SOU 1995:104

Skattereformen 1990-1991

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 7 juni 1990 bemyndigade regeringen statsrådet Åsbrink, som inom regeringen hade ansvaret för skattefrågor, att tillkalla en kommitté med högst sex ledamöter med uppdrag att utvärdera 1990-1991 års skattereform.

Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören Lennart Nilsson som ordförande och som ledamöter ekonomen Per-Olof Edin, landshövdingen Ingemar Eliasson, numera finans- rådet Ingemar Hansson, riksdagsledamoten Anita Johansson, professorn Sven-Olof Lodin och familjeekonomen Pia Nilsson. Ingemar Eliasson entledigades från sitt uppdrag från den 1 februari 1995. Till sakkunniga utsågs numera generaldirektören Claes Ljungh samt från den 22 maj 1991 professorn Sten Johansson. Att som experter biträda kommittén förordnades genom beslut den 22 maj 1991 avdelningsdirektören Håkan Malmer och från den 25 januari 1995 departementsrådet Anders Kristoffersson. Till sekrete- rare i kommittén utsågs avdelningsdirektören Annika Persson.

Kommittén har antagit namnet kommittén för utvärdering av skattereformen (KUSK).

Som underlag för utvärderingen har initierats forskningsprojekt som syftar till att belysa olika aspekter på reformen. Tyngdpunkten i denna forskning ligger på skattereforrnens samhällsekonomiska effekter och har hållits samman av Ekonomiska Rådet. En förteckning över av Ekonomiska Rådet i anslutning till utvär- deringen separat utgivna forskarrapporter återfinns i slutet av bilaga 1.

Forskarnas huvudresultat samt kommitténs slutsatser och bedömningar redovisas i detta betänkande.

Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnige Sten Johansson. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i november 1995

Lennart Nilsson Per-Olof Edin Ingem ar Hansson A nita Johansson Sven-OlofLodin Pia Nilsson

/A nnika Persson

31532. HET na...-.it 115!

' ' "' .. ' '» ...v. .. ' ' " .. ,.. ,.. ,' ._ . : | __" ' . 1" _ '. F |_. ._ ,rrh. | . THI- . . .. . ._ .L11'.%.' '.., MPH”??? »? ,'. * ,,,_ '.”.l _1.11ui||___|_ , .... 'H|1___'_||_f .. 41 1|4| U:”, TL. HUL— ,_.. ", ,| ...,. - _a... .....,.,._

, . »; -. __*._.__'T'" . '_'_'|u_"l_' __ __ '

"'-'| _.__1-

.".'""'.'.'. """"' _m"*_1,u|u. ..4.-hd..." m. mm...... få! h'ol'JbMähL'

”h**lM #5le mm:...

HH".

,*' ”Lät—ä;! WH?) w"!

.1' | _ -.. '*"'_".*'1_' " '- _mnzv nm».

. TE'W ..,uu , - 'g'-E'! fläk?" Munn. . .,*,_ ,, -,,. '_1L' _ ' ' _'-.L " ' "; ' .ileinwma' mmm

_ . -_'.*__* _1____ (_ '___._ ,_______' "",'t'*.-",_._ '_,*_*. '!lewmä ",'_" _ ._ , __|_ "."” * 1, * -_ _ namnkunnin,

-" ':'-', '|'"|.'— .||-11:11 . -- " " '. _. ..:,_,___,_.'*_|'___ HL'I,"i".:1D»I..-.|lud ' ' ” "f * . ' ”"...". "_,'. "Him."..w mo... _ , ___.___H|._.__'1_r_å|n'|fw.'m _mv_|._:|_b___| _. _ ”...”. AM.-a' mäta - , . .|,'_'1*,,,'.'|"'|.' "L'a..1f,H..&11,M,,gc.m|.m51 '|'". »' 1 ..' "-'."'=""7'*,|';|'.. på.-_a. mm.]: |__' _-__|' '__'_ ,__ ____|.._1'| ___—___ ' T tall.!” . '.,:'-".""'" .'._'.'.' '.'- "._'."_'-| EWLLÅF'M'MQTMUÄ

'- ,, '.;_,—-.' __». . -

, ._|_ *L*:uhgk .||r.giv_l_mmubed

w -. m'v'g' Man.?

l_'.'."..'r_l1_ |"'%br!..'|r.*'r4'

'|, ': '.. | A_l"

.. ..1

- ||1. ,_'.u

* 11113".- .- ..f- +|- ." '* '%- _ || _ _

- '_---.. tvn-.vm'H —a'-.||_uz-_.=,'.4.'.

InnehåH Sammanfattning 9 Summary 15 1 Inledning 22 1.1 Sammanfattning av direktiven 22 1.2 Utredningsuppdragets genomförande 23 2 Bakgrunden till skattereformen 27 3 Utvänden'ngens huvudresultat 31 3.1 Inledning 31 3.2 Reformens beteendeffekter 32 3.2.1 Skatteplanering och skattefusk 32 3.2.2 Sparande och konsumtion 40 3.2.3 Företagen 46 3.2.4 Arbetsutbudet 50 3.3 Effekter på de samhällsekonomiska målen 52 3.3.1 Stabilisering och skatteintäkter 52 3.3.2 Inkomstfördelningen 55 3.3.3 Blev reglerna enklare? 63 3.3.4 Samhällsekonomisk effektivitet 66 3.4 Allmänhetens inställning till skattereformen 68 4 Kommitténs avslutande synpunkter 73 4.1 Val av tidpunkt för reformen Hade man kunnat göra annorlunda? 73 4.2 Skattereformen — en långsiktig investering 76 4.3 Skattereformens finansiering 77 4.4 Reformens fördelningseffekter 83 4.5 Likfonnighet, stabila skattebaser och kontrollproblem 85 4.6 Refonnens beständighet 87 4.7 Slutbedömning 90

Säiskilt yttrande av Sten Johansson 93

8 Innehåll Bilagor:

Bilaga ] (separat volym)

Jonas Agell, Peter Englund och Jan Södersten

(Ekonomiska Rådets rapport till kommittén): Svensk skattepolitik i teori och praktik. 1991 års skattereform.

Bilaga 2 ......................................................................................... 99 Håkan Malmer och Annika Persson:

Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk

Bilaga 3 ........................................................................................ 159 Rune Åberg: Politik och opinion kring 1991 års skattereform

Bilaga 4 ........................................................................................ 193

Basuppgifter om hushållens inkomstutveckling 1989-1992 Appendix: Grunddata om hushållens inkomster 1989-1992.

Bilaga 5 ........................................................................................ 307 Bengt Eklind, Joakim Husse'nius och Rolf Johansson: Fördelningseffekter av skattereformen

Bilaga 6 ........................................................................................ 349

Kommittédirektiv Överenskommelse mellan KUSK och Ekonomiska Rådet

Sammanfattning

Den skattereform som genomfördes 1990-1991 var unik till sin omfattning. Den förändrade de ekonomiska villkoren för hushåll och företag på ett i flera avseenden genomgripande sätt. Den utvärdering som nu föreligger visar att reformens målsättningar på flertalet punkter blivit väl uppfyllda. Skattesystemet har blivit mera robust och mindre manipulerbart genom skatteplanering. Skattesys- temet styr hushållens och företagens handlande på ett mindre godtyckligt och mera samhälllsekonomiskt riktigt sätt. Det refor- merade systemet kan fungera med den ökade intemationalisering som skett i ekonomin. Skatteadministrationen har blivit enklare. Däremot har de villkor som uppställdes för reformen att den skulle vara statsfinansiellt och fördelningspolitiskt neutral inte uppfyllts fullt ut på kort sikt. Reformens bidrag till ökad spridning i ekonomisk standard är dock begränsad. På längre sikt bedöms underfrnansieringen minska.

Trots att det har gått fem år sedan reformen genomfördes är det ännu inte är möjligt att göra en definitiv och slutlig bedömning av reformens effekter. Den ekonomiska depressionen under början av 1990-talet gör att det inte blev så stora kortsiktiga effekter som väntat. Det dröjer också innan vissa av effekterna ger full av- kastning. Det gäller t.ex. långsiktiga beslut av investeringskaraktär såsom valet att utbilda sig, och effektivitetsvinster av en på sikt bättre kapitalallokering. De allmänna förväntningarna då reformen genomfördes var att effekterna av reformen skulle få ett snabbare genomslag än vad som faktiskt blivit fallet. Lågkonjunkturen och en vikande efterfrågan är huvudorsakerna till att förloppet blivit mer utdraget.

Om reformen inte kommit till stånd skulle svaghetema med det gamla skattesystemet förstärkts genom ökad internationell rörlighet och friare kredit- och valutamarknader. Det nya skattesystemet bör därför inte jämföras med det gamla systemet såsom det verkade i slutet av 1980-talet utan snarare hur det skulle ha fungerat under 1990-talet om det hade varit kvar. Reformen var nödvändig. Det är bra att reformen är genomförd och att vi har övergångspro— blemen bakom oss.

En kort sammanfattande karaktäristik av de resultat som kommit fram i utvärderingen ges nedan.

S katteplanen'ngen

Som förväntat minskade skattereforrnen möjligheterna till skatte- planering och omfattningen på skatteplaneringen minskade. Detta gäller både för privatpersoner och för skatteplaneringen inom företagssektorn. Skattereformen bedöms också ha dämpat de incitament till internationell skatteplanering som uppstått efter avregleringen av valutamarknaden. Svårigheterna att finna enkla och effektiva kontrollmetoder gör dock att internationell skattepla- nering och skattefusk även med det nya skattesystemet är ett orosmoln inför framtiden.

Utvärderingen visar att inget tyder på ett ökat skattefusk under perioden 1980-1992. I den mån skattereforrnen i sig haft någon effekt på fusket bedöms denna effekt vara sänkande.

Sparande och konsum tion

Skattereformen har haft ganska liten betydelse för den minskning av hushållens konsumtion och den ökning av hushållssparandet som inträffat under början av 1990-talet. Det är främst andra faktorer som spelat in. Däremot har reformen helt klart lett till att sparandet ändrat inriktning. Hushållen har kraftigt ökat sitt finansiella sparande medan det reala sparandet har minskat. Det är dock svårt att ange hur mycket av förändringarna som beror på reformen. En stor del av sparandeförändringen skulle ha ägt rum också utan reformen som en följd bl.a. av ett väsentligt högre ränteläge och en minskad inflationstakt. Reformen beräknas ha orsakat ett fall i villapriserna på ca 15 procent vilket motsvarar ungefär hälften av det reala fallet i priserna på sm åhus under åren 1990-1993. Andra hälften av prisfallet beror på andra politiska beslut samt de allmänna följderna av lågkonjunkturen och det stabiliseringspolitiska läget. På lång sikt bör den ändrade in- riktningen av sparandet innebära att kapitalet kanaliseras i mer produktiva former. De långsiktiga allokeringsvinstema har dock köpts till priset av att reformen kom att fördjupa konjunktumed- gången och förstärkte omställningsproblemen på fastighetsmarkna- den.

Företagen

De första åren efter Skattereformen har från konjunktursynpunkt varit extrema och företagens anpassning till den nya bolagsbe- skattningen är inte avslutad. Allt tyder dock på att det nya systemet ger en bättre och mer förutsättningslös prövning av olika investeringsprojekt.

Oj ämnhetema i skatteeffektema av olika handlingsaltemativ har minskat, liksom systemets inlåsningseffekter. Skatteöverväganden har fått betydligt mindre utrymme. Överensstämmelsen mellan verklig och skattepliktig vinst har blivit bättre. Systemet bedöms också ha blivit internationellt konkurrenskraftigt bl.a. genom att dess genomskinlighet har ökat. Det nya systemet kan också verka jämnare mellan företag av olika storlek och karaktär.

Effekter på arbetsutbudet

Förväntningarna då Skattereformen beslutades var att reformen skulle påverka arbetsutbudet positivt. Bedömningen grundades bl.a. på resultat från en rad utländska undersökningar som gav vid handen att skatterna spelade en viktig roll för hushållens arbetsut- bud. Senare studier på svenska data föreligger nu och indikerar att man kan förvänta sig en effekt på arbetsutbudet på ett par procent som en följd av skattereforrnen. Detta är något mindre än vad de internationella studierna pekade på, men ganska väl överensstäm- mande med de mera försiktiga bedömningar som gjordes i ut- redningen som föregick reformen (RINK). Även om effekterna inte är så stora är de ändå viktiga, visar utvärderingen, med hänsyn till att skattekilama var mycket höga före Skattereformen och fort- farande är höga för vissa grupper. Även små förändringar i arbetsutbudet kan ge betydande effektivitetsvinster. Den svaga efterfrågan i ekonomin åren efter skattereforrnen gör dock att man inte kan räkna med större effekter på faktiskt arbetad tid i det korta perspektivet. Inget motsäger emellertid att reformen långsiktigt kommer att få den förväntade effekten.

En annan dimension på arbetsutbudet än antalet arbetade timmar är kvalitétsaspekten i form av arbetskraftens utbildning. Avkast- ningen på utbildning har fått en bättre skattebehandling. Skattere- formen har medfört att utbildning och karriärval lönar sig bättre. Detta kan bidra till att fler avstår från låg lön tidigt i livet för att istället utbilda sig och få en högre lön längre fram. Men in- citamenten till resultatgivande utbildning eller andra karriärsats- ningar ökar även för personer som redan är etablerade i yrkeslivet

inklusive i yrken med relativt hög lön. Underlag saknas emellertid för att kvantifiera dessa effekter.

Skattereform en och lågkonjunkturen

Genomförandet av skattereformen kom att sammanfalla med en mycket kraftig nedgång i ekonomin. Denna lågkonjunktur var på väg oberoende av skattereformen. Reformen som sådan hade både expansiva och kontraktiva inslag. Underfinansieringen verkade stimulerande på ekonomin medan reformens inverkan på det finansiella sparandet gav en negativ effekt. Sammantaget indikerar utvärderingen att skattereformen sannolikt har bidragit till att fördjupa lågkonjunkturen. Reformen synes dock inte vara en primär faktor i det ekonomiska krisförloppet. Skattereformen uppskattas kortsiktigt ha skapat ett produktionsbortfall som motsvarar knappt en procent av bruttonationalprodukten (BNP).

Reform ens finansiering

Utvärderingen visar att reformen på kort sikt (1991 och 1992) kan beräknas ha varit underfinansierad med i genomsnitt 25 miljarder kronor per år. Därtill kommer en mer osäker effekt på uppskatt- ningsvis 10 miljarder kronor på grund av att reformen torde ha bidragit till att fördjupa lågkonjunkturen. Även om reformen är underfinansierad på kort sikt är det viktigt att slå fast att den på intet sätt är en huvudorsak till de stora underskotten i statsfinans- erna under början av 1990-talet. Det finns vidare indikationer på att underfinansieringen minskar efter 1992. Finansieringen genom ändrad kapitalbeskattning blir allt större på grund av en mera positiv utveckling av aktiekurserna. En annan orsak är ökade skattepliktiga vinster i exportföretagen och i företag med ex- portrelaterad verksamhet (som till viss del kan bero på minskad skatteplanering). De anpassningar som hushållen nu gör av bostadsefterfrågan och av sin skuldsättning liksom hushållens minskade skatteplanering medför på sikt att skatteintäkterna ökar. Med ett förbättrat konjunkturläge kan även ett ökat arbetsutbud och andra effektivitetsvinster bidra till att minska underfinans- ieringen. Om reformen är underfinansierad även på sikt är en fråga som inte går att säkert besvara idag. Hur som helst rör sig den _ mera bestående underfinansieringen sannoliktom väsentligt mindre belopp än vad som gäller för skattereformens första år.

Reformens fördelningseffekter

Skattereformen var en stor och tekniskt sett genomgripande omläggning. Ett av reformens huvudsyfte var att få ett system som ökar den samhällsekonomiska effektiviteten. Reformens för- delningseffekter bör ses och bedömas utifrån denna övergripande målsättning.

De beräkningar av reformens fördelningseffekter som gjordes i samband med reformbeslutet byggde på framskrivningar och be— dömningar av olika slag bl.a. av en rad basbreddningar. Vid en så stor omläggning kommer kalkylerna alltid att innehålla ett visst mått av osäkerhet. Utvärderingen har kunnat baseras på den faktiska utvecklingen av skattebasema och ger därmed en säkrare bild av reformutfallet. Men det finns fortfarande osäkerheter kvar. Utvärderingen visar att den bild av reformens fördelningseffekter som gavs inför genomförandet av reformen håller för de allra flesta grupper. Resultatet av de nya beräkningarna ligger mycket nära de kalkyler som gjordes i reforrnpropositionen. Men på en viktig punkt underskattade de gamla beräkningarna reformutfallet. Hushållen med de högsta inkomsterna och högre tjänstemän har fått ett högre utfall än vad de tidigare kalkylerna visade på. Utfallet för de 10 procent av hushållen med högst ekonomisk standard ligger i de nya beräkningarna nära genomsnittet för samtliga hushåll, vilket innebär en ökning av den disponibla inkomsten med ca 3 procent som en följd av reformens regelför- ändringar mot 0,2 procent enligt kalkylerna i propositionen.

Det finns en rad andra aspekter på reformen som också bör finnas med i bilden vid värderingen av fördelningseffekterna. Sverige har fått ett mera tåligt och robust system som inte på samma sätt kan utnyttjas för skatteplanering. Skattereformen minskade skatteplane- ringen, och detta har i sin tur ökat träffsäkerheten i fördelnings- politiken. Utvärderingen visar att spridningen i faktiskt betald skatt vid samma arbetsinkomst minskat Väsentligt för personer i högre inkomstlägen i samband med skattereformen. Den s.k. horisontella rättvisan har således ökat. Beskattningen av förmåner och bas- breddningar i kapitalinkomstbeskattningen har gjort särskilt högin- komsttagamas inkomster mera synliga. Skattesystemet är enklare och lättare att förstå för den enskilde.

Många förändringar har gjorts av skatte- och transfereringssyste- men efter reformen. Det blir allt svårare att avgränsa och skilja ut reformens roll i sammanhanget och det blir med tiden mindre intressant. Av reformutfallet går inte att dra några mer bestämda slutsatser om inkomstfördelningen såsom den ter sig idag.

Hanteringen av skattesystemet

Skattereformen medförde att den tid och de kostnader de skattskyl- diga lägger ned på att redovisa och betala skatter minskat totalt sett. I den bemärkelsen har skattesystemet blivit enklare. Det är främst fysiska personer som fick det enklare. Skatteredovisningen är relativt sett mest betungande för de minsta företagen. Strävan bör vara att förenkla reglerna.

Samhällsekonom isk effektivitet

Det nya skattesystemet bör på sikt ge en rad effektivitetsvinster även om dessa kan vara svåra att kvantifiera. Effektivitetsvinster följer av minskade skattekilar och ökat arbetsutbud. Andra vinster är att reformen skapat incitament för en effektivare kapitalalloke- ring. Minskad skatteplanering skapar också förutsättningar för en ökad samhällsekonomisk effektivitet.

Re glernas stabilitet

Skattesystemet fick inte den stabilitet som det fanns uttalade förhoppningar om. En mängd regelförändringar har gjorts efter reformen. Men trots alla ändringar så är kommitténs bedömning att fundamenten är kvar. Det är viktigt att regelsystemet hålls mer stabilt och att huvudprincipema värnas framöver om reformen skall ge de åsyftade och förväntade effekterna.

Summary

The tax reform that took place in 1990-1991 was unique in its scope. lt changed the economic circumstances of private in- dividuals and business enterprises in ways that were fundamental in several respects. The evaluation now available shows that the reform in most areas has achieved its objectives very well. The tax system has become more robust and less exposed to manipulation as a result of tax avoidance schemes. The tax system determines the actions of private individuals and companies in a less arbitrary and more economically sound manner. The reformed system is capable of functioning in the more international environment into which the economy has moved. lt has become simpler to ad— minister the tax system. The conditions upon which the reform was based that it should be neutral in terms of public finances and distribution policy have not been fully satisfied in the short term. However, the role of the reform in broadening the dispersion of economic standards is limited. On the long-term horizon, the element of under-financing is expected to decrease.

Though it is now five years since the tax reform was implemented it is still not possible to arrive at a definite and final evaluation of the effects. The economic recession at the beginning of the nineties meant that the short-term effects were not so evident as expected. It also takes time before some of the effects work their way through to the full. This is true, for example, of long-term decisions of an investment character, such as decisions to take further training and education, and, eventually, efficiency gains from the more efficient allocation of capital. The general expec- tations when the reform was carried out were that its effects would show through more quickly than what in the event turned out to be the case. The recession and the weakness of demand are the main reasons why the course of events have become more prolonged. If the reform had not been implemented the shortcomings of the old tax system would have been underlined due to greater in- ternational mobility and deregulated credit and currency markets. The new tax system should therefore not be compared with the old system as it was at the end of the eighties, but rather with the way it would have functioned in the nineties if it had not been refor-

med. The reform was necessary. It is a good thing that it has been implemented and that the transitional problems are now behind us.

A brief description of the principal results which emerged from the evaluation is provided below.

Tax planning

As expected, the tax reform reduced the opportunities for tax planning and the extent of tax planning declined, both among private individuals as well as within the corporate sector. The tax reform is also believed to have reduced the incentives to engage in international tax planning which emerged in the wake of the deregulation of currency markets. The problems associated with finding simple and effective means of control do mean, however, that even with the new tax system, international tax planning and tax evasion is still a dark cloud on the horizon.

The evaluation shows that there is nothing to indicate any increase in tax evasion during the 1980-1992 period. In so far as the tax reform as such has had any effect on tax evasion, it was probably to reduce it.

Household savings and consumption

The tax reform is not the main factor behind the reduction in private consumption and the increase in the overall level of household savings that occured in the beginning of the nineties. Other factors have been of more importance. On the other hand, it is quite clear that the reform has led to a change in the character of savings. Consumers have dramatically increased their financial savings, whilst the real savings have declined. However, it is difficult to state how much of the change is due to the reform. Much of this change in savings would have taken place in any case, without the reform, due, for example, to the markedly higher level of interest rates and the lower inflation rate. The reform is estimated to have caused a reduction of some 15 per cent in the price of private houses, which represents approximately half of the total fall in real house prices between 1990 and 1993. The other half of the price reduction is due to other political decisions and the general consequences of the recession. In the long term, the change in the character of savings will probably mean that capital is channelled along more productive lines. These long-term allocation benefits have, however, been bought at a price: the

reform has tended to intensify the recession and accentuate the problems of adjustment on the property market.

Companies

The first few years after the tax reform were extreme in cyclical terms, and the process of adaptation by companies to the new system of corporate taxation is not yet complete. Everything suggests, however, that the new systern will result in better quality and more neutral consideration of investment projects.

The differences in tax effects of different altematives of action have diminished, and so have the locking in effects of the system. The scope for tax considerations is less. The correspondence between actual and taxable profit has become better. The systern is also assessed to stand international competition due to among other things the transparency of the system. The new system is also believed to work more even between companies of different size and character.

Effects on supply of labour

Expectations at the time the tax reform was decided were that it would have a positive effect on the supply of labour. This assessment was based partly on the results of a number of foreign studies, which indicated that taxes played an important role in persons' willingness to work. Later studies of Swedish data are now available and these indicate that an effect on the supply of labour of a couple of per cent or so may be expected as a result of the tax reform. This is a slightly lower level than the international studies suggested, but fairly closely in line with the more cautious assessments made by the tax commission prior to the reform (RlNK). Even if the effects are not especially extensive, they are none the less important, according to the evaluation, in the light of the fact that tax wedges were wide before the tax reform, and still are for certain groups. Even quite modest changes in the supply of labour can lead to significant efficiency gains. The weakness of demand in the economy during the years since the tax reform does, however, mean that no significant effect on the actual worked hours may be expected in the short term. There is nothing though contradicting that the reform in the long term will have the expected effect.

Another dimension of labour supply than number of worked hours is its quality in terms of skill. The return on education is

now given more favourably treatment in tax terms. The tax reform means that a longer education and a career choice are now more rewarding. This could be one reason why more people might be willing to refrain from accepting a low wage early in their working life in favour of undergoing further training to earn a higher wage later. But the incentive to acquire a vocational training or to invest in other ways in a career will also improve for individuals who have already entered working life, including those in occupations that pay relatively high wages. There is not however, enough evidence for quantifying these effects.

The tax reform and the recession

The implementation of the tax reform coincided with a very severe economic recession, a recession that would have come, regardless of the tax reform. The reform as such contained both expansionary and depressive features. The under-financing tended to stimulate the economy, whilst the effect of the reform on the level of financial savings had the opposite effect. Overall, the evaluation indicates that the tax reform probably tended to increase the severity of the recession. However, the reform does not appear to have been a primary factor influencing the course of the economic crisis. In the short term, the tax reform is believed to have caused a production shortfall corresponding to just under one per cent of gross domestic product (GDP).

The financing of the reform

The evaluation shows that in the short term (1991 and 1992) the reform was probably under-financed by an average of 25 billion kronor per year, to which may be added more uncertain effects amounting to some 10 billion kronor due to the role of the reform in intensifying the recession. Even though it was under—financed in the short term, it is important to emphasise that the reform was by no means the main reason for the heavy deficit in the central government budget at the beginning of the nineties. There are in- dications that the level of under-financing began to decline after 1992. The financing through changes in taxes on capital is growing due to a stronger trend in the prices of shares. A further factor is the higher taxable profits of exporters and companies in export- related sectors of the economy which in part could depend on less tax planning. The adjustments that households are now making in their demand for housing and in their indebtedness will, in the

long term, lead to a further increase in tax revenues. With a generally stronger economic situation, an increase in the supply of labour and other efficiency gains could help to reduce the degree of under-financing. Whether or not the reform remains under— financed in the long term is a question that cannot be answered with certainty at present. ln any case, the under-financing is probably far less in extent than was the case during the years immediately following the tax reform.

Distribution ejfects of the reform

The tax reform was both extensive per se and very far reaching in its structural aspects. One of the principal objectives of the reform was to create a system that would improve the functional efficien- cy of the economy. The distribution effects of the reform should therefore be seen and judged in the light of this overall objective.

The estimates of the distribution effects of the reform that were made in connection with the decision on the reform were based on projections and estimates of various types, including the broade- ning of several tax bases. In the case of such a far-reaching reform, estimates always involve some degree of uncertainty. The evaluation, on the other hand, has been based on the actual changes in tax bases, and thus provides a more accurate estimate of the outcome of the reform, although some areas of uncertainty still remain. The evaluation shows that the description of the distribution effects of the reform presented before it was in- troduced still apply to the great majority of groups in society. The result of the new calculations is very close to the estimates made in the tax reform bill. However, the earlier calculations under- estimated the outcome of the reform in one respect. In the case of households with the highest incomes, and senior salaried employe- es the results are rather higher than the earlier estimates foresaw. In the new calculations, the result for the top decile of households with the highest incomes, is very close to the average for all households, which represents an increase of some three per cent in disposable incomes due to changes in the rules brought about by the tax reform, compared with the estimate of 0.2 per cent in the bill.

There are several other aspects to the reform which should also be included in an overall equation when evaluating its distribution effects. Sweden now has a more resilient and robust systern which is less liable to exploitation for tax planning than in the past. The tax reform has reduced the extent of tax planning, and this in tum

has improved the accuracy of distribution policy. The evaluation shows that variations in the amount of tax actually paid by individuals eaming a given income has been significantly reduced for persons in the upper income brackets as a result of the tax reform. Horizontal faimess has thus improved. Taxation of perquisites and the broader bases for taxation of income from capital have made incomes more transparent, especially in the case of high income earners. The tax systern is simpler, and individuals will find it easier to understand.

The system of taxation and transfer payments has been altered frequently since the reform. It is becoming increasing difficult to identify and separate out the role of the reform in this context, and it will be of less interest with the passing of time. It is not possible to arrive at any definite conclusions regarding the effects of the tax reform on the distribution of incomes as it appears to today.

The handling of the tax system

Seen overall, the tax reform has reduced the amount of time that taxpayers devote to reporting and paying their taxes, as well as reducing what it costs them. ln that sense the tax system has been simplified, and in this regard primarily for physical individuals. In relative terms, the reporting of taxes is most burdensome for the very smallest companies. Attention should be focused on simpli- fying the rules.

The efficiency of the economy

In the long run, the new tax system should generate a number of efficiency gains, even though it may be difficult to express them in quantitative terms. These gains are due to the narrower tax wedges and the increase in the supply of labour. A further benefit is that the reform has improved the incentives to allocate capital more efficiently. Less tax planning have also given rise to conditions that will help to improve the efficiency of the economy as a whole.

Stability of the rules

The tax system did not acquire the stability that had been explicit- ly hoped for. A number of changes in the rules have been made since the reform, but despite all these changes the view of the committee is that the fundamental features of the reform are still in place. It is important that greater stability be given to the rules of the tax systern and that the underlying principles are safeguar- ded in the future, if the reform is to produce the effects that were intended and expected.

1. Inledning

1.1. Sammanfattning av direktiven

Skattereformen 1990—1991 var mycket omfattande och förutsågs i väsentliga avseenden påverka hushållens och företagens ekono- miska situation och därigenom förändra förutsättningama för ekonomins funktionssätt på ett genomgripande sätt. Effekterna av reformen skulle därför följas noggrant. ljuni 1990 bemyndigade regeringen statsrådet Åsbrink, som inom regeringen hade ansvaret för skattefrågor, att tillkalla en kommitté med uppdrag att utvärdera 1990-1991 års skattereform.

Enligt direktiven skall kommittén samordna de olika aktiviteter- na och gentemot regeringen ha det övergripande ansvaret för utvärderingen. En väsentlig del av utvärderingen skall ske i form av forskning om skattereformens samhällsekonomiska effekter. I direktiven anges att det är naturligt att denna forskningsinriktade del av utvärderingen sker under ledning av Konjunkturinstitutet och Ekonomiska Rådet.

Enligt direktiven bör en förstärkning göras av statistikunderlaget för utvärdering av skattereformen genom särskilda undersökningar och genom att redan planerade undersökningar kompletteras för att bättre belysa främst hushållens ekonomiska förhållanden.

Direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 6.

l direktiven anges det som viktigast att belysa effekterna på nedanstående områden.

Effekterna på fördelningen av inkomster och förrn egenheter är en central fråga. Skattereforrnens övergripande syfte är att ge en samhällsekonomiskt mera effektiv beskattning samtidigt som de fördelningspolitiskamålen uppfylls. Även effekterna av de särskilda fördelningspolitiska åtgärder som vidtogs i samband med skatte-

reformen i form av höjda barnbidrag, bostadsbidrag, pensions- tillskott och kommunala bostadstillägg borde beaktas.

Frågan om i vilken mån skattereformen påverkar utbudet och allokeringen av arbetskraft borde belysas bl.a. mot bakgrund av att två underlagsrapporter som redovisades av inkomstskatteutred- ningen (SOU 198933, del IV) gav väsentligt olika resultat. En intressant delfråga är därvid hur reformen påverkar rörligheten på arbetsm arknaden.

Effekter på lönebildningen borde studeras. Lönestrukturen kan påverkas av skattereformen bl.a. genom att lägre marginalskatter kan leda till en minskad spridning av lönerna före skatt. Det var därför viktigt att belysa skattereformens effekter på arbetskraftsut- bud och inkomstfördelning både vid givna löner och vid beaktande av möjliga effekter via förändrad lönestruktur.

De nya reglerna för beskattning av kapitalavkastning inom företag och för hushåll blev väsentligt mera likformiga jämfört nred tidigare regler och kunde därför väntas påverka fördelningen mellan olika typer av investeringar och olika sparformer. Även hushållens och företagens skuldsättning liksom de totala investe- ringarna och det totala sparandet kunde komma att påverkas. Det var därför av vikt att reformens effekter på sparande och kapital— allokering blev föremål för studier. Ett intressant delområde var därvid effekter på företagens finansiering och investeringar.

Skattereformen beräknades ge påtagliga effekter på bostads- marknaden. Efterfrågan på bostäder, boendekostnadema och deras andel av hushållsbudgeten samt prisbildningen på småhus och bostadsrätter var områden som borde bli föremål för analys. Effekter på rörligheten på bostadsmarknaden borde också studeras.

Skattereformens effekter för jämställdheten mellan könen borde beaktas. Olika aspekter på denna fråga aktualiseras inom flera av ovan beskrivna områden.

Vid sidan av dessa områden anges i direktiven en rad andra områden, bl.a. skatteplanering, för vilka det ankom på kommittén att avgöra om det var lämpligt att genomföra särskilda analyser av skattereformens effekter.

1.2. Utredningsuppdragets genomförande

KUSK:s uppdrag avviker från det som är normalt för statliga kommittéer. Uppgiften har varit att på ett mera övergripande plan se till att en utvärdering kommer till stånd av effekterna av en genomförd reform. Det normala för statliga kommittéer är att inom ramen för kommittén utarbeta förslag till förändringar i olika

regelsystem m.m. I fokus för KUSK har i stället stått de samhälls- ekonomiska effekterna och en uppföljning av fattade beslut.

Kommittén har haft drag av forskningsråd. Med utgångspunkt i direktiven har KUSK som sin främsta uppgift haft att initiera att en vetenskaplig utvärdering med god kvalitet kommit till stånd inom de områden som utpekas i direktiven. Forskningsarbetet har skett fristående från kommittén. Kommittén har aktivt följt det arbete som bedrivits bl.a. genom särskilda avrapporteringar från de projektansvariga. För de resultat och slutsatser som redovisas i rapporterna till KUSK svarar författarna helt själva. '

Som en del i det övergripande ansvar KUSK haft för utvär-' deringen gentemot regeringen, har kommittén som sitt uppdrag sett att sammanfatta de huvudresultat forskarna presenterat i rapporter till kommittén. Därvid har kommittén i en del fall funnit anledning att komma med kompletterande synpunkter.

Medel för förbättring av statistikunderlaget

Redan innan kommitténs arbete började hade förberedelser vidtagits för att få fram underlag för att bedöma behovet av förbättringar av statistiken. På uppdrag av Ekonomiska Rådet hade en arbetsgrupp utrett vilka typer av data som borde samlas in för att bättre belysa främst hushållens ekonomiska förhållanden. En ram om 10 miljoner kronor hade avsatts särskilt för detta ändamål. Genom denna satsning skulle statistikunderlaget förbättras även för andra projekt än kommitténs. I enlighet med direktiven skulle kommittén mot bakgrund av arbetsgruppens rapport och i samråd med Konjunkturinstitutet och Ekonomiska Rådet avgöra hur medlen skulle användas. Det var med hänsyn till planeringen av statistikinsamlingen viktigt att snabbt fatta beslut i denna fråga.

Kommittén beslutade i oktober 1990 att medlen för förbättring av statistikunderlaget skulle fördelas enligt följande:

Utbyggnad av Statistiska Centralbyråns årliga inkomstfördelningsundersökning ("HINK") 4,75 mkr

Delfinansiering av undersökning om hushållens ekonomiska levnadsförhållanden ("HUS") ledd av nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet 3,5 mkr

Delfinansiering av en levnadsnivåundersökning (LNU) vid Institutet för social forskning vid Stockholms Universitet 1,75 mkr

HINK är en undersökning av hushållens inkomster som görs årligen inom ramen för den officiella statistiken. De extra medel som anvisats har i första hand använts för ett extraurval avseende höginkomsttagare och förmögna hushåll, för en mera fullständig panelansats samt viss kvalitetsförbättring av löneuppgiftema.

Projektet HUS drivs i samarbete mellan nationalekonomiska forskare vid flera olika institutioner. Uppgiftsinsamling för hushållen har gjorts vid tre tidgare tillfällen: 1984, 1986 och 1988. Med stöd av delfinansieringen från kommittén har genomförts HUS-undersökningar för 1991 och 1993.

Levnadsnivåundersökningar (LNU) har genomförts 1968, 1974 och 1981 — den första undersökningen skedde på uppdrag av låginkomstutredningen. Till databasen har dessutom knutits registerdata för mellanliggande år samt bakåt i tiden till 195 O-talets början. Databasen är värdefull bl.a. för studier av förändringar i ett längre perspektiv. En ny levnadsnivåundersökning har genom- förts 1991. Delfinansieringen från KUSK har varit ett sätt att garantera att de för en utvärdering av skattereformen relevanta frågorna kom med i den senaste undersökningen.

F orskningsom råden

Utvärderingen av skattereformens samhällsekonom iska effekter skall enligt direktiven i huvudsak ske under ledning av Kon- junkturinstitutet och Ekonomiska Rådet. En överenskommelse träffades under hösten 1990 mellan kommittén och Konjunkturin- stitutet och Ekonomiska Rådet om formerna för detta arbete (bilaga 6). Ekonomiska Rådet utsåg i sin tur professorerna Jonas Agell, Peter Englund och Jan Södersten som ledare för projektet. Arbetet har för deras del inneburit att initiera studier inom olika delom- råden, följa dessa, att sj älva utföra kompletterande studier så att det sammantagna underlaget blev fullödigt samt utarbeta en samman- fattande slutrapport. Denna återfinns som helhet i bilaga 1. Bilagan föreligger i form av separat volym. De tre professorerna har engagerat ett stort antal forskare som har belyst olika delområden. Totalt har det rört sig om ett forskningsprogram omfattande ett tjugotal separata studier med ett trettiotal involverade forskare. Dessa forskarrapporter publiceras i en särskild serie "Tax Reform Evaluation Reports" utgiven av Ekonomiska Rådet och Kon- junkturinstitutet inom ramen för institutets publikation av s.k. Working Papers. Det kan också nämnas att tidsskriften Swedish Economic Policy Review under hösten 1995 har ett temanummer kring vissa av forskningsresultaten.

I syfte bl.a. att få ett svar på frågan om skattesystemet blev enklare till följd av skattereformen har KUSK också initierat en kartläggning av skattereformens effekter på "skattesystemets driftskostnader" dvs adm inistrationskostnader för myndigheter och skattskyldiga. Ett annat område som kommittén valt att låta analysera särskilt är reformens effekter på skatteplanering och skattefusk. En separat rapport om dessa frågor publicerades våren 1994]. En sammanfattning av huvudresultaten återfinns i detta betänkande som bilaga 2.

En undersökning av allmänhetens attityder till skattereformen har på uppdrag av KUSK gjorts vid sociologiska institutionen vid Umeå universitet. Undersökningen har letts av professor Rune Åberg som sammanfattar resultaten i bilaga 32.

Kommittén har också gjort en särskild sammanställning av basuppgifter om hushållens inkomstutveckling 1989—1992. Denna finns fogad till betänkandet som bilaga 4.

En uppföljning av de fördelningseffekter av skattereform en som angavs i propositionen om skattereformen har på uppdrag av KUSK gjorts av Bengt Eklind, Joakim Hussénius och Rolf Johans- son. Denna återfinns i bilaga 5.

Kommittén sammanfattar i det följande utvärderingens huvud- resultat (kapitel 3). På det hela taget ställer sig KUSK bakom de bedömningar som görs av författarna i bilagorna. I de fall KUSK funnit anledning att göra kompletterande överväganden har dessa i första hand tillfogats i ett särskilt avsnitt (kapitel 4).

IMalmer H; Persson A; Tengblad Å. Århundradets skattereform. Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk. 1994. Fritzes. 2Sammanfattningen bygger på en hösten 1993 publicerad rapport: Åberg R. Århundradets skattereform? Politik och opinion kring 1991 års skattereform. Fritzes.

2. Bakgrunden till skattereformen

Kritiken mot skattesystemet ökade under l980-talet3. Det ansågs komplicerat och orättvist. De höga fördelningspolitiska ambitioner som uttrycktes av de formella skatteskaloma visade sig inte ge full effekt i praktiken. Olika studier visade att inkomsttagarna på olika sätt anpassade sig så att den faktiska skatt man betalade i genomsnitt var lägre än vad skattesatserna gav uttryck för. En viktig förklaring var beskattningen av boendet och underskottsav- dragen. Systemet gynnade skatteplanering och "skattetänkandet" var utbrett. Höginkomsttagare som "trollade bort" hela sin skatt s.k. nolltaxerare uppmärksammades i massmedia. De som kunde tog hellre ut en löneökning i form av lågt beskattade eller skattefria förmåner. Skattesystemet ansågs inflationsdrivande och inflationen medförde i sin tur godtyckliga omfördelningseffekter.

I syfte att komma tillrätta med dessa problem genomfördes en relativt omfattande marginalskattereform 1982, varvid även underskottsavdragens värde begränsades på ett sätt som då ansågs mycket radikalt. Trots dessa åtgärder fortsatte kritiken mot systemet. I fokus för kritiken stod nu även systemets skadeverk- ningar på resursutnyttjandet och den ekonomiska tillväxten.

En rad länder initierade och genomförde skattereformer under 1980-talet. Den gemensamma nämnaren för dessa reformer var breddade skattebaser och sänkta marginalskatter samt en för- skjutning av skatteuttaget från direkta till indirekta skatter. Sverige var inte det första i raden av reforrnländer och inte heller det sista. Sverige var däremot det land som gjorde den mest omfattande och genomgripande omläggningen. Reforrnerna motiverades i alla

3En beskrivning av den skattepolitiska debatten under hela efterkrigstiden återfinns i bilaga 3.

länder med förenkling, större symmetri och mera likformig behandling av inkomster av olika slag, lägre skattesatser samt . minskade möjligheter till skatteplanering.

Den svenska skattereformen utformades inom ramen för tre olika utredningar. Sommaren 1985 utfärdade regeringen direktiv för en översyn av företagsbeskattningen (URF Utredningen om Reformerad Företagsbeskattning). Därpå tillsattes sommaren 1987 dels en utredning (RINK Reformerad lNKom stbeskattning) med uppgift att göra en översyn av inkomstskattesystemet i de delar som inte behandlades av URF, dels en utredning (KIS —— Kommit— tén för lndirekta Skatter) om den indirekta beskattningens omfattning och utformning. Alla tre utredningarna avgav slut- betänkanden i juni 1989. Förslagen var att betrakta som ett samlat paket uppdelningen i tre utredningar var betingad av praktiska skäl. Förslagen antogs utan större förändringar av riksdagen och genomfördes i två etapper åren 1990 och 1991.

Skattereformen var mycket omfattande både i ett historiskt och in- ternationellt perspektiv. Den berörde på ett genomgripande sätt både den personliga inkomstskatten, företagsbeskattningen, socialavgiftema, mervärdesskatten och punktskatterna. Sänkningen av skattesatserna i den personliga inkomstskatten beräknades motsvara 6 procent av bruttonationalprodukten (BNP).

Det övergripande målet för skattereformen var (prop. 1989/90:110 sid 294):

"att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv beskattning samtidigt som fördelningspolitiska mål uppfylls. Arbete och sparande skall ges en bättre skattemässig behandling medan villkoren för lånebaserad konsumtion och förmögenhetsupp- byggnad försämras. En likvärdig behandling av arbetsinkomster och inkomster av kapital skall komma till stånd. Skatteplanering och skatteflykt skall motverkas. Inte minst härigenom kommer den fördelningspolitiska träffsäkerheten att förbättras"

Ett annat viktigt mål med reformen var att åstadkomma långsiktigt stabila skatteregler.

De viktigaste grundelementen för att uppnå de angivna målen var en mer neutral och likformig behandling av olika slag av inkomster, lägre skattesatser och breddade skattebaser. Ändringar-

na var inbördes beroende av varandra t.ex. var breddningama av baserna både att se som ett inslag i den likformiga behandlingen av olika slags inkomster samtidigt som de var en förutsättning för att skattesatserna skulle kunna sänkas. En mycket viktig förändring var separatbeskattningen av inkomstslaget kapital. Avsikten var att

reformen skulle vara totalfinansierad. Liksom i andra länder innebar reformen en förskjutning från direkt till indirekt be- skattning.

Skattereformen utreddes och beslutades under en period då svenska ekonomin gick på högvarv och arbetsmarknaden var överhettad. Under slutet av 1980-talet ökade förvärvsfrekvensen till över 84 procent och arbetslösheten låg under 2 procent samtidigt som de arbetsmarknadspolitiska insatserna dragits ned. Det fanns en brist på arbetskraft särskilt yrkesutbildad. Presentationen av skattere- formen kom att präglas av dessa förhållanden. Att få folk att ställa upp på att arbeta mera och att minska problemet med "flaskhalsar" i vissa bristyrken var en viktig förutsättning för tillväxten. På lång sikt gäller detta argument fortfarande. Andra effektivitetsaspekter på reformen fanns också med i bilden men gavs inte samma utrymme i presentationen. En annan fråga som präglade andra hälften av 1980-talet var den kraftiga ökningen av hushållens upplåning som skedde i samband med avregleringen av kredit- marknaden. Sparkvoten sjönk och den ökade upplåningen bidrog till att hålla hushållens konsumtion och investeringar på en hög nivå. Värdet på fastigheter blåstes upp som en följd av de goda lånemöjlighetema.

I efterhand kan konstateras att den ekonomiska miljön då reformen genomfördes blev väsentligt annorlunda. 1 de ekonomiska bedömningar som gjordes i slutet av 1980-talet och under 1990 fanns dock inte detta scenario med i bilden. 1 utredningarna kring skattereformen diskuterades inte heller i någon större utsträckning vilka effekter skattereformen kunde tänkas få vid olika kon- junkturprofiler.

Den ovanligt långa högkonjunkturen vände och vändningen i det ekonomiska läget blev för svenska förhållanden dramatisk. Efter en rad år med höga löneökningar kom 1990 klara tecken på en kostnadskris i den svenska ekonomin. Konkurrenskraften hade urholkats och industriproduktionen föll. Valutautflödet ökade och räntorna höjdes. Ett åtgärdspaket tillkom i syfte att stärka eko- nomin och de offentliga finanserna. Ett tvåårigt löneavtal med låga löneökningar slöts för åren 1991 och 1992. Sommaren 1991 ansågs åtgärderna ha fått effekt. Förtroendet för den svenska ekonomins framtid hade förstärkts. Räntorna sjönk. Svenska kronan knöts till ecun och Sverige ansökte om medlemskap i EG.

Men under hösten 1991 återkom tecknen på problem i eko- nomin. Den höga räntenivå som etablerades för att motverka valutautflödet medförde en rad andra problem för ekonomin. Investeringsviljan, som med hänsyn till osäkerheten om framtiden redan var låg, knäcktes. De höga räntorna fick följder för fastig- hetsmarknaden och fastighetsprisema föll. Kostnadskrisen i företagen och höga räntor medförde rationaliseringar och be- sparingar i den privata sektorn och en betydande utslagning av

företag. Arbetslösheten och statens budgetunderskott ökade mycket kraftigt. Hösten 1992 kunde kopplingen till ecun inte längre försvaras med räntevapnet och kursen på den svenska kronan släpptes fri. Kronans kurs har därefter fallit kraftigt jämfört med 1992. Den svenska exportindustrin har efter rationaliseringar och sänkt kronkurs återhämtat sig starkt och snabbt, men produktionen för den inhemska marknaden är fortsatt svag. Hushållen har hållit tillbaka konsumtionen och investeringarna och betalat av på skulder. Skattereformen har bidragit till denna utveckling, men också den allmänna ekonomiska osäkerheten och den mycket höga arbetslösheten.

Skattereformens effekter måste i en utvärdering ses både i den roll den spelat i utvecklingen under de senaste åren och i ett längre perspektiv. Med andra ord är det viktigt att skilja på vad som är övergångseffekter och vad som kan förväntas och krävs av

skattesystemet på längre sikt.

3. Utvärderingens huvirdresultat

3.1. Inledning

En utvärdering av skattereformen bör ta som utgångspunkt de samhällsekonomiska mål och de förväntningar om beteende- förändringar som fanns. Dessa uttrycktes i mycket övergripande termer i utredningsbetänkanden och i propositioner. Professorema Agell-Englund-Södersten har i sin utvärderingsrapport (bilaga 1; separat volym) uttolkat dessa till storheter och variabler som går att följa upp och utvärdera. Kommittén ansluter sig i stort till den syn på skattereformen och dess effekter som presenteras i pro- fessoremas utvärdering. Därutöver har KUSK, efter diskussioner i kommittén, funnit anledning att särskilt ta upp vissa ytterligare synpunkter på reformen (kapitel 4).

Ett problem som funnits i samtliga studier är att definiera och avgränsa vad som skall avses med skattereformen. Man brukar säga att skattereformen genomfördes i två etapper, 1990 och 1991. Men vissa åtgärder som kan ses som led i skattereformen hade genomförts redan 1989. Detta gäller t.ex. bolagsskattesatsen som började sänkas redan 1989. Minskningen av skattereduktionen för kapitalunderskott från 50 till 30 procent inom personbeskattningen inleddes också 1989 med en sänkning till 47 procent. Andra inslag i skattereformen kom inte att genomföras fullt ut till 1991. T.ex. avskaffades vissa punktskatter som ett led i skattereformens förenklingssträvanden, men detta skedde först 1993. Avtrappningen av pensionäremas särskilda grundavdrag mot kapitalinkomster behölls fram t.o.m. 1992. För pensionärerna i avtrappningsskiktet var därför skatten på kapitalinkomst högre än 30 procent åren 1991 och 1992. Avtrappningen upphörde 1993 som ett led i fullföljandet av reformen. Det fanns också frågor som man inte hann med att ta ställning till i utredningarna. Utformningen av förmögenhets- skatten var en sådan fråga liksom den slutliga utformningen av beskattningen av egenföretagare. Många förändringar av skattereg- ler har gjorts efter 1991 till följd av nya beslut. T.ex. kom den enhetliga momsskattesatsen som infördes 1991 att differentieras

redan efter ett år. Ekonomiprofessorema har som huvudaltemativ i sin utvärdering de skatteregler som gällde för 1991 och jämför med förhållandena före 1990. I vissa fall har det varit möjligt att också redovisa effekterna av senare förändringar. I vissa andra fall spelar avvikelserna i förhållande till den urprungliga reformen inte någon avgörande roll för den ekonomiska utvärderingen beroende på att analysmetoderna är förhållandevis grova och slutsatserna i huvudsak av kvalitativ natur.

Ett annat problem är den tidsperiod inom vilken effekterna av reformen kan förväntas uppträda. Lågkonjunkturen under början av 1990-talet gör att det på vissa områden inte blev så stora effekter på kort sikt som väntat. Skattereformens fördelningspolitiska effekter för hushållen kan tämligen väl mätas med 1992 som jämförelseår för förhållandena efter skattereformen. Effekterna för företagen och dynamiska effekter av olika slag torde däremot kräva en längre period för att man empiriskt skall kunna belägga de mer långsiktiga effekterna av reformen.

Redovisningen i avsnitten 3.2-3.4 är ett koncentrat av de resultat som redovisas i bilagorna. Först behandlas reformens effekter på olika marknader och på olika ekonomiska beslut uppdelat på fyra områden nämligen skatteplanering och skattefusk, sparande och konsumtion, företagen samt arbetsutbudet. Därefter sammanfattas resultaten vad gäller effekterna på de samhällsekonomiska målen för den ekonomiska politiken: stabilitet, inkomstfördelning och samhällsekonomisk effektivitet. Ett särskilt avsnitt ägnas åt frågan om skattereformen medförde enklare regler. Slutligen behandlas allmänhetens inställning till skattereformen.

3.2. Reformens beteendeeffekter 3.2.1 Skatteplanering och skattefusk Skattereform en och skatteplanering

Skatteplanering är ett lagligt förfarande, skattefusk ett olagligt. Skatteflykt ett oklart begrepp däremellan.

Begreppet skatteplanering fick under 1980-talet en negativ klang, vilket till en del beror på att rådgivare som skatteplanering marknadsförde förfaranden vars rättsliga innehåll ifrågasatts av skattemyndighetema eller vid rättslig prövning föranlett beskatt- ning. Till denna attitydförskjutning kan också ha bidragit den massmediala exponeringen av skatteplaneringsråd och exempel på genomförd skatteplanering med mycket stora belopp.

Fem förklaringsfaktorer bidrar främst till skatteplanering: Olika inkomster beskattas olika, inkomstskatt tas ut efter en progressiv

skala, skattesubjekt beskattas olika, beskattningsunderlaget är inte entydigt bestämt samt möjligheterna till skattekredit. Skatteplane- ring går därför ut på att utnyttja asymmetrier i form av olika skatteprocenter och skilda beräkningsmetoder av inkomster samt att skjuta skatteuttaget på framtiden.

Under de gångna decennierna har statsmakternas kamp mot skatteplaneringen förts i en ständig växelverkan med skatte— planeramas jakt på nya möjligheter att undgå skatt. Nya kryphål har upptäckts och utnyttjats under en tid, för att sedan avbrytas genom en särskild stopplagstiftning. Processen har delvis varit sj älvförstärkande, genom att den successivt växande komplexiteten i regelverket skapade nya oförutsedda kombinationsmöjligheter. Skatteplaneringen bredde ut sig. Skatteplanering förekom inte bara hos privatpersoner och i företagen. Det finns exempel på att äv en kommuner och andra skattefria subjekt deltagit och dragit fördel av skatteplaneringen. Önskemålet att komma tillrätta med skatte- planeringen fick stor betydelse för skattereformens allmänna inriktning. Reformen representerar ett nytt angreppssätt för att förhindra skatteplanering genom att den slår mot de avgörande förutsättningama för skatteplaneringen.

En punkt där studierna är samstämmiga är att skattereformen levt upp till målet att motverka skatteplanering. Skattereformen minskade möjligheterna till skatteplanering och omfattningen på skatteplaneringen minskade. Detta gäller både för privatpersoner och för skatteplaneringen inom företagssektorn. Den minskade skatteplaneringen är av betydelse för träffsäkerheten i fördelnings- politiken, för den samhällsekonomiska effektiviteten samt för skatteintäkternas nivå.

1 massmedia uppmärksammas fortfarande 1995 en del fall av skatteplanering med stora belopp. Dessa fall sammanhänger i allmänhet med att den rättsliga prövningen dragit ut på tiden och är kopplade till det gamla skattesystemet.

Ett par exempel på hur skattereformen ändrat villkoren för tidigare vanligt förekommande skatteplanering ges här.

De familjetransaktioner av olika slag som utnyttjades för att dra fördel av skillnaderna i kapitalbeskattningen mellan olika individer blev meningslösa genom den nya enhetliga och separata kapital— skatten. Då alla familjemedlemmar betalar 30 procents skatt på kapitalinkomster utan några fribelopp blir beskattningen densamma oavsett hur inkomsterna fördelas mellan föräldrar, barn och makar med olika inkomster.

Som en effekt av skattereformen har intresset minskat för den typ av skatteplanering som utnyttjat skillnaderna i beskattning mellan olika företag. Med den halverade bolagsskattesatsen och begränsade avdragsrätten ger leasingavtal och andra arrangemang

mindre utbyte i form av minskad skatt, samtidigt som företagens skattesituation blir mer likartad då konsolideringsmöjlighetema är begränsade.

Med de nya reglerna blev det vidare mindre lockande att omvandla löpande kapitalinkomster till reavinster, eftersom skattesatsen är densamma. Det mesta av vinsterna på att systema- tiskt kvitta förluster på korta aktieinnehav mot vinster på längre uteblir, då skattereglerna inte längre skiljer mellan "yngre" och "äldre" aktier. Begränsningar i kvittningsmöjlighetema för icke börsnoterade aktier liksom i avdragsrätten för skuldräntor över 100.000 kronor har ytterligare beskurit tidigare möjligheter till lönande skatteplanering.

Vissa undantag från en enhetlig kapitalbeskattning kvarstår dock även efter reformen och under de senaste åren har ytterligare undantag både tillkommit och försvunnit. Bl.a. gavs pensionsspa- rande och placeringar via andra slag av institutionella mellanhän- der en viss särställning även efter 1991.

Ett viktigt problem, som diskuterades inför 1991 års reform och som fått förnyad aktualitet i samband med senare skatteom- 1äggningar, är möjligheterna att i skatteplaneringssyfte utnyttja skillnaderna i beskattningen mellan arbets- och kapitalinkomster. En uttalad målsättning med reformen var att uppnå en likformighet i skatteuttaget. Trots detta gäller att det i de högre inkomstskikten finns kvar en avsevärd skillnad. Det finns därför även efter skattereformen uppenbara incitament att överföra verksamhet till ett helägt bolag och begränsa löneuttaget till åtminstone den gräns där statlig inkomstskatt börjar utgå. Spärregler har införts i lagstift- ningen för att förhindra beteende av detta slag. Det är dock en kontroversiell fråga hur avvägningen skall göras mellan ett system som utgör ett effektivt hinder mot att skattemässigt omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster och ett system som stimulerar företagen till visst risktagande.

Trots svårigheterna att kvantifiera effekterna är det rimligt att hävda att skatteplaneringen haft stor betydelse för beskattningens fördelningspolitiska träffsäkerhet. Det står också klart, inte minst mot bakgrund av den ekonomisk-politiska debatten under åren före skattereformen, att skatteplaneringen i vida kretsar sågs som ett växande hot mot allmän skattemoral och samhällssolidaritet. Vetskapen om att vissa grupper i samhället genom mer eller mindre avancerad skatteplanering undviker skatt kan hos andra grupper vara ägnad att luckra upp moraliska och andra hämningar mot regelrätt skattefusk.

Ett uttalat syfte med skattereformen var att nå större likformighet och horisontell rättvisa i individbeskattningen, dvs att "lika skulle beskattas lika". En specialstudie har gjorts av de 10 procent av in- dividerna i aktiv ålder som har högst arbetsinkomst. Med denna

avgränsning omfattar denna grupp av höginkomsttagare ca 450.000 individer och de har en förvärvsinkomst som överstiger 246.000 kronor (1992). En simuleringsstudie (bilaga 2) visar att den skatt höginkomsttagarna betalar på sin arbetsinkomst efter skatterefor- men i högre grad svarar mot den formella skattesatsenjämfört med före reformen (se diagram 1). Inkomst-, avdrags- och förmögen- hetsförhållanden m.m. vid sidan av arbete ger en betydligt mindre "skatterabatt" än tidigare. Referensnivån är därvid den skatt som skulle utgått om personerna endast haft sin arbetsinkomst.

1.Diagram: Höginkomsttagare. simulerad fomrell skatt på förvärvsinkomst samt faktisk skatt uttryckt i % av förvärvsinkomsten.

5 E G

i 48%

m

,E 46%

i ., & 44/0 >

: 42% € : = 40% ......................................... Faktisk skatt ..... gap 13% ........... 552904 38% .............................................................................. ..; 16% | r | 1

1980 1985 1989 1990 1991 1992 Inknmstår

Diagrammet visar att simulerad formell skatt på förvärvsinkomst, uttryckt som andel av förvärvsinkomsten, minskat med 11,5 pro— centenheter mellan 1980 och 1991 (från 52,6 till 41,1%). Den faktiska skatten har under samma period "bara" minskat med 2,3 procentenheter (från 42,1 till 39,8% av förvärvsinkomsten). Detta innebär att skatterabatten till följd av inkomstförhållanden vid sidan av arbete har minskat kraftigt. Minskningen av rabatteringen uppgår till 9,2 procentenheter varav 4,1 procentenheter i samband med skattereformen och 5,1 procentenheter tidigare under 1980- talet.

Orsakerna till den minskade skatterabatteringen för högin- komsttagama förefaller för perioden före skattereformen i första hand vara förändringar i skatternas regelsystem. Förändringar i individernas ekonomiska beteende tycks inte givit något bidrag till den minskade differensen. För skattereformsåren 1990 och 1991 kan minskningen av gapet tillskrivas såväl förändringarna i skattesystemets utformning som beteendeförändringar hos in- dividerna.

Diagram 1 visar genomsnittssiffror för hela gruppen höginkom stta- gared. Rabatteringen varierade kraftigt mellan individerna. Andelen personer i höginkomstgruppen som mer än halverat skatten på arbetsinkomsten (i förhållande till den formella skatten) har minskat från 10 procent (42.000 personer) 1980 till ett par promille (ca 1.000 personer) 1992. Skatten "trollas" inte längre bort utan de formella skattesatserna i skatteskaloma slår igenom på ett helt annat sätt än tidigare. Skattereformens idé om horisontell rättvisa och att lika skall beskattas lika har fått synbart genomslag för personer med de högsta arbetsinkomstema. Det är att märka att även de skatteomläggningar som gjordes under första hälften av 1980-talet har bidragit till detta.

Denna beskrivning av hur skattesystemet verkat för höginkomstta- gama före och efter skattereformen ger indirekt en uppfattning om skattesystemets roll när det gäller att uppmuntra olika beteenden beteenden som i en del fall kan ha karaktär av skatteplanering.

En mera direkt indikation på att skatteplaneringen kunde ha stor betydelse med det gamla skattesystemet ges i en undersökning som Riksskatteverket genomförde 1987. Undersökningen omfattade ett 70-tal nyintroduktioner på Stockholms fondbörs som åtföljdes av försäljningar från de tidigare huvudägama. Försäljningama gav upphov till reavinster på drygt en miljard kronor. Enligt gällande regler motsvarade detta beskattningsbara reavinster på knappt 300 miljoner kronor. Efter olika kvittningsförfaranden kunde de gamla ägarna emellertid begränsa det belopp som faktiskt togs upp till beskattning till 15 miljoner kronor.

Skatteplaneringen påverkar också den samhällsekonomiska effektiviteten, både direkt och indirekt. Den direkta effektivi- tetskostnaden sammanhänger med att skatteplaneringen inkräktar på skattebetalarnas tid för samhällsekonomiskt sett produktiv verksamhet, underhåller en överdimensionerad kår av skattejurister och andra som svarar för experthj älpen samt skapar snedvridningar mellan verksamheter som i olika grad utnyttjar skatteplanering. Det indirekta effektivitetsproblemet skapas av statsmakternas behov av att ersätta det intäktsbortfall skatteplaneringen medför. Ju mer omfattande skatteplaneringen är, desto högre ställs kraven på att inom andra delar av skattesystemet kunna generera tillräckliga

*Med höginkomsttagare avses här inkomsttagare i decil 10. För att ge en uppfattning om vilka inkomstnivåer som fångas upp i denna grupp kan nämnas att nedre gränsen för denna decil år 1992 låg vid en förvärvsinkomst på ca 246.000 kr och genomsnittet för decilen på 341.000 kr.

skatteintäkter. Denna extrabeskattning kan i sin tur medföra effektivitetssänkande ekonomiska anpassningar.

Grunden för internationell skatteplanering och skattefusk är skillnaderna i skattesatser och svårigheterna att med enkla och effektiva metoder upprätthålla kontrollen av att den svenska skattelagstiftningen inte kringgås. Avregleringen av valutamarkna- den har medfört att det blivit enklare att göra transaktioner med utlandet vilket också underlättar internationell skatteplanering och skattefusk. Det som tidigare varit en fråga för de valutareglerande myndigheterna har i stället kommit att bli en fråga för skattelag- stiftningen och skattemyndighetemas kontroll. Det gamla skattesys- temet skulle i denna nya miljö fungerat allt sämre. Skattereformen med dess lägre skattesatser på kapital och företag får i detta perspektiv sägas ha genomförts vid rätt tidpunkt. Skattereformen har dämpat effekterna av de ökade möjligheter till internationell skatteplanering och skattefusk som uppkom i samband med valutaavregleringen. Bilden skulle annars ha varit mörkare.

Det nya skattesystemet lindrar problemen. Men problemen finns ändå kvar och kommer sannolikt att få ökad uppmärksamhet framöver. Frågan om att värna de svenska skattebasema kommer att vara av stor Vikt. Vissa regler i skattelagstiftningen är enkla att kringgå för de skattskyldiga och fusket är svårt att upptäcka för skattemyndighetema.

Före 1989 utgjorde valutaregleringar ett visst hinder för internationell skatteplanering och skattefusk. Valutaregleringen slopades i etapper med början 1989 när tillstånd inte längre behövdes för utlandsinvesteringar. År 1992 föll de sista restriktio- nerna när det blev tillåtet för privatpersoner att öppna bankkonton i utländska banker.

Den slopade valutaregleringen framtvingade lagstiftning för att kontrollera att svensk skattelagstiftning inte kringgås. T.ex. gäller detta lagstiftningen 1989 om definitionen av begreppet utländskt bolag och reglerna om att delägare i en utländsk juridisk person som inte utgör utländskt bolag i vissa fall skall beskattas i Sverige för sin andel i den utländska juridiska personens resultat. Kontrolluppgiftsskyldighet i vissa fall har också införts för banker och andra som förmedlar betalningar till eller från utlandet. Vidare infördes regler om att innehav av bankkonton utomlands skall anmälas av kontoinnehavaren men så sker i mycket liten ut- sträckning. Det finns också regler om att utländska banker där svenskar öppnar konton ska lämna uppgifter till de svenska skatte- myndighetema på i princip samma sätt som svenska banker är skyldiga att göra. Utländska banker är dock inte särskilt villiga att fullgöra denna skyldighet. Ett annat exempel på svårigheterna att

kontrollera att skattelagstiftningen följs är den premieskatt som skall tas ut på pensionssparande i utlandet i syfte att uppnå konkurrensneutralitet med inhemskt pensionssparande. Några enkla och effektiva kontrollmöjligheter finns inte och av allt att döma är mörkertalen betydande.

Skattereform en och skattefusket

Skadeverkningama av skattefusk uppkommer genom en omför- delning av skattebördan mellan olika inkomsttagare och från effekterna på den samhällsekonomiska resursanvändningen. Omfördelningen kan upplevas som orättvis och ha negativa effekter på skattemoralen, på det politiska systemet och samhällets funktionssätt. Ett av målen med skattereformen var att minska incitamenten till skatteplanering och skattefusk. Utvärderingen visar, vilket redovisats ovan, att skattereformen faktiskt lett till minskad skatteplanering. När det gäller skattefusket är det svårare att ge ett klart svar på frågan om skattereformen lett till minskat skattefusk.

Det ligger i sakens natur att det är förenat med betydande svårig- heter att kartlägga omfattningen av dold verksamhet och skatteun- dandragande. Man kan inte räkna med att få veta hela sanningen.

En metod att mäta svarta sektorn går ut på att för hushållssektorn i nationalräkenskapema jämföra inkomstanvändningen (inkluderar de svarta inkomsterna) med vad som faktiskt rapporteras i inkomstdeklarationer och företagsbokföring. I princip kan skillna- den betraktas som en grov uppskattning av den inkomst som inte har redovisats till skattemyndighetema. En sådan kalkyl har på uppdrag av KUSK gjorts av Åke Tengblad, f.d. chef för national- räkenskapema vid Statistiska Centralbyrån5 . Under perioden 1980- 1992 har den svarta sektorn mätt på detta sätt inte ökat utan förefaller vara relativt konstant eller svagt minskande. Kalkyler av detta slag är dock osäkra. Den svarta sektorn utgör enligt be- räkningsmetoden ca 5 procent av BNP varav 2,8 procentenheter är hänförligt till företagarinkomster.

1 den kalkyl som Åke Tengblad gjort kan särskiljas räntor/ut- delningar. Beräkningarna visar att andelen räntor och utdelningar som inte kommer fram till beskattning minskat, vilket bl.a. torde

5Åke Tengblad. Beräkning av svart ekonomi och skatteundandragandet i Sverige 1980-1991. Århundradets skattereform. Effekter på skattesystemets driftskostnader, skatteplanering och skattefusk. Del.ll. 1994. Fritzes.

sammanhänga med att ökad kontrolluppgiftsskyldighet införts under perioden.

Hur stort skatteundandragandet är på de oredovisade svarta in- komsterna går egentligen inte att beräkna. En kalkyl av skatte- undandragandet blir därför av flera skäl hypotetisk till sin karaktär. Det beror bl.a. på att den svarta verksamheten skulle ha skett i en annan omfattning och med andra priser om den varit beskattad. Om man bortser från dessa komplikationer kan de uteblivna skatteintäkterna år 1991 beräknas till ca 45 miljarder kr.

Det bör i sammanhanget påpekas att de kalkyler som gjorts, baserat på hushållssektom i nationalräkenskapema, inte fångar upp alla former av skatteundandragande. De fångar upp oredovisade inkomster i anslutning till den produktiva verksamheten samt oredovisade räntor och utdelningar. Däremot fångas inte upp det fusk som finns vid redovisning av skattepliktiga reavinster. Inte heller fångas sådant skatteundandragande hos hushållen — där inkomsterna är korrekt redovisade — men avdragen är felaktiga, t.ex. i form av överdrivna reseavdrag eller ränteavdrag. Arbets- byten som sker yrkesmässigt men där betalning i pengar inte förekommer torde också till stora delar ligga utanför skattningen av den svarta sektorn.

En metod baserad på nationalräkenskapema tyder på att den undandragna momsen motsvarar 12 a 13 procent av momsupp- börden. Denna s.k. momsdiskrepans har varierat kraftigt de senaste åren (bilaga 2). Variationerna är sannolikt inte ett uttryck för att momsfusket skulle växla på detta sätt mellan enskilda år. För- klaringama torde i stället vara att söka i periodiseringar m.m. i nationalräkenskapema, ändrade uppbördsrutiner och betalningsbe- teende eller att statistikunderlaget har andra brister. Sett i genom- snitt perioden 1989-1992 ärmomsdiskrepansen av samma storleks- ordning som tidigare under 1980-talet.

Sammanfattningsvis är det svårt att uttala sig om på vilken nivå det totala skattefusket ligger. Däremot finns inget som tyder på att skattefusket skulle ha ökat under perioden 1980-1992. Går det då att säga något om hur skattereformen isolerat sett kan ha påverkat fusket?

Med avseende på möjligheterna att skattefuska bedöms skattere- formen rent tekniskt inte ha inneburit några väsentliga förändring- ar. Vissa förbättringar som bedöms ha haft en sänkande effekt på skattefusket har gjorts, t.ex. ökad uppgiftsskyldighet och prelimi- närskatteavdrag på räntor och utdelningar.

Den sänkning av de formella skattesatserna som gjordes i skattereformen har gjort det mindre lönsamt att skattefuska. Minskad skatteplanering kan ha betydelse för hur man uppfattar att andra fullgör sin skattskyldighet och därmed benägenheten att skattefuska. Den samlade bedömningen är att skattereformen har haft en viss sänkande effekt på skattefusket. Det är dock fråga om en be- dömning —— beräkningsunderlaget är inte tillräckligt stabilt för att leda till en säker slutsats.

Statistiken över anmälda och dömda för skattebrott visar en minskning mellan 1988 och 1992. Utvecklingen såsom den ser ut enligt brottsstatistiken torde dock inte återspegla utvecklingen av den faktiska brottsligheten. Minskningen till 1992 är med all sannolikhet en effekt av att såväl skattereformen som en om- organisation av skatteförvaltningen, som genomförts samtidigt, temporärt krävt att resurser omprioriterats från kontrollverksamhet till information och utbildning. Denna omfördelning har bl.a. resulterat i en minskning av antalet revisioner av företag och ett minskat antal anmälningar av skattebrott. En annan orsak är att skattemyndighetema tagit hänsyn till arbetsbelastningen hos polis och åklagare och underlåtit att anmäla mindre allvarliga fall. Under åren 1993 och 1994 har antalet anmälningar om skattebrott successivt ökat till tidigare nivåer.

3.2.2. Sparande och konsumtion

Genom skattereformen infördes en separat och enhetlig kapitalskatt på 30 procent. Samtidigt försvann eller reducerades olika av- dragsmöjligheter, baserna för kapitalbeskattningen breddades och värdet av ränteavdragen reducerades till 30 procent. Förutom önskemålet att stimulera till sparande och minskad skuldsättning syftade den nya kapitalbeskattningen till att ge ett väsentligt bidrag till reformens finansiering och minska möjligheterna till manipula- tioner i skatteplaneringssyfte. Förändringarna i kapitalbeskattningen skulle också medverka till att göra reformen fördelningspolitiskt neutral samt minska de samhällsekonomiska snedvridningarna. Fiskala aspekter var ett viktigt motiv också för den översyn av den indirekta beskattningen som utgjorde en del av skattereformen. Före skattereformen berördes högst 60 procent av den privata konsumtionen av mervärdesskatt. I och med skattereformen breddades skattebasen för momsen, samtidigt som man skärpte olika punktskatter. Även miljöpolitiska överväganden fanns med i bilden.

Agell-Englund-Södersten ger i sin rapport en bred belysning av beteendeförändringar som sammanhänger med hur hushållen anpassat sig till den nya kapitalinkomstbeskattningen och omlägg- ningen av de indirekta skatterna.

En första huvudfråga de tre professorerna tar upp är i vilken ut- sträckning skattereformen påverkat hushållens sam lade sparande, dvs. valet mellan konsumtion i dag och i morgon. Eftersom skattereformen bidrog till att öka de reala lånekostnadema efter skatt gavs hushållen incitament att öka sparandet genom att minska sina skulder. De senaste årens exceptionella ökning av den konventionellahushållssparkvoten (m ätt enligtnationalräkenskaper- na, NR) indikerar att skattereformen kan ha lett till mycket betydande förändringar. Den gängse sparkvotsdefinitionen är emellertid av begränsat värde för att belysa utvecklingen av det totala hushållssparandet, eftersom den bara inkluderar en del av hushållens sparforrner (direktägt sparande i finansiella tillgångar och investeringar i egna hem). Däremot beaktas inte investeringar i varaktiga konsumtionsvaror, eller det sparande som sker inom ramen för olika kollektiva tilläggspensionssystem, vilka admini- streras av arbetsmarknadens parter på försäkringsmässiga grunder (det s.k. AMF-sparandet). I båda fallen handlar det om avsättningar som fyller samma funktion som vanligt banksparande —— genom att avstå från konsumtion idag kan hushållet öka sin konsumtion imorgon. Med en utvidgad spardefinition, som också inkluderar hushållens investeringar i varaktiga konsumtionsvaror och sparan- det i avtalsenliga pensionsförsäkringar, fram står sparandet som mer stabilt över tiden, och de senaste årens utveckling som mindre dramatisk. Dock skedde en påtaglig uppgång mellan 1989 och 1992 även med den utvidgade sparkvotsdefinitionen. De senaste årens uppgång i det totala hushållssparandet innebär att Sparkvoten nu ligger på ungefär samma nivå som under slutet av 1970-talet (se diagram 2).

2. Diagram: Hushållens sparkvot (sparande i % av disponibel inkomst) enligt NR och enligt en utvidgad sparkvotsdefmition, 1970-1993.

20%

15% i

Utvidgad sparkvotsdefinition

sparkvot,%

-5% » NR-sparkvot

40% ——

En utgångspunkt, som undviker många av de problem som är för- knippade med att mäta sparandet, är att direkt studera hushållens konsumtion. Ett sådant angreppssätt ger enligt ekonomiprofessorer- na inga tydliga belägg för att skattereformen skulle vara en viktig faktor bakom det kraftiga fallet i hushållens samlade konsumtion under början av 1990-talet. I den mån som reformen spelat roll för den minskade konsumtionen handlar det inte om direkta effekter till följd av ändrad avkastning på sparandet. Däremot finns en indirekt konsumtionsanpassning till följd av att reformen är en delorsak till de sjunkande värdena på fastigheter under inledningen av 1990-talet. De förmögenhetsförluster som hushållen gjort på sina fastigheter har forcerat fram ett finansiellt sparande (amorte- ringssparande) för att återställa balansen mellan tillgångar och skulder. Den i tiden sammanfallande konjunktumedgången (arbetslöshet, osäkerhet om framtida inkomster) spelade dock långt större roll för minskningen av hushållens konsumtion än skattere- formen. Det hör till saken att det förhållande mellan konsumtion och disponibel inkomst som fanns under senare delen av 1980-talet var långsiktigt ohållbar. Hushållen konsumerade betydligt mer än de löpande disponibla inkomsterna. Man lånade således för konsumtionsändamål. Värdestegringama på fastigheter och en allmän optimism i rådande högkonjunktur var troligtvis motorn för detta beteende. Utvecklingen under början av 1990-talet återställer de mer normala förhållandena mellan disponibel inkomst och konsumtion.

3. Diagram: Hushållssektoms disponibla inkomst och konsru'ntion. Fasta priser (1991 års nivå).

Källa: SCB Nationalräkenskapema (NR)

Mdkr 850

800 Privat konsruntion

750

700

Disponibel inkomst 6 50

600. . . . | | | . | 1 t t i 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

En annan huvudfråga professorerna tar upp är hur hushållens spann önster anpassats till de nya reglerna. Skattereformen har som framgått ovan inte haft någon avgörande betydelse för den förändring i hushållens konsumtion och i den samlade sparnivån som inträffat under början av 1990-talet. Däremot har reformen helt klart lett till att sparandet ändrat inriktning. Före skatte- reformen belastades avkastningen på det finansiella sparandet i hushållssektom med en högre effektiv skattesats än vad som gällde för investeringar i reala tillgångar. Skattereformen bidrog också till att öka lånekostnadema efter skatt vilket bör ha givit hushållen incitament att öka det finansiella sparandet genom att minska sina låneskulder. Genom skattereformen ändrades skattebehandlingen av olika sparformer och blev mera likformig. Utvärderingen visar här på tydligare samband. De senaste årens kraftiga ökning av hushållens finansiella sparande (amorteringssparandet i synnerhet) och den samtidiga minskningen av sparandet i reala tillgångar som egna hem och varaktiga konsumtionsvaror beror till del på reformen (diagram 4). Det är dock svårt att ange hur mycket som är att tillskriva reformen. En stor del av förändringen skulle ha ägt rum också utan reformen. Ett väsentligt högre ränteläge och en snabb minskning av inflationstakten efter 1991 har nämligen också bidragit till att öka den relativa avkastningen på finansiellt sparande. Baserat på ett räkneexempel som renodlar effekterna av skattereformen gör ekonomerna bedömningen att mellan tre och fyra procentenheter av ökningen av hushållens finansiella sparkvot, och mellan två och tre procentenheter av minskningen av den reala Sparkvoten kan hänföras till skattereformen. Eftersom den finans- iella Sparkvoten ökade med inemot 13 procentenheter mellan 1989 och 1992 implicerar detta att mellan en fjärdedel och en tredjedel

av uppgången av den finansiella Sparkvoten skulle kunna bero på skattereformen.

4. Diagram: Hushållens finansiella och reala sparkvot (sparande i %av disponibel inkomst),

1970—1993. 20% » 15% * Real sparkvot 10% * >". 'ö' > % u,. e. m : O%i"å*.14 _l..l_ :4__1_ tft Nu.-':"? 1 "111 1 | 1,' 1970 1975 : 151980 19851 1990

_5%— /

Finansiell sparkvot

40% -—

På lång sikt skapar reformen förutsättningar för en samhälls- ekonomiskt effektivare allokering av hushållens sparande, eftersom det tidigare gynnandet av hushållens reala sparande i egna hem och varaktiga konsumtionsvaror har mildrats på väsentliga punkter. På kort sikt blir bilden en annan. De senaste årens konjunktumed- gång har förstärkts av ett efterfrågebortfall som delvis sammanhän- ger med hushållssparandets ändrade inriktning. Skattereformen har därför sannolikt bidragit till att fördjupa konjunktumedgången. I ett normalt konjunkturläge skulle förändringen inte behövt få några nämnvärda negativa effekter. I en djup konjunktumedgång, med lågt kapacitetsutnyttjande, blir bilden en annan. Agell-Englund-Södersten redovisar även resultat vad gäller portföljanpassm'ngama på hushållsnivå som indikerar att hushåll med olika marginalskatt redan åren före reformen anpassat sina tillgångar och skulder på ungefär samma sätt. Skillnader i margi- nalskatt tycks inte som under slutet av 1970-talet och första hälften av 1980-talet kunna förklara varför olika hushåll väljer att skuldsätta sig eller fördela sina tillgångar på olika sätt. Långt större roll spelas av andra faktorer, som ålder, inkomst och familjesam- mansättning. En rimlig förklaring är att de avdragsbegränsningar som infördes under första halvan av 1980-talet starkt bidrog till att minska skillnaden i den reala lånekostnaden efter skatt mellan

olika hushåll. Förändringarna i hushållens portföljsammansättning mellan 1989 och 1992 har också studerats. Analysen bygger på paneldata vilket innebär att det är samma hushåll som följs. Analysen indikerar att anpassningarna mellan de två åren inte skiljer sig åt mellan hushåll med olika marginalskatt 1989. När man i analysen kontrollerar för effekterna av andra förklarande variabler tycks hushållen med de högsta marginalskatterna ha anpassat sina tillgångar och skulder på ungefär samma sätt som de med de lägsta marginalskattema. Det finns således idag inga klara belägg för att skattereformen 1991 inneburit att hushåll med olika marginalskatt anpassat sina tillgångar och skulder på olika sätt. Detta innebär inte att reformen inte hade någon effekt på hus- hållens portföljval utan innebörden är att effekterna varit likartade för hushåll med olika marginalskatt.

En tredje huvudfråga gäller hur omläggningen av den indirekta beskattningen påverkat hushållens konsum tionsm önster. Ändringen av indirekta skatter fick utöver på boendet även priseffekter på t.ex. bensin, transporter, telefon, frisörbesök, hotell- och restau- rangbesök. Ett par undersökningar refereras som tyder på att reformen kan ha haft betydande effekt på efterfrågan på vissa specifika varugrupper, som t.ex. turism. Turismen kom genom de basbreddningar som gjordes i samband med reformen att beläggas med full moms och stor oro för effekterna uttrycktes från bransch- håll. Kostnads- och efterfrågeläget för turismtjänster i Sverige har efter reformen påverkats positivt av kronans depreciering och att momsskattesatsen för turismtjänster sänktes under 1993.

En marknad som fick i grunden ändrade förutsättningar i och med skattereformen var bostadsmarknaden. Omläggningen av den indirekta beskattningen innebar ökade drifts- och underhållskost- nader för hela bostadsbeståndet. Den mer enhetliga kapitalbe- skattningen, som minskade värdet av hushållens ränteavdrag, drev upp kapitalkostnadema för egnahemsägare och bostadsrätts- innehavare. För att upprätthålla kostnadsparitet mellan olika upplåtelseformer reducerades samtidigt räntesubventionema till hyresfastigheter. Sammantaget har detta inneburit väsentligt högre boendekostnader för alla upplåtelseformer. Analysen indikerar att skattereform en har minskat efterfrågan på bostadstjänster för nästan alla hushållstyper. På kort sikt, med ett givet fastighetsbestånd och en given fördelning av bostadslägenheter på olika upplåtelseformer, leder detta till prisanpassningar. Agell-Englund-Söderstens kalkyler indikerar att reformen minskat efterfrågan på egna hem med kanske 10-20 procent, och att detta efterfrågebortfall, med reserva— tion för en betydande regional variation, lett till ett fall i villapri- serna på ca 15 procent. Eftersom villapriserna föll med realt 28 procent mellan 1990 och 1993 skulle ungefär halva det observera-

de prisfallet bero på skattereform en, medan den andra halvan beror på andra politiska beslut samt de allmänna följderna av lågkon- junkturen och obalansema i samhällsekonomin. På lång sikt, när också bostadsmarknadens utbudssida anpassas, tenderar den totala bostadssektorn att krympa. Minskningen kommer dock inte att fördela sig jämt över olika fastighetstyper och upplåtelseformer; allt annat lika bör andelen smålägenheter öka. Det är också möjligt att andelen hyreslägenheter kommer att öka.

En fråga professorerna ställer är varför anpassningama av priserna på andrahandsmarknaden för småhus dröjde. Enligt etablerad ekonomisk teori skulle prisseffektema ha uppkommit redan mot slutet av 1989, då reformens huvuddrag, och implikatio- nema i synnerhet för boendekostnadema blev kända och upp- märksammade i massmedia. Så blev dock inte fallet. l nominella termer fortsatte villapriserna att öka både 1990 (plus 12 procent) och 1991 (plus 7 procent), och det är först 1992, året efter skattereformen, som priserna faller påtagligt i både nominella och reala termer. I princip kan man tänka sig två möjliga förklaringar. Den första bygger på den enkla tanken att marknaden trots allt snabbt beaktade informationen om skattereformen. l avsaknad av skattereformen hade villapriserna ökat ännu mycket mer 1990 och 1991. Den andra tänkbara förklaringen är att hushållen inte genomskådade skattereformens innebörd förrän i efterhand.

Sammanfattningsvis visar den utvärdering som gjorts av Agell- Englund-Södersten att skattereformen kan beräknas ha haft ganska liten betydelse för minskningen av hushållens konsumtion och den ökning av det totala sparandet som inträffat under början av 1990- talet. Det är främst andra faktorer som spelat in. Däremot har reformen helt klart bidragit till att ge sparandet en annan inriktning — det finansiella sparandet har ökat medan det reala sparandet, bl.a. i egna hem, minskat. Reformen uppskattas svara för ungefär hälften av det prisfall som inträffat på egna hem mellan 1990 och 1993.

3.2.3 Företagen

Det gamla bolagsskattesystemet med dess inriktning på konsolide- ring och investeringsstimulans uppfattades länge som tillväxtbe- främjande. I den ekonomisk-politiska diskussionen i det sena 1980- talet, med dess ökade betoning av marknadernas roll för ett effektivt resursutnyttj ande, kom systemetemellertid att alltmer ses som ett hinder för en nödvändig strukturomvandling inom näringslivet. Kritiken gällde framför allt kombinationen av hög

skattesats och smal skattebas, som förutsatte och stimulerade till en omfattande vinstnedplöjning i företagen. Ett nyckelord i debatten var skattebetingade inlåsningseffekter, med åtföljande risker för en ineffektiv fördelning av investeringsresursema mellan både företag och branscher. Till denna kritik kom en växande skepticism vad gäller både det önskvärda och möjliga i en konjunkturstyming av näringslivets investeringar.

Med skattereformen 1991 övergavs dessa gamla principer för företagsbeskattningen. Den grundläggande principen för reformen, dvs. lägre skattesatser och bredare skattebaser, tillämpades med stor konsekvens också vid utformningen av den nya företagsbe- skattningen. Skattesatsen halverades, och investeringsfondema och möjligheten att skriva ner lager togs bort. Reformen innebar att statsmakterna gav upp gamla ambitioner att aktivt styra investe- ringsverksamheten och att man tonade ner strävan att stimulera företagen till konsolidering. Regelförändringarna avvägdes också med målsättningen att uppnå långsiktigt oförändrade skatteintäkter.

Förhoppningarna på det nya systemet för beskattning av bolagsvinstema var stora. lnvesteringsincitamenten skulle förbätt- ras. Det fanns förväntningar om en ur tillväxtsynpunkt bättre hushållning med investeringsresursema genom reducerade in- låsningseffekter, och en övertygelse att reformen skulle ge ett enklare och robustare alternativ till det gamla systemet, som under efterkrigstiden blivit alltmer komplicerat. Ekonomiprofessorema ställer i sin utvärdering frågan om dessa förhoppningar uppfyllts, alternativt om de var väl grundade.

En utvärdering av den nya bolagsbeskattningen är, konstaterar de, svår av flera skäl. Genom att så kort tid förflutit sedan reformen är företagens anpassning till de nya reglerna sannolikt inte avslutad. Möjligheterna att avläsa och analysera företagens reaktioner på de nya reglerna är vidare kraftigt beskurna genom eftersläpningen i tillgänglig statistik. Därtill kommer att de första åren efter reformen var ur konjunktursynpunkt extrema. En speciell komplikation är slutligen att kunskaperna om hur det gamla bolagsskattesystemet verkade ännu är mycket ofullständiga. För att utvärdera det nya systemet måste man förstå hur det gamla fungerade. Utvärderingen av skattereformen handlar därför också om att ge en bättre förståelse av det gamla systemet.

Nya data som redovisas i rapporten från Agell-Englund- Södersten tyder på att de långtgående konsolideringsreglerna i det gamla skattesystemet bara i begränsad utsträckning kunde utnyttjas av företagen. Bara en femtedel av företagen har utnyttjat reglerna maximalt och därmed obetingat minimerat sina skattebetalningar. Forskarnas tolkning av detta är att redovisningen av beskattnings-

bar vinst i många fall har styrts av företagens önskemål om utdelning, snarare än av begränsade möjligheter till skattemässiga avdrag. Men också andra förklaringsgrunder finns såsom behovet att visa vinst inför banker och andra långivare eller att hålla en jämn vinstnivå. Den gamla bolagsbeskattningen tycks i all sin komplexitet till en del ha fungerat som en utdelningsbeskattning utan de negativa effekter på investeringsincitamenten som man tidigare föreställt sig. Bolagsskatten förefaller inte ha stimulerat företagen till lånefinansiering i den utsträckning många bedömare tidigare förutsatt. Övergången till den nya bolagsbeskattningen innebär därför en mera odramatisk förändring med avseende på de realekonomiska verkningarna än vad som föreställdes.

Även om de utgör en mindre del av företagen fanns det trots allt företag som i det gamla skattesystemet utnyttjade konsolide- ringsmöjlighetema fullt ut. Man kan, menar KUSK, spekulera i om dessa företag på något sätt till sin karaktär avvek systematiskt från övriga. KUSK har erfarit från näringslivshåll att man tror att det gamla skattesystemet kan ha missgynnat företag med humanka- pital relativt kapitalintensiva företag och att det gamla systemet kan ha verkat till de mindre företagens nackdel. Det nya systemet verkar i så fall jämnare mellan företag av olika karaktär och storlek.

Aktuell forskning tyder på att skattereformen inte haft någon betydelse för det drastiska raset i företagens investeringar under krisåren. Den långsiktiga effekten av reformen på kapitalbildningen torde också vara liten. Effekterna går emellertid åt olika håll beroende på vilka typer av realkapital företagen investerar i, och verkningarna blir också med all sannolikhet olika för olika grupper av företag. För de företag som kunnat finansiera alla, eller nästan alla, sina investeringar via investeringsfondssystemet under de år fonderna var permanent frisläppta, blir investeringarna avgjort dyrare. Till bilden hör emellertid också att skillnaderna mellan företagen och mellan olika investeringsprojekt vad gäller olika skatteeffekter kommer att minska, vilket bör kunna betyda att pro- jekten får en mer förutsättningslös och enhetlig prövning. KUSK:s bedömning är att kvalitén på gjorda investeringar ökar.

Kommittén vill för sin del särskilt peka på det positiva i att skattesystemet blivit enklare och mera överskådligt. Företagen behöver inte längre ägna tid och kraft åt konstlade övervägande för att få ned skatten utan man kan ägna sig åt mer produktiv verksamhet. Lagerinvesteringar och leasing ingick tidigare i företagens arsenal av skatteplaneringsinstrument. Efter reformen är Skatteöverväganden av detta slag av liten betydelse, vilket ger ökad

handlingsfrihet och bättre kvalitet i företagens investeringsbeslut. Klimatet har på så sätt blivit sundare i företagen. Men även om det nya systemet medför mindre skatteplanering är det likväl fort- farande tekniskt komplicerat.

Den kraftiga ökning av bolagsskatteintäktema som skett de allra senaste åren torde inte bara bero på exportföretagens ökade lönsamhet. KUSK vill här peka på ett par faktorer som samman- hänger med skattereformen som kan ha betydelse. Eftersom företagen inte längre har samma anledning att skjuta upp skatten med hjälp av skatteplanering bör den samlade effekten också bli ökade skatteintäkter. Den lägre formella skattesatsen bör ha gjort det attraktivare för internationellt verksamma företag att redovisa vinster till beskattning i Sverige jämfört med läget före skatterefor- men och den då internationellt sett mycket höga svenska beskatt- ningen (ca 57 procent inklusive vinstdelningsskatt) på marginella intäkter. Å andra sidan hade marginalskatten på vinster i fullt konsoliderade företag varit ca 57 procent med det gamla skattesys- temet att jämföra med 21 procent med dagens systern. KUSK gör bedömningen att den sammanvägda effekten på skatteintäkterna av ovan nämnda faktorer är positiv.

Småföretagandets ekonomiska villkor har rönt ett betydande intresse i den ekonomisk-politiska debatten under senare år. Diskussionen har gällt beskattningen av enskild näringsverksamhet. Frågan aktualiserades också i samband med utredningen inför skattereformen. Man hann dock inte av tidsskäl behandla frågan fullständigt. Omedelbart efter 1991 års skattereform påbörjades dock en översyn av skattereglerna, med syftet att erbjuda enskilda näringsidkare skattevillkor som var likvärdiga med de som gäller för personer som bedriver sin verksamhet i aktiebolagsform. De nya reglerna för beskattning av egenföretagama gäller från 1994. Reglerna ger sänkt skatt för enskilda näringsidkare. Kalkyler visar att förräntningskraven på investeringar i enskild firma, med de skatteregler som gäller 1995, har blivit mer likartade eller t.o.m. något lägre än för fåmansbolag. Det hör emellertid också till saken att skattefördelama för de enskilda näringsidkama och den approximativa neutraliteten i beskattningen av bolagen vunnits till priset av en avsevärt ökad komplexitet. Kostnaderna för hantering av skatteredovisning och skattebetalning, som redan före dessa förändringar föll relativt sett tyngst på de små företagen, har därmed fått en ännu snedare profil.

3.2.4 Arbetsutbudet

Föreställningar om att skattereformen skulle påverka arbetsutbudet positivt var centrala i det utredningsarbete som föregick reformen. Det fanns hos många förhoppningar om kraftiga ökningar av arbetsutbudet som en följd av skattereformen. I utredningen som föregick reformen (RINK) gjordes en försiktig bedömning av effekterna. Den utvärdering som nu gjorts av de tre professorerna visar på en förväntad effekt på arbetsutbudet på ett par procent vilket stämmer ganska väl överens med den bedömning som gjordes av utredningen. Den svaga efterfrågan i ekonomin åren efter skattereformen gör dock att man inte kan räkna med större effekter på faktiskt arbetad tid i det korta perspektivet. Inget motsäger emellertid att reformen långsiktigt faktiskt kommer att få den av RINK förväntade effekten.

Sedd i ett längre perspektiv framstår 1990-1991 års skattereform som en ovanligt stor omvälvning i de svenska hushållens ekono— miska miljö. Mellan 1989 och 1991 minskade marginalskatten med 14 procentenheter för en genomsnittlig industriarbetare och med 22 procentenheter vid en typisk tjänstemannalön. Därmed hade skattekilama i ett slag kommit tillbaka till de nivåer som gällde i slutet av 1960-talet. Med en så stor reform var det inte orimligt att vänta sig vissa synliga positiva effekter på arbetsutbudet även på kort sikt. I stället kom den ekonomiska krisen och antalet arbetade timmar i den svenska ekonomin började minska från det nya systemets första år för att falla med sammanlagt 9 procent mellan 1990 och 1993. En fråga som ställs i rapporten av Agell-Englund- Södersten är om man ändå mitt i den stora krisen kan se några tecken på att skattereformen påverkat arbetsutbudet, även om sådana effekter inte kan realiseras fullt ut i form av fler arbetade timmar förrän den dag när efterfrågan kommit tillbaka.

Nedgången i faktisk arbetstid efter 1991 kan ses som resultatet av motverkande influenser från nedgången i produktionen och de minskade skattekilama. Professorerna visar att nedgången faktiskt har varit mindre än vad som var att vänta utifrån de historiska mönstren. Kan detta vara tecken på att utvecklingen efter 1991 bär spår i riktning mot positiva effekter på arbetsutbudet från skattere- formen? Deras svar är att det är alldeles för nära inpå reformen för att det ska gå att säga något med säkerhet, allrahelst som det inte finns skäl att vänta sig annat än små kortsiktiga effekter. Ut- vecklingen efter 1991 har varit så störd av mer dramatiska händelser i ekonomin att man inte egentligen förmår särskilja skattereformens effekter från övriga faktorer. Några statistiskt

Säkerställda slutsatser om effekterna på arbetsutbudet baserade på data över utvecklingen efter 1991 som adderar till kunskapsläget före reformen har inte kunnat dras. Av detta får man inte förledas att dra den motsatta slutsatsen att skattereformen saknat effekt på utbudet av arbetade timmar i den svenska ekonomin. Komplette- rande ekonometriska analyser och studier som gjorts inom ramen för utvärderingen underbygger den bild som fanns i samband med att reformen beslutades nämligen att reformen har positiva effekter på arbetsutbudet.

Agell-Englund-Södersten gör bedömningen att de förväntade positiva effekterna på arbetsutbudet sammantaget ligger i storleks- ordningen ett par procent. Bedömningen grundar sig på nya svenska studier som genomförts i anslutning till professorernas utvärdering. Det är inte den faktiska utvecklingen efter skatterefor- men som studerats. Studierna använder empiriskt material från tidigare år som bearbetas för att visa sambanden mellan marginella lönen efter skatt och arbetsutbudet. Utifrån dessa samband kan man dra slutsatser om vilka effekter som är att förvänta till följd av de förändringar som gjordes i samband med skattereformen. Studierna visar ganska samstämmigt att antal arbetade timmar påverkas positivt av marginallönen efter skatt men att känsligheten är liten. Simuleringar tyder på att reformen på sikt kan förväntas öka antalet arbetade timmar med i storleksordningen 2-5 procent för samboende män, medan effekten för samboende kvinnor sannolikt ligger mycket nära noll. Dessa genomsnittseffekter döljer stora skillnader mellan olika hushåll. För makar gäller att valet av arbetstider (på marknaden och i hemmet) är ömsesidigt beroende. Samboende kvinnors arbetsutbud är känsligt för och påverkas av om mannen genom sänkt marginalskatt får höjd marginallön efter skatt. Detta är en orsak till att effekterna på samboende kvinnors arbetsutbud är lågt. Effekterna på arbetsutbudet för ogifta kvinnor är större men skattningama är osäkra.

Man talar ofta om arbetsutbud enbart som en fråga om antalet arbetade timmar och tänker sig att skattereformen framför allt skulle öka villigheten att arbeta övertid eller att öka antalet ordinarie arbetstimmar vid deltidstjänst. Effekten på antalet arbetade timmar är emellertid inte den enda dimensionen av arbetsutbudet. Det finns också en kvalitétsaspekt. Skattereformen har medfört att utbildning och karriärval lönar sig bättre. Detta kan bidra till att fler avstår från låg lön tidigt i livet för att istället utbilda sig och få en högre lön längre "fram. Men incitamenten till resultatgivande intensivutbildning eller andra karriärsatsningar ökar även för personer som redan är etablerade i yrkeslivet inklusive i

yrken med relativt hög lön. Den ökade stimulansen att utbilda sig kan visa sig vara en viktig effekt av skattereformen. Underlag saknas emellertid för att kvantifiera dessa effekter.

En annan aspekt där reformens incitamentseffekter är tydliga är effekterna på den tid hushållen använder för icke-marknadsarbete. Denna tid kan delas upp i ren fritid och arbete inom hemmet, ett val som i sin tur är betingat av villkoren för att köpa hushållstjän- ster på marknaden. Höga marginalskatter påverkar ett vardagligt beslut som valet mellan att själv utföra olika sysslor i hemmet och att arbeta extra för att kunna anlita hantverkare. Ju högre skatt desto mindre effektiva arbetsmetoder kommer att användas när en allt större andel av underhållsarbetet på hus och hem utförs av amatörer i stället för yrkesmän. Skattereformen kan väntas ha effekter på beslutet att köpa hemtjänster. Några egentliga slutsatser om ökad användning av köpta tjänster för hemarbete kan dock inte dras på basis av det underlag som finns. Undersökningar av hushållens tidsanvändning pekar visserligen på att hushållen mellan 1984 och 1993 ökat sin fritid samtidigt som tiden för hemarbete och underhåll och reparation i hemmet minskat. Men vi vet inte i vad mån det minskade hemarbetet har ersatts av ökad användning av arbetstjänster köpta på marknaden. Sannolikt handlar det i större utsträckning om mekanisering och effektivisering och ev. sänkta ambitioner för vissa hemsysslor.

3.3 Effekter på de samhällsekonomiska målen 3.3.1 Stabilisering och skatteintäkter

Sverige har under de senaste åren genomgått den djupaste ekonomiska krisen sedan 1930-talet. Åren 1991-1993 minskade reala BNP tre år i rad, med ett sammanlagt produktionsbortfall på över fem procent. Den öppna arbetslösheten, som var 1,6 procent 1990, hade fyra år senare ökat till 8,2 procent samtidigt som antalet individer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökade mycket kraftigt. Stora och snabbt växande underskott i de offentliga finanserna var en spegelbild av obalansema i ekonomins reala delar. Budgetåret 1989/90 visade den statliga budgeten ett litet överskott, som de fyra följande budgetåren följdes av underskott på 35, 81, 188 och 177 miljarder kronor.

1 utvärderingen av skattereformens effekter på de samhällsekono- miska målen belyser Agell-Englund-Södersten två frågor som ägnats stor uppmärksamhet i den populära debatten. Hur stor del av den mycket kraftiga försvagningen av de offentliga finanserna

kan skrivas på skattereformens konto? I vilken utsträckning har reformen bidragit till att förvärra den ekonomiska depressionen? Frågorna kan inte besvaras oberoende av varandra.

De ursprungliga finanieringskalkylerna gjordes våren 1990 och byggde på en framskrivning av skattebasemas utveckling. Eko- nomin var då överhettad, privat konsumtion var hög och kapital- vinstema stora. Ändringarnai den ekonomiska miljön under början av 1990-talet medförde att den faktiska utvecklingen av skatteba- sema inte blev den som reforrnkalkylerna utgick ifrån. En efterhandskalkyl6 baserad på samma metodik som i de ursprungliga reformberäkningama men med de faktiska istället för de fram- skrivna skattebasema visar att reformen är underfinansierad med i genomsnitt ca 25 miljarder kr per år under perioden 1991-1993. Kalkylen ger svar på frågan om hur mycket högre skatteintäkterna hade blivit om det gamla skattesystemet applicerats på de faktiska skattebasema under början av 1990-talet. Beräkningen är statisk i meningen att den inte beaktar effekterna av skattereformen på konjunkturutvecklingen och skattebasema.

De tre professorerna gör i sin rapport beräkningar som även beaktar hur den del av konjunkturfallet som beräknas bero på reformen har påverkat den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Resultat redovisas från två olika metoder att analysera storleken på skattereformens underfinansiering. Den ena utgår från den kalkyl om 25 miljarder kr som nämnts ovan vartill har lagts en beräkning av hur den del av konjunkturfallet som de bedömer beror på skattereformen har påverkat finansieringen. Den andra bygger på ekonometriska modeller som utgår från det historiska sambandet mellan skattebaser och skatteintäkter. Båda ger samstämmigt bilden av en reform som på kort sikt, med vilket här avses åren 1991 och 1992, uppskattningsvis var underfinansierad med i genomsnitt 35 miljarder kr per år. Båda metoderna indikerar att underfinansieringen tenderar att minska i takt med konjunktur- förbättringen efter 1993. Vad gäller aktivitetsnivån hade reformen både expansiva och kontraktiva inslag. Underfinansieringen stimulerade köpkraften genom att öka hushållens disponibla inkomster. Mot denna expansiva effekt skall ställas den kontraktiva effekt som följer av lägre fastighetspriser och ökat sparande. Nettoeffekten var med största sannolikhet kontraktiv. Räkneex- empel med en makrornodell indikerar att reformen kortsiktigt torde ha skapat ett produktionsbortfall som motsvarar knappt en procent av BNP. Enligt detta räkneexempel har reformen fördjupat

6Anders Kristoffersson, Finansdepartementet. "Was the Tax Reform fully financed?" (Ekonomiska Rådets serie Tax Reform Evaluation Reports).

lågkonjunkturen, men är ingen primär faktor i det ekonomiska krisförloppet.

Jämfört med en del av de bedömningar som figurerat i massmedia, och som gett vid handen att skattereformen är den primära faktorn bakom ökningen i det statliga budgetunderskottet kan kalkylerna synas blygsamma. Inte desto mindre handlar det ändå i kronor om stora belopp. Detta väcker ett par frågor.

Den första gäller skattereformens underfinansiering på lång sikt. En kalkyl av underfinansieringen i ett längre perspektiv försvåras av den omständigheten att skattesystemet ändrats på en rad punkter efter 1991. Med tiden har det blivit allt svårare att renodla skattereformens betydelse för utvecklingen av den offentliga sektorns inkomster. Det finns dock, enligt professorerna, in- dikationer på att underfinansieringen faktiskt minskat efter 1992, främst på grund av stigande aktiepriser och ökande räntabilitet inom den exporterande delen av industrin. På lång sikt bör också reformen ge upphov till effektivitetsvinster i ekonomin vilket skapar förutsättningar för en finansieringsbonus i form av större skattebaser. Men det går i dagsläget, menar Agell-Englund- Södersten, bara att spekulera om hur stor återhämtningen kan bli. Kommittén tar i avsnitt 4.3 upp frågorna om underfinansieringens storlek på lite längre sikt och hur man utifrån dagens situation skall se på skattereformens underfinansiering.

Den andra frågan rör de finansieringskalkyler som låg till grund för skattereformen. Hur stor del av underfinansieringen beror på omständigheter som borde ha förutsetts redan 1990? Få ekono- miska bedömare förutsåg den depression som skulle komma under första halvan av 1990-talet. I utredningarna kring skattereformen diskuterades inte heller i någon större utsträckning vilka effekter skattereformen kunde tänkas få vid olika konjunkturprofiler. De stabiliseringspolitiska aspekterna på reformen föreföll, mot bakgrund av de ekonomiska bedömningar som förelåg, inte särskilt centrala.

Inte desto mindre är slutsatsen i Agell-Englund-Söderstens ut- värderingsrapport att den ursprungliga finansieringskalkylen byggde på omotiverat optimistiska antaganden om vissa skatteba— sers utveckling. Även om man bara beaktar den information som fanns tillgänglig vid slutet av 1980-talet borde kalkylen sett annorlunda ut. Hushållens konsumtionsutgifter var större än deras disponibla inkomster och tillgångsprisema var mycket höga. Genom att extrapolera skattebaser från en överhettad och i längden ohållbar konjunktur gavs en orealistisk bild av de skatteintäkter som skulle genereras av basbreddningama vad gäller konsumtion och kapitalinkomster. En del av dessa problem hade kunnat

undvikas om man i större utsträckning beaktat en del av de beteendestudier som ingick i utredningsmaterialet.

KUSK utgår från att man i de kalkyler som gjordes verkligen vinnlade sig om att göra rättvisande kalkyler utifrån de förut- sättningar som förelåg vid tillfället. Hade då felkalkylen kunnat förhindras? Vissa delar av felkalkylen torde inte gått att undvika. Andra borde gått att få större träffsäkerhet i. KUSK menar att det viktiga nu är att man tar lärdom inför framtiden. Vid så stora omläggningar som skattereformen bör ingå en bedömning av om de baser man utgår från är "onormala". Men även om man kalibrerar kalkylerna till att avse någon form av genomsnittligt hållbart läge kommer den kortsiktiga faktiska utvecklingen oftast att avvika från en sådan kalkyl. Avvikelserna kan i det korta loppet vara positiva eller negativa. Det krävs därför längre tid för att avgöra om det är "rätt" räknat. Detta gäller i viss utsträckning även de kalkyler som låg till grund för skattereform en. När det gäller att bygga in effekten av beteendeförändringar i de kalkylmodeller som används för att göra finansieringsbedömningar pågår utvecklings- arbete på olika håll. I detta utvecklingsarbete bör den utvärdering av beteendeeffekter som nu gjorts i anslutning till ekonomipro- fessoremas rapport kunna vara ett viktigt stöd.

3.3.2 Inkomstfördelningen

Målet om en jämn inkomstfördelning har varit centralt i svensk skattepolitik och skattepolitisk debatt under större delen av efterkrigstiden. 1991 års skattereform är i så måtto tecken på den strömkantring i opinionsläget som inträffade under 1980-talet att den är ett uttryck för beaktande av effektivitetsmålet. Inkomstför- delningen står dock kvar som en väsentlig restriktion. När skattereformen presenterades framhävdes således att skattereformen på det hela taget inte skulle ändra fördelningen av inkomster mellan rika och fattiga hushåll.

Reformen avsågs vara fördelningsmässigt neutral som ett resultat av en kombination av faktorer som inkluderade förändringar av både skatte- och bidragssystem. Förändringarna var att se som ett samlat paket och det var helheten som gav den åsyftade för- delningspolitiska profilen. Sänkningen av marginalskattema till som högst 50 procent skulle i sig medföra en större procentuell Skattelättnad ju högre upp i inkomstfördelningen man kom. Men samtidigt skulle skatten för den genomsnittlige höginkomsttagaren öka relativt sett mer till följd av underskottsavdragens minskade

värde eftersom underskottsavdragen är större vid högre inkomster. Basbreddningar för olika förmåner och för kapitalinkomster och reavinster skulle också bidra till en mera balanserad fördelnings- profil. Vidare skulle höjda barnbidrag och bostadsbidrag öka de disponibla inkomsterna för de barnfamiljer som till följd av försörjningsbörda och deltidsarbete har en förhållandevis låg ekonomisk standard. De kalkyler som presenterades av RINK tydde på att dessa effekter i genomsnitt skulle ta ut varandra. Genomsnitten dolde dock, inte minst bland hushåll med höga inkomster, en stor spridning beroende på om man i utgångsläget hade låga eller höga underskott.

Under hela 1980-talet har funnits en relativt svag men tydlig trend mot en ojämnare inkomstfördelning såväl av inkomsten före skatt som av den disponibla inkomsten efter skatt och bidrag. Det samlade skatte- och bidragssystemets omfördelande verkan har dock varit i stort sett konstant över tiden.

Ser man till den faktiska utvecklingen mellan 1989 och 1992 kan, med SCB:s inkomstfördelningsundersökningar ("HINK") som grund, konstateras att både aktiva hushåll och pensionärshushåll haft en positiv utveckling av sin disponibla inkomst med det disponibelinkomstbegrepp som normalt används. Pensionärshus- hållen har därvid haft en betydligt bättre utveckling än hushållen i aktiv ålder (tabell 5). Bästa året för pensionärerna under perioden har varit 1992. Den positiva utvecklingen för pensionärerna sammanhänger bl.a. med att gruppens sammansättning ändras över tiden. Yngre tillkommande pensionärer har högre ATP än de som avlider. Ett särskilt riktat bostadsstöd till låginkomstpensionärer och en låg skuldsättning är andra faktorer som bidragit till det positiva utfallet för pensionärerna.

5. Tabell: Utveckling av disponibel inkomst per konsruntionsenhet förhushåll i aktiv ålder samt pensionärshushåll. Fmta priser.

Förändring (%) av disponibel inkomst per k.e.

Disponibel inkomst inkl. reavinst Dispanibel inkomst exkl. reavinst

Hushålli Pensionärs- Hushåll i Pensionärs-

Tidspen'od aktiv ålder hushåll aktiv ålder hushåll W

1990-1991 +0,7 +2,5 +0,5 +2,8 1991-1992 -0,7 +4,4 +l,2 +4,7 Hela perioden +1,4 +6,2 +2,7 +9,4

Anm. Förandringstalen för de aktiva hushållen visar utvecklingen av disponibel inkomst före betalning av privata pensionspremier.

År 1992 hade 33 procent av de heltidsanställda inkomster över skiktgränsen för statlig skatt vilket innebär en marginalskatt på ca 50 procent (kommunalskatt+20 procent i statlig skatt). Av heltidsanställda män var andelen över skiktgränsen 43 procent och för heltidsanställda kvinnor 16 procent. Ser man till samtliga över 20 år (inklusive pensionärerna) hade 17 procent inkomster över denna skiktgräns.

Spridningen i inkomst före skatt ökade mellan 1989 och 1992 (bilaga I: kapitel 7, figur 7.4). Arbetslösheten har haft betydelse för utvecklingen liksom en från 1980-talet fortgående trend till ökad lönespridning. Spridningen i disponibel inkomst (efter skatt och bidrag) kom också att öka under denna period (bilaga I: kapitel 7, figur 7.4).

Reformen bedömdes således i förväg komma att bli neutral totalt sett. Den faktiska utvecklingen har inneburit att de disponibla inkomsterna kommit att fördelas mer ojämnt efter 1991. Frågan är hur dessa bilder hänger samman. Har andra faktorer än skatterefor- men varit avgörande för den ökade spridningen av disponibelin- komsten under början av 1990-talet eller var utredningskalkylerna missvisande eller ofullständiga?

Att renodla skattereformens effekter för den fördelningspolitiska utvecklingen är inte enkelt men det går med olika metoder att få ett grepp om reformens roll i sammanhanget. Resultaten och de slutsatser som kan dras är beroende av ansats, definitioner, av- gränsningar, mätmetoder m.m. Därför behövs det flera olika kompletterande metoder och känslighetsanalyser för att få en säkrare bild av reformens fördelningseffekter. Det är också så att samma metod och samma skatte- och bidragssystem tillämpade på olika är kan ge olika resultat beroende på att skattebasema och inkomstfördelningen ändras mellan åren. Viss osäkerhet om reformens fördelningseffekter kommer alltid att finnas.

I utvärderingen har gjorts två separata studier som i olika grad be- skriver olika aspekter på reformens fördelningseffekter. Den ena, vars resultat återges i rapporten av Agell-Englund-Södersten, har gjorts av Björklund-Palme-Svensson. I denna studie jämförs det gamla skatte- och transfereringssystemets omfördelningseffekt för året före skattereformen (1989) med effekten av det nya systemets för ett år efter reformen (1992). Metoden innebär att förändringar i den ekonomiska miljön som inte är betingade av skattereformen också påverkar resultaten. Metoden har dock fördelen att den fångar upp även dynamiska effekter av bl.a. de beteendeanpass-

ningar som är en följd av reformen (och även beteendeanpass- ningar orsakade av andra förhållanden). Nackdelen är att det inte är möjligt att renodla inverkan av skattereformen. I den andra studien (Eklind-I—lussénius-Johansson)jämförs direkt effekterna av det regelsystem som ingick i skattereformen med effekterna av det gamla systemet. Beräkningen blir därmed statisk men har fördelen att den på ett mera direkt sätt tar sikte på att skilja ut reformens effekter från andra förändringar.

En annan skillnad mellan studierna är den avgränsning som gjorts av disponibelinkomstbegreppet vilket innebär att de i olika grad explicit beaktar fördelningsprofilen av reformens påverkan på boendekostnader och effekterna av indirekta skatter för olika hushåll. I den första studien blir beaktandet av boendekostnadema partiellt7 medan den andra studien direkt lägger in effekterna av reformens inverkan på boendekostnadema (under antagandet om fullständigt genomslag av kostnadsökningama på hyresnivån).

Den metod Björklund-Palme-Svensson redovisar för att belysa frågan om reformens fördelningseffekter innebär mer precist följande. Med hjälp av s.k. Ginikoefficienter jämförs inkomstför- delningen före skatt med fördelningen efter skatt och bidrag för ett år före skattereformen varefter samma jämförelse görs för ett år efter skattereformen. Ginikoefficienten är ett aggregerat samman- fattande mått på ojämnheten i inkomstfördelningen.

Den population som studeras är hushåll där hushållsföre- ståndaren (dvs. den person i hushållet som har högst förvärvsin- komst) är i åldern 25-64 år. Företagar- och lantbrukarhushåll har exkluderats.

Mätt med Ginikoefficienter har skattesystemets samlade ut- jämningseffekt minskat påtagligt; de olika basbreddningama och begränsningen av underskottsavdragens värde uppväger inte effekterna av de lägre marginalskattema. Detta motverkas dock fullt ut av utjämningseffekten från höjda barn- och bostadsbidrag. Den sammantagna utjämningseffekten av skatter och bidrag, när inkomsten räknas per konsumtionsenhet, var således minst lika god direkt efter reformen 1991 och 1992 som året närmast före, 1989.

7I studien beaktas omfördelningen via hushållens inkomstskatt (inklusive kapitalskattema) och transfereringarna till hushållen. Detta innebär att effekterna av förändringar av fastig- hetsskatten för egnahem och förändringar av underskottsavdragen kommer med i disponibel- inkomstbegreppet. Effekter av förändringar av räntebidrag beaktas till den del de avser egna hem. Däremot beaktas inte hur de minskningar av räntebidragen för flerfamiljshus som gjordes i samband med reformen påverkat hyressättningen för flerfamiljshus. Förändringarna av drihskostnadema för egna hem och inverkan på fördelningsprofilen av indirekta skatter i övrigt beaktas inte explicit. Till den del de faktorer som ej beaktats har en olikformig påverkan på hushållens konsumtionsutrymme fångas detta inte upp i omfördelningsmåtten.

Eftersom det finns olika sätt att definiera och mäta inkomster och göra hushåll av olika storlek jämförbara prövar forskarna hur känslig slutsatsen är för alternativa definitioner bl.a. vad avser kapitalinkomster. Ingen av de alternativa definitionerna ger en radikalt annorlunda bild av reformens utjämnande verkan.

Resultatet ovan gäller för hushållen sammantaget sett. Eftersom bidrag riktade till barnfamiljerna spelar en så stor roll för omfördelningen efter reformen har i professoremas utvärdering även belysts hur graden av omfördelning inom olika hushållskate- gorier har påverkats. Här visar det sig att det finns skillnader mellan olika hushållskategorier. Skatte- och bidragssystemets ut- jämningseffekt har blivit mindre inom kategorierna ensamstående och sammanboende utan barn samt för enbarnsfamiljema. Här har bidragen så liten betydelse att de inte uppväger att skatterna har en svagare omfördelningseffekt efter reformen. Inom de hushållskate- gorier som har flera barn har däremot utjämningseffekten ökat. Alla kategorier sammantaget är skatte- och bidragssystemet minst lika utjämnande som före reformen beroende på en ökad omför- delning mellan de olika grupperna till förmån för familjer med stor försörjningsbörda. Bidragen har således fått en mer central roll för att omfördela inkomster. En baksida av detta är att bostadsbidragen medverkar till att skattekilama fortfarande är mycket höga för vissa grupper av hushåll med låga inkomster.

Att den faktiska fördelningen av disponibla inkomster blivit mer ojämn är ett resultat av att inkomsterna före skatt blivit mer ojämnt fördelade. Detta beror väsentligen på två saker: arbetslösheten och den ökade lönespridningen. Eftersom analysen av den omför- delande effekten tog inkomstfördelningen före skatt för given ställer sig ekonomerna frågan i vilken utsträckning skattereformen kan ha inverkat på denna fördelning. Som framgått tidigare bedömer de att något mindre än en procents nedgång i BNP kan skrivas på reformens konto. Skattereformens inverkan på arbetslös- heten är därför inte den primära orsaken till den ökade arbetslös- heten och med tanke på att flertalet av de arbetslösa ännu uppbär arbetslöshetsunderstöd menar forskarna att detta knappast kan kullkasta deras slutsatser. I utvärderingen har det inte varit möjligt att ge ett mer precist svar på hur skattereformen påverkat den faktiska lönebildningen. Den ökade lönespridningen framstår som fortsättningen på en trend som har pågått sedan mitten av 1980- talet både i Sverige och internationellt. Skattereformen kan enligt forskarna knappast ha haft en avgörande betydelse.

Agell-Englund-Södersten pekar i sin utvärdering på att reformen också påverkat inkomstfördelningen via kapitalförlustema på

småhus. Utvärderingen tyder på ett sannolikt realt prisfall till följd av reformen på ca 15 procent, vilket för den genomsnittlige husägaren motsvarade ca 20 procent av de disponibla inkomsterna. Bilden blir ensidig om man inte samtidigt frågar sig om det finns andra poster som inte ingår i fördelningskalkylen som berör andra delar av bostadsmarknaden. I den fördelningsstudie som redovisats ovan är räntebidragsminskningarna för hyreslägenheter en sådan post. Analysema pekar på att de räntebidragsminskningar för hyreslägenheter som var direkt knutna till skattereform en motsvara- de tre procent av de disponibla inkomsterna årligen. Professoremas bedömning är att fördelningskalkylen utslaget över tiden i stort sett balanserar när man väger småhusägamas kapitalförluster mot effekterna på hyran av de räntebidragsminskningar för hyreshus som gjordes i anslutning till reformen.

I samband med RINK-utredningen gjordes kalkyler över skattere- formens effekter på inkom stfördelningen med en annan metod som innebar att man undersökte hur två olika skattesystem verkar på en och samma fördelning av inkomsterna före skatt. En sådan studie gjordes för RINK och för reformpropositionen av Eklind-Johans- son. Kalkylerna baserades på en fram skrivning av skattebasema för det enskilda hushållet till 1991 års ekonomiska förhållanden. Utgångsåret för framskrivningarna var skattebaser och tillgångs— priser för 1987 som var det mest aktuella material som fanns tillgängligt våren 1990 då beräkningarna gjordes (1987 års HINK).

I en speciell rapport som gjorts på uppdrag av KUSK (bilaga 5) har Eklind-Hussénius-Johansson upprepat kalkylerna som gjordes till reformpropositionen men nu baserat på i princip faktiska inkomster och basbreddningar. Syftet är att med nya data så långt möjligt upprepa de tidigare beräkningar av fördelnings- effekter som redovisades i reformpropositionen (prop. 1989/901110). I beräkningarna försöker man renodla effekterna av just skattereformen så att de inte skall sammanblandas med effekterna av andra förändringar, i skatteregler och i den ekono- miska miljön, som inträffat samtidigt eller därefter. Metoden kräver tillgång till mycket detaljerade uppgifter om skatte- och bidrags- systemet. I de förnyade beräkningarna används i två separata kalkyler uppgifter avseende den faktiska inkomstfördelningen både för 1989 och 1992. Tanken med detta är att belysa skattereformens effekter med hjälp av två separata och i tiden åtskilda material. 1989 var ett år som karakteriserades av hög sysselsättningsgrad och höga aktiekurser medan 1992 var ett lågkonjunkturår med väsentligt lägre sysselsättning samtidigt som aktietillgångama värderades mycket lägre. De båda beräkningarna ger på så vis en

uppfattning om beräkningamas känslighet för den ekonomiska miljö som råder olika år.

1989 års faktiska inkomstfördelning har en jämförelse gjorts av effekterna av regelsystemet för år 1989 respektive de regler som ingick i reformen. För varje hushåll beräknas två olika disponibla inkomster. Den ena avser förhållandet med 1989 års regler, medan den andra avspeglar reformens regelsystem. En motsvarande beräkning har även utförts på 1992 års faktiska inkomstfördelning med dels 1989 års regler dels reglerna som ingick i reformen.

I de nya kalkylerna beaktas explicit, liksom irefornrpropositio- nen, även fördelningseffekterna av de förändrade indirekta skatter och subventioner som var ett led i finansieringen av reformen såväl de som påverkar boendekostnadema som i övrigt.

De nya kalkylerna ger en säkrare bild av reformens för- delningseffekter inte bara för att man kunnat använda faktiskt material istället för framskrivningar. Urvalet i HINK är åren 1989 och 1992 förstärkt just för att få säkrare uppgifter att bygga analyserna på. HINK-87 som låg till grund för framskrivningama i den tidigare beräkningen hade ett mindre urval bl.a. av högin- komsttagare och osäkerheten i grundmaterialet var därmed större.

6. Tabell: Förändring av real disponibel inkomst genom skatterefomren i deciler efter ekonomisk standard, 20—64 år. Procent

Decil Enligt Nya beräkningar Sysselsättningsgrad

proposition 1989 års 1992 års 1989 års 1992 års material material material material

1 0,0 0,1 0,6 50 41 2 1,8 2,8 2,3 70 59 3 2,5 3,0 2,9 78 67 4 2,8 2,8 2,4 85 78 5 2,7 3,0 3,5 89 82 6 2,9 3,5 3,4 91 86 7 3,6 4,2 3,5 94 89 8 4,2 4,9 4,2 94 91 9 3,8 4,3 3,9 94 93 10 0,2 2,7 3,4 96 95

Samtliga 2,5 3,4 3,3 84 78

De nya beräkningarna visar att ökningen av disponibel inkomst per konsumtionsenhet är ganska likartad den som redovisades i skattereformspropositionen (tabell 6). Ökningen av disponibel inkomst på grund av det nya regelsyst