SOU 1996:34

Aktiv arbetsmarknadspolitik

Till statsrådet och chefen för arbetsmarknadsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 25 november 1993 chefen för Arbetsmarlmadsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 24 januari 1994 förvaltningsdirektören Anders Forsberg som ordförande. Till ledamöter utsågs vidare genom beslut den 24 mars 1994 riksdagsledamoten Johnny Ahlqvist, riksdagsledamoten Hans Andersson, landstings- och kf- ledamoten Ulla—Britt Hagström, riksdagsledamoten Isa Halvarsson, riksdagsledamoten Rolf Kenneryd, Oppositionsrådet Gunbritt Mårtensson, riksdagsledamoten Sonja Rembo och riksdagsledamoten Laila Strid-Jansson.

Laila Strid-Jansson ersattes den 21 december 1994 av riksdagsledamoten Barbro Johansson och den 28 april 1995 ersattes Gunbritt Mårtensson av Oppositionsrådet Anne Zöögling.

Som ledamöter förordnades den 30 januari 1995 riksdagsledamoten Sonja Fransson och funktionären Annie Persson.

Som sakkunniga har medverkat ekonomen Anders Bäckström, förbundsordföranden Lisbeth Eklund, förbundsordföranden Birgit Hansson, direktören Jan Herin, docenten Lennart Ohlsson och ekonomen Karin Skilje. Samtliga förordnades den 24 maj 1994. Den 15 februari 1995 ersattes Lisbeth Eklund av stabschefen Jaan Kolk.

Den 24 maj 1994 förordnades som experter departementssekreteraren Hjördis D'Agostino, departementssekreteraren Birgitta Heijer, kansli— rådet Inga-Britt Lagerlöf, departementssekreteraren Agneta Spetz och departementsrådet Mats Wadman. Generaldirektören Göte Bernhardsson förordnades som expert den 1 juli 1994 och professorn Lars Calmfors den 6 september 1994. Den 21 augusti entledigades Birgitta Heijer och ersattes den 28 augusti 1994 av departementsrådet Lill Ljunggren Lönnberg. Den 6 december samma år efterträddes hon av departements- sekreteraren Stefan Falk som i sin tur efterträddes av departementsrådet Eva Lindström den 30 januari 1995. Samma datum förordnades departementssekreteraren Peter Mossfeldt och professorn Bertil Holmlund som experter.

Genom beslut den 1 april 1994 förordnades t.f. generaldirektören Birger Sjöström som sekreterare. Till sekreterare förordnades den 15 april 1994 revisionsdirektören Allan Read. Den 1 juli 1994 förordnades socionomen Anne—Marie Ringertz som biträdande sekreterare och den 16 november samma år utsågs Anne Baxter att vara biträdande sekreterare. Allan Read entledigades från sitt uppdrag den 1 september 1995.

Vidare har utredaren Eva Kvarfordt, utredningschefen Jörgen Ohlsson, docenten Johnny Zetterberg och avdelningschefen Berndt Öhman varit knutna till sekretariatet och tagit del i utarbetandet av betänkandet.

Länsdirektören Erik Olsson har från den 1 juli 1995 på deltid varit förordnad som sekreterare i kommittén.

Kommittén har vidare biträtts av en referensgrupp bestående av fil. dr. Susanne Ackum Agell, professorn Bengt Furåker, fil. dr. Nils-Erik Hallström, professorn Bertil Holmlund, professorn Gunn Johansson, professorn Karl-Gustaf Löfgren och fil. dr. Lena Schröder, samtliga enligt förordnande den 1 juli 1994. Den 6 februari 1995 ersattes Bertil Holmlund av docenten Per Anders Edin.

Kommittén har antagit namnet arbetsmarknadspolitiska kommittén. Kommittén har tidigare utgivit en forskarrapport (SOU 1995:39) Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik.

Genom betänkandet Aktiv arbetsmarknadspolitik (SOU 1996334), som kommittén nu lägger fram, har vi slutfört vårt uppdrag. Till betänkandet har fogats elva forskarrapporter samlade i en bilagedel.

Reservationer har avgetts av Hans Andersson, av Ulla-Britt Hagström, av Isa Halvarsson, av Barbro Johansson, av Sonja Rembo, av Sonja Rembo, Isa Halvarsson och Ulla-Britt Hagström (gemensam reservation).

Särskilda yttranden har avgetts av Hans Andersson, av Rolf Kenneryd, av Anders Bäckström, av Jan Herin, av Jaan Kolk, av Lennart Ohlsson samt av Lars Calmfors.

Stockholm i mars 1995

Anders Forsberg

Johnny Ahlqvist Annie Persson Hans Andersson Sonja Rembo Sonja Fransson Anne Zöögling Ulla-Bri tt Hagström Barbro Johansson Isa Halvarsson RolfKenneryd

/Birger Sjöström

Anne-Marie Ringertz

Anne Baxter

Förkortningar m.m.

A-kassa Arbetslöshetskassa

Af Arbetsfönnedlingen AKU Arbetskraftsundersölmingama ALU Arbetslivsutveckling Ami Arbetsmarknadsinstitut AML Arbetsmiljölagen(197711160) AMS Arbetsmarknadsstyrelsen AMV Arbetsmarknadsverket API KOLLA Arbetsplatsintroduktion APU Arbetsplatsförlagd utbildning ARBOM-utredningen Utredningen om ersättning vid arbets- löshet och omställning AU Arbetsmarknadsutskottet BNP Bruttonationalprodukten CESAR-gruppen Centrala samverkansgruppen för arbetsmiljö och rehabilitering Dir. Direktiv Ds Publikation i departementsserien EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EFA Expertgruppen för arbetsmarknads- politiska utvärderingsstudier

EG Europeiska gemenskaperna

ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi EU Europeiska unionen FIEF Fackföreningsrörelsens Institut för Ekonomisk Forskning FiU Finansutskottet Fk Försäkringskassa FoB Folk- och Bostadsräkningar GAS Generellt anställningsstöd HSFR Humanistiskt Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet KAS Kontant arbetslöshetsstöd

KU Konstitutionsutskottet LO Landsorganisationen Lpo 94 Läroplan för grundskolan LU Långtidsutredningen ILO Internationella arbetsorganisationen NAIRU Non Accelerated Inflation Rate of Unemployment NIC Newly Industrialized Countries NU Näringsutskottet NUTEK Närings- och teknikutvecklingsverket OECD Organization for Economi Co-operation and Development OSA Offentligt skyddat arbete

Prop. Proposition

Prot. Protokoll

PTK Privattjänstemannakartellen KAS Riktat anställningssstöd RFV Riksförsäkringsverket RRV Riksrevisionsverket SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SCB Statistiska Centralbyrån SFS Svensk Författningssamling SIF Svenska Industritjänstemannaförbundet SIUS Särskilt introduktions- och uppfölj- ningsstöd SME Small and Mediumsized Enterprises SoS Socialstyrelsen SOU Staten offentliga utredningar Svuxa Särskilt vuxenstudiestöd Syo Studie- och yrkesorientering TCO Tjänstemännens Centralorganisation

Ärssys Årlig sysselsättningsstatistik (SCB)

Sammanfattning

Arbetsmarknadsutvecklingen (kapitel 1)

1 kapitlet redovisas utförligt arbetsmarknadsutvecklingen från 1987 och framåt. Med utgångspunkt i dagens situation redovisas också bedöm- ningar av hur arbetsmarknadssituationen kommer att utvecklas under de närmaste åren.

Den öppna arbetslösheten nådde 1989 med 1,5 procent sin lägsta nivå sedan 1970. Den började öka 1990 och nådde sommaren 1993 sin högsta nivå med över 435 000 personer eller drygt 10 procent av arbetskraften.

Den minskade sysselsättningen drabbade främst ungdomar under 25 år. Inledningsvis minskade sysselsättningen mera för män än för kvinnor. Invandramas sysselsättning försämrades dramatiskt.

Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökade kraftigt under lågkonjunkturen. Antalet i konjunkturberoende åtgärder och anta- let öppet arbetslösa var som högst över 650 000 personer vilket motsva- rar 15 procent av arbetskraften. Tillsammans med en halv miljon latent arbetssökande och undersysselsatta omfattade arbetslösheten mer än en miljon personer att jämföras med en befolkning på omkring 5,5 miljoner i åldrarna 16—64 år. En långsam förbättring av arbetsmarknadsläget skedde under 1994. Den var dock måttlig och talar inte för en återgång till en för svenska förhållanden normal arbetsmarknad. Även om sysselsättningen fortsatte att öka något under 1995 låg den alltjämt närmare en halv miljon under 1990 års nivå. Det motsvarar en nedgång i andelen sysselsatta i befolkningen från 83,1 procent till 72,2 procent.

Förbättringen av arbetsmarknadsläget skedde enbart inom den privata sektorn. Uppgången gynnade därmed männen medan kvinnornas arbets- löshet visat tendens att öka.

Antalet arbetade timmar har ökat mer än antalet sysselsatta. Över- tidsarbetet har haft en överraskande stor omfattning under 1990-talets kris. Frånvaron har minskat och enligt AKU har sjukfrånvaron halverats under 1990—1995 inom den privata sektorn. Deltidsarbete har dels i ökad utsträckning gått över i heltidsarbete dels arbetar deltidsarbetande flera timmar per vecka.

Antalet personer i arbete (genom minskad frånvaro) ökar jämfört med antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar (genom ökad deltid, övertid m.m.) har ökat ännu mer under uppgångsfasen.

Aktiviteten på arbetsmarknaden är betydande även under en djup låg- konjunktur. När läget var som sämst under 1993 gjordes 790 tusen nyre- kryteringar. Mer än hälften av dem som hek jobb var tidigare arbetslösa eller nytillträdande.

Den totala arbetslösheten bedöms kvarstå i stort sett på den nuvaran- de höga nivån under de närmaste åren. Möjligheten att öka sysselsätt- ningen och minska arbetslösheten hänger därmed i hög grad på hur arbetsmarknaden fungerar.

Orsaker till arbetslöshet (kapitel 2)

I kapitlet diskuteras orsaker till arbetslöshetens utveckling med betoning på den arbetslöshetschock som drabbade den svenska arbetsmarknaden i början av 1990-talet. En genomgång görs av olika förklaringar till den långsiktigt betingade strukturarbetslösheten, eller jämviktsarbetslösheten som den brukar kallas.

Det finns flera orsaker till uppkomsten av jämviktsarbetslöshet, bl.a. Stelheter i pris- och löneanpassningen, otillräcklig flexibilitet i löne- strukturen samt bristande matchningseffektivitet mellan utbud och efter- frågan på arbetskraft. En mer utförlig analys av arbetslöshetens orsaker görs i en expertbilaga till betänkandet.

Förutsättningar för tillväxt (kapitel 3)

Risken för fortsatt hög arbetslöshet som går över till en bestående hög långtidsarbetslöshet är överhängande. Konsekvenserna för samhällseko- nomin av bestående hög arbetslöshet är väl kända. En annan aspekt är de ekonomiska och sociala följderna för de människor som drabbas. Under- sökningar tyder på att arbetslösheten dessutom har klara effekter på häl- san.

Ett första villkor i en strategi för ökad sysselsättning är en ekono- misk—politisk strategi som stimulerar den ekonomiska tillväxten. En sådan strategi måste bygga på god konkurrenskraft i det svenska näringslivet och stärkt förmåga till omvandling och förnyelse. Exporten av varor och tjänster måste öka och räntan fortsätta att sjunka. Därmed dämpas inflationstakten. Ökad export och privat konsumtion leder till ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet.

För att utveckla nya produkter och produktionsstrategier krävs kvali- ficerad kompetens. Tillgången på kompetent personal på alla nivåer i företagen utgör ett nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt. Det är också viktigt att incitament skapas, främst genom lönebildningen, som premierar ökad kompetens och verksamhetsförbättringar. Stora krav bör enligt kommitténs mening ställas på arbetsmarknadens parter att refor- mera lönebildningen.

Tjänstesektom har redan i dag stor betydelse för svensk ekonomi och dess vikt ökar. Allmänt sett beror tjänstesektoms tillväxt på att efterfrå- gan på tjänster ökar när inkomsterna ökar.

För att öka tillväxten måste det finnas gynnsamma drivkrafter för företagandet, bl.a. tillgång till riskvilligt kapital. Vidare måste rättsregler och transfereringssystem utformas så att de främjar tillväxten. Kost- nader i forrn av löner och skatter liksom lagstiftningen kring anställ- ningsskydd, arbetsmiljö m.m. måste utformas så att de befrämjar syssel- sättningen.

Arbetsrättskommissionen arbetar med att utforma en arbetsrätt för tillväxt. Här vilar ett stort ansvar på parterna. Kommer man inte fram till konstruktiva lösningar måste enligt konunitténs mening regering och riksdag ta erforderliga initiativ.

Enligt kommitténs uppfattning måste bättre betingelser skapas för att bättre tillgodose servicebehov som i dag är otillfredsställda bl. a. inom hushållssektom. Förutsättningar måste skapas för att så många reguljära jobb som möjligt skall kunna skapas exempelvis i små och medelstora

företag. Arbetsmarknadspolitikens roll (kapitel 3)

Den akuta arbetslöshetskrisen i början av 1990-talet medförde en kraftig ökning av den öppna arbetslösheten. Denna möttes med en kraftig expansion av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. I praktiken innebar detta att arbetsmarknadspolitiken i första hand fick ikläda sig en stabiliseringspolitisk i stället för en strukturpolitisk roll. Det blev i prak- tiken omöjligt för arbetsmarknadsmyndighetema att med rimlig effek- tivitet administrera så stora åtgärdsvolymer som det varit frågan om under senare år.

Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. En väl fungerande arbetsmarknad är en viktig förutsättning för möjligheter- na att uppnå de ekonomisk-politiska målen. Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de obalanser som finns på olika delarbetsmarknader och att förebygga per- manent utslagning av personer från arbetslivet. Arbetsförmedlingens grundläggande uppgift är att se till att de lediga platserna snabbt och väl blir tillsatta och att sökande snabbt får ett ledigt arbete.

Arbetslinjen är hörnstenen i svensk arbetsmarknadspolitik. Under senare år har den utvecklats till att bli en kompetens- och arbetslinje eftersom det blivit allt mer uppenbart att arbetslöshetstiden bör användas till att förstärka den enskildes kompetens.

Det är viktigt att göra en klar åtskillnad mellan vilka uppgifter som gäller för samhällets sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller

för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars uppstår risk för att den aktiva arbetsmarknadspolitiken belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och skall klara av. Ökad sysselsättning och minskad arbets- löshet är en uppgift för den ekonomiska politiken i stort och inbegriper därför många politikområden utöver arbetsmarknadspolitiken, t.ex. utbildningspolitik, näringspolitik och energipolitik.

En diskussion om utformningen av den framtida aktiva arbetsmark- nadspolitiken bör således föras med utgångspunkt från att den bör ha tydliga och avgränsade mål, ha en ”rimligt” stor volym samt överens- stämma med den generella ekonomiska politiken.

De nya målen för arbetsmarknadspolitiken bör vara att ' hålla vakanstidema nere . minska långtidsarbetslösheten och . motverka långa tider utan reguljärt arbete.

Det bör vara möjligt att med hjälp av dessa tre mål inrikta den aktiva ar- betsmarknadspolitiken på dess huvuduppgifter.

Målen kan årligen preciseras så att de blir direkt mätbara och därmed möjliga att följa upp och utvärdera.

Kommittén anser att det är viktigt att rikta ökad uppmärksamhet mot de personer som är långtidsinskrivna och som allt oftare hamnar i per- manent rundgång i systemen. Även om den aktiva arbetsmarknadspoliti- ken inte kommer att ha ett direkt konjunkturpolitiskt syfte, kommer självfallet åtgärderna att variera med konjunkturen. I valet mellan ytter- ligare aktiva insatser för att hävda kompetens-och arbetslinjen skall dessa prioriteras framför kontantstöd eller långtidsarbetslöshet.

Arbetsförmedling (kapitel 4)

Arbetsfönnedlingen har en utomordentligt viktig roll i arbetsmarknads- politiken. Arbetsförmedlingens ”kämtjänst” är att förmedla jobb. I denna verksamhet måste de aktiva och individinriktade fönnedlingsinsatsema ha en framträdande plats. Kommittén anser att den pågående utvecklingen i riktning mot ett mer individinriktat arbetssätt — som bl.a. kommer till uttryck i form av individuella handlingsplaner måste accentueras och vidareutvecklas.

En individuell handlingsplan kan beskrivas som en kombinerad utbildnings- och jobbsökarstrategi för den arbetssökande. Den skall utvisa vad som skall ske för att uppnå målsättningen att få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Handlingsplanen utarbetas i samspel mellan arbetsförmedlingen och den sökande och skall ses som en form av kontrakt.

Den offentliga arbetsförmedlingen skall även i framtiden vara anslagsfinansierad, heltäckande och avgiftsfri samt utgöra ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Genom att arbetsförmedlingen omfat- tar hela arbetsmarknaden får den en bred bas för sin verksamhet vilket gynnar kunderna, dvs. arbetssökande och arbetsgivare.

Under de senaste åren har det parallellt med den offentliga fönned- lingens verksamhet vuxit fram en rad fönnedlingsfonner av alternativ karaktär. Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att man eftersträ- var god samverkan och samarbete mellan den offentliga förmedlingen och alternativa fönnedlingsformer. Detta kan bidra till att öka arbets- marknadens effektivitet.

Kommittén har låtit utföra flera studier om hur arbetssökande söker arbete, hur arbetsgivare rekryterar arbetskraft samt en studie om perso- naluthyrning och icke-offentlig arbetsförmedling. Studierna redovisas i betänkandets expertbilaga.

Invandrarna och arbetsmarknaden (kapitel 4)

Arbetsförmedlingen har en central roll i arbetsmarknadspolitiken och dess verksamhet är av största vikt när det gäller att öka möjligheterna för invandrare att få arbete och försörjning. Ökad betoning på individinrik- tade fönnedlingsinsatser kan bidra till att arbetsgivare i mindre grad missgynnar eller diskriminerar vissa kategorier arbetssökande, exempel- vis invandrare.

Kommittén föreslår att någon form av introduktion till svensk arbets- platskultur skulle kunna erbjudas invandrare liksom att arbetsfönned- lingen skall använda sig av förebilder när det gäller att vidga invandrar- nas arbetsmarknad. Mentorskap bör vidare kunna prövas både genom att svenskar fungerar som mentorer för invandrare men också genom att invandrare som etablerat sig väl på arbetsmarknaden fungerar som mentorer.

En ny anställningsfomr, anställningsstöd, föreslås i kapitel 5. Stöd- formen skall kunna riktas mot individer som har särskilda svårigheter att finna fäste på arbetsmarknaden.

Invandrarpolitiska kommittén lade under 1995 fram delbetänkandet Arbete åt invandrare. Våren 1996 presenterar den ytterligare förslag om hur invandrarnas situation på arbetsmarknaden skall kunna förbättras.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder (kapitel 5)

Effektema av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är föremål för utvärdering och uppföljning. I en expertbilaga till kommitténs betänk- ande redovisas en sammanställning av den aktuella forskningen. Det är svårt att utifrån forskningsresultaten dra några bestämda slutsatser om

någon ”optirnal” uppsättning av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultaten av utvärderingar tyder dock på att åtgärder som målinriktas i allmänhet ger det effektivaste utfallet.

Kommittén har också låtit undersöka attitydema till arbetsmarknads- politiska åtgärder. Resultaten speglar en positiv inställning till åtgärder i synnerhet bland dem som själva befinner sig i åtgärder. Resultaten redovisas i expertbilagan.

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste diskuteras utifrån vilka mål och riktlinjer som statsmakterna ställer upp för arbetsmarknadspoli- tiken.

För att uppnå de av kommittén föreslagna målen måste åtgärderna kunna ”skräddarsys” i en rad avseenden. Det gäller anpassningen till den arbetslösa individen och till det individinriktade arbetssätt som bör accentueras och utvecklas ytterligare vid arbetsfönnedlingama. Det gäller också anpassning till lokala förhållanden och efterfrågeläget på arbetsmarknaden. Åtgärderna måste vara så flexibla att regelverket lätt kan hanteras och att det inte behöver ändras så ofta.

Dagens tungrodda åtgärdssystem bör förenklas och effektiviseras. Därmed frigörs tid för arbetsförmedlingen att arbeta med sin kämverk- samhet. Åtgärderna föreslås bli färre men med ökat utrymme för anpassningar i olika avseenden. Detta förutsätter ytterligare betoning på målstyming samt att verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken utvecklas. Förenklingen och effektiviseringen av åtgärderna måste åtföljas av en grundlig revidering av finansierings- systemet.

Omställningsförsäkring (kapitel 5)

Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring bör ytterligare betonas. Det bör finnas en bortre parentes i försäkringen. Den framtida försäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida.

Den sittande ARBOM-utredningen som behandlar frågan om en omställningsförsäkring bör utforma närmare förslag om detta. Det är därvid väsentligt att man gör en rimlig avvägning mellan sociala och arbetsmarknadspolitiska mål. Den försäkrade måste ha en rimligt lång försäkringsperiod på sig för att hitta mest lämpliga arbete. Det måste klargöras vilka alternativ i form av exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning regi som står till buds inför en annalkande utförsåk- ring. Likaså måste bl.a. frågan om möjligheterna att i framtiden kvalifi- cera sig för ny ersättningsrätt i försäkringen behandlas.

Arbetsmarknad och kompetensbehov (kapitel 6)

En av de viktigaste faktorema bakom ekonomisk tillväxt är investeringar i ökade kunskaper på alla nivåer i samhället (se kapitel 3).

Arbetskraftens utbildningsstruktur genomgår stora förändringar allt- eftersom nya årgångar kommer in på arbetsmarknaden. Rekryteringen till långa högskoleutbildningar verkar emellertid ha varit svagare än i många andra länder bl.a. beroende på begränsningar i antalet utbild- ningsplatser. Trots att regering och riksdag bedömt att det behövs fler civilingenjörer, naturvetare och tekniker och därför ökat antalet utbild- ningsplatser har antalet behöriga förstahandssökande minskat.

Arbetslösheten skiljer sig kraftigt åt mellan olika utbildningskatego- rier. Även om skillnaderna inte är särskilt stora har såväl män som kvin- nor, oavsett ålder, med högst gnindskoleutbildning i genomsnitt längre arbetslöshetstider än övriga utbildningskategorier. Kortast arbetslös- hetstid har de med lång gymnasial och kort eftergymnasial utbildning. Slutsatsen är att de lågutbildade har både den högsta relativa arbetslös- heten och längsta arbetslöshetstidema medan de universitetsutbildade har låg arbetslöshetsrisk men när de väl blir arbetslösa har de stora svårig- heter att få ett nytt arbete.

Enligt NUTEK:s bilaga till kommitténs betänkande visar scenariobe- räkningarna att det finns stora risker för obalanser mellan utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier. Samtidigt med en potentiell risk för arbetslöshet av storleksordningen 20—25 procent bland de grund- skole- och gymnasieutbildade, finns det en risk för en brist på högskole- utbildade på 20—25 procent. Den slutsats som kan dras av NUTEK:s scenario och SCB:s prognoser är dels att antalet platser vid universitet och högskolor kraftigt måste öka inom de linjer där brister på arbetskraft kan förväntas, dels att volymökningen inte kan ske på bekostnad av sänkt kvalitet i utbildningarna. Det betyder att ytterligare resurser måste tillföras den eftergymnasiala utbildningen.

Lärlingssystemet i gymnasieskolan bör enligt kommitténs uppfattning utvecklas och sättas in i perspektivet av livslångt lärande. Lärlingsut- bildningen måste ske i samarbete mellan gymnasieskolan, kommunerna och arbetsgivarna. Kostnaden för lärlingsutbildningen bör delas mellan staten/konununen och arbetsgivarna.

Studie— och yrkesvägledningen måste förstärkas i alla utbildnings- fonner både till kvalitet och omfattning.

Kommitténs förslag till politik för kompetensutveckling i arbetslivet handlar dels om de krav som måste ställas på den reguljära utbildningen utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv, dels om den kompetensutveckling som måste ske på arbetsplatserna. Arbetsmarknadsutbildningen måste

anpassas till de nya krav som råder och förväntas råda på arbetsmarkna- den.

För att stimulera en omfattande kompetensutveckling på arbetsplat- serna bör staten, arbetsgivarna och arbetstagarna komma Överens om att en viss andel av de anställdas arbetstid bör avsättas för kompetensut- veckling. I första hand bör frågan om kompetensutveckling på arbets- platsema lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Ett rikt- märke kan vara omkring 10 procent av totala arbetstiden. Stora variatio- ner kan förekomma mellan yrken, branscher och arbetsplatser

Inom ramen för Trygghetsrådet och Trygghetsstiftelsen finns i dag möjligheter till kompetensutveckling för uppsagda. Kommitténs upp- fattning är att denna möjlighet skall gälla alla anställda. Denna form av kompetensutveckling bör regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.

Arbetsmarlmadsutbildningen bör kombineras med praktik och leda fram till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Vidare bör utbildningen vara klart arbetsmarknadsinriktad och den enskildes utbildningsval bör prövas mot möjligheterna att komma tillbaka till ett arbete.

Det är angeläget att inom arbetsmarknadsutbildningen göra det möj- ligt att studera inom det reguljära utbildningsväsendet. Arbetsmark- nadsutbildning i kombination med praktik torde bli ett av de viktigaste instrumenten inom ramen för individuella handlingsplaner för att slussa personer från arbetslöshet till arbete.. Det är kommitténs uppfattning att den arbetslöses försörjning under utbildningstiden skall finansieras av omställningsförsäkringen. Det betyder att några särskilda utbildnings- bidrag inte utgår för arbetsmarknadsutbildning.

Det finns en risk med att låta arbetslösa som nyligen lämnat en oavslutad reguljär utbildning erhålla omställningsförsäkring för att komplettera denna utbildning. Det kan leda till att personer väljer att i förtid hoppa av den reguljära utbildningen för att senare komplettera den såsom arbetsmarknadsutbildning. För att undvika detta föreslår kommit— tén att det bör finnas en gräns för deltagande i arbetsmarknadsutbildning i form av reguljär utbildning. Denna gräns bör baseras på ålder och arbetslivserfarenhet.

Samordnad rehabilitering (kapitel 7)

Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslår, tillsammans med Sjuk- och arbetsskadekommittén att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen bildar en sarnverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insat-

ser. Samverkansorganisationen tillförs särskilda medel från respektive myndighet.

Kommittéema föreslår också att arbetsmarknadsinstituten (Ami) i två län på försök bildar en uppdragsmyndighet inom Arbetsmarknadsverkets ram. Avsikten med den försöksverksamheten är att dels förtydliga arbetsmarknadsinstitutens och fönnedlingens roller som producent res- pektive beställare, dels att göra Ami tillgängligt som resurs för övriga aktörer som arbetar med arbetslivsinn'ktad rehabilitering.

Som utgångspunkt för förslaget ligger grundsynen att det både ur individens och samhällets perspektiv är lönsamt att rehabilitera männi- skor och därmed stärka deras konkurrenskraft på arbetsmarknaden. I många fall handlar det om personer som är aktuella hos olika rehabilite- ringsaktörer samtidigt och som vandrar mellan dem. Det kan också gälla personer som till följd av skärpta regler inom försäkringssystemen faller utanför dessa.

Behovet av samordning har framhållits från flera håll och det före- kommer redan lokal samverkan mellan olika aktörer i form av olika för- söksprojekt.

Närings-, regional- och arbetsmarknadspolitik (kapitel 8)

Kommittén har i uppgift att belysa hur arbetsmarknadspolitiken kan samverka med närings- och regionalpolitiska organ på central och regi- onal nivå för att underlätta ny- och småföretagande samt att föreslå hur en bättre samordning mellan de tre politikområdena skall komma till stånd.

Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att under- lätta ny- och småföretagande bör vara att på ett snabbt och effektivt sätt förse företagen med lämplig arbetskraft. Inte bara de arbetslösa utan också de företag som rekryterar arbetskraft bör gynnas av kommitténs förslag om individuella handlingsplaner (se kapitel 4) och arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som innehåller ett ökat inslag av praktik och som kan anpassas till lokala och individuella förutsättningar (se kapitel 5).

Kommittén betonar vikten av entydiga och samordnade centrala sig- naler i riktning mot samverkan och samordning av de tre aktuella poli- tikområdena. Det är inte tillräckligt med principiella uttalanden om vikten av samordning. Statsmaktema bör i olika frågor ställa tydliga krav på konkret samarbete mellan de regionala aktörema. Tydliga exempel måste ges på att departement och centrala myndigheter inom de olika politikområdena faktiskt arbetar ihop och drar åt samma håll. Starka signaler måste ges till regionerna att det är dags att bryta upp gamla blockeringar som hindrar samarbete.

Länsstyrelsens huvudansvar som regional motor när det gäller stra- tegiskt regionalt utvecklingsarbete kring tillväxt och sysselsättning måste bli tydligare. Detta kan föranleda författningsändringar. Här bör hänsyn tas till eventuella ställningstaganden från statsmaktemas sida med anledning av Regionberedningens förslag. Det bör ankomma på den sittande Företagsstödskommittén att lägga fram närmare förslag i frå- gan. Regionala och lokala nätverk kan utgöra en viktig grund för sam- arbetet mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén förutsätter att Företagsstöds— kommittén kommer att undersöka förekomsten av överlappningar mel- lan olika regional-, närings- och arbetsmarknadspolitiska stödsystem och om dessa i så fall är av sådan omfattning och karaktär som motiverar ändringar av regelsystemen.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken (kapitel 9)

Kommunerna har ökat sitt engagemang inom arbetsmarknadspolitiken under den nuvarande höga arbetslösheten.

I februari 1996 hade ca 80 000 personer åtgärdsplatser via kommu- nens medverkan. Korrununen tar redan i dag ett stort praktiskt ansvar för den statliga arbetsmarknadspolitiken och skjuter också till medel.

Utfommigen av en omställningsförsäkring och ersättningsfonnema efter en ”bortre parentes” utreds av den s. k ARBOM-utredningen. Oberoende av hur den ekonomiska ersättningen till individen kommer att utformas efter den ”bortre parentesen” måste den enligt kommittén kopplas till krav på åtgärder från såväl samhällets som den arbetslöses sida. Verksamheter måste komma i gång som är meningsfulla och som förbereder för reguljärt arbete

Kommunen bör få ett ökat inflytande över arbetsmarknadspolitiken. Kommitténs förslag till förenklat och decentraliserat åtgärdssystem kombinerat med ökat inflytande för kommunen genom den föreslagna styrelserepresentationen underlättar en sådan utveckling. Därmed får kommunerna ökade möjligheter att koppla ihop sina långsiktiga sats- ningar med de statligt styrda arbetmarknadspolitiska satsningarna. Statligt dimensionerad och styrd arbetsmarknadspolitik i nära samverkan med lokal kompetens leder till bättre lösningar för individerna.

Organisatoriska konsekvenser (kapitel 10)

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att komma med förslag om Arbets- marknadsverkets organisation. Kommittén redovisar emellertid övervä- ganden som gjorts inom verket med anledning av riksdagens beslut om

generella besparingskrav på alla myndigheter. Arbetsmarknadsverkets förslag innebär att väsentliga delar av länsarbetsnämndemas administra- tion och viss annan tjänsteproduktion som är gemensam för hela landet sammanförs till en ny organisatorisk enhet. Med anledning av de övervä- ganden som gjorts inom Arbetsmarknadsverket om att behålla nuvarande länsorganisation uttalar kommittén att för- och nackdelar med att sam- manföra länsarbetsnämnder till större regioner bör övervägas.

Utvärdering (kapitel 10)

Det finns enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning starka skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarlmadspolitiken. Detta motiveras med att de arbetsmarknads- politiska åtgärderna har fått mycket stor omfattning och att kommittén föreslår ökad målstyming samt en friare medelsanvändning för Arbets- marknadsverket. Kontinuerliga utvärderingar är en viktig förutsättning för effektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Det finns för- och nackdelar med olika institutionella former för utvärderingen. Det är viktigt att utvärderingar utförs på flera olika håll, så att olika studier av arbetsmarknadspolitiken kan balansera varandra. På så vis skapas förutsättningar för mångfald i frågan om metoder och grundläggande synsätt.

En utveckling i denna riktning har också skett på senare år. Den aka- demiska utvärderingsforskningen har intensifierats. Det har blivit mer debatt mellan akademiska forskare och olika forskningsrapporter har utsatts för kritisk granskning. AMS utredningsenhet har blivit mer aktiv när det gäller att granska innehållet i olika forskarrapporter. Detta är enligt kommitténs uppfattning en välkommen utveckling som bör bidra till en generellt högre kvalitet på utvärderingar av arbetsmarknadspoliti- ken.

Kommittén anser att det finns anledning att närmare överväga de institutionella formema för kvalificerad akademisk utvärderingsverk- samhet inom det arbetsmarknadspolitiska området. Här är alternativa lösningar tänkbara. Ett alternativ skulle kunna vara att ett fristående utvärderingsorgan inrättas, ett annat att befintliga institutioner, exem- pelvis EFA, HSFR och Rådet för arbetslivsforskning, förstärks. Vidare finns enligt kommitténs uppfattning skäl att förstärka resurserna i Arbetsmarknadsdepartementet för utvärderingsverksamhet och bedöm- ning av forskningsresultat som tagits fram inom den akademiska forsk- ningen, speciellt om kommitténs förslag om ökad målstyming för Arbetsmarknadsverket genomförs.

Utredningsuppdraget

Direktiven

Arbetsmarknadspolitska kommittén tillkallades i november 1993 med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Enligt direktiven (dir. 1993: 132) skulle följande huvud- frågor behandlas:

' hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främja tillväxt och en fullgod sysselsättning i hela landet? 0 hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur bör de se ut i framtiden? . hur påverkas arbetsmarknadspolitiken av EES-avtalet och en even- tuell anslutning till Europeiska unionen? . hur bör arbetsmarknadspolitiken avgränsas och samspela med andra politikområden? ' hur kan arbetsmarknadspolitiken motverka utslagning av svaga grup- per på arbetsmarknaden? 0 hur kan arbetsmarknadspolitiken bidra till att skapa nya arbetstillfäl- len genom ny- och småföretagande? 0 hur bör Arbetsmarknadsverkets struktur utformas och dimensione- ras? 0 hur kan den nuvarande styrningen och kontrollen av arbetsmarknads- politiken förbättras?

Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1994171) utvidgades kommitténs uppdrag till att se över arbetslöshetsersättningen vad gäller bl.a. rundgången mellan åtgärder och arbetslöshetsersättning.

Efter regeringsskiftet hösten 1994 aviserade den socialdemokratiska regeringen ändrade direktiv för kommittén. I januari 1995 fick kommit- tén nya ledamöter. I slutet av mars 1995 fick kommittén nya direktiv (dir. 199533). Kommitténs uppdrag förändrades därmed på några punkter.

Utgångspunkten för kommitténs fortsatta arbete var att analysera följande huvudfrågor:

0 hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främja en balanse- rad tillväxt och sysselsättning i hela landet? 0 hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre bidra till att stödja kompe- tensutvecklingen i arbetslivet? . hur kan arbetsmarknadspolitiken främja en expansion i näringslivet, bidra till ny- och småföretagande och till ökad flexibilitet på arbets- marknaden? 0 hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur bör de utformas i framtiden? . hur kan de aktiva inslagen i arbetsmarknadspolitiken förstärkas? . hur kan arbetsfönnedlingsverksamheten stärkas? . hur kan arbetsmarlmadspolitiken bättre motverka könssegregeringen på arbetsmarknaden? . hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre stödja svaga grupper på arbetsmarknaden?

Uppgifterna i de tidigare direktiven om organisationsfrågor, frågorna inför medlemskapet i EU och arbetslöshetsförsäkringens tekniska ut- formning utgick.

Kommitténs direktiv återges i sin helhet i bilaga 5.

Andra kommittéer och utredningar av betydelse för vårt arbete

Följande utredningar med uppdrag som anknyter till och delvis överlap- par arbetsmarknadspolitiska kommitténs arbete har efterhand tillsatts:

Utredningen om medicinska kontroller i arbetslivet

Invandrarpolitiska kommittén 1995 års arbetstidskommitté

Kommissionen om den svenska arbetsrätten Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning Utredningen om kvinnors arbetsmarknad

Storstadsutredningen

Sjuk- och arbetsskadekommittén

Studiestödsutredningen

Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna . Utredningen om översyn av statligt företagsstöd

I kommitténs uppdrag ingår att samråda med angränsande utredningar. Med hänsyn till arbetsläget i de olika utredningarna har arbetsmark- nadspolitiska kommittén inte fullt ut kunnat leva upp till detta uppdrag. Utöver våra egna direktiv har vi även haft att ta hänsyn till kommit-

tédirektiven tilll samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovis-

ning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992150), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att redovisa de jämställd- hetspolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 19943124).

Expertrapporter

I direktiven (dir. 1993zl32) fick kommittén uppdraget att se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning. Som ett led i detta arbete och för att utvärderingen av dagens arbets- marknadspolitik skulle bli så fullständig som möjligt gav kommittén tre utländska forskare i uppdrag att belysa och utvärdera den svenska arbetsmarknadspolitiken. Deras resultat har tidigare publicerats i en sär- skild forskarrapport (SOU 1995:39) Några utländska forskares syn på svensk arbetsmarknadspolitik.

Kommittén har också gett ett antal svenska forskare i uppdrag att studera olika aspekter på arbetsmarknaden och arbetsmarknadspolitiken som underlag till betänkandet. Rapporterna återfinns som en särskild bilagedel till betänkandet.

Följande expertrapporter har utarbetats på uppdrag av kommittén. Författarna svarar själva för innehållet.

. Arbetsgivares rekryteringsbeteende En intervjuundersökning ana- lyserar bl.a. arbetsgivares sök- och urvalsprocesser.

' Scenario för svenska industriarbeten handlar bl.a. om vilka industri- arbeten som utvecklas i den redan etablerade industrin, vad som kan vara grogrund för nyföretagande och tillväxtföretag samt vilka krav på kunskap och kompetens som ställs på nya arbeten över en 15-årsperiod.

' Den aktiva arbetsmarknadspolitiken och sysselsättningen — en teo- retisk referensram redovisar arbetsmarknadspolitikens möjligheter och begränsningar ur ett teoretiskt perspektiv.

' Ett puzzelförsök — matchning mellan utbud och efterfrågan av olika utbildningskategorier år 2010 beskriver ett återhämtningsscenario som leder fram till fil" sysselsättning år 2010 och hämtar in det som gått förlorat under de senaste årens kris.

. Hur söker arbetslösa ungdomar jobb? beskriver och analyserar ung- domars sökbeteende med hjälp av material från en undersökning av stockholmsungdomar. Två frågor står i fokus: hur söker ungdomar arbete och vilka faktorer ligger bakom deras sökbeteende.

. Arbetslösas sökaktivitet ger svar på frågor om vid vilken tidpunkt det är lämpligt att sätta in en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och beskri- ver hur, och med vilken intensitet, arbetslösa söker arbete på den svenska arbetsmarknaden.

. Effekter av arbetsmarknadspolitik en översikt av svensk empirisk forskning behandlar dels vad man vet om arbetsmarlmadspolitikens effekter i Sverige, dels vilka slutsatser som kan dras av dessa kunskaper för den framtida arbetsmarknadspolitiken.

. Arbetslöshetens orsaker handlar om vad som bestämmer jämvikts- arbetslösheten, arbetslöshetens dynamiska anpassning och alternativa förklaringar till arbetslöshetsutvecklingen i Sverige.

. Personaluthyrning och icke-ojentlig arbetsförmedling utgör en uppföljning av avregleringen av det offentliga arbetsförmedlings- monopolet och lättnader i regleringen av personaluthyrnings-

belyser synen på arbetet och bakomliggande drivkrafter.

. Framtida tillgång och efterfrågan på utbildade konsekvensberäk- ningar för år 2010 — redovisar beräkningar av behovet av utbildade av olika slag, grundade på 1995 års långtidsutrednings basscenario över den ekonomiska utvecklingen, samt en framskrivning av befolk- ningens utbildningsstruktur, givet ett i princip oförändrat utbildnings- system.

Arbetets bedrivande

Kommittén och sekretariatet och har gjort en studieresa till Blekinge län och träffat representanter för länsarbetsnämnden, arbetsförmedlingen, länsstyrelsen, näringslivet, socialnämnden, försäkringskassan och kom- munen i syfte att bilda sig en uppfattning om arbetsmarknadspolitiken.

Vidare har sekretariatet tillsammans med sjuk- och arbetsskade- kommitténs sekretariat besökt länsarbetsnämnden, Ami och försäkrings- kassan i Göteborg för att närmare studera den yrkesinriktade rehabilite- ringen.

Kommittén har haft ett nära samarbete med sjuk- och arbetsskade- kommittén. De båda kommittéma har anordnat två hearingar och, dess- utom utgivit skriften (SOU 19941148) Förtidspension en arbetsmark- nadspolitisk ventil?

branschen. . Drivkrafter för arbete: Attityder och värderingar i arbetskraften I 1 l l

Sekretariatet har haft ett antal informella kontakter med centrala, re- gionala och lokala myndigheter och organisationer och med enskilda per- soner

Arbetsmarknadsutvecklingen

1.1 Utgångsläget för 1990-talet

Den svenska arbetsmarknaden fungerade på många sätt väl i flera årtionden fram till 1990. Arbetskraftsdeltagandet ökade successivt i takt med kvinnornas inträde på arbetsmarknaden. Andra länder led av en ihållande arbetslöshet på allt högre nivå medan Sverige verkade ha funnit ett sätt att undvika stagflationen. Utvecklingen efter 1970 framgår av följande diagram:

Diagram 1. Befolkning, sysselsättning och arbetslösa, 16—64 år, 1970—1995.

rss,, m.m.-,,”,

,. , ,

3000

10004al

2000

1000

.,I

. .- 4- apr.-. : ,..., . _ - n .- , a a )

.» .», _ , _a _ ,, m .- >ååf䣀2sqcctwrå$c""_ __” ' vyeåoåéååctgss' '

Kalla: Arbetskraftsundersökningarna (SCB).

Sysselsättningen ökade under perioden 1970—1990 med ca 750 000 personer. Ökningen bestod nästan helt i ökad kvinnlig sysselsättning (se tabell 1 i slutet av detta kapitel). Arbetskraftstalen ökade något mindre eftersom, som framgår av diagrammet, befolkningen i åldern 16—64 år också ökade, mer bestämt med ca 235 000 personer. Arbetskraftstalen minskade marginellt för männen, till 86,6 procent, men ökade för kvinnorna från 59,3 till 82,3 procent. Skillnaderna mellan kvinnor och män är alltjämt stora på arbetsmarknaden men detta syns numera inte så mycket i arbetskraftstalen.

Bakom det till det yttre odramatiska förloppet fram till 1990 ryms flera långsiktigt viktiga förändringar. Hur sysselsättningsökningen fördelade sig på olika sektorer framgår av följande diagram (som på grund av statistikomläggningar börjar med år 1976):

Diagram 2. Sysselsättningen inom olika sektorer, 1976—1995.

5000 4000 53000 3 % v-zooo 1000 o å å så; % å så % å ä ä

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

Sett över hela efterkrigstiden har sysselsättningsökningen i första hand gått till den offentliga sektorn. Ökningen var mycket stark på 1970-talet, fortsatte in på 1980-talet men mycket långsamt efter 1985. Ökningen låg helt på den kommunala delen (landsting och kommuner). Den statliga sysselsättningen nådde sin topp omkring 1980 och föll sedan långsamt fram till 1990. Den enskilda sektorn minskade hela 1970-talet och fram till mitten av 1980-talet men expanderade starkt under dess senare del. Ökningen låg främst på tjänstesektorn men även industrin visade en viss ökning efter 1983.

Arbetslösheten var i både historiskt och internationellt perspektiv mycket låg fram till 1980. Efter en försämring av arbetsmarknadsläget i början av 1980-talet, med en topp 1983 på 3,5 procents arbetslöshet, återgick arbetsmarknaden mot slutet av 1980-talet till ett mer gynnsamt läge. Sysselsättningen ökade starkt och arbetslösheten sjönk som lägst (i årstal) till ca 65 000 personer (1989), motsvarande 1,5 procent av arbetskraften. De höga arbetskraftstalen och den låga arbetslösheten gav Sverige en internationellt unik position. Drygt 83 procent av Sveriges befolkning i åldern 16—64 år var sysselsatt 1990. En högre syssel- sättningsandel har aldrig, vare sig tidigare eller senare, registrerats i en marknadsekonomi. Sverige tycktes undgå den europeiska sjukan med en arbetslöshet som bet sig fast på allt högre nivåer.

Arbetsmarknadsläget var således, om man ser till det höga arbets- kraftsdeltagandet och den låga arbetslösheten, vid ingången till 1990- talet mycket gynnsamt. Men denna bedömning måste modifieras med hänsyn till att det rådde en högkonjunktur med starka tecken på överhett- ning på arbetsmarknaden. Arbetskraftstalen var höga men de inklu- derade en mycket hög frånvaro, historiskt och internationellt. Till en del berodde denna på politiskt beslutade ledigheter, t.ex. för studier och vård av barn. Sjukfrånvaron var också mycket hög. Den samlade arbets- insatsen — räknad i arbetade timmar — i Sverige var hög men inte så unik som det höga arbetskraftsdeltagandet antydde.

Andra oroande tecken var den höga inflationen och en lönebildning som regelbundet gav årliga ökningstal på 8—10 procent, vilket tenderade att leda till kostnadskriser med devalveringar som följd. Med tanke på de goda tiderna var inte heller budgetläget tillfredsställande och den ekonomiska tillväxten var relativt låg. Den medgav i genomsnitt ingen reallöneökning alls under perioden 1974—1994 och många yrkesgrupper hade lägre reala årsinkomster 1990 än de hade 1970. Alla dessa problem som ibland går under samlingsbeteckningen strukturproblem kunde dock inte för flertalet skymma att arbetsmarknadsläget faktiskt var gott vid ingången till 1990-talet.

1.2 Nedgången 1990—1993

Arbetsmarknadsläget började försämras hösten 1990. Nedgången blev längre och kraftigare än någon gång tidigare efter kriget och varade fram till 1994 då en vändning kunde skönjas.

Sysselsättningen

Nästan hela sysselsättningsökningen mellan 1970 och 1990 raderas ut på några få år 1990—1994 (se diagram ovan och tabeller i slutet av kapitlet tabellerna går tillbaka till 1987 och bygger på de nyligen reviderade siffrorna i AKU). Trots en befolkningsökning på ca 100 000 personer (16—64 år) minskade antalet sysselsatta män med drygt 300 000 och kvinnor med ca 250 000. Det motsvarar drygt 12 procent av arbets- kraften 1990. Andelen sysselsatta av befolkningen minskade således kraftigt, från en toppnivå 1990 83,1 procent till 71,5 procent 1994. Männens sysselsättningsandel minskade från 85,2 till 72,3 och kvinnornas från 81,0 till 70,6 procent.

Nedgången drabbade i stort sett alla delar av ekonomin men med olika kraft. Den drabbade först och starkast den privata sektorn som framgår av diagram 2 ovan. Nedgången i olika delar av näringslivet framgår av följande diagram (det bör observeras att summan av dessa delar omfattar mer än den privata sektorn):

Diagram 3. Sysselsättningen i enskild sektor, 1987—1995.

1 250

1 000

750

1000-tal

500

250

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

Nedgången i sysselsättningen var inledningsvis tydligast inom industrin som noterade en fallande sysselsättning redan från mitten av 1990. Först drabbades transportrnedelsindustrin och den mer kapitalintensiva industrin som gruvindustri, pappers- och massaindustri samt järn- och stålverk. Här återfinns de delar av näringslivet som är mest utsatta för konkurrens och känsligast för svängningar i konjunkturen. De mer kun- skapsintensiva näringsgrenarna klarade sig något bättre liksom, inledningsvis, de icke-konkurrensutsatta delarna av ekonomin. Totalt drabbades industrin av en nedgång med över 200 000 personer 1990— 1994 eller ca 23 procent.

Den minskade efterfrågan ledde efterhand till att även de hemma- marknadsorienterade delarna av näringslivet noterade en fallande syssel- sättning. Handel och transporter minskade kontinuerligt fram till 1993,

med ca 12—13 procent, medan finansiell verksamhet (banker och försäk- ringsbolag m.m.) i stort sett inte minskade alls. Byggsysselsättningen började minska först hösten 1991 men nedgången där förstärktes av effektema av sjunkande fastighetsvärden och kraftigt höjda realräntor. Byggbranschen kom därför att bli den bransch som drabbades relativt sett hårdast av alla med en nedgång på ca 30 procent 1991—1994.

Den offentliga sektorn drabbades relativt sent av nedgången i sysselsättning. Denna sektor är inte så starkt påverkad av efterfrågefluk- tuationer på marknaden till en viss del (arbetsmarknadspolitiska åtgärder) är variationen motkonjunkturell. Men den drabbades av för- sämrade offentliga finanser. Nedgången var måttlig under 1991 och 1992 men ökade i takt under 1993 och 1994 för att åter dämpas 1995 (som framgår av diagram 2 ovan och tabeller i slutet av kapitlet). Totalt minskade antalet sysselsatta i offentlig sektor med nästan 300 000 personer 1990—1995. Den relativa nedgången var därmed betydligt större för offentlig än för privat sektor sett över hela perioden 1990— 1995. Den privata sektorns andel steg med andra ord från 63,1 procent 1990 via 62,1 procent 1992 till 65,6 procent 1995.

Fördelningen på olika delar inom den offentliga sektorn framgår av följande diagram:

Diagram 4. Sysselsättningen i offentlig sektor, 1987—1995.

1000

800

600

1000-tal

400

200

352 %

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

1987 1989

En stor del av den starka nedgången inom staten förklaras av kommu- naliseringen av skolan och av bolagiseringar (som innebär att verksamheten räknas till den privata sektorn). Nedgången inom den samlade kommunala sektorn är mer begränsad (kommunaliseringen av skolan är ett av skälen) men ändå anmärkningsvärd. Den långsiktiga ökningen inom kommuner och landsting hade visserligen försvagats efter 1985 men antalet sysselsatta nådde sin topp i början av 1990-talet. Inom den kommunala sektorn ligger nedgången helt på landstingen (på grund av ÄDEL-reformen med en överföring av verksamhet från landsting till primärkommuner). .

Nedgången i sysselsättningen drabbade således den offentliga sektorn i början av krisen måttligt och sent jämfört med t.ex. industrin. Efter flera årtionden av ökning, med en historisk topp 1990, minskar dock antalet sysselsatta kraftigt i den offentliga sektorn under den senare delen av krisen. Sett över hela perioden 1990—1995 drabbas den offentliga sektorn i stort sett lika starkt som industrin.

De regionala effektema av nedgången var tämligen enhetliga (se tabell 9). En uppdelning på storstadslän, skogslän och övriga län visar att sysselsättningen i den privata sektorn minskar i alla dessa regiontyper men starkast i storstadslänen fram till 1993. Vändningen kommer också tidigare (under 1993) i skogslänen men är något mindre påtaglig än i storstadslänen och övriga län som ökar starkt under 1994 och 1995. Den offentliga sysselsättningen minskar svagt i skogslänen, starkast i storstadslänen. Antalet förvärvsarbetande 20—64 år utvecklas också anmärkningsvärt lika i alla län 1990—1993 — i genomsnitt minus 13,8 procent, från minst minus 10,6 procent i Uppsala län till högst minus 16,0 procent i Västmanlands län. Uppsala län tillhör de län som drabbats minst av sysselsättningsnedgången under 1990-talet.

Skillnaderna mellan olika regioners sysselsättning har således snarast minskat under 1990-talets konjunktumedgång. En förklaring är att såväl industrin och byggverksamheten som den offentliga sektorn har drabbats, om än i olika takt. Orter med olika slags näringslivsstruktur har därför drabbats ganska lika. Särskilt för en del mindre orter, med ensidigt beroende av enstaka industriföretag, fick dock företagsned- läggelser och driftsinskränkningar genomgripande effekter.

Det försämrade arbetsmarknadsläget drabbade däremot olika åldersgrupper mycket olika (tabell 6). Först och hårdast drabbades ung- domar under 25 år. Antalet sysselsatta i åldersgruppen 16—24 år minskade mellan 1990 och 1994 med 40 procent eller, i antal, med ca 290 000 personer. Andelen sysselsatta av befolkningen i denna åldersgrupp minskade därmed från ca 66 procent till ca 41 procent. Minskningen gällde främst den yngsta gruppen 16—19 år där nästan alla numera går i gymnasieskolan. För åldrarna 25—54 år och 55—64 år var

minskningen i antalet sysselsatta 6 respektive 11 procent. Ungdomarna kom därmed att svara för mer än hälften av hela sysselsättnings- minskningen. Det stora bortfallet av ungdomar från svenskt arbetsliv framstår som ett av den ekonomiska krisens mest omvälvande resultat.

Det försämrade arbetsmarknadsläget drabbade först och hårdast sådana näringsgrenar som i hög grad domineras av män, t.ex. industrin och byggbranschen. Sysselsättningen minskade därför inledningsvis något starkare för männen än för kvinnorna som framgått ovan. Den faktiskt arbetade tiden i genomsnitt per person i totalbefolkningen minskade också kraftigt för män, särskilt för yngre män, åren 1991— 1993. Kvinnoma upprätthöll sin arbetstid något bättre, särskilt äldre kvinnor. Mönstret mellan kvinnor och män har alltså blivit något mer likartat, i varje fall för yngre och äldre åldersgrupper, (se diagram i slutet av kapitlet).

Däremot kvarstår mycket stora skillnader i deltidsarbete. En ringa andel av männen (ca 9 procent) arbetar deltid jämfört med omkring 40 procent av kvinnorna. En annan viktig skillnad mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden är att de har mycket olika yrken — vilket i sin tur till stor del beror på att de har mycket olika typer av utbildning — och där är mönstret över tiden mycket stabilt. Kvinnornas situation på arbetsmark- naden kartläggs i en särskild utredning som skall vara färdig i mars 1996.

Sysselsättningen för invandrarna och då särskilt de utländska med- borgarna utvecklades redan under 1980-talets utdragna högkonjunktur mindre gynnsamt än för den infödda befolkningen. Nedgången i början av 1990-talet innebar en dramatisk försämring med en minskning av andelen sysselsatta från ca 75 procent 1990 till ca 55 procent 1994 för de utrikes födda. Nedgången var ärmu kraftigare för de invandrare som inte blivit svenska medborgare. För dem minskade andelen sysselsatta från ca 72 procent till ca 45 procent. Långt under hälften av den vuxna befolkningen bland de utländska medborgama har numera någon form av reguljär sysselsättning. Invandramas situation på arbetsmarknaden beskrivs utförligt i invandrarutredningens delbetänkande Arbete till invandrare (SOU 1995:76).

Arbetslösheten

Den öppna arbetslösheten nådde 1989 med 1,5 procent sin lägsta nivå sedan 1970. Den började öka från hösten 1990, i stort sett lika för kvinnor och män. Arbetslösheten under 1990-talet framgår av följande diagram:

Diagram 5. Arbetslösheten, 1987—1995.

500 400

300

1000-tal

200

100

1987 ååå 1991 1992 1993 1994 1995

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

Arbetslösheten steg snabbt efter 1990 och nådde sommaren 1993 sin högsta nivå med 435 000 personer eller drygt 10 procent av arbetskraften och i genomsnitt för 1993 ca 360 000 eller 8,2 procent. En så hög arbetslöshet hade Sverige inte varit i närheten av under hela efterkrigstiden. Arbetslösheten var under 1993 närmare 50 procent högre för männen än för kvinnorna vilket återspeglar den starka nedgången inom industri och byggnadsverksamhet. Efter 1993 har arbetslösheten sjunkit men mycket långsamt.

Arbetslöshet är emellertid inget entydigt begrepp och kan beskrivas med flera kompletterande mått. Arbetskraftsundersölmingama (AKU) redovisar således också tal över antalet latent arbetssökande och antalet undersysselsatta. Latent arbetssökande är sådana som skulle vilja ha jobb men som inte söker av skäl som att det inte finns några jobb att söka. Undersysselsatta är personer som av arbetsmarknadsskäl arbetar mindre än de vill göra. Omfattningen av dessa grupper har ökat starkt under 1990-talet och har under senare år överstigit en halv miljon personer.

En mycket stark ökning skedde också av antalet personer i arbets- marknadspolitiska åtgärder i form av arbete och utbildning. En del av dessa åtgärder Samhall, lönebidrag, offentligt skyddat arbete — är avsedda för arbetshandikappade. De har en mer permanent karaktär och klassas därför vanligen som icke konjunkturberoende åtgärder. De har under hela 1990-talet haft en omfattning på omkring 80 000 personer,

med tendens till minskning. Antalet personer i konjunkturberoende åtgärder framgår av följande diagram:

Diagram 6. Konjunkturberoende åtgärder, 1990—1995. 700 600 500

400

1000-tal

300 ...............

200

100

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB) och statistik från AMS.

%.

1991 1992 1993

Arbetslöshetens omfattning får en helt annan dimension om man (utöver den öppna arbetslösheten) också inkluderar arbetsmarlmadspolitiska åtgärder men tidsmönstret är likartat bortsett från ”sommarpuckeln” i AKU när åtgärderna dras ned. Det berättigade i en sådan sammanslag- ning kan dock diskuteras en del skulle ha fått vanliga jobb om pengar inte satsats på åtgärder. Samtidigt skulle problemets dimension framstå som ännu större om man också inkluderade ej konjunkturberoende grupper som latent arbetssökande (som dock i viss mån överlappar personer i åtgärder), undersysselsatta och åtgärder för handikappade. Ytterligare en grupp av intresse är förtidspensionerade. De uppgick till nästan 370 000 personer 1990 för att stiga något varje år till drygt 420 000 1994. Antalet förtidspensionerade har över en längre period varit mycket stabilt.

Med ett sådant vitt arbetslöshetsbegrepp kan det vara svårt — och inte helt meningsfullt — att ange ”arbetslöshetstalen” i procent av arbets- kraften, eftersom många av dem som då räknas som arbetslösa inte ingår i arbetskraften. Redan ett mer begränsat mått, som inkluderar öppen arbetslöshet och åtgärder enligt diagrammet ovan, ger dock betydligt högre tal för arbetslösheten. Som högst var den över 650 000 personer

vilket motsvarar ca 15 procent av arbetskraften. Om man därtill inräknar en halv miljon latent arbetssökande och undersysselsatta omfattar arbetslösheten mer än en miljon personer att jämföra med en befolkning på omkring 5,5 miljoner ( 16—64 år).

Det är också av vikt att särskilja långtidsarbetslösheten (tabell 7). Dess andel av den totala arbetslösheten är, föga överraskande, särskilt hög för de äldre. För gruppen 55—64 år har andelen under 1990-talet legat runt 50 procent med tendens till ökning. Gruppen 25—54 år har en lägre andel långtidsarbetslösa men ökningen har varit större, från ca 15 procent 1990 till ca 40 procent 1994. Den yngsta gruppen, 16—24 år, har lägst nivå men störst höjning, en fyrdubbling från ca 7 till närmare 30 procent. Det är tämligen små skillnader mellan könen. Arbetslösheten har varit något större för männen och det gäller även andelen långtids- arbetslösa. Under 1995 har andelen långtidsarbetslösa minskat något.

Sverige har i internationell jämförelse fortfarande en låg andel lång- tidsarbetslösa, vare sig man drar gränsen vid 6 månader (som i Sverige) eller vid ett år (som man vanligen gör utomlands). Förklaringen till den låga andelen långtidsarbetslösa låg tidigare till en del i den låga arbets- lösheten. En annan förklaring är den stora volymen av arbetsmarknads- politiska åtgärder som förhindrar långtidsarbetslösheten och i viss mening döljer problemets omfattning.

Man kan få en belysning av problemet genom att också studera antalet långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen se diagram 7. Antalet ökade starkt under åren 1991—1993 men tenderade att plana ut under 1994 och 1995 för att sedan öka kraftigt hösten 1995, ännu ett tecken på avmattning. Dessutom har andelen långtidsinskrivna ökat under perioden, från ca 20 procent 1991 till en nivå på ca 50 procent 3— 4 år senare (inskrivna över 1 år) och från ca 5 procent 1991 till närmare 30 procent 3—4 år senare (inskrivna över 2 år). Se vidare Lars Calmfors artikel i Arbetsmarknad & Arbetsliv 1995, nr 1.

Diagram 7. Antal långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen, 1991—1995.

600

500

400

300

1000-tal

200

100

*— N N m t') 03 m 03 m 03 3 3.5 3 å få å % 3 "=.?

Källa: Statistik från AMS.

Personer som varit inskrivna under lång tid på arbetsförmedlingen brukar varva perioder av arbetslöshet med perioder av placering i åtgärd och perioder av arbete. Det är vad som brukar kallas rundgången i systemet. I november 1994 genomförde Arbetsmarknadsstyrelsen en mer omfattande bearbetning av den information som fanns tillgänglig om de 206 000 personer som vid den tidpunkten hade varit inskrivna vid förmedlingen mer än 2 år. I genomsnitt hade dessa långtidssökande varit inskrivna i tre år. Hälften av tiden hade tillbringats utan arbete, 30 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och 20 procent i arbete. I genomsnitt hade de långtidsinskrivna växlat mellan arbetslöshet, åtgärder och arbete närmare sex gånger under sin inskrivningsperiod.

Den regionala fördelningen av arbetslösheten har ett stabilt mönster under hela perioden. Arbetslösheten är störst i skogslänen men ökningen (i procentenheter) är i stort sett lika stor i storstadslänen och övriga län. Det betyder att den procentuella ökningen är minst för skogslänen och störst för storstadslänen. Uppsala län ligger på storstadsnivå, klart lägre än Malmöhus län (som tillhör storstadslänen).

Arbetslösheten drabbade olika åldersgrupper jämnare än nedgången i sysselsättningen (tabell 6). Ökningen i den öppna arbetslösheten drabbade dock ungdomarna särskilt tydligt, med en uppgång från drygt 3 procent 1989 till över 18 procent 1993 medan arbetslösheten i övriga åldrar ökade från drygt 1 procent till ca 6 procent. Arbetslösheten mildrades av att ungdomarna alltmer övergick i fortsatta studier på gymnasie- och högskolenivå. Det torde förklaras av både det akuta

arbetsmarknadsläget och mer långsiktiga faktorer (det ökade behovet av utbildning). Sysselsättningen för åldersgruppen 16-24 år minskade med ca 300 000 personer från 1989 till 1994 men samtidigt ökade antalet personer i utbildning med ca 115 000 en stor ökning men långt ifrån tillräcklig för att förhindra en starkt ökad arbetslöshet. Det bör samtidigt uppmärksammas att de höga siffroma för ungdomsarbetslösheten gäller de i yngre åldrar, särskilt 16—19 år, av vilka relativt begränsade delar tillhör arbetskraften.

Nästan alla ungdomar fortsätter numera i det treåriga gymnasiet. Den intressanta frågan är vart de tar vägen efter gymnasiet. Det framgår av följande diagram som visar vad ungdomarna gjorde i november samma år som examensåret.

Diagram 8. Verksamhet efter avgång från gymnasiet i november samma år som avgångsåret, 1987—1993.

100%

50%

056

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa: Utbildningsstatistik (SCB).

Diagrammet ger en överblick över utvecklingen: hur antalet förvärvs- arbetande starkt sjunker efter 1990 och alternativen i stället ökar: studier av olika slag, arbetslöshet m.m. Bakom denna bild döljer sig stora olikheter mellan olika grupper. Några illustreras i nästa diagram.

Diagram 9. Förvärvsarbetande bland avgångna från gymnasiet och högskolan ett år efter examen, 1988—1993.

10096

50%

O% 552

1989 1991 1992 1993 &

Källa: Utbildningsstatistik (SCB).

Diagrammet återger den starka nedgången i förvärvsarbete för nyut- examinerade under 1990-talet. Nedgången är starkast för gymnasieav- gångna. Krisen märks mindre för dem som lämnat högskola eller universitet. Bilden visar också att kvinnor genomgående har högre förvärvstal. Skillnaderna är ännu större om man ser på verksamhet samma år (= november) som examen men det förklaras sannolikt av manlig militärtjänst. Det är också skillnader mellan yrkeslinjer och teoretiska linjer på gymnasiet. De som går teoretiska linjer fortsätter i större utsträckning med vidare studier och har därför lägre övergång till förvärvsarbete men minskningen i andelen förvårvsarbetande är större för dem som har gått yrkeslinjema.

En nedgång i sysselsättningen för gnipper och områden implicerar ofta en motsvarande ökning i arbetslösheten men sambandet är, som redan framgått, inte alls entydigt. Många som förlorar jobbet kommer att lämna arbetskraften och registreras därmed inte som arbetslösa medan andra alltjämt söker ett arbete.

Den öppna arbetslösheten har nått rekordnivåer men återspeglar ändå inte den fulla omfattningen av problemen. Antalet personer i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder har också expanderat på ett sätt som knappast varit avsett. Innebörden kan sägas vara att arbetsmarknadspolitiken har ställts inför orimligt svåra uppgifter eller inför uppgifter som den inte varit avsedd att lösa.

Sysselsättningsnedgången drabbade olika sektorer och grupper i olika takt. På liknande sätt drabbade arbetslösheten männen först (industrin) och kraftigast (byggnadsverksarnhet). Kvinnorna återfinns främst inom näringsgrenar som drabbades senare (offentlig verksamhet). Uppgången i arbetslöshet blev därmed mindre för kvinnorna. Den ökade arbetslös- heten drabbade också först yngre personer medan åldersgruppen 55—64 år under perioden 1991—94 hade en lägre öppen arbetslöshet än övriga. Den enkla förklaringen torde vara att de äldre med ofta lång anställ- ningstid hade lättare att behålla jobben än de yngre och att de yngre dessutom hade stora svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

Arbetskraften

Den starka minskningen i sysselsättningen 1990—1994 motsvarades inte helt av en ökning i arbetslösheten. Antalet sysselsatta minskade med ca 550 000 medan antalet arbetslösa ökade med omkring 265 000 personer. Det innebär att antalet personer i arbetskraften minskade 1990—1994 med nära 300 000. Befolkningsökningen under denna period accentuerar styrkan i nedgången. Arbetskraftstalet minskade således under perioden från 84 procent till 78 procent och var inte längre anmärkningsvärt högt. Nedgången var, som framhållits, av flera skäl klart störst för ungdomar i åldern 16—24 år.

Mot denna nedgång i arbetskraftstalen står en stark ökning av antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Många av dessa inräknas ej i arbetskraften eftersom vissa åtgärder definieras som utbildning. Det underliggande arbetskraftsutbudet där dessa inräknas minskade inte så mycket arbetskraften och inte alls så mycket som antalet sysselsatta.

1.3 Vändningen återgång till en normal arbetsmarknad?

Den ekonomiska konjunkturen vände uppåt under år 1993 men berörde, åtminstone i början, bara begränsade delar av ekonomin. Den faktiska devalveringen hösten 1992 gynnade den konkurrensutsatta sektorn kraftigt och exportsektom fick ett ordentligt uppsving. Hemmamark- naden hade däremot ännu under 1995 inte märkt så mycket av konjunk- turuppgången. Läget var därför under 1994 och 1995 mycket olika för olika delar av ekonomin och vändpunkten inträdde vid olika tidpunkter. Vi har fått en tudelad ekonomi med konsekvenser för arbetsmarknaden. Vändningen har också bara långsamt och måttligt berört arbetsmark- naden och i olika takt för olika delar av arbetsmarknaden. Arbetsmark-

nadsläget synes ha varit som sämst 1993. En långsam förbättring skedde under 1994 och 1995. En avgörande fråga är om vändningen också innebär en återgång till en för svenska förhållanden normal arbets- marknad. Den kraftiga uppgången av arbetslösheten 1991—1993 och den måttliga förbättringen av arbetsmarknadsläget därefter talar inte för en sådan återgång.

En tydlig avmattning av uppgången i både ekonomin och på arbetsmarknaden inträffade också under senhösten 1995. Antalet varsel till Arbetsmarknadsstyrelsen ökade medan antalet nyanmälda lediga platser började gå tillbaka. Arbetsmarknadsläget i december 1995 var därmed ungefär som i december 1994 något bättre för männen och något sämre för kvinnorna 1995 än 1994, men fortfarande något högre arbetslöshet för männen (8,2 procent mot för kvinnorna 7,3 procent). Konjunkturinstitutet räknar inte med någon egentlig förbättring i arbetsmarknadsläget under de närmaste åren.

Sysselsättningen

Antalet sysselsatta minskade fram till 1994 men en vändning skedde under detta år. Genomsnittet för 1994 låg dock under 1993. En måttlig ökning inträffade 1995 men antalet sysselsatta ligger alltjämt närmare en halv miljon under 1990 års nivå. Det motsvarar en nedgång i andelen sysselsatta av befolkningen från 83,1 till 72,2 procent (se tabell lb). Avmattningen hösten 1995 medförde att antalet sysselsatta kring årsskiftet 1995—1996 fortfarande låg bara något över nivån ett år tidigare.

Vändpunkten kan belysas tydligare med hjälp av statistik över nyanställda och avgångna. Följande diagram avser den privata sektorn.

Diagram 10. Fast nyanställd och avgången personal i privat sektor, 1989—1995.

6% $% 4% $% 2%

1%

0%

O') CD 0) ,.

Källa: Kortperiodisk sysselsättningsstatistik (SCB).

%

1991 1992 1993 1994 1995

Not: statistiken börjar 1989. Om tillfälligt anställda inkluderas höjs nivån men utvecklingen över tiden ändras föga möjligen skulle vändpunkten synas komma något tidigare.

Av diagrammet framgår att en vändning på arbetsmarknaden i den privata sektorn kan börja skönjas redan under 1993. Antalet nyanställda ökar något under 1993 och 1994. Vi kan dock notera en tydlig ökning i antalet anställda först under 1995 men vändningen i arbetsmarknadsläget kom tidigare.

Sysselsättningen ökade i den privata sektom och där främst inom industri och konsultverksamhet — på grund av ny näringsgrensindelning från 1994 är det svårt att exakt följa upp den tidigare näringsgrensredo— visningen. Uppgången inom den privata tjänstesektom är inte oväntad medan ökningen inom industrin som vanligen bedöms ha en nedåt- gående trend —— är särskilt anmärkningsvärd. Den framgår av följande diagram:

Diagram 11. Procentuell förändring på årsbasis för antal anställda och arbetade timmar för arbetare inom industrin, 1990—1995.

25% 1 S%

S%

-15%

-25% Källa: Kortperiodisk sysselsättningsstatistik (SCB).

Av diagrammet framgår att antalet industrianställda arbetare minskade kraftigt under åren 1990—1993 — med en minskning hösten 1993 på inte mindre än en tredjedel sedan hösten 1989. Ökningen under 1994 och 1995 är totalt över 10 procent. Den innebär således att bara en mindre del av den tidigare minskningen har hämtats tillbaka. Antalet arbetade timmar har dock ökat väsentligt snabbare och produktiviteten har ökat. Industriproduktionen har faktiskt ökat så starkt att den nu klart överstiger den tidigare toppnivån från 1989 (+ ca 13 procent) och än mer bottennivån från 1992 (+ ca 26 procent). Men genomslaget i sysselsätt- ningen är svagt och avmattningen hösten 1995 är tydlig.

Utvecklingen inom den offentliga sektorn är lika anmärkningsvärd. Antalet anställda inom den statliga sektorn fortsätter att minska i snabb takt och uppgick hösten 1995 till ca 230 000 personer mot omkring 400 000 i början av 1990-talet. Den kraftiga nedgången förklaras, som tidigare framhållits, till stor del av kommunaliseringar och bolagise- ringar. På vissa områden har en ökning skett av antalet statligt syssel- satta, bla. inom utbildningsväsendet —- andra delar av den statliga sektorn har minskat så mycket mer. Även landstingens personal minskade under hela uppgångsperioden 1994—1995 medan primärkom- munerna ökade något under 1994 och början av 1995. Särskilda AMS- insatser för att upprätthålla sysselsättningen i kommuner och landsting är en förklaring till att nedgången hejdats under 1995 — insatserna torde motsvara jobben för 30 000—40 000 personer.

Sammanfattningsvis minskade antalet offentligt sysselsatta med ca 100 000 personer både 1993 och 1994 och med ytterligare omkring 25 000 under 1995. Den offentliga sektorns andel av den totala sysselsättningen, som låg omkring 37—38 procent under hela 1980-talet med en topp 1985, minskade från ca 38 procent 1992, då en ny topp nära 1985 års nivå inträffade, till ca 35 procent 1994 och ca 34 procent 1995. Det motsvarar 1977 års nivå. Den långsiktiga trenden mot ökad offentlig sysselsättning synes ha definitivt brutits under 1990-talet.

Uppgången är, som redan har framgått, tämligen likartad i olika typer av regioner. Den är snabbast för den privata sektorn i storstäderna och av storstäderna är uppgången snabbast i Göteborg, särskilt under 1995.

Nedgången i sysselsättningen drabbade männen mer än kvinnorna, främst därför att männen arbetar i de näringsgrenar som drabbades hårdast av nedgången fram till 1994. Uppgången i den privata sektorn har på motsvarande sätt gynnat männen medan den starka nedgången i den offentliga sysselsättningen efter 1992 främst drabbat kvinnorna. Större delen av uppgången av sysselsättningen efter 1993 avser männen.

Sysselsättningsutvecklingen var mycket likartad för olika ålders- grupper. Nedgången i sysselsättningen fortsatte in på år 1994 för alla åldersgrupper men upphörde hösten 1994 och övergick i en svag uppgång under 1995, utan större skillnader mellan åldersgrupperna.

Arbetslösheten

Arbetslöshetens utveckling framgår av diagram 5. Nedgången i den öppna arbetslösheten var långsam. Avmattningen hösten 1995 medförde att arbetslösheten låg på samma nivå som hösten 1994. Antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder minskade dock. Med det vidare måttet i diagram 6 fortsatte således minskningen även under hela 1995. Även antalet latent arbetssökande minskade något. Den samlade bilden av utvecklingen av sysselsatta och arbetslösa är således att arbetsmark- nadsläget var något bättre under 1995 än 1994 — men långtifrån en återgång till utgångsläget 1990.

Förbättringen av arbetsmarknadsläget skedde enbart inom den privata sektorn, särskilt tjänstenäringar och industri. Uppgången gynnade därmed männen som redan har framgått. Nedgången i arbetslösheten gäller enbart männen medan kvinnornas arbetslöshet snarast visat tendenser att öka under hösten 1995. Männens arbetslöshet är dock fortfarande något högre än kvinnornas.

Åldersmässigt har vi en liknande bild de som drabbas minst av nedgången gynnas också mindre av uppgången. Arbetslösheten drabbade således inledningsvis de äldre —— åldersgruppen 55—64 år — mindre än

övriga grupper. Uppgången gynnade i stället ungdomarna — ålders- gruppen 16—24 år medan arbetslösheten snarast ökade för de äldre även 1994 och 1995. Till bilden bör också att antalet studerande har ökat kraftigt under 1990—talet. Ökningen fortsatte under 1994 och 1995 och var således av allt att döma inte enbart en reflex av det försämrade arbetsmarknadsläget. Siffrorna för ungdomarnas arbetslöshet är höga men de skall som framhållits relateras till den del som tillhör arbets- kraften, de anger inte procent av hela åldersgruppen.

Regionalt ser vi åter ett stabilt mönster där arbetslösheten minskar i alla regiontyper under 1994 och fortsätter att minska något in på 1995, med en mindre sommarpuckel för skogsregioner än för övriga.

Andelen långtidsarbetslösa (över både 6 och 12 månader) har minskat något under 1995 men är långt högre än före krisen. Nedgången gäller främst yngre grupper medan den äldsta åldersgruppen (55—64) år inte visar någon minskning alls för andelen långtidsarbetslösa. Andelen långtidsinskrivna vid arbetsförmedlingen visar ungefär samma allmänna utveckling.

Arbetskraften

Antalet personer i arbetskraften fortsatte att minska in på 1994. Både antalet sysselsatta och antalet arbetslösa var något lägre 1994 än året dessförinnan. Sysselsättningen ökade från hösten 1994 (på årsbasis). Antalet sysselsatta var 1995 omkring 60 000 personer fler än 1994 medan arbetslösheten minskade obetydligt varför antalet personer i arbetskraften 1995 var av samma storlek som 1993. En kontinuerlig befolkningsökning drygt 2 procent 1990—95 — medförde att arbets- kraftstalen sjönk något även mellan 1993 och 1995 (se tabell lb).

1.4 Några intressanta drag i 1990-talets arbetsmarknad

Det är uppenbart att arbetsmarknaden inte har återgått till vad som tidigare betraktades som ett normalt arbetsmarkrradsläge. Förklaringen kan inte sökas i ett dåligt konjunkturläge. Konjunkturen tycks snarare ha passerat en topp som har fått mindre genomslag på arbetsmarknaden än vanligt.

Det är, enligt Konjunkturinstitutets bedömning i december 1995, inte sannolikt att den internationella och inhemska konjunkturutvecklingen kommer att vara sådan att efterfrågan på arbetskraft ökar nämnvärt under de närmast kommande åren. Det är inte heller sannolikt att det blir

någon inhemsk finanspolitisk stimulans. En räntenedgång kan delvis kompensera för andra konjunkturdärnpande faktorer men sammantaget kommer arbetsmarknaden inte att få någon väsentlig stimulans från konjunkturutvecklingen. Konjunkturinstitutet gör i stället bedömningen att den totala arbetslösheten (den öppna arbetslösheten plus personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) kommer att kvarstå på den nuvarande, mycket höga nivån under närmaste åren. Möjligheterna att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten hänger därmed i hög grad på hur arbetsmarknaden själv frmgerar.

Krisen på 1990-talets arbetsmarknad har därför också föranlett en debatt om arbetsmarknadens funktionssätt. Vi har redan noterat att arbetade timmar har utvecklats annorlunda än antalet sysselsatta. Orsakerna till detta analyseras nedan. Man har i debatten också menat att arbetsmarknaden har ändrat karaktär. Man har då särskilt avsett typen av jobb och jobbkontrakt mellan arbetsgivare och arbetstagare (där föreställningen är att en ökad flexibilitet är nödvändig men ofta försvåras av arbetsrättslagama). Arbetstagarna vill ha ökad frihet på arbetsplatsen och ökade möjligheter att förlägga arbetet hemma. Arbetsgivarna vill ha ökade möjligheter att anställa personal på korta kontrakt.

Det kan vara svårt att tydligt påvisa sådana trender men utvecklingen av fasta och tillfälliga jobb skall beskrivas nedan. Vi skall vidare något granska föreställningen att arbetsmarlmaden nu är nästan ”död” att det inte längre går att få jobb. En viktig fråga är också vilken roll tillfälliga jobb spelar: är de en återvändsgränd som försvårar möjlighetema att få ett fast jobb eller är de snarare en språngbräda på vägen mot ett fast jobb?

Arbetade timmar

Det finns, som redan framgått, en intressant skillnad i utvecklingen av antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar. Antalet arbetade timmar har under uppgångsfasen ökat betydligt mer än antalet sysselsatta. Utvecklingen på arbetsmarknaden har alltså under uppgångsfasen varit något mer positiv än vad som framgår av statistiken över antalet sysselsatta.

Vad som, rent statistiskt, kan förklara en sådan skillnad mellan timmar och sysselsatta är att den genomsnittliga arbetstiden per person förändras, t.ex. genom en ändring i antalet semesterdagar. Vi skall se närmare på tre typer av faktorer som påverkar antalet arbetade timmar:

. övertid ' frånvaro ' deltid

Övertid

Övertiden har normalt ett konjunkturmönster där övertiden ökar när arbetsmarknadsläget förbättras och minskar vid en försämring. Mot den bakgrunden har övertidsarbetet haft en överraskande stor omfattning under 1990-talets kris på arbetsmarknaden. Det gäller särskilt inom industrin, där sysselsättningen som framgått minskat mycket starkt men övertiden samtidigt legat på en hög och under 1994 ökande nivå — först under hösten 1995 har en dämpning inträffat. Den ökade övertiden kan vara en trend mot minskad ”labour hoarding” i företagen, dvs. dessa rrrinskar inslaget av arbetskraftsreserv som ett led i sina försök att sänka arbetskostnadema.

Frånvaro

Frånvaron har minskat för hela arbetsmarknaden enligt AKU. Om vi ser till sjukfrånvaron enbart inom den privata sektorn har den utvecklats på följande sätt under 1990-talet:

Diagram 12. Sjukfrånvaron och sysselsättningsutvecklingen inom den privata sektorn, 199041995.

140

120

100

Index 100 = 1990 or on o o

8

20

%

1991 1992 1993 1994 1995

Källa: Sysselsättningsstatistiken (SCB).

Sjukfrånvaron har som framgår av diagram 12 halverats under denna period. Den främsta förklaringen till denna förändring torde vara det för- sämrade arbetsmarknadsläget. Detta visar sig både i förändringar i arbetskraftens struktur (personer med låg sjukfrånvaro får behålla jobben mer än andra) och i ändrat beteende hos de anställda (minskad benägenhet att redovisa sjukfrånvaro). Men uppgången på arbetsmark- naden kan skönjas redan från ungefär årsskiftet 1993/94. Nedgången i sjukfrånvaron fortsätter även därefter och bryter därmed tidigare möns- ter och det tyder på att ändrade ersättningsregler också spelar en roll.

Deltidsarbete

Deltidsarbetet har utvecklats på två sätt som medför att antalet arbetade timmar ökar snabbare än antalet sysselsatta. Det ena är att deltids- arbetande övergår till heltidsarbete. Det andra är att deltidsarbetande arbetar längre deltider än tidigare. Det gäller i båda fallen i första hand kvinnor eftersom det ju övervägande är kvinnor som arbetar deltid.

Sammantaget

Alla dessa faktorer övertid, frånvaro och deltid — bör då, om de har haft någon större faktisk betydelse, synas i utvecklingen av den totala mängden av arbetade timmar i ekonomin jämförd med det totala antalet sysselsatta på arbetsmarknaden. Utfallet för 1990-talet framgår av följande diagram.

Diagram 13. Antal sysselsatta och antal arbetade timmar, 1987—1995.

110 , 105

100

Index 100 = 1987

8

1991 1992 1993 1994 1995

1987 ..

ååå.

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

Diagrammet visar tydligt att antalet personer i arbete (genon minskad frånvaro) ökar jämfört med antalet sysselsatta och att antalet arbetade timmar (genom ökad deltid, övertid och dylikt) under uppgångsfasen ökar ännu mer (liksom under uppgången mot slutet av ,980-talet). Avmattningen hösten 1995 får också genomslag på arbetade tmmar.

Relationen till arbetsmarknaden — fasta och tillfälliga jobb

Till svårigheterna att beskriva arbetsmarknaden hör att begrepp som jobb, arbetskraft och arbetslöshet avser företeelser son inte är homogena. Det krävs därför en mångdimensionell beskivning av arbetsmarknaden för en nyanserad analys av dess funktimssätt. Ett exempel är behovet av flera mått på vad som är arbetslöshet.

Ett annat exempel är beskrivningen av individernas relation till jobben. Det är en stor skillnad på att ha ett fast jobb på en sabil del av arbetsmarknaden och att ha ett tillfälligt jobb i en osäker bansch. En vanlig föreställning är att arbetsmarknaden har förändrats srabbt under 1990-talet. De anställda får räkna med att oftare än tidigare byta jobb och anpassa sig till nya krav på en arbetsmarknad, som alltner präglas av osäkra och tillfälliga jobb. Sådana jobb är av olika karaktä'. De avser både tillfälliga anställningar för mer permanent arbete och jcbb av mer kortvarig karaktär som Säsongsjobb i olika turistorter eller i _ulhandeln. De kan också återspegla förändrade produktionsförhållanden där man i produktionen avser att långsiktigt alltmer utnyttja tillfälligt anställd

personal eller, som vi sett ovan, att alltmer använda övertid. Ett system med vikarier finns främst inom konrmunema som har den högsta andelen tillfälligt anställda.

Det är svårt att ge belägg för en sådan utveckling men den borde återspegla sig i andelen fasta och tillfälliga jobb. Med tillfälliga jobb menas då vikariat, provanställningar, feriearbeten, säsongsarbeten, s.k. objekt/projekt, arbeten där man kallas vid behov, praktik m.m. I diagrammet nedan visas andelen tillfälliga jobb i den privata sektorn under 1990-talet.

Diagram 14. Tillfälligt anställda i den privata sektorn, 1989—1995.

12% 8%

4%

0%

,. '— ,.

Källa: Sysselsättningsstatistiken (SCB).

1993 1994

Not: Statistiken börjar 1989. Om tillfälligt anställda inkluderas höjs nivån men utvecklingen över tiden ändras föga, möjligen skulle vändpunkten synas komma något tidigare.

Diagrammet visar en ganska hög stabilitet över tiden, med vissa säsong- svängningar. Det sker en mindre nedgång av andelen tillfälligt anställda i början av 1990—talet men andelen ökar något under uppgången 1993- 1995. Det kan tolkas som att företagen under 1993 och 1994 började öka sina nyrekryteringar och det sker till stor del genom tillfälliga anställningar. Många av de nyrekryterade får sedan fasta jobb varför ökningen i andelen tillfälligt anställda mattas under 1995. Uppgången 1993—1995 bör alltså här främst tolkas som ett konjunktur- cykelfenomen. Det kan ha skett en uppgång i andelen tillfälligt anställda men någon dramatisk förändring av strukturell karaktär har inte skett. Tolkningen stärks av att AKU se diagram 15 — i stort sett visar samma bild som den företagsbaserade statistiken (dock ökar andelen tillfälliga jobb tidigare inom statlig sektor vilket kan bero på en ökning i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder, jämför nedan). Där framgår också att tidsbegränsade anställningar är vanligast inom kommunerna (ofta i form av vikariat). Se också Bertil Holmlunds artikel i Arbetsmarknad & Arbetsliv 1995, nr 2 och Arbetsmarknadsdepartementets rapport Fler fasta jobb (1996).

Diagram 15. Tidsbegränsat anställda i statlig, kommunal och enskild tjänst, 1987—1995.

20% i 15% 10% S%

0%

1987 % 1989 %

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

1991 1992 1993 1994 1995

AKU har sedan 1987 en särskild ”anknytningsvariabel” för att möjliggöra en analys av hur arbetsmarknaden utvecklas. Man skiljer då på stabilt sysselsatta, en rörlig mellangrupp samt stabilt utanför arbetskraften. Stabilt sysselsatta är alla fast anställda och dessutom egna företagare och s.k. medhjälpande familjemedlemmar (utan kontant lön). Den rörliga mellangruppen består av tidsbegränsat anställda samt personer som är utan arbete men som har arbetat någon gång under det senaste året. Resten är stabilt utanför arbetskraften (långtidsarbetslösa, långtidssjuka eller av andra skäl utanför arbetskraften).

Syftet med denna indelning är att möjliggöra en bättre analys av hur arbetsmarknaden förändras än den som enbart bygger på indelningen i fasta och tillfälliga jobb. Man vill se hur befolkningen förhåller sig till arbetsmarknaden. Man borde då utifrån dagens debatt förvänta sig en stark ökning av den rörliga mellangruppen.

Följande diagram visar utvecklingen av anknytrringsgraden till arbetsmarknaden sedan 1987.

Diagram 16. Anknytningsgraden till arbetsmarknaden, 1987—1995.

5000

4000

3000

1000 -tal

2000

1000

1987 1988 1989 %

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

1991 1992 1993 1994 1995

Enligt detta diagram har vi en stor grupp stabilt anknutna till arbetsmarknaden. Den sjunker ganska kraftigt under 1990-talet. Frågan är var de som lämnar denna grupp (och de nytillträdande) hamnar. Det visar sig då att de i första hand kommer till gruppen stabilt utanför arbetskraften och till en mindre del till den rörliga mellangruppen. De som utan all jämförelse ökar allra mest (i procent) är en delgrupp inom gruppen stabilt utanför, nämligen de som är utanför men fortfarande (efter mer än ett års arbetslöshet) söker jobb. Den rörliga mellangruppen är anmärkningsvärt stabil genom hela krisperioden.

Flöden på arbetsmarknaden

Det är många som under krisen på 1990-talet inte har funnit det lönt att söka jobb. Detta framgår av statistiken över latent arbetssökande. Det har inte, menar man, funnits jobb att söka. Utvecklingen av antalet lediga platser framgår av följande diagram.

Diagram 17. Nyanmälda och kvarstående lediga platser med mer

än 10 dagars varaktighet vid arbetsförmedlingen, 1989—1995.

Arsmedeltal (1 OOO-tal)

1 989

Källa: Statistik från AMS.

1991 1992 1993 1994 1995

Diagrammet visar att antalet nyanmälda och kvarstående platser sjönk väsentligt under krisåren. Nyanmälda platser sjönk till en tredjedel från 1989 till 1993, som även här framstår som det sämsta året. Kvarstående platser sjönk till en sjättedel under samma period. Antalet platser av båda slagen ökade under både 1994 och (även om det inte direkt framgår av diagrammet) början av 1995 men vände nedåt hösten 1995 varför årsmedeltalet är lika för 1994 och 1995. Den stora nedgången gäller i första hand för den offentliga sektorn, som brukar ha en hög rapporteringsfrekvens. Den minskade andelen offentligt sysselsatta kan medföra ett långsiktigt något lägre antal nyanmälda lediga platser.

Det har således blivit svårare att få jobb, för både arbetslösa och ombytessökande. Detta triviala konstaterande hindrar inte att aktiviteten på arbetsmarknaden är betydande även under en kraftig lågkonjunktur. När läget var som sämst, under 1993, gjordes ca 790 000 nyrek- ryteringar. Mer än hälften av dem som fick jobb var tidigare arbetslösa eller nytillträdande, övriga rekryteringar var arbetsgivarbyten. Därutöver skedde ytterligare 160 000 interna arbetsbyten. Av de tillsatta platserna var 34 procent anmälda till arbetsförmedlingen. Antalet arbetssökande vid arbetsförmedlingen var 1 330 000 personer och av dem fick omkring 450 000 arbete. De flesta som får jobb har dock i första hand utnyttjat andra kanaler än arbetsförmedlingen: direktkontakter med arbetsgivare, personliga kontakter, annonser osv. Omkring 14 procent av tillsätt-

ningarna skedde på grundval av information från arbetsförmedlingen en siffra som dock är ett svårtolkat mått på fönnedlingens effektivitet. Informationen är hämtad från Arbetsmarknadsstyrelsens skrift Arbets- markrradspolitik i förändring (1994). Frågan diskuteras utförligt i kapitel 4.

En analys av AKU visar också att flödena mellan olika arbetskrafts- status med fyra huvudkategorier: ej i arbetskraften, arbetslös, fast arbete, tillfälligt arbete, som kan sammanfattas i två: ej sysselsatt och sysselsatt är mycket omfattande under hela 1990-talet. Följande dia- gram visar andelen ej sysselsatta som går över till fasta och tillfälliga jobb.

Diagram 18. Andel av befolkningen som gått från ej sysselsatt till fast eller tillfälligt jobb, 1987—1995.

rx &

Källa: Arbetskraftsundersökningama (SCB).

% 1989 &

1991 1992 1993 1994 1995

Den dramatiska försämringen av arbetsmarknadsläget — som var tydlig i diagram 17 — syns inte omedelbart i detta diagram. Det visar en måttlig nedgång i övergången av ej sysselsatta till fast eller tillfälligt jobb under 1991—1993 och sedan en stark uppgång 1993—1995. En förklaring till detta är givetvis att antalet ej sysselsatta kraftigt har ökat. Sannolikheten för den enskilde ej sysselsatte att få jobb har minskat men kvar står att en betydande andel av befolkningen har fått jobb under hela 1990-talet. Antalet arbetslösa som fått jobb mer än fyrdubblades 1991—1995.

Man kan också notera en anmärkningsvärt stabil utveckling av den andel som får tillfälliga jobb. Det kan till någon del bero på placering i

arbetsmarknadspolitiska åtgärder som har en motkonjunkturell profil. Svängningama är något större för övergången till fasta jobb men båda visar en uppgång 1994—1995. Man kan också visa att säsongsväng- ningarna är markant större för övergången till tillfälligt arbete.

Denna olika karaktär på konjunktur- och säsongsvängningar talar för att andelen tillfälligt anställda inte bara återspeglar arbetsmarknadssitua- tionen. Produktionsapparatens behov av tillfälligt anställda avgör i hög grad hur stor andelen blir. Detta behov varierar kraftigt över året. Det ändras däremot inte så starkt från ett år till ett annat. På längre sikt kan produktionsapparaten organiseras annorlunda så att behovet ändras men det är svårt att se några tydliga tecken på detta. Det skulle förklara varför vi samtidigt kan notera stora säsongsvängrringar över året och en betydande stabilitet över konjunkturen — de långsiktiga trenderna är oklara.

Konjunktursvängningama kommer också före för tillfälligt anställda. Det tyder på att andelen tillfälligt anställda är högre bland nyrekryterade än bland hela gruppen anställda. Andelen tillfälligt anställda (av befolkningen) ökar 1993—1995 som framgått ovan. En förklaring är att övergången från ej sysselsatta till sysselsatta som ovan visats övervägande sker till tillfälliga arbeten från 1992.

Uppgången av tillfälligt anställda 1994—1995 kan också tyda på att arbetsgivarna alltmer försöker att undvika (omedelbara) fasta anställ- ningar. Många som har fått tillfälliga anställningar övergår emellertid (efter en prövotid) till fasta anställningar. Antalet personer som har gått från tillfälligt till fast jobb har mer än fördubblats 1993—1995. Det skulle också förklara varför andelen tillfälliga anställningar inte ökar 1995.

En del av uppgången i tillfälliga anställningar skulle därmed förklaras av en ökad försiktighet när det gäller att rekrytera till fasta anställningar. Det måste då tolkas som en nivåuppgång, inte bara som en effekt av konjunkturuppgången. Det är möjligen ett utslag av arbetsrätten men kan också vara en lärdom av krisen där många arbetsgivare tvingades avskeda personal.

Med denna tolkning är det inte produktionsförhållandena som har skapat ett ökat behov av tillfälligt anställda. Arbetsgivarna är tvärtom mycket angelägna att få långsiktiga kontrakt med de anställda men de har insett att investeringskostnaden är mycket stor för ett sådant kontrakt. De vill därför ha en ”prövotid” före en fast anställning. Den typen av tidsbegränsad anställning har en rätt annorlunda karaktär än när jobbet som sådant är tillfälligt.

Vi bör alltså skilja på tidsbegränsade och fasta anställningar och tids- begränsade och permanenta jobb (arbetsuppgifter). Arbetsgivaren vill ha en prövotid (tillfällig anställning) även för permanenta jobb. Arbets-

_m_—_—__—_J

tagaren vill ha en permanent anställning även för tillfälliga jobb. Alla kombinationer är tänkbara. Kravet på flexibilitet kan uppnås både genom tillfälliga anställningar och flexibla arbetsinsatser inom ramen för en fast anställning.

Man kan också följa flödena från olika arbetskraftsstatus till tillfälliga och fasta jobb. Man ser då att den helt övervägande delen (ca 80 procent) av dem som får tillfälliga jobb kommer från gruppen ej sysselsatta, övriga har redan ett fast eller tillfälligt jobb. Över hälften av dem som får ett fast jobb kommer från gruppen tillfälligt sysselsatta. Av de personer som har ett tillfälligt jobb stannar omkring hälften kvar i denna statusgrupp — en andel som har varit anmärkningsvärt stabil under hela 1990-talet. De övriga byter arbetskraftsstatus enligt följande mönster:

Diagram 19. Andel av befolkningen som gått från tillgälligt anställda till annan arbetskraftsstatus, 1988—1995.

1988 1989 s 1991 1992 1993 1994 1995

Källa: Arbetskraftsundersökningama (AKU).

Av diagrammet framgår att övergången från tillfälligt jobb till stor del sker till fast jobb. Denna andel har under 1990-talet varit tydligt konjunkturberoende men har i genomsnitt varit större än övergången till ej sysselsatta. Detta tyder på att många tillfälliga jobb. är tidsbegränsade anställningar för mer långvariga arbetsuppgifter.

En annan observation är att övergången från ej sysselsatta till tillfällig anställning är högre än från tillfällig anställning till ej sysselsatta under hela 1990-talet medan övergången från ej sysselsatta till fast anställda är betydligt lägre än övergången från fast anställda till ej sysselsatta. Inträdet i arbetslöshet kommer också främst från fast

anställda och personer ej i arbetskraften (dvs. nytillträdande). Inträdet från gruppen tillfälligt anställda har en lägre nivå i och för sig

förklarligt eftersom det är en mindre grupp — men det har framför allt inte ökat så mycket under krisåren efter 1991.

Den flödesstatistik som utgör underlaget för denna analys måste ytterligare granskas och utnyttjas i arbetsmarknadsforskningen. Några sammanfattande synpunkter är: ' övergången från ej sysselsatta till sysselsatta går till stor del till tillfälligt anställda (se diagram 18). Andelen är under 1990-talet över 50 procent medan andelen tillfälligt anställda av alla anställda är under 15 procent ' övergången till tillfälligt anställda domineras starkt av personer som tidigare var ej sysselsatta (ca 80 procent) . omkring hälften av de personer som har tillfälligt jobb stannar kvar i denna statusklass denna andel har varit mycket stabil under hela 1990—talet. . övergången från tillfälligt arbete till annan arbetskraftsstatus sker i stor utsträckning till fast jobb (diagram 19) i genomsnitt under 1990-talet klart mer än till ej sysselsatta (arbetslösa och ej i arbetskraften). Andelen har ökat 1994—1995. . gruppen tillfälligt anställda förklarar föga av ökningen av arbetslösheten, inflödet till arbetslöshet har i stället ökat från grupperna ej i arbetskraften och fast anställda.

Slutsats

Det har, självfallet, blivit svårare att få jobb under 1990-talet. Analysen visar dock att det även i en lågkonjunktur finns en betydande aktivitet på arbetsmarknaden. Varje föreställning om en död arbetsmarknad under lågkonjunkturen är djupt felaktig. Både arbetslösa och nytillträdande på arbetsmarknaden har i stor utsträckning fått jobb.

Analysen kan inte ge ett entydigt svar på frågan om ett tillfälligt jobb är en god början eller en återvändsgränd båda fallen torde förekomma. Med tanke på den ringa andel som tillfälliga jobb utgör av samtliga jobb synes tillfälliga jobb spela en viktig roll för nytillträdande i övergången till arbetsmarknaden och för arbetslösa i möjligheterna att få ett fast jobb. Att pröva en rad olika okvalificerade jobb kan dock vara negativt för möjligheterna att etablera sig på arbetsmarknaden, menar Lena Schröder i Ungdomars etablering på arbetsmarknaden (1996). Det finns emellertid knappast skäl att generellt förkasta förekomsten av tillfälliga jobb.

Det är svårt att säga om analysen kan påvisa några nya drag i arbetsmarknaden. Närvaromönstret deltid, övertid, frånvaro m.m. har ändrat sig en del men knappast på något överraskande sätt med hänsyn till konjunkturutveckling och ändrade ekonomiska incitament. Andelen tillfälliga jobb har också ändrats en del under 1990-talet, uppenbart till en del efter konjunkturen men möjligen också mer långsiktigt. Det är dock svårt att spåra några stora förändringar. Den rörliga mellangruppen på arbetsmarknaden har varit anmärkningsvärt stabil under hela 1990-talet.

Arbetsgivama har alltjämt ett starkt behov av långsiktiga kontrakt. Ingenting tyder på att detta behov har minskat men de synes vara alltmer försiktiga i att ingå den typen av kontrakt. Förekomsten av tillfälliga jobb återspeglar inte heller bara utvecklingen på arbetsmarknaden utan också produktionens organisation som inte ändras så lätt på kort sikt. En sammanfattning kan vara att tillfälliga jobb (arbetsuppgifter) inte synes ha ökat men arbetsgivarna vill ha fler tillfälliga anställningar — med det uppenbara syftet att ingå fasta kontrakt med flertalet. Den framtida flexibla arbetsmarknaden kan mycket väl visa sig vara en arbetsmarknad med en mycket hög andel fasta kontrakt med krav på flexibla löner och arbetsinsatser.

1.5 De närmaste åren

Som framgått ovan uppgick antalet sysselsatta år 1995 enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar till i genomsnitt nära 4 miljoner (i åldern 16— 64 år). Det innebär visserligen en ökning med 60 000 i förhållande till 1994, men är ändå omkring en halv miljon färre sysselsatta än 1990. Antalet öppet arbetslösa minskade mellan 1994 och 1995 från 340 000 till 332 000 och antalet personer i konjunkturberoende arbetsmarknads- politiska åtgärder minskade också, från i runda tal 225 000 till 190 000.

Nedan redovisas i stark sammanfattning några officiella bedömningar av hur den svenska ekonomin och situationen på arbetsmarknaden kommer att utvecklas under de närmaste åren.

Konjunkturinstitutet

I "Konjunkturläget, december 1995" bedömer Konjunkturinstitutet att sysselsättningen kommer att öka med 30 000 — 35 000 personer årligen under 1996 och 1997. Tillväxten är helt koncentrerad till näringslivet, medan de offentligt anställda antas komma att minska med 15 000 20 000 per år. Den relativt svaga tillväxten av sysselsättningen ger inget

utrymme för någon sänkning av den totala arbetslösheten (öppen arbets- löshet plus personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder), som enligt Konjunkturinstitutet kan komma att ligga kvar på ca 12 procent både 1996 och 1997. Antalet personer i åtgärder beräknas öka och den öppna arbetslösheten därigenom minska i motsvarande grad. Konjunkturinstitutet bygger sin prognos bl.a. på att den svenska kronan förstärks ytterligare och att räntan fortsätter att sjunka (med tre procentenheter fram till slutet av 1997). Mot dessa för ekonomin (i huvudsak) positiva effekter skall ställas att konjunkturuppgången inom OECD-området ser ut att dämpas. Sänkningen av räntan innebär en stimulans för den inhemska efterfrågan, samtidigt som avmattningen av den internationella konjunkturen och en starkare krona innebär att exporttillväxten avtar. Sammantaget innebär detta att den hittillsvarande tudelningen av den svenska ekonomin i en exportledd tillväxtdel och en stagnerande hemmamarknadsberoende del blir mindre markant.

Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsstyrelsen räknar i sin bedömning från hösten 1995 ("Arbetsmarknadsutsiktema for 1995 och 1996") med att antalet sysselsatta kommer att öka med ca 70 000 personer mellan 1995 och 1996 och att den öppna arbetslösheten minskar från 7,5 till 6,1 procent sett som genomsnitt över respektive år. Minskningen av den öppna arbetslösheten åstadkoms framför allt genom en beräknad kraftig ökning av de arbetsmarlmadspolitiska åtgärderna. I likhet med Konjunktur- institutet räknar AMS med att tillväxten sker inom näringslivet (30 000 i industrin, 15 000 i byggnadsverksarnheten och 45 000 i den privata tjänstesektorn), medan sysselsättningen i den offentliga sektorn beräknas minska med ca 20 000 personer.

AMS gör samma bedömning som Konjunkturinstitutet av hur de allmänna förutsättningama för den svenska ekonomin kommer att ut- vecklas under de närmaste åren, dvs. räntan antas fortsätta att sjunka, kronan uppvärderas ytterligare och den internationella konjunkturen mattas av något.

Tillväxtpropositionen

I regeringens s.k. tillväxtproposition (prop. 1995/96:25, "En politik för arbete, trygghet och utveckling") redovisas kalkyler över den ekono- miska utvecklingen och utvecklingen på arbetsmarknaden fram till år 2000. Enligt det huvudaltemativ som presenteras i propositionen skulle antalet sysselsatta kunna komma att öka med 277 000 personer mellan

1994 och 2000 (räknat med 1995 som bas således en ökning med ca 200 000, i genomsnitt 40 000 per år). Tillväxten beräknas ske inom

industrin och i de industrinära privata tjänsterna, medan sysselsättningen ,, i den offentliga sektorn beräknas fortsätta att minska. " Arbetslösheten beräknas visserligen minska, men ännu år 2000 ligga kvar på en mycket hög nivå; 280 000 öppet arbetslösa och 170 000 i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, vilket är en minskning jämfört med 1995 med ca 100 000 personer. I relativa tal innebär detta drygt 6 procent öppet arbetslösa och nära 4 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, totalt alltså ca 10 procents total arbetslöshet år 2000. Att arbetslösheten inte antas minska mer, trots en betydande beräknad ökning av sysselsättningen beror dels på att antalet personer i "arbetsför" ålder (16—64 år) ökar med ca 100 000 fram till år 2000, dels på att en större andel antas komma att söka jobb när läget på arbetsmarknaden ljusnar.

I ett högtillväxtaltemativ beräknas sysselsättningen komma att öka med ytterligare 100 000 personer och den totala arbetslösheten minska med ytterligare 85 000 jämfört med huvudaltemativet. Den öppna arbetslösheten skulle i detta alternativ uppgå till 5 procent och den totala till 8 procent år 2000.

De internationella förutsättningama för de båda scenarierna är desamma. Så antas exempelvis BNP—tillväxten i OECD-området komma att uppgå till 2,7 procent per år i genomsnitt under perioden 1996—2000 och marknaden för svensk export av bearbetade varor antas växa med drygt 6,5 procent årligen. Vidare förutsätts att ett ökat förtroende för den ekonomiska politiken skall leda till en uppvärdering av den svenska kronan och till lägre räntor samt till att företagen i ökad utsträckning skall våga nyanställa och i stället dra ner på övertidsarbetet.

En central frågeställning är i vilken grad dagens arbetslöshet kan pressas ner utan att löner och priser stiger på ett ohållbart sätt. De båda alternativen skiljer sig här åt genom att man i högtillvåxtaltemativet utgår från att lönebildningen inte är inflationsdrivande och att för- troendet för den förda ekonomiska politiken förstärks snabbare än i huvudaltemativet. Konkret innebär detta lägre nominella löneökningar och snabbare räntesänkning i högtillväxtaltemativet än i huvudaltemativet.

Obalanser på arbetsmarknaden på medellång sikt

Alla framtidsbedömningar av det slag som redovisats ovan måste givetvis bygga på en mängd mer eller mindre osäkra förutsättningar. Några av dem kan vi själva påverka, andra ligger utom nationell

kontroll. Osäkerheten om utvecklingen på arbetsmarknaden även på den relativt korta sikten fram till sekelskiftet är alltså betydande. Samtidigt är kalkyler av detta slag ändå nödvändiga som grund för förståelsen av problemens art och omfattning och som underlag för förslag på hur de skall kunna lösas.

Enligt samtliga ovan refererade bedömningar kommer arbetslösheten att ligga kvar på en historiskt sett mycket hög nivå under de närmaste åren, trots antaganden om en inte obetydlig tillväxt av sysselsättningen. Det finns dessutom oroande tecken som pekar mot att situationen kan bli sämre än i dessa bedömningar. Enligt AMS har antalet varsel åter börjat öka och antalet lediganmälda platser att minska. SCB:s arbetskrafts- barometer, som omfattar flertalet högskoleutbildningar, visar att arbets- givarnas bedömningar av behovet av utbildad arbetskraft på tre års sikt genomsnittligt sett nu är något mindre optimistiska än för ett år sedan.

En kvardröjande hög arbetslöshet är det helt överskuggande problemet på arbetsmarknaden på medellång sikt. Denna övergripande obalans döljer dessutom ett antal underliggande obalanser, som inte kommer att avhjälpas enbart med en ökad sysselsättning.

' Personer med kort skolutbildning är överrepresenterade bland dem som förlorat jobbet under lågkonjunkturen. Deras möjligheter att komma tillbaka i arbete försämras av att kompetenskraven i arbetslivet stiger och förändras. . Bedömningarna ovan talar alla om att antalet sysselsatta inom den offentliga sektom kommer att minska, medan tillväxten helt är koncentrerad till näringslivet, främst industrin och den privata tjänstesektorn. En stor del av de sysselsatta i den offentliga sektorn som kan befaras bli utan arbete har en specialiserad utbildning, vars värde är mycket begränsat inom de sektorer som beräknas växa. Detta är faktorer som i första hand kommer att drabba kvinnor. . Invandrarna, i synnerhet de av utomnordisk härkomst, har avsevärt mycket högre arbetslöshet än svenskar, trots att deras formella utbildning genomsnittligt är högre än svenskarnas. . AMS varnar i sin bedömning för ökade regionala skillnader. Sysselsättningen beräknas öka och arbetslösheten minska i storstadslänen och i Syd- och Mellansverige, medan den höga arbetslösheten beräknas kvarstå i skogslänen. Det enda som kan hindra en stigande arbetslöshet i skogslänen är enligt länsarbetsnämndemas bedömningar en ökad utflyttning. . Ungdomarnas val av studieinriktning i gymnasieskolan under senare år tyder inte på någon särskilt god anpassning till förväntade efterfrågeökningar under tiden fram till sekelskiftet.

Visserligen ökade andelen elever på det naturvetenskapliga programmet i gymnasieskolan kraftigt mellan 1994 och 1995, men från en låg nivå (från 17,9 till 20,0 procent, vilket innebär att andelen nu är densamma som 1988 och 1989). Å andra sidan har under senare är omkring 8 procent av nybörjarna valt det nya barn- och fritidsprogrammet, ca 5 procent det estetiska program- met och mellan 3 och 4 procent mediaprogrammet, vilket verkar vara i överkant när man beaktar ungdomarnas möjligheter att få arbete i linje med utbildningen. Många kan alltså komma att behöva fortsätta att studera på gymnasial nivå inom komvux för att komplettera sin utbildning direkt efter avslutade studier i gymnasieskolan.

Visserligen osäkra men ändå rimliga bedömningar av hur efterfrågan på olika kategorier av arbetskraft kommer att utvecklas i relation till tillgången tyder alltså på att omfattande åtgärder av utbildningspolitisk och arbetsmarknadspolitisk art måste till för att hindra ytterligare utslagning av arbetskraft och för att minska den totala arbetslösheten under de närmaste åren.

1.6 Den långa sikten

Att förutse utvecklingen på arbetsmarknaden på lång sikt (10—15 år) är naturligtvis svårare än på kort sikt. Därför undviker de flesta bedömare att göra prognoser i meningen förutsägelser om den mest troliga utvecklingen. De långsiktiga kalkyler som görs är i stället oftast ett slags kravanalyser, där man utifrån vissa givna mål, t.ex. en viss nivå på sysselsättningen och arbetslösheten, härleder de förutsättningar som måste gälla och vilka åtgärder som måste vidtas för att målen skall kunna uppfyllas. De statliga långtidsutredningama är sedan lång tid av den karaktären.

1995 års långtidsutredning (LU 95)

LU 95 skisserar tre olika alternativa utvecklingar av svensk ekonomi och arbetsmarknad fram till år 2010 (SOU l995:4, "Långtidsutredningen 1995"). Utredningens basscenan'o utgår från bl.a. följande förutsättningar:

. Produktiviteten i näringslivet ökar med 1,9 procent per år, dvs. något snabbare än under 1980-talet men avsevärt långsammare än under årtiondena närmast dessförinnan. . Världsmarknaden utvecklas ungefär som under perioden 1960— 1990, vilket skulle innebära att marknaden för svensk export växer med 4 procent årligen. ' Vid slutet av prognosperioden ingår 82 procent av befolkningen i åldern 16—64 år i arbetskraften, vilket är lägre än 1990 (84,5 procent) men högre än 1995 (78,3 procent). Att andelen i arbetskraften inte antas nå upp till 1990 års nivå igen beror på förlängningen av gymnasieutbildningen och kapacitetsökningen inom högskolan. . Arbetslösheten uppgår ännu är 2010 till 5 procent, vartill kommer 2,5 procent i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. 0 Den offentliga konsumtionen begränsas inledningsvis för att de offentliga finanserna skall kunna stabiliseras, men utvecklas på lång sikt i takt med de krav som de demografiska förändringarna ställer på barnomsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg. Detta innebär en viss ökning av sysselsättningen i den offentliga sektorn efter sekelskiftet.

Givet att dessa antaganden infrias skulle BNP komma att öka med 2 procent per år fram till år 2010 och den privata konsumtionen skulle kunna öka med 1,9 procent per år, vilket innebär en 30-procentig ökning mellan 1994 och 2010.

I motsats till de kortsiktiga bedömningarna, som bygger på vad man tror om efterfrågan i ekonomin, så har de långsiktiga modellberäk- ningarna ett utbudsorienterat synsätt på ekonomisk utveckling, dvs. resultatet beror i huvudsak på antagandena om antalet sysselsatta och utvecklingen av produktiviteten. Man förutsätter alltså att utbudet av varor och tjänster skapar sin egen efterfrågan genom anpassning av löner och priser.

Långtidsutredningen karaktäriserar själv beräkningarna på följande sätt: "Basscenariot är inte en prognos, utan ett försök att åskådliggöra vad några antaganden om grundläggande faktorer under perioden 1990— 2010 skulle betyda för utvecklingen" (SOU l995z4, s. 10).

Sysselsätmingens storlek (arbetskraften minus de arbetslösa) är alltså en förutsättning i beräkningarna. I absoluta tal innebär långtidsutred- ningens antaganden en sysselsättning på drygt 4,5 miljoner år 2010, dvs. en halv miljon fler än 1995 och t.o.m. fler än under det hittillsvarande toppåret 1990. 1 relativa tal innebär det en ökning med 12,5 procent från dagens nivå. En stor del av ökningen beror emellertid på att utredningen räknat med att standardhöjningen delvis tas ut i kortare arbetstid (en

successiv förkortning av arbetstiden med knappt 5 procent jämfört med i dag). Sysselsättningen uttryckt i antalet arbetade timmar totalt i hela ekonomin blir med utredningens förutsättningar ungefär densamma år ; 2010 som 1990, men 7—8 procent högre än i dag. ; "Nyckeln till den goda utvecklingen är en ökning av sysselsättningen i näringslivet med 0,7 procent per år... Hela nettoökningen skulle komma till stånd i den kunskapsintensiva industrin och tjänstesektorema. Detta ställer frågan om tillväxten på sin spets: vilka förutsättningar skall möjliggöra denna expansion i näringslivet?" (SOU 199514, sid 12).

Bland alla de förutsättningar som långtidsutredningen själv nämner som villkor för tillväxten är följande kanske de viktigaste:

. att den rådande höga arbetslösheten inte leder till bestående utslagning, vilket skulle minska de produktiva resursema, . en väl fungerande arbetsmarknad, utan flaskhalsproblem och med en icke inflationsdrivande lönebildning, ' ett ökat förtroende för den svenska ekonomin, som gör att räntan sjunker, varigenom företagen vågar investera mera och hushållen konsumera mera, . ett allmänt kompetenslyft av arbetskraften för att höja den internationella konkurrenskraften, . bättre och stabila villkor för företagande.

Långtidsutredningens basaltemativ visar en möjlig utveckling under de kommande 15 åren. Beräkningarna bygger i stor utsträckning på att historiska, genomsnittliga samband mellan olika variabler skall fortsätta att gälla. Även om detta är ofrånkomligt i kalkyler av detta slag, måste man fråga sig hur relevanta dessa samband är för att beskriva vägen ut ur dagens extrema situation på arbetsmarknaden.

För att i någon mån komma förbi detta problem redovisar LU 95 också ett par alternativa scenarier, ett efersläpningsalternativ och ett högtillväxtalternativ, där man gör olika antaganden om arbetsmark- nadens funktionssätt och hur snabbt förtroendet för den svenska ekonomin stärks. I eftersläpningsscenariot skulle den totala arbetslös- heten (öppet arbetslösa plus personer i konjunkturberoende arbetsmark- nadspolitiska åtgärder) uppgå till 11 procent (7 + 4) år 2010, medan arbetslösheten i högtillväxtscenariot skulle bli 4 procent (2,5 + 1,5).

1.7 Arbetskraftens kompetens och arbetslivets krav

1.7.1 Tillgången på utbildade

Ökad internationell konkurrens, förändrad arbetsorganisation och nya tekniker för tillverkning och infonnationshantering kräver en välutbildad, kompetent och flexibel arbetskraft. Även om den formella utbildningsnivån säger långt ifrån allt om arbetskraftens kompetens, så torde det vara helt nödvändigt att Sverige håller jämna steg med konkurrentländema i fråga om arbetskraftens skolmässiga utbildning.

Enligt statistiska sammanställningar som gjorts av OECD ligger den svenska befolkningens utbildningsnivå på en genomsnittlig europeisk nivå. Däremot har under en lång period andelen ungdomar som studerar vidare på högskolenivå främst långa högskoleutbildningar varit jämförelsevis låg i Sverige. Under de senaste 6—7 åren har emellertid tillströmningen till högre utbildning ökat med mellan 30 och 40 procent, vilket till en del säkert beror på svårigheterna att få arbete. Vidare är den gymnasiala utbildningen numera generellt 3-årig. I gymnasieskolan har ungdomarna att välja mellan 16 nationella program', varav två betecknas som studieförberedande och de övriga som yrkesförberedande. I princip skall även de yrkesförberedande programmen ge behörighet för fortsatta studier på högskolenivå, men genom de särskilda behörighetskrav som gäller för det stora flertalet högskoleutbildningar är denna behörighet ofta skenbar.

I publikationen "Trender och prognoser '94" redovisar SCB fram- skrivningar av befolkningens (och arbetskraftens) utbildning, med fördel- ning efter nivå och inriktning. Dessa beräkningar bygger på ett under prognosperioden i princip oförändrat utbildningssystem och på att valet av utbildning i gymnasieskolan och högskolan inte förändras i förhållande till vad som kunde observeras fram till dess beräkningama gjordes. Resultaten av beräkningama redovisas i diagram och tabell nedan.

' Eller skapa sitt eget program.

Befolkning i ålder 20—64 år fördelad efter högsta utbildning 1970—2010. 1000—tal.

Utbildning 1970 1990 2010 Top *94 Rev. ber.

Eftergymnasial utbildning

Hum, estetisk, religiös utb 37 66 74 74 Pedagogisk utbildning 81 249 330 305 AES—utbildning 58 250 375 395 Teknisk utbildning 44 221 386 395 Transport o kommunik. 9 13 11 11 Vårdutbildning 75 187 244 240 Utb. för jord, skog, trädgård 7 14 16 16 Utb. för serviceyrken m.m. 28 46 48 48 Övrig eftergymnasial utbildning 5 16 11 11 Summa, eftergymn. utbildning 345 1063 1494 1495 Gymnasial utbildning Allmän grund utbildning 137 300 494 460 Hum, estetisk, religiös utb 18 21 51 100 Pedagogisk utbildning 1 4 5 5 AES-utbildning 299 522 600 565 Teknisk utbildning 433 764 881 885 Transport o kommunik. 46 82 77 77 Vårdutbildning 126 355 506 500 Utb. för jord, skog, trädgård 51 66 76 85 Utb. för serviceyrken m.m. 117 166 190 205 Övrig gymnasial utbildning 1 37 31 31 Summa, gymn. utbildning 1229 2317 2911 2913 Folk-, real- och grundskola 2514 1514 778 775 Uppgift saknas 298 61 43 43 Samtliga 4385 4954 5226 5226 Anmärkning: Det stora antalet ”uppgift saknas” 1970 beror på att inga uppgifter om utbildning insamlades om dem som är 60 år eller äldre när FoB 70 gjordes.

Befolkningens utbildningsnivå 1970-2015

100% Högskola 80% 60% Gyrrnskole 40% 20% Folk/ grundsk O % Uppg saknas

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Sedan beräkningarna gjordes har nya data om antalet nybörjare på pro- gram/linjer i gymnasieskolan och högskolan blivit tillgängliga. Statisti- ken för gymnasieskolan visar bl.a. att antalet nybörjare på samhälls- vetenskapsprogrammet, industriprogrammet och omvårdnadsprogram- met i gymnasieskolan blivit avsevärt mindre än beräknat. Däremot har betydligt fler än beräknat valt barn- och fritidsprogrammet, det estetiska programmet, hotell— och restaurangprogrammet och mediaprogrammet. Något fler än beräknat har valt naturvetenskapsprogrammet.

Sammantaget har fler än beräknat valt de yrkesinriktade programmen och färre de studieförberedande. Huruvida detta får några konsekvenser för den framtida tillströmningen till högskolan om dagens situation skulle bli bestående är för tidigt att säga. Genom att i princip alla program ger behörighet för högskolestudier kan övergången från de yrkesinriktade programmen eventuellt kompensera den minslming som sannolikt blir följden av att samhällsvetenskapsprogrannnet fått färre elever än väntat.

Den totala tillströmningen till högskolan har blivit ännu något större än beräknat. Till en del kan detta förklaras av svårigheterna att få jobb. 1 ett förbättrat arbetsmarknadsläge kan antalet nybörjare minska igen.

Nyordningen inom högskolan, med färre centralt fastställda utbild- ningslinjer, har medfört att statistiken över antalet nybörjare på olika utbildningsvägar blivit mycket mindre detaljerad, vilket gör att jämförelser bakåt i tiden försvåras avsevärt och ibland blir omöjliga att göra. Vad som ändå kan utläsas av nybörjarstatistiken, kompletterad med statistiken över sökande och antagna till högskolan, är bl.a.

. att färre än tidigare beräknat börjat på förskollärar- och fritids- pedagogutbildningen, grundskollärarlinjen, högskoleingenjörsut- bildningen, läkarutbildningen, sjuksköterskeutbildningen, tandläkarutbildningen och samhällsvetarutbildningen, . att avsevärt fler än beräknat (ca 6 000 i stället för 4 000) tagits in på ekonomutbildning (en ökning som möjligen överdrivs i statisti- ken, beroende på svårigheterna att separera ekonomutbildning från samhällsvetarutbildning, där ju nybörjarna minskat), . att nybörjarna på juristutbildning och civilingenjörsutbildning är ungefär lika många som beräknat (för att nämna ett par av de större utbildningar där den tidigare bedömningen står sig).

Till detta skall fogas att en väldigt stor del av nybörjarna i högskolan läser fristående kurserz, som många bygger ihop till en examen. I vilken omfattning så kommer att ske är svårt att sia om. Problemet med att bedöma hur många studerande på fristående kurser som kommer att avlägga examen är ingalunda nytt, men det har vuxit i betydelse, eftersom antalet studenter som i statistiken registrerats på sådana kurser ökat markant.

Utifrån de nya uppgifterna om antalet nybörjare i gymnasieskolan och högskolan har gjorts en överslagsmässig revidering av tillgångsbe- räkningarna i Trender och prognoser '94 (resultaten redovisas i tabellen ovan).

1.7.2 Behovet av utbildade

Såväl Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) som SCB har gjort beräkningar av det framtida behovet av utbildade av olika slag. NUTEK grundar sina beräkningar på ett eget scenario över hur sysselsättningen i olika näringsgrenar kommer att utvecklas, medan SCB:s behovsberäkningar, med vissa avvikelser, har LU 9515 bas- altemativ som grund. Dessa båda scenarier är dock i sina huvuddrag tämligen lika; båda förutsätter att tillväxten kommer att ske i de kunskapsintensiva näringsgrenarna och antagandena om den totala sysselsättningen, arbetslösheten och världsmarknadstillväxten är i stort sett desamma. En skillnad är att NUTEK räknar med oförändrad sysselsättning i den offentliga sektorn, medan LU 95 räknar med en viss tillväxt efter sekelskiftet.

2 Av samtliga förstagångsinskrivna vid universitet och högskolor läsåret 1994/95, totalt 62900, var det bara 23 400 (37 procent) som började på ett s.k. yrkesutbildningsprogram.

Bedömningarna av hur utbildningskraven kommer att förändras har gjorts oberoende av varandra och på något olika sätt i de båda kalkylerna. NUTEK har utgått från en aggregering av olika utbildningar som i första hand är avpassad till näringslivets behov av olika utbildningskategorier, medan SCB använt en aggregering som har i stort sett samma detaljeringsgrad över hela linjen, dvs. även för de utbildningar som är inriktade mot arbete i den offentliga sektorn. Både NUTEK:s och SCB:s behovsberäkningar avser läget år 2010.

NUTEK:s bedömning är att det kommer att bli brist på arbetskraft med högskoleutbildning, särskilt på sådana med teknisk och naturveten- skaplig utbildning, ekonomer och jurister. Vidare bedömer man att en del av dagens efterfrågan på utbildade från gymnasieskolans yrkesinriktade program i framtiden bör ersättas med efterfrågan på utbildade med kort högskoleutbildning, särskilt inom vård- och omsorgssektom. Personer med enbart grundskola eller allmän gymnasial utbildning kommer det däremot att bli stort överskott på.

Utbud och efterfrågan för olika utbildningskategorier år 2010. Resultat av NUTEK:s scenarioberäkningar (1000-tal).

Utbildning Utbud Efterfrågan Kvot l ) Grundskola 717 549 1,31 Yrkesinriktat gymnasium 946 911 1,04 Allmänt gymnasium 1850 1386 1,33 Högskoleingenjörer 210 256 0,82 Högskola, 2 år 388 569 0,68 Naturvetare 38 52 0,73 Civilingenjörer ] 12 146 0,77 Ekonomer/jurister 108 160 0,68 Högskola, offentlig inriktn 244 299 0,82 Övrig allmän högskola 299 249 1,20 Forskarutbildning 47 56 0,84 Totalt 4959 4633 1,07

1) Kvoten är beräknad som utbud/efterfrågan.

SCB:s bedömning är i sina huvuddrag densamma som NUTEK:s. Kalkylema indikerar brist på exempelvis lärare för grundskolan och gymnasiet, civilingenjörer, ekonomer, jurister, apotekare, personer med jordbruks- och skogsbruksutbildning och med teknisk-industriell utbild- ning på gymnasial nivå, medan det förefaller bli överskott på personer med humanistisk utbildning, förskollärare, arbetsterapeuter, sjukgym-

naster, personer med estetisk utbildning och vårdutbildning på gymnasial nivå. Beräkningarna pekar också på att personer med enbart grund- eller folkskola kommer att få allt svårare att få arbete.

Alternativa tillgångs- och behovsprognoser för år 2010. Resultat av SCB:s scenarioberäknin ar 1000-tal . Utbildning Behov mim Tillgmy Tillg(rev)/

Alt A Alt B rev be:" Alt A Alt B Eftergymnasial utbildning Estetisk, hmnnnistisk 55 99 62 1.12 1.05 därav humanister 15 16 20 1,34 1,22

Pedagogsk 279 283 1,15 1,01 ddrnv/ör:kolldr,_frilid.ped 156 198 1,44 1,27 grund.!kol o bnnedårare 0,98 0,88

AES-utbildning 0,94 0,84 därav ekonomer 0, 90 jurister Teknisk utbildning 1,02 därav civilingenjörer naturvetare högskolan; + T ! Transport och kommunikation Vårdutbildning därav läkare mbköraskor

Jord, skog och trädgård Service, bevakning. militär Övrig eftergymnasial utbildning Summa eftergymn. utbildning

Gymnasial utbildning Allmän grundutbildning

Estetisk utbildning Handel. adminishtion

Teknisk och industriell därav naturvetenskap, teknisk indurm'prograrnmet

Transport och kommunikation

Vårdutbildning därav barn- ofilidqrograrnrner omvåråladsprogrmnel

Naturbrukspmgmmmet

Hotell- 0 restaurang. service 183 169 172 0.94 1.02

Övrig gymnasial utbildning 32 30 24 0,77 0.81 , Summa gymnasial utbildning 2570 2458 2491 0,97 1.01 Folk- och grundskola 408 372 589 1,44 1,59

Uppgift saknas 16 Samtliga 4302 4316 4443 1,03 1,03 Arunärlcning: Behovsaltemativen skiljer sig åt både vad gäller den framtida sysselsättningen i olika näringar och antagandena om utbildningskraven. 1 altermrtiv B är utbildningslmiven genomgående högre ställda. Beträffande nåringsgrensutvecklingen skiljer sig alternativen åt främst genom att industrisektmn antas större i alternativ B, medan den privata tjänstesektorn ir mokvarande grad större i altemativ A.

Resultaten av beräkningar av detta slag är i hög grad beroende av de antaganden man gör om hur utbildningskraven kommer att förändras på olika delar av arbetsmarknaden, medan effektema av antagna förändringar i näringsgrensstrukturen har mindre betydelse. Både SCB och NUTEK förutsätter en kraftig höjning av utbildningskraven, vilket man i huvudsak grundar på hur utbildningsnivån faktiskt höjts under de senaste decennierna. I nedanstående tabell redovisas hur utbildnings- strukturen förändrades mellan 1970 och 1990 i olika näringsgrenar.

Utbildningsstrukturen i näringsgrenar 1970 och 1990. Förvärvsarbetande i åldern 20—64 år. Näringsgren 5 Totalt Hög— Gymnasium Folk- el. Uppgift skola grund- saknas skola Jord, skog 1970 100 2 16 64 15 1990 100 9 43 48 0 Industri m.m. 1970 100 3 26 59 9 1990 100 9 43 48 0 Byggnadsverksamhet ] 970 100 1 27 62 9 1990 100 7 51 42 0 Handel, restaurang 1970 100 2 26 61 8 1990 100 12 51 36 ] Post— 0 telekom, samfärdsel 1970 100 4 29 57 6 1990 100 11 59 29 1 Bank, försäkring 1970 100 11 40 33 6 1990 100 32 49 19 0 Offentlig förvaltning m.m. 1970 100 20 24 30 6 1990 100 38 44 18 0 Samtliga näringsgrenar 1970 100 8 26 50 8 1990 100 23 48 28 1

Anmärkning: Den höga andelen ”uppgift saknas” beror på att inga uppgifter om utbildning insamlades om dem som var 60 år eller äldre när FoB 70 gjordes. Flertalet i åldern 60—64 år torde då haft folkskola som sin högsta

utbildning.

Den faktiska utbildningsnivån behöver emellertid inte vara ett uttryck för de utbildningskrav som råder. De kan vara både högre och lägre. Det man observerar i statistiken är ju resultatet av matchningen mellan tillgång och efterfrågan på utbildade av olika slag. Vid överskott på en utbildningskategori har personer med denna utbildning fått ta jobb under

sin kompetensnivå, och vid brist har arbetsgivarna måst anställa personer med lägre kvalifikationer än önskvärt. Både NUTEK och SCB har därför i sina beräkningar gjort vissa ”normativa” antaganden, som innebär en korrigering av den observerade utbildningsfördelningen i riktning mot bättre anpassning mellan faktisk utbildning och arbetsuppgiftemas kompetenskrav. Resultaten av dessa korrigeringar har sedan legat till grund för antagandena om de framtida utbildningskraven.

Resultaten av scenarioberäkningar av detta slag får inte övertolkas, vilket både NUTEK och SCB framhåller. Dock torde de huvudtendenser som beräkningama pekar på vara riktiga. De diskrepanser mellan till- gång och efterfrågan på olika utbildningskategorier som beräkningama pekar på skall inte tolkas i termer av antal arbetslösa och antal obesatta platser. Däremot indikerar de var de stora anpassningsproblemen på arbetsmarknaden kommer att finnas.

Orsaker till arbetslöshet

2. 1 Inledning

Arbetslösheten har ökat dramatiskt under den första hälften av 1990- talet vilket redovisades i kapitel 1. För en ekonomi som är starkt integrerad med omvärlden är det naturligtvis många såväl inhemska som internationella faktorer som påverkar utvecklingen på arbetsmarknaden. Sådana faktorer kan vara både konjunkturella och strukturella.

I detta kapitel diskuteras orsaker till arbetslöshetens utveckling med betoning på den arbetslöshetschock som drabbade den svenska arbetsmarknaden i början av 1990-talet. I kapitlet görs även en genomgång av olika förklaringar till den långsiktigt betingade strukturarbetslösheten, eller järnviktsarbetslösheten som den också brukar kallas. En mer omfattande analys av arbetslöshetens orsaker presenteras i en studie av Bertil Holmlund. Studien återfinns i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

2.2 Något om orsakerna till utvecklingen av den svenska arbetslösheten

Det är flera samverkande faktorer som har bidragit till den arbetslöshetschock som drabbade den svenska arbetsmarknaden i början av 1990-talet. Även om arbetslöshetskrisen utlöstes i början av 1990- talet finns det viktiga orsaker som går längre tillbaka i tiden. En metod med vars hjälp arbetslöshetens orsaker och utveckling kan belysas är den s.k. Phillipskurvan som visar sambanden mellan inflation och arbetslöshet. I diagram 2.1.a nedan redovisas denna utveckling i Sverige under de fyra senaste decennierna.

Diagram 2.1.a Den svenska Phillipskurvan, inflation och arbetslös- het 1955 —1995.

10

i 0 9 F In I '? 1 nu "5 4 3 ') 1 o _. Y—T ._.—_——_ o r 2 1 | 5 a 7 a a i

Mellan åren 1955 och 1991 varierade den öppna arbetslösheten mellan 1 och 3 procent medan inflationen låg i intervallet 1 till 15 procent. Under de senaste åren har ett omvänt förhållande förelegat. Inflationen har uppgått till endast 3—4 procent medan den öppna arbetslösheten varierat mellan 7,5 och 8,5 procent. Diagrammet beskriver tydligt de grundläggande förändringar som svensk ekonomi genomgick under början av 1990-talet och som visade sig i låg inflation och hög arbetslöshet.

Under 1960-talet rådde såväl bland forskare som politiker föreställningen att det fanns ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet vilket kan illustreras av punktsvärmen längst ned till vänster . i diagram 2.1.a. Ekonomisk-politiska beslutsfattare uppfattade ; sambandet som att det var möjligt att välja mellan olika kombinationer '— av inflation och arbetslöshet. En varaktigt lägre arbetslöshet skulle kunna uppnås med hjälp av efterfrågestimulerande politik men till priset av en högre inflation.

Den höga BNP-tillväxt som kännetecknade ekonomin under 1950- och 1960-talen stagnerade under 1970-talet. Det finns ett flertal samverkande orsaker till detta som beskrivits bl.a. i ett antal statliga

utredningar.' Samtidigt visade den makroekonomiska utvecklingen under 1970-talet att det inte heller längre fanns ett stabilt samband mellan inflation och arbetslöshet. Utvecklingen i flera länder karaktäriserades i stället av stagflation, dvs. av både hög inflation och hög arbetslöshet. I Sverige steg inflationen vid mitten av 1970-talet till mycket höga nivåer på grund av höga kostnadsökningar för arbetskraft och olja. I diagram 2.1.b nedan illustreras sambanden mellan inflation och arbetslöshet under 1970-talet i Sverige.

Diagram 2.1.b Inflation och arbetslöshet 1970 1980.

m_s.-ung Outs:-ror."

bo—nnn—mbn

Quinta-Ammann

_,

o 1 2 H 4 5 6 7 a 0 Mia-hot

Ett antal bransch- och kostnadskriser uppstod under 1970—talet som regeringarna försökte lösa med hjälp av devalveringar och omfattande subventioner till industrin. Den strukturella obalansen i ekonomin visade sig emellertid inte i form av hög öppen arbetslöshet eftersom den kunde hållas på en låg nivå genom en stimulerande finans- och penningpolitik och snabb utbyggnad av den offentliga sektorn.

Vid slutet av 1960-talet och under 1970-talet ifrågasattes den ursprungliga teorin om sambanden mellan inflation och arbetslöshet, bl.a. mot bakgrund av de empiriska erfarenheter som erhållits i olika länder. Utgångspunkten för den nya teoribildningen var att fack-

' Se bl.a. SOU l99lz82. Drivkrafter för produktivitet och välstånd; SOU 1993: 16 Nya villkor för ekonomi och politik; SOU 1995: Långtidsutredningen 95.

föreningar och löntagare åtminstone i ett längre perspektiv ställer lönekrav i reala termer. Om löntagarna förväntar sig att inflationen kommer att stiga anpassar de sina nominella lönekrav uppåt för att bibehålla köpkraften. En central slutsats av denna forskning är att det endast finns en arbetslöshetsnivå — jämviktsarbetslösheten som är förenlig med en stabil inflationstakt. Detta brukar också benämnas NAIRU—hypotesen. (NAIRU står för Non-Accelerating-Inflation-Rate- of—Unemployment). Om arbetslösheten sjunker under denna jämviktsnivå, exempelvis på grund av finanspolitiska stimulansåtgärder, så stiger inflationstakten varmed arbetslösheten åter stiger till det långsiktiga jämviktsläget som är bestämt av arbetsmarknadens ftmktionssätt. En efterfrågestimulerande politik kan således endast minska arbetslösheten tillfälligt till dess alla löne- och prisanpassningar

NAIRU-hypotesen kom att framstå som en rimlig förklaring till inflationsutvecklingen i de flesta OECD-länder under 1960- och 1970- talen och fick dessutom stöd i empiriska studier. Inflationsutvecklingen i de flesta OECD—länder under denna period tycks kunna förklaras av att arbetslösheten låg lägre än jämviktsarbetslösheten.2 Under 1980-talet vägleddes stabiliseringspolitiken i USA och i många västeuropeiska länder av NAIRU—hypotesen. Stabiliseringspolitiken inriktades mot att bekämpa inflationen. Strategin var att minska inflationsförvänmingama genom en åtstramande politik som temporärt skulle driva upp arbetslösheten över jämviktsarbetslösheten. Tanken var att arbetslösheten skulle återgå till den ursprungliga jämviktsarbetslösheten sedan väl nerväxlingen av inflationstakten skett.

Politiken under 1980-talet lyckades också få ner inflationstakten i både USA och Västeuropa. I USA tycks detta ha skett utan någon varaktig höj ning av den öppna arbetslösheten. Den inflationsbekåmpande politiken kan dock ha skapat andra former av välfärdsförluster bl.a. genom en ökad dold arbetslöshet. I flertalet Västeuropeiska länder har däremot arbetslösheten tenderat att bli kvar på en hög nivå. Detta brukar i nationalekonomisk litteratur benämnas hysteresis. Men en annan möjlig tolkning av dessa iakttagelser är att det finns en betydande tröghet eller persistens i arbetslöshetens anpassning mot jämvikt, dvs. arbetsmark- nadens självreglerande förmåga går mycket långsamt.3 Oberoende av vilken av dessa två tolkningar man gör av orsakerna till

2 För en sammanställning se Zetterberg 1993, tabell 5.2 och tabell 5.6. 3Senare års forskning har också pekat på en annan möjlighet nämligen att det inte nödvänding finns enbart en jämviktsarbetslöshet utan flera olika jämviktslägen eller multipla jämvikter. Även i sådana fall kan tillfälliga makroekonomiska chocker få bestående effekter på arbetslösheten.

järnviktsarbetslöshetens utveckling blir slutsatsen att det torde vara mycket svårt att med hjälp av traditionell stabiliseringspolitik reducera denna arbetslöshet.

Efter 1981-1982 års devalveringar kom den svenska ekonomin in i en högkonjunktur med en längre varaktighet än någon tidigare högkonjunktur under efterkrigstiden. Devalveringama fick expansiva effekter på produktion och sysselsättning i den export- och importkonkurrerande delen av näringslivet. Produktivitetsutvecklingen blev däremot svagare i Sverige under 1980-talet än i de flesta andra västeuropeiska länder. Trots detta träffades återkommande höga nominella löneavtal som bidrog till att driva upp inflationstakten. Detta indikerar att det fanns (och fortfarande finns) brister i de ramar inom vilket lönebildningen bestäms på arbetsmarknaden.

Trots den utdragna högkonjunkturen vidtogs inte en tillräcklig finanspolitisk åtstramning i syfte att omfördela resurser till den utlandskonkurrerande sektorn. Detta hade varit nödvändigt för att undanröja den strukturella ojämvikten som länge karaktäriserat den svenska ekonomin med en alltför liten industrisektor för att klara målet om balans i utrikeshandeln. I stället ökade de offentliga utgifterna återigen kraftigt under senare delen av 1980-talet. Arbetsmarknaden karaktäriserades under denna period också av en hög sjukfrånvaro. Samtidigt bidrog den höga svenska inflationen till en omprövning av målinriktningen för den ekonomiska politiken. Från mitten av 1980-talet blev inflationsbekämpningen mer eller mindre vägledande för den svenska stabiliseringspolitiken. Den ändrade inriktningen av politiken bör ses i ljuset av att inflationstakten i Sverige under stora delar av detta årtionde var högre än i de flesta OECD-länder.

I diagram 2.1.c nedan illustreras den svenska arbetslöshets- och inflationsutvecklingen under 1980-talet.

Diagram 2.1.c Inflation och arbetslöshet 1979 — 1991.

15

... ... 0

n ( 9 l 3 | I 7 i o 6 " 5 4 3 2 1 O 0 l 2 I! 4 5 8 7 I ATMslöshd

Inflationen var i genomsnitt något lägre under 1980-talet än under 1970- talet samtidigt som det blev allt svårare att hålla nere den öppna arbetslösheten. Diagrammet illustrerar tydligt de ”loopar” som den nya teorin om inflation och arbetslöshet förutsåg. Stigande inflation ger efter en viss tidsförskjutning upphov till ökad arbetslöshet som reducerar inflationen och sedermera arbetslösheten. Det blev under 1980-talet tydligt att inte heller i Sverige kunde arbetslösheten hållas på en låg nivå genom att acceptera en hög inflation.

I början av 1990-talet steg arbetslösheten dramatiskt. Den utlösande orsaken var det kraftiga efterfrågebortfall som ägde rum 1990—1992.4 Samtidigt sjönk inflationen markant vilket visas av nedanstående diagram.

** Jämför LU95.

Diagram 2.1.d Inflation och arbetslöshet 1989 — 1995.

15 M ; 13 12

11

10 ! x 9 " X

*I

=O—.—.-—l*-_,=N

Q » (J 29 . M Q

| -—-——r— . . ,—

0 1 2 3 | 5 0 7 l 9 Arben—löshet

För det första försvagades den internationella konjunkturen och i kombination med det relativt höga svenska kostnadsläget medförde det minskad export av svenska varor och tjänster. För det andra kom den inhemska efterfrågan att utvecklas ogynnsamt från ett överhettat läge som tämligen snabbt övergick till en situation med kraftig åtstramning.

Denna omsvängning av den inhemska efterfrågan har flera orsaker. Avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet innebar i praktiken en kraftig monetär expansion som i samverkan med förmånliga avdragsregler i inkomstbeskattningen drev upp fastighetsprisema. Utvecklingen av fastighetsprisema drevs av förväntningar om fortsatta prisökningar som inte hade någon grund i ftmdamentala ekonomiska faktorer. Detta kan tolkas som att det skapades en "prisbubbla".5 Samtidigt medförde den höga inflationen, särskilt under senare hälften av 1980-talet, negativa realräntor efter skatt vilket stimulerade till lånefinansierad konsumtion. Därtill påverkade förrnögenhetsökningen sannolikt konsumtionen och bidrog till överhettningen i ekonomin.

I början av 1990-talet bröts den överhettade konjunkturen. Utvecklingen av fastighetsprisema var inte långsiktigt hållbara och när

5 En "prisbubbla" på en marknad kan också beskrivas som att en sådan uppstår om förväntningarna om framtida prisstegringar avviker från grundläggande ekonomiska förhållanden och om det finns en övertro på den egna förmågan att gå ur marknaden i tid. Jämför LU95.

”prisbubblan” så småningom sprack blev resultatet en dramatisk nedgång av fastighetspriser och av förmögenhetsvärden. Detta medförde att konsurntionsefterfrågan kraftigt drogs ned samtidigt som sparandet ökade. En bidragande orsak till den kraftiga omsvängningen av hushål- lens sparande var skattereformen 1990—1991. Även om underfinansie- ringen av reformen innebar att den också hade expansiva efterfråge- effekter är huvudslutsatsen i en utvärdering av skattereformen att netto- effekten var kontraktiv. Framför allt kom tidsförläggningen av skattere- formen att närmast få destabiliserande konsekvenser genom att den förstärkte en redan nedåtgående konjunktur.6

Prioriteringen av prisstabiliseringsmålet och riksbankens försvar av den fasta växelkursen — om vilket det rådde politisk enighet sedan i slutet av 1980-talet ledde till högre nominella räntor. I kombination med en snabb nedväxling av inflationstakten under 1991—1992 kom härigenom realräntoma att kraftigt drivas upp. Detta bidrog till finans- och fastig- hetskrisen genom att räntehöjningen negativt påverkade hushållens och företagens förmögenhet. De fallande fönnögenhetsvärdena förstärkte hushållens incitament att öka det finansiella sparandet och att minska sin konsumtionsefterfrågan. Efterfrågenedgången och de ökade realräntoma medförde dessutom att investeringarna föll kraftigt.

Till detta bör fogas att som ett led i försvaret av den fasta växel- kursen vidtog regeringen under samma period ett "krispaket" som innebar neddragningar av de samlade offentliga utgifterna för att på detta sätt nå trovärdighet om prisstabiliseringspolitiken. Dessutom har krav lagts på kommunerna att klara av ökade serviceåtaganden inom ramen för givna resurser. Detta har i praktiken inneburit stora personal- besparingar av den kommunala verksamheten vilket under en vikande konjunktur har förstärkt nedgången på arbetsmarknaden.

Sedan mitten av 1980-talet har det alltså genomförts en rad reformer som i olika avseenden förändrat förutsättningama för ekonomins funktionssätt. Gemensamt för dessa reformer är att de ur stabiliserings— politisk synvinkel sattes in vid fel tidpunkter. Dessutom har ekonomisk- politiskt åtstramande åtgärder genomförts vid ingången till en vikande konjunktur. Sammantaget har detta fått destabiliserande konsekvenser på ekonomin. Lärdomen är att reformer som genomgripande ändrar förut- sättningama för ekonomins funktionssätt bör "fasas in" under längre tidsperioder snarare än att snabbt genomdrivas under ett eller par år. Åtminstone bör de genomföras vid konjunktumiässigt rätta tidpunkter. I annat fall riskerar man att få betydande anpassningskostnader av det slag som drabbade arbetsmarknaden under 1990-talet.

6Sc SOU 1995:104 Skattereformen 1990—1991, En utvärdering.

En orsak till att efterfrågebortfallet inte uppvägdes av traditionell efterfrågestirnulerande politik sammanhänger med den ändrade målin- riktningen av den ekonomiska politiken. Från mitten av 1980-talet har inflationsbekämpningen varit mer eller mindre vägledande för den sven- ska stabiliseringspolitiken. I syfte att hålla nere den drastiska ökningen av den öppna arbetslösheten expanderades omfattningen av arbets- marknadspolitiken långt över de volymer som den tidigare hade haft.

En fråga som har varit och är föremål för mycket forskning och debatt är i vilken utsträckning statsmakterna kan påverka inflation och arbetslöshet med hjälp av finans- och penningpolitik. I denna diskussion är den långsiktiga ”jämviktsarbetslösheten” (den strukturth betingade arbetslösheten) ett centralt begrepp. Medan den konjunkturbetingade arbetslösheten är temporär speglar jämviktsarbetslösheten arbetsmark- nadens egenskaper på lång sikt. I gnmden beror jämviktsarbetslösheten på brister i arbetsmarknadens funktionssätt, dvs. antingen på bristande anpassning mellan existerande jobb och de som söker jobben eller på att lönerna inte är så flexibla att de utjämnar skillnader mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. En väl fungerande arbetsmarknad utmärks av att lönebildningen har lätt att anpassas till ändrade ekonomiska villkor och av att arbetslösa individer lätt matchas med lediga jobb så att arbetslöshets- och vakanstider blir korta.

Hur arbetsmarknaden konuner att utvecklas de närmaste åren beror i stor utsträckning på vilken karaktär den rådande arbetslösheten har. Om arbetslösheten inte faller väsentligt inom de närmaste åren finns stora risker för en europeisk utveckling med långtidsarbetslöshet och betydande utslagning som följd. [ så fall får detta allvarliga konsekven- ser för stabiliseringspolitiken eftersom inflationen även kan komma att stiga vid relativt höga arbetslöshetsnivåer. Mot bakgrund av att mycket tyder på att arbetslösheten till stor del är av stmkturell art samt att jämviktsarbetslösheten förefaller ha ökat sedan 1950-talet, finns det anledning att närmare diskutera vilka faktorer som bestämmer jämviktsarbetslösheten. Detta görs i nästa avsnitt. I avsnittet görs dock ingen avvägning mellan de olika faktoremas betydelse för järnviktsarbetslöshetens nivå.

2.3 Några orsaker till jämviktsarbetslösheten7

Det finns flera orsaker till uppkomsten av jämviktsarbetslöshet, bl.a. Stelheter i pris- och löneanpassningen, otillräcklig flexibilitet i löne- strukturen samt bristande matchningseffektivitet mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. I det följande görs en kortfattad genomgång av olika orsaker till jämviktsarbetslöshet med utgångspunkt från dessa förklaringsgrunder.

2.3.1 Stelheter i prisbildningen

En första orsak till jämviktsarbetslöshet är bristande konkurrenstryck på varu- och tjänstemarknadema. Om företagen har möjlighet till monopolprissättning ger detta per definition stort utrymme för en självständig prissättning vilket höjer prisnivån jämfört med om företagen är utsatta för konkurrens. Det betyder bl.a. att arbetskraftsefterfrågan blir mer okänslig för löneökningar. I löneförhandlingar minskar härigenom incitamenten till återhållsamhet i lönekraven vilket riskerar att ) driva upp arbetslösheten. I Ekonomikommissionens rapport (SOU ; 1993116) lämnas en redovisning över konkurrensprofiler i olika ; branscher. Kommissionens slutsats var att regleringar och andra ! konkurrensbegränsningar måste minskas för att kunna öka effektiviteten

i den svenska ekonomin. Vid ökad effektivitet kan högre löner betalas ! utan att företagen behöver höja priserna.

En annan tänkbar orsak till att en hög nivå på arbetslösheten blir ; bestående är höga skatter inkomstskatter, konsumtionsskatter och arbetsgivaravgifter — som påverkar företagens reala lönekostnad. Hur j skatter påverkar arbetslösheten beror av företagens möjligheter att & övervältra de kostnadsökningar som följer av skatterna på löntagarnas reala konsumtionslöner, dvs. den lön som speglar löntagarnas köpkraft. Dessa möjligheter måste i sin tur nyanseras med avseende på tidsperspektivet. På kort sikt är det sannolikt att skattehöjningar i form av högre arbetsgivaravgifter leder till minskad sysselsättning och ökad arbetslöshet. Orsaken är att höjda arbetsgivaravgifter inte omedelbart kan övervältras på löntagarna varför lönekostnaderna ökar. På lång sikt är det däremot möjligt att ökade arbetsgivaravgifter och andra skatter får bäras av löntagarna via lägre reallöner. Det betyder att företagens reala lönekostnader inte påverkas och därmed heller inte arbetslösheten. Det

7 Detta avsnitt bygger i stor utsträckning på Holmlunds studier vilka återfinns i betänkandets expertbilaga.

bör dock understrykas att resultaten från empiriska studier inte är entydiga vad gäller skatternas långsiktiga effekt på arbetslösheten.

2.3.2 Lönebildningens inverkan på arbetslösheten

Skillnader i institutionella förhållanden på arbetsmarknaden brukar anföras för att förklara jämviktsarbetslösheten. En sådan faktor är graden av centralisering i löneförhandlingssystemet. Det finns argument för att centraliserade löneförhandlingsystem leder till större återhållsamhet i lönebildningen och därmed till lägre arbetslöshet. Denna argumentering bygger på att en enskild grupp av löntagare vid decentraliserade förhandlingar inte kommer att ta hänsyn till de negativa effekter som kan uppkomma för andra grupper. Det finns å andra sidan också argument för att strikt decentraliserade löneförhandlingar leder till större löneåterhållsamhet.8

Ovanstående iakttagelser indikerar att fackföreningarna under vissa villkor inom ramen för ett centraliserat löneförhandlingssystem har incitament till återhållsamhet i lönekraven och under andra omständigheter gäller detta också strikt decentraliserade förhandlingar. Detta kan motivera ett ”puckelformigt” samband mellan fackliga löne- krav och graden av centraliserade löneförhandlingar. Löneförhandlings- system som är fullständigt centraliserade eller fullständigt decentra- liserade till företagsnivå har starkare incitament att hålla tillbaka löneök- ningar och har därmed lägre jämviktsarbetslöshet — än i de system där löneförhandlingar sker på branschnivå av det slag vi har nu.9 Jämförande länderstudier — som speglar förhållandena under senare delen av 1980- talet och början av 1990-talet och där det svenska systemet brukar klassificeras som centraliserat — ger stöd för hypotesen att arbetslösheten är lägre i länder med centraliserade löneförhandlingssystem.” De empiriska resultaten ger också visst stöd för ett ”puckelformsamband” mellan centraliseringsgrad och arbetslöshet."

Utformningen av arbetslöshetsersätmingen är en annan institutionellt bestämd faktor som kan vara av betydelse för jämviktsarbetslösheten. Det finns teoretiska argument som visar att högre ersättningsnivåer har löneuppdrivande effekter. Om ersättningsnivån ökar kan det minska välfärdsförlusten av att bli arbetslös och därigenom minskas incita- menten för fackföreningarna att visa återhållsamhet i lönekraven.

8Se Holmlunds studie i expertbilagan för referenser. 9 Se Calmfors & Driftill (1988). '" Se Layard m.fl 1991 och Zetterberg 1993. ”Jämför Zetterberg 1993.

Empiriska studier ger visst stöd för att högre ersättningsnivåer har löneuppdrivande effekter.

En annan förklaringsgrund till att reallönema blir så höga att arbetslösheten blir bestående utgår från att arbetsmarknaden är uppdelad mellan anställda "insiders” och arbetslösa ”outsiders". "Insiders" har ett sådant inflytande på lönebildningen som ger allmänt för höga reallöner och som försvårar för arbetslösa "outsiders" att få arbete. En förbättrad konjunktur föranleder t.ex. insiders att ta ut högre löner i en sådan utsträckning att det begränsar möjligheterna till nyanställningar. Resultaten från de empiriska studierna för denna hypotes är dock motstridiga.12

2.3.3 Lönestrukturens betydelse

Jämviktsarbetslöshet förklaras inte bara av trögheter i anpassningen av reallönenivån utan kan också förklaras av att lönestrukturen inte är tillräckligt flexibel. En arbetsmarknad som kännetecknas av fullständigt flexibla löner kommer att alltid vara i mer eller mindre balans genom att lönerna anpassar varje förändring i utbudet och efterfrågan på arbetskraft tills dess en ny jämvikt etablerats. På en sådan ”idealiserad” arbetsmarknad är lönestrukturen således fullständigt flexibel. Verklighetens arbetsmarknad awiker naturligtvis från en sådan "idealiserad" arbetsmarknad. "Arbetsmarknaden" kan ses som ett sammanfattande begrepp för olika delarbetsmarknader som sinsemellan är mycket olika. På vissa av delarbetsmarknadema råder mer eller mindre balans mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Andra delmarknader kännetecknas i stället av kroniska överskott på arbetskraft antalet arbetslösa är större än antalet lediga jobb medan andra delarbetsmarknader uppvisar kronisk brist på arbetskraft — antalet vakanser är större än antalet arbetslösa. På den senare typen av delmarknad leder arbetskraftsbristen till löneökningar samtidigt som lönerna på delmarknadema med arbetskraftsöverskott är trögrörliga nedåt. Denna asymmetri mellan löneökningar och "nödvändiga" lönesänkningar är grunden till svårigheterna att med en generellt efterfrågestimulerande politik minska arbetslösheten. En sådan politik skulle visserligen minska arbetslösheten på vissa delarbetsmarknader men skulle samtidigt medföra höga löneökningar på andra. På grund av de institutionella förhållanden som karaktäriserar lönebildningen skulle detta via "smittoeffekter" riskera att driva upp löneinflationen i hela

" Se vidare Holmlunds bilaga till detta betänkande. ;

ekonomin. I vilken utsträckning lönebildningen får sådana konsekvenser beror dock som ovan konstaterats av förhandlingssystemets utformning. Den uppenbara slutsatsen av diskussionen ovan är att obalansema mellan dehnarknadema borde minska vid mer flexibla relativlöner. Vilka faktorer bidrar då till trögrörliga relativlöner? Eftersom lönebildningen är institutionaliserad genom förhandlingar mellan arbetsgivare och fackföreningar finns naturligtvis en stor del av förklaringarna till trögrörligheten i förhandlingssystemets utformning och i parternas lönepolitiska mål. Vidare finns ett sannolikt samband mellan den fackliga löneutjämningspolitiken och förhandlingssystemets utformning. Det finns även stöd för att mer centraliserade förhandlingssystcm också , innebär en mindre flexibel lönestruktur. Även om samordnade t förhandlingar förmår dämpa de relativa löneanspråken mellan olika l grupper innebär detta samtidigt risker för en mer stel lönestruktur. De positiva sysselsätmingseffekter som följer av en lägre lönenivå bör då vägas mot de negativa sysselsätmingseffekter som följer av en mindre flexibel lönestruktur.

Slutsatsen är att obalanser mellan delarbetsmarknader med arbetslöshet respektive arbetskraftsbrist är en viktig orsak till jämviktsarbetslöshet. En bidragande faktor till att dessa obalanser består är att lönestrukturen inte är tillräckligt flexibel.

2.3.4 Bristande matchningseffektivitet

En ytterligare förklaring till jämviktsarbetslöshet är att det finns "friktioner" i sök- och matchningsprocessen på arbetsmarknaden som gör att arbetssökande inte omedelbart kan matchas med de lediga platser som finns tillgängliga. Om arbetslösheten ökar samtidigt som vakanstalen minskar kan det tolkas som att arbetskraftsefterfrågan minskar. Om däremot både arbetslöshetstal och vakanstal ökar indikerar detta en försämrad matchningseffektivitet.13 Detta sker t.ex. då arbetslöshetstidema ökar vid ett givet arbetsmarknadsläge.

En diskussion om vilka förutsättningar individer har för att lämna arbetslösheten brukar utgå från teorin om hur arbetslöshetstider beror på individens sökbeteende. I princip bestäms den förväntade arbetslöshets- tidens längd av arbetsmarknadsläget och av hur individen söker jobb. Sökbeteendet analyseras i termer av den intensitet individen söker arbete och vilka lönekrav (reservationslön) som individen har för att acceptera

'3 Försämringar i matchningseffektiviteten förskjuter Beveridgekurvan utåt medan förändringar i arbetskraftsefterfrågan innebär rörelser utmed kurvan.

ett erbjudande om jobb. En hög reservationslön minskar sannolikheten för att finna och acceptera ett arbete och vice versa.14

När antalet vakanser är litet minskar detta självfallet den arbetssökandes möjligheter att finna ett arbete medan möjligheterna ökar när antalet vakanser är stort. Det är rimligt att tro att individens tid i arbetslöshet också kan påverka arbetsgivarens uppfattning om den arbetssökande vid rekryteringstillfället. Litteraturen pekar här framför allt på två hypoteser. Den ena betonar skillnader i konkurrenskraftiga egenskaper bland de arbetslösa. Olika egenskaper som ålder, kön, 1 utbildning, handikapp etc. kan påverka anställningsmöjlighetema och j därmed den arbetssökandes möjligheter att lämna arbetslösheten. Om ' arbetsgivare vid nyanställningar systematiskt väljer eller "sorterar" bort arbetssökande med vissa egenskaper kommer arbetslöshetstidema att vara längre för individer med sådana egenskaper.

Sådana sorteringsprocesser är dock förenade med kostnader för , arbetsgivaren. En alternativ hypotes betonar i stället att det är rationellt ? för arbetsgivaren att använda den arbetssökandes tid i arbetslöshet som urvalskriterium för den sökandens produktivitet. Oberoende av vilken faktisk produktivitet som den arbetssökande har innebär då lång tid i 1 arbetslöshet minskade anställningsmöjligheter. I detta fall förklaras , långtidsarbetslöshet inte utifrån skillnader i de arbetslösas individuella karaktäristika utan utifrån att det finns ett negativt varaktighetsberoende, dvs. bland arbetssökande med lika karaktäristika blir de arbetssökande med de längsta arbetslöshetsperiodema sist anställda.ls Arbetslöshets- tider bestäms alltså av individuella val och tillgången på lediga arbeten samt av arbetsgivarnas "attityder" till de arbetssökande.

Av ovanstående följer också att faktorer som påverkar individens reservationslön, t.ex. arbetslöshetsersättning, kommer att påverka arbetssökandet. Ju mindre skillnaden är mellan reservationslönen och arbetslöshetsersätmingen eller ersättningen i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, desto mindre ”lönsamt” är det för individen att söka arbete. En huvudslutsats från den sökteoretiska litteraturen är att högre arbets- löshetsersättning ger de arbetslösa incitament att höja sina reservations- löner och att minska sökintensiteten eftersom kostnaderna i form av välfärdsförlusten av arbetslöshet minskar. Följden av detta blir längre arbetslöshetsperioder. När det gäller ersättningsperiodens längd har detta teoretiskt likartade effekter på arbetssökandet som en höjning av er-

Om individens lönekrav stiger med arbetslöshetstidens längd finns ett positivt varaktighetsberoende i lönen och omvänt ett negativt varaktighetsberoende om lönekravet faller. '5 Empiriskt är det dock mycket svårt att avgöra vad som är att hänföra som varaktighetsberoende och vad som är sortering (eller icke-observerbar heterogenitet).

sättningsnivån: reservationslönen faller när tiden för ersättningsperioden närmar sig sitt slut, dvs. sannolikheten att lämna arbetslöshet ökar när den arbetslöse närmar sig utförsäkringstidpunkten. Det finns också visst stöd i den empiriska litteraturen för att sannolikheten att övergå till reguljär sysselsättning ökar när den arbetslöse närmar sig utförsäkringstidpunkten. '6

Det finns också förklaringar som betonar att långvariga arbetslös- hetsperioder minskar motivationen att söka arbete och därmed passi- viserar de arbetssökande. En hypotes i den moderna arbetsmarlmads- ekonomiska litteraturen är att vistelse i arbetslöshet i sig har negativa effekter för individens välfärd och att de negativa effektema kan öka ju längre tid individen är arbetslös. Vid långvarig arbetslöshet förlorar individen möjligheten till den kunskapsinläming på arbetsplatsen som denne skulle få vid en anställning och därigenom möjligheten till en uppbyggnad av arbetslivserfarenhet. Vidare torde arbetskapaciteten och arbetslivsvanan minska under långa perioder av arbetslöshet. Så småningom minskar självförtroendet och individens motivation att söka arbete blir allt mindre. Konsekvensen av detta blir att det ”effektiva” arbetsutbudet faller. Detta minskar konkurrensen om jobben och därmed den lönenedpressande effekten av arbetslöshet. De arbetslösa passar helt enkelt sämre ihop med de lediga jobben.

Bristande matchningseffektivitet kan således bero på strukturella förändringar t.ex. att överensstärnmelsen mellan de arbetslösas kvalifikationer och de lediga jobbens kvalifikationskrav — successivt blir sämre över tiden vilket innebär färre matchningsmöjligheter mellan lediga platser och arbetslösa. Dessutom kan försämrad matchnings- effektivitet bero på faktorer som t.ex. hög arbetslöshetsersättning som utfaller under lång tid och därför minskar sökintensiteten och höjer reser- vationslönen för de arbetssökande.

En altemativ tolkning till den höga arbetslösheten i Västeuropa är att det i stället finns sådana trögheter på arbetsmarknaden som gör att anpassningen mot balans går mycket långsamt. Det finns olika orsaker till sådana trögheter. En möjlighet är att arbetsmarknadsregleringar anställningsskydd, uppsägningstidemas längd, avgångsvederlagens stor- lek, möjligheterna till tidsbegränsade anställningar etc. påverkar arbetslöshetens anpassning mot jämvikt. Den alhnänna slutsats som dras i litteraturen är dock att regleringarnas effekter på järnvikts-

16Se Edin & Holmlund (1994) för referenser. I jämförande länderstudier som försöker förklara länderskillnader i arbetslöshet visar sig också utformningen av arbetslöshetsförsäkringen vara en viktig förklaringsfaktor (se Layard m.fl. (1991), Zetterberg (l993)). Arbetslösheten är lägre i länder med kortare ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen.

arbetslösheten är osäkra medan regleringarna har en därnpande effekt på variationerna i sysselsättning och arbetslöshet."

”Se Holmlunds bilaga till Arbetsmarknadspolitiska kommitten.

3. Förutsättningar för ökad sysselsätt- ning. Arbetsmarknadspolitikens roll

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

ett nödvändigt villkor för en framgångsrik tillväxtstrategi är en god konkurrenskralt i det svenska näringslivet och en stärkt förmåga till omvandling och förnyelse tillgången på kompetent arbetskraft på alla nivåer i företagen utgör ett nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt en viktig förutsättning för möjligheterna att skapa nya jobb är en reformering av lönebildningen och arbetsrättens utformning en realistisk strategi för att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten måste bygga på:

- god ekonomisk tillväxt - ökad kompetens - väl fungerande arbetsmarknad

förutsättningar måste skapas för att få så många reguljära jobb som möjligt i små och medelstora företag * konstruktiva lösningar måste till för att tillgodose otiI/fredsställda servicebehov målen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken skall vara att:

- hålla nere vakanstidema

- motverka långa tider utan reguljärt arbete

- minska långtidsarbetslösheten

aktiva insatser skall prioriteras framför kontantstöd eller långtidsarbets- löshet

3.1. Utvecklingen på arbetsmarknaden

Som framgår av kapitel 1 var arbetsmarknadsläget var vid ingången till 1990-talet i vissa avseenden mycket gynnsamt med höga arbetskraftstal och en låg arbetslöshet. Samtidigt karakteriserades arbetsmarknaden av en kraftig överhettning med oroande signaler som hög frånvaro, hög inflation, höga löneökningar, låg ekonomisk tillväxt. Inga reallöneökningar hade ägt rum sedan mitten av 1970-talet.

Från hösten 1990 försämrades arbetsmarknadsläget drastiskt. Ned- gången blev längre och kraftigare än någon gång efter andra världs- kriget. Sysselsättningen sjönk på några år med ca 550 000 personer. Den öppna arbetslösheten steg till rekordnivåer och samtidigt ökade också andra former av mer dold arbetslöshet starkt. Arbetsmarknadspolitiken ställdes inför orimligt stora och svåra uppgifter som den inte varit avsedd att lösa.

En vändning i ekonomin kom under 1993, främst tack vare kronans depreciering hösten 1992. De utlandsberoende sektorerna började gå bättre och BNP (bruttonationalprodukten) ökade 1994 efter tre års nedgång. De försämrade offentliga finanserna tvingade däremot fram åtstramningar som minskade efterfrågan.

Uppgången i ekonomin fick ett begränsat genomslag på arbetsmark- naden. Sysselsättningen började öka något från senare delen av 1994 och under 1995 men antalet sysselsatta ligger ännu nära en halv miljon under 1990 års nivå. Arbetslösheten har minskat något men kvarstår på en mycket hög nivå. Vändningen är dock tydlig inom industrin där syssel- sättningen i december 1995 var ca 60 000 personer högre än två år tidigare (men långt under nivån före krisen). Ökningen i antalet arbetade timmar var ännu större och produktionen översteg den tidigare toppnivån 1989.

Det finns nu tecken på en avmattning i konjunkturen. Förbättringen av arbetsmarknadsläget går långsamt och kan ha upphört antalet anmälda varsel har ökat kraftigt under vintern. Någon återgång till ett tidigare gott arbetsmarknadsläge kan inte skönjas. Det kan enligt Kon- junkturinstitutets bedömning inte heller förväntas någon efterfrågeökning från en utländsk konjunkturuppgång eller från en inhemsk Hnanspolitisk stimulans. Förbättrade offentliga finanser kan möjligen leda till sänkta räntor som stimulerar ekonomin och arbetsmarknaden.

Bedömningen av de närmaste årens arbetsmarknad måste vara att inga externt genererade förändringar kan väsentligt förbättra arbets- marknadsläget. Det blir därmed allt viktigare att skapa en väl fungerande arbetsmarknad. Det går inte att lita på att det av sig självt kommer en ökad tillväxt som löser problemen på arbetsmarknaden. Sambandet är till en del det motsatta. En arbetsmarknad som genererar fler sysselsatta förbättrar statsfinanserna, sänker räntorna och stimulerar ekonomin.

Risken för fortsatt hög arbetslöshet som övergår till långtidsarbets- löshet är överhängande. En sådan utveckling skulle innebära att möjlighetema till balans i statens finanser starkt begränsas. De direkta kostnadema för arbetslösheten (arbetslöshetsförsäkringen, arbetsmark- nadspolitiska åtgärder, AMS förvaltningsanslag, Samhall) uppgår till 90 miljarder kronor per år och utgör också tillsammans med ränteutgiftema en väsentlig förklaring till underskottet i statsbudgeten. Härtill kommer

90. Förutsättningar för ökad sysselsättning... SOU l996:34 ! [ [

en rad följdverkningar som dämpad konsumtion, mindre skatteintäkter, ökade sociala kostnader för kommunerna m.m.

Konsekvenserna för samhällsekonomin av fortsatt hög arbetslöshet är väl kända. En annan aspekt på situationen med hög arbetslöshet är de ekonomiska och sociala följderna för de människor som drabbas eller hotas av arbetslöshet. Både människor som har arbete och de som är arbetslösa värderar yrkesarbetet högt. De som har arbete tenderar att värdera arbetet något högre men skillnaderna jämfört _med arbetslösa är mycket små. Det visar studien Drivkrafter för arbete attityder och värderingar i arbetskraften (Gunn Johansson 1996). Studien ingår i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

För den enskilde har arbetslösheten såväl ekonomiska som sociala och hälsomässiga konsekvenser. Kommittén har på andra håll i betänkandet tagit upp ekonomiska och sociala konsekvenser. När det gäller de hälsomässiga konsekvenserna konstaterar rapporten Arbetslös- het som folkhälsoproblem (Folkhälsogruppen nr 17, 1992) att arbetslös- heten har klara effekter på hälsan. Risken för alkoholmissbruk stiger bland ungdomarna. Rökning och narkotikamissbruk ökar bland ung- domar som blir arbetslösa. Risken för sämre psykisk hälsa ökar i alla åldersgrupper. Olika stressrelaterade sjukdomar blir vanligare vid arbetslöshet.

Det föreligger sålunda mycket starka skäl för att ge kampen mot arbetslösheten högsta prioritet. Det är av största vikt att alla aktörer framöver handlar utifrån den gemensamma målsättningen att skapa en väl fungerande arbetsmarknad i Sverige med hög sysselsättning och låg arbetslöshet.

Den svenska arbetsmarknaden och dess omvärld har förändrats. Det är uppenbart att gamla lösningar inte ger svaret på dagens arbetsmark- nadsproblem. Betingelser måste skapas för att göra växtkraften bland små och medelstora företag stark och för att så många reguljära jobb som möjligt skall kunna genereras.

3.2. Förutsättningar för ökad sysselsättning

För att skapa en långvarigt hög sysselsättning och låg arbetslöshet krävs en ekonomisk politisk strategi som stimulerar den ekonomiska tillväxten.

Ett första nödvändigt villkor för en framgångsrik tillväxtstrategi är en god konkurrenskraft i det svenska näringslivet och en stärkt förmåga till omvandling och förnyelse.' Exporten av varor och tjänster måste växa,

] Analyser av den svenska ekonomins tillväxtförutsättningar finns presenterade i bl.a.: Produktivitetsdelegationens betänkande: Drivkrafter för produktivitet och välstånd, SOU 1991382; Ekonomikommissionens. förslag:

vilket skapar positiva spiraler i ekonomin. Den svenska räntan relativt omvärlden sjunker vilket stimulerar näringslivets investeringar och den privata konsumtionen. En sänkt ränta medför även att inflationstakten dämpas och att statens budgetunderskott reduceras. Ökad export och privat konsumtion leder till ökad sysselsättning och minskad arbetslöshet ] vilket ytterligare förbättrar statens budgetsaldo och verkar nedpressande j på räntenivån. [i Framgång på världsmarknaden och i Sverige för det svenska närings— livet beror på förmågan att producera och sälja varorna och tjänsterna ! till konkurrenskraftiga priser och kvaliteter. För att utveckla nya 1 produkter och produktionsteknologier krävs kvalificerad kompetens. På | lång sikt är det kompetensen som driver utvecklingen framåt. ! Ekonomisk-historisk forskning kring tillväxt har visat att tillgången till i råvaror och naturtillgångar inte är avgörande för möjligheterna till * ekonomisk utveckling — Japan är ett exempel. Kunskaper och teknik är | långt viktigare utvecklingsfaktorer. Även den s.k. nya tillväxtteorin ; pekar på teknologins och kunskapens betydelsefulla roll för ländernas i ekonomiska utveckling. Tillgången på kompetent arbetskraft på alla i nivåer i företagen utgör ett nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt. På kort sikt torde dock varken tillväxt, sysselsättning eller löner påverkas i mätbar omfattning av låg kunskapstillväxt i näringslivet, men det räcker med att innovationer och produktutveckling stagnerar en aning för att det på lite längre sikt skall märkas i försämrad reallöneutveckling och sysselsättning. En exportledd tillväxtstrategi måste sålunda stimulera kunskaps- och innovationsutvecklingen. Enligt de scenarioberälmingar som Långtidsutredningen, NUTEK och SCB utfört över bl.a. sysselsättningsutvecklingen och kompetensbehovet till år 2010, och som redovisades i kapitel 1, framgår att ett nödvändigt villkor för att uppnå en stabil BNP-tillväxt på ett par procent per år och en påtaglig reducering av den totala arbetslösheten är en kraftig ökning av arbetskraftens kompetensnivå.2 Såväl de reguljära utbildningamas volym, inriktning och kvalitet som kompetensutvecklingen i arbetslivet måste anpassas till den kommande efterfrågan på kompetens för att undvika tillväxtbegränsande kompetensbrist och som ett resultat - onödigt hög arbetslöshet. Kommittén kommer längre fram i detta betänkande att lägga fram en rad förslag om detta. En långsiktig strategi , för ekonomisk tillväxt ställer vidare krav på forskningen vid universitet *

Nya villkor för ekonomi och politik, SOU 1993216; Långtidsutredningen 1995, SOU 199524; NUTEK: Näringslivets tillväxtförutsättningar till 2010, Bilaga 6 till LU94; OECD Economic Surveys, Sweden 1995. 2 Långtidsutredningen 1995, SOU 199514; NUTEK: ingår i expertbilagan till detta betänkande; SCB: Trender och prognoser *94.

och högskolor liksom forskningen och utvecklingsarbetet i företagen. Den låga utbildningsnivån i svenska industriföretag är här anmärkningsvärd.

Det är emellertid lika viktigt att incitament skapas, främst via löne- bildningen, som premierar individerna till ökad kompetens och verksam- hetsförbättringar. En produktivitetsbefrärnjande lönebildning begränsar dessutom riskema för inflation. Arbetskostnademas utveckling beror emellertid både på lönebildningen och på utvecklingen av avtalade och lagstadgade arbetsgivaravgifter. Krav på återhållsamhet i dessa avseenden riktar ansvaret på såväl arbetsmarknadens parter som statsmakterna. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning ställs stora krav på arbetsmarknadens parter att reformera lönebild- ningen. Lönebildningen i Sverige bör ske på ett sådant sätt att den kan ge en internationellt konkurrensmässig lönekostnadsutveckling vid låg arbetslöshet. Detta är enligt kommitténs uppfattning en viktig förutsätt- ning för möjligheterna att kunna skapa nya jobb.

I den omvandling som sker från ett traditionellt industrisamhälle till ett tjänstesamhälle blir produktionen alltmer kunskapsintensiv. Det gäller inom såväl varuproducerande som tjänsteproducerande sektorer.

De varuproducerande sektoremas andel av den totala produktionen har minskat och den privata tjänstesektorn uppvisar stark produktions- tillväxt. Mindre än en femtedel av arbetskraften i Sverige är i dag verksam inom industrisektom. Samtidigt svarar basindustrin inklusive olika förädlingsled för mer än halva värdet av landets nettoexport. Industriproduktionen kommer även i framtiden att vara av stor vikt för ekonomins utveckling.

Tjänstesektom har redan i dag stor betydelse för svensk ekonomi och dess vikt ökar. Det gäller såväl produktion som sysselsättning. Allmänt sett beror tjänstesektoms tillväxt på att efterfrågan på tjänster ökar när inkomsterna ökar. En beräkning som redovisas i 1995 års långtidsut- redning pekar på att när BNP per capita stiger med en procent så ökar tjänstesektoms relativa andel av sysselsättningen med ca 0,2 procentenheter.

Det finns också andra förklaringar till tjänstesektoms expansion. Sektoms relativa andel av sysselsättningen beror också på produktivi- tetsskillnader mellan olika sektorer. I många av de tjänsteproducerande branscherna är det svårt att höja produktiviteten genom ökad kapital- intensitet. Kvaliteten i tjänsten hänger i hög grad samman med hur mycket arbetstid som man lägger ner på att producera tjänsten. Sysselsättningen måste då öka mer i tjänstesektorema än i tillverknings- sektorema för att medför en lika stor produktionsökning.

Till en del kan tillväxten inom tjänstesektorema också förklaras med statistiska omklassificeringar av verksamhet som tidigare hänfördes till varuproducerande verksamhet. Företagens ökade specialisering och kon-

centration på kärnverksamheten har lett till att tjänster som tidigare utfördes inom företaget idag köps in utifrån. En stor del av tjänstesek- toms tillväxt under senare år kan förklaras med sådan s.k. avknoppning av verksamheter som tidigare skedde inom stora företag. Beroendet är alltså starkt mellan de stora exportföretagen och små och medelstora företag.

Studien Scenario för svenska industriarbeten (Hamngren och Odhnoff, 1995) tar upp bristen på industriell förnyelse. Den menar bl.a. att svenska företag i allmänhet misslyckats med att utnyttja ny teknologi till innovationer som skapar nya marknader. Ett förslag som framförs är att etablerade storföretag måste befrämja de möjligheter till att utveckla avknoppningsföretag som ofta finns latent genom att enskilda anställda kan ta hand om affärsidéer som annars inte skulle utvecklas på grund av de stora företagens allt starkare specialisering. Det kan exempelvis vara fråga om att låta anställda personer arbeta kvar under viss tid på arbetsplatsen för att förbereda en företagsetablering kring en affärsidé. Kommittén delar denna uppfattning.

Produktivitetsutvecklingen är avhängig företagens förmåga att utveckla nya produkter och produktionsteknologier. En rad faktorer påverkar denna förmåga. Det måste finnas gynnsamma drivkrafter för företagande, bl.a. tillgång till riskvilligt kapital. Det måste även finnas goda möjligheter för nyetablerade företagare att få råd och stöd från tekniskt och ekonomiskt kunniga personer så att företagens överlevnads- chans ökar.

Ett annat förslag som diskuteras i ovan nämnda studie är att skapa bättre sarnarbetsklimat mellan näringslivet och forskningen vid universitet och högskolor. Högskolornas forskning bör systematiskt värderas även utifrån vad som kan utvecklas utifrån kommersiellt intressanta patent och inte enbart i form av vetenskapliga rapporter för publicering. Professionella patentingenjörer bör knytas till de tekniska högskolorna.

Den s.k. gröna sektorn är en av de snabbast växande sektorerna. Det handlar om kretsloppsarbete, återvinning och återanvändning, energiom- ställning och miljöteknik. Här finns anledning att tydligare än hittills uppmärksamma de positiva samband som finna mellan ökade miljökrav och sysselsättning. Samhället kan t.ex. genom skatteväxling bidra till att stimulera tillkomsten av marknader för miljöservice och miljöteknologi vilket kan ge positiva sysselsättningseftökter.

Tillväxt och kompetens måste ses som nödvändiga inslag i en strategi för ökad sysselsättning. Men detta är inte nog. Dessutom behövs ända- målsenliga och stabila institutionella förhållanden genom att exempelvis rättsregler och transfereringssystem utformas på ett sådant sätt att de främjar tillväxten. För företagens produktion har ,företagarklimatet”

stor betydelse. För sysselsättningen gäller det mer specifikt villkoren i form av kostnader (löner, skatter m.m.) och lagstiftningen (kring anställningsskydd, arbetsmiljö m.m.). För arbetskraften gäller det också vilka anställningsvillkor som ges i form av löner och andra förmåner och vilka ersättningsvillkor som gäller vid arbetslöshet, sjukfrånvaro etc. Arbetsorganisationen i företagen har stor betydelse för hur de anställdas kunnande och kompetens tas till vara vilket i sin tur påverkar såväl arbetsinsats som trivsel.

Kommittén vill vidare peka på behovet av att förändringar rörande exempelvis skatter, arbetsrätt, stödsystem m.m. genomförs under så bred politisk enighet som möjligt för att säkerställa att förändringarna blir långsiktiga. Det bör också framhållas att för att en företagare skall vara beredd att satsa pengar och engagemang måste denne få rimlig avkast- ning på satsade resurser. Detta gäller inte minst för småföretagarna.

Ett annat viktigt område är arbetsrätten. Den har som ett viktigt syfte att skydda de anställda. Ett stabilt regelsystem kring anställningsvill- koren är nödvändigt och i sig positivt. Såväl arbetsgivare som anställda har också vanligen behov av långsiktiga kontrakt. Samtidigt kan skyddet medföra att en anställning blir ett så kostnadskråvande åtagande att antalet nyanställningar minskar väsentligt. En sådan effekt kan vara särskilt tydlig i en konjunkturuppgång.

De arbetsrättsliga reglerna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsrättskommissionen (dir.l995:30) har till uppgift att söka hitta lösningar på de problem som arbetsmarknadens parter anser finns på arbetsrättens område. Syftet är att kommissionen under medverkan av parterna skall finna former för hur parterna själva i så stor utsträckning som möjligt genom kollektivavtal kan utforma de arbetsrättsliga reglerna så, att de fungerar väl i praktiken och blir så enkla och effektiva som möjligt.

Huvuddragen i den gällande svenska arbetsrättslagstiftningen tillkom för ett tjugotal år sedan. Då rådde andra förutsättningar än i dag på arbetsmarknaden. Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfatt- ning framstår det som angeläget att man inom ramen för Arbetsrätts- kommissionens arbete kommer fram till bärkraftiga lösningar som svarar upp mot behoven på dagens och framtidens arbetsmarknad. Här vilar ett stort ansvar på arbetsmarknadens parter. Kommer man inte fram till konstruktiva lösningar i den ovan nämnda kommissionen får regering och riksdag ta erforderliga initiativ.

Avvägningen mellan arbete (eller konsumtionsmöjligheter) och fritid har hittills varit den mest drivande faktorn i Sverige när det gäller att förkorta arbetstid. Denna avvägning har följt produktivitetsutvecklingen och reallöneutvecklingen på så sätt att välfärdsförbättringar till viss del har tagits ut i form av mer fritid i stället för högre lön. Arbetstidsför- kortning som ett medel att öka sysselsättningen och minska arbetslös-

heten framträdde allt tydligare i den svenska debatten som följd av lågkonjunkturen under tidigt 1990-tal. Då steg arbetslösheten mycket kraftigt och diskussionen i Sverige inriktades på arbetstidsförkortning som ett möjligt instrument för att öka sysselsättningen. Argumentet har emellertid använts tidigare i flera europeiska länder, där man har hävdat att olika former av generell arbetstidsförkortning skall fungera som ett botemedel mot massarbetslöshet.

Det råder dock stora meningskiljaktigheter om vilka eventuella sysselsättningseffekter som arbetstidsförkortningen kan ge. Vissa menar att arbetsdelning kan vara en stor del av lösningen på arbetslöshets- problemet. Andra är kritiska till att det går att finna positiva eEekter på sysselsättningen och vissa hävdar t.o.m. att det kan leda till en ökning av arbetslösheten. Även på teoretiska grunder är sysselsättningseffekter av en arbetstidsförkortning inte entydiga. Det krävs cha mycket stränga antaganden om ekonomins funktionssätt för att arbetsdelning skall påverka sysselsättningen positivt. De fåtal empiriska studier som har genomförts visar också att resultaten av genomförda arbetstidsförkort- ningar är skiftande.

I Sverige behandlas frågan om arbetstidsförkortningar och sysselsätt- ningsefTekter för närvarande av 1995 års arbetstidskommittén (dir 199516). En av utredningens uppgifter är att bedöma de långsiktiga kon- sekvenserna av alternativa arbetstidsförkortningar och arbetstidsmönster på produktion, produktivitet och sysselsättning. Den skall också kart- lägga bl.a. utländska studier om arbetstidsfrågor och då framför allt så- dana som belyser sambandet mellan olika former av arbetstidsförkort- ningar och sysselsättning.

Som framgår av direktiven kommer arbetstidskommittén att behandla de frågor på arbetstidsområdet som kan ha betydelse för sysselsätt- ningen, till exempel flexiblare arbetstider och övertidsreglering. Mot den bakgrunden avstår vi från att ytterligare penetrera denna frågeställning. Enligt vad vi erfarit kommer Arbetstidskomrnittén att lägga fram sina bedömningar vid ungefär samma tidpunkt som detta betänkande presenteras.

Den framtida arbetsmarknaden kommer att kännetecknas av struktur- förändringar och internationell konkurrens som medför stora krav på arbetskraftens kompetens, flexibilitet och anpassningsfönnåga. Många av de frågor som då är av betydelse ligger utanför arbetsmarknads- politiken, även i dess vidare mening. Förutom de kommittéer som nämnts ovan behandlar för närvarande också en rad andra utredningar frågor som i hög grad påverkar förutsättningama för framtidens syssel- sättningsutveckling.

Hur arbetsmarknaden fungerar är emellertid av central betydelse för möjligheterna att minska arbetslösheten. Kommitténs bedömning är att

varje realistisk strategi för att öka sysselsättningen och minska arbetslös- heten måste bygga på

. god ekonomisk tillväxt för att öka efterfrågan på arbetskraft, . ökad kompetens för att behålla och om möjligt öka flexibiliteten och konkurrenskraften i en internationell ekonomi och o en väl fungerande arbetsmarknad som underlättar såväl omvand- lingen av arbetsuppgifter till anställningar som företagens och individernas anpassning till nya krav.

Arbetsmarknaden kommer att utvecklas utifrån dessa villkor. Ansvaret ligger i hög grad på staten som anger vissa grundläggande villkor för företag och individer men också på företagen och individerna själva.

i 3.3 Sysselsättningsintensiv verksamhet

En central fråga i dagens samhällsdebatt är hur tillväxten kan bli mer sysselsättningsintensiv. Kommittén har i kapitel ] konstaterat att trots den kraftiga tillväxten under 1994 och 1995 har sysselsättningsölmingen varit synnerligen måttlig. Särskilt markant kan detta svaga samband mellan produktivitetstillväxt och sysselsättningstillväxt i dag sägas vara inom industrin. Stora industriföretag kommer även i framtiden att svara för en viktig del av sysselsättningen i Sverige. Men det är i små- och medelstora företag som sysselsättningen väntas öka snabbast framöver. I kapitel 7 framgår att småföretagen sysselsätter två tredjedelar av arbetskraften i det privata näringslivet. De allra minsta företagen med färre än tio anställda svarar för ungefär en tredjedel av den totala sysselsättningen.

Under senare år har behoven av hushållstjänster diskuterats livligt. Utgångspunktema har varit dels behovet av ett större antal sysselsätt- ningstillfällen, dels hur ett antal otillfredsställda behov av sådana tjänster skall kunna tillgodoses. Det är uppenbart att det föreligger stora otillfredsställda servicebehov hos hushållen samtidigt som ett stort antal personer önskar komma in på arbetsmarknaden. Också utanför området hushållstjänster finns stora otillfredsställda servicebehov.

I artikeln Efterfrågan på enkla tjänster i Ekonomisk Debatt (1995, årg. 23, nr 7) menar forskarna Lars Hultkrantz och Jonas Nordström att det finns skäl att noga överväga former för att stimulera hushållens efterfrågan på tjänster. Skatteförändringar eller subventionssystem med denna inriktning för visserligen med sig flera olika problem. Det tycks dock här finnas ett sätt att vrida inhemsk efterfrågan mot arbetsintensiv verksamhet som inte behöver undergräva samhällsekonomins effektivitet på längre sikt. En sådan möjlighet att märkbart påverka sysselsättningen

kan man i dagens läge knappast bortse från. När det gäller frågan om i vilka former detta kan ske understryker artikelförfattama att den största potentialen ligger i hushållstjänster som inte tillhandahålls i hemmen. Debatten måste därför vidgas från att bara handla om köp av hemtjänster. Särskilt angeläget anser artikelförfattarna det vara att diskutera villkoren för hushållens köp av privata tjänster som ersätter neddragen offentlig konsumtion.

Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning måste bättre betingelser skapas för att tillgodose servicebehov som i dag är otillfreds- ställda. Här måste konstruktiva lösningar till. Som framhållits ovan krävs öppenhet för omprövning och nytänkande. Förutsättningar måste skapas för att så många reguljära jobb som möjligt skall kunna skapas i exempelvis små och medelstora företag.

I detta sammanhang kan den pågående EU-debatten om sysselsätt- ningsintensiv tillväxt nämnas. Där har lokala och regionala organ en central roll. I studien Local development and employment initiatives (SEC 564/95) från kommissionen pekar man på sambandet mellan lokala sysselsättningsinitiativ och *hya källor till jobb” som härrör från otillfredsställda behov i servicesektorn. Tankegångama bygger på att det finns ett slags samstämmighet i rörelser på gräsrotsnivå och uppåt till ett makroekonomiskt synsätt.

EU-kommissionens studie bygger på uppgifter från medlemsstaterna och då särskilt tre medlemsstater som är särskilt aktiva när det gäller lokala sysselsätmingsinitiativ, Danmark, Irland och Portugal. Studien konstaterar att det finns en allmänt spridd uppfattning om att nya jobb framför allt tillkommer i tjänstesektorn. Hur stor omfattningen blir är däremot mer oklart. Därför är det nödvändigt att försöka få en klarare bild av hur man skall kunna matcha denna nya efterfrågan med utbudet av tjänster. Det är också angeläget att få en bild av dagens utbud och orsakerna till att det finns svagheter i utbudet.

Kommissionens inventering omfattar inte mindre än 17 områden där efterfrågan bedöms vara otillfredsställd och där reguljära arbetstillfällen skulle kunna skapas. För vart och ett av områdena går studien igenom huvudskälen till dagens efterfrågan, de viktigaste hindren mot att efter- frågan tillgodoses samt tänkbara tillvägagångssätt för att ta bort hindren.

De 17 områden med sysselsättningspotential som utpekas är hemhjälp, barnomsorg, ny informations- och kommunikationstelmologi, assistenter till unga med olika typer av problem, förbättrade bostäder, säkerhet, förbättrad lokaltrafikservice, renovering och underhåll av offentliga anläggningar i stadsområden, lokala butiker, turism, audio- visuella tjänster, kulturarvsfrågor, lokal kulturell utveckling, avfalls- hantering, vattenförsörjning, skydd och underhåll av naturområden, kvalitetskontroll, föroreningskontroll inkl. installationer.

Några av områdena, t.ex. barnomsorg och hemtjänst, är betydligt mer utbyggda i Sverige än i flertalet EU-lånder medan övriga andra områden som utpekas är lika lite utvecklade i Sverige som i de övriga EU- ländema. Vissa här berörda verksamheter bedrivs med hjälp av olika former av arbetsmarknadspolitiska stöd.

3.4. Arbetsmarknadspolitikens framtida mål och utformning

Den arbetsmarknadspolitik som har bedrivits i Sverige sedan 1950-talet har sin teoretiska grundval i den s.k. Rehn-Meidnermodellen för sam- spelet mellan arbetsmarknad och ekonomisk politik. Arbetsmarknads- politiken har enligt detta program såväl stabiliseringspolitiska som allokerings- och fördelningspolitiska mål liksom selektiva sysselsätt- ningsskapande åtgärder. Vikten av anpassning och rörlighet på arbets- marknaden betonas särskilt. Tanken var att man genom en rörlighets- stimulerande arbetsmarknadspolitik skulle kunna kombinera en restriktiv finanspolitik med en utjämnande lönepolitik. Därigenom skulle samtidigt låg inflation, snabb strukturomvandling och låg arbetslöshet kunna uppnås.

1960 års arbetsmarknadsutredning betonade i sitt betänkande Arbetsmarknadspolitik (SOU 1965:9) att arbetsmarknadspolitiken bör ha till uppgift att skapa sysselsättning utan att inflationstrycket ökar. Enligt utredningen avses med arbetsmarknadspolitik ”dels de åtgärder som i första hand främjar anpassningen mellan tillgång och efterfrågan på arbetskraft, dels sådana åtgärder som insättes för sysselsättnings- ökning med andra än generella ekonomisk-politiska medel”.3 Synsättet är att i ju större utsträckning som arbetsmarknadspolitiken medverkar till balans på olika delarbetsmarknader, desto verksarnmare blir de generella åtgärder som sätts in i lågkonjunkturema för att stimulera produktion och sysselsättning. På motsvarande sätt ökar möjligheterna att i överhettade konjunkturlägen vidta efterfrågedärnpande åtgärder utan att arbetslösheten ökar alltför mycket.

I propositionen 1966152 betonades att arbetsmarknadspolitiken har en central roll för att underlätta anpassningen till strukturella förändringar.4 Genom att underlätta omflyttning av arbetskraft till näringslivets expansiva delar, kan arbetsmarknadspolitiken bidra till att säkerställa arbetskraftsförsörjningen på angelägna områden.

3 sou 196519, s. 21. * Prop. nr 52 1966, s. 186.

Under 1970-talet modifierades arbetsmarknadspolitikens mål till viss del. I betänkandet ”Arbete åt alla” (SOU 1975:90) ersätts begreppet full sysselsättning med ”ärbete åt alla”. I denna nya målsättning inkluderas t.ex. större möjligheter för individer med olika former av handikapp att få större anknytning till arbetslivet än vad som varit fallet tidigare. I proposition l975/76:211 som utgår från betänkandet heter det att sysselsättningspolitiken inte bara avser åtgärder som bekämpar den öppna arbetslösheten utan också skall vidgas till att höja sysselsätt- ningsgraden. Av särskilt intresse är betoningen på företagsstöd som åtgärd för att förhindra uppkomsten av arbetslöshet. *Kraven på en trygg och stabil sysselsättning har vuxit bland medborgarna. Arbets- marknadspolitiken har därför successivt nydanats. Den första huvud- linjen för denna politik är att sysselsättningsproblem som förorsakats av konjunkturerna i första hand skall mötas redan inne i företagen. Den andra huvudlinjen är att söka möta problemen ute på arbetsmarknaden för dem som trots allt blir arbetslösa eller är nytillträdande och som därför har särskilda svårigheter att finna arbete.”

I en senare proposition (1980/81:126 s. 44) konstaterades att avgörande för sysselsättningspolitiken är att de människor som önskar arbete också måste ha en reell möjlighet att ta ett arbete. Målet om arbete åt alla kan bara nås om de som söker arbete är beredda att ta de arbeten som står till förfogande, samtidigt som företagen är beredda att anpassa sin efterfrågan till individernas förutsättningar. Arbetsmark- nadspolitiken skall medverka till att minska friktions- och stnikturarbets- lösheten. Härtill kommer att arbetsmarknadspolitiken skall medverka till att minska konjunkturarbetslösheten under lågkonjunkturer och bidra till att hålla tillbaka tendenser till överhettning under högkonjunkturer. Den stabiliseringspolitiska uppgiften skall i första hand fullgöras av den generella ekonomiska politiken.

Under 1980-talet sågs den fulla sysselsättningen alltjämt som det viktigaste målet för den ekonomiska politiken. I 1984 års finansplan framhålls att stabiliseringspolitikens inriktning bör vara densamma som under 1950- och 1960—talen och överensstämma med Rehn-Meidner— modellen. 'Enligt denna måste efterfrågetrycket hållas så stramt att inflationistiskt tryck undviks. Inom ramen för denna långsiktiga stramhet bör statsmakterna genom en väl avvägd finans- och penningpolitik liksom genom en aktiv arbetsmarlcnadspolitik parera de utifrån kommande efterfrågestömingama i syfte att utjämna konjunkturcykelns inverkan på produktion och sysselsättning:”5 Mer preciserat sägs att arbetsmarknadspolitikens uppgift är att ,höja sysselsättningen regionalt och branschvis vid konjunkturfluktuationer, liksom att öka de

5 Prop. 1983/841100 bil. 1 s. s.

arbetssökandes möjligheter på arbetsmarknaden och underlätta strukturomvandlingen. Av särskild betydelse är insatser för att öka utbudet av yrkesutbildad arbetskraft, liksom att stödja ungdomar, kvinnor, lågutbildade och äldre arbetssökande som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadspolitiken kan däremot inte i längden lösa de sysselsättningsproblem som följer av att samhällseko- nomin är i fundamental obalans.”6 I 1987 års finansplan underströks ytterligare att arbetsmarknads- politiken spelar en viktig roll för att underlätta en tillväxtinriktad ekonomisk politik. Förslag lades om insatser i syfte att förbättra arbets- , marknadens funktionssätt och höja arbetskraftens kunskapsnivå. Dessa ! innebär utökade arbetsfönnedlings- och utbildningsinsatser. ' Även i början av 1990-talet betonades att arbetsmarknadspolitiken spelar en viktig roll för en tillväxtorienterad politik. I den reviderade l finansplanen (prop. 1992/93:150) sägs att det övergripande målet för ' den ekonomiska politiken är ”att genom god tillväxt bygga en långsiktigt stabil grund för välfärden och sysselsättningen. Den långsiktiga målsätt- ningen skall vara fullgod sysselsättning i hela landet. Att arbetsmarkna- den fungerar väl är en förutsättning för att inflationen skall kunna hållas tillbaka när tillväxten ökar. Arbetsmarknadspolitiken har också en viktig fördelningspolitisk uppgift. Hög sysselsättning och tillväxt är grundläggande förutsättningar för en rättvis fördelning. Oberoende av konjunkturläge är det därför en viktig uppgift för arbetsmarknads- politiken att främja sysselsättningen för handikappade och andra grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden.” ] tillväxtpropositionen (prop. 1995/96:25) heter det att ”Arbetsmark- nadspolitiken har av tradition en central roll i den ekonomiska politiken. Den skall främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande bristsituationer, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent utslagning av personer från arbetslivet. Den skall också bidra till en trygghet för arbetstagarna vid förändringar i samhällsekonomin. Det stärker flexibiliteten och gör att den enskilde vågar ta de steg som krävs för att utvecklas. I första hand bör denna flexibilitet uppnås genom aktiva insatser för kompetensutveckling och för att främja övergång till reguljär sysselsättning.” Vidare sägs att arbetslöshetsförsäkringen får inte ut- vecklas till en försörjningsförsäkring”. I stället är ”det nödvändigt att ytterligare understryka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställnings- försäkring. Det måste finnas en bortre parentes.”7 Sammanfattningsvis kan sägas att de mål för arbetsmarknadspoliti— ken som fastställdes i början av l960-talet i sina huvuddrag överens-

6 Prop. 1983/84:100 bil. 1 s. 9. 7 Prop. 1995/96:25 s. 12.

stämmer med nuvarande målformuleringar. Huvuduppgiften för arbets- marknadspolitiken är att lösa upp strukturellt betingade ojämvikter på arbetsmarknaden genom att med åtgärder underlätta och påskynda anpassningen mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft mellan olika delarbetsmarknader. Men som framgår ovan finns det samtidigt ett stabiliseringspolitiskt inslag i målfonnuleringama, enligt vilket arbets- marknadspolitiken också skall bidra till att motverka konjunkturellt betingade sysselsätuungsvariationer och när det behövs stärka arbetslinjen genom selektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

1970—talet kom att präglas av massiva insatser för att hålla nere arbetslösheten. Den kraftiga ökningen av arbetslösheten 1971—1973 möttes i första hand med arbetsmarknadsutbildning och beredskaps- arbeten men även stödinsatser direkt till företagen i syfte att förhindra permitteringar och uppsägningar växte i omfattning. Under lågkonjunk- turen 1976—1978 inriktades arbetsmarknadspolitiken i än högre grad på att bibehålla sysselsättningen i företagen.

Under 1980-talet kom arbetsmarknadspolitiken att utvecklas från att inledningsvis vara starkt efterfrågeinriktad till att bli starkt utbuds- inriktad under den senare delen av decenniet. Under lågkonjunkturen i början av 1980-talet expanderade de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna relativt kraftigt. Redan då framfördes kritik från bl.a. AMS mot att arbetsmarknadspolitikens stabiliseringspolitiska ansvar blev för stort.

Under 1990-talet blev det stabiliseringspolitiska ansvaret större än någonsin. Arbetsmarknadspolitiken kom i stället för att inom ramen för befintlig efterfrågan ägna sig åt huvuduppgiften, att anpassa utbud och efterfrågan på arbetskraft, ställas inför uppgiften att lösa situationen för det växande antal människor, som förlorade sina arbeten.

I den senaste propositionen är dock det stabiliseringspolitiska inslaget starkt nedtonat. I stället framgår det tydligt att arbetsmarknadspolitiken inte avser att skapa permanent sysselsättning utan "Målet är att göra en hög och full sysselsättning möjlig."8 I propositionen framhålls också arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring Vidare understryks särskilt vikten av kompetensutveckling för de arbetssökande som ett viktigt led i övergången till reguljär sysselsättning.

8 Prop. 1995/96:25 s. 65.

3.5. Den nya inriktningen av arbetsmarknadspolitiken

Som konstateras i kapitel 2 utlöstes den akuta arbetslöshetskrisen i början av 1990-talet av en kraftig nedgång av såväl den internationella som den inhemska efterfrågan.

Lågkonjunkturen förvärrades av de räntehöjningar som blev nödvändiga för att upprätthålla den fasta växelkurs mot valutorna i BRM-systemet som Sverige ensidigt valt i syfte att pressa ner inflations- takten. Den snabba försvagningen av statsfinanserna som kom att äga rum innebar att det inte bedömdes finnas något utrymme för en aktiv motkonjunkturell finanspolitik i syfte att dämpa konjunktumedgången. Tvärtom kom så småningom aktiva neddragningar av de offentliga utgifterna att genomföras för att öka trovärdigheten i anti-inflations— politiken och därmed bidra till lägre räntor. Ökningen av den öppna arbetslösheten möttes i stället med en kraftigare expansion av de arbets- marknadspolitiska åtgärderna än någon gång tidigare. I praktiken innebar detta att arbetsmarknadspolitiken i första hand fick ikläda sig en stabiliseringspolitisk i stället för en strukturpolitisk roll. Det blev i praktiken omöjligt för arbetsmarknadsmyndighetema att med rimlig effektivitet administrera så stora åtgärdsvolymer som det blivit fråga om under senare år. Detta är en uppfattning som framförts inte minst av Arbetsmarknadsverket självt.

Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken och den ekonomiska politiken är därför desamma. De är hög tillväxt, full sysselsättning, låg inflation, regional balans och rättvis fördelning av de ekonomiska resurserna. En väl fungerande arbetsmarknad är en mycket viktig förutsättning för möjligheterna att uppnå de övergripande målen för den ekonomiska politiken.

Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att främja tillväxt och sysselsättning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de obalanser som finns på olika delarbetsmarknader, motverka inflations- drivande flaskhalsar, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga segregation och permanent utslagning av personer från arbetslivet. Den skall också bidra till trygghet för arbetstagarna vid omställningssitua- tioner så att de vågar och kan ta de steg som krävs för att utvecklas så att de kan konkurrera om de lediga arbeten som finns. Arbetsfönned- lingens grundläggande uppgift är att se till att de lediga platserna snabbt och väl blir tillsatta och att sökande snabbt får ett ledigt arbete, dvs. underlätta anpassningen på arbetsmarknaden.

Hörnstenen i den svenska arbetsmarknadspolitiken är arbetslinjen. Den innebär att en arbetslös person, som inte kan få ett arbete i första

hand skall erbjudas en utbildning och i andra hand en arbetsplatsförlagd praktik eller ett tillfälligt arbete. Det är först när dessa åtgärder inte bedöms lämpliga eller när resurser saknas som ett passivt kontantstöd skall utbetalas.

Under senare år kan man säga att det som har kallats arbetslinjen snarare har utvecklats till att bli en arbets- och kompetenslinje, eftersom det samtidigt blivit alltmer uppenbart att arbetslöshetstiden bör användas för att förbättra och förstärka den enskildes kompetens och underlätta anpassningen på arbetsmarknaden.

För att nå målen för den ekonomiska politiken räcker det inte med att efterfrågan på arbetskraft är lika stort som utbudet. Det måste också finnas balans på alla de delarbetsmarknader som finns, såväl geografiskt som yrkesmässigt avgränsade. Även under perioder av relativt god efterfrågan på arbetskraft finns det därför ett relativt stort behov av arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. rörlighetsfrämjande.

Det finns dock en rad förhållanden utöver arbetsmarknadspolitiken som också påverkar arbetsmarknadens anpassningsfönnåga. Det gäller t.ex. utformningen av det reguljära skolsystemet och arbetsrätten samt hur väl lönebildningsprocessen fungerar.

Det är viktigt att göra en klar skillnad mellan vilka uppgifter som gäller för samhällets sysselsättningspolitik i stort och vilka som gäller för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Annars uppstår risken att den aktiva arbetsmarknadspolitiken belastas med uppgifter som den inte rimligen kan och skall klara av. Ökad sysselsättning och minskad arbets- löshet är en uppgift för den ekonomiska politiken i stort och inbegriper därför många politikområden utöver arbetsmarknadspolitik, t.ex. utbild- ningspolitik, näringspolitik och energipolitik. En diskussion om utform- ningen av den framtida aktiva arbetsmarknadspolitiken bör således föras med utgångspunkt från att den bör ha tydliga och avgränsade mål, ha en *timligt”stor volym samt överensstämma med den generella ekonomiska politiken. De intentioner om arbetsmarknadspolitiken som uttrycks i tillväxtpropositionen ligger i allt väsentligt i linje med dessa kriterier för en framtida aktiv arbetsmarknadspolitik. I propositionen framhålls att arbetsmarknadspolitiken skall fokuseras på korta vakanstider, minskad långtidsarbetslöshet och en mobilisering av arbetskraften.

De ovan angivna målen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken kan operationaliseras och formuleras: (1) att hålla nere vakanstidema; (2) att minska långtidsarbetslösheten och (3) att motverka att långa tider utan reguljärt arbete uppstår. Det är inom dessa områden som målen för Arbetsmarknadsverket i första hand skall sättas. Målen kan årligen preciseras så att de blir direkt mätbara i form av t.ex. angivna tal för genomsnittliga vakanstider samt andelar av arbetskraften som varit

inskrivna vid arbetsförrnedlingama eller öppet arbetslösa längre än vissa angivna perioder. Målen kan göras mer eller mindre detaljerade.

Det bör vara möjligt att med hjälp av dessa tre mål inrikta den aktiva arbetsmarknadspolitiken på sina huvuduppgifter. De fördelningspolitiska målen, som framför allt gäller stöd till grupper med svag konkurrens- kraft på arbetsmarknaden, tillgodoses eftersom det är dessa som löper största risken att drabbas av både långtidsarbetslöshet och långtids- inskrivning. Den föreslagna målformuleringen bör uppfattas som att ökad vikt ges åt målet att motverka långtidsinskrivningar vid arbets- fönnedlingama. Huvudmålet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken bör som tidigare vara att återföra de arbetslösa till reguljärt arbete.

Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att ökad uppmärksamhet riktas mot de personer som är långtidsinskrivna och som allt oftare 1 hamnar i permanent rundgång inom systemet. AMS konstaterar i sin senaste kvartalsrapport till regeringen (VL 95-9071—00) att av dem som fick en åtgärd under det fjärde kvartalet hade nära 30 procent varit inskrivna mer än två år. En kraftfull inriktning av politiken mot långtids- sökande innebär i sig förstärkta insatser för de ungdomar, utomnordiska medborgare, arbetshandikappade, kvinnor och äldre som har en sådan utbildning/erfarenhet att det gör att de har svårt att få arbete på den ordinarie arbetsmarknaden.

Även om den aktiva arbetsmarlmadspolitiken med den föreslagna målformuleringen inte kommer att ha ett direkt konjunkturpolitiskt syfte, kommer självfallet åtgärdsvolymema ändå att variera med konjunkturen. Av målen att motverka långtidsinskrivningar och långtidsarbetslöshet följer nämligen att när riskerna för långtidsinskrivningar och långtids- arbetslöshet ökar (vilket sker i lågkonjunkturema), så måste åtgärds- volymema öka. Med arbetsmarknadsutbildning i lågkonjunkturema blir det möjligt att undvika arbetskraftsbrist i högkonjunkturema. Även sysselsättningsskapande åtgärder i perioder med hög arbetslöshet kan bidra till detta genom att förhindra utslagning av arbetskraft. Det gäller när andra ekonomisk-politiska åtgärder inte fått avsedd effekt. I valet mellan ytterligare aktiva insatser för att hävda arbetslinjen skall dessa prioriteras framför kontantstöd eller långtidsarbetslöshet.

Arbetsförmedling

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

den offentliga arbetsförmedlingen skall även i framtiden vara anslagsiinansierad, heltäckande och avgiftsfri fönnedlingens verksamhet skall koncentreras på snabb omställning från arbetslöshet till nytt arbete det har högsta prioritet för förmedlingen att få tillgång till lediga jobb och att medverka till att vakanstidema hålls korta — detta gäller även tillfälliga jobb det är av stor vikt att förmedlingen utvecklar kontakterna med småföretagen utvecklingen i riktning mot aktiv och individinriktad förmedling måste betonas och vidareutvecklas individuella och starkt målinriktade handlingsplaner skall vara ett centralt hjälpmedel för att nå fram till tillfällig eller fast anställning den sökande skall ha ett tydligt definierat ansvar för att så långt det är möjligt och rimligt själv ta itu med och reda upp sin situation förmedlingen måste använda urvalsservice till arbetsgivare med varsamhet samverkan och samarbete mellan den offentliga förmedlingen och alternativa fönnedlingsformer skall eftersträvas effekterna av tillfälliga persona/förstärkningar vid förmedlingar i invandrartäta områden bör följas upp och utvärderas positiva förebilder för att vidga invandrares arbetsmarknad bör prövas av förmedlingen mentorskap för invandrare bör uppmuntras introduktion till svensk arbetsplatskultur skulle kunna erbjudas invandrare en ny åtgärdsfonn, anställningsstöd, skall riktas mot individer exempelvis av utländsk härkomst som har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden (se kapitel 5)

4.1. Utgångspunkter

Arbetsfönnedlingen har en utomordentligt viktig roll i arbetsmarknads- politiken. Arbetsförrnedlingens *kämtjänst”är att förmedla jobb. I denna verksamhet måste de aktiva och individinriktade fönnedlingsinsatsema ha en framträdande plats. Den pågående utvecklingen i riktning mot ett mer individinriktat arbetssätt som bl.a. kommer till uttryck i form av individuella handlingsplaner måste accentueras och vidareutvecklas. Det platsinriktade arbetssätt som successivt införts sedan mitten av 1980-talet skall fortsätta.

Senast 1993 slog riksdagen fast att den offentliga arbetsförmedlingen även i framtiden skall vara anslagsfrnansierad, heltäckande och avgiftsfri samt att den även i framtiden skulle utgöra ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Vid samma tillfälle avskaffades det s.k. arbets- fönnedlingsmonopolet. Privata och andra alternativa arbetsförmedlingar blev tillåtna. Lättnader infördes i bestämmelserna kring verksamhet i personaluthymingsbranschen.

Genom att arbetsförmedlingen omfattar hela arbetsmarknaden får den en bred bas för sin verksamhet vilket gynnar kunderna, dvs. arbets- sökande och arbetsgivare.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén skall enligt direktiven analysera hur arbetsförrnedlingsverksamheten och de aktiva inslagen i arbets- marknadspolitiken kan stärkas.

I ett avslutande avsnitt i kapitlet behandlas invandrarna på arbetsmarknaden.

4.2. Den arbetssökande — hur söker man arbete?

För att arbetsförmedlingen skall kunna bedriva sitt arbete med att under- lätta matchningen mellan arbetssökande och lediga platser/arbetsgivare behövs kunskaper om hur sammankopplingen mellan arbetssökande och arbetsgivare går till på arbetsmarknaden. Nedan redovisas information om hur arbetssökande och arbetsgivare går tillväga i matchningsproces- sema. Därefter behandlas offentlig respektive alternativ arbetsförmed- ! ling.

4.2.1. Sökaktivitet och sökbeteende bland arbetssökande

Hur går de arbetslösa tillväga när de söker arbete? Vilka sökrnetoder an- vänder de? Hur mycket tid lägger de ner på att söka arbete? Vilka typer av jobb söker man och hur många ansökningar gör man? Skiljer sig sökaktiviteten mellan långtidsinskrivna och andra, mellan personer som är öppet arbetslösa och de som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder?

Bakom dessa frågor ligger den övergripande frågan om det är de arbetslösas egenskaper och beteende som gör att arbetslösheten stannar kvar på en hög nivå. I den internationella debatten har man till en del förklarat den höga bestående arbetslösheten med att arbetslösa på sikt passiviseras och i mindre utsträckning söker arbete. Synen på arbetslöshetens orsaker behandlas i kapitel 2.

De lediga jobben har varit få under 1990-talet och antalet sökande till varje plats har varit mycket stort. Under 1994 fanns 1 390 000 arbetssö- kande hos arbetsförmedlingen. En miljon färre platser, alltså 390 000, tillsattes med externa sökande.

I studien Arbetslösas sökaktivitet (Susanne Ackum Agell, FIEF 1995) redovisas hur arbetslösa söker information om lediga jobb. Uppgifterna bygger på telefonintervjuer. Den viktigaste källan är platsannonserna i dagspressen som studeras av 70 procent. Ungefär två tredjedelar får tips genom offentliga arbetsfönnedlingens förmedlare eller platsjoumal. Nästan hälften får tips via anhöriga eller bekanta alternativt kontaktar själva arbetsgivare. Privat arbetsförmedling anlitas enligt denna studie av 9 procent.

Tabell 4.1 Hur individen söker tips om lediga jobb hösten 1994. Efter registreringstid vid arbetsförmedlingen. Procent.

Sökmetod Alla Mindreän 6till18 Över 18 6månader månader månader

Platsannonser i tidningen 68 72 69 Offentlig arbetsförmedling: - förmedlare 63 65 69 - platsjoumal 63 66 66 - platsautomat 13 14 17 Privat arbetsförmedling 7 10 9 Anhörig eller bekant 47 48 45 Kontaktar själv arbetsgivaren 51 52 43

Källa: Arbetslösas sökaktivitet.

Studien Arbetsförmedlingens medverkan vid förmedlingen av arbete till arbetslösa och åtgärdsplacerade (AMS 1996) ger en något annorlunda bild. Av samtliga sökta jobb under den senaste månaden hade 41 procent hittats hos arbetsförmedlingen varav hälften i Platsjoumalen medan 26 procent avsåg egen direktkontakt med arbetsgivare.

Studien Arbetslösas sökaktivitet har delat in de arbetslösa i olika kategorier och studerat hur stor andel som är aktiva arbetssökande, hur många sökmetoder de använder, hur många söktimmar de lägger ner per vecka och hur många jobbansökningar de gör per månad. I tabellen nedan finns resultaten uppdelade på olika kategorier arbetslösa. Av tabellen framgår att öppet arbetslösa är de mest aktiva arbetssökande. Näst mest aktiva är personer som deltar i arbetslivsutveckling. Därefter kommer i fallande ordning personer som genomgår arbetsmarknads- utbildning, har beredskapsjobb respektive utbildningsvikariat.

l l i

Tabell 4.2 Sökaktivitet hösten 1994. Efter kategori.

Jobban— timmar sökningar

sökande (medel- (medel- (medel- värde)

Öppet arbetslös 3,2 Arbetslivsutveckling 77 2,5 1,8 2,5 Arbetsmarknadsutbildning 54 1,8 1,0 1,2 Beredskapsarbete 43 1,3 0,8 1,3 Utbildningsvikariat 37 1,2 0,6 0,9

Källa: Arbetslösas sökaktivitet.

Studien Arbetslösas sökaktivitet konstaterar att det inte är förvånande att personer som deltar i någon form av arbetsmarknadspolitisk åtgärd söker jobb i mindre utsträckning än de som är öppet arbetslösa. Åtgärdema tar en stor del av dagen i anspråk. Dessutom kan åtgärden vara ett led i en handlingsplan som syftar till att öka chanserna att få jobb på den reguljära arbetsmarknaden. Om åtgärden däremot enbart syftar till att förhindra utförsäkring finns det all anledning att stimulera högre sökaktivitet, poängterar studien. Studien ingår i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

Låg sökaktivitet behöver inte vara ett tecken på passivitet som under- förstått innebär att man snabbare skulle få jobb om man bara ansträngde sig mer. Det kan också vara en rationell anpassning till en situation som innebär att mer sökande ”inte skulle löna sig”, dvs. skulle ge mycket låg avkastning i form av arbetserbjudanden. Det kan vara fallet om efter- frågan på arbetskraft är mycket låg. Låg sökaktivitet kan också bero på att man väntar sig att bli återanställd hos en tidigare arbetsgivare. De skillnader i sökaktivitet mellan öppet arbetslösa och de som är i åtgärder enligt tabell 4.2 kan underskattas om det är så att en del av de öppet arbetslösa inte söker arbete därför att de vet att de troligen kommer att återanställas av tidigare arbetsgivare.

Att förväntan om återanställning kan vara en förklaring till låg sökaktivitet får stöd i en annan studie, Sökaktivitet, återanställning och chansen att få jobb (AMS Ura 199514. Anders Harkman och Fredrik Jansson). Där sägs att en inte obetydlig andel av de arbetslösa dels väntar på att få tillträda en anställning som de redan har fått, dels förväntar sig att bli återanställda hos en tidigare arbetsgivare. Studiens resultat tyder på att en stor del av de arbetslösa som får ett arbete, 45 procent, återanställs hos en tidigare arbetsgivare. Här är det av betydelse att ytterligare studier kommer till stånd, inte minst med tanke på att

resultaten i denna undersökning skulle kunna bero på säsongseffekter. Studien avser anställningar som gjordes i april 1995. Resultaten tyder inte på att arbetslösa skulle söka mindre effektivt med längre arbetslös- hetstid. Studien Hur söker arbetslösa ungdomar jobb? som redovisas nedan kommer till andra slutsatser på denna punkt.

Det finns ett klart samband mellan sökaktivitet och antalet lediga jobb på den lokala arbetsmarknaden, visar studien Sökaktivitet, återan— ställning och chansen att få jobb. Där det finns många lediga jobb är sökaktiviteten större vilket ger stöd för att den låga sökaktiviteten åtminstone till en del är en anpassning till låg efterfrågan.

I den debatt som har följt den ökade ungdomsarbetslösheten under 1990—talet har frågor rests om ungdomar har för höga krav på jobben, om de arbetslösa ungdomarna ägnar alltför lite tid åt att söka jobb och om deras ekonomiska situation påverkar deras sökbeteende. Andra frågor som tas upp är om långvarig arbetslöshet leder till minskad sökintensitet och om ungdomar söker arbete mindre aktivt nu än i början av 1980-talet.

Frågorna behandlas i undersökningen Hur söker arbetslösa ungdomar jobb? som har genomförts på uppdrag av Arbetsmarknads- politiska kommittén (Lennart Fridén och Ann Söderström. Inregia AB, 1995). Studien, som ingår i sin helhet i betänkandets expertbilaga, bygger på resultat från en undersökning av ungdomsarbetslösheten i Stockholms län.

Resultaten från intervjuundersökningen tyder inte på att ungdomarnas krav skulle vara orealistiska. De jobb ungdomarna är beredda och ta motsvarar ganska väl de lediga platserna i länet. När det gäller löne- kraven är slutsatserna inte lika entydiga. En övervägande del av ungdomarna, som är i åldrarna 18—24 år, anser att deras lönekrav motsvarar eller understiger vad de uppfattar som marknadslönen. En beräkning av marknadslöner som motsvarar de arbetslösa ungdomarnas kvalifikationer tyder dock på att det finns en mindre grupp som har för höga lönekrav, dvs. kraven överstiger marknadslönema. Beräkningen är dock osäker.

De flesta ungdomar ägnar relativt få timmar åt att samla information om och söka jobb. Detta kan enligt rapportförfattama vara rationellt när , det finns få vakanser och det går ganska snabbt att få information om nyanmälda platser på arbetsförmedlingen.

Det finns i studien tydliga tecken på att Sökbeteendet påverkas av vilken typ av ekonomisk ersättning de arbetslösa ungdomarna får. De som är arbetslösa och som också har längre arbetslivserfarenhet har högre krav än andra ungdomar på arbetstid, typ av arbete och lönekrav. Ungdomar med a-kassa söker jobb i mindre utsträckning än andra arbetslösa ungdomar. De ungdomar som har varit arbetslösa längre än

ett halvår är i större utsträckning beredda att ta vilket jobb som helst. Långtidsarbetslösa ungdomar lägger ner mindre tid på att söka arbete och de söker färre jobb per månad.

Den aktuella undersökningen 1994 har jämförts med en motsvarande undersökning som genomfördes i början av 1980-talet. Jämförelsen visar att det har skett mycket små förändringar när det gäller ungdomarnas krav liksom sättet att söka jobb.

4.2.2. Vad behöver den som är arbetssökande för att få jobb?

] studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende (Lars Behrenz och Lennart Delander, Högskolan i Växjö, 1995) belyses arbetsgivares syn på vad den som är arbetssökande behöver för att få jobb. Studien ingår i betänkandets expertbilaga. Genom intervjuer har man gått igenom olika steg i rekryteringsprocessen och ställt frågor:

0 Vilken roll spelade olika egenskaper hos sökande för den första ut- gallringen och för urvalet till anställningsintervju? ' Vilken egenskap hade störst betydelse för valet av personer till inter- vju? . Vilken egenskap hade stor betydelse för valet av den som anställdes bland dem som kallades till intervju?

Studien visar inte oväntat att en stor andel sökande sorterades bort därför att de saknade efterfrågad utbildning eller erfarenhet. Omkring 60 procent av intervjupersonema (företagsrepresentanter) använde sig av krav på utbildning respektive erfarenhet för att sortera bort de sökande som inte kunde anses vara aktuella för de lediga platserna. Det var enligt studien också en relativt stor andel som uppgav att sökande som var över 45 år föll bort vid den allra första utgallringen. Däremot var det få arbetsgivare som sorterade bort arbetslösa personer eller personer som deltagit i arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Tabell 4.3 Egenskaper som styrde den första bortgallringen av sökande.

Egenskaper Antal Procent

Saknade efterfrågad utbildning 410 55,8 Saknade efterfrågad erfarenhet 460 62,5 Arbetslös 31 4,2 Genomgått AMU 9 1,2 Deltagit i annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd 12 1,6 över 45 år 152 20,7 Kvinna i åldern 20—30 år 48 6,5 Annan egenskap 173 23,5

Summa 736 Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

En annan fråga är hur arbetsgivaren väljer ut sökande ut till intervju och vilken egenskap hade störst betydelse för valet av personer som kallades till intervju? Detta behandlas i avsnitt 3.1.

4.2.3. Sökkanalema

Studien Hur söker arbetslösa ungdomar jobb? innefattar också en jäm- förelse av Sökbeteendet 1994 och i början på 1980-talet. Där framgår att andelen som söker arbete vid sidan av den offentliga arbetsförmedlingen inte har ökat under perioden. Andelen ungdomar som söker arbete via annonser och direkt hos arbetsgivare är oförändrad. En tänkbar förkla- ring till detta kan vara att ungdomarna inte känner till Platsjoumalens låga täckningsgrad till följd av s.k. reducerade order. Sådan begränsad publicering innebär att lediga platser anmäls till förmedlingen men däremot inte registreras på grund av arbetsgivaren inte vill ha för många l sökande. ?

De informella Sökkanalema är viktiga på dagens arbetsmarknad. Många får arbete via direktkontakt med arbetsgivare, intern information eller genom tips från släkt eller vänner. Därför är det väsentligt att arbetsförmedlingen regelmässigt betonar för arbetssökande att de också bör använda informella sökkanaler.

Nedan redovisas uppgifter om bl.a. informella sökkanaler ur dels Arbetsgivares rekryteringsbeteende, dels Arbetsförmedlingens mark— nadsandelar 1994. Båda studierna visar på betydelsen av informella sökkanaler. Arbetsförmedlingens roll som infonnationskälla varierar

starkt i de båda undersökningarna. Den förstnämnda bygger på uppgifter ur Arbetsmarknadsverkets vakansregister och visar i konsekvens med detta att en hög andel av dem som anställs fick information via arbets- förmedlingen. Den andra undersökningen år gjord inom ramen för arbetskraftsundersökningama (AKU) som riktas till ett slumpmässigt urval av befollcningen i åldrarna 16—64 år.

I studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende som genomförts på uppdrag av Arbetsmarknadspolitiska kommittén har uppgifter inhämtats om hur den som anställdes fick information om den lediga platsen (Lars Behrenz och Lennart Delander. Högskolan i Växjö). För de platser som har ingått i undersökningen har arbetsförmedlingen varit den främsta sökkanalen. Något mer än hälften av dem som anställdes hade fått kännedom om den lediga platsen via arbetsförmedlingen. Studien, som är inriktad på arbetsgivares rekryteringsbeteende när det gäller sök- och urvalsprocessen, är gjord som en intervjuundersökning under 1995. Den återfinns i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

Tabell 4.4 Hur fick den som anställdes information om den lediga platsen?

Informationskälla

Arbetsfönnedlingen Storstadspress Landsortspress

Via bekanta Via skolor Intern information Headhunter e.d. Privat arbetsförmedling Annan kanal Vet ej

Summa Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

Enligt studien är arbetsförmedlingen den viktigaste sökkanalen/informa- tionskällan vilket i och för sig inte är förvånande med tanke på att uppgifterna bygger på Arbetsmarknadsverkets vakansregister (se ovan). Att informella sökkanaler är viktiga har påvisats också i en brittisk studie (Lindeboom et al. 1994) om matchningsprocesser mellan arbets- sökande och lediga platser. Där fann man att informella kontakter och

annonser var mycket framgångsrika sökkanaler när det gällde att åstadkomma matchningar mellan ombytessökande och lediga platser, medan arbetsförmedlingen och informella kontakter var verkningsfulla vad gäller tillsättningen av platser med personer som var arbetslösa.

”Hur fick du reda på att ditt senaste jobb var ledigt? ” frågade man i AKU-undersökningen i januari 1995 de personer som uppgivit att de nyanställdes under 1994. Knappt 14 procent av de nyanställda uppgav att de fått information om sitt jobb genom personal på arbetsförmed- lingen eller i platsjoumal, jobbexpo, datorsökning eller lilmande. Det var något fler än året innan. Informella sökkanaler i form av direktkontakt med arbetsgivare och tips från vänner och bekanta är de vanligaste inforrnationsvägama. I runda tal en fjärdedel har uppgivit vardera av dessa båda svarsalternativ.

AKU-undersökningen, som redovisas i Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994, bygger som tidigare nämnts på ett annat data— material än studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende. I den sistnämnda studien var datakällan Arbetsmarknadsverkets vakansregister medan AKU-uppgiftema och tabell 4.5 utgår från ett urval av totalbefolkningen.

Tabell 4.5 Hur man har fått information om sitt senaste jobb. Samtliga nyanställda år 1994.

Informationskälla Andel i procent

Arbetsförmedlingens personal 11,0 Platsjoumal, jobbexpo etc. 2,9 Annons 3,3 Direktkontakt med arbetsgivare 23,2 Arbetsgivare tog kontakt 19,7 Tips från vänner och bekanta _ 25,1 Privat fönnedling/Rekryteringskonsult 0,5 Annat 9,2

Källa: Arbetsförmedlingens marknadsandelar 1994. AMS Uin 19952.

I studien Arbetsförmedlingens medverkan vid förmedlingen av arbete till arbetslösa och åtgärdsplacerade har sökande som avrapporterats på grund av att de har fått jobb tillfrågats om hur de fått information om just detta jobb. 17 procent svarar att de har fått information från arbetsförmedlingen varav drygt hälften genom samtal med förmedlare. Träffsäkerheten i den personliga och kvalificerade informationen är

betydligt bättre än hos annan inforrnationsspridning från förmedlingen (hemsänt platsförslag, platsjoumalen, platsautomat). En stor andel av de som fått jobb är emellertid personer som gått tillbaka till tidigare arbetsgivare.

Av övriga var det enligt studien 23 procent som fått tips om det nya jobbet via arbetsförmedlingen. Om man tar hänsyn även till sådana anställningar som gjorts till följd av arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller förmedlingsinsatser, alltså direkta och indirekta insatser, uppgår andelen till 38 procent.

Tabell 4.6 Vägar som leder till arbete. Andel i procent.

Sökväg Samtliga Nya anställningar

Personliga kontakter 58 47 Arbetsfönnedlingen 17 23 Ej af+ jobbsökaraktivitet 4 Ej af + ekonomiskt stöd 7 Via åtgärd 2 Arbetsförmedlingen 30 direkt+indirekt Direktsökning Annons Annat

Källa: Arbetsförmedlingens medverkan vid förmedlingen av arbete till arbetslösa och åtgärdsplacerade. AMS 1996.

4.3. Hur rekryterar arbetsgivaren arbetskraft?

4.3.1. Avgörande steg i rekryteringsprocessen

En av huvuduppgiftema för arbetsförmedlingen är matchningen att para ihop arbetssökande med lediga jobb/arbetsgivare. För att kunna göra detta på bästa sätt behöver arbetsförmedlingen kännedom om hur arbetsgivaren söker efter arbetskraft, hur urvalet av arbetssökande går till och vad arbetsgivaren har för inställning till olika typer av arbets-

marknadspolitiska åtgärder. Studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende tar upp dessa frågor.

Tidigare erfarenhet och tidigare utbildningar framstår som de viktigaste egenskaperna när arbetsgivare väljer ut vilka som skall kallas till anställningsintervju. Detta framgår av nedanstående tabell.

Tabell 4.7 Vilken egenskap hade störst betydelse för valet av perso- ner till intervju?

Egenskaper

Tidigare erfarenhet Tidigare utbildningar Ålder Originalitet Bra ansökan Arman egenskap

Summa Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

Det faktum att tidigare erfarenhet tillmäts så stor betydelse innebär att barriären för nytillträdande kan vara ganska hög. Det bekräftas också av studien Ungdomars etablering på arbetsmarknaden 1950—1991 som nyligen har färdigställts (Lena Schröder. Institutet för social forskning. BFA-rapport nr 38, 1995.) Där konstateras att en rimlig förklaring till den unga arbetskraftens försämrade konkurrensfönnåga på senare år skulle kunna vara att yrkes— och arbetslivserfarenhet vuxit i betydelse som merit på den formella skolutbildningens bekostnad. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder av typ akademikerpraktik, ung— domspraktik, beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning kan ses som medel att förbättra arbetssökandes chanser att komma med i arbets- givares urval av sökande, menar Arbetsgivares rekryteringsbeteende. Framför allt var det i undersökningen Arbetsgivares rekryterings- beteende egenskaperna yrkesmässig kompetens och engagemang som hade stor betydelse för valet av den som anställdes bland de personer som kallats till intervju. Också social kompetens tillmäts stor vikt. Många av de arbetsgivare som svarade *annan egenskap, uppgav att det var helhetsintrycket som var viktigast eller att de genomförde egna tester ; som hade stor betydelse för vem man valde att anställa. .

Tabell 4.8 Vilka egenskaper hade stor betydelse vid valet av den som anställdes bland dem som kallats till intervju?

Egenskaper

Engagemang Familjeförhållande 70 9,3 Social kompetens 377 50,1 Yrkesmässig kompetens 608 80,9 Språklig förmåga 170 22,6 Annan egenskap

Summa Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

I studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende har man också frågat om vilken den allra viktigaste egenskapen var för valet av den som anställdes bland dem som intervjuades. Det är mycket små skillnader mellan svaren från arbetsgivare i storstäder och övriga riket. Däremot är det betydande skillnader mellan arbetsgivare i företag med olika storleksklasser. Bland dem med mindre än 100 anställda uppgav en betydligt större andel än bland de större arbetsgivarna betydelsen av arbetssökandes engagemang. Yrkesmässig kompetens framhölls betydligt oftare av större än av mindre arbetsgivare.

Arbetsgivarnas sätt att göra urval missgynnar eller diskriminerar vissa typer av arbetssökande enligt studien Arbetsgivares rekryterings- beteende (se tabell 4.3 ovan).

Denna utgallring kan vara ett utslag av s.k. statistisk diskriminering vilken innebär att en arbetsgivare bedömer individuella sökande på basis av den kunskap de anser sig ha om den grupp som de sökande tillhör. Här kan insatser från förmedlingen bidra till att den aktuella diskrimineringen minskar. Detta behandlas närmare i avsnitt 4.2.

4.3 .2 Rekryteringskanalema

Kännedom om vilka rekryteringskanaler som arbetsgivaren använder är av stor betydelse för att ge bra information till arbetssökande om hur de skall gå tillväga i sökandet efter jobb, konstaterar studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende. Hur arbetsgivaren väljer att sprida information om lediga platser bestäms av hur ändamålsenliga olika kanaler är. Som framgår av tabellen nedan anmälde nästan alla arbetsgivare den lediga

platsen till arbetsförmedlingen (som tidigare påpekas bygger studien på uppgifter ur Arbetsmarknadsverkets vakansregister).

Förutom den offentliga arbetsförmedlingen använder arbetsgivaren också i hög grad de informella Sökkanalema ,Via bekanta” och ,lntem information”. Det beror på att de sistnämnda kanalerna medför låga inforrnationskostnader och väntas ha hög träffsäkerhet när det gäller att nå rätt sökande.

Tabell 4.9 Hur spred arbetsgivaren information om den lediga platsen?

Sökkanal

Arbetsfönnedlingen Storstadspress Landsortspress

Via bekanta Via skolor Intern information Headhunter e.d.

Privat arbetsförmedling Annan kanal

Källa: Arbetsgivares rekryteringsbeteende.

Mer än 70 procent av platserna i denna undersökning tillsattes med sö- kande som var registrerade vid förmedlingen. Samtidigt var det endast ca 35 procent av dem som anställdes som hade fått kännedom om den sökta platsen genom förmedlingen i de fall då arbetsgivaren också hade använt andra sökkanaler. Detta tyder på att många sökande som utnyttjade för- medlingen som sökkanal också använde andra alternativa sökkanaler. Detta indikerar att det är viktigt att stimulera och effektivisera arbetssö— kandes egna sökaktiviteter, vilket poängteras också på annat håll i detta kapitel.

4.4. Den offentliga arbetsförmedlingen

4.4.1. Förmedlingens stälhiing på arbetsmarknaden

Som kommittén framhåller på olika håll i betänkandet har arbetsförmed- lingen en utomordentligt viktig roll i arbetsmarlmadspolitiken. Den offentliga fönnedlingens verksamhet måste stå i direkt samklang med målen för arbetsmarknadspolitiken. En väl fungerande förmedling är en grundläggande förutsättning för att det skall vara möjligt att uppnå de arbetsmarlmadspolitiska målen.

Den offentliga arbetsförmedlingen som är anslagsfinansierad, heltäc- kande och avgiftsfri skall vara verksam över hela arbetsmarknaden. Genom fönnedlingens bredd och inriktning på helt olika sökandegrupper och företag underlättas möjligheterna för exempelvis arbetshandi- kappade och andra svårplacerade grupper att få arbete. Genom att förmedlingen etablerar goda företagskontakter och ger bra service exempelvis i samband med rekrytering av kvalificerad arbetskraft kan den sågas bana väg också för att få in svagare grupper på arbetsmark- naden. Bra service och goda kontakter kan göra en arbetsgivare mer benägen att gå fönnedlaren till mötes när denne ställer en förfrågan om att ta emot en svårplacerad person eller kanske person som behöver praktiktjänstgöring. Detta är ett viktigt skäl att värna om bredden och mångfalden i fönnedlingens verksamhet.

Arbetsfönnedlingen är ett serviceorgan till arbetssökande och arbets- givare. Förmedlingen skall medverka till att den arbetssökande så snabbt som möjligt får ett arbete som så nära som möjligt ansluter till den sökandes önskemål och förutsättningar. Förmedlingens service till arbetsgivare syftar till att så snabbt som möjligt besätta de lediga platser som anmäls till förmedlingen.

För att kunna fullgöra sitt uppdrag behöver arbetsförmedlingen dels ha en fyllig kartläggning och kompetensbedömning av den sökande, dels kunskap om företag och arbetsinnehåll. Att underhålla och bygga ut företagskontaktema skall även i framtiden vara en viktig del av fönnedlingens verksamhet.

Småföretagens betydelse för sysselsättningen bör framhållas i detta sammanhang. Det är av stor vikt att arbetsförmedlingen utvecklar kontakterna med dessa. Småföretagen svarar, enligt NUTEK, för 50 procent av bruttotillskottet och 70 procent av nettotillskottet av ny sysselsättning i näringslivet.

Den utveckling i riktning mot aktiva och individinriktade fönned- lingsinsatser som har påbörjats inom Arbetsmarknadsverket på senare år

måste betonas och vidareutvecklas. Här handlingsplaner en viktig roll.

Olika aspekter på arbetsförmedlingens verksamhet har behandlats i en rad offentliga publikationer, däribland propositioner och utskottsbe- tänkanden på senare är. För utförliga beskrivningar av arbetsförmed- lingen hänvisas till Arbetsmarknadspolitik i förändring (AMS 1994) och Perspektiv på arbetsförmedlingen (Betänkande av EFA. SOU l990z31).

Nästan 1,4 miljoner personer var i kontakt med arbetsförmedlingen under 1994. Det motsvarar var fjärde person i arbetsför ålder. Av dessa var 630 000 arbetslösa. Av de lediga platserna under 1994 fanns 41 procent anmälda hos arbetsförmedlingen. Andelen minskade varje år mellan 1990—1993 och har därefter ökat. Andelen minskar normalt vid en konjunktumedgång och ökar vid en uppgång.

Den offentliga arbetsförmedlingen finns på alla större orter i landet. Totalt finns ca 400 förmedlingar. Arbetsförmedlingama och arbets- marknadsinstituten är sammanlänkade i ett on line-datorsystem för platsfönnedlingsverksamheten. Därigenom kan en arbetssökande gå in på vilket förmedlingSkontor som helst och få uppgifter om lediga platser i hela landet. På motsvarande sätt kan en platsförrnedlare snabbt få en uppfattning om arbetskraftstillgången i hela landet inom ett visst yr- kesområde. Om arbetsgivaren så vill kan en ledig plats samtidigt annon- seras i någon av de sex platstidningama, i datorbaserade platsautomater på arbetsförmedlingen och på Internet.

spelar individuella

Infomationsvolymema är stora:

Platstidningar Upplaga 300 000 ex/vecka, 500 000 läsare Platsinformation på Internet Under januari 1996 togs 236 000 notiser fram

Platsautomater 60 000 användare per vecka Hemsändningsservice 46 400 arbetssökande får varje månad 300 000—500 000 platsförslag Bevakning med urval av 35 300 arbetssökande (en viss dag i

platser februari 1996)

Enligt AMS påverkas den offentliga fönnedlingens marknadsandel av två huvudfaktorer. Den ena är att arbetsförmedlingen främst arbetar med arbetslösa. Andelen av alla nyanställda som före anställningen var arbetslösa uppgick till 30 procent under 1994. Den andra är att alla jobb inte finns tillgängliga vid arbetsförmedlingen. Platser som finns tillgängliga vid förmedlingen kan också nås via andra sökkanaler.

Arbetslösa använder, som framgår av avsnitt 2.3, också en rad andra sökkanaler än arbetsförmedlingen.

Fram till den 1 juli 1993 hade den offentliga arbetsförmedlingen monopol på fönnedlingsverksamhet i Sverige. Avregleringen av monopolet skedde genom att kravet på tillstånd från AMS att under vissa förutsättningar få bedriva arbetsförmedlingsverksamhet slopades. Alternativa förmedlingsfonner i dag behandlas i avsnitt 4.5 nedan.

Som framgår av tabell 4.9 var den vanligaste orsaken till att man tog kontakt med arbetsförmedlingen att man ville ha hjälp med att söka ar- bete. 33 procent uppgav detta skäl. Den näst främsta orsaken var att få arbetslöshetsersättning där andelen uppgick till 22 procent.

Tabell 4.10 Anledningen till kontakt med arbetsförmedlingen 1994.

Andel av samtliga

Hämta platslista/söka i platsautomat 13,6 Få hjälp av personalen att söka arbete 33,1 Få arbetslöshetsersättning 22,5 Få yrkesvägledning 1,4

Få annan information 11,0 Få del av arbetsmarknadspolitisk åtgärd 5,8 Anmäla ledig plats 5,6 Annat 7,0

Totalt 1 00

Källa: Arbetsfönnedlingens marknadsandelar 1994. AMS Uin l995z2.

Under lågkonjunkturen i början av 1990-talet har det skett en kraftig minskning av antalet platser som arbetsförmedlingen ger information om. Det finns flera skäl till detta. Det totala antalet lediga platser har kraftigt reducerats. Andelen platser som anmäls till fönnedlingama har sjunkit. År 1990 anmäldes enligt AMS 50 procent av de lediga platserna till fönnedlingama. Motsvarande andel 1994 var ca 40 procent. Marknadsandelen för tillfälliga jobb var betydligt lägre. Arbetsmarknadspolitiska kommittén vill understryka vad som också betonats av AMS, nämligen att det har högsta prioritet för arbetsförmedlingen att få tillgång till lediga jobb och att medverka till att vakanstidema hålls korta. Denna ambition gäller även de tillfälliga jobben. Det sistnämnda är viktigt inte minst i ljuset av att de tillfälliga jobben utgör så mycket som 70 procent av de lediga platserna

Uppföljningar visar att chansen att få ett arbete ökar om man tidigare har haft ett arbete vare sig det var tillfälligt eller av längre varaktighet.

4.4.2. Urvalsservice till arbetsgivare

En stor del av de lediga platser som anmäls till arbetsförmedlingen annonseras inte i platsjoumalen, något som har berörts ovan. Eftersom det är resurskrävande vill företagen i ett konjunkturläge med många arbetslösa och få lediga jobb inte bli överlupna med ansökningar. Därför begär de att arbetsförmedlingen inte skall annonsera den lediga platsen utan i stället välja ut några lämpliga tänkbara sökande som företaget sedan kan välja mellan. Dessa begränsade publiceringar leder till att alla arbetssökande inte får information om samtliga vakanser.

Fönnedlingen är, som tidigare påpekats, ett serviceorgan till arbetssö- kande och arbetsgivare. Förrnedlingens service till arbetsgivare syftar till att så snabbt som möjligt besätta de lediga platserna med lämpliga sö- kande. På motsvarande sätt skall förmedlingen medverka till att den arbetssökande så snabbt som möjligt får ett arbete som så nära som möjligt ansluter till den sökandes önskemål och förutsättningar. En effektiv arbetsmarknad måste ha en effektiv spridning av information om lediga platser. Den offentliga förmedlingen skall medverka till att arbetsmarknadens funktionssätt är gott vilket bl.a. innebär att platserna skall tillsättas så fort som möjligt och med rätt person.

En förutsättning för att förmedlingen på ett effektivt sätt skall kunna arbeta med alla slags sökande som ställer krav på service vid arbetslöshet är att så många lediga platser som möjligt finns tillgängliga där och att platserna har varierande utbildnings- och kvalifikationskrav. Det är viktigt att arbetsgivaren vill använda sig av arbetsförmedlingen som en rekryteringskanal. Genom att förmedlingen strävar efter att etablera och upprätthålla goda kontakter med företagen kan dessa förväntas bli mer benägna att anmäla lediga platser till förmedlingen. En viktig förutsättning i sådana kontakter är för många arbetsgivare att förmedlingen är beredd att tillgodose önskemål om olika typer av urvalsservice från fönnedlingens sida.

Sett utifrån fönnedlingens och samhällets sida finns både för- och nackdelar med olika typer av urvalsservice till arbetsgivare. Genom att helt eller delvis tillgodose sådana önskemål ökar sannolikheten att arbetsgivare återkommer till förmedlingen när nya lediga platser uppkommer vid företaget. Om förmedlingen visar tillmötesgående inför önskemål om urvalsservice skulle det på sikt kunna föra med sig att dess marknadsandelar ökar eller bibehålls. Goda kontakter stärker

möjligheterna för förmedlaren att få in arbetshandikappade, praktikanter eller dylikt i företaget.

I de fall urvalsservice innebär att många vakanser inte annonseras och därigenom kommer till allmän kännedom innebär det emellertid att en mängd arbetssökande inte får kännedom om att det faktiskt finns lediga jobb att söka. Följden kan bli att många arbetslösa får uppfatt- ningen att det inte lönar sig att leta jobb, vilket får negativa effekter på den offentliga fönnedlingens arbete. Ju större och mer varierat utbudet av lediga jobb är, ju mer stimuleras de arbetslösas sökaktivitet.

Det gäller att finna en rimlig avvägning mellan de båda kundkatego- riemas önskemål och samhällets önskemål om effektiv matchning som ett led i strävandena att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén anser att urvalsservice till arbetsgivare måste användas med varsamhet. Inte minst är det viktigt att arbetslösa fortlöpande ser att det faktiskt finns lediga jobb på arbetsmarknaden. Forskningsresultat som kommittén har redovisat ovan visar också att sökaktiviteten är större där det finns många lediga jobb.

Samtidigt är det rimligt att förmedlingen har möjlighet att i vissa situationer tillgodose önskemål från arbetsgivare om urvalsservice. Huvudlinjen måste liksom i dag vara att lediga platser skall offentlig- göras och komma till allmän kännedom. Till en viss del bör önskemål från arbetsgivare om urvalsservice kunna tillgodoses genom att platsen annonseras öppet men sökande hänvisas till arbetsförmedlingen för att få mer information. Förmedlingen gör en översiktlig bedömning av om den sökande bör skickas till företaget för intervju och avråder sökande som uppenbarligen saknar kvalifikationer. Denna typ av urvalsservice är dock resurskrävande för förmedlingen och måste användas med urskiljning. Ett förfarande som innebär att endast den enskilda förmedlaren känner till den lediga platsen och att platsen inte alls annonseras ut måste användas restriktivt. Användning bör i princip begränsas till korttidsanställningar där tillträde skall ske med kort varsel. Där kan det i många fall vara motiverat med ett sådant förfarande för att tillsättningen skall kunna ske snabbt.

4.4.3. Individuella handlingsplaner

Handlingsplanen ett hjälpmedel i omställningen

Arbetsmarlmadspolitikens huvudsyfte är att underlätta en snabb omställ- ning från arbetslöshet till nytt arbete. Förmedlingens verksamhet skall koncentreras på detta.

Utformningen av de arbetsmarknadspolitiska ätgärdema bör mot denna bakgrund starkare än i dag stimulera den arbetslösa till mer målinriktad aktivitet för att finna arbete och mindre av planlöst arbets- sökande. För att vara anmäld som arbetssökande vid arbetsförmedlingen skall det vara ett självklart krav att den sökande hela tiden aktivt eftersträvar att få arbete med eller utan stöd från förmedlingen. Här skall individuella och starkt målinriktade handlingsplaner vara ett centralt hjälpmedel. Handlingsplanen skall vara inriktad på att nå fram till en tillfällig eller fast anställning.

Förekomsten av en plan har starkt positiv inverkan på den senare arbetsmarknadssituationen. Sannolikheten för fortsatt nmdgång minskar kraftigt. Tillfälligt arbete inom en plan är den avgjort bästa strategin för

?

att få eller vara på god väg mot ett fast arbete inom ett önskat yrkesom- råde. Detta konstaterar EFA, Expertgruppen för arbetsmarknadspolitis— ka utvärderingsstudier i betänkandet Politik mot arbetslöshet (SOU 1993:43). EFA:s slutsats baseras på forskningsresultat i studien Språngbräda till arbete? En utvärdering av beredskapsarbete, rekryteringsstöd och ungdomsarbete (Sehlstedt och Schröder, EFA- rapport nr. 19).

På många håll i landet har arbetsförrnedlingama börjat arbeta med individuella handlingsplaner. En rad länsarbetsnämnder har gått ut med särskilda riktlinjer för arbetet. AMS regelbok innehåller från 1996 krav på att individuella handlingsplaner skall upprättas. Sådana krav har redan tidigare ställts från den centrala myndigheten i riktlinjer för verksamheten. På vissa håll i landet där länsarbetsnärnnden inte har tagit något uttryckligt initiativ i frågan har enskilda fönnedlingskontor börjat införa individuella handlingsplaner. Det finns enligt Arbetsmark- nadspolitiska kommitténs uppfattning anledning att betona betydelsen av den ökade inriktningen på individuella fönnedlingsinsatser.

En handlingsplan kan allmänt beskrivas som en kombinerad utbild- nings- och jobbsökarstrategi för den arbetssökande. Den skall utvisa vad som skall ske för att uppnå målsättningen: att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. En handlingsplan skall självfallet kunna innefatta olika typer av gruppaktiviteter, exempelvis jobbsökarkurser. Det bör vara fullt möjligt att kombinera ett individinriktat och ett platsinriktat

arbetssätt en uppfattning som också delas av de förmedlingsche- fer/förmedlare som kommittén diskuterat frågan med.

Den individuella handlingsplanen utarbetas i samspel mellan arbets- fömiedlingen och den sökande. Handlingsplanen skall utformas så att förmedlingen kan följa den sökandes aktiviteter och vid behov sätta in riktade fönnedlingsinsatser. Handlingsplanen skall ses som ett ”kon- trakt” mellan den arbetssökande, arbetsförmedlingen och ”försörjaren” som kan vara försäkringskassan eller arbetslöshetskassan.

Om den arbetssökande inte fullföljer sina åtaganden enligt handlings- planen och avvisar lämpligt erbjudet arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd omprövas ersättningsrätten. På motsvarande sätt måste ett ansvar läggas på förmedlingen att fullgöra sina åtaganden enligt ”kontraktet”. Fonnema för detta bör skyndsamt övervägas närmare.

När det gäller den arbetssökande finns redan i dag avstängningsregler i 29 5 lagen (19731370) om arbetslöshetsförsäkring. Försäkrad skall av- stängas från rätt till ersättning bl.a. om han har avvisat lämpligt erbjudet arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Av de totalt nära 2 300 meddelanden om ifrågasatt ersättning som arbetsfönnedlingama under år 1994 överlämnade till berörda arbetslöshetskassor hade knappt 2 000 avgjorts i september 1995. I 60 procent av fallen (knappt 1 200 fall) avstängde kassan medlemmen från ersättning.

Enligt vad Arbetsmarknadspolitiska kommittén har erfarit skall Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning (ARBOM) behandla behovet av ytterligare klarlägganden kring reglerna om avstängning från rätt till ersättning respektive erbjudet lämpligt arbete. Det är därvid väsentligt att ARBOM-utredningen beaktar effektema av en ökad förekomst av individuella handlingsplaner.

Satsningen på individuella handlingsplaner måste också innebära att den enskildes möjligheter stärks att på egen hand ordna ny sysselsättning utan att arbetsförmedlingen eller någon annan myndighet behöver bli närmare inblandad. Den sökande skall ha ett tydligt definierat ansvar för att så långt det är möjligt och rimligt själv ta itu med och reda upp sin situation. Stödinsatsema från förmedlingen måste inriktas mot dem som allra bäst behöver stöd.

Riskerna för att kraven på att upprätta handlingsplaner skall leda till ökad byråkrati måste bedömas som små. I den gnmdläggande sökande- beskrivningen ingår att arbetsförmedlingen skall ha tillgång till en fyllig beskrivning av den sökandes kunskaper och yrkeserfarenheter. Detta är ett ovärderligt hjälpmedel i förmedlingens viktigaste arbete, nämligen att förmedla jobb. Metodutveckling kan effektivisera det administrativa arbetet med anknytning till de individuella handlingsplanema. En handlingsplan skall inte upprättas om det är uppenbart onödigt.

För sökande som riskerar att helt slås ut från arbetsmarknaden bör särskilda åtgärder sättas in. Dessa skall utformas på ett sådant sätt att de fi'ämjar aktivt arbetssökande. Förmedlingen skall ställa krav på fortsatt sökaktivitet under åtgärdstiden. Så länge den individuella handlings- planen gäller bör kontakt upprätthållas mellan den sökande och förrned- lingen. Utöver stödet från förmedlingen skall den som deltar i arbetsmarknadspolitisk åtgärd också få stöd från anordnaren.

De informella Sökkanalema har stor betydelse vilket belyses ovan. Det är viktigt att förmedlingen aktivt uppmanar arbetssökande att använda också informella sökkanaler och inte enbart förlita sig på den offentliga arbetsförmedlingen som vägen till ett arbete.

Synen på arbetsförmedling i Europa

OECD har ägnat betydande resurser åt fiågor kring arbetsförmedlingens effektivitet på senare år. Flera länderstudier har gjorts. Resultat och slut- satser har tagits upp i olika publikationer. Enligt OECD-studien The OECD Jobs Study. Implementing the Strategy (1995) visar utvärde- ringar att riktade åtgärder i form av individuella handlingsplaner och rådgivning har en klart positiv effekt på sysselsättning och löner bland deltagarna. Sådana åtgärder är gynnsamma också därför att de är relativt enkla, inte kräver stora resurser samt mobiliserar lokala initiativ. I de flesta länder ägnar den offentliga arbetsförmedlingens personal bara en liten del av sin arbetstid åt att hjälpa sökande att hitta arbete och åt rådgivning. Denna andel skulle kunna ökas, menar OECD, genom att verksamheter med lägre prioritet tas bort.

Vid Dublininstitutet, ett autonomt EU-institut, pågår sedan några år tillbaka ett särskilt program som är inriktat på arbetsförmedling i EU:s medlemsstater, Eurocounsel Programme. Programmets syfte är att finna vägar att förbättra arbetsförmedlingen så att den kan hindra och lösa problem med långtidsarbetslöshet. I en av publikationerna från program- met, Case Study Portfolio. Examples of Innovative Practice in Labour Market Counselling, beskrivs exempelvis nytänkande i fönnedlings- och vägledningsmodeller som syftar till att den sökande skall få ökade valmöjligheter och ökat ansvar för sitt liv i riktning bort från att vara ett ”offer utan makt”. Exemplen är hämtade från olika EU-länder.

Ta tillvara forskningsresultat och erfarenheter

Individuellt platsfönnedlingsarbete spelar en betydelsefull roll för arbets- marknadens funktionssätt, påpekas det i studien Arbetsgivares rekryte- ringsbeteende. Det faktum att informella sökkanaler spelar så stor roll

leder till problem framför allt för arbetssökande med svagt socialt nätverk. Dessa sökande — främst nytillträdande till arbetsmarknaden, invandrare och många återinträdande — har svårt att få kännedom om jobb via informella kanaler. Genom individuell platsförmedling kan man kompensera arbetssökande som har svårt att få reda på lediga jobb genom informella kanaler.

Det finns såväl fördelningspolitiska motiv som effektivitetsargument för sådana individuella insatser. De fördelningspolitiska argumenten är uppenbara: kortare arbetslöshetstider och minskad arbetslöshet bidrar till en jämnare fördelning av välfärden och till minskade problem av ekono- misk, psykologisk och social natur. Ur effektivitetssynpunkt finns det inte skäl att tro att arbetslösa med bristande tillgång till sociala nätverk i allmänhet också har lägre produktivitet än andra arbetssökande.

Insatser från fönnedlingens sida kan vidare bidra till att arbetsgivare i mindre grad missgynnar eller diskriminerar vissa kategorier arbetssö- kande. Ett ökat inslag av individinriktade insatser kan göra att fönned- lingens kunskap om den enskilda arbetssökandes produktivitet i vid me- ning ökar. Denna information kan sedan föras vidare till potentiella ar- betsgivare och motverka eventuell statistisk diskriminering, alltså bedömning av en individ på grundval av den kunskap man anser sig ha om den grupp en person tillhör. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, inklusive individuellt inriktade platsförmedlingsinsatser, för medelålders och äldre arbetssökande framstår därför som betydelsefulla, enligt studien Arbetsgivares rekryteringsbeteende. Genom direkt påverkan på arbetsgivare samt genom väglednings- och utbildningsinsatser bör arbetsförmedlingen verka för att kvinnors och mäns yrkesval vidgas så att de får större möjligheter att arbeta inom fler yrken än i dag.

Här är det viktigt att dra lärdom av tidigare erfarenheter av indivi- duella handlingsplaner (motsvarande). I propositionen om ungdomsprak- tik angav regeringen att det för varje ungdomspraktikant skulle upprättas en individuell handlingsplan. Planen skulle vara ”ett hjälpmedel för att finna den bästa vägen in på den reguljära arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att den fortlöpande följs upp och kompletteras.” I propositionen föreskrevs att praktikantema inte fick ersätta ordinarie arbetskraft.

Erfarenheterna av de individuella handlingsplaner som utarbetades i anslutning till ungdomspraktikplatsema förefaller ha varit mindre goda att döma av resultaten i projektet Långsiktiga effekter av sysselsätt- ningsskapande åtgärder för arbetslösa ungdomar (återgiven i forskningsrapporten Ungdomars etablering på arbetsmarknaden). Huvudorsaken var sannolikt den ansträngda situationen på arbetsför- medlingama, menar rapporten.

Handlingsplanema användes knappast som ett medvetet instrument för att ge praktiken ett högt och för individen relevant inlärningsinnehåll. Endast ca en tiondel av ungdomarna och en femtedel av deras handledare uppgav att praktiken skulle ge vissa kunskaper och färdigheter som ingick i en handlingsplan. Arbetsförmedlingens uppföljning av ungdoms- praktikens innehåll tycks ha varit bristfällig. På frågan ”Hur ofta hade du kontakt med arbetsförmedlingen under praktiktiden?” svarade 59 procent av ungdomarna ”aldrig” eller ”nästan aldrig”.

Här finns viktiga erfarenheter att ta tillvara när förmedlingen vidare- utvecklar arbetsformer som lägger starkt tonvikt på individuella hand- lingsplaner. Tillräckliga resurser måste finnas på fönnedlingama och arbetsmetodiken måste vara väl genomtänkt. Handlingsplanema skall vara ett led i en utveckling och förändring av livssituationen.

[ flera avseenden bör erfarenheterna från bl.a. Trygghetsrådets outplacement-verksarnhet kunna ge värdefulla impulser när det gäller att utveckla arbetet med individuella handlingsplaner. Outplacement—verk- samhet behandlas i avsnitt 5.3.

Likaså bör erfarenheterna från införandet av ett mer företagsinriktat arbetssätt inom arbetsförmedlingen från mitten av 1980-talet beaktas. Att ändra traditionella arbetssätt kan vara tidsödande och mödosamt, men på många håll har man också lyckats göra förändringsarbetet snabbt och med gott resultat. Dessa erfarenheter kan komma till god nytta i kommande förändringar av arbetsfonnema. Nu gäller det bl.a. att vidareutveckla samspelet mellan arbetsförmedlingen och den sökande. En tydlig ansvarsfördelning inklusive klart definierade åtaganden också från den sökandes sida skall eftersträvas. Fönnedlaren ska, som en fönnedlingschef uttryckt det, ”inte längre vara en hygglig person som fixar allt åt den arbetssökande”.

En kortare eller längre kontakt påbörjas när en arbetssökande eller en arbetsgivare vänder sig till förmedlingen för att få hjälp. Både ”kunden” och förmedlingen är beslutsfattare i detta samspel. Den process som äger rum, bl.a. de åtgärder som kommer till stånd, måste ses som resultatet av ett samspel mellan den sökande och förmedlingen, poängterar man i be- tänkandet Perspektiv på arbetsförmedlingen (SOU 1990:31). Under processens gång kan aktörema på olika sätt påverka varandras bedömningar och beslut. Hur förmedlingen agerar mot den arbets- sökande eller hur den hanterar företagets rekryteringsproblem har stor betydelse för hur kunden agerar gentemot förmedlingen.

AMS egna servicemätningar visar att växelspelet mellan förmedlare och arbetssökande i stort sett fungerar väl. Flertalet arbetssökande anser sig vänligt bemötta på arbetsförmedlingen. Bland de arbetssökande år 1995 tyckte drygt tre fjärdedelar att förmedlingen visar ett vänligt bemötande i ganska stor eller mycket stor utsträckning. 55 procent gav

överbetyg på ett sammanfattande betyg på arbetsförmedlingen (betyget 4 eller 5 på en femgradig skala). 62 procent av arbetsgivarna gav samma omdöme. Det visar AMS servicemätning 1995 (Uin 1995: 1). Större arbetsgivare gav precis som tidigare ett bättre betyg än mindre.

Samtidigt bör nämnas att arbetssökande i olika sammanhang framfört kritik mot fönnedlingens service. Många förmedlare anser att klagomålen minskar väsentligt när den sökande får en ”egen” förmedlare att ha kontakt med och man arbetar med individuella handlingsplaner. En hel del av problemen i kontaktema mellan förmedlingen och sökande kan sannolikt undvikas om man tydligt klargör vilket ansvar som åvilar den sökande och vad som ligger på arbetsförmedlingen.

Enligt en undersökning som redovisas i artikeln Arbetsmarlmadsläget och anställdas inställning i arbetsmarknadsfrågor (Bengt Furåker och Leif Johansson. Arbetsmarknad & Arbetsliv 2/1995) instämde 51 procent av arbetarna och 45 procent av tjänstemännen i påståendet ”Man kan i regel lita på att arbetsförmedlingen hjälper människor som blivit arbetslösa att finna annat arbete”. Undersökningen bygger på tilläggsfrågor till arbetskraftsundersökningama (AKU) år 1993. Bland arbetarna hade andelen som instämde ökat sedan 1991.

4.4.4. Yrkesvägledning

Yrkes- och utbildningsinfonnation och vägledning i yrkesval är tjänster som efterfrågas av en stor andel av arbetsförmedlingens sökande. Hela 45 procent vill exempelvis ha utbildningsinfonnation (AMS service- mätning 1995, Uin 199511). Valet av yrke och utbildning sker snabbt i en föränderlig omvärld. Yrkesstrukturer, kompetenskrav och arbets- marknadsutsikter förändras snabbt. Samtidigt sker fortlöpande föränd- ringar i utbildningssystemet. Medan individen tidigare ofta valde yrke bara en gång i livet är det numera vanligt med flera byten av yrkesom- råde. Den stora obalansen mellan utbud av lediga platser och antalet arbetslösa gör att de ekonomiska konsekvenserna av ett felval eller bristande utbildning blir allvarliga. Sammantaget innebär detta att arbetsförmedlingen måste kunna erbjuda utbyggd och kvalificerad vägledning åt de arbetssökande.

4.4.5. Förmedlingens resurser

En accentuering av individuella handlingsplaner innebär att en större andel av fönnedlarens arbetstid måste ägnas åt den sökande. Alltför stor andel av arbetstiden på förmedlingen används i dag för administration.

Enligt en begränsad undersökning vid sju arbetsförmedlingar åtgick mer än en fjärdedel av arbetstiden till kundrelaterad administration. Drygt hälften av arbetstiden användes till direkt kundservice. Även om under- sökningen inte ger någon precis bild av administrationens omfattning pekar resultaten ändå på vikten av att minska den administrativa belast- ningen på förmedlingen. Ett av syftena med kommitténs förslag när det gäller utformningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är att begränsa det administrativa inslaget i fönnedlarens dagliga arbete.

I detta sammanhang kan också nämnas de nya rutinerna för kassa- kortshanteringen. Den kassakortsrutin som sedan hösten 1994 successivt införts kan väntas innebära avlastning av arbetsfönnedlingama. Införandet av maskinellt avläsningsbara kassakort skall vara helt genomförd senast 1998.

Studien En efektivitetsanalys av arbetsförmedlingskontoren i Sverige som nyligen slutförts tyder på att det skulle vara möjligt att effektivisera fönnedlingskontorens verksamhet (Richard Althin och Lars Behrenz, EPA-rapport nr 37, 1995). Rationaliseringsmöjlighetema är enligt studien betydande. Även om resultaten måste tolkas med stor försiktighet tyder de på att det är stor variation i effektiviteten mellan olika förmedlingskontor.

Det är angeläget att studien följs upp genom en mer ingående undersökning av orsakerna till de stora effektivitetsskillnadema. En sådan fördjupad studie bör omfatta en längre tidsperiod för att det skall vara möjligt att dra mer långtgående slutsatser och för att man skall kunna utesluta inverkan av tillfälliga faktorer.

Inom Arbetsmarknadsverket genomförs sedan slutet av 1980-talet fortlöpande analyser i syfte att effektivisera verksamheten. Analysema kan behandla en rad frågor kring förmedlingen, exempelvis sambandet mellan effektiviteten och storleken på ett fönnedlingskontor, yrkesför- medlingar, invandrarförmedlingar och medelsfördelni gen mellan kontor.

4.5. Alternativa fönnedlingsformer

På uppdrag av Arbetsmarknadspolitiska kommittén har en uppföljning gjorts av lagstiftningsändringama fr.o.m. den 1 juli 1993 då det offentliga arbetsfönnedlingsmonopolet avskaffades och vissa lättnader genomfördes av restriktionerna kring personaluthyming. Uppföljningen, Personaluthyrning och icke-offentlig arbetsförmedling (Eva Kvarfordt, 1996), ingår i sin helhet i betänkandets expertbilaga.

Enligt riksdagsbeslutet i samband med reformen skall en utvärdering ske 1996. Då bör man enligt propositionen särskilt beakta avregleringens effekter på den offentliga arbetsförmedlingen och informationen om

lediga platser (platsanmälningslagen), effektema för särskilt utsatta grupper samt uthyrning av arbetskraft.

Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommittén föranleder uppföljningen inga krav på lagstiftningsändringar.

En lång rad länder avreglerar det offentliga arbetsförmedlingsmono- polet. Detta får effekter på internationella debatter och regelverk. Styrel- sen för ILO, Internationella arbetsorganisationen, beslutade våren 1995 att ILO-konventionen (nr 96) om avgiftskrävande arbetsförmed- lingsbyråer skall revideras vid 1997 års arbetskonferens. Sverige sade upp konventionen för att kunna avreglera det offentliga förmedlings- monopolet. Konventionen anses av många länder vara otidsenlig och står inte i överensstämmelse med strävandena på många håll att effektivisera den offentliga förmedlingen genom att tillåta privata arbetsförmedlingar och därmed få till stånd konkurrens.

Många länder tar bort det offentliga förmedlingsmonopolet i syfte att öka fönnedlingens effektivitet. Detta var också var huvudsyftet med den svenska avregleringen fr.o.m. den 1 juli 1993. Detta framgår av studien Personaluthyrning och icke-offentlig arbetsförmedling. Studien visar att det finns en tydlig internationell trend mot att avreglera arbetsförmed- lingen, tillåta privata och andra altemativa arbetsförmedlingar att verka samt att tillåta förmedling av tillfällig arbetskraft.

Många av dem som intervjuades i studien Personaluthyrning och icke-offentlig arbetsförmedling ansåg att den offentliga arbetsförmed- lingen har blivit mycket mer marknadsinriktad än tidigare och att avregleringen har bidragit till detta. Uppgifterna i avsnitt 5.1—5.3 är hämtade ur studien.

4.5.1. Privata arbetsförmedlingar samt rekryterings- och uthymingsföretag

Icke-offentlig arbetsförmedling är tillåten i Sverige sedan den 1 juli 1993. Personaluthyrning och icke-ojjizntlig arbetsförmedling har mycket begränsad omfattning i Sverige i dag. Enligt Arbetsförmed- lingens marknadsandelar 1994 (AMS Uin 1995:2) hade 0,5 procent av de tillfrågade fått kännedom om sitt senaste jobb året innan genom privat arbetsförmedling eller rekryteringskonsult. Med undantag för de s.k. headhunting-företagen som var tillåtna även före avregleringen finns några få privata företag som arbetar uteslutande med rekrytering. Bland personaluthymingsföretagen är det främst de största företagen som också har rekryteringsverksamhet.

Uppskattningsvis 5 000—6 000 personer beräknas arbeta i personal- uthymingsföretagen under 1995. Tillväxten är mycket snabb och beräk- nas uppgå till mellan 60 och 100 procent under senare delen av 1995, varav den lägre siffran avser de största företagen som många gånger också bedriver fönnedlingsverksamhet, visar Personaluthyrning och- icke-ojfizntlig arbetsförmedling. Antalet uthymingsföretag beräknas vara ca 450 varav 100—150 har 10—12 anställda eller fler.

4.5.2. Fackliga arbetsförmedlingar

Frågan om arbetsförmedling i facklig regi har aktualiserats i ett stort antal fackförbund på senare år. En av huvudorsakema har varit kritiken från förbundens medlemmar att den offentliga arbetsförmedlingen inte har tillräcklig kompetens för att hantera rekryteringsfrågor kring de egna medlemsgruppema/yrkesgruppema.

Först ut på plan var Civilingenjörsförbundet med CF-börsen som startade verksamheten hösten 1992 (på dispens innan nu gällande lag- stiftning trädde i kraft). CF-börsen har ungefär 2 800 sökande registrerade i sin databas. Av dessa är mer än hälften ombytessökande. CF-börsen medverkar i en begränsad del av rekryteringsprocessen och förmedlar 200—250 jobb per år.

SACO:s Kompetensbörs startar under första halvåret 1996 verksamhet som ett självfinansierat aktiebolag. Då beräknas 3 000— 4 000 SACO-medlemmar finnas inlagda i kompetensbörsen. Av dessa är uppskattningsvis hälften ombytessökande.

Några andra fackförbund, bl.a. Lärarna, SIF och Handelsanställdas förbund utreder frågan om egen förmedling eller bedriver fönnedlings- verksamhet (motsvarande) i någon form. Flera andra förbund har utrett eller diskuterat egen förmedling men beslutat att avstå, visar

134. Arbetsförmedling SOU 1996:34 ! Personaluthyrning och icke—offentlig arbetsförmedling. ! 1

4.5 .3 Outplacement

Under lågkonjunkturen på 1990-talet har den s.k. outplacement- verksamheten vuxit i omfattning. Där får uppsägningshotade eller fri- ställda stöd för att kunna hitta nytt arbete. Verksamheten väntas fortgå även under ett mer normalt konjunkturläge eftersom förändringstakten är stor i arbetslivet och trimningen fortsätter i många organisationer. Outplacementverksamhet bedrivs både inom ramen för avtal på arbetsmarknaden och i privata företag. Trygghetsrådet SAF-PTKzs outplacement-verksarnhet omfattade i början av september 1995 totalt

32 000 personer. Trygghetsstiftelsen på det statliga området bedriver s.k. jobbkonsulent-verksamhet sedan hösten 1993.

Outplacementverksarnheten syftar till att underlätta för företag och anställda när uppsägningar måste ske på grund av arbetsbrist.

Ett företag, stiftelse eller motsvarande som arbetar med outplacementverksamhet har aktiviteter på flera olika plan. Inför uppsägningar kan det ge företagen råd och exempelvis förmedla erfarenheter från liknande situationer. Redan under uppsägningstiden kan man börja arbeta med de uppsagda.

Att mista sitt arbete är inledningen till en förändring i den enskildes liv. Under hela förändringsprocessen har outplacementföretagets konsult personliga kontakter med den uppsagda. Gruppaktiviteter kan också ingå. I ett inledande skede utgörs stödet till den uppsagda personen ofta av samtal och information. I nästa skede kan outplacementkonsulten hjälpa till att analysera möjligheterna att hitta ett nytt arbete samt att bygga upp ökad självkänsla och självkännedom. En personlig handlings- plan utarbetas ofta som utgångspunkt för den arbetssökandes agerande för att få en ny anställning eller för att starta eget. Outplacement- företaget arbetar ofta med exempelvis jobbsökarkurser, träning i att använda informella kontakter för att hitta ett arbete samt hjälp att utvärdera affärsidéer för att starta eget företag.

Individinriktade insatser, t.ex. personlig rådgivning, är enligt Trygg- hetsrådet A och 0 i verksamheten. En arbetssökande finns kvar i Trygg- hetsrådets databas och verksamhet tills vederbörande har fått ett fast arbete. Många blir kvar mycket länge i basen. Ofta arbetar de korta perioder men får inte fast anställning. Framför allt är det personer med ensidig yrkeslivsbakgrund och låg utbildning som blir långtidsarbetslösa.

4.5.4 Aktivitetscentra för arbetssökande

Arbetsmarknadsverket och de fackliga organisationerna samarbetar bl.a. inom ramen för aktivitetscentra för att stödja arbetslösa medlemmar. Syftet med verksamheten är att främja aktiviteter för arbetslösa och att ta tillvara de kunskaper som de arbetslösa har. Aktivt arbetssökande stimuleras liksom andra aktiviteter som stärker den arbetslöses möjlighet att få arbete.

Jobbsökarpooler, tjänstemannapooler, teaterpooler och dylikt är en speciell form av aktivitetscentrum. Poolema är sammanslutningar av arbetssökande som marknadsför sina medlemmar gentemot arbetsgivare. Trygghetsrådet driver exempelvis ett tjugotal tjänstemannapooler över hela landet i samarbete med arbetsförmedlingen.

Ett aktivitetscentrum för arbetssökande tjänstemän drivs vanligen i någon form av projektorganisation. Oftast finns en projektledare och en styrgrupp med representanter från de olika intressenterna. Ett eller flera fackförbund och/eller anknutna studieförbund är vanligen huvudmän. Kommunen ingår många gånger i intressentgruppen. Det finns också LO-TCO-gemensamma projekt för arbetslösa medlemmar.

Länsarbetsnämnder och kommuner är vanligen finansiärer. I de flesta fall är länsarbetsnämnden huvudfinansiär. Det förekommer också att arbetsfönnedlingskontor är finansiärer. Även andra finansieringskällor förekommer. Kommunerna svarar ofta för lokalkostnader.

4.5.5 Kommunerna och arbetsförmedlingen

I kommunerna finns i dag ca 3 000 personer som arbetar med arbets- marknadspolitiska åtgärder. Nio av tio kommuner bedriver projekt i samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgruppema för dessa projekt. Detta framgår av Kommuner & arbetsförmedlingar i samverkan — går det? (Kornmun-förbundet 1995) som bygger på enkätsvar från landets kommuner. Projekten är av sysselsättningsskapande karaktär och är riktade mot personer som behöver skaffa sig yrkeslivserfarenhet eller som riskerar att utförsäkras från arbetslöshetskassan. Kommunförbundet uppskattar att totalt ca 50 000 arbetslösa personer årligen får sysselsättning i olika arbetsmarknadsprojekt i kommunerna. Till detta kommer projekt som socialtjänsten och andra förvaltningar driver utan arbetsförmedlingens medverkan. Kommunernas roll i arbetsmarknads- politiken behandlas närmare i kapitel 9.

4.5.6 Samverkan underlättar arbetsmarknadens effektivitet

I samband med att det offentliga arbetsfönnedlingsmonopolet avskaffades 1993 slog riksdagen fast att den offentliga förmedlingen även i framtiden skall vara anslagsfinansierad, heltäckande och avgiftsfri samt att den skall utgöra ett centralt inslag i arbetsmarknadspolitiken. Under de senaste åren har det parallellt med den offentliga fönnedlingens verksamhet vuxit fram en rad förmedlingsfonner av altemativ karaktär. Dessa förmedlingsfonner har många gånger tillkommit som en följd av att speciella behov har uppstått på olika delarbetsmarknader.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att man eftersträvar god samverkan och samarbete mellan den offentliga förmedlingen och alter- nativa förmedlingsfonner. Detta kan bidra till att öka arbetsmarknadens effektivitet.

4.6. Invandrarna och arbetsmarknaden

Invandramas situation på den svenska arbetsmarknaden har försämrats dramatiskt under 1990-talet. Som framgår av kapitel 1 har i dag betydligt mindre än hälften av de vuxna utländska medborgarna någon form av reguljär sysselsättning.

Den sittande Invandrarpolitiska kommittén lade 1995 Barn delbe- tänkandet Arbete åt invandrare (SOU 1995:76). I betänkandet presenterar kommittén följande förslag när det gäller invandrarna och arbetsmarknaden:

' Staten bör genom att inrätta en särskild bankgaranti göra det lättare för invandrare att låna pengar till start och expansion av egna företag. 0 Ett statligt etableringsstöd bör införas för att gynna tillkomsten av konsultföretag drivna av invandrare med inriktning på svenska exportföretag. . Privata och offentliga arbetsgivare bör upprätta och genomföra särskilda program som resulterar i att invandrare anställs i större utsträckning än i dag. 0 Ett statligt lönebidrag på maximalt 50 procent bör kunna ges till invandrare som har särskilt svårt att få sysselsättning på den ordinarie arbetsmarknaden. . Ett statligt projektbidrag bör ges för igångsättnings- och inves- teringskostnader i lokala sysselsättningsprojekt för invandrare.

Utöver dessa förslag till hur sysselsättningen för invandrare kan förbättras på kort sikt uppmanar Invandrarpolitiska kommittén till en infallsrik, förutsättningslös och framåtblickande diskussion om den långsiktiga situationen. Det finns ett klart behov av innovativt tänkande när det gäller en rad arbetsmarknadsrelaterade frågor. Detta har vi också betonat tidigare i detta kapitel.

Invandrarpolitiska kommittén kommer våren 1996 att överlämna ytterligare förslag till regeringen om hur invandrarnas situation på arbetsmarknaden skall förbättras.

När det gäller ovanstående kortsiktiga förslag från kommittén är frågor som rör behovet av särskilt stöd till företag som drivs av

invandrare och kvinnor hänförda till den pågående Kommittén om översyn av statliga företagsstöd (dir. 19951124).

På en rad olika håll i landet har man vid fönnedlingskontoren tillskapat särskilda resurser för fönnedlingsinsatser för invandrare. Riksdagen har beslutat att ytterligare 200 milj. kronor får användas till tillfällig personalförstärkning av arbetsförmedlingen under budgetåret 1995/96 utöver tidigare beslutade 700 milj. kronor (prop. 1994/95:218, AU 15, prot. 114 och 115).

Beslutet innebär att en stor del av de tillfälliga personalförstärk- ningarna vid arbetsförmedlingen bör användas för personal i invandrar- täta områden. Åtgärder skall riktas tydligare mot de långtidsarbetslösa. Arbetsmarknadsverket har fått större frihet att disponera sina resurser i samverkan med kommunerna. Arbetsmarlmadspolitiska kommittén delar den uppfattning som framförts av Invandrarpolitiska kommittén, nämligen att det är viktigt att dessa åtgärder för invandrare följs upp och utvärderas. Om positiva effekter uteblir bör öronmärkning återinföras.

Förberedelserna pågår för att inrätta ett särskilt institut som skall tillvarata invandrares kompetens i arbetslivet. Institutets främsta upp- gifter blir opinionsbildning, faktainsamling och kunskapsfönnedling i frågor som rör invandrares kompetens. Bakom institutet står Sverige 2000-gruppen, en opinionsgrupp inom näringsliv och offentlig sektor där bl.a. AMS är företrädd, och som bildades efter initiativ från kampanjen Ungdom mot rasism. Det vore önskvärt att olika typer av samverkan mellan institutet och Arbetsmarlmadsverket kunde komma till stånd.

Arbetsfönnedlingen har en central roll i arbetsmarknadspolitiken. Förmedlingens verksamhet är också av största vikt när det gäller att öka möjligheterna för invandrare att få arbete och försörjning. Ökad betoning på individinriktade platsförrnedlingsinsatser kan bidra till att arbetsgi- vare i mindre grad missgynnar eller diskriminerar vissa kategorier ar- betssökande. Denna fråga har diskuterats tidigare i kapitlet. Där betonar kommittén att det är helt förkastligt om förmedlingen skulle ägna sig år diskriminerande bortsortering av invandrare till lediga jobb.

Som Invandrarpolitiska kommittén påpekar i sitt betänkande (s. 24) behöver dock inte all särbehandling på grund av. kulturell olikhet vara diskriminering. I dagens företag ökar kraven på social kompetens. Oavsett om den anställde är infödd svensk eller ej ställs krav på att hon eller han passar in i arbetskulturen, fungerar i lagarbete m.m. Kunskaper om och vana vid att fungera i svensk miljö kan antas vara viktig för denna kompetens. Det innebär enligt Invandrarpolitiska kommittén att en arbetsgivare kan väga in helt sakliga aspekter vid en anställning, som diskvalificerad kulturell olikhet. Det är uppenbart att gränsen mellan vad som är sakligt motiverade krav på social kompetens och vad som är diskriminering kan vara svår att fastställa.

Möjligheterna att förstå och fungera i den svenska arbetsplatskul- turen skulle sannolikt öka för många invandrare om de hade större kun- skaper om hur det svenska arbetslivet fungerar. Någon form av introduk- tion till svensk arbetsplatskultur skulle kunna erbjudas invandrare, exempelvis inom ramen för de kommunala introduktionsplaner som görs upp i samverkan mellan kommunema och Invandrarverket. Former för arbetsledning, medbestämmande i teori och praktik, fackets roll och dylikt är företeelser som skulle kunna behandlas i en sådan introduktion som också skulle kunna vara ett led i arbetsförmedlingens insatser.

Betydelsen av att ha förebilder poängteras bl.a. i samband med åt- gärder för att locka flickor till otraditionella utbildnings- och yrkesval. På liknande sätt kan finnas ett värde i att arbetsförmedlingen använder sig av förebilder när det gäller att vidga invandrarnas arbetsmarknad. Många invandrare lever i föreställningen att deras arbetsmarknad är begränsad till ett fåtal yrken där de redan känner yrkesverksamma invandrare. Samtidigt finns många exempel på invandrare som gjort inbrytningar inom icke—traditionella invandraryrken.

Här bör mentorskap kunna prövas både genom att svenskar fungerar som mentorer för invandrare men också genom att invandrare som etablerat sig väl på arbetsmarknaden fungerar som mentorer. Inom SACO, som aktivt främjar mentorskap för invandrade akademiker, är erfarenheterna av detta goda. Positiva förebilder förtjänar enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning ökad uppmärksamhet såsom stimulerande signal om arbetsmarknadens potentiella möjligheter.

Kommittén föreslår i kapitel 5 att en ny åtgärdsfonn, anställnings- stöd, införs. Stödfonnen skall kunna riktas mot individer som har särskilda svårigheter att finna fäste på arbetsmarknaden.

Arbetsmarknadspolitiska medel

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

tonvikten i arbetsmarknadspolitiken skall ligga på offensiva åtgärder som syftar till stärka arbetskraftens kompetens och konkurrenskraft, undedätfa expansion och nyanställningar samt öka den geogranska och yrkesmässiga rättigheten . arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring bör ytterligare betonas och den framtida försäkringen bör utformas så att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida.

0 det bör finnas en bortre parentes o samhället måste erbjuda olika alternativa lösningar efter en

utförsäkring » antalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör begränsas och

regelsystemet förenklas Därmed frigörs tid för arbetsförmedlingen att arbeta med sin kärnverksamhet: att förmedla jobb . åtgärderna måste kunna anpassas till olika efterfråga/älgen. Det gäller såväl åtgärdsvolymema som åtgärdsfonnema : ökad målstyming och mindre detaljstyming av åtgärdarsenalen : ökad satsning på utvärdering av arbetsmarknadspolitiken . omställningsförsäkringen utgår till den enskilde under tiden i åtgärder : anställningsstöd ersätter rekryteringsstöd och beredskapsarbeten

ans/agsformema förenklas

De medel som står till arbetsmarknadspolitikens förfogande brukar indelas i tre huvudgrupper: kontantstöd vid arbetslöshet, sysselsättningsskapande åtgärder samt åtgärder som underlättar rörlighet och anpassning. De sysselsättningsskapande åtgärderna brukar benämnas efterfrågepåverkande medel medan rörlighets- och anpassningsunderlättande åtgärder brukar indelas i utbudspåverkande medel och matchningspåverkande medel.

Sammansättningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder avspeglar de ambitioner som arbetsmarknadspolitiken har under en viss period. Åtgärdssammansättningen har därmed varierat över tiden till följd av förskjutningar i politikinriktningen.

I kapitlet redovisas dagens arbetsmarknadspolitiska åtgärder, forskning kring arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt förslag om ett förändrat åtgärdssystem. Vidare behandlas omställningsförsäkringen.

5.1. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder — regler och villkor (i februari 1996)

| Arbetsmarknadsutbildning, SFS 1987:406. AMU skall avse yrkesin- riktad utbildning, allmänteoretisk utbildning eller orienterande utbildning som är en nödvändig förberedelse för yrkesutbildning. AMU beviljas fr.o.m. den 1 juli det år han/hon fyller 20 år och till den som är eller riskerar att bli arbetslös samt söker arbete genom af. Undantag från 20-årsregeln medges för funktionshindrade ungdomar. Den som deltar i arbetsmarknadsutbildning får utbildningsbidrag i form av dagpenning. Bidrag till utbildning iförelag, SFS 1984:518. Utbildning i företag syftar till att dels utveckla personalens kompetens, dels främja syssel- ! sättningen. Ansvaret för kompetensutveckling av de anställda vilar på l arbetsgivaren. Stödet skall vara ett komplement till företagets egna i insatser och beviljas endast när det finns ett uttalat arbetsmarknadspoli- tiskt behov utöver de renodlat företagsspecifika behoven. Stödet kan t.ex. bli aktuellt vid en förändring av arbetsorganisationen, företaget utökar verksamheten eller har tillfälliga svårigheter att sysselsätta i personalen. j Utbildningen skall vara yrkesinriktad och skild från ordinarie i produktion. Bidrag lämnas med högst 60 kronor per utbildningstimme i och högst 920 timmar per deltagare. [ Utbildning i företag inom ramen för de s.k. kommunavtalen syftar i till att begränsa uppsägningar inom den offentliga sektorn. Det ger of- l fentliga arbetsgivare en möjlighet att få bidrag till utbildning i företag. % Bidraget är en förenklad variant av åtgärden utbildning i företag. ' Beredskapsarbete, SFS 198 7:41 1. Beredskapsarbete är ett tillfälligt arbete avsett att ge sysselsättning åt arbetslösa som inte kan få ett ordinarie arbete eller någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. För att få beredskapsarbete krävs att man söker arbete genom af, är arbetslös och inte kan få annat arbete — gäller även arbete genom andra åtgärder och att man har fyllt 25 år. Beredskapsarbeten är tidsbegränsade till 6 månader, lön utgår enligt kollektivavtal. Personer i beredskapsarbeten omfattas inte av lagen om anställningsskydd.

Bidrag utgår med 50 procent av den bidragsgrundande lönekostnaden per månad, dock högst 7 000 kr. Undantag finns när högre belopp kan utgå.

Arbetsplatsintroduktion(API), SFS 1995: 705, SFS 1995:711. Arbetsplatsintroduktion är avsedd för arbetslösa som behöver prakti- sera på en arbetsplats för att få yrkesorientering, yrkespraktik eller arbetslivserfarenhet som ökar deras möjlighet till arbete på den öppna marknaden.

Den nya åtgärden arbetsplatsintroduktion ersätter tidigare praktik- former som ungdoms-, akademiker- och invandrarpraktik, ungdomsin- troduktion, arbetsprövning samt arbetsplatsorientering för invandrare och vidgad arbetsprövning.

Alla som är inskrivna på af och som förmedlingen bedömer har behov av praktik ute i arbetslivet kan få API. Praktiken varar i högst sex månader och under tiden får man inskolning, handledning och prak- tisk yrkesutbildning. Särskilda regler gäller för ungdomar, invandrare och arbetshandikappade. Personer som är 20—24 år måste ha löfte från arbetsgivaren om anställning för att beviljas API. Undantag år kom- munala arbetsgivare och ideella organisationer samt om det föreligger särskilda skäl. Invandrare har möjlighet att studera viss del av tiden om utbildningen är av stor vikt för att kunna få ett arbete och för unga handikappade kan 24-årsgränsen förlängas till det år man fyller 25 år.

Den som deltar i API får utbildningsbidrag motsvarande ersättning från a-kassa. Unga handikappade kan få ett högre bidrag.

Rekryteringsstöd, SFS 1986:414. Rekryteringsstödet syftar till att underlätta anställning av personer som varit långtidsarbetslösa. Stödet kan lämnas för en arbetssökande som är inskriven vid af och som anvisas till en anställning av af om den sökandes sysselsättnings- situation inte kan lösas på något annat sätt.

Anställningsfonnen kan vara tillsvidare-, prov- eller tidsbegränsad anställning. Dock måste säsongsbetonad anställning vara tillsvidare- anställning. Lön och andra förmåner skall utgå enligt kollektivavtal eller motsvarande.

Stödet kan som regel utgå under högst 6 månader och uppgå till högst 50 procent av den bidragsgrundande lönekostnaden per månad, dock högst 7 000 kr.

Lönebidrag, SFS 1991:333. Syftet med lönebidrag är att möjliggöra anställning på den reguljära arbetsmarknaden för arbetshandikappade.

Lönebidrag ges till arbetsgivare som anställer personer med nedsatt arbetsförmåga. Bidraget skall vara en ekonomisk kompensation för arbetstagarens bortfall i arbetsförmåga. Den anställde skall ha lön och andra anställningsfönnåner som följer av eller är jämförbara med kollektivavtal i branschen.

Lönebidrag får lämnas endast om arbetstagaren anvisas till anställningen av af och om af bedömer att arbetsuppgiftema och arbetsförhållandena är lämpliga för arbetstagaren. Under vissa förutsättningar kan lönebidrag bl.a. lämnas till en icke handikappad person som fyllt 60 år, om sysselsättningen ej kan lösas på annat sätt.

För en arbetshandikappad person får lönebidrag lämnas med ett belopp som motsvarar högst 80 procent av den bidragsgrundande lönekostnaden. Högre belopp kan lämnas för grava handikappade.

Starta eget-bidrag, SFS 1984 :523. Starta eget-bidrag syftar dels till att stötta enskilda dels till att främja en positiv utveckling av antalet nystartade livskraftiga företag. Bidrag lämnas till de som har fyllt 20 år, är arbetslösa eller till personer som på grund av arbetsbrist riskerar att bli arbetslösa samt de som är bosatta inom vissa glesbygdsområden.

Bidrag får lämnas endast till den som har goda förutsättningar att bedriva verksamheten och endast om den bedöms få en tillfreds- ställande lönsamhet och ge bidragstagaren varaktig sysselsättning. Bidrag lämnas under högst sex månader men innan krävs en bedömning av beräknad lönsamhet.

Skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA), SFS I985:276. Bidrag kan lämnas till offentliga arbetsgivare som anordnar skyddat arbete för arbetslösa med socialmedicinska arbetshandikapp, arbetslösa som är berättigade till insatser om stöd och service till vissa funktionshindrade eller arbetslösa som på grund av långvarig och svår psykisk sjukdom inte tidigare haft kontakt med arbetslivet eller varit bort från det under lång tid.

Den arbetssökande skall vara anvisad av af. Anställningsförhållan- den i OSA regleras i avtal vari bl.a. stadgas att anställningen skall gälla tills vidare eller för begränsad tid, uppsägningstid är en månad för arbetstagare som är tillsvidareanställd. Anställningen upphör enligt de regler som gäller för respektive arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Lagen om anställningsskydd gäller inte.

Bidrag lämnas med högst 100 procent av den bidragsgrundande lönekostnaden. En månadslön överstigande 13 700 kronor får inte läggas till grund för bidrag.

Utbildningsvikariat, SFS 1995:411. Utbildningsvikariat skall underlätta dels för arbetsgivaren att höja de anställdas kompetens och därmed förbättra företagens konkurrenskraft i framtiden, dels för för- medlingen att få fram vikariat till arbetslösa. Den ekonomiska stimu- lansen har utformats som ett avdrag som arbetsgivaren får göra från arbetsgivaravgiften högst 75 kronor per utbildningstimme eller högst 40 000 kr. För viss utbildning medges också avdrag för utbildnings- kostnader.

Arbetslivsutveckling (ALU), SFS 1995:409, SFS 1992:1333. (tidsbegränsad till 1997-01-01). ALU skall i första hand inriktas mot grupper som riskerar att slås ut från arbetsmarknaden.

ALU syftar dels till att de arbetssökande skall kunna bibehålla sin kompetens och sina kontakter med arbetslivet, dels till att få skydd mot utförsäkring. Den skall de ge arbetssökande möjlighet till utvecklande sysselsättning i avvaktan på ett ordinarie arbete eller annan arbets- marknadspolitisk åtgärd. ALU får anvisas arbetslös person fr.o.m. den I juli det år han/hon fyller 20 år under förutsättning att personen söker arbete genom af, är arbetslös och inte kunnat beredas arbete, utbildning eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. ALU kan användas inom alla sektorer av samhället men får däremot inte användas för att ersätta annan arbetskraft eller utföra ordinarie arbetsuppgifter.

ALU kan anvisas till arbetslös som tar emot ersättning från a-kassa eller KAS. ALU är tidsbegränsad till 6 månader och kvalificerar för ny ersättningsperiod. Tiden kan förlängas med ytterligare sex månader om det finns särskilda skäl för det.

Yrkesinriktad rehabilitering och Ami, SFS 1987:405. Syftet med yrkesinriktad rehabilitering är att de arbetssökande skall finna, få och behålla ett arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Målgrupper är arbetssökande som på grund av osäkerhet i yrkesvalet, begränsad arbetsförmåga eller andra problem i förhållande till arbets- marknadens krav har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Avgörande för vilka som skall få del av insatserna är bedömningen av sökandens möjligheter att få arbete, alternativt påbörja en arbetsförberedande åtgärd.

Arbetshjälpmedel, arbetsbiträde och näringshjälp, SFS 1987:409. Bidrag till arbetshjälpmedel eller arbetsbiträde, kan lämnas för handikappade personer som utan stöd har svårt att få eller behålla ett arbete. Näringshjälp kan lämnas till en handikappad person som inte kan få ett lämpligt arbete på den reguljära arbetsmarknaden.

Arbetshjälpmedel är en samlingsbeteckning för (personliga) arbets- tekniska hjälpmedel och särskilda anordningar på arbetsplatsen.

För att få bidrag skall arbetstagaren vara handikappad och nyanställas av arbetsgivaren. Bidrag kan dock lämnas under de första tolv anställningsmånadema. Arbetsgivaren och den handikappade kan få 50 000 kronor vardera i bidrag till hjälpmedel

För att få arbetsbiträde skall den sökande vara handikappad och i behov av biträde på arbetsplatsen. Det kan gälla att en person måste få hjälp för att kunna göra en full arbetsinsats eller t.ex. om sökanden är döv och teckenspråkstolk måste skaffas.

Arbetsgivaren får bidrag med högst 50 000 kronor per år.

I SFS 1987:409 regleras bidrag till resekostnader m.m. för funk- tionshindrade deltagare i arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering.

Riktat anställningsstöd (RAS). SFS 1995:287, SFS 1995:320. För att stimulera till nyanställningar i näringslivet infördes under våren 1995 ett nytt anställningsstöd (RAS). Stödet skulle beviljas för per- soner som varit arbetslösa eller deltagit i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd under minst 4 veckor under tiden november—december 1994 och omedelbart före anställningen. Anställningen skulle vara en tillsvidare- anställning och ske under perioden 1 januari — 31 maj 1995. Stödet utformades som ett avdrag, motsvarande hela ag-avgiften, dock med högst 6 000 kronor per månad och nyanställd. Endast företag med färre än 500 anställda får göra avdraget under högst ett år. Lagstiftningen gäller till utgången av juni 1996 samt även därefter i fråga om avdrag från arbetsgivaravgifter som avser tid före den 1 juli 1996.

Datortek, SFS 1995: 713. Datortek/aktivitetscenter är en form av arbetsmarknadsutbildning för arbetslösa ungdomar 20—24 år. Det är en verksamhet på heltid som syftar till att arbetslösa ungdomar skall öka sina möjligheter att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Den som deltar i datortek skall under högst 3 månader på halvtid delta i datorutbildning i datorteket. Övrig tid skall deltagaren arbeta med arbetsmarknadsinriktat projektarbete, jobbsökaraktiviteter etc.

Deltagandet skall vara på heltid och vara avslutat innan deltagaren fyllt 25 år. Deltagarna får utbildningsbidrag, vilket innebär att de även får försäkringsskydd.

Kommuners ansvar för ungdomar, SFS 1995: 706, SFS 1995: 712. En kommun får anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning till och med den 30 juni det år de fyller 20 år.

Kommunen har rätt till ersättning från staten under förutsättning att avtal träffas med länsarbetsnämnden.

Kommunen beslutar om vilken ersättning som skall utgå till individen.

Flyttningsbidrag, SFS 1994:7 och Regionalpolitiskt företagsstöd, SFS ]990:642. Flyttningsbidraget består av flera stödformer som respenning, starthjälp, medflyttandebidrag och pendlingsstöd. De olika stödformema skall stimulera till att söka arbete och flytta till annan ort och till att täcka de merkostnader som uppstår vid en flyttning. Medflyttandebidrag är ett stöd till arbetsgivare som anställer en medlem i samma familj som den person som flyttar till nytt arbete.

Respenning kan ges vid både sökande- och tillträdesresa för den som börjar en anställning. Starthjälp skall underlätta för arbetslösa att ta arbete på annan ort dit det inte är möjligt att dagpendla.

Anställningen skall pågå i minst 6 månader och bidraget 10 000 kronor betalas ut i samband med att anställningen tillträds.

För att få bidrag förutsätts sökanden vara eller riskera att bli arbetslös, bedömas inte kunna få arbete i eller nära hemorten samt söka arbete genom af eller avser att gå igenom arbetsmarknadsutbildning. Även den som inte riskerar att bli arbetslös kan i vissa fall få respenning.

Inlösen av egnahemsfastigheter och bostadsrätter, SFS 198 7:408. Inlösen av egnahemsfastigheter och bostadsrätter bedrivs i glesbygds- områden där driftsinskränkningar och driftsnedläggelser får svåra konsekvenser för de boende och där det förekommer en avsevärd avflyttning.

Af tar upp frågan om inlösen när man bedömer att en arbetssökande inte kan få en tryggad sysselsättningen annat än genom att flytta från hemorten och då ett innehav av t.ex. en bostadsrätt utgör ett hinder för flyttning.

ROT -insatser inom byggsektorn. Avsatta medel som skall användas för stimulans av reparation-, om— och tillbyggnadsarbeten av byggnader som används som skolor, folkhögskolor, högskolor, sjuk- och ålder- domshem, daghem samt till handikapporganisationers rekreationsan- läggningar. Bidrag får lämnas med högst 30 procent av byggnads- kostnaden och arbetena skall vara påbörjade senast den 1 oktober 1995 och avslutade senast den 31 december 1996.

Otraditionella insatser. AMS kan bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl och som inte ryms inom ordinarie regelverk och inte heller berättigar till andra statliga stöd. Vid användningen av dessa stöd skall speciellt kvinnors, invandrares och ungdomars behov uppmärksammas. En icke oväsentlig del av de otraditionella insatserna går till företags- och näringslivsinriktade åtgärder.

5 .2 Arbetsmarknadspolitiken förväntade effekterl

Arbetsmarknadspolitik kan förväntas ha effekter på både individen och samhället. Vistelse i arbetslöshet har i sig negativa effekter för individens välfärd och de negativa effektema ökar ju längre tid individen är arbetslös. En central uppgift för den aktiva arbetsmark-

1 Detta avsnitt bygger på Calmfors och Zetterbergs studier vilka återfinns i expertbilagan.

nadspolitiken är att förhindra uppkomsten av långtidsarbetslöshet och att lindra de negativa effekter på individens produktivitet som följer av arbetslöshet genom att erbjuda temporära arbeten för den arbetslöse och/eller att ge möjligheter till utbildning. Dessutom skall den genom utbildningsbidrag eller andra ersättningar minska inkomstbortfallet på grund av arbetslösheten.2 För att kunna motivera att betydande resurser används för en aktiv arbetsmarknadspolitik bör man då finna empiriskt stöd för att sådana åtgärder verkligen bibehåller och/eller stärker individens ställning och konkurrensfönnåga på arbetsmarknaden.

Mer konkret kan hypotesen att aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder förhindrar arbetslösa individer att bli långtidsarbetslösa sägas vila på att följande två strukturella samband gäller:3 För det första bör risken att inte få arbete öka med tiden i öppen arbetslöshet. För det andra bör deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder förbättra chanserna att få en anställning jämfört med att vara öppet arbetslös.4

På samma sätt bör man finna stöd för att arbetsmarknadspolitiken fördelningspolitiskt tillför deltagarna i åtgärder något mer än ett tempo- rärt inkomstunderstöd.5 Om enbart inkomstförluster vore den enda väl- färdsförlusten av arbetslöshet skulle det från fördelningpolitisk synpunkt vara tillräckligt med att utforma ett generöst arbetslöshetser- sättningssystem. Antagandet att arbetsmarknadspolitiken fördelnings- politiskt skulle tillföra något mer än temporära inkomstunderstöd skulle då på motsvarande sätt bygga på att följande samband gäller: För det första bör individens lön minska beroende på arbetslöshetsperiodens längd. För det andra bör individer som har medverkat i arbetsmarknadspolitiska åtgärder få en bättre löne- och inkomstutveck- ling än individer som inte har deltagit i åtgärder utan varit öppet arbetslösa.

Den vanliga uppfattningen är att strukturellt orsakad arbetslöshet kan påverkas av åtgärder som har effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Dit hör den aktiva arbetsmarknadspolitiken. En aspekt på arbetsmarknadens funktionssätt är förmågan att matcha arbetslösa med lediga jobb. En aktiv arbetsmarknadspolitik kan underlätta matchnings- processen på flera sätt. För det första kan arbetsmarknadsutbildningen undanröja "flaskhalsar" mellan olika delarbetsmarknader genom att de arbetssökandes kvalifikationer anpassas till de kvalifikationskrav som

2Om medverkan i arbetsmarknadspolitiska program skulle bidra till mer permanent (stabil) sysselsättning skulle programmen också långsiktigt påverka inflödet i arbetslöshet.

Se Björklund (1995). 4Jämför dock Engström & Löfgren (1989) s. 215 som delvis argumenterar mot hypotesens relevans. 5 Jämför Björklund (1990).

arbetsgivarna ställer. Konsekvensen av en sådan åtgärd blir att matchningama ökar vilket leder till att sysselsättningen ökar.6 För det andra kan en intensifieradförmedlingservice till de arbetslösa, särskilt till de långtidsarbetslösa, befrämja ett mer aktivt sökbeteende hos de arbetssökande. För det tredje kan deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram generellt fungera som alternativ till uteblivna möjligheter att skaffa sig arbetslivserfarenhet och arbetsträning på grund av arbetslösheten. Detta kan minska arbetsgivarnas osäkerhet om de sökandes arbetsförmåga och därmed underlätta för de arbetslösa att få anställning.

Ett syfte med efterfrågepåverkande medel är att de skall fimgera som motkonjunkturella stabiliseringsprogram. Detta gäller åtgärder som har en temporär utformning, främst beredskapsarbeten och vissa former av lönesubventioner.7 Avsikten med sådana åtgärder är främst att hålla individer i arbete tills dess ekonomin har vänt uppåt och möjligheterna att få anställning i reguljära arbeten är bättre. Åtgärderna kan vara utformade så att de riktas direkt mot de arbetslösa. Men åtgärder kan också sättas in för att främja en tidigareläggning av anställningar, s.k. sysselsättningsskapande åtgärder eller för att senare- lägga planerade uppsägningar, s.k. sysselsättningsbevarande åtgärder. Att ökningar av offentliga åtaganden i konjunktumedgångar skall matchas med återhållsamhet under uppgångar för att på detta sätt minska inflationstrycket i den privata sektorn har varit ett uttalat mål för den svenska arbetsmarknadspolitiken under stora delar av efterkrigstiden.

En aktiv arbetsmarknadspolitik antas också ha gynnsamma effekter på utvecklingen av arbetskraften Som ovan konstaterades är ökad långtidsarbetslöshet en viktig indikation på att arbetsmarknadens funktionssätt försämras. En negativ konsekvens av ökad långtids- arbetslöshet är att arbetskraftens storlek minskar. Arbetslösa som under lång tid misslyckats med att finna arbete riskerar att så småningom bli så omotiverade att de slutar att aktivt söka arbete.

6 Sannolikt medför detta också effekter på lönebildningen även om effekten inte är entydig. Den ökade matchningseffektiviteten sänker å ena sidan före- tagens anställningskostnader vilket, allt annat lika, är liktydigt med en ökning av arbetskrafisefterfrågan, å andra sidan medför effektivitetshöj- ningen att företagens benägenhet att attrahera arbetskraft med höjda löner minskar. Se Calmfors (1994) och Calmfors (1995). 7 Lönesubventioner kan också ha andra syften än stabiliseringspolitiska, dels fördelningspolitiska genom att stärka ställningen för vissa utsatta grupper på arbetsmarknaden, exempelvis långtidsarbetslösa, ungdomar, handikappade, lågutbildade etc., dels allokeringspolitiska där subventionerna avser att påverka de relativa kostnaderna för produktionsfaktorema.

Svenska erfarenheter visar dock exempel på personer som efter så lång arbetslöshet som fyra år fått arbete. På motsvarande sätt kommer också arbetskraften att påverkas om individer på grund av hög arbetslöshet avstår från att träda in på arbetsmarknaden eftersom de bedömer möjligheterna att få en anställning som små. Konsekvensen blir att det ”effektiva arbetsutbudet” minskar.

En näraliggande fråga till vilket inflytande arbetsmarknadspolitiken generellt har på arbetskraftsdeltagandet är vilka konsekvenser politiken har för arbetsmarknadens marginalgrupper (*butsiders). Program som särskilt riktar sig mot att öka arbetskraftsdeltagandet bland "Outsiders" kommer samtidigt att öka konkurrenstrycket för arbetsmarknadens *insiders". Detta kan ha lönedärnpande effekter. Konkurrensfönnågan hos marginalgruppema kan ökas på flera olika sätt, bl.a. genom kompetenshöjande åtgärder som ökar deras produktivitet och/eller genom åtgärder som underlättar och uppmuntrar ett mer aktivt sökbeteende. Genom aktiva åtgärder kan således det effektiva arbetsutbudet upprätthållas. Detta bör leda till positiva stabiliserings- politiska effekter.

Kommittén har låtit två forskare gå igenom den aktuella forskningen i inom arbetsmarknadspolitikens område. Resultaten redovisas i expert- l bilagan och kommenteras inte närmare här.a Däremot kan frågan ; ställas vilka åtgärder som bör användas i en framtida arbetsmarknads- politik. i

De åtgärder som bör användas är givetvis beroende av vilka mål som gäller för arbetsmarknadspolitiken. I kapitel 3 föreslås mer ' avgränsade mål för arbetsmarknadspolitiken. Här räcker det med att säga att utgångspunkten är att den aktiva arbetsmarknadspolitiken bör l ge tydliga signaler om att vara en "omställningspolitik” som syftar till 1 att underlätta en snabb omställning från arbetslöshet till nytt arbete. [ Åtgärderna bör utformas för att stimulera ett aktivt ”lnålinn'ktat” ! arbetssökande. Ett centralt hjälpmedel för ett mer målinriktat arbets- * sökande är individuella handlingsplaner (se kapitel 4). En individuell ' handlingsplan kan generellt beskrivas som en kombinerad utbildnings- * och jobbsökarstrategi för den arbetssökande och utformas i samråd mellan den arbetssökande och arbetsförmedlingen. En central fråga är då vilka åtgärder som bör användas inom ramen för individuella handlingsplaner. Dessvärre är resultaten från empiriska utvärderings- studier i många fall inte tillräckligt entydiga för att det skall vara möjligt att dra mer bestämda slutsatser om någon åtgärd är att föredra

8 Calmfors Lars: Den aktiva arbetsmarknadspolitiken och sysselsättningen en teoretisk referensram; Zetterberg Johnny: Effekter av arbetsmarknads- politiska åtgärder. Studierna ingår i expertbilagan.

framför någon annan. De slutsatser som likväl kan dras pekar på att intensifierade fönnedlingsinsatser förkortar arbetslöshetstidema och att de inte har några inlåsningseffekter. Detta är en viktig observation eftersom just fönnedlingsinsatser är en central komponent i den indivi- duella handlingsplanen. När det gäller andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder är som konstaterats den empiriska bilden mer splittrad.

Mot bakgrund av dessa iakttagelser är det egentligen inte möjligt att dra några bestämda slutsatser om någon ”optimal” uppsättning av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Insatserna är avhängiga av skiftande konjunkturer, regionala olikheter, branschens utveckling och individuella behov. Arbetsmarknadens framtida krav kommer sannolikt också medföra att en del åtgärder försvinner medan nya åtgärder behöver introduceras. Undantaget är givetvis fönnedlingsinsatser som utgör en central del i den individuella handlingsplanen. Men för övrigt är det egentligen inte meningsfullt att försöka peka ut vissa åtgärder som mer lämpliga än andra. Däremot antyder resultaten att åtgärder i allmänhet ger effektivast utfall om de målinriktas. Detta leder till slutsatsen att om den arbetssökande har en målinriktad strategi för att få ett arbete är det viktigt att det finns en betydande flexibilitet när det gäller vilka åtgärder som bör komma ifråga. En sådan flexibilitet kan uppnås inom ramen för individuella handlingsplaner där betoningen på "individuell" garanterar att åtgärderna kan ges en flexibel utformning efter den arbetssökandes behov.

5 .2.1 Attityder till arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Inom ramen för en studie3 som Arbetsmarknadspolitiska kommittén har låtit utföra och som redovisas i expertbilagan undersöks bl.a. attitydema till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultatet speglar en positiv inställning till åtgärderna.

De allra flesta tror att arbetsmarknadspolitiska åtgärder bidrar till att få tillbaka arbetslösa i vanligt arbete. Mest positiva är de som befinner sig i åtgärder. Bland dessa tror nära 73 procent att en åtgärd ökar chanserna att få ett vanligt arbete. Enligt forskningsrapporten är det naturligt att de som själva befinner sig i åtgärder är mest positiva till detta. De har investerat tid och kraft i att delta i åtgärderna och har på det sättet knutit en förhoppning till att åtgärden skall ge dem ett riktigt jobb i framtiden.

8 Johansson, Isaksson & Sjöberg: Drivkrafter för arbete: attityder och värderingar i arbetskraften (1996). Studien ingår i expertbilagan.

Mest hopp om att få ett nytt arbete hyser yngre personer. De äldre kan ha svårare att se hur åtgärderna skall förändra deras situation. :

Av studien framgår också att de som inte själva deltagit i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd och inte heller känner någon som har deltagit har minst tilltro till åtgärderna. ”Närheten” till åtgärderna har betydelse för tilltron till dessa.

5.3. Omställningsförsäkringen

5.3.1. Forskning om arbetslöshetsersättning

Vetenskaplig forskning som behandlar effekterna av arbetslöshetsersättning behandlas ovan i avsnitt 5.2 samt mer utförligt i l studien Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder som ingår i betänkandets expertbilaga. De slutsatser som dras i kapitlet och studien är i korthet följande.

Arbetslöshetsförsäkringens utformning påverkar arbetsmarknadens funktionssätt i en rad avseenden. Påverkan sker både genom ersätt- ningsnivåemas höjd och ersättningsperiodemas längd. I Sverige är er- sättningsperioden kort, åtminstone i formell mening. Den maximala ersättningsperioden enligt lagen (l973z370) om arbetslöshetsersättning är 300 dagar. Arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiken samverkar genom att deltagande i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd är kvalifikationsgrundande för en ny ersättningsperiod i försäkringen. Denna s.k. rundgång mellan åtgärder och öppen arbetslöshet kan påverka de arbetsmarknadspolitiska åtgärdemas effektivitet.

Möjligheterna att delta i arbetsmarknadspolitisk åtgärd vid utförsäkring från arbetslöshetskassa påverkar teoretiskt sett sambandet mellan utförsäkringstidpunkten och sannolikheten att den arbetslöse skall övergå från arbetslöshet till arbete (övergångssannolikheten). Ju större chansen är att få delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd i samband med utförsäkringen och ju högre ersättningen är, desto svagare blir påverkan av en begränsad ersättningsperiod. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som minskar risken för utförsäkring kan få negativa effekter på arbetssökandet och minska övergångs- sannolikheten till reguljärt arbete. Det är emellertid osäkert hur betydelsefull denna mekanism är i praktiken.

De resultat som framkommer av utvärderingsstudier visar att utformningen av systemet för arbetslöshetsersättning påverkar arbetssökandet. Teorin på detta område säger att arbetssökandet

påverkas av individens reservationslön, alltså den lägsta lön som individen är beredd att acceptera för att anta ett erbjudande om jobb. Arbetslöshetsförsäkringen påverkar reservationslönens storlek och därmed arbetssökandet. Högre arbetslöshetsersättning ger de arbetslösa incitament att höja sina reservationslöner och att minska sökintensite- ten. Den högre ersättningen minskar de negativa privatekonomiska kon- sekvenserna av arbetslöshet. Följden blir längre genomsnittliga arbetslöshetsperioder.

Sannolikheten ökar att den arbetslöse går över till reguljär sysselsättning när ersättningsperioden närmar sig slutet, alltså utförsäkringstidpunkten. Det är en slutsats som både kan dras från teoretiska utgångspunkter och som det också finns visst stöd för i empirisk forskning. Arbetslösheten är dessutom lägre i länder med kortare ersättningsperioder i arbetslöshetsförsäkringen.

Svenska empiriska studier visar att sannolikheten att få ett arbete ökar i anslutning till utförsäkringstidpunkten. Detta kan också bero på en ”förmedlingseffekt”, dvs. när de arbetssökande närmar sig utförsäkringstidpunkten intensifieras ansträngningarna att denne skall få ett arbete. Sannolikheten att gå från arbetslöshet till arbete i anslutning till utförsäkringstidpunkten är större för dem som uppbär a- kassa än de som inte gör det men har samma arbetslöshetstid.

En tidsbegränsad ersättning har också mycket kraftig effekt på utflödet till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det tyder på att sådana åtgärder riktas särskilt mot arbetslösa kassamedlemmar som riskerar att bli utförsäkrade. Utformningen av dagens regler för arbetslöshets- ersättning kan således främja rundgång mellan arbetslöshet och åtgärder.

Det kan också finnas ett samband mellan arbetslöshetsersättningens finansiering, lönebildningen och arbetslösheten. Om det finns en tydlig koppling mellan konsekvenserna av lönebildningen och arbetslösheten inom avtalsområdet är det troligt att detta leder till återhållsamhet i lönekraven. Då ligger det i löneförhandlamas intresse att undvika sådana lönehöjningar som ökar arbetslösheten eftersom detta samtidigt leder till ökade avgifter för arbetslöshetsförsäkringen. Om arbetsmark- nadens parter får ett större ansvar för arbetslöshetsersätmingens finansiering kan liknande incitament till återhållsamhet vid lönebild- ningen komma till stånd även inom ett mer begränsat avtalsområde.

5.3.2. Reformering av arbetslöshetsförsäkringen i många europeiska länder

Det är inte bara i Sverige som arbetslöshetsförsäkringen debatteras och reformeras. Praktiskt taget alla EU-länder har förändrat arbetslös- hetsförsäkringen i större eller mindre utsträckning under de senaste två åren. Flertalet av dessa förändringar har varit av åtstramande karaktär. I regel undviker man att direkt sänka ersättningsnivåema i arbetslöshetsförsäkringen eller andra socialförsäkringar. I stället stramar man åt kvalifikationskraven och inför behovsprövning.

De förändringar av systemen för arbetslöshetsersättning som har genomförts i EU-statema under senare år är i hög grad en följd av den ekonomiska kris som har följt i lågkonjunkturens spår. Samtidigt är det uppenbart att det finns en långsiktig trend mot harmonisering av socialförsäkringssystemen i EU-länderna, vilket påpekas i studien Social Protection in the Member States of the European Union (MISSOC. DG V. EU-kommissionen). Utformningen av socialförsäk- ringssystemen är varje lands egna angelägenhet och omfattas inte av EG-rätten. Trots detta sker en tydlig utveckling i riktning mot ökad samstämmighet EU-statemas socialförsäkringssystem, hävdar rapporter från EU:s MlSSOC-projekt.

EU:s ministerråd med social- och arbetsministrama poängterar att en nyckelfaktor för att öka arbetsmarknadspolitikens effektivitet är att främja förutsättningama för att människor skall få arbete. Individer måste använda sin tid då de inte har arbete till att aktivt söka jobb eller till att förbereda sig för framtida arbete. Om så är nödvändigt bör system för arbetslöshetsersättning reformeras för att underlätta denna aktiva syn på arbetslöshetsperioder (Employment Draft contribution from the Labour and Social Affairs Council to the draft single employment report to the Madrid European Council December 1995).

I OECD:s sysselsättningsstudie (OECD 1994) gör organisationen en rad politiska rekommendationer, bl.a. om reformering av arbetslöshetsersättningen. OECD föreslår bl.a. att ersättningstiden skall begränsas i länder där ersättningsperiodema är särskilt långa. Alltför höga ersättningsnivåer skall sänkas och kvalifikationsvillkoren ändras om de endast kräver en kort tids anställning för att man skall bli ersättningsberättigad.

Av sju undersökta länder i studien Unemployment Benefits and Social Assistance in Seven European Countries är Sverige det enda land där en arbetslös person i princip hur länge som helst kan befinna sig i vad som i dagligt tal ofta kallas rundgång. Rundgången innebär att den arbetslöse erhåller kontantstöd, varefter en period i arbetsmark-

nadspolitiska åtgärder följer, varefter en period med kontantstöd följer, varefter en period i arbetsmarknadspolitiska åtgärder följer etc.

De sju länder som behandlas i den jämförande studien är Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Storbritannien, Holland och Sverige. Studien har genomförts av en arbetsgrupp bestående av representanter från departement och forskningsinstitut i de berörda länderna. Studien publicerades i början av 1996.

5.3.3. I riktning mot en omställningsförsäkring

På uppdrag av regeringen arbetar för närvarande. Utredningen (A 1995212) om ersättning vid arbetslöshet och omställning, ARBOM. Den särskilda utredaren skall i februari 1996 lägga fram ett delbetänkande och slutföra utredningsarbetet under 1996.

Förslag till utformning av en ny arbetslöshetsförsäkring skall lämnas av utredaren som också skall samråda med bl.a. Arbetsmark- nadspolitiska kommittén. Det försäkringsmässiga inslaget i arbetslös- hetsförsäkringen skall prövas. Utredaren bör överväga olika modeller för huvudmannaskap och finansiering som speglar ett gemensamt ansvar mellan arbetsgivare, arbetstagare och stat. Syftet med försäkringen skall vara att kompensera för förlorad arbetsinkomst. Reglerna i försäkringen skall enligt regeringens direktiv utformas så att de betonar försäkringens karaktär av omställningsförsäkring och samtidigt hävdar arbetslinjen och de försäkrades ansvar.

Reglerna skall bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden och motverka flaskhalsar och inlåsningseffekter och på det sättet vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik. Målet skall vara en stabil arbetslöshetsförsäkring som tål konjtmktursvängningar. Den skall vara långsiktigt finansierad. Utredaren skall också lämna förslag till förenklingar och renodling av vissa huvudprinciper för försäkringen. Företagares, uppdragstagares, frilansares och liknande gruppers ersättningsrätt skall klargöras.

Utredaren skall vidare studera förutsättningama för en samman- hållen försäkring som innebär en integrering av arbetslöshetsförsäk- ringen och det kontanta arbetsmarknadsstödet. Utredaren skall lämna förslag som tydliggör arbetslöshetsförsäkringens roll inom ramen för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och med den utgångspunkten pröva frågor om ersättningsnivåer, ersättningstak och ersättningsperiodemas längd.

Utredaren skall även ta upp frågor om vilka grundläggande principer som skall gälla för arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete, de äldre arbetstagarnas situation och avgångsvederlag.

Utredaren skall se över arbetslöshetsförsäkringens roll vid säsongs- arbeten och andra arbeten av tillfällig karaktär samt de studerandes l anknytning till försäkringen. Klarhet behöver också skapas kring kravet 3 på anträffbarhet under arbetslöshetstiden samt begreppet att vara oförhindrad att ta arbete. Detsamma gäller skyldigheten att ta anvisat arbete och vilka kriterier som skall gälla för att ett anvisat arbete skall anses som lämpligt. Effektema på lönebildningen av en ny arbetslöshetsförsäkring skall beaktas. Likaså skall utredaren föreslå hur medlemsvillkoret och ersättningsrätten bör utformas för personer i som till övervägande delen studerar.

En huvuduppgift för den pågående Studiestödsutredningen (dir. 1994: 148) är att undersöka förutsättningama för en ny konstruktion av studiestödet inom ramen för ett sammanhållet system. Utredningen be- handlar bl.a. frågan om studiefinansieringen skall kopplas till utbildningens karaktär eller till individens situation, exempele till följd av arbetslöshet eller tidigare utbildningsnivå. En annan fråga som behandlas är på vilket sätt studiefinansieringen påverkas om gränsdragningen mellan arbetsmarknadsutbildning och reguljär utbildning förändras. Frågeställningama väntas bli behandlade i ett delbetänkande från Studiestödsutredningen i februari 1996.

De förändringar som genomförts av arbetslöshetsförsäkringen under år 1995 utgår från uppfattningen att försäkringen kan ses som ett kontrakt mellan den enskilde och samhället som ställer tydliga krav på båda parter. Den arbetslöse skall t.ex. stå till arbetsmarknadens i: förfogande och aktivt söka arbete för att erhålla arbetslöshetsersätt- l ning. Arbetsvillkoret har skärpts från 75 till 80 dagar. Detta arbete l läggs till grund för beräkning av nonnalarbetstiden. Kompensations- nivån i arbetslöshetsförsäkringen har successivt sänkts från 90 procent och uppgår fr.o.m. den 1 januari 1996 till 75 procent. Lägsta dagpenning och det kontanta arbetsmarknadsstödet sänks samtidigt från 245 till 230 kronor per dag. Sänkningama får också genomslag i utbildningsbidraget under tiden i arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Rätten att själv välja arbetsmarknadspolitisk åtgärd vid risk för ut- försäkring har inskränkts. Genom den nya åtgärden arbetsplatsintro- duktion och ökade kontrollresurser har förutsättningama ökat att ställa krav på den enskilde. Möjligheterna att få arbetslöshetsersättning vid sidan av deltidsarbete har begränsats från den 1 september 1995.

Sedan den 1 januari 1996 gäller skärpta regler för arbetslöshetser- sättning. För att få rätt till en första ersättningsperiod måste man ha haft reguljärt arbete en viss tid — inte bara beredskapsarbete eller liknande. Fortfarande kan man dock fullgöra det s.k. arbetsvillkoret genom anställning med lönebidrag eller rekryteringsstöd. Avstängnings- reglerna skärptes vid bl.a. egen uppsägning eller avvisande av

”c.—%* ac:—===—

erbjudande om arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Den som t.ex. svartjobbar eller på annat sätt fuskar skall regelmässigt stängas av i ett halvår.

En rad åtgärder har vidtagits inom arbetslöshetsförsäkringen i syfte att tydliggöra dess karaktär av omställningsförsäkring. Det senaste beslutet fattades av riksdagen den 19 december 1995. Beslutet innebär skärpta regler för rätt till arbetslöshetsersättning, avstängningsregler samt åtgärder mot fusk med arbetslöshetsersättning (prop. 1995/96:25, FiU 1995/962l, prot. 1995/96:41).

Riksdagens finansutskott poängterade i samband med de senaste regelskärpningama att den aktiva arbetsmarknadspolitiken inte får nedgraderas till att enbart vara en väg till en ny ersättningsperiod. Då hotas kvaliteten. Det finns skäl att tydliggöra arbetslöshetsförsäk- ringens roll som omställningsförsäkring. I detta syfte skärptes arbets- villkoret och reglerna för arbetslöshetsersättningen stramade: upp. Reglerna ska, vilket regeringen framhöll i proposition 1994/95:25, bidra till flexibilitet på arbetsmarknaden samt motverka flaskhalsar och inlåsningseffekter och på det sättet vara ett tydligt inslag i en tillväxtpolitik.

Det synsätt som redan kommit till uttryck i bl.a. ovanstående uttalanden från riksdag och regering ligger enligt Arbetsmarknads- politiska kommitténs uppfattning i linje med den förstärkning av arbetslinjen som kommittén förordar. Tonvikten i arbetsmarknads- politiken skall ligga på offensiva åtgärder som syftar till att stärka arbetskraftens kompetens och konkurrenskraft, underlätta expansion och nyanställningar samt öka den geografiska och yrkesmässiga rörligheten.

En av de huvudfrågor som Arbetsmarknadspolitiska kommittén skall behandla är hur de aktiva inslagen i arbetsmarknadspolitiken kan förstärkas. Av avgörande betydelse för arbetsmarknadspolitiken är inte bara åtgärderna i sig utan också möjligheterna för de arbetssökande att utveckla sitt eget engagemang och sin egen aktivitet. Åtgärderna måste ta sikte på att inte passivisera de arbetssökande utan skapa motivation och incitament för ett aktivt arbetssökande, sägs det i kommitté- direktiven.

Arbetslöshetsförsäkn'ngens karaktär av omställningsförsäkring bör enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning ytterligare betonas. Det bör finnas en bortre parentes. Den framtida försäkringen bör utformas på ett sådant sätt att den innebär tydliga krav på aktivitet från den försäkrades sida.

Det bör ankomma på ARBOM-utredningen att i sitt fortsatta arbete närmare utforma förslag om detta. Därvid är det väsentligt att en rimlig awägning görs mellan sociala mål och arbetsmarknadspolitiska mål.

Försäkringsperioden måste vara så lång att den erbjuder den försäkrade en rimligt lång tidsrymd att hitta mest lämpliga arbete. Det måste klargöras vilka alternativ som står till buds inför en annalkande utförsäkring. Här måste samhället ta ett ansvar och erbjuda olika alternativa lösningar, exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi. Likaså måste frågan om möjligheterna att i framtiden kvalificera sig för ny ersättningsrätt i försäkringen behandlas. Oavsett vilken form den framtida utformningen av arbetslöshetsförsäkringen får, är det enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning rimligt att betydande insatser görs från ar- betsförmedlingens sida för de personer som är eller riskerar att bli lång- tidsarbetslösa eller långtidsinskrivna.

5.4. Ett förändrat åtgärdssystem

5.4.1. Åtgärdsformema

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna måste utformas på ett sådant sätt att de i största möjliga utsträckning bidrar till att uppfylla målen för arbetsmarknadspolitiken. Åtgärderna måste alltså diskuteras utifrån vilka mål och riktlinjer som statsmaktema ställer upp för arbetsmarknadspolitiken.

Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslår i kapitel 3 att målen för arbetsmarknadspolitiken skall vara att

. hålla nere vakanstidema

. motverka långa tider utan reguljärt arbete (långtidsinskrivningar vid förmedlingen) . minska långtidsarbetslösheten och

För att kunna uppnå dessa mål måste åtgärderna kunna anpassas — skräddarsys — i en rad avseenden. Det gäller anpassning till den arbetslösa individen, till lokala förhållanden och till efterfrågeläget på arbetsmarknaden. Åtgärderna måste vara så flexibla att regelverket lätt kan hanteras och skräddarsys samt att det inte behöver ändras så ofta som i dag.

De arbetsmarlmadspolitiska åtgärderna skall vara utformade så att de bidrar till att hålla vakanstidema nere. De skall stimulera till yrkesmässig och geografisk rörlighet och utformas så att de underlättar

övergång från arbetslöshet till arbete och således inte läser in de arbetslösa i kontantstöd eller åtgärder.

Åtgärderna skall bidra till att bekämpa långtidsarbetslöshet. Detta kräver varierande typer av åtgärder i olika konjunktur- och efterfrågelägen.

Målet att motverka långa tider utan reguljärt arbete (långtidsin- skrivningar) kan uppnås genom en rad insatser där åtgärdema är en viktig komponent. Långtidsinskrivningar drabbar främst grupper med svag konkurrenskraft på arbetsmarknaden. Ofta krävs kraftfulla och relativt långvariga utbildningsinsatser kombinerat med praktik för att bryta långtidsinskrivning. Tillfälliga eller permanenta lönesubventioner kan vara nödvändiga för att långtidsinskrivna skall få ett arbete.

Kommittén föreslår i kapitel 4 att de aktiva och individinriktade för- medlingsinsatsema skall ha en framträdande plats i arbets- förmedlingens arbete. Den pågående utvecklingen i riktning mot ett mer individinriktat arbetssätt som bl.a. konuner till uttryck i form av individuella handlingsplaner — måste accentueras och vidareutvecklas. Här krävs det att åtgärderna skall möjliggöra sådana anpassningar att den enskilda arbetslösa får så god hjälp som möjligt att med stöd av åtgärden finna fotfäste på arbetsmarknaden. Förmedlingen skall kunna anpassa åtgärdsfonn och nivån på eventuell lönesubvention till den enskilda individens förutsättningar.

Anpassning till lokala förhållanden blir också viktig. Det måste vara möjligt att anpassa åtgärderna till den lokala arbetsmarknadens förutsättningar och att pröva nya och okonventionella lösningar. [ kapitel 9 förespråkar kommittén ombildning av de nuvarande arbetsför- medlingsnämndema till styrelser för arbetsförmedlingen. Detta skulle öka möjligheterna till en lokal anpassning av fönnedlingsverksamheten till behoven i kommunen, något som också bör understödjas av åtgärdssystemens utformning.

Åtgärderna måste kunna anpassas till olika efterfrågelägen. Detta gäller såväl åtgärdsvolymema som åtgärdsformema.

Statsmaktema har också tidigare strävat efter att anpassa åtgärds- arsenalen till individuella förutsättningar, lokala förutsättningar och skilda efterfrågelägen. Hittills har detta framför allt tagit sig i uttryck i att nya åtgärder har införts, regelsystemet har förändrats, undantag har gjorts för vissa grupper etc. Den sammanställning av arbetsmark- nadspolitiska åtgärder som redovisas i kapitlet omfattar dagens drygt 15 arbetsmarknadspolitiska åtgärdsfonner. Även om förenklingar också har gjorts på senare år framstår dagens åtgärdsarsenal i väsentliga avseenden som komplex, oflexibel och detaljreglerad.

Detta leder till en betydande administrativ belastning på arbetsförmedlingen som tvingas ägna alltför stor del av arbetstiden åt

att följa förändringarna i och tolka regelsystemen. Enligt en begränsad undersökning gjord av AMS vid sju arbetsförmedlingar åtgick mer än en fjärdedel av arbetstiden till kundrelaterad administration, däribland administration rörande åtgärdssystemen. Drygt hälften av arbetstiden användes till direkt kundservice. Bara under åren 1993—1995 ändrades författningarna rörande olika arbetsmarlmadspolitiska åtgärder vid i det närmaste ett femtiotal tillfällen. Till detta konuner flera tiotal regeländringar som därefter måste göras i Arbetsmarknadsverkets interna föreskrifter. Kommittén anser att ett nytt åtgärdssystem måste utformas på ett sådant sätt att det innebär en tydlig administrativ avlastning på arbetsförmedlingen. Utrymmet för förmedlingens ”kämtjänst”, att förmedla jobb, måste öka.

Mot bakgrund av de föreslagna målen för arbetsmarknadspolitiken är det angeläget att dagens tungrodda åtgärdssystem förenklas och effektiviseras. Antalet arbetsmarknadspolitiska åtgärder bör begränsas och regelsystemet förenklas. Den ökade frihet i åtgärdshanteringen som följer av detta förutsätter enligt kommitténs uppfattning ytterligare betoning på målstyming samt att verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken utvecklas. Förslag om utvärdering och uppföljning återfinns i kapitel 10.

Ett enklare och effektivare åtgärdssystem med betydligt färre åtgärder än i dag måste enligt kommitténs uppfattning åtföljas av en grundlig revidering av finansieringssystemet för åtgärderna, något som kommittén återkommer till nedan. Följande åtgärder bör finnas i fortsättningen:

. Stöd till geografisk rörlighet i huvudsak enligt de nuvarande formerna för stöd vid flyttning och pendling. Åtgärden finansieras genom det nedan föreslagna åtgärdsanslaget. . Arbetsmarknadsutbildning och utbildningsvikariat i någon form bör finnas kvar och utgöra det huvudsakliga instrumentet för att åstadkomma yrkesmässig rörlighet. Arbetsmarknadsut- bildning skall kunna ske både i särskilt anordnade kurser och i det reguljära utbildningsväsendet. Försörjningsdelen i arbets- marknadsutbildningen läggs på det nedan föreslagna omställ- ningsanslaget medan investeringar i anslutning till arbetsmarknadsutbildning och utbildningsvikariat finansieras via åtgärdsanslaget. . Praktik som i huvudsak överensstämmer med den nuvarande åtgärdsformen arbetsplatsintroduktion (API), och som i långa stycken har nödvändig flexibilitet. Dagens krav i API på med— finansiering från arbetsgivaren och de särskilda reglerna för anställning av 20—25-åringar bör dock tas bort. Praktik finan-

-a...:; _*:öL=&"'&'c—nu=mmx cv?-nm— gav.—”___Ä-_ __x._:x »

sieras via omställningsanslaget medan eventuella ersättningar till arbetsgivare för merkostnader finansieras genom åtgärdsanslaget. . Projektarbete (f.d. Arbetslivsutveckling, ALU) som är en sysselsättningsskapande åtgärd som i huvudsak bedrivs hos offentliga arbetsgivare och ideella organisationer. Försörjnings- delen, som är den huvudsakliga kostnaden, finansieras via omställningsanslaget medan kringkostnader finansieras via åtgärdsanslaget. . Starta eget-bidrag innebär i huvudsak att den som startar eget företag får behålla sin omställningsförsäkring under sex månader. Bidraget finansieras via omställningsanslaget medan utrednings- och utbildningskostnader i anslutning till starta eget- verksamheten finansieras via åtgärdsanslaget. ' Anställningsstöd är en ny åtgärdsform som ersätter dagens rekryteringsstöd och beredskapsarbete. Finansieringen sker över åtgärdsanslaget. ' Otraditionella insatser finansieras via åtgärdsanslaget. . Åtgärder för arbetshandikappade, som exempelvis dagens lönebidrag, stöd till arbetstekniska hjälpmedel, arbetsbiträde, näringshjälp etc. Finansiering sker via ett särskilt anslag utanför de anslagsfonner som redovisas nedan eller ingår i åtgärdsformen anställningsstöd. I det senare fallet bör särskilda medel öronmärkas för arbetshandikappade.

I bilaga 2 återfinns en översikt över gällande arbetsmarknads- politiska åtgärder i februari 1996.

5 .4.2 Anslagsformema

Som framgår ovan måste ett enklare och effektivare åtgärdssystem enligt kommitténs uppfattning åtföljas av en grundlig revidering av dagens finansieringssystem.

Som framgår av bilaga 3 har det på senare år, trots kraftiga satsningar på aktiva åtgärder, skett en klar förskjutning av utgifterna mot kontantstöd.

En schematisk bild av finansieringen av de delar av arbetsmark- nadspolitiken som ligger inom Arbetsmarlmadsverkets ansvarsområde uppvisar i dag en komplex bild:

Al Förv. Avdragarb AZArbets- ASAM- B4' ;. anslag giv avgifter markn. pol. löshetsersltt- för arb. _årder nin_ handik. FÖRVALT— KONIUNKTU'R- ARBETS- TG ' DER OR NINGS- BEROENDE LÖSHETS- ARBETS- KOSTNADER ÅTGÄRDER ERSÄTTNING HANDIKAPPÅDE

Budgetprincipema för kontantstöd och åtgärder skiljer sig på väsentliga punkter. Kontantstödet (arbetslöshetsersättningen) budgeteras förslagsvis på statsbudgeten, vilket innebär att budgeterat belopp kan överskridas utan riksdagens medgivande. Utgiftema styrs ytterst av befintliga regelverk samt av nivån på den öppna arbetslösheten.

Anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder budgeteras som ett reservationsanslag vilket innebär att anslaget inte kan överskridas utan riksdagens medgivande.

Vid sidan av detta budgeteras vissa konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder (ALU och datortek) under anslaget för kontantstöd. Utbildningsvikariat redovisas slutligen som avdrag på arbetsgivaravgifter. Sammantaget innebär detta att de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna (exkl. åtgärder för arbetshandikappade) redovisas enligt tre olika principer på tre olika ställen i statsbudgeten.

Från och med 1997 kommer emellertid samtliga ovan angivna anslag att budgeteras som ramanslag vilket innebär att man erhåller flexibilitet mellan åren. Överskridande under ett år finansieras via anslagskredit under löpande budgetår och regelförändringar under påföljande budgetår.

Dagens avdragssystem för utbildningsvikariaten har utsatts för kritik från Riksrevisionsverket (RRV). RRV pekar i sin revisionsberättelse för Arbetsmarknadsverket (dnr. K 79/94) på de stora problem som hänger samman med att ha ett avdragssystem som innebär en otydlig ansvarsfördelning mellan Arbetsmarknadsverket och Riksskatteverket. RRV anser att detta kan innebära att betydande belopp felaktigt betalas ut.

Nuvarande redovisningsprinciper för arbetsmarknadspolitiken är otydliga och ogenomskådliga. Det är svårt att få en tydlig bild av de samlade utgifterna för arbetsmarknadspolitiken. Ett nytt system måste enligt kommitténs uppfattning utformas som innebär att dessa nackdelar i största möjliga utsträckning undviks.

Basen i ett reviderat finansieringssystem bör utgöras av ett eller eventuellt två anslag för de arbetslösas försörjning under omställningen från arbetslöshet till arbete, omställningsanslaget(en). (Det kan finnas skäl att särredovisa försörjningsstöden för personer med passivt kontantstöd respektive personer i åtgärder.) Anslaget bör omfatta utgifterna för kontantstöd motsvarande dagens arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) och utbildningsbidrag. Anslaget bör inte innefatta investeringar i samband med åtgärder (se nedan).

Därutöver bör ett anslag finnas för arbetsmarknadspolitiska åtgärder, åtgärdsanslaget. Där bör ingå utgifter i samband med åtgär- der, dvs. kostnader för utbildningsplatser, kringkostnader i samband med vissa åtgärder, exempelvis projektarbete, samt rese- och flyttkost- nader i den mån denna typ av åtgärder bör finnas. Försörjningsdelen i åtgärderna bryts ut och redovisas under omställningsanslaget.

Arbetsmarknadspolitiska stöd som utgår som avdrag på arbetsgivaravgiften bör slopas och ersättas med bidrag.

Slutligen bör ett anslag för Arbetsmarknadsverkets förvaltnings- kostnader finnas, förvaltningsanslaget. Förvaltningskostnader bör aldrig redovisas under sakanslag, vare sig det handlar om exempelvis personalkostnader eller infomiationsinsatser.

En schematisk bild av det finansieringssystem som Arbetsmarknads- politiska kommittén föreslår blir alltså betydligt enklare än vad som i dag är fallet, vilket framgår av figuren nedan. Möjligheterna att få en överblick över de samlade utgifterna för arbetsmarknadspolitiken bör med det föreslagna finansieringssystemet bli väsentligt bättre än i dag. Likaså bör ekonomisk uppföljning och utvärdering av arbetsmarknads- politiken underlättas betydligt.

Förvaltningsanslag - gärdsanslag Omställningsanslag

Förvaltningskostnader Investeringar och Kontantstöd kringkostnader vid Aktivitetsstöd åtgärder Anställningsstöd

. ?: isk rörli- et

6. Arbetsmarknad och kompetensbehov

Kommitténs stål/ningstaganden i sammandrag:

. det nuvarande låriingssystemet bör utvecklas och sättas in i perspektivet av livslångt lärande och kostnadema bör delas mellan staten/kommunen och arbetsgivarna grundskolan, gymnasieskolan och högskolan måste utveckla både kvaliteten och omfattningen av studie- och yrkesvägledningen bl.a. är det önskvärt att införa praktik på alla program igymnasieskolan utbildningen skall vara ett aktivt instrument för att bredda mäns och kvinnors utbildnings- och yrkesval och bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden parterna bör avtala om att en viss del av den anställdes tid bör avsättas för kompetensutveckling kompetensutveckling för uppsagda skall kunna sättas in redan under uppsägningstiden. Detta bör gälla alla anställda på arbetsmarknaden. arbetsmarknadsutbildningen skall vara individualiserad och anpassad till individens förutsättningar samt till efterfrågan på kompetens på arbetsmarknaden och ingå i en upprättad handlingsplan arbetsmarknadsutbildningen skall vara inriktad mot att möta morgon- dagens krav arbetsmarknadsutbildningen bör kombineras med praktik och leda fram till ett arbete på den öppna arbetsmarknaden den arbetslöses försörjning under utbildningstiden finansieras via omställningsförsäkringen

6.1. Inledning

Sverige och många andra länder är på väg in i ett högteknologiskt infonnationssamhälle med ökade krav på kunskaper och flexibilitet. En av de viktigaste faktorerna bakom ekonomisk tillväxt enligt modern forskning är investeringar i ökade kunskaper på alla nivåer i samhället. Billig tillgång till råvaror, energi och realkapital blir allt mindre väsentligt jämfört med kvalificerad kompetens. Det handlar inte endast om utbildningsgrundad kompetens utan lika mycket om social

kompetens, kreativitet och problemlösningsförmåga. En följd av detta är två nödvändiga förutsättningar för ökad sysselsättning och välstånd är dels en utbildningsnivå och -struktur som håller mycket hög interna- tionell standard, dels en målinriktad och kvalificerad kompetensutveck- ling på arbetsplatsema. Utbildning är visserligen endast en metod (och inget självändamål) att skaffa sig nya kunskaper för ökad kompetens att utföra olika arbetsuppgifter. Men om denna metod är ineffektiv och resurserna underdimensionerade får det negativa konsekvenser för kom- petensutvecklingen. Ur sysselsättningsmässig synvinkel är det sålunda väsentligt att närmare analysera utbildningens omfattning och inriktning.

Det största problemet på arbetsmarknaden i dag är den höga arbets— lösheten och den stora andelen långtidsarbetslösa. Orsakerna till arbetslösheten är främst av strukturell art vilket gör det nödvändigt att vidta olika former av allokeringspolitiska åtgärder för att varaktigt kunna sänka den öppna arbetslösheten. Syftet med sådana åtgärder är att öka produktiviteten och näringslivets konkurrenskraft så att en produktions- och sysselsättningstillväxt kan komma till stånd utan stigande inflation. Viktiga åtgärder bland flera andra för att åstadkomma detta är utbildning samt kompetensutveckling på arbetsplatserna.

I detta kapitel beskrivs inledningsvis arbetskraftens utbildning- struktur. Bland annat jämförs den svenska utbildningsstrukturen med olika OECD-länders. Dessutom presenteras scenarioberäkningar över de krav på ökad kunskapsnivå såsom ett av flera nödvändiga villkor för att långvarigt sänka arbetslösheten. Ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden ägnas särskild uppmärksamhet eftersom ny kunskap i betydande utsträckning tillförs arbetskraften via ungdomarnas inträde i arbetslivet. Mot bakgrund av de redovisade analyserna och en beskrivning av dagens arbetsmarknadsutbildning lämnas i det avslutande avsnittet förslag till politik för kompetensutveckling i arbetslivet.

6.2. Arbetskraftens utbildningsstruktur

I nedanstående diagram visas utbildningsstrukturen i Sverige 1995 fördelad på årgångar av befolkningen, samt en prognos över årgångarnas utbildningsstruktur år 2015.

___—. >- ”_ .

sa;—(a:,-

Diagram 6.1 Utbildningsnivå per födelseår 1995 och prognos år

2015.

l100% % / ,

% % % % % % % % % 80% % % %>

% % lFolkskoIa/grundskola 60% %% D Gymnasieskola El Högskola ( 3 år

40% lHö skola >=3år 20% 0%

1 981 -85 1976-80 1971 -75 1966-70 1961 -65 1946-50 1941 -45 1936-40 1931 —35

Källa: SCB, Utbildningsregistret och Prognosinstitutet.

Anm.: För dem som är födda 1931—1955 avser utbildningsstrukturen situationen är 1995. För dem som är födda 1956—1985 avses den prognosticerade utbildningsstrukturen år 2015.

Den mest påtagliga skillnaden mellan de yngre och äldre på arbetsmarknaden är andelen med högst grundskoleutbildning. Den har minskat från drygt 50 procent bland dem som föddes i början av 1930- talet till ca 11 procent bland dem som föddes i början av 1970-talet. De främsta förklaringarna till denna utveckling är dels olika utbildnings- politiska reformer under efterkrigstiden, dels (och kanske framförallt) en ökad vilja hos befolkningen till fortsatta studier efter grundskolan. Andelen av årskullama som 1995 hade skaffat sig eftergymnasial utbildning ökade successivt från ca 15 procent bland dem som föddes i början av 1930-talet till drygt 30 procent bland dem som föddes tjugo år senare varefter andelen sjunkit till 23 procent bland dem som föddes i slutet av l960-talet. Denna andel bland de sena sextiotalistema beräknas dock av SCB komma att stiga till omkring 30 procent efter sekelskiftet. Att allt fler personer genomgår eftergymnasial utbildning i dag jämfört med för fyrtio år sedan hänger naturligtvis samman med att andelen med gymnasiekompetens kraftigt har stigit. Av diagrammet kan utläsas att andelen med längre högskoleutbildning dock är relativt konstant kring

15—16 procent inom åldersgruppema 1946—1965. Inom samma åldersgnipper ökade andelen med kortare eftergymnasial utbildning från 13 procent till som mest 17 procent för femtiotalistema. Bakom denna utveckling ligger utbyggnaden av de kortare eftergymnasiala utbild- ningarna samt införandet av linjesystemet för de längre utbildningarna med begränsad antagning till de s.k. fria fakulteterna under 1970-talet.

Utbildningskapaciteten vid universitet och högskolor har byggts ut kraftigt under de senaste åren. Hittills har den största utbyggnaden dock gällt fristående kurser. För att få en uppfattning om utbyggnadens betydelse för den relativa utbildningsstrukturen har SCB prognosticerat utbildningsnivån år 2015 för dem som är födda till och med år 1985. Prognosen indikerar att andelen med grundskola eller gymnasie— utbildning fortsätter att minska något samtidigt som andelen med eftergymnasial utbildning beräknas stiga från ca 33 procent i ålders- gruppema födda 1946—1975 till omkring 36 procent i åldersgruppen födda 1976—1980. Det förefaller som om det främst är de långa högskoleutbildningama som kommer att expandera. Även inom åldersgruppen födda 1981—1985 kan andelen eftergymnasialt utbildade komma att vara av samma storleksordning när alla avslutat sina studier. Slutsatsen av SCB:s prognos är att de utbildningssatsningar som gjorts under de senaste åren kan förväntas höja andelen eftergymnasialt utbildade från 33 procent till 36 procent i de nya åldersgruppema.

En betydelsefull del av det svenska utbildningsväsendet är folkhög- skolorna. De första svenska folkhögskolorna startades för drygt 125 år sedan. Nu finns det 136 skolor varav 88 drivs av olika folkrörelser, organisationer och stödföreningar. De övriga 48 drivs av kommuner och landsting. Cirka 200 000 deltagare går varje år på någon av folkhögskolorna.

Till skillnad från andra skolformer är folkhögskolan inte bunden till centralt fastställda läroplaner. Varje folkhögskola bestämmer själv sin verksamhet med hänsyn till skolans ideologiska och kunskapsmässiga inriktning. Detta innebär att den huvudman som driver en folkhögskola kan låta sina idéer slå igenom i skolans arbete.

Folkhögskoloma får statsbidrag för sin verksamhet. I 1991 års förordning om statsbidrag till folkbildningen markeras bl.a. folkhög- skolans roll som vuxenutbildare med uppgift att också genomföra folkrörelseinriktade och kulturinriktade utbildningar. Verksamheter som syftar till att utjämna utbildningsklyftor och höja utbildningsnivån i samhället skall prioriteras. Korttidsutbildade, deltagare med funktions- hinder samt invandrare nämns som särskilt prioriterade grupper.

Sammanfattningsvis kan konstateras, att arbetskraftens utbildnings- struktur genomgår betydande förändringar allteftersom nya årgångar kommer in på arbetsmarknaden. Arbetskraft med olika utbildningar

söker sig emellertid till olika delar av arbetsmarknaden. I nedanstående tabell visas för år 1993 att utbildningskategoriemas fördelning skiljer sig väsentligt åt mellan olika näringsgrenar.

Tabell 6.1 Förvärvsarbetande med olika utbildningsnivåer fördelade på olika näringsgrenar 1993. Bransch/sektor Grund- 2-årigt gymn BIM-årigt Högkola Högskola Forskar- Totalt skola och tekn. inst. m— (3år >= 3 i: utbildn

Nirlngsllvet 74.7 60,1 69,6 36,0 35,4 24,8 59,0 Jord, _ skogsbruk 4.0 2,2 1.7 1.1 0.4 0,3 za Industri 33,6 28,0 21.0 8.9 l0,l 10,6 24,3 Tjänster 37.1 29,9 46,9 26,0 24,9 13,9 37,5

Offentlig ”hur 22,4 38,4 28,4 62,7 63,3 74,0 39,1 Stat 3,0 4,1 5,4 10,4 1 3,8 48,4 6,1 Affärsverk 1,0 4.1 3.7 1,5 1,0 0,2 2,5 Primårkommtm 15.2 20.8 13.2 31,5 34,8 9,3 21,3 Landsting 2,7 8,7 5,2 18,4 l2.5 14,3 8,4 Övrig offentlig 0.6 0.7 1.0 0.8 U 1.3 0.3 sektor

Okänd selaor 2,8 1.5 l.9 1.3 1.4 l.3 l.8

Totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Källa: SCB, Ärssys-93 och utbildningsregistret.

Ungefär tre fjärdedelar av de förvårvsarbetande med högst grundskole- utbildning arbetar inom näringslivet vilket är en betydande överrepresen- tation i förhållande till näringslivets andel av totala antalet sysselsatta i riket. Det är i första hand inom distributionsbranschen som de lågutbildade arbetar. Inom den offentliga sektorn återfinns de lägst utbildade främst inom primärkommunal verksamhet. Inom stat och landsting är andelarna påfallande små, endast tre procent. På grund av åldersstrukturen bland de lägst utbildade kommer antalet att minska kraftigt under de närmaste två decennierna. Det betyder troligen dels att de grundskoleutbildade kommer att ersättas av personal med gymnasie- utbildning, dels att en betydande del av de arbetsuppgifter som de lägst utbildade utför (särskilt inom industrin) kommer att rationaliseras bort. De förvårvsarbetande som har tvåårig gymnasieutbildning är relativt jämt fördelade mellan privat och offentlig sektor i förhållande till sektoremas andelar av den totala sysselsättningen, medan de med 3—4- årig gymnasieutbildning till övervägande delen arbetar inom näringslivet, i första band inom tjänstesektorn. Sammanfattningsvis kan konstateras, att två tredjedelar av de förvårvsarbetande med högst gymnasieutbild- ning arbetar inom det privata näringslivet. Bland de högskoleutbildade är förhållandet det omvända. Av tabell 6.1 framgår att endast 35 procent av

dem med kortare eller längre högskoleutbildning arbetar inom näringslivet och av de forskarutbildade är det endast en fjärdedel. Närmare hälften av alla forskarutbildade arbetar inom den statliga sektorn, företrädesvis inom universitet och högskolor.

Så långt har beskrivningen gällt utbildningskategoriemas fördelning på olika näringsgrenar. Mot bakgrund av kraven på ökad kunskaps- intensitet, särskilt inom näringslivet, är det av intresse att närmare studera hur utbildningsfördelningen ser ut inom respektive näringsgren. I tabell 6.2 nedan beskrivs sammansättningen av olika utbildningskatego- rier inom de olika näringsgrenarna år 1993.

Tabell 6.2 Utbildningsstrukturen inom olika näringsgrenar 1993.

Bransch/sektor Grund- 2-åri gt 3/4-årigt Högskola Högskola Forskar— Totalt skola gymn. och gymn. ( 3 år >= 3 år utbildn. tekn. inst

Näringslivet 32,1 40,6 13,2 6,9 7,0 0,3 100,0 Jord, skogsbruk 44,6 39,1 8,6 5,6 2,0 0,0 100,0 Industri 35,1 46,0 9,7 4,1 4,8 0,3 100,0 Tjänster 28,9 36,7 16,2 9,0 8,9 0,3 100,0

Offentlig sektor 14,5 39,2 8,1 18,1 18,8 1,3 100,0 Stat 12,3 26,8 9,9 19,3 26,2 5,4 100,0 AHärsverk 9,5 63,4 16,0 6,4 4,6 0,0 100,0 Primärkommun 18,0 39,0 6,9 16,7 19,0 0,3 100,0 [_andsting 8,2 41,4 7,0 24,9 17,4 1,2 100,0 Ovrig offentlig 19,9 36,7 13,7 12.0 16,6 1,1 100,0 sektor

Okänd sektor 39,3 31,7 11,9 8,0 8,7 0,5 100,0

Totalt 25,3 39,9 1 1 ,2 1 1 J 1 1,6 0,7 100,0

Källa: SCB, Ärssys-93 och utbildningsregistret.

Tabellen visar att utbildningsnivån är betydligt lägre inom näringslivet än inom den offentliga sektorn. Var tredje person inom näringslivet har högst grundskoleutbildning medan motsvarande andel inom den offentliga sektorn är 14,5 procent. Endast 14 procent av de privat anställda har en högskoleutbildning medan andelen är nästan tre gånger så hög inom den offentliga sektorn. Andelen av det totala antalet anställda inom näringslivet med forskarutbildning var 1993 endast tre promille. Inom den offentliga sektorn var andelen fyra gånger högre. Inom industrin är utbildningsnivån ännu lägre än inom näringslivet totalt. Hela 35 procent av de anställda har högst grundskoleutbildning och endast 5 procent har en längre akademisk utbildning (inklusive

forskarutbildning). Inom delar av den privata tjänstesektorn är dock situationen annorlunda. Exempelvis inom den produktionsinriktade tjänstesektorn (främst uppdragsverksamhet) hade endast 19 procent av de anställda grundskoleutbildning medan 30 procent hade eftergymnasial utbildning varav 18 procent en minst treårig sådan.

Det finns flera samverkande förklaringsfaktorer till de stora skillnaderna i utbildningsnivå mellan privat och offentlig sektor. För det första krävs för många av de offentliga yrkena en akademisk examen, exempelvis lärare, läkare, jurist och socialsekreterare. För det andra har stora delar av näringslivet, särskilt de råvarubaserade och kapitalintensiva basnäringama, inte behövt öka kunskapsintensiteten för att vara vinstgivande eftersom staten i kristider har upprätthållit lönsamheten med hjälp av subventioner och devalveringar. Det är dock intressant att notera, att det var de kunskapsintensiva branscherna som bäst klarade den djupa krisen i början av 1990—talet. De arbetsintensiva och i viss mån de kapitalintensiva industribranschema tvingades till betydande minskningar av både personal och produktion.

Utbildningsnivå är självfallet inte detsamma som kompetensnivå. Utbildning är en metod för individen att skaffa sig kunskaper som därefter kan utnyttjas för att skaffa sig kompetens att utföra vissa arbetsuppgifter. Det är emellertid svårt att mäta arbetskraftens kompetens. En avgörande del av förmågan att utföra olika arbetsupp- gifter i ett modernt samhälle är individens läsförståelse. OECD genom- förde därför 1994 en studie över läsförståelse i sju länder bland ett representativt urval av befolkningarna i åldrarna 16—65 år.] I undersök— ningen testades läsförståelsen i tre dimensioner — löpande text, dokument och kvantitativ text. Varje dimension täckte in fem olika svårighets- grader. På den lägsta nivån kontrollerades läsförmågan och på de högsta nivåerna testades allmän intellektuell kompetens av det slag som exem- pelvis bedöms i det svenska högskoleprovet. Nivå tre motsvarar ungefär kraven i grundskolans årskurs 9. Diagram 6.2 nedan ger en samman- fattande bild av befolkningamas läsförståelse i de sju länderna.

] OECD: Literacy, Economy and Society. Paris 1995.

Diagram 6.2 Beräknad fördelning av befolkningen i åtta länder över läsförståelsenivåer.

Kanada

Tyskland

Neder— Iändema

Polen

Sverige

Schweiz (franska)

Schweiz (tyska)

USA

p = löpande text d = dokumenttext q = kvantitativ text

' Nivät

40%

I Nivå2 Cl Niva:;

KIM

= Nivä4

Källa: OECD Literacy, Economy and Society, Paris 1995, s. 56—57.

Läsförståelsen i Sverige är god i förhållande till de övriga undersökta länderna. Andelarna på den lägsta nivån enligt samtliga tre skalor är mindre än i de övriga länderna. Samtidigt är andelarna på nivå 4/5 större än i-något av de övriga länderna. Även om de svenska resultaten är goda bör noteras, att 25—28 procent inte kom högre än nivå 2 på de tre skalorna. Med andra ord, en fjärdedel av befolkningen i arbetsför ålder har en läsförståelse som understiger grundskolans årskurs 9.

Att den svenska befolkningens läsförståelse ändå är såpass hög jämfört med övriga länder förklaras i rapporten av att Sverige sedan lång tid har haft en relativt hög obligatorisk utbildningsnivå, att sysselsättningsgraden är hög och arbetslösheten har varit låg, att den relativa fattigdomen är begränsad, bl.a. till följd av den låga arbetslös- heten och fördelningspolitiken samt att den svenska befolkningen läser mycket. OECD:s studie visar tydligt att arbetslösheten är negativt relaterad till läsförståelsen i samtliga länder. Andelen arbetslösa är högre bland dem med dålig läsförståelse. För Sveriges del visar undersök- ningen att 23 procent av dem med den lägsta läsförståelsen (nivå 1) var arbetslösa medan endast knappt 2 procent var arbetslösa bland dem på den högsta nivån (4/5). I Tyskland och Polen var relationerna ungefär desamma som i Sverige medan skillnaderna var mindre i övriga länder.

Kraven på ökad kunskap och kompetens för framgång på världsmarknaden är ett internationellt fenomen. Skall också Sverige vara framgångsrikt måste utbildningsnivån och kunskapstillväxten hålla hög internationell standard. Det finns därför anledning att jämföra den svenska utbildningsstrukturen med våra närmaste konkurrentländers. I nedanstående diagram redovisas arbetskraftens utbildningsstruktur i 21 OECD-länder, rangordnade efter andelen med gymnasieutbildning eller mer.

Diagram 6.3 Arbetskraftens utbildningsstruktur i 21 OECD- länder, procentuell fördelning 1992.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

CIUniversitet, högskola ! Energymsial utbildning IGymnasieskola El Folk-, grundskola—J

Källa: OECD: Education at a Glance 1995.

I sju av länderna hade tre fjärdedelar eller mer av arbetskraften genomgått minst gymnasial utbildning. Sveriges främsta konkurrent- länder på världsmarknaden — USA, Tyskland och Japan hade större andel av arbetskraften med minst gymnasieutbildning än Sverige som hamnade på nionde plats i tabellen. Rangordnas länderna efter andelen eftergymnasialt utbildade eller andelen universitetsutbildade hamnade Sverige på i stort sett samma plats. Sveriges utbildningsnivå ligger sålunda endast på en genomsnittlig OECD-nivå och med samtliga viktiga konkurrentländer framför sig.

Mer anmärkningsvärda resultat framkommer om utbildningsnivån hos den unga arbetskraften jämförs mellan de olika länderna. Andelen med lång högskoleutbildning bland 25—34-åringama är relativt låg i Sverige. Endast elva procent av männen och tio procent av kvinnorna hade 1991 genomgått en minst treårig högskoleutbildning. I Finland, USA och Danmark var motsvarande andel 25—26 procent, i Norge, Frankrike och Kanada 21—22 procent och i Japan, Tyskland och Storbritannien var andelen 14—16 procent.

OECD:s utbildningsstatistik visar att relativt få svenskar i åldersgruppen 25—34 år innehar en universitetsexamen inom naturvetenskap och teknik vilket framgår av nedanstående diagram.

Diagram 6.4 Andel i arbetskraften 25—34 år med naturveten

skaplig eller teknisk universitetsexamen. Procent 1 992.

: 'on: 1: (Juni:-ownuc vågrät-”nagg ”ägs-ägg! 51=u231 Estate-=E : & ”& o pmömåä .a 4: ;; nr

5 "i. %

U) 2

Källa: OECD: Education ata Glance, 1995.

I sammanställningen ingår alla universitetsutbildningar inom naturveten- skap, matematik och datavetenskap sarnt ingenjörsutbildningar över tre år. Storbritannien, Japan, Irland och Australien har den högsta andelen, mellan 9 och 10 procent av den unga arbetskraften. Sverige ligger på fjortonde plats med endast 4,5 procent. Samtliga av Sveriges främsta konkurrentländer har betydligt högre andelar.

Rekryteringen till de långa utbildningarna verkar ha varit svagare i Sverige än i många andra länder under de senaste decennierna bl.a. beroende på begränsningar i antalet utbildningsplatser. Regering och riksdag har bedömt att det behövs fler civilingenjörer, naturvetare och tekniker och har därför uppdragit åt universitet och högskolor att öka antalet utbildningsplatser. Det har genomförts men samtidigt har antalet behöriga förstahandssökande minskat.

Utvecklingen mot allt färre sökande i förhållande till platser ser ut att fortsätta under de närmaste tjugo åren. Under antagande att gymnasister från naturvetenskaplig linje väljer icke-tekniska utbildningar i framtiden (främst läkar-, tandläkar-, apotekar- och lärarutbildning) i samma utsträckning som tidigare och i övrigt längre tekniska utbildningar, medan teknikema antas läsa antingen högskoleingenjörs- eller civilingenjörsutbildning kommer skillnaden mellan antalet behöriga

gymnasister och antalet nybörjarplatser inom teknisk och naturveten- skaplig sektor att utvecklas i enlighet med nedanstående diagram.

Diagram 6.5 Skillnaden mellan antalet behöriga gymnasister och antalet nybörjarplatser inom teknisk och naturveten skaplig sektor 1986—2015.

1995 2000 2005 2010 2015

Källa: Bearbetning av material från SCB Prognosinstitutet.

Det överskott på behöriga sökande som förelåg till och med början av 1990-talet byttes mot ett underskott från och med 1994. Detta underskott beräknas bestå ända fram till år 2015. Ökar inte antalet behöriga sökande kommer antalet examinerade civilingenjörer, naturvetare och högskoleingenjörer att minska i början av nästa sekel.

Sverige fortsätter att släpa efter våra främsta konkurrentländer när det gäller de långa högskoleutbildningama vilket väcker farhågor om framtida förutsättningar för en god konkurrensfönnåga.

I boken ,Från basindustri till högteknologi?” sammanfattar författarna docent Pär Hansson och professor Lars Lundberg vid FIEF några av sina slutsatser vad gäller kunskapskapitalets betydelse för svenskt näringsliv: ”Om man drar ut de tendenser vi tycker oss ha kunnat observera från 1980-talet för utvecklingen av andelen högutbildade är det svårt att undgå slutsatsen att den svenska tillgången på mänskligt kapital per sysselsatt, såvida inte utvecklingen bryts, kommer att utvecklas i långsammare takt än i övriga OECD-länder, och än mer i jämförelse med vissa NIC-länder. Detta skulle leda till att

Sverige förr eller senare kommer att förlora sina komparativa fördelar i mänskligt kapitalintensiv produktion och att motsvarande sektor skulle komma att svara för en minskande del av produktionen.”2

6.3 Arbetslösheten bland olika utbildningskategorier

Den relativa arbetslösheten skiljer sig kraftigt åt mellan olika utbildningskategorier. Särskilt markant har detta varit under de senaste åren vilket nedanstående diagram visar.

Diagram 6.6 Arbetslöshet i Sverige per utbildningsgrupp 16— 64/74 år, 1971—1995.

Procent

10 —'—'Grundskola

9 —Högst2-år gymnasium

8 ___ 3/4 är gymnasium

7 Högskola 6

5

4

3

2

1

0 4—' L—J' l'L—J—lw—L"*—L"'—'—' År ERRRESååSgåä eeeeeeeeeeee

Källa: SCB: AKU. Anm. Till och med 1986 avses åldersgruppen 16—74 år. Efter 1986 avses åldersgruppen 16—64 år. På grund av omläggning av AKU-statistiken är observationer före respektive efter 1987 inte helt jämförbara.

2 Hansson Pär - Lundberg Lars: Från basindustri till högteknologi? SNS förlag, 1995, s. 122.

Bortsett från ett par år i början av 1970-talet har arbetslösheten för dem med eftergymnasial utbildning varit klart lägre än för övriga utbildningskategorier. Till i början av 1990-talet låg arbetslösheten bland de högskoleutbildade på ca en procent. De lågutbildade har å andra sidan hela tiden haft en betydligt högre arbetslöshet. I samband med de senaste årens ekonomiska kris ökade arbetslösheten påtagligt bland dem med grundskole- och gymnasieutbildning. Även om arbetslösheten bland de högskoleutbildade för närvarande är rekordstor, är det uppenbart att de senaste årens ekonomiska kris och arbetslöshet främst har drabbat dem med lägre utbildning.

En förklaring till denna utveckling är att arbetsgivarnas krav på kompetens successivt har ökat. Enligt AMS statistik över nyanmälda lediga platser ställde arbetsgivarna särskilda krav på utbildning eller erfarenhet på ca 65 procent av de efterfrågade personerna i början av 1980-talet. Denna andel ökade till 93 procent i början av 1995.

Detta mönster är inte specifikt för Sverige utan ser likadant ut i många länder. Enligt OECD:s ,Jobs study”3 var arbetslösheten högre bland dem med lägre utbildning än dem med högre utbildning såväl i början som i slutet av 1980-talet. OECD:s rapport visar även att arbetslösheten ökade kraftigare för de lågutbildade än dem med högre utbildning under 1980-talet. Den internationella bilden är dock inte entydig. I en artikel av Nickell-Bell4 rapporteras att i bl.a. Sverige, USA och Japan svarade de lågutbildade för den relativt sett största delen av arbetslöshetsökningen under 1980-talet, medan i bl.a. Tyskland, Storbritannien och Kanada även de högutbildade svarade för en betydande del av arbetslöshetens ökning.

För Sveriges del har bilden ändrats under senare år vilket framgår av nedanstående diagram.

3 OECDzlobs Study, tabell 1.16. " Nickell S - Bell B: The collapse in demand for the unskilled and unemployment across the OECD. Oxford Review of Economic Policy, vol. 1 1, no. 1, pp 40-62.

Diagram 6.7 Kvoten mellan grundskole— och högskoleutbildades procentuella arbetslöshet.

0 [_|—_ l [ J_L__l L_.l_l l 1 _|_J_ [ [ _l_L ]. l. _l— l l _) År 1— (0 I!) ls U) !— (” LO 'N O) !— (0 U') N N N F & oo oo 00 00 O) O') O) 0) 0) G) 0) O) O) O) O') O) O) 0) 05 0, v- 1— v— v— 1— 1— v— 1— v- 1— 1— 1- !— Källa: SCB, AKU.

Kvoten mellan de två utbildningskategoriemas relativa arbetslöshet steg trendmässigt fram till slutet på 1980-talet vilket indikerar att de lågutbildades relativa arbetslöshetssituation försämrades jämfört med de högskoleutbildades. Vid slutet av 1980-talet nästan halverades kvoten varefter den har legat tämligen konstant. De högskoleutbildades arbetslöshet relativt de lågutbildades har ökat kraftigt och bidrar nu med en betydligt större del till den totala arbetslösheten än under tidigare decennier.

Gemensamt för samtliga länder, inklusive Sverige, är dock att den absoluta efterfrågan på lågutbildad arbetskraft har sjunkit kraftigt och det finns få, om ens något, tecken på att efterfrågan på lågutbildade kommer att öka i sådan utsträckning att arbetslösheten bland dem kan sänkas i någon större omfattning. Strategin måste i stället vara att höja arbetskraftens kompetensnivå så att den svarar mot efterfrågan.

En ytterligare indikator på de lågutbildades svårigheter att få ett arbete kan erhållas genom att jämföra arbetslöshetstidema för olika utbildningskategorier. I tabell 6.3 redovisas för år 1994 genomsnittlig

arbetslöshetstid för olika utbildningskategorier, uppdelad på ålder och kön.

Tabell 6.3 Genomsnittlig arbetslöshetstid i veckor för olika utbildningskategorier 1994.

Kön Grund- Gymnasleutbildnlng Kort efter- Lång eller- skola högst 2 år mimi 2 år gymnashl gymnasial Kvinnor 28,3 25,2 21,3 21,3 26,0 Mån 31,4 28,8 27,4 28,5 28,8 Personer 16-39 Kvinnor 22,4 23,3 19,0 19,8 21,0 Mån 27,5 27,9 25,7 26,0 25,5 Personer 40—64 år Kvinnor 35,1 30,6 30,6 24,3 34,2 Mån 34,8 32,0 31,4 34,6 32,1 Källa: SCB, AKU.

Även om skillnaderna inte är särskilt stora har såväl män som kvinnor, oavsett ålder, med högst grundskoleutbildning i genomsnitt något längre arbetslöshetstider än övriga utbildningskategorier. Kortast arbetslöshets- tid har de med lång gymnasial och kort eftergymnasial utbildning. Något uppseendeväckande är att de arbetslösa med en lång eftergymnasial utbildning (minst tre år) har en arbetslöshetstid som är nästan lika lång som de grundskoleutbildades och klart längre än de gymnasieutbildades arbetslöshetstids. En bidragande förklaring till detta kan vara att de gymnasieutbildade förefaller vara något överrepresenterade bland dem i arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilket sålunda reducerar deras genomsnittliga arbetslöshetstid.6

Den sammanfattande slutsatsen blir att de lågutbildade har både högsta relativa arbetslöshet och längsta arbetslöshetstider medan de universitetsutbildade har låg arbetslöshetsrisk, men när de väl blivit arbetslösa har de stora svårigheter att få ett nytt arbete.

5 ILayard R et. al. 1991 s. 291 redovisas i stort sett motsvarande bild för Storbritannien från 1984 och USA från 1987. 6 Se bl.a. Edin P A Holmlund B: Arbetslösheten och arbetsmarknadens funktionssätt. Bilaga 8 till LU94, s. 36—40.

6.4 Den framtida utbildningsstrukturen

Vid utformningen av såväl utbildnings- som arbetsmarknadspolitiken är det värdefullt att försöka bilda sig en uppfattning om hur utbud och efterfrågan av olika utbildningskategorier kan förväntas utvecklas. I en bilaga till detta betänkande har NUTEK presenterat scenarioberäkningar över utbud och efterfrågan på arbetskraft med olika utbildningar fram till år 2010. Det ligger i sakens natur att framtidsbedömningar alltid är osäkra, särskilt när det gäller så lång tidsperiod som till år 2010. Det är självfallet även så att scenarioberäkningar av detta slag inte kan beakta oförutsedda händelser av typ kraftig minskning av världshandeln, natur- katastrofer eller dramatiska förändringar i den politiska utvecklingen nationellt och internationellt. De exakta kvantitativa resultaten av scenarioberäkningama är av underordnat intresse. Beräkningama skall i stället ses som kvalitativa kravanalyser under antaganden som bygger på de senaste tjugofem årens utveckling. Den frågeställning som NUTEK:s scenarioberäkningar försöker belysa är: Vilka krav ställs på arbetskraftens utbildningsstruktur och på den ekonomiska tillväxten om den totala arbetslösheten år 2010 inte skall överstiga ca 6,5 procent?7 I NUTEK:s bilaga redovisas modellens förutsättningar och tekniska konstniktion varför de inte upprepas här. Några av de viktigaste förutsättningama bör dock nämnas, nämligen att exportmarknaden förväntas växa med en genomsnittlig årstakt av 6,5 procent, att den teknologiska utvecklingen och strukturomvandlingen i näringslivet förväntas utvecklas i stort sett enligt trenden under 1970- och 1980- talen, att den offentliga sektorns konsumtionsvolym förblir oförändrad samt att arbetskraRsutbudet ökar med en halv procent per år. Ett viktigt resultat av analysen är att näringslivets struktur radikalt kommer att ändras fram till år 2010. Ett uttryck för det är förändringen av nettoexportens branschsammansättning. 1 nedanstående tabell har nettoexporten 1994 respektive 2010 fördelats på branscher.

7 Den öppna arbetslösheten antas uppgå till 3,5 procent och andelen personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder till 3 procent i ett genomsnittligt konjunkturläge.

Tabell 6.4 Nettoexporten branschfördelad år 1994 respektive 2010. Procent.

Bransch 1994 2010 Jäm/stål 8 - Maskin 9 - Samfärdsel 9 - Trä 16 7 Transportmedel 25 33 Massa/papper 34 12 Maskin - 10 Kemi - 14 Elektro - 24

100 100

Källa: NUTEK: Rapporten ingår i kommitténs expertbilaga.

Massa- och pappersindustrin var den största nettoexportören av alla branscher 1994. Tillsammans med träindustrin svarade skogsindustrin för ungefär hälften av industrins samlade exportöverskott 1994. Basindustrins dominans blir än större då järn- och stålindustrin räknas in. De mer kunskaps- och forskningsintensiva sektorerna representerades endast av transportmedels- och maskinindustrin, som tillsammans svarade för en tredjedel av exportöverskottet. Totalintrycket blir att Sverige år 1994, jämfört med sina handelspartners, var specialiserade på enklare varor från basindustrin.

Enligt NUTEK:s scenario skulle bilden dramatiskt förändras till år 2010. Samtliga basindustrier har avsevärt minskat i betydelse. I stället har de mer kunskapsintensiva branscherna —- transportmedel, maskin, kemi och elektro ökat och förväntas svara för 80 procent av nettoexporten. Det betyder att enligt NUTEK:s scenario skulle Sverige på 16 år utvecklas från en basvaruexportör till en nation med en betydande kunskapsprofil i sin produktion. Det bör dock än en gång understrykas att detta inte är någon prognos, utan ett krav enligt modellen för att den totala arbetslösheten år 2010 inte skall överstiga ca 6,5 procent. Konsekvenserna på efterfrågan på arbetskraft blir betydande, vilket framgår av nedanstående tabell.8

8 Se även kapitel 1 i detta betänkande.

Tabell 6.5 Utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier år 2010 enligt NUTEK:s och SCB:s scenarioberäk ningar. 1000-tal.

Utbildning 1993 2010 Differens Arbets- Utbud Privat Offentlig Total Abu % kran efter- eller- efter-

Mgan frågan frågan

Grundskola [ 302 717 469 80 549 169 23,6 Gymnasium 2 165 2 795 1 751 546 2 297 498 17,8 Högskola S 2 år 647 598 436 388 824 -226 -37,8 Högskola 2 3 år 465 802 566 341 907 -105 -l3,l varav naturvetare/Civ ing 80 151 168 30 198 -47 -31,1 ekonom/ j urist 63 108 140 20 160 -52 -48,1 offentlig inriktning 218 244 82 218 300 -56 -23,0 övrig högskoleutb 104 299 176 73 249 50 16,7 Forskarutbildning 25 47 26 30 56 -9 -1 9,1 4 604 4 960 3 248 1 385 4 633 327 6,6

Källa: NUTEK: Rapporten ingår i kommitténs expertbilaga.

Det är viktigt att upprepa, att de antalsuppgifter som presenteras i tabellen inte får betraktas som resultatet av en prognos utan som kvantifieringar (om än bedrägligt exakta) av kravanalysen. Det är tendenserna i utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier som är det väsentliga.

Utbudet av arbetskraft år 2010 har beräknats av SCB” och baseras på befolkningens utbildning är 1990 och från senast tillgängliga befolkningsprognos. Därefter görs en prognos över examinationen i gymnasieskolan, högskolan och från andra utbildningsforrner. Modellen tar även hänsyn till pensionsavgångar, in- och utvandring samt dödsfallsrisker. I beräkningarna har hänsyn tagits till de senaste årens utbyggnad av universitet och högskolor.

Berälmingama indikerar att både antalet och andelen av arbetskraften med högst grundskoleutbildning kommer att i stort sett halveras till år 2010. De gymnasieutbildades antal kommer däremot att öka kraftigt. Enligt SCB/NUTEK:s bedömning tenderar antalet i arbetskraften med kortare högskoleutbildning att minska något medan i stället antalet med

9 Se SCB: Trender och prognoser 1994.

minst treåriga universitetsutbildningar kan komma att öka med så mycket som 350 000 och i så fall utgöra 16 procent av arbetskraften år 2010 mot 10 procent år 1993. Den största ökningen bedöms bli inom *Övrig högskoleutbildning”(främst humanistisk, estetisk, samhällsveten- skaplig). Vad gäller antalet forskarutbildade kommer det att kunna fördubblas under perioden till ca 47 000 eller 0,9 procent av arbetskraften vilket trots allt får betraktas som att andelen forskare fortfarande kan komma att ligga på en mycket låg nivå.

Enligt modellens fömtsättningar skulle den totala arbetslösheten inte tillåtas överstiga ca 6,5 procent år 2010. För att uppnå detta krävs bl.a. en omfattande omstrukturering och kompetenshöjning av arbetskraften. Efterfrågan på både grundskole- och gymnasieutbildade kommer följaktligen enligt modellen att reduceras dramatiskt, implicerande en potentiell arbetslöshet inom dessa två utbildningsgmpper i storleksordningen 650 000 eller närmare 20 procent. Ett överskott av gymnasieutbildade leder med största sannolikhet till att ett stort antal grundskoleutbildade ersätts med gymnasieutbildade vilket medför en ökad arbetslöshet bland de grundskoleutbildade och motsvarande minskad arbetslöshet bland dem med gymnasieutbildning.

Samtidigt visar kalkylerna att den efterfrågan på högskoleutbildade, främst inom näringslivet, som krävs för att uppnå den reducerade arbetslösheten (och implicit en viss ekonomisk tillväxt) inte utan vidare kommer att tillfredsställas. Kalkylema pekar på en nettobrist i storleksordningen 23 procent av utbudet av högskoleutbildade år 2010.lo Täcks inte dessa brister minskas BNP-tillväxten och arbetslösheten växer. Alla dessa platser kommer naturligtvis inte att vara vakanta. Anpassningama kommer att ske på olika sätt. För det första kommer troligen en kompetenshöjning att ske genom olika former av personal- utbildning vilket medför att personer med gymnasieutbildning kommer att utföra mer avancerade arbetsuppgifter efter kompletterande utbildning. I vissa fall kommer det att utgöra tillräcklig kompetens- höjning för att klara arbetsuppgiftema. 1 andra fall kommer kompetens- kraven inte att vara uppfyllda vilket begränsar expansionen av produktion och sysselsättning. För det andra kommer viss verksamhet inte till stånd så länge adekvat kompetens saknas. För det tredje kommer den exportinriktade och kunskapsintensiva delen av näringslivet att

'0 Enligt SCB's beräkningar i ”Trender och prognoser” kan behovet av högskoleutbildade komma att öka med omkring 420 000 till år 2015, vilket motsvarar en ökning med drygt 40 procent jämfört med nivån 1990. Till skillnad från NUTEK kalkylerar SCB med att totalt sett kommer hela behovet att vara täckt år 2015, men med stora variationer mellan olika högskoleutbildningar.

accentuera utflyttningen av utvecklings- och produktionsmläggningar till andra länder så länge brist på kvalificerad personal består.

En ytterligare nyckelgrupp är forskarna. Bristen i absoluta tal är enligt kalkylen tämligen liten, endast 9 000, men i förhållande till utbudet utgör den nästan 20 procent. Enligt vad NUTEK skriver i sin rapport torde denna brist vara en underskattning.

Ett nödvändigt villkor för att eliminera dessa brister på högutbildade personer enligt scenarioberäkningama är att under tiden fram till år 2010 förmå ytterligare omkring 300 000 unga människor att fortsätta med eftergymnasiala studier, utöver den nettoökning på drygt 300 000 som redan är medtagen i kalkylen. Men det räcker inte för att skapa långsiktig balans mellan utbud och efterfrågan på olika utbildnings- kategorier. Såväl NUTEK:s som SCB:s scenarioberäkningar visar att det föreligger stora skillnader mellan de olika utbildningslinjema. Exempelvis visar kalkylerna att det kommer att föreligga en stor brist på civilingenjörer, civilekonomer och jurister från och med sekelskiftet. Å andra sidan kalkyleras ett överskott av bl.a. humanister, förskollärare, sjukgymnaster och tandsköterskor.

Scenarioberäkningama visar sålunda, att det finns stora risker för obalanser mellan utbud och efterfrågan på olika utbildningskategorier. Samtidigt med en potentiell risk för arbetslöshet av storleksordningen 20 procent bland de grundskole- och gymnasieutbildade, finns det en risk för en brist på högskoleutbildade på 20—25 procent. Bristsituationer innebär allvarliga restriktioner för den ekonomiska tillväxten och därmed för den fortsatta välståndsutvecklingen. NUTEK:s analys implicerar dels en ökad kunskapsintensitet i de s.k. arbets- och kapitalintensiva branscherna, dels en kraftig strukturomvandling mot mer kunskaps- och forskningsintensiva branscher. På lång sikt är det arbetskraftens kompetens som avgör den ekonomiska och tekniska utvecklingen vilket i sin tur är avgörande för möjligheterna att permanent reducera arbetslös- heten. Den slutsats man kan dra av NUTEK:s och SCB:s scenario är dels att antalet platser vid universitet och högskolor måste utökas kraftigt inom de linjer där brister kan förväntas, dels att volymökningen inte kan ske på bekostnad av sänkt kvalitet i utbildningarna. Det betyder att mer resurser måste tillföras den eftergymnasiala utbildningen.

6.5 Ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden

En slutsats av föregående avsnitt är att det är angeläget att öka antalet ungdomar som går vidare från gymnasiet till högskolestudier. Det är också angeläget att höja kompetensnivån hos hela arbetskraften för att

en minskad arbetslöshet och ett ökat välstånd skall kunna uppnås. En tredje slutsats är att det föreligger en stor risk för en hög och varaktig arbetslöshet bland den lågutbildade delen av arbetskraften, däribland de unga lågutbildade. Frågan är därför vilka faktorer som påverkar ungdomarnas utbildningsval och hur deras arbetsmarknadssituation har utvecklats.

Arbetsmarknaden för äldre och yngre personer skiljer sig främst åt genom att de yngre befinner sig i en etableringsfas med kortare arbetslivserfarenhet men å andra sidan i regel med en längre och mer relevant utbildning. Som redovisades i diagram 6.2 har andelen av olika årgångar som fortsätter att studera efter folkskola/grundskola under efterkrigstiden kraftigt ökat. I dag fortsätter ca 90 procent av en årskull med studier efter grundskolan och ca 40 procent fortsätter med eftergymnasiala studier. Det betyder dels att ungdomarnas inträde på arbetsmarknaden skjutits fram ett antal är, dels att de ungdomar som i dag inträder på arbetsmarknaden är betydligt bättre utbildade än vad ungdomarna var i motsvarande situation för några decennier sedan.

6.5 . 1 Ungdomarnas utbildningsval

Ungdomarnas val av utbildningslinje och utbildningsnivå är av stor betydelse för att förstå etableringsprocessen på arbetsmarknaden och risken för arbetslöshet. Det är därför väsentligt att närmare studera olika bestämningsfaktorer till val av utbildningsnivå och -inriktning. I SCB:s ”Trender och Prognoser” 1990 redovisas andelen elever på högstadiet som valt särskild kurs i engelska och matematik, fördelad efter faderns yrke. Ungefär 75 procent av de ungdomar vars fader var ”högre tjänstemän” valde särskilda kurser. Motsvarande andel för de ungdomar vars fader var ”ej facklärda arbetare” var ca 30 procent.

De val som görs i grundskolan har även betydelse för ungdomarnas verksamhet efter grundskolan, bl.a. för val av linje i gymnasiet. Ungefär två tredjedelar av de ungdomar från högre tjänstemannahem som genomgick gymnasieutbildning 1988—1992 valde 3—4-åriga teoretiska linjer och endast 16 procent 2—3 åriga yrkesinriktade linjer. Motsvarande andelar för ungdomar från hem där fadern var ”ej facklärd arbetare” var 18 procent respektive drygt 50 procent.”

Det ovan beskrivna socioekonomiska beroendcmönstret vid val av gymnasieutbildning återfinns även vid valet till eftergymnasial utbildning. Drygt 50 procent av dem som var 25—34 år 1990 och som kom från högre tjänstemannahem hade högskoleutbildning, av vilken en

SCB: ”Trender och prognoser '94”, s. 20.

utbildning som var minst tre år var vanligast. Endast ca 15 procent av dem som kom från arbetarhem hade en högskoleutbildning och bland dem var det vanligast med en kortare eftergymnasial utbildning.12

Hemmiljön är fortfarande av mycket stor betydelse för ungdomarnas val av utbildningsnivå och inriktning. Från grundskolan till högskolan sker en selektion på så sätt att ungdomar från arbetarhem fortsätter att studera i förhållandevis liten utsträckning medan en mycket stor andel ungdomar från hem där föräldrarna har en akademisk eller gymnasie- utbildning skaffar sig högre utbildning. Ungdomar från arbetarhem väljer mer yrkesinriktade linjer vid gymnasium och högskolor, medan ungdomar från högre tjänstemannahem är mer inriktade mot att skaffa sig generella och teoretiska kunskaper. Skall det vara möjligt att öka antalet eftergymnasialt utbildade i enlighet med NUTEK:s eller SCB:s scenario måste andelen ungdomar från arbetarhem som fortsätter med eftergymnasiala studier öka avsevärt. För att det skall kunna ske krävs bl.a. bättre information på grundskolan och gymnasiet om yrkesval och fortsatta studier. Dessutom krävs bättre incitament i form av studiefinansiering och löner. Det är mycket som tyder på att ungdomar från arbetarhem kan vara mer skuldaversiva än ungdomar från hem med akademiskt utbildade föräldrar vilket talar för nödvändigheten att anpassa studiemedelssystemet så att betydligt fler ungdomar från arbetarhem fortsätter med eftergymnasiala studier. Utbildning är en investering för framtiden. Lönerna bör därför generellt vara sådana att det uppfattas som lönsamt med eftergymnasiala studier. I dag är emellertid nettolivslönema för många akademiska utbildningar, särskilt inom den offentliga sektorn, lägre än för den genomsnittlige gymnasie- utbildade som börjar arbeta direkt efter gymnasiet. I genomsnitt är nettolivslönen för en akademiker ungefär 7 procent högre än för en gymnasieutbildad.”

6.5.2 Ungdomarnas verksamhet efter avslutad skola

Vad händer med ungdomarna efter olika utbildningar? I vilken utsträck— ning börjar de arbeta och hur ser ungdomarnas första tid på arbetsmark- naden ut? SCB har genomfört ett antal uppföljningsundersökningar som ger värdefull information om var ungdomarna tar vägen efter grund- skolan, gymnasiet och högskolan. I nedanstående tabell visas andelen av dem som slutade grundskolan 1980—1983 och gymnasiet 1982—1985 och

” SCB: ibid. s. 33. '3 Se bl a Lönebildning för kompetensutveckling. SACO: Akademikerfakta 4/94.

som 1985 respektive 1990 studerade, arbetade eller gjorde något annat (,,Övrigt,,)_

Tabell 6.6 Verksamhet 1985 respektive 1990 för kvinnor och män med grundskole- respektive gymnasieutbildning. Procent. Verksamhet Slutade grundskolan Slutade gymnasiet 1980—1983 1982-1985 Kvinnor Män Kvinnor Män 1985 Högskolestudier 1 ,0 0,6 1 8,5 12,0 Övrig vidareutbildning .. .. .. .. Förvärvsarbete 57,6 56,3 68,4 66,4 Övrigt 41,5 43,1 13,1 21,6 Summa 100,1 100,0 100,0 100,0 Totalt antal 82 651 89 876 185 846 192 822 1990 Högskolestudier 18,3 14,6 34,0 25 ,8 Övrig vidareutbildning 44,2 42,6 13,5 10,2 Förvärvsarbete 27,2 34,1 46,9 59,1 Övrigt 10,3 8,7 5,5 4,9 Summa 100,0 100,0 99,9 100,0 Totalt antal 82 65! 89 876 185 846 192 822

Källa: SCB: Yrke efter utbildning. Information om utbildning och arbetsmarknad 199511, 5. 17 och 19.

Kort tid efter avslutad grundskola (1985) förvärvsarbetade 56—57 procent av dem som lämnade grundskolan 1980—1983. Denna andel hade sjunkit till 27 procent för kvinnor och 34 procent för män fem år senare (1990). Det främsta skälet var att 62 procent av kvinnoma och 57 procent av männen vidareutbildade sig. Det indikerar att en betydande andel av dem som börjar arbeta direkt efter grundskolan gör så endast en begränsad period varefter de fortsätter med sina studier.

Bland dem som examinerades från gymnasiet mellan 1982 och 1985 hade drygt 18 procent av kvinnorna och 12 procent av männen fortsatt med högskolestudier 1985. Denna andel hade vuxit till 34 procent bland kvinnorna och 26 procent bland männen år 1990. Dessutom ägnade sig ytterligare 10—13 procent åt någon annan form av vidareutbildning. År

1985, dvs. relativt kort tid etter avslutade gymnasiestudier, förvärvs- arbetade såpass många som två tredjedelar av de gymnasieutbildade. På motsvarande sätt som för dem med grundskoleutbildning hade denna andel minskat till år 1990, vilket indikerar att en inte obetydlig andel förvärvsarbetade en kortare tid efter gymnasiet varefter de påbörjade sina eftergymnasiala studier.

Under början av 1990-talet förändrades emellertid fördelningen mellan förvärvsarbete och högskolestudier bland dem som lämnade gymnasiet främst som ett resultat av det kärva arbetsmarknadsläget. I tabell 6.7 nedan redovisas detta för åren 1986 till 1992.

Tabell 6.7 Verksamhet efter avgång från gymnasieskolan 1986— 1992. Procent.

Verksamhetsår 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

MAN

Förvärvsarbetande

Avgångsåret 63 65 66 65 62 48 26 1 år efter avgångsåret 72 73 73 69 58 39 Högskolestudier Avgångsåret 4 4 5 6 7 10 12 1 år efter avgångsåret 6 6 7 9 13 17 KVINNOR

Förvärvsarbetande

Avgångsåret 72 72 74 73 69 57 37 1 år etter avgångsåret 74 74 74 71 64 48 Högskolestudier Avgångsåret 6 5 5 6 6 10 13 1 år etter avgångsåret 9 8 9 10 13 18

Källa: SCB: Gränssnittet utbildning-arbetsmarknad 1986—1992, U81 SM9402, tabell 1.

Tabellen visar att redan 1990 började andelen gymnasieutbildade som gick till förvärvsarbete att minska och till högskolan att öka. Två år senare, dvs. 1992, hade andelen som påbörjade förvärvsarbete

avgångsåret eller året därefter mer än halverats jämfört med slutet av 1980-talet, samtidigt som andelen som fortsatte med högskolestudier tredubblats bland männen och fördubblats bland kvinnorna. Denna snabba minskning av andelen förvårvsarbetande och ökning av andelen studerande torde främst kunna förklaras av den snabba försämringen av arbetsmarknaden under dessa år.

Skillnader mellan kvinnor och män när det gäller utbildningsnivå är inte så stora. Vad som skiljer är den inriktning som kvinnor och män valt i gymnasie- och högskoleutbildningama. I det största programmet inom gymnasieskolan, det samhällsvetenskapliga med drygt 52 000 elever, är 61 procent flickor. I det näst största programmet, det naturvetenskapliga med nästan 33 000 elever, är förhållandet det omvända, 65 procent är pojkar.

I högskolan tar betydligt fler kvinnor än män examen, andelarna är 63 respektive 37 procent. De könsmässiga skillnaderna vad gäller utbild- ningarnas inriktning är betydande. Hela 62 procent av kvinnorna tar examen inom områdena undervisning, vård och omsorg, medan 69 procent av männen tar examen inom områdena juridik, ekonomi, teknik och naturvetenskap.

Kvinnor fullföljer utbildningen och tar examina i betydligt högre grad än män och de gör det inom de traditionellt ,kvinnliga” områdena precis som män väljer utbildningar inom traditionellt ”manliga” områden.

Valet av utbildning styr sedan inom vilket yrkesområde kvinnorna arbetar och inom vilken sektor — den offentliga. Samhället har och kommer med all säkerhet att behöva alltfler tekniker och naturvetare och av många skäl fler kvinnor inom dessa områden.

Ett förslag som framförts för att öka andelen kvinnor inom de tekniska och naturvetenskapliga utbildningarna är genom en reviderad undervisning. Det manliga har alltför länge dominerat inom naturveten- skap och teknik. Det gäller att knyta an till den kvinnliga intressesfären och inte alltid utgå från att kvinnorna skall anpassa sig till det manliga.

Helt nya former kanske behövs där inslag av teknik och naturvetenskapligt kunnande förs in i utbildningen för t.ex. jurister, ekonomer, beteendevetare och pedagoger och vice versa. Sådana inslag kan också på samma sätt överföras mellan t.ex. de samhälls- vetenskapliga och naturvetenskapliga programmen i gymnasieskolan såväl som i den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen.

Kravet på tekniska kvalifikationer ökar från näringslivet men också krav på kunskaper i ekonomi, marknadsföring, projektledning, språk, kulturkompetens och pedagogik. Förmåga att kommunicera, samarbeta i grupp liksom flexibilitet och kunna möta förändringar är andra krav. Dessa inslag kan ingå i tillämpliga delar i såväl reguljär utbildning som

arbetsmarknadsutbildning hos andra utbildningsanordnare tillsammans med undervisningsfonner som tränar önskvärda förmågor.

6.5.3 Ungdomarnas sysselsättning och arbetslöshet

Som en följd av den förlängda skolutbildningen har tonåringamas arbetskraftsdeltagande successivt minskat under de senaste decennierna vilket visas av nedanstående diagram.

Diagram 6.8 Ungdomarnas arbetskraftsdeltagande 1963—1994.

Kvinnor 16-19 år WWåiWåKvinnor 20-24 år ------ Män 16-19 år ' ' Män 20-24 år

År

(") (0 CD N LD CD CD (D (0 N N N G) G) 0) O) O) O') 1— 1— v- 1— 1— !—

Källa: Schröder L: Ungdomars etablering på arbetsmarknaden, tabell B: 1.

1981 1984 1987 1990 1993

Diagrammet visar även att de yngsta ungdomarnas (16—19 är) arbets- kraftsdeltagande varierar relativt starkt med konjunkturläget vilket beror på att dessa ungdomar i första hand får sådana jobb som är lätta att rationalisera bort då den ekonomiska situationen för företagen försämras. Under lågkonjunkturåren i början av 1970- och 1980—talen minskade arbetskraftsdeltagandet relativt kraftigt och en större andel av ungdomarna valde att utbilda sig. När konjunkturläget och efterfrågan på arbetskraft ökade 1974—1975 respektive i slutet av 1980-talet, så ökade även arbetskraftsdeltagandet bland de yngsta ungdomarna.

Att arbetskraftsdeltagandet bland l6—l9-åringama har varit såpass högt som omkring 50 procent, bortsett från de allra senaste åren, beror bl.a. på att många ungdomar deltidsarbetar parallellt med studierna eller arbetar under feriema. Denna andel steg dessutom under 1970- och 1980-talen från ca 6 procent 1972 till drygt 18 procent av åldersgruppen år 1988.

För kvinnorna i åldersgruppen 20—24 år har arbetskraftsdeltagandet trendmässigt stigit sedan början av l960-talet, om man bortser från de senaste krisåren. Denna trend återspeglar det allmänt stigande arbets- kraftsdeltagandet bland kvinnor från och med slutet av l960-talet.

När det gäller den öppna arbetslösheten bland ungdomar har den trendmässigt stigit sedan början av l960-talet. Särskilt markerat är det för de yngre ungdomarna (16—19 år) vars relativa arbetslöshet ökade från ca 4 procent i början av 1960-talet till nästan 20 procent trettio år senare vilket visas i nedanstående diagram.

Diagram 6.9 Arbetslösa ungdomar och vuxna i procent av arbetskraften. 1963—1995.

23"

1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993

1995 kv 2

Källa: Schröder L: Ungdomars etablering på arbetsmarknaden från femtiotal till nittiotal.

Under åren 1983—1984 sjönk arbetslösheten bland de yngre ungdomarna mycket kraftigt. Den främsta orsaken var införandet av den s.k. ungdomslagen genom vilken många l8—19-åringar fick tillfälliga deltids-

'16-19å _ _ _ 20-24å

25-64 å ,

arbeten. Även de äldre ungdomarna (20—24 år), som i större utsträck- ning än de yngre har lämnat utbildningssystemet, uppvisade en stigande arbetslöshetstrend från början av l960—talet till slutet av 1980-talet.

Den mest omvälvande förändringen har varit den mycket dramatiska ökningen av den öppna arbetslösheten under de senaste åren. Som redan påpekats har ungdomar även under tidigare lågkonjunkturer haft svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden, men under den senaste nedgången har de drabbats särskilt hårt av den fallande efterfrågan på arbetskraft. En viss minskning av arbetslösheten bland ungdomarna har emellertid inträffat under 1995 på grund av den generellt stigande efterfrågan på arbetskraft.

Den relativa arbetslösheten bland ungdomarna har stigit mer än bland den övriga delen av arbetskraften. I nedanstående diagram visas kvoten mellan de yngre respektive de äldre ungdomarnas arbetslöshet och arbetslösheten bland dem i åldersgruppen 25—64 år.

Diagram 6.10 Kvoten mellan de yngre respektive äldre

ungdomarnas arbetslöshet och arbetslösheten i åldersgruppen 25—64 år. 1963—1995.

""" 16—19 år/25-64 år 20-24 år/25-64 år

__-

0 | 1 1 I _J—L. l _1 __l l l l l l l _L_.L__l_l_l_l_L_l_l__l_l_l_l (0 In ls O) 1— 00 In N 0) v— (0 ID F O) 1— ('") (D (D (D (D N 'N N ls 'N 00 00 00 (D oo O) 0) O) O) O) O) O) O) O) O) O) CD 07 O) O) O) O) O) 1— 1— F 1— 1— 1— 1— 1— 1— v— 1— 1— 1— 1— 1— v—

1995 kv 1

Källa: Schröder L: Ungdomars etablering på arbetsmarknaden från femtiotal till nittiotal.

Den kraftiga minskningen av kvoten för de yngre ungdomama åren 1983 och 1984 resp efter 1990 är främst betingad av arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Bortses från dessa åtgärder blir huvudintrycket för båda åldersgruppema av ungdomar att deras position på den reguljära arbets- marknaden trendmässigt har försämrats i förhållande till den övriga arbetskraftens. En bidragande orsak till det för den yngre åldersgruppen torde vara den fortgående förlängningen av utbildningstiden. De ungdomar som slutar att studera efter grundskolan får därmed allt svårare att konkurrera med de gymnasieutbildade om jobben.

Det finns flera bidragande orsaker till att arbetslösheten bland ungdomar är högre än bland vuxna. Ungdomar är i större utsträckning än vuxna nytillträdande på arbetsmarknaden och salmar därför arbets- och yrkeserfarenhet. Därmed har de en svagare ställning på arbetsmark- naden vilket bl.a. kan innebära svårigheter att finna det första jobbet, särskilt i ett sämre konjunkturläge. Arbetsrättslagstzftningen prioriterar de äldres anställningstrygghet framför de yngres. En tredje orsak är att ungdomar utan arbetslivserfarenhet normalt har lägre produktivitet än de äldre och mer erfarna. De relativt begränsade löneskillnader som råder mellan unga och vuxna arbetstagare har betydelse vid arbetsgivarnas rekrytering av arbetskraft.

6.6 Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning definieras för närvarande som sådan utbildning som beviljas av arbetsmarknadsskäl och där deltagarna erhåller utbildningsbidrag efter beslut av arbetsmarknadsmyndighet. Med arbetsmarknadsskäl avses att utbildningen skall inriktas mot områden med brist på arbetskraft eller där man kan förvänta ett växande behov av arbetskraft.

För att beviljas arbetsmarlmadsutbildning (möjligheten att överklaga ett avslag på en ansökan om arbetsmarknadsutbildning upphörde den 1 juli 1995) krävs att man är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen. Man kan få arbets- marknadsutbildning från och med den 1 juli det år man fyller 20. Undan- tag från 20—årsregeln får göras för den som har ett arbetshandikapp. Flyktingar, som har fått arbets- och uppehållstillstånd de tre senaste åren, får beviljas arbetsmarknadsutbildning även om de inte är arbetslösa eller riskerar att bli det.

Deltagare i arbetsmarknadsutbildning har rätt till utbildningsbidrag. Under 1994/95 bestod utbildningsbidraget av dagpenning och särskilt bidrag för vissa typer av merkostnader i samband med utbildningen som resor etc. (Fr.o.m. den 1 juli 1995 slopades med vissa undantag särskilt

bidrag). Dagpenningen uppgick 1994/95 till i genomsnitt 405 kronor (upphandlad utbildning 416 kronor och reguljär utbildning 301 kronor). Den lägsta nivån på dagpenningen 338 kronor sänktes fr.o.m. den 1 juli 1995 till 245 kronor och till 230 kronor från januari 1996.

Sedan slutet av 1980-talet har antalet personer som påbörjat arbets— marknadsutbildning ökat kraftigt vilket visas av nedanstående diagram.

Diagram 6.11 Antal personer som påbörjat arbetsmarknads utbildning 1989/90 — 1994/95.

Antal

160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

89/90 90/91 91 /92 92/93 93/94 94/95 Budgetår

Källa: AMS: Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95. Ubra l995z3, tabell 3.

Antalet personer som påbörjade arbetsmarknadsutbildning ökade i takt med att läget på arbetsmarknaden försämrades i början av 1990-talet. Emellertid inträffade en minskning under budgetåret 1992/93 vilket enligt AMS förklaras av främst två faktorer. Den första orsaken var av planerings- och budgetkaraktär under våren 1993. Ökade resurser tillfördes senare varför inflödet i arbetsmarknadsutbildningen kunde öka från och med 1993/94. Det andra skälet var den försämring av studie- finansieringen som gjordes för deltagare inom den reguljära utbildningen och för ungdomar i upphandlad arbetsmarknadsutbildning. Genom att sänka utbildningsbidraget till 65 procent av dagpenningen och istället erbjuda en lånedel, har det för många framstått som mer förmånligt att ta

emot arbetslöshetsersättning alternativt delta i arbetslivsutveckling (ALU) eller ungdomspraktik. Antalet personer i den reguljära utbildningen minskade kraftigt från en normal nivå strax under 20 000 personer per månad till 5 900 personer per månad 1994/95. AMS framhöll dock att effektema av sänkningen av utbildningsbidraget var tvärtemot intentionerna med arbetsnmrimadspolitiken och från den 1 januari 1995 har dessa förändringar i studiefinansieringen avskaffats.

Länsarbetsnämndema har i sin planering av arbetsmarknadsutbild- ningen för 1996 angett att man avser att i genomsnitt ha 49 000 personer i upphandlad utbildning och 9 000 personer i reguljär utbildning. Det skulle dock innebära att andelen personer i reguljär utbildning ökar från ca 10 procent 1994/95 till nära 16 procent fram till slutet av 1996.

Enligt AMS nuvarande föreskrifter skall beslut om upphandling grundas på en sammanvägning av olika faktorer där efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft, de arbetssökandes utbildningsbehov och tillskottet av yrkesutbildade från det reguljära utbildningsväsendet är de tyngst vägande. När utbildningsbehovet fastställts skall länsarbets- nämnden fordra in anbud från utbildningsanordnare och anta det anbud som bedöms som fönnånligast. Sedan 1986 kan länsarbetsnämndema välja fritt mellan olika utbildningsanordnare.

AmuGruppen AB svarar för en stor del av länsarbetsnämndemas upphandling men dess andel av utbildningsvolyrnen —— mätt i antal kursveckor — och av de totala kostnadema har minskat kontinuerligt. Budgetåret 1989/90 var AmuGruppens andel av volymen (antal kursveckor) 75 procent och andelen av kostnaderna 85 procent. 1994/95 hade dessa andelar minskat till 36 procent av volymen och 47 procent av kostnaderna. Att andelen av kostnadema är hög beror på att AmuGruppen AB i högre grad än andra utbildningsanordnare har en inriktning på yrkesinriktade utbildningar som normalt är relativt dyra att genomföra. Totalt kostade arbetsmarknadsutbildningen 1994/95 5,6 miljarder kronor för köp av utbildning och 6,3 miljarder kronor för utbildningsbidragen.

Under 1990-talet har vissa förskjutningar skett i arbetsmarknadsut- bildningamas yrkesfördelning. Andelen deltagare i administration/ADB- kurser har stigit kraftigt för att under budgetåret uppgå till 29 procent av totala antalet nya deltagare. En relativt sett stark ökning har även skett inom yrkesgruppen ”Tekniska och vetenskapliga” yrken, men från en såpass låg nivå som 2 procent år 1990/91. Till budgetåret 1993/94 hade denna andel ökat till 8 procent varefter en viss minskning inträffat. Samtidigt minskade inflödet av personer till utbildningar som var inriktade mot tillverkningsindustrins yrken.

Dessa förändringar i utbildningamas yrkessammansåttning återspeg- lar utvecklingstendensema på arbetsmarknaden. Initialt under lågkon-

junkturen kunde dessutom den arbetsmarknadsutbildning som planerades och genomfördes inte ställas mot en direkt avläsbar efterfrågan. Vid denna tidpunkt fanns en osäkerhet om vilka yrkesområden och vilka kunskaper som skulle komma att efterfrågas när konjunkturen vände. I konsekvens med detta blev utbildningarna med nödvändighet bredare varför andelen ”förberedande utbildning” ökade från ca 20 procent 1989/90 till 35 procent 1992/93 av totala antalet som påbörjade arbetsmarknadsutbildrung. När konjunkturen därefter vände blev efterfrågan tydligare dels genom de lediga platserna vid arbetsfönnedlingama, dels genom de kompetensbehov som företagen signalerat om i sina kontakter med Af. Utbildningarna har sålunda blivit alltmer specifika och bättre inriktade mot efterfrågan.

Fördelningen av kvinnor och män som påbörjat upphandlad utbildning följer det traditionella mönstret. Inom utbildningar som 1994/95 var inriktade mot tillverkningsområdet var 84 procent män och inom vårdområdet var andelen kvinnor 76 procent. Inom utbildnings- området Administration/ADB var dock könsfördelningen relativt jämn. Totalt är fördelningen 54 procent män och 46 procent kvinnor vilket avspeglar kvinnornas lägre andel av arbetslösheten.

När det gäller den formella utbildningsbakgrunden hos dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning utgjorde de lågutbildade den största andelen 1989/90. Deras andel har dock successivt minskat sedan 1989 vilket nedanstående tabell visar.

Tabell 6.8 Den formella utbildningsbakgrunden hos dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning 1989/90 — 1994/95. Procent.

Förgylnn Förgymn Gymn Gymn Energymn Eftergymn Totalt

uthildn uthildn uthildn uthildn uthildn utbildn (9år 9år (lår >2år (lår >2år 1989/90 11 37 35 11 2 4 100 1990/91 10 37 34 12 2 5 100 1991/92 8 32 37 16 2 5 100 1992/93 8 28 38 17 3 6 100 1993/94 7 24 39 19 3 8 100 1994/95 6 22 39 21 4 8 100 Arbetslösa 6 19 39 24 4 8 100

Källa: AMS: Arbetsmarknadsutbildning, Årsberättelse 1994/95. Ubra 199513. Tabell 11 s. 16.

Samtidigt har andelen med gymnasieutbildning och eftergymnasial utbildning trendmässigt ökat vilket beror på dels den förändring av utbildningsstrukturen som arbetskraften successivt genomgår, dels att högutbildade grupper i en ovanligt stor omfattning har drabbats av arbetslöshet. Jämförs den relativa arbetslösheten för de olika utbildningskategoriema med deras andelar av dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning förefaller det som om arbetsmarknads- utbildningen relativt väl återspeglar arbetslöshetens sammansättning.

Arbetsmarknadsutbildning kan utnyttjas dels för att utveckla personen i det yrke denne har, dels till omskolning till ett nytt yrke. I samband med den omfattande arbetslösheten i början av 1990-talet, och som fortfarande består, omstrukturerades arbetsmarknaden i betydande grad. Ett mycket stort antal industrijobb försvann och många indikatorer pekade på att de nya arbetstillfällen som skulle skapas i samband med konjunkturuppgången skulle vara mer kvalificerade. De arbetslösa som genomgår en arbetsmarknadsutbildning kan i princip antingen välja att omskola sig till ett nytt yrke eller vidareutbilda sig inom det yrke man har. I tabell 6.9 nedan visas andelarna av dem som påbörjat arbetsmark- nadsutbildning och som hade utbildning och/eller erfarenhet i det sökta yrket.

Tabell 6.9 Utbildning och/eller erfarenhet i det sökta yrket för dem som påbörjat arbetsmarknadsutbildning 1989/90 1994/95. Procent.

1989/90 1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95

Utbildning 22 29 44 50 58 56 i sökt yrke Erfarenhet 47 54 64 72 78 75 i sökt yrke Utbildning + 18 25 36 43 50 47 erfarenhet

Källa: AMS: Arbetsmarknadsutbildning, Årsberättelse 1994/95. Ubra 1995:3, figur 12 s. 17.

Tendensen under perioden 1989/90 till 1994/95 är tydlig. Alltfler av dem som påbörjade en arbetsmarknadsutbildning riktade in utbildningen mot det yrke inom vilket man redan hade utbildning och/eller erfarenhet. Den indelningsgrund som presenteras i tabellen är förvisso mycket grov och kan rymma en hel del nyanser, men det förefaller ändå vara så att en allt mindre andel har velat utnyttja arbetsmarlmadsutbildningen som en möjlighet till omskolning.

Utbildning i företag

Ett företag kan få bidrag för utbildning åt anställda för att upprätthålla sysselsättningen. Utbildningen skall medverka till extern och intern rekrytering (kallades tidigare flaskhalsutbildning) eller anpassning av personalens kompetens till ändrade förhållanden samt till att förhindra pemritteringar eller uppsägningar. Bidraget är även aktuellt för delägare som är personligt verksamma i ett litet eller medelstort företag. Utbild- ningen skall vara yrkesinriktad och i huvudsak skild från produktionen. Omfattningen av utbildning i företag framgår av tabell 6.10.

Tabell 6.10 Antal personer som påbörjat företagsutbildning 1994/95 fördelat på yrkesområde.

Yrkesområde Antal Andel % Tekniskt, vetenskapl. 3 637 12 Vårdarbete 954 3 Administration/ADB 5 821 19 Kommersiellt 1 665 6 Lantbr. skogsbr. 314 1 Gruv, sten, petr. 51 - Samfardsel 3 494 12 Tillverkning 11 663 39 Service 1 165 4 Uppgift saknas 1 237 4 Summa 30 001 100 Källa: Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95. UBra 199513.

Av antalet personer som påbörjat utbildning var 27 procent kvinnor och 73 procent män. Ungefär lika många män som kvinnor utbildas inom området administration/ADB och service. Inom vårdområdet dominerar kvinnorna och inom det tekniskt/vetenskapliga området, samfärdsel och tillverkning dominerar männen. Denna könsfördelning är en direkt avspegling av den könsuppdelade arbetsmarlmaden.

Medelåldern för personer som påbörjat utbildning i företag är 41 år. Utbildning i företag har alltmer kommit att användas som ett medel att fort- och vidareutbilda personer som varit anställda länge i företaget och som har lång arbetslivserfarenhet samt främst personer med förgymnasial eller kortare gymnasial utbildning.

Bidrag lämnas med högst 60 kronor per utbildningstirnme och deltagare och skall inbegripa företagets faktiska kostnader och lönekostnader för att genomföra utbildningen. Det högsta antalet timmar per deltagare är 920 timmar under en tid av två år. Bidrag får inte ges för utbildningar arbetsgivaren är ålagd att bekosta enligt lag eller avtal. Under 1994/95 var arbetsmarlmadsverkets kostnader för utbildning i företag 382 miljoner kronor. Omfattningen av företagsutbildning har minskat de senaste åren.

Det dominerande yrkesområdet är tillverkningsområdet som 1994/95 stod för 39 procent av dem som påbörjat utbildning i företag.

Det genomsnittliga antalet utbildningstirnmar uppgick under 1994/95 till 177 timmar. Spridningen mellan yrkesområdena är dock mycket stor. Den genomsnittliga utbildningstiden har också minskat från tidigare år. Budgetåret 1990/1991 var den genomsnittliga utbildningstiden 236 timmar.

Utbildning i företag är framför allt ett stöd till små företag. 63 procent av besluten berörde företag med mindre än 25 anställda.

Utbildning i företagen inom de s.k. kommunavtalen. För att begränsa uppsägningar inom den offentliga sektorn har det under 1994 skapats en möjlighet att bevilja bidrag för företagsutbildning enligt förenklade regler till arbetsgivare inom den offentliga sektorn. I stället för att beräkna bidragen per deltagare och timme kan dessa ges med högst 50 000 kronor per person. Utbildningen kan vara yrkesutbildning eller allmänt kompetenshöjande.

Överenskommelser med kommuner och landsting har ingåtts under senare delen av 1993/94 och början av 1994/95. De innebär i allmänhet att uppsägningar inte verkställs under 1994 och under hela eller del av 1995. I stort sett alla landsting samt ett åttiotal kommuner har tecknat avtal med respektive länsarbetsnämnd.

AMS beräknar att de överenskommelser som hittills träffats innebär en utebliven sysselsätmingsminskning med omkring 36 000 personer och att antalet personer som utbildas är något större. Fördelningen mellan

kommuner och landsting är ganska jämn. Statliga myndigheter ingår också men svarar hittills för en relativt liten del av denna verksamhet. Under 1994/95 betalades 745 miljoner kronor ut i enlighet med dessa överenskommelser. Förhandlingar om nya kommunavtal pågår.

Riksdagen har beslutat att all utbildning i företag skall ha upphört den 1 januari 1998.

Utbildningsvikariat

Enligt nuvarande bestämmelser skall utbildningsvikariat underlätta dels för arbetsgivaren att höja de anställdas kompetens och därmed förbättra företagens konkurrenskraft i framtiden, dels för förmedlingen att få fram vikariat till arbetslösa sökande.

En arbetsgivare som låter en anställd delta i utbildning på arbetstid med bibehållna anställningsförmåner och som efter anvisning av läns- arbetsnämnden anställer en ersättare för den som deltar i utbildningen får göra avdrag från de sociala avgifter han enligt lag skall betala.

För ersättaren får arbetsgivaren göra avdrag med 500 kronor per arbetsdag som ersättaren varit anställd. Arbetsgivaren får göra avdrag med högst 75 kronor per utbildningstimme dock sammanlagt högst 40 000 kronor för varje arbetstagare som deltar i av länsarbetsnämnden godkänd yrkesutbildning eller utbildning som ökar arbetstagarens förutsättningar att tillgodogöra sig ny teknik eller utföra nya arbetsuppgifter.

Under 1994/95 påbörjade drygt 35 000 personer utbildningsvikariat. Det är framför allt de offentliga arbetsgivarna som visat intresse för utbildningsvikariat och där återfinns fyra femtedelar av alla vikarier, främst inom områdena vård och service. Genomslaget i den privata sektorn har hittills inte fått den omfattning som statsmakterna hoppats på. En förklaring som brukar nämnas i detta sammanhang är att det inom den privata sektorn inte finns den saxnings- och vikariatskultur som kännetecknar den offentliga sektorn. Vikariatstidema har i genomsnitt varit 125 dagar vilket motsvarar ca 18 veckor.

1 nedanstående tabell redovisas antalet personer som påbörjat utbildningsvikariat 1994/1995, fördelat på ålder och kön.

Tabell 6.11 Antal personer som påbörjat utbildningsvikariat 1994/95 fördelat på ålder och kön.

Ålder Män Kvinnor Totalt

—19 413 1 611 2 024 20—24 2 685 7 852 10 537 25—34 3 217 7 832 11049 35—44 1 581 4 960 6541 45—54 1 063 3 203 4 266 55—60 219 614 833 61- 58 125 183 Totalt 9 236 26 197 35 433

Källa: Arbetsmarknadsutbildning. Årsberättelse 1994/95. UBra 1995z3.

Kvinnorna står för tre fjärdedelar av antalet utbildningsvikariat, vilket förklaras av att yrkesområdena vård och service dominerar som vikariatsinriktning. Andelen kvinnor har legat på denna nivå de senaste åren. Ålderssammansättrringen har också varit relativt konstant. Budgetåret 1994/95 uppgick andelen som var yngre än 35 år till 67 procent. Medelåldern för hela gruppen som påbörjade utbildningsvikariat 1994/95 var 31 år.

Deltagarnas formella utbildningsbakgrund uppvisar samma tendens som arbetsmarknadsutbildningen dvs. att allt fler har bättre utbildning. Budgetåret 1989/90 hade 75 procent av deltagarna en utbildning kortare än eller lika med tvåårigt gymnasium. 1994/95 uppgår denna andel till två tredjedelar. Den utbildning som dominerar är framförallt vårdlinje och social servicelinje.

AMS uppföljningar av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen

AMS följer sedan år 1979 upp den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbild- ningen genom årligen återkommande undersökningar. Undersökningarna riktar sig till personer som lämnat yrkesinriktad arbetsmarknads-

1 r

utbildning under andra kvartalet respektive år. 6 000 personer följs upp sex månader efter avslutad utbildning.

Målet med den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen är att kursdeltagarna skall få ett arbete inom utbildningsyrket efter fullföljd utbildning. Målet mäts genom tre faktorer, fullföljandegrad, andel i arbete samt träffsäkerhet i utbildningen.

Under 1993 var fullföljandegraden 91 procent — den högsta nivå som någonsin uppmätts. Under 1994 och 1995 fullföljde 89 procent utbildningen. Andelen avbrott till arbete var 1993 tre procent, 1994 och 1995 sex procent.

Om utbildningen fullföljts eller avbrutits avspeglas detta i sysselsättningssituationen. Generellt sett har färre arbete efter avbruten utbildning. Om utbildningen avbrutits på grund av arbete kan detta, menar AMS, egentligen betraktas som positivt — utbildningsmålet har uppfyllts i förtid. Denna grupp med "positivt avbro " har, visar undersökningarna, en högre andel i arbete, även högre än fullföljama, och i allmänhet ett bättre fäste på arbetsmarknaden i övrigt. Samma undersökningar visar däremot att om avbrotten sker av andra orsaker än arbete är resultaten betydligt sämre än för fullföljama.

Andelen i arbete efter fullföljd arbetsmarknadsutbildning var 1993 nere i 25 procent. Enligt AMS får de resultat som uppnås inom yrkesområdet tillverkning stort inflytande på totala resultatet eftersom tillverkningsområdet har en såpass stor andel (21 procent) av den yrkesinriktade arbetsmarknadsutbildningen. Andelen i arbete efter fullföljd utbildning inom tillverkningsområdet var 1993 knappt 20 procent. Tillverkningsområdet drar således ner resultatet för gruppen som helhet. Tillverkningsområdet har också med undantag av 1983 och 1984 legat avsevärt under den yrkesinriktade utbildningen som helhet. Det innebär således att tillverkningsområdet som har den största andelen utbildning bland olika yrkesområden och de dyraste utbildningarna genomgående har den sämsta måluppfyllelsen. Under 1994 och 1995 har emellertid andelen i arbete efter fullföljd arbetsmarknadsutbildning stigit till 38 respektive 37 procent och inom tillverkningsområdet till 43 respektive 46 procent. Nu är det således tillverkningsområdet som drar upp placeringsresultatet.

Andelen i arbete efter fullföljd utbildning inom ADB/administration uppgick 1995 endast till 28 procent. ADB-utbildningama utgör en allt större andel (nära 30 procent och en större andel än utbildning inom tillverkningsområdet) av arbetsmarknadsutbildningen och drar därför ner placeringsresultatet. Om ADB—utbildningama skulle exkluderas från populationen skulle det totala resultatet 1995 i stället ha uppgått till 44 procent.

Träffsäkerheten (arbete inom eller nära utbildningsyrket) var 70 procent under 1994 och 72 procent under 1995. Det innebär att av andelen som erhållit arbete efter fullföljd utbildning hade tre fjärdedelar av dessa fått arbete inom eller nära det område utbildningen avsåg. Kursdeltagarna får också svara på vad de anser om utbildningen i sin helhet dvs. utbildningsmaterial, uppläggning, pedagogik etc. Trots de minskade möjligheterna till arbete efter utbildningen under de senaste åren har kursdeltagarna en övervägande positiv erfarenhet av arbets- marknadsutbildningen. 1993 ansåg 62 procent sig vara mer än nöjda med utbildningen, 28 procent ansåg sig vara nöjda och bara 10 procent ansåg sig vara missnöjda med utbildningen. 1995 var 80 procent mer än nöjda, 13 procent nöjda och 7 procent missnöjda med utbildningen.

6.7 Politik för kompetensutveckling i arbetslivet

Sveriges framtida välstånd — ekonomiskt, politiskt, socialt och kulturellt är beroende av våra investeringar i utbildning och kompetensutveck- ling. Kompetens är den konkurrensfaktor som är svårast att kopiera. Redan i dag är kompetens det starkaste konkurrensmedlet inom flera branscher och inom en snar framtid torde den ekonomiska tillväxten vara beroende av att de anställda inom både näringslivet och den offentliga sektorn besitter en internationellt konkurrenskraftig kompetens. Den samlade politiken för utbildning och kompetensutveckling måste därför syfta till att ge alla medborgare möjlighet att stärka sin grundutbildning och delta i återkommande kompetensutveckling. Utbildning är inte endast ett nödvändigt villkor för ekonomisk tillväxt utan motverkar även social utslagning och arbetslöshet.

I detta avsnitt presenteras förslag till politik för kompetensutveckling i arbetslivet. Det handlar om de krav på den reguljära utbildningen som måste ställas utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv, Det handlar också om den kompetensutveckling som måste ske på arbetsplatserna för att den nödvändiga konkurrensförstärkningen och produktivitetstillväxten skall kunna genomföras. Slutligen måste arbetsmarknadsutbildningen anpassas till de nya krav som råder och förväntas komma att råda på arbetsmarknaden.

6.7 .] Krav på den reguljära utbildningen

Utbildningspolitikens uppgift är främst att tillgodose långsiktiga utbildningsbehov från såväl ungdomar som vuxna. Ett av de viktigaste målen är att ge individen möjlighet till personlig utveckling och möjlighet att påverka sin livssituation. Det finns ett klart samband mellan detta mål och förberedelserna för ett yrkesliv. Ju sämre det ordinarie utbildningsväsendet är anpassat till arbetsmarknadens behov och i ju mindre grad ungdomarnas yrkesval är målmedvetna och realistiska, desto större krav kommer att ställas på kompletterande arbetsmarknads- och utbildningspolitiska insatser.

Sett utifrån arbetslivets perspektiv måste två krav ställas på den reguljära utbildningen. För det första att svara för det långsiktiga behovet av allmänteoretiska kunskaper, alltifrån ungdomsskolan till forskarutbildningen. Ökad tillväxt och sysselsättning förutsätter en snabb höjning av kunskaps- och kompetensnivån. Det reguljära utbildningssystemet spelar härvidlag en central roll. Det handlar dock inte endast om kunskaper i svenska, matematik, naturvetenskap, främmande språk, kultur etc., utan även om att utveckla förmågan till problemlösning, kommunikation och samarbete.

För det andra krävs av den reguljära utbildningen att den förser eleverna med sådana kunskaper som senare utgör en kvalificerad grund för elevernas vidareutveckling av den yrkesmässiga kompetensen. De kunskaper ungdomsskolan och universitet/högskolor ger får allt kortare omloppstid. En av den reguljära utbildningens viktigaste uppgifter är därför att skapa förutsättningar för och stimulera till ett livslångt kunskapsinhämtande. Kommittén ställer sig positiv till att kvalificerade eftergymnasiala yrkesutbildningar inrättas.

Den framtida arbetsmarknadens krav på kunskap och kompetens kommer att se annorlunda ut än dagens. Mycket talar för att den privata sektorns andel av den totala sysselsättningen kommer att öka. Utbild- ningssystemet måste anpassas till detta för att undvika framtida kompetensbrist inom vissa yrkesområden och arbetslöshet inom andra. En sådan anpassning kan ske dels genom en kvalificerad information till grundskole- och gymnasieelever om olika utbildningar och arbetsmarknadsutsikter samt till universitets- och högskolestudenter om arbetsmarknadsutsikterna för olika utbildningar, dels genom en medveten styrning av samhällets resurser till de utbildningar man anser skall prioriteras utifrån efterfrågan på arbetsmarknaden.

Lärlingssystem i gymnasieskolan

Från och med hösten 1992 är all gymnasieutbildning treårig. Det nya reformerade systemet bygger på sexton nationella program riktade mot olika ämnen. Det första året är gemensamt för alla elever på respektive program, därefter kan eleven välja mellan nationella eller lokala inriktningar. Den yrkesinriktade utbildningen mgår i samma system som den allmänna studieförberedande utbildningen och arbetsgivarnas inflytande över dess utformning har hittills endast varit indirekt. I det nya systemet ingår bestämmelser om att minst 15 procent av yrkes- utbildningen skall vara arbetsplatsförlagd, så kallad arbetsplatsförlagd utbildning (APU).

Utbildning förlagd till arbetsplatser har lång tradition inom yrkesutbildningen. En allt större del av yrkesutbildningen har emellertid kommit att genomföras inom skolans ram, vilket blev särskilt tydligt i samband med att den integrerade gymnasieskolan etablerades 1971. Även inom denna förekom dock att viss utbildning var förlagd till arbetsplatser, exempelvis inom bygg-, vård— och handelssektorema. Dagens APU föregicks av en treårig försöksverksamhet 1988/89— 1990/91 och 1992 infördes APU i samband med att gymnasieskolan reformerades.

Tanken med dagens APU är att all yrkesutbildning skall innehålla viss växelverkan mellan skola och arbetsliv och att kursplanestyrd inlärning skall ske på arbetsplatserna. APU är obligatoriskt i alla gymnasieskolans program med undantag för naturvetenskap, samhällsvetenskap och det estetiska programmet.

Svenska Kommunförbundet har genomfört en undersökning av den arbetsplatsförlagda utbildningen i gymnasieskolan.l4 Av den framgår bl.a. att två tredjedelar av de yrkesinriktade utbildningsprogrammen enligt den nya läroplanen med APU startade läsåret 1993/94 och 18 procent 1992/93. Utbildningsprograrnmen med APU är således en mycket ny företeelse som ännu inte kunnat irnplementerats fullt ut i skolsystemet. Icke desto mindre ger Kommunförbundets undersökning en del intressanta indikationer om förtjänster och problem med APU. Bland annat kan noteras, att 90 procent av skoloma tycker att APU är värdefull eller mycket värdefull som hjälpmedel för att nå utbildnings- målet för programmet. Drygt 60 procent av skolledarna uppger att de tror att elevema har eller kommer att få APU tillgodosedd fullt ut och drygt 70 procent anser sig ha ett gott samarbete med regionens arbetsliv.

De största hindren för APU i arbetslivet upplevs vara konjunkturläget (dvs. företagens låga efterfrågan på arbetskraft under dessa år) samt att

Svenska Kommunförbundet: Undersökning av den arbetsplatsförlagda utbildningen i gymnasieskolan. November 1995.

APU av arbetsgivarna anses störa produktionen. Frågan om ersättning till arbetsgivarna förefaller enligt denna undersökning inte vara ett avgörande hinder för APU.

Någon djupare analys av de hittillsvarande erfarenheterna från APU presenteras inte av Kommunförbundet. I rapporten dras emellertid slutsatsen att för att APU skall lyckas väl krävs att en mängd faktorer samverkar på ett positivt sätt. Det räcker inte med att skolan anstränger sig. Arbetsgivarna i regionen måste också i högre grad ta sitt ansvar. APU-verksamheten måste också kunna fungera mer oberoende av kon- junkturläget om alla ungdomar över tiden skall få lika tillgång till APU.

Kommunerna är i dag ålagda av statsmakterna att anordna APU av tillräcklig omfattning och kvalitet. Något motsvarande åliggande för arbetsgivarna att tillhandahålla platser finns inte. I utredningen ifråga- sätts rimligheten i att ansvaret för en samverkansfråga som APU uteslutande ligger hos en part som inte förfogar över helheten. Enligt utredningens uppfattning bör ansvaret delas mellan de två parterna eller också måste en mer flexibel reglering tillämpas så att regionala och branschvisa skillnader i förutsättningar för APU kan tas hänsyn till. Vad som Kommunförbundets utredning inte kunna utvärdera är hur väl ungdomarna som genomgått APU har etablerat sig på arbetsmarknaden eftersom APU varit igång alltför kort tid.

Flera stora företag har egna industriskolor. Tre olika former kan

urskiljas:

1 Företaget bedriver utbildning helt i egen regi utan statsbidrag. Avsikten är att i första hand tillgodose det egna kravet på kompetent personal. Några allmänt giltiga betyg utfärdas inte. 2 Yrkesutbildningen är helt eller delvis utlagd på entreprenad hos företag. Elevernas rättigheter och skyldigheter är desamma som om undervisningen bedrivits i kommunal regi. Kommunen ansvarar för att undervisningen bedrivs enligt läroplan och utfärdar betyg. 3 Friskolor där undervisningen är helt förlagd till företag och helt anpassad till företagets behov. Skolan har rätt att kombinera kurser och anpassa utbildningen efter företagets behov och utfärda egna betyg. Eleven som går i en godkänd friskola har rätt att få studiestöd och godkänd friskola har rätt till bidrag.

Dessutom finns olika branschskolor som fungerar som branschens fortbildningsinstitut.

Från och med läsåret 1992/93 finns även en form av lärlings- utbildning inom gymnasieskolan som ett komplement till de nationella programmen med APU. Den nya lärlingsutbildningen, som har formen

av ett individuellt program, skall motsvara tre årskurser. Teoriundervis- ningen i skolan skall kunna kombineras med en yrkesutbildning som sker i företagsregi. Huvudmannaskapet för utbildningen delas mellan kommunen och företaget. Det dubbla huvudmannaskapet innebär att lärlingen under den tid han/hon genomför yrkesutbildning i företaget är anställd och uppbär lön. Under tiden han/hon läser kärnämnen har eleven rätt till studiebidrag. Denna variant av lärlingsutbildning har hittills prövats i mycket liten utsträckning.

Lärlingssystem finns i flera länder. I Norge infördes ett lärlings- system 1994. Enligt det informationsmaterial som Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har givit ut förelåg ett antal problem som utbildningsreforrnen syftade till att lösa eller åtminstone begränsa. Bland dessa problem var att statusen på yrkesutbildning minskade relativt studieförberedande gymnasieutbildningar, att en stor andel ungdomar lämnade skolan utan arbetskvalifikationer eller ytterligare utbildnings- altemativ — de var helt enkelt utbildade för arbetslöshet, att i det rådande systemet med yrkesutbildning alltför få praktikplatser var tillgängliga och kopplingarna mellan yrkesutbildningen i skolan och arbetslivet var alltför svaga.

Det norska lärlingssystemet är uppbyggt som en fyraårig utbildning enligt grundmodellen. De första två åren ägnas åt vanlig skolutbildning. Det första året väljer eleverna bland 13 olika kurser och under det andra året bland 90 kurser. Kämämnena norska, engelska, matematik, naturvetenskap och samhällsvetenskap är obligatoriska. Under det tredje och fjärde året kombineras yrkesutbildning på arbetsplatsen med faktiskt produktionsarbete. Eleverna kan totalt välja mellan 200 inriktningar. För dem som vill komplettera sina teoretiska kunskaper för att få behörighet till att bedriva eftergymnasiala studier finns olika påbyggnadskurser. De elever som under det tredje skolåret inte får någon lårlingsplats går i stället det året i skolan.

För att en arbetsplats skall bli godkänd som lärlingsarbetsplats av kommunens yrkesutbildningsnämnd krävs i Norge att sådan utbildning kan ges som uppfyller läroplanens krav samt att det på arbetsplatsen finns yrkesutbildade personer som kan förestå utbildningen. År 1994 erhöll arbetsgivaren 54 000 kronor per lärling för att täcka utbildnings- kostnadema. Därtill kan arbetsgivaren erhålla 7 500 kronor per år och lärling i kvalitetstillägg om lärlingen tar sin examen inom utsatt tid.

Under upplämingstiden på arbetsplatsen skall lärlingen inte ha någon lön. Däremot under den tid som lärlingen deltar i produktionsarbete erhåller lärlingen lön som är fastställd enligt avtal mellan parterna.

Omfattningen på lärlingsutbildningen i Norge är omkring 17 000 platser per år. Eftersom de flesta lärlingsutbildningar omfattar två års arbetsplatsförlagd utbildning krävs ca 35 000 platser vid varje tidpunkt.

För att kunna planlägga lärlingsutbildningens omfattning måste kommunen få information om hur många lärlingsplatser som arbetsgivarna kan ställa till förfogande. Därefter ingår kommunen avtal med arbetsgivarna.

Det finns naturligtvis både för- och nackdelar med lärlingssystem. Ett problem är att det särskilt i tider av lågkonjunktur kan vara svårt att skaffa fram tillräckligt antal lärlingsplatser. Denna invändning är i högsta grad relevant, men den drabbar alla former av arbetsplatsförlagd utbildning. Som tidigare refererades från Kommunförbundets under- sökning föreligger motsvarande problem även vid den svenska APU. En metod att begränsa problemets omfattning kan vara att skapa ett fungerande kontaktnät mellan kommun och arbetsgivare samt att ge en rimlig ersättning till arbetsgivaren för dennes utbildningskosmader. Visar sig detta otillräckligt kan Kommunförbundets förslag om ett delat ansvar för kommunerna och arbetsgivarna bli nödvändigt.

En annan nackdel är risken för kunskaps- och yrkesmässiga inlåsningseffekter. En uppgift för skolan är att öka individernas föränd- ringsförmåga. Den gymnasiala yrkesutbildningen kan därför inte vara en färdig utbildning eftersom en sådan blir alltför snäv. Det är därför viktigt att en lärlingsutbildning innefattar en såpass omfattande teoretisk bas i kärnämnena att eleverna kan fortsätta att studera efter avslutad lärlingsutbildning, eventuellt efter vissa kompletteringar.

En tredje invändning som kan resas är att eftersom en ökad andel av gymnasistema borde fortsätta med högskolestudier, särskilt med inriktning mot naturvetenskapliga och tekniska ämnen, finns det risk för att införandet av lärlingsutbildning skulle minska rekryteringsunderlaget till högskolestudier. Det skulle dessutom kunna betyda att den sociala snedrekryteringen till högre utbildning förvärras. Det är svårt att bedöma relevansen av denna invändning eftersom det inte finns något empiriskt underlag som belyser detta. Det är naturligtvis möjligt att det uppstår en besvärande konkurrenssituation mellan lärlingsutbildning å ena sidan och högskolestudier å den andra, till högskolestudiemas nackdel. Emellertid, det faktum att det kommer att behövas betydligt fler högskol- eutbildade i fi'amtiden, enligt bl.a. de scenarioberäkningar som tidigare redovisats, innebär inte att alla, eller ens de flesta, gymnasister skall fortsätta med högskolestudier. Det är i stället så att de gymnasister som väljer att börja arbeta efter gymnasiet borde utrustas med en god och relevant yrkesutbildning och praktik för att öka deras möjligheter till att få ett arbete. Samtidigt måste utbildningen vara så beskaffad att de lärlingsutbildade efter viss teoretisk komplettering skall kunna fortsätta med högskolestudier.

Bland de fördelar med lärlingssystem som brukar nämnas är att risken för arbetslöshet för dem som träder in på arbetsmarknaden efter

gymnasiet minskar. I och med att lärlingama utbildar sig och arbetar hos en arbetsgivare under lärlingstiden exponerar de sina kunskaper och personliga egenskaper. Erfarenheterna och olika undersökningar pekar mot att en sådan exponering och ”provtjänstgöring” ökar möjligheterna för lärlingen att efter utbildningen få arbete hos arbetsgivaren.

Arbetsplatsförlagd lärlingsutbildning medför också att lärlingama får tillgång till modernare maskiner och annan utrustning än vad skolorna normalt har råd att köpa.

Kombinationen av teoretisk och praktisk utbildning gör det lättare för många ungdomar att lära sig och att förstå meningen med olika kunskaper. Därför är det viktigt att lärlingsutbildningen innehåller såväl teoretiska som praktiska moment av god kvalitet där eleverna konkret kan se och förstå vad den teoretiska utbildningen betyder i produktionen av varor och tjänster. Praktikutbildningen sker med andra ord i former som i hög grad överensstämmer med förhållandena i arbetslivet. Detta är inte minst viktigt med tanke på den snabba tekniska utvecklingen och betydelsen av att kunna arbeta i flexibla arbets- organisationer.

För många arbetsgivare kommer lärlingsutbildning att medföra en billig och säker metod att rekrytera nya medarbetare.

För utbildningssystemet kommer kravet på ett närmare samarbete med arbetslivet som lärlingssystemet medför att vara utvecklande såväl vad gäller kursernas innehåll som undervisningsmetodema.

Sammanfattningsvis är det Kommitténs uppfattning att det nuvarande svenska lärlingssystemet bör utvecklas och sättas in i perspektivet av livslångt lärande. En fyraårig lärlingsutbildning som exempelvis består av 2—2,5 års teoretisk utbildning och 1,5—2 års arbetsplatsförlagd yrkes- och hantverksutbildning och praktiskt arbete ger eleverna en god start i yrkeslivet direkt efter gymnasiet om så önskas samtidigt som de inte är utestängda från fortsatta studier.

Lärdomar bör kunna dras från det norska systemet. Lärlingssystemet bör dock inte ersätta den nuvarande arbetsförlagda utbildningen (APU), utan i stället utgöra ett betydelsefullt komplement.

Det nya förhållningssättet i arbetslivet genom bl.a. utvecklingen av arbetsorganisationen med målstyrda grupper som kräver god samarbets- förmåga, förståelse för lagarbete, krav på omställningar och hur man själv kan förbättra verksamheten och påverka lönsamheten är svårt att lära in utanför arbetslivet. Lärlingsutbildningen måste därför ske i samarbete mellan gymnasieskolan, kommunerna och arbetsgivarna.

Kostnaderna för lärlingsutbildningen bör delas mellan staten/kommunen och arbetsgivarna. Ett exempel på en finansierings- modell är den norska som redovisats ovan. Lön till lärlingen utgår enligt

ett speciellt lärlingsavtal. Frågan om fördelningen av kostnaderna för lärlingsutbildningen bör utredas närmare.

Studie- och yrkesvägledningen vid gnmd- och gymnasieskolan

Skolans roll som den institution där den unga generationen startar sin kunskapsutveckling kommer med all sannolikhet att förstärkas. Ständiga förändringar i omvärlden leder till ett ökat behov av att väva in aktuellt stoff i undervisningen i alla ämnen med hjälp av det omgivande samhället. Ett nytt samhälle växer fram där kunskap och kompetens står i focus. I detta samhälle är det nödvändigt med öppna relationer mellan utbildningsväsendet och det omgivande samhället.

Samverkan skola-arbetsliv har en lång tradition i svensk skola. 1 och med den nya läroplanen för grundskolan, Lpo 94, får kommunerna själva bestämma hur arbetet med arbetslivskontaktema skall bedrivas. Läroplanen betonar dock att samverkan med arbetslivet är en viktig förutsättning för att utbildningen skall få en hög kvalitet. Men det har inte som i tidigare läroplaner avsatts tid för denna verksamhet. Varje enskild skola avgör i dag om och hur mycket tid som skall ägnas åt studie- och yrkesorienterande verksamhet.

Inträdet i yrkeslivet har successivt förskjutits uppåt i åldern. Detta förhållande minskar inte högstadieelevemas behov av kunskaper om och kontakt med arbetslivet. I takt med att de unga fjärmats från insyn i de produktionsprocesser som samhället vilar på ökar behovet av att skapa kontaktytor med arbetslivet. Valet av utbildningsväg i gymnasieskolan förutsätter kännedom inte bara om utbildningsaltemativen som sådana utan också om de yrkesområden de leder till.

Syoverksamheten i grundskolan bör förstärkas. Det bör finnas en naturlig koppling till arbetslivet i kursplanerna för olika ämnen, vilket saknas i Lpo 94. Frågan om arbetslivskontakter är så grundläggande för en god utbildning att det är nödvändigt med en statlig reglering av en miniminivå för verksamhetens omfattning.

Den kursutformade gynmasieskolan, som innebär att elevernas valmöjligheter har ökat, ställer stora krav på elevernas förmåga att välja rätt. Det eftergymnasiala utbildningsväsendet blir allt svårare att överblicka vilket skapar ökat behov av kvalificerad studie- och yrkesvägledning. Genom kvalificerad studie- och yrkesvägledning är det också möjligt att minska den sociala snedrekryteringen till högre utbildning samt att öka ungdomarnas möjligheter att välja otraditionella yrken.

För studie- och yrkesvägledaren gäller det att ge eleverna ett brett beslutsunderlag så att de utifrån sina intressen och förutsättningar kan göra väl underbyggda val av studier och framtida yrkesinriktning. Samtidigt måste vägledaren synliggöra dels arbetsmarknadens behov av och efterfrågan på kompetens, dels utvecklingen i arbetslivet på såväl kort som lång sikt. Eleven måste med hjälp av studie- och yrkesvägledaren kunna se konsekvenserna av sina val.

Samtliga gymnasieskolor måste utveckla både kvaliteten i och omfattningen av studie— och yrkesvägledningen. Det kan bl.a. ske genom ett ökat samarbete med arbetsförmedlingen och det lokala näringslivet. Det får inte bero på dålig information om en elev väljer fel utbildning och yrkesinriktning. Arbetslivspraktik är ett viktigt inslag i själva utbildningen och breddar elevernas beslutsunderlag inför framtida val av yrke och utbildning. Det är därför önskvärt att införa praktik på alla program i gymnasieskolan.

De stora gymnasieskolorna bör utveckla särskilda servicecentra, utrustade med syo-bibliotek, datorer m.m. för att förbättra elevernas kontakter med arbetslivet och universiteten/högskoloma. Centralema skall ha tillgång till datorer och databaser med information om yrken, utbildningar, praktik m.m., både i Sverige och utomlands. Tillgång till Internet ger möjlighet att etablera kontakter med högskolor och universitet världen över. Via Internet får man också information om olika typer av skolor och utbildningar i andra länder, behörighet, antagning m.m. samt om arbetsmarknadens villkor utanför Sverige med information om bl. a. yrken, löner och sociala villkor. Genom utvecklade lokala nätverk skall man kunna ha kontakt med andra utbildnings- anordnare i kommunen och med universitet och högskolor. Skolornas kontakter med fadderföretag för praktik och mentorskap skall vara tillgängliga för eleverna genom skolornas egna databaser.

Eleverna skall själva i stor utsträckning kunna skaffa sig den information de behöver. På så sätt frigörs mer tid för studie- och yrkesvägledaren att genom personlig vägledning hjälpa eleverna att sortera sina intryck och göra sina val. Lärarna får genom centralema stöd och hjälp i sitt arbete att bygga upp och utveckla kontakter med arbetslivet och andra utbildningsanordnare.

Utökade yrkeslivskontakter vid universitet/högskolor

Utbyggnaden av den högre utbildningen medför att antalet akademiker ökar i snabb takt. En högskoleutbildning utgör inte längre samma garanti för arbete efter examen som tidigare. Den öppna arbetslösheten bland dem som är yngre än 30 år och med minst tre års eftergymnasial

utbildning är för närvarande såpass hög som drygt 10 procent. Det är av stor betydelse att hela det svenska samhället, inte minst näringslivet, stimuleras till att ta till vara den viktiga kunskapsresurs som de unga högskoleutbildade utgör. De framtidsanalyser som bl.a. NUTEK utfört, och som presenterats i kapitel 1 och tidigare i detta kapitel, understryker behovet av dels en betydande ökning av antalet högskoleutbildade, dels en bättre anpassning av studenternas utbildningsval till den framtida efterfrågan.

För att underlätta de högskoleutbildades inträde på arbetsmarknaden måste kontaktytorna bli fler mellan högre utbildning/forskning och arbetsmarknaden. Ett ömsesidigt informations- och erfarenhetsutbyte mellan studenter och arbetsgivare skulle göra studenterna bättre rustade inför steget ut på arbetsmarknaden och stärka deras förutsättningar att erhålla ett adekvat arbete efter examen. Studenterna skall kunna möta arbetsgivare och de skall också kunna & hjälp i yrkesfrågor. Ar- betsgivarna skall kunna få en tidig kontakt med studenter såväl för fast anställning, tillfälligt arbete som utförande av examensarbeten. Inte minst det sistnämnda är ofta en viktig inkörsport för studenterna till en anställning.

Sådana s.k. Career Services, eller på svenska Arbetslivscenter, finns sedan länge vid universiteten i t.ex. USA, Storbritannien och, sedan två år tillbaka, i Finland. De svenska universiteten och högskolorna bör på ett motsvarande sätt ta ett ökat ansvar för att bistå studenterna i kontaktema med yrkeslivet och underlätta för arbetsgivama att få information om högskoleutbildningamas innehåll och kunna knyta kontakter med studenter. Vid flera av de mindre högskolorna har ett gott samarbete utvecklats mellan högskolan och det regionala näringslivet och planer finns redan att etablera Arbetslivscenter vid några av universiteten och högskolorna.

Lönebildningen och studiemedelssystemet

En högskoleutbildning, särskilt en längre, ger normalt högre sannolikhet för ett arbete efter avslutade studier än enbart en gymnasieutbildning. Dessutom upplever många ungdomar att yrken som kräver eftergymnasial utbildning är mer intressanta och utvecklande. Detta är två viktiga faktorer som påverkar unga människors beslut om eventuella högskolestudier. Under de senaste åren har dessutom tillkommit den extremt höga ungdomsarbetslösheten, vilket medfört att många ungdomar väljer att studera i stället för att bli arbetslösa.

Som tidigare framgått av detta kapitel kommer med största sannolikhet efterfrågan på högskoleutbildad arbetskraft att öka. Det

finns betydande risker för att en omfattande brist uppstår efter sekelskiftet på personer med högskoleutbildning med åtföljande ökad risk för lägre ekonomisk tillväxt och ökad arbetslöshet. Detta trots de ovan nämnda faktorerna som talar för högskolestudier. Skall risken för en brist på högskoleutbildade kunna minskas, krävs bl.a. att incitamenten för högre studier förbättras. Det kan ske genom en lönebildning och ett studiemedelssystem som uppmuntrar till investeringar i högskolestudier. Båda dessa åtgärder skulle stimulera till eftergymnasiala studier särskilt bland ungdomar från hem med svag studietradition. !

6.7.2 Kompetensutveckling på arbetsplatserna

Samhället har ett stort intresse av att stödja en kontinuerlig kompetens- höjning och -utveckling av de anställda eftersom en stigande kompetens- i nivå är en nödvändig förutsättning för ekonomisk tillväxt och ökad i! välfärd.” Satsningar på kompetensutveckling och kompetenshöjning underlättar strukturomvandling och minskar framtida sociala kostnader för samhället. För arbetsgivaren är kompetensutveckling viktigt för att kunna öka produktiviteten och konkurrenskraften, att kunna behålla attraktiv arbetskraft samt för att kunna öka flexibiliteten och förnyelsen i produktionen och arbetsorganisationen. För den anställde slutligen är kompetensutveckling viktigt för att bättre kunna klara nuvarande och nya arbetsuppgifter, för en positiv löneutveckling, att kunna ta större ansvar samt att stärka sin ställning på arbetsmarknaden och utvecklas ,, som individ. få Yrkesmässig kompetensutveckling för de anställda ligger dock främst ' i arbetsgivarnas intresse. Man kan dock aldrig bortse från att individen alltid har ett ansvar för sin egen utveckling. Kompetensutveckling i arbetslivet, eller personalutbildning, är därför ett gemensamt intresse för samhället, arbetsgivarna och de anställda. Personalutbildningens huvudsakliga syfte är att förbättra de anställdas förmåga att utföra nuvarande och kommande arbetsuppgifter. Personalutbildning kompletterar den vuxenutbildning som bedrivs i samhällets regi eller i övrigt med samhällsstöd. Bland annat förekommer en betydande utbildning på folkhögskolorna, i Komvux samt i form av distansutbildning. Icke minst det senare torde kunna öka väsentligt i framtiden med hjälp av infomationstelmologin.

'5 Med kompetenshöjning avses den utbildning som ges för att höja kompetensen generellt hos stora grupper på och utanför arbetsmarknaden. Med kompetensutveckling menas sådan utbildning som bygger på tidigare kompetens hos individen men som behöver utvecklas ytterligare för att svara mot arbetslivets krav.

SCB gör sedan ett antal år tillbaka undersökningar av personalutbildningens omfattning genom tilläggsfrågor i AKU. 1994 års undersökning"5 visade bl.a. att personalutbildningen ökade med 65 procent mellan 1993 och 1994. Dock erhöll varje sysselsatt i genomsnitt endast drygt en timmes utbildning per vecka 1994 vilket motsvarar 2,8 procent av arbetstiden. SCB:s utredning visar även att ca två tredjedelar av de anställda inte hade deltagit alls eller mindre än en dag i personalutbildning under den undersökta perioden. Det var främst de yngsta och de äldsta som inte hade genomgått någon personalutbildning. Drygt var femte, eller 22 procent, av de anställda hade genomgått personalutbildning på mellan en och fem dagar. Ytterligare tio procent hade utbildats sex dagar eller mer under första halvåret 1994. Variationerna mellan olika branscher och företag är dock mycket stora.

Det är dock viktigt att poängtera, att ovan redovisade uppgifter avser schemalagd och redovisad utbildning. Den största delen av den anställdes kompetensutveckling sker dagligen på arbetsplatsen i form av ”on the job training”. Ju mer kunskapsintensiv produktionen är desto mer betydelsefullt är det att yrkeskunnandet kontinuerligt utvecklas.

Fördelas personalutbildningen efter de anställdas tidigare utbildning framkommer att antalet schemalagda utbildningsdagar ökar med de anställdas utbildningsnivå. Cirka 5 procent av dem med grundskoleut- bildning hade deltagit i schemalagd personalutbildning på minst 6 dagar. Motsvarande andel för de gymnasieutbildade respektive högskoleut- bildade var 9 respektive 15 procent. En av de främsta orsakerna till dessa skillnader är att personer med olika utbildningsnivåer utför olika arbetsuppgifter. För exempelvis en civilingenjör med uppgift att utveckla nya produkter eller produktionsmetoder krävs ständig kompetensutveckling och ofta tillgång till de senaste vetenskapliga rönen för att på ett tillfredsställande sätt utföra arbetsuppgiftema. För utförandet av arbetsuppgifter av repetitiv karaktär krävs inte motsvarande omfattning på kompetensutveckling.

Med de krav på kraftigt ökad kompetensnivå som det framtida arbetslivet kommer att ställa är det nödvändigt att personalutbildningen ökar. EU:s mål 4 för socialfonden syftar till att främja kompetensutveck— ling av anställda i främst mindre och medelstora företag i samband med strukturomvandling, förändring och utveckling av produktionssystem. Åtgärder inom mål 4 skall verka förebyggande, dvs. de skall inte lösa problem som redan uppstått.

Det övergripande målet för programmet är att åstadkomma en ökad förändringsbenägenhet och kompetensutveckling hos anställda. En huvudlinje är att de anställdas kompetensutveckling är en nödvändig

'6 SCB: U 39 SM 9501.

förutsättning för de berörda företagens överlevnad och konkurrenskraft. Programmets strategi är att koppla ihop åtgärder för att stimulera kom- petensutveckling, arbetsorganisatorisk utveckling och företags- utveckling.

Programmet kommer i första hand att inriktas mot anställda i företag med högst 50 anställda, men företag med upp till 250 anställda skall också kunna komma ifråga. En betydande del av programmets insatser bör gå till anställda som annars löper risk att få sin ställning i företaget eller på arbetsmarknaden försvagad. Särskilt behov hos anställda med kort eller gammal basutbildning, vissa kontorsanställda, anställda med arbetshandikapp och invandrare bör särskilt beaktas.

Närmare två tredjedelar av de förvårvsarbetande kvinnorna i Sverige arbetar i den offentliga sektorn, särskilt inom kommuner och landsting. Sjukvård, bam- och äldreomsorg samt vissa tekniska verksamheter befinner sig i dag i en stark strukturomvandling. Vissa delar drivs i olika former av entreprenader men är offentligt finansierade. Andra har omstrukturerats inom det offentliga huvudmannaskapet. Andra exempel på strukturella förändringar är att mer eller mindre självständiga resultatenheter bildats med ansvar för verksamhet, ekonomi och personal. Eftersom en dominerande del av de förvårvsarbetande kvinnorna arbetar inom denna sektor bör övervägas olika alternativ att i programmet involvera sådana delar av den offentliga sektorns verksamhet som är utsatta för strukturomvandling.

Kompetensutveckling är viktigt för flexibiliteten såväl på som mellan arbetsplatserna. Enligt Tillväxtpropositionen har regeringen för avsikt att ta initiativ till överläggningar med arbetsmarknadens parter om kompetensutveckling. Det bör noteras, att det på arbetsmarknaden finns avtal mellan vissa arbetsgivare och fackliga organisationer om kompe- tensutveckling, bl.a. LO-förbunden Pappers, Grafikema och Metall. Även i flera avtal inom SACO- och TCO-områdena finns formuleringar om behovet av att stimulera kompetensutveckling, bl.a. genom lönebildningen.

Det är kommitténs uppfattning att, för att stimulera skapandet av en omfattande kompetensutveckling på arbetsplatserna, staten, arbets- givarna och arbetstagarna bör komma överens om att en viss andel av de anställdas arbetstid bör avsättas för kompetensutveckling. Ett riktmärke kan vara omkring 10 procent av den totala arbetstiden. Här torde emellertid stora variationer förekomma mellan olika yrken, branscher och arbetsplatser. I första hand bör frågan om kompetensut- veckling på arbetsplatserna lösas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Kosmadema bör delas mellan staten, arbetsgivarna och arbets- tagarna. Kommittén tar dock inte ställning till hur denna kostnadsfördelning bör se ut.

För att undvika arbetslöshetsperioder och effektivisera fönnedlings- arbetet är det kommitténs uppfattning att kompetensutveckling för uppsagda skall kunna sättas in redan under uppsägningstiden. Syftet med denna utbildning är att öka möjligheterna för den uppsagda att erhålla ett nytt arbete eller att få fortsatt anställning hos nuvarande arbetsgivare. Utbildningstidens längd bör vara lika med uppsägnings- tiden. Under denna tid bör arbetsgivaren stå för lönekostnaden och en viss del av utbildningskostnaden. För att kompensera för produktions- bortfall under utbildningstiden skall arbetsgivaren kunna utnyttja utbildningsvikariat. I den mån kompetensutveckling för uppsagda skulle bli alltför ekonomiskt betungande för de mindre företagen bör särskilda regler övervägas som underlättar villkoren för dessa företag. En möjlighet kan vara att staten tar på sig en större del av de uppkomna utbildningskostnadema.

Om utbildningen varar längre än uppsägningstiden inträder den föreslagna omställningsförsäkringen för individen enligt gällande villkor. För dem som vill gå in i en reguljär utbildning utan arbets- marknadsprövning skall samma studiestödssystem tillämpas som för andra vuxenstuderande.

Inom ramen för Trygghetsrådet och Trygghetsstiftelsen finns i dag möjligheter till kompetensutveckling för dem som blivit uppsagda. Det är dock kommitténs uppfattning att denna möjlighet skall gälla alla anställda på arbetsmarknaden. Kommittén förutsätter att staten tar upp diskussioner med arbetsmarknadens parter för att skapa en överens- kommelse om utformningen av förslaget till kompetensutveckling vid uppsägning. Bland annat bör fördelningen av kostnaderna mellan de tre parterna avgöras. ] första hand bör denna form av kompetensutveckling regleras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter.

6.7.3 Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildningen skall vara individualiserad och anpassad till individens förutsättningar samt till efterfrågan på kompetens på arbetsmarknaden. Därmed främjas den ekonomiska tillväxten och en jämnare fördelning av välfärden. Utbildningen skall även vara ett aktivt instrument för att bredda mäns och kvinnors utbildnings- och yrkesval och bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden. Arbetsmarknads- utbildningen spelar även en roll för att utjämna kunskapsklyftor dels mellan äldre och yngre generationer, dels inom generationerna. Kunskaps- och kompetenskraven för framtidens yrken kommer att skilja sig från dagens krav. Arbetsmarlmadsutbildningen måste därför

vara inriktad mot att möta morgondagens efterfrågan på kompetens vilket ställer betydande krav på utbildningsanordnama.

Det är angeläget att inom arbetsmarknadsutbildningens ram göra det möjligt att studera inom det reguljära utbildningsväsendet. Det aktualiserar frågan om gränsdragning mellan arbetsmarknadsutbildning och den reguljära utbildningen. Denna fråga har belysts såväl i betänkandet från kommittén för översyn av arbetsmarknadsutbildning (1974) som i betänkandet från kommittén för arbetsmarknadsutbildning och företagsutbildning (1983).

Arbetsmarknadsutbildning är en på arbetsmarknadspolitiska grunder prioriterad vuxenutbildning som riktar sig till dem som är eller riskerar att bli arbetslösa. Till skillnad mot reguljär vuxenutbildning eller utbildning vid folkhögskolor är arbetsmarknadsutbildning ingen särskild utbildningsform, ingen ”skola”, utan en arbetsmarknadspolitiskt betingad åtgärd. Den arbetsmarknadspolitiska profilen markeras av att utbild- ningsvalet måste ske inom bestämda ramar, som syftar till en utbildning som skall leda till arbete eller vidare utbildningar i samma syfte. Arbets- marknadsmässiga hänsyn skall alltså väga tyngre än de rent utbildnings- mässiga och inriktningen på utbildningen skall alltid prövas av arbetsförmedlingen från utgångspunkten att utbildningen stärker den enskildes möjligheter att komma tillbaka i arbete.

All form av utbildning, oavsett anordnare, som underlättar för den arbetslöse individen att erhålla ett nytt jobb och som ingår i den indivi- duella handlingsplanen bör betraktas som arbetsmarknadsutbildning. Om individen sålunda saknar grundläggande kunskaper för att kunna tillgodogöra sig en yrkesinriktad utbildning så skall individen först genomgå nödvändig kompletterande utbildning. Krav måste ställas på deltagarna i arbetsmarknadsutbildning att de är motiverade för utbildning och att de kan tillgodogöra sig den.

Arbetsmarlmadsutbildningen bör kombineras med praktik och leda fram till ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det är viktigt att arbetsmarknadsutbildningen håller hög kvalitet och är anpassad till efterfrågan på arbetsmarknaden. Arbetsmarknadsutbildning i kombina- tion med praktik torde bli ett av de viktigaste instrumenten inom ramen för individuella handlingsplaner i syfte att slussa personerna från arbetslöshet till arbete.

Det är kommitténs uppfattning att den arbetslöses försörjning under utbildningstiden skall finansieras av omställningsförsäkringen. Det betyder att några särskilda utbildningsbidrag inte utgår för arbetsmark- nadsutbildning. Omställningsförsäkringen kan förväntas bli förmånligare än andra studiestödsfinansieringar i det reguljära utbildningsväsendet vilket kan anses vara orättvist. De som studerar inom den reguljära utbildningen bör, enligt detta synsätt, ha samma ekonomiska

förutsättningar oavsett om de är arbetslösa eller ej. För de arbetslösa är emellertid arbetsmarlmadsutbildning ett alternativ till andra arbetsmark- nadspolitiska åtgärder. Blir det mer ekonomiskt lönsamt att uppbära omstälhringsförsäkring än att gå i en utbildning med en lägre ersättning blir utbildningsaltemativet mindre lockande för den arbetslöse. Studie- finansieringssystemet för vuxenstudier kan i själva verket inte vara neutralt i förhållande till individens situation på arbetsmarknaden. Som ett led i en aktiv arbetsmarknadspolitik är det samhällsekonomiskt rationellt att låta den arbetslöse behålla omställningsförsäkringen och studera i det reguljära utbildningsväsendet om en sådan utbildning efter en prövning visar sig vara den lämpligaste arbetsmarknadspolitiska åtgärden.

Enligt AMS uppföljningsundersölmingar är det nästan uteslutande de utsatta grupperna invandrare och arbetshandikappade - som har beretts plats inom den reguljära utbildningen. Studiefinansieringens avgörande roll för att kunna rekrytera dessa grupper visades under den period då utbildningsbidraget reducerades och en lånedel infördes. Av AMS statistik framgår att antalet deltagare i reguljärutbildningen föll från 25 150 personer budgetåret 1992/93 till 11 250 personer budgetåret 1994/95 samtidigt som den reguljära utbildningens andel av den totala arbetsmarknadsutbildningen minskade från 14 till 6 procent. Deltagaran- talet föll i synnerhet bland de arbetshandikappade — från 7 000 till 2 700 personer.

De svårigheter som den kommunala vuxenutbildningen har haft för att rekrytera deltagare till de utbildningsplatser som ställts till de arbetslösas förfogande under senare år beror, enligt en nyligen avslutad utvärdering från Göteborgs universitet, på att studiestödet (SVUXA) ger en betydligt lägre ersättning än arbetslöshetsersättningen. Under budget- året 1993/94 utnyttjades endast 70 procent av tillgängliga Komvux- platser. Dessa erfarenheter visar att möjligheterna att rekrytera vuxna till utbildningar hänger nära samman med de ekonomiska villkor som gäller.

Det finns emellertid en risk med att låta arbetslösa som nyligen lämnat en oavslutad gymnasieutbildning erhålla omställningsförsäkring för att komplettera denna utbildning. Det kan leda till att ett antal personer väljer att i förtid hoppa av gymnasieutbildningen för att senare komplettera den såsom arbetsmarknadsutbildning. För att undvika dessa risker föreslår kommittén att det bör finnas en gräns för deltagande i arbetsmarknadsutbildning i form av reguljär utbildning som baseras på ålder och arbetslivserfarenhet.

Trots de stora satsningar som skett under senare år på att stärka arbetskraftens kunskaper och kompetens såväl inom arbetsmarknadsut- bildningen som inom det reguljära utbildningsväsendet, så finns stora grupper som är i behov av ett ”extra kunskapslyft” för att undvika en

långvarig arbetslöshet. En kraftig satsning på kompetenshöjning för den stora gruppen i åldrama 30 år eller äldre och som är långtidsarbetslösa eller riskerar en längre tids arbetslöshet skulle svara mot ett akut och angeläget behov. Bland dessa personer finns många som saknar grundläggande kunskaper på grundskole- och gymnasieskolenivå. Som ett led i individuella handlingsplaner med klara mål för den enskilde att komma tillbaka i arbete, bör de erbjudas en relevant utbildning under en bestämd period med bibehållen omställningsförsäkring. Utbildningen bör vara klart arbetsmarknadsinriktad och den enskildes utbildningsval bör prövas mot möjligheterna att komma tillbaka till arbete. Arbetsförmed- lingar och kommuner bör därför kunna avtala om det utbildningsutbud som i varje kommun och region kan göras tillgängligt för att motsvara behoven hos de arbetslösa.

7. Samordnad rehabilitering

Detta kapitel har utarbetats i samråd med Sjuk- och arbetsskadekom- mittén som delar den grundsyn som här återges. Sjuk- och arbetsskade- kommittén kommer i sitt fortsatta arbete vidareutveckla och ytterligare konkretisera innehållet i avsnittet främst då vad avser finansiella och lagtekniska frågor. Sjuk- och arbetsskadekommittén kommer därefter att redovisa ett förslag i sitt slutbetänkande sommaren 1996.

Kommitténs ställningstagande i sammandrag:

. försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande insatser en ersättning motsvarande utbildningsbidraget vid yrkesinriktad rehabilitering skall kunna lämnas till dem som omfattas av rehabiliteringsinsatsema, under perioder av aktiva åtgärder en försöksverksamhet genomförs i två län, där Ami-verksamheten, inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation, bildar en egen uppdragsorganisation

7.1. Stöd till utsatta grupper

En gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekommittén (S 1993107) och Arbetsmarknadspolitiska kommittén (A l994:Ol) är att undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering.

Enligt Sjuk- och arbetsskadekommitténs direktiv skall en utgångspunkt för detta arbete vara att förslagen utformas så att försäkringarna ger drivkraft för aktivt förebyggande och rehabiliterande insatser.

I direktiven till Arbetsmarknadspolitiska kommittén (dir. l995z33) sägs bl.a. följande:

"Kommitténs förslag bör stimulera en utveckling av samarbete och samverkan i nätverk snarare än striktare gränsdragningar mellan olika offentliga organ centralt, regionalt och lokalt. Av betydelse för framtiden

är också att utveckla samspelet i arbetsmarknadspolitiken med de insatser som görs av parterna på arbetsmarknaden."

l prop. 1995/96:25 En politik för arbete, trygghet och utveckling sägs bl.a. följande om arbetsmarknadspolitiken:

"Regeringen har tidigare föreslagit en ökad roll för kommunerna i arbetsmarknadspolitiken och det finns skäl att överväga ytterligare steg i den riktningen. Kommunerna spelar i dag en viktig roll inte bara för utvecklingen av sysselsättningen utan också för genomförandet av den samlade arbetsmarknadspolitiken. Kommunerna har dessutom det yttersta försörjningsansvaret för medborgarna. En samverkan mellan kommuner, försäkringskassa och arbetsförmedling skulle kunna leda till en effektivare arbetslöshetsbekämpning.

Samtidigt som en decentralisering kan medföra en ökad samordning och förbättrad effektivitet är en sådan utveckling inte invändningsfri. Möjlighet att erbjudas arbetsmarknadspolitiska åtgärder liksom kvalite- ten i dessa får inte vara avhängig av var man bor. Vid upprättande av de individuella handlingsplanema kan dock samverkan med kommunen men också med försäkringskassan och arbetslöshetskassan vara till stor fördel. För att pröva en ytterligare decentralisering av arbetsmarknads- politiken avser regeringen att medverka till att särskilda projekt kan genomföras i ett antal kommuner. Syftet med dessa försök skall vara att uppnå en bättre samordning mellan bland annat försäkringskassa och arbetsförmedling.

En ännu starkare lokal förankring av arbetsmarknadspolitiken skulle också bidra till en större träffsäkerhet och därmed en mindre risk för överutnyttjande av systemen. En förutsättning för ett effektivt bekämpande av fusk är att arbetsmarknadens parter aktivt medverkar. Den som starkast försvarar ett väl utbyggt välfärdssamhälle är den som har störst anledning att vara noggrann med att det inte missbrukas."

Kommitténs förslag bygger på direktiven till de båda utredningarna och ansluter sig till den linje regeringen förespråkat i prop. 1995/96:25 . Förslagen är likalydande och gemensamma för båda kommittéerna. De utvecklas närmare i avsnitt 7.3.

7.1.1. Nuvarande roll- och ansvarsfördelning

Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, social, psykologisk och arbetslivsinriktad art och har som mål att hjälpa sjuka och skadade personer att återvinna bästa möjliga funktionsförmåga och förutsättningar för ett normalt liv. Rehabilitering är en process där åtgärderna medvetet skall inriktas på att kombinera och tidsmässigt samordna dessa mål. Rehabilitering omfattar således såväl medicinsk,

arbetslivsinriktad som social rehabilitering. Insatserna inom dessa områden flyter ofta in i varandra till en integrerad helhet och alla delar måste fungera och samspela för ett lyckat resultat.

F örsäkringskassan

Försäkringskassan (Fk) har till uppgift att samordna och se till att de rehabiliteringsåtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Kassans övergripande samordningsansvar för samhällets rehabiliterings- verksarnhet gäller personer som är inskrivna hos försäkringskassan eller har rätt till sjukpenning. I samordningsansvaret ligger att organisera ett effektivt samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter inom rehabiliteringsområdet.

Arbetsgivaren

Arbetsgivaren har förstahandsansvaret att uppmärksamma och utreda behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, se till att åtgärderna kommer till stånd och att finansiera dem. Ansvaret för finansieringen begränsas till det ansvar som arbetsgivaren har för åtgärder som kan vidtas inom eller i anslutning till den egna verksamheten eller för att den anställde skall kunna vara kvar inom verksamheten. Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder avgörs efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som arbetsgivarens förutsättningar vägs in.

Företagshälsovården

I regeringens uppdrag till Arbetsmiljöfonden definieras begreppet företagshälsovård som en opartisk rådgivande expertfunktion. Både från samhällets sida och av arbetsmarknadens parter betonas att företagshälsovården bör ha överblick och helhetssyn på arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor.

Företagshälsovården (FHV) har en samlad kompetens som gör det möjligt att identifiera och beskriva för uppdragsgivaren de samband som finns mellan arbetsmiljö, organisation, produktivitet och hälsa, dvs. förklara arbetsmiljöns påverkan på medarbetarnas hälsa och företagens ekonomi. Företagshälsovården erbjuder i dag ofta kompetens inom områdena beteendevetenskap, medicin och teknik. På grundval av detta helhetsperspektiv lämnar företagshälsovården förslag till åtgärder och verkar för att föreslagna åtgärder genomförs.

Arbetstagarorganisationer

[ individfall är de fackliga organisationerna en viktig samarbetspartner i rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. För att öka drivkraften i rehabiliteringen bör därför den anställdes fackliga organisation ha en aktiv del i rehabiliteringsarbetet, om den anställde begär det.

Arbetsmarknadsmyndigheten

Arbetsmarknadsverkets (AMV :s) främsta uppgift är att tillsätta de lediga platserna samt se till att de arbetssökande snabbt får ett arbete, som så nära som möjligt ansluter till önskemål och förutsättningar. AMV:s rehabiliteringsverksamhet utgörs av en anslagsfinansierad verksamhet med förvaltningsmedel till myndigheten och åtgärdsmedel till utbildningsbidrag till deltagare i den yrkesinriktade rehabiliteringen. Dessutom finns en uppdragsverksamhet som riktar sig till försäkringskassor och arbetsgivare och vars verksamhet finansieras fullt ut av dessa beställare. Den intäktsfinansierade verksamheten — Arbetslivstjänster svarar för 25 procent av försäkringskassans köp av sådana tjänster. Målet för AMV:s anslagsfinansierade yrkesinriktade rehabiliteringsverksamhet är att arbetslösa arbetssökande med funktionsnedsättningar skall finna, få och behålla ett arbete i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Målet för den intäktsfinansierade verksamheten är att förhindra utslagning och underlätta återgång i arbete för anställda. För att nå dessa mål har verket resurser för yrkesinriktad rehabilitering i form av olika specialistkompetenser, bl.a. med inriktning på olika grupper av funktionshindrade. Enligt uppgift från Arbetsmark- nadsstyrelsen (AMS) prioriteras arbetssökande med arbetshandikapp vid användningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som verket förfogar över, inte minst de särskilda åtgärderna för arbetshandikappade. Den anslagsfrnansierade servicen för personer med arbetshandikapp kan bestå av såväl yrkesinriktad rehabilitering som platsförmedling och yrkesvägledning vid arbetsförmedling eller arbetsmarknadsinstitut (Ami) beroende på servicebehovet i det enskilda fallet. Rehabiliteringsverksam- heten är dock sammanhållen inom arbetsmarknadsinstituten som nära samspelar med arbetsförmedling och med övriga myndigheter som direkt hos Ami aktualiserar arbetslösa sjukskrivna med behov av yrkesinriktad rehabilitering.

Hälso- och sjukvården

Hälso— och sjukvården ger hälso- och sjukvårdshuvudmännen ett ansvar för befolkningens hälsa men också en stor frihet att utfomra vården efter lokala och regionala förutsättningar och behov. Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor. I hälso- och sjukvårdshuvudmannens ansvar ingår att erbjuda medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering. Sjukvårdens rehabiliteringsmål är att så långt som möjligt återställa fimktionsförmågan. Rehabiliteringen kan också syfta till att förbättra en nedsatt fiinktion.

Kommunen

Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen. Övergripande mål för socialtjänsten är att skapa ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället. Socialtjänstens mål kan mera konkret sägas vara att ta reda på vilka hjälpbehov som finns hos kommunens invånare och att informera om de möjligheter till stöd och hjälp som står till buds. Ytterligare mål är att vid behov förmedla kontakter och insatser från andra myndigheter och att ta sig an och göra något åt de behov av stöd och hjälp som inte tillgodoses av någon annan myndighet. Kommunen har också ansvar för vård av alkohol- och narkotikamissbrukare.

Yrkesinspektionen

Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Yrkesinspektionen bedriver inspektionsverksamhet och meddelar förelägganden och förbud enligt 7 kap. arbetsmiljölagen(197711160) (AML) samt vidtar i övrigt de åtgärder som tillsynen ger anledning till. Yrkesinspektionen följer och bevakar således arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna och ser till att arbetsgivaren följer de regler som gäller beträffande arbetsmiljön och rehabiliterings- verksamheten som sådan. Yrkesinspektionen arbetar i första hand förebyggande så att arbetsmiljörisker upptäcks och avhjälps innan några skador har inträffat. Yrkesinspektionen kan ingripa om arbetsmiljön behöver åtgärdas för att, enligt kraven i AML, anpassas efter en enskild arbetstagares behov. När det gäller rehabiliteringsarbetet är det yrkes- inspektionens uppgift att se till att arbetsgivaren uppfyller kraven i AML på att det i dennes verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet vilket innebär att det måste finnas bl.a. rutiner, resurser m.m. för verksamheten.

Samhall AB

Samhallkoncemen skall ge ett meningsfullt och utvecklande arbete till personer som på grund av fysiska, psykiska, intellektuella eller sociahnedicinska handikapp har svårigheter att få fast anställning på den reguljära marknaden. Arbetstillfällena skall lokaliseras till orter där det finns behov av arbete för arbetshandikappade. En placering hos Samhall kan bli aktuell när inga andra arbetsmarknadspolitiska lösningar kan erbjudas genom lönebidrag eller andra stödåtgärder på den reguljära arbetsmarknaden. Rekryteringen av arbetshandikappade till Samhall sker via Af/Ami.

7.1.2. Grupper av individer med behov av särskilt stöd

I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga av en blandning av medicinska, psykologiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Samspelet mellan de olika ersättningssystemen är därför särskilt viktig. En tydligare avgränsning av socialförsäkringen kan medföra att kraven på arbetsmarknadspolitik, arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag ökar. Samtidigt som gränsdragningen mellan olika försäkringsgrenar görs tydlig är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation och att regelsystem samspelar så att en arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd.

Med utgångspunkt från att olika grupper av individer har olika behov av insatser, bör ett första steg vara att definiera dessa grupper. Här innefattas då alla, från dem som inte är etablerade på arbetsmarknaden och befinner sig i zonen mellan försäkringskassa, arbetsfönnedling/Ami och socialtjänsten, till dem som har ett arbete men antingen har dokumenterade sjukdomsbesvär eller är långtidssjukskrivna och riskerar att slås ut från arbetsmarknaden. Nedanstående kartläggning avser grupper med behov av extra stöd för att återställa arbetsfönnågan och/eller stärka konkurrensfönnågan på arbetsmarknaden.

Arbetslösa sjukskrivna

Ett uppmärksammat problem som förts fram av bl.a. försäkringskassan är att de arbetslösa sjukskrivna är en svårrehabiliterad grupp som riskerar falla vid sidan av den under senare år intensifierade arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

I den arbetslivsinriktade rehabiliteringen sätts den sjukskrivnes arbetsplats och arbetsgivare i centrum. Rehabiliteringen skall bedrivas med arbetsplatsen som utgångspunkt och det är arbetsgivaren som har

huvudansvaret för att det finns en organiserad rehabiliteringsverksamhet och att rehabiliteringen kommer till stånd.

För de arbetslösa är det i stället arbetsmarknadsverket och försäkringskassan som har ansvaret.

Riksförsäkringsverket (RFV) har nyligen genomfört en riksomfattande undersökning om långvarig sjukskrivning och rehabilitering. Vidare har en jämförande studie av arbetslösa sjukskrivna och anställda sjukskrivna i Stockholm och Jämtlands glesbygd genomförts av John Selander m.fl. vid Mitthögskolans enhet för socialförsäkringsforskrring. Av dessa båda undersökningar framgår bl.a. att de arbetslösa utgör en betydligt högre andel bland de långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt. 1 RFV:s undersökning uppgick de arbetslösa till 18 procent av de långtidssjuka och i Selanders studie till 20 procent i Stockholm och 15 procent i Jämtlands län. Bland befolkningen i övrigt uppgick de arbetslösa till drygt 8 procent (SCB 1995).

Redan av tidigare undersökningar som gjorts av Riksförsäkrings- verket framgår att andelen långtidssjuka som vid insjuknandet saknat arbete har varit stor. I rehabiliteringsberedningens betänkande (SOU 1988141) anges att ca 85 procent av de långtidssjukskrivna har ett anställningsförhållande.

Ökningen av andelen arbetslösa sjukskrivna har enligt RFV:s undersökning varit stor (från 12 procent 1991-1992 till 18 procent 1993—1994). Denna ökning har säkert sin förklaring i den starkt ökade arbetslösheten under 1990-talets första hälft. Att andelen arbetslösa är betydligt högre bland de långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt har troligen också andra förklaringar. Ända sedan 1980-talets början har ca 12 procent av de långtidssjuka saknat arbete eller varit placerade i skyddat arbete vid insjuknandet, vilket är en betydligt större andel än bland befolkningen i övrigt. Mellan 9 och 10 procent av dessa är arbetslösa vid insjuknandet. Detta har gällt under hela 1980-talet. Under 1980-talet och 1990-talets första år var antalet långtidssjuka ca 150 000, vilket innebär att långtidssjukskrivna som var arbetslösa vid insjuknandet uppgick till ca 15 000 personer. De långtidssjukskrivna har nu sjunkit till ca 100 000 personer, vilket innebär att antalet arbetslösa i denna grupp, enligt RFV:s undersökning och John Selanders studie uppgår till ca 18 000 personer. Om man ser till numerären innebär detta att antalet långtidssjuka som vid insjuknandet var arbetslösa inte förändrats nämnvärt sedan 1980-talets början.

Mycket talar för att antalet arbetslösa sjukskrivna är ganska konstant och inte påverkas nämnvärt av konjunkturväxlingar med undantag för den djupa lågkonjunkturen under 1990-talets första hälft.

Andra intressanta resultat i Selanders studie är att

. Psykiska diagnoser förekommer betydligt oftare bland de arbetslösa än bland de anställda. 0 De arbetslösas sjukpenningperioder blir oavsett diagnos längre än de anställdas och de arbetslösa får vänta längre innan rehabilitering aktualiseras. . Risken att ett sjukpenningfall avslutas med ett sjukbidrag är betydligt högre för de arbetslösa än för de anställda i Stockholm, medan det i Jämtland är vanligare att de arbetslösas sjukperioder övergår i en ny sjukskrivning. I Jämtlands glesbygd föreligger ingen skillnad mellan anställda och arbetslösa vad beträffar övergång i sjukbidrag eller förtidspension.

Med hänsyn till att andelen arbetslösa är betydligt större bland de långtidssjuka än bland befolkningen i övrigt samt att denna grupp över tiden inte varierar särskilt mycket i storlek kan man ställa sig frågan om det här till en del rör sig om en grupp människor som saknar en riktig förankring på arbetsmarknaden som är bidragsberoende och vandrar runt mellan samhällets olika stödsystem. Denna hypotes finner stöd i en rapport till ESO "En Social Försäkring" (Ds 1994181). I rapporten har man undersökt hur bidragsberoende och självförsörjningsförmåga utvecklas över tiden för personer med olika bakgrund. Undersökningen bekräftar den bild som framkommit i studier som finns från andra länder (bl.a. från Danmark) nämligen att det är samma individer som över tiden dyker upp i försäkringssystemens olika grenar. Det avser en förhållandevis liten grupp, möjligen 15 000 personer i socialförsäkringssystemet. Då ett antal personer vid samma tidpunkt också finns i de andra stödsystemen, arbetsmarlcrradspolitiska åtgärder eller hos socialtjänsten är antalet troligen större.

Det måste framhållas att nuvarande sektoriserade system med olika förutsättningar för statistik m.m. gör en probleminventering svåröver- skådlig. Att kvantifiera denna och andra grupper som samtidigt återfinns i olika stödsystem kan därför inte bli annat än antaganden.

Personer med funktionshinder/arbetshandikapp

Handikapprörelsen omfattar ca 40 riksförbund med mer än 450 000 medlemmar.

Handikapprörelsens definition av handikapp innebär att den skall anses vara handikappad, som till följd av bestående funktionsnedsättning möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring. Med detta menas

inte bara svårigheter i basfirnktioner såsom arbete, boende och kommunikation utan också exempelvis att inte kunna ta del av information, konst och litteratur eller att inte kunna delta i de fritidssysselsättningar som man är intresserad av.

I handikapputredningens slutbetänkande (SOU l992z52) anges att det absoluta flertalet i utredningens målgrupp inte är registrerade som arbetssökande vid arbetsfönnedlingama. Handikapputredningen anser också att en betydande del av de ca 400 000 personerna som uppbär förtidspension eller sjukbidrag bör ha de arbetsförutsättningar som kan jämställas med t.ex. förutsättningar hos arbetshandikappade anställda inom Samhall.

När det gäller antalet personer med "arbetshandikapp" som registre- ras vid arbetsfönnedlingama avser man en betydligt vidare personkrets än den av handikapprörelsen definierade målgruppen. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har antalet arbetshandikappade arbets- sökande utan arbete ökat från ett månadsgenomsnitt på ca 28 000 budgetåret 1991/92 till drygt 46 000 under 1993/94. Detta är dock en mindre ökning än vad som gäller för samtliga arbetssökande. AMS anser emellertid att antalet arbetshandikappade med behov av stöd från Af/Ami underskattas vilket anses bero på att många förtidspensioneras medan andra inte registreras som handikappade trots påtagliga arbetshinder.

Ungefär 15 procent av de sökande som är anmälda på arbetsförmed- lingen bedöms ha behov av Amizs arbetslivsinriktade rehabilitering. Detta innebär att ca 100 000 arbetssökande behöver tillgång till dessa tjänster. Beräkningarna har baserats på sökande utan arbete, deltidsarbetslösa samt sökande med tillfälligt arbete.

Bland dessa sökandekategorier har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering bedömts vara för handen för 75 procent av de arbetshandikappade och 25 procent av utomnordiska sökande samt för ungdomar med särskilt långa anmälningstider.

Trots svårigheterna på arbetsmarknaden har antalet arbetshandikap- pade som kunnat beredas arbete eller åtgärd kunnat upprätthållas. AMS uppger i en rapport till regeringen, 1994-09-23, att Af/Ami de tre senaste budgetåren, inte bara "hållit ställningarna" resultatrnässigt utan även lyckats hjälpa allt fler arbetshandikappade till arbete. Varje månad under 1993/94 fick i genomsnitt 2 147 arbetshandikappade arbete genom Af/Ami, jämfört med 1 561 arbetssökande 1991/92. Om man utgår från AMS uppgift om antalet registrerade arbetssökande med arbetshandikapp, rör det sig i denna grupp om ca 45 000 funktionshindrade/arbetshandikappade med behov av stöd från Af/Ami.

Unga handikappade

Af7Ami:s verksamhet med särskilda insatser för unga handikappade utvecklades i en försöksverksamhet under åren 1986—1990. Målgruppen för försöksverksamheten var ungdomar med sjukbidrag/förtidspension i åldern 16—29 år som skulle erbjudas Af/Amizs kompetens för att pröva sina möjligheter till arbete och utbildning för att helt eller delvis kunna lämna socialförsäkringen. Försöksverksarnheten genomfördes i nära samarbete med AfYAmi, försäkringskassoma och andra rehabiliterings- aktörer. I syfte att förbättra de funktionshindrade ungdomarnas möjligheter till arbete eller yrkesutbildning direkt efter avslutad skolgång och därigenom förhindra pensionsaltemativet inleddes ett nära samarbete mellan Af/Ami och skolan. Genom att tidigarelägga och intensifiera vägledningsinsatser till funktionshindrade elever kunde skolans SYO kompletteras så att dessa elever redan fiån årskurs 8 fick ta del av Af/Ami:s specifika kompetens vad gäller funktionshinder i relation till arbete. Möjligheterna till tekniska anpassningsåtgärder och ersättning till arbetsbiträde vid praktisk arbetslivsorientering ökade möjligheterna för även gravt funktionshindrade ungdomar att få kontakter med arbetslivet. Denna form av vägledningsinsatser sker i nära samverkan mellan AflAmj, skolans SYO-konsulenter, SIH—konsulenter eller särskolans yrkesvalslärare. Under försöksverksamheten genomfördes gemensamma utbildningsinsatser och konferenser med erfarenhetsutbyte för de olika samverkande aktörerna vilket lade grunden för ett omfattande nätverk. Detta nätverk har varit grunden för den fortsatta verksamheten efter försöksperiodens slut. Erfarenheterna från försöksverksamheten har tagits tillvara och vidareutvecklats och är sedan budgetåret 1990/91 en del av den reguljära verksamheten vid Af/Ami. Verksamheten har volymmässigt ökat och antalet ungdomar med sjukbidrag/förtidspension som omfattas av "unga handikappadeverksamheten" har ökat från 1 350 budgetåret 1990/91 till 2 394 budgetåret 1994/95. Under budgetåret 1994/95 har 53,6 procent eller 1 284 gått till aktiva åtgärder dvs. fått arbete, praktik eller utbildning. De ungdomar som kommer till Af/Ami har oftast aktualiserats via det uppbyggda nätverk som beskrivs ovan. Även Skolsamverkan har en hög volym och har ökat från att budgetåret 1990/91 omfatta 1 538 skolungdomar till 2 264 budgetåret 1994/95. Samtliga skolungdomar har fått del av väglednings- och planeringsinsatser från Af/Ami. 370 ungdomar har fått arbete eller praktik i anslutning till avslutad utbildning och 339 har fått feriearbete och för 268 har Af/Ami anskaffat särskild PRAO-plats oftast med någon form av anpassningsåtgärd. Drygt 220 ungdomar har deltagit i särskilda vågledningsveckor vid Ami som skall ligga till grund för den fortsatta studie- och yrkesplaneringen.

Psykiskt störda

l Psykiatriutredningens delbetänkande (SOU 1992172) konstateras att socialförsäkringen är en mycket viktig del av den service, stöd och vård som riktas till psykiskt störda. Psykiska störningar drabbar ofta människor tidigt i livet och det är vanligt att sjukdomen leder till svåra funktionshinder som blir bestående under lång tid. Många psykiskt störda är därför beroende av bidrag från socialförsäkringen för att klara sin försörjning. Ersättningar från socialförsäkringen utgör de största kostnaderna för den service, stöd och vård som riktas till psykiskt långtidssjuka. Psykiatriutredningens uppdrag gällde främst de som har en långvarig och svår psykisk störning. Ur delbetänkandets samman- fattning har följande uppgifter hämtats. De totala samhällskostnadema för service, stöd och vård till psykiskt störda uppgår till lägst 40 miljarder kronor. Av dessa faller ca 12 miljarder på socialförsäkringen som därmed svarar för de största kostnaderna bland insatserna för psykiskt störda.

Psykiatriutredningen initierade en särskild studie av beslut om förtidspensioner eller sjukbidrag med en psykisk första eller andra diagnos. Studien gällde beslut under oktober och november 1991. Utvecklingsstöming har i undersökningen inte setts som en psykisk störning. Ungefär 7 OOO-8 000 personer får varje år beslut om nytt sjuk- bidrag eller ny förtidspension med en psykiatrisk diagnos. Av samtliga nya förtidspensioner/sjukbidrag svarar de psykiska störrringama för ca 15 procent. En fjärdedel av besluten gäller personer som har en psykos- diagnos och tre fjärdedelar gäller de relativt lindrigare diagnoserna neuros.

Av bearbetningar som Riksförsäkringsverket (RFV) utförde för utredningen framgår att antalet personer med en psykisk första diagnos som grund får förtidspension eller sjukbidrag kan beräknas uppgå till 85 000 eller 23 procent av samtliga med förtidspension eller sjukbidrag. Att de psykiatriska sjukdomarna i stor utsträckning drabbar unga människor framgår av att 45 procent av samtliga med förtidspension eller sjukbidrag som är yngre än 45 år har en psykiatrisk första diagnos. Det regionala mönstret för förtidspensioner med psykiatriska diagnoser skiljer sig också markant från det som gäller för förtidspensioneringama i stort. De glest befolkade delarna av landet har i första hand många förtidspensionärer. Storstädema har dock den högsta förekomsten av förtidspensionärer med psykiatriska diagnoser. Göteborg har i det närmaste dubbelt så många som riket i stort.

Sammantaget visar studien mycket entydigt att rehabiliteringen av psykiskt störda är outvecklad. Enligt de läkare som utfärdat de läkarutlåtanden som varit grund för besluten, skulle arbetsfönnågan hos

30 procent av patienterna kunnat påverkas positivt om rehabiliteringen varit bättre utformad. Samtidigt ger läkarna uttryck för en betydande optimism. Enligt deras bedömning bör 57 procent av alla som erhållit förtidspension/sjukbidrag få en förnyad rehabilitering med inriktning mot arbete. Flertalet — 41 procent av samtliga bör enligt läkarna få en rehabilitering riktad mot ett skyddat arbete, men så många som 16 procent bör få en rehabilitering mot arbete på den reguljära arbetsmarknaden. De största bristerna finns enligt läkarna i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen och i samordningen av insatserna. Många anser också att den psykiatriska rehabiliteringen är outvecklad till sitt innehåll vad gäller insatserna till dessa patienter. Många av de aktuella personerna saknar eller har svag kontakt med arbetslivet. Eftersom försäkringskassans åtgärder i den arbetslivsinriktade rehabili- teringen främst är riktade till personer med en anställning är detta en viktig förklaring till att kassan i mycket liten utsträckning hade köpt rehabiliteringstjänster till dessa patienter.

Vid sidan av den psykiatriska sjukdomen var bristen på anpassat arbete och individens oförmåga att klara de sociala krav som arbetslivet ställer, de faktorer som haft störst betydelse för de beslut som fattades.

I både Psykiatriutredningen och Handikapputredningen konstaterades att det finns grupper med en komplex problematik som är i behov att ett betydligt större individuellt stöd än vad som vanligtvis kan ges inom ramen för Ami eller de övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. AMS har också konstaterat att så är fallet och föreslog i anslagsfrarnställ- ningen inför 1992/93 att en försöksverksamhet med den amerikanska supported employment-metodiken skulle få prövas och utformas efter svenska förhållanden och behov. Detta uppdrag har utvidgats till att omfatta 14 län.

Målgruppen för försöksverksamheten är de med omfattande funk- tionsnedsättning som inte kan ta del av de gängse arbetsmarknads- politiska åtgärdema. Det har visat sig att psykiskt handikappade är den största gruppen. Verksamheten sker i nära samverkan med andra rehabiliteringsaktörer och de särskilt anställda stödpersonema som skall ge det individuella stödet till den enskilde och till arbetsplatsen har oftast sin anställning hos kommun, psykiatrisk verksamhet, organisationer eller andra som ser som sin roll i att samverka med arbetsmarknads- myndighetema för att ge optimalt stöd till dessa funktionshindrade.

Den uppföljning av försöksverksamheten som skedde per den 1 december 1994 visar på den komplexitet och behov av samverkan som finns mellan olika aktörer för att allt skall fungera för att framför allt gruppen psykiska arbetshandikappade skall få ett fotfäste på arbetsmarknaden. Det förefaller dock som om den svenska upplägg- ningen av försöksverksamheten och den modifierade formen av

supported employment-medodik som tillämpas svarar mot en del gruppers behov som inte varit tillgodosedda i andra stödåtgärder. Den svenska försöksverksamheten har som utgångspunkt att vara ett Särskilt introduktions- och uppföljningsstöd (SIUS) vilket innebär att stödet skall vara långsiktigt. Bristen på ett individuth långsiktigt stöd har oftast beskrivits som den felande länken när det gäller personer med ett psykiskt handikapp och deras möjligheter att inte bara & ett arbete utan framför allt att kunna stanna kvar. Inom ramen för försöksverksamheten måste olika aktörer ta ansvar inom sina kompetensområden och de särskilda stödpersonema på arbetsplatsen skall inte ingå i en terapeutisk relation utan om sådant stödbehov finns skall detta skötas av den vårdgivande aktören parallellt med arbetet.

Även om SIUS kan svara för en del av den felande länken så finns ett mångfacetterat behov av insatser och inom försöksverksamheten har man konstaterat att för vissa grupper måste en annan form av social rehabilitering komma till stånd innan det är möjligt att komma ut på en arbetsplats även om det individuella stödet ges i form av stödperson. Med det psykiska handikappets komplexitet finns inte någon given tidpunkt då den enskilde kan sägas vara färdigrehabiliterad utan bedömningen måste ske i nära samverkan mellan arbetsmarknadsmyn- dighetema och andra rehabiliteringsinstanser Inom ramen för det utvecklingsarbete som bedrivs med medel för otraditionella insatser inom anslaget Åtgärder för arbetshandikappade finns flera försöks- verksamheter som är inriktade på att finna lämpliga samverkansformer där en smidig övergång från den vårdande/rehabiliterande verksamheten till arbete kan ske vid rätt tidpunkt och med rätta stödinsatser. Rehabcenter i Växjö är ett exempel på sådan försöksverksamhet men liknande verksamheter prövas på annat håll t.ex. Arbetsprojektet i Lund och olika verksamheter i Gävleborgs län där även enskilda företag deltar i samverkan.

Personer med psykosocial ohälsa

Begreppet psykosocial ohälsa har i ett populärvetenskapligt perspektiv nått en viss allmän acceptans och kan sägas ha en dubbel innebörd. Begreppet refererar dels till sociala riskfaktorer i form av vissa livssituationer och problem, dels till en viss symtomologi i form av framför allt psykiska men även vissa somatiska besvär. Det primära är individens upplevelse och begreppet kan således stå för en mångfald av tillstånd och livssituationer i den enskilda människans liv.

[ Malmöhus län har en studie gjorts av psykosocial ohälsa i primärvården och avser allmänläkamas bedömning av patienter med

psykosocial problematik. I studien som helhet är intresset inte i första hand inriktat på patologiska fenomen, utan på individens uppfattning om sin livssituation och faktorer som påverkar välbefinnandet. Studien har utförts som en enkät till samtliga allmänläkare anställda inom Malmöhus läns landsting. Enkäten innehöll frågor om läkarens ålder, kön, yrkeserfarenhet och specialintresse inom allmänmedicinen. Dessutom fanns frågor om andelen patienter med psykosocial/existentiell problematik, symtombild, primärvårdens möjligheter, diagnoskriterier, åtgärder och samarbete samt läkarens utbildning med avseende på psykosociala frågor.

Av de definierade besvären/symtomen uppger en stor del av läkarna att värk i axlar, nacke, rygg och annar är vanligast. Ytterligare besvär som ofta förekommer är allmän trötthet och en besvårsbild med flera symtom samtidigt. Den psykosociala problematiken som allmänläkama möter består främst av ensamhet/isolering. Dessutom anger en stor del av låkama att patienterna har bekymmer i form av familjeproblem och konflikter på arbetsplatsen.

Allmänläkamas klassificering av patienter, som på grund av psykosocial problematik svårligen går att ge en medicinsk diagnos är heterogen. Klassificeringen sker huvudsakligen inom åtta kategorier: symtomdiagnoser, alhnän medicinsk undersökning, psykosomatiska besvär, socialmedicinska problem, psykiatriskt definierade tillstånd. Den biopsykosociala modellen (helhetssyn) får ett massivt stöd av allmänläkarkåren. Nästan samtliga ställer sig bakom påståendet att det vid fastställandet av en diagnos är lika viktigt att beakta psykologiska och sociala som biomedicinska aspekter på patienternas problem. Det visar sig dock att låkama i hög utsträckning klassificerar patientens besvär i form av symtomdiagnoser. Detta innebär sannolikt att låkama teoretiskt accepterar helhetssynen men att den biomedicinska begreppsapparaten dominerar i det kliniska arbetet.

Studien har gett stöd åt tidigare undersökningar som visat att psykosocial ohälsa är vanligt förekommande i primärvården. Det är emellertid omöjligt att närmare kvantifiera denna grupp. I studien redogörs för en analys av ett stort antal läkarbesök (Kushner 1981). Resultatet visar att i ca hälften av antalet besök finner man en patologisk orsak, medan den andra hälften av patienterna saknar objektiva sjukdomstecken. Bland de 50 procent av patienterna som saknade objektiva sjukdomstecken dominerade psykosociala problem (35 procent).

Studien visar också att patienter med psykosocial ohälsa i primärvården uppvisar en heterogen bild med en blandning av somatiska, psykologiska och psykosociala problem som manifesteras genom diffusa symtom. Att låkama i hög utsträckning klassificerat

patientens besvär i form av symtomdiagnoser kan innebära att roten till det onda hamnar utanför det som både läkare och patient fokuserar vilket hindrar problemlösningen. Det bestyrker också en erfarenhet hos försäkringskassoma att detta är en svårrehabiliterad grupp där rehabiliteringen ofta misslyckas på grund av att patientens egentliga problem inte klarlagts.

Ovanstående genomgång av de grupper som behöver särskilt stöd för att återställa arbetsfönnågan dvs. de personer som befinner sig i zonen mellan försäkringskassan, AHAmi och socialtjänsten, visar att det sammantaget handlar om ca 65 000 personer, fördelade på sjukskrivna arbetslösa, arbetshandikappade och psykiskt störda. Därtill kommer personer med psykosocial ohälsa, en grupp som är diffus, svårrehabiliterad och omöjlig att kvantifiera. Med hänsyn till att en del av dessa 65 000 personer samtidigt befinner sig i Hera stödsystem är gruppen sannolikt mindre, möjligen 40 000-50 000 personer. Det bör också påpekas att det inte är alla utan troligen en mindre del av dessa som är i behov av särskilt stöd och särskilda åtgärder för att återfå sin arbetsförmåga.

7.1.3. Behovet av samordning

Regeringen uppdrog 1994-03-17 ät Statskontoret att göra en sektorsövergripande analys av rehabiliteringsområdet med tyngdpunkt på den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontorets arbete redovisas i en slutrapport "Arbetslivsinriktad rehabilitering — sektorsövergripande analys" (1994: 15).

Analysen har tydliggjort problem som sammanhänger med oklara ansvarsförhållanden och bristande överensstämmelse av mål aktörema emellan, brister i samarbete och samverkan, oklara incitament, brister i resultatkrav och resultatredovisningar och svårigheter att styra verksamheten.

Statskontoret anser att ingen aktör kan sägas ha en helhetssyn på individens situation, trots försäkringskassans samordnande roll. Aktörema sinsemellan har olika incitament att verka för en individs rehabilitering. Aktörema har också olika finansieringskällor och ingen aktör har ansvaret för hur resurserna totalt sett utnyttjas. Var och en agerar inom sin ram. Kostnader kan därigenom våltras över på en annan sektor. Med befintlig aktörs— och finansieringsmodell är det svårt att maximera kostnadseffektiviteten.

Lokal samverkan mellan olika rehabiliteringsaktörer i form av olika försöksverksamheter förekommer dock i stor utsträclming runt om i

landet. Några av dessa redovisas här som en bakgrund till kommitténs ställningstaganden.

Samverkan i storstadsregionerna

Genom beslut av regeringen den 14 februari 1991 tilldelades AMS medel från arbetsmarlmadsdepartementet och socialdepartementet för att initiera, stödja, följa upp och utvärdera ett antal samverkansprojekt i vissa storstadsområden. Försöksverksamheten kom att omfatta elva delprojekt i Stockholm, Göteborg och Malmö. De olika projekten bygger på samverkan mellan arbetsförmedling, socialtjänst och försäkrings- kassa. Av delrapporter framgår att de olika projekten kan utvisa mycket goda resultat. En viktig erfarenhet som redovisas från ett delprojekt i Rinkeby i Stockholm är att lokaliseringen i gemensamma lokaler har direkt möjliggjort ett mer nära samarbete mellan de tre berörda myndig- hetema än vad som är traditionellt. I rapporten sägs att "personalen kan planera tillsammans och utnyttja de gemensamma resurserna, vilket leder till en tidigare och samordnad insats". I en delrapport från Angered sägs "Grundidén är att vi skall samla kompetensen från de olika samverkande myndigheterna och arbeta samtidigt. I de olika delprojekten prövar vi olika metoder. Vi kan även förkorta väntetiderna genom det arbete som vägledningsgruppen gör ute hos andra myndigheter. Genom vårt arbetssätt överför vi även kunskaper mellan myndigheter."

Finspångsprojektet

Finspångsprojektet bygger på en finansiell samordning mellan försäk- ringskassan, arbetsfönnedlingen/arbetsmarknadsinstitutet, socialtjänsten och hälso- och sjukvården inom Finspångs kommun. En försökslag- stiftning om finansiell samordning är i kraft sedan den 1 juli 1994. Att arbeta med finansiell samordning innebär att delar av resp huvudmans budget ingår i en gemensam beställarorganisation. Den gemensamma resursen utnyttjas för insatser med utgångspunkt från medborgarnas behov och inte i första hand utifrån myndigheternas verksamhetsinnehåll. Arbetsmodellen i sig tvingar, i positiv mening, fram en nödvändig samverkan mellan de olika producenterna inom samhällsaktöremas ansvarsområden. Efter en genomförd förstudie påbörjades det egentliga projektet våren 1995 med bildandet av ett för myndigheterna gemensamt bedömarteam. Någon rapport från projektet föreligger ännu inte.

Projekt 45 i Stenungsund

Regeringen beslutade 1994-06-30 om medgivande för Bohuslandstinget, Stenungsunds kommun och Bohusläns allrnånna försäkringskassa att med stöd av lagen (19941566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård samt socialtjänst bilda ett beställarförbund och inom ramen för detta bedriva försöksverksamhet med finansiell samordning. Avsikten med projektet är att se om ett nytt ekonomiskt styrsystem kan spara pengar.

Till en ny gemensam kassa har lagts landstingets pengar för hälso- och sjukvård, Stenungsunds kommuns pengar för socialtjänsten och försäkringskassans pengar för arbetsskadeförsåkring och sjukförsäkring. Totalt handlar det om ca 300 miljoner kronor under ett år.

Ett helt nytt politiskt organ har inrättats med politiker som har erfarenhet från de olika arbetsområdena som ingår i projektet. Nämnden fungerar som en beställade och teclcnar avtal med landsting, kommun, försäkringskassa, privata företag, kooperativ, stiftelser och andra som kan ställa upp med de tjänster som behövs på billigaste och/eller kvalitativt bästa sätt. Nämnden förfogar över den gemensamma kassan och har stöd från ett särskilt kansli, där olika data om invånarnas behov av vård och service samlas in och analyseras. Det gäller bl.a. statistik om sjukskrivningar, omsorgsbehov och sjukvårdskonsumtion. Ami/arbetsförmedlingen i Stenungsund som inte ingår i försöksverksamheten med samfinansiering är anslutna till projektet genom ett samverkansavtal.

Enligt uppgift av projektledningen i Stenungsund har man ännu inte helt funnit formerna för verksamheten. Även om beställamämnden förfogar över en gemensam budget, diskuteras ofta i den praktiska verksamheten vilken aktörs verksamhetsområde ett enskilt fall hör till och vem som därmed, inom ramen för budgeten, har det ekonomiska ansvaret. Därmed har man i praktiken inte lyckats bryta sektorsgränsema.

Samverkan mellan försäkringskassa, Al"/Ami, och Socialtjänsten

] september 1993 fick den Centrala Samverkansgruppen för arbetsmiljö och rehabilitering (CESAR-gruppen) i uppdrag att ta fram underlag för en diskussion mellan de samverkande myndigheterna i fråga om vilka förutsättningar som under de närmaste åren finns för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet.

Uppdraget har genomförts huvudsakligen genom diskussioner i CESAR-gruppen, hearings med företrädare för parterna på arbetsmarknaden och studier av material från berörda myndigheter.

Beskrivningen av samarbetet mellan myndigheterna i denna PM bygger i huvudsak på detta underlag.

Även om gruppen långtidssjukskrivna som har ett arbete och arbetstagare med dokumenterade besvär och risk för återkommande sjukskrivningar inte närmare definierats i föregående avsnitt, kommer beskrivningen av samarbetet mellan myndigheterna att innefatta även dessa grupper.

Frågor rörande ansvarsgränser och sarnverkansbehov mellan arbetslivsinriktad respektive olika former av medicinsk och social rehabilitering har stötts och blötts alltsedan den moderna arbetslivsinriktade rehabiliteringens tillkomst. Ansträngningarna att åstadkomma en bättre samordning har bl.a. resulterat i lokala rehabgrupper, en lång rad samverkansprojekt samt centrala överenskommelser angående ansvarsfördelning m.m.

Dagens samverkansmodell innebär i stort en påbyggnad av tidigare inriktning. Mycket har satsats på att undanröja förseningsorsaker och sarnarbetshinder. Trots det redovisas i dag avsevärda avgränsnings- och samordningsproblem.

Antalet långtidssjukskrivna utan anställning har ökat kraftigt. Avsaknad av anknytning till en arbetsplats försämrar förutsättningama för en framgångsrik rehabilitering. Detta ställer särskilda krav på insatsema.

Även om Af/Ami lyckats väl med prioriteringen av arbetssökande med arbetshandikapp innebär arbetsmarknadsläget både nu och framöver självklart en ökad konkurrens om Af/Amizs service och åtgärder. Den bild som i dag ges från många försäkringskassor är att de arbetslösa som också är sjukskrivna ges låg prioritet inom Af/Ami samtidigt som de är en högprioriterad grupp hos kassoma.

Vid Af/Ami ifrågasätts knappast det egna huvudansvaret för de arbetslösa. "Lågprioriteringen" förklaras bl.a. med att de sjukskrivna som hänvisas till AfYAmi inte bara redan "har sin försörjning tryggad" utan också i många fall är dåligt förberedda och motiverade för arbete jämfört med andra arbetssökande. De varierande ekonomiska villkoren för utbildning och andra åtgärder respektive arbetslöshetsersättning. Sjukpenning och socialbidrag kan försvåra en målinriktad planering. Dessutom hänvisas ofta till skilda uppfattningar Af-Fk rörande kostnadsfördelning och prioriteringsfrågor samt olika syn på motiven för Fkrs rehabinsatser vad gäller inriktning och längd m.m.

En renodling av sjukförsäkringen där medicinska kriterier ges större tyngd vid prövningen av arbetsfönnågan, kan medföra ökade krav på arbetsmarknadspolitiska insatser i de fall den enskildes svårigheter mer hänger samman med sociala förhållanden eller en allmänt svag position på arbetsmarknaden. Med hänvisning till redogörelsen ovan för de

utsatta grupperna, är det troligt att många av dem som i dag slussas till Af/Ami via försäkringskassan i framtiden kommer att hamna utanför sjukförsäkringen.

Svårigheterna i ansvarsfördelningen mellan Af7Ami och social- tjänsten är delvis av samma slag som mellan Af7Ami och Fk. En återkommande frågeställning gäller när den arbetslöse klienten vid socialkontoret kan bedömas vara "färdig" för Af7Amizs åtgärder. Inte minst för personer med socialmedicinsk och psykiatrisk problematik, har detta kunnat resultera i en ständig vandring mellan vård och myndigheter utan att någon samlad planering eller åtgärd kommit till stånd.

Studier av rehabiliteringsinsatser för anställda visar att socialtjänsten sällan medverkar i någon gemensam planering. En orsak ligger i svårig- heter att "komma förbi" sekretesshindren och utnyttja socialtjänstens relevanta information om klienterna. Socialtjänsten kommer oftast in på ett sent stadium i en negativ utveckling för personer som sedan lång tid saknar fotfäste på arbetsmarknaden. Såväl kommunemas som lands- tingens roller i de tidiga rehabiliteringsinsatsema bör kunna utvecklas.

Försäkringskassan och socialtjänsten arbetar delvis med samma målgrupp. De behov av samverkan som följer av detta har förstärkts genom de senare årens utveckling. Det gäller t.ex. de effekter av lågkonjunkturen som inneburit att människor ställts i komplexa sociala situationer.

Samverkan fungerar dock inte på önskvärt sått. Alltför ofta finns brister i helhetssyn och kontaktvågar, vilket innebär att enskilda individer inte får sina behov av stöd tillgodosedda. Till det kommer oklarheter i ansvarsfördelning m.m. av liknande slag som i relationen mellan socialtjänsten och Af/Ami.

En hel del åtgärder har dock vidtagits för bättre samordning/avgränsning. Flera exempel finns på hur de samverkande myndigheterna lokalt eller regionalt, i gemensamma dokument fastlagt ansvarsförhållanden i förhållande till olika kategorier av arbetslösa. Ett utvecklat samarbete Af/Ami och försäkringskassan omkring de arbets- lösa sjukskrivna har bl.a. kommit till stånd genom projektsatsningar med särskilt avdelade personalresurser och t.ex. samfinansiering av rehabtjänster genom reservering av medel i en särskild pott.

7 .2 Samordnad rehabilitering

7.2.1. Utgångspunkter

I arbetet med framtidens arbetsmiljö- och rehabiliteringsverksamhet måste man ha som utgångspunkt att det fortfarande är möjligt att skapa den tillväxt som behövs för att utveckla landet mot full sysselsättning. För att åstadkomma en sådan utveckling krävs en helhetssyn och ett samhällsekonomiskt perspektiv. Den gemensamma ekonomin svarar för att de som av olika skäl inte kan försörja sig direkt av eget arbete ändå har en försörjning och en rimlig levnadsnivå. Om de kan komma i arbete åstadkoms ett mervärde för samhället.

Med dessa utgångspunkter är det lönsamt att rehabilitera människor och stärka deras konkurrenskraft på arbetsmarknaden. Även om mål och inriktning behöver anpassas till den rådande arbetsmarknadssituationen, finns således starka skäl att fortsätta satsningen på arbetslivsinriktad rehabilitering med sikte på en framtida bättre arbetsmarknad.

I sjuk- och arbetsskadekommitténs direktiv (l995:94) sägs att "samtidigt som gränsdragningen mellan försäkringsgrenar görs tydlig, är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation och att regelsystemen samspelar så att en arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. Därvid bör Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén tillsammans undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering. Utgångspunkten bör vara att förslagen skall utformas så att försäkringarna ger drivkrafter för aktivt förebyggande och rehabiliterade insatser.”

I direktiven till Arbetsmarknadspolitiska korrunittén (l995z33) sägs att

"Kommittén skall analysera hur arbetslinjen skall kunna fullföljas och därvid särskilt överväga hur de yrkesinriktade rehabiliteringsinsatsema för olika sökande med arbetshandikapp bäst skall utformas.

I detta sammanhang finns även anledning att belysa vägledningens roll i den rehabiliterande och arbetsförberedande verksamheten för arbetshandikappade och andra utsatta grupper av sökande.

Kommittén skall analysera hur effektiviteten i de offentliga insatserna för de svagare grupperna kan höjas och föreslå åtgärder som leder till ett effektivt utnyttjande av de samlade resurserna bl.a. genom samverkan och en tydlig ansvarsfördelning."

7.2.2. Konsekvenser av en renodling av försäkringssystemen

En utveckling mot mer renodlade försäkringssystem vid ohälsa och arbetslöshet har redan inletts. Exempel på detta är avskaffandet av äldrereglema inom förtidspensioneringen och det förtydligande av sjukdomsbegreppet som genomförts efter förslag i prop. 1994/951147. Pågående utredningsarbete rörande en framtida ohälsoförsäkring samt om arbetslöshetsförsäkringen innebär ytterligare renodling av de olika försäkringsformema.

Detta får effekter för de grupper som befinner sig i gråzonen mellan stödsystemen.

Sj ukpenningförsäkringen

Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag vad avser kriterier för rätt till ersättning kan innebära följande:

En förutsättning vid bedömningen av rätt till ersättning är som tidigare att det är klarlagt att den försäkrade lider av sjukdom samt att denna sjukdom sätter ned arbetsfönnågan.

Den föreslagna renodlingen innebär också att, om den försäkrade inte bedöms kunna klara sitt vanliga arbete eller få andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare, men bedöms klara annat arbete på arbetsmarknaden utan extra insatser, är han inte berättigad till sjukpenning. Sådana om- ständigheter som utbildning, tidigare verksamhet, ålder, bosättnings— förhållanden m.m. skall inte längre beaktas vid bedömningen av rätt till ersättning.

Arbetslöshetsförsäkringen

I direktiven till den utredning som skall ta fram förutsättningama för att utforma en ny arbetslöshetsförsäkring sägs bl.a. att utredaren skall belysa ersättningens funktion utifrån kravet att ge den en tydlig roll som omställningsersättning samt att arbetslöshetsförsäkringen skall hävda arbetslinjen. Detta innebär att man skall studera principerna för den arbetslöses rätt till arbetslöshetsersättning eller motsvarande belopp när han eller hon deltar i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd Kraven på en harmonisering av försäkringssystemen och behovet av en ökad rörlighet på arbetsmarknaden kan möjligen innebära att man även i arbetslöshetsförsäkringens framtida utformning tar mindre hänsyn till personliga förhållanden som ålder och bosättning m.m. vid bedömning av rätten till arbetslöshetsersättning.

Riskerna med en renodling av försäkringssystemen är att allt fler människor som inte kan få arbete, inte får rätt till ersättning och antingen hamnar mellan systemen eller blir socialbidragsberoende. Detta kan rimligtvis inte vara en positiv utveckling utan avsikten måste vara att aktiva åtgärder vidtas. Det bör vara en fråga om att utifrån en helhetssyn på individens situation

. dels bättre samordna och effektivisera den arbetslivsinriktade rehabiliteringen . dels fylla den lucka som uppstår vid försörjning av personer som hanmar mellan försäkringssystemen men befinner sig i aktiva åtgärder under rehabilitering.

7.3. Kommitténs överväganden och förslag

1 det föregående har beskrivits ett antal projekt med samordnade insatser för personer i de utsatta gruppema. Resultaten av denna lokala samverkan måste dock ses mot bakgrund av att projekten är begränsade och att utfallen bedöms på kort sikt. Den verksamhet som bedrivits i projekten har ofta inte drivits vidare när försöken avslutats. Orsaken till detta är att försöken avslutats i och med att projektmedel upphört och projektansvariga återgått till sina ordinarie arbetsuppgifter. Kommittén bedömer det som angeläget att en bättre samordning kommer till stånd i arbetet med rehabilitering av personer i de utsatta grupperna och föreslår därför att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande åtgärder.

7.3 .] Målgrupper

En stor del av de ovan redovisade grupperna med behov av extra stöd befinner sig mellan sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag. En del av dem uppfyller inte kravet på medicinska kriterier för att bli berättigade till sjukpenning. Vissa återfinns bland de arbetslösa sjukskrivna och troligen ganska många av dem med psykosociala problem. Många har en svag anknytning till arbetsmarknaden och uppfyller inte medlems- och/eller arbetsvillkor för att få rätt till arbetslöshetsersättning. Det kan exempelvis gälla unga med hälsoproblem eller sociala problem, invandrare/flyktingar och personer med psykosocial ohälsa.

Det handlar om personer som ofta är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer samtidigt eller som vandrar mellan dem. De har gemensamt att de behöver omfattande stödinsatser, ofta under lång tid och av olika instanser.

Omfattningen av dessa olika grupper som den angetts i avsnitt 7.1.3 torde dock vara större än det antal som i praktiken kommer att begära särskilda insatser. De som beviljats en förtidspension är i dag i mycket liten utsträckning aktuella hos arbetsförmedlingen eller socialtjänsten. Inte heller Fk arbetar i dag mer aktivt med dem. Med en annorlunda utformning av förtidspensioneringen en framtida ohälsoförsåkring — kan ett mindre antal bedömas inte uppfylla villkoren för en förlängning av försäkringsersättningen och eventuellt bli aktuella för arbetsmarknadsåtgärder eller andra insatser.

En utgångspunkt för kommitténs förslag om en samordnad rehabilite- ringsverksamhet är att de samverkande myndighetema fortfarande har kvar sina ordinarie uppgifter. Fk arbetar således med arbetslivsinriktad rehabilitering av sjukskrivna anställda, i samverkan med arbetsgivare och ofta FHV. Af/Ami arbetar med arbetslösa sökande och har kompetens och resurser att klara också svårt funktionshindrade sökande utan att det behövs mer omfattande insatser från Fk eller socialtjänsten. På motsvarande sätt förutsätts att socialtjänsten arbetar med sina klienter.

Det föreslagna samverkansorganet skall ta hand om i huvudsak två grupper:

. sökande hos någon av de samverkande myndigheterna, som är aktuella också hos någon eller några andra av dem, 0 personer som bl.a. till följd av förändrade regler för ohälsoförsåkring och arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller villkoren för dessa ersättningar. Det rör sig här ofta om personer som behöver omfattande stödinsatser, ibland under lång tid och av olika instanser.

I den första gruppen ingår sjukskrivna arbetslösa och arbetslösa som uppbär socialbidrag. I den andra gruppen finns bl.a. äldre arbetslösa med begränsningar i arbetsutbudet och personer med psykosociala problem.

7 .3 .2 Mål för verksamheten

Insatserna för dessa sökande skall syfta till att öka deras konkurrensförrnåga på arbetsmarknaden. För dem som har en nedsatt

arbetsförmåga handlar det dessutom om rehabiliterande insatser så att de kan återfå eller förbättra nedsatta funktioner.

I en skrivelse till regeringen från generaldirektörema i Arbetarskyddsstyrelsen, AMS, 805 och Arbetslivsfonden föreslås ett mål för de samverkande myndigheterna, som också bör kunna utgöra ett mål för den verksamhet som föreslås här.

Ett huvudmål bör därför vara att personer i utsatta grupper som saknar fast förankring på arbetsmarknaden, i så stor utsträckning som möjligt, skall befinna sig i aktiva åtgärder i syfe att få arbete.

Inom ramen för verksamheten skall de samverkande myndighetema

. tillsammans med den sökande utreda behovet av aktiva insatser och planera dessa insatser, ' beställa insatser hos en lämplig producent av rehabiliterande eller konkurrensstärkande insatser, . bestämma vilken ersättning som skall utgå till sökanden under tiden i aktiva åtgärder.

Verksamheten skall också klarlägga vilka hinder för rehabilitering m.m. som kan finnas i befintliga regelsystem och redovisa sådana erfarenheter i samband med uppföljning av verksamheten.

7.3 .3 Lokal samverkan

En viktig strategisk fråga är hur resurser kan skapas på lokal nivå så att de täcker behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. Vidare måste ställning tas till frågor om hur kostnadema skall finansieras så att kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden undviks. Slutligen behövs också överväganden om hur verksamheten skall styras på lokal nivå.

Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén har tillsammans diskuterat en grundidé som bygger på att i första hand de som har försörjningsansvar har ett intresse av att samverka för att få till stånd effektivare rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. Försäkringskassa, arbetsförmedling och kommun är tre institutioner som finns på lokal nivå och som är administratörer av system som i olika skeden bidrar till människors försörjning. Genom en nära, flexibel och finansiell samverkan under friare former än i nuläget bör en effektivare verksamhet kunna skapas. Förslaget är att dessa tre myndigheter sluter samverkansavtal på lokal nivå enligt vilket man årsvis eller på flerårsbasis:

. kommunvis kartlägger och kvantifierar storleken på den berörda målgruppen . beräknar resursbehovet för försörjning samt rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder . beslutar om hur stor del av totalkostnadema varje myndighet skall finansiera . beslutar om styr- och organisationsforrnema för hur verksamheten

skall bedrivas.

Som nämnts är en utgångspunkt att varje myndighet i grunden har som uppgift att sköta sitt sektorsansvar. Förslaget rör endast samverkan kring de grupper av individer som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och deras ersättningssystem. Det ställer därmed krav att arbetsförmedling, försäkringskassa och kommun får fiihet att under resultatansvar avsätta medel för denna typ av verksamhet. Samverkansorganisationen blir alltså en form av planerings- och beställarfunktion. Den anlitar andra organisationer med professionell kompetens för rehabiliteringsinsatser den själv inte har kompetens att genomföra. Samverkansorganisationen beslutar om vilka som skall få tillgång till dess resurser och stödjer individen genom att ta fram rehabiliteringsplan och se till att åtgärder vidtas. Den ser till att uppdrag till professionella rehabiliteringsaktörer läggs ut och åtgärder och försörjning finansieras. En viktig del i verksamheten är att sarnverkansorganisationen utvecklar en god beställarkompetens t.ex. att vägledningskompetens kan tillföras via arbetsförmedlingen. OSA, lönebidrag etc. kan göras tillgängliga genom arbetsförmedlingen. Att samtliga tre organisationer på lokal nivå finns med i samverkan torde innebära att riskerna för kostnadsövervältring mellan myndighetema minimeras.

Organisationen föreslås finansieras genom att de samverkande myndighetema skjuter till medel i förhållande till i vilken omfattning de beräknar att använda organisationen.

Kostnaderna för verksamheten består av

' förvaltningskostnader t.ex. lokaler, utrustning och dylikt, . åtgärdsmedel t.ex. kursavgifter, köp av rehabiliteringstjänster och liknande "engångskostnader" vid upphandling, . åtgärdsmedel i form av bidrag till beredskapsarbeten, offentligt skyddat arbete (OSA), lönebidrag eller kostnader för annat subventionerat arbete, . ersättning till deltagare i aktiv rehabilitering.

Det är angeläget att samverkansorganet kan disponera åtgärdsmedel så fritt som möjligt, så att den i det enskilda fallet mest effektiva åtgärden kan sättas in.

Ersättningen till deltagare kan följa det regelsystem som gäller för utbildningsbidrag vid yrkesinriktad rehabilitering. Eventuellt kan de som är berättigade till arbetslöshetsersättning (a-kassa eller KAS) i stället få sådan ersättning. En ytterligare möjlighet är en försörjningsgaranti av den modell som har föreslagits av Svenska kommunförbundet. Utgångspunkten är då den enskildes situation, till stor del efter samma bedömningsgrunder som då socialbidrag utgår, men utan socialbidragets krav på ett den enskildes tillgångar skall realiseras.

En särskild lagstiftning behövs för att myndigheternas medel skall kunna föras över till samverkansorganet och användas för åtgärder, som samverkansorganet bestämmer.

Kommittén förutsätter att samverkansorganet i tillämpliga delar använder de regelsystem som gäller för de olika stödformema. Det innebär bl.a. att deltagare i åtgärder omfattas av statligt personskade- skydd och arbetsgivare av försäkringsskydd mot skador som orsakas av deltagare i rehabiliteringsåtgärder.

Av de erfarenheter som redovisats i försöksverksamhetema ovan kan man dra några viktiga slutsatser. Förutsättningar för att bryta sektoriseringen är bl.a. gemensamt mål, gemensam finansiering och gemensam lokalisering.

En annan erfarenhet pekar på behovet av att de gemensamt avsatta medlen får användas på ett okonventionellt sätt under resultatansvar och utan att man behöver invecklas i diskussioner om vilken aktörs verksamhetsområde ett enskilt fall hör till och vem som därmed, inom ramen för den gemensamma budgeten, har det ekonomiska ansvaret.

7.3.4. Behov av kompetens och åtgärder

Kompetens

Gemensamt för de grupper som det föreslagna samverkansorganet skall arbeta med är en sammansatt problematik, ofta hälsoproblem eller sociala problem och ofta en svag anknytning till arbetsmarknaden. För att de skall få en fastare ställning på arbetsmarknaden behövs kvalificerad rehabiliteringskompetens.

Alla sökande som aktualiseras hos samverkansorganet kommer dock inte att kunna få arbete. Men det går inte att i förväg peka ut särskilda

grupper och säga att de inte kommer att få arbete. Det finns åtskilliga personer med mycket omfattande funktionsnedsättningar som fått arbete och som klarar att göra en full arbetsinsats, med de anpassningar och andra hjälpmedel som kan behövas. Andra får arbete med andra slag av stöd som t.ex. lönesubventioner och särskilt anordnade arbeten. Samtidigt finns personer med betydande restarbetsfönnåga som inte kan komma in på arbetsmarknaden. Skälen till detta kan variera stort. Den svaga efterfrågan på arbetskraft är ett viktigt skäl. Andra orsaker kan vara bristfällig eller "fel" utbildning, som kräver mycket stora insatser att korrigera. Andra skäl kan vara bristande motivation hos den enskilde, stora geografiska, språkliga eller kulturella hinder eller kombinationer av olika hinder. All erfarenhet visar att utan motivation hos den enskilde individen kan rehabilitering inte genomföras.

Också dessa förhållanden innebär stora krav på dem som arbetar i beställarorgarrisationen. Det behövs god kännedom om arbetsmarknaden, dess begränsningar och möjligheter, liksom mycket god förmåga att samverka med människor, motivera och uppmuntra. På grundval av sin samlade kompetens och erfarenhet måste samverkansorganet också kunna föreslå andra åtgärder och lösningar än rehabiliterande eller andra arbetsförberedande insatser.

Sett ur den enskildes perspektiv är en arbetslivsinriktad rehabilitering en komplicerad process. Det behövs ofta insatser av flera olika aktörer. Det kan vara svårt att veta vart man skall vända sig för att få hjälp med olika problem. Olika åtgärder måste fogas i varandra och tidsplaneras. För en enskild person är det svårt för att inte säga omöjligt att ha kontroll över insatser från olika organ i samhället. Det är stor risk för passiva väntetider och stopp i processen. Olika myndigheter kan ha olika syn på rehabiliteringens mål, metodval, sekretessregler m.m. För den enskilde är det värdefullt att ha en samordnande kontaktperson att vända sig till. Det är därför lämpligt att verksamheten innefattar en modell med kontaktperson för den enskilde sökande.

Verksamheten skall bl.a. skapa en effektiv samordning av de resurser som finns med kompetens inom socialt arbete, beteendevetenskap, kunskap om arbetsliv, arbetsmarknad och utbildningsvägar. Vidare behövs kunnande inom medicinsk, social och arbetslivsinriktad rehabilitering (jämför avsnitt 7.1.2).

Inom Af7Ami, försäkringskassan och socialtjänsten finns olika slag av kompetenser och kunnande, som kan utgöra ett brett stöd för den enskilde som behöver rehabilitering eller annan förberedelse för arbetslivet. En samverkan mellan dessa underlättar både planeringen av insatserna och genomförandet. Det behöver inte bli dubbelarbete och onödigt remitterande mellan olika instanser.

Handlingsplaner har blivit ett allt viktigare medel i rehabiliterings- arbetet. Där klarläggs den enskildes utbildning och arbetslivserfaren- heter. Vidare änns en planering av vad som behövs för att nå målet att få en förankring på arbetsmarknaden. Planerna lägger fast vilka åtgärder som skall vidtas, när de skall genomföras och av vem. De klargör vem som ansvarar för det som skall göras eller genomföras. Sedan kan, under processens gång, planerna behöva modiäeras eller ändras, beroende på erfarenheterna.

Med en handlingsplan kan den enskilde få bättre kontroll över sin situation och de olika samverkande aktörerna vet sina uppgifter. Den enskildes egna aktiva medverkan i planering och genomförande av rehabiliteringen är av avgörande betydelse.

Detta ställer stora krav på kompetens bl.a. i arbetsvägledning. Den enskilde behöver ofta få information om olika handlingsaltemativ och vägledning i valet mellan dem. Den kompetensen änns i dag inom AMV.

Professionella rehabiliteringsorganisationer

Ovan har föreslagits att den lokala samverkansorganisationen skall vara en planerings- och beställarorgarrisation som disponerar resurser för för- sörjning samt rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. För att genomföra ett aktivt rehabiliteringsarbete behöver rehabiliteringsorgani- sationen tillgång till professionella rehabiliteringsaktörer. Det är då inte fi'åga om en eller ett fåtal producenter av rehabiliteringstjänster utan sannolikt en mångfald. Redan i dag änns många både offentliga och privata altemativ.

En offentlig institution för arbetslivsinriktad rehabilitering som änns i dag och som utvecklat en bred professionell kompetens är arbetsmark- nadsinstituten. Deras uppgift är att ta sig an arbetssökande som behöver arbetslivsinriktad rehabilitering eller fördjupad vägledning. Instituten har särskilda resurser och kompetenser för arbetsprövning, praktisk arbets- orientering, anpassning av arbetsplatser m.m. Personalen utgörs av bl.a. arbetskonsulenter, psykologer, sjukvårdsutbildad personal, sjukgymnas- ter, socialt utbildade.

Arbetsmarknadsinstitutets resurser kompletterar arbetsförmedlingens arbetsförberedande insatser för arbetssökande som har svårt att änna, få och behålla ett arbete. Arbetsfönnedlingen och arbetsmarknadsinstituten är starkt kopplade till varandra. Inom arbetsmarknadsverket pågår ett utvecklingsarbete som har som mål att tydliggöra deras funktioner och därvid finna en lämplig uppgifts- och ansvarsfördelning.

Mot bakgrund av kommitténs förslag om en finansiell samverkan på lokal nivå där arbetsförmedlingen ingår i en lokal planerings- och

beställarfimktion, bör därför också arbetsmarknadsinstitutets och arbetsförmedlingens roller som producent och beställare förtydligas.

För att också göra Ami till en tillgänglig resurs för övriga aktörer som arbetar med yrkesinriktad rehabilitering, föreslår kommittén en försöksverksamhet i två län där Ami-verksamheten, inom ramen för arbetsmarknadsverkets organisation bildar en egen uppdragsorganisa- tron.

Försöksverksamheten innebär bl.a. att arbetsförmedlingen och för- säkringskassan i stället skulle tilldelas medel att köpa tjänster från Ami. I stället för att arbetsmarknadsverket nu är både producent av rehabiliteringstjänster och beställare av tjänsterna, "skulle dessa båda funktioner skiljas isär.

Tillkomsten av den avgiftsänansierade verksamheten, arbetslivs— tjänster, som vänder sig till arbetsgivare och myndigheter, som är intresserade av att köpa rehabiliteringstjänster bidrar också till att det änns anledning att överväga en förändring av den framtida organisationen av hela denna verksamhet.

I försöksverksamheten bör man beakta följderna för arbetsfönned- lingen när det gäller Ami-tjänster som lämnas vid fönnedlingskontoren. Ami tillhandahåller i dag vissa tjänster direkt på arbetsförmedlingen, t.ex. psykologsamtal med sökande, vägledningsgrupper m.m. I försöksverksamheten bör man observera vilka följderna blir av att sådana tjänster tillhandahålls av en uppdragsorganisation och inte ingår som en del i den samlade fönnedlingsverksamheten.

Som föreslagits ovan bör vägledningskompetens ingå i den lokala samverkansorganisationen.

I försöksverksamheten bör man också följa upp vilka konsekvenserna kan bli för Ami som producent av rehabiliterings- och väglednings- tjänster. T.ex. om ett skiljande från arbetsmarknadsverket kan få nega- tiva följder för effektiviteten eller kvaliteten i Amizs verksamhet och eventuella effekter av att verksamheten kommer att utsättas för konkurrens från andra producenter.

Försöksverksamheten kan också visa vilka fördelar det innebär t.ex. om man kan uppnå en större tillgänglighet för Ami:s kompetens för de övriga aktörer som arbetar med rehabilitering av utsatta grupper osv.

Åtgärder

Hos de flesta människor finns resurser och erfarenheter som med individuellt stöd kan bli till nytta i arbetslivet. Vad gäller nu berörda grupper skiljer sig inte behovet av rehabiliteringsinsatser särskilt mellan de individer som är aktuella hos socialtjänsten, arbetsförmedlingen eller

försäkringskassan. Det behövs emellertid ett kraftigt åtgärdsutbud som med stor frihet kan erbjudas individerna och anpassas till den individuella situationen. Det kan t.ex. röra sig om träning, social kontakt och andra aktiviteter.

En viktig del är att skapa möjligheter till alternativa åtgärder för personer där traditionella utbildningsinsatser inte är möjliga eller till- räckliga. Det kan t.ex. avse funktionshindrade eller socialmedicinskt handikappade som efter långa perioder av mer eller mindre påtvingad inaktivitet försöker ta sig in på arbetsmarknaden. Arbetsplatsintroduk- tion är exempel på en sådan åtgärd.

En arbetsplats med dess organisation och anpassning är en viktig förutsättning att få människor att utvecklas och rehabiliteras. I olika prövnings- och rehabiliteringssituationer är det viktigt att genomföra en form av rehabiliteringsprövning i reell arbetsmiljö med stöd av sak- kunniga på arbetslivsområdet. Praktisk prövning och vistelse i reell arbetsmiljö med erfaren arbetsledning är därför ofta nödvändig. Ett annat exempel är därför Samhall-koncemen som, genom sina reha- biliteringstjänster, under senare är utvecklat en kompetens på att erbjuda tidsbegränsade arbetsträningsplatser och konsulttjänster inom arbets- livsinriktad rehabilitering, personalutveckling och arbetsorganisation.

En annan viktig del är resurser för att täcka kostnader ute på arbetsplatsema t.ex. lönebidrag och arbetshjälpmedel.

Utöver dessa exempel på inskolning till arbetslivet bör det finnas tillgång till "offentlig sysselsättning" eller som kommunförbundet föreslår i sin skrift "Alternativ i arbetsmarknadspolitiken", särskilda arbeten. Hit hör beredskapsarbete, men det bör också finnas pooler med arbetsuppgifter där kraven på systematiserad planering inte är lika stränga utan där man med kort varsel kan erbjuda sysselsättning till personer i utsatta grupper. De former för offentliga sysselsättningsstöd som finns för närvarande bör vara tillgängliga för rehabiliterings- organisationen dvs. lönebidrag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare och beredskapsarbete.

7.3.5. Samverkan med sjukvården

Förslaget ovan bygger på idén att de institutioner som av olika skäl deltar i människors försörjning har ett särskilt intresse av tidiga rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. Detta förhållande samt att sjukvården är producent och inte passar in i mönstret som beställare, innebär att sjukvården inte föreslås ingå i den finansiella samverkan. Det innebär emellertid inte att en nära samverkan med hälso- och sjukvården är obehövlig. Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av

rätten till olika slag av ersättningar är betydelsefull och påverkar i hög grad kostnaderna för, framför allt, den allmänna försäkringen. Försäkringskassoma är också de som har de flesta kontakterna med hälso- och sjukvården.

Renodlingen av sjukpenningförsäkringen innebär, som tidigare nämnts, att rätten till sjukpenning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Detta kommer att ställa stora krav på, framför allt, samverkan mellan behandlande läkare och försäkringskassan. Psykosociala faktorer i form av generella livsproblem får inte medikaliseras och döljas under symtom- eller täckdiagnoser som hindrar problemlösningen. En väl utbyggd organiserad samverkan mellan sjukvården och försäkringskassan skulle innebära att dessa personer tidigt kan slussas över till den lokala samverkansorganisationen där man kan kartlägga problemen och bidra till att adekvata åtgärder sätts in tidigt. På så sätt kan man också utnyttja och bygga vidare på de samverkanskanaler som redan änns.

7.4. Uppföljning och utvärdering

Med hänsyn till den genomgripande förändring som ovanstående förslag innebär, är det viktigt med en noggrann uppföljning och utvärdering av verksamheten. Utifrån erfarenheter från försöksverksamhet av liknande karaktär kan vissa ramar anges för genomförandet av uppföljning och utvärderingen av denna verksamhet. I korthet innebär de att utvärderingsarbetet bör ledas av en central projektgrupp som i nära samarbete med lokala utvärderare utformar ett gemensamt uppföljnings- och utvärderingsprogram jämsides med:

o att utvärderingsprogrammet inte enbart inriktas mot förståelse för vad som skall undersökas utan att den även klargör hur undersökningar skall genomföras, bearbetas och analyseras, ' att lokala projektledare utses med ansvar för genomförande av lokal datainsamling, ' att uppföljningsarbetet sker löpande med korrigerande syften såtillvida att det präglas av att vunna erfarenheter löpande återförs till verksamheter som ingår i förslaget, . att uppföljningsarbetet snarare inriktas mot upptäckt av hinder och möjligheter i försöket än bevis för samvarierande faktorer, . att arenor etableras för erfarenhetsutbyte mellan de aktiva i verksamheten. Det må gälla säväl verksamhetsansvariga som centrala och lokala utvärderare samt 0 att särskilda medel avsätts till lokala utvärderingsinsatser.

7 .4.1 Utvärderingens innehåll

Utgångspunkten för det förslag till utvärdering som presenteras i det följande kan schematiskt illustreras i en modell som beskriver flöden i verksamheten, från försökets idé till dess effekter. Modellen tar fasta på tre processer i en verksamhetsanalys där varje del kan beskrivas utifrån fyra aspekter. Ambitionen i utvärderingsarbetet bör ligga i att beskriva och undersöka relationer mellan de tre processerna. Konkret gäller det frågor om hur samordningsorganet tillgodogör sig kunskaper om deras målgruppers behov och potential, hur sådana kunskaper omformas och bereds i utförarorganisationema samt kvalitet och effektivitet i de tjänster som utförs gentemot berörda målgrupper. Det är också viktigt att följa upp vilket utrymme som änns för metodutveckling.

De tre processer uppföljningen och utvärderingen av samordnad rehabilitering har att studera är:

0 den kunskapsinhämtande processen ' den organisatoriska processen ' den professionella processen

Studier av den kunskapsinhämtande processen har att beskriva i vilken utsträckning det nya samordningsorganet ökar relevansen i samhällsinsatser. Det gäller frågor om hur och på vilket sätt man inhämtar information om befolkningens behov av rehabilitering, hur resurser prioriteras och fördelas, hur samarbetet i samordningsorganet löper samt relationer mellan det nya organet och de traditionella huvudmännen.

Studier av den organisatoriska processen har att beskriva relationer mellan samordningsorganet och utförare och hur samarbetet i praktiken sker mellan olika utförare. Det gäller frågor om hur samordningsorganets beredning av information omformas till konkreta beställningar och hur de mottas och hanteras av utförare. Andra exempel på frågestälhiingar, som kan fokuseras i den organisatoriska processen, är sådana som avser beställarkompetens, samverkansansvar i praktiken, nya chefsroller och eventuella förändringar i rutiner och arbetssätt i och mellan utförande verksamheter.

Studier av den professionella processen svarar mot relationen mellan utövare och deras målgrupper. Det gäller frågor om kvalitet, resultat och effektivitet i utförda insatser.

I syfte att söka begripliggöra och fördjupa kunskapema om verksamhetens tre huvudlinjer kan de lämpligen studeras genom fyra perspektiv. De avser aktörsaspekter, sakområdesaspekter, målgrupps- aspekter och kontextuella aspekter på de olika försöksområdena.

Aktörsaspekter har att ge kunskaper om hur de personer som är involverade i verksamheten ser på dess möjligheter, hinder och utveckling. Exempel på aktörer är politiker, personal inom samordnings- organen, socialtjänst, försäkring samt aktiva inom vård och omsorg.

Sakområdesaspekter avser bedömningar av innehållet i de verksamheter som ingår. Exempel på sådana sakområden är kvalitet i utförda tjänster, ekonomi och ekonomiska resultat eller inflytande över samverkan och integration mellan olika verksamheter.

Målgruppsaspekter har att belysa effekter ur ett individperspektiv. Ett antal "spårgrupper" som är särskilt beroende av sammanhållna samhällsinsatser och väl fungerande vårdkedjor kan studeras utifrån deras egna problemdefinitioner och hur de själva ser på relevansen i utförda åtgärder.

Kontextuella aspekter har att förklara historiska och strukturella omständigheter i verksamheten. Exempel på sådana förklarande faktorer är områdets ekonomi, samarbetstraditioner mellan verksamheter, befolkningens demografi och socioekonomi. Andra exempel är politisk och samhällelig kontinuitet eller diskontinuitet.

7.4.2. Genomförande

Erfarenheter från pågående försöksverksamheter ger respekt för arbetet med implementeringen av en ny verksamhet. Den tidsåtgång som ett genomförande tar i anspråk liksom det lokala organisations— och förankringsarbetet talar för att områden väljs ut under hand.

Vidare bör de erfarenheter som i dag finns kring frågan om uppföljning och utvärdering av försöksverksamheter tas till vara såtillvida att Socialstyrelsen i samarbete med Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen ges det centrala utvärderingsansvaret.

8. Närings-, regional- och arbetsmarknads- politik — Samverkan och samordning

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag:

. arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att unde/tälta ny- och småföretagande bör vara att på ett snabbt och effektivt sätt förse företagen med lämplig arbetskraft entydiga och samordnade signaler från departementet och myndigheter på de tre politikområdena måste eftersträvas länsstyrelsens huvudansvar som regional motor när det gäller strategiskt regionalt utvecklingsarbete kring tillväxt och sysselsättning måste bli tydligare regionala och lokala nätverk kan utgöra en viktig grund för samarbetet mellan de tre politikområdena regional försöksverksamhet med samordnad hantering av statliga företagsstöd för småföretag måste komma till stånd och utvärderas grundligt förekomsten av överlappningar mellan olika stödsystem inom arbetsmarknads—, närings- och regionalpolitik måste utrönas och vid behov åtgärdas

8.1. Uppdraget

I Arbetsmarknadspolitiska kommitténs direktiv sägs att kommittén bör ”belysa hur arbetsmarknadspolitiken kan samverka med närings- och regionalpolitiska organ på central och regional nivå för att underlätta ny- och småföretagande”.

Arbetsmarknads—, närings- och regionalpolitik har många berörings- punkter. I direktiven sägs att en ”samordning mellan dessa politikom- råden... år nödvändig för att den samlade politiken skall bli effektiv. Kommittén skall föreslå hur en sådan samordning bör göras. Utgångs-

punkten bör därvid vara att företagsutvecklande åtgärder i huvudsak vidtas inom ramen för närings- och regionalpolitiken. Samspelet mellan de olika politikområdena skall utvecklas så att tillväxten stärks.”

Behovet av en översyn av samspel och avgränsningar mellan de tre ovannämnda politikområdena har aktualiserats i en rad sammanhang på senare år. I såväl arbetsmarknadspolitiska som regional- och näringspolitiska propositioner och utskottsbetänkanden har frågorna tagits upp liksom i utredningar och utvärderingar på de olika politikområdena.

I rapporten ”Företagsstödet Vad kostar det egentligen” (Ds l995zl4, ESO, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) görs en genomgång av omfattning och effekter av företagsstöden. Bland företagsstöden innefattar rapporten bl.a. vissa arbetsmarknadspolitiska och regionalpolitiska stöd. BSO-rapporten redovisas närmare nedan.

Regeringen tillsatte i september 1995 en kommitté för översyn av statliga företagsstöd inom närings-, arbetsmarknads- och re- gionalpolitiken som riktar sig till främst små och medelstora företag (dir. 1995:124). Kommittén skall redovisa sin analys och sina förslag senast den 30 april 1996. I direktiven för Företagsstödskommittén pekar man på vilka frågor i anslutning till uppdraget som Arbetsmarknadspolitiska kommittén skall behandla. Företagsstödskommittén skall beakta de förslag som lämnas av Arbetsmarknadspolitiska kommittén. Uppgifterna för Företagsstödskommittén behandlas närmare i avsnitt 8.3.2.

8.2. Tre politikområden och deras kopplingar till ny- och småföretagande

8.2.1. Uppgifter för de tre politikområdena

Målen eller huvuduppgiftema för arbetsmarknads-, regional- respektive näringspolitiken anges på något olika sätt vid olika tillfällen. I kapitel 3 förs en diskussion kring målen för arbetsmarknadspolitiken. Där föreslås att målen för arbetsmarknadspolitiken skall vara korta vakanstider samt att långtidsarbetslöshet och långtidsinskrivningar skall motverkas. Målen eller huvuduppgiftema för de tre politikområdena har beskrivits på följande sätt i några olika officiella publikationer under senare år.

Arbetsmarknadspolitiken har av tradition en central roll i den ekono- miska politiken. Den skall främja tillväxt och sysselsåttning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, motverka inflationsdrivande brist- situationer, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga permanent

utslagning av personer från arbetslivet. Den skall också bidra till trygghet för arbetstagarna vid förändringar i samhällsekonomin. Det stärker flexibiliteten och gör att den enskilde vågar ta de steg som krävs för att utvecklas. I första hand bör denna flexibilitet uppnås genom aktiva insatser för kompetensutveckling och för att främja övergång till reguljär sysselsättning. (Källa: Prop. 1995/96:25 ).

I direktiven till den ovannämnda Företagsstödskommittén sägs det att arbetsmarknadspolitiken i likhet med näringspolitiken är en integrerad del av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken har till uppgift att bl.a. förmedla platser och främja anpassning mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft. Den skall utformas så att den främjar sysselsättningen på i första hand den reguljära arbetsmarknaden, bl.a. genom effektiv förmedling och höjd kompetens i arbetslivet. Den kan också i samverkan med andra politikområden medverka till att utjämna konjunkturerna. Flera arbetsmarknadspolitiska åtgärder har betydelse för t.ex. ny- och småföretagande, konstaterar direktiven till Företagsstöds- kommittén.

Näringspolitikens huvuduppgift är att medverka till en snabb förnyelse och utveckling inom företagssektom. Därvid måste näringspolitiken inriktas på att underlätta framväxten av nya och tillväxten av befintliga småföretag. (Källa: Näringsutskottets betänkande 1 994/95.'NU18).

Genom att näringspolitiken undanröjer hinder och bereder vägen för långsiktiga satsningar på teknologi och kompetens m.m. skapas uthållig tillväxt i ekonomin vilket kan bidra till bestående arbetstillfällen. Av sär- skild vikt är att underlätta nyetableringar och främja tillväxt i små och medelstora företag. (Källa: Direktiven till kommittén för översyn av statligt företagsstöd, dir. ]995:124). Regionalpolitikens övergripande mål skall vara uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket. Dess viktigaste uppgift är att bidra till sammanhållning och till att alla regioner kan bidra till landets utveckling. Regionalpolitiken skall främja uthållig ekonomisk tillväxt genom att ta vara på befintliga resurser och bygga vidare på naturliga förutsättningar för produktion. I detta avseende har regionalpolitiken samma mål som näringspolitiken. Regionalpolitiken skall vidare medverka till en jämn fördelning av välfärden och den bör leda till valfrihet genom att göra det möjligt för människor att bo och arbeta i olika delar av landet. De tre målen för regionalpolitiken är alla av samma värde men likväl finns det i nuvarande situation skäl att särskilt lyfta fram det ekonomiska tillväxtmålet. (Källa: Prop. 1994/95:16] Regionalpolitik).

I direktiven till Företagsstödskommittén pekar man på att medel för att uppnå dessa mål är bl.a. företagsutvecklande åtgärder.

Ytterligare en fråga som ligger i gränslandet mellan närings- och arbetsmarknadspolitik och som bör nämnas här är arbetslöshetsersätt— ning till företagare m.fl. grupper. Där har Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning, ARBOM, (dir. 199592) till uppgift att överväga bl.a. företagares situation och på vilket sätt deras försäkringsbehov bäst organiseras.

8.2.2. Några grundläggande uppgifter om ny- och småföretagande

Nyföretagandet

Under år 1994 startades enligt SCB drygt 31 000 nya företag. Av dessa startades ca 5 800 inom industrinäringama och ca 25 000 inom tjänstesektorn. Antalet sysselsatta i de nya företagen beräknas uppgå till 65 000 personer varav 40 000 på heltid.

Av nyföretagandet 1994 beräknas 81 procent ha skett inom tjänstesektorn. Den största gruppen inom sektorn var ”företagstjänster” medan ökningstakten var högst inom ”företag inom utbildning, hälso- och sjukvård, andra personliga och samhälleliga tjänster” '.

De nystartade företagen är i regel små. Drygt hälften av dem har en omsättning under 300 000 kronor året efter verksamhetsstart och andelen företag med en så pass låg omsättning ökade mellan 1993 och 1994. Andelen företag med heltidssysselsatta minskade också liksom andelen företag som startade ny verksamhet i aktiebolagsforrn.

Kvinnor driver 23 procent av de nystartade företagen, män 69 procent och resten drivs gemensamt av man och kvinna. Högsta andelen kvinnliga företagare, 28 procent, uppmättes i Uppsala län, följt av Kalmar län, 27 procent. Den lägsta andelen kvinnliga företagare återfanns i Västernorrlands län, 11 procent. Inom industrinäringama drivs 10 procent av de nya företagen av kvinnor jämfört med 26 procent inom tjänstenäringama.

Arbetslöshet är ofta det viktigaste motivet att starta eget företag mer än var fjärde nyföretagare uppger detta skäl. Inom industrisektom har 36 procent av företagarna uppgivit att arbetslöshet var det viktigaste motivet till att de startat företag. Motsvarande andel inom tjänstesektorn var 25 procent.

Mer än var tredje företagare, 38 procent, i de nystartade företagen har fått starta eget-bidrag från arbetsförmedlingen. Andelen kvinnor, 42 procent, som erhållit detta bidrag var något större än andelen män, 38 procent. Andelen var högre inom industrinäringama, 44 procent, än

inom tjänstenäringama, 36 procent. Av nedanstående tabell framgår att andelen nystartade företag med starta eget-bidrag ökade kraftigt mellan 1993 och 1994 då också en dramatisk ökning skedde av antalet nystartade företag.

Tabell 8.1 Nystartade företag 1990—1994 med procentuell fördel- ning av det svarsalternativ som företagen har uppgett i fråga om starta eget-bidrag från arbetsförmedlingen (företag med årsomsättning över 30 000 kr).

Nya företag Andel som fått starta eget-bidrag

24 320 19 320 18 360 19 310 31080

Källa: SCB.

De regionala skillnaderna i nyföretagande är stora även om nyföreta- gandet ökade kraftigt i samtliga län under 1994. Invandrarbakgrund hade 12 procent av nyföretagama.

Småföretagandet

Nästan alla företag i Sverige är små. Av de totalt 462 000 företagen är 1994 hade 98 procent färre än 20 anställda. Bara 329 företag hade fler än 500 anställda.

Tabell 8.2 Antal privata företag och antal anställda, exklusive jord- och skogsbruk, fördelade på storleksklasser, 1994.

Storleksklass Antal Andel av Antal Andel av företag totalt antal anstal" Ida totalt antal företag, % anställda, % Utan anställda* 287 132 62,1 287 132 13,9 1—9 151 203 32,7 407 266 19,8 10—19 13 034 2,8 173 358 8,4 20—49 7 171 1,5 213 805 10,4 50—99 2 101 0,5 144 739 7,0

100—199 972 0,2 134 020 6,5

Summa småföre- 461 613 99,8 1 360 320 66,0 tag

200—499 592 0,1 178 267 8,7 500— 329 0,1 521 811

Summa stora 921 0, 2 700 078

företag

Totalt 462 534 2 060 398

Källa: Centrala företagsregistret SCB.

Småföretagen sysselsätter två tredjedelar av arbetskraften i det privata näringslivet. De allra minsta företagen med färre än 10 anställda svarar för ungefär en tredjedel av den totala sysselsättningen. Småföretagen sysselsätter flest personer inom handel, hotell och restaurang samt före- tagstjänster. Den sektor där företagen står för den, största andelen av sys- selsättningen är ”övriga privata tjänster”. Avxl antalet sysselsatta i näringslivet är drygt en tredjedel kvinnor varav hälften arbetar i småföretag.

Sysselsättning skapas i svenskt näringsliv främst i småföretag, hävdar NUTEK i skriften Småföretagen i Sverige 1995 (B 19956). En nyligen genomförd studie som NUTEK refererar till ger vid handen att 50 procent av bruttotillskottet och 70 procent av nettotillskottet av ny sysselsättning i näringslivet härrör från småföretag. En hög

etableringsfrekvens tycks innebära en positiv faktor för en regions välfärdsutveckling.

8.3. Aktuella utredningar

8.3 . ] ESC-rapport

Företagsstöd definieras så här i BSO-rapporten Företagsstödet Vad kostar det egentligen? (Ds 1995:14): ”direkta betalningar till företag eller indirekt stöd som t.ex. regleringar som med viss sannolikhet påverkar deras lönsamhet eller prissättning. Överföringar inom verksamhetsområden som normalt utförs inom den offentliga sfären eller som i första hand bör räknas som en del av de sociala trygghetssystemen räknas inte som företagsst"

BSO-rapporten räknar följande typer av arbetsmarknadsstöd (motsvarande) som företagsstöd eftersom de utgick som betalningar till företagen: rekryteringsstöd, företagsutbildning, inskolningsplatser och utbildningsvikariat, GAS generellt anställningsstöd, ungdomspraktik, Arbetslivsfonden och Arbetsmiljöfonden.

Några arbetsmarknadspolitiska stödformer som inte ingår i ESO- kartläggningen är beredskapsarbete i privata företag (eftersom AMS inte kunnat särskilja beredskapsarbete hos offentliga respektive privata arbetsgivare under större delen av den tidsperiod som BSO-rapporten studerar) och indirekta subventioner genom ersättning från arbetslöshets- respektive arbetsskadeförsäkring till branscher med hög arbetslöshet eller hög arbetsskadefrekvens. Inte heller ingår exempelvis starta eget-bidrag i ESD-kartläggningen. Enligt rapporten har företagsstöden i genomsnitt uppgått till betydande belopp under det senaste decenniet. Andelen innovationsstöd förefaller inte vara högre än för tio år sedan.

Genomgången av vetenskapliga studier om stödens effekter ger i sin helhet en pessimistisk bild, konstaterar rapporten. Företagsstöden framstår som alltför omfattande. De konserverande stöden (som subventionerar produktion eller som håller företag vid liv som annars hade gått i konkurs) har i regel negativa eller inga påvisade positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Innovationsstöden har i allmänhet små positiva effekter men det är oklart om dessa rättfärdigar stödens samhällsekonomiska kostnader. BSO-studiens sammanställning av utvärderingar visar att vetenskapliga studier ofta finner rätt svaga effekter av stöd medan myndigheternas utvärderingar ofta finner stora positiva effekter med ytterst tveksamma utvärderingsmetoder.

Det förekommer brister i många hänseenden när det gäller myndigheternas hantering och administration av stöden, hävdar ESO- rapporten. En mångfald av stöd ges av många aktörer. Ett stöd är ofta inriktat på flera olika mål. Olika stöd är många gånger inriktade mot samma mål. Stödadministrationen är till stora delar decentraliserad utan att decentraliseringens potentiella fördelar utnyttjas. Olika försök följs sällan upp, utvärderas inte ordentligt och hjälper därför inte andra aktörer.

BSO-rapporten förslår en stramare styrning av företagsstöden. En mer oberoende uppföljnings- och utvärderingsprocess bör initieras. Det bör finnas ett samordnat underlag för stödbedömingar och handläggare bör via en gemensam databas kunna få uppgifter om bl.a. andra stödgivare i projektet. En sådan gemensam databas bör kunna göra det möjligt för stödsökande att söka hos samtliga aktörer med en enda ansökan.

8.3.2. Konnnittén för översyn av statliga företagsstöd

Kommittén, som lyder under Näringsdepartementet, har dels till uppgift att kartlägga företagsstödet, dels analysera stödet och komma med förslag. Huvudinriktningen för kommittén skall vara att belysa statliga företagsstöds effekter på näringslivets tillväxt, nödvändig förnyelse och omstrukturering samt att förslag till förändringar av befintliga stöd. Statlig finansiering skall vägas mot andra åtgärder som kan främja företagens utveckling. Översynen bör bl.a. kunna leda till bättre förut- sättningar för att målen för respektive politikområde uppnås på ett effektivt sätt. Kommittén ska, som tidigare nämnts, beakta de förslag som lämnas av Arbetsmarknadspolitiska kommittén. Företagstödskommitténs arbete skall vara slutfört senast den 30 april 1996.

På liknande sätt som i direktiven för Arbetsmarknadspolitiska kommittén anges att Företagsstödskommittén skall behandla frågan om samverkan mellan de organ som handhar stöden. I översynskommitte'ns direktiv anges att en begränsning av antalet stödorgan bör eftersträvas samt att kommittén skall se över möjligheterna till samordning och förenkling av de statliga stöden. De sistnämnda frågorna tas inte ut- tryckligen upp i direktiven för Arbetsmarknadspolitiska kommittén.

Översynskommittén skall kartlägga företagsstödet och kommer därvid in på en rad frågor som rör arbetsmarknadspolitiken. Kommittén skall

. redovisa en beräkning av kostnaderna för de sammanlagda företagsinriktade finansieringsinsatsema i form av lån och bidrag m.m. inom de tre politikområdena, ' bedöma i vad mån olika stödformer m.m. är ändamålsenligt utfor- made för att uppfylla målen om tillväxt och övriga mål inom respektive politikområde, . belysa hurfinansieringssystemet som helhet jimgerar och uppfattas av de företag som skall kunna utnyttja det samt bedöma i vilken ut- sträckning som information om olika stöd m.m. når ut till enskilda

företag.

Kommittén för översyn av det statliga företagsstödet skall också genom- föra analyser och lägga fram förslag kring en rad frågor. Det gäller bl.a. nedanstående områden som är av mer direkt intresse för det arbetsmark- nadspolitiska området. Kommittén skall

. göra en samlad analys av företagsstödet och dess effekter på näringslivet, ' överväga lämpliga förändringar när det gäller de statliga finansieringsformer som tillämpas inom närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiken och belysa alternativ till finansiella stöd som kompetensutvecklande insatser, skattelättnader m.m., . lägga fram slutsatser och förslag som bygger på en sammanvägd analys för de tre politikområdena och som ger en helhetssyn på före- tagsstödet och företagens situation, . ta tillvara möjligheterna att samordna stödhantering, ' lämna förslag om hur de operativa organen främst på länsplanet kan samverka mer effektivt, ' lämna förslag till försöksverksamhet med samordnad hantering av olika slags företagsstöd för mindre företag inom ett eller flera län, . överväga om de direkta stödinsatserna kan begränsas och statens resurser omfördelas till exempelvis kompetensutveckling, tek- nikspridning eller sänkta skatter och avgifter.

Utöver dessa områden skall översynskommittén lägga fram förslag i frågor av mer renodlad regionalpolitisk eller näringspolitisk karaktär, bl.a. om förändringar i den regionalpolitiska stödområdesindelningen.

8.3.3. Andra aktuella utredningar

Flera andra pågående utredningar har uppgifter med anknytning till sam- ordning och samverkan mellan arbetsmarknadspolitik och andra politik- områden.

Det gäller t.ex. Kommittén om ett nationellt kunskapslyjt för vuxna (dir. 1995:67) som skall ta ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer av utbildningsinsatser. I detta sammanhang är frågan om ansvaret för utbildningens finansiering central. Kommittén skall i samverkan med Arbetsmarlmadspolitiska kommittén analysera samspelet mellan arbetsmarknadsutbildning och den övriga vuxenutbildningen och skolan inkl. kommunernas ansvar för ungdomar. Kommittén skall även utifrån arbetsmarknadspolitiska överväganden pröva möjligheten att påtagligt öka flexibiliteten i utbildningssystemet genom att föreslå ett arbetssätt som ger möjlighet till successiv intagning, mer individualiserad utbildning, etappavgångar som möjliggör avbrott för arbete, kombination av utbildning och arbete m.m. Arbetsmarknads- politiska kommitténs förslag när det gäller arbetsmarknadspolitikens, företagens och andra politikområdens ansvar för kompetensutveckling behandlas i kapitel 6.

Den tidigare nämnda ARBOM-utredningen har vissa uppgifter med näringspolitisk anknytning. Den skall bl.a. överväga företagarnas situa- tion och på vilket sätt deras behov av arbetslöshetsförsäkring bäst organiseras. Utredningen skall i det sammanhanget också gå in på några frågor som i förlängningen har bl.a. konkurrensaspekter. Det gäller exempelvis verksamheter av säsongs- eller tillfällig karaktär där utredaren skall lämna förslag till åtgärder som medför att arbetslöshets- ersättning inte blir ett stående inslag inom de branscher där verksamhet inte bedrivs året om eller på annat sätt inte är kontinuerligt.

8.4. Gränslandet mellan tre politikområden

8.4.1. Avgränsningsproblem

Vid etablering eller expansion av företag förekommer inte sällan kontakter och diskussioner mellan det berörda företaget och ett eller flera sektorsorgan inom de arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiska områdena. Skälen kan vara flera. Företaget kan behöva lån, medelstillskott och/eller ha behov av arbetskraft. Många gånger behöver företaget hjälp för att hitta rätt i den mångfald av stödformer och

stödorgan som finns. Ibland väger företaget för- och nackdelar med olika alternativa stödformer. I Östergötland finns en särskild organisation för att samordna företagsinriktade stöd, bidrag och stimulansinstrument. Detta beskrivs i avsnitt 8.5.2.

Den ovannämnda BSO-rapporten för en diskussion om avgränsning av vad som är företagsstöd eller ej och om avgränsningen av företagsstöden mot arbetsmarknadspolitiken. De mål som har angivits för olika typer av stöd utgör ingen hjälp när man skall avgöra vad som är företagsstöd eller ej, hävdar rapporten. För det första har stöden, oavsett målen, i allmänhet flera effekter samtidigt. Ett arbetsmarknads- stöd kan således ha som bieffekt att stärka (eller försvaga) företag. För det andra består målformuleringar för stöd i praktiken av en vag, ofta vilseledande, blandning av förhoppningar, politiska syften, men ibland också samhällsekonomiskt rationella mål. Även när det är sociala eller fördelningspolitiska mål som motiverar stödet är stödet ofta inriktat mot flera mål, konstaterar BSO-rapporten. Ett arbetsmarknadsstöd som ges till företag kan exempelvis tjäna det fördelningspolitiska målet att öka arbetslösas chanser att få arbete, samtidigt som det finns ett effektivitets- och stabiliseringspolitiskt mål.

Avgränsningen av företagsstöden mot arbetsmarknadspolitiken är synnerligen svår, skriver ESC-rapporten. Till stor del är företagsstöden en del av arbetsmarknadspolitiken, eller har samma mål som arbets- marknadspolitiken, nämligen att skapa fler produktiva arbetstillfällen. Det är därför inte meningsfullt att skilja mellan företagsstöd och arbetsmarknadspolitik. I stället klassar man den del av arbetsmarknads- stödet som består av utbetalningar till företag eller företagens anställda som företagsstöd. Det gör man däremot inte med utbetalningar till arbetslösa eller utbildningar som inte är direkt knutna till ett företag. Den uppdelningen är praktiskt nödvändig men kan enligt ESC-rapporten innebära att man missar en del indirekt företagsstöd, exempelvis a—kassa till anställda i branscher med starka säsongsvariationer såsom skogs- respektive byggnadsindustri.

I detta sammanhang kan det vara av intresse att erinra om de nationalekonomiska målen för företagsstöd. Dessa är:

A) Effektivitetsmål: De klassiska skälen till företagsstöd är att de skall korrigera för externa effekter, stordriftsfördelar, monopolism eller dylikt.

B) Stabiliseringspolitiska mål: Företagsstöd kan vara ett sätt att stimu- lera investeringar, sysselsättning eller konsumtion i ett läge där eko- nomin drabbas av en efterfrågechock.

C) Fördelningspolitiska mål: Ett exempel kan vara att yrkesgrupper som drabbas av ekonomisk chock får stöd.

D) ”Second-best”: Stöd kan ges för att motverka negativa effekter av andra offentliga ingripanden, t.ex. skatter.

Källa: Företagsstödet Vad kostar det egentligen? (Ds 1995214) och Statliga bidrag motiv, kostnader, effekter? (Ds 199246).

I studien Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder i betänkandets expertbilaga görs en genomgång av undanträngningseffekter av arbets- marlcnadspolitiska åtgärder. Där sägs bl.a. att det finns belägg för att arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger undan annan sysselsättning. En rad forskningsresultat pekar på en undanträngningseffekt i storleks- ordningen 50—70 procent, dvs. för varje plats i en arbetsmarknads- politisk åtgärd försvinner 0,5—0,7 reguljära arbeten. Även om dessa effekter är betydande är det svårt att utifrån studierna bedöma om undanträngningseffektema är av varaktig art och om de medför negativa sysselsättningskonsekvenser på längre sikt. Resultaten i de flesta studier tyder på att det rör sig om undanträngning som både är "planerad" och tillfällig — efter en tid återgår arbetslöshet och sysselsättning till ursprungliga nivåer.

I avsnitt 8.3.1 framgår vilka typer arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. som BSO-rapporten Företagsstödet — Vad kostar det egentligen? karaktäriserade som företagsstöd. En rad invändningar kan göras mot rapportens redovisning av företagsstöden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärder som redovisas där är arbetsmarknadspolitiska åtgärder riktade till arbetsgivare för att underlätta anställning av arbetslösa individer. Huvudsyftet med åtgärderna är alltså att på ett individinriktat sätt främja omställning från arbetslöshet till arbete.

I anslutning till en diskussion om samordning, samverkan och avgränsning mellan arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitik är det av intresse att något närmare belysa vissa stödformer som kan anses tangera eller ligga inom ett gränssnitt för de tre aktuella politikområdena. Som ett konkret exempel på detta gränssnitt kan nämnas att det inom

såväl arbetsmarknads- som närings- och regionalpolitiken finns stödformer som utgår för utbildning i företag.

Utöver vissa arbetsmarknadspolitiska stöd redovisas i bilaga 4 ett urval av närings- och regionalpolitiska stöd som kan sägas vara inriktade på ny och/eller småföretagande. Totalt finns betydligt mer än 100 stödformer för småföretag, hanterade av flera tiotal organ.

I appendixet ingår också vissa uppgifter om stödprogram som är aktuella för Sverige vad gäller EU:s strukturfonder och gemenskaps- initiativ. Dessa stödprogram är i betydande utsträckning riktade mot åtgärder inom områdena mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik.

Med undantag för nyföretagarlån och företagarlån till kvinnor ingår i appendixet bidragsformer som helt eller delvis utgörs av bi- drag/medelstillskott. Skälet till avgränsningen är att Arbetsmark- nadspolitiska kommittén uttryckligen skall behandla samverkans— och samordningsfrågor när det gäller ny- och småföretagare. Från arbets- marknadspolitisk utgångspunkt torde behovet av samordning och samverkan vara störst när det gäller direkta bidrag/medelstillskott till företag. Med undantag för ovanstående två lånetyper behandlas inte lån, kreditgarantier, bankgarantier och dylikt. För en mer utförlig redovisning av företagsstöden hänvisas till ESD-rapporten Företagsstödet — Vad kostar det egentligen?

Sammanställningen gör inga anspråk på att vara fullständig utan skall snarast ses som exempel på stödformer där det finns tydliga beröringspunkter mellan de berörda politikområdena och där ökad samordning eller samverkan i vissa fall skulle kunna vara av värde.

Allmänna villkor för de arbetsmarknadspolitiska stöden återfinns i kapitel 5. I appendixet anges beslutsfonner och i förekommande fall krav på samverkan eller samordning mellan politikområdena, uttryckt i exempelvis författningstext. Stödfonner och villkor för dessa avser förhållandena i november 1995. Det bör framhållas att Arbetsmark- nadspolitiska kommittén i annat sammanhang behandlar behovet av för- ändringar av de arbetsmarknadspolitiska stödformema. För det urval av närings— och regionalpolitiska stöd som ingår i appendixet redovisas huvuddragen i de allmänna stödvillkoren.

8.4.2. Volymer

Det finns ingen exakt beräkning av den totala volymen på företagsstödet i Sverige. BSO-rapporten våren 1995 beräknar att företagsstödet uppgår till drygt 50 miljarder kronor om året. Enligt rapporten har man då använt en snäv definition. Summan, som inkluderar stöd till bostads- och

jordbrukssektorn, uppgår till ett belopp som är nästan tre gånger större än vad företagsbeskattningen ger.

BSO-rapporten gör ingen bedömning av stödvolymen till små- och nyföretagande, alltså de företag vilkas förutsättningar Arbetsmarknads- politiska kommittén särskilt skall beakta. Budgetpropositionen 1994 (prop. 1994/95:100 bil. 13) beräknar att totalt ca 6,5 miljarder kronor satsades på ny— och småföretagande inom närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiken under budgetåret 1994/95. Av det totala beloppet avsåg ca 2 miljarder kronor regionalpolitiska medel.

De stödformer som beskrivs nedan kan naturligtvis beskrivas närmare i termer av kostnader och volymer. Kostnader m.m. för arbets- marknadspolitiska åtgärder i gränslandet mellan de tre politikområdena framgår av tabell 8.3. Med undantag för starta eget-bidrag är åtgärderna riktade till arbetsgivare för att underlätta anställning av arbetslösa individer. Starta eget-bidrag utgår direkt till individen.

Tabell 8.3 Vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Kostnader och volymer budgetåret 1994/95.

Kostnad Antal sysselsatta Totalt antal Kostnad per (milj. kr.) i åtgärden i som deltagit sysselsätt- genomsnitt/mån. ningsmånad

Rekryteringsstöd 2 712 25 000 83 000 9 100 däravi företag 1) 2 504 Utbildning i företag 384 2) 2 500 48 000 12 800 Utbildningsvikariat 1 623 12 400 42 000 10 900 Beredskapsarbete 2 716 16 900 63 000 13 400 därav i företag 1) 465 Arbetslivsutveckling 269 därav i företag I) 150 Starta eget-bidrag 1 380 8 800 20 000 10 300 Otraditionella 2 14 insatser därav i företag 1) 80

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet och AMS. 1) Företag = enskilda företag och organisationer.

2) Exklusive utbildning inom ramen för kommunavtalen (760 miljoner kronor).

Preliminära uppgifter om näringspolitiskaföretagsstöd enligt de urvals- kriterier som angivits ovan och som är av särskilt intresse i detta sammanhang visas i nedanstående tabell.

Tabell 8.4 Vissa näringspolitiska företagsstöd. Beviljade lån och utbetalat av ALMI andra halvåret 1995.

Prel. uppg. beviljade lån (milj. kr.)

Nyföretagarlån 48 966 Företagarlån till kvinnor 10 904 därav för etablering av nya företag Utvecklingskapital x) därav medelstillskott till utbildning i företag

x) Utbetalat mot royalty. Avser kalenderåret 1995.

Nyföretagarlån skall användas för att främja etableringen av nya företag. Företagarlån till kvinnor kan användas såväl till etablering av nyföretagande som till att främja utveckling av befintliga företag. Utvecklingskapital kan utgå som län eller medelstillskott för en rad ändamål. Av särskilt intresse ur arbetsmarknadspolitisk synvinkel är medelstillskott för utbildning i företag. Det går inte att få fram uppgifter om hur stor andel av företagslånen till kvinnor som avsett etablering av nya företag respektive hur stor andel av utvecklingskapital som avsett medelstillskott till utbildning i företag.

Beviljat stöd m.m. för vissa företagsstöd inom regionalpolitiken enligt de urvalskriterier som redovisas ovan under rubriken ”Avgränsning av stödfonner” var följande under budgetåret 1994/95 .

Tabell 8.5 Beviljat stöd, antal nya arbetstillfällen och kostnader per nytt arbetstillfälle budgetåret 1994/95.

Stödform Beviljat stöd Antal nya Kostnad per nytt (milj.kr.) arbetstillfällen arbetstillfälle

Lokaliseringsbidrag 702 3 883 181 000

Utvecklingsbidrag

därav till utbildning .. .. .. Sysselsättningsbidrag 199 1 996 101 000 Landsbygdsstöd .. .. .. Tillfälligt småföretags- 694 5 693 122 000 stöd

Det tillfälliga småföretagsstödet finansieras med medel som ursprungligen var arbetsmarlmadspolitiska men som fördes över till det regionalpolitiska området. Stödforrnen gäller under perioden 1 juli 1994— 31 december 1996.

8.5. Aktörer och organisation

8.5.1. Aktörer centralt och regionalt

De viktigaste aktörerna när det gäller samverkan mellan arbetsmarknadspolitik samt närings- och regionalpolitik för att under- lätta ny- och småföretagande är AMS, NUTEK och AM Företags- partner AB på central nivå och på regional respektive lokal nivå länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, Aut/H:s regionala utvecklingsbolag, länsstyrelser och lokala nyföretagarcentra (motsvarande ) i kommunerna. Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppgift är enligt direktiven att behandla samordning och samverkan på central och regional nivå.

Det totala antalet aktörer kring företagsstöd är mer än 500. Detta visas i Utsikt mot framtidens regioner (SOU 1992164 bil. 1). Nedanstående tabell ger en bild av mångfalden näringspolitiska aktörer även om uppgifterna inte är helt aktuella.

Tabell 8.6 Företagsstöden. Aktörer och inriktning.

Råd- Utbild- Finan- Totalt givning ning siering antal

Central nivå AMS NUTEK

Trygghetsrådet m.fl. Ovriga centrala

Regional nivå Länsarbetsnämnden Länsstyrelsen

Universitet/högskola Utvecklingsfonden Kooperativa utvecklingscentra Övriga regionala aktörer

Lokal nivå Kommuner Jobs & Society Sv. Uppfinnareföreningen Studieförbunden (S-E utb.) Övriga lokala

Summa

Källa: Utsikt mot framtidens regioner. Bilaga 1 till betänkande av regionutredningen ( SOU 1992:64 ).

Bland de näringspolitiska aktörerna på central respektive regional nivå återfinns NUTEK, ALMI Företagspartner och Industrifonden. Inom NUTEK är verksamhetsområdet NUTEK-Företag inriktat på det allra första stadiet i ett företags utveckling då målet som regel är att utveckla en produkt. ALMI stöder oftare företag i ett andra skede, dvs. under bildande och konsolidering. Industrifonden tar hand om större projekt i en tredje fas många gånger i företag som har funnits en tid.

Bara under 1994 och 1995 har det tillkommit flera nya stiftelser och bolag med uppgift att stimulera forskning, teknikspridning och företagande. Under perioden 1991—1994 tillskapades riskkapitalbolagen Atle och Bure med löntagarfondsmedel. På en rad universitets- och högskoleorter finns s.k. teknikbrostiftelser med uppgift att vara broar

mellan universitet/högskola och industri/innovatörer. Stiftelsen Innovationscentrum stöder också uppfinnare och företagare.

De regionala utvecklingsbolagen ersatte den 1 juli 1994 de tidigare regionala utvecklingsfondema. Staten innehar genom moderbolaget ALMI Företagspartner AB lägst 51 % av aktiekapitalet i de regionala bolagen. Övriga ägare är landstingen och i vissa fall även kommuner. Verksamheten är inriktad på information, rådgivning och finansiering. Målgruppen är små och medelstora företag — med färre än 200 anställda — med tyngdpunkt på företag med färre än 50 anställda. För finansieringsverksamheten disponeras ett kapital på ca 2,5 miljarder kronor. Dessutom äger ALMI aktier i Atle AB och Investment AB Bure till ett värde av ca 0,4 miljarder kronor och där avkastningen kan användas i finansieringsverksamheten.

Fram till den 1 juli 1995 ansvarade Industri- och nyföretagarfonden för verksamheten med nyföretagarlån. Den fördes då över till ALMI:s regionala bolag. Överföringen är ett led i åtgärderna för att förenkla den statliga strukturen för insatser riktade till små och medelstora företag.

Avsikten är att ALMI skall fungera som en regional inkörsport för småföretagare, nyföretagare och uppfinnare när det gäller rådgivning, finansieringshjälp, tekniköverföring m.m., enligt riksdagens närings- utskott. ALMI skall vid sidan av att bistå med egna resurser på dessa områden förmedla kontakter till andra aktörer, privata och offentliga, som kan tillgodose företagens eller företagarens intressen, menar näringsutskottet (bet. l994/95:NU18).

För de stödprogram som drivs med stöd av EU:s strukturfonder och gemenskapsinitiativ krävs nationell medfinansiering. Den regionala eller lokala genomförandeorganisationen för de olika programmen involverar olika aktörer i s.k. partnerskap. I partnerskapet kan ingå exempelvis kommuner, landsting, näringslivsorganisationer, fackliga organisationer, länsarbetsnämnd/arbetsförmedling, universitet och högskolor, företag och ideella organisationer.

8.5.2. Regionala exempel på samordning och organisation

”Att samverka är ofta känsligt. Det handlar i mångt och mycket om att dela makt”, skriver NUTEK i rapporten Regionalt program- och strate- giarbete (NUTEK R l994:65). I många län är intresset för samarbete i det regionala program- och strategiarbetet starkt. I andra län är det svårt att få till stånd samarbete. Förutsättningama för samarbete varierar sannolikt mellan olika regioner oavsett vilka politikområden samarbetet avser. På motsvarande sätt varierar förutsättningama på lokal nivå för samverkan mellan olika aktörer för att få till stånd en aktiv kommunal

näringspolitik. Detta visas i Den lokala näringspolitikens politiska ekonomi (Orebro Studies 12,1995)

Det län där man i dag förmodligen har kommit längst i konkret, praktiskt samarbete mellan arbetsmarknads- närings- och regionalpolitiska organ är Östergötland. Projektet Tillskottet har skapats för att samordna företagsinriktade stöd, bidrag och andra stimulansinstrument. Tillskottet är ett samverkansprojekt mellan Länsstyrelsen, Länsarbetsnämnden och ALMI Företagspartner. Arbetsmarknadspolitiska kommittén gör bedömningen att erfarenheterna från projektet kan stimulera diskussionerna om samverkan och samordning på andra håll i landet. Därför redovisas nedan projektets organisation relativt fylligt.

Målet med verksamheten är att skapa nya varaktiga arbetstillfällen genom att ge stöd och stimulans till investeringar, expansiva satsningar och förbättringsarbete, att hjälpa företag med samordning av stöd- och stimulansinstrument med största möjliga effekt samt att underlätta kontakterna mellan småföretag (med högst 50 anställda) och olika företagsstödjande organisationer. Projektgruppen bedriver verksamheten i gemensamma lokaler. Gruppen är sammansatt av konsulter med erfarenhet och förankring i de olika myndigheter och organisationer som samverkar. En beredningsgrupp med företrädare från samtliga huvudmän behandlar alla ärenden och föreslår beslut.

Det finansiella huvudinstrumentet i Tillskottet är det tillfälliga småföretagsstödet där länsstyrelsen är beslutsinstans. Man arbetar också med arbetsmarknadspolitiska stöd med företagsinriktning (t.ex. rekryteringsstöd, utbildningsvikariat och utbildning i företag) som Länsarbetsnämnden (arbetsförmedlingen) ansvarar för, de närings- politiska stödformer som ALMI förfogar över samt Länsstyrelsens landsbygdsstöd. Vidare har man inom projektorganisationen kunskap om andra stöd till företagsutveckling inkl. EU-stöd.

Tillskottets verksamhet marknadsförs genom företagarföreningar, banker, arbetsmarknadens parter etc.

När ett företag har vänt sig till Tillskottet och gjort en intresse- anmälan besöker en konsult från projektet företaget för att informera om vilka stöd som finns och för att diskutera företagets expansionsplaner. Besöket sker inom 2—4 veckor efter intresseanmälan. Då sker en genomgång av företagets framtidsplaner och därefter diskuteras eventuella stöd som skulle kunna komma i fråga i det aktuella fallet. I förekommande fall ger konsulten från Tillskottet tips till berörd arbetsförmedling om vilka företag som det kan finnas särskild anledning att kontakta. Samma konsult/kontaktperson sköter kontakterna med det enskilda företaget genom hela processen.

Efter en intresseanmälan är målsättningen att företaget skall kontaktas av Tillskottet inom en vecka. När företaget har ansökt om tillfälligt småföretagsstöd skall beslut meddelas inom ca fyra veckor. Det är fortfarande Länsstyrelsen, ALMI respektive arbetsförmedlingen som fattar beslut i det enskilda bidragsårendet. Beslutsrätten är alltså inte delegerad till Tillskottet. Rekommendationema från projektets beredningsgrupp följs dock nästan undantagslöst av beslutsinstansema. På besluten framgår vem som är kontaktperson hos Tillskottet. Tillskottet skall följa och utvärdera resultaten av satsningarna.

Tillskottets verksamhet har under hösten 1995 utvärderats av Centrum för Marknadsanalys vid Linköpings universitet. Utvärderingen har gjorts i form av en enkät till de 260 företag som i september 1995 hade fått stöd via Tillskottets verksamhet. Resultatet visar att de företag som har erhållit stöd till följd av kontakterna med Tillskottet är mycket positiva till organisationen och att de i medeltal har expanderat betydligt mer än företag som har ansökt om stöd men fått avslag. Enkätsvaren visar också att många företag anser att Tillskottets kunskaper om olika stödformer kan förbättras liksom informationsspridning, ansökningsför- farande m.m.

Också på andra håll i landet pågår eller förbereds samverkansprojekt. Länsstyrelsen iJämtlands län har senast i december 1995 föreslagit en treårig försöksverksamhet med samordning av statliga företagsstöd (motsvarande). Uppläggrringen av en försöksverksamhet har diskuterats med Kommittén för översyn av statliga företagsstöd. Genom att bättre samordna och kombinera olika företagsinriktade stöd skall en kraftsamling kunna ske kring ett antal nyckelsektorer som är av Strategisk betydelse för näringslivsutvecklingen i länet. En bättre samordning kan också leda till att företagens förmåga att tillgodogöra sig statliga utvecklingsresurser blir bättre. Sammantaget väntas detta leda till att länets långsiktiga näringslivsutveckling stärks, fler jobb skapas, arbetslösheten minskar och välfärdsvinster uppstår.

För att uppnå en långsiktig, positiv strukturomvandling och indirekta effekter menar Länsstyrelsen att avsteg från gällande stödregler kan vara motiverade när det gäller geografiskt område, bransch, tidsperioder, företagsstorlek m.m.

Organisationen kring försöksverksamheten föreslås bestå av en ledningsgrupp med representanter för Företagsstödskommittén, länsråd, länsarbetsdirektör och VD:n för ALMI Företagspartner AB. Ledningsgruppens uppgift skulle bli att ta fram riktlinjer, formulera mål och följa upp verksamheten. En arbetsgrupp bildas med de operativt ansvariga på Länsstyrelsen, Länsarbetsnämnden och ALMI Företagspartner. En gemensam utbildning kring samtliga stödformer bör genomföras och alla stödärenden lösas i projektsarnverkan mellan de

operativt ansvariga. Varken regeringen eller Företagsstödskommittén har ännu tagit ställning till förslaget från Länsstyrelsen i Jämtlands län.

8.6. Överväganden och förslag

Arbetsmarknadspolitiska kommittén lägger i betänkandet fram förslag om mål för arbetsmarknadspolitiken och om reformering av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Förslagen får konsekvenser för arten av och omfattningen på samverkan mellan arbetsmarknadspolitik, regionalpolitik och näringspolitik.

Arbetsfönnedlingen har en utomordentligt viktig roll i arbetsmark- nadspolitiken. Förmedlingen är ett serviceorgan till arbetssökande och arbetsgivare. Förmedlingens service till arbetsgivare syftar till att så snabbt som möjligt besätta de lediga platser som anmäls till fönned- lingen. Som kommittén betonar i kapitel 4 måste småföretagens bety- delse för sysselsättningen framhållas. Det är av stor vikt att fönned- lingen utvecklar kontakterna också med småföretagen i kommunen.

Genom satsningen på individuella handlingsplaner för arbetslösa ar- betssökande vid förmedlingen kommer man där att ha tillgång till fylliga beskrivningar av de sökandes kunskaper och erfarenheter. De arbets- marknadspolitiska åtgärderna som samtliga är individinriktade föreslås innehålla ett ökat inslag av praktik. Yrkeserfarenhet och praktik är vad många arbetsgivare efterfrågar vid rekrytering. Likaså är olika typer av kompetenshöjande åtgärder betydelsefulla inte bara för de arbetslösa in- dividerna utan också för de företag som rekryterar arbetskraft. Komrrrit- tén lägger i kapitel 6 fram förslag rörande arbetsmarknadsutbildning, utbildning inom det allmänna skolsystemet samt kompetenshöjning inom företagen.

Arbetsmarknadspolitikens främsta uppgift när det gäller att underlätta ny- och småföretagande bör vara att på ett snabbt och effektivt sätt förse företagen med lämplig arbetskraft.

Utifrån dessa utgångspunkter tar Arbetsmarknadspolitiska kommittén här upp förslag som syftar till att underlätta ny- och småföretagande genom bättre samverkan på central och regional nivå samt att stärka till- växten genom utvecklad samordning mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitik.

8.6.1. Centrala signaler

I vissa författningar finns i dag regler om samarbete eller samverkan mellan arbetsmarknads-, regional- och näringspolitiska sektorsorgan.

Enligt instruktionen för Arbetsmarknadsverket (SFS 1988zll39) är landshövdingen ordförande i länsarbetsnämnden. Länsstyrelsen skall enligt förordningen (1982z877) om regionalt utvecklingsarbete utse en beredningsgrupp för samverkan mellan länsstyrelsen, länsarbetsnämnden och det regionala utvecklingsbolaget (ALMI) i regionala utvecklingsfrågor som rör tillväxt och sysselsättning. Denna regel infördes 1994.

Enligt förordningen om regionalt utvecklingsarbete skall länsarbetsnämnden vidare samråda med länsstyrelsen före beslut om användningen av arbetsmarknadspolitiska medel, när det finns möjlighet till en regional flexibilitet i användningen av medlen. Denna regel har funnits sedan 1991.

Kommittén har ovan konstaterat att den regionala sektors- samordningen fungerar olika väl i olika delar av landet. I vissa län förefaller öppenheten och intresset för samordning och samverkan mellan arbetsmarknads-, närings- och regionalpolitiska organ vara betydande. I andra län ser man i dagsläget mer pessimistiskt på möj- ligheterna till samarbete. I båda fallen spelar såväl institutionella som personella förhållanden in. Arbetsmarknadspolitiska kommittén fokuserar uteslutande på institutionella förhållanden.

Den regionala synen på samverkan och samordning påverkas otvetydigt av de signaler som går ut från central samhällelig nivå. Detta påpekar ofta regionala aktörer. Visserligen har regering och riksdag i en rad propositioner och utskottsbetänkanden på senare år betonat den principiella vikten av samordning och samverkan mellan de tre aktuella politikområdena men frågan är hur man har agerat i prakti- ken. I vilken utsträckning sker i det dagliga arbetet samordning mellan berörda fackdepartement och centrala myndigheter? Tar fackutskotten i riksdagen när de fattar beslut också hänsyn till hur besluten påverkar an- gränsande politikområden?

Mot bakgrund av aktuella exempel vill Arbetsmarknadspolitiska kommittén starkt betona vikten av entydiga och samordnade centrala sig- naler i riktning mot samverkan och samordning av de tre aktuella poli- tikområdena. Det är inte tillräckligt med principiella uttalanden om vikten av samordning. Statsmaktema bör i olika frågor ställa tydliga krav på konkret samarbete mellan de regionala aktörema.

Exemplets makt är stark. Tydliga exempel måste ges på att departement och centrala myndigheter inom de olika politikområdena faktiskt arbetar ihop och drar åt samma håll. Starka signaler måste ges till regionerna att det är dags att bryta upp gamla blockeringar som hind- rar samarbete.

8.6.2. Regional ”motor”

En typ av signal till regionerna skulle kunna vara att man utser en ”motor” i den regionala samverkan och samordningen, ett länsorgan som är ansvarigt för att initiera samarbetet. Trots bestämmelserna som redovisats ovan om en beredningsgrupp för samverkan mellan länsstyrel- sen, länsarbetsnärnnden och det regionala utvecklingsbolaget (ALMI) i frågor som rör tillväxt och sysselsättning uppfattar fortfarande många regionala aktörer att alla berörda organ har lika stort ansvar för sarnver- kan och samordning. Om en aktör visar bristande intresse eller vilja hän- der ingenting.

Mot denna bakgrund anser Arbetsmarknadspolitiska kommittén att länsstyrelsens huvudansvar som regional motor när det gäller strategiskt regionalt utvecklingsarbete kring tillväxt och sysselsättning måste bli tydligare. Detta kan föranleda förfatmingsändringar. Här bör hänsyn tas till eventuella ställningstaganden från statsmaktemas sida med anledning av Regionberedningens förslag. Det bör ankomma på Företagsstödskommittén att lägga fram närmare förslag i frågan.

8.6.3. Nätverk

Många gånger är det på lokal och regional nivå som man lättast urskiljer utvecklingsmöjligheter och lösningar på problem. Förutsättningama för vad man kan åstadkomma och hur man bör gå tillväga skiljer sig mellan olika delar av landet. Här kan regionala och lokala nätverk utgöra en viktig grund för samarbetet mellan arbetsmarknads-, regional— och näringspolitik. Representanter för kommuner, myndigheter, företagaror- ganisationer, arbetsmarknadens parter, högskolor och andra aktörer kan ingå i sådana konstellationer alltefter behov. Sammansättningen kan va- riera över tiden. Det nätverksbyggande som blivit en följd av svenska program med stöd från EU:s strukturfonder och gemenskapsinitiativ kan väntas stimulera uppkomsten av nya kontaktfält mellan olika politikområden.

8.6.4. Försöksverksamhet

Enligt direktiven till Företagsstödskommittén skall den lämna förslag till försöksverksamhet med samordnad hantering av olika statliga företags- stöd för mindre företag inom ett eller flera län. Arbetsmarknadspolitiska kommittén betonar vikten av att sådan försöksverksamhet kommer till stånd men vill samtidigt poängtera betydelsen av att det sker en grundlig och oberoende utvärdering av försöksverksamheten.

8.6.5. Stödfloran

Även om Arbetsmarknadspolitiska kommittén inte har gjort någon detaljerad genomgång av regler och praxis när det gäller olika stöd till ny- och småföretagande kan man konstatera att det förekommer över- lappning mellan olika stödformer. Detta har också bekräftats vid kontak- ter med T illskottet, den samordnande organisationen för arbets- marknads-, närings- och regionalpolitiska stöd i Östergötlands län (se avsnitt 8.5.2 ovan).

Kommittén för översyn av statliga företagsstöd har till uppgift att belysa hur finansieringssystemet som helhet fungerar och hur det uppfattas av de företag som skall utnyttja det. Mot denna bakgrund förutsätter Arbetsmarknadspolitiska kommittén att Företagsstöds- kommittén kommer att utröna på vilket sätt det förekommer över- lappningar mellan olika stödsystem och om dessa i så fall är av sådan omfattning och karaktär att ändringar av regelsystemen är angelägna.

8.6.6. Huvudmannaskap för starta eget-bidrag

Som framgår tidigare i kapitlet finns det en rad arbetsmarknadspolitiska åtgärder som är riktade till arbetsgivare för att underlätta anställning av arbetslösa individer. I kapitel 5 läggs förslag om utfommingen av arbets- marlmadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadspolitiska kommittén väljer dock här att främst diskutera huvudmannaskapet för starta eget-bidrag.

Starta eget-bidrag syftar till att stimulera nyföretagande som i sin tur genererar sysselsättning. Bidrag kan lämnas till den som söker arbete genom den offentliga arbetsförmedlingen men inte kan få lämpligt arbete. Bidrag får lämnas till den som har fyllt 20 år och är arbetslös. Vidare kan bidrag lämnas till personer som på grund av arbetsbrist riskerar att bli arbetslösa, inte kan finna lämpligt arbete eller är bosatta i stödområde.

Bidrag får lämnas endast till den som har goda förutsättningar att be- driva verksamheten och endast om verksamheten bedöms få tillfredsstäl- lande lönsamhet och bedöms ge bidragstagaren varaktig sysselsättning. Arbetsfönnedlingen beslutar om starta eget-bidrag. Innan bidrag lämnas skall yttrande — om det inte bedöms som onödigt inhämtas fi'ån lämpligt organ om personens förutsättningar att bedriva näringsverksamheten.

Starta eget-bidrag skall enligt AMS prioriteras mycket högt bland de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och sökande med hållbara affärs- idéer bör endast i undantagsfall få avslag. Konkurrensskäl eller risk för

överetablering inom en bransch är enligt AMS inget skäl för att inte bevilja bidrag. Däremot kan konkurrenssituationen påverka bedöm- ningen av verksamhetens lönsamhet, vilket kan leda till att bidrag inte beviljas.

Enligt vad kommittén har erfarit har Arbetsmarknadsverket utarbetat väl fungerande administrativa rutiner kring starta eget-verksarnheten. Uppföljningar av starta eget-bidragen visar också en hög överlevnads- procent bland de företag som startats. Detta talar enligt kommitténs upp- fattning för att huvudansvaret för starta eget-verksamheten även fort- sättningsvis bör ligga inom Arbetsmarknadsverket.

Samtidigt är den mer komplicerade delen av bedömningen i ett ärende om starta eget-bidrag inte av arbetsmarknadspolitisk utan av närings- politisk art. Där krävs en professionell företagsekonomisk bedömning av affärsidéns långsiktiga bärkraft. Det ankommer på Företagsstödskom- mittén att göra en samlad bedömning av de tre politikområdenas stöd- former och företagens situation.

9. Kommunernas roll i arbetsmark- nadspolitiken

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag

. samhället måste ta ett ansvar och erbjuda alternativa lösningar exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi efter den bortre parentesen. Verksamheterna måste vara meningsfulla, förbereda för reguljärt arbete eller vidare studier. olika former av aktivitetsgrupper och kooperativ måste prövas. Samverkan måste komma till stånd mellan myndigheter, fackliga organisationer, lokala arbetsgivare och de arbetslösa för att hitta de bästa formema utan att det uppstår undanträngningseffekter de förändringar beträffande ökade möjligheter till lokal anpassning av de arbetsmarknadspolitiska åtgärdsmedlen i kombination med ett ökat inflytande i arbetsfönnedlingamas styrelser som kommittén föreslår, bör öka möjligheterna att hitta de effektivaste lösningarna på lokal nivå

Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvarsområde sedan 1947. Då övertog staten ansvaret för arbetsfönnedlingama från kommunerna. År 1980 förstatligades även de skyddade verkstäderna och arbetsvårds- instituten.

Som framhållits i kapitel 5 skall enligt kommitténs mening den offentliga förmedlingen även fortsättningsvis vara anslagsfinansierad heltäckande och avgiftsfri. En effektiv arbetsmarknadspolitik kräver ett samspel med den ekonomiska politiken och stabiliseringspolitiken som bara staten kan svara för. Den enskilda kommunen kan inte driva sin egen efterfrågepolitik.

Arbetsmarknadema har inga kommungränser. Tvärtom är det viktigt att rörligheten över kommun- och regiongränser ökar. Därför krävs det en nationell samordning samt system och finansiering som underlättar den rörlighet som en väl fungerande arbetsmarknad kräver.

Arbetsfönnedlingen skall inte enbart ha ett kommunalt perspektiv utan skall kombinera det lokala engagemanget med ett regionalt och nationellt perspektiv. Den har t.ex. till uppgift att informera om hela den

nationella arbetsmarknanden för att öka individens valmöjligheter och bidra till att lediga platser blir tillsatta snabbare.

Den enskilde skall kunna påräkna stöd fi'ån det allmänna vid arbets- löshet. Detta bör vara en generell politik och individens möjligheter till stöd skall inte vara avhängigt varierande ambitioner på lokal eller regional nivå.

9.1. Kommunernas incitament

Kommunema har ökat sitt engagemang i arbetsmarknadsfrågoma i samband med den nuvarande höga arbetslösheten. Med stöd av den allmänna kompetensregeln (2 kap. l & kommunallagen) och lagen om arbetslöshetsnämnd får kommunerna inom ramen för arbetsmarknads- politiken ordna sysselsättning åt arbetslösa.

I 1995 års långtidsutredning konstaterar utredama att kommunerna också har ekonomiska incitament för att göra insatser mot arbetslösheten.

Liksom för staten minskar skatteintäkterna för kommunerna när någon blir arbetslös. För kommunema lindras emellertid denna effekt avsevärt om den arbetslöse är berättigad till a-kassa. Då blir den kommunala skatteeffekten endast skillnaden mellan inkomstskatten av förvärvsarbete respektive a-kassa. För en person som inte har rätt till ersättning från arbetslöshetskassan kan det däremot innebära att kommunen får överta försörjningsansvaret via socialbidraget.

På kort sikt är den årliga skillnaden mellan en arbetslös person i åtgärd (och därmed fortsatt arbetslöshetskassa) och en som tvingas bli socialbidragsberoende i storleksordningen 100 000 kronor för kommun- sektorn i sin helhet (inkl. landstingen).

Kommunerna har alltså inom nuvarande system starka ekonomiska incitament för att se till att det finns platser i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

9.2. Socialbidrag och arbetslöshet

Enligt SCB:s socialbidragsstatistik har socialbidragen ökat med 4,6 miljarder (80 procent) till 10,3 miljarder mellan åren 1990 och 1994. Antalet hushåll som någon gång under året fått socialbidrag har ökat med 40 procent. Av statistiken framgår inte hur många av personerna som får socialbidrag enbart beroende på att de är arbetslösa, eller som komplement till annan ersättning t.ex. arbetslöshetskassa eller KAS. Det är dock främst bland ungdomar och invandrare som antalet

bidragsberättigade ökat under perioden. Som framhållits i kapitel 7 kan de skärpta reglerna för sjukbidrag och förändringarna i arbetslöshetsersättningen leda till att flera blir beroende av socialbidrag om inga andra åtgärder vidtas.

9.3. Meningsfull sysselsättning åt alla

Oberoende av hur den ekonomiska ersättningen till den arbetslöse kommer att utformas efter den *bortre parentesen” måste den enligt kommittén kopplas till krav på åtgärder från såväl samhällets som den arbetslöses sida. Samhället måste ta ett ansvar och erbjuda olika alternativa lösningar exempelvis utbildning, rehabilitering eller sysselsättning i kommunal regi. Enligt komnrittén är det viktigt att verksamhet kommer igång som möjliggör detta. Dessa verksamheter skall vara meningsfulla och förbereda för reguljärt arbete eller vidare studier. Samtidigt skall de inte ha undanträngningseffekter eller snedvrida konkurrensen. Det innebär en svår balansgång. Kommittén anser att exempelvis olika former av aktivitetsgrupper och kooperativ måste prövas. Samverkan måste enligt kommitténs uppfattning komma till stånd mellan olika myndigheter, fackliga organisationer, näringslivet och de arbetslösa för att hitta de bästa formerna för detta utan att undanträngningseffekter uppstår.

9.4. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder i kommunerna

Det finns ännu inte någon officiell statistik över hur omfattande det kommunala engagemanget är när det gäller att ta emot arbetslösa, ordna platser för arbetsmarknadspolitiska åtgärder inom och utanför kommunen eller driva speciella projekt. Arbetsmarkrradsstyrelsens statistik ger endast en bild av hur många som finns öppet arbetslösa respektive i åtgärder i kommunerna som geografisk område. Hur många som får en åtgärd via kommunens försorg går inte att få fram. För detta krävs specialstudier.

I kommunernas personalstatistik går endast att få fram de personer som går under det kommunala beredskapsavtalet, dvs. beredskaps- arbetare, utbildningsvikarier, personer med lönebidrag och offentligt skyddade anställningar. Kommunernas kostnader för dessa åtgärder framgår av SCB:s och Kommunförbundets gemensamma, årliga rapport ”Vad kostar verksamheten i din kommun”. År 1994 uppgick bruttokost—

nadema till 5,43 miljarder kronor varav statsbidragen via arbetsför- medlingama uppgick till 2,6 miljarder kronor. Kostnaderna varierade kraftigt från kommun till kommun och mellan olika kommungrupper.

Kommunförbundet har sedan våren 1994 i sin enkätundersökning ”Kommunemas ekonomiska läge” haft med ett antal frågor om hur många personer som har en åtgärdsplats via kommunens medverkan. Den senaste som publiceras i februari 1996 visar att 80 000 arbetslösa personer eller 56 procent av summan av de konjunkturberoende åtgärderna ALU, API, utbildningsvikariat, beredskapsarbeten, datortek och program för arbetslösa ungdomar under 20 år hanteras av kommunerna. En stor del (ca 25 procent) av dem som går på arbetsmarknadsutbildning går på extra Komvuxplatser.

Kommunerna tar ett stort praktiskt ansvar för den statliga arbets- marknadspolitiken och skjuter också till kommunala medel för att för- hindra hårdare belastningar på den kommunala ekonomin längre fram.

Det är emellertid viktigt att kommunerna inte använder arbetsmark- nadspolitiska medel för finansiering av uppgifter som ingår i det ordinarie kommunala åtagandet och som i vissa fall varit föremål för rationaliseringar. Kommittén utgår från att kommunerna i allt väsentligt agerar i denna anda.

9.5. Samverkan mellan arbetsförmedlingar och kommuner

Kommunerna är viktiga samverkanspartners för arbetsfönnedlingama inom flera områden. Den höga arbetslösheten har i hög utsträckning drabbat ungdomarna och kommunerna har via avtal med arbetsförmed- lingama fått möjligheter att ta ansvaret för arbetslösa ungdomar under 20 år och för datorteken. Även inom studie- och yrkesorienteringen krävs samverkan för att leva upp till högt ställda krav i dagens arbetsmarlmadssituation. Kommittén pekar i kapitel 6 på behovet av kraftigt utbyggd studie- och yrkesorientering. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté (dir. 1995:154) för att se över vissa ungdoms- politiska frågor. I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att föreslå åtgärder för att underlätta ungdomars inträde på arbetsmarknaden. I kapitel 7 föreslår kommittén en utökad samverkan på rehabiliteringsområdet.

Hur samverkan mellan arbetsförmedlingen och kommunen går till varierar från kommun till kommun. Kommunförbundet har låtit göra en enkätundersökning till samtliga kommuner om hur man samverkar och hur kommunerna anser att samarbetet fungerar. De allra flesta kommuner anser att det fungerar bra (48 procent) eller att det mesta

fungerar bra (41 procent). Trots det uppger 218 av landets 288 kommuner att de vill ha ändrade förutsättningar för det gemensamma- arbetet.

En stor andel av kommunerna vill ha en finansiell samordning med gemensam strategi och budget. Många kommuner vill ha en klar ansvarsfördelning att utgå ifi'ån för att undvika att parallella organisa- tioner byggs upp och att arbetslösa i onödan slussas mellan olika myn- digheter. Kommunerna vill också ha utökade möjligheter att lokalt avgöra vilka insatser olika individer behöver.

Trots att kommuner och arbetsförmedlingar i dag har ett omfattande samarbete så är det endast 70 procent av kommunerna som uppger att de samarbetar i arbetsfönnedlingsnämndema.

Den statliga arbetsmarknadspolitiken skall kännetecknas av flexibilitet, rörlighet och snabbhet. Kommunerna anpassar sig också snabbt efter nya former och riktlinjer inom arbetsmarknadspolitiken. På så sätt fimgerar man som en verkställande organisation åt arbetsförmed- lingen, speciellt för de utsatta grupper som arbetsförmedlingen inte kan ordna arbete eller åtgärd åt i näringslivet.

I dagens arbetsmarknadssituation har alla kommuner också lång- siktiga strategier för att öka sysselsättningen. Genom att höja utbild- ningsnivån och kompetensen samt förbättra de infrastrukturella förut- sättningama för företagen vill man bidra till en gynnsam utveckling av sysselsättningen i kommunen. Ett ökat kommunalt inflytande över arbetsmarknadspolitiken via arbetsfönnedlingama innebär ökade möjligheter för kommunerna att koppla ihop kommunernas långsiktiga satsningar med de statligt styrda arbetsmarknadspolitiska satsningarna.

Kommittén anser att i den av Arbetsmarknadsverket införda styrelseorganisationen finns förutsättningar för att ombilda de nuvarande arbetsfönnedlingsnämndema till styrelser för arbetsförmedlingama. De förändringar kommittén föreslagit beträffande arbetsfönnedlingamas möjligheter till ökad lokal anpassning av åtgärdsmedlen på arbetsför— medlingama bör öka möjligheterna att hitta de effektivaste lösningarna på lokal nivå. Statligt dimensionerad och styrd arbetsmarknadspolitik i nära samverkan med lokal kompetens leder till bättre lösningar för individerna.

10. Organisatoriska konsekvenser och utvärdering

Kommitténs ställningstaganden i sammandrag

. med anledning av de överväganden som gjorts inom Arbetsmarknadsverket om att behålla den nuvarande länsindelningen uttalar kommittén att för- och nackdelar med att sammanföra länsarbetsnämnder till större regioner bör övervägas mot bakgrund av kommitténs förslag till målstyming av Arbetsmark- nadsverket änns det starka skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken det är viktigt att utvärderingar utförs på flera håll så att olika studier kan balansera varandra det änns anledning att närmare överväga de institutionella formema för kvalificerad akademisk utvärderingsverkamhet inom det arbetsmark- nadspolitiska området det finns skäl att förstärka resurserna på Arbetsmarknadsdeparte— mentet för utvärderingsverksamhet och bedömning av framtagna forsk— ningsresultat

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att komma med förslag avseende Arbetsmarknadsverkets organisation. Det kan emellertid finnas anledning att redovisa några reflektioner i denna del i anslutning till kommitténs ovan redovisade överväganden.

Kommittén har tidigare pekat på den kraftigt ökade belastningen på arbetsmarknadspolitiken under senare år, vilket i sin tur inneburit stora påfrestningar på Arbetsmarknadsverket och dess personal.

Kommitténs förslag syftar till en renodling av arbetsmarknads- politiken i förhållande till angränsande politikområden, en prioritering av fönnedlingsverksamheten, ett förenklat regelsystem och ett reducerat antal stödformer. Konsekvenserna för verket av förslagen bör bli en omfördelning till förhållandevis större insatser personalmässigt på arbetsförmedling. Den administrativa belastningen beräknas däremot minska.

10.1. Regional organisation och styrning

Regionberedningen menar i sitt betänkande Regional framtid (SOU 1995327) att frågor kring näringsliv och sysselsättning är grundläggande för den regionala utvecklingen. De förutsättningar för näringslivets utveckling som den regionala nivån kan erbjuda har blivit allt viktigare och de åtgärder som vidtas behöver i allt högre grad förankras i regionens politiska liv.

Beredningen föreslår därför att ett regionalt självstyrelseorgan inrättas med ansvar för den regionala utvecklingen. Statliga organ bör fullgöra funktioner för vilka en enhetlig behandling eftersträvas och för i vilka riksintressen är särskilt framträdande. Statliga organ bör också ; genom uppföljning, utvärdering och tillsyn svara för den nationella | kontrollen av att de övergripande målen verkligen uppnås. Kommunala organ skall kunna fullgöra offentliga uppgifter där regional förankring erfordras och där det finns ett reellt handlingsutrymme för politiska organ.

Den grundläggande filosofin bakom beredningens förslag att utveckla en regional strategi är att enskilda regionala insatser genom samordning når högre effektivitet och mera långsiktigt kan inordnas mot gemensamma mål. Dagens splittrade ansvar ersätts med en ordning som möjliggör ett kraftfullt samlat agerande.

Beredningen konstaterar att samordningsbehovet är framträdande inte minst inom områdena näringsliv och sysselsättning och att åtgärder bör vidtas för att få förbättringar till stånd. Inom länsarbetsnämndemas område finns verksamheter t.ex. i fråga om utbildning och ungdomspraktik vilka är av betydelse för den regionala utvecklingen. Nästan oberoende av konjunkturen är detta verksamheter som det allmänna måste bedriva och de får därför en betydande stabilitet över tiden även om omfattningen och inriktningen varierar. Samma bedömning, menar beredningen, kan göras i fråga om stödet till starta eget-verksamhet.

Arbetsmarknadspolitikens särskilda betingelser i fråga om styrning, resurstilldelning och organisation har ofta framhållits. Tidsaspekten har ansetts vara en viktig faktor. Omsvängningar i de ekonomiska konjunk- turerna kan ske snabbt och konsekvenserna för arbetsmarknadsläget med tillgång och efterfrågan på arbetskraft märks snabbt. Kraven på flexibilitet och handlingsberedskap har därför varit högt ställda.

Arbetsförmedlingama är serviceorgan för enskilda arbetssökande och företag, vilket ställer krav på förmågan till såväl lokal som individuell anpassning av servicen. Förutsättningar och praxis kan också variera högst avsevärt mellan olika branscher och yrkesområden, liksom i olika

delar av landet med skiftande regionala arbetsmarknader. De selektiva inslagen i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är omfattande.

Som framgått tidigare står arbetsmarknadspolitiken inför helt nya uppgifter. Arbetslösheten kan komma att stanna på en för svenska förhållanden hög nivå. Sambandet mellan konjunkturuppgång och minskad arbetslöshet är inte så självklart som tidigare. Stora och omfattande uppgifter åvilar nu näringspolitik och regionalpolitik för att skapa förutsättningar för nya, varaktiga arbetstillfällen och för utbildningspolitiken när det gäller att åstadkomma kompetenshöjning för att tillgodose samhällets framtida behov. Behovet av tydlig samordning och effektivt resursutnyttjande framstår som stora.

Den regionala styrningen är föremål för överväganden inom regeringskansliet mot bakgrund av de förslag som Regionberedningen lagt fram. Som ovan nämnts är en av grundtankama bakom beredningens förslag att enskilda regionala insatser genom samordning når högre effektivitet genom bättre samordning. Arbetsmarknads- politiska kommittén delar denna grundtankeRiksdagen beslutade under våren 1995 om ett generellt besparingskrav för alla myndigheter på 11 procent. För Arbetsmarknadsverkets del skulle besparingarna ske först 1998 och inriktningen skulle vara att besparingama inte skulle läggas på arbetsförmedlingen. AMS fick i uppdrag att utreda hur besparingarna skall genomföras. I en rapport till regeringen i januari 1996 framlade AMS styrelse sitt förslag till förändringar. I korta drag går förslaget ut på följande:

. väsentliga delar av länsarbetsnämndemas administration och viss annan tjänsteproduktion som är gemensam för hela landet sammanförs till en ny organisatorisk enhet, AMV Tjänster . Arbetsmarknadsstyrelsen renodlar sin verksamhet till att avse ledning, samordning och uppföljning/utvärdering och utveckling, samt den myndighetsutövning som åläggs AMS . Arbetslivstjänster skiljs inte från AMI.

Förslaget får enligt AMS omfattande konsekvenser. Nettominskningen av antalet anställda beräknas bli ca 1 600 personer och anslags- minskningen 535 miljoner kronor.

Styrelsen föreslår i sin rapport att det skall finnas en länsarbets- nämnd i varje län. Uppgiften är att leda, samordna, följa upp och utveckla verkamheten i länet. Detta, menar AMS, kräver nära kontakter med länets arbetsplatser. Om den av Regionberedningen föreslagna organisationen införs föreslås att antalet länsarbetsnämnder minskas på motsvarande sätt.

AMS har också behandlat frågan om att sammanföra länsarbets- nämnder till större regioner. Man menar dock att de beräknade besparingarna på 50 miljoner kronor inte uppväger nackdelarna med en organisationsförändring. I stället bör man awakta en kommande förändrad länsindelning. Kommittén anser för sin del att det finns skäl som talar för att man ytterligare bör överväga för- och nackdelarna med att sammanföra länsarbetsnämnder till större regioner.

10.2. Utvärdering och uppföljning

10.2.1. Ökat behov av utvärdering och uppföljning

Det finns enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning starka skäl till att utveckla verksamheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har fått mycket stor omfattning. Vidare föreslår kommittén ökad målstyming samt en friare medelsanvändning för Arbetsmarknadsverket.

Kontinuerliga utvärderingar är en viktig förutsättning för effektiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det råder i dag osäkerhet om åtgärdemas effekter. Kommittén sammanfattar i kapitel 5 vissa resultat av den hittillsvarande forskningen kring effektema av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I betänkandets expertbilaga ingår också studien Effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Kommittén gör nedan en kortfattad resumé över dagens utvärdering, uppföljning och revision på arbetsmarknadsområdet. Därefter diskuteras framtida institutionella former för utvärderingsforslmingen.

10.2.2. Hittillsvarande utvärdering

Trots den aktiva arbetsmarknadspolitikens expansion under l960- och 1970-talen gjordes få utvärderingar av denna. Fram till omkring 1990 var de utvärderingar som gjordes framför allt s.k. mikrostudier, dvs. studier av hur arbetsmarknadssituationen påverkades för de individer som deltagit i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till icke-deltagare. Antalet makrostudier, dvs. studier av de arbetsmarknads- politiska åtgärdemas totaleffekter på ekonomin, var färre. Under de senaste åren har emellertid ett stort antal sådana studier genomförts. Flertalet av dessa har gjorts inom ramen för fri akademisk forskning.

De senaste årens makroekonomiska utvärderingar av den svenska arbetsmarknadspolitiken har stimulerat också forskningen om eH'ektema på deltagande individer. Under de senaste fem åren har det förmodligen gjorts fler studier av den aktiva arbetsmarknadspolitiken i Sverige än un- der alla tidigare år sedan den introducerades i början av 1950-talet.

Ansvaret för mer systematiska utvärderingar har legat på EFA, Expertgruppen för arbetsmarknadspolitiska utvärderingsstudier, under Arbetsmarknadsdepartementet. EFA inrättades 1967. EFA har genom åren finansierat ett stort antal studier om arbetsmarknad och arbetsmark- nadspolitik vid olika universitet och forslmingsinstitut. Dessutom har EFA med några års mellanrum publicerat betänkanden i SOU-serien (Statens Offentliga Utredningar) med bedömningar av forskningsläget när det gäller arbetsmarknadspolitikens effektivitet.

EFA:s anslag till arbetsmarknadspolitisk forskning uppgår för budgetåret 1995/96 till drygt 5 miljoner kronor (18 månader). Sedan budgetåret 1990/91 gäller att EFA:s verksamhet i första hand skall inrik- tas på utvärdering av arbetsmarknadspolitiska åtgärder och forskning kring genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. EFA har under senare är bl.a. initierat utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som riksdagen har beslutat om.

Förutom den forskning som finansieras av EFA finansieras akademisk utvärderingsforskning via allmänna forskningsmedel. Sedan budgetåret 1990/91 har HSFR, Hwnanistiskt Samhällsvetenskapliga Forskningsrådet, öronmärkt anslag på 7 miljoner kronor per år till arbetsmarknadsforskning. Forskningen inom ramen för det särskilda arbetsmarknadspolitiska forskningprogrammet vid HSFR skall i första hand avse forskning om arbetsmarknadens funktionssätt samt arbetsmarknadspolitikens roll, utfomming och verkningar.

HSFR:s nya programgrupp för arbetsmarknadsforskningen börjar sitt arbete våren 1996. I maj 1996 sker HSFR:s årliga utlysning av forskningsanslag. Gruppens arbete kan väntas ligga till grund för forskningsrådets kommande satsningar på arbetsmarknadsforskning.

Rådet för arbetslivsforskning har till uppgift att initiera sådan forskning och utveckling och anslutande kunskapsfönnedling som har betydelse för arbetslivets utveckling i vid mening så att arbetslivet kan anpassas till människans behov och förutsättningar. Rådet skall särskilt stödja en långsiktig kunskapsuppbyggnad och kompetensutveckling med mångvetenskaplig inriktning. Vidare skall rådet bl.a. ge långsiktigt och strategiskt stöd till viktiga FoU-områden bl.a. genom stöd till forskartjänster.

Även inom AMS utredningsenhet sker utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I utvärderingama, som är av forslmingskaraktär, studeras effektema av olika arbetsmarknadspolitiska

insatser. Sedan 1992 har AMS ett vetenskapligt råd med forskare och experter inom det ekonomisk—politiska området och andra angränsande områden. Rådet skall initiera och föreslå vetenskapliga undersökningar av betydelse för verksamheten samt även i övrigt kunna fungera som referensgrupp. AMS verksamhetsuppföljning behandlas nedan.

1023. Uppföljning och revision

Förutom den rent vetenskapliga utvärderingen av arbetsmarknadspolitik finns det här anledning att något beröra också den utvärdering, uppfölj- ning och revision kring arbetsmarknadspolitik som bedrivs inom andra organ än de som nämnts ovan.

Inom Arbetsmarknadsdepartementet följer man fortlöpande utvärde- ringsforskningen på arbetsmarlmadsområdet. Departementet lägger också ut utvärderings- och uppföljningsuppdrag på bl.a. universitets- forskare och på RRV. På senare år har uppföljning gjorts av alla nya arbetsmarknadspolitiska åtgärder, exempelvis ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. I februari 1996 pågår upphandling av en uppföljning av de s.k. kommunavtalen. Bl.a. genom uppkopplingen till AMS databaser är det möjligt för departementet att göra olika statistiska uppföljningar m.m.

En gång per kvartal sker s.k.exarnination av Arbetsmarknadsverket då ledningen för verket och för departementet har genomgångar av verksamheten. Inför varje examinationstillfalle presenteras en omfattande rapport om uppfyllelsen av de 13 verksamhetsmål som enligt gällande regleringsbrev finns för verket. Departementet och AMS har vidare ett antal gemensamma permanenta arbetsgrupper för olika ämnesområden, däribland långtidsarbetslöshet och jämställdhet, som inför varje ledningsmöte utarbetar underlagspromemorior.

Förutom den utvärderingsverksamhet inom Arbetsmarknadsstyrelsen som behandlas ovan sker också fortlöpande verksarnhetsuppföljningar inom AMS. Där behandlas dels måluppfyllelsen rörande de befintliga verksamhetsmålen, dels genomförs serviceundersökningar bland förmed- lingens kunder.

I anslutning till den reformering av riksdagsarbetet som gjorts de senaste åren (1993/941TK1, 1993/94zKUl8) har riksdagsutskotten i allt större utsträckning börjat följa upp och utvärdera resultat i verksamheter inom respektive utskotts beredningsområde. I anslutning till detta har förstärkning skett av resurserna hos Riksdagens revisorer för uppföljning, utvärdering och revision.

Den ökade inriktning på utvärdering och uppföljning av riksdags- besluten har lett till att fackutskotten i riksdagen i ökad utsträckning

lämnar förslag till Riksdagens revisorer om lämpliga gransknings- områden. Därutöver kan revisorerna själva initiera granskningar. En mer omfattande arbetsmarknadspolitisk rapport publicerades 1993'. För närvarande pågår två studier inom det arbetsmarlmadspolitiska området och en tredje beräknas bli påbörjad inom kort. I de båda pågående studierna har uppdrag lagts ut på universitetsforskare som bedriver arbetsmarknadspolitsk forskning. Samtliga dessa tre sistnämnda studier har initierats av riksdagens arbetsmarknadsutskottz.

Inom ramen för sin effektivitetsrevision genomför Riksrevisions- verket (RRV) granskningar av effektiviteten inom statlig verksamhet. Under 1990-talet har RRV ägnat betydande resurser åt granskningar inom socialförsäkringsområdet men enligt uppgift fi'ån verket kan en ökad tonvikt på effektivitetsrevision inom arbetsmarknadsområdet komma att aktualiseras. Revisionsrapportema på senare år har bl.a. behandlat möjligheter att utforma enklare och effektivare lönesubven- tioner, utvärdering av det flexibla lönebidraget och rehabilitering av arbetslösa sjukskrivna. Våren 1996 slutförs en studie där RRV kartlägger möjligheter att erhålla mer effektiva bidrags- och ersättnings- system inom socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdena. I studien undersöks som referensexempel också hur likartade problem hanteras inom skatteområdet.

10.2.4 Utvärderingamas institutionella former

Som framhållits inledningsvis frnns det starka skäl till att utveckla verk- samheten med utvärdering och uppföljning av arbetsmarknadspolitiken. En viktig fråga är av vem och i vilka former utvärderingama av arbets- marknadspolitiken bör göras. De institutionella formerna för utvärderin- gama kan antas ha betydelse för kvaliteten.

Den stora fördelen med utvärderingsverksamhet som bedrivs inom AMS är att det där finns unika kunskaper om institutionella förhållanden, statistik och kunskap om åtgärdernas exakta utformning under olika tidsperioder och inom olika regioner. Utvärderare som inte har tillgång till denna infomation har ett allvarligt handikapp. Samtidigt är det problem förknippade med att en myndighet utvärderar sin egen verksamhet I den allmänna debatten har kritik bl.a. förts fram att man i första hand upptäcker och publicerar resultat som uppfattas som

' Arbetsmarknadspolitik: en granskning av åtgärder mot arbetslöshet. Rapport Riksdagens revisorer 1993/94: 1. 2 Effekter av arbetsmarknadsutbildning, undanträngningseffekter och kon- kurrenssnedvridande effekter av arbetsmarknadspolitiska åtgärder respektive starta eget-bidrag.

positiva för den egna verksamheten Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt med en kvalificerad utvärderingsverksamhet inom verket. Här utgör bl.a. styrelsens vetenskapliga råd ett viktigt forum för att pröva och värdera kvaliteten i de utvärderingar som utförs inom verket.

Fördelen med de utvärderingar som bedrivs i EFA:s regi är att den görs av oberoende forskare på universitet och högskolor. Genom åren har forskningsanslag kanaliserats till ett betydande antal fristående forskare som stimulerats till att studera olika aspekter av arbetsmark- nadspolitiken. EFA har dock i likhet med andra sektorsforskningsorgan ibland kritiserats för att ge medel till forskningsprojekt som inte kvalitetsmässigt skulle kunna hävda sig i en friare konkurrens.

Många av BFA-projekten har emellertid resulterat i doktorsavhand- lingar och ett flertal forskare som har disputerat på BFA-projekt har senare blivit professorer. Ett stort antal vetenskapliga artiklar bygger på forskning som bedrivits med stöd av EFA. Det som kanske främst skiljer EFA från övriga forskningsråd är att EFA uppmanar de projektan- svariga att, förutom publicering i vetenskapliga tidskrifter, också presentera resultaten på svenska för en bredare läsekrets i EFA:s rapportserie.

Fördelarna med den fria akademiska forskningen är att den saknar direkt bindning till olika intressen (även om naturligtvis forskare i likhet med alla andra kan påverkas av sina egna värderingar). Forsknings- medlen har i regel erhållits i konkurrens med forskare på andra områden, vilket borgar för viss kvalitetskontroll redan i förväg. I efterhand utsätts publicerade forskningsresultat för ingående granskning. Sannolikheten för att nya teorier och metoder skall utvecklas är stor, eftersom det är den verksamhet som premieras högst i forskarsarnhället.

Samtidigt är det klart att vissa svårigheter föreligger när den akademiska forskningen skall utvärdera arbetsmarknadspolitik. Forskarna befinner sig ofta långt från den praktiska verksamhet som skall utvärderas och har därför ofta otillräckliga kunskaper om institutioner och data. Grundläggande arbete med att ta fram och bearbeta data värderas ofta alltför lågt i förhållande till metod- och teoriutveckling. Det finns vidare betydande modeväxlingar när det gäller vilka områden som blir föremål för forskning. Dessa styrs många gånger mindre av samhällets behov av att fortlöpande inhämta kunskap på centrala områden än av forskarnas bedömningar av var teoretiskt och empiriskt intressanta metodframsteg kan göras.

Enligt Arbetsmarknadspolitiska kommitténs uppfattning finns för- och nackdelar med olika institutionella former för utvärderingen. En central slutsats är att detär viktigt att utvärderingar utförs på flera olika håll, så att olika studier av arbetsmarknadspolitiken kan balansera

varandra. Härigenom skapas förutsättningar för mångfald i frågan om metoder och grundläggande synsätt.

En utveckling i denna riktning har också skett på senare år. Den akademiska utvärderingsforslmingen har intensifierats. Det har blivit mer debatt mellan akademiska forskare och olika forskningsrapporter har utsatts för kritisk granskning. AMS utredningsenhet har blivit mer aktiv när det gäller att granska innehållet i olika forskarrapporter. Detta är enligt kommitténs uppfattning en välkommen utveckling som bör bidra till en generellt högre kvalitet på utvärderingar av arbetsmarknads- politiken.

Kommittén anser att det finns anledning att närmare överväga de institutionella formerna för kvalificerad akademisk utvärderingsverksam- het. Här är alternativa lösningar tänkbara. Ett alternativ skulle kunna vara att ett fristående utvärderingsorgan inrättas, ett annat att befintliga institutioner, exempelvis EFA, HSFR och Rådet för arbetslivsforskning, förstärks. Vidare finns enligt kommitténs uppfattning skäl att förstärka resurserna i Arbetsmarknadsdepartementet för utvärderingsverksamhet och bedömning av forskningsresultat som tagits fram inom den akademiska forskningen, speciellt om kommitténs förslag om ökad målstyming för Arbetsmarknadsverket genomförs.

Reservationer

Reservation av ledamoten Hans Andersson (v)

Inledning

Massarbetslösheten har nått Sverige. Det gäller att den inte får bita sig fast så att de ekonomiska och sociala klyftorna permanentas. Arbetslös- heten är ett uttryck för orättvisa i samhället. Arbetslösheten är en fråga om makt och maktlöshet i samhället.

Arbetslösheten sätter ljuset på vilka ekonomiska mekanismer som styr vårt samhälle.

Den kapitalistiska ekonomin klarar inte att lösa tidens stora fördel- nings och resursproblem. Samtidigt som massarbetslösheten har fått fäste i vårt land har övertidsuttaget varit rekordhögt. När de offentliga budgetema dignar under underskott är det privata sparandeöverskotten större än någonsin. När börskurser exporttillväxt och vinstnivåer når högre än någonsin är sysselsättningen lägre än på länge och välfärden förvandlas till ofärd för många. Varken företagsledare eller de etablerade politikerna har goda svar på den nuvarande krisen. Det gäller att våga tänka nytt men att samtidigt utgå från arbetarrörelsens klassiska arv med demokrati och rättvisa som grundval.

Företagen bär i allt mindre grad arbetslivets verkliga kostnader utan vältrar i stället över ansvaret på samhället och individerna. Det sociala ansvar, som man tidigare talade om har radikalt försvagats. Arbets- marknaden har alltmer fått karaktär av att organiseras *just in time” som modeuttrycket lyder. Ung, frisk och välutbildad arbetskraft efterfrågas just när den behövs. När orderingången viker kommer uppsägningama snabbt. Människor som skadats i arbetet förpassas in i förtidspensions- systemet. De unga måste subventioneras med statliga medel för att få praktik och arbetslivserfarenheter. Kompetensutvecklingen i arbetet slä- par efter så att staten i ett sent skede tvingas på in och utbilda redan ar- betslösa för att förbättra deras möjligheter på en allt mer krävande arbetsmarknad. De nya och kortare anställningsfonnema understryker ytterligare denna utveckling. Resultatet har blivit för stor belastning på A-kassa och förtidspensionssystem, för stor belastning på AMS och

kommunerna, och en totalt tudelad ekonomi med stora offentliga under- skott kombinerat med en omfattande och ojämnt fördelad privat fönnö- genhetsbildning. Dessa alltmer uppenbara systemfel måste uppmärk- sarrunas mer och ges en genomgripande politisk lösning.

När den ekonomiska politiken misslyckats under 1980 — och början på 90-talet och näringslivets finansiella yra raserat mycket av syssel- sättningens förutsättningar kom den svenska arbetsmarknadspolitiken att överlastas allt mer under de borgerliga regeringsåren. Volymerna blev för stora. Kvalitén sjönk på åtgärderna. Rundgången ökade på grund av att för få jobb fanns att tillgå. AMS fick klä skott för den ökande arbets- lösheten, politiska angrepp riktades mot a-kassesystemet. Den arbets- lösa, vare sig hon var uppsagd eller nytillträdande ungdom eller invand- rare gavs skulden. Kanske var det för höga ersättningsnivåer? Kanske var folk lata och inte ville jobba? Mycken mytbildning och till vetenskap förklädd politisk propaganda har bildat bakgrund för de politiska batal- jema.

Krav har rests på avreglering av arbetsmarknaden på olika sätt. Krav har ställts på normer så att demokratiska politiker inte längre skall styra landet. Med EU-medlemsskap och EMU-process hotar handlingsfriheten att minimeras men massarbetslösheten att permanentas. Jag tror att det finns en rättvis utväg. Jag tror att vi skall lyckas tillgodose kravet på ar- bete åt alla. Det krävs då en omprövning av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken är en liten, men viktig del därav. Den behöver skärpas och förbättras. I betänkandet och i tillämpliga fall i denna reser- vation har jag försökt tydliggöra min uppfattning.

Jag har i ett särskilt yttrande beskrivit omständigheterna kring kommitténs arbete.

Sysselsättningsstrategi (kapitel 3)

I avsnittet om den nya inriktningen av arbetsmarknadspolitiken argumen- terar kommittén för en mer avgränsad politisk uppgift med tydliga mål. Förutsättningen för att detta skall vara meningsfullt är att sysselsätt- ningspolitiken sätts i centrum för den ekonomiska politiken. Penning- och finanspolitiken måste göras till hävstänger för att uppnå en hög sys- selsättning. Statens politik för den offentliga sektorn skall understödja en högre sysselsättning. Genom offensiva satsningar inom t.ex. närings-, miljö- och utbildningspolitikens områden skapas förutsättningar för en miljömässigt hållbar sysselsättningstillväxt. En fördelningspolitiskt sund skattepolitik som innehåller starka skatteväxlingsmoment gynnar såväl miljön som sysselsättningstillväxt inom den kvalificerade tjänstesektorn. Det är även nödvändigt att genomföra en genomgripande strukturell re- form genom en arbetstidsförkortning för arbete åt alla skall bli en reali- tet.

Regeringen bör i sin ekonomiska politik formulera tydliga generella mål för sysselsättningng och arbetslöshetsnivå som en del av att kon- kretisera sysselsätmingspolitiken. Det är också rimligt att formulera delmål, som t.ex. att halvera arbetslösheten inom en viss tid. Enligt min uppfattning borde kommittén ha föreslagit mål för en sysselsättningsska- tegi av detta slag. Inom denna ram blir de mer begränsade arbetsmark- nadspolitiska målen möjliga att värdera. En regering måste ha kraftfulla- re konjunkturpolitiska instrument till förfogande än vad kommittén före- slår att AMS skall disponera.

Att kommittén inte vill formulera en mer offensiv sysselsättningspoli- tik tycks bero på en defensiv attityd. Majoriteten tror inte på att ”extemt genererade förändringar väsentligen kan förbättra arbetsmarknadsläget” trots att socialdemokratema normalt talar om en sysselsättningsunion inom EU:s ram som en kraftfull expansionsmöjlighet. Kanske är det dock ett realistiskt antagande om vad EMU-processen skulle innebära av åtstramning och nedpressad sysselsättning som majoriteten inser i en stund av klarsyn. Inte heller någon inhemsk expansionspolitik föresvävar majoriteten. Enligt min uppfattning kan finanspolitiken med givet bud- getsaldo ges en utformning som gynnar resp. missgynnar sysselsättning. En politik som bygger under den kommunala sysselsättningen och där- med hävdar välfärden, samt med en god fördelningspolitik genererar en större effektiv efterfrågan, om än något mindre sparande för de välbe- ställda, vore en bra bas för en kunskapsintensiv näringslivsutveckling. Med trygghet som grund kan vi bekämpa arbetslösheten på ett solida- riskt sätt. Det är det jag menar med dem produktiva rättvisan.

Orsakerna till den svenska arbetslösheten (kapitel 2) Enligt min mening har de teoretiska avsnitten om arbetslöshetens orsaker en alltför flyktig och osjälvständig karaktär. Analysen om orsakerna till den nuvarande massarbetslösheten förs inte tillräckligt långt. Texten får för mycket karaktär av litteraturgenomgång utan verkliga ställningsta- ganden.

En avgörande brist är att man inte försöker reda ut — eller väga — vil- ken relativ betydelse olika faktorer har haft. Beror arbetslösheten i hu- vudsak på den svaga aktiviteten på hemmamarknaden eller överväger de stnikturella problemen på arbetsmarknaden? Vilken tyngd har hypotesen om höga reservationslöner som förklaring till den nuvarande arbetslöshe- ten? I texten diskuteras inte heller vilken negativ effekt försämringar i er— sättningssystemen får på människors efterfråge- och investeringsvilja, dvs. hur aktiviteten på hemmamarknaden påverkas och därigenom indi- rekt också arbetskraftsefterfrågan. Allt detta är allvarligt eftersom ana- lysen av arbetslöshetens orsaker och karaktär rimligen bör ha ett sam- band med de förslag som sedan framförs på åtgärdssidan.

Frågan är vilken betydelse för arbetslösheten som kommittén egentli- gen tillmäter det kraftiga efterfrågeraset i svensk ekonomi under 1990- talets första år. Efterfrågebortfallet sägs ha varit en utlösande faktor, men att arbetslösheten i grunden beror på strukturella förhållanden på arbetsmarknaden. Med det sistnämnda avses i huvudsak bristande löne- flexibilitet, för höga reservationslöner osv. Det finns fortfarande något motsägelsefullt i texten, som avspeglas i att man betonar efterfi'ågebort- fallet, men samtidigt ger de strukturella problemen på arbetsmarknaden en väldigt stor vikt när det gäller att motivera förslagen på åtgärdssidan, bl.a. den *bortre parentesen”. Det sägs också att jämviktsarbetslösheten har ökat i Sverige ända sedan 1950-talet utan att det presenteras några egentliga empiriska bevis för att så skulle ha varit fallet. Analysen är oklar. Problemet är att man inte fullföljer resonemangen och empiriskt testar olika påståenden om stelheter på arbetsmarknaden. Kontroversi- ella hypoteser som härstammar från liberal ekonomisk teori upphöjs ibland på ett lite ovarsamt sätt till vedertagen sanning. Det framgår bl.a. av de statiska resonemangen om arbetslöshetsnivåema i USA jämfört med Europa. En sådan jämförelse blir helt orimlig om man inte tar i be- aktande att det bakom de lägre arbetslöshetstalen i USA döljer sig en massfattigdom. Det finns en välfärdsaspekt på arbetslöshetsfrågan som inte utvecklats närmare i utredningen.

Enligt min mening är det rimligt att säga att det finns ett samband mellan strukturella faktorer i ekonomin och den höga arbetslösheten. Men dessa samband har mycket mer att göra med näringsstrukturens sammansättning och förhållandena mellan varuproduktion och tjänste- produktion (en fråga som behandlas i kapitel 3). Den svenska ekonomin har haft en generellt svag produktivitetsutveckling sedan 1970-talet. Vi har en relativt OECD-ländema liten andel kunskaps- och forslmingsin- tensiv produktion. Den ekonomiska politiken har sedan devalveringspo— litiken inleddes av en borgerlig regering vid 1970-talets slut inriktats på att skydda en relativt föråldrad och råvarubaserad exportindustri. Den här politiken som sedan fortsatte under den socialdemokratiska ”tredje vägens ekonomiska politik” har successivt byggt upp allvarliga obalan- ser i svensk ekonomi och på svensk arbetsmarknad, vilket blev plågsamt tydligt i den depression som utlöstes under 1990-talets inledning. Kommittén har efter hand börjat uppmärksamma frågor om närings- strukturens sammansättning och ekonomisk-politiska missgrepp, men tyvärr på ett flyktigt och föga systematiskt sätt.

Om jämviktsarbetslösheten (kapitel 2)

Det finns enligt min mening anledning till en viss försiktighet i bedöm- ningarna om jämviktsarbetslöshetens omfattning. För det första har vi knappast några tunga empiriska belägg för att jämviktsarbetslösheten

skulle ha ökat i omfattning. För det andra så utnyttjas ofta begreppet på ett missvisande sätt för att legitimera försämrade villkor på arbetsmark- nadema för löntagare, uppluckrad arbetsrätt, lönenedpressning via sänkta ersättningsnivåer i a-kassan osv. Det effektivaste medlet att mot- verka låsningar på arbetsmarknaden är emellertid inte att försämra vill— koren för de redan sämst ställda utan att utveckla den aktiva och rörlig- hetsinriktade arbetsmarknadspolitiken. På en renodlad marknad fördelas anpassningskostnadema skevt och samhällsekonomiskt irrationellt. Den svagaste länken får bära de största kostnaderna - och därmed förhindras ofta en nödvändig omställning för såväl individen som samhället. Med en aktiv arbetsmarknadspolitik som inriktas på att understödja individernas omställning och rörlighet - såväl kompetensmässigt som geografiskt - fördelas dessa kostnader solidariskt. Teoretiskt kan det motiveras med att den samhälleliga avkastningen på att en individ omskolar sig till ett mer eftertraktat yrke på arbetsmarknaden är betydligt större än den pri- vatekonomiska avkastningen som individen erhåller.

Tjänstesektom (kapitel 3)

Majoriteten har i alldeles för liten utsträckning valt att utveckla perspek- tiven på tjänstesektoms problem. På ett allmänt plan diskuteras tjänste- sektoms tillväxt och utvecklingen av privata tjänster - men ämnet redu- ceras tyvärr till en fråga om hemservice. Enligt min mening borde tjäns- tesektoms problem ha fått ett betydligt större utrymme i utredningsarbe- tet. Det gäller såväl den privata som offentliga tjänsteproduktionen.

Behoven av vård och omsorg kommer att öka om ett antal år. Prog- noser ska alltid hanteras med en viss försiktighet, men de säkraste fram- tidsbedömningama kan göras på grundval av demografiska data. För— ändringar i den svenska befolkningens ålderssammansättning gör att an- delen människor i vård- och omsorgsbehövande åldrar ökar kraftigt framöver. Det kommer i sin tur öka efterfrågan på offentliga tjänster. En rimlig bedömning är att den offentliga konsumtionen måste få ett större samhällsekonomiskt utrymme, samtidigt som den ekonomiska politik som bedrivs i dag snarast har motsatt syfte.

Ett avgörande problem i den moderna ekonomin är den ojämna pro- duktivitetsutvecklingen på tjänste- och varusidan, dvs. det som brukar gå under beteckningen ”Baumols dilemma”. Tjänster blir relativt sett allt dyrare över tiden i takt med den snabbare produktivitetsutvecklingen i varuproduktionen. Det innebär i sin tur att vid en given BNP-nivå i sam- hället kommer en successivt allt större andel av inkomsterna att få om- fördelas till tjänstsektom. Detta problem berör kommittén knappast alls. Det handlar som sagt inte bara om förutsättningama för den privata tjänstesektoms verksamhet, dess eventuella behov av subventioner och

skattelindringar, utan också om utrymmet för den offentliga konsumtio- nen.

Lönebildningens problem (kapitel 3)

Lönebildningsproblemen har fått ett stort utrymme i utredningen. Enligt min mening kan en lönebildning som inte är förankrad i produktivitetsut- vecklingen utgöra ett allvarligt samhällsekonomiskt problem, men i tex- ten utelämnas faktorer som påverkar lönebildningen. Jag menar att kommittén alltför lättvindigt skjuter över problemet på arbetsmarkna- dens parter och i för liten utsträckning belyser det övergripande ansvar som åvilar regeringen. Regeringen ska bedriva en ekonomisk politik som möjliggör en löneutveckling som är i någorlunda balans med produktivi- tetsutvecklingen. Regeringens stabiliseringspolitiska ansvar borde ha framhållits starkare, särskilt mot bakgrund av 1980-talets erfarenheter.

Tyvärr har majoriteten inte varit beredd att diskutera vilken betydelse industrins övervinster har för lönebildningen. Den ekonomiska politikens huvudinriktning allt sedan 1970-talets slut, dvs. att stimulera industrins tillväxt via devalveringar och generellt höga vinstnivåer, har naturligtvis utgjort en kraftig påfrestning på lönebildningsprocessen. Det finns för- slag som skulle kunna mildra svårigheterna, t.ex. vinstavsättningar till framtidsfonder, som majoriteten ganska lättvindigt avvisat.

Det finns också andra problem som påverkar lönebildningen som kommittémajoriteten inte ägnat något större intresse. Det är t.ex. uppen— bart att vi har stora kategorier på arbetsmarknaden som i dag är felavlö- nade, framför allt kvinnor inom offentlig sektor. Bristen på välutveckla- de och rationella arbetsvärderingsinstrument försvarar lönebildningspro- cessen och skapar återkommande spänningar i avtalsrörelsema.

Arbetsrätten ( kap 3 )

Kommittén betonar långsiktigt stabila spelregler, bl. a. för arbetsrätten. Det noteras att dagens arbetsrätt fick sin form för ett tjugotal år sedan och att det finns behov av reformer för att anpassas till dagens och mor— gondagens arbetsmarknad. Majoriteten ställer sig bakom arbets- rättskommissionens uppdrag att ”inodemisera” arbetsrätten och menar följaktligen att det åvilar parterna ett stort ansvar att finna acceptabla förhandlingsresultat. Enligt min uppfattning borde denna fråga först ha lösts genom en reformerad lagstiftning för att därefter braschanpassats med hjälp av kollektivavtal.

De stora förändringar som pågår i arbetslivet och som betänkandet kortfattat redovisar i olika kapitel har betydande effekter på arbetsrät- tens täckningsgrad och relevans. Det är inte främst stridsfrågoma från ”återställardebatten” som borde fokuseras, utan snarare effektema av

bolagiseringar och andra juridiska uppdelningar av verksamheter, effek- terna av tekniska förändringar som t.ex. medger distansarbete i olika former, effektema av den vida floran av anställningskontrakt, tillfälliga anställningar och personaluthyming, liksom rättighetsfrågor om t.ex. ytt- randefriheten och integritetsfrågor om medicinska kontroller. Av stort intresse för arbetsmarknadens funktionssätt är att diskrimineringslag- stiftningen är effektiv vilket inte är fallet i dag. Relationerna till arbetsrätten inom EU påkallar också ett behov av att se över våra rättsregler.

Det är beklagligt att kommittén inte lyckades prestera någon analys av dessa frågor över huvuttaget utan mest gjorde en konventionell hän- visning till några frågor i den allmänna debatten. Betänkandet åberopar lite vagt vikten av *företagarklimatet” i detta sammanhang, medan *löntagarklimatet”och ”Väderprognosen” för de arbetslösa lyser med sin frånvaro. Enligt min mening visar detta på en viss ytlighet som gör att majoriteten har fäst för stor uppmärksamhet på dagsdebattens enkla lösningar.

Arbetstidsfrågor ( Kap 3 )

Det har inte varit möjligt att inom ramen för kommittén få till stånd en seriös analys av arbetstidsfrågomas betydelse för sysselsättningen. Detta är mycket märkligt med tanke på hur ojämlikt arbetstiderna är fördelade mellan individerna. Detta gäller för övrigt såväl det betalda som det obetalda arbetet. Ur jämställdhetssynpunkt är detta en avgörande fråga.

Den ojämlika tidsfördelningen visas också i det ökade ofrivilliga del- tidsarbetet samtidigt som övertidsuttaget under flera år har varit större än under tidigare högkonjunktur med minimal arbetslöshet. Ändå har vakanstidema varit låga och inga betydande flaskhalsproblem har moti- verat dessa höga övertidsuttag. Ur denna synpunkt kan konstateras att arbetsmarknaden inte har fungerat bra. Det har funnits arbetskraftbehov och ledig arbetskraft men anställningar har inte kommit till stånd därför att arbetsgivarna hellre än att nyanställa har pressat ut mer övertid. Enligt min mening borde kommittén ha föreslagit regler som lett till kraftigt begränsat övertidsuttag.

I betänkandet anförs på flera ställen det faktum att den kraftigt mins- kade frånvaron under senare år bidragit till att det ökade arbetskraftsbe- hovet inte resulterat i någon kraftig ökning av nyanställningar. I detta fall tycks majoriteten se ett kristallklart samband mellan arbetstidsutbud och sysselsättningsvolym. Analysen förs dock inte längre.

Enligt min mening visar många praktiska exempel att arbetstidsför- kortning är ett bland flera medel att hävda arbetslinjen. Intressanta erfa- renheter kan dras från den tyska arbetsmarknaden. Det är av stor vikt att försöksverksamhet kommer till stånd inom branscher med olika förut-

sättningar. Den ofta så efterfrågade flexibiliteten inom näringslivet borde analyseras i förhållande till tidsuttag och arbetstidsförkortning. Olika produktivitetseffekter ger skilda sysselsättningseftökter och därmed skilda kostnader i olika branscher. Därför är behovet av seriös analys så stort.

Betänkandet konstaterar att erfarenheterna av arbetstidsförkortning är skiftande och att de teoretiska bedömningar inte är entydiga. Kommit- tén har själv inte gjort något försök att bilda sig en egen uppfattning. Majoriteten påstår dock att ”Det krävs ofta mycket stränga antaganden om ekonomins funktionssätt för att arbetsdelning skall påverka syssel- sättningen positivt”. Det är svårt att se någon särskild grund för ett så- dant påstående i den mån det alls har någon mening.

Enligt min uppfattning talar många skäl för en lagstiftad arbetstids— förkortning. Ett av dem är sysselsättningsskäl. Betänkandet antyder att vissa hävdar att arbetstidsförkortning vore botemedlet mot massarbets— lösheten. Jag är medveten om att det inte finns några enkla lösningar på problemet. Det skall inte defensivt handla om att dela på arbetslösheten. Men jag är övertygad om att en offensiv och rättvis politik för att be- kämpa arbetslösheten innehåller arbetstidsförkortning som en viktig del. Jag beklagar att kommittén lämnar frågan med att helt enkelt lämna över bedömningarna till arbetstidskommitten.

Arbetsförmedling ( kap 4 )

I kapitlet ges en beskrivning av en del konkreta resultat av empiriska ut- värderingar av sök- och rekryteringsbeteende liksom av attityder till olika omständigheter och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultaten är intressanta och avlivar många myter och fördomar på området som främst tycks lanseras för att misskreditera och kanske på sikt avveckla den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Resultaten stärker ofta motiven bakom kommitténs konkreta förslag.

Det visar sig att en viss utsortering sker av grupper som invandrare, äldre än 45 år och även kvinnor i barnafödande ålder. Detta är exempel på diskriminerande attityder vid rekryteringsförfarandet som stämmer med många arbetslösas vardagliga erfarenheter.

Konunittén har inte ägnat denna viktiga fråga tillräcklig uppmärk- samhet men jag förutsätter att AMS ser över hur problemen kan mötas.

Enligt min uppfattning skulle det vara befogat att något mer varna för utsorteringsriskema i samband med fönnedlingamas s.k. urvalsservice med reducerade order. I betänkandet förekommer ett nyanserat resone- mang som jag i och för sig kan ställa mig bakom, men risken för att kundanpassningens strategi kommer i kollission med upprätthållandet av en jämlik behandling av olika grupper skall inte underskattas.

Det är av grundläggande betydelse att diskriminerande attityder hos arbetsgivare inte tillåts .

De individuella handlingsplanema spelar en stor roll i kommitténs förslag. Därmed kommer dessa också att uppfattas som ett *kontrakt” mellan den arbetslöse och förmedlingen. Enligt min uppfattning har kommittén inte tillräckligt belyst rättstryggheten för den arbetslöse här- vidlag. Detta är mycket beklagligt med tanke på vilken stor roll hand- lingsplanen kommer att få för den enskilde. Det är viktigt att tollmingen av kontraktet och vad som händer vid *kontraktsbrott”från endera par- ten noga övervägs. Det gäller dels hur beslut fattas om planens innehåll och vad som sker vid oenighet, och dels under vilka förutsättningar par- terna inte anses ha uppfyllt villkoren. Det handlar också om att finna formema för eventuella överklagningar. Med tanke på att ersättningsrätt och åtgärdsprogram kan vara avgörande för den enskildes öde får ingen oklarhet råda om ansvaret i dessa frågor. De senaste årens långa rad av illa genomtänkta ad hoc-besut av riksdagsmajoriteten vad gäller kvalifi— kations- och avstängningsregler i arbetslöshetsförsäkringen är det viktigt att en god rättstrygghet nu kan uppnås i förhållande till kommitténs för- slag. Att sätta den arbetslöse i en än svagare ställning och med ett ogenomtänkt regelsystem lasta över än mer ansvar och skuld för dagens arbetslöshetssituation vore ett uttryck för dålig solidaritet. Jag har upp- fattat det genomgående förslaget om individuella handlingsplaner som något positivt. Därför borde också denna aspekt uppmärksammats bättre. Tyvärr har något samråd med ARBOM-utredningen inte före- kommit.

Ett mer individualiserat arbetssätt kräver bättre personalresurser. Kommittén förutsätter att förslagen om förenklade åtgärdsregler och nya kassarutiner ger utrymme för de nödvändiga resurserna. Det bör dock noteras att kommittén inte gjort någon analys av detta utan att det rör sig om en förhoppning som jag i och för sig kan dela. De mycket stora be- sparingskrav som AMS just nu är utsatt för gör att det samlade resursut- fallet framstår som något osäkert. Inte minst med tanke på det fortsatt svåra arbetsmarknadsläget och kommitténs krav på individualiserad be- handling och friare lokalt utnyttjande av åtgärdsmedel ställer stora krav på tillräckligt omfattande kompetent personal. Den ryckighet som perso- nalpolitiken inom arbetsmarknadsverket tvingats till under senare år är inte tjänlig för en effektiv verksamhet.

Enligt min uppfattning drar majoriteten för långtgående slutsatser vad gäller eventuella krav på lagstiftningsändringar i förhållande till perso- naluthyming och icke-offentlig arbetsförmedling. Det finns exempel på oseriös verksamhet främst vad gäller uthyrning av arbetskraft som även uppmärksammats inom branschen. I flera fall saknar personalen den trygghet och den kompetensutveckling som borde vara ett grundkrav.

Kollektivavtal saknas i flera fall, och ett osunt utnyttjande av arbetslös- hetsförsäkringen har noterats i flera fall. Det vore orimligt om branschen tilläts växa subventionerad av försäkringen. Det finns således enligt min uppfattning skäl att pröva dessa frågor mer ingående, och att då som ut- gångspunkt ha att trygghet och inflytande i arbetslivet inte skall försäm- ras genom införande av dessa nya typer av anställningskontrakt.

Jag anser dessutom att konsekvenserna av de fackliga arbetsförmed- lingama bör prövas med avseende på eventuella yrkesmässiga inlås- ningseffekter. Därmed inte sagt att de ofta kan göra stor nytta med sin branschkunskap och de uppodlade kontaktvägama när det gäller att effektivt förmedla jobb. Kommittén har dock inte analyserat tänkbara nackdelar på det sätt som vore önskvärt.

Kommittén har inte ägnat invandrarnas stora arbetsmarknadsproblem stor uppmärksamhet utan hänvisar i detta avseende till den särskilda ut— redningen. Däremot borde kommitténs huvudlinje och förslag vara gynn- samma för denna grupp. Jag anser dock att det finns skäl att inte endast problematisera invandrarbilden, utan också att lyfta fram den särkompe- tens man besitter just genom sin kunskap om språk, samhälle och kultur från det land och region man härstammar. Detta borde allt starkare lyf- tas fram som en stor fördel, inte minst i en tid när såväl företagsamhet, utbildning, kultur och masskommunikation har intemationaliserats. Det gäller att också dra nytta av marknadskraftema på detta område.

Arbetsmarknadspolitikens medel och dess effekter ( kap 5 )

Det är viktigt att notera att den genomgång av utvärderingsforskning som kommittén gjort inte alls ger stöd för den vanligt förekommande uppfattningen att arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetslöshetsför- säkringssystem inte skulle vara värdefulla inslag för att hävda den svenska arbetslinjen för en jämlik välfärd. Det bör särskilt lyftas fram att kommittén har kunnat konstatera att vi i Sverige, trots stora problem, ännu inte fått se de marginaliseringseffekter av långtidsarbetslöshet som ges prov på i Europa i övrigt. En stor del av förklaringen ligger i den åt- gärdsinriktade aktiva arbetsmarknadspolitiken.

Kommitten har också noterat att det empiriska underlaget inte medger omfattande generaliseringar och att flera forskningsresultat, inte minst inom ramen för den nationalekonomiska ansatsen, ofta har karaktären av teoretiska spekulationer byggda på förenklade modeller. Mot bakgrund av denna genomgång har kommittén funnit att några välgrundade slut- satser om en ”optimal” åtgärdsarsenal inom arbetsmarknadspolitiken inte kan dras på basis av detta material. Däremot finns naturligtvis mycket kunskap att hämta ändå, både av analytisk och faktisk att.

Det är intressant att konstatera att en utvärdering som kommittén själv låtit göra visar att attityden är mycket positiv till den aktiva

arbetsmarlmadspolitiken. S