SOU 1996:96

Strukturförändring och besparing : en uppföljning av genomförda förändringar inom försvarets ledningsorganisation : delbetänkande

Till statsrådet och chefen för Försvarsdepartementet

Genom beslut den 12 januari 1995 bemyndigade regeringen chefen för Försvarsdepartementet, Thage G Peterson, att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och utvärdera genomförda och pågående strukturförändringar inom Försvarsdepartementets verk- samhetsområde.

Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen som särskild utredare generaldirektören Lars Jeding. I bilaga 1 an- ges i korthet utredningens uppdrag och medverkande samt de övriga områden som behandlas.

Utredningsarbetet som föregått detta betänkande har i huvudsak varit kopplat till den översyn av försvarets lednings- och myn- dighetsstruktur som, inom ramen för den s.k. LEMO-utredningen', utmynnat i en förändrad uppgifts- och ansvarsfördelning inom verksamhetsområdet, och genomförandet av ett omfattande be- sparingsprogram.

Som ett deluppdrag har i utredningens uppgifter ingått att ge- nomföra en samlad uppföljning av förändringar i organisations- strukturen jämte uppnådda ekonomiska och personella besparingar

] Utredningen om lednings- och myndighetssuukturen inom försvaret (LEMO), tillsatt i juni 1991.

inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Utredningsarbe- tet har varit inriktat på att utvärdera LEMO-reformens utfall och analysera effekterna av genomförda omstruktureringar och be- sparingar. Syftet har således inte varit att utvärdera myndigheten Försvarsmakten eller närstående organisationer.

I arbetet med detta betänkande har som sakkunniga deltagit departementsråden Birgitta Heijer och Ann-Sofie Löth, som exper- ter riksrevisionschefen Inge Danielsson, organisationsdirektör Marja Lemne och kronodirektören Katrin Westling Palm samt som särskild konsult jur. kand. Bo Lagerqvist. Avdelningsdirektör Tho- mas Tonndorf, Öv 1 Jan Warren och Övlt Jan Smedius vid För- svarsmaktens högkvarter har varit utredningen behjälplig med fram- tagande av faktaunderlag. Slutligen har Statskontoret genom Ann Dahlberg bistått utredningen med värdefullt underlag.

Stockholm den 28 juni 1996

Lars Jeding

/Björn Sylvén

1 Innehåll 1 Innehåll .................................... 3 1 Inledning ................................... 7 1.1 Uppdrag och innehåll ..................... 7 1.2 Sammanfattning av analys och slutsatser ....... 9 2 Organisatoriska förändringar ..................... 19 2.1 Försvarsmaktens ledning ................... 19 2.2 Försvarsmaktens hälso- och sjukvård .......... 22 2.3 Administrativt stöd till Försvarsmakten ........ 24 2.4 Försvarsfastigheter ....................... 25 2.5 Försvarets Datacenter och Försvarets Mediecenter . 27 2.6 Försvarets högskolor ...................... 28 2.7 Försvarets materielförsörjning ............... 28 2.8 Försvarets verkstäder ..................... 29 2.9 Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret .............................. 31 3 Förnyelse och besparingar inom statsförvaltningen ..... 35 3.1 Generella besparingskrav ................... 35 3.2 Administrationsprogrammet ................. 37 3.3 Antalet anställda i staten inom olika sektorer . . . . 41

3.4 Konsumtionen i staten inom olika sektorer ...... 44 3.5 Löne-, lokal- och omkostnader inom olika departe-

mentsområden .......................... 49 4 Preciserade besparingsmål för försvarssektom ......... 51 4.1 1992 års försvarsbeslut .................... 51 4.2 1992 års stabiliseringsproposition ............. 52 4.3 1993 års budgetproposition ................. 54 4.4 LEMO besparingsmål ..................... 54 5 Uppföljning av besparingsmålen .................. 59 5.1 Försvarsmaktens ledningsorganisation ......... 59 5.1.1 Högkvarteret ........................... 62 5.1.2 Milostabema ........................... 63 5.1.3 Försvarsområdesstabema ................... 64 5.1.4 Marinkommandona ....................... 65 5.1.5 Flygkomm andona ........................ 66 5.1.6 Försvarets verkstäder ..................... 66 5.2 Försvarets hälso- och sjukvård ............... 67 5.3 Administrativt stöd till försvaret ............. 69 5.3.1 Försvarets civilförvaltning .................. 69 5,4 Försvarsfastigheter ....................... 76 5.5 Bolagiseringen av Försvarets datacenter och För- svarets mediecenter ....................... 77 5.6 Försvarets Materielverk .................... 78 5.7 Civil ledningsverksamhet .................. 80 5.7.1 Civilbefälhavama ........................ 81 5.7.2 Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) ....... 82

5.8 Summering av besparingarna ................ 83

6 Omstruktureringens besparingseffekter — en analys ..... 85 6.1 Administrationsprogrammet och besparingarna . . . 85 6.2 LEMO:s roll i omstruktureringen av försvaret . . . . 86 6.3 Hur gick besparingsarbetet till? .............. 90 6.3.1 Att räkna befattningar ..................... 93 6.4 Vad blev besparingen i högkvarteret? .......... 95 6.4.1 Försvarsmaktens uppföljning ................ 95 6.4.2 Förändrad personalstruktur ................. 99 6.5 Vad bör ledning och administration kosta? ...... 100 6.6 Jämförelse med de totala försvarskostnaderna över

tiden ................................. 103 6.7 Möjligheterna att styra försvarets kostnader ..... 104 7 Slutsatser och förslag .......................... 105

Bilaga 1 Allmänt om UTFÖst uppdrag och arbete Bilaga 2 Definition av sektorer i SCB:s nationalräkenskaper

Bilaga 3 Uppföljning av faktiska organisationsförändringar — en översikt

1. Inledning

1.1. Uppdrag och innehåll

Utredningen (Fö 1995:01) om utvärdering av Försvarets ledning och struktur (UTFÖR) skall enligt regeringens direktiv (dir. 199524) följa upp och utvärdera strukturförändringar inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde. Häri ingår som ett deluppdrag att genomföra en samlad uppföljning av förändringar i organisa- tionsstrukturen jämte uppnådda ekonomiska och personella bespa- ringar.

I föreliggande betänkande behandlas de omfattande strukturför- ändringar som följde, i första hand som ett resultat av LEMO-utred- ningens arbete2 med efterföljande propositioner. Med strukturför- ändringarna följde förväntningar om att betydande besparingar skulle uppnås. Ett tema i betänkandet är varför dessa förväntningar i stor utsträckning inte kom att infrias, trots att huvuddelen av de föreslagna strukturförändringar genomfördes. Ett annat tema är hur denna typ av "inre" besparingsarbete (till skillnad från besparingar genom minskade anslagsramar) skall kunna lyckas bättre i fram- tiden.

2 SOU 1991:112; 1992285, 101, 105, 106; 1993142, 95 samt PM 1992-09-28, -11-30, -12-01; 1993-06-02, -10-19, -10_21, -10-29.

Avgränsning

LEMO-utredningens begränsningari tid och rum har varit styrande för valet av verksamhetsnivå och tidsperiod då effekten av strukturförändringarna i det följande skall studeras. Föreliggande studie har därför begränsats till att i huvudsak omfatta totalförsva- rets ledning på central, högre och lägre regional nivå. Tidsperioden avgränsas tydligt av å ena sidan verksamhetsåret 1990/91 som är utgångsläget för förändringsarbetet, å andra sidan av 1994/95 resp. 1995/96 som utgör de första verksamhetsåren i den nya organisa- tionsstrukturen för det militära respektive civila försvaret. De flesta av strukturförändringarna inorn Försvarsdepartementets verksam- hetsområde gällde fr.o.m. den 1 juli 1994. Återstående förändrings- arbete inom vissa delar av det civila försvaret var genomfört till den 1 juli 1995. De samlade effekterna av strukturförändringarna och dess genomslag på verksamheten vid totalförsvarsmyndig- heterna har således varit möjliga att utvärdera först under hösten 1995.

Den 1 juli 1995 avslutades det första verksamhetsåret inom den nya myndigheten Försvarsmakten. Som avstämningspunkt har därför valts utfallet av verksamheten budgetåret 1994/95 för den militära delen av totalförsvaret. De av LEMO uppsatta besparings- målen grundar sig på beräkningsunderlag för budgetåret 1991/92 som begärdes in från totalförsvarsmyndighetema gällande resursan- vändning för ledning i fred. UTFÖR har på liknande sätt från totalförsvarets myndigheter begärt in uppgifter om utfall i kostnader och personår för budgetåret 1994/95.

På grund av en viss andel deltidstjänster inom försvarsmakten är personalresursemas omfattning uttryckt i antal tjänster inget

relevant jämförelsemått. Personalbehovet har därför beräknats i antal personår (årsarbeten).

Budgeterat belopp för verksamhetsåret 1991/92 har uppräknats till fast prisläge 1995 enligt nettoprisindex (NPI) mellan februari 1992 och årsmedeltalet för 1995 med 8,59 %.

1.2. Sammanfattning av analys och slut- satser

Struktu rförändringarna

Om man ser till de omfattande strukturförändringar som myndig- heterna inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde genom- gått under perioden 1993—1995, står det klart att LEMO fått ett starkt genomslag. Efter regeringens överväganden och beslut har de förslag som LEMO framlade till över 80 procent3 blivit genom- förda. Däremot har besparingseffektema som beräknades följa av omstruktureringama inte givit förväntat resultat.

Särskilt tydligt avspeglar sig LEMO:s förslag till förändringar i Försvarsmaktens ledningsorganisation. Innehållet i proposition 1991/92:102 med påföljande riksdagsbeslut överensstämde i allt väsentligt med vad utredningen förslagit beträffande förändringar av lednings- och myndighetsorganisationen. Den geografiska

3 Se även bilaga 3.

indelningen i militärområden (milo) förändrades då antalet milon minskades från tidigare fem till tre. Vidare ombildades tidigare fyra luftförsvarssektorer till tre nya flygkommandoförband (FK). Den mest genomgripande förändringen bestod i bildandet av den nya myndigheten Försvarsmakten då 95 myndigheter, omfattande armé-, marin- och flygvapenförband samt operativ ledning m.m., lades samman i den nya myndigheten.

Regeringens förslag till omorganisation av Försvarsmaktens hälso- och sjukvård grundades till stora delar på LEMO:s förslag till ny sjukvårdsorganisation inom försvaret. Den 1 juli 1994 lades Försvarets sjukvårdsstyrelse (SjvS) ned varvid myndighetens stabs- och ledningsfunktioner övertogs av det inom Försvarsmakten inrättade Försvarets sjukvårdscentrum (FSC).

Ansvaret för det administrativa stödet till Försvarsmakten låg tidigare på myndigheten Försvarets civilförvaltning (FCF). I enlighet med LEMO:s förslag genomfördes en nedläggning av FCF. Huvuddelen av verksamheten inlemmades i den nya myndigheten Försvarsmakten.

I frågan om framtida former för förvaltning av försvarsfastig- heter tog regeringen fasta på LEMO:s förslag till en förnyad inriktning av statens lokalförsörjning och fastighetsförvaltning, där myndigheterna svarar för sin egen planering och lokalhållning. Mot denna bakgrund upphörde verksamheten vid Fortifikationsför- valtningen (FortF ) och överfördes dels till en ny, avgiftsfmansierad myndighet, Fortifikationsverket (FORTV) som ägarföreträdare för statens försvarsfastigheter, dels till byggkonsultföretaget Confortia AB.

Regering och riksdag beslutade i enlighet med LEMO-utred- ningens förslag avseende verksamheten vid Försvarets datacenter

respektive Försvarets mediecenter att staten inte skall tillhandahålla tjänster som kan produceras och upphandlas i konkurrens på den öppna marknaden. Som en konsekvens härav beslöt riksdagen att överlåta statens tillgångar och skulder i Försvarets datacenter och Försvarets mediecenter till ett statligt eller privatägt aktiebolag. Under våren 1993 försåldes Försvarets datacenter till företaget WM-data Nordic och Försvarets mediecenter till Telub AB.

Beträffande Försvarets högskolor förordade LEMO-utredningen en sammanslagning av Militärhögskolan, Försvarets förvaltnings- högskola och Försvarshögskolan till en ny myndighet. Regeringen anförde emellertid principiella skillnader i inriktning mellan skolorna som skäl för ett bibehållande av Försvarshögskolan som en gemensam resurs för totalförsvaret med en fortsatt självständig ställning. Den nya myndigheten Militärhögskolan bildades genom sammanslagning med Försvarets förvaltningshögskola. Numera lyder såväl Försvarshögskolan som Militärhögskolan direkt under regeringen och ingår således inte i Försvarsmakten.

I anslutning till vissa frågor om försvarets materielförsörjning förordade LEMO att huvuddelen av verksamheten vid Försvarets materielverk (FMV) skall ske på uppdrag av Försvarsmakten. I enlighet med regeringens proposition övergick verksamheten vid Försvarets materielverk från den 1 juli 1994 till att bli avgifts- frnansierad med Försvarsmakten som den främste uppdragsgivaren.

Förändringarna inom den civila delen av totalförsvaret har inte varit lika omfattande som inom övriga försvarsområden. Dock genomfördes en förändring av den geografiska indelningen i civilområden (civo) i samband med att antalet civon minskades från tidigare fem till tre. Målsättningen har varit att uppnå överensstäm- melse i indelningen av Sverige i militär- och civilområden.

Besparingar

[EMO-utredningens förslag

LEMO-utredningen skulle enligt sina direktiv (dir. 199lz44) redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om c:a en tredjedel av nuvarande resursanvändning för försvarets ledning i fred. Av det beräkningsunderlag som LEMO i november 1991 begärde in från Försvarsmakten (Fst/Plan 3 PM 1991-11-19) framgår att resursanvändningen för Försvarsmaktens ledning i fred 1991/92 omfattade c:a 1 500 miljoner kronor (2 500 personår). De av regeringen åsyftade besparingarna skulle således innebära en kostnadsreducering om c:a 500 miljoner kronor (c:a 750 personår). I LEMO:s första betänkande fördelades regeringens besparingskrav mellan ledningsorganisationens olika nivåer till en sammanlagd summa om 475 miljoner kronor.

Återstående besparingar (27 miljoner) fördelades mellan övriga totalförsvarsmyndigheter. LEMO-utredningens besparingsförslag specificeras i avsnitt 4.4.

Förutom ovanstående besparingsmål bedömde LEMO att dess förslag till förändring av försvarets fastighetsförvaltning skulle innebära en besparing på 100—150 personår. Till LEMO:s be- sparingsmål får även räknas den överenskommelse som slutits med Försvarets materielverk om en effektivisering av verksamheten med 25 procent (motsvarande 300 miljoner kronor) respektive med Överstyrelsen för civil beredskap om genomförandet av ett besparingsprogram omfattande 10 miljoner kronor.

Den sammanlagda summan av LEMO-utredningens förslag till besparingar uppgår till omkring 800 miljoner kronor.

Besparingsmål i proposition: Den stora besparingseffekten av LEMO beskrivs på följande sätt i proposition 1991/92:100:

"Utredningens samlade bedömning är att förslagen, efter fullt genomförande, innebär besparingar i resursanvändningen för ledning i fred på c:a 800 årsarbetskrafter eller cirka 475 miljoner kronor per år.--- Regeringens uppfattning är att möjligheterna till besparingar, efter fullt genomförande, i huvudsak är i den omfatt- ning som utredningen bedömer." LEMO:s besparingsbeting handlade inte om att ändra försvars- ramama utan att inom den givna ramen omfördela 475 miljoner kronor från ledningsresurser till krigsändamål. För högkvarterets del var propositionens besparingsmål kategorisk: 200 miljoner kronor respektive 250 personår. För övriga verksamheter refererades till LEMO:s mål med instämmande i propositionerna.

Utfall: Besparingseffekterna som beräknades följa av omstrukture- ringama har inte givit förväntat resultat. I nedanstående diagram har

ej medtagits de på överenskommelser grundade besparingar inom ÖCB och FMV.

Diagram 1: Måluppjfvllelse av besparingsmålen inom den militära ledningsfunktionen

nemo—nå? Cl Kostnader

% .

Flygkommmdon . l ? l

I”;

Utfallet av besparingarna avseende Försvarsmaktens ledning på central, högre och lägre regional nivå redovisas i diagram 1 ovan. Här framgår att besparingsmålen inte har uppfyllts, vare sig för högkvarteret eller för ledningsorganisationen som helhet.

Enligt diagram 2 nedan har besparingsmålen i stort sett uppnåtts inom verksamhetsområdena administrativt stöd till försvarsmakten, försvarets hälso- och sjukvård samt vid civilbefälhavarkansliema. Inom hälso- och sjukvårdsverksamheten har dock organisationsför- ändringarna ännu inte fullföljts.

Diagram 2: Måluppfyllelse av besparingsmålen (stödfunktioner samt civilbefälhavarna)

. Personår Cl Kostnader . ,

Försv. hälso & sjukv. Civilbetalhavarna

Utvärderingen har försökt klarlägga varför besparingsmålen i LEMO-reformen fick så svagt genomslag, i synnerhet på nivåerna under högkvarteret. Av intervjuer och dokument att döma beror besparingsmålets svaga genomslag huvudsakligen på att det helt enkelt prioriterades ned under försvarets omorganisationsarbete vintern och våren 1992 samt att de metoder man använde i om- struktureringen inte ger ett direkt grepp om kostnaderna utan framförallt om antalet tjänster.

Försvarsmakten har centralt svårigheter att få överblick över kostnadsutvecklingen. Bl.a. saknas uppföljning av LEMO:s besparingsmål under perioden 1991/92—1994/95, bortsett från den engångsutvärdering som gjordes av högkvarterets omorganisation

(PM 1995-10-24). I punktform kan man dra följande slutsatser av utvärderingen vad gäller uppfyllandet av besparingsmålen i LEMO- reformen:

— Svårigheterna har varit stora att få till stånd ett stabilt be- räkningsunderlag, såväl när det gäller utgångsläget (före LEMO- refonnen) som ifråga om utfallet, varvid en viktig orsak är att Försvarsmaktens redovisning ännu inte har nått tillräcklig kvalitet för att någorlunda lätt möjliggöra uppföljning. Antalet befattningar inom den centrala ledningsnivån och i övriga ledningsresurser har sjunkit men bara uppfyllt 40—50 procent av det uppsatta besparingsmålet. — Besparingar mätt i kostnader har blivit mindre jämfört med reduceringar i antalet personår, vilket kan antas bero på att man i omorganisationer räknar kostnader i antal befattningar snarare än i kronor.

— Jämför man de totala försvarskostnadema med delkostnaderna för "ledning i fred" tyder våra beräkningar på att denna andel varit relativt konstant eller minskat obetydligt under 90-talet, dvs. knappast i överensstämmelse med LEMO-reforniens intentioner. — Metoderna att påverka de totala försvarskostnadema synes mer framgångsrika än metoderna att spara och göra omfördelningar internt.

Varför uppfylldes inte besparingsmålen?

I propositionen 1991/92:102 förrnärks en tveksamhet till möjlig- heten att mäta de 475 miljoner kronors besparingar i resursan- vändningen för ledning i fred, men LEMO-utredningens besparings-

bedömningar ligger ändå till grund för regeringens förslag. Av intervjuer och dokument att döma beror besparingsmålets svaga genomslag huvudsakligen på att det prioriterades ned under försvarets omorganisationsarbete vintern och våren 1992. Skälet till detta tycks ha varit att strukturförändringarna prioriterades framför besparingarna genom en fokusering på inbesparing av tjänster. Vidare saknades en samlad central ledning för omstruktureringen och besparingsarbetet inom Försvarsmakten. Någon uppföljning av besparingsarbetet, utöver den i högkvarteret, genomfördes heller inte.

Försvarsmaktens årsredovisning för budgetåret 1994/95 ger inte tillräckligt underlag för bedömning av LEMO:s besparingseffekt. Som tidigare påpekats har svårigheterna att få fram ett stabilt beräkningsunderlag på basis av uppgifter från Försvarsmakten, såväl när det gäller utgångsläget som ifråga om utfallet, varit ett hinder för UTFÖR:s utvärdering. Förhållandet tyder på en alltför vag överblick över kostnadsutvecklingen under något längre perioder än angränsande budgetår. Dessutom tycks LEMO:s begrepp "ledning i fred" vara svårt att definiera på lägre regional nivå då det skär tvärs igenom Försvarsområdesstabemas organisa- tion och övrig verksamhet. Metoderna att påverka de totala försvarskostnadema synes mer framgångsrika än metoderna att spara och göra omfördelningar internt.

Att besparingsmålen inte uppnåtts måste uppfattas som ett uttryck för att myndigheterna inte respekterat de mål som forrnule- rats av regeringen. Det kan också uppfattas som symptom på brister i metoder för styrning och uppföljning. Såväl respekten för stats- makternas mål som för styrmetodema måste skärpas inför fram- tiden.

Förslag

Det ekonomiska redovisningssystemet måste ge möjligheten till uppföljning av kostnadsutvecklingen över en längre tidsperiod, bl.a. genom jämförbarhet med den s.k. INKA-metoden, (avsnitt 6.5) för analys av intemadministrationens kostnader. Statsmaktemas resul— tatorienterade styrning av myndigheterna förutsätter kontinuerlig uppföljning av deras verksamhet. Vidare måste Försvarsmaktens grepp om kostnadsutvecklingen över en längre tidsperiod, dvs. utöver innevarande och föregående budgetåret, förstärkas. I årsredovisningen måste besparingsmålen lyftas fram med inriktning framför allt på hur besparingarna genomförts och hur de relaterar till statsmakternas mål.

Myndigheterna saknar tydliga incitament att följa upp och lyfta fram de besparingsmål som statsmakterna formulerat. Statsmaktema måste i fortsättningen formulera och följa upp besparingsm ålen mer distinkt än idag. Detta gäller särskilt "inre" besparingsmål, dvs. hur besparingarna fördelats internt inom myndigheternas anslagsramar. De "inre" besparingsmålen kommer även i framtiden att vara oundgängliga styrmedel för statsmakterna gentemot myndigheter av Försvarsmaktens storlek och omfattning. Besparingsmålen bör i första hand kopplas till kostnader snarare än till personår. Från re- geringens sida är det också nödvändigt att formerna för en stramare ekonomisk uppföljning av myndigheterna inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde ägnas särskild uppmärksamhet. Dess— utom måste större överensstämmelse råda mellan propositionens be- sparingsmål och de i programplanema angivna villkoren. En för- stärkning av Försvarsdepartementets resurser vad gäller ekonomisk uppföljning bör snarast kommer till stånd.

2. Organisatoriska förändringar4

Ett omfattande förändringsprogram har genomförts vilket till inne- hållet har bestått av några stora och men många mindre grepp. Ett huvudskäl till förändringarna var att uppnå en för Försvarsmakten rationellare struktur och förändrad organisation. De uppgifter som inte behövde ingå i Försvarsmakten överfördes till andra myndig- heter eller företag, som kunde styras genom uppdrag. Därigenom har en tydligare avgränsning mellan myndigheternas verksamhet till ansvar och innehåll åstadkommits. I det följande beskrivs förloppet av de viktigaste förändringarna.

Ett annat syfte var besparingar där omstruktureringar kan vara ett effektivt redskap för att åstadkomma resultat. I kapitel 5 åter- kommer vi med en närmare beskrivning av detta förlopp.

2.1. Försvarsmaktens ledning

Utgångspunkten för LEMO-utredningen var en Försvarsmakt bestå- ende av en ledningsorganisation omfattande inte mindre än 95 myn- digheter på central, regional respektive lokal nivå. Riksdag och

4 . . . . . . I bilaga 3 sammanfattas i schematisk form alla Viktigare organisatoriska

förändringar som resultat av LEMO-utredningen.

HÖGKVARTERET Organisationsplan fr.o.m. 1 juli 1994

Överbefälhavaren

Försvarsmaktens

Planer mgsstaben internrevision

...... ueeeeeeee-

och säkerhetstjänsten

Fig. ]

regering utgick i stort från LEMO:s förslag till förändringar då man, med utgångspunkt från försvarsbeslutet (prop. 1991/92:102), beslutade om förändringar i ledningsorganisationen för myndighe— terna inom främst den militära delen av totalförsvaret. I ett delbetänkande Försvarsmaktens ledning (SOU 1991:112) avgi- vet i december 1991, hade LEMO föreslagit följande förändringar: —- myndigheterna inom huvudprogrammen 1—4, d.v.s. armé-, marin- och flygvapenledning samt operativ ledning sammanslås till en ny central myndighet benämnd Försvarsmakten. Led- ningsfunktionen samlas i ett gemensamt Högkvarter,

— antalet militärområden minskas från fem till tre, fyra luftförsvarskommandon ombildas till tre flygkommandoför- band.

Beslut och genomförande

Regeringens förslag (prop. 1991/92:102) överensstämde i allt väsentligt med vad utredningen förslagit beträffande förändringar av lednings- och myndighetsorganisationen inom Försvarsmakten, men frågan om det nya Högkvarterets organisatoriska indelning sköts framåt ett år.

Den geografiska indelningen i militärområden (milo) föränd- rades. Fr.o.m. den 1 juli 1993 minskades antalet milon från tidigare fem till tre:

MILO S: Södra militärområdet (innefattande 10 försvarsområ- den) med stab i Kristianstad — MILO M: Mellersta militärområdet (innefattande 9 försvarsom- råden) med stab i Strängnäs — MILO N: Norra militärområdet (innefattande 6 försvarsområden) med stab i Boden.

Vid samma tidpunkt ombildades tidigare fyra luftförsvarssektorer till tre nya flygkommandoförband (FK): — FKS: Södra flygkommandot med bas i Ängelholm

FKM: Mellersta Hygkommandot med bas i Bålsta FKN: Norra flygkommandot med bas i Luleå Fr.o.m. den 1 juli 1994 lades 95 myndigheter - som ingick i hu-

vudprogram 1—4 omfattande armé-, marin- och flygvapenförband

samt operativ ledning, m.m. — samman och bildade myndigheten

Försvarsmakten (FM). Den centrala ledningens organisatoriska indelning framgår av fig. 1 på sidan 20.

Sammanläggningen av försvarsgrenama till en myndighet För- svarsmakten (FM) — förbereddes av Försvarets organisationsmyn- dighet (FMO) som bildades enligt förordning den 22 oktober 1993. Före denna tidpunkt leddes arbetet från Försvarsstaben med stöd av en särskild projektgrupp, benämnd LEMO-sekretariatet.

2.2. Försvarsmaktens hälso- och sjukvård

Före bildandet av den nya F örsvarsmaktsmyndigheten 1994 svarade Försvarets sjukvårdsstyrelse (SjvS) för uppgiften att i fred planera för, och i krig leda försvarets sjukvård. Verksamheten var i huvudsak inriktad på rekrytering och utbildning av kvalificerad hälso- och sjukvårdspersonal för försvarsmakten. Utbildningsverk- samheten uppdelades försvarsgrensvis i två enheter. Vid Försvarets sjukvårdshögskola i Solna utbildades sjukvårdspersonal för armé- och flygvapenförbandens krigsorganisation samt vårdlärare och instruktörer för utbildning av olika kategorier värnpliktiga sjukvår- dare. Vid Marinens sjukvårdsskola i Göteborg bedrevs motsvarande utbildning för marinförbandens behov.

SjvS hade vidare statsmakternas uppdrag att som tillsynsmyndig- het stödja och övervaka att försvarsmaktens liälso- och sjukvård bedrevs i överensstämmelse med gällande författningar. SjvS ingick visserligen i den tidigare försvarsmaktsorganisationen men verkade som en självständig myndighet direkt under regeringen.

I LEMO:s delbetänkande Försvarsmaktens hälso- och sjukvård (SOU 1992:101) föreslogs att stabs- och ledningsfunktionen för

krigssjukvården skulle ingå i den nya Försvarsmaktens organisation inom vilken ett särskilt sjukvårdscentrum skulle bildas. Tillsynen över efterlevnaden av lagar och förordningar avseende försvarets hälso- och sjukvård skulle enligt förslaget utövas av en särskild tillsynsfunktion inom Högkvarteret. Vidare skulle produktions- enheter upprättas utanför högkvarteret för att upprätthålla special- medicinska kompetenser. Därmed kunde en nedläggning av Försva- rets sjukvårdsstyrelse jämte sjukvårdsskolor genomföras.

Beslut och genomförande

Regeringens förslag till omorganisation av hälso- och sjukvården inom försvaret överensstämde till stora delar med huvuddragen i LEMO. I proposition 1992/931100, bil. 5, föreslog regeringen en nedläggning av Försvarets sjukvårdsstyrelse och ett överförande av myndighetens uppgifter av stabs- och ledningskaraktär till en ny sjukvårdsledning inom den omorganiserade Försvarsmaktens hög- kvarter. Regeringens beslut avvek emellertid på en punkt från LEMO:s förslag. I propositionen föreslogs ett bibehållande av Marinens sjukvårdshögskola i Göteborg för utbildning av vämplikti- ga sjukvårdare för marinförbandens behov. Utbildningen vid skolan avseende den kvalificerade akademiska utbildningen av medicinal- personal föreslogs dock flyttas över till det nybildade Försvarets sjukvårdscentrum i Karlstad.

Den 1 juli 1994 lades Försvarets sjukvårdsstyrelse ned. Sjuk- vårdsstyrelsens tidigare stabs- och ledningsfunktioner övertogs av det inom Försvarsmakten inrättade Försvarets sjukvårdscentrum (FSC) med lokalisering till Hammarö utanför Karlstad. Till FSC

överfördes all utbildning vid Försvarets sjukvårdsskola i Solna. Även den tidigare sjukvårdsverksamheten vid Försvarets under- hållscentrum (UHC) har Överförts till FSC. Den kvalificerade medicinska utbildningen vid Marinens sjukvårdsskola i Göteborg övertogs av FSC medan utbildning av marinens sjukvårdare tills vidare ligger kvar i Göteborg. Antalet anställda vid Försvarets sjukvårdscentrum uppgår för närvarande till 54 personer.

Utövandet av tillsyn över efterlevnaden av lagar och författ- ningar inom försvarets hälso- och sjukvård underställdes generallä- karen, en särskild tjänsteman inom Försvarsmakten som i denna funktion dock inte är underställd myndighetens chef Överbefäl- havaren.

2.3. Administrativt stöd till Försvars- makten

I delbetänkandet Administrativt stöd till Försvarsmakten (SOU 1992:105) föreslog LEMO-utredningen en nedläggning av För- svarets civilförvaltning (F CF). Drift och utveckling av de personal- administrativa (PA) och ekonomiska (EA) redovisningssystemen skulle inlemmas i den nya myndigheten Försvarsmakten medan vissa allmänna juridiska funktioner skulle övertas av Kammarkolle- giet. Administrativa uppgifter kring vämpliktigfönnåner föreslogs överföras till Värnpliksverket, verksamheten vid FCF:s patentenhet till Försvarets materielverk.

Beslut och genomförande

Vid utgången av juni 1994 upphörde Försvarets civilförvaltning. FCF:s ansvarsområden delades därvid upp mellan olika myndig- heter i stort sett efter LEMO-utredningens intentioner. Patentverk- samheten överfördes till Försvarets materielverk, skadereglerings- frågor övertogs av Kammarkollegiet och ansvaret för utfärdande av tillämpningsföreskrifter i frågor som berör vämpliktsfömåner m.m. lades på Värnpliktsverket (Totalförsvarets pliktverk fr.o.m. den 1 juli 1995). I enlighet med propositionen genomfördes en uppdelning av ansvaret för det ekonomi- och personaladministrativa stödet, varvid Försvarsmakten som tidigare utnyttjat FCF:s tjänster på området fick eget ansvar endast vad avser utnyttjandet av EA- och PA-systemen. Till skillnad från vad som föreslagits i LEMO- utredningen lades dock resurserna för utvecklande och tillhandahål- lande av ekonomi- och personaladministrativa system samt för normering beträffande redovisning och medelshantering på Riksrevisionsverket.

2.4. Försvarsfastigheter

I delbetänkandet Förvaltning av försvarsfastigheter (SOU 1992:85) tog LEMO-utredningen fasta på en förnyad inriktning av statens lokalförsörjning och fastighetsförvaltning, där myndigheterna svarar för sin egen planering och lokalhållning. Mark, anläggningar eller lokaler för verksamheten disponeras i större utsträckning på hyresbasis. Från denna utgångspunkt föreslogs i LEMO-utredningen

en nedläggning av F ortifikationsförvaltningen (FortF ) och bildandet av Fortifikationsverket (FORTV) som en ny avgiftsfinansierad myndighet, med uppgift att förvalta försvarets fastighetsbestånd. Projekteringsverksamhet jämte byggadministration föreslogs över- föras i aktiebolagsform.

Beslut och genomförande

Den 30 juni 1994 upphörde verksamheten vid FortF och övertogs dels av en ny, avgiftsfinansierad myndighet, Fortifikationsverket (FORTV) som ägarföreträdare för statens försvarsfastigheter, dels av byggkonsultföretaget Confortia AB. Den vid FortF tidigare verksamma teknikavdelningen utgör numera stommen i Confortia AB som ingår i den statliga fastighetskoncemen Vasakronan.

De s.k. placeringsfastighetema (kontors- och skolfastigheter an- vändbara till andra verksamheter utom Försvarsmakten) som tidiga- re förvaltats av FortF överfördes till den statliga fastighetskoncer- nen Vasakronan.

Avstyckningsbara fastigheter som utnyttjats för bostadsändamål har överförts i aktiebolagsform.

Ansvaret för byggnads- och reparationsberedskapens (BRB) upprätthållande i fredstid (enl. förordning 1989:205) har överförts till Försvarsmakten.

2.5. Försvarets Datacenter och Försvarets Mediecenter

LEMO-utredningen behandlade i särskilda skrivelser (PM 1992-09- 28 resp. 1992-1 1-30) verksamheten vid Försvarets datacenter (FDC) och Försvarets mediecenter (FMC). I promemorian föreslogs att den del av produktionen vid nämnda myndighet som var ägnad att tillgodose Försvarsmaktens behov inte behövde ingå i densamma. LEMO bedömde att FDC:s verksamhet i fortsättningen skulle drivas i aktiebolagsform med nära anknytning till ett konsult- eller industriföretag.

Beslut och genomförande

Regering och riksdag beslutade, i enlighet med LEMO-utredningens promemorior om verksamheten vid Försvarets datacenter respektive Försvarets mediecenter, att staten inte skall tillhandahålla tjänster som kan produceras och upphandlas i konkurrens på den öppna marknaden. Som en konsekvens härav beslöt riksdagen den 10 december 1992 att överlåta statens tillgångar och skulder i För- svarets datacenter och Försvarets mediecenter till ett statligt eller privatägt aktiebolag.

Under mars 1993 genomfördes försäljningen av Försvarets datacenter till företaget WM-data Nordic. I början av juni samma år försåldes Försvarets mediecenter till Telub AB. Formellt upphörde myndigheterna vid utgången av juni månad 1993.

2.6. Försvarets högskolor

LEMO-utredningen föreslog i ett delbetänkande (SOU 1993:42), avgivet i maj 1993, en sammanslagning av verksamheten vid de tre skolorna Militärhögskolan, Försvarets förvaltningshögskola och Försvarshögskolan till en ny myndighet.

Beslut och genomförande

På grund av principiella skillnader i inriktning mellan skolorna förordade regeringen ett bibehållande av Försvarshögskolan som en gemensam resurs för totalförsvaret med en fortsatt självständig ställning. Den 1 juli 1994 inrättades den nya myndigheten Militär- högskolan genom sammanslagning med Försvarets förvaltnings- högskola. Numera lyder såväl Försvarshögskolan som Militärhög- skolan direkt under regeringen och ingår således inte i Försvars- makten.

2.7. Försvarets materielförsörjning

I promemorian Vissa frågor om försvarets materielförsörjning (PM 1993-10-21) föreslog LEMO-utredningen att huvuddelen av verk- samheten vid Försvarets materielverk (FMV) borde ske på uppdrag av Försvarsmakten. FMV utför teknisk beredning avseende försvarsmateriel m.m. och upphandlar sådan materiel.

1991 års Försvarsforskningsutredning (FFU 91) föreslog inrättandet av en gemensam styrelse för försvarets tekniska verk, FMV, FOA och FFA i syfte att förbättra samordningen av forsk- ningsverksamheten. LEMO ställde sig avvisande till detta förslag med motiveringen att FMV står som en betydelsefull uppdrags- givare till såväl FOA som FFA. En sammanvävning av organisa- tionerna skulle innebära oklarare roller dels mellan verken, dels gentemot myndigheter och företag på grund av stora skillnader i verkens uppdragsstruktur. LEMO menade att behovet av kontakt- kanaler vid sidan av uppdragskontaktema kunde tillgodoses genom att utse någon eller några ledamöter att ingå i alla tre styrelserna.

Beslut och genomförande

I samband med bildandet av den nya myndigheten Försvarsmakten, förändrades ansvarsfördelningen mellan Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt, Försvarsmakten och regeringen. Från den 1 juli 1994 övergick verksamheten vid Försvarets materielverk till att bli avgiftsfinansierad med Försvarsmakten som den främste uppdragsgivaren.

2.8. Försvarets verkstäder

Reparation och underhåll av försvarets materiel och anläggningar i fredstid har ombesöijts, vad avser det mest kvalificerade under- hållet genom specialiserade underhållsentreprenörer och av

försvarsindustrin, i övigt av försvarets 50-tal egna verkstäder vilka tidigare ingick i huvudprogram men ni arinförband, flygvapenförband samt operativ ledning. Verksamheten vid försvarets verkstäder har huvudsakligen bedrivits på uppdrag av försvarets myndigheter och varit helt avgiftsfmansierad, dvs. betalats av dem som lämnar underhållsbidrag till verkstäderna. FMV var knuten till verksam- heten genom vissa fackuppgifter inom sakområdet, bl.a. planlägg- ning av motorreparationstjänsten (MRT), samt till uppgifter i fråga om ekonomisk redovisning för försvarsmaktens förbandsbundna verkstäder.

I en promemoria 1993-06-02 Försvarets verkstäder -— för- ordade LEMO att försvarets verkstäder skulle ingå i den nya myndigheten Försvarsmakten som ett särskilt ansvars- och resul- tatområde. Härav följde ett förslag till avveckling av FMV:Verkstad och inrättandet av ett verkstadsadministrativt centrum (VAC). Beträffande flottiljverkstädema inom flygvapnet förordade LEMO att dessa även fortsättningsvis borde ingå i Försvarsmakten.

Beslut och genomförande

Huvuddragen i efterföljande proposition 1993/941100 bil. 5 låg i linje med LEMO:s förslag. FMV:s tidigare ansvar inom verkstads- driften överfördes fr.o.m. den 1 juli 1994 till Försvarsmakten. Ett verkstadsadministrativt centrum (VAC) har bildats med lokalisering till Karlstad. Verkstadsdriften liksom motorreparationstjänsten inom Försvarsmakten ingår numera som en del i underhållsregementenas verksamhet.

2.9. Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret

Förändringarna inom den civila delen av totalförsvaret har inte varit lika omfattande som inom den militära delen. Den geografiska in- delningen i civilområden (civo) förändrades i samband med att antalet civon minskades från tidigare fem till tre. Därmed nåddes också större överensstämmelse i indelningen av Sverige i militär- respektive civilområden.

Civilbefälhavarna

Fr.o.m den 1 juli 1994 indelades landet i tre (tidigare fem) civilområden med resp. civilbefälhavare:

- CIVO S: Södra civilområdet med kansli i Malmö.

- CIVO M: Mellersta civilområdet med kansli i Örebro

- CIVO N: Norra civilområdet med kansli i Luleå

Därmed nåddes också större överensstämmelse i-indelningen av Sverige i militär- respektive civilområden.

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Försvarets materielverk (FMV)

LEMO fann uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan ÖCB och FMV som till viss del något oklar, bl.a. inslaget av parallella

funktioner i rollen som anslagsmyndigheter för kommunernas övningsverksamhet. Dessutom pekade LEMO på behovet av en tydligare avgränsning av myndigheternas verksamhet gentemot länsstyrelserna. Även besparingsskäl anfördes för en prövning av förutsättningama för en förbättrad samverkan mellan myndig— heterna. I 1994 års planeringsanvisningar infordrade Försvarsdepar- tementet från ÖCB och SRV ett för myndigheterna gemensamt förslag till fördelning av arbetsuppgifter inom civil beredskap. Regeringen delade LEMO:s uppfattning att ÖCB bör vara den myndighet som under regeringen samordnar de fredstida be— redskapsförberedelsema inom det civila försvaret. I ett gemensamt PM, avgivet 1994-09-22, förordade såväl ÖCB som SRV att den nuvarande fördelning av verksamheten mellan verken var lämplig och att myndigheterna därför inte funnit någon anledning att vidta några ytterligare åtgärder. I enlighet med den nya civilförsvarslagen utgår numera statsmedel för övningsverksamheten direkt till kommunerna och disponeras således ej längre av ÖCB, SRV eller länsstyrelserna.

Totalförsvarets chefsnämnd (TCN)

LEMO-utredningen föreslog i sitt delbetänkande Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret (SOU 1993:95) en förändrad utformning av instruktionen för Totalförsvarets chefs- nämnd (TCN) vad gäller ledningsövningsverksamheten som istället bör ligga på Överstyrelsen för civil beredskap. Enligt LEMO bör TCN främst verka som ett informations- och överläggningsorgan mellan den civila och militära delen av totalförsvaret. Regeringen

har, enligt prop. 1994/951100, bil. 5, för avsikt att se över TCN:s instruktion med utgångspunkt i LEMO:s förslag.

3. Förnyelse och besparingar inom statsförvaltningen

I detta kapitel jämförs utvecklingen inom försvaret med utveck- lingen inom andra sektorer. Underlaget innefattar även de omedel- bara besparingarna till följd av LEMO-reformen. Totalkostnadema reducerades mer inom försvaret än inom andra statliga sektorer. Försvarets totala resurser minskade under en fyraårsperiod 1990/91—1994/95 med i storleksordningen 0—15 procent beroende på mätmetod respektive jämförelseår. Resursbehovet för Försvars- maktens ledning ifred minskade med knappt 10 procent under en treårsperiod 1991/92—1994/95 som ett resultat av LEMO-reformen (kap. 6, tab. 1). Andelen ledningsresurser är alltså i grova tal oförändrad eller har obetydligt minskat.

3.1. Generella besparingskrav

I takt med ett växande underskott i statsbudgeten har behovet av åtgärder för att nedbringa de offentliga utgifterna blivit alltmer på- kallat. Under l980-talet fanns ett generellt rationaliseringskrav för myndigheternas verksamhet på uppemot två procent. Detta krav

synes inte, enligt Statskontorets uppföljning5 av statsförvaltningens totala kostnader åren 1980—1992, ha resulterat i några påtagliga besparingar. Iakttagelsen ledde till slutsatsen att inbesparade medel uppenbarligen har använts för nya uppgifter, för att höja kvaliteten och/eller öka volymen.

Enligt BSO-rapporten Hur stor blev tvåprocentaren? (Ds 1988:34) har "tvåprocentaren" betytt mer som symbol för ett ratio- naliseringskrav än som verktyg för att dra ner statsutgiftema.

I regeringens skrivelse 1990/91150 till riksdagen om åtgärder för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna, redovisades ett flertal förslag till strukturella förändringar i syfte att begränsa utgiftsökningama inom den statliga sektorn både på kort och på lång sikt. Inriktningen av statens allmänna fömyelseprogram beskrevs därefter i 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100) i vilken de bärande förslagen som formulerades i regeringsskrivelsen återfanns.

Beträffande Försvarsdepartementets verksamhetsområde utveck- lade regeringen i propositionen 1990/911102 motiven för det fort- satta fömyelseprogrammet i termer av effektivitetshöjande åtgärder och behovet av en reducering av statens utgifter. Däremot angavs på detta stadium ännu inte några konkreta besparingsmål.

5 . Statskontorets rapport 1994:5 Organisations- och Strukturförändringar i sTatsförvaltningen

3.2. Administrationsprogrammet

Regeringen lade i april 1991 i kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150) fram förslag till program för omställning/reducering av den statliga administrationen — det s.k. Administrationsprogram— met. I enlighet med regeringens förslag beslutade riksdagen att ge- nomföra ett treårigt program där den statliga administrationen skulle reduceras med 10 procent huvudsakligen genom produkti- vitetsförbättringar och strukturella förändringar. Detta kan ses som inledningen av ett omfattande förändringsarbete som på senare år gripit djupt in i verksamheterna inom den statliga sektorn. Syftet med Administrationsprogrammet angavs vara att under perioden 1991/92—1993/94 effektivisera den statliga verksamheten genom att reducera administrationen med motsvarande netto två miljarder kronor årligen. Totalt åtog sig departementen en besparing på c:a 2,7 miljarder kronor.

Ikompletteringspropositionen 1991 preciserades för första gång- en besparingsmålen i samband med att direktiven för en översyn av totalförsvarets ledningsorganisation på central och regional nivå redovisades.

"Utredningen bör lämna förslag till en ledningsorganisation för försvarsmakten på central och regional nivå där organisationen har anpassats till yttre förutsättningar som en minskad krigsorga- nisation och en förändrad hotbild. Minskningen av krigsorgani- sationen bör få genomslag i ledningsorganisationen.---

Målet för utredningens arbete bör vara att skapa en effektivare ledningsorganisation i såväl krig som fred. Utredningen bör där- vid pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna bespa-

ringar på central, högre och lägre regional nivå om c:a en tredje- del av nuvarande resursanvändning för ledning 1 fred." I kompletteringspropositionen föreslogs en sammanlagd besparing

på 350 milj. kr. under en treårig gemomförandeperiod (juni 1991— —juni 1994) inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde delvis grundat på att försvarsbeslutet blivit uppskjutet.

Direktiven till LEMO-utredningen, som lämnades i juni 1991, innebar en höjning av besparingsmålet till sammanlagt 475 miljoner kronor. En utförlig beskrivning av LEMO.s besparingsmål ges i avsnitt 4.4.

Besparingsresultat av Administrationsprogrammet

I rapporten Organisations- och strukturförändringar i statsför- valtningen (Statskontoret 1994) redovisas nedanstående utfallsprog- nos för utfall avseende statsförvaltningen i sin helhet. Slutsatsen av den redovisning som var tillgänglig när utfallsprognosen gjordes var att spannålet på två miljarder kronor kommer att uppnås, om än med viss försening. Det påpekades att slutsatsen var behäftad med osäkerhet till följd av dels otydligheter i redovisningen, dels risken för övervältringseffekter. Försvarsområdet hör med sitt utfall på 96 procent till ett av de tre områden som enligt Statskontorets prognos bäst kommer att uppfylla sparmålet. Det bör i samman- hanget påpekas att Statskontorets prognos baseras på den totala verksamheten inom försvarssektom och kan inte ställas i relation till LEMO:s besparingsmål på 475 miljoner kronor som utgick från verksamhetsåret 1991/92 och endast omfattade ledningsorganisatio- nen inom den militära delen av totalförsvaret. I genomsnitt för samtliga departement uppskattar Statskontoret att 69 procent av sparrnålet kommer att uppnås.

Tabell 1 : Besparingarnas fördelning på olika departementsområden

Prognos för utfall t.o.m. Spar-mål 1993/94 Departement (mkr) (mkr) (%)

Regeringskansliet 45 0 0 Justitie 215 145 67 Utrikes 68 62 91 rör-vax: 350 335 96 Social 420 239 57 Kommunikation 306 306 Finans 700 324 46 Utbildning 158 124 78 Jordbruk 114 109 96 Arbetsmarknad 103 97 94 Kultur 33 6 18 Näring 74 43 58 Civil 99 60 61 Miljö- 0. naturresurs 30 25 83 Summa 69

Källa: Statskontorets rapport 1994z5 Organisations- och Strukturförändringar i sTatsiör- valtningen

För huvuddelen av Administrationsprogrammet gällde en treårig genomförandeperiod, som slutade med juni månads utgång 1994. Mot bakgrund av de krav som det nya styrsystemet ställer på myndigheters och departements uppföljning gjorde Statskontoret en

genomgång av årsredovisningama hösten 19946 — ÅR94 — från ett urval av de myndigheter som berördes av Administrationsprogram- mets besparingsåtaganden. Syftet med genomgången var att ta reda på om myndigheterna har redovisat resultat, i första hand be- sparingsresultat. Med hänsyn till att syftet med omställningsåtgär- dema var att åstadkomma både effektiviseringar och besparingar undersöktes också vad som sägs om produktivitetsutveckling eller styckkostnader samt om anslagsutveckling och personalminsk- ningar.

Urvalet omfattade de största myndigheterna och besparingspos- tema (totalt 1 880 mkr/3 år och 2 080 mkr/5 år): -— Regeringskansliet (besparingsåtagande 45 miljoner kronor) Justitiedepartementet (215) Försvarsdepartementet (350) — Socialdepartementet (420) Kommunikationsdepartementet (300) — Finansdepartementet (550/3 år, 750/5 år) Besparingsåtaganden inom dessa verksamhetsområden/myndigheter motsvarar i stort sett besparingsmålet 2 miljarder kronor. Endast i ett fall polisväsendet redovisades överväganden med anknytning till de besparingsåtaganden som gjordes i Administrationsprogram- met. I övrigt föreföll Administrationsprogrammet bortglömt. Efter- som det inte fanns några uppgifter i årsredovisningama om Admini- strationsprogrammets resultat, fanns det inte grund för att revidera den tidigare gjorda prognosen. Däremot bedömde Statskontoret att det finns anledning att ytterligare betona osäkerheten i underlaget och att det kan väntas bli svårt att visa att genomförda förändringar

Statskontorets Dnr 273/94-1 Delrapport: Administrationsprogrammets besparingsresultat

faktiskt har lett till besparingar på statsbudgeten.

Ett antal besparingskrav har funnits inom andra departements- områden över åren 1990—1994. Det är dock svårt att i många fall dels särskilja dessa sparkrav från de generella, dels särskilja sparkrav som lagts under olika år från varandra. Detta beror på att samma sparkrav synes återkomma i olika budgetpropositioner i en del fall ges samtidigt resursförstärkningar. Därigenom är det svårt att beräkna vilka totala besparingskrav som finns inom de olika områdena.

3.3. Antalet anställda i staten inom olika sektorer

Som nämnts har få utvärderingar och uppföljningar av effekter etc. av besparingskrav gjorts. För att ändå ställa besparingar inom F örsvarsdepartementets verksamhetsområde i relation till andra de- partementsområden har vi på grundval av statistiskt material från SCB belyst utvecklingen av antal anställda i staten fördelat på olika sektorer7 åren 1990—1994. Eftersom mättidpunkten avser den 1 sep- tember 1994 omfattar denna mätning även den initiala effekten av LEMO-reformen. Förändringarna av antal anställda och kostna- derna kan dock inte ställas i relation till några besparingsmål. Försvaret har mellan åren 1990 och 1994 minskat med drygt 7 000 anställda. Antalet anställda de olika åren framgår av diagram ].

7

En beskrivning av vad som ingår i de olika sektorerna återfinns i bilaga 2.

Diagram 1 : Antalet anställda inom försvaret mellan åren 1990 till 1994. (Källa: SCB Nationalräkenskaper)

Under samma tidsperiod har statsförvaltningen totalt minskat med c:a 120 000 anställda. Den största minskningen (c:a 114 000 anställda) har gjorts inom näringslivssektom där 100 000 anställda berördes av att affärsverk bolagiserades. Den procentuella minsk- ningen inom olika sektorer framgår av diagram 2.

Diagram 2: Procentuella förändring avantalet anställda inom olika sektorer mellan åren 1990 och 1994. (Källa: SCB Nationalräken- skaper)

Korrigeringar har gjorts för några sektorer8 där förändringarna har speciella orsaker.

Som framgår av diagrammet är försvarssektom den sektor som har minskat mest (16 %). Den enda sektor som ökat sedan 1990 är utbildning och forskning.

3.4. Konsumtionen i staten inom olika sektorer

Utifrån SCB:s nationalräkenskaper har konsumtionen inom olika sektorer sammanställts för åren 1990—1994. Konsumtionen är den skattefmansierade delen av tjänsteproduktionen.

Mellan dessa år har konsumtionen av försvarstjänster, angivet i 1991 års priser, ökat med c:a 3 miljarder kronor. I denna konsum- tion ingår (till skillnad från övriga sektorer) varaktiga varor dvs. militära investeringar som inte har någon alternativ civil an- vändning. Om dessa varor räknas bort har kostnaderna för konsum- tionen i stället minskat med c:a 2,5 miljarder kronor. Konsumtionen av försvarstjänster inklusive respektive exklusive varaktiga varor

Korrigeringar har .orts för hela perioden för följande

förändringar:

Allmänna tjänster: Ökningen av invandrarverkets personal åren 1990-1993 och 1994 beroende på ökan- de flyktingström. Vasakronans bolagisering 1993. Utbildn. o forskn.: Organisatorisk förändring på Chalmers och Jönköpings högskola 1994. Övrigt: Institutionsstyrelsernas tillskapande 1994 Näringslivsomrm AMU-gruppens AB bolagisering 1993.

framgår av diagram 3.

Diagram 3: Konsumtionen av försvarstjänster inkl. och exkl. varaktiga varor åren 1990 - 1994 i miljoner kronor (fasta prisläge, 1991 års priser). (Källa: SCB Nationalräkenskaper)

Konsumtionen av försvarstjänster jämfört med den totala statliga konsumtionen framgår av diagram 4.

Diagram 4: Konsumtionen av försvarstjänster i relation till den totala statliga konsumtionen. (Källa: SCB Nationalräkenskaper)

1990 1991 1992 1993 1994

Utvecklingen av konsumtionen inom andra sektorerna framgår av följande tabell. Konsumtionen av statliga tjänster har naturligtvis påverkats av bolagiseringar och andra organisationsförändringar på samma sätt som antalet anställda. Det går dock inte att göra några justeringar för detta vid beräkningarna av konsumtionen.

Konsumtionen har varierat över åren men har ökat inom de flesta sektorerna med mellan 3 och 36 procent från 1990 till 1994. Det är endast allmänna offentliga tjänster (l%) och försvarsområdet (exkl. varaktiga varor) (7%) som har minskat.

Tabell 2: Konsumtionens utveckling inom olika sektorer angivna i procent i förhållande till år 1990. Sista kolumnen anger sektorns andel av den totala konsumtionen (Källa: SCB Nationalräkenska-

Per)

1992 1993 1994 Vikt l,,l

110 123 Försvar 100 106 | "XIV.: ("HJ-nu!.. varor) 9: 96 Samhlllukydd orlttaakipn. 105 107 114 125 124 118

98 106 1.8 113 1.7 111

Konsumtionen inom försvaret delas i SCB:s nationalräkenskaper upp på militärt försvar, civilt försvar, ekonomiskt försvar och allmän administration och forskning. Förändringen av konsumtionen inom de olika delarna mellan åren 1990 och 1994 framgår av diagram 5. Försvarets totala konsumtion av varaktiga varor har räknats bort från det militära försvaret.

Diagram 5: Konsumtionsutvecklingen inom försvarets olika delar i procent mellan åren 1990 - 1994. Konsumtionen anges exklusive varaktiga varor. (Inom parentes är angivet andelen av det totala försvaret.) (Källa: SCB Nationalräkenskaper)

3.5. Löne-, lokal- och omkostnader inom olika departementsområden

Statskontoret har även gjort en sammanställning av utvecklingen av löne-, lokal- och omkostnader utifrån Riksrevisionsverkets be- räkningar av budgetutfallet (exkl. transfereringar) för åren 1990/91 och 1994/95.

Sammanställningen bygger på totalsumman av löner, omkost- nader och hyror på ramanslagen eller motsvarande. Vissa reserva- tioner måste göras eftersom löner och omkostnader även kan före- komma inom förvaltningsanslagen. Eftersom den statliga för- valtningens uppgifter har växlat mellan departementen kan inte någon uppföljning göras för de olika departementsområdena. Inga av Försvarsdepartementets uppgifter har under perioden skiftat departementsområde (bortsett från vissa fastighetsfrågor). De totala summorna påverkas inte av dessa förändringar. Däremot har dessa, liksom uppgifterna om anställda och konsumtion, påverkats av bl.a. bolagisering av verksamhet. Någon uppskattning har inte gjorts av hur mycket detta påverkar de totala summorna.

Vid fastprisberäkningen (till 1994/95 års priser) har använts SCB:s prisindex för statliga myndigheter. Indexet är uppdelat i arbetskraft och omkostnad (inklusive lokalkostnader).

Diagram 6: Budgetutfall åren 1990/91 och 1 994/95 för löne-, lokal- och omkostnader i miljoner kronor för försvaret respektive staten totalt. (Källa: SCB Nationalräkenskaper)

Av diagram 6 ovan framgår att även mätt på detta sätt har kostna- derna inom Försvarsdepartements verksamhetsområde minskat medan kostnaderna för statsförvaltningen totalt har ökat. Minsk- ningen för "försvaret" uppgår till c:a 14 procent medan ökningen för staten totalt är c:a 9 procent.

Inom försvarsområdet har kostnaderna för löner och omkost- nader minskat medan kostnaden för lokaler har ökat. För staten totalt har samtliga delar ökat.

4. Preciserade besparingsmål för försvarssektom

I detta kapitel ges en översiktlig beskrivning av de besparingsmål som regeringen förelagt riksdagen vad gäller verksamheten inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. En uppföljning av de delar av LEMO:s besparingsprogram som upptogs i propositioner följer i slutet av kapitlet.

4.1 1992 års försvarsbeslut

I 1992 års försvarsbeslut (prop. 1991/92:102) föreslog regeringen omfattande förändringar i lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret. Beträffande de i LEMO:s betänkande, Försvarsmak- tens ledning (SOU 1991:112), uttryckta besparingsmålen anförde regeringen följande:

"Regeringens uppfattning är att möjligheterna till besparingar, efter fullt genomförande, i huvudsak är i den omfattning som utredningen bedömer. Regeringen vill emellertid peka på att effekterna av de föreslagna åtgärderna kan realiseras först efter det att förslagen har genomförts. Regeringen konstaterar dessutom att en del av besparingarna redan har inräknats i överbefälhavarens underlag till regeringen. Förslagen innebär också att övergångskostnader kan komma att uppstå vid

inrättandet av den nya myndigheten. Enligt regeringens mening är det mot denna bakgrund inte möjligt att nu bedöma de sammantagna nettobesparingama."

4.2 1992 års stabiliseringsproposition

1992 års stabiliseringsproposition (prop. 1991/92:150, bil. 1112), som lades i april 1992, angav en reducering av anslagsmedlen för totalförsvaret med 1,2 miljarder kronor per år vid fullt genomslag vilket innebar att de ekonomiska förutsättningama i 1992 års försvarsbeslut förändrades.

I stabiliseringsprospositionen angavs följande åtgärder för att uppnå delar av spannålet: Avveckling av Västgöta flygflottilj (F 6) senast den 30 juni 1995 samt, efter ÖB:s underlag år 1995 om förändrad grundor- ganisation för flygvapnet, beslut om en ytterligare minskning av antalet flottiljer.

— Utebliven uppräkning av kontantförmåner för värnpliktiga under budgetåret 1993/94. — Reducering av vpl reseförmåner fr.o.m. den 1 januari 1993. — Reduceringar inom den civila delen av totalförsvaret med 100 miljoner kronor. Som en konsekvens av de i stabiliseringspropositionen angivna re-

duceringama av totalförsvarsanslagen föreslog regeringen i budget-

propositionen 1992 en budgetårsvis sänkning av den samlade an- slagsnivån enligt följande:

SOU 1996:96 Besparingsmål för försvaret 53 1993/94 4009 miljoner kr. 1994/95 600 miljoner kr. 1995/96 600 miljoner kr. 1996/97 1200 miljoner kr. Spareffekten beräknades således få fullt genomslag från och med budgetåret 1996/97. Utöver besparingsåtgärder föranledda av stabi- liseringspropositionen genomförs i enlighet med regeringens propo- sition 1993/94:100, bil. 5, en ramreduktion om 50 miljoner kronor i besparingssyfte för den militära delen av totalförsvaret. Rarnredu- ceringen uppgår till totalt 150 miljoner kronor under innevarande försvarsbeslutsperiod.

Sambandet mellan LEMO och 1992 års stabiliseringsproposi- tion

Stabiliseringspropositionen lades i april 1992 — direktiven till LEMO i juni föregående år. Inget av LEMO:s besparingsområden fanns upptaget i stabiliseringspropositionen utan LEMO:s bespa- ringar i totalförsvarets ledningsorganisation får betraktas som ett sätt att delfinansiera stabiliseringspropositionens förslag. Av totalt 1,2 miljarder kronor i stabiliseringspropositionen skulle 475 miljoner kronor kunna täckas genom de förslag som framlades i LEMO:s första utredning avgiven i december 1991.

Ytterligare reducering av anslagsnivån med 9 milj. kr. hänförs till kostnader i samband med Sveriges inträde i den Europeiska Gemenskapen vilka fördelas över statsbudgetens huvudtitlar. Den samlade anslagsnivån för totalförsvaret infor budgetåret 1993/94 sänktes således med 409 miljoner kr.

4.3 1993 års budgetproposition

Den successiva reduceringen av totalförsvarsanslagen enligt stabili- seringspropositionen inleddes budgetåret 1993/94 med en sänkning av den samlade anslagsnivån på 400 miljoner kronor. I 1992 års budgetproposition (prop. 1992/93:100) fördelade sig besparingarna mellan den militära utgiftsramen (284 milj. kr), den civila plane- ringsramen (100 milj. kr.) samt anslagen inom Övrig verksamhet (25 milj. kr).

4.4. LEMO besparingsmål

I propositionen 1990/91 : 102 anges en utgångspunkt för besparings- arbetet inom försvaret:

"Det militära försvaret lider av innehållsmässiga och organisato- riska balansproblem. En alltför stor del av de tillgängliga ekono- miska resurserna utnyttjas för ändamål som inte kommer krigsorganisationen till godo. Trots att kvalificerad materiel har tillförts försvaret är det uppenbart att en allt mindre del av de samlade resurserna har avsatts till materielutveckling och materielanskaffning. Fredsorganisationen drar för stora resurser i förhållande till krigsorganisationen. ---

Försvarets organisation framför allt den fredstida är för stor i förhållande till de resurser som står till förfogande. Det är också min uppfattning att detta problem måste lösas genom effektiviseringar och omstruktureringar.

Enligt min mening är de redovisade ekonomiska problemen inte resultatet enbart av utvecklingen i närtid, utan även på uteblivna strukturförändringar under en följd av år."

Detta resonemang utgör en bakgrund till besparingssträvandena då LEMO-utredningen, i sitt delbetänkande Försvarsmaktens ledning (SOU 199l:112) i december 1991, redovisade sitt förslag till ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom total- försvaret samt konsekvenserna av förslagen i form av besparingar om c:a en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledning i fred (jfr med utdraget ur prop. 1992/93:100 nedan).

Den stora besparingseffekten av LEMO beskrivs på följande sätt iprop. 1991/92:100:

"I regeringens direktiv anges att utredningen skall pröva och redovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar på central, högre regional och lägre regional nivå om c:a en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledning i fred.--- Utredningens samlade bedömning är att förslagen, efter fullt genomförande, innebär besparingar i resursanvändningen för ledning i fred på c:a 800 årsarbetskrafter eller cirka 475 miljo- ner kr. per år.--- Regeringens uppfattning är att möjligheterna till besparingar, efter fullt genomförande, i huvudsak är i den omfattning som utredningen bedömer. Regeringen vill emellertid peka på att effekterna av de föreslagna åtgärderna kan realiseras först efter det att förslagen har genomförts. Regeringen konstate- rar dessutom att en del av besparingarna redan har inräknats i överbefälhavarens underlag till regeringen. Förslagen innebär också att övergångskostnader kan komma att uppstå vid inrättandet av den nya myndigheten. Enligt regeringens mening är det mot denna bakgrund inte möjligt att nu bedöma de sam- mantagna nettobesparingama." (Utdrag ur prop. 1991/92:100). Det kan observeras att besparingsmålet 1/3 enbart gäller det mili- tära försvaret, dvs. de tidigare huvudprogrammen (lipg) 1—4.

I prop. 1992/931100, bil. 5 anges de besparingar som blir följden av sammanläggningen av högkvarteret:

I sammanhanget vill jag också påminna om att fyra centrala stabsmyndigheter läggs ned när det gemensamma högkvarteret inrättas. Den besparing som detta innebär bedöms till c:a 250 årsarbetskrafter vilket motsvarar en reducering med c:a 30 %.

Man kan observera att en tredjedel i det allmänna besparingsmålet här har förändrats till c:a 30 procent.

Besparingsmål på myndighetsnivå

De förslag till beslut som regeringen framlade i prop. 1991/92:102 överensstämde i huvudsak med LEMO-utredningens förslag och angavs medföra "betydande ekonomiska besparingar."

Övriga inriktade förslag ställda i propositioner sönderfaller i två grupper:

— Förslag i propositioner som inte bedöms medföra besparingar eller där frågan om besparingar över huvudtaget inte nämns. Sådana områden är bolagiseringen av Försvarets datacenter och Försvarets mediecenter och reformen av fastighetsförvaltningen, högskolorna och försvarets verkstäder. — Besparingar som följer av propositioner.

LEMO-utredningen utgick från omfattningen av personalinsatser och resurser budgetåret 1991/92 inom huvudprogrammen 1—4 för ledning i fred samt för operativ planläggning och övrigt krigsförbe- redelsearbete, som uppgick till 2 500 årsarbetskrafter till en kostnad av c:a 1 500 milj. kr. per år. Som framgår av ovanstående utdrag ur prop. 1991/92:100, var utredningens samlade bedömning att ett genomförande av dess förslag skulle innebära en besparing i resursanvändning för ledning i fred på c:a 800 årsarbetskrafter eller c:a 475 milj. kr. per är vilka enligt vad som framgår av LEMO:s delbetänkande Försvarsmaktens ledning (SOU 19911112) skulle fördelas enligt följande:

Centr. stabsmyndigheter 250 personår 200 milj. kr. Militärområdesstabema 115 personår 70 milj. kr. Försvarsområdesstabema 250 personår 125 milj. kr. Marinkommandona 155 personår 60 milj. kr. Flygkommandona 30 personår 20 milj. kr. Summa 800 personår 475 milj. kr.

Återstående besparingar (27 miljoner) fördelas mellan övriga total- försvarsmyndigheter enligt följande:

Försvarets fastigheter 100—150 personår ej angivet Adm. stöd till FM 20 personår 8 milj. kr. Försv. hälso- o sjukvård 45 personår 18 milj. kr. Civilbefälhavarkanslier 5 personår 1 milj. kr. Summa 170—220 personår 27 milj. kr.

LEMO:s besparingsberäkningar avseende övriga totalförsvarsmyn- digheter (27 milj. kr.) nämns i de efterföljande propositionerna, men regeringen ställer sedan inte upp dem som besparingsmål även om man säger att regeringen följer utredningens förslag. Dessa besparingar är inte en delmängd av reduceringen av ledningsorgani- sationen i fred, eftersom de gäller myndigheter utanför huvud- programmen 1—4. Det totala utfallet av dessa besparingar innefattas inte i Statskontorets utvärdering eftersom denna mäter förhållande-

na 1993/94. LEMO:s besparingsförslag avsågs få genomslag först fr.o.m. 1994/95.

Delar av LEMO-utredningens förslag har inte formulerats i propositioner utan besparingsarbetet har skett "vid sidan om". Genomförandet av föreslagna nedskärningar vid Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) samt inom Försvarets materielverk (FMV) grundas på en form av överenskommelse mellan utredningen och berörda verk.

5. Uppföljning av besparingsmålen

I en inledande analys av LEMO:s besparingseffekter konstaterades redan i UTFÖR:s första betänkande — En styrande krigsorganisa- tion SOU 129:1995, kap. 4.2 att en stor del av LEMO:s bespa- ringsmål inte återkommer som distinkta besparingsmål ide efterföl- jande propositionerna. Som framgått av föregående kapitel återfinns dock på ett par punkter tydliga, av statsmakterna utpekade bespa- ringsmål framförallt vid högkvarteret men även i ledningsorganisa- tionen i övrigt. Dessa behandlas i det inledande avsnittet 5.1, där- efter följer övriga verksamhetsområden i avsnitt 5.2—5.7. Slutligen ges en sammanställning av utfallet av genomförda besparingar i avsnitt 5.8.

5.1. Försvarsmaktens ledningsorganisation

Inledningsvis konstaterar UTFÖR att Försvarsmaktens årsredovis- ning för budgetåret 1994/95 inte ger tillräckligt underlag för en be- dömning av LEMO:s besparingseffekt. Jämförelser mellan bud- get/utfall 1991/92 respektive 1994/95 (före och efter LEMO- reformen) är beroende av att verksamheterna är rimligt jämförbara — eller åtminstone identifierbara —- över tiden. UTFÖR:s ambition har varit att så långt möjligt söka härleda de enskilda delpostema

i 1991/92 års beräkningar till Försvarsmaktens redovisning av verksamhetens utfall budgetåret 1994/95.

LEMO-utredningen begärde i november 1991 in uppgifter från Försvarsstaben (Fst) avseende aktuell resursförbrukning uttryckt i personalstyrka och ekonomiska resurser för försvarets ledning i fred på central, högre och lägre regional nivå. På kort varsel samman- ställdes de inbegärda uppgifterna vid dåvarande F st/Plan 3 i ett PM daterat 1991-11-19. Dessa uppgifter låg sedan till grund för LEMO:s beräkningar av möjliga besparingsmål inom försvarets fredsorganisation.

På samma sätt har UTFÖR från Försvarsmakten begärt in specificerade uppgifter för budgetåret 1994/95 avseende utfall av ledningsverksamhet i fred.

Vad beträffar uppgifter om ledningsverksamheten på lägre regional nivå, inger Försvarsmaktens beräkningsunderlag en viss osäkerhet delvis beroende på svårigheter att i efterhand härleda vilka delposter som ingått i det ursprungliga beräkningsunderlaget. I syfte att stärka tillförlitligheten i LEMO:s beräkningsunderlag har UTFÖR gått ut med en särskild förfrågan till Försvarsområdessta- bema gällande stabsverksamhetens utfall budgetåren 1991/92 respektive 1994/95 avseende — total personalkostnad: löner och resekostnader (kontoklass 4), — kostnad enbart för grundlöner och jämte fasta lönetillägg (konto-

grupp 40—41). Vid fem av de undersökta Försvarsområdesstabema föreligger an- märkningsvärt stora avvikelser mellan det till LEMO tillställda beräknade resursbehovet och det faktiska utfallet vid Försvarsom- rådesstabema för budgetåret 1991/92. Osäkerheten i LEMO:s underlag kan delvis förklaras av att begreppet "ledning ifred" tycks

vara svårt att definiera eftersom det skär tvärs igenom Försvarsom- rådesstabemas organisation och övriga verksamheter.

Tab. ] Resursbehov: militär ledningsverksamhet

" 1991/92' 1994/95

Tot.kostn.' Tot. kostn. Pers. (tkr) 91/92 (tkr) inkl. år beräknad NPI 92—95

Central ledning

___- ___- Fördelningsstaber ___- _ u n

Tot.kostn. (tkr) 94/95 utfall,

200 500 66 794

3

190 000 206 3211 197 180 58 800 63 3511 85 000'

652 256

78 704 357

') Beräknat resursbehov för fredsorganisationen (Källa: PM Fst/Plan 3 1991-11-19)

" Eppråknat belopp till fast prisläge 1995 enl. nettoprisindex (NPI) feb. 92—1995 (årsmedel- tal) med 8,59 %. ” irkl. GK/KA 3/FMB samt BoMo/MDÖ. Angivet belopp 94/95 omfattar pgm 5.1 Marina ltdningsförband, exkl. MAL. ' ') Exkl. väderstmer

” Exkl. lokalkostnader. .

Beräknat på kontoklass 4 (total personalkostnad: löner- och resekostnader)

Marinkommandon

Flygkommandon

Beräknat resursbehov respektive utfall för budgetåren 1991/92 respektive 1994/95 avseende Försvarsmaktens ledning på central, högre och lägre regional nivå redovisas i tabell 1 ovan. Av tabellens slutsummering framgår att besparingsmålen inte har upp- fyllts, vare sig för högkvarteret eller för ledningsorganisationen som helhet.

5.1.1. Högkvarteret

Besparingsmål: I prop. 1992/93:100, bil. 5 anges de besparingar som blir följden av sammanläggningen av högkvarteret:

I sammanhanget vill jag också påminna om att fyra centrala stabsmyndigheter läggs ned när det gemensamma högkvarteret inrättas. Den besparing som detta innebär bedöms till c:a 250 årsarbetskrafter vilket motsvarar en reducering med c:a 30 %.

Utfall: Av tabell 1 ovan framgår det av försvarsmakten beräkna- de resursbehovet 1991/92 respektive utfallet 1994/95 för den militära ledningsverksamheten. En avstämning mot besparingsm ålen vad avser fredsorganisationen inom den centrala ledningsnivån visar att resursbehovet under perioden 1991/92—1994/95 — i antalet årsarbeten minskade med c:a 100 personår motsvarande c:a 40 procent av besparingsmålet, — i anslagsfinansierade årskostnader minskade med 98 miljoner kronor (fast prisläge), dvs. drygt hälften av angivet besparings- mål.

Propositionens besparingsmål grundades på de bedömningar som LEMO redovisade i sitt första delbetänkande Försvarsmaktens

ledning (SOU 1991:112). 1 betänkandet beräknades en avveckling

av de fyra centrala stabema och inrättandet av ett samlat högkvarter möjliggöra besparingar om c:a 250 årsarbetskrafter eller c:a 200 miljoner kronor per år. Det bör i sammanhanget erinras om att betänkandet framlades i december 1991. Därefter beslutade föränd- ringar av myndigheter inom det tidigare huvudprogram 5 — ned- läggning av Försvarets civilförvaltning, Fortifikationsförvaltningen, Försvarets sjukvårdsstyrelse, Försvarets datacenter och Försvarets mediecenter — har dock inneburit en viss utökning av ansvars— området som berör såväl högkvarteret som vissa myndigheterna vilka tidigare ingick i huvudprogram 1—4. I kapitel 6 som följer redovisas de av Försvarsmakten beräknade merkostnadema till följd av tillkommande verksamheter.

5.1.2. Milostabema

Besparingsmål: I enlighet med LEMO:s inriktning föreslog rege- ringen att den operativa ledningen av Försvarsmakten under överbe- fälhavaren skall utövas av tre militärbefälhavare. Beträffande angiv- na besparingar uttalar regeringen att:

"Till dessa omedelbara besparingar kommer att kostnaderna för teknisk utrustning för militärområdesstaber --- kan begränsas." En sammanläggning av militärområdesstabema i Milo V och Milo S samt Milo NN och Milo ÖN beräknades enligt LEMO möjliggöra besparingar om c:a 115 årsarbetskrafter eller c:a 70 miljoner kronor per år.

Emellertid bör Fördelningsstaberna i sammanhanget betecknas som tillkommande verksamhet vartill uppskattningsvis en tredjedel av resurser ur milostabema bl.a. produktionsledning — överförts.

Fördelningsstabemas resursbehov för budgetåret 1994/95 uppgick

till 78 årsarbeten med en totalkostnad av drygt 67 miljoner kronor per år. — Utfall: Vid avstämning av utfallet vad avser fredsorganisationen vid militärområdesstaberna visar det sig att resursbehovet under pe- rioden 1991/92—1994/95 (inberäknat en tredjedel av fördelningssta-

bema)

— i antal årsarbeten minskade med 185 personår, — i anslagsfinansierade årskostnader minskade med c:a 70 miljoner kronor (fast prisläge). Det för milostabema åsatta besparingsmålet har således uppnåtts — med god marginal om man ser till antalet personår.

5 . 1.3 Försvarsområdesstabema

Besparingsmål: Med innefattande av en lägre ambitionsnivå i den operativa planläggningen och krigsförberedelsearbetet vid Försvarsområdesstabema räknade LEMO med en besparing om c:a 250 årsarbetskrafter eller c:a 125 miljoner kronor per år. Det bör observeras att även delar av frivilligförsvaret som administreras av Försvarsområdesstabema liksom Rikshemvämschefens stabsverk- samhet ingick i LEMO:s beräkningsunderlag. — Utfall: Av försvarsmakten beräknat resursbehov 1991/92 respektive utfall 1994/95 framgår av tabell 1 ovan. En avstämning mot besparingsm ålet vad avser fredsorganisationen vid F örsvarsom- rådesstabema inklusive den frivilliga försvarsverksamheten samt

Rikshemvämschefens stab visar att resursbehovet under perioden 1991/92— 1994/95

— i antal årsarbeten minskade med 66 personår motsvarande c:a 25 procent av besparingsmålet, — i anslagsfmansierade årskostnader minskade med 38 miljoner kronor (fast prisläge), dvs. c:a 30 procent av angivet besparings- mål.

Besparingsmålen vad gäller ledningsverksamheten vid försvarsom- rådesstabema har således inte uppnåtts.

5.1.4. Marinkommandona

Besparingsmål: Genom en "anpassning av resurserna vid marin- kommandona till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras i fred" samt en avveckling av Malmö marina bevakningsområde räknade LEMÖ med en besparing om c:a 155 årsarbetskrafter mot- svarande c:a 60 miljoner kronor per år. Utfall: LEMO:s förslag till avveckling av Malmö marina bevak- ningsområde (BoMö) kom inte att genomföras. Istället ombildades BoMö enligt regeringens förslag till Öresunds marindistrikt (MDÖ). I övrigt iidmakthölls indelningen i fyra marinkommandon.

Vid avstämning mot besparingsmålet vad avser fredsorganisatio- nen vid marinkommandostaberna visar det sig att resursbehovet under perioden 1991/92—1994/95 — i antal årsarbeten minskade med 61 personår, motsvarande drygt

40 procent av besparingsmålet, — i anslagsfinansierade årskostnader minskade med c:a 9 miljoner kronor (fast prisläge), c:a 15 procent av beräknat besparingsmål.

5.1.5. Flygkommandona

Besparingsmål: LEMO föreslog en omvandling av fyra luftför- svarssektorer till tre flygkommandon samt en avveckling av första

Hygeskadem vilket också blev regeringens linje. Åtgärden antogs

möjliggöra besparingar om c:a 30 årsarbetskrafter eller c:a 20 miljoner kronor per år. Utfall: Vid avstämning mot besparingsmålet vad avser fredsorga- nisationen vid flygkommandostaberna visar det sig att resursbehovet

under perioden 1991/92—1994/95 (exkl. Väderstationer)

— i antal årsarbeten var oförändrat, dvs. ingen besparing har genomförts, i anslagsfinansierade årskostnader ökade med 26 miljoner kronor (fast prisläge). Istället för en beräknad sammanlagd besparing på drygt 35 procent har kostnaderna således ökat med närmare 25 procent medan personalbehovet bibehållits oförändrat.

5.1.6. Försvarets verkstäder

FMV:s tidigare ansvar inom verkstadsdriften överfördes fr.o.m. den 1 juli 1994 till Försvarsmakten. Det bör i sammanhanget erinras om det krav på en samlad särredovisning av verkstadsdriften i Försvarsmaktens årsredovisning som framfördes i regleringsbrevet 1994/95. Verkstadsdriften liksom motorreparationstjänsten inom Försvarsmakten har numera inlemmats som en del i underhållsrege- mentenas verksamhet vilket fått till följd att statsmakternas krav på

särredovisning av verkstadsdriften nedtonats och ej återfinns i regleringsbrevet 1995/96.

5.2. Försvarets hälso- och sjukvård

I delbetänkandet Försvarsmaktens hälso- och sjukvård (SOU 1992: 101) föreslog LEMO en nedläggning av Försvarets sjukvårds- styrelse (SjvS). LEMO bedömde att en ny sjukvårdsledning inom högkvarteret samt en tillsynsfunktion skulle kräva ungefär 20 årsarbetskrafter varav 15 beräknades kunna överföras från Sjuk- vårdsstyrelsen i Karlstad. LEMO föreslog vidare nedläggning av Försvarets sjukvårdshögskola (FSijS) i Solna samt Marinens sjukvårdsskola i Göteborg. Resurserna skulle överföras till ett nyinrättat försvarets sjukvårdscentrum med ett personalbehov motsvarande c:a 60 årsarbetskrafter.

Besparingsmål: Organisationsförändringar inom försvarets hälso- och sjukvård beräknades sammanlagt innebära en reduktion med ungefär 45 årsarbetskrafter motsvarande en årlig besparing om c:a

18 miljoner kronor.

Tab 2: Resursbehov: Ledningsverksamhet inom Försvarets hälso— och sjukvård

Försvarets 1991/921 1994/95' hälso- och

Nettoutfall Nettoutfall . Nettoutfall (tkr) 91/92 (tkr) inkl. (tkr) 94/95 NPI 92—95

sjukvård

SjvS 58 43 099 46 8011

FSijS 23 13 600 6 5181

Marinens sjvskola 6 364 6 9112 13]

Sij 54

Sjv Fst/HKV 1 468 1 5942 12

64 53 1 70 0741 79

IIIIIIII

Besparingsmål — 45 - 18 000

Faktisk besparing] — 33 — I 8 l 5 9

Elll

') Nettoutfall 06-30. Uppräknat belopp till fast prisläge 1995 enl. nettoprisindex (NPI) feb. 92—1995 (årsmedel- tal) med 8,59 %. Antalet personår avser läget 96-04-01. Utfall i personår för 95-06-30 skall vara 27,5.

Utfall: Resursbehovet 1994/95 för verksamheten vid Försvarets sjukvårdscentrum uppgick till 54 personår och vid Marinens sjuk- vårdsskola till 27 personår. Beträffande sistnämnda uppgift skall dock beaktas att personalkåren vid Marinens sjukvårdsskola efter den 1 juli 1995 nära nog halverats och uppgår i april 1996 till 13

personår, vilket angivits nedan.

En avstämning mot besparingsmålet (tab. 2 ovan) vad avser den fredstida ledningsverksamheten inom försvarets hälso- och sjukvård under perioden 1991/92—1994/95 visar att resursbehovet reducerats, i personår med 33 mot beräknade 45. De ekonomiska besparings- målen har däremot uppnåtts.

5.3. Administrativt stöd till försvaret

5 .3.1 Försvarets civilförvaltning

I delbetänkandet Administrativt stöd till Försvarsmakten (SOU 1992:105) föreslog LEMO att den administrativa stödfunktion som dittills upprätthållits av Försvarets civilförvaltning (FCF) skulle fö- ras över dels till Försvarsmakten, dels till bl.a. FMV (patentverk- samheten), Kammarkollegiet (skadereglering), Pliktverket (väm- pliktsfrågor m.m.) samt Riksrevisionsverket (drift och utveckling av PA-system). Besparingsmål: Inom FCF:s verksamhetsområden Ledning och administration samt PA-stöd beräknade LEMO en reducering av personalbehovet med c:a 20 årsarbetskrafter och den årliga ekono- miska besparingen till c:a 8 miljoner kronor. — Utfall: Vid FCF:s avveckling delades den administrativa stödfunk- tion upp mellan fem myndigheter, en mindre del överfördes till Försvarsmaktens högkvarter. Detta förhållande har i viss mån kom- plicerat en uppföljning av den del av besparingsmålen som var kopplat till nedläggningen av FCF. UTFÖR har emellertid sökt här-

leda FCF:s tidigare verksamhet myndighet för myndighet. Av följande sammanställning framgår att de av LEMO beräknade personalbesparingama på 20 årsarbetskrafter till följd av genom- förda strukturförändringar inom delområdet Administrativt stöd till Försvarsmakten har uppnåtts. Därav följande kostnadsreducering kan uppskattas till c:a 4,5 miljoner kronor per år.

Riksrevisionsverket GiR V)

Riksrevisionsverket i Karlstad övertog i januari 1994 ansvaret för att tillhandahålla och utveckla de ekonomi- och personaladmini- strativa systemen åt myndigheterna inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde enligt följande: — Anslagsfinansierad verksamhet (EI): För budgetåret 1994/95 er- höll RRV 2 miljoner kronor för i huvudsak central kassahåll- ning, avstämning av PG-konton, systemberedskap och utveck- ling av modeller, metoder och normer för ekonomisk redovis- ning. A vgiftsfinansierad verksamhet (EZ): Denna del avser huvudsakli- gen tillhandahållande av EA- och PA-system, viss utbildnings- verksamhet och krigskarnerala tjänster. Omslutningen för bud- getåret 1994/95 var 60 miljoner kronor, varav PA-sidan stod för c:a 21,2 miljoner kronor. För de ovan berörda verksamheterna åtgår totalt 65 personår, vilket innebär en besparing på ett personår jämfört med motsvarande tidigare verksamhet vid Försvarets civilförvaltning. I övrigt har ingen förstärkning skett på den administrativa sidan efter över- tagandet av F CF:s tidigare uppgifter. RRV utför i stort sett samma

uppdrag som tidigare låg på FCF. Försvarsmaktens kostnader för denna del av verksamheten har heller inte nämnvärt förändrats.

Kammarkollegiet

I juli 1993 övertog Kammarkollegiet ansvaret för trafikskaderegle- ring, utbetalning av livräntor, fordringsbevaking samt viss service- verksamhet till försvarets nämnder. Trafikskaderegleringen och livränteverksamheten jämte viss konsultverksamhet överfördes till Skaderegleringsenheten i Karlstad vartill 15 personer övergick från FCF.

— T rafikskaderegleringen: Enligt avtal med kollegiet erlägger Försvarsmakten årligen 2,5 miljoner kronor för administration m.m Vagnskade- och tilläggsförsäkring sker som tidigare mot premier, dvs. den är avgiftsfinansierad. — Livränteverksamheten: Kollegiet ombesörjer utbetalning av livräntor för vilka Försvarsmakten svarar. Beloppen utbetalas årsvis i förskott efter fastställelse av Finansinspektionen. Räntan på inbetalade belopp finansierar verksamheten.

— Konsulttjänster: Verksamheten avser i första hand information i personskadeärenden (16 st 94/95). Under 1994/95 har även givits en 45 timmars information till SWEDINT. Efter det att en särskild personskadehandläggare anställts i högkvarteret har behovet av denna typ av information väsentligt minskat.

Fordringsbevakningen och serviceverksamheten till nämnderna för- lades till Kammarkollegiet i Stockholm.

— Fordringsbevakning: Försvarsmakten önskade till en början erlägga en klumpsumma för fordringsbevakningen. Nuvarande

system har dock visat sig betydligt mer ekonomiskt fördelaktigt för Försvarsmakten. C:a 70 % av fordringarna återvinns. I dessa ärenden betalar gäldenären avgiften (förutom uppläggningsav- gift). Endast i de fall gäldenären saknar betalningsförmåga sva- rar Försvarsmakten för avgifterna. Verksamheten tar i anspråk 3 personår, varav 1 projektanställd, vilket skall jämföras med motsvarande verksamhet vid FCF/Kammarkollegiet budgetåret 1992/93 som då omfattade 2,5 personår respektive 2 personår. Ett engångsbelopp på 300 000 kronor erlades för samtliga kvarva- rande ärenden hos FCF vid övertagandet. Enligt kollegiet är det ännu för tidigt att avgöra vilken part som tjänat på detta arrange- mang.

Fordringsbevakningen följer ett nytt avtal gällande från septem- ber 1995. Arvode för fordringsbevakning är fastställt till 30 kronor per ärende (uppläggningsavgift) vilket betalas av uppdragsgivaren. För fordringar som lämnas över efter den 30 juni 1995 och som förs över till långstidsbevakning har kollegiet rätt till en upplägg- ningsavgift om 100:- kr.

I och med överföringen från FCF har ärendemängden vid Kam— markollegiet, vad gäller indrivningsverksamheten, ökat från 1 000 till 6 000 ärenden per år. Den ökade volymen har medgivit investe- ring i ett nytt datasystem.

Den information som kollegiet geri indrivningsärenden, liksom ställningstaganden till eventuell process i indrivningsärenden, faller på myndighetsutövningen och kan inte särskilt debiteras. Serviceverksamhet till försvarets nämnder: Kammarkollegiets ser- viceverksamhet åt vissa mindre nämnder under budgetåret 1994/95 inbringade 65 000 kronor, medan uppdrag åt Totalförsvarets tjänstepliktsnämnd utfördes för 51 000 kronor.

Kammarkollegiet åtar sig även att på uppdrag företräda För— svarsmakten i och utom domstol i dels tvistiga fordringsärenden, dels ärenden som rör inbrott i militära förråd. I denna typ av ärenden svarar Försvarsmakten för rese-, traktaments-, logi- och externa utredningskostnader.

UTFÖR konstaterar att det föreligger uppenbara svårigheter att göra direkta kostnadsjämförelser med verksamheten under FCF- tiden eftersom såväl verksamhet som debiteringsrutiner under den period som uppföljningen omfattar — ändrat karaktär.

Försvarets materielverk (FMV)

Den 1 juli 1993 överfördes FCF:s uppgifter vad gäller patentverk- samheten till Försvarets materielverk (FMV). Verksamheten är i stort sett densamma som tidigare. Kostnader och intäkter har inte förändrats. Ärendemängden har dock ökat, vilket resulterat i en ökande ärendebalans.

Från FCF överfördes personal motsvarande 10 personår men verksamheten kräver endast 9 personår varför personal motsvarande 1 personår övergått till andra uppgifter inom FMV.

Pliktverket

Pliktverket10 i Karlstad övertog i juli 1993 ansvaret för tillämp- ningsföreskrifter och beslut om ekonomisk hjälp till värnpliktiga samt löneadministration och reseräkningsreglering.

Vad avser vämpliktsfömånsfrågoma överfördes två jurister från F CF. Från verkets sida har framhållits att verksamhetens kostnader inte sänkts efter övertagandet. Beslut i vissa ekonomiska ärenden har delegerats till de sex lokalkontoren. Det har inte inneburit någon rationalisering.

Tre personår har överförts från FCF för reglering av reseräk- ningar jämte viss löneadministration. Verket har inte begärt kompensation för de uppkomna merkostnadema härför. Lokalkonto- ren har fått stöd av respektive förband från att tidigare ha måst köpa tjänsterna härifrån. Personalen kan nu sägas finansieras genom att utgifterna till förbanden utgått.

Krigsarkivet

Krigsarkivet övertog i juli 1994 ansvaret för FCF:s räkenskapsarkiv. Bestående merarbete för Krigsarkivet bedöms till c:a 50 ärenden per år, motsvarande c:a 100 timmar.

FCF-verifikationer som tidigare har legat på förbanden har tagits om hand av av Svenska Lagerhus AB. Kostnaderna härför betalas av Försvarsmakten (högkvarteret).

'0 Dåvarande Våmpliklsverket.

Försvarsmaktens högkvarter

— Controlleravdelningen: Militära servicekontoret (MSK) uppger att kontoret på uppdrag av controlleravdelningen utför arbete avseende koncemkassan vilket tidigare handhades av FCF. Verksamheten omfattar 3,5 personår. Ingen del av denna personal har övertagits från FCF. En viss nyanställning har skett. (Ytterligare uppgifter skall in).

— Juridiska avdelningen: Försvarsmakten svarar fr.o.m. den 1 januari 1994 själv för allmänt rättsligt stöd, reglering av ansvarsska- dor samt att företräda staten inför domstol inom sitt ansvarsområde. Fyra personår har tillkommit i högkvarteret för att fullgöra uppgifter som tidigare låg på FCF. — PA-avdelningen: Denna del av FCF:s tidigare verksamhet utförs nu av PA-avdelningen inom högkvarteret. Resursbehovet är

beräknat till 12 personår, varav 3,5 personår vid Militära service- kontoret (MSK).

Militärhögskolan (ll/IHS)

Överföringen av den verksamhet som tidigare låg på FCF har inte inneburit någon större förändring. MHS lånade tidigare personal från FCF utan annan ersättning än vissa arvoden. Kursutbudet är som tidigare. En viss utökad högre utbildning kan numera erbjudas, vilken annars hade måst upphandlas utifrån. Det är en styrka att man nu arbetar inom organisationen i stället för som tidigare,

utanför. Två personer följde med från FCF. Kostnadsmässigt har detta inte inneburit någon förändring.

Sammanfattande utfall av FCF:s avveckling

I nedanstående uppställning (tab. 3) anges resursbehovet i personår vid FCF 1992/93 samt motsvarande verksamhet 1994/95 fördelad på de myndigheter vartill verksamhet överförts från FCF.

Tab. 3: Administrativt stöd åt Försvarsmakten. Resursbehov 1992/93—1994/95 fördelade på berörda myndigheter.

I 992/ I 993

I 994 - /I 995

1)

Varav 3,5 personår vid Militära servicekontoret (MSK).

" Övergång till egen verksamhet med huvudsaklig inriktning på uppdrag för Försvarsmakten.

5.4. Försvarsfastigheter

LEMO lade i delbetänkandet Förvaltning av försvarets fastigheter (SOU 1992:85) ett förslag till avveckling av Fortifikationsförvalt-

ningen (FortF) och att den nya myndigheten Försvarsmakten ges i uppdrag att svara för sin egen lokalförsörjning. Mark, anläggningar och lokaler föreslogs disponeras på hyresbasis. En ny avgiftsflnan- sierad myndighet — Fortifikationsverket (FORTV) — föreslogs ersät- ta Fortifikationsförvaltningens funktion som ägarföreträdare för av staten ägda s.k. försvarsfastigheter.

LEMO bedömde att den nya formen för fastighetsförvaltning skulle minska det sammanlagda personalbehovet med 100—150 personår medan däremot ingen ekonomisk kostnadsbesparing an- gavs. LEMO bedömde även att ekonomiska fördelar på sikt skulle uppnås genom en effektivare förvaltning och lokalutnyttjande.

Vid nedläggningen av FortF . övergick en betydande del av personalen till Confortia AB medan 238 anställda sades upp. De sammanlagda kostnadseffektema som härav följt är ännu svåra att bedöma men den årliga besparingen torde kunna uppskattas till mellan 60 och 70 miljoner kronor.

5.5. Bolagiseringen av Försvarets datacen- ter och Försvarets mediecenter

Verksamheten vid Försvarets datacenter (FDC) vartill 100 procent avgiftsflnansierad och ekonomiskt självbärande. En viss fondering av överskott ledde till att FDC vid utgången av budgetåret 1991/92 förfogade över ett verkskapital på c:a 49 miljoner kronor.

' I en skrivelse daterad den 28 september 1992 föreslog LEMO att verksamheten vid FDC skulle avvecklas och dess tillgångar

överlåtas till ett statligt eller privat ägt aktiebolag och i en skrivelse avgiven den 30 november samma år föreslog LEMO på samma sätt en avveckling av Försvarets Mediecenter.

I juni 1993 beslutade regeringen att lägga ned myndigheten För- svarets datacenter fr.o.m. den 1 juli 1993. Beträffande försäljningen av FDC:s och FMC:s verksamheter samt avvecklingen av myndig- heterna angavs inga konkreta besparingsmål. Försäljningama inbringade totalt 88 miljoner kronor. Riksrevisionsverket (RRV) har riktat allvarlig kritik mot upphandling av ett nytt ekonomisystem för försvarsmakten som föregick överlåtelsen av Försvarets datacenter vilken enligt RRV medförde betydande merkostnader för statsverket. Det är framförallt i den löpande uppföljningen och styrningen av verksamheten som bristerna varit uppenbara. RRV:s kritik togs upp i kompletteringspropositionen 1994 men föranledde inte regeringen att vidta några åtgärder då myndigheten vid denna tidpunkt inte längre var verksam.

5.6. Försvarets Materielverk

Inom Försvarets materielverk finns ett särskilt program för reducering av konsultutnyttjande, som kommer att redovisas i samband med en uppföljning av FMV:s effektiviseringsprogram. I propositionen 1992/931100 återkommer regeringen till detta mål:

"Det inom verket initierade effektiviseringsprograrnmet innebär att kostnadsnivån vid utgången av budgetåret 1995/96 skall vara i storleksordningen 300 miljoner kronor lägre än vid starten av budgetåret 1993/94. För att möjliggöra detta har Materielverket anmält att en ny huvudstruktur försöksvis kommer att införas fr.o.m. budgetåret 1993/94. Det är enligt min mening nödvändigt

att Materielverket fortsätter utvecklingsarbetet mot nytt arbets- sätt enligt den uppgjorda planen".

Besparingsmål: Enligt en överenskommelse som refereras i LEMO:s PM Vissa frågor om försvarets materielförsörjning (PM 1993-10-21) — har FMV åtagit sig att under treårsperioden 93/94- —95/96 sänka verkets årliga driftskostnader och kostnader för resor på externa uppdrag med 300 miljoner kronor. För FMV:s del handlar det om en effektivisering av verksamheten med 25 % fram till den 30 juni 1996. Besparingen innebär även personalinskränk- ningar som beräknas motsvara 15 % av den interna administratio- nens resurser. Målet skall nås genom tydlig uppdragsstyming, änd- rat arbetssätt och en koncentration av verksamneten till FMV:s kärnområden.

— Utfall: Försvarsmakten har för budgetåret 1994/95 tilldelats 1 634 miljoner kronor. inom anslaget Fö/Al för uppdrag till FMV. FMV har under budgetåret 1994/95 fakturerat Försvarsmakten på ett sam- manlagt belopp av I 430 miljoner kronor. Skillnaden mellan tillförda medel till FMV. under budgetåret 1991/92 på 1 561 miljoner kronor och av FMV fakturerat belopp budgetåret 1994/95 på 1 430 miljoner kronor, är en kostnadsminskning (på utfallet) vid Försvarsmakten på 131 miljoner kronor i fast prisläge, varav kostnadssänkningen mellan 1993/94 och 1994/95 uppgick till 46 miljoner kronor.

5.7. Civil ledningsverksamhet

Funktioner inom den civila delen av totalförsvaret berördes av LEMO i två delbetänkanden. I delbetänkandet Civilbefälhavarna (SOU 1992:106) uttrycks ett konkret besparingsmål som åter- kommer under 5.7.1.

Tab. 4 Utfall: Ledningsverksamhet inom den civila delen av total- försvaret

1991/92' 1994/95'

Nettoutfall Nettoutfall Nettoutfall (tkr) 94/95 NPI 92—95

år __N-

(tkr) 91/92 (tkr) inkl.

VfriS

CB

1 234 998 1 341 0841 1 159 431 423 282 459 6421 393 783

1 835 469 1 993 136 1 712 390 " Nettoutfall 06-30. (Källa: RRV) ” Uppräknat belopp till fast prisläge 1995 enl. nettoprisindex (NPI) feb. 92—1995 (årsmedel- tal) med 8,59 %.

32 59 SRV 725 145

Z Nettoutfall

Det andra delbetänkandet — Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila totalförsvaret (SOU 199395) — togs inte upp i 1993 års budgetproposition men behandlades istället i samband med rege- ringens proposition angående lag om civilt försvar (prop.

1994/9517) i juni 1994. Betänkandet innehöll inte några genom- gripande förslag till förändringar av det civila försvarets organisa- tion. Följaktligen framkom heller inte några konkreta bespa- ringsmål. Däremot berördes genomförandet av föreslagna ned- skärningar vid Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) liksom inom Försvarets materielverk (FMV) vilka som tidigare nämnts grundas på en form av överenskommelse mellan LEMO och berörda verk.

Förändringari den civila delen av totalförsvarets resursbehov mel- lan budgetåren 1991/92 resp. 1994/95 framgår av tab. 4 ovan.

5.7.1. Civilbefälhavama

Besparingsmål: I budgetpropositionen 1992 (prop. 1992/93, bil. 5) behandlades LEMO:s betänkande Civilbefälhavama (SOU 1992:106) vari föreslogs en reducering av antalet civilområden till tre med en beräknad besparing i fredsverksamheten på 5 personår eller 1 miljon kronor per år. Regeringens förslag överensstämde i stort med LEMO:s förslag, dock utan att besparingsmålen berördes. Utfall: En avstämning av utfallet mot besparingsmålen vad avser fredsorganisationen vid civilbefälhavarkansliema visar att resursbe- hovet under perioden 1991/92—1994/95 i antalet årsarbeten minskade med 13 personår, i anslagsfinansierade årskostnader minskade med drygt 5,2 mil- joner kronor (fast prisläge). Det för Civilbefälhavama uppsatta besparingsmålet har således uppnåtts med god marginal då resursbehovet reducerats långt mer än vad som ursprungligen angavs som besparingsmål.

5.7.2. Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB)

Besparingsmål: Av LEMO-betänkandet Ansvars- och uppgifts- fördelning inom det civila försvaret framgår att ÖCB avsåg att genomföra ett besparingsprogram på totalt 10 miljoner kronor under perioden 1993—1994/95 med förändringar som LEMO ansåg "lämpliga", omfattande totalt 15 procent av den interna administra- tionens resurser. Utfall: ÖCB anger i årsredovisningama 1993/94 respektive 1994/95 en sammanlagd LEMO-besparing (förvaltningskostnadsbe- sparing) inom anslagen Gl, Civil ledning och samordning samt J, Försörjning med industrivaror på 10 miljoner kronor till följd av omorganisation och effektivisering av verksamheten. Den "frivilli- ga" besparingsöverenskommelsen till följd av LEMO-utredningen kan därmed sägas ha uppfyllts.

5.8. Summering av besparingarna

En summering av genomförda besparingar utifrån angivna bespa- ringsmål ger vid handen att huvuddelen av besparingsmålen inte uppfyllts varken beträffande personal eller kostnadsutfall. I nedan- stående uppställning har ej medtagits de på överenskommelser grundade besparingar inom ÖCB och FMV.

Tab. 5 MåluppA/llelse av besparingsmålen

Besparing i personår Besparing i tot. kost- nader (milj. kr.)

___-mn- ___-__ ___-nnan ___-___ ___-__» ___-___

Försv. hälso- och sjukvård Civilbefälhavama

" Besparing resp. merutgiti (—) 2) Inkl. viss verksamhet vid Fördelningsstabema. Fullständig uppgih saknas.

6. Omstruktureringens besparingsef- fekter — en analys

6.1. Administrationsprogrammet och be— sparingama

I kapitel 3 berördes 1991 års kornpletteringsproposition i vilken regeringen lade fram förslag till effektivisering av den statliga verksamheten genom att reducera administrationen så att två miljarder kronor årligen kan sparas netto på statsbudgeten när fullt genomslag nåtts. För Försvarsdepartementets del rörde det sig om en sammanlagd besparing på 350 miljoner kronor under en treårig genomförandeperiod (juni 1991—juni 1994) inom verksamhetsområ- det. Som framgår av genomgången i föregående kapitel 5 uppgår de sammanlagda besparingarna kopplat till LEMO-reformen till drygt 410 miljoner kronor under perioden 1991/92—1994/95, inklusive besparingar i FMV, ÖCB och Fortifikationsverket. Administrationsprogrammets besparingsmål synes därför ha uppnåtts med god marginal.

Mindre än ett år senare har sparambitionen ökat. I samband med LEMO-reformen ställde regeringen hårdare krav på försvaret.

6.2. LEMO:s roll i omstruktureringen av försvaret

1 LEMO-utredningens första delbetänkande "Försvarsmaktens ledning" (SOU 1991:112) återfanns vissa besparingsförslag kopplade till förslaget om en omfattande strukturförändring inom försvaret. Några månader senare följde propositionen med 1992 års försvarsbeslut samt under hösten den s.k. stabiliseringspropositionen (prop. 1991/92:150). Tillsammans representerade dessa insatser ett kraftfullt försök att strukturerera om försvaret, minska ramar och anpassa ambitionsni- våema till de nya ramarna. 1992 års försvarsbeslut förutsågs innebära exempelvis en övertalighet med 1 500 yrkesofficerare och 4 500 civilanställda, som sedan också i stort har förverkligats (brutto har t.o.m. mer än 5 000 av de civilanställda avvecklats). LEMO:s besparingsbeting handlade inte om att ändra försvars- ramama utan att inom den givna ramen (som sedan justerades ned ytterligare med 1.2 miljarder kronor i den s.k. stabiliseringspro- positionen) fördela om 475 miljoner kronor från ledningsresurser till krigsändamål. Man kan säga att LEMO-besparingama, om de lyckades, skulle underlätta för försvaret att uppnå de önskade nedskärningarna genom att 475 miljoner kronor skulle ställas till förfogande för annan användning än ledning och administration. Beräknat resursbehov respektive utfall för budgetåren 1991/92 respektive 1994/95 avseende Försvarsmaktens ledning på central, högre och lägre regional nivå redovisas nedan. Uppgifterna för 1991/92 års verksamhet baseras på LEMO:s underlag från Fst/Plan 3. Av diagram ] nedan framgår att besparingsmålen inte har upp-

fyllts, vare sig för högkvarteret eller för ledningsorganisationen som helhet.

I Persöiiä " _ [1 Kostnader

Diagram ]: Måluppjfvllelse av besparingsmålen inom den militära ledningsfunktionen

Av diagram 2 framgår att besparingsmålen i stort sett uppnåtts inom funktionerna administrativt stöd till försvarsmakten, försvarets hälso- och sjukvård samt vid civilbefälhavarkansliema. Inom hälso- och sjukvårdsverksamheten har dock organisationsförändringama ännu inte fullföljts vilket innebär att reduceringen i antalet personår inte nått upp till besparingsmålen.

Diagram 2: Måluppfj/llelse av besparingsmålen (stödfunktioner samt civilbefälhavarna)

I Personår Cl Kostnader _

Försv. hälso & sjukv. Civilbefälhavama

Kostnadsminskningarna är i vissa fall betydligt mindre än vad LEMO hade väntat sig, särskilt på nivåerna under högkvarteret. En fråga som bör besvaras är varför det inte blev några väsentligare kostnadsminskningar.

Som tidigare konstaterats ger inte Försvarsmaktens årsredo- visning för budgetåret 1994/95 tillräckligt underlag för en bedöm- ning av LEMO:s besparingseffekt. Det har därför varit nödvändigt för UTFÖR att från Försvarsmakten begära in kompletterande underlag avseende beräknat resursbehov för perioden 9407—9506 för Försvarsmaktens ledning på central, högre och lägre regional nivå. Därefter har det varit möjligt att beräkna förändringarna av resursbehovet för försvarsmaktens ledning mellan budgetåren 1991/92 respektive 1994/95.

En nödvändig förutsättning för en uppföljning är att man har tillgång till en tillförlitlig baskalkyl. Problemet är att indelningen i "ledning i fred" respektive övrig verksamhet inte är en etablerad indelningsgrund. Den återfinns inte i kontoplaner och annan stati- stik utan måste beräknas fram varje gång utifrån specifik kunskap om varje verksamhet. Det har varit en stor hjälp att vi kunnat utnyttja den nulägesstatistik som LEMO-utredningen själv använde och som levererades av Försvarsstaben som underlag till LEMO. Ett problem med detta underlag har dock varit att det i vissa fall visar stora brister i överensstämmer med officiella budget- och utfallssiffror från samma tid. För att få ett stöd för tolkningen av det historiska materialet har UTFÖR begärt in särskilda uppgifter om 1991 från högre såväl som lägre regional nivå i försvaret, samt i övrigt haft en utdragen dialog med controlleravdelningen vid högkvarteret. Full säkerhet har knappast uppnåtts i det statistiska underlaget, men tillräckligt för att möjliggöra några slutsatser om utfallet.

Av Försvarsmaktens utvärdering av omorganisationen inom Högkvarteret (PM 1995-10-20) framgår — i fom1 av rekommenda— tioner inför framtida omorganisationer — några kommentarer som kan tolkas som kritik av den genomförda reformen. Bland annat påtalas vikten av att man (i fortsättningen) säkrar utgångsläget så att man kan mäta förändringstakten, bl.a. i ekonomiska termer.

Behovet av ett preciserat utgångsläge har illustrerats i arbetet med detta betänkande. Försvarsmaktens redovisning är i stor utsträckning är ofullständig och opålitlig, bl.a. beroende på att olika lokala enheter har olika och från tid till annan skiftande redovis- ningspraxis, vilket försvårar jämförelser.

6.3. Hur gick besparingsarbetet till?

Över 80 procent av LEMO-utredningens förslag angående struktur- förändringar genomfördes. Varför ledde inte omstrukturering till avsedda besparingar?

I LEMO:s betänkande Försvarsmaktens ledning (SOU 1991 : 1 12) presenteras en kalkyl och målsättning för besparingsarbetet på grund av strukturförändringarna. De besparingar som planeras anses vara en konsekvens av "de strukturella organisationsförändringar och de resursanpassningar som föreslås", dvs besparingar skulle uppnås inte bara med fusioneringar av ett antal staber, utan även med ambitionssänkningar.

De två effekterna, fusionering respektive ambitionssänkning, slår olika på olika delar av besparingsprogrammet. Enligt intervju med LEMO:s sekreterare dominerade fusioneringseffekten när det gällde sammanslagningen av de centrala stabema till ett gemensamt högkvarter (dessa besparingar skulle omfatta 40 procent av det totala besparingsmålet"), medan ambitionssänkningen framförallt gällt planeringskvaliteten på Fo-stabsnivån (som omfattade 25 procent av de totala besparingarna). Inom övriga områden kunde fusionerings- respektive ambitionseffektema vara inbördes ungefär lika stora.

En grov kalkyl som bygger på ovanstående bedömningar ger vid handen att huvuddelen av besparingarna skulle åstadkommas genom

” I direktiven till LEMOutredningen angavs en besparing på central, högre och lägre regional nivå om c: a en tredjedel av dåvarande resursanvändning (c:a 1 500 milj. kr.) för ledning i fred, således 500 milj kr LEMO bedömde emellertid en besparing på 475 milj. kr. som mer realistisk, vilket också blev det besparingsmål som senare angavs i regering- ens proposition.

fusioneringen, dvs. borttagandet av dubbelbemanningar för gemensamma funktioner, och enbart en mindre del genom am- bitionssänkningar. Medan effekterna av en fusionering blir relativt tydliga i form av gemensamma administrativa funktioner (som kan rationaliseras) är det svårare att styra fram en ambitionssänkning.

Det s.k. LEMO-sekretariatet, som först var en del av För- svarsstaben och sedan av FMO (övergångsmyndigheten innan det nya högkvarteret och därefter Försvarsmakten etablerats) fick i uppdrag att verkställa omstruktureringen av stabema under perioden 1992—93. Detta var följden av en arbetsuppdelning mellan LEMO- utredningen och Överbefälhavaren. LEMO-sekretariatet kom att i första hand befatta sig med de centrala stabema, dvs. det framtida högkvarteret.

Den stora besparingseffekten (200 miljoner kronor enligt LEMO-utredningen) skulle uppnås genom om struktureringen av de centrala stabema, även om omstrukteringen av de regionala och lokala stabema tillsammans förväntades bli ännu större, 275 miljo- ner kronor. Från början planerades hela förändringen genomföras till den I juli 1993. Under hösten 1991, i samband med den nya regeringens tillträde, ändrades denna förutsättning och den nya myndigheten Försvarsmakten skulle etableras först till 1 juli 1994. Därmed minskades LEMO-utredningens liksom senare LEMO- sekretariatets anledning att driva besparingsfrågan i de regionala och lokala stabema. Dessas omstrukturering lades in i det allmänna besparingsarbetet i linje med 1992 års försvarsbeslut och skedde under ledning av de gamla försvarsgre