavtal eller liknande. Dessutom anger materialet i många fall inte hur stödet i verkligheten fungerar, t.ex. avseende täckningsgrad. Vi har därför på olika sätt sökt erhålla uppgifter direkt från vissa länder för att komplettera andra data.

Den ökade arbetslösheten i de jämförda länderna har slutligen medfört kraftigt ökade utgifter för kontantstöd. Detta har i sin tur i flera länder drivit på krav på förändrade förmåner vid arbetslöshet. I vissa fall har detta medfört att förändringar planeras, t ex i Danmark, eller har genomförts såsom t ex i Canada. Vi tvingas däremot reservera oss för att förändringar skett, som vi inte fått uppgift om.

6.3. Översiktlig beskrivning av jämförda länders system

Norge

I Norge är det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet en del av social— försäkringen, "Folketrygden". Försäkringen är obligatorisk och omfattar alla som föregående år hade viss inkomst (75% av det norska basbeloppet motsvarande ca 27.000 SEK), är arbetslösa och står till arbetsmarknadens förfogande. Karenstiden är tre dagar. Ersättningen är relaterad till före- gående års inkomst, alternativt genomsnittet av de senaste tre årens in- komster utan indexering. Trygden har f.n. också ett socialt inslag i form av bamtillägg.

Försäkringen omfattar löntagare, men däremot inte egenföretagare, om de inte driver sin verksamhet i aktiebolag.

Hela "Folketrygden" finansieras dels med arbetsgivaravgifter och skatter, dels med särskild avgift på skattsedeln, vilken avgift är obligatorisk och i praktiken således en skatt. Avgifterna är inte specificerade på så sätt att avgifterna till arbetslöshetsskyddet kan jämföras med andra länder.

Nuvarande system är f.n. föremål för översyn.

Danmark

I Danmark är rätten till ersättning knuten till medlemsskap i en av 44

fackföreningsanknutna arbetslöshetskassor. Skyddet är således frivilligt, inte obligatoriskt. Försäkringen är lagreglerad. Ca 70% av arbetskraften är kassaansluten.

Kompensationsgraden är 90%, men genom tak för ersättningen blir kompensationsgraden för en genomsnittlig industriarbetarinkomst ca 64%

(1989).

Försäkringen finansieras till ca 65 % med skattemedel, till ca 16% med arbetsgivaravgifter och till ca 19% med medlemsavgifter.

Ett av regeringen Rasmussen till Folketinget den 21 april 1993 framlagt lagförslag innehåller bl a förslag till förändringar i de arbetsmarknadspoliti- ska åtgärder, som står till buds för de arbetslösa och uppdelningar av ersättningsperioderna vid långa arbetslöshetstider. Dessa uppdelningar syftar till att koppla rätten till vissa åtgärder till arbetslöshetstiden.

Syftet med förslaget är emellertid inte att försämra arbetslöshetsförsäk- ringen, utan att aktivera de arbetslösa.

Finland

Arbetslöshetsskyddet i Finland, arbetslöshetsdagpenning, utgår efter fem dagars karens och omfattar grunddagpenning och en "förtjänstrelaterad" dagpenning. Skyddet omfattar inte egna företagare och anhöriga som arbetar i det egna företaget.

Grunddagpenning utgår i princip till alla som omfattas av arbetslös- hetsskyddet, utan begränsning av ersättningsperioden. Ersättningen är

behovsprövad mot hushållets övriga inkomster. Full ersättning är FIM 116 per dag (ca 155 SEK/dag), vartill kan komma bamtillägg. Ersättningen finansieras med skattemedel.

För att dessutom få del av den s k förtjänstrelaterade dagpenningen fordras medlemsskap i arbetslöshetskassa. Denna kompletterande ersättning är 45 % av dagsförtjänsten ovanför grunddagpenningens belopp upp till ca FIM 10.000 per månad, därefter 20% utan övre gräns.

Den förtjänstrelaterade dagpenningen finansieras med skattemedel, medlemsavgifter och arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaravgiften var 1992 3,7% av lönen.

Systemet har varit föremål för översyn i syfte att nedbringa kostnaderna. Regeringen har också lagt förslag om kraftigt ökade arbetsgivaravgifter.

Tyskland

I Tyskland finns dels ett försäkringssystem, Arbeitslosengeld, dels ett bidragssystem, Arbeitslosenhilfe, till skydd mot inkomstbortfall pga arbetslöshet. Systemet administreras av tyska "AMS".

Skillnader finns mellan västra och östra Tyskland, genomgående med sämre villkor för östra Tyskland. Uppgifterna i detta kapitel avser västra Tyskland.

Försäkringen är obligatorisk för alla löntagare. Som villkor för försäk- ringsersättning fordras 12 månaders arbete under de sista tre åren. Ersättningstiden beror dels av antal år i arbete, dels av uppnådd ålder. Kompensationsgraden är i princip 63-68% av nettoinkomsten, beroende på försörjningssituation. Utgående ersättning är skattefri. Högsta ersät- tningsgrundande bruttolön är DM 6.500, vilket motsvarar ca 29.000 kr per månad. I ersättningsgrundande inkomst inräknas inte den s k trettonde månadslönen, varför den effektiva kompensationsgraden är ca 5 %-enheter lägre än den ovan angivna.

De som utförsäkrats eller av annan orsak inte har rätt till försäkringsersät— tning kan erhålla bidrag, som dock har inslag av medelsprövning. Ersätt- ningsperioden är i princip obegränsad och kompensationsgraden 10 %- enheter lägre än i försäkringen.

Försäkring och bidragssystem finansieras, i likhet med alla insatser av arbetsmarknadspolitisk karaktär, till lika delar av arbetsgivaravgifter och avgifter från löntagarna. F.n. erlägger vardera parten 3,4 % av lönesum- man i avgift. Avgifterna fastställs årligen för ett år i sänder av det tyska fmansministeriet och inkluderar även andra kostnader än för arbetslöshets- skyddet.

England

Arbetslöshetsförsäkringen i England ingår i socialförsäkringen. Alla löntagare omfattas obligatoriskt av arbetslöshetsskyddet. Ersättningen är lika för alla, men beroende av försörjningssituation. Ersättningsnivån är mycket låg. Kompletterande trygghetssystem finansierade av arbetsgivarna omfattar en betydande del av arbetskraften, varför beskrivningen av kompensation mm i verkligheten är annorlunda för många arbetslösa..

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras helt med avgifter från arbetsgivare och löntagare efter en progressiv avgiftsskala. Löntagare erlägger dock ingen avgift för inkomster ovanför en viss nivå motsvarande ca 19.000 kr per månad.

Frankrike

I Frankrike förekommer dels ett försäkringssystem, dels ett bidragssystem. Försäkringen omfattar alla löntagare. Bidragssystemet är tillämpligt på utförsäkrade och de som inte av annan orsak har rätt till försäkringens förmåner.

Försäkringen administreras av en privaträttslig organisation, styrd av företrädare för såväl arbetsgivare som arbetstagare. Den reella kompensa— tionsnivån för en industriarbetare med genomsnittslön är ca 60% i försäkringen.

Försäkringen finansieras med avgifter från arbetsgivare och löntagare. Nederländerna

I Nederländerna administreras arbetslöshetsskyddet av 26 rikstäckande fackligt anknutna försäkringsanstalter, indelade efter olika branscher. Såväl arbetsgivare som arbetstagare deltar i styrelserna.

Försäkringen omfattar obligatoriskt alla löntagare utom offentligt anställda - tjänstemän. Ingen karenstid förekommer. Tid i arbetslivet och ålder be— stämmer ersättningsperiodens längd. Kompensationsgraden är 70%, maximalt ca 800 SEK/dag, i fem dagar per vecka. Ersättning kan således utg'å med maximalt motsvarande ca 17.300 SEK/månad. Efter utförsäkring erhålls i princip 70% av minimilönen i ersättning. Denna ersättning utgår även till unga, som inte uppfyller arbetsvillkoret.

Försäkringen finansieras genom arbetsgivaravgifter och avgifter betalda av löntagarna. Arbetsgivaravgiften är ca 1,6% och löntagarnas avgift ca 2,6% av lönen.

Österrike

Arbetslöshetsförsäkringen i Österrike är obligatorisk och omfattar alla löntagare. Administrationen handhas av arbetsförmedlingama. Försäkringen kompletteras av ett behovsprövat bidragssystem. Ersättning kan utgå för en period mellan 12 till över 30 veckor. Den maximala ersättningsnivån motsvarar mindre än 225 SEK/dag och den reella kompensationsgraden för en industriarbetare med genomsnittlig inkomst är max 41 %. Maximal ersättningsgrundande inkomst motsvarar ca 18.700 SEK/mån. Arbetsgivare och anställda erlägger försäkringsavgifter, som uppgår till 2,3% av lönen.

När försäkringstiden gått till ända finns ett stödsystem, som är be- hovsprövat. Ett krav för ersättning är att den arbetslöse skall ha bott i landet lång tid.

Canada

Den kanadensiska arbetslöshetsförsäkringen omfattar obligatoriskt alla lön- tagare. Kompensationsgraden är numera 57% - efter en sänkning under 1993 — med en maximal ersättning motsvarande ca 2.500 kr/vecka. Ersätt- ningstiden, liksom kvalifikationstiden, är direkt relaterad till arbetslöshetssi- tuationen i resp region. Karenstiden för ersättning är två veckor. Försäk- ringen har i övrigt fördelaktigt enkla regler, bl a för bisysslor och vid deltidsarbetslöshet. .

En nyligen genomförd förändring innebär att den som på eget initiativ lämnar sitt arbete, i fortsättningen inte kommer att få någon ersättning ens efter en viss avstängningsperiod (tidigare 7-12 veckor), annat än i undan- tagsfall.

Försäkringen finansieras med avgifter från arbetsgivare och anställda.

Internationell jämförelse SOU 1993:52 USA

Arbetslöshetsskyddet i USA bygger på federal lagstiftning, men handhas i praktiken i olika system för de olika delstaterna. Reglerna skiljer sig således åt såväl vad avser karens, kompensationsgrad, ersättningsperiodemas längd, finansiering m.m. mellan olika delstater.

Finansieringen bygger på delstatsbeskattning av arbetsgivare och grundas i många delstater i princip på varierade avgifter efter den arbetslöshet resp individuell arbetsgivare "skapar" . Systemet innebär således en långtgående differentiering av avgifter på varje företag, inte på varje bransch. Genom att arbetsgivaren drabbas av högre avgifter när en anställd blir arbetslös, har arbetsgivaren anledning bevaka att de som slutat själva eller blivit uppsagda p.g.a. allvarlig misskötsel i arbetet, inte godkänns för ersättning.

I perioder av hög arbetslöshet, som de första åren på 1990-talet, har på federal nivå beslutats om särskilda medel för att förlänga ersättningstidema. Ersättningama utgår vanligtvis på nivån 50% av tidigare inkomst. Maximal ersättning vid förlängning uppgår f 11 USD 173 per vecka.

6.4 Översikt över förekommande typer av system för in- komstskydd vid arbetslöshet

Såsom angavs i inledningen ovan kan system för kontant ersättning vid arbetslöshet klassificeras som dels ersättningssystem som endast gäller vid arbetslöshet, dels som ersättningssystem av mer generell natur, vilka också är tillämpliga vid arbetslöshet. För översikt, se tabell 6.1 nedan.

Stödsystemen vid arbetslöshet är dels försäkring, dels andra stöd. Övriga ersättningssystem är framförallt minimiinkomstsystem och socialbidrags- system. Socialbidragssystem, men också minimiinkomstsystem, har inslag av medelsprövning. Såvitt känt innebär de här aktuella mini- miinkomstsystemen att ingen hänsyn tas till förmögenhet, endast till inkomst.

Ersättningar liknande vårt system för KAS — utan inslag av medelsprövning är ovanliga. Sociala inslag förekommer även i försäkringssystemen, genom att dessa i vissa länder t.ex. innehåller barntillägg och tillägg/avdrag beroende på maken/makan saknar eller har förvärvsarbete

Begreppet arbetslös har i huvudsak samma definition i samtliga länder, men nyansskillnader förekommer.

Tabell 6.1 Översikt - ersättningssystem vid arbetslöshet i olika länder 1992

Källa: Se källförteckning

Land Stödsystem endast Andra stödsystem även för arbetslösa tillämpliga för arbetslösa Försäkring Annat stöd Minimi- Social- inkomst- bidrags system system

Norge x Danmark ' Finland x

Tyskland England Frankrike Nederländerna Österrike

Canada USA

Reservation för ofullständig information om socialbidragssystem

6.5. Arbetslöshetsförsäkringen

6.5.1. Allmänt

Såsom framgått av tabell 6.1 ovan har samtliga länder en stödform som uppfyller kriterierna för att klassas som försäkring. Vid en översiktlig bild av försäkringsskyddet - andra stöd lämnas tills vidare därhän - finns emellertid betydande skillnader mellan ländernas försäkringar. Bland de aspekter som skiljer utöver sådant som kompensationsgrad, arbetsvillkor, maximi- och minimiersättningar o. dyl., märks bl.a.:

- obligatorisk eller frivillig försäkring

- nationella regler och förmåner - undantagna grupper eller grupper med särskilda villkor, bl a offentliga tjänstemän, egenföretagare, säsonganställda, fiskare - arbetslöshetssituationen påverkar försäkringens regler.

Begreppet obligatorisk innebär i regel att försäkringen gäller för anställda från anställningstidpunkten, utan egen valfrihet. Obligatoriska försäkringar är emellertid genomgående beroende av arbetsvillkor m.m. och således ingen ovillkorlig rätt till ersättning om sådana villkor inte uppfylls.

Tabell 6.2 Översikt - försäkringens allmänna karaktär och omfattning i olika länder 1992 Källor: Sa källförteckning

Land Obligatorisk Frivillig Undantagna försäkring försäkring grupper

Anmärkning

Norge )( företagare. ej i AB-form del av Folketrygden sårek regler för fiskare Danmark x frivillig tilläggsförsäkring förekommer i ett fack Finland företagare

Tyskland )( företagare England )( kompletteras av trygghetsavtal del av socialförsäkringen

Frankrike x :( företagare Nederländerna )( offentl anställda Österrike X x offentl anståkllda

Canada X företagare

sårsk regler för fiskare

USA

SOU 1993:52 Intemationell jämförelse 6.5.2 Arbetsvillkor, referensperiod, ersättningsperiod samt

kompensationsgrad

Arbetsvillkor, referensperiod och ersättningstid

Samtliga försäkringar innehåller vissa villkor för ersättning, framförallt ett arbetsvillkor. Arbetsvillkoret skall vidare uppfyllas under viss tid före arbetslöshetstillfållet, här kallad referensperiod. För frivilliga försäkringar tillkommer krav på viss medlemstid. Ersättning kan antingen relateras till tidigare inkomst i någon mening eller utgå lika för alla.

Tabell 6.3

Arbetsvillkor, referensperiod och ersättningstid i olika länders försäkringar 1992.

Källa: Se källförteckning

Land Arbetsvillkor Referens- period mån man Norge inkomstkrav Danmark 6 36/18 Finland-. . 6 __.48. _ zsverr'geg; grain 4.4" —:. 12,

Tyskland 7 12 England > 2,5 12 Frankrike 1 1 ,5 24 Nederländerna 6 60 Österrike 4,6(12) 12(24l Canada 2,3 - 4,6 12 USA 4,6 12

Ersättnings- tid mån

19

30

24

_ »]4/271115—7—91. .;—

12-32 12 30 36

7 12

6

Anmärkning

minst 75% av basbeloppet eller ca 27.000 kr töreg är ersättn tiden i verkligheten obegränsad

ersättning max 500 dagar/5 år äldre inom parentes = ?" ._ "

ersättning beroende på tid i arbete före arbetslöshet arb villkor beror av prem bet

längre ers period för äldre unga inom parentes

varierar med regionens arbetslöshet varierar med delstat

Omräkning har skett enligt följande:!) arbetsdagar per vecka, 52 veckor per år, 4,3 veckor per månad och 21,7 arbetsdagar per månad

Kompensationsgrad mm

Kompensationsgraden avser relationen mellan ersättning och tidigare inkomst. Reglerna är i vissa fall komplicerade, men i tabell 6.4 avses s.k. prime-age arbetslösa, d v s inte ungdomar och äldre.

Arbetslöshetsersättningen i England utgörs av ett fast belopp per vecka oberoende av tidigare inkomst. I bl a England förekommer särskilda trygghetssystem, som innebär att arbetsgivaren enligt avtal bidrar med ersättning.

Tabell 6.4 Kompensation i % av inkomst samt maximal ersättning i % av genomsnittlig

industriarbetarinkomst (1989 års förhållande) Källa: Se källförteckning

Land Kompensation i % av Maximal ersättningi % av Anmärkning ersättningsgrundande genomsnittlig industri- inkomst arbetarinkomst

% % 62 62

90 64

fast belopp + % 59

Avser västra Tysk- land; 13:e mån lön ger ingen ersättn. England fast belopp Frankrike 59

Nederländerna 70

Österrike

Canada

USA

Kompensationsgraden är högst i Danmark och Sverige. Maximal ersättning beräknad som procent av den genomsnittliga industriarbetarlönen blir dock högre i Sverige, eftersom Danmark maximerat ersättningsunderlaget till knappt ca DKR 11.000:- per månad. Den vanligaste kompensationsgraden, d.v.s. ersättning i % av ersättningsunderlag, är drygt 60% i Danmark.

Genom begränsning av högsta ersättningsunderlag, blir också maximal ersättning ungefär 60% i många länder. I Sverige och Nederländerna uppnår det dock till 90 resp 70%. Siffrorna kan i vissa fall ge en felaktig bild av ersättningar vid arbetslöshet, eftersom ytterligare förmåner grundade på avtal ibland kan komplettera försäkringen.

Karenstider

Karensdagar förekommer inte generellt. Tyskland, Danmark, Österrike, Frankrike och tills vidare Sverige saknar karensdagar. Principbeslut har emellertid fattats om fem karensdagar i Sverige.

Tabell 6.5

Karenstider i olika länders arbetslöshetsförsäkringar 1992 Källa: Se källförteckning

Land . Karenstid i Anmärkning arbetsdagar

, , antal Norge 3 Danmark , O ,

.] Tyskland;: England Frankrike ' Nederländerna . Österrike

Canada USA. ,

6.6. Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringama i studerade länder finansieras på olika sätt och med olika relationer mellan skattemedel, arbetsgivaravgifter och avgifter från de försäkrade. Gränsdragningen mellan skatter och arbetsgivaravgifter kan ibland bereda svårigheter, i den mån avgifterna inte är specialdestinerade. I flera fall tar staten ansvaret för att försäkringens resurser är tillräckliga för att möta förmånsbetalningar, när ordinarie finansieringskällor tillfälligt eller under längre period är otillräckliga. I

tabellen 6.6 nedan har - så långt uppgifter kunnat inhämtas - den avsedda finansieringen redovisats.

Tabell 6.6 Arbetslöshetsförsäkringens finansiering i olika länder 1 991 I 1 992 Källa: Se kälförteckning

Land Andel av försäkringens samla Avgiftsuttag som Anmärkning kostnader finansierade genom andel av lön skatt arbets- individ- arbets- anställda givar- avgift givare avgift

% % % % Norge 41 25 e] tillgång ej tillgång ingår som del av trygdeavgift Danmark 16 19 ei tillgång ej tillgång skatt uttas på moms undedag Finlandlgrundl 0 0

Tyskland 0 50 50 3,4 avgifterna avser flera ändamål

England inga uppgifter tillgängliga Frankrike inga uppgifter tillgängliga 4,51

Nederländerna 0 38 62 1 ,6 Österrike 0 50 50 2.3

Canada 0 2,73 avser flera ändamål USA 0 100 2,7 genomsnitt samtliga

delstater Reservation för att uppgifterna ändrats

Avgifter från arbetsgivare eller försäkrade kan också relateras till löneunderlaget. Denna relation är känd för vissa länder och framgår då av tabell 6.6.

Försäkringen finansieras i flera fall tillsammans med andra utgifter, varför varför vare sig kostnader eller avgifter enkelt kan delas upp mellan olika ändamål. Ytterligare ett förhållande att beakta är att flera länders försäkrin- gar numera är otillräckligt finansierade. Detta gäller bl.a. Frankrike och Finland.

Uppgifterna i tabellen avser i huvudsak 1992 års förhållanden.

I USA skiljer sig förhållandena mycket mellan olika delstater. I endast tre delstater uttas individavgifter förutom arbetsgivaravgifter.

Det föreligger således betydande svårigheter att på ett jämförbart sätt för olika länder ange samlade finansieringen för arbetslöshetsförsäkringen. Tabellen skall läsas med beaktande av detta.

6.7 Försäkringens täckningsgrad samt den samlade täckningsgraden för försäkring och annat stöd vid arbetslöshet

Även system som betecknas som obligatoriska ger inte inkomstskydd till alla arbetslösa. Genom att villkor av olika slag knyts till ersättningsrätten begränsas andelen ersättningstagare av samtliga registerade arbetslösa. I länder med korta ersättningsperioder och hög arbetslöshet under lång tid, ställs många som ursprungligen varit berättigade till ersättning utanför försäkringsskyddet.

Uppgifter om den reella täckningsgraden för dels försäkring, dels försäkring och andra stöd vid arbetslöshet, finns för några länder enligt vad som framgår av tabell 6.7 nedan.

Tabell 6.7

Arbetslöshetsskyddets täckningsgrad i olika länder

Killa: Rapport ti! USA- kongnn ang. arbetslöshetsskyddet I G 7 lindarna; apr-92

Land Täckningsgrad i % av registrerade arbetslösa Anmärkning Enbart försäkring Försäkring samt andra stödsystem % %

Tyskland ' ' A'vser västra Tyskland

England 90 Trygghetssystem höjer andelen

' ' täckta av enbart försäkring; andra stödsystem är socialbidrag

Frankrike 72

Canada system saknas

USA system saknas

6.8. Bedömningar på grundval av sammanställningen av arbetslöshetsskyddet i ett internationellt perspektiv

Tabeller bidrar till att ge en tydlig bild av vissa förhållanden. Samtidigt innebär de ofta förenklingar av verkligheten. Detta gäller även denna sammanställning. Dessutom försvåras jämförelsema av att vissa uppgifter ständigt förändras, andra uppgifter släpar efter eller i något avseende bygger på andra förutsättningar än de vi känner till.

Det finns alltså anledning att vara försiktig med alltför säkra slutsatser om förhållandena i andra länder och i dessa länders system. En sträng arbetslöshetsförsäkring kan kompletteras av ett mindre strängt mini- miinkomstsystem. Hårda villkor för försäkringsersättning kompletteras med stödsystem utan begränsningar och med relativt sett mjuka villkor.

De slutsatser som dras nedan får trots dessa varningar för försiktighet i jämförelsema ändå anses korrekta och tillförlitliga.

Dessa slutsatser är:

- de flesta länder har någon form av obligatoriska försäkringar, få länder har frivilliga försäkringar (Sverige, Danmark och Finland)

- endast i de tre nordiska länder som har frivilliga försäkringar, bygger försäkringsskyddet på medlemsskap i en a-kassa knuten till de fackliga or— ganisationerna eller till vissa intresseorganisationer för företagare

det obligatoriska skyddet är av varierande omfattning, med den högsta kompensationsgraden för en industriarbetare i Sverige (90% resp 80% efter 1 juli 1993), i Nederländerna 70% och västra Tyskland 63-68%(utan hänsyn till inkomst genom s.k. trettonde månadslön; om denna beaktas sjunker kompensationen till ca 58-63 %)

- försäkringens täckningsgrad varierar kraftigt - mellan de länder som kunnat jämföras - från drygt 30% (England och USA) till 80% (Canada)

- Sverige och Finland har de lägsta individavgifterna, förutom USA, där sådana avgifter endast uttas i tre delstater

- många länder i Europa har högre tak för ersättning än Sverige, bl.a. Tyskland och Nederländerna.

Även med de förändringar som beslutats i Sverige för att gälla fr.o.m. juli 1993, kommer den svenska försäkringen att i de flesta avseenden vara en bättre försäkring för de allra flesta arbetslösa än de andra ländernas försäkringar. För de flesta arbetslösa kommer den svenska försäkringen att bäst kompensera inkomstbortfall. För arbetslösa med tidigare inkomster över 20.000 kr per månad har dock bl.a. Holland och Tyskland mer generösa villkor.

Det svenska arbetsvillkoret tillhör de allra lägsta, liksom ersätt- ningsperioden i praktiken tillhör de längsta. Inte heller innehåller det svenska kontantstödet medelsprövning, vilket i flera fall gäller när väl försäkringens ersättningsperiod uttömts i vissa andra länder system.

I de länder som har försäkringar med - för våra förhållanden - rimliga ersättningsvillkor, har den försäkrade att obligatoriskt betala en individav— gift av en storlek helt annorlunda än den svenska. Ingen försäkring erbjuder så låg individuell premie för så goda förmåner som den svenska försäkringen.

Internationell jämförelse SOU 1993:52 6.9 Källförteckning avseende detta kapitel

Ovanstående sammanställning grundas på ett antal olika källor, varav en del utgör från resp. land erhållna skrifter av varierande karaktär - allt från broschyrer som lämnas till arbetssökande till mer formella skrifter eller riksdagstryck.

De grundläggande källorna har emellertid varit:

— EEC: Social Protection in Member States of the Community; Situation on July lst 1991 and evolution

- Council of Europe: Comperative tables of social security schemes in Council of Europe member states, not member states of the European Communities, in Australia and in Canada; 5th edition (situation at 1 July 1990)

- OECD: Unemployment Benefit Rules and Labour Market Policy; Employment Outlook July 1991, chapter 7.

7. Grundläggande värderingar 7.1 Skyddets grundläggande funktion

En arbetslöshetsförsäkrings grundläggande funktion är att försäkra förvärvsarbetande mot inkomstförlust på grund av arbetslöshet. Försäkringsersättningen skall göra det möjligt för den arbetslöse att känna inkomsttrygghet under en omställningsperiod tills han eller hon får ett nytt arbete.

En arbetslöshetsförsäkring kan utformas på många olika sätt. Hur den utformas är beroende bl.a. av de synsätt och värderingar som finns på försäkringens syften. Men också på bedömningar av hur en viss utformning av försäkringen bäst bedöms gagna dessa syften. För att förstå mina förslag till utformning, finansiering och administration av ett nytt försäkrings- skydd, vill jag därför i detta kapitel utveckla mina grundläggande värderingar av betydelse för utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring.

Min ambition är att utveckla ett förslag till försäkring som också har förut— sättningar att kunna fungera under en längre tid och vara självfinansierat. Enligt mina värderingar är det i sig väsentligt att såväl arbetstagare som arbetsgivare upplever att det finns viss stabilitet över tiden i samhällets skyddssystem. En ny försäkring bör därför i sina grunddrag kunna fungera åtminstone ett antal år in på 2000-talet och vara robust även mot politiska ingripanden, från tid till annan, beroende på olika värderingar vad gäller fördelningspolitik eller stabiliseringspolitik.

Ett arbetslöshetsskydd konstruerat för längre sikt kan emellertid inte vara opåverkat av den verklighet som finns på kort sikt. Dagens situation med en för svenska förhållanden unikt hög arbetslöshet, stora underskott i försäkringens finansiering samtidigt med en svår statsfinansiell och samhällsekonomisk situation, kan enligt min mening inte frånses vid

203

utformning och finansiering av en ny arbetslöshetsförsäkring även till den del perspektivet bör vara långsiktigt. I synnerhet som det våren 1993 tyvärr inte finns tecken som tyder på att situationen är av tillfällig och snabbt övergående natur.

7.2 En försäkring med flera syften

Vårt svenska samhälle är ett välfärdssamhälle. Medborgare åtnjuter i olika former samhällets skydd vid bl.a. inkomstbortfall på grund av sjukdom och arbetslöshet. Även de som av något skäl inte omfattas av allmänna socialförsäkringar är ändå alltid garanterade en skälig levnadsnivå, oavsett orsaken till att de inte förmår försörja sig själva. Detta är möjligt tack vare att samhällets totala resurser räcker till för att kunna bära en levnadsstandard för alla över en basnivå. Men också genom att en majoritet av medborgarna i samhället är överens om att fördela resurserna på ett sätt som innebär att alla, oavsett förutsättningar, alltid skall garanteras en skälig levnadsnivå.

En viktig del av medborgarnas skydd mot inkomstförlust m.m. upprätthålls i vårt land genom allmänna försäkringar, där ersättning utgår om vissa villkor uppfylls. Skyddet vid arbetslöshet är egentligen - genom nuvarande frivillighet och medlemskap i en a-kassa - ett direkt undantag från den traditionella svenska linjen med ett allmänt skydd mot inkomstförlust av olika orsaker.

Villkoren för ersättning är i försäkringsrelaterade system normalt inte knutna till individens specifika behov, utan utgår oberoende av egna tillgångar, andra inkomster i familjen eller liknande förhållanden. Ersättning utgår helt enkelt till alla som omfattas av försäkringen och uppfyller villkoren för ersättning. Principiellt skulle man givetvis kunna tänka sig försäkringslösningar, där ersättningen bygger på det faktiska behovet mer uttalat. Sådana inslag finns i vissa speciella former såsom t.ex. när barntillägg utgår, eller när ersättning lämnas för något slag av faktiska kostnader. Även inom arbetslöshetsskyddet förekommer i vissa länder särskilda sociala inslag i försäkringen, dvs. hänsyn tas till om maken/makan har arbete, antalet barn i familjen och deras ålder m.m. För min del vill jag emellertid betona att arbetslöshetsskyddet skall ges en form som innebär att det är ett skydd mot inkomstförlust, inte som ett i någon mening behovsprövat skydd.

204

Först när inga försäkringar eller liknande lösningar - t.ex. trygghetsavtal eller liknande avtal - är tillämpliga på den arbetslöses situation och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt, kan det bli aktuellt med ett behovsprövat socialbidrag.

Enligt min mening är det viktigt att skyddet vid arbetslöshet löses genom försäkringar och inte genom någon form av behovsprövande bidrag. Men också att karaktären av försäkring verkligen upprätthålls. Ersättningen skall relateras till inkomstförlust — i princip oavsett hur väl den förlorade inkomsten bidrog till den arbetslöses levnadsstandard - och utgå till den som uppfyller uppställda villkor. Försäkringen skall i större eller mindre utsträckning garantera de arbetslösa den standard de levt på genom sitt arbete, inte kompensera individer för att de av andra skäl än arbetslöshet inte förmår klara sin försörjning. Sådana behov - oavsett hur angelägna de är skall lösas på annat sätt. En grundnivå i försäkringen skall garantera arbetslösa, på väg till ett arbete, en viss lägsta ersättning. Denna skall anpassas så att i de flesta fall kommunalt socialbidrag inte behöver tas i anspråk.

Välstånd skapas genom arbete. Därför är arbetslöshet - i varje fall utöver den del som beror på att människor tillfälligt är utan arbete på väg från ar- bete inom ett område till arbete inom ett annat - en förlust av totala materiella resurser för samhället som helhet. Arbetslöshet medför också ne- gativa sociala effekter för dem som drabbas. Ett viktigt syfte för en arbetslöshetsförsäkring är därför att den skall främja och inte motverka att medborgarna aktivt deltar i samhällets produktion av varor och tjänster.

En försäkring ger den som drabbas av inkomstförlust på grund av arbetslöshet en ekonomisk trygghet, som positivt bidrar till att en arbetslös kan ägna sina resurser till att aktivt söka nytt arbete och därmed snabbare komma tillbaka till arbetet. Alternativt ges den arbetslöse möjlighet att förbättra sina förutsättningar att få ett arbete genom att förstärka eller förändra sin kompetens så att den bättre svarar mot efterfrågan på arbetskraft. Därför är det viktigt att en försäkring ger ett skydd på sådan nivå att en arbetslös inte tvingas ägna sin kraft till att vidta åtgärder för att överleva ekonomiskt. Graden av kompensation för inkomstförlust kan, liksom ersättningens utformning, medvetet eller omedvetet för den arbetslöse ha betydelse för ansträngningarna att finna nytt arbete så fort som förutsättningar på arbetsmarknaden föreligger eller - i avvaktan på arbete - för att använda tiden för kompetenshöjande åtgärder. Det är därför skäligt att det finns en tydlig skillnad mellan inkomster av arbete och av ett

205

försäkringsskydd vid arbetslöshet. Försäkringens kompensationsgrad och ersättningsnivå måste således balanseras mellan ett antal olika syften.

Finansieringen av försäkringen, liksom hur väl skyddet utformas, kan också, såsom framgår närmare nedan, i vissa fall ha indirekta effekter på hur väl vi lyckas med att uppnå ett högt deltagande bland medborgarna i samhällets produktion av varor och tjänster.

Enligt min bedömning talar, förutom allmänna apsekter om solidaritet, även andra skäl för att försäkringen skall lämna ersättning på en nivå som innebär en ekonomisk trygghet för de drabbade och som möjliggör ett aktivt arbetssökande.

Utan trygghet minskar också benägenheten att byta arbete eller att våga ta risker som ett led i egen utveckling. Välstånd förutsätter att de varor och tjänster som produceras i samhället också efterfrågas av konsumenterna. Eftersom konsumenternas preferenser förändras från tid till annan medför detta i sin tur en ständig omställning i samhället från en viss typ av produktion till en annan. Följden blir att förändringar i efterfrågan på varor och tjänster också leder till förändringar i efterfrågan på arbete av olika slag. En försäkring skall därför utformas på ett sätt som inte hindrar och helst främjar en sådan anpassning hos framför allt de arbetssökande. En arbetslöshetsförsäkring skall därför, enligt min bedömning, utformas på ett sådant sätt att den bidrar till att smidigt under- lätta omställning, ökar människors motiv att arbeta och därmed bidrar till anpassning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft inom olika sektorer i samhället. Därmed betonas också försäkringens karaktär av tillfällig lösning på individens försörjning.

Genom att betona att arbetslöshetsförsäkringen är en försäkring för omställ- ning, understryks också att arbetslöshetsförsäkringen inte är avsedd som ett minimiinkomstsystem för personer som av olika anledningar inte har kvalificerat sig genom arbete. Förlust av inkomst från ett tidigare arbete skall tillsammans med ett aktivt arbetsutbud, enligt min mening, vara ett grundläggande krav för att erhålla ersättning. Sambandet mellan inkomstbortfall från ett tidigare arbete och rätten till ersättning, samtidigt med karaktären av omställningsförsäkring för en period under vilken man söker nytt arbete, betonar arbetslöshetsförsäkringens starka samband med arbetsmarknadspolitiken och ett i detta avseende mindre starkt samband med socialförsäkringarna i allmänhet. Arbetslöshetsförsäkringen skall därför både organisatoriskt och finansiellt behandlas fristående från andra

206

trygghetsförsäkringar inom socialförsäkringssystemet. Det skulle annars på sikt kunna utvecklas en s.k. medborgarlön", som jag anser ej skulle främja arbetslinjen. Däremot bör kompensationsnivåerna harmoniera.

Finansieringen och administrationen av en ny arbetslöshetsförsäkring skall, enligt min mening, ske inom arbetsmarknadssektorn. Det finns flera orsaker till detta ställningstagande. För det första har parterna på arbetsmarknaden på olika sätt - direkt och indirekt - viss inverkan på arbetslöshetens omfattning och struktur. Former för att hantera övertalighet, insatser för personalutveckling, lönebildning m.m. är områden, som parterna har inflytande över och som samtidigt kan tänkas påverka arbetslösheten. För det andra har den enskilde arbetsgivaren ett indirekt inflytande på arbetslösheten. Företagsledningens skicklighet att utveckla sitt företag och i övrigt att skapa förutsättningar för trygga anställningar skiljer sig mellan olika företag. Detta påverkar också ar- betslösheten. För det tredje går det inte att utesluta att den enskilde arbetslöse också i vissa fall kan påverka arbetslösheten. Intensiteten och effektiviteten i arbetssökandet, anpassningsbarheten till efterfrågan på arbetskraft och andra förhållanden har betydelse för arbetslösheten. Tillsammans talar detta för att aktörerna på arbetsmarknaden i princip bör svara för finansieringen av arbetslöshetsskyddet.

Samtidigt har emellertid statsmakterna, som ansvariga för den allmänna ekonomiska politiken, ett stort inflytande på arbetslöshetens omfattning. Detta får statsmakterna också bära genom att i situationer som i nuläget - med ett otillräckligt skydd och otillräcklig finansiering - kostnaderna för arbetslösheten till stor del flyttas över till staten, men också till kommunerna (genom exempelvis utfyllnad till KAS).

En sådan överflyttning av kostnader för arbetslösheten minskar förutsätt- ningarna att frigöra resurser för aktiva åtgärder för arbetslösa. Det är inte heller rimligt att enskilda kommuner, utan att de har direkt möjlighet att i nämnvärd grad påverka de förhållanden som bestämmer arbetslösheten, på det sätt som sker idag, genom kraftiga ökningar i socialbidragsutgifterna skall tvingas finansiera en icke obetydlig del av arbetslösheten.

En finansiering fullt ut med arbetsgivaravgifter och individavgifter frigör, jämfört med nu, utrymme för staten att inom statsbudgeten satsa på arbets- skapande åtgärder och för kommunerna att inom socialpolitikens ram stödja de arbetslösa för att minska risk för passivitet.

207

Till skillnad från nu skall i en ny försäkring utgifier och intäkter balansera, dvs. måste finansieringssätt - i mitt förslag arbetsgivare och arbetstagare genom individavgifter - bära svängningar i utgifterna. Som jag senare utvecklar förordar jag att försäkringen blir sjålijinansierad inom en konjunkturcykel och att avgifterna anpassas till beräknad utgiftsnivå för perioden. Härvid bör avgifter tas ut motkonjunkturellt, dvs. något högre avgifter än behov vid bättre konjunktur och vice versa.

Men det är inte bara försäkringens finansiering som medför att den skall ses som nära kopplad till arbetsmarknaden. Försäkringen skall, enligt min mening, också främja den s.k. arbetslinjen, även när det inte är möjligt att erhålla ett egentligt arbete på den reguljära arbetsmarknaden. För- säkringen skall å ena sidan ges en sådan utformning att den stimulerar ar- betslösa att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder av lämpligt slag, framför att passivt motta ekonomiskt stöd. Detta kan ske antingen genom stimulans genom förbättrade förmåner eller genom hot om försämrade eller uteblivna förmåner. Men givetvis också på annat sätt, t.ex. genom att samhället genom den offentliga arbetsförmedlingen eller på annat sätt bidrar till aktiva åtgärder, t.ex. jobb-sökarkurser. Det finns således en koppling mellan försäkringen och den aktiva arbetsmarknadspolitiken, som kan fungera bättre eller sämre beroende på hur försäkringen utformas. Enligt min mening skall det finnas ett direkt samband i en ny försäkring mellan s.k. aktiva och passiva åtgärder.

Förutom dessa mer övergripande syften med en arbetslöshetsförsäkring, finns det några krav på en försäkrings utformning som jag anser hör hemma bland dessa mer övergripande syften.

En ny försäkring skall vända sig till såväl anställda som företagare och uppdragstagare samt därvid behandla dessa så likvärdigt som möjligt med iakttagande av konkurrensneutralitet.

Försäkringen skall vara utformad på ett så enkelt sätt att de försäkrade lätt skall kunna förstå hur den fungerar och vilket skydd han eller hon kan på- räkna.

Vidare anser jag det vara ett viktigt krav på försäkringen att den av de allra flesta uppfattas som rimlig och rättvis, möjlig att kontrollera samt regleras på ett sådant sätt att dess effekter går att motivera.

208

Slutligen skulle jag här vilja framhålla att det, enligt min mening, är ett viktigt krav på försäkringen att den ger olika intressenter incitament att bete sig på ett sätt som sammanfaller med ett samhällsekonomiskt riktigt beteende. Det är här inte endast fråga om att ge förutsättningar för arbetslösa att ägna sin kraft till att söka arbete, förändra sitt yrkeskunnande och liknande. Det är också fråga om att genom försäkringens utformning bidra till att organ, som administrerar försäkringen eller ansvarar för att arbetsmarknadspolitiken omsätts i handling, också upplever incitament för att handla på ett sätt som främjar samhällsekonomin. Det gäller också att parter inte skall kunna komma överens om olika lösningar, som på ett samhällsekonomiskt mindre fördelaktigt sätt belastar försäkringen.

Nedan vill jag närmare utveckla några av de värderingar jag anser bör ligga till grund för en ny försäkring.

7.3 En allmän försäkring

Arbetslöshet drabbar den enskilde i regel oplanerat och plötsligt liksom sjukdom, arbetsskada och handikapp. I Sverige har detta lett till att vi utvecklat allmänna och obligatoriska försäkringssystem mot sjukdom och arbetsskada samt vårdbidrag/handikappersättning vid handikapp. Undan- taget är arbetslöshetsförsäkringen, som är frivillig och förutsätter beviljat medlemskap i en a-kassa och där avgift betalas under en viss period. För dem som valt att stå utanför den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen eller ej uppfyller villkoren finns ett minimiskydd från statens sida i form av KAS. Ca 17 % av arbetskraften står utanför den frivilliga arbetslöshets- försäkringen och räknat på dagens arbetslösa står 33 - 34 % utanför. Av den sistnämnda gruppen uppbär 11 - 12 % i stället KAS.

Av vårt internationella avsnitt, kapitel 6, framgår att Sverige snart är det enda land som har frivillig arbetslöshetsförsäkring. Såväl i Öst- som i Västeuropa, liksom i USA och Kanada, har man obligatoriska försäkringar. Norge hade tidigare en frivillig försäkring men införde för några år sedan en obligatorisk, medan i Finland finns en blandad obligatorisk och frivillig försäkring. Endast Danmark har kvar enbart en frivillig försäkring men i dagarna föreligger ett förslag från regeringen till Folketinget i Danmark om förändring av detta system. Däremot är det vanligare utomlands att hela eller delar av sjukförsäkringen är frivillig.

Den nuvarande svenska arbetslöshetsförsäkringen har trots sin frivillighet haft en jämförelsevis hög anslutningsgrad, som för övrigt i dagens

209

arbetslöshetssituation ökar. Den har internationellt utmärkt sig för sin koppling till arbetslinjen, för en förhållandevis hög kompensationsnivå för vanliga inkomsttagare och för sin fackliga och föreningsmässiga anknytning som lett till en positiv närhet till arbetsplatserna.

Trots goda erfarenheter med den svenska frivilliga arbetslöshetsför- säkringen anser jag tiden mogen för en allmän försäkring mot inkomstförlust vid arbetslöshet. Som jag återkommer till i nästa kapitel kan den utformas antingen som en allmän försäkring fullt ut eller konstrueras som en kombination av allmän försäkring och frivillig tilläggsförsäkring.

En övergång till allmän försäkring bör emellertid ej ske genom tvära kast utan bör lämpligen utformas som en vidareutveckling av den nuvarande svenska frivilliga försäkringen och KAS. Härigenom kan erfarenheter tillvaratas, som gynnar ett snabbt genomförande och en billigare ordning. Stora delar av det nuvarande regelsystemet och de administrativa rutinerna bör kunna nyttiggöras i en ny försäkring.

De skäl, som talar för att den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen omformas till en allmän försäkring fullt ut eller till viss del, är enligt min mening:

- Arbetslöshetsförsäkringen skall, som jag ovan förordat, när dess regelsystem bestäms och dess ersättning utnyttjas, ses som ett inslag i arbetsmarknadspolitiken. Sambandet mellan aktiva och passiva åtgärder vill jag stärka. De aktiva åtgärderna är allmänna och vänder sig till alla i arbetskraften eller på väg in i arbetskraften med behov av dessa åtgärder, oavsett intressekoppling eller annan begränsning. Vid ett samspel med ar- betslöshetsförsäkringen bör den också ha samma inriktning.

- Med nuvarande höga arbetslöshetstal i Sverige har det blivit uppenbart att kommunerna inom ramen för socialpolitiken oplanerat i växande utsträckning får ta på sig konsekvenserna av arbetslöshet för oförsäkrade. Sett ur finansieringssynpunkt betyder detta att, för de som tillhör en frivillig försäkring, finansierar arbetsmarknadssektom - med statligt bidrag - inkomstförlust vid arbetslöshet, medan det för de oförsäkrade blir skattebetalarna i respektive kommun som blir finansiärer. Detta ger en viss inkonsekvens men framför allt belastas kommunerna med kostnader som allt fler anser ej bör vara en primär kommunal uppgift. Det leder också till ojämnhet mellan kommunerna, då

210

andelen oförsäkrade varierar, där vissa kommuner bara har 10- 15 % oförsäkrade och andra har 30-35 %.

- En allmän försäkring ger en mer solidarisk finansiering. Idag belastas produktionsutrymmet på varje arbetsplats med arbetsgivaravgifter till den nuvarande försäkringen, oavsett om alla anställda på arbetsplatsen är med eller ej i den frivilliga försäkringen. Det finns således bristande samband när det gäller arbetsgivaravgiften (som är 2,12 % av löneunderlaget att jämföra med individavgiften ca 0,3 %) och försäkringens förmåner/ut- gifter. Vid tidigare låga svenska arbetslöshetstal har detta problem fått ringa uppmärksamhet men med dagens arbetslös- hetstal och att arbetsgivaravgiften behöver två- eller tredubblas för att klara försäkringskostnaderna, så blir problemet växande.

- EES-avtalet innebär fri rörlighet för arbetskraften mellan alla EG- och EFTA-länder där i det närmaste alla länder utom Sverige har en obligatorisk eller allmän försäkring. Även om det inte formellt krävs en ändrad karaktär av den svenska försäkringen, så kommer harmonieringsbestämmelser och samspelet inom arbetsmarknads- politiken att underlättas.

— En allmän försäkring bör också underlätta att olika grupper på arbetsmarknaden likställs i en försäkring, dvs. företagare, an- ställda och uppdragstagare.

7.4 En del av arbetsmarknadspolitiken och ett led i strävandena att främja arbetslinjen

En arbetslöshetsförsäkring riktar sig till dem som ingår i arbetskraften och aktivt svarar för ett arbetskraftsutbud. För de som saknar arbete, men inte heller vill ha något arbete, fyller försäkringen ingen funktion. Inte heller har försäkringen till syfte att utge ersättning till de medborgare som saknar tillfredsställande försörjning av annan orsak än arbetslöshet. Sådana problem måste lösas på annat sätt.

Försäkringen är således nära förenad med inkomstbortfall från arbete, eller i särskilda fall, med att någon trots intensivt sökande inte kan erhålla ett arbete. Därmed kan försäkringen avgränsas mot t.ex. minimiinkomstsystem eller andra mer generella välfärdssystem utan direkt anknytning till arbetslöshet.

211

Samtidigt som försäkringen är en del av samhällets skyddsnät för de som ingår i arbetskraften, av i princip samma slag som skydd vid arbetsskada, sjukdom m.m. , kan försäkringen också ses som ett arbetsmarknadspolitiskt medel, om man med detta menar en åtgärd som skall bidra till att en anpassning kommer till stånd mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft.

Arbetslöshetsförsäkringen är således knuten till arbete, till arbetsmarknaden och därmed också till arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken är i sin tur beroende av den generella ekonomiska politiken.

Det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken har varit och är - trots nuvarande höga arbetslöshetstal - produktivt arbete åt alla. Detta innebär inte bara att arbetslösheten skall bekämpas utan också att deltagande i arbetslivet skall stimuleras. Personer med funktionshinder skall stödjas och ges förutsättningar att erhålla och behålla ett arbete på samma sätt som andra. Jämställdhet mellan män och kvinnor i arbetslivet skall främjas. Arbetet som sådant skall vara stimulerande och utvecklande. Det skall inte leda till arbetsskador och utslagning. Av hänsyn till den enskilde och till samhället i stort måste de arbetsmarknadspolitiska medlen vara inriktade på att ge bästa möjliga förutsättningar för alla människor att få ett fritt valt, lämpligt arbete. Sett ur en arbetsgivarsynvinkel skall arbetsmarknads- politiken bl.a. syfta till att tillgodose behovet av lämplig och tillräcklig arbetskraft.

Detta betyder att arbetslösa i första hand skall erbjudas arbete, kompetens- höjande utbildning eller annan aktiv åtgärd. Först därefter skall arbetslösa erhålla en kontant ersättning.

Arbetslöshetsförsäkringen skall genom inkomsttrygghet underlätta och stimulera arbetstagarnas rörlighet och därigenom medverka till omvandling och anpassning på arbetsmarknaden och i näringslivet. En arbetslöshets- försäkring skall fungera så att omställning underlättas, men också ge människor motiv att delta i samhällets produktion av varor och tjänster.

Sverige har internationellt sett ett mycket högt arbetskraftsdeltagande. Totalt sett, för män och kvinnor tillsammans, uppgick arbetskrafts- deltagandet i åldrarna 16 - 65 år under 1991 till nära 84%. Talet sjönk dock något under år 1992. Sverige har fram till 1990-talet också haft en mycket låg, öppen arbetslöshet, normalt ca 1,5-3%. Den konjunktur- avmattning som inleddes i slutet av 1980-talet orsakade emellertid en minskning av sysselsättningen. Arbetslöshetstalen började öka under 1990

212

och har därefter ökat lavinartat. I april 1993 uppgick den öppna arbetslösheten till 7,3 % av arbetskraften eller ca 330.000 personer. Till dessa kommer ytterligare ca 5 % av arbetskraften i olika åtgärder.

Det traditionellt kanske mest utmärkande draget i svensk arbetsmarknads- politik i ett internationellt perspektiv, är den s.k. arbetslinjen. Med denna avses att de arbetsmarknadspolitiska medlen, inklusive kontantstödet vid arbetslöshet, är inriktade på att den arbetslöse skall finna ett lämpligt reguljärt arbete. Vederbörande skall inte behöva finna sig i att arbetslös— heten blir bestående. Men även om reguljärt arbete inte är omedelbart tillgängligt, skall den arbetslöse erbjudas en kompetensutveckling genom t.ex. utbildning. Kontantstödet skall ses som ett tillfälligt försörjningsstöd i avvaktan på att arbetslösheten kan hävas på ett mer permanent sätt.

Syftet med arbetslinjen är framför allt att den enskilde skall skyddas från att hamna i inaktivitet, som i sin tur medför att det blir allt svårare att komma tillbaka till arbetsmarknaden. Den som vill och kan arbeta skall kunna åtnjuta samhällets stöd och insatser i syfte att få ett arbete. En stödsituation skall inte behöva accepteras som en ersättning för ett reguljärt arbete.

Även av hänsyn till samhället i stort bör arbetslinjen hävdas. Arbetskraften bör tas tillvara på bästa sätt, bl.a. genom en väl fungerande arbetsförmed- ling. Att människor som tillhör arbetskraften genom arbetslöshet blir berövade initiativkraft, yrkeskunnande och möjlighet att bidra till samhällets produktion, är till skada för hela samhället.

Även under perioder med stor arbetslöshet finns arbeten som behöver utföras. Om den reguljära arbetsmarknaden inte förmår engagera arbetskraften för dessa arbeten, bör samhället på olika sätt kunna bidra med särskilda stödinsatser som bidrar till en positiv lösning. Insatserna bör vara sådana att de är till största möjliga nytta, både för den arbetslöse individen och för samhällets behov. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall kunna sättas in vid en lämplig tidpunkt under arbetslösheten, vara av tillfällig karaktär och uppfattas som positiva av den enskilde. De får emellertid inte ersätta reguljära arbeten eller negativt påverka en fungerande arbets- marknad.

Som exempel på arbetsmarknadspolitiska insatser kan nämnas platsförmed-

ling, yrkesvägledning, jobb—sökaraktiviteter, arbetsmarknadsutbildning, företagsutbildning, utbildningsvikariat, rekryteringsstöd, starta eget-bidrag,

213

beredskapsarbete, ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Vissa av dessa åtgärder har av statsmakterna beslutats för en viss begränsad tidsperiod under vilken arbetslösheten har förutsetts bli särskilt stor. I flera fall förlängs dock åtgärderna genom nya beslut.

Arbetslinjen hävdas inte bara genom särskilda arbetsmarknadspolitiska in— satser för den som redan är eller riskerar att bli arbetslös. Arbetslinjen hävdas också genom att samhället på olika sätt inom skola och utbildnings- väsende stimulerar och stöder människor att göra bra yrkesval och tillhandahåller lämplig utbildning.

På vilket sätt kan då utformningen av arbetslöshetsförsäkringen mer konkret främja arbetslinjen?

Jag vill utveckla detta i det följande ur två perspektiv, dels individens - den arbetslöses - och dels samhällets genom arbetsmarknadspolitiken.

7.5 Den arbetslöses rättigheter och skyldigheter

Som jag redan framhållit skall en ny försäkring ge inkomsttrygghet vid om- ställning till ett nytt arbete för en arbetslös. Den skall ge en sådan kompensation för inkomstförlust så att den ger möjlighet att ägna all tid åt att finna ett nytt arbete och i avvaktan på det använda en övergångsperiod till kompetenshöjande insatser och/eller arbetsträning. Därför bör försäk- ringen vara allmän som i andra utvecklade industriländer och därvid också till sin karaktär påminna om vad som gäller i Sverige för socialför- säkringarna. För att tydliggöra kopplingen till arbetslinjen och att vederbörande arbetslös har ett seriöst och realistiskt arbetsutbud samt en vilja att ta ett arbete, kopplas rätten att erhålla ersättning till att ett klart arbetsvillkor har upparbetats. För de arbetslösa som aktivt strävat för, men ej kunnat, att etablera sig på arbetsmarknaden skall särskilda villkor gälla, som jag längre fram utvecklar och kallar utbildningsvillkor med karens.

Den arbetslöse skall med försäkringens utformning redan från det att arbetslöshet konstaterats använda all sin kraft för att själv finna ett nytt lämpligt arbete direkt eller - om så bedöms erforderligt - stärka sin kompetens för att bättre kunna konkurrera om ett nytt arbete. Han skall därvid ha rätt till stöd från den offentliga arbetsförmedlingen och tillgång till de arbetsmarknadspolitiska stödresursema.

214

I den mån arbete ej går att finna direkt genom egen insats eller genom förmedlingens vill jag förorda att en handlingsplan upprättas, som skall be- handla hur den arbetslöses möjligheter att komma åter på arbetsmarknaden kan stärkas. Planen bör upprättas i samråd mellan den offentliga arbetsför- medlingen och den enskilde och ta upp behov av och hur - respektive när det kan ordnas med kompetensutveckling, eventuell arbetsträning och - i förekommande fall - yrkesinriktad rehabilitering samt var nytt arbete kan sökas. I samspelet mellan den offentliga arbetsförmedlingen och den enskilde utvecklas en sådan planering.

Den offentliga arbetsförmedlingen bör således ha skyldighet att biträda den arbetslöse med en sådan plan samt - som hittills - erbjuda erforderliga tillgängliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder snarast möjligt.

Som jag tidigare redovisat (kapitel 4 och 5) ökar nu långtidsarbetslösheten, vilken leder till risk för successiv och ofta snar total utslagning från arbetsmarknaden. Många internationella erfarenheter, inte minst från England och Holland, visar detta. Detta medför stort mänskligt lidande och - i ett land som Sverige, där den offentliga sektorn har ett slutligt försörjningsansvar för alla samhällsmedborgare - högre samhällsekono- miska kostnader jämfört med om kortsiktiga arbetsmarknadspolitiska insatser sker och ett bra inkomststöd ges under omställning till ett nytt arbete.

Enligt min uppfattning talar dessa förhållanden tydligt för att koppla en ny försäkring till rätten till lämpliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder om inte arbete erhålls. Vilken åtgärd som är mest adekvat bör framgå av den nämnda handlingsplanen. Den bör sättas in så snart tillgång till åtgärder i fråga finns och det är lämpligt för den enskilde för att stärka möjligheten till återgång till arbete. Det bör emellertid finnas en absolut sista tidpunkt i ett nytt regelsystem för en sådan åtgärd. Jag anser att tidpunkten bör sättas till när vi i Sverige räknar med att långtidsarbetslöshet uppkommer, dvs. efter sex månaders arbetslöshet. Den arbetsmarknadspolitiska åtgärden bör då vara minst av den omfattningen att den kan kvalificera för en ny ersättningsperiod i försäkringen om arbete fortfarande ej erhålls. Såväl förslaget om handlingsplan som denna rätt till åtgärder behöver komma till uttryck i en särskild lagstiftning i anslutning till lagen om ny försäkring och också i statsmakternas riktlinjer för AMV.

I den arbetslöses rättigheter gentemot staten bör också korrespondera till skyldigheter. Tackar den arbetslöse nej till erbjudet lämpligt arbete eller

215

åtgärd skall det leda till avstängning i försäkringsersättningen. Avstäng- ningsreglema skall vara stränga för att gynna arbetslinjen. Härvid bör den enskilde - om delade meningar uppkommer mellan denne och den offentliga arbetsförmedlingen eller försäkringsgivaren - ha rätt att anföra besvär vid förvaltningsdomstol.

Av statsfinansiella skäl men även av rättviseskäl jämfört med situationen för andra i samhället, bör en kompetenshöjande arbetsmarknadspolitisk utbildning knappast vara mer än av kortvarig natur. Den torde många gånger få karaktären av en akut insats för att snabbast möjligt få vederbörande tillbaka till arbetslivet. Andra gånger blir det uppenbart för en person som drabbats av arbetslöshet att en utbildning, som denne kanske tidigare avstått från, nu krävs för framtiden, alternativt att det utbildningsområde som en gång valts inte är det mest lämpliga för framtiden. Därför bör den allmänna utbildningspolitiken gynna vuxen- utbildning såväl på gymnasie- som på högskolenivå, liksom kortare inrik— tade utbildningar. Försäkringen bör också underlätta sådana satsningar som många gånger kan kräva studiesocialt stöd från det allmänna. Ibland kan även s.k. trygghetsavtal utformas för att gynna sådana satsningar. Jag vill att en ny försäkring, vad gäller möjligheterna till kvalifikation för en eventuell ny ersättningsperiod, möjliggör att sådana, ofta egna individuella satsningar, medräknas.

Jämfört med nuvarande frivilliga försäkring och kontant arbetsmarknadsstöd vill jag således stärka individens trygghet vid arbetslöshet med en allmän försäkring och rätt till handlingsplan samt rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder senast efter sex månaders arbetslöshet. När det gäller den arbetslöses skyldigheter att ta ett arbete eller anvisad åtgärd från den ofentliga arbetgörmedlingen, vill jag, jämfört med idag, ha mer påtagliga efekter om denne tackar nej. De närmare reglerna utvecklas i kapitel 9.

7.6 Förstärkt samspel mellan aktiva och passiva arbets- marknadspolitiska åtgärder

Det andra perspektivet hur arbetslöshetsförsäkringen mer konkret kan främja arbetslinjen vill jag behandla från samhällets horisont.

Den ovan beskrivna ambitionen med en ny försäkring ställer ökade krav på sambandet mellan aktiva och passiva åtgärder i arbetsmarknadspolitiken. Det blir en direkt koppling mellan tidpunkten då försäkringsersättning

216

lämnas och olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder för att försöka häva arbetslösheten. Det kräver ett nära samspel mellan den arbetslöse, dennes försäkringsgivare och arbetsförmedlingen. När detta förslag till en ny försäkring skall realiseras 1994 kan - vid sidan av den offentliga arbetsförmedlingen - finnas olika privata och föreningsdrivna förmedlingar. Deras kunskaper och möjligheter skall givetvis tas i anspråk av den arbetslöse om han eller hon vill för att snabbt få ett nytt arbete. På samma sätt som föresatts i en föreslagen ny reglering av privata förmedlingar, bör det emellertid vara den offentliga arbetsförmedlingen som den enskilde all- tid måste vara anmäld till för att få ersättning och det är denna som disponerar de statliga arbetsmarknadspolitiska medlen.

Samspelet bör uttryckas i en ny försäkringslag jämte följdförfattningar och sedan följas upp med anvisningar från arbetsförmedlingen och ansvarig myndighet för den nya försäkringsorganisationen. Jag har härvid övervägt om samspelet skulle underlättas om arbetsförmedlingen tillika admini- strerade en ny försäkring. Jag finner emellertid att två skäl överväger för att detta inte skall vara fallet. Jag tror att effektiviteten bör underlättas vid en ny försäkringsadministration av en pluralism av försäkringsgivare nära knutna till arbetsmarknadens parter. Det är arbetsgivaren och de anställda som skall finansiera en ny försäkring och då bör de också ha direkt inflytande på kopplingen mellan försäkringens förmåner och dess avgifter. En ansvarig myndighet för försäkringsorganisationen kommer att förvalta en stor fond samt ha tillsyn över de olika försäkringsgivamas fonder. Det är uppgifter som inte naturligen hör hemma i AMV. Det talar således för en särskild organisation med olika försäkringsgivare sammanhållna av ett visst gemensamt regelsystem (se närmare kapitel 12). Samspelet i de individuella ärendena får därför — som nu - ske i direkt kontakt mellan förmedlingskontoren och respektive försäkringsgivare.

Såväl i den allmänna debatten som i politiska diskussioner har frågan väckts om inte både aktiva och passiva åtgärder bör finansieras gemensamt av arbetsmarknadssektorn. Vid min genomgång om vad som är den bästa formen för en ny försäkring så ställer jag mig emellertid tveksam till ett sådant upplägg. Jag grundar detta på:

- orsakerna till arbetslöshet kan ej enbart härledas från förhållandena i produktionen utan också i hög grad från det internationella beroendet, den allmänna konjunktumtveckling- en, statsbudgetens saldo, statsskuldens utveckling, det allmän- na industriklimatet i Sverige, vilka faktorer i stor utsträckning

217

avgörs av riksdagen samt även utbildningspolitiken. Staten har således ett påtagligt ansvar för att arbetslöshet uppkommer och bör därvid också direkt ekonomiskt ta en del av arbetslös- hetens konsekvenser;

- liksom det finns ett samband mellan aktiva och passiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder så finns det ett klart samband mellan en rad arbetsmarknadspolitiska satsningar och andra statliga åtaganden inom exempelvis utbildningspolitiken, satsningen på infrastruktur och vad gäller arbetshandikappade till såväl sociala som medicinska rehabiliteringsinsatser för handikappade. Det skulle betyda att en rad viktiga infrastruktursatsningar, utbildningssatsningar m.m. finansieras av en annan källa, dvs. via arbetsgivaravgifter, utan någon som helst koppling till de ordinarie satsningarna över statsbudgeten;

- med nuvarande volym aktiva och passiva åtgärder om ca 80 mdkr på årsbasis, krävs ett avgiftsuttag inom arbetsmarknads- sektorn (arbetsgivar- och individavgifter) på 11 a 12 % av löneunderlaget att jämföra med dagens uttag om 2,4 % till arbetslöshetsförsäkringen. Under perioder med lägre arbetslös- het skulle avgiften kunna sjunka. Såsom utvecklingen ser ut att bli under resten av 90—talet, betyder det att avgifterna behöver gå i höjden när det är lågkonjunktur och företagen har svårt med sysselsättningen. Det riskerar att leda till ett system som inte underlättar sysselsättning och nyanställningar.

Mitt förslag utgår från att hela kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen, inklusive de utbildningsbidrag en arbetslös uppbär vid AMU, ALU etc under tiden för arbetslöshet finansieras av arbetsmarknadssektom genom avgifter. Genom den utveckling som nu sker täcker staten genom upplåning, där räntekostnaden belastar statsbudgeten, direkt 75 å 80 % av försäkringens kostnader (i är över 35 mdkr). Kommunerna får även stå för en viss utfyllnad, framför allt vid KAS. Den nya försäkringen, som jag förordar fullt ut skall finansieras av arbetsmarknadssektorn, kommer därmed att frigöra resurser, framför allt för staten men även för kommunerna. På sikt bör det underlätta utrymmet för aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder över statsbudgeten, där jag anser att dessa hör hemma. Kommunerna får också en bättre marginal för att stötta upp arbetslösa med olika aktiviteter för att häva passivitet i väntan på arbete

218

eller åtgärd. Därigenom ges också ett bidrag till att bättre än idag skilja på statens ansvar för arbetsmarknadspolitiska insatser och kommunerna för den nära socialpolitiken.

7 .7 Försäkringens kompensationsnivå

Den nuvarande frivilliga försäkringen har hittills givit en kompensation motsvarande 90 % av inkomstförlust vid arbetslöshet upp till ett tak på 14.600 kr. Riksdagen har nyligen beslutat att sänka kompensationsnivån till 80 % och samtidigt ändra dagpenning och beräkningen. Det medför att fr.o.m. den 5 juli 1993 kompenseras 80 % av inkomsten upp till 15.500 kr. Fr.o.m. den 6 september 1993 kommer fem dagars karens att återin- föras.

Som framgår av det internationella avsnittet (kapitel 6) kan den svenska nu- varande försäkringen karaktäriseras av att den ger en relativt generös kompensation för inkomstförlust för låglöne— och medelinkomsttagare. I våra större konkurrentländer i Europa är kompensationsnivån oftast 60 - 70 % medan den i USA och Kanada är ytterligare något lägre.

Å andra sidan är jämförelse med ett separat utländskt system inte adekvat, enär det bör ses i sitt sammanhang i resp. land med lönepolitik, arbetslöshetstal och socialförsäkringssystemens utformning. Inom de svenska socialförsäkringssystemen har genomförts eller diskuterats att ändra ersättningsnivåer och karenser. Således gäller för sjukförsäkringen, inklusive möjligt arbetsgivartillägg fr.o.m. i vår 75 % för dag 2 och 3 och fr.o.m. dag 4 t.o.m. dag 90, 90 % av lönen. För dagarna 91 - 365 lämnas ersättning med 80 % samt fr.o.m. dag 366 med 70 % av lönen. Karensdag tas ut med en dag i sjukförsäkringen. I arbetsskadeförsäkringen har ersättningen också nyligen förändrats ned mot sjukförsäkringsnivå. Politiska diskussioner pågår när detta skrivs om eventuell ändrad ersättningsnivå i föräldraförsäkringen till 80 %.

Syftet med den svenska arbetslöshetsförsäkringen är att ge inkomsttrygghet på väg till ett nytt arbete. Det talar för att nivån ej skall förändras alltför påtagligt i förhållande till arbetssituationen för att inte äventyra levnadsvillkoren, så att bostad, bil m.m. måste avyttras. En sänkning av inkomsten minskar också konsumtionsutrymmet på dagligvaruområdet. Med dagens höga arbetslöshetstal märks det påtagligt negativt för exempelvis detaljhandeln, vilket slår indirekt på sysselsättningen.

219

Samtidigt är finansieringsutrymmet för en försäkring de närmaste åren ytterst begränsat, vilket inte märks av det löpande underskottet den 31 december 1993 (beräknat till 40 - 45 mdkr).

Enligt mina grundläggande värderingar bör en ny försäkrings lägsta ersätt- ningsnivå överstiga vad som annars skulle berättiga stora grupper till socialbidrag. Den nuvarande KAS (4.300 kr fr.o.m. den 5 juli 1993) gör ej det. Vidare bör det övre taket, där försäkringen ger kompensation, helst höjas så att en paritet nås med sjukförsäkringens tak (för närvarande sju och ett halvt basbelopp), men i vart fall så att den stora majoriteten av arbetstagare får en likvärdig nivå. Annars kan försäkringens finansiering äventyras på sikt. Detta oaktat rena "rättviseskäl".

En avvägning av dessa faktorer har lett mig till att prioritera att lägsta ersättning i en ny försäkring bör utgå med 6.000 kronor (+ 2.000 kronor per månad jämfört med KAS idag) och utrymme också skapas för att det s.k. inkomsttaket höjs isamma storleksordning (+ 2.000 kronor), samtidigt som kompensationsnivån begränsas till högst 80 % av inkomstförlust. Detta oavsett hur försäkringen i övrigt utformas, till vilket jag återkommer till i nästa avsnitt.

Det betyder att de som ej hunnit arbeta upp en inkomst liksom verkliga låginkomsttagare får en förbättring liksom medelinkomsttagare medan övriga får anpassa sig till en jämfört med tidigare 10% lägre nivå. För att klara dessa förbättringar och självfinansieringen fullt ut får jag avstå från att föreslå att höginkomsttagare får inkomstkompensation efter 80- procentregeln. För dessa blir det ett enhetligt belopp motsvarande försäkringens inkomsttak, i vart fall efter vad en ny lag reglerar. Trots detta kan många "vanliga" inkomsttagare få en ansträngd ekonomi vid arbetslöshet. Jag finner emellertid den kompensationsnivå som jag får förorda för många är densamma som man fått vänja sig vid vid sjukdom och t.o.m. lägre än vad som gäller vid långvarig sjukdom. Till skillnad från arbetslöshet kommer sjukdom emellertid utan någon varseltid. Vid arbetslöshet kan tid och chans finnas att något bättre anpassa sin levnadsnivå efter nya villkor. Vissa mer eller mindre automatiska kostnader vid arbete kan också minska.

En förutsättning för att även fortsättningsvis i en ny försäkring hålla kompensationsnivån till 80% är enligt min mening att kostnaderna för arbetslösheten fördelas på alla. Det innebär också mina förslag, konkretiserade längre fram, där de största kostnaderna kommer att bäras

220

av arbetsgivare och i mindre utsträckning av de i arbete genom högre individavgifter. De arbetslösa skall undantas från individuella avgifter under arbetslösheten liksom arbetsgivare när någon slutat sin anställning.

Principiellt anser jag att ersättningsnivåema och karens i arbetslöshetsför- säkringen och sjukförsäkringen bör harmoniera utan att försäkringarna integreras. Därigenom ökar förståelsen för nivåer och risk för övervältring minskar. Den nya försäkringen kommer att harmoniera bättre än den hittills gällande. Detta ger exempelvis större möjligheter att upprätthålla en karens i arbetslöshetsförsäkringen än i sjukförsäkringen, genom att arbetslösheten innebär en viss minsta tids varsel och uppsägningslön och ibland utgår vederlag. När den svenska ekonomin förbättras finns det anledning att överväga att inkomsttaket i en ny arbetslöshetsförsäkring jämställs med sjukförsäkringens. I nuläget har jag inte funnit utrymme för detta.

Genom att individen vet att hans eller hennes försörjning är tryggad under en viss period av arbetslöshet och omställning och det ekonomiska risktagandet alltså inte blir alltför stort, kan viljan till övergång till en ny och i framtiden mer gångbar arbetsmarknadssektor underlättas väsentligt. Om arbetslöshetsförsäkringen inte ger individen denna omställnings- trygghet, kan det befaras att den som har ett arbete som inom en snar framtid kan förutses försvinna, väljer att inte ta den risk det innebär att lämna arbetet för ett nytt. En olämpligt utformad arbetslöshetsförsäkring kan således bidra till att permanenta en otidsenlig arbetsmarknadssituation och bidra till höga arbetslöshetstal på längre sikt.

7.8 Försäkringen skall inte förstatligas

Den nuvarande försäkringen finansieras så när som på några få procent av utgifterna genom av staten anvisade arbetsgivaravgifter. Försäkringen administreras av a-kassor, som inte är statliga myndigheter. KAS admi- nisteras däremot av statliga organ.

I krisuppgörelserna mellan regeringen Bildt och den socialdemokratiska oppositionen, befäst genom prop. 1992/93:100, anges att arbetslöshetsför- säkringen inte skall förstatligas.

Även om begreppet förstatligande är otydligt, ser inte heller jag några av- görande skäl för att förstatliga försäkringen i ett läge när samma krisupp- görelser andas tanken att flytta ansvaret för bl.a. sjukförsäkring och arbetsskadeförsäkring till arbetsmarknadens parter. Det är också min upp-

8 13.-0555 221

fattning att parterna på arbetsmarknaden - inte statsmakterna - skall ta ansvaret för försäkringen, om än inom en av statsmakterna angiven lagreglering. Jag utvecklar motiv till detta nedan.

7.9 Arbetsgivar- och egenavgifter finansierar fullt ut

Arbetslöshetsförsäkringen skall, både när dess regelsystem bestäms och dess ersättning utnyttjas, ses som ett inslag i arbetsmarknadspolitiken. Därmed bör också försäkringens finansiering, som jag redan framhållit i avsnitt 7.2 ovan, ha sin plats inom arbetsmarknadssektorn. Försäkringen vänder sig till arbetskraften för att skydda den vid arbetslöshet. Samtidigt är arbetslöshet en konsekvens av konkurrenskraft och beteende ute på arbetsplatserna. Detta leder till att produktionen bör belastas för kostnaderna för stöd till de arbetslösa vid omställning och på väg till ett nytt arbete. Genom att försäkringen ligger helt utanför statsbudgeten och ej heller skall belasta statsskulden blir den robustare mot bl.a. politiska förändringar.

Med detta synsätt är det naturligt att låta aktörerna på arbetsmarknaden, dvs. arbetsgivare och arbetstagare, stå för försäkringens kostnader utan finansiering över statens allmänna budget och alla skattebetalare. På så sätt tydliggörs också försäkringens kostnader för parterna, vilket ger ett ökat ansvarstagande för försäkringens utformning och utnyttjande. Därmed stärks också förståelsen för att avgiftsnivån i försäkringen har samband med den rådande arbetslösheten. Det kommer också att bli lättare för parterna att acceptera avgiftsändringar om försäkringen finansieras med hänsynstagande till uppkomna variationer i arbetslösheten.

Den nuvarande finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen är grundad på en beräknad genomsnittlig arbetslöshet på drygt 2% av arbetskraften (tidigare 3 %, men genom senare beslut att även utbildningsbidrag skall belasta arbetsmarknadsfonden räcker den endast till 2%). Vid dagens höga arbetslöshetstal innebär denna finansieringen att stora belopp måste till- skjutas försäkringen genom tillfällig statlig upplåning. Enbart under kalenderåret 1993 tilloskjuts 35 - 38 mdkr. Dessutom belastas kommunerna genom ökade krav på socialbidrag, som en följd av ett otillräckligt KAS. Det framtida försäkringssystemet måste bygga på en ansvarsfull finansi- ering, som täcker förväntade utgifter och som också tål variationer i arbetslösheten inom en konjunkturcykel. Detta innebär att de belopp som tillförs försäkringen skall motsvara kostnaderna för en förmodad arbetslöshetsnivå och att systemet innehåller en flexibilitet vid variation av

222

arbetslösheten. Det är först härigenom en försäkringslösning egentligen gäller. Eftersom min utgångspunkt är att finansieringen skall ske inom ar- betsmarknadssektom utan tillskott av skattemedel bör försäkringen finansi- eras genom arbetsgivaravgijter och individavgifterjitllt ut. Sistnämnda skall tas ut i proportion mot inkomster och ej såsom fast avgift som nu.

Arbetsmarknadens parter kommer genom avtal överens om regler på arbetsplatsen i samband med friställningar. Parterna träffar också olika trygghetsavtal som ger stöd vid arbetslöshet i form av kompetenshöjande åtgärder, redan till start av egen verksamhet och direkta ekonomiska kontantstöd. Det stärker motiven för att också arbetslöshetsförsäkringen finansieras fullt ut inom arbetsmarknadssektorn. Härigenom får parterna överblick och ansvar för såväl regler vid uppsägning som ekonomiskt stöd, varigenom smidigare samordnade lösningar lättare kan nås. Avgiften får fördelas på lämpligt sätt mellan arbetsgivare och anställda utgående från olika gruppers möjligheter att bära avgifter från tid till annan. Det är emellertid betydelsefullt att båda parter bär avgifter även om de ytterst kommer från samma källa - produktionsutrymmet. Avgifterna bör också vara synliga.

Trots att den nuvarande försäkringen har varit av frivillig karaktär har staten fullt ut, exklusive a-kassornas administrativa kostnader, tagit ansvar för försäkringens finansiering och fastställt i lag de avgifter arbetsgivare och medlemmar i en a-kassa skall betala. Staten fastställer också regelsystemet genom lag och förordning fullt ut. Dessa förhållanden har nu, med smärre variationer i regelsystemet, gällt i ca 20 år. Under tiden har arbetsmarknadens parter i ökad utsträckning på eget initiativ och under eget ansvar överenskommit om andra frivilliga system vad gäller trygghetsavtal, arbetsmarknadsförsäkringar, avtalspensioner vid tidig avgång m. m. Man har även när det gäller utfyllnad till de lagstadgade pensionsvillkoren (folkpension, ATP) överenskommit om kompletterande pensionsersättningar. Olika former för grupplivs- och gruppolycksfalls— försäkringar har också utvecklats antingen i överenskommelse mellan par- terna eller genom att arbetsgivare eller facklig organisation var för sig erbjuder de anställda sådana paket.

Jag uppfattar att vårdandet och ansvaret för sådana i avtal gjorda överens- kommelser är väl så starkt från båda parterna som den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Utgifter och inkomster balanserar i regel i dessa system medan det inte gäller för den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Även i de allmänna systemen, där staten har tagit på sig finansierings-

223

ansvaret men förutsätts täcka de löpande utgifterna med avgiftsdebitering på arbetsgivare och ibland med individavgifter, finns ofta bristande överensstämmelse mellan utgifter och inkomster (ATP-systemet, arbets— skadeförsäkringen).

Mot den bakgrunden förordar jag att i den del en ny arbetslöshetsförsäkring är frivillig så bör arbetsmarknadens parter få ett aktivt inflytande och ansvar för att utgifter och inkomster harmonierar över tiden. Det bör dock i lag sättas upp ramar inom vilka sådana avtal kan träffas, då det finns ett samhällsintresse av att ett godtagbart inkomstskydd vid arbetslöshet är tillgängligt. I annat fall övervältras kostnaderna på det allmänna, närmast den kommunala socialbudgeten.

Formen för överenskommelse mellan parterna kan antingen vara ett traditionellt kollektivavtal för respektive avtalsområde eller överens- kommelse om att arbetsgivaren skall erbjuda en gruppförsäkring med inkomstskydd mot arbetslöshet för sina anställda. Oavsett modell innebär överenskommelser mellan parterna att man också naturligen kan samordna överenskommelser om andra trygghetsskapande åtgärder och arbetsmarknadsförsäkringen. Här bör ett klart samhällsintresse föreligga.

Jag vill i det här sammanhanget understryka att finansieringsproblematiken - var utrymme finns idag och de närmaste åren - är utredningens största problemområde och det styr hur en ny försäkring kan utformas. Jag tar i kapitel 10 upp de konkreta förslagen till finansiering av den nya försäk- ringen. Utrymmet på kort sikt för detta påverkas också av hur det ackumulerade underskottet finansieras, vilket jag konkretiserar i kapitel 13.

7.10 Lönebildningen och försäkringen

I debatten har länge diskuterats samband mellan lönebildning och arbetslöshet på så sätt att vissa branscher gjort för höga löneuttag som i sin tur lett till utslagning inom branschen. Konsekvenserna av arbetslöshetens kostnader inom en sådan bransch har emellertid då burits gemensamt av alla branscher. För att belysa den här frågan har jag haft ett särskilt seminarium med en bred sammansättning av ekonomer. Till detta seminarium hade fyra svenska ekonomer, chefsekonom Jan Herin och professor Lars Calmfors, chefsekonom Roland Spånt, ekonom Dan Andersson och den norske ekonomen Oddbjöm Raaum ombetts att belysa ämnet i var sina "uppsatser". Dessa ger sammantaget en god beskrivning av ämnet och belyser även en försäkring ur fler aspekter. Av den

224

anledningen låter jag publicera deras rapporter (4) i en särskild bilaga. De får därvid också tala var och en för sig själv. Det finns även en uppsats i den senaste långtidsutredningen (bilaga 14 till LU 1992) om lönebildning som har intresse.

Vid sidan härav har utredningen studerat arbetslöshetens utveckling per kassaområde och jämfört om anställnings— och lönevillkor har någon samvariation med skillnad i arbetslöshet. Utredningen har också vid överläggningar med några andra länders ansvariga för försäkring fått del av deras erfarenheter. Det här har sammantaget visat att orsakskedjan till arbetslöshet är bred och komplicerad, enligt min mening.

Arbetslösheten är en effekt av bristande överensstämmelse mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Dessa skillnader påverkas i sin tur av olika förhållanden i ekonomin. Grundläggande för den ekonomiska aktiviteten är den allmänna ekonomiska politiken. Den styrs i växande utsträckning av ett internationellt beroende som Sverige mycket lite råder över. Konjunktursvängningar är ett internationellt fenomen. Men den ekonomiska politiken utformas också från riksdagen där statsbudgetens saldo och statsskuldens utveckling blir viktiga faktorer för växelkurs, räntepolitik m.m. Det allmänna industriklimatet i Sverige är också en viktig faktor som i stor utsträckning avgörs av regering och riksdag. Den allmänna arbets— lösheten är således nära förknippad med tillståndet i ekonomin i stort.

Arbetslösheten inom en bransch påverkas i sin tur av hur aktörer inom branschen beter sig. Stora kostnadsökningar i produktionen, vare sig dessa har sin grund i höga löneökningar eller i andra orsaker, kan bidra till att efterfrågan på branschens produkter eller tjänster minskar, med arbetslöshet som följd. Liknande situationer kan uppträda i enskilda företag. Tillämpad personalpolitik i en bransch eller i enskilda företag kan likaledes ha betydelse för arbetslösheten bland de grupper som är berörda, genom att i olika grad ta ansvar för sysselsättningen under t.ex. en konjunktur- nedgång. Det kan t.ex. handla om att ha stora andelar deltidsanställda som regulatorer i branschens efterfrågan.

Även indirekt kan den offentliga sidan sägas ha ansvar för arbetslöshetens nivå genom att t.ex. påverka utbildningspolitiken. Denna har vid olika tillfällen visat tecken på att inte anpassa utbildningsvolymen till de förväntade framtida behoven, med arbetslöshet som följd. Exempel kan hittas på den nuvarande överutbildningen av tandläkare eller bristen på

225

logopeder. Men ansvaret för detta faller även på branschen som inte haft framförhållning i tillräcklig utsträckning.

Det enskilda företagets beteende, att exempelvis ej gardera sig med produktutveckling/marknadsutveckling eller att man i övrigt inte är tillräck- ligt stark i konkurrens, är andra led i orsakskedjan.

Men även de fackliga organisationerna och den enskilde anställde kan bidra till utveckling av arbetslöshet genom krav i lönepolitik, anställningsvillkor och underlåtande av att satsa på utbildning. Den enskilde individen på- verkar i någon mån själv sin risk för arbetslöshet, t.ex. genom val av utbildning eller bosättningsort, genom att effektivt söka arbete eller medverka i åtgärder som underlättar en placering. I sammanhanget är individens inflytande normalt en underordnad betydelse jämfört med de generella orsakerna till arbetslöshet ovan.

När det gäller explicit samband mellan löneökningar, arbetslöshet och kostnader för arbetslöshetsförsäkringen, är det svårt att dra slutsatser från svenska praktiska förhållanden beroende på våra historiskt låga arbets- löshetstal hittills, mycket begränsade och enhetliga avgifter för arbetslöshetsförsäkringen samt att dagens a-kassor ej följer branscher/av- talsområden mer än i mindre omfattning. Snarare är det branschens konkur- rensutsatthet och synsätt på om arbetskraften är en rörlig resurs vid ändrad efterfrågan, som hittills givit skillnader i arbetslöshetsutveckling.

Teoretiskt kan påvisas ett samband mellan höga löneuttag och risk för att detta leder till utslagning inom en bransch och därmed arbetslöshet, som framgår av bilagda rapporter. Med det svenska förhandlingssystemet och spelregler på arbetsmarknaden, har vi i praktiken små löneskillnader mellan branscher, i vart fall när det gäller utvecklingen numera mellan åren. Det är också svårt för en facklig organisation att praktiskt bestämma löneut- fallen "i sin bransch" efter en rationell avvägning mellan värdet av höjda löner och eventuell risk för ökad arbetslöshet. Lönenivån påverkas givetvis i första hand av arbetsgivarna, men också i ett allt mer internationellt beroende av den internationella konkurrensförmågan. Lönenivån är också en rekryteringsfråga och har en status-/imageskapande roll för en bransch. Ansvaret för löneutvecklingen är givetvis delat mellan den anställde och arbetsgivaren och dessas organisationer. Allt detta hindar inte att löne— utvecklingen på sikt har en påverkan, inte minst för rekrytering och avgångar.

226

Sammantaget får konstateras att lönebildningen är en av många faktorer som påverkar arbetslöshetens utveckling i en bransch. Lönebildning har därvid, enligt min uppfatttning, en begränsad roll, i vart fall med det hittillsvarande sättet för lönebildning i Sverige. En starkare påverkan finns från andra faktorer, som jag summariskt redovisat ovan. Oavsett om detta synsätt delas eller ej, förordar jag att i en ny försäkring kostnader fullt ut belastar produktionsutrymmet med fördelning på arbetsgivare och anställda. En del av kostnaderna skall härvid följa arbetslöshetsutvecklingen i branschen, som jag utvecklar nedan.

7.11 Solidarisk eller differentierad finansiering

Genomgången ovan visar att orsaker till arbetslösheten kan härröras från den internationella konjunkturutvecklingen, statens sätt att sköta den ekonomiska politiken och det allmänna industriklimatet, olika finansiärers beteende, branschens politik, risktagande m.m., det enskilda företagets konkurrenskraft, personalpolitik m.m. samt de fackliga organisationerna och individen själv. De här orsakerna får givetvis vägas in när finansieringen skall övervägas. Strukturell arbetslöshet bör alla vara med och finansiera medan detta inte i alla delar är lika självklart när det gäller konjunkturell arbetslöshet. En eventuell differentiering av avgift efter risk för arbetslöshet måste beakta detta förhållande. Att härleda orsaken till arbetslöshet är en utgångspunkt för hur finansieringen av försäkringen skall fördelas inom arbetsmarknadssektorn. En annan handlar om bärigheten hos företag och olika grupper av anställda. En tredje utgångspunkt är mer principiell och handlar om synsätt! Bör vi solidariskt ta ansvar för arbets- lösheten tvärs över arbetsmarknaden?

Med rådande statsfinansiella läge, med stora underskott i Arbetsmarknads- fonden - såväl löpande som ackumulerade - samt en hög arbetslöshet som inte på kort sikt kan begränsas till nivåer vi är vana vid, är det enligt min mening ofrånkomligt att försäkringens utformning måste beakta de reella förhållanden under vilka den skall fungera. Varje ambition att upprätthålla en - jämfört med de flesta andra länder - generös försäkring vid arbetslöshet, måste också kombineras med att det finns en vilja hos berörda intressenter att betala för ett sådant skydd. På längre sikt går det inte att upprätthålla ett system utan ansvarsfull finansiering.

Mot bakgrund av detta resonemang finner jag det naturligt att en ny arbetslöshetsförsäkring till största delen finansieras solidariskt bland arbetsgivare och individer. På marginalen bör det dock vara skäligt att låta

227

en viss del av arbetslöshetskostnaderna följa branschen eller avtalsområdet. En sådan mindre del bör begränsas till 20 - 30 % av försäkringens kostnader. Den marginella differentieringen måste samtidigt begränsas så att den ej stöter ifrån intresset för försäkringen och beskär olika arbetsgivares och inkomsttagares möjligheter att bära densamma.

7.12 Incitament till yrkesmässig och geografisk rörlighet

Ett väl fungerande näringsliv förutsätter att arbetskraftens resurser tas tillvara på bästa sätt. Detta sker genom att personer med yrkesutbildning och yrkeserfarenhet om möjligt får fortsätta att arbeta inom sitt yrkesområde och vidareutvecklas inom området genom utbildning och avancemang. Att individer tvingas - på grund av arbetslöshet - att ta ett arbete utanför det egna yrkesområdet är ofta på lite sikt negativt av såväl personliga som samhälleliga skäl. En person med utbildning eller yrkeserfarenhet kan genom att släppa kontakten med sitt yrkesområde tappa erfarenhet och utvecklingsmöjligheter, som gör det svårt att återkomma i yrket när tillfälle ges. Nyttan för arbetsgivaren blir också mindre med en över- eller felkvalificerad arbetskraft. Den anställde kan antas vara mindre lämpad eller motiverad för arbetsuppgifterna och vilja byta arbete så snart tillfälle ges.

Å andra sidan finns en risk med att begränsa arbetsutbudet hos en arbetslös person till det egna yrkesområdet, eftersom det enda alternativet till arbete då är arbetslöshet, kanske för lång tid. Arbetslöshet har negativa konse— kvenser för den enskilde både personligt och socialt. Utan ett arbete att regelbundet gå till, försämras individens arbetsförmåga och självförtroende mer än då han eller hon tar ett tillfälligt arbete utanför yrkesområdet. Det finns också andra fördelar med att vidga sin arbetslivserfarenhet. Om personens tidigare yrkeserfarenheter har gjorts i en bransch som är under avveckling på grund av strukturomvandling, kan också arbetslöshetstiden vara ett lämpligt tillfälle för individen till omskolning eller byte av yrke, som ändå förr eller senare skulle ha ägt rum. Individens intresse sammanfaller här med samhällets intresse av strukturförändring. Om rörligheten på arbetsmarknaden gynnas motverkas att inläsning sker i branscher med stor arbetslöshet.

Sammantaget leder dessa överväganden till att arbetslöshetsförsäkringen inte skall utgöra en yrkesförsäkrig. Detta betyder att den försäkrade, i vart fall om arbetslösheten kan antas blir annat än helt kortvarig, skall kunna förväntas ta ett erbjudet arbete såvitt detta inte är direkt olämpligt. Annars

228

skall vederbörande drabbas av avstängning från rätt till ersättning eller dylik påföljd.

Syftet med dagens arbetslöshetsförsäkring är inte heller att den skall vara en yrkesförsäkring. Den försäkrade skall vara tvungen att ta ett erbjudet arbete om han eller hon ej funnit ett själv eller startat ny rörelse, som han eller hon klarar av med hänsyn till krafter och färdigheter. Försäkringens funktion i detta avseende är emellertid beroende av vilka arbetserbjudanden den försäkrade verkligen får genom arbetsförmedlingen och i vilken mån en vägran att ta ett erbjudet arbete rapporteras till arbetslöshetskassan. Vad förmedlingen erbjuder är naturligtvis beroende av en bedömning av vad som är den bästa lösningen för den arbetslöse, vilka alternativ som finns tillgängliga, hur länge vederbörande har varit arbetslös osv. I dagens läge, då arbetslösheten är mycket stor, är risken uppenbar att den arbetssökande inte erbjuds något arbete alls, inom eller utom yrkesområdet, och i stället hänvisas till kontantstöd. Risken finns också att utbildningsresurser inte i första hand satsas på dem som behöver omskolning från en otidsenlig eller övertalig bransch utan till dem som är på väg att förlora sitt kontantstöd. Av den anledningen har jag velat förstärka kopplingen till aktiva åtgärder, som framgår av 7.4 och 7.5 ovan.

Försäkringen skall inte vara utformad på ett sådant sätt att den försvagar den geografiska rörligheten av arbetskraften. Det skall krävas att en arbetslös flyttar, om arbete kan skaffas på annan ort än hemorten. Avsteg från denna regel skall kunna göras bara om särskilda skäl föreligger av social eller ekonomisk art. Liksom vad gäller kravet på yrkesrörlighet finns kravet på geografisk rörlighet redan i dagens försäkring. Samma problem med den faktiska tillämpningen av denna princip finns emellertid som när det gäller arbete utanför det egna yrkesområdet.

7 .13 Internationellt anpassat

EG-anpassningen lär inte åtminstone till att börja med kräva någon större anpassning från Sveriges sida vad gäller arbetslöshetsförsäkringen och andra socialförsäkringssystem. På längre sikt kommer förmodligen en större anpassning att krävas. Ökat antal flyttningar, vilket är ett av huvudsyftena med EG-samverkan, kommer att ställa krav på systemens anpassning till varandra, inte minst administrativt. Vid fri flyttningsrätt kan det tänkas att individer kan komma att spekulera i ersättningsrätt. Det är härvid bra, som tidigare noterats, om den svenska försäkringen blir av allmän karaktär och att ersättningsnivåema ej bör avvika alltför mycket

229

från jämförbara EG-länders arbetslöshetsförsäkringar. Den svenska arbets- löshetsförsäkringen skall också i fortsättningen uppfylla de krav som ställs på minsta ersättningsgrad som fastställts i gällande ILO-konvention (jfr kapitel 9 och bilaga 3).

230

8. Övervägda alternativ till en ny arbetslöshets- försäkring - principiell diskussion

8.1. Förutsättningar

Utifrån de grundläggande värderingarna i kapitel 7 har under utredningsarbetet övervägts olika alternativa lösningar på en ny arbetslöshetsförsäkring. Gemensamt för dessa är att en ny försäkring skall vara allmän till sin karaktär, finansieras fullt ut genom arbetsmarknadssektorn, engagera arbetsmarknadens parter i utformning och finansiering, betona arbetslinjen och tillse att det blir ett direkt samband mellan aktiva och passiva åtgärder, ge maximalt 80 % kompensation för inkomstförlust samtidigt som försäkringens lägsta ersättningsnivå bör minimera behov av kommunalt socialbidrag. Försäkringen är härmed en trygghetsförsäkring inom arbetsmarknadspolitiken och skall ej samman- blandas med trygghetsförsäkringar inom socialpolitiken, däremot kan kompensationsnivåer m.m. harmoniera.

Inför utarbetande av olika alternativ har det nuvarande svenska samlade ar- betslöshetsskyddets för- och nackdelar analyserats (se kap. 3, 4 och 5) och jämförts med lösningar i andra länder. Som framgår av kapitel 6 avviker den nuvarande svenska lösningen från vad som är vanligt i våra konkur- rentländer (EES—området, USA, Kanada) i vår betoning att försäkringen är frivillig och bygger på medlemskap i a—kassa. Utomlands är försäkringarna obligatoriska/allmänna och oftast såväl statligt/federalt lagreglerade som ad- ministrerade av staten. Men i en del länder har arbetsmarknadens parter ett ansvar för att försäkringens utformning och ansvar för att utgifterna harmonierar med inkomsterna, som exempelvis i Frankrike. Det är dock båda parter - såväl de anställdas organisationer som arbetsgivarnas organisationer - som är engagerade.

Internationellt har Sverige en hög kompensationsnivå och starkare betoning på den s.k. arbetslinjen. Även om det inte är rättvisande med jämförelser, eftersom den svenska försäkringen är gravt underfinansierad, så är våra avgifter jämfört med andra länders avgifter mycket låga.

Utöver de grundläggande värderingarna, en analys av det nuvarande svenska skyddet och vad som förekommer internationellt så har ut- formningen av modellerna styrts av för vilka realistiska arbetslöshetstal försäkringen skall gälla och vilket finansiellt utrymme som kan förväntas finnas under 90-talet. Härvid har vi fått utgå från betydligt högre arbets- löshetstal än vad det hittillsvarande arbetslöshetsskyddet dimensionerats för, ett ansträngt kostnadsläge för företagen och en situation där staten är i trängande behov av att sanera en hög och växande skuldsättning och ett betydande budgetunderskott.

Vid utformning av en ny modell måste också beaktas en förändrad sammansättning av de arbetslösa. Jämfört med vad som har varit vanligt hittills har vi nu fått fler arbetslösa tjänstemän och fler arbetslösa kvinnor. Även företagare har drabbats i högre utsträckning än vad som varit vanligt tidigare. Enbart för att möta dessa gruppers behov behöver den nuvarande försäkringen förändras både i regelsystem och tillämpning.

Med dessa förutsättningar har ett antal skisser på olika alternativ för en framtida arbetslöshetsförsäkring diskuterats. I första hand har det skett inom utredningens krets av sakkunniga och experter. Men jag har också i den allmänna debatten låtit testa en idéskiss till ny försäkring tidigare under våren. Detta har givit en god grund för att begränsa övervägandena till ett färre antal möjliga modeller. Innan jag redovisar mitt förslag till modell vill jag i detta kapitel föra en principiell diskussion kring övervägda alternativa utformningar av försäkringen. Vid utformningen av dessa alternativ har utredningen också fått stimulans från en intensiv allmän debatt såväl om arbetslöshetsförsäkringen som om behov av förändringar av socialförsäk- ringssystemen i Sverige.

8.2 En enhetlig allmän försäkring eller en försäkring uppdelad på en allmän grund- och frivillig tilläggsförsäkring

Nuvarande arbetslöshetsförsäkring kännetecknas av att den är frivillig och enhetlig. Frivillig därför att var och en själv bestämmer om han eller hon vill vara ansluten till en a-kassa - genom enskild anslutning eller genom kollektiv anslutning som medlem i facklig organisation. Enhetlig är försäkringen genom att dels skyddet inte varierar mellan kassorna, dels försäkringen inte ger olika individer möjlighet att välja olika skydd. Men också enhetlig till sin karaktär genom att försäkringen inte är uppdelad på någon grund- eller tilläggsförsäkring.

Om vi i stället ser på det samlade arbetslöshetsskyddet, skulle man i och för sig kunna betrakta KAS som ett allmänt grundskydd och försäkringen som en tilläggsförsäkring. Då skulle man kunna säga att nuvarande system består av ett grund- och tilläggsskydd.

I den nya försäkringen skall, enligt mina direktiv, eftersträvas att nuvarande KAS inordnas i försäkringen. Vad talar då för och emot en uppdelning på en grund— och tilläggsförsäkring?

De allmänna svenska försäkringarna typ sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkr- ing till allmän tilläggspension m.fl. kännetecknas bl.a. av att de är allmänna och enhetliga. Alla som uppfyller vissa villkor omfattas av försäkringen, vare sig de vill eller inte. Förmånerna är inte beroende på individens vilja eller önskemål, utan genom lagstiftning bestämd att vara lika för alla medborgare under samma förutsättningar. Lika betyder däremot inte att alla har rätt till samma förmåner, men däremot att medborgare med bl.a. lika ersättningsgrundande inkomst erhåller i princip samma förmåner.

Eftersom en grundförsäkring här till sin natur är avsedd att vara allmän och en tilläggsförsäkring frivillig, är det således frågan om antingen en enhetlig, allmän försäkring eller en allmän grundförsäkring kombinerad med en frivillig tilläggsförsäkring.

Visserligen lämnar dessa allmänna försäkringar inte skydd för inkomster över viss nivå, 7,5 basbelopp, men förekomsten av tilläggsförsäkringar ovanför denna nivå är sparsamma utanför pensionsområdet. Dock skall beaktas att anställningsavtal i vissa fall ger tilläggsskydd för högre inkomsttagare t.ex. vid sjukdom.

En enhetlig arbetslöshetsförsäkring skulle således ansluta till vad som nu gäller skydd såsom sjukersättning, arbetsskadeförsäkring, förtidspension, ålderspension m in. För en enhetlig försäkring talar också att medborgarnas intresse av att upprätthålla ett lämpligt avvägt försäkringsskydd varierar framför att konsumera inkomsten på annat sätt - samtidigt som det från samhällets sida i vissa fall är angeläget att arbetslösa inte i avsaknad av försäkringsskydd skall falla tillbaka på den kommunala socialvården eller på andra system, utan att också ha varit med och betalat för sitt skydd.

Framför allt är det två grupper som kan förväntas ställa sig utan tilläggsskydd, om detta är frivilligt. Den första gruppen är de som anser sig av erfarenhet eller genom t.ex. särskilda anställningsvillkor, ha ingen eller

liten risk för arbetslöshet eller förlust av möjlighet att försörja sig genom arbete. De ser därför ingen anledning att betala premier för ett skydd de redan har, eller som de bedömer som osannolikt att de kommer att behöva utnyttja. Även om detta skulle kunna ses som "osolidariskt", är det svårt att se att det ur samhällets synvinkel skulle behöva medföra annat än begränsade nackdelar i de fall samhället ändå får svara för sina åtaganden gentemot dessa personer, men utan att de betalar för sitt skydd.

Den andra gruppen är den som inte anser sig ha råd - eller lågprioriterar — sitt arbetslöshetsskydd, utan att för den skull vara befriade från risken för skadeverkningar vid arbetslöshet. Något tillspetsat skulle någon möjligen kunna säga att risken finns att de som bäst skulle behöva skyddet, inte har råd eller avstår till förmån för annan användning av sin inkomst.

I ett enhetligt system elimineras effekten av att de förvärvsarbetande med de "goda" riskerna avstår från skydd och därmed gör det ytterligare dyrare för de förvärvsarbetande som kan betecknas som de "dåliga riskerna" att upprätthålla ett skydd mot inkomstförlust vid arbetslöshet (adverse selection). När samma sak sker i flera "varv" fungerar inte längre ett försäkringsskydd på avsett sätt.

Mellan dessa grupper finns det givetvis andra grupper, som rationellt kommer att pröva om risken för arbetslöshet och konsekvenserna därav är värda den premie en försäkringsgivare begär. Till exempel kan vissa anse sig kunna klara sin försörjning på de grundförmåner som tillkommer alla.

I någon mån går det möjligen att omsätta en del av dagens erfarenheter av vilka som avstår från att hålla sig med en frivillig arbetslöshetsförsäkring också på ett framtida tilläggsskydd. Drygt 30 % av dagens arbetslösa står utanför. Den största gruppen är ungdomar, men ofta ingår bland de oförsäkrade högre akademiker och tjänstemän, i de flesta fall från storstäderna. Studeras medlemsstrukturen i a—kassorna är det vanligare med medlemskap ute i landet än i storstäderna, oavsett låg— eller högin- komsttagare. Men om orsaken till att de valt att stå utanför arbetslöshetsförsäkringen kan vi bara spekulera. En orsak kan vara bristen på tradition att tillhöra en facklig organisation eller en a-kassa, en annan orsak kan vara att de bedömer risker som liten eller kalkylerar med att de ändå kan klara sin försörjning till dess att de får ett nytt arbete. Andra anser sig inte ha råd att vare sig betala facklig medlemsavgift eller medlemsavgift till a-kassa. Ytterligare ett skäl kan vara att de är okunniga om hur systemet fungerar.

Fördelningsmässiga motiv leder till en allmän, enhetlig försäkring genom att även de "starka" på arbetsmarknaden tvingas bidraga till kostnaderna för en försäkring och risken minskar för att samhället ändå måste ta på sig ansvaret för de arbetslösa som saknar försäkring. Men även administrativa skäl kan anföras för en allmän och enhetlig försäkring. Ingen administration kan i princip göras enklare, ingen finansiering kan göras enklare än med en allmän och enhetlig försäkring.

Det finns således flera motiv som talar för en allmän, enhetlig försäkring. Men det finns också skäl mot. En sådan försäkring är dyr, vilket är särskilt besvärligt i den nuvarande finansiella situationen i Sverige. Såsom närmare utvecklats på annat håll i detta betänkande gör jag bedömningen att den öppna arbetslösheten, men också den totala arbetslösheten, inklusive de i åtgärder, kommer att ligga kvar på en för svenska förhållanden mycket hög nivå under lång tid. Den höga svenska arbetslösheten uppträder samtidigt med en synnerligen bekymmersam statsfinansiell situation. Möjligheterna är begränsade att utan stora skadeverkningar på statsfinanser och tillväxt finansiera ett arbetslöshetsskydd på en nivå som är flera gånger högre än den nivå för vilken nuvarande finansiering dimensionerats. Just det förhållandet att påfrestningarna på systemet inte är tillfälliga, förstärker behovet av att dels noga överväga om det går att begränsa kostnaderna, dels skapa förutsättningar för att finna nya finansieringskällor. En sådan allmän, enhetlig försäkring förutsätter i praktiken en solidarisk fördelning av avgifterna, vilket innebär att desamma inte står i proportion till arbetslösheten i olika branscher. Kopplingen mellan avgifter och förmåner saknas och förståelsen för arbetslöshetens kostnader och behovet av att bära dessa kan minska. En enhetlig försäkring ger mindre motiv för arbetsmarknadens parter - eller som nu den fackliga organisationen - att engagera sig i hur försäkringen tillämpas, hur kostnader för en ny försäkring skall bäras, men också i frågan om hur försäkringen skall administreras. De har egentligen inget inflytande över annat än de administrativa kostnaderna. Detta motiverar i stället inte bara en statlig reglering fullt ut, utan även statlig administration. Detta synsätt skulle emellertid strida mot krisöverenskommelsen från september 1992 mellan regeringen och (s), enligt vilken försäkringen inte skall förstatligas.

För att ta tillvara fördelarna med ett allmänt skydd, men samtidigt minska dess nackdelar, kan det allmänna skyddet begränsas till en viss nivå och låta den försäkrade eller dennes organisation själv bestämma sitt behov av kompletterande frivilligt tilläggsskydd.

En försäkring med ett grundskydd och en frivillig tilläggsdel utgår i så fall från att grundskyddet är givet i lag och allmänt, medan tillägget bygger på

avtal mellan arbetsmarknadens parter, mellan den enskilde och dennes arbetsgivare eller helt bestäms av den försäkrade själv. Arbetsmarknadens parter disponerar redan nu uppsägningsregler, trygghetsavtal m.m. kring vilka överenskommelser träffas i avtal. På samma sätt skulle en sådan här försäkring tänkas kunna engagera arbetsmarknadens parter i tilläggsdelen och även kunna samordnas med övriga avtal. Det stärker sambandet mellan avgifter och förmåner, vilket bör intressera parterna till att delta vid utformningen av försäkringen. En uppdelning i en grund- och en tilläggsförsäkring, varav den senare är frivillig, medför att samhällets direkta engagemang blir mer begränsat och att finansieringen delvis kommer att ligga på respektive arbetsgivare och de försäkrade direkt. Det naturliga blir att tilläggsförsäkringen bärs på detta sätt medan grundförsäkringen exempelvis kan finansieras genom en lagstadgad arbets- givaravgift och en obligatorisk individavgift som debiteras på skattsedeln. Därigenom fås fler finansieringskällor, vilket är positivt.

Ett annat motiv för en sådan kombinerad försäkring är att den kan förväntas bättre kunna anpassas till de försäkrades preferenser för olika slag av konsumtion och sparande. En allmän försäkringen tvingas i princip hantera grupper och medborgare som om de hade likadana behov och preferenser. Det är bl.a. detta som gör en såfdan försäkring enkel att administrera. Den välfärdsförlust som det innebär att tillhandahålla skydd som kanske inte efterfrågas fullt ut eller att inte tillhandahålla skydd som den enskilde individen skulle ha velat betala för, frånses ofta helt omedvetet.

Modellen innebär - vid antagande om att hela grundförsäkringen skall finansieras av en generell arbetsgivaravgift och allmän individavgift - en solidarisk finansiering av bastryggheten, samtidigt som modellen lämnar utrymme för olika delar av arbetsmarknaden att själva i huvudsak flexibelt kunna utforma ett kompletterande skydd ovanför bastrygghetsnivå anpassat till varje branschs/avtalsområdes särskilda behov och vilja att betala för att tillgodose dessa behov. Modellen förutsätter emellertid att de allra flesta i arbete också kompletterar med tilläggsskydd, för att tillsammans med grundförsäkringen kunna uppfylla anspråken på att fungera som omställningsförsäkring. Vid en alltför ambitiös grundförsäkring, finns däremot risk för att stora grupper inte medvetet överväger behovet av tilläggsskydd.

Med denna utformning uppstår relativt sett balans mellan å ena sidan statens ansvar för medborgarnas bastrygghet och å andra sidan de intressen - och ansvar - som arbetsmarknaden och arbetsmarknadens parter har för

medborgarnas ekonomiska skydd vid arbetslöshet. Liksom givetvis individens eget ansvar för sin egen situation.

Enligt min mening talar övervägande skäl för att en ny arbetslöshetsförsäkring, som ett inslag skall innehålla en uppdelning på en allmän grundförsäkring och en frivillig tilläggsförsäkring.

Som emellertid framgår på annan plats i detta betänkande, avses tilläggsförsäkringen "subventioneras" med solidariskt finansierade medel för att vid nuvarande höga arbetslöshet i kassor, mildra effekterna av en lång driven differentierad finansiering.

8.3 Ersättning lika för alla eller inkomstrelaterad ersättning

Ett annat grunddrag i olika alternativ avser frågan om samhällets allmänna försäkringsskydd skall utformas som ett skydd lika för alla - oavsett tidigare inkomst, oavsett försörjningsbörda eller liknande - eller såsom t.ex. en ersättning relaterad till inkomstbortfallet vid arbetslöshet eller möjligen kombinationer.

Principen om ett allmänt skydd lika för alla (flat-rate), oavsett tidigare in- komst, har sina förespråkare. De motiv som brukar framhållas är att samhället har anledning att behandla alla medborgare lika och därför erbjuda samma grundskydd, medan var och en själv kan avgöra ytterligare behov av skydd. Genom ett grundskydd som är tillräckligt för en basstandard, har samhället också delvis garantier för att vissa medborgare, som om och när problem uppstår faller tillbaka på samhällets försörjning, också får vara med och betala. Å andra sidan finns risk för att ett system med enbart ett lågt grundskydd gör de flesta med ordnade förhållanden beroende av privata försäkringar. Den stora majoriteten, som har det hyggligt, tappar då möjligen intresset för att bidra till att upprätthålla en nivå i grundskyddet, när detta bara till kommer grupper med svag ställning. Det kan i sin tur leda till ett framtid växande behov av utfyllnad med kommunalt socialbidrag för sådana grupper.

Såsom framgått av den internationella överblicken är flat-rate inte vanligt, trots de motiv som kan anföras. I England förekommer en sådan modell, men på en mycket låg nivå. I verkligheten finns emellertid även tilläggsskydd genom avtal, vilka system svarar för den större delen av medborgarnas skydd mot inkomstförlust vid arbetslöshet.

Principen om en inkomstrelaterad ersättning tillämpas i bl.a. sjukförsäkringen, i arbetsskadeförsäkringen och försäkringen om en allmän pension. Traditionen i Sverige - liksom i de flesta länder - är att allmänna försäkringar lämnar ersättning för inkomstförlust. Bakom denna tradition finns flera motiv som talar för att ersättning skall relateras till inkomst.

Försäkringar - även allmänna försäkringar - är till för att skydda människor och begränsa följderna i händelse av bl.a. inkomstförlust. Förutom motivet att människor inte skall utsättas för alltför stora förändringar i sin ekonomi vid - i vart fall - tillfällig sjukdom, arbetslöshet o dyl som de vanligen inte själva råder över - finns också andra skäl som kan bidra till att en arbetslös, trots förlust av inkomst, skall kunna i huvudsak bibehålla sin standard vid tillfällig arbetslöshet. Om medborgarna löper risk att själva i stor utsträckning få bära bördan av en inkomstförlust, som inte är möjlig att förutse, blir många betydligt försiktigare att binda sig för långsiktiga åtaganden. Benägenheten att investera, i t.ex. egen bostad eller dyrare kapitalvaror, minskar. Samtidigt har en sådan ordning emellertid den positiva effekten att sparandet sannolikt ökar, därför att de som kan skaffar sig en buffert inför oförutsedda händelser. I en arbetslöshetsförsäkring finns ytterligare ett starkt motiv för att arbetslöshet inte skall medföra alltför stora förändringar i den arbetslöses situation. Genom ett acceptabelt skydd mot inkomstförlust kan den arbetslöse ägna sina krafter åt att söka nytt arbete, att förstärka sina förutsättningar för att erhålla ett nytt arbete genom kompletterande utbildning eller deltagande i andra aktiviteter såsom t.ex. jobb-sökarkurser. Han behöver inte ägna betydande del av sin tid till att vidta åtgärder för att kortsiktigt kunna överleva och försörja sig eller sin familj. Det stärker arbetslinjen. Detta betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkring.

Viss inkomstrygghet - som faktiskt innebär att den som drabbas av mer eller mindre oförutsedda händelser - får en ersättning relaterad till förlorad inkomst, kan också sägas vara en viktig hörnsten i ett välfärdssamhälle. Medborgarna tillförsäkras inte endast en överlevnad, utan under åtminstone en viss period, också ett skydd relaterat till den nivå de vant sig att leva

på.

Sett i ett längre perspektiv kan inkomstbortfallsprincipen snarare beskrivas som en omfördelning mellan olika skeden av en enskild människas liv än överföring från en grupp betalare till en mindre grupp av mottagare. Många riskerar att under livet drabbas av arbetslöshet och ingen vet när och hur.

I de fall försäkringarna lämnar ersättning efter inkomstförlust, finns i regel ett högsta tak för ersättningsgrundande inkomstförlust, dvs. ett högsta belopp på vilket förmånen beräknas. De med de allra högsta inkomsterna har brukat anses själva klara att eventuellt skaffa sig någon form av kompletterande skydd eller kunna leva utan ytterligare skydd över huvud taget. På samma sätt är det inte heller ovanligt att inkomstrelaterade system innehåller vissa miniminivåer, för att just betona en bastrygghet.

8.4 Harmoni eller ej mellan avgifter och förmåner

Två ytterligheter finns. Den ena är aktuarisk princip, dvs. att olika för- säkringsmässiga principer läggs till grund för bedömning av premier/avgifter vid skilda risker och skilda skadekostnader. Premien påverkas givetvis av ersättningsnivå och självrisk. Med andra ord, får försäkringstagaren vad han betalar försäkringsgivaren för. Det tillämpas i renodlade försäkringar, som grundas på en bedömning av risken för att ett skadefall inträffar och kostnaden vid ett eventuellt skadefall. För att försäkra risken vill en försäkringsgivare ha ett pris - en premie - för att täcka den risk som beräknas finnas för att en skada uppkommer, men också för administration och - om det är ett vinstgivande företag - vinst. I verkligheten värderas normalt inte varje risk för sig, utan riskbedömning sker mer summariskt. Försäkringar av allmän karaktär, typ socialförsäkringar, uppfyller sällan kraven på att annat än delvis ha försäkringsmässiga inslag. De är snarare "försäkringshärmande" än försäkringar i egentlig bemärkelse.

Motpolen till aktuarisk princip skulle kunna sägas vara en social princip på förmånssidan eller en "solidarisk" princip på avgiftssidan. I detta fall ser man när det gäller ersättning inte till vad man betalat in i premier utan mer till individens eller huvshållets behov av ersättning för att t.ex. upprätthålla viss standard. Det mest extrema fallet är socialbidragen, där ersättningen utgår efter hushållets behov sedan de egna resurserna tagits i anspråk (efter medelsprövning). Någon koppling till vad man enskilt eventuellt betalat in till kommunen finns ej, utan kostnaderna täcks på den på grund av inkomsten uttagna skatten. Men även mer försäkringsliknande eller försäkringshärmande lösningar kan ibland innehålla olika ersättning beroende på hushållets sammansättning, hushållets förmögenhet eller inkomster. Sådana inslag finns t.ex. i förtidspensioneringen, men framför allt i efterlevandeskyddet inom den allmänna pensioneringen.

Under senare år har ett inslag av aktuariska principer fått allt fler förespråkare. Det gäller kort uttryckt att man vill se ett starkare samband mellan förmåner, risker och avgifter. Förespråkarna menar bl.a. att när ett

sådant samband inte upprätthålls, då föreligger en betydande risk för ett överutnyttjande av systemet. Vidare anför man att det inte är "rättvist" att vissa grupper kan få förmåner på andras bekostnad. Bakom detta motiv finns i regel mer objektiva och mindre "politiska" grunder. En sådan är att det allmänt sett är angeläget att olika verksamheter får bära sina fulla kostnader. Om inte bidrar systemen till att resursallokeringen snedvrids med i sin tur negativa effekter på tillväxt och välstånd. Det är således inte bara en fördelningsfråga, utan den snedvridande fördelningen medför att medborgarnas totala välfärd löper risken att minska p.g.a. att berörda intressenter vare sig bär - eller över huvud taget känner - sina kostnader.

Dessa synsätt har från skilda håll medfört förslag om att socialavgifter t.ex. inte skall uttas längre upp i inkomstskikten än där förmåner erhålls, förslag om att mer individuellt "äga" sitt allmänna pensionskapital samt att grupper med i vart fall återkommande hög arbetslöshet av konjunkturell karaktär - däremot inte alltid vid strukturell karaktär - i större utsträckning än idag skall bära sina kostnader. De värden som sådana principer värnar, måste emellertid även balanseras mot andra strävanden, framför allt effekter på inkomstfördelningen i samhället. Allmänna försäkringar skulle - om de helt byggde på aktuariska principer - principiellt helt kunna överlåtas till vanliga försäkringsbolag. En allmän försäkring skulle då knappast vara motiverad.

Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen är i huvudsak en försäkring på social grund, om än frivillig. Premierna har i allt väsentligt inget med arbetslöshetsrisk att göra. Ersättningen är däremot inkomstrelaterad, inte behovsorienterad. Premien till en a-kassa är lika oberoende av förmån, men också oberoende av arbetstid eller inkomst. Försäkringen innehåller mycket betydande inslag av utjämning såväl på premiesidan som på förmånssidan.

Enligt min mening bör en ny försäkring ha en "solidarisk" grund på avgiftssidan med en gemensam finansiering som bär större delen av försäkringens kostnader. Detta därför att orsakerna till arbetslöshet till större delen - som jag framhåller i kap. 7 - dels är oberoende av bransch/avtalsområde, dels för att få en rimlig fördelning av bördorna efter förmågan hos olika grupper att bära dessa. Jag förstår samtidigt de som menar att avgifter och förmåner någorlunda bör harmoniera för att vinna förståelse för risker och betona att det är en försäkring. Av den anledningen förordar jag att försäkringen får ett inslag av aktuariska principer på marginalen på sätt närmare framgår av förslaget nedan.

8.5. Finansiering med avgifter från arbetsgivarna och de försäkrade

En anställd erhåller lön för sitt arbete. Arbetsgivaren har för sin anställde en lönekostnad, som vanligen innehåller:

* direkt lön och andra förmåner till den anställde; * lagstadgade arbetsgivaravgifter på den anställdes löner och förmåner;

* avtalsreglerade avgifter för i kollektivavtal angivna kompletterande

förmåner, t.ex. kompletteringspension, gruppliv.

Det kan möjligen synas som att det inte gör någon skillnad, hur en avgift till försäkringen tas ut. Betalar arbetsgivaren minskar löneutrymmet på lite sikt den anställdes direkta lön. Betalar den anställde kan han i stället förväntas på sikt erhålla högre lön.

I verkligheten finns emellertid vissa skillnader, inte minst på kort och lång sikt mellan dessa olika möjligheter att finansiera en försäkring.

En försäkringsavgift som utgår obligatoriskt utan differentiering har likheter med en skatt vare sig den belastar den försäkrade eller arbetsgivaren. Det går inte att avstå från att betala avgiften. Det betyder också att avgiften har samma effekter som om skatt uttogs. För den enskilde arbetsgivaren blir det en icke påverkbar pensonalkostnad, som bidrar till ökade produktionskostnader. För den enskilde blir det en skatt, som minskar konsumtionsutrymmet. Företag konkurrerar med andra företag - många med företag i andra länder - varför ökade kostnader normalt är en nackdel, eftersom den höjer kostnaderna och på sikt företagets priser på producerade varor och tjänster.

Såsom jag utvecklat i kapitel 7 förutsätter jag att en ny försäkring finansieras fullt ut av arbetsgivare och egenavgifter från de försäkrade. Jag har där motiverat varför. Jag har även i kapitel 7 resonerat om solidarisk eller differentierad finansiering och funnit att största delen bör finansieras solidariskt av alla arbetsgivare och försäkrade. På marginalen kan dock vara skäligt att en viss del av arbetslöshetskostnaderna följer branschen eller avtalsområdet. En sådan mindre del bör begränsas till 20-30 % av försäkringens samlade kostnader.

En finansiering av en framtida arbetslöshetsförsäkring kommer - oavsett exakt vilken arbetslöshetsnivå som kommer att gälla för de närmaste åren eller hur försäkringen exakt utformas att medföra betydande behov av

förstärkningar av försäkringens finansiering. Dessa förstärkningar är enligt vad jag utvecklar i kapitel 10 inte möjliga utan att ta tillvara möjligheten att höja såväl de försäkrades som arbetsgivarnas avgifter.

Avgifter på de försäkrade är förenade med en icke obetydlig administration, varför låga belopp att betala för de försäkrade ställer särskilda krav på billig debitering och uppbörd. I annat fall äter administrationen upp en betydande del av intäkterna.

Avgifter från försäkrade skall därför, till den del de inte betingas av frivilligt skydd, enligt min mening uppbäras över skattsedeln. Differentierade avgifter för frivilliga försäkringar skall uppbäras i sambarbete med arbetsgivaren eller i samband med att t.ex. facklig avgift uppbärs.

Skall differentieringen kunna upprätthållas för endast en del av ett tilläggsskydd, vilket jag förordar, bör till en försäkringsgivares förmånsutbetalningar för en frivillig försäkring kunna utgå bidrag, som i sin tur finansieras med en lagstadgad avgift. Den differentierade premien som en del av tilläggsförsäkringskostnaden skall i första hand gälla mellan olika branscher/avtalsområden, medan inom branschen/avtalsområdet skall tillämpas en "soliadrisk" princip. Någon nedbrytning på individ eller gruppnivå är inte lämpligt varken av administrativa eller sociala skäl. I nuläget förekommer en kraftig spridning av arbetslöshetstalen mellan branscher. Som framgår av annan plats kan den uppgå till drygt 10 gånger. Så stora skillnader anser jag inte skall få ge utslag på differentiering av kostnaderna för en eventuell tilläggsförsäkring. Effekten i absoluta tal av skillnader i premier bör mildras till en mer rimlig spridning. I annat fall kan grupper/branscher med hög arbetslöshet av ekonomiska skäl tendera att långt över vad som är samhälleligt önskvärt, avstå från det frivilliga skyddet. Före 1989 förekom i den nuvarande frivilliga försäkringen en spridning mellan högsta och lägsta avgift mellan olika a-kassor upp till åtta gånger. Detta system togs bort 1989.

Jag kommer senare i betänkandet att precisera ett förslag till en skälig högsta spridning av kostnaderna, som dock mätt i antalet gånger kommer att understiga den som gällde före 1989. Å andra sidan blir den totala avgiftsnivån nu helt annorlunda och högre.

De övervägda alternativen har skilda finansieringslösningar, som påverkar fördelningen mellan försäkrad och arbetsgivaren. Enligt min samlade bedömning är de bästa finansiella lösningarna de som kombinerar flera finansieringskällor.

8.6. Översikt över övervägda alternativ

Genomgången enligt ovan har lett mig fram till några alternativa lösningar av utformningen av en framtida arbetslöshetsförsäkring, som skall ersätta den nuvarande försäkringen och KAS.

Inriktningen är att den nya försäkringen skall kunna börja gälla från 1994. Med hänsyn till att riksdagsbeslut först torde bli aktuellt hösten 1993 föreslår jag att den nya försäkringen träder ikraft från den 2 maj 1994 (tidpunkten den 2 maj betingas av hänsyn till försäkringens "veckorytm"). Detta för att möjliggöra erforderlig anpassning i administration m.m. Den nya finansieringen bör däremot till delar eller helt träda i kraft redan från den 1 januari 1994.

Av de modeller som övervägts vill jag här redovisa fyra. Samtliga utgår från den kompensationsnivå jag redovisat i kapitel 7, dvs. uppräkning av nuvarande KAS till ett högre grundbelopp och en uppräkning av det 8. k. inkomsttaket samt däremellan en kompensationsnivå om 80 % av inkomstförlust. Regelsystemet i övrigt skall ej skilja mellan modellerna vad gäller arbetsvillkor etc. Samtliga modeller utgår från en lösning med ett grundbelopp och en i övrigt inkomstrelaterad ersättning. Alternativ 4 nedan är den modell som offentliggjordes i februari 1993 i form av en idéskiss. De fyra modellerna framgår översiktigt av tabell 8.1.

I tabellen redovisas grova beräkningar av alternativens kostnader, uttryckta i termer av procent på den lönesumma som utgör underlag för arbetsgivaravgifterna. Det skall betonas att kostnadsskillnaderna inte är alltför stora och att kostnaderna för marginella förändringar, typ höjning av ersättningstaket från 200.000 kr till 250.000 kr, inte får något större genomslag på kostnaderna. Detta beror i sin tur på att arbetslösheten i högre inkomstklasser är relativt sett låg, samtidigt som antalet personer med inkomster över en viss nivå är relativt sett få.

De olika alternativen kommenteras i korthet separat nedan, medan analysen av skillnader avslutningsvis behandlas samlat.

Tabell 821

Översikt - karakteristik av övervägda alternativ

__- ____Ja —___Ja ———- --_- ___- 6 300 kvm 16606 6666

Tilläggsförsäkring, ej aktuellt 20% kompgrad ( —-10

20%/21. 500 20%/21. 500 kr/m kr/m F—inansiering, grund,arb. giv , grund, ind. avgift

-w -_u4* _

,tillägg, ind. avgift Differentierad avgift, tillägg

Diff andel av tot. kostn, vid 15-20% 25-30% 6 - 6,5% arbetslöshet

* Ingen fördelning har skett mellan arbetsgivarens andel och den försäkrades andel; vidare förutsätter fördelningen att inga bidrag eller andra korrigeringar görs mellan försäkringens delar

8..6.1 Alternativ 1 - dvs. en grundförsäkring med en kompensationsgrad på 70%, möjlighet till en kompletterande frivillig tilläggsförsäkring om maximalt 10 %, allt till ersättningstaket ca 250.000 kr/år

Niågra karakteristika för detta alternativ:

- en grundförsäkring med inkomstrelaterad ersättning och utrymme för frivillig tilläggsförsäkring;

- grundförsäkringen bygger på en kompensationsgrad av 70 %, med ett grundbelopp (minimibelopp) på ca 6.300 kr/månad (5.300 kr/månad för yngre mellan 18-20 år);

- högsta ersättningsgrundande inkomst ca 250.000 kr/år, d.v.s. motsvarande 7,5 basbelopp;

— tilläggsförsäkring tillåts kompensera inkomstbortfall upp till

80 % av ersättningsgrundande inkomst; över denna nivå minskas ersättningen från grundförsäkringen;

8.6.2

staten garanterar grundförsäkringen genom lag, men däremot inte tilläggsförsäkringen; grundförsäkringen finanseras utan differentiering efter olika risker för arbetslöshet av arbetsgivare och anställda;

tilläggsförsäkring, som motsvarar 10 % av inkomstförlust, föreslås lösas genom avtal, typ trygghetsavtal, mellan arbetsmarknadens parter, men också erbjudas såsom en individuell rätt till de som inte omfattas av sådana kollektivavtal, av olika försäkringsgivare.

Alternativ 2 - dvs. en grundförsäkring med samma ersättningsbelopp till alla, kombinerad med en frivillig tilläggsförsäkring som fyller ut till 80 % av ersättningsgrundande lön utan tak

_ Itill”livförsäk-hg”6.300:kr'lin'ånftillä'g'gf åkfi 03095”; etåäfthihäsukfäfzmåmo kf

”15009 *. .-,—66666 _ "ä'FrZiVilliå'fill'åg'ås'fö': ' '

Några karakteristika för detta alternativ:

- grundförsäkringen är inte inkomstrelaterad utan lika för alla oavsett ersättningsgrundande inkomst (s.k. flat—rate) och uppgår till ca 6.300 kr/månad för alla berättigade till heltidsersättning från 21 år och uppåt samt 5.300 kr/månad för de som är mellan 18-20 år.

— tilläggsförsäkringen utformas och finansieras av arbetsmarknadens parter (alternativt av försäkringsbolag för individer som står utanför kollektivavtal) och begränsas endast genom att den samlade k 0 m - pensationen i princip inte får överstiga 80% av ersättningsgrundande inkomst (utan tak).

- grundförsäkringen finansieras genom generell, lagstadgad arbetsgivar- avgift och en obligatorisk individavgift på skattsedeln; tilläggsförsäk- ringen finansieras på det sätt parterna kommer överens om i avtal, eller individuellt genom avtal med försäkringsbolag.

8.6.3 Alternativ 3 - en grundförsäkring med samma ersättningsbelopp till alla, kombinerat med laglig rätt till en frivillig tilläggsförsäkring som fyller ut upp till 80 % av ersättningsgrundande lön med ett tak vid ca 200.000 kr/år.

Figure; 3 Alt".'3 GrundförSäkrirl'g 80% to. m. 16 500 krlmån . . 20% mellan 16.500-21. 500' krlmån ' -

mode-___ ." . 45000"

, _”G'ruhdförs'äkrihé' ' ' mFrivillig»tilläggsförsäi g ';';

Några karakteristika för detta alternativ:

- en grundförsäkring, lika för alla, som uppgår till 6.300 kr/månad (för de mellan 18 och 20 år 5.300 kr/månad).

enligt lag rätt till inkomstrelaterad frivillig tilläggsförsäkring som ger kompensation på 80% av ersättningsgrundande inkomst upp till brytpunkten för statlig skatt (ca 200.000 kr).

— lagen görs dispositiv, vilket betyder att arbetsmarknadens parter kan överenskomma om tilläggsförsäkringen inom lagens ramar; om så ej sker har individen alltid rätt att få en tilläggsförsäkring enligt lagen.

- för inkomsttagare över 200.000 kr (16.500 kr/månad) kan ytterligare kompensation avtalas upp till 80% av inkomstförlust till taket 250.000 kr (21.500 kr/månad). För att underlätta inkomstkompensationen i detta intervall införs i lagen också rätt till minst 20% inkomstkompensation.

- grundförsäkringen finansieras genom generella arbetsgivaravgifter och generella individavgifter på skattsedeln. För tilläggsförsäkringen äger den anställde alltid rätt till att få halva avgiften betald av sin arbetsgivare för en försäkring fulllt ut enligt lagen; parterna får emellertid avtala om annan kompensationsnivå (ej över 80%), karens respektive arbetsgivaravgift, dock aldrig så att den enskilde behöver betala mer än halva avgiften,

- till tilläggsförsäkringen utgår bidrag från grundförsäkringen, vilket dock inte beaktats vid fördelningen av fmansieingen i tabellen.

8.6.4 Alternativ 4 - dvs. en grundförsäkring med en kompensationsgrad på 60% upp till taket 200.000 kr med rätt till kompletterande frivillig tilläggsförsäkring om 20% inkomstförlust upp till ersättningstaket med 250.000 kr/år.

20% upp" nu 21 ookrr an "

:G'rundforsaknng ' N annllugtnlläggsforsäknng'

Några karakteristika för detta alternativ är:

- en grundförsäkring som garanterar en kompensation motsvarande 60% av inkomstbortfallet upp till 16.500 kr/månad (200.000 kr/år, dvs.

brytpunkten för statlig inkomstskatt) dock lägst 6.300 kr/månad (5.300 kr/månad för yngre enligt tidigare alternativ).

enligt lag rätt till en kompletterande frivillig tilläggsförsäkring som ger 20%-ig kompensation med skyldighet för arbetsgivarna att svara för halva kostnaderna upp till taket 21.500 kr/månad (7,5 basbelopp = sjukförsäkringen).

- arbetsmarknadens parter kan överenskomma om annan konstruktion om tilläggsförsäkringen, dock får aldrig mer än 80% totalt av inkomstförlusten kompenseras.

— grundförsäkringen finansieras genom generella arbetsavgifter och generell individavgift på skattsedeln, medan tilläggsförsäkringen finansieras av avgiften som delas mellan arbetsgivare och försäkrad - om ej annat överenskoms mellan arbetsmarknadens parter - hälften vardera och differentierad efter arbteslöshetsutveckling inom bransch/avtalsområde.

8.7. Försäkringsbolagen 8.7.1 Arbetslöshet - en försäkringsbar risk

Under utredningsarbetet har underhandskontakter förekommit med tre svenska försäkringsbolag samt med Finansinspektionen. Redan tidigt inhämtades Finansinspektionens syn på möjligheten att för svenska försäkringsbolag försäkra arbetslöshetsrisker. Besked från Finansinspektionen var att arbetslöshet är en försäkringsbar risk, för vilken tillstånd kan erhållas att meddela försäkring. De tillfrågade försäkringsbolagen har givit uttryck för samma synsätt.

Svensk försäkringsaktiebolag eller svenskt ömsesidigt bolag är underställt Finansinspektionens tillsyn enligt försäkringsrörelselagen. De har dessutom att begära Finansinspektionens tillstånd koncession - att bedriva försäkringsrörelse. Inspektionen granskar därvid den tilltänkta rörelsen, de försäkringskoncept som skall tillämpas och de s.k. grunderna för försäkringskoncepten. Det grundläggande syftet med inspektionens tillståndsgivning och tillsyn är att garantera sunda försäkringsrörelser, som gentemot försäkringstagarna kan infria utställda försäkringslöften.

De nuvarande a—kassorna som numera i och för sig inte är försäkringsgivare - har nu och tidigare uttryckligen varit undantagna inspektionens tillståndsgivning och tillsyn.

8.7.2. Försäkringsbolagens synpunkter

Kontakterna med försäkringsbolagen har skett vid i huvudsak två tillfällen. Vid den första kontakten i januari 1993 gjordes en förfrågan från utredningen om resp. bolags intresse för att försäkra arbetslöshetsrisker samt inkomma med förslag till uppläggning av en sådan försäkring. Till förrfrågan fogades en beskrivning över ett försäkringssystem snarlikt det förslag jag nu lägger fram, dvs. ett system med en enhetlig grundförsäkring och en frivillig tilläggsförsäkring. Förfrågan gällde således tilläggsförsäkringen.

Folksam liknar risken vid ett arbetslöshetsskydd med riskerna vid kreditförsäkring. Inte minst mot bakgrund av såväl en snabbt ökande arbetslöshet, som fallisemang för ett stort kreditförsäkringsbolag, uttrycker Folksam för sin del stor oro över att försäkra risker av detta slag. Bolaget uttrycker dessutom att "Folksam kan i princip försäkra vilka försäkringsbara risker som helst. Frågan här gäller inte vad som är försäkringstekniskt möjliigt, utan vad som vi uppfattar vara socialt acceptabelt". Folksam utvecklar detta med argument som leder till slutsatsen att de anser skyddet skall upprätthållas på annat sätt och om de skall försäkra risken, kommer de att tvingas räkna med mycket stora säkerhetstillägg i premierna, bl.a. därför att de anser att risktagandet också inrymmer en s.k. politisk risk.

Skandias har såväl skriftligt som muntligt uttryckt sitt intresse för att delta i fortsatta diskussioner om en frivillig tilläggsförsäkring. I Skandias svar på den första förfrågan skisserar bolaget en kombinerad arbetslöshetsförsäkring och pensionsförsäkring. Riskmomentet begränsas därmed något och incitament skapas för försäkringstagaren att själv begränsa belastningen på försäkringen. I muntliga kontakter har Skandia uttryckt stor öppenhet till andra lösningar. Ett uttryckligt önskemål är att om möjligt kunna summariskt försäkra större grupper och att i sin marknadsorientering kunna bearbeta större arbetsgivare snarare än enskilda försäkrade. Detta i syte att hålla administrationskostnaderna låga och undvika adverse selection.

Trygg-Hansa/SPP uttrycker ett stort intresse av att få tillfälle delta i fortsatta diskussioner om en kompletterande skydd vid arbetslöshet. I likhet med Skandia ser de gärna grupporienterade försäkringar, framför individuella försäkringar. Trygg—Hansa/SPP förordar en skattefri ersättning och ingen avdragsrätt för premien.

Vid den senare kontakten informerades bolagen om den lösning som nu föreslås, bl.a. med den bidragsmodell som framgår av kapitel 10. Endast Skandia och Folksam har inkommit med svar. Bägge uttrycker sin tuillfredsställelse med bidragskonstruktionen, som de menar underlättar ett risktagande. Bägge bolagen uttrycker sitt fortsatta intresse för att meddela arbetslöshetsförsäkring. Det skisserade konceptet kan enligt Folksam "vara förenligt med en form av försäkring, som vi skulle kunna vara försäkringsgivare för". Bägge bolagen gör bedömningen att konkurrens bör kunna komma till stånd på markanden mellan konventionella bolag och a- kassor och mellan bolag sinsemellan. Det föreslagna konceptet bedöms inte av bolagen inte missgynna konventionella försäkringsbolag.

Sammanfattningsvis kan först konstateras att det inte finns något hinder för svenska försäkringsbolag att meddela försäkring mot inkomstförlust p.g.a. arbetslöshet. Erfarenheterna är däremot ringa, vilket gör att bolagen är försiktiga i sina bedömningar. Den oväntat snabba ökningen av arbetslösheten, tillsammans med problem inom kreditförsäkring, har sannolikt bidragit till en viss försiktighet.

Gemensamt för bolagen är att de förordar grupplösningar eller lösningar för vissa kollektiv. Bolagen önskar en enkel administration, vilket de har större förutsättningar att uppnå genom olika slag av grupp eller summariska försäkringar.

Kontakterna visar avslutningsvis att intresse finns för att från försäkringsbolagens sida erbjuda tilläggsförsäkring vid arbetslöshet och att detta är fullt realistiska möjligheter.

8.8 Vald modell

Med utgångspunkt från mina grundläggande värderingar i kapitel 7 och den genomgång av principer som bör styra en ny försäkring enligt detta kapitel, anser jag att en försäkringslösning i huvudsak enligt alternativ 3 är den bästa. Denna modellen förenar grundtrygghet och inkomstrelaterad ersättning. Försäkringen omfattar dels grundförsäkring om 6.300 kr (5.300 kr för yngre), dels rätt till frivillig kompletterande tilläggsförsäkring med maximalt 80% inkomstkompensation upp till 16.500 kr/månad. För inkomster däröver upp till 21.500 kr/månad finns möjlighet att frivilligt överenskomma om ytterligare inkomstkompensation upp till 80% , dock ska i lag finnas rätt att begära att arbetsgivaren bidrar till en premie för en försäkring som ger skydd mot minst 20% av inkomstförlusten i detta intervall. På sikt, när ekonomin i samhället stärkts, bör rätten byggas ut till

80% även i detta intervall. Nivån 16.500 kr/månad har valts för den motsvarar brytpunkten för den statliga inkomstskatten.

Den förordade modellen ligger i sin grundkonstruktion relativt nära det nuvarande samlade kontantstödet (frivilliga arbetslöshetsförsäkringen och KAS). Jag har dock prioriterat ett betydligt högre grundskydd samt en höjning av inkomsttaket. De motiv jag tidigare framhållit för att begränsa kompensationsnivån till 80%, framgår av kapitel 7 och överensstämmer med gällande nivå i nuvarande försäkring efter den 5 juli 1993 enligt riksdagens beslut. Även om försäkringen består av två delar är det en sammanhållande försäkring och regleras av en lag. Jämfört med nuläget betonas karaktären om omställningsförsäkring och kopplingen till den s.k. arbetslinjen förstärks.

Grundförsäkringen finansieras, som jag ovan redovisat, genom en generell arbetsgivaravgift och en obligatorisk individavgift, som uttas på skattse- deln. Tilläggsförsäkringen finansieras av arbetsgivare och försäkrade genom egenavgifter. Nivån på sistnämnda blir beroende av arbetslös- hetsutvecklingen inom respektive försäkringsområde, som förutses oftast komma att motsvara avtals/branschområde.

Lagen som skall reglera den nya försäkringen görs i vissa delar dispositiv, innebärande att arbetsmarknadens parter kan - inom vissa ramar - utforma tilläggsförsäkringen efter egna behov och önskemål samt överenskomma om avgiftsfördelning. Dock skall arbetsgivaren alltid betala minst halva avgiften. Träffas ej kollektivavtal om detta har varje anställd rätt till tilläggsförsäkring enligt lagen.

Modellen utformas så att tilläggsförsäkringen naturligen och enkelt kan utnyttjas av alla som vill, via sin fackliga organisation eller enskilt. Faktorer som underlättar att tilläggsförsäkring faktiskt kommer till stånd är:

- bidrag utgår från grundförsäkringen till tilläggsförsäkringen, varför alla arbetsgivare och anställda genom sina obligatoriska avgifter till grund- försäkringen redan bidragit till "sin tilläggsförsäkring"; försäkringen är således subventionerad

- tilläggsförsäkringen görs genom subventioneringen relativt förmånlig och den avsedda differentieringen av avgifter begränsas både på arbetsgivar- och individsidan; individen beslutar om sitt deltagande i försäkringen, samtidigt som han endast direkt bär en mindre del av totala kostnaden;

- om parterna ej överenskommer om försäkringens utformning inom lagens ramar och lämplig avgiftsfördelning, har individen alltid rätt till en försäkring enligt de kompensationsnivåer som ovan angivits, varvid arbetsgivaren skall betala minst halva avgiften.

- kollektiva lösningar stimuleras, vilka blir billigare än individuella. Iden mån parterna överenskommer om sådana kollektiva lösningar, så samordnas lämpligen arbetslöshetsförsäkringen med andra avtals- konstruktioner som ligger nära, t.ex. arbetsmarknadsförsäkringar, trygghetsavtal

Det nuvarande inkomsttaket i den frivilliga försäkringen föreslås höjt till brytpunkten för statlig inkomstskatt, dvs. 16.500 kr/månad. Härigenom fås en logisk gräns som är etablerad ur fördelningssynpunkt i och med nuvarande skattelagstiftning.

Som framgår av kapitel 7 har jag övervägt att taket istället skulle vara detsamma som för sjukförsäkringen, dvs. 7,5 basbelopp (21.500 kr/månad). Jag har dock ej funnit finansiellt utrymme för så långtgående höjning i nuläget, bl.a. när samtidigt kompensationsnivån för en vanlig inkomsttagare sänks från 90 till 80% av ekonomiska skäl.

Frivilliga överenskommelser som kompenserar för inkomstförluster över 16.500 kr upp till nämnda 7,5 gånger basbelopp får gärna förekomma. För att underlätta detta har jag för avsikt att föreslå att i lagen ges alltid en rätt till 20% kompensation av inkomstförlusten mellan 16.500 kr och 21.500 kr, varvid arbetsgivaren betalar minst halva individavgiften på samma sätt som tilläggsförsäkringen upp till 16.500 kr. Med denna konstruktion blir effekten att inkomsttagare med inkomster på 21.500 kr/månad eller högre kan, i den mån rätten i en ny försäkring utnyttjas fullt ut, få ytterligare närmare 2.000 kr i kompensation per månad jämfört med nuvarande frivilliga försäkring. På motsvarande sätt höjs grundbeloppet i försäkringen, jämfört med nuvarande KAS, med 2.000 kr/månad för de över 21 år . Härigenom nås en viss symmetri i förändringarna.

De tre andra här redovisade modellerna ger sammantaget enligt min mening sämre lösningar, med det samlade finansiella utrymme som föreligger. Jag har härvid utgått från att en arbetslöshetsförsäkring skall ge en skälig inkomsttrygghet så den arbetslöse kan använda sin tid till att söka nytt arbete eller höja eller utveckla kompetensen utan stora problem med den dagliga ekonomin. Jag har härvid utgått ifrån att i lagen enbart reglera en grundförsäkring skulle ge alltför stor otrygghet för många inkomstgrupper och skulle ej harmoniera med socialförsäkringssystemen

(alternativ 2). Jag finner alternativen 1 och 4 ger mindre flexibla än alternativ 3 och de medför en risk för att - sett ur de försäkrades synvinkel - kompensationsnivåerna begränsas till 70 resp. 60%. För låginkomsttagare kan detta leda till väl stor skillnad i standardtrygghet jämfört med arbetssituationen. Detta skulle kunna ge negativa effekter vid sökandet efter nytt arbete, men skulle också kunna leda till ökade krav på stöd från kommunerna (socialbidrag).

Den valda modellen, och regelsystemet för detsamma, utvecklas närmare i kapitel 9 och dess finansiering i kapitel 10 och administration i kapitel 11.

9. Förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring

9.1. Försäkringens uppbyggnad

Arbetslöshetsförsäkringen är en del av arbetsmarknadspolitiken. Den skall fungera som en ersättning för inkomstbortfall vid arbetslöshet för att under- lätta omställningen till ett nytt arbete. Försäkringen konstrueras som en grundförsäkring för alla och som en frivillig tilläggsförsäkring. Den ersätter både det nuvarande kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) och den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen. Grundförsäkringens villkor anges i lag medan tilläggsförsäkringen utformas av försäkringsgivare och försäkringstagare på av lagstiftaren angivna minimivillkor. Alla har rätt att teckna tilläggsförsäkring enligt lagen. Arbetsgivaren är skyldig att betala halva kostnaden för premien för tilläggsförsäkringen.

Grundförsäkringens nivå skall vara lika för alla och täcka ett grund- läggande behov av ersättning för förlorad arbetsinkomst. Nivån sätts till 6.300 kr i månaden vid heltidsarbetslöshet (5.300 kr för dem under 21 år). Beloppet reduceras vid deltidsarbetslöshet och vid heltidsarbetslöshet då endast deltidsarbete söks. Tilläggsförsäkringen avses tillsammans med grundförsäkringen täcka 80% av förlorad inkomst upp till en nivå av 16.500 kr, vilket är brytpunkten för statlig inkomstskatt. Arbetsgivaren skall vara pliktig att betala halva premien för denna försäkring. Nivån däröver skall också vara försäkringsbar, upp till sju och ett halvt basbe- lopp, med plikt för arbetsgivaren att stå för halva försäkringspremien för inkomstförlust om 20% i detta skikt och därutöver utan plikt för arbets- givaren. Tilläggsförsäkringen avses ske i första hand genom kollektivavtal på arbetsmarknaden. I andra hand skall enskilda avtal få träffas mellan arbetsgivare och arbetstagare. Genom dessa avtal skall högst 80% av den förlorade inkomsten i varje fall få ersättas genom grund- och tilläggsför- säkringen tillsammans. Genom den nya försäkringen avses inkomst- bortfallsprincipen och principen om grundtrygghet förenas.

9.2. Kompensationsnivå Mitt förslag

Grundförsäkringens ersättningsbelopp föreslås bli 6.300 kr per månad (5 .300 kr för en yngre försäkrad). Grundförsäkringen och tilläggsför- säkringen skall tillsammans täcka upp till 80% av inkomstbortfallet upp till brytpunkten för statlig inkomstskatt (f.n. 16.500 kr). Därutöver upp till en inkomstnivå av sju och ett halvt basbelopp (f.n. 21 .500 kr) skall finnas rätt till en försäkring som ger ersättning för 20% av inkomstbortfallet.

Gällande rätt

KAS skall motsvara ca 4.300 kr i månaden fr.o.m. den 5 juli 1993. Arbets- löshetsförsäkringen skall fr.o.m. samma tidpunkt täcka 80% av inkomst— bortfallet upp till en inkomst av ca 15.500 kr. För närvarande motsvarar KAS 4.600 kr i månaden och arbetslöshetsförsäkringen täcker 90% av inkomstbortfallet upp till en inkomst av ca 14.600 kr i månaden.

Motiv för förslaget

Grundförsäkringen är inte inkomstrelaterad, utan lämnas i förhållande till den försäkrades grad av arbetslöshet uttryckt i heltids- eller deltidsarbets— löshet. Tilläggsförsäkringen är inkomstrelaterad och kopplad till grundför— säkringen. Tillsammans skall försäkringens båda delar täcka upp till 80% av inkomstbortfallet upp till en inkomst som motsvarar brytpunkten för statlig inkomstskatt, f.n. 16.500 kr i månaden. Det är upp till denna inkomstnivå som ett försäkringsskydd är särskilt betydelsefullt för att täcka grundläggande behov vid inkomstbortfall.

För att tillgodose behov av skydd även för inkomster däröver, skall tilläggsförsäkring enligt lagen, alltså med möjlighet till bidrag, kunna omfatta inkomstandelar över 16.500 kr till ett inkomsttak på 21 .500 kr per månad, vilket motsvarar taket i sjukförsäkringen på sju och ett halvt basbelopp. I detta skikt skall den försäkrade ha rätt till ersättning för högst 20% av inkomstbortfallet. Den begränsade ersättningsrätten i detta skikt föreslås med hänsyn till det nuvarande svåra finansiella läget. Vid en kommande mer stabil ekonomisk situation finns anledning att överväga att utöka rätten i detta inkomstskikt. Det kommer emellertid enligt den nu föreslagna modellen att stå parterna eller den försäkrade fritt att utan bidrag från försäkringen försäkra inkomstandelar över vad nu sagts, dock med den följden att grundförsäkringen reduceras, om mer än 80% av förlorad inkomst skulle komma att ersättas. Begränsningen till 80% skall gälla också

för ersättning enligt trygghetsavtal'eller i form av avgångsvederlag, som dock till viss del inte skall samordnas mal grundförsäkringen.

Som redan angetts ovan är arbetslöshetsförsäkringens tilläggsdel avsedd att utgöra ett för arbetstagaren eller den egna företagaren frivilligt till- läggsskydd utöver grundskyddet. Skyddet skall vara inkomstrelaterat och motsvara inkomstandelar som inte täcks av grundförsäkringen, vars ersättningsnivå blir 6.300 kr per månad (5.300 kr för yngre personer). Avsikten är att grund- och tilläggsförsäkringen till de allra flesta skall ge ett ersättningsbelopp som motsvarar 80% av förlorad inkomst. Ambitionen är också att förbättra skyddet i förhållande till nuvarande grundnivå (KAS) med 2.000 kr i månaden och även jämfört med nuvarande tak i för- säkringen med ca 2.000 kr i månaden.

En utgångspunkt för mina överväganden har varit att kompensationsgraden och eventuella karensvillkor för sjuk— och arbetslöshetsförsäkringarna skall ligga nära varandra. Samtidigt är det viktigt att arbetslöshetsförsäkringen ger den arbetslöse trygghet genom att tid ges till att söka arbete eller, i avvaktan på nytt arbete, att kunna genomföra någon form av kompeten- sutveckling eller jobbträning. Det kan för vissa arbetslösa med bundna kostnader bli svårt att klara sig med en kompensationsnivå på 80%. I regel uppkommer en viss varseltid inför en arbetslöshet och en del kostnader faller bort under arbetslösheten. Därför bör anpassning till en lägre inkomstnivå vara möjlig för flertalet.

Försäkringen är nu och kommer de närmaste åren att vara hårt belastad och förutsättningarna för att genom avgiftshöjningar öka intäkterna till försäkringen är begränsade. Samtidigt anser jag att det är viktigt att ge dem som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden och dem med mycket låg inkomst en högre kompensation än idag. Därför har en annan utgångspunkt varit att ett lägsta grundbelopp alltid bör lämnas om 6.300 kr per månad (5.300 kr för de under 21 år). Därigenom minskar jämfört med idag behovet av socialbidrag från kommunerna i en situation där arbetslöshet är orsak till inkomstbortfallet. I stället får arbetsmarknadssektom bära kostnaderna för arbetslösheten.

Sammantaget har utgångspunkterna lett till att kompensationsnivån föreslås till 80% i den inkomstrelaterade delen. Nivån överensstämmer med vad riksdagen nyligen har beslutat skall gälla fr.o.m. den 5 juli 1993 för den nuvarande frivilliga försäkringen.

I praktiken kommer grundförsäkringen att ge kompensation för en månadsinkomst på heltid av 7.875 kr, vid förutsättningen att ersättningen

skall ge 80% av förlorad inkomst. Emellertid finns knappast arbetstagare med heltidsinkomster på denna låga nivå. Grundförsäkringen har däremot stor betydelse för dem som inte har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden, exempelvis de som inte fått arbete efter grundutbildningen. Grundför- säkringen kan också ha särskild betydelse för företagare och uppdragstaga- re.

I dagens obligatoriska stöd vid arbetslöshet kommer enligt beslut av riksdagen KAS fr.o.m. den 5 juli 1993 att ge ett månadsbelopp på endast 4.356 kr (f.n. 4.620 kr), vilket kan jämföras med den föreslagna grundni- vån på ca 6.300 kr (5.300 kr). Om KAS-beloppet skulle betraktas som ersättning för bortfallen inkomst, vilket det inte är, skulle det vid 80% kompensationsnivå teoretiskt kunna sägas ersätta en inkomst på 5.775 kr. Den nuvarande frivilliga arbetslöshetsförsäkringen ger 90% av förlorad inkomst (80% fr.o.m. den 5 juli 1993) upp till ett inkomsttak på ca 14.600 kr (fr.o.m. den 5 juli 1993 ca 15.500 kr). Den föreslagna försäkringen kommer att ge 80% av förlorad inkomst upp till 16.500 kr per månad och minst 20% av inkomstandelar däröver upp till 21.500 kr.

Jämförelsen mellan dagens kontantstöd vid arbetslöshet och det föreslagna är naturligtvis haltande på grund av att det inte går att kombinera KAS med arbetslöshetsersättning för att höja kompensationsgraden. Emellertid ger jämförelsen en någorlunda uppfattning av vilken ersättningsnivå som statsmakterna garanterar att utgå till alla och vilken nivå den försäkrade själv måste se till att han eller hon är försäkrad för.

9.3 Grundförsäkring - konstruktion

Med hänsyn till att den allmänna försäkringen bara täcker en grundnivå finns anledning att se till att så många som möjligt också omfattas av en tilläggsförsäkring, även om den är frivillig som nuvarande försäkring. Det är ett intresse för de flesta individer att ha ett rimligt skydd vid ofrivilligt inkomstbortfall på grund av arbetslöshet. Det är också av intresse för kommunerna att socialbidrag inte ersätter inkomstbortfall som beror på arbetslöshet. Arbetsmarknadssektorn skall i första hand bära kostnaderna vid arbetslöshet. Det är därför av vikt att det föreslagna arbetslöshetsskyd- det byggs upp så att det blir attraktivt för den enskilde att delta och att arbetsgivaren inte kan välja att avstå från att ge bidrag.

Mitt förslag

Tilläggsförsäkringen skall vara frivillig för den försäkrade men tvingande för arbetsgivaren på så sätt att arbetsgivaren inte kan vägra att träffa avtal om tilläggsförsäkring. Den försäkrade har alltid rätt till en försäkring upp till 80% av inkomstbortfallet upp till 16.500 kr i månaden och därutöver upp till 20% av inkomstbortfallet upp till 21.500 kr i månaden. I avtalet skall ingå att arbetsgivaren måste betala ett bidrag till den försäkrade med ett belopp som motsvarar minst halva dennes premie för tilläggsför- säkringen. Det står parterna fritt att avtala om att arbetsgivaren betalar bidrag med mer än så. Lagen är således dispositiv till förmån för arbets- tagaren i detta avseende.

Den försäkrade betalar inte premie då han eller hon är arbetslös och uppbär

arbetslöshetsersättning. Arbetsgivaren betalar inte bidrag till individavgiften sedan arbetstagaren har slutat arbetet. Vid fastställande av premien för för-

säkringen får hänsyn tas till detta. Ersättning från tilläggsförsäkringen kan dock inte lämnas förrän premie har betalats för tolv månader.

I lagen anges ramen för tilläggsförsäkringen i dess samspel med grundför- säkringen, bl.a. vad gäller samlad kompensationsgrad av högst 80%. Ut- formningen i övrigt bestäms av parterna. Avtal tecknas i första hand mellan arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal. Kollektivavtalet får en speciell karaktär inom arbetslöshetsförsäkringen genom att den enskilde arbetstagaren kan välja att stå utanför avtalet. Om kollektivavtal inte finns, har en enskild anställd, liksom en företagare, rätt till en tilläggsförsäkring enligt lagen. Lagregleringen anges vidare i avsnitt 9.4.2.

Motiv för förlaget

Utformningen av tilläggsförsäkringen bestäms inom lagens ram av parterna, vilket gör att gruppers särskilda behov kan beaktas. Individens frihet att ansluta sig till försäkringen samt parternas avtalsfrihet inom vissa ramar gör att de försäkrades valfrihet ökar jämfört med idag. Hänsyn kan tas till gruppers eller individers speciella behov av försäkringsskydd. Därmed kan nyttan för individerna öka.

I första hand skall arbetsmarknadens parter ges uppgiften att utforma tilläggsförsäkringen. Det är arbetsmarknadens parter som skall finansiera tilläggsförsäkringen, varför det finns starka skäl att också låta dessa parter utforma denna. Parternas engagemang i tillkomsten av denna försäkring gör att den blir ändamålsenlig och attraktiv. Ett ansvar för utbytet av för- säkringen och för kostnaderna byggs in genom att parterna överenskommer om dess utformning. Olika avtalsområdens önskemål och behov tas därmed tillvara på bästa sätt. Avtal bör i första hand träffas på den avtalsnivå, där de allmänna anställningsvillkoren av ekonomisk betydelse och lönen fastställs. Parterna får avgöra på vilken avtalsnivå avtalet skall träffas. Det förutsätts att avtalsområden kommer att anpassas till branscherna för att tillgodose framtida behov av gemensamma försäkringar. Det är nämligen lämpligt att kollektivavtalen likartat täcker en bransch och på så sätt omfattar både tjänstemän och arbetare inom branschen. Organisationen av försäkringsgivarna bör ske så att detta underlättas, vilket kan betyda att olika försäkringsgivare kan stå för branschavtal, som omfattar båda grupperna, eller att en enda försäkringsgivare ansvarar för en bransch. Av- tal kan också kombineras med andra avtal på arbetsmarknaden, exempelvis trygghetsavtal eller arbetsmarknadsförsäkringar.

I princip skulle varje anställd kunna överenskomma om en tilläggsför- säkring med sin arbetsgivare. Ett helt individuellt försäkringssystem är

dock administrativt krångligt och dyrt. Kollektiva lösningar är billigare administrativt sett och ger större riskspridning. Sannolikt är det också så att enskilda försäkrades önskemål om innehållet i en tilläggsförsäkring motsvaras av många andra försäkrades önskemål. Dessutom blir inte det syftet tillgodosett att en anpassning sker till branscher, om individuella lösningar blir vanliga. Kollektivavtalets form är därför lämplig för att finna den för flertalet bästa tilläggsförsäkringen.

Intresset att åstadkomma avtal om tilläggsförsäkringen är enligt min mening gemensamt för parterna med hänsyn till att man därigenom uppnår en trygg arbetssituation. Skulle det emellertid från arbetsgivarsidan finnas tveksam— het till nyttan av en tilläggsförsäkring, har den försäkrade med den föreslagna konstruktionen ändå rätt att få bidrag till en försäkring enligt lagens ram.

Dessa Överväganden leder fram till synsättet att tilläggsförsäkringen i första hand skall utformas genom kollektivavtal för att få till stånd kollektiva lösningar. Kollektivavtal kan träffas mellan sammanslutningar av arbets- givare eller enskilda arbetsgivare och sammanslutningar av arbetstagare. Att i lag bestämma på vilken avtalsnivå avtalen skall träffas, centralt eller lokalt, är mindre lämpligt. För att uppnå syftet att åstadkomma viss utjämning mellan grupper med olika hög risk för arbetslöshet och för att minimera de administrativa kostnaderna, bör en grupp försäkrade inte bestå av alltför få personer. Det kan dock förutsättas att parterna, om avtals- gruppen är liten, ansluter sig till en lämplig försäkring som samtidigt erbjuds till vad som gäller för branschen. En sådan anslutning kan givetvis ske även från större gruppers sida.

Det förutsätts inte att parterna själva blir försäkringsgivare för tilläggsför- säkringen, även om detta vore tänkbart, särskilt på större arbetsplatser. Tilläggsförsäkringen skall i varje fall handhas av försäkringsgivare med rätt att bedriva försäkringsverksamhet av detta slag. Verksamheten skall godkännas av A-myndigheten efter hörande av Finansinspektionen. För- säkringsgivarna får ge offerter om försäkringar till avtalsparterna. Utformningen av erbjudandena får anpassas till olika gruppers behov. Det är sedan parterna som överenskommet om lämplig försäkringsgivare, som kan vara en eller flera. Träffas inte överenskommelse väljer individen själv försäkringsgivare.

Syftet med tilläggsförsäkringen är bl.a. att höja kompensationsgraden jämfört med den allmänna grundförsäkringen. På vilket sätt den höjningen sker bestäms således av parterna. Det skall vara möjligt att avtala om lägre kompensationsnivå än 80% och om annan karenstid, dock inte kortare än

vad som gäller i grundförsäkringen. Det skall vara möjligt att ge till- läggsersättning för andra ersättningstider, dock inte för sådana dagar som inte ersätts i grundförsäkringen. Blir parterna inte överens gäller lagens ramvillkor om 80% ersättning, karens och ersättningstider fullt ut, om de enskilda arbetstagarna gör anspråk på detta (dispositiv lag). Det skall emellertid i första hand vara kollektivavtalspartemas förhandlingsuppgift att åstadkomma en för gruppen så ändamålsenlig försäkring som möjligt. Det blir också möjligt att anpassa tilläggsförsäkringen till de trygghetsavtal som gäller inom avtalsområdet.

Trygghetsavtalen kan också anpassas så att de ger de ytterligare stödsom kan anses önskvärda i kombination med arbets]öshetsförsäkringen, dock inte högre sammanlagd ersättning än 80% under de tre ersättningsperioder- na. Trygghetsavtalen kan, som idag, ge de ytterligare stöd som kan anses vara önskvärda inför befarad arbetslöshet eller vid arbetslöshet efter det att arbetslöshetsperioderna tömts ut eller som utfyllnadsersättning när nytt arbete erhålls. Förhandlingarna rörande både försäkringen och trygg- hetsavtalen kan ske samtidigt och för samma avtalsperioder, vilket underlättar anpassningen. Motsvarande kan gälla för andra. allmänna anställningsvillkor eller exempelvis avtalsförsäkringar.

Avtalspartema kan också, när behov finns, överenskomma om olika alternativ till tilläggsförsäkringar. Det får då bli den enskilde försäkrades sak att välja bland dessa erbjudanden. Om kollektivavtal enbligt den angivna modellen inte kommer till stånd, finns även möjlighet att erbjuda de anställda gruppförsäkringar för tilläggsförsäkringen.

Den som är anställd på en arbetsplats som inte omfattas av kollektivavtal har rätt till en försäkring som arbetsgivaren är skyldig att betala hälften av och som den enskilde tecknar upp till de gränser som lagen anger be— träffande 80% kompensation och tre ersättningsperioder. Har en anställd valt att avstå från en sådan avtalsförsäkring bör han eller hon inte ha rätt att ångra sig och utnyttja sin rätt förrän inför ett nytt kalenderår. Före— tagare kan också själv teckna en försäkring upp till lagens ramvillkor.

Denna rätt till individuell lösning tillkommer inte den som omfattas av ett kollektivavtal på området. För en sådan anställd är enda valfriheten att helt avstå från tilläggsförsäkring. Detta är en möjlighet som måste finnas, bl.a. av det skälet att det med rätten till tilläggsförsäkring följer en skyldighet att betala individavgift. Det kan nämligen inte hävdas att det är möjligt att ålägga en enskild en sådan förpliktelse genom kollektivavtal. Det är också rimligt att låta den som bedömer sig inte ha behov av en tilläggsförsäkring att avstå från denna. Individens frihet består alltså i att när kollektivavtal

för tilläggsförsäkring gäller på den arbetsplats han eller hon f.n. är anställd vid ta försäkringen eller att avstå.

Konstruktionen med kollektivavtal innebär i ett visst avseende ett avsteg från den definition av kollektivavtalet som anges i 23 & lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Normalt kan nämligen en arbets- tagare, som omfattas av kollektivavtal, inte begära att få stå utanför avtalet. Med mitt förslag krävs emellertid, som angetts ovan, att ett sådant avsteg får göras. Avtalet måste i detta avseende bygga på frivillighet från den enskildes sida. Att formen kollektivavtal ändå har valts, beror på att fördelarna med denna form kan nyttjas i övrigt. Detta betyder att kollekti- vavtalsrätten i vedertagen mening avses bli gällande i alla delar, utom vad gäller den enskildes rätt att avstå från försäkringen. Alltså får kollektivavta— let en speciell innebörd i arbetslöshetsförsäkringens mening.

Med den angivna konstruktionen är syftet att de allra flesta försäkrade blir täckta av både grund— och tilläggsförsäkring med de variationer i tilläggs— försäkringen som svarar mot behoven.

9.3.1. Kretsen försäkrade

Den nya arbetslöshetsförsäkringen skall vad gäller grundnivån omfatta alla i aktiv ålder. Ingen skall utestängas från försäkringen på grund av bristande medlemskap i en a-kassa. Rätt till ersättning vid arbetslöshet skall vara beroende av om vissa förutsättningar föreligger i det enskilda fallet. För— säkringen konstrueras så att kretsen försäkrade först definieras. Därefter anges ersättningsvillkoren. Den som är försäkrad enligt lagen är alltså inte automatiskt berättigad till ersättning vid arbetslöshet. Först när ett antal villkor är uppfyllda, kan ersättning lämnas.

Mitt förslag

Den nya arbetslöshetsförsäkringen föreslås omfatta alla fr.o.m. 18 år upp till den ordinarie pensionsåldern och som är bosatta i Sverige eller omfattas

av konventionsbestämmelser. Ersättning skall kunna lämnas inom denna åldersram medan arbetsvillkor skall kunna upparbetas före 18 års ålder.

Gällande rätt

Dagens arbetslöshetsförsäkring omfattar alla upp till 65 år under förut- sättning av medlemskap i en a—kassa. Nedre åldersgräns finns inte, eftersom man har ansetts det vara obehövligt. (Vissa kassor kan i sina stadgar ha en nedre åldersgräns på 15 år.) För att få bli medlem i en kassa krävs att vederbörande arbetar, åtminstone temporärt, inom kassans verksamhetsområde minst 17 timmar per vecka. Medlemskap kan inte sökas efter 64 års ålder. KAS omfattar alla fr.o.m. 20 till 65 år som inte är försäkrade för arbetslöshetsförsäkringen samt de som utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen efter 60 års ålder.

Övre åldersgränsen

Övre åldersgränsen har gjorts beroende av den överenskommelse som träffades den 20 september 1992 mellan regeringen och Socialdemokratiska arbetarepartiet om ett antal ekonomisk-politiska åtgärder i syfte att stabilisera den svenska ekonomin, vari ingick höjning av pensionsåldern från 65 till 66 år. Höjningen avses genomföras med ett kvartal om året fr.o.m. den 1 januari 1994 till dess 66 års pensionsålder uppnåtts den 1 januari 1997. Dessutom avses pensioneringstidpunkten förändras till att inträda vid utgången av det kvartal när pensionsåldern uppnås. Idag inträder pensionsrätten fr.o.m. den månad då vederbörande fyller 65 år (prop 1992/93:50 och prop. 1992/93:155). Beslut om höjning av pension- såldern har ännu inte fattats i riksdagen.

Den övre åldersgränsen för arbetslöshetsförsäkringen bör ligga vid den allmänna pensionsåldern. Problem som uppstår vid förtida uttag, delpension eller förtidspension kombinerat med arbetslöshetsersättning får regleras genom samordning av förmåner.

Diskussion om nedre åldersgränsen

I dagens arbetslöshetsförsäkring finns inte någon nedre åldersgräns. KAS har en gräns på 20 år. För att det nya systemet, där något KAS inte existerar, inte skulle utestänga någon grupp från det arbetslöshetsskydd den tidigare haft, krävs att försäkringen skall omfatta alla fr.o.m. högst 16 års ålder. Detta är den ålder då de unga har rätt att disponera sin egen arbetsinkomst. Dessutom har ungdomarna i denna ålder i allmänhet avslutat den obligatoriska grundskolan.

Om denna avgränsning av personkretsen sker, innebär det att den ålders- grupp under 20 år som idag står utanför KAS kommer att bli försäkrad. En grupp, som inte kommer att vara ny, är de ungdomar som idag väljer att vara medlemmar i en a-kassa. Däremot kommer de under 16 år att vara uteslutna. De personer under 16 år som idag är medlemmar i en a—kassa torde emellertid vara ytterst få. Något behov av försäkring föreligger knappast för lS-åringar och yngre. För dessa har i första hand föräldrarna, i andra hand samhället, försörjningsansvar och skolplikt föreligger på grundskolenivån.

Om den nedre åldersgränsen för försäkring i stället skulle sättas till 20 år, som i dagens KAS, skulle de förvärvsarbetande ungdomar under 20 år som idag är försäkrade genom att vara medlemmar i en a-kassa komma att bli helt oförsäkrade vid arbetslöshet. Vid en gräns i försäkringen på 20 år skulle hänsyn inte tas till att den som är myndig har ett eget försörjningsan- svar, även för egna barn. Det skulle riskeras att samhället får träda in med socialbidrag vid arbetslöshet för vissa av dessa ungdomar.

Tidigare, före den 1 juli 1985, var åldersgränsen för KAS 18 år. Motiven till ändringen till 20 år var att man hade infört den s.k. ungdomsgarantin, som skulle tillförsäkra alla ungdomar upp till 20 år arbete eller utbildning. Bl.a. var det arbetsförmedlingens uppgift att senast efter tre veckors anmälan på förmedlingen anvisa en plats i ungdomslag. Det fanns också möjlighet att erhålla en s.k. avtalad inskolningsplats på den privata arbetsmarknaden. Senare tillkom avtalade inskolningsplatser även på den offentliga arbetsmarknaden. Rätten till åtgärder kvarstod hela tiden upp till 20 års ålder, vilket innebar att det inte behövde inträffa att den unge stod utanför stöd även om han eller hon inte fick ett reguljärt arbete. Behov av kontantstöd i form av KAS ansågs därför inte föreligga för 17 - 19-åringar.

Ungdomsgarantin förändrades 1989 genom att lagen om ungdomslag togs bort. I stället infördes särskilda inskolningsplatser hos offentliga arbetsgiva- re vid sidan av de avtalade inskolningsplatsema. Insatserna med jobbsökar- aktiviteter och utbildningsinsatser för arbetslösa ungdomar intensifierades.

Ungdomsgarantin upphörde den 1 juli 1992. De särskilda inskolnings- platserna togs bort och ersattes med arbetsmarknadsutbildning i form av ungdomspraktik för ungdomar i åldern 18 - 24 år. Åtgärden var ursprung- ligen temporär t.o.m. den 1 juli 1993 men är nu på grund av arbets- marknadsläget förlängd ett år. Ungdomspraktik skall normalt anvisas högst under sex månader. Förlängning under sex månader kan förekomma. Detta innebär i praktiken att ungdomar som uttömt möjligheterna till utbildning genom arbetsmarknadsmyndighetens försorg, jobbsökaraktiviteter, rekry -

teringsbidrag m.m., riskerar att lämnas utan åtgärd eller bidrag för någon period. Någon garanti för heltäckande arbetsmarknadspolitiska åtgärder från AMVs sida för ungdomar finns alltså inte längre.

I stället har fastlagts en ny inriktning för de särskilda arbetsmark- nadspolitiska insatserna för ungdomar. Ökat ansvar har lagts på kommuner- na. Enligt nya riktlinjer i skollagen fr.o.m. den 1 juli 1992 är kommunerna skyldiga att erbjuda alla ungdomar, som har gått igenom grundskolan och som inte redan har en gymnasieutbildning, en utbildning på gymnasieskolan på ett nationellt program eller ett individuellt program. Utbildningen kan omfatta också praktikplats på en arbetsplats och behöver således inte vara enbart teoretisk. Skyldigheten gäller fram till och med det första kalender- halvåret det år ungdomarna fyller 20 år. Tidigare hade arbetsförmedlingen ansvaret fr.o.m. 18 år. Ansvaret för kommunerna har således utsträckts fr.o.m. 18 till 20 år. Utbildningsåtgärder genom kommunens försorg skall vara förstahandsalternativet för dessa ungdomar.

Om det finns skäl för det skall även ungdomar utan gymnasieutbildning som ett alternativ till utbildning kunna delta i ungdomspraktik anordnad av arbetsmarknadsmyndigheten. Arbetsförmedlingen bör i dessa fall samråda med ungdomarnas hemkommuner. (Se vidare prop. 1991/92:124 s. 16 f.)

Att bekämpa ungdomsarbetslösheten är för arbetsmarknadspolitiken ett högt prioriterat mål. Det är för ungdomarnas del särskilt viktigt att förbättra de personliga förutsättningarna att etablera sig på arbetsmarknaden i ett lämpligt arbete. Därför bör arbetslöshetsförsäkringens funktion för ung- domar vara sådan att syftet med de arbetsmarknadspolitiska insatserna inte motverkas genom att ett passiviserande kontantstöd erbjuds som alternativ till aktiva åtgärder. Ett kontantstöds funktion skall vara att svara för en inkomsttrygghet bara som en kortare övergång till ett reguljärt arbete eller en aktiv åtgärd. Försäkringen får inte fungera som en inkomstgaranti då möjligheterna till meningsfull aktivitet inte är uttömda.

Ett sätt att undvika att arbetslöshetsförsäkringen utgör en störning av de arbetsmarknadspolitiska insatserna vore att helt utesluta de unga från för- säkringen. Åldersgränsen bör, om detta syfte skall uppnås, sättas till minst 20 år, dvs. vid gränsen för kommunens ansvar för ungdomar utan gymnasieutbildning. Ett annat sätt att uppnå detta syfte skulle kunna vara att visserligen låta ungdomar vara försäkrade för arbetslöshetsersättning men att kringgärda rätten till kontantstöd för dessa med särskilda krav. Kraven skulle utgöras av att insatser från skola eller arbets- marknadsmyndighet skulle vidtas innan kontantstöd kunde beviljas.

Mot att utesluta ungdomar helt från försäkringen står att vissa kategorier av ungdomar, liksom äldre, har behov av försäkringsskydd. Det kan hävdas att det vore oskäligt om inte ungdomar, som i normalfallet vid ca 18 års ålder fullgjort gymnasieskolan eller motsvarande utbildning, eller i vart fall den nioåriga skolplikten, och kommit ut i arbetslivet, inte skulle kunna få åtnjuta något försäkringsskydd vid arbetslöshet. Behovet av inkomsttrygg- het vid arbetslöshet är mindre för personer utan försörjningsskyldighet än för personer med försörjningsskyldighet. Dock behöver behovet av inkomsttrygghet inte vara mindre för ungdomar än för andra. Försäkringen kan även för ungdomar fylla syftet att verka som en omställningsförsäkring vid övergång till nytt arbete. Utbildning är inte alltid det lämpligaste medlet. Om det däremot i det enskilda fallet är utbildning som är det bästa alternativet, bör kontantstöd inte få ses som ett förstahandsalternativ vid arbetslöshet.

Arbetslöshetsstödet får således inte motverka syftet med de arbetsmarknads- politiska insatserna för ungdomar. Kontantstöd får inte bli ett för den arbetslöse fritt val i stället för ett meningsfullt utvecklingsprogram. Med hänsyn till de ungdomar som tidigt etablerar sig på arbetsmarknaden och tillfälligt kan behöva kontantstöd vid övergång från ett arbete till ett annat bör emellertid åldersgränsen för inträde i försäkringen inte sättas för högt. Ambitionen hos arbetsmarknadsmyndigheterna måste emellertid vara att i första hand, när arbete inte finns, på olika sätt anvisa ungdomar att fullgöra den utbildning som bedöms som lämplig, i första hand gymnasieutbildning, i andra hand ungdomspraktik.

En naturlig åldersgräns finner jag med hänsyn till ovanstående vara 18 år. Vid den tidpunkten är den unge myndig och har ett eget försörjningsansvar för sig själv och eventuella barn. Den som studerar på gymnasienivå avslutar i allmänhet sina studier ungefär vid denna ålder. Om han eller hon i stället har valt att förvärvsarbeta efter grundskolan, har en tid förflutit under vilken han eller hon kan ha etablerat sig på arbetsmarknaden.

9.3.2. Konventioner

Konventioner behandlas separat i bilaga 3. Här ges en sammanfattning. Konventioner har till syfte att samordna olika länders rättsordningar för att undvika för stora skillnader, luckor och dubbelutbetalningar vid människors flyttning från ett land till ett annat. Konventionerna är av typ likställig- hetskonventioner och/eller minimistandardkonventioner. I de flesta kon- ventioners mening är arbetslöshetsstödet en del av socialförsäkringen.

Likställighetskonventionerna syftar till att likställa medborgare i av- talsslutande land med svenska medborgare och reglerar sättet att få till- godoräknas fullgjort arbetsvillkor och avgiftsbetalningar m.m. då ersättning söks i ett annat land än där villkoren fullgjordes. För Sveriges del är den nordiska konventionen den viktigaste, jämte en nordisk överenskommelse. I samband med EES-avtalets införande sker en omarbetning av den nordiska konventionen. I korthet medför konventionen att en nordisk medborgare som flyttar till Sverige, kan få svensk arbetslöshetsersättning om han eller hon har arbetat i Sverige minst fyra veckor och uppfyllt kvalifikationsperioden i övrigt i ett annat nordiskt land.

Överenskommelser liknande den nordiska konventionen finns också med en rad andra länder.

De viktigaste konventionerna av minimistandardkaraktär är de som tillkommit inom ILO. Dessa har betydelse vid lagstiftningen i ett land på så sätt att konventionerna sätter gränser för denna. Enligt för Sverige gällande ILO—konventioner bör, förenklat uttryckt, personkretsen som omfattas av arbetslöshetsförsäkring uppgå till minst 85% av alla anställda, förmånerna vid arbetslöshet inte fastställas till ett lägre belopp än 50% av tidigare inkomst och förmånerna lämnas under hela arbetslöshetsperioden, dock med möjlighet till begränsning av ersättningsperioder till 26 veckor.

EES-avtalet, som Sverige har godkänt och som kan komma att träda i kraft under år 1993, innebär i huvudsak att ländernas arbetslöshetsförsäkringar samordnas med varandra, inte att de harmoniseras med varandra. Syftet är att säkerställa den fria rörligheten av arbetskraften mellan berörda länder. Regelsystemet bygger bl.a. på likabehandling mellan ländernas medborgare och sammanläggning av kvalifikation fullgjord i det ena landet med kvalifikation i det andra. Avtalet skall med vissa undantag ersätta andra konventioner på området mellan medlemsstaterna.

Enligt EES-avtalet kan en arbetslös person, som under minst fyra veckor uppburit arbetslöshetsersättning i det land där han eller hon blev arbetslös, söka arbete i ett annat land och uppbära arbetslöshetsersättning under högst tre månader på bekostnad av det land där han eller hon senast blev arbetslös.

Vid utarbetande av mitt förslag har jag beaktat de krav som konventionerna ställer på svensk lagstiftning, framför allt de i ILO-konventionerna angivna minimikraven på täckningsgrad och ersättningsnivå i försäkringen. Därtill har jag prövat i vad mån EES-avtalet från svensk sida kräver särskild anpassning till medlemsländernas försäkringsförhållanden. Som framgår av

bilaga 3 har jag funnit att EES-avtalet inte påverkar mitt förslag till arbetslöshetsförsäkring till dess innehåll. Jag bedömer också att den föreslagna försäkringen kommer att fungera samordningsmässigt med andra länders rättsordningar. Utvecklingen får dock visa i vad mån anpassning i något avseende bör ske i framtiden med hänsyn till bl.a. om svårigheter uppstår vid den administrativa hanteringen länderna emellan.

9.3.3. Allmänna ersättningsvillkor

Det förhållandet att en person omfattas av försäkringen innebär, som tidigare påpekats, inte automatiskt att vederbörande blir berättigad till ersättning vid arbetslöshet. För ersättningsrätt förutsätts att vissa villkor i övrigt är uppfyllda. Villkoren kan delas upp i allmänna villkor och i arbetsvillkor. De allmänna villkoren syftar till att säkerställa att den som söker kontantstöd är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsvillkoret syftar till att försäkringens förmåner riktas till den som har visat sin anknytning till arbetslivet genom reellt arbete före arbetslöshetens inträde.

Mitt förslag

Jag föreslår att de allmänna villkoren i dagens arbetslöshetsförsäkring behålls i stort sett oförändrade i den nya försäkringen. Detta innebär att ersättning vid arbetslöshet skall tillkomma en försäkrad som är arbetsför och i övrigt oförhindrad att ta arbete, är beredd att ta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken han inte anmält godtagbart hinder, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i föreskriven ordning och inte kan erhålla lämpligt arbete. Dagpenning föreslås utgå under de första 14 dagarna av ett sjukdomsfall som inträffar under ersättningsperioden. Förslaget beträffande dagpenning under sjukdomstid kommenteras i avsnitt 9.5.

Ersättning lämnas inte till den som deltar i utbildning om det inte finns särskilda skäl. Vad gäller de särskilda skälen för att ersättning skall kunna utgå i samband med studier föreslår jag smärre förändringar. Förändringar- na gäller framför allt att heltidsstudier inte skall kunna bedrivas under tid då arbetslöshetsersättning utgår om de inte har bedrivits under en längre tid före arbetslösheten och vid sidan av heltidsarbete.

Närmare om ersättningsrätt i samband med studier

I detta avsnitt behandlas de möjligheter en försäkrad har att under den arbetslösa tiden ägna sig åt studier utan att rätten till kontantstöd går

förlorad. Huvudregeln enligt gällande rätt är att arbetslöshetsersättning eller KAS inte får utgå då den försäkrade studerar. Om den arbetslöse påbörjar studier under arbetslöshetstiden, är vederbörande i regel inte längre berättigad till arbetslöshetsersättning.

I detta sammanhang kan nämnas vad som gäller vid olika former av arbets- marknadspolitiska åtgärder. En arbetslös som behöver utbildning för att kunna stärka sin ställning på arbetsmarknaden och få ett arbete, kan ha möjlighet att bedriva studierna med någon form av stöd. Vid grund- eller gymnasieutbildning kan särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa utgå. Sådana studier, liksom annan yrkesinriktad utbildning och ungdomspraktik, kan också bedrivas som arbetsmarknadsutbildning under vilken utbildnings- bidrag utgår. Dessa olika former av utbildning eller arbetsplatsförlagd praktik, som anordnats som arbetsmarknadspolitiska åtgärder, har samband med den arbetslöses kontantstöd från arbetslöshetsförsäkringen bl.a. på så sätt att de i vissa fall är finansierade från samma källa som arbetslöshetser- sättningen. Utbildningsbidrag, som utgår till den som skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning om utbildningsbidraget inte hade utgått, belastar nämligen arbetsmarknadsfonden på samma sätt som arbets- löshetsersättningen. Till den enskilde utgår däremot utbildningsbidraget efter beslut av arbetsmarknadsmyndigheten och försäkringskassan och inte av a—kassan. Utbildningsbidrag och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan således inte komma ifråga vid sidan av arbetslöshetsersättning. Undantag från denna regel är den fr.o.m. den 1 januari 1993 temporärt införda arbetslivsutvecklingen (ALU). Ersättningen under arbetsliv- sutveckling utgår i form av ersättning från a-kassan men benämns ut— bildningsbidrag och särredovisas som sådant av kassan.

Arbetsmarknadsutbildning kan således inte bedrivas jämsides med att kontant ersättning vid arbetslöshet utges. Denna utbildning påverkar emellertid kontantstödet på så sätt att den anses som kvalificerande för ersättning på samma sätt som reguljärt arbete, beredskapsarbete eller arbete med rekryteringsstöd. Dessa regler beskrivs i avsnittet om arbetsvillkor, 9.3.4. Nedan beskrivs endast ordningen vad gäller kontantstödets samspel med studier som bedrivs utanför arbetsmarknadsutbildningens område.

Mitt förslag Jag föreslår att följande skall gälla vid andra former av studier än arbets- marknadsutbildning. I princip skall arbetslöshetsersättning inte kunna utgå. Särskilda skäl skall anses finnas när den arbetslöse

1. deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling enligt förordningen (1992:1333) om arbetslivsutveckling,

2. avslutar heltidsstudier som han eller hon bedrev jämsides med heltidsarbete under minst ett år innan arbetslösheten inträffade, under förutsättning att han eller hon söker heltidsarbete och att studierna inte hindrar sådant arbete,

3. bedriver studier på deltid under förutsättning att studierna intehindrar honom eller henne att söka och ta heltidsarbete samt att den försäkrade intygar att han eller hon är beredd att avbryta studierna om dessa hindrar honom eller henne att ta ett arbete,

4. på heltid deltar i kurs som syftar till att ge orientering om olika yrken eller utbildningsvägar eller som har ett liknande syfte.

Ersättning som utges under tid då den arbetslöse deltar i verksamhet som avses i 1 benämns utbildningsbidrag.

Som en ytterligare förutsättning för att ersättning skall utges i fall som avses i 2 och. 3 gäller att det tidigare arbetet inte upphörde på grund av studierna.

Gällande rätt

Vad som i dagens försäkring skall anses vara särskilda skäl att utge arbetslöshetsersättning vid studier anges i förordningen (1988zl400) om arbetslöshetsförsäkring. Sådana särskilda skäl finns när den arbetslöse

1. deltar i verksamhet för arbetslivsutveckling enligt förordningen (1992:1333) om arbetslivsutveckling,

2. fortsätter studier som han innan han blev arbetslös bedrev på heltid jämsides med ett heltidsarbete, under förutsättning att han söker heltids- arbete,

3. bedriver studier på deltid, under förutsättning att studierna inte hindrar honom från att söka och ta heltidsarbete samt att han intygar att han är beredd att avbryta studierna om dessa kan hindra honom från att ta arbete,

4. på heltid deltar i kurs som syftar till att ge orientering om olika yrken eller utbildningsvägar eller som har ett liknande syfte, under förutsättning att kursen är av kort varaktighet.

Ersättning som utges under tid då den arbetslöse deltar i verksamhet som avses i 1 benämns utbildningsbidrag.

Som en ytterligare förutsättning för att ersättning skall utges i fall som avses i 2 och 3 gäller att det tidigare arbetet inte upphörde på grund av studierna.

Diskussion om undantagsreglema.

Någon uttrycklig bestämmelse om förbud mot att samtidigt uppbära studiemedel och arbetslöshetsersättning/KAS finns inte i gällande rätt. Att kombinationen inte är avsedd framgår av huvudregeln att en studerande inte skall anses vara arbetslös och kunna erhålla arbetslöshetsersättning. Vad gäller rätten till studiemedel finns däremot lagliga begränsningar med hänsyn till inkomst av viss storlek. Mitt förslag innebär ingen ändring härvidlag.

Den som deltar i arbetslivsutveckling uppbär ersättning från a-kassan men ersättningen benämns utbildningsbidrag. Arbetslivsutvecklingen betraktas således inte som ett arbete utan jämställs snarare med studier. Dagar med arbetslivsutveckling räknas inte in i ersättningsperioden för den försäkrade, vilket gör att perioden skjuts framåt i tiden. Mitt förslag innebär att denna ordning inte ändras.

Vad gäller övriga studier anser jag att det normalt sett inte skall vara möjligt att kombinera heltidsstudier med ersättning från arbetslöshetsför- säkringen. Reglerna för arbetslöshetsförsäkringen bör vara enkla och renodlade. Arbetslinjen bör främjas och därmed en återgång till arbete så snart som möjligt. Arbetslöshetsförsäkringen skall inte kunna ses som ett alternativt studiefinansieringssystem. En arbetslös skall inte gynnas framför en annan arbetslös genom att uppbära ersättning från arbetslöshetsför- säkringen under studier, medan den andre finansierar studierna helt eller delvis själv genom studiemedel eller på annat sätt.

Vidare skall den som är arbetslös stå till arbetsmarknadens förfogande och kunna ägna sin fulla kraft åt att söka arbete. Den som studerar under arbetslösheten måste därför kunna försäkra att han eller hon avbryter studierna om dessa hindrar honom eller henne från att söka eller ta ett lämpligt arbete. Det skall också vara så att den försäkrade verkligen söker ett heltidsarbete, och inte på grund av studierna eller annat inskränker sitt arbetsutbud.

Om det däremot är heltidsstudier som bäst gynnar den arbetslöses återgång i reguljärt arbete, bör utbildningen ske utanför arbetslöshetsförsäkringens ram. Studierna kan då finansieras med vuxenstudiestöd för arbetslösa, ut- bildningsbidrag som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller studiemedel.

Arbetslöshetsförsäkringens bestämmelser bör dock inte hindra en arbetslös att bedriva studier på deltid, om det kan konstateras att studierna inte inkräktar på möjligheterna att söka och ta ett arbete. Om den försäkrade i ovan angivna undantagssituationer kan bedriva studier under arbets- löshetstid med kontantstöd, kan det viktiga syftet uppnås att passivitet motverkas under arbetslöshetstiden. Studierna kan också bidra till att förbättra den försäkrades möjligheter på arbetsmarknaden.

Studierna kan ha bedrivits före arbetslösheten jämsides med förvärvsarbete eller de kan ha påbörjats under arbetslösheten. Studierna kan ha karaktären av ren hobbyverksamhet eller vara av mer kompetenshöjande art. En arbetslös måste kunna ha samma frihet som en förvärvsarbetande att bedriva studier på sin fritid. Det avgörande är huruvida studierna hindrar den arbetslöse att vara aktivt arbetssökande eller inte. Vid denna be- dömning skall det anses krävas en insats av den arbetssökande som i princip motsvarar en heltidstjänst för att söka arbete.

Med detta synsätt är den nuvarande regeln om att den försäkrade utan begränsning kan fortsätta studier på heltid som han eller hon har bedrivit jämsides med heltidsarbete inte lämplig. Det måste vara endast vid speciella arbets- eller studieförhållanden som kombinationen heltidsarbete och heltidsstudier är möjlig. Denna speciella situation kan inte få åberopas av den försäkrade då han eller hon söker ett nytt arbete. Den försäkrade kan inte få inskränka sitt arbetsutbud på grund av studierna. Därför föreslår jag att denna regel ändras till att avses endast de fall där studierna pågått länge, minst ett läsår, och är på väg att avslutas. Med denna ändring åstadkoms att den som kort tid före arbetslösheten har påbörjat heltidsstudier, inte kan finansiera sina fortsatta studier med arbetslöshetsersättning.

Beslut om att godta studierna skall fattas av a-kassan efter underrättelse av arbetsförmedlingen eller den försäkrade. Den försäkrade skall markera sina studier på kassakortet och om studierna godtas utgår ersättning under den tid som beslutet avser. Om studierna inte godtas och dessa ändå bedrivs, upphör rätten till arbetslöshetsersättning.

Ersättningsrätt under ferier

Vad gäller rätt till ersättning under ferier är praxis idag den att kontantstöd kan utgå endast under uppehåll i studierna vid sommarferier, inte vid andra lov. Från a-kassorna har upplysts att det förekommer att stöd utgår även under andra ferier än sommarlovet.

Mina förslag vad gäller arbetsvillkor, överhoppningsbar tid och andra därmed sammanhängande frågor kommer att medföra att en studerande i de allra flesta fall måste ha avslutat sina studier och genomgått en karenstid för att rätt till ersättning skall kunna komma ifråga. Undantag kommer att gälla för den studerande som har arbetat tillräckligt länge under ramtiden för att rätt till ersättning skall föreligga på grund av arbete. Det kan vara fråga om arbete före studierna eller under studietiden. Förslagen presente— ras i avsnitten 9.3.4 - 9.3.6.

Det finns enligt min mening skäl som talar för att arbetslöshetsersättning normalt sett inte skall kunna uppbäras av studerande under sommarlov och andra lov. Trots att studiemedelssystemet är uppbyggt för nio månaders studier och två till tre månaders arbete per år, är den studerande inte så anknuten till arbetslivet att det är givet att arbetslöshetsersättning skall kunna utgå under loven om arbete inte erhålls. Studerande skall alltså normalt inte kunna uppbära ersättning, om inte arbetsvillkoret är uppfyllt eller om inte studierna är avslutade och en karenstid är fullgjord.

Vad är lämpligt arbete?

Arbetslöshetsförsäkringen är inte och skall inte heller i framtiden vara en yrkesförsäkring. Försäkringen skall också underlätta geografisk rörlighet. Den arbetslöse skall således inte kunna begränsa sitt arbetsutbud till det egna yrkesområdet eller den egna bostadsorten. Vid bedömningen av om erbjudet arbete skall anses vara lämpligt skall emellertid skälig hänsyn tas till den försäkrades kompetens och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden. Dessutom skall löneförmånerna i det erbjudna arbetet vara skäliga och vissa andra grundläggande krav på arbetet vara uppfyllda. Kravet på geografisk rörlighet får dock inte ställas så att lediga arbeten erbjuds i en sådan ordning att arbetslösa måste flytta från hemorten, trots att det på arbetsorten redan finns kompetenta sökande till det lediga arbetet.

Förslag till en ny arbetslöshetyörsakring SOU 1993:52 Mitt förslag

Jag föreslår att erbjudet arbete skall anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits till den försäkrades kompetens, tidigare inkomstförhållanden och förut— sättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner som utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer vid jämförliga företag, om möjligt i närområdet,

3. arbetet inte hänför sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighets föreskrifter eller kan anses vara skäligt rörande åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall eller i övrigt kan anses vra skäligt på grund av anpassning till funktionshinder.

Gällande rätt

Vad som i gällande rätt anses som lämpligt arbete anges i lag. Enligt denna skall erbjudet arbete anses lämpligt, om

1. inom ramen för tillgången på arbetstillfällen skälig hänsyn tagits tillden försäkrades yrkesvana och förutsättningar i övrigt för arbetet samt andra personliga förhållanden,

2. anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant icke finnes, är skäliga i förhållande till de förmåner som vid jämförliga företag utgår till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer,

3. arbetet ej hänrör sig till arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärd som är lovlig enligt lag och kollektivavtal,

4. förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som angives i författning eller myndighets föreskrifter rörande åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall.

Tolkningen av begreppet lämpligt arbete

Rätten till arbetslöshetsersättning bygger på att den arbetslöse söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Privata förmedlingar kan anlitas fritt av den försäkrade, men dessa kan inte handha de myndighetsuppgifter som är förknippade med bl.a. arbetslöshetsförsäkringen. Därför måste den försäkrade som vill uppbära arbetslöshetsersättning vara arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen på det sätt som den bestämmer. Den arbetslöses skyldighet att rätta sig efter arbetsförmedlingens anvisningar motsvaras av att förmedlingen också har skyldighet att om möjligt erbjuda ett lämpligt arbete. I den mån sådant arbete inte kan erbjudas direkt skall förmedlingen i samråd med den arbetslöse upprätta en handlingsplan för hur denne skall kunna åtekomma på arbetsmarknaden. I planen ingår en kartläggning av behov av kompetensutveckling, yrkesträning och i förekommande fall yrkesinriktad rehabilitering.

Vid tolkningen av begreppet lämpligt arbete skall uppnås att rimliga krav ställs på den arbetslöse att söka och ta arbete även utanför hans eller hennes yrkesområde. Denna princip gäller redan i dagens försäkring. Det är emellertid osäkert huruvida kraven verkligen upprätthålls. Det är a— kassan som avgör om ett arbete skall anses vara lämpligt eller inte, vilket bedöms då en fråga om avstängning från rätt till ersättning har uppkommit hos kassan. Dessförinnan är det dock arbetsförmedlaren som avgör hur stora krav på rörlighet som skall ställas på den försäkrade. Först om arbetsförmedlaren anser att ett arbete är lämpligt och den försäkrade vägrar att söka eller ta detta kan frågan komma till a-kassans bedömning som en avisering för avstängning från rätt till ersättning. Hänsyn bör härvid tas till samtliga omständigheter i den försäkrades fall vid bedömningen av om ett tillgängligt arbete är lämpligt. Förmedlaren ger naturligt nog den arbetslöse chans att komma tillbaka i dennes eget yrkesområde, innan något annat arbete förs på tal. Ju längre arbetslösheten varar, desto större blir kravet på den försäkrade att söka sig utanför yrkesområde och hemort.

Det vore enligt min mening olyckligt att utforma generella tidsregler för alla försäkrade, t.ex. med innebörden att de senast vid en bestämd tidpunkt under arbetslösheten måste söka sig utanför sitt yrkesområde. Det kan nämligen vara skiftande förhållanden beroende på individ, yrke, arbets- lösheten inom yrkesområdet osv. Det är viktigt att kravet på rörlighet upprätthålls men inte drivs dithän att människor i onödan tappar kontakten med sitt yrkesområde genom att ta arbeten som inte motsvarar deras yrkesutbildning eller arbetserfarenhet, vilket skulle medföra ett resursslöseri för individen och för samhället. Å andra sidan bör det finnas en press på förmedlaren att erbjuda annat arbete till en arbetslös person än det som

denne omedelbart upplever som attraktivt. Annars kan följden bli att lösningen av arbetslöshetssituationen fördröjs och att den försäkrade till slut ändå måste byta yrke eller bostadsort för att inte bli utförsäkrad. För att betona att försäkringen är en omställningsförsäkring, anser jag att följande principer bör gälla för den offentliga arbetsförmedlingen.

Arbetsförmedlingen skall omedelbart vid arbetslöshetens inträde invitera och erbjuda eventuella lediga arbeten till den försäkrade inom dennes yrkesområde eller kompetensområde. I första hand skall erbjudas arbeten på hemorten eller inom rimligt pendlingsavstånd. Under förutsättning att det anvisade arbetet inte kräver kompetens eller andra färdigheter som den försäkrade inte besitter, skall arbetet vid denna tidpunkt i allmänhet inte anses vara olämpligt av kompetensskäl. Med kompetens avses utbildning, yrkeserfarenheter m.m. Kravet att byta yrkesområde skall ställas vid en tidpunkt som är lämplig med hänsyn till att den försäkrade har haft skäligt rådrum att själv eller genom offentlig eller eventuell privat arbetsförmed- ling söka arbete inom det egna yrkesområdet. Vad som är skäligt rådrum skall bedömas förmånligare för en försäkrad som är väl etablerad inom sitt yrkesområde än för en försäkrad som är nyutbildad eller nyetablerad.

Även kravet att ta arbete utanför hemorten får anpassas till den individuella situationen. Hänsyn skall tas till familjesituation, kommunikationer, bostad på arbetsorten och till om vederbörande har en egen bostad som inte kan avyttras utan att oskälig förlust uppstår. Om den försäkrade är obenägen att flytta, får kravet öka att ta arbete inom annat yrkesområde i närheten av hemorten.

Det finns i gällande rätt en regel om att anställningsförmånerna i det erbjudna arbetet skall vara förenliga med de förmåner som utgår till den som är anställd enligt kollektivavtal eller, om sådant inte finns, är skäliga i förhållande till förmåner vid jämförliga företag till arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer. Om detta villkor inte är uppfyllt anses arbetet vara olämpligt. Jag anser att denna regel skall fortsätta att gälla med det tillägget att med de jämförliga företagen skall om möjligt avses jämförliga företag i närområdet.

Även om det erbjudna arbetet uppfyller kraven på skälig lön i förhållande till andra liknande arbeten, kan det för den försäkrade bli fråga om att byta yrkesområde och ta ett arbete som är lägre avlönat än det tidigare arbetet. Vad gäller frågan om vilka krav den försäkrade i detta fall skall kunna ställa på löneförmånerna i det erbjudna arbetet anser jag att den försäkrade inte utan vidare skall behöva acceptera ett arbete vars lönenivå i alltför hög

grad understiger den tidigare lönenivån. Ju längre arbetslösheten har pågått, desto större acceptans får krävas av den försäkrade härvidlag.

Vad som skall anses vara oskälig lönenivå i ett erbjudet arbete skall bedömas med hänsyn till bl.a. utsikterna att få ett arbete som lönemässigt motsvarar det tidigare, hur länge den försäkrade varit arbetslös osv. Som riktlinje skall emellertid gälla att den försäkrade inte behöver acceptera ett arbete med en inkomsnivå som understiger 70% av tidigare inkomster upp till sju och ett halvt basbelopp (21.500 kr per månad). Den gräns som gäller för dem med tidigare inkomst om sju och ett halvt basbelopp blir också nedre gräns för alla med högre inkomst än så. Detta betyder att kravet skärps i takt med stigande inkomst. Jag räknar emellertid med att denna regel bara skall behöva tillämpas i undantagsfall. I de flesta fall bör arbeten kunna finnas som ger en någorlunda likvärdig ersättning jämfört med tidigare arbete och inte understigande den ersättning som lämnas som dagpenning för dem som har tilläggsförsäkring.

Den nuvarande försäkringen tillämpas så att ett erbjudet arbete, som ger mindre lön än tio procent under den försäkrades dagpenning, inte behöver accepeteras. Enligt uppgift åberopas emellertid denna regel sällan av den försäkrade gentemot a—kassan. Det kan emellertid antas att regeln indirekt är styrande för vilka arbeten som de facto erbjuds den försäkrade av arbetsförmedlaren. Regeln har setts som en försäkring för den arbetslöse att han eller hon inte skall behöva acceptera ett arbete med en lön, som är lägre än ca 80% av tidigare inkomst. Detta synsätt gäller numera i stället vid ca 70% av tidigare inkomst. Genom att kompensationsnivån i för- säkringen fr.o.m. den 5 juli 1993 enligt riksdagsbeslut skall sänkas från 90 till 80% av tidigare inkomst, ökas nämligen kravet på den försäkrade att acceptera ett arbete med lägre lön än tidigare. För den som har haft en tidigare lön som överstiger taket i försäkringen, dvs. fr.o.m. den 5 juli 1993 en lön på 15.510 kr i månaden, får finna sig i att ta arbete som innebär ännu större inkomstminskning än 70% jämfört med tidigare arbete.

Genom att den nya försäkringen konstrueras som en allmän grundför- säkring och en frivillig tilläggsförsäkring är det inte lämpligt att som i nuvarande försäkring knyta en inkomstgränsregel till dagpenningen. För den med exempelvis endast grundförsäkring, kan en sådan regel inte tillämpas. Därför föreslår jag att den ovan beskrivna regeln anknyts till tidigare inkomst, inte till utgående dagpenning. För att utnyttja alla rimliga arbetsalternativ då risk annars föreligger för långvarig arbetslöshet, bör gränsen ligga vid ca 70% av tidigare inkomst. Det erbjudna arbetet skall dock inte vara lägre avlönat än vad som ovan angetts beträffande kollekti- vavtal eller motsvarande.

Vad gäller den fjärde punkten ovan har jag vidgat utrymmet något för a- kassan att bedöma vad som skall anses vara en lämplig arbetsplats ur arbetsmiljösynpunkt. Jag har därvid lagt till att det vid bedömningen bör tas hänsyn till vilka åtgärder som krävs för att underlätta arbetssituationen för en funktionshindrad.

Sammantaget vill jag med min beskrivning av lämpligt arbete stärka kraven på rörlighet, geografiskt och yrkesmässigt, för att få uppbära försäkringser- sättning. Dessa krav är särskilt viktiga i tider med hög arbetslöshet. Härigenom betonas arbetslinjen.

9.3.4. Arbetsvillkor

Förutom att de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning skall vara uppfyllda krävs för rätt till ersättning att den försäkrade har arbetat viss tid före arbetslösheten, dvs. fullgjort ett arbetsvillkor. Dagens försäkring innehåller ett arbetsvillkor som gäller både vid den första ersättningsperioden för en försäkrad och vid efterföljande ersättningspe- rioder. KAS innehåller förutom ett arbetsvillkor också ett utbildnings- villkor.

Mitt förslag

Mitt förslag innebär att arbetsvillkoret delas upp i ett allmänt och ett särskilt arbetsvillkor. För inträde till en första ersättningsperiod krävs att ett allmänt arbetsvillkor är uppfyllt. Om den försäkrade efter den första ersättningsperioden inte har upparbetat ett nytt allmänt arbetsvillkor innan han eller hon blir arbetslös på nytt, kan en efterföljande ersättningsperiod erhållas efter att ett särskilt arbetsvillkor fullgjorts. Därefter kan ytterligare en ersättningsperiod erhållas med stöd av ett nytt särskilt arbetsvillkor. För äldre försäkrade föreslås möjlighet till ytterligare perioder. Dessutom finns förslag om ett utbildningsvillkor som kan tillämpas för en försäkrad, som inte har uppfyllt ett arbetsvillkor, men som efter en utbildning står till arbetsmarknadens förfogande.

Gällande rätt I dagens arbetslöshetsförsäkring finns endast en typ av arbetsvillkor. Detta tillämpas vid varje ersättningsperiod. Periodernas antal är inte begränsade,

under förutsättning att arbetsvillkoret är fullgjort varje gång en ny period påbörjas. Även för rätt till KAS gäller som huvudregel ett arbetsvillkor,

lika vid varje ny stödperiod. Om arbetsvillkor inte är fullgjort, kan KAS erhållas efter det att ett utbildningsvillkor är uppfyllt.

Motiv för skilda arbetsvillkor

För att betona att arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring i första hand för den som är arbetslös från ett ordinärt arbete, krävs att försäkringsvillkoren knyts mer renodlat till sådant arbete än vad som är fallet i dagens försäkring. Det allmänna arbetsvillkoret skall därför i normalfallet utgöras av sådant arbete. Med ordinärt arbete bör likställas arbete som utförs med arbetsmarknadspolitiskt stöd, under förutsättning att arbetet är ett förvärvsarbete och inte en utbildning eller praktikplats som anordnats utan att anställningsförhållande föreligger. Arbete som likställs är t.ex. beredskapsarbete, Samhall-arbete och arbete som utförs med rekryteringsstöd, introduktionsbidrag eller lönebidrag. Redan i dagens försäkring är dessa arbeten jämställda med ordinärt arbete. Därtill kommer att arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering för vilka utbildningsbidrag utgått också jämställs med arbetad tid i dagens system.

Om en arbetslös inte erhåller nytt arbete efter en första ersättningsperiod, är det skäligt att en ny period kan erhållas på grund av ett mindre krävande arbetsvillkor, vid vilket arbetsträning och kompetenshöjande aktiviteter får jämställas med arbete. Det särskilda arbetsvillkoret skall därför utgöras av kortare tids arbete eller aktiviteter som kan ske i form av t.ex. arbetsmark— nadsutbildning eller arbetslivsutveckling.

Mitt förslag om ett allmänt arbetsvillkor

Arbets/ös I Flera års arbete, I dock minst 8 män, I A-kassa varav 3 v. semester ! 200 dagar

||||||||||Illlll|Ill|||||||||||II||||||Il||ll|||llll||||||||IIHIIIIIIIIIIIHIIIIHI_ | 1 | |

130 dagar rätt till åtgärd

För att den försäkrade skall vara berättigad till en första ersättningsperiod krävs enligt mitt förslag att han eller hon har uppfyllt ett allmänt arbets-

villkor. Villkoret är att förvärvsarbete skall ha utförts i minst 600 timmar under en ramtid av tolv månader. Arbetet skall ha utförts under minst åtta månader av ramtiden. För att en månad skall kunna räknas skall arbete ha utförts under minst 60 timmar under månaden. Med arbete avses ordinärt arbete och arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd enligt ovan. Med arbete jämställs betald semester och tid under vilken den försäkrade har varit tjänstledig med lön av annan anledning än sjukdom, vämpliktstjänstgöring, eller barns födelse.

Arbets/ös | I Arbete 8 månader I A-kassa I 200 dagar

IIIIIIHIIIIIIHIIIIIHIIlllllllIllllllllllIllllllllllllllll—

130 dagar rätt till åtgärd

När arbetsvillkoret beräknas skall räknas de åtta månader som infaller ome- delbart före arbetslöshetens inträde, om villkoret om antal timmar med detta beräkningssätt är uppfyllt, totalt och per månad räknat. Är villkoret om antal timmar inte uppfyllt, skall tidigare månader räknas, upp t.o.m. tolfte månaden före arbetslösheten. Genom reglerna om överhoppningsbar tid kan ramtiden vid behov förskjutas bakåt i tiden. Konstruktionen med ramtid gör nämligen att arbetsvillkoret inte måste vara uppfyllt under ett kalenderår och inte heller under tolv kalendermånader i följd. Om en kalendermånad får överhoppas, läggs i stället en ny kalendermånad till beräkningsperioden. Om endast vissa dagar i månaden utgörs av över- hoppningsbar tid, skall månaden hoppas över helt om antalet sådana dagar är elva eller fler. Om dessa dagar är färre, skall månaden räknas med vid beräkningen av arbetsvillkoret. Se vidare avsnitt 9.3.6 angående jämställd och överhoppningsbar tid.

Om arbetsvillkoret är uppfyllt skall ersättning utgå, under förutsättning att även de allmänna villkoren i försäkringen är uppfyllda. Om den som är försäkrad som anställd uppfyller de allmänna villkoren och arbetsvillkoret, skall ersättning utgå efter fem dagars karens. Angående karensvillkoret, se avsnitt 9.3.7 om beräkningsregler. Företagares karensregler kommenteras i avsnitt 9.7.

Om arbetsvillkoret inte är uppfyllt skall ersättningsrätt kunna föreligga i vissa fall då arbetslösheten kan visas på annat sätt. Ersättning skall i dessa fall utgå först efter fullgjord utbildning och karenstid. Beträffande ersätt- ningsrätt på grund av utbildningsvillkor, se avsnitt 9.3.5.

Gällande rätt

Idag krävs för rätt till arbetslöshetsersättning medlemskap i a-kassa i minst tolv månader samt förvärvsarbete i minst 75 dagar fördelade på minst fyra månader under en ramtid på tolv månader före arbetslösheten. Endast dag då förvärvsarbete har utförts i minst tre timmar får räknas in. För företagare finns ett medlemskapskrav på minst 24 månader. För vissa grupper av företagare har dock AMS gjort undantag så att tolv månader är tillräckligt. För att få bli medlem krävs att den sökande arbetar i genom- snitt minst 17 timmar per vecka inom kassans verksamhetsområde. Arbetet kan vara temporärt. Med arbete jämställs en del andra aktiviteter, nämligen fullgjord arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitiering. Därtill kommer fullgjord vämpliktstjänstgöring och vård av barn med för- äldrapenning, dock högst två månader sammanlagt. Tid för semester och annan ledighet med lön betraktas också som med arbete jämställd tid.

För rätt till KAS krävs förvärvsarbete i minst fem månader under en ramtid på tolv månader. Också beträffande KAS jämställs vissa andra aktiviteter med arbete. Förutom vad som ovan nämnts beträffande arbetslöshetsför- säkringen, gäller för KAS som jämställd tid även tid för vård i eget hem av åldring eller handikappad. För den som inte har uppfyllt arbetsvillkoret kan KAS beviljas om han eller hon har stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen eller har förvärvsarbetat i minst 90 dagar under en ramtid på tio månader. Detta skall ha skett i anslutning till att vederbörande har avslutat utbildning på heltid som omfattat minst ett läsår och som berättigat till studiesocialt stöd. Utbildning som här avses kan exempelvis vara gymnasieutbildning.

Motiv för förändring av arbetsvillkoret

Försäkringen är avsedd för dem som tillhör arbetskraften och har förlorat ett arbete samt dem som är nytillträdande eller återinträdande på arbets- marknaden. De som har haft endast sporadisk kontakt med arbetsmarkna- den, inte seriöst vill kvalificera sig till ett arbete eller inte är beredda att ta ett arbete skall inte omfattas av försäkringen. Jag vill inte att för- säkringen skall uppfattas som en allmän inkomsttrygghet eller med- borgarlön. Av dessa skäl vill jag tydliggöra arbetsvillkoret samt ha en

alternativ ingång i försäkringen som jag kallar utbildningsvillkor, se avsnitt 9.3.5. Här behandlas arbetsvillkoret.

I normalfallet kommer det föreslagna arbetsvillkoret inte att innebära någon skillnad för den arbetslöse jämfört med dagens system. De flesta försäkrade har arbetat mer än både fyra och åtta månader före arbetslöshetens inträde. För dessa arbetslösa, som har varit fast förankrade på arbetsmarknaden, är det nya arbetsvillkoret lätt uppfyllt. För att ändå något markera att de arbetslösa skall ha haft en fast anknytning till arbetsmarknaden, bör försäkringens gränser markeras bättre än i dagens system.

Dagens regler kan i ett extremt fall innebära att en försäkrad kan kvalifice- ra sig till ersättning genom att arbeta endast 225 timmar på ett år, dvs. tre timmar under 75 dagar. Utslaget jämnt på ett år skulle detta arbetstidsmått teoretiskt motsvara bara drygt fyra timmar i en arbetsvecka. Situationen skulle i praktiken kunna gälla sådana med helgarbeten. Kravet på minst 17 timmars arbete gäller nämligen endast vid inträdestidpunkten i a—kassan. Arbetssituationen kan därefter förändras och arbetsinsatsen minskas utan att den försäkrade behöver lämna sitt medlemskap i a-kassan. Efter tolv månaders medlemskap i kassan, kan ersättning utgå. Omvänt kan en försäkrad idag arbeta upp ett arbetsvillkor under mycket kort tid, nämligen fyra månader. Detta kan ske i anslutning till att han eller hon har blivit medlem i a-kassan. Efter det att medlemskapskravet på tolv månader har uppfyllts och utan att något som helst arbete utförs under ramtidens övriga åtta månader, kan ersättning utgå.

Jag anser att kopplingen mellan försäkringen och arbete bör tydliggöras. Därför bör arbetsvillkoret stärkas något jämfört med dagens försäkring. Detta skall ske på så sätt att de som är fast anknutna till arbetsmarknaden med ett visst minsta mått av regelbunden arbetsinsats inte utesluts från rätt till ersättning. Vid förändringen av arbetsvillkoret tillses att systemet fortsättningsvis blir mer neutralt i förhållande till hur de försäkrade väljer att förlägga sin arbetstid vid exempelvis deltidsarbete.

Mitt förslag innebär att arbetsvillkoret räknas i antal timmar jämfört med dagens regler om antal dagar. Att arbetsvillkoret sätts till 600 timmar (varav ca tio procent kan utgöras av semester) på som mest ett år innebär att den som arbetar mindre än drygt 25 - 30% av heltid inte är försäkrad för arbetslöshetsersättning. Kravet på minst 60 timmar varje månad som ingår i arbetsvillkoret medför att den försäkrade måste arbeta åtminstone drygt två timmar varje dag, om vederbörande arbetar varje arbetsdag. Timbegreppet gör i övrigt att arbetstiden kan förläggas fritt utan att rätten

till ersättning påverkas. Deltidsarbetande behandlas alltså lika oavsett om de väljer att arbeta koncentrerad tid eller varje dag.

Ramtiden behålls lika som idag, dvs. tolv månader. Vid fall med över- hoppningsbar tid kan denna som idag förskjutas bakåt i tiden. Genom att arbetad tid måste förläggas till åtta månader i stället för till fyra, markeras emellertid villkoret så att totalt sett något mer arbete måste utföras och dessutom mer omedelbart före arbetslösheten. I den nya grundförsäkringen kommer emellertid inte att finnas krav på tolv månaders medlemskap i en a—kassa. Denna omständighet skulle kunna vara skäl för att utöka arbets- villkoret ännu mera, t.ex. till tolv månader. Med ett arbetsvillkor på åtta månader och medlemsvillkoret slopat kan nämligen ersättning utgå tidigare än i dagens försäkring. Min avsikt är dock, som utvecklas nedan, inte att föreslå ett längre arbetsvillkor än åtta månader. Försäkringen skall dock huvudsakligen vara en försäkring för den som arbetar och som inte arbetar bara tillfälligt. Anknytningen till arbetsmarknaden bör alltså göras tydlig.

En grupp som i dagens system kan vara ersättningstagare utan att ha minst tolv månaders arbete bakom sig är, som också nämnts ovan, de som har blivit medlemmar i en a-kassa under en mycket kort och tillfällig an- ställning. Under en efterföljande period av arbetslöshet har de fortsatt att vara medlemmar i a-kassan. När tolvmånaderskravet är uppfyllt har de fått arbetslöshetsersättning. Alternativt kan de ha uppburit KAS och ändå kvarstått som medlemmar i kassan. När medlemskapskravet är uppfyllt kan de ha övergått till kassaersättning. För vissa kan förhållandena vara sådana att de har blivit medlemmar medan de arbetade, fast eller tillfälligt, och att de sedan har behållit medlemskapet under annan arbetsfri tid än arbets- löshet, t.ex. studier. Vid arbetslöshet efter studierna har de sedan kunnat uppbära ersättning om de har uppfyllt arbetsvillkoret under ramtiden.

Dagens system förutsätter alltså inte att alla de som har varit medlemmar i a—kassa i tolv månader också har arbetat i tolv månader före arbets— lösheten. För att inte utestänga för stora grupper jämfört med idag, bör arbetsvillkoret bestämmas vara något lindrigare än tolv månader. En lämplig avvägning anser jag vara åtta månader. Genom att ramtiden även fortsättningsvis bestäms till tolv månader och arbetsvillkoret förlängs från fyra till åtta månader betonas att arbete inte skall ha utförts tillfälligt, med för stora mellanrum eller alltför långt före den tidpunkt från vilken ersätt- ning söks.

I dagens försäkring finns en regel att rätt till medlemskap i a-kassa förutsätter arbete i genomsnitt 17 timmar per vecka inom kassans verksam- hetsområde. En sådan medlemsregel kommer inte att finnas i den nya

grundförsäkringen. För att upprätthålla kravet på en viss minsta normal arbetstid för att arbetslösheten skall anses vara försäkringsberättigad, har övervägts att överföra denna regel till arbetsvillkoret. En regel om att arbete skall ha utförts minst 17 timmar i en vecka för att dagarna i veckan skall få räknas, skulle tillgodose syftet att alltför kort arbetstid inte försäkras och också att alltför koncentrerad arbetstid under månaden inte försäkras. För att inte göra administrationen för krånglig när den arbetade tiden skall mätas, finns emellertid skäl att inte införa en sådan 17-timmars— regel. Behovet av en regel för arbetad tid per vecka minskas också genom kravet på minst 60 timmars arbete per månad.

Dagens försäkring förutsätter att den försäkrade har arbetat minst tre timmar varje dag, för att dagen skall få räknas in vid fastställande av arbetsvillkoret. Uppgiften om tre timmar per dag uppges vara svår att få in och regeln efterlevs därför inte alltid. Något behov av denna regel i det nya systemet anser jag inte finnas. Slopandet av regeln innebär en ytterligare förenkling.

Mitt förslag innebär större krav än idag på att den försäkrade fyller ramtiden med arbete, utom vad gäller arbetad tid per dag. Syftet är att ersättning vid arbetslöshet i första hand skall tillförsäkras dem med fast förankring på arbetsmarknaden eller annan reell anknytning till arbetslivet. Försäkringen skall ses främst som en omställningstrygghet för dem som befinner sig i arbetslivet. De med mycket lös anknytning till arbets- marknaden kommer, jämfört med dagens system, att behöva arbeta mer, innan de kan komma ifråga för ersättningsrätt eller kommer att behöva genomgå utbildning av viss minsta omfattning.

För dem som har svårt att uppfylla arbetsvillkoret med ordinärt arbete kan arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd vara ett alternativ. I tider av hög arbetslöshet kan därför finnas skäl att förlänga den tid under vilken be- redskapsarbete eller rekryteringsstöd beviljas från nuvarande sex till åtta månader. Genom att på angivna sätt mer tydligt än f.n. knyta försäkringen till arbete främjas försäkringens karaktär av att vara ersättning för mistad arbetsinkomst.

För alla under 24 år förordar jag att särskilda krav från arbetsförmed- lingens sida ställs på aktivitet under arbetslöshet jämfört med kraven för dem som är 24 år eller äldre. I första hand skall prövas möjligheterna att den arbetslöse fullgör gymnasieutbildning om detta inte har skett. Som tidigare angetts kan delar av denna utbildning utgöras av särskild arbets- platsförlagd praktik och behöver således inte vara enbart teoretisk. I den mån ungdomspraktik eller motsvarande arbetsmarknadspolitisk stödåtgärd

finns tillgänglig för den aktuella perioden, bör en ungdom vara skyldig att genomgå denna. Om åtgärden avvisas utan giltig anledning skall av- stängning från rätt till arbetslöshetsersättning ske.

Beträffande möjligheten att kvalificera sig till arbetslöshetsersättning genom utbildning eller praktik hänvisas till avsnittet nedan angående utbildnings- villkor.

Mitt förslag om särskilt arbetsvillkor

Mitt förslag om ett särskilt arbetsvillkor är att den försäkrade under en ramtid av tolv månader skall ha utfört förvärvsarbete i minst 240 timmar fördelade på minst fyra månader. Hänsyn tas endast till månader under vilka arbete har utförts i 60 timmar. För beräkning av den arbetade tiden används samma teknik som angetts ovan beträffande det allmänna arbetsvillkoret. Med arbete jämställs tid under vilken den försäkrade har deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller utan arbetsmark- nadspolitiskt stöd fullgjort en minst ettårig utbildning för vilken studieso— cialt stöd kunnat utgå.

Den försäkrade skall ha rätt till arbetsmarknadspolitiska åtgärder efter senast 130 dagar, dvs. ca sex månader, se avsnitt 9.3.8. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen förordna att det särskilda arbetsvillkoret får uppfyllas genom arbete eller därmed jämställd aktivitet under kortare tid än 240 timmar.

A-kassa Arbete eller 130 dagar arbetsmarknads- ca 6 mån politisk år- A-kassa gärd 4 mån. 200 dagar

Arbete eller

A-kassa arbetsmarknadspol. 200 dagar åtgärd 4 A-kassa månader 200 dagar

Motiv för förslaget och jämförelse med gällande rätt

Om en försäkrad under eller efter en första period av arbetslöshet inte återkommer i arbete stadigvarande eller så att ett nytt allmänt arbetsvillkor fullgörs, bör som villkor för fortsatt ersättning under en ny period krävas

en kortare tids tillfälligt arbete, arbetsträning eller kompetenshöjande åtgärd och/eller andra aktiviteter, dvs. att den försäkrade uppfyller ett särskilt arbetsvillkor. Detta krävs för att den arbetslöse skall stärka sina möjligheter att återkomma i arbetslivet när arbetsmöjligheterna ökar igen och framför allt för att inte helt förlora kontakten med arbetslivet. En sådan aktivitet krävs också för att motverka eller häva passivitet.

Utöver de former av arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd som kan utgöra grund för att erhålla en första ersättningsperiod i försäkringen, skall för kvalifikation till ytterligare period/perioder kunna användas resurser som arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering. De nämnda åtgärderna jämställs således med arbete vid kvalifikation till en andra och även en tredje period (för vissa äldre ytterligare perioder). Det är också viktigt att den arbetslöse, om arbete inte erhålls, använder tiden till arbets- träning/kompetenshöjande insatser och tillfälliga arbeten både för att stärka chanserna till nytt arbete och bryta den passivitet arbetslösheten lätt leder till. Av dessa skäl vill jag införa rätt till åtgärder redan efter sex månader, se vidare avsnitt 9.3.8. Åtgärderna kan av praktiska, organisatoriska och finansiella skäl inte bestämmas för längre perioder. Bl.a. av detta skäl begränsas det särskilda arbetsvillkoret till 240 timmar fördelade på minst fyra månader.

För att gynna den som på eget initiativ oavsett finansiering väljer att utbilda sig under annars arbetslös tid, föreslås regeln att det särskilda arbets- villkoret alternativt skall kunna uppfyllas genom att den försäkrade fullföljer en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kan utgå. Utbildningen skall bedömas vara kompetenshöjande för att ge bättre förutsättningar för den arbetslöse att finna ett arbete. Om arbete ändå inte erhålls efter utbildningen, föreligger rätt till en ny ersättningsperiod enligt ovan utan det karensvillkor (tre månader) som gäller vid utbildnings- villkoret, se avsnitt 9.3.5 .

För att utan lagändring kunna anpassa försäkringens regelsystem till de särskilda förhållanden som uppstår för de försäkrade och för samhället vid särskilt stor arbetslöshet, föreslår jag en regel som ger regeringen möjlighet att under en viss tidsperiod mildra det särskilda arbetsvillkoret eller införa särskilda arbetsmarknadspolitiska åtgärder om särskilda skäl föreligger. Förordningen skall gälla samtliga försäkrade, inte bara vissa grupper. I tider av hög arbetslöshet, som för närvarande, bör regeringen även kunna förordna att arbetslivsutveckling används som en möjlighet till arbets- träning, som därmed kvalificerar till en ny ersättningsperiod. Genom att regeringen förordnar för en bestämd tid att korta arbetsvillkoret eller införa nämnda åtgärder, kan undvikas att arbetsmarknadspolitiska insatser görs

enbart för att kvalificera den försäkrade till en ny ersättningsperiod och inte för att de upplevs som motiverade av andra skäl.

Min grundsyn är att det allmännas krav på den enskilde skall korrespondera med hans eller hennes rätt gentemot det allmänna. Detta betyder att i en situation på arbetsmarknaden, då både arbete och arbetsmarknadspolitiska insatser inte finns tillgängliga för ett stort antal försäkrade, regeringen får pröva att för en tid mildra det särskilda arbetsvillkoret. De försäkrade skall nämligen inte behöva gå miste om en ny ersättningsperiod på grund av brist på åtgärder.

I dagens arbetslöshetsförsäkring görs inte någon skillnad mellan arbets- villkor för rätt till ersättning första gången och andra gången. Kravet på hur mycket arbete som skall ha utförts är detsamma. Vad som jämställs med arbetad tid och vad som utgör överhoppningsbar tid är också detsamma oavsett vilken ersättningsperiod som är ifråga. Kravet på arbetad eller därmed jämställd tid i dagens försäkring motsvarar ungefär vad jag föreslår som särskilt arbetsvillkor.

I sammanhanget kan nämnas att reglerna om överhoppningsbar tid, både i det nuvarande och i det föreslagna systemet, gör att de kvalificerande månaderna inte måste infalla omedelbart före arbetslösheten, om den försäkrade har haft tid som är överhoppningsbar. Ramtiden, dvs. den tidsrymd inom vilken arbetsvillkoret måste uppfyllas, förskjuts bakåt i tiden på grund av den överhoppningsbara tiden. Den tid som får användas för uppfyllande av arbetsvillkoret kan alltså vara kalendermånader som inte ligger i oavbruten följd. Försäkringens delar i dessa avseenden kommen- teras närmare i avsnitten 9.3.6 och 9.3.8.

9.3.5. Utbildningsvillkor

I syfte att inte utestänga alla dem från kontantstöd vilka på grund av arbets- löshet inte uppfyller arbetsvillkoret, behöver regeln om arbetsvillkoret kompletteras med en alternativ regel. Denna regel syftar till att ge möjlighet att få arbetslöshetsersättning till dem som är nytillträdande eller återinträdande på arbetsmarknaden men som inte har lyckats få ett arbete. Det aktiva arbetsutbudet får i dessa fall visas på annat sätt än genom arbete. Regelsystemet skall utformas så att den som inte har ett allvarligt menat eller realistiskt arbetsutbud utestängs från rätten till kontantstöd. Ett funktionshinder får inte betraktas som begränsande vid bedömning av rätt till kontantstöd.

Mitt förslag Arbets/ös Utbildning | 2 terminer = I Arbetssök. 9- 10 månader I och/eller arbete A-kassa !

3 månader 200 dagar

Utbildningsvillkoret föreslås vara följande. Den som inte har fullgjort allmänt eller särskilt arbetsvillkor har ändå rätt till ersättning om han eller hon har fullgjort en heltidsutbildning på minst ett läsår för vilken studie- socialt stöd kunnat utgå och i anslutning därtill har ställt sig till arbets- marknadens förfogande genom att vara arbetssökande under minst tre månader på den offentliga arbetsförmedlingen. Detsamma skall gälla den som har arbetat helt eller delvis under de tre månaderna eller på grund av funktionshinder har genomgått yrkesinriktad rehabilitering. Ramtiden under vilken arbetssökande/arbete beräknas skall vara sex månader efter avslutad utbildning. Styrkt sjukdom, havandeskap eller vård av barn eller adoptiv- barn som inte har fyllt två år skall vara överhoppningsbar tid.

Arbets/ås Ospec. | Utbildning 2 ledighet I Arbetssökande terminer = 3 mån. I 3 månader 1 | A-kassa 200 dagar

Utbildning Arbetslös 2 terminer = ! Sjuk eller 9- 10 månader I vård av Arbetssök.

! barn 3 män. A-kassa I 6 mån. 200 dagar

Överhopp-

ningsbar tid

Utbildning Arbetslös Sjuk el. Ospec.

2 terminer = | Arb. vård ledig-

! sök. av barn het A-kassa | 3 mån. 12 mån. 3 mån. 200 dagar 1

9— 10 månader

Överh app- ningsbar tid

Jämförelse med gällande rätt

I dagens system kan en sökande efter avslutad utbildning och viss karenstid kvalificera sig för KAS utan att uppfylla arbetsvillkoret enligt de regler som beskrivits ovan i avsnitt 9.3.4. I arbetslöshetsförsäkringen finns däremot ingen möjlighet att komma i åtnjutande av stöd annat än genom arbete eller därmed jämställd aktivitet.

Den föreslagna regeln är konstruerad efter samma modell som utbildnings- villkoret i KAS. Denna innebär att den som i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader i anslutning till att han avslutat utbildning på heltid, som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd, stått till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande genom den offentliga arbetsförmedlingen eller förvärvsarbetat är berättigad till KAS utan att ha uppfyllt arbetsvillkoret. Vid bestämmande av ramtid inräknas inte tid då sökanden har varit hindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande på grund av sjukdom, vämpliktstjänstgöring, havandeskap eller vård av eget barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år.

Det förhållandet att utbildningen skall vara sådan som berättigar till studiesocialt stöd (dvs. studiehjälp, studiemedel m.m.), vilket gäller även i dagens system, innebär att utbildningen är godkänd av offentliga ut- bildningsorgan. Det kan röra sig om utbildning på gymnasie- eller högskolenivå. På vilket sätt den försäkrade faktiskt har finansierat sina studier är däremot utan betydelse för rätt till ersättning. Finansieringen kan således ha skett med exempelvis utbildningsbidrag från AMV eller med studiemedel. Genom att det för utbildningen har kunnat lämnats studiesoci- alt stöd, får det antas att den varit kompetenshöjande för den försäkrade och att den därmed har förbättrat möjligheterna att återkomma på arbetsmarknaden. Genom att utbildningen måste vara avslutad utesluts från ersättning de ungdomar som inte uppfyllt det allmänna arbetsvillkoret och inte heller fullgjort sin skolutbildning. Se avsnitt 9.3.1.

9.3.6. Jämställd och överhoppningsbar tid

Med jämställd tid avses tid under vilken den försäkrade har utfört någon annan aktivitet än arbete eller under vilken den försäkrade har varit tjänstledig och som får räknas med vid uppfyllande av arbetsvillkoret. Även överhoppningsbar tid är annan tid än arbetad tid, men överhoppningsbar tid jämställs inte med arbete. Den får i stället räknas bort vid bestämmande av ramtiden. Ramtiden är den tid före arbetslösheten under vilken arbets- villkoret måste uppfyllas.

Ramtiden är alltid bestämd till ett antal månader, t.ex. tolv. Utgångs- punkten för beräkning av ramtiden är arbetslöshetens inträde. Om det inte finns Överhoppningsbar tid när arbetsvillkoret skall beräknas, kommer ramtiden att vara de på varandra följande tolv kalendermånader som föregår arbetslöshetens inträde. Om det finns överhoppningsbar tid för en försäkrad, kommer ramtiden att förskjutas bakåt i tiden på grund av de mellanrum som de överhoppade månaderna orsakar. Antalet månader i ramtiden kommer däremot fortfarande att vara tolv. Den faktiska tid under vilken ett arbetsvillkor kan uppfyllas blir däremot tolv plus längden av den överhoppningsbara tiden eller tiderna.

Som redan angetts ovan syftar mitt förslag om att tydliggöra arbetsvillkoret till att renodla försäkringen och betona betydelsen av arbete i form av anställning i en direkt arbetsorganisation eller eget företagande för att komma i åtnjutande av försäkringens förmåner.

Mitt förslag

Mitt förslag om beräkning av det allmänna arbetsvillkoret är att inte annat än reellt arbete inklusive arbete med arbetsmarknadspolitiskt stöd samt betald semester jämte viss annan betald ledighet skall anses utgöra med arbete jämställd tid. Vid beräkning av det särskilda arbetsvillkoret föreslår jag däremot att även vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder, som inte har karaktären av arbete, skall jämställas med arbete. Kraven skall vara att den försäkrade har deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilka statligt utbildningsbidrag utgått eller deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling (så länge åtgärden finns). Därtill kommer tid då den försäkrade utan sådant stöd har fullgjort

en minst ettårig utbildning för vilken studiesocialt stöd kunnat utgå.

Arbets/ös Föräldra- | A-kassa penning/sjuk- I 200 dagar penning etc I pga arbete Flera års arbete I 8 månader I|||||lll||||I||||||l|||lII||l|l!Illlllllllllllllllllllll *"

Överhoppningsbar tid skall enligt mitt förslag vara tid då den försäkrade har varit förhindrad att arbeta på grund av sjukdom, vård av barn eller adoptivbarn som inte har fyllt två år eller tid under vilken den försäkrade har åtnjutit föräldrapenningförmån enligt lagen om allmän försäkring, vård i enskilt hem av åldring eller handikappad i sådan utsträckning att den försäkrade varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande, vämpliktstjänstgöring, heltidsutbildning som den försäkrade har avslutat efter. fyllda 25 år eller som har föregåtts av sammanhängande förvärvs- arbete på heltid i minst åtta månader, arbetsmarknadsutbildning, yrkesin- riktad rehabilitering eller arbetslivsutveckling för vilken statligt utbild- ningsbidrag utgått eller ledighet till följd av beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen.

Arbetslös |

Flera års Föräldrap. Arbete Fp 12 mån. A-kassa | arbete 6 mån. 6 män. I 200 dagar I

Il|l||ll|||||||||IIIIIHIIIIIIIHIIIIIIIIHIHH"T=— .. . .. IIIIIIllllllllllllllllllllIllllll

Överhopp- Överhopp- ningsbar ningsbar tid tid Arbetslös Arbete Föräldrap. Arb. Föräldrap. | 6 mån. 6 mån. 2 mån. 12 män. I A-kassa | 200 dagar I

pga arbete 8 mån

||||!|||IlllllllIIIIIIIIIIIIIIIIIIII äällIlllllllllllllllllllllää.

ver opp- Överhopp- ningsbar ningsbar tid tid

Den överhoppningsbara tiden kan infalla under en eller flera perioder och före eller efter arbetslöshetens inträde.

Flera års Utbildning Arbets/ös 24-åring arbete eller heltid 3 år ! minst 8 mån. I A-kassa på heltid I 200 dagar I pga arbete 8 mån

Illllllllllllll|ll|||l|||ll||||llll||Illllllllllllllllllllllå

verhoppn/ngs ar I

Arbetslös 25—åring

! A-kassa 200 dagar I pga ålder och arbete Flera års arbete Utbildning heltid | 8 månader på deltid 40 % 3 år I

ll|||lllII|||||Il|ll|l|||||ll|||IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIlll .. . ,

ver appn/ngs ar I

Den som inte fyllt 25 år innan studierna avslutas, kan i ovanstående exempel inte få arbetslöshetsersättning grundad på arbetsvillkoret, eftersom arbetet före studierna inte var på heltid. Däremot kan ersättning lämnas på grund av utbildningsvillkoret enligt nästa figur.

Arbets/ös 24-åring I Flera års arbete Utbildning, heltid I Arb. A-kassa på deltid 3 år | sök. 200 dagar I 3 mån. pga utbildningsvillkoret ||||||ll|||||||Ill||Illl||||||||||||IIIIIIIIIIIIIIIHIIIHII.

E/ överhoppningsbar t/d

Vid beräkning av ramtiden anser jag att en gräns bör gälla för hur långt i tiden denna skall kunna utsträckas. Därför föreslår jag att den tid som får räknas in i ramtiden inte får ligga längre tillbaka än fyra år före arbets— löshetens inträde. Detta betyder att fyra år före arbetslöshetens inträde är den yttersta gränsen för vilken tid som får räknas för uppfyllande av arbets- villkoret. Undantag skall göras för tid varunder den försäkrade tvingats avstå från arbete på grund av beslut enligt smittskyddslagen eller livsme- delslagen samt sjukskrivning på grund av arbetsskada.

Arbetslös Föräldra- | penning/sjuk- ! Flera års arbete penning etc | Ej A-kassa

| 7: år ingsba 4 års gräns tid Arbets/ös 24-åring Flera års Utbildning | arbete heltid | Arb. A-kassa 3 7: år ! sök. 200 dagar I 3 mån. pga utbildningsvil/k

|||||||||||IlllIllllllllllllllllllllllIlllllllllllllllll

4-års gräns

Gällande rätt

Med arbetad tid i dagens försäkring jämställs tid då den försäkrade deltagit i och, om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering för vilken statligt utbildningsbidrag utgått, deltiagit i, och om inte särskilda skäl hindrat det, fullföljt anvisad verksamhet för arbetslivsutveckling, fullgjort värnplikt eller åtnjutit föräldrapenningförmån enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, i fråga om värnplikt och föräldrapenning dock tillsammans högst två månader, haft semester, eller eljest varit ledig av annan anledning än sjukdom, vämpliktstjänstgöring eller barns födelse med helt eller delvis bibehållen lön. Vad gäller KAS är jämställd tid även tid då sökanden i enskilt hem vårdat åldring eller handikappad i sådan utsträckning att sökanden varit förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande.

I dagens försäkring finns vad gäller överhoppningsbar tid samma regel som jag föreslår vad gäller tid för sjukdom, utbildning och beslut enligt smitt- skyddslagen eller livsmedelslagen. Kravet på arbete före utbildning är dock endast fem månader. Tid för nykterhetsvård på anstalt och frihetsberövande på kriminialvårdens område är överhoppningsbar tid. Tid för vård av barn och vämpliktstjänstgöring är idag jämställd tid upp till sammanlagt högst två månader, medan resten av tiden är överhoppningsbar. Tid för vård av åldring eller handikappad får enligt tillämpningsföreskrifterna till lagen om arbetslöshetsförsäkring betraktas som jämställd tid. I KAS gäller detsamma enligt lag. Arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering jämställs med arbete.

I dagens arbetslöshetsförsäkring finns inte någon begränsning av den överhoppningsbara tiden, men väl vad gäller KAS. För KAS gäller att den tid som inte räknas vid fastställandet av ramtiden, dvs. den överhoppnings- bara tiden, inte får överstiga två år. Regeln infördes i .lagen om KAS på grund av svårigheterna att kontrollera arbets— och inkomstförhållanden som ligger långt tillbaka itiden.

Motiv fo'r förslaget

Mitt förslag innebär att de flesta aktiviteter som idag anses som jämställda med arbete i stället görs överhoppningsbara. Detta betyder i sin tur att den försäkrade måste ha haft ett arbete före dessa aktiviteter för att arbets- villkoret skall kunna vara uppfyllt. Om den försäkrade har haft arbete i tillräcklig utsträckning, kommer en försäkrad inte att missgynnas av att ha haft andra aktiviteter just före arbetslösheten jämfört med en försäkrad som arbetat ända fram till arbetslöshetens inträde. Ersättning från grund— försäkringen kommer att tillfalla den förre, lika som den senare. Belo ppsmässigt kan, vad gäller tilläggsförsäkringen, skillnaden mellan de båda bli att den som har arbetat fram till arbetslöshetens inträde får beräkna dagpenningen på den arbetsinkomst som förelåg då arbetslösheten inträdde, medan den som har haft överhoppningsbar tid före arbetslösheten får beräkna dagpenningen på tidigare arbetsinkomster.

Med de föreslagna ändringarna görs regelsystemet enklare och mer lättfattligt. Det gynnar dem som någon gång har arbetat i inte alltför ringa ' utsträckning jämfört med dem som arbetat mindre och haft andra aktiviteter än arbete. Arbetsvillkoret renodlas genom att endast arbete (jämte semester och viss annan betald ledighet)'är kvalificerande för ersättning. Genom att arbetsvillkoret får uppfyllas under en ramtid, finns emellertid utrymme även för okvalificerande tid. Därtill kommer den tid som får hoppas över vid beräkning av den arbetade tiden. I sammanhanget skall nämnas att be— redskapsarbete och andra arbeten med arbetsmarknadspolitiskt stöd liksom idag jämställs med ordinärt arbete i detta sammanhang.

Genom att beräkningen av arbetsvillkoret sker per kalendermånad, som idag sker för KAS men inte för arbetslöshetsförsäkrintgen, kommer att behövas regler om hur många dagar i en månad som skall vara över— hoppningsbara för att månaden skall överhoppas och hur den månad under vilken den försäkrade blir arbetslös skall betraktas när det gäller beräkning av ramtiden. För det kontanta arbetsmarknadsstödet finns tillämpningsföre- skrifter som anger att arbetslöshetens inträde skall räknas med utgångs- punkt i ett månadsskifte. Om sökanden har arbetat mer än 75 timmar den månaden arbetslösheten inträder, skall denna månad räknas in i ramtiden.

Om sökande inte har arbetat minst 75 timmar skall ramtiden räknas från närmast föregående månadsskifte om sökanden anmält sig under de första femton dagarna i månaden och från nästföljande månadsskifte om sökanden anmält sig under resten av månaden. En månad' under ramtiden som innehåller både tillgodoräkningsbara dagar och överhoppningsbara dagar, skall månaden inte inräknas i ramtiden om antalet överhoppningsbara dagar överväger.

I den nya försäkringen bör dessa frågor regleras i tillämpningsföreskrifter på följande sätt. Om månaden under vilken den försäkrade blir arbetslös, innehåller tillräckligt många timmars arbete för att arbetsvillkoret den månaden skall vara uppfyllt, skall denna månad räknas med i ramtiden, annars inte. Om en månad under ramtiden innehåller överhoppningsbara dagar till ett antal av elva eller mer, skall hela månaden överhoppas, annars inte.

Det kan diskuteras om regeln om att studier i vissa fall är överhoppnings- bara skall fortsätta att gälla och med den utformning den har. Syftet med regeln är att underlätta för dem som har gått ut i arbetslivet med bristfällig utbildning att fullgöra eller komplettera sin utbildning i vuxen ålder. Genom att utbildningstiden är överhoppningsbar kan den försäkrade tillgodoräknas det arbete han eller hon har utfört före utbildningen, om arbetslöshet skulle inträffa efter studierna. Genom denna regel i för- säkringen, som gör att inkomsten i arbetet före studierna får "tas med" till eventuell arbetslös tid efter studierna, uppmuntras den enskilde att påbörja och fullgöra studier. Detta kan han eller hon göra utan särskilt stor risk för inkomstbortfall efter studiernas slut. Studierna får dock i allmänhet finans- ieras utan annat offentligt stöd än genom studiemedel inom det vanliga studiemedelssystemet eller med egna medel. Även utbildningsbidrag kan dock komma ifråga.

Regeln kan sägas strida mot principen att arbetslöshetsförsäkringen skall vara nära knuten till reellt arbete. Genom att allt annat än arbete och semester har utmönstrats från kvalifikationssätten för det allmänna arbets- villkoret, kan det synas mindre väl avvägt att acceptera en lång mellanlig— gande period av studier, varpå en inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning (grund- och tilläggsförsäkring) kan följa omedelbart. Det kan också uppfattas som en orättvisa gentemot dem som utbildar sig direkt efter grundskolan och som inte kvalificerar sig till någon annan arbetslöshetser- sättning än grundbeloppet (grundbelopp, idag KAS) om de blir arbetslösa efter studierna och i så fall med karenstid.

Å andra sidan är det av arbetsmarknadspolitiska skäl motiverat att underlätta vuxenutbildning. Det finns också skäl att något utjämna skillnaderna i förutsättningar för en person som själv bär större delen av sin försörjning under studierna och den som får sin försörjning under vuxe- nutbildning i form av arbetsmarknadspolitiskt stöd som t.ex. utbildnings- bidrag.

Det kan också diskuteras vid vilken ålder regeln skall gälla (idag 25 år) och hur mycket vederbörande skall ha arbetat före studierna om ålderskravet inte är uppfyllt (idag fem månader). Om det skall betonas att det verkligen skall vara fråga om vuxenutbildning kan det finnas skäl att sätta ålders- gränsen till 25 år för alla, även för dem som inte haft sammanhängande arbete på heltid före studierna. Det kan också finnas skäl att förlänga arbetskravet så att det motsvarar det allmänna arbetvillkoret i den nya försäkringen.

Mitt förslag är, som angetts ovan, att behålla regeln sådan den är idag men att utöka arbetsvillkoret före studierna från fem till åtta månaders heltids- arbete.

Den föreslagna regeln om begränsning till fyra år av den tid som får användas för beräkning av arbetsvillkoret, motiveras av svårigheten att dokumentera lång tid tillbaka vad gäller arbete och olika typer av ledighet. Denna svårighet gör sig särskilt starkt gällande bland försäkrade med lös anknytning till arbetslivet. Ytterligare skäl att begränsa tiden varunder arbetsvillkoret skall vara upparbetat är att försäkringen bör ha någorlunda nära anknytning till faktiskt arbete. Utan en begränsningsregel skulle en ersättningsrätt kunna grundas på arbetsförhållanden som ligger många år tillbaka i tiden. Regeln gör att en försäkrad med mycket lång, sammanlagd överhoppningsbar tid inte kan kvalificera sig för ersättning annat än om han eller hon uppfyller ett nytt villkor. Efter en längre tids bortovaro från arbetslivet blir således en återinträdande att betrakta som nytillträdande.

Undantaget för den som tvingas avstå från arbete på grund av beslut enligt smittskyddslagen eller livsmedelslagen motiveras av att dessa beslut innebär en frihetsbegränsning för den enskilde. Även vid sjukdom som beror på arbetsskada anser jag att undantag från fyraårsbegränsningen får ske.

9.3.7. Beräkningsregler

För att beräkna en enskild försäkrads ersättningsrätt från arbetslöshets— försäkringen finns behov av att bestämma ett antal begrepp. Mitt förslag ansluter till den gällande försäkringens konstruktion vad gäller dessa

begrepp utom i vissa avseenden. I detta avsnitt kommenteras främst grundförsäkringens begrepp som dagpenning, normalarbetstid och arbetslös tid. Tilläggsförsäkringens ersättning är i sin tur knuten till grundför- säkringen. Denna del av försäkringen kommenteras i avsnitt 9.4.

Mitt förslag

Vad först gäller dagpenningbegreppet är mitt förslag att detta behålls lika som i nuvarande arbetslöshetsförsäkring i det avseendet att ersättning utgår med ett för dag bestämt belopp, högst fem dagar per kalendervecka. Aven den karenstid om fem dagar som enligt riksdagens beslut skall införas fr.o.m. den 6 september 1993 föreslås finnas i den nya försäkringen. Karenstiden skall fullgöras en gång i varje försäkringsperiod, således inte efter varje avbrott i arbetslösheten. Särskilda karensvillkor föreslås för företagare, se avsnitt 9.7.

Dagpenningens storlek föreslås däremot bestämmas på annat sätt i den nya försäkringen jämfört med idag. Försäkringen görs allmän på grundnivån, vilket innebär att KAS som separat stödform blir obehövlig och försvinner. Grundförsäkringens dagpenning blir ett av lagstiftaren bestämt belopp, lika för alla ersättningsberättigade. Helt dagpenningbelopp bestäms till 285 kr för försäkrade som har fyllt 21 år och till 240 kr för försäkrade som inte har fyllt 21 år. I tilläggsförsäkringen skall dagpenningbeloppen fastställas med hänsyn till den försäkrades dagsförtjänst. Tekniken för denna beräkning beskrivs i avsnitt 9.4.

N ormalarbetstid är den försäkrades normala arbetstid per vecka före arbetslösheten. Normalarbetstiden tjänar som underlag för beräkning av arbetslöshetens omfattning. Den bildar också i dagens system underlag för beräkning av den försäkrades dagsförtjänst, som i sin tur bestämmer dagpenningens storlek. Jag föreslår att normalarbetstiden skall beräknas till den genomsnittliga arbetstid som den försäkrade hade de kalendermånader under vilka arbetsvillkoret uppfylldes. Normalarbetstiden skall beräknas både vid en ersättningsperiod som erhålls efter ett allmänt arbetsvillkor och efter ett särskilt arbetsvillkor. Om normalarbetstiden vid uppfyllande av det särskilda arbetsvillkoret skulle visa sig vara mindre förmånlig för den försäkrade än vid uppfyllande av det allmänna arbetsvillkoret, får normal- arbetstiden vid det allmänna arbetsvillkoret användas även för den eller de senare ersättningsperioderna.

Särskilda beräkningsregler fastställs för företagare, vilka framgår av kap. 9.7. Tid för studier eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall, vid be-

stämmande av det särskilda arbetsvillkoret, jämställas med arbetad tid när normalarbetstiden fastställs.

Normalarbetstiden får fastställas till högst 40 timmar per vecka. Arbetslös tid fastställs till de antal timmar per vecka som utgör skillnaden mellan den försäkrades arbetsutbud och den faktiskt arbetade tiden. Arbetsutbudet får inte överstiga normalarbetstiden och inte heller utvidgas under arbets- lösheten.

Ersättning lämnas på samma sätt som i gällande rätt med det antal dag— penningbelopp som motsvarar arbetslös tid under veckan. Beräkningen sker med hjälp av en av regeringen fastställd omräkningstabell.

Gällande rätt

Ersättning lämnas med högst fem dagpenningbelopp per vecka. Högsta dag— penning, liksom KAS-belopp/lägsta dagpenning, bestäms av regeringen varje är utifrån lönestatistik på arbetsmarknaden. Dagpenning i det enskilda fallet lämnas - inom ramen för högsta och lägsta dagpenning - med 90% av den försäkrades normalinkomst före arbetslösheten. KAS-beloppet är fast. Dagpenning eller KAS skall enligt ett principbeslut i riksdagen fr.o.m. den 5 september 1993 inte få lämnas förrän en karenstid om fem dagar har fullgjorts.

Lagen ger idag inte någon definition av normalarbetstiden. I tillämpnings— föreskrifterna anges att som normalarbetstid skall gälla den arbetstid som den försäkrade haft under de tre kalendermånader som innehåller flest arbetade timmar under ramtiden. Om mer än 30 kalenderdagar av tid i värnplikt eller med föräldrapenning måste medräknas för att medlemmen skall uppfylla arbetsvillkoret, skall normalarbetstiden beräknas på de två kalendermånader inom ramtiden som innehåller flest timmar med arbete. Om medlemmen deltidsarbetat närmast före arbetslösheten och samtidigt med detta uppburit sjukpenning eller studerat på minst halvtid skall normalarbetstiden grundas på det närmast föregående arbetet även om detta ligger utanför ramtiden, förutsatt att det arbetet varit av större omfattning och pågått minst tre kalendermånader med samma veckoarbetstid. Som normalarbetstid gäller då veckoarbetstiden i detta arbete. Fullföljd arbetsmarknadsutbildning liksom fullföljd yrkesinriktad rehabilitering under vilka statligt utbildningsbidrag utgått behandlas som arbete vid beräkning av normalarbetstid.

Arbetslös tid är idag skillnaden i timmar räknad per vecka mellan den för- säkrades arbetsutbud och den faktiskt arbetade tiden. Om den försäkrades

arbetsutbud överstiger normalarbetstiden, räknas inte den överskjutande tiden som arbetslös tid. Den försäkrade kan, om särskilda skäl föreligger, få utvidga arbetsutbudet. Ersättning utgår med det antal dagpenningbelopp som motsvarar den arbetslösa tiden under veckan. Om arbetslösheten inte uppgår till ett visst antal hela dagar, omräknas den med stöd av en av regeringen fastställd omräkningstabell. Resultatet blir ett antal hela (eventuellt även halva i intervallet mellan en och fem dagar) dagpenningbe- lopp från noll till fem. Omräkning görs vid deltidsarbetslöshet, vid heltidsarbetslöshet då den försäkrade har ett arbetsutbud på deltid och vid olika former av arbetshinder, då rätt till ersättning inte föreligger.

Motiv för förslagen

Utgångspunkten för bestämmande av grundförsäkringens dagpenningbelopp är vad som kan anses vara ett rimligt grundskydd för alla, oavsett tidigare inkomster. Nivån för detta grundskydd bestäms till ca 6.300 kr per månad (5.300 kr för yngre försäkrade). Dessa belopp delat med 22 (det delningstal som används idag) ger ovanstående dagpenningbelopp, 285 resp. 240 kr. Mitt förslag innebär att grundbeloppets storlek blir lika för alla heltids- arbetande vid heltidsarbetslöshet. Beloppet reduceras vid deltidsarbetslöshet och då arbetsutbudet är mindre än heltid. Grundbeloppets storlek bestäms av lagstiftaren och följer alltså inte automatiskt löneutvecklingen. Grundbe- loppets nivåer motiveras bla. av syftet att minimera behovet av socialbidrag för de flesta människor som är arbetslösa. Beloppet får å andra sidan inte vara högre än samhällsekonomin medger.

Vad gäller karensvillkoret vore det enligt min mening lämpligt att knyta detta till vad som gäller inom sjukförsäkringen. Emellertid har stats- makterna infört en karensdag inom sjukförsäkringen fr.o.m. den 1 april 1993 och kommer enligt ett pricipbeslut i riksdagen att införa fem karens- dagar för varje ersättnings-lstödperiod inom arbetslöshetsförsäkringen och KAS fr.o.m. den 6 september 1993. Vad gäller arbetslöshetsstödet är ordningen ett återinförande av vad som gällde före år 1989. Även om det kan finns skäl för att inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen ha olika karensvillkor, bl.a. att det inom arbetslöshetsförsäkringen oftast finns rådrum innan inkomstbortfallet inträder, anser jag att karensvillkoret i princip borde vara detsamma för att minimera icke avsedda övergångar mellan systemen. I avvaktan på eventuella ytterligare reformer på sjukför- säkringens område finns trots det inte skäl att föreslå en ny ändring av arbetslöshetsförsäkringen. Den beslutade ändringen av karensvillkoret bör främst av kontinuitetsskäl gälla även då den nu föreslagna försäkringen träder i kraft.

Vad gäller normalarbetstiden innebär mitt förslag, jämfört med dagens system, att den tid som ligger till grund för beräkning av den försäkrades normalarbetstid är genomsnittet av den faktiskt arbetade tiden före arbetslösheten under samma månader som räknats vid fastställande av arbetsvillkoret. Det skall alltså inte vara fråga om att räkna bara den tid då den försäkrade arbetat mest. Det är den genomsnittliga arbetstiden som jag anser vara ett riktigt mått på den arbetstid som kan anses vara försäkrad.

Syftet med att vid beräkning av det särskilda arbetsvillkoret tillåta ett undantag från regeln att normalarbetstiden skall mätas under samma tidsperiod som arbetsvillkoret är följande. Valet mellan arbetsmark- nadspolitiska insatser av olika slag skall inte styra den försäkrades ersätt— ningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen. Åtgärderna skall avpassas till den för- säkrades behov i övrigt, inte till ett eventuellt framtida behov kontantstöd efter det att åtgärden upphört. Den som efter åtgärden fortfarande är arbetslös skall därför kunna få tillgodoräknas den tidigare fastställda normalarbetstiden, som en gång beräknades i anslutning till det allmänna arbetsvillkoret.

Att normalarbetstiden fastställs till högst 40 timmar per vecka syftar till att förhindra att någon försäkras för ett arbetsutbud som är högre än det som anses vara normalt för att klara försörjningen. Om någon arbetar t.ex. 25 timmar i ett arbete och 25 timmar i ett annat, skall ersättning inte kunna utgå beräknad för längre tid än 15 timmar vid arbetslöshet i det ena av arbetena. Beräkningen av normalarbetstiden för företagarna belyses i avsnitt 9.7.

Mitt förslag innebär inte någon förändring av beräkningen av den arbetslösa tiden utom i ett par avseenden. Jag menar att skäl saknas för att tillåta a-kassan att fastställa arbetsutbudet för en försäkrad till mer tid än normalarbetstiden. Det är nämligen inom utrymmet för den faktiskt arbetade tiden som inkomstbortfallet inträffar vid arbetslösheten. Det är i sin tur den tid som hänför sig till inkomstbortfallet som den försäkrade rimligen upplever som försäkrad tid. Enligt uppgift från a—kassorna tillämpas regeln också mycket sällan.

Sammanfattningsvis innebär mitt förslag att alla som är ersättningsbe- rättigade på grundnivån i försäkringen tillerkänns dagpenning om 285 kr (240 kr för yngre), som utgår till det antal per vecka som motsvarar om- fattningen av den försäkrades arbetslöshet. Dagpenning lämnas först efter en karenstid om fem dagar (fler för företagare). Den yttersta ramen för den försäkrades arbetslösa tid utgörs av normalarbetstiden före arbetslösheten, genomsnittligt beräknad under samma tid som arbetsvillkoret uppfyllts.

Arbetslös tid är skillnaden i timmar mellan den försäkrades arbetsutbud under arbetslösheten och den faktiskt arbetade tiden. Arbetslös tid översätts med hjälp av en omräkningstabell till ett antal dagpenningbelopp i veckan.

9.3.8. Ersättningsperiodens längd, ersättningsperiodernas antal och utförsäkring

Mitt förslag

Ersättningsperioden föreslås bli 200 dagar för dem som inte har fyllt 55 år och 300 dagar för äldre. Antal perioder som kan utgå skall begränsas till tre, om ett nytt allmänt arbetsvillkor inte uppfylls. För äldre försäkrade, som har två år eller mindre kvar till ordinarie pensionsålder, skall perioder— nas antal, som en temporär regel under rådande arbetsmarknadsläge, inte begränsas. Bestämmelsen bör gälla under en begränsad tid av tre år från lagens ikraftträdande. Regeln föreslås utformas av regeringen med stöd av bemyndigande i lagen.

Efter 130 dagars ersättning skall den försäkrade, om arbete inte har erhållits, ha rätt till en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i syfte att häva arbetslösheten och den passivitet arbetslösheten kan orsaka. Den skall i första hand utgöras av beredskapsarbete, anställning med rekryteringsstöd, arbetsmarknadsutbildning eller den nu temporärt införda arbetslivsutveck— lingen. Strävan skall vara att åtgärden skall pågå så länge att det särskilda arbetsvillkoret uppfylls, i fall den försäkrade inte får ett nytt arbete. Denna l30-dagarsregel bör införas genom en regeringsförordning som omfattar alla tänkbara åtgärder. Den s.k. utförsäkringsgarantin (se nedan) vid beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning bör därmed tas bort. Som ovan angetts i avsnitt 9.3.4 skall det särskilda arbetsvillkoret utgöras av 240 timmars arbete eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Vid tider av hög arbetslöshet skall regeringen kunna förordna om andra arbetsmark- nadspolitiska åtgärder eller ett kortare villkor, så att en ny ersättningsperiod kan erhållas.

Rätten till åtgärd skall vara förenad med en skyldighet för den försäkrade att ta erbjuden åtgärd om den kan anses vara lämplig. Om den försäkrade avvisar erbjuden lämplig åtgärd skall avstängning från rätt till ersättning ske. Bedömningen av vad som kan anses vara en lämplig åtgärd skall ske genom en individuell prövning på samma grunder som vid bedömning av vad som kan anses vara lämpligt arbete. Skyldigheten att ta en lämplig åtgärd om den erbjuds före de 130 dagarna kvarstår på samma sätt som i dagens försäkring.

Gällande rätt

Ersättning utgår idag under högst 300 dagar för varje gång ett arbetsvillkor har fullgjorts. För försäkrad över 55 år är perioden i stället 450 dagar. För KAS gäller normalt 150 dagar, 300 dagar för den som fyllt 55 år och 450 dagar för den som fyllt 60 år.

För den som riskerar att utförsäkras från arbetslöshetsförsäkringen (inte KAS) föreligger en rätt, om inte särskilda skäl talar mot det, att erhålla antingen beredskapsarbete eller arbetsmarknadsutbildning med utbildnings- bidrag (utförsäkringsgaranti). Utförsäkringsgarantin motsvaras av en skyldighet för den enskilde att ta erbjuden åtgärd, oavsett när den erbjuds, om den är lämplig. En vägran kan medföra avstängning från rätt till ersättning.

Motiv för förslagen

Försäkringen skall som en omställningsförsäkring ge inkomsttrygghet till den arbetslöse på väg till ett nytt arbete. Det passiva kontantstödet skall därför inte lämnas alltför länge innan den försäkrade kan påräkna någon form av insats, om arbete inte erhålls. Därför har valts att förkorta ersätt- ningsperioden från nuvarande 300 till 200 dagar (från 450 till 300 dagar för äldre). Dessutom har den försäkrade redan efter 130 ersättningsdagar rätt till en arbetsmarknadspolitisk insats av något slag. Denna rättighet innebär en kraftig förstärkning av den arbetslöses rätt till åtgärder jämfört med dagens s.k. utförsäkringsgaranti, som finns först då ersättningsperioden om 300 eller 450 dagar närmar sig sitt slut.

Erfarenheter från länder som har haft en hög arbetslöshet under en längre tidsperiod visar att de arbetslösa passiviseras relativt snabbt i sitt arbets- sökande. En förklaring till detta kan vara att de tappar kompetens. En annan kan vara de upplever att arbetsgivarna inte är intresserade av att anställa en person som är långtidsarbetslös. En tredje är att de tappar självförtroende.

I många länder definierar man gruppen långtidsarbetslösa som personer som varit arbetslösa mer än tolv månader. Svensk statisik återspeglar en striktare syn och gränsen sätts vid sex månader, eller 130 dagar. För ungdomar sätts gränsen ibland vid fyra månader. Enligt min uppfattning går en gräns vid fyra till sju månaders arbetslöshet. Därefter är risken stor för utslagning.

En sänkning av ersättningsperioden till 200 dagar kommer att innebära att många försäkrade riskerar att utförsäkras. En sådan förändring ställer därför ökade krav på att arbetsförmedlingen kan erbjuda lämpliga åtgärder. Under mars 1993 var den genomsnittliga anmälningstiden för dem som placerades i en åtgärd, från kategori 1 (arbetslösa, personer i vägledning och sådana som väntar på en åtgärd) på arbetsförmedlingen, ca 160 dagar. Ett år tidigare var den ca 120 dagar.

Kravet på att en arbetslös skall stå till arbetsmarknadens förfogande för att han eller hon skall kunna få arbetslöshetsersättning är fundamentalt för att arbetsmarknadspolitiken skall fungera väl och lediga platser skall kunna till— sättas snabbt. Ett annat centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken är att de aktiviteter som sker inom arbetsmarknadspolitikens ram primärt syftar till att främja anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Det sker genom insatser som, utöver matchning av sökande och platser, syftar till att stärka eller upprätthålla de arbetssökandes kompetens och stimulera till framtida yrkesval. I första hand handlar det om någon form av utbildning, yrkesinriktad rehabilitering, praktik eller temporärt arbete, beroende på den arbetslöses bakgrund och förutsättningar.

I perioder av hög arbetslöhet bör regeringen kunna besluta om att korta perioden för åtgärderna och också korta perioden som krävs för att uppfylla det särskilda arbetsvillkoret. Även åtgärder som mer allmänt aktiverar arbetslösa bör kunna komma ifråga för längre eller kortare perioder.

Kravet att den arbetslöse skall vara beredd att delta i en arbetsmark- nadspolitisk åtgärd för att få behålla sin arbetslöshetsersättning ger också arbetsförmedlingen en möjlighet att testa arbetsviljan hos den arbetslöse i tider av otillräcklig tillgång på arbeten.

Under tid då arbetslivsutveckling genomförs lämnas ersättning från a- kassan men benämns utbildningsbidrag. Det bör även fortsättningsvis vara så att ersättningen får behållas under tid för arbetslivsutveckling, således både grund- och tilläggsförsäkringens dagpenningbelopp. Vid arbets- marknadsutbildning inklusive ungdomspraktik bör motsvarande ordning gälla, vilket innebär att utbildningsbidraget skall motsvara dagpenningnivån i arbetslöshetsförsäkringen under utbildnings- eller praktiktiden._ Detta gäller dem som är berättigade till arbetslöshetsersättning när åtgärden startar.

Den nya rättigheten efter 130 dagars arbetslöshet föreslås införas för att minska risken att många arbetslösa skall komma i långtidsarbetslöshet. Denna rättighet ändrar givetvis inte den offentliga arbetsförmedlingens

skyldighet att redan vid början av arbetslösheten vidta alla tillgängliga åtgärder för att hjälpa den arbetslöse att bryta sin arbetslöshet. Förmed— lingen får emellertid med den föreslagna rätten för den enskilde en ovillkorlig skyldighet att, inom ramen för de förutsättningar regeringen ger under varje tidsperiod, senast efter 130 dagar finna en adekvat åtgärd. Även om denna åtgärd på kort sikt blir krävande för förmedlingen, vinner samhället på längre sikt genom att långtidsarbetslösheten minimeras. Detta sker genom att kontakten med förmedlingen upprätthålls i någon form.

Också för att betona försäkringens roll som en omställningsförsäkring föreslår jag att ersättningsperioderna inte skall kunna upprepas hur många gånger som helst, utan att mellanliggande arbete utförs. Arbetslinjen skall hävdas. Periodernas antal skall därför begränsas till tre om inte mellanlig- gande arbete föreligger i sådan utsträckning, att det berättigar den försäkrade till en ersättningsperiod på grund av ett allmänt arbetsvillkor. En begränsning mot att allför mycket sprida ut ersättningsperioden över tiden finns redan nu på så sätt, att den försäkrade inte får fortsätta att uppbära ersättning i en ersättningsperiod, om avbrott i ersättningen har ägt rum i minst ett år. Denna regel bör finnas kvar. Det faktum att försäkrings- ersättningen har ett slut, om ordinärt arbete inte utförs, gör att försäkringen får mer en betoning av försäkring för arbete än en allmän inkomstgaranti eller medborgarlön.

1:a perioden Arbete el. A-kassa Arbete el. A-kassa

A -kassa arbetsmarkn. 70 + 1 30 arbetsmarkn. 70 + 200 130 dagar politisk åt- dagar politisk åtgärd dagar ca 6 mån. gård 4 mån. ca 9 mån. 4 mån. ca 12 mån.

_lllllllll|||Il|Illll|||1|||||||||||I_lIllll|Il|IIIIIIIHIIIHIIIIIIIIIII|—

| ovanstående exempel blir den försäkrade utförsäkrad efter ca 3 år.

På grund av möjligheterna till uppehåll i perioden och till olika arbetsmark- nadspolitiska åtgärder mellan perioderna, kan tidsrymden ändå bli lång från första ersättningsdagen i första perioden till sista ersättningsdagen i sista perioden. Vid förutsättningen att de tre ersättningsperioderna med två uppfyllda särskilda arbetsvillkor tas ut i en följd utan avbrott kommer denna tidsrymd att vara ca tre år vid ersättningsperioder av 200 dagar och ca fyra år vid ersättningsperioder av 300 dagar. Vanligen inträffar dock ett antal avbrott i perioderna, som gör att dessa sträcks ut i tiden. Det kan röra sig om dagar med sjukdom (med mitt förslag sjukdom mer än sju dagar), föräldrapenning eller arbete. Det kan också röra sig om arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder av olika slag, som beviljas för längre tid än vad som minimalt krävs för rätt till en ny period. De flesta åtgärderna beviljas idag för sex månader.

För äldre försäkrade gäller idag att ersättningsperioden är 450 dagar i stället för 300. Förslaget är att yngre skall ha rätt till 200 dagar och att ädre skall ha rätt till 300 dagar. De med två år eller mindre kvar till ordinarie pensionsålder skall, som en temporär bestämmelse under nuvarande höga arbetslöshet, ha rätt till fler ersättningsperioder efter upp- fyllande av det särskilda arbetsvillkoret jämfört med de yngre. Denna bestämmelse bör gälla under en begränsad tid av tre år från lagens ikraftträdande. Skälen härtill är dels den nuvarande höga arbetslösheten, dels att försäkringen nu i praktiken är en vad gäller antal perioder obegränsad försäkring och dels att pensionfrågan är under utredning. Dessutom skall en ny utredning tillsättas i syfte att lyfta ut ansvaret för sjukförsäkringen från staten, vilket kan komma att påverka den framtida förtidspensionen.

De eventuella "extra ersättningsperioderna", dvs. fjärde och följande perioderna, för äldre bör ge en lägre kompensationsnivå än vid föregående perioder. Ersättningen bör sammantaget i princip inte överstiga vad som kan utgå som förtida uttag av ålderspension. Av förenklingsskäl fastställs ersättningen till högst 70% av tidigare inkomst.

Att i normala fall inte ha för långa ersättningsperioder, syftar till att upp- rätthålla ett krav gentemot arbetsförmedlingen att ge även de äldre försäkrade meningsfulla aktiviteter under arbetslösheten. Målet även för äldre skall vara att komma tillbaka till ett ordinärt arbete. Ordningen med möjligheten till fler ersättningsperioder för äldre markerar att förtids- pensionering inte skall ses som ett alternativ till arbetsmarknadspolitiska åtgärder för äldre arbetslösa. Utvecklingen under senare tid tyder enligt min mening på att förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl kan förekomma under medicinsk etikett. Risken för detta bör minska genom den av mig här föreslagna åtgärden. Om ersättningsnivån inte ligger över vad ett förtida pensionsuttag skulle ge, motverkas att arbetslöshetsför- säkringen bli ett ekonomiskt sett gynnsamt alternativ till ett sådant uttag. Eftersom det oftast är svårare för äldre att återkomma på arbetsmarknaden än för yngre, är det skäligt att inte lika snabbt låta de äldre bli utför- säkrade.

Den föreslagna regeln om att regeringen kan förordna att det särskilda arbetsvillkoret får vara kortare under tider av hög arbetslöshet eller att särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser får sättas in, bottnar i behovet av

att lagen har en viss flexibilitet. Utan att ge avkall på arbetslinjen kan detta behöva tillgodoses på detta sätt vid tider av exceptionellt hög arbetslöshet.

Den skyldighet som den försäkrade har att ta en erbjuden arbetsmark- nadspolitisk åtgärd i form av beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning eller den nu tillfälligt införda arbetslivsutvecklingen innebär att en vägran kan medföra avstängning från rätt till ersättning. Vad gäller arbetsmark- nadsutbildning kan även vägran att delta i sådana jobbsökaraktiviteter som ingår i utbildningen, vid t.ex. ungdomspraktik, medföra att avstängning från rätt till ersättning beslutas. Detta gäller även idag utom för arbets- livsutveckling. Beslut om avstängning fattas av a-kassan efter avisering från arbetsförmedlingen. Se vidare nedan om avstängning.

9.3.9. Avstängning från rätt till ersättning och återbetalning

För att hindra att de försäkrade själva utan giltig anledning försätter sig i en situation av arbetslöshet och erhåller arbetslöshetsersättning, finns regler om avstängning från rätt till ersättning i ett antal situationer. För att hindra obehörigt utnyttjande av försäkringen bör dessa regler kvarstå och i visst fall mildras, i andra fall skärpas.

Mitt förslag

Jag föreslår att en försäkrad skall avstängas från rätt till arbetslöshetsersätt- ning under viss tid om han eller hon har lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, har avvisat erbjudet lämpligt arbete eller, utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete, ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat, att anställning inte kommit till stånd. Avstängningstiden skall vara fem dagar om arbetet skulle ha varat högst fem dagar, tio dagar om arbetet skulle ha varat mer än fem men högst tio dagar, och 20 dagar om arbetet skulle ha varat mer än tio dagar. I avstängningstiden inräknas endast dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete.

Dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått, om avstängningen inte hade skett, skall inräknas i ersättningsperioden som ersatta dagar.

Inträffar under avstängningstiden nytt förhållande som skall leda till avstängning, beräknas ny avstängningstid. Vid fall av upprepad avstängning under en ersättningsperiod, skall vid andra och därpå följande avstäng- ningstillfällena avstängningstiden vara 12, 22 resp. 30 dagar. Den totala avstängningstiden under en period får inte överstiga 36, 66, resp. 90 dagar.

Om det är uppenbart att en försäkrad inte vill ta lämpligt arbete, såsom då den försäkrade vid minst två tillfällen antingen har avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, skall den försäkrade utöver ovan nämnda dagar vara avstängd till dess att han eller hon har utfört arbete under 30 dagar.

Avstängningsreglema får, om det är skäligt, tillämpas i fråga om arbets— marknadsutbildning, yrkesinriktad rehabilitering, arbetslivsutveckling och jobbsökaraktiviteter o.dyl. under tid för kontantstöd. Vid arbetslivsutveck- ling skall avstängningsdagarna vara hälften så många som vid arbete, arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering. Vid jobbsökar- aktiviteter under tid för kontantstöd skall avstängningsdagarna vara en fjärdedel så många.

En försäkrad, som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för bedömande av hans eller hennes rätt till ersättning, kan frånkännas rätt till ersättning från försäkringen under tid som a-kassan bestämmer.

Om någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra honom eller henne åvilande uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning utgått obehörigen eller med för högt belopp eller har någon eljest obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och har han eller hon skäligen bort inse detta, skall det som betalats ut för mycket återbetalas, om inte i särskilt fall anledning föreligger att helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet. Om återbetalningsskyldighet föreligger, får vid senare utbetalning skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som betalats ut för mycket.

Gällande rätt

Nuvarande bestämmelser är desamma som mitt förslag vad gäller skälen till avstängning. Om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat högst fem dagar eller mer än fem men högst tio dagar eller mer än tio dagar, utgör avstängningstiden fem, tio resp. 20 ersättningsdagar. Om den försäkrade lämnat eller skilts från sitt arbete på sätt som sägs ovan utgör dock avstängningstiden tio, 15 resp. 25 ersättningsdagar.

I avstängningstiden inräknas endast dagar för vilka dagpenning skulle ha utgått, om avstängningen inte hade skett, eller dagar under vilka den försäkrade har utfört förvärvsarbete. Den totala avstängningstiden får inte överstiga 14, 28 resp. 56 kalenderdagar i första fallet och 28, 42 resp. 70 kalenderdagar i andra fallet. .

Om nytt förhållande som skall medföra avstängning inträffar under avstängningstiden, beräknas ny avstängningstid enligt ovan, om inte den nya avstängningstiden ryms inom den löpande avstängningstiden.

Om det är uppenbart att den försäkrade inte vill anta lämpligt arbete, såsom då den försäkrade vid upprepade tillfällen antingen avvisat erbjudet sådant arbete eller lämnat sitt arbete frivilligt utan giltig anledning, skall den försäkrade vara avstängd till dess han eller hon utfört förvärvsarbete under 20 dagar.

Bestämmelserna får, om det är skäligt, tillämpas i fråga om arbets- marknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering. I kompletteringspropo- sitionen 1992/93:150 har föreslagits att även vägran att anta arbetslivs- utveckling skall kunna medföra avstängning från rätt till ersättning.

I den nuvarande försäkringen kan den försäkrade frånkännas sin rätt till ersättning genom uteslutning ur a-kassan. A-kassans styrelse får utesluta en medlem som inte uppfyller och inte heller under de senaste sex månaderna uppfyllt bestämmelse i kassans stadgar om arbete inom visst verksamhets- område, eller som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för hans rätt till medlemskap eller ersättning.

Dessutom finns en regel att a-kassan, i stället för att tillgripa uteslutning ur kassan, kan frånkänna en medlem rätt till ersättning för en tid av högst ett år, om han medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande av betydelse för bedömande av hans rätt till ersättning.

I dagens försäkring finns den ovannämnda regeln om återbetalningsskyldig- het då ersättning uppburits obehörigen.

Jämförelse med gällande rätt

Nu gällande avstängningsbestämmelser gör skillnad vad gäller avstäng- ningstidens längd mellan en försäkrad som har lämnat eller skilts från sitt arbete och en försäkrad som har avvisat eller vållat att anställning inte kommit till stånd. Den förre drabbas av något längre avstängningstid än den senare. Vid upprepade avstängningar är emellertid avstängningstiden densamma varje gång, förutsatt att arbetet ifråga hade eller skulle ha haft samma varaktighet.

Mitt förslag till ändring innebär att de olika grunderna för avstängning kommer att vara desamma som i gällande rätt men att avstängningstiden inte längre kommer att göras beroende av om den försäkrade har lämnat eller inte tagit ett arbete. Däremot kommer skillnad att göras mellan första gången en avstängningssituation inträffar och därpå följande avstängnings- situationer under ersättningsperioden. Det måste nämligen anses vara allvarligare att vålla sin egen arbetslöshet andra och tredje gången än första. Med denna regel tas också hänsyn till att det i en situation där den anställde frivilligt säger upp sin anställning, kan ha funnits sådana negativa inslag i arbetssituationen som gör att uppsägningen inte varit helt obefogad. Allmänt sett måste det emellertid anses som ogiltigt i försäkringens mening att sluta ett lämpligt arbete eller att inte ta ett erbjudet lämpligt arbete. Det kan inte ses som försäkringens uppgift att ge inkomstersättning exempelvis då någon frivilligt säger upp sig från ett arbete för att söka ett annat.

Mitt förslag skiljer sig från det nuvarande systemet genom att de dagar under vilka den försäkrade är avstängd skall inräknas i ersättningsperioden, dvs. det maximala antalet ersättningsdagar minskar, om den försäkrade ådrar sig en avstängningsperiod. Idag förskjuts ersättningsperioden framåt vid avstängning och den försäkrade har alltså möjlighet att erhålla det maximala antalet ersättningsdagar om arbetslösheten fortsätter efter avstängningstiden. Jag menar att nuvarande ordning inte är lämplig, särskilt inte under hög arbetslöshet, då de försäkrade i högre utsträckning riskerar att arbetslösheten inte bryts under en ersättningsperiod. Om avstängningen gör att perioden förskjuts framåt, riskeras att åtgärder för den försäkrade från arbetsförmedlingens sida sätts in senare än annars. Dessutom är det en nackdel att vid arbetslöshetens början inte kunna överblicka när en ersättningsperiod kommer att sluta, om arbete inte erhålls. Ytterligare ett skäl att inräkna avstängningsdagarna i ersättningsperioden är att betona att reglerna om avstängning syftar till att förebygga utnyttjande av för- säkringen av den som inte är seriös i sitt arbetsutbud.

Regeln om att det i vissa situationer skall krävas, att den försäkrade skall arbeta viss tid för att han eller hon skall kunna återfå försäkringsför- månerna, syftar till att hindra uppenbara fall av obehörigt utnyttjande av försäkringen och kan tillämpas som tillägg till de vanliga avstängnings- reglerna. Regeln finns redan idag för fall då den försäkrade upprepade gånger antingen avvisat erbjudet lämpligt arbete eller lämnat lämpligt arbete. Jag anser att det måste ses som allvarligt, om en försäkrad upp- enbarligen inte vill ta ett lämpligt arbete, varför jag vill öka antalet dagar som vederbörande måste arbeta från 20 till 30, då denna regel tillämpas. Regeln skall således tillämpas endast i fall då den försäkrade uppenbarligen inte vill arbeta. Denna situation måste i allmänhet kunna sägas ha inträtt,

då den försäkrade antingen har slutat ett lämpligt arbete eller vägrat att ta ett erbjudet lämpligt och någon av dessa situationer har inträffat vid två tillfällen eller fler under ersättningsperioden.

Mitt förslag innebär att avstängningsreglerna kan tillämpas, inte endast som fallet är idag vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesmässig rehabilitering, utan också generellt för samtliga konjunkturberoende åtgärder. Detta innebär att avstängningsreglerna skall tillämpas även vid arbetslivsutveck- ling och jobbsökaraktiveter o.dyl. som den försäkrade enligt anvisning från arbetsförmedlingen skall genomgå under kontantstödstiden. Detsamma gäller redan idag ungdomspraktik, som räknas som en arbetsmark- nadsutbildning. Jag anser att det är viktigt att den försäkrade inte utan inskränkning i ersättningsrätten skall kunna avvisa erbjudna åtgärder som är ägnade att hindra eller bryta passivitet under arbetslösheten, varför även en vägran att genomföra arbetslivsutveckling bör kunna medföra av- stängning från rätt till ersättning. På grund av arbetslivsutvecklingens speciella karaktär av stödinsats, bör emellertid avsängningstiderna bestämmas till hälften av vad som gäller för arbete, arbetsmarknadsutbild- ning och yrkesmässig rehabilitering. Genom att arbetslivsutveckling har den påverkan på ersättningsperioden att denna förlängs med antalet dagar som verksamheten pågår, blir också konsekvensen för den försäkrade som avvisar en sådan åtgärd, att han eller hon går miste om den förlängningen. Vägran att delta i aktiviteter under kontantstödstiden skall medföra avstängning under en fjärdedel av dagarna.

Ett skäl för att utvidga villkoret till att gälla samtliga åtgärder är att det skulle öka möjligheterna att pröva arbetsviljan hos deltidsarbetslösa. Det kan ske genom att t.ex. erbjuda en kompletterande arbetslivsutveckling som fyller ut arbetstiden till heltid. Se vidare avsnitt 9.6.

Beslut om avstängning från rätt till ersättning fattas av a-kassan efter avisering av arbetsförmedlingen. Vid prövningen skall hänsyn tas till om det erbjudna arbetet eller den erbjudna åtgärden är lämplig. Därvid skall beaktas vad som angetts i avsnitt 9.3.3 om vad som skall anses vara lämpligt arbete.

En allmän arbetslöshetsförsäkring kommer inte kunna att innehålla regler jämförbara med vad som idag gäller om uteslutning ur a-kassan. För grundförsäkringen kommer emellertid regler om frånkännande av rätt till ersättning att kunna fylla samma funktion som regler om uteslutning ur kassan. Mitt förslag innebär att den nuvarande regeln om frånkännande av försäkringsersättning behålls, men att tidsbegränsningen i regeln slopas. Regeln skall som idag finnas för fall då den försäkrade medvetet eller av

grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift som kan påverka rätten till ersättning. Det kan t.ex. vara fråga om att den försäkrade missbrukar försäkringen genom att arbeta eller uppbära sjukpenning samtidigt som arbetslöshetsersättning utgår. Det bör ankomma på a-kassan att avgöra hur lång den tid skall vara, under vilken den försäkrade mister rätten till ersättning. Att genom lagstiftning begränsa denna tid, idag ett år, är obehövligt. Sanktionen bör bestämmas från fall till fall beroende på händelsens allvar. Vid fall av bedrägeri skall, liksom idag, polisanmälan dessutom ske. Nuvarande regel om återbetalningsskyldighet bör vara kvar oförändrad.

9.3 Tilläggsförsäkring - konstruktion

9.4.2. Reglering av tilläggsförsäkringen

Lagen anger ramarna för tilläggsförsäkringens utformning och hur den samspelar med grundförsäkringen. Lagregleringen är tvingande på sätt som anges i lagen. Detta uttrycks så att en tilläggsförsäkring som avviker från vissa angivna bestämmelser inte får finansieras på sätt som lagen anger med bl.a. bidrag från Arbetsmarknadsfonden. Om parterna avtalar om en tilläggsförsäkring utanför de tillåtna ramarna, kommer bidrag inte att kunna lämnas till försäkringsgivaren för tilläggsförsäkringen. Vissa andra delar av lagregleringen utgörs av dispositiva regler, vilket innebär att parterna i dessa avseenden kan avtala om annat utan att gå miste om bidrag.

De tvingande lagreglema är att arbetsgivaren alltid måste betala ett bidrag till den anställdes individavgift med minst hälften av kostnaden. Arbets— tagaren skall som individavgift alltid själv betala minst 0,3% av avgifts- underlaget (nettoinkomsten av tjänst). Att dessa regler är tvingande betyder att parterna inte kan avtala om att arbetsgivaren betalar ett bidrag med lägre andel än hälften av individavgiften eller att arbetstagaren betalar lägre avgift än 0,3%. Det skall inte heller vara möjligt att avtala bort lagens regel om att arbetstagaren fritt kan avstå från tilläggsförsäkringen. Avståendet skall dock ske endast under en skälig betänketid från det avtalet har tillkännagetts.

Vidare skall avsteg från följande regler inte kunna göras för den del av tilläggsförsäkringen för vilken bidrag utgår. Ersättning från tilläggsför- säkringen skall kunna lämnas först då den försäkrade har omfattats av avtalet och betalat individavgifterna under tolv månader. Ersättningen skall inte kunna utges för dagar för vilka grundförsäkring inte lämnas. Den sammanlagda ersättningen från grund- och tilläggsförsäkring får inte överstiga summan av 80% av inkomsten upp till en inkomst av 16.500 kr per månad och 20% av inkomst däröver upp till 21 .500 kr per månad. Om tilläggsförsäkringen innebär högre "kompensationsgrad än 80%, skall grundförsäkringen minskas i motsvarande grad. Om avtalen i något avseende är förmånligare för den försäkrade, exempelvis så att större inkomstandelar i intervallet 16.500 kr - 21.500 kr upp till 80% försäkras eller inkomstandelar även över 21.500 kr försäkras, står det parterna fritt att göra så men utan att rätt till bidrag för dessa delar föreligger.

Det förutsätts att parterna på arbetsmarknaden genom kollektivavtal bestämmer det närmare innehållet i tilläggsförsäkringen, som ovan angivits. Detta innebär att avtal gäller om det inte strider mot de lagregler som tillhör de tvingande reglerna, vilka uttryckligen anges vara tvingande, eller då avsteg från reglerna uttryckligen kan göras enligt paragrafens egen avfattning.

Utanför regleringen faller sådana försäkringar för vilka bidrag inte söks och som ger ersättning utan att grundförsäkringen tas i anspråk. Det är således möjligt att utanför lagens reglering konstruera enskilda arbets- löshetsförsäkringar, t.ex. för inkomstgrupper över taket i försäkringen.

9.5 Samordning med andra förmåner och inkomster 9.5.1 Sjukdomsfall under arbetslöshet Mitt förslag

Om den försäkrade blir sjuk under arbetslöshetstiden, skall vid korta sjukdomsfall, högst 14 kalenderdagar, ersättning lämnas från arbetslöshets- försäkringen, inte från sjukförsäkringen. Ersättningen skall lämnas på samma sätt och med samma belopp som om sjukdomsfallet inte hade ägt rum. De första sju dagarna av sjukdomsfallet skall styrkas genom den försäkrades egen försäkran, de därpå följande sjukdagama skall styrkas genom läkarintyg.

De första sju dagarna skall alltid räknas in i ersättningsperioden från arbetslöshetsförsäkringen. De därpå följande sju dagarna i sjukperioden får

vid ersättningsperiodens slut läggas till denna, om den försäkrade annars skulle bli utförsäkrad.

Under sjukdomstiden lämnas dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen, trots att den försäkrade inte är arbetsför eller står till arbetsmarknadens förfogande.

Gällande rätt

I gällande rätt finns inte någon samordningregel för sjukpenning och arbetslöshetsersättning utom den som gäller vid retroaktiva ersättningar enligt 17 kap. 1 5 lagen om allmän försäkring och 6 kap. 7 5 lagen om arbetsskadeförsäkring.

Den som blir sjuk under arbetslöshetstid har rätt till sjukpenning beräknad efter den Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som har fastställts av för- säkringskassan. SGI:n är beräknad efter den förväntade årsinkomsten (upp till sju och ett halvt basbelopp) av det arbete den försäkrade hade före arbetslösheten. SGI:n kan höjas under arbetslösheten med hänsyn till löneutvecklingen inom den försäkrades yrkesområde. Förutsättningen för att få behålla SGI:n under arbetslös tid är att den försäkrade står till arbets- marknadens förfogande genom att vara anmäld som arbetssökande vid den offentliga arbetsförmedlingen. Om den försäkrade inte avstår från att vara arbetssökande på detta sätt, kan SGI:n behållas och justeras efter lö- neutvecklingen under obegränsad tid.

Om den försäkrade sjukanmäler sig och får sjukpenning under arbets- löshetstiden, blir han eller hon alltså ersatt för en tänkt inkomstförlust eller teoretiskt sett för förlusten av dagpenningen från arbetslöshetsförsäkringen. Ersättningsnivån kan vara en annan än den som gäller för arbetslöshetsför- säkringen. Sjukdagarna bryter arbetslösheten och betraktas av a—kassan som "hinderdagar", vilka inte räknas in i ersättningsperioden. Detta gör att ersättningsperioden från arbetslöshetsförsäkringen skjuts framåt på grund av Sjukdagarna och ersättningsdagarna kan tas ut under en längre samman- lagd kalendertid än annars.

Motiv för förslaget

Om a-kassan får fortsätta att hantera den försäkrades ersättning under kortare sjukdomsfall, uppnås en med en sjuklöneperiod likställd situation. Kassan får på samma sätt som en arbetsgivare besluta om och administrera ersättningen. Den försäkrade behöver inte vända sig till ytterligare ett organ utöver a-kassan för att få ersättning. Några rehabiliteringsinsatser

behövs normalt inte under korta sjukfall. Om däremot sjukdomstillståndet blir mer långvarigt, är det lämpligt att försäkringskassan tar över den försäkrades ersättningsärende och vidtar de rehabiliteringsåtgärder som kan behövas. Försäkringskassans ställning blir alltså densamma som när ett sjukdomsfall tas över från en arbetsgivare som har utgett sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön.

Den som blir sjuk under arbetslöshet går inte på grund av sjukdomen miste om arbetsinkomst som han eller hon annars skulle ha haft. I grunden är det arbetslösheten som har orsakat inkomstförlusten. Det är därför naturligt att den, som tillfälligt blir sjuk under arbetslös tid, fortsätter att uppbära det arbetslöshetstöd som han eller hon redan har och att ersättningsperiodens längd inte förändra på grund av sjukdomsfallet. På så sätt kan periodläng- den också lättare än idag överblickas.

Den föreslagna ordningen har fördelen att ersättningsnivån för den försäkrade blir densamma under hela ersättningsperioden från arbetslöshets- försäkringen, under förutsättning att den försäkrade inte är sjuk mer än vad som kan sägas vara normalt. Det finns inga motiv för att den försäkrade under arbetslösheten skall få högre eller lägre ersättning bara på grund av att han eller hon blir tillfälligt sjuk. Det vore i stället lämpligt att nivåerna harmonierade med varandra.

Det är inte heller motiverat att kortvarig sjukdom förlänger den tid under vilken ersättning från arbetslöshetsförsäkringen kan lämnas under en ersättningsperiod. Visserligen är arbetslöshetsbegreppet sådant inom arbetslöshetsförsäkringen, att den försäkrade skall vara arbetsför och stå till arbetsmarknadens förfogande under tid då ersättning lämnas. Den föreslagna regeln kommer att innebära ett avsteg från denna princip. I praktiken förekommer dock redan idag situationer då den försäkrade inte omedelbart behöver tillträda ett erbjudet arbete. Så är fallet då den försäkrade har små barn och barntillsynen inte är ordnad, men kan ordnas efter en kortare varseltid. Om ett erbjudet arbete hindrar den försäkrade att få längst fyra veckors semester under sommaren, får han eller hon enligt praxis vägra att ta arbetet. Under denna semesterperiod är det knappast så att den försäkrade måste besöka arbetsförmedlingen och söka arbete lika aktivt som annars.

Den föreslagna ordningen underlättar också administrationen av ersätt- ningarna. Den försäkrade behöver inte vända sig till försäkringskassanutan kan anteckna sjuktiden på kassakortet. Vid fortsatt sjukdomstillstånd fr.o.m. åttonde dagen krävs att läkarintyg ges in till a-kassan. Skulle läkarintyg inte komma in, får kassan lämna "vanlig" dagpenning till den

försäkrade. Detta medför att ersättningsperioden inte kan förlängas med dessa sjukdagar.

Om den försäkrade blir sjuk i samband med att arbetslösheten inträder, får för enkelhetens skull försäkringskassan hantera sjukdomsfallet och besluta om sjukpenning. Detta gäller även efter det att ansökan om arbetslöshetser- sättning gjorts men ersättning ännu inte beslutats, t.ex. under tid då karensvillkoret uppfylls. Det skulle annars riskeras att a-kassan i onödan skulle få avgöra om villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning var uppfyllda, t.ex. när den försäkrade får nytt arbete under karenstiden. Detta innebär att arbetslöshetsersättning kan lämnas först när sjukdomsfallet är avslutat hos försäkringskassan.

Företagare har inom sjukförsäkringen en möjlighet enligt 3 kap. 11 & lagen om allmän försäkring att välja en karenstid om 3 eller 30 dagar. Detta karensvillkor tillämpas även då företagaren uppbär sjukpenning under arbetslös tid. Med hänsyn till att företagare inte har möjlighet att få inkomster från företaget under den arbetslösa tiden, anser jag att detta karensvillkor inte skall tillämpas i den av mig föreslagna ordningen med dagpenning under sjukdomstid.

9.5.2. Avgångsvederlag Mitt förslag

Ersättning vid arbetslöshet bör i princip inte ge högre kompensation för inkomstbortfallet än 80%. Därför föreslår jag en regel som begränsar det ersättningsbelopp som sammanlagt kan utgå till den som blir arbetslös. Om arbetsgivaren lämnar avgångsvederlag skall följande samordningsregel gälla. Om den sammanlagda ersättningen från grundförsäkringen, tilläggsförsäkringen och vederlaget uppgår till mer än 80% av den för— säkrades inkomstförlust skall vad som överstiger 80% samordnas med grundförsäkringen till 100%, dvs. grundförsäkringen reduceras med hela det överskjutande beloppet.

Vid beräkningen skall tas med belopp som den försäkrade kan lyfta inom en tidsrymd av 18 månader före och 36 månader efter arbetslöshetens inträde.

Från denna minskning skall dock en del belopp undantas, nämligen

- belopp som motsvarar normal genomsnittlig lön inklusive semeste- rersättning jämte uppsägningslön under tid som avses i 11 & lagen

(1982:80) om anställningslön eller den längre tid som gäller enligt kollektivavtal,

- en månadslön utöver vad som anges ovan och — belopp som lämnas som allmänt skadestånd.

Förslaget medför att uppsägningstid och den "extra" månaden betraktas som arbetad tid.

Ersättningstagare skall enligt lag ha en plikt att anmäla till a-kassan om ändring sker av förhållandena, som kan leda till att arbetslöshetsersätt— ningen minskas eller dras in.

Gällande rätt

I gällande rätt finns inte några samordningsregler mellan arbetslöshetsför- säkringen och avgångsvederlagen. Praxis på området har utvecklats så att den lagstadgade uppsägningstiden betraktas som arbetad tid, varunder den försäkrade inte kan uppbära arbetslöshetsersättning. Efter utgången av denna tid, kan den försäkrade anmäla sig som arbetslös, uppbära hel arbetslöshetsersättning och dessutom erhålla avgångsvederlag från arbets- givaren. Om den arbetslöse anmäler sig arbetslös först efter det att avgångsvederlaget kan beräknas vara slut, betraktas tiden för avgångsve- derlaget som arbetad tid, även om den är längre än uppsägningstiden. Den försäkrade kan alltså kvalificera sig till arbetslöshetsersättning med hjälp av hela avgångsperioden. På så sätt kan avgångsvederlag utgå, i vissa fall flera år, och därefter kan oreducerad arbetslöshetsersättning utgå under en hel ersättningsperiod.

Fr.o.m. år 1991 utvidgades skyldigheten att erlägga socialavgifter till att avse även avgångsvederlagen, vilka således skattemässigt betraktas som lön. Praxis vad gäller arbetslöshetsförsäkringen är dock densamma som tidigare.

Motiv för förslaget

Från olika håll har påtalats olägenheterna med nuvarande ordning. Frågan har debatterats i massmedia och AMS har överlämnat en skrivelse med redogörelse för problemen till regeringen. Regeringen har därefter lagt fram förslag till lagändring i kompletteringspropositionen den 22 april 1993 (prop. 1992/93:150, bil. 8. s. 62 f). Detta förslag kommenteras nedan.

Min uppfattning är att kontant ersättning vid arbetslöshet, oavsett i vilken form ersättningen lämnas, inte bör överstiga tidigare lön. Tvärtom bör kontantstöd understiga tidigare lön. Det ekonomiska utbytet av aktivt arbete bör vara bättre än då kontantstöd lämnas under arbetslös tid. En rimlig skillnad vad gäller det ekonomiska utbytet bör finnas mellan dessa situationer. Detta upplevs som naturligt och rättvist. Därför menar jag att en kompensationsnivå som överstiger 80% av tidigare inkomst inte skall kunna ges, om ersättning samtidigt lämnas från den allmänna arbetslöshets- försäkringen.

Även den samhällsekonomiska situationen ger skäl för mitt förslag. De årliga underskotten om 30 - 40 miljarder i arbetsmarknadsfonden innebär påtagliga problem att finansiera ett fortsatt arbetslöshetsstöd för det stora flertalet arbetslösa. Därför är det inte skäligt att vissa individer genom avtal eller på annat sätt kan säkra en högre kompensationsnivå, då stödet till största delen finansieras med allmänna medel. Dessa finansieringsproblem har påverkat att ersättningsnivån föreslås vara högst 80% av tidigare inkomst. Jag menar också att en rimlig skillnad stärker arbetslinjen.

Med nuvarande ordning är det möjligt för arbetsgivare att vid uppsägning överkompensera vissa arbetstagare för inkomstbortfallet. Det kan röra sig om en gemensam överenskommelse mellan den enskilde arbetsgivaren och arbetstagaren uppsägningen. Parterna kan räkna med att arbetslöshetser- sättning lämnas som ytterligare kompensation, om inte nytt arbete erhålls när avgångsvederlaget är slut. I vissa fall kan arbetstagaren bli mycket väl tillgodosedd men riskerar samtidigt att hamna i långtidsarbetslöshet. Den första tiden med avgångsvederlag behöver han eller hon nämligen inte vara aktivt arbetssökande. Först när arbetslöshetsersättning söks, krävs att vederbörande är aktivt arbetssökande genom den offentliga arbetsförmed- lingen. Då kan emellertid lång tid ha gått, vilket normalt sett försvårar om- ställningen till nytt arbete.

Syftet med mitt förslag är att förhindra överkompensation vid arbetslöshet, då arbetslöshetsersättning lämnas, men samtidigt att tillåta att något mer lämnas i ersättning till den som förhandlat fram en avgångsersättning från arbetsgivaren, än om sådant avtal inte hade funnits. Syftet är också att förmå den arbetslöse att inom en rimlig tid ställa sig till arbetsmarknadens förfogande, så att återgång i arbete inte försvåras. Därför förordar jag en samordning av ersättningarna efter en rimlig tid under vilken avgångs- vederlaget får lämnas ograverat. Denna tid skall också jämställas med arbetad tid i försäkringens mening. Rimlig tid anser jag vara den lagstad- gade uppsägningstiden jämte den ytterligare tid som följer av kollektivavtal samt därutöver en månad. Genom denna ordning lämnas utrymme till den

försäkrade att avvakta ytterligare fyra månader, innan arbetslöshetsersätt- ning söks, eftersom arbetsvillkoret uppfylls genom arbete under åtta månader av tolv.

Från samordningen undantas helt och hållet vederlag som ges som s.k. allmänt skadestånd. Detta ges som kompensation för annat än en ekono- misk förlust, t.ex. som ersättning för psykiskt lidande.

Avgångsvederlag kan lämnas på olika sätt, som engångsbelopp eller periodiserat. Vid bedömning av den tid som vederlaget skall avse, skall beaktas den genomsnittliga lön den försäkrade hade före arbetlösheten, in- klusive semesterersättning och eventuell bonuslön. Vederlaget skall därefter periodiserats, så att det motsvarar tidigare månads- eller veckolön.

Förslaget i kompletteringspropositionen innebär att avgångsvederlag utöver lagstadgad uppsägningslön skall betraktas fullt ut som lön för arbete. Den tid för vilken vederlaget beräknas utgå, skall anses som arbetad tid under vilken arbetslöshetsersättning inte kan lämnas. Efter utgången av denna tid kan arbetslöshetsersättning lämnas ograverat. Förslaget innebär att en försäkrad som uppbär avgångsvederlag under lång tid, länge kommer att kunna avstå från att vara aktivt arbetssökande. Enligt min mening är denna ordning betänklig ur den synpunkten att arbetslöshetsförsäkringen skall främja arbets- och aktivitetslinjen. Därför behöver regeringens förslag kompletteras enligt mitt förslag ovan.

9.5.3. Andra ersättningar

Vid avgång från ett arbete kan andra ersättningar än avgångsvederlag i snäv mening ges av arbetsgivaren. Det kan exempelvis röra sig om pension. Även ersättningar via trygghetsfonder av olika slag får ses som ersättningar som lämnas av arbetsgivaren. Även dessa former av ersätt- ningar bör samordnas med arbetslöshetsförsäkringen.

Mitt förslag

Ersättningar från arbetsgivaren av annat slag än avgångsvederlag skall samordnas med arbetslöshetsförsäkringen på samma sätt som avgångs— vederlagen.

Motiv för förslaget

Genom att samordna alla former av ersättningar som kan härledas till arbetsgivaren och som är en kompensation (utöver lön och uppsägningslön)

för inkomstbortfall vid anställningens upphörande, kan det i viss mån undvikas att arbetsgivare och arbetstagare kommer överens om att försöka kringgå samordningsbestämmelsen för avgångsvederlag genom att göra en annan konstruktion av vederlaget. Det skall inte var möjligt att konstruera vederlaget som en pension och därmed undgå samordning. Det bör i sammanhanget nämnas att det för ålderspension finns en särskild samord- ningsregel.

Med den föreslagna tidsregeln under vilka alla ersättningar som är tillgängliga för lyftning skall samordnas, kommer visserligen inte att kunna hindras att avtal träffas om senare vederlag i form av pension eller annan ersättning. Alla ersättningar som utges i anslutning till anställningens upphörande kommer dock att omfattas, och det oavsett vilken beteckning de får av arbetsgivaren eller parterna.

Eftersom den försäkrade kommer att vara skyldig att anmäla till a—kassan om förhållandena ändras så, att ersättningen kan komma att minskas eller dras in, blir det också möjligt att i efterhand återkräva belopp som lämnats felaktigt. För alla former av ersättningar vid sidan av ersät