I demokratins tjänst : statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2015

demokratins

tynnst

roll

Statqjänstenmnnens

och vårt etos

ofêntliga

Lennart Lundquist

RAPPORT FÖRVALTNINGSPOLITISKA TILL KOMMISSIONEN

AMM

Oct/KKK.

,

Statens offentliga utredningar

x

i WW 1997:28

i

Finansdepartementet

I

demokratins

tjänst

Statstjänstemannens roll

och Vårt etos

offentliga

Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

Stockholm 1997

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Orderfax: 08-690 91 91

Ordertel: 08-690 91 90

Svara remiss. Hur och Varför. Statsrâdsberedningen, 1993.

En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara remiss. - Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningsavdelning Distributionscentralen 103 33 Stockholm Fax: 08-405 10 10 Telefon: 08-405 10 25

ReklamAB ISBN 91-38-20524-6

Omslag:SusanNilsson, Jupiter Gotab 18444,Stockholm 1997 ISSN O375-25OX

I

demokratins

tjänst

Lennart Lundquist

Författaren är professor i statsvetenskap vid Lunds universitet

med inriktning offentlig förvaltning. Hans forskning är huvudsakligen inriktad förvaltningens idémässiga sida, och han har även tidigare behandlat frågor förvaltningens

om relation till demokrati och till etik.

Förord

Förvaltningspolitiska kommissionen har i uppgift att analysera om nuvarande former för organisation och styrning statlig

av

förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga och lämna

synpunkter hur det långsiktiga arbetet med strukturför-

ändringar förvaltningen bör bedrivas. Dir: 1995:93

Som ett led i arbetet har kommissionen lämnat uppdrag

ut att

utarbeta underlag för ställningstaganden i antal delfrågor.

ett

Uppdragen redovisas i rapporter i vissa fall publiceras

som separat innan kommissionens betänkande lämnas i månadsskiftet / april. Avsikten härmed tillfälle till debatt

mars är att ge

kan tjäna till ledning för kommissionens arbete. som

Denna rapport behandlar statstjänstemannarollen, dess betydelse och innebörd i dag, och behovet ett offentligt etos.

av Författaren själv för innehållet.

ansvarar

Stockholm i februari 1997

Sten Wickbom

Figurer

Fig.1 Vårt offentliga etos 18 Fig.2 Ansvarsnivåer 20 Fig.3 Demokratiska krav den 22

offentliga förvaltningen Fig.4 Kategorier för analys 24

av

förvaltningsetikens innehåll

Den federala etiska koden i USA 25 Fig.5 Fig.6 Ämbetsmannens etiska 30

grundrelationer Fig.7 Olika typer verksamma i 31

av

förvaltningen

Ämbetsmannaskolor 32 Fig.8

Ämbetsmannens stymingsrelationer 36 Fig.9

och etiken

Ämbetsmannen expertens position 48 Fig.10 Fig.11 Kombinationer offentligt och 58

av

privat Fig.12 Statstyper den politiska 59

processens outputsida Fig.13 Nivåer för etiskt beslutsfattande 62 Fig.14 Former för förvaltningsstyming 64

Ämbetsmän med olika relationer 67 Fig.15

mellan etiktyper

ämbetsmannarollen

Frågor kring

Denna framställning är avsedd att utgöra ett diskussionsinlägg

om ärnbetsmannarollen i offentlig verksamhet i västdemokratin med svenska förhållanden Den är skriven i

tyngdpunkt

polemik med för tillfället dominerande inriktning

en som brukar kallas ekonomismen, och ambitionen är att föra fram de

värden som är specifika för det offentliga.

Med en social roll, såsom ämbetsmannarollen, de

avses förväntningar som samhällets alla aktörer har rollinnehavaren: vilka rättigheter och skyldigheter han har och vilka beteenden, beslut och åtgärder man har rätt att att förvänta sig från honom.

Ett problem är att bestämma förväntningar ska

vems som konstituera ämbetsmannarollen. Är det

medborgarnas, chefemas eller politikernas förväntningar, för att välja bara

några tänkbara fall jag ska rekonstruera rollen utifrån de krav som ställs vad kan kallas vårt Went/ägaetos i vilket hela

av som samhällets krav är samlade.

Begreppet offentligt etos är inte okontroversiellt. Det finns inte sammanställt under den beteckningen i något särskilt dokument utan måste rekonstrueras utifrån många olika källor. Effekten är att begreppet är svårt att precisera. Enklast är att

uppfatta det som ett dynamiskt underlag för en allmän

diskussion som ständigt prövar och omprövar dess innehåll.

Vårt offentliga etos omfattar en synnerligen bred uppsättning värden. Genom att använda det för rekonstruk-tionen

ämbetsmannarollen understryker jag att det ställs många, av

komplicerade, mångtydiga och ibland t.o.m. motsägelsefulla

krav ämbetsmannen, och dessa låter sig inte sammanfattas i någon enkel formel. Vårt offentliga etos måste i ett

ses

dynamiskt perspektiv. Vad kort sikt kan uppfattas

som som motsägelser kan måhända ofta lösas i ett längre tids-

upp

perspektiv.

Beteckningarna tjänsteman och ämbetsman används i stort sett synonymt. Med termen ämbetsman markeras att det är

frågan om en högre tjänsteman eller tjänsteman med

en

självständiga uppgifter. Det ska noteras att begreppen tjänst

1 Framställningen bygger till betydande del på några av mina egna arbeten Lundquist 1988,1991a,1991b,1992,1993a,1993b,1994.

och tjänsteman tagits bort vid den senaste revideringen av

Lagen offentlig anställning 1994 och ersatts med anställning

om

respektive arbetstagare Sjölund 1996:112.

1.1¶Förvaltningens position i välfärdsstaten

Efter hand den offentliga sektorn har vuxit har förvalt-

som ningen och ämbetsmännen fått allt viktigare roll, vilket

en

nödvändiggör att uppmärksamt följer utvecklingen. Det är inte längre och har förmodligen aldrig varit rimligt att begränsa begreppet politik till området för politikernas

aktiviteter. Merparten dagens politiska verksamhet bedrivs

av

ämbetsmän i den offentliga förvaltningen.

av

Dessvärre är detta något massmedierna endast i

som

begränsad utsträckning förstått. Deras politikrapportering

handlar mestadels politiker och deras förslag och uttalan-

om den, sammanfattningsvis deras prat. Därutöver utvecklas

om

den politiska rapporteringen inte sällan till ett slags tvälopera

fokuserar politikernas personer. Om det faktiska som skeendet, dvs. de politiska åtgärderna och deras effekter, får

inte veta mycket massmedierna.

genom

Med offentlig förvaltning jag statens, landstingens och

avser

kommunernas förvaltning. Det finns ingen anledning att principiellt skilja dessa tre förvaltningstyper åt. Ibland finns det skäl att inkludera landstings- och kommunalpolitiker i

t.o.m.

Åtminstone omständigheter gör det särskilt

förvaltningen. tre viktigt att beakta den offentliga förvaltningen och dess

verksamhet när talar om politik:

Förvaltnin har betydande makt och resenterar den ° en re fundamen kontinuiteten i den politiska emokratin. I

a

välfärdsstaten spelar förvaltningen stor roll i den politiska

en

alla stadier. Man kan säga att det oftast är

processens

ambetsmän initierar, bereder, lementerar och

som im utvärderar de politiska besluten. Politi kommer och och

er

ibland sker partiskiften i ledningen, finns

men samma personer kvar ämbetsmän under läng tid.

som

° Förvaltnin avgör vid det ska bli av

en vad

de Det implementeringenof

politiska esluten. äroftast en entlig ämbetsman som omsätter politikernas beslut praktiska åtgärder i övri är det

medborgarna, företagen osv. som implementerar me förvaltningen kontrollorgan. Vad politikerna företar är

som sig

strän taget föga intressant, sa län e inte vet något om vad förv tningen kommer att göra implementeringen, och vilka

vi

effekter implementeringsåtgärderna får.

Förvaltningen är den del det har mest

° av offentli som

omedelbar kontakt med den enskilde me borgaren. I situationer där ämbetsmännen direkt konfronteras med klienter och andra samhällsmedlemmar kan den enskildes inte tet

att kränkas, och demokratin kan sådana krän komma 1 ingar

aldrig nonchaleras. Lundqu1st 1994:21ft

Självfallet är det viktigt att massmedierna också bevakar det

politiska pratet". Det är dock inte tillräckligt. Närmast i provocerande syfte vill jag följande värdering politik-

ge av en

rapportering som inte också upptar förvaltningen:

Att bortse från Förvaltningen och dess åtgärder vid analys av

övergripande politiska problem i välfärdsstaten motsvarar att man

televisionssänder en fotbollsmatch genom att hela tiden låta kameran linjemannen. TV-tzittaren hör

följa den ena

publikreaktionerna, hur Iinjemannen springer fram och tillbaka

ser

och markerar med sin flagga samt skymtar då och då någon av

spelarna, särskilt vid inkast och höms arkar. är bara

huruvida TV-tittaren efter denna sän ing förstått och korrekt

kan återberätta vad skett under själva fotbollsmatchen.

som

Lundquist 1994:31

Vid bedömningen förvaltningens maktposition är det viktigt

av att notera att sannolikheten för att förvaltningen ska agera

enhetligt utifrån något slags egenintresse är mycket liten. Det

skulle nämligen förutsätta att förvaltningen sammanhållen

var

uppfattade sig en helhet med gemensamma egenskaper

som

och intressen, gruppmedveten sig kan

som en grupp som

agera och konspiratorisk hade gemensam vilja till handling, och ingetdera torde fallet. De olika förvaltnings-organen är

vara i stället ofta konkurrenter knappa

om resurser. Förvaltningsmakt innebär därför snarast att enskilda ämbetsmän eller myndigheter utövar stor makt.

1.2¶Några utgångspunkter för framställningen

Det finns några centrala utgångspunkter för det följande

resonemanget. Tre dem är särskilt viktiga varför jag ska

av utveckla dem något. Redan nu vill jag föra in ett memento: nästan ingenting är självklart och odiskutabelt: lever i en

värld är mångfaldig, komplicerad, mångtydig och

som

motsägelsefull. En första utgångspunkt är föreställningen att det finns

mängder regler i ett samhälle inte direkt nedtecknats i

av som

något dokument, ändå spelar roll för hur

men som en människor beter sig och förväntar att andra ska bete sig. Detta gäller också i förhållande till det offentliga. I en del kulturer förväntas att ämbetsmännen tar emot mutor även lagen

om inte tillåter det, och många samhällsmedlemmar uppfattar företeelsen som naturlig och rättar sitt handlande därefter. Dessvärre händer det även i Sverige att förtroendevalda och,

vågar jag gissa, ämbetsmän erbjuds mutor privata företag

av - Dagens Politik den 12 sept. 1996. Det förekommer även att ett ämbetsmannabeteende är korrekt enligt lagen kan

som

uppfattas etiskt fel stora medborgargrupper.

som av

Det är svårt att föreställa sig att offentliga roller i längden ska kunna bibehålla sin legitimitet samhällsmedlemmarna inte

om vet vad de kan förvänta sig rollinnehavarna. Problemet är att

av legitimitet inte enbart knyts till beslut och handlingar. Sådant

systemets konstruktion, t.ex. demokrati eller diktatur, och som makthavarnas auktoritet, t.ex. om de ärvt ämbetet, blivit valda till det, erövrat det med våld eller utnämnts grundval

av föreskrivna meriter, spelar också roll för legitimiteten.

en

Ett tänkbart alternativ till eller komplettering av nedskrivna

regler är att ha en ständigt pågående offentlig diskussion om värdefrågor. Ett sådant tillvägagångssätt har fördelen att

aktörerna uppmärksammas den fortgående samhällsförändringen. För att diskussionen om den offentliga verksamheten ska meningsfull är det nödvändigt att samhållsmed-

vara lemmarna har information hur ett ämbete bör skötas,

om faktiskt sköts och under givna förutsättningar kan skötas.

En andra utgångspunkt är att den offentliga tjänsten ställer specifika krav som inte ställs i privat tjänst. Offentlig tjänst har

särskild karaktär gör att inte utan vidare kan applien som man

vardagslivets eller affärsvärldens regler den. Typiska fall cera

är uppfattningen nepotism och öppenhet. Ämbetsmannen

av får inte sina släktingar och vänner vid förvaltnings-

gynna besluten utan måste behandla alla lika. I ett privat företag

ses det ofta helt naturligt att åtminstone ägare och ledning

som favoriserar sina Den politiska demokratin förut-sätter att

egna. medborgarna har rätt till insyn i den offentliga verk-samheten, något som intet sätt är självklart för privat verksamhet. I privatlivet anser ha rätt att fredade för insyn från

oss vara

omgivningen. Offentlig verksamhet är alltså något annat ån

privat verksamhet, och kan inte okritiskt överföra kon-

man struktioner från det ena området till det andra.

En tredje utgångspunkt är att ämbetsmannarollen måste förstås i sin samhälleliga kontext. Isolerad från sin kontext är rollen helt obegriplig. Det innebär bl.a. att den alltid måste rela-

teras till den organisation eller Organisationsform vilken den

av är del. Ämbetsmannarollen är beroende ett stort antal

en av sådana former, från statstyper makronivå till utformningen

konkreta förfaranden. av

1.3 Några kategorier för analys ämbetsmannarollen

av

För att strukturera materialet ska använda några enkla analysinstrument. Två analytiska distinktioner kommer att tillämpas

diskussionen ämbetsmannarollen, nämligen indelningen

om

i respektive rollplan och teorityper.

Vi inleder med Ämbetsmannarollen kan granskas

701401471. åtminstone två delplan jag kallar personalplanet och

som

policyplanet jfr Bekke et 1996:

° Perxogzaqüarzçtomfattar bl.a. ämbetsmännens rekryteringsgrund t.ex. tillsatmingar efter och tidi

meriter som examina e

tjänstgöring eller efter politisk färg, befordringsgrun löne-

,

sättning lon efter roll och tjänstetid eller efter överordnades

bedömnin individuella insatser samt anställningstrygghet

av hög eller

° Po/igp/anet omfattar ämbetsmannarollen i den politiska

processen, t.ex. relation till l politikern överordnade

i en ambetsmån och medborgarna. etta ingår a de regler som

ämbetsmannen förvaltningsprocessen. Det är som

s r l har

n åmpningen vårt offentliga etos framför allt aktualiseras.

av

Policyplanet utgör fokus för undersökningen, eftersom det

är detta ämbetsmannarollen huvudsakligen bestäms.

som

Dock är personalplanet betydelsefullt eftersom utformningen

detta kan återverka policyplanet, dvs. åmbetsmännens av

verksamhet policyplanet, deras möjligheter och begräns-

ningar att verka i rollen, påverkas av konstruktionema

personalplanet.

Den andra distinktionen gäller teorigper för realistisk teori. Ämbetsmannarollen kan studeras utifrån olika teorityper med avseende vilka grundläggande frågor ställs och vilken

som

logik används vid analysen. Tre teorityper är speciellt

som

betydelsefulla för all samhällsvetenskap:

NORMATIV TEORI

Vad bär ämbetsmannarollen vara och hur kan den rätyürdzgar

EMPIRISK TEORI

Vad är ämbetsmannarollen och hur kan den järxtås Märklaraiv

KONSTRUKTIV TEORI

Vad kan ämbetsmannarollen och hur zgüpnâ:den

vara

Dessa teorityper är analytiska konstruktioner. I realiteten

de in i varandra ett komplicerat och svårförutsägbart sätt.

Sålunda år det svårt att ha någonting inte

normer om man känner till empiriskt, och det är svårt att kartlägga något empiriskt inte vet vad ska söka efter.

om man genom normer man

Den konstruktiva teorin är direkt beroende de båda andra

av teorityperna. Det beror på att det fordras både empirisk och normativ kunskap för frågorna vad rollen kan och

att om vara bur den zppnåx under bestämda förhållanden ska kunna besva-

Det är inte möjligt att vetenskapligt arbeta med konstruktiv ras. teori inte vet hur verkligheten är och hur den bör vara.

om man Konstruktiv teori utgör emellertid särskild teorityp med sina

en

frågor och regler. Strängt taget borde den den slutliga

egna vara ambitionen för alla samhällsvetenskapliga studier, i strikt

men mening saknas den nästan helt.

1.4¶Ijtteraturläget och dispositionen

Finns det några vetenskapliga framställningar behandlar

som ämbetsmannarollen i Sverige och dess grannländer Svenska ämbetsmän har ganska sällan varit föremål för vetenskapliga undersökningar översiktskaraktär och de som finns är ute-

av slutande empiriskt inriktade. Under det senaste kvartsseklet har

det publicerats två monografier om statstjänstemännen

et 1972 och Mellbourn 1979 vilka båda

Christoffersson

gäller förhållandena omkring 1970. Senare har fått studie

en

kommunaltjänstemännen 1989 till vilken material-

av Norell

insamlingen skedde redan 1980.

l 1

För Norden i övrigt bör främst nämnas mycket ambitiös

en

norsk undersökning Laegreid-Olsen 1978 ochten antologi med

i huvudsak deskriptivt syfte statstjänstemän i Danmark,

om

Finland, Norge och Sverige Lundquist-Ståhlberg 1983.

I samtliga fall beskriver studierna förhållanden som ligger femton till tjugofem år tillbaka i tiden. Mycket har hänt sedan dess och mot bakgrund den allt snabbare förändringstakten i

av

samhället det angeläget med aktuell empirisk analys av

vore en de svenska ämbetsmännen.

Framställningen är disponerad i tre huvudkapitel utifrån de tre teoritypema. Tyngdpunkten läggs den normativa teorin av

det enkla skälet att den utgör utgångspunkt för de båda andra och dessutom är överraskande lite känd. Vi har faktiskt inte någon precis och allmänt omfattad föreställning hur äm-

om betsmannarollen och hur den ska rälyêärdzgax.Samtidigt

bär vara nödgas konstatera att det inte heller finns någon aktuell empirisk forskning svenska ämbetsmän, varför alltså inte

om heller har någon klar bild hur ämbetsmannarollen är och hur

av den ska fdrstâx eller jñr/elarax. Det empiriska avsnittet utgörs av problemskisser ansluter till allmänna utvecklingsdrag i den

som

offentliga sektorn.

I det konstruktiva avsnittet diskuteras sedan tillämpningen av vårt offentliga etos ämbetsmannarollen just i förhållanden till situationer det slag det empiriska avsnittet skisserar,

av som och åtgärder ska kunna åstadkomma bättre ordning

som en föreslås.

2. Vad bör ämbetsmannarollen vara

Under nästan ett halvsekel negligerades normativ teori inom

samhällsforskningen med motiveringen att normer och värden inte tillgängliga för vetenskaplig analys. Under det senaste

var decenniet har viss förändring skett, fortfarande saknas i

en men stort sett forskning både värden för den offentliga verk-

om samheten i allmänhet och konkreta politiska aktiviteter.

om

Detta är allvarligt bl.a. för att den empiriska analysen blir

mindre meningsfull inte vet vad ska söka efter.

om

Den normativa teoritypen ställer i detta fall frågorna: vad bär ämbetsmannarollen vara och hur kan rollen räfgføärdzgaxI det konkreta fallet med ämbetsmannarollen blir analysen

en rekonstruktion baserad material från många västdemokratier. Svenskt material vårt offentliga etos utgör dock

om kärnan.

Genomgången den normativa teoritypen inleds med ett

av

preliminärt klarläggande också ett slags rekonstruktion av vån qfkrzt/zgaera: omfattar samtliga de värden ska prägla

som som den offentliga verksamheten och däribland även ämbetsmannarollen. Här skisseras också de grundläggande ansvarskonstruktionema, och innehållet i två värdena i vårt etos, politisk

av demokrati och offentlig etik, utvecklas något.

I nästa steg bestäms ämbetsmannens etiska position i relation till överordnade, lagen och samhällsmedlemmama. Komplikationerna i dessa relationer illustreras med hjälp

av en

ämbetsmannatypologi. Tre viktiga frågor i relation till de specifikt offentliga värdena

tas sedan till diskussion för att belysa olika aspekter

upp av ämbetsmannarollen. Frågorna är: Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen och är illojal mot över- OrdnadeP", Vilken bör relationen till samhällsmedlemmama

vara" och "Kan expertens prioritering professionell

av

kunskap rättfärdigas"

Viktningen värdena i vårt offentliga etos diskuteras

av

avslutningsvis utan att kommer fram till någon enkel lösning.

2.1 Vårt offentliga etos

Ämbetsmannarollen ska bestämmas utifrån de krav som värdena i vårt offentliga etos ställer rollen. Ett första steg är därför att rekonstruera vårt offentliga etos. Genomgången

klargör grunderna för detta i lagstiftningen, anger dess

sammansättning samt presenterar närmare några värden, politisk demokrati och offentlig etik, är särskilt eftersatta som både i den offentliga debatten och i förvaltningens verksamhet. Förhållandet mellan vårt offentliga etos och det gemensamma bästa grunden för ämbetsmännens skisseras. samt ansvar

7.1 Grunden för vån oftnt/zggaetøx

Finns det några fasta utgångspunkter för vårt offentliga etos,

eller utgör det bara frihandsteckning kan skifta från den en som situationen till den andra, något makthavarna när som ena som helst kan förkasta och ersätta med något annat jag tror att frågan måste att det finns ett relativt fast etos svaret vara i realiteten bör styra den offentliga verksamheten och som som vidare kan nonchaleras någon. Rekonstruktionen är inte utan av inte enkel då för vårt offentliga etos måste sökas i

underlaget en

mängd olika källor:

I den fortlöpande samhällsdiskussionen mer allmänt

° om

omfattade värden och verklighetsuppfattningar.

I i förarbeten till tillämpningspraxisav lagen, och i

- lagen, och

uttalanden ledande politiker, politiska institutioner osv. av

I konventioner typen FN:s deklaration om

° internationella av

de mänskliga rättigheterna.

Någon samlad uppsättning officiellt presenteras normer som i ett dokument vårt offentliga etos har således inte. Det som finns dock goda skäl att starta sökandet efter ett etos i lagstift-

ningen, främst då grundlagarna. Statens tvångsmakt har

nämligen alltid motiverat att det ställts speciella krav de offentliga rollinnehavarna. Några nedslag i svensk historia ska illustrera innehållet i detta specifikt offentliga. Redan i svensk medeltidshistoria finns en

otvetydigt etisk politikuppfattningi relationen mellan

synen den offentliga makten och samhällsmedlemmarna. Politikens

moraliska karaktär markeras av kungaeden i Magnus Erikssons landslag enligt vilken kungen ska svära att "rättvisa och sanning styrka, älska och gömma och undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt både med rätt och med sin kungliga makt. Denna tanke möter även fortsättningsvis i svenska

grundlagar. I regeringsformen 1720 formulerades paragraf

en

liknande sätt och med samma innebörd:

Kungl. Majzt tillhörer lag, rätt och sanning att styrka, älska och

gömma, vrångvisa och orätt förbjuda, avskaffa och nedtrycka

men

försvara, freda och frälsa den som med späkt och med lagen

leva vill, men näpsa, aga och straffa den ostyriga och vrångvisa.

Detta sätt att relatera den offentliga etiken till politiken kan sedan följas de svenska regeringsforrnema. Motsvarande

genom bestämmelse finns i 1772 års regeringsforrn, och den återkommer med ungefär samma formuleringar i den välbekanta §16 i

1809 års regeringsform:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa

och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta,

till liv, ära, personlig frihet och väl färd, utan att han lagli en

förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhän a låta

gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den

någotning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i

or

dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa;

ingens samvete tvinga eller tvin låta, utan skydda var och en vid

en fri utövning av sin religion, sa vitt han därigenom icke stöter

samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen

låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen

hörer och lyder.

Kärnan framstår tydligt. Vi kan konstatera att något som kan kallas ett system av medborgerliga fri- och rättigheter under mycket lång tid har markerat den enskildes rätt till integritet gentemot den politiska makten jfr SOU 1941:20:91f, SOU

1978: 344m.

7.2¶Sammanrämzingen av vån oferzt/zggaetør

Vårt aktuella offentliga etos kan rekonstrueras med utgångspunkt från auktoritativa texter. Att det offentliga står annan

grund än det privata fastslås redan i Regeringsformens två inledande paragrafer vilka utgör ett slags uppräkning målsätt-

av ningar för den offentliga verksamheten:

All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger å fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den förver igas nom ett representativt och parlamentariskt statsskick och ommunal självstyrelse. genom Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes ersonliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall grund ör den offentliga verksamheten. Det skall särskilt vara åli det allmänna att try rätten till arbete, bostad och utb dning verka ör social och trygghet och för samt att omsorg d levnadsmiljö. en allmänna skall verka för att demokratins idéer blir et vä edande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall till örsälcra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Etniska, språkli och reli ösa minoriteters möligheter att behålla och ett eget tur- och samfundslivbör främjas. utvec a

Målsättningskataloger detta slag är inte ovanliga i just konsti-

av tutioner. Vad står de för Kommer de alltid till uttryck i övrig

lagstiftning och i praktisk politik, eller utgör de ett slags

honnörsord praktisk betydelse I kommentar till den utan en

citerade grundlagsparagrafen framhålls att punkterna inte

ovan har karaktären rättsligt bindande föreskrifter. Den enskilde av kan inte åberopa dem för att domstol att ingripa gentemot det offentliga. Kommentaren framhåller emellertid också att mål för den offentliga verksamheten och att

punkterna anger de i den egenskapen kan politisk betydelse Holmberg-

Stjemquist 1980:45. En slutsats förefaller dock vara given: alldeles paragrafens rättsliga status introducerar den i oavsett politiken moralisk dimension. De målsättningar som preen

i dessa båda paragrafer utgör rimligen grunden för vårt

senteras

offentliga etos.

Går vidare ned i lagstifmingshierarkin kan finna dessa allmänna teser i lagarna inom olika

appliceringar av policyområden. Ett exempel är Socialtjänstlagen vars portal-

paragraf lyder:

Samhällets socialtjänst skall demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala i levnadsvillkor trygghet

jämlikhet oc

aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människornas för sin och andras sociala situation inriktas att frigöra ansvar och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga respekt för människors

och integritet.

sgälvbestämmandeFS 1980:621

Innehållet i vårt offentliga etos kan indelas i två huvudkate-

gorier är tillämpliga den offentliga förvaltningen. Dessa

som kategorier finner i något varierande utformning, i alla

man, liberala demokratier. I aktuell amerikansk förvaltningsdebatt

talar man t.e.x. två slags etos påverkar den offentliga

om som verksamheten:

° Det ena är ett byråkratiskt etos som handlar effektivitet,

om rationalitet, expertis, lojalitet och Det har sitt .

ansvar. urs run 1

företeelser den byråkratimodellen,

som vveberska den wi sons a

dikotomin mellan politik och förvaltning, Taylors scientific

managementsamt samhällsvetenska liga arbeten strävar

som

efter att applicera vetenska kuns förvaltningens arbete utveckling förv tningstekni exempelvis

av er inom

policyanalys Detta byråkratiskaetos har kanske ett

.

domineran e inflytande amerikansk offentlig förvaltning

ochmodifieras endast mån ett demokratiskt etos

i viss av

HeJka-Ekins 1988:885ff, Pugh 1991:103.

° Det andra är ett demokratiskt är avsevärt

etos som mindre

precist formulerat än det byråkratiska och mycket eklektiskt till

sin konstruktion. I brukar

amerikansk diskussion man u

regimvärden personli frihet, rått till och plfatta

e endom et

,

medborgaraktivitet informerade oc politiskt medverkan e

v

medborgare, det allmänna intresset alltid ska tillgodoses

som före särintressen och social rättvisa har

som

som de främsta värdena l ett emokratisktnaturrättsáågetos ugh

grund991: 4ff.

Dessa båda typer av etos skulle kunna huvud-

se som komponenterna i det etos vårt offentliga etos för-

- - som väntas styra den offentliga verksamheten i Sverige. Därmed har

vårt etos en demokratisk och ekonomisk komponent vilka

en vardera består ett antal värden. Den svenska varianten

av avviker något från den amerikanska.

demokrativärden ekonomivärden

politisk demokrati funktionell rationalitet

rättssäkerhet kostnadseffektivitet

offentlig etik produktivitet

Fzgg.1 Vårt Witt/ga etox

I fortsättningen kommer jag att argumentera för att demoératiuärdena innebär det offentliga ska tillgodose kraven att från den politiska demokratin, den offentliga etiken och rättssäkerheten, och ekønømizøärdena innebär det offentliga ska att att krav funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet

tillgodose

och Samtliga dessa värden bör xamtidzggtbeaktas i

produktivitet.

den offentliga verksamheten. Det kan noteras att ekonomivärdena i alla samhällssektorer, privat såväl offentligt,

gäller som

medan demokrativärdena endast galler den offentliga verksamheten. Väl medveten den mångfald förekommer i om som vårt offentliga etos ska jag försöka

begreppsbildningen kring

antyda innebörden de olika värdena. Ekonomivärdena är av alltså funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet. I korthet betyder funktionell rationalitet att man väljer verkligen leder till de uppsatta målen, ,êastzzadr-

åtgärder som gråtit/ite utgifterna ska så små möjligt och

att vara som kostnaden för varje åtgärd ska så låg som

produktivitet att vara

möjligt. Demokrativärdena är tre stycken: poâtiyk demokrati, rättuäkerbet och mferzt/zgetik. Ekonomivärdena bevakas med stor skärpa ekonomer och av rättssäkerheten jurister. jag kommer därför att fokusera av värdena offentlig etik och politisk demokrati finns inom som

statsvetenskapligt kämområde. Samtidigt vill jag ännu en

ett ämbetsmannen har skyldighet att beakta

gång understryka att samtliga värden i vårt offentliga etos.

2.1.3 Det gemensamma bästa

För att illustrera i vilken huvudriktning den samlade tillämpningen av värdena i vårt offentliga etos bör verka anknyter jag till diskussionen det bästa, det

om gemensamma allmänna goda eller allmänmmexset. Då detta begrepp var

ohanterligt för den positivistiska samhällsforskningen försvann

det i stort sett helt diskussionen under ett kvartssekel från

ur 1960-talets början och betraktades som metafysiskt och t.o.m.

smula löjligt. Nu är det åter högaktuellt i både vetenskaplig

en och politisk diskussion.

Grundtanken är att man gör det rätta enligt vårt offentliga etos för att uppnå det goda enligt det bästa. Ett

gemensamma sätt att konkretisera värdena i vårt offentliga etos är att relatera dem till vårt gemensamma bästa. Det är inte alltid tillräckligt att

legitima makthavare skapat regler eller vidtagit åtgärder i enlig-

het med lagen. Det bästa är något som står över

gemensamma

lagen i meningen att lagar motverkar det inte år acceptabla.

som Det är inte något sätt naturrättsligt givet utan finns i reali-

teten som medborgarnas djupgående preferenser.

Det gemensamma bästa är inte så precist att det låter sig användas för att substantiellt värdera varje enskilt beslut utan ska snarast som ett ideal under ständig prövning i en fort-

ses

gående samhällsprocess. Det är inte möjligt att klarlägga

genom

majoritetsbeslut. En operationalisering ut att den

som för tillfället sittande majoritetens beslut återger det

gemen-

bästa är orimlig och motverkar själva grundidén i att samma åberopa det gemensamma bästa som en norm som står över lagen. Det kan möjligen vara enklare att göra en negativ prövning, dvs. bestämma vad det bästa inte

gemensamma

1.4 Vem bar ammar

Innan detaljerad genomgång värdena för

en av politisk demokrati och offentlig etik är det nödvändigt att klargöra i förvaltningen har ansvaret för att värdena i

vem som

vårt offentliga etos tillgodoses så att uppnår det

gemensamma bästa. Tre modeller brukar diskuteras:

° Hiergzrzéáarzsuarzbets/ärter:ser ledarna som ansvari för

organisationens and Detta är den webers a modellen

bygger klara beinfgaralslinjer och klart

som avgränsade

ansvarsområden. Den fungerar moraliskt bara om ledarna har

möjli het att påverka vad som sker längre ner i hierarkierna.

Mode len kan placera ansvaret tar inte hans till de många

men n bränderna som gör att enskilda insatser inte kan sparas i beslut

och åtgärder.

° Kq/Ze/etiuanxuarzg/Jetx/iryen att endera har alla involverade

menar

individer för organisationens besluteller också har

ansvar kollektivet ansvaret snarare än enskilda individer. I in etdera

fallet blir det frågan om någon egentli ansvarighet. odellen

tar 1hög grad hänsyn mångabär: men den kan inte

ema, placera ansvaret ett rimligt satt. Allas tenderar att bli

ansvar ingens ansvar.

- Pçrijørzamuarzggbets/iøenhävdar att ämbetsmannen har

individuellt

ansvar om:

hans handlingar eller brist handling har orsakat effekten -

kausaldelen.

han har haft moralisk insikt. . j -

hans år " der inte kan tillskrivasinsiktsdeleng. eller tvång

val av 0 unnighet

-

gautonomidelen.

or isationer ger de många händerna problem med att spåra ors erna. jfr Thompson 1980:906ff, 1987:40ff, Downie 1964:395

Eftersom personansvarighetslinjen att envar själv måste

pröva sina beslut och bära ansvaret för dem är den enda

tänkbara ur etisk synvinkel kommer jag i fortsättningen att

arbeta med denna. Innebörden är att varje ämbetsmän har ett

personligt moraliskt ansvar för sina åtgärder, och han kan inte

överföra detta någon

annan.

Att var och en har för sina åtgärder kan illustreras

ansvar med följande ansvarshierarki från medborgare i

som

allmänhet till förvaltningschefen

alla individer har moraliskt ansvar för sina handlingar

ämbetsmän har ett särskilt ansvar för sina

handlingar i offentlig verksamhet

chefer i offentlig förvaltning har ett särskilt ansvar

för sina enheters verksamhet

Fzgg.2 Ansvarsniz/åer

Ämbetsmannens individuella allt relation

ansuarjör banjörvtar z

till vån mugg: etox är själva kärnan i den uppfattning

av ansvar som förfaktas i denna framställning.

7.5 Vad bärpø/Ztixkdemokrati vara

Den generella litteraturen vad den politiska demokratin bär

om vara är mycket omfattande och föga enhetlig. Det finns konservativa, liberala och socialistiska varianter politisk

av demokrati. Tonvikten kan ligga endera den enskildes aktiva deltagande i den politiska processen eller de valda representanternas konkurrens. Frågan förvaltningens

om position i den politiska demokratin ägnas obetydligt intresse i denna generella litteratur. För att uppgifter förvaltning

om och demokrati får man till den i omfång obetydliga

speciallitteraturen området. Jag ska illustrera förvaltningens

position i den politiska demokratin med version är

en som framtagen den svenska diskussionen under det senaste

ur

kvartsseklet jfr Lundquist 1991a. Relationen mellan offentlig förvaltning och politisk

demokrati kan analyseras bl.a. två aspekter. Den är

ur ena

utformningen av förvaltningens pmøener och den andra är

.rubytanxen i verksamheten. I båda fallen ställer demokratidoktrinen bestämda krav förvaltningen. I

västdemokratin är processkraven grundläggande. Utan att de tillgodoses kan aldrig tala demokratisk förvaltning

man om en oavsett hur väl den skulle fylla de demokratiska substanskraven.

substanskrav

lagens krav

-

- politikernas vilja

folkets val och vilja -

processkrav

allmänna val -

- medborgardeltagande - öppenhet fri- och rättigheter

-

3¶Demokratiska ,éraupå den qfant/:Ãgaförvaltningen

Vilka processkrav och substanskrav ska uppfyllda för att

vara

ska kunna kalla förvaltningen demokratisk Vi ska se närmare

de båda typerna krav:

av

° Pmcemêrauerz kan sammanfattas i fyra punkter:

Allmänna resentanter timerar direkt eller indirekt

- av re

den offentliga förv tningen. Svens statsförvaltning är indirekt

legitimerad riksd medan kommun olitikema är direkt

via en

enomaåe valen. ommunala

legitimerade kommunala

forvalmin eferar indirekt legitimerade genom att de tillsätts

c

en val församling.

av

Med/ao arde/tagarzdei förvaltningsprocessema med möjligheter

att fram öra synpunkter, Ibland söker förvaltningen dra in

brukarna i dess administration.

av en viss service

gentemot vningen innebar bl.a. att .samhälls-

- om

åren/Jet ha vad förvaltningen företar

me emmarna ska in ormation om

Utan sådan information är deltagandet föga meningsfullt.

si . fri- och

oc rättigbeter för medborgarna ska beaktas. Dessa

-

rättigheter utgör ett fundamentalt insl l offentlig

verksamhet och således också den of entliga förv

l

° Subxtcmrkraøen är intresse först sedan processkraven har

av till odosetts. De innebar förvaltnin skabeakta:

att en

.êrau kan det eller formu- - gem som reciseras 1 rnin leras allmänna m° tift-ning och

som sättningar, t.ex. V1 ram måls min I de fallen ar det inte alltid he t klart vad det

senare

. demo ads kravet entligen innebar i taktisk tillämpnin

a e

.

Pøâti/eemax z/i/a referera till "vi jan" hos direkt val a - som an

församlingar individuella rollinnehavare, eller till i

e er

parlamentarisk ordning utsedda kollektiv t.ex. kommun-

styrelsen och övriga styrelseroch nämnder eller individuella

rollinnehavare t.ex. statsministern.

Medbprgamm va 00/7 kan olika omfång och

wfa som ha

-

inriktning, t.ex. relaterade t1ll respektive allmänintresset,

särintressen eller klientintressen, varför svårigheterna att göra kravet operativt år betydande. Risk föreligger för att med-

borgarnas vilja identifieras med fattmngarna hos topp-

up skikten med emokratisk förankring hos

i svag

de koäporationer

egna me emmarna.

7.6 Vad bär øfkrzt/øgetik vara

Den offentliga etiken kommer att diskuteras enbart med

avseende förvaltningsetiken delas i sina bestånds-

som upp delar. För det första finns det central del alla

en som ämbetsmän beakta i alla situationer, kan kalla den

har att

allmänetiken. För det andra finns det delar gäller olika

som

situationer. Totalt fyra beståndsdelar kan rimliga att utgå

vara

från:

aZZmäneti/êomfattar enerellt tillämpliga regler för förvalt- °

åtgärdssubstans. Det är alltså frågan om

nin ens processer oc

regler princip gäller för samtliga ämbetsmän,

etis a som i alltid

dvs. själva stommen 1förvaltiiingsetiken.

° m/Zelié omfattar regler för speciella roller iförvaltningen.

Dessa roller kan eller mindre specificerade, t.ex. chef

vara mer och underordnad. Det är ibland svårt att skilja mellan rolletik

och relationsetik.

re/atiømetik omfattar ler för ämbetsmannens relationer till ° re

aktörer. I princip lêanvarje relationstyp till politiker,

andra

kollegor, över- och underordnade osv. ha sin speciella

ldiinter,

etl

.

° :a/eømrâdexelik omfattar regler för olika sakområden eller.

samhällssektorer sjukvården, etik i socialsektorn,_etik f

etik i i

skolan, etik vid vapenförsäljnin osv.. Samtidigt etiken för

ges

olika typer offentlig verksam et myndighetsutövning,

av service osv..

Allmänetiken tar förvaltningsetikens och substans.

up process

vad fgrvalmingsåt" dema bör eller inte bör

Substansanger

innehålla för att det ratt och gott eller fel och ont.

vara som Process de rätta felaktiga formerna för

anger

respektivede tillåtna ektive förbudna förvaltriings rocesserna e er res beteendena ör ämbetsmännen. Process substans öre-

oc

i ömsesidig påverkan. Innehållet kan

kommer alltid tillsammans

ha olika inriktning. Traditionellt har anal sen av etik tagit u två frågor: "Hur undviker att göra och ont" och ur

man

ör rätt och gott". Inriktningen att undvika att göra ont"

man

formulerats regler förbjuder beteenden t.ex.

ar i som vissa

nepotism, lögner, bedrägeri och tagande av muta. Den är

därför med nödvändighet negativ i tonen och passiv sin karaktär. Inriktningen fart göra gott" är aktiv och ser 1stället de

heterna den offentliga1 verksamheten. Etiken

positivadet falmörili till känna

ar 1 et l.a. uppgift att ambetsmannen att

för sitt arbete och möjligheterna tlll

se en

engagârnang första

utvec in mot något bättre. Medan V1 1det fallet .har en

ne tlV e er passiv inriktnin etikens innehåll, har v1 1det

fallet positiv eller tlV Rohr 1989:7. an ra en

etikinnehållets

karaktär

passivt aktivt

process

forvalt-

nings-

etikens

innehåll

substans

F ig. 4 Kategorier för analys av förvaltningsetikens innehåll

De båda analysdimensionernaförz/altnlngxetzlêen: innehåll

med

och och lømebålletx karaktär passivt och

process substans med

aktivt kan sammankopplas till fyrfaltsmatris. Vi följer

nu en dimensionen process-substans och beaktar inom denna

passivt-aktivt.

Det har sagts att etiska regler oftast är bokstavliga, negativa och konservativa i motsats till positiva, konstruktiva, kreativa och tilllämpliga situationer Frankena 1973:14.

nya

Iakttagelsen är i allt väsentligt giltig också för förvaltnings-

etikens allmändel.

Allmänetzlêenxpmcexx.Det finns två nivåer för allmänetik vilka kan relateras till distinktionen mellan dygdetik och handlingsetik. Allmänetiken betonar processvärden utifrån önskade

egenskaper hos ämbetsmannen t.ex. ärlighet, integritet och

lojalitet och föreskriver sedan förbud mot att ta mutor, mot

bedrägeri, mot nepotism, mot lögner, mot maktövergrepp, mot

att lämna ut konfidentiella uppgifter Generellt är det

osv.

frågan regler kan hänföras till kategorin

om som process-

passivt.

Vi ska ett konkret exempel etisk kod för

se en offentlig verksamhet. Normalt dominerar processvärdena i diskussionen kring förvaltningsetiken såsom fallet är i koden för den federala förvaltningen i USA:

VARJE OFFENTLlGTANSTÄLLDSKALL Sätta lojalitet mot de högsta moraliskaprinciper och landet före lojalitet mot personer, parti eller myndighet. Upprätthålla konstitutionen, lagarna och andra legalabestämmelser i USA liksom alla offentliga organoch aldrig försöka kringgådem. Ge en hel dagsarbete för en hel dags lön och med störáa allvar och eftertanke fullgöra sina plikter. Söka finna mera rationella och ekonomiska metoder att genomföra sina uppgifter. Aldrig diskriminera orättvist genomatt ge speciella favörer eller till någon,detmå vara för att belönanågoneller inte, och aldrig för sig själv eller för sin familj favörer eller förmåner under som av förnuftiga personerkan uppfattaspåverka hans Aldrig ge löften privat som kan påverka tjänsteuppgiften eftersom offentligt anställd inte har något privat arbete som kan binda den tjänsten. Aldrig engagerasig i affärer med det offentliga, direkt eller indirekt, inte är förenliga med ett samvetsgrantfullgörande av den uppgiften. Aldrig använda konfidentiell information som erhållits i tjänsten för att göra privata vinster. Avslöja korruptionvar den än upptäcks. Upprätthålla dessa principer och alltid vara medvetenom att tjänst är ett offentligt förtroende.

Fzg.5 Derzjêderala etiska koden USA

Alla punkter i koden utom den första är processinriktade och väsentligen passiva. Den förstå punkten är substantiell om än en så hög abstraktionsnivå att den knappast ger någon vägledning för handling. Punkterna representerar ett stort

spektrum till ambitionsgrad.

om man ser

Koder med allmänetik år i stort sett utformade

samma sätt i olika länders förvaltningar även om det ibland förekommer förbud som grundas i lokala förhållanden. Olika politiskadministrativa kulturer har skiftande tyngdpunkter. I USA,

England, Kanada och Australien fokuserar man intressekonflikter t.ex. finansiella transaktioner, förhållanden till

släktingar, gåvor, anställning utom och efter anställningen i

offentlig tjänst medan man är mindre intresserad om

av

ämbetsmannen lämnar ut hemliga uppgifter, tar ställning

politiskt eller gör offentliga uttalanden. Andra länder lägger

tyngdpunkten annorlunda.

I de flesta fall innehåller allmänetiken förbud mot Oetiska

beteenden. Tagande av muta, tillgodoseende av egenintresse, nepotism och lögner och det som allmänt uppfattas som

kriminellt samhället har fördömts under årtusenden, och var och en dessa oegentligheter behandlas i sin egen omfattande

av litteratur. Inte sällan uppfattar västdemokrater dessa företeelser

något bara sker långt borta i länder i tredje världen, som som medan de i själva verket uppträder också i högt utvecklade västdemokratier jfr Heidenheimer 1970, Gibbons-Rowat

1976.

Det är inte alltid lätt att avgöra överträdelse faktiskt

om en skett. Om väljer tagande muta kunde man tycka att det

av

lätt att fastställa regler för vad ska betraktas vore som som mutor. Så är emellertid inte alltid fallet. Mutor kan förekomma i många olika former: pengar, förmåner, smicker, hjälp i besvärliga situationer Bailey 1962:25. När någon använder

osv. tjänsten för att tillgodose sina egna ekonomiska eller politiska intressen på bekostnad det bästa, brukar

av gemensamma man sammanfattande tala om ,ê0mpti07z. Någon tvekan om att korruption är oetisk föreligger inte.

För att kunna förstå och åtgärda de etiska problemen är det väsentligt att identifiera vad som verkligen är betydelsefullt. Det finns tendens till att etiskt beteende identifieras med att

en man undviker öppen och klar korruption. En sådan syn etiken

kan leda till snedvridning hela etikuppfattningen:

av man

koncentrerar uppmärksamheten de relativt ovanliga

grova, överträdelserna, medan man inte ser de vanligare, mer subtila och sitt sätt kanske allvarligare brotten mot det rätta beteendet. Det är mycket troligare att ämbetsmännen låter sig

sina fördomar, ideologier och begränsade perspektiv

styras av än utsikten att göra ekonomiska vinster. Den praktiska

av verksamheten inte ämbetsmannen så många tillfällen att

ger tillskansa sig ekonomiska fördelar. Annat ligger närmare till hands, t.ex. att utlopp för trångsynthet, att favorisera

ge

identifierar sig med, att tänja lagarnas innegrupper som man

börd och att fatta tvivelaktiga beslut som avspeglar egenintresse

än lagens krav och folkets val och vilja jfr Stahl snarare

1983:16.

Många att det finns ett samband mellan ämbetsmenar

mannadygd och goda beslut mellan dygdetik och handlings-

etik. Det har emellertid också hävdats att allmänna moraliska dygder klokhet, rättvisa, måttfullhet, tapperhet, lojalitet, integritet, ära och liknande egenskaper -i sig inte löser problemen. I stället krävs standards för att ämbetsmännen ska kunna välja mellan konkurrerande moraliska krav Warwick

1981:113.

A/lmänetikens subitarzi. Inom vissa sakområden förekommer en

mycket livlig debatt substansetik. Några kapitelrubriker ur

om aktuella undersökningar får illustrera: aborter, dödshjälp, könsroller, dödsstraff, diskriminering, sexualmoral, censur och pornografi, ekonomisk välfärd och rättvisa, djurplågeri, miljöförstöring, världssvälten samt krig och kärnvapen Mappes- Zembaty 1987, 1983, Bexell 1995.

Beauchamp-Pinkard

Etiska problem torde finnas i alla sakområden, och redovisningen ska hållas generell nivå för att ska undvika en den bias substansen i enskilda sakområden kan ge. Idén är som alltså substansetik gäller för alla sakområden. att presentera som Som ofta vid diskussion offentlig etik är det enklast och av mest okontroversiellt att klarlägga vad inte är tillåtet: som

Denna standard kräver att tjänstemännen inte vidtar åtgärder som innebär att han överträder lagen eller kränker individers

medborgerliga rättigheter, medför orättvisor vid tillämpningen av

lag eller administrativa ler, åstadkommer oförsvarlig fysisk, re mental eller social skada ler undergräver medborgarnas e förtroende för styrelsen. Warwick 1981:123

Är det möjligt finna positiva substansvärden Frågan att besvaras nekande i den vetenskapliga litteratur som har sin etiska grundval i värdeemotivism. För denna dominerar det

praktiska problemet att det i ett pluralistiskt samhälle kan vara

svårt att komma överens vilka värden ska omfattas av om som den offentliga förvaltningen. Om värden är relativa har man

problemet med vilka man ska välja: katolska, protestantiska, vetenskapliga, ekonomiska eller några andra Vem väljer

Kommer alla ämbetsmän att arbeta efter samma värden

Cooper 1986:116.

Någon gång anges positiva värden, och det är då vanligen

frågan om värden synnerligen hög abstraktionsnivå. Ett

exempel är inledningsavsnittet i den citerade amerikanska

ovan federala koden:

VARJE QFFENTLIGT AN STÄLLD SKALL Sätta lojalitet mot de högsta moraliska och landet före

principer lojalitet mot personer, parti eller myndighet.

De högsta moraliska principerna och fosterlandet bör de

vara primära föremålen för ämbetsmannens lojalitet. Därmed har

man dock inte preciserat någon substans kan vägleda

som ämbetsmannen vid praktiskt beslutsfattande. Han måste först veta vilka de högsta moraliska principerna Det förefaller föga sannolikt att det skulle finnas ett övergripande värde,

som gäller i alla kulturer och i alla situationer. Emellertid nämns ofta

ett värde ett slags målsättning för offentlig verksamhet i

som

västdemokratin, nämligen tillgodoseende

av det gemensamma

bästa jfr Cooper 1986:xiv.

Vad betyder substansvärden i relation till andra etiska värden Hur bör avvägningama företas mellan substansvärden och processvärden Ibland förekommer mycket klart formulerade ställningstaganden. Ämbetsmannen får

aldrig kompro-

missa bort övergripande substansvärden mot administrativ effektivitet, ekonomiska överväganden, professionell neutralitet

osv. Hart 1984:116.

Diskussionen allmän förvaltningsetik gäller vanligen

om

processer. Förklaringen till detta är troligen att processfrågor är

enklare att formulera och kontrollera än substansfrågor, och de

gäller mer generellt. Samtidigt kan hävda att politikens

man substans är viktigare än dess processer jfr Willbern 1984:105. Vi får dock inte bortse från att processutformningen ofta syftar till att åstadkomma etiskt fullgod substans.

en

Vi byter ett ögonblick perspektiv och undersöker hur dessa etikresonemang ser ut ur den enskilde ämbetsmannens

synvinkel. Det är möjligt att dela in olika sätt. Vi ska

se en hierarki som från mindre till större etiska krav med

en

blandning handlings- och dygdetik. Inom och de

av var en av fyra nivåerna i hierarkin finns det åtgärder är passiva

som

respektive aktiva. Processkraven dominerar men de två sista

nivåerna har även substansinslag:

° disciplin är den minst ambitiösa nivån. Den innebär att ämbetsmännen ska finnas å arbets latsen och göra skäl för sin lön. Slöhet, vårdslöshet oc planlös et är klandeijvärda egen-

skaper. Ambetsmannen ska passa tider, hålla sig till reglerna arbetsplatsen, vara flitig, nitisk och tillmötesgående.

påätä bet innebär att ämbetsmannen ska vara ärlig och rattrå ig. Ne otism, tagande av muta och stöld av offentliga medel för astli Ett mer krav är att han ska vara

aktivt

.

ekonomisk och de bästa lösningarna problemen.

so

° rättvisa innebär att ämbetsmannen förväntas göra Han får inte partisk utan bör problemen fran alla sidor

vara se

och välja rättvisa atgärder.

° beder i den passiva delen ämbetsmannens

omfattar

professionellikt lyda och obstruera politiska herrar. Den p att inte sina aktiva eller ositiva förutsätter att ämbetsmannen verkar å ett fyndigt och antasifullt sätt och skickligt inte bara fullgör

a överordnades önskningar utan föreslår förbättringar och

resenterar metoder.

1988:180överlagsna

Dunsire f

2.2¶Ämbetsmannarollens position

Ämbetsmannarollen befinner i nätverk tillsammans med

sig

andra roller, och relationsetjken hur relationen till dessa

anger bör vara. Det är möjligt att här visa vissa huvudlinjer. Mång-

falden, komplexiteten och motsägelsefullheten måste dock

beaktas även här, och det finns mycket riktigt olika meningar

vikten hos olika relationer. om

2.2.7 Ärnbetsmannamllens centrala relationer

Det är ganska okontroversiellt att hävda att ämbetsmannen en gång ska brdalagen,vara leyalmot öuemrdnade samt visa sanzbâllsnzedlenznzarna bänyn. Lagen, överordnade och samhällsmedlemmar ställer alltså krav ämbetsmannen, och dessa krav kan mycket väl komma i konflikt med varandra.

lagen

lydnad

ämbets- samhälls-

över-

lojalitet medlem-

ordnade

mannen

mar

6 /lmbetxmarznens etix/eagmndmlatáoner

Pig.

Om utgår från den politiska demokratins och offentliga

etikens ämbetsmannarelationer framgår att det finns olika

uppfattningar vad är viktigast. Tyngdpunkten kan ligga

om som

endera lydnad för lagen, hänsyn till samhällsmedlemmarna eller lojalitet gentemot överordnade. Dessa tre krav förekom-

samtidigt sida vid sida, och de kan skifta över tid så att mer

i olika situationer har olika uppfattningar vilken man om relation bör dominera. Några varianter framgår av följande

som

typologi.

2.2.2¶En ämbetmzannagjpoløgz

Det är knappast så enkelt att alla är verksamma i förvalt-

som ningen år ämbetsman den byråkrattyp med allmånadmini-

av strativa uppgifter förhärskande i den gamla myndig-

som var hetsstaten eller professionella renodlat slag läkare och

av som lärare i den gamla expertstaten. Vi måste redan i detta skede ta

hänsyn till mångfalden förvalmingsverksamma eftersom

av denna kan spela roll för hur tyngdpunkten läggs i relations-

etiken. Följande figur innefattar de viktigaste kategorierna:

funktion

generalister specialister

b POLI politisk-- hemvist-

än

vauarpreferenser p0L|T|KER

E g

2 korporativ INTREs SENT

172g.7 Olika yper verkramma zförvaltningen av

Klassificeringen är gjord utifrån rekryteringsgrund och funktion. Av rekryteringsgrundema gäller väljarpreferenser enbart landstings- och kommunalpolitiker och har då ett

brett förvaltningsbegrepp. Generalister sysslar med allmänadministrativa uppgifter och specialister med smalare och starkt kunskapskrävande sakområden. Byråkrater och experter domi-

nerar förvaltningen. Man kan också placera typerna efter beslutsprocessens karaktär problemlösning kontra konfliktlösning och

situationen enkel/ statisk kontra komplicerad/ dynamisk och

får då typologi Fyratyperz:

en om

2¶Grundidén for typologin presenterades Rylander 1969 och

av utvecklades av Mellboum 1979:4311". För referenser till nyare litteratur se Lundquist 1992 och 1993a.

situationen

enkel/ komplicerad/

statisk dynamisk

ÄMBETS- EXPERT- P°°"" MANNA- SKOLAN lösning SKOLAN

besluts-

processens karaktär POLITIKER- INTRESk°""" sem- SKOLAN lösning SKOLAN

Pig. 8 Ämbetsmannaxkølør

Dessa fyra ämbetsmannaskolor representerar olika

tyngdpunkter då det gäller relationernas betydelse:

Ambetmzannaskølan betonar att förvaltningen är direkt

underställd de politiska makthavarna

lagen och oberoende av

för lagens tillämpning det enskilda fallet. Ambetsmannens

tolkning lagen styrningen, och han ska tillämpa

av specificerat

lagar ett rättvist och objektivt sätt. givna Ambetsmän är primärt staten: tjänare, inte den aktuella eringenx.De ståt vid sidan ellerrentav över dagspolitiken. ne av den demokratiskt utsedda regeringen men

e underordnade

lyder första hand lagen.

i En variant ämbetsmannen demokratins

beskriver som

väktare. Då politikerna uppfattas inkompetenta, måste

som ämbetsmännen maximera sin autonomi. Den gode administratören formulerar det allmänna intresset. Skolan verkställandet av de politiska besluten som

ser

värdemässigt neutralt. söker en problemlösnin i

Den

ankn till lagen. Tekniken är primärt juridisk. ormella in

förhallan betonas. Synsättet är förenligt med demokrati-

en en har tyngdpunkt rättssäkerhet. syn som sin 1

2¶Rolitikmko/qnx kämpunkt är att förvaltningen bör vara

och verka ledningens anda.

olitikemas diga instrument i

rittiska Civi Service åberopas somprototyp. Det förutsätts att de ska speçiñcera styrningen ministern själv skulle ha gjort.

som

Detta med att ministern har parlamentariskt ansvar

motiveras

för förvaltiiingsbesluten.

ska så . tjäna regeringen.

Förvaltningen effektivt som

demokratiskt korrekt.möjligt avgör

Något annat ar inte örvaltningen

inte regeringen har rätt eller fel det bestämmer folket i om -

allmänna val.

Politikerskolan vill politikernas intentioner. största möjliga ge

genomsl i implementeringen. Kännedom

om re eringspartiets i eolo är betydelsefull vilket motiverar Primärt skolan inriktad konfliregkrlçering

politiska grun er. är tlösning.

3 också kallas den professionella eller

som

Eñerttko/anatiska

te o skolan ser ämbetsmännens experternas specialkunskaper som avgörande. Policyprocessen är en procedur för problemlösnin Den egna professionen är

normkäåa..

expertens viktigaste Den administrativa processen beskrivs som vardeneutral och teknisk. Ambetsmännens expertis avgöra. Expertrollen er att innehavaren har särskild vetenskaplig eller etsmässig kunskap.

en erfaren

Experterna kan vara naturvetare, ingenjörer eller läkare eller

tillhöra något annat vetenskapligt omrade. Sverige har samhällsvetama spelat stor roll socialingenjörer

en som vid

uppbyggandet välfärdsstaten. Under det senaste decenniet

av har experter ledning och styrning managers ökande grad i

vunnit insteg offentlig förvaltning.

4 Intmxentxkølan att de berörs förvalmings-

menar som av at " derna klienter, intressenter och samhällsmedlemmar - i mänhet ska medverka vid ecificeringen styrningen. - s av

Intressentema söker själva förvaltningen

me som arena, komma till rätta med prob Ambetsmännen ska första emen. i hand beakta intressenterna i sin precisering styrningen. av

En variant av intressentskolan förfäktar ett ko

oranvism. och att intresseorganisationemas ytan° bör

menar in e

avgöra 1förvaltningen Dessa ska därför möjligaste

i man

medverka i den administrativa processen. En variant annan ,ser

ämbetsmannen sator för attämka ihop motstridiga

som katal

intressen och uppnå ett tillstånd til odoser allmänintressom set. Byråkratisk autonomi då det alltid är anses vara en i usion nödvändigt att balansera olika intressen. gru pers Intressentskolan är inriktad konfliktlösninoch är

lämplig

i situationer med stor osäkerhet komplexitet dynamik då oc det år svårt för både politikerna och ämbetsmännen att överblicka alla involverade intressen och det inte några ges

självklara tekniska lösningar problemen.

Inom var och skolorna reduceras de normativa kraven en av ämbetsmannens relationer till huvudlinje. Reduktionen är en inte acceptabel. I den svenska diskussionen är det uppenbart att

samtliga skolor måste beaktas för att kraven från vårt offentliga

etos ska tillgodoses och för att man ska kunna fullständig en bild av ämbetsmannarollen. För att illustrera rollens öppenhet

för olika krav ska jag använda ett citat hämtat frän ett anfö-

rande hög svensk ämbetsman från mitten 1950-talet: av en av

Traditionen från mån led före ° e i tro n liktu av -

aåiv moiip

llelse har givit oss känslan aåavågråxskyldiåheetår

osterlandet gån känslan av vår stolta rätti het att men samma

statsledningens och statsv jans oegennyttiga och loj a men

vara självständi ansvari tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagsti tarens gång till vad som leder till an a men samma se den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet

hö uppgift upprätthållare samhällsmaskineriet

som en som av och förme statsviljans centrala direktiv i belysning av vår are av allmänna rättsordning. Hammarskjöld 1965:78

Tio år diskuterar ämbetsman ånyo statstjänstens senare samma villkor och kan konstatera, att det har skett stora förändringar i

olika avseenden. Vad än händer i omgivningen, hävdar som han, får det inte förhindra att ämbetsmännen fasthåller sin

traditionella grunduppgift:

sålunda rubbar de traditionella formerna eller .ju mer man . . förvalmingsyttre betingelsema, desto viktigare blir det att tjänstemännen själva i stället i sak behåller så mycket som möjligtj den traditionella inställningen till pgiften: den att vara or av u för statsviljan, med att rättsordningens stabilitet å svara or Hammarskjöld :92

Citaten sammanfattar med träffsäkerhet komplexiteten och stor motsägelsefullheten i ämbetsmannarollen med alla dess relatio-

och hänsynstaganden. Svårigheten är att tillämpa de preci-

ner seringsprinciper representeras de fyra skolorna som av

ämbetsmanna-, politiken, expert- och intressentskolan så att

och dem används i rätt situation. Vad händer om var en av

politikerna väljer precist i fall där experten måhända

att styra borde fått avgöra ska kirurgen skära Vilka böcker ska

"Hur

studenterna läsa" Vad sker ämbetsmannen hävdar om

nödvändigheten och tillräckligheten lagtolkningi fall

av av

oprecis styrning Hur långt räcker juridiskt skarpsinne för att

avgöra tillämpningen ordern Gör så gott du kan till av men se räcker Finns det anledning för politiker eller att pengarna ämbetsmän att in i intrikata avgöranden som enbart berör

fördelning given mellan klart identifierade och av en summa

någorlunda jämnstarka intressenter Samtliga preciseringsskolor har sin givna plats i förvalt-

ningens överväganden. Lagar måste tolkas korrekt och kon-

sekvent för att rättssäkerheten ska garanteras, politikerna måste

kunna genomföra sin politik, kunskap är nödvändig för att

besluten ska önskade resultat och kostnaderna hållas

ge nere och konflikter mellan intressenter samt mellan intressenter och det offentliga måste lösas. I konkreta fall måste hänsyn normalt

tas till flera preciseringsprinciper samtidigt.

För att detta intrikata system ska fungera måste både politikerna och ämbetsmännen förstå när det är riktigt att använda den eller den andra preciseringsprincipen.

ena Politikerna måste utforma styrningen så att den aktuella

principen att tillämpa. Vill politikerna tillgodogöra sig

expertkunskapen och få intressenterna att acceptera politiken,

måste förvaltningen handlingsutrymme och tillräckliga

för kunna detta. Ämbetsmännen måste å resurser att utnyttja sin sida inse att politikerna ytterst har det demokratiska

ansvaret för den politik förs och att expertsynpunkter kan kon-

som kurrera med andra hänsynstaganden, t.ex. kostnaderna för projekten eller krav från olika intressen.

2.3 Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen eller är illojal mot överordnade

Vi ska den del relationsetiken gäller ämbets-

se av som männens förhållande till lagen och överordnade politiker och förvaltningschefer. Hur bör den etiskt ansvarsfulle ämbets-

han att lagen strider mot vårt mannen reagera om menar offentliga etos eller styrningen från överordnade strider mot lagen Vilka reaktioner har han att välja mellan och hur kan de

rättfärdigas

Det ligger nära till hands att söka applicera Hirschmans

välbekanta kategorier lojalitet sig, protest

man anpassar man opponerar sig och sorti tar avsked I-Iirschman 1970

man

Eftersom protest innebär typen opposition år de tre fallen

otillräckliga för att beskriva ämbetsmannens samtliga möjlig-

heter att reagera. Vi behöver också kategori för åtgärder

en som han vidtar utan att meddela sina överordnade, t.ex. inaktivitet tar sig uttryck i att han inte gör någonting alls,

som

obstruktion innebär att han ett inte alltför uppenbart

som

sätt söker hindra att styrningen verkställs och subversion

som

är kraftfulla åtgärder för att motverka ledningens policy och viskande år anonymt informerande jfr Warwick

som

1981:107ff. Dessa åtgärdstyper betecknas med termen

obrtmêtion.

ämbetsmannen

uppfattar

styrningen som

etisk oetisk

1 2

lojalitet

protest 4 ämbetsmannens styrningsreaktion

obstruktion 6

sorti

Fzg. 9 Ämbetmzarzrzen: rg/mingmeaktiøner 00/7etzZêen

Hur bör ämbetsmannen reagera förvalmingsstyrningen Att han bör lojal när han finner styrningen etiskt tillfreds-

vara ställande är väl självklart. De återstående Fyra fallen, nämligen

då han uppfattar styrningen oetisk, har vissa implikationer

som

kort redovisas. som

1¶Lojalitet

Hur motiverar ämbetsmannen lojalitet i fall där han uppfattar

styrningen oetisk Webers norm för idealbyrålçraten

som

erbjuder naturlig utgångspunkt för analys motsvarar

en som

vad brukar kallas neutralitetsetiken. Grundtanken år att

som

denne bör lyda styrningen den framgår precisa regler

som av eller överordnades order i enskilda fall:

av

Ambetsmannen har sin heder i att samvetsgrant verkställa sina

över-ordnades de i överensstämmelse

order precis som om vore

med hans egen Den politiska ledaren har sin heder

i exklusivt Överrtygelse.för vad han

ett perso ansvar gör, ett ansvar som

han varken kan eller ar avvisa eller överföra till nagon annan.

Weber 1918:95

Tjänstemännen är moraliskt skyldiga att tjäna or isationen detta då de sitt ämbete; dgeatjtlauttrycker sätt frivilligt accepterat samtycke. Tjänstemännen vet på förhand vilka förpliktelser som ämbetet medför, plikterna eller deras tänkesätt förändras och om kan de vanligen lämna tjänsten. Neutralitetsetiken förnekar inte att tjänstemännen ofta måste använda sitt eget omdöme vid utformnin n av policyn. Men deras målsättning bör alltid vara att söka arlägga vad andra människor vanligtvis valda befattningshavare avser eller skulle vila Neutralitetsetiken framställer idealbyrålcraten som ett avse lständi tillförlitligt instrument för organisationens mål Denna eti underbygger således organisationens stora

dygd-

ka aciteten att tjäna vilket socialt mål helst oberoen e av vad som indjividemai den skulle vilja. Thompson 1985:556

Lojalitetskravet är avgörande. Ämbetsmannen måste lyda, även han själv att innehållet i de beslut han verkställer om anser strider mot god moral och mot hans professionella föreställningar hur verksamheten bör bedrivas, förutsatt att den om överordnade, trots invändningar, insisterar att ordern ska verkställas. Utan denna disciplin, Weber, skulle hela menar

förvaltningsapparaten falla samman Weber 1918:95.

Accepterar ämbetsmannen lojalitet gentemot överordnad sin etiska grundregel har han inga moraliska problem så som länge han lyder. Får han verkligen detta sätt begränsa området för vad är ett ansvarsfullt etiskt övervägande Man som brukar såga att lydnad krävs för att samhället ska kunna fungera. Lyder inte ämbetsmännen utan fattar beslut efter eget huvud blir resultatet anarki. Korrektheten av detta påstående har ifrågasätts. Att systemet inte skulle fungera om alla ämbetsmän alltid vägrade att följa styrningen är med stor visshet sant, hur stor år sannolikheten för att alla politiker ska fatta men moraliskt ohållbara beslut och i alla frågor Ämbets-

en gång

i demokratin bör inte handla mot sin etiska övertymannen

gelse. Att han inte bör lyda order är illegala är självklart

som

French 1983:1336.

Ett annat argument för att ämbetsmannen ska lyda är att det är politikerna har det demokratiska ansvaret för den som offentliga politiken. Politikern kan förlora de allmänna valen

och tvingas avgå väljarna uppfattar den offentliga

om verksamheten negativt. En extrem version den Weberska ståndpunkten är av kadaverdisciplinen där ämbetsmannen lyder blint utan att reflektera vilket intet sätt är acceptabelt. -

Ett ansvarsfullt etiskt övervägande fordrar att den enskilde ämbetsmannen själv tar ställning. Det moraliska ansvaret kan inte överföras andra aktörer. I ett första steg bör han uppmärksamma sina överordnade problemet, dvs. väcka dem.

5.2 Pmtext

Hur ska ämbetsmannen han, trots risk för personligt

agera om obehag, framfört kritik till sina överordnade men dessa inte

det sätt han önskar En möjlighet är att vin/a. Det reagerar innebär att han informerar överordnade myndigheter eller allmänheten om företeelser inom sitt verk som han ser som omoraliska eller olagliga eller kan förväntas skada den allmänna välfärden eller enskilda samhällsmedlemmar, eller kan

som förväntas motverka den offentliga verksamhetens syften. Sammanfattningsvis gäller det allt som strider mot vårt offentliga etos och det bästa. Visslandet sker

gemensamma öppet, varför den aktuelle ämbetsmannen omedelbart kan identifieras sina överordnade jfr French 1983:135.

av

Vilken moralisk status har visslande Det finns tillfällen då

åtgärden är moraliskt rättfärdigad och lojaliteten till den

överordnade och lydnaden inför lagen således måste stå tillbaka. Några förutsättningar måste för handen för att

vara visslande ska vara acceptabelt. Alla etablerade kanaler ska ha prövats och ämbetsmannen ska noga ha övervägt vilka

procedurmåssiga, innehållsliga, moraliska eller legala regler som

överträtts. De åtgärder som vidtagits ska ha direkt skadliga effekter för landet och för medborgarna. Visslaren ska ta upp konkreta åtgärder än allmänna klagomål och han ska

snarare

kunna stödja sina anklagelser med otvetydiga bevis

French

1983:135, Bok 1981:2133.

Exakt när får någon reagera med signaler utåt Skiljaktiga meningar hör till det normala, eftersom de flesta frågor är av sådant slag att förnuftiga människor kan ha olika meningar om

vad som bör göras. När det gäller allvarliga felgrepp såsom uppsåtliga lagbrott eller uppenbar korruption råder det inte

någon tvekan om att ämbetsmannen måste reagera. Eftersom grova övergrepp förekommer måste varje ämbetsman

vara mentalt och emotionellt förberedd dem

att reagera Stahl

1983:22.

3.3 Obxtmktiøn

Ämbetsmannen betydande åtgårdsarsenal vid obstruk-

har en tion: från små markeringar såsom att arbeta långsammare till

rent sabotage jfr Rohr 1980:207ff. Anonyma uppgifter

till utomstående, speciellt massmedierna, vad som

läckor om sker i förvaltningen används ganska systematiskt i vissa länder.

En vanlig metod att visa missnöje är att benhårt följa alla mer eller mindre nödvändiga regler varvid verksamheten bryter

Omprioriteringar med personalskiften och

samman.

omorganisation kan kraftigt försena genomförandet av ett

program osv.

Den svenska tryckfrihetslagstiftningen tar stor hänsyn till

informatörer. För det första får ämbetsmannen informera massmedierna i speciella fall när det gäller rikets säkerhet

utom

eller när tystnadsplikt föreskrivits i lag. Hans anonymitet

skyddas olika sätt, bl.a. är det inte tillåtet för myndig-

ens heterna att försöka ta reda lämnat informationen.

vem som Denna typ information, kan kalla vixkaøzde, är en viktig

av som del samhällets information den offentliga verksamheten.

av om Endast ämbetsmannen vet i grund vad sker i förvaltningen

som och kan säga till i tid. Avslöjanden under senare år av oegentligheter politiker och ämbetsmän bygger oftast

som begåtts av

meddelanden från ämbetsmän till massmedierna. anonyma

Till detta kan många obstruktion inte

läggas typer av som bygger information, och frågan är hur dessa ska bedömas. Det finns situationer i vilka de goda ämbetsmannen under de onda härskarna obstruktion gör tillvaron uthärdligare

genom för samhällsmedlemmarna. I sådana fall kan åtgärder detta

av slag försvaras etiskt. Men obstruktion kan ta sig former är

som etiskt tveksamma, speciellt i relation till det Västdemokratiska

offentlighets- och öppenhetsidealet. För det första innebär

sådan obstruktion att ämbetsmannen sviker sin lojalitetsplikt

politikerna att dessa meddelas. För det andra öppnar mot utan den inte alltid, såsom viskande och visslande, vägen till

en offentlig diskussion vilken eventuellt kunde leda till

förbättringar av systemet.

2.3.4 Som

Vad gäller för sorti Det kan svårt att avgöra exakt när

vara en sorti är motiverad. Under beslutsprocesser sker vanligen

kontinuerligt marginella ändringar i policyn. Kompromisser gör

att alla parter måste ta och och de medför att ämbetsman-

ge,

nen får en delaktighet i och blir medansvarig för

processen beslut det hade varit etiskt motiverat att ta avstånd från.

som När är steget tillräckligt stort för att motivera sorti Thompson

1985:556.

För en ämbetsman har försökt väcka, viskat eller visslat

som utan att ha lyckats avvärja oetisk styrning återstår bara sorti.

en Åtgärden måste kombineras med protest den ska

om vara

etiskt verkningsfull. Avgår ämbetsmannen utan att offentliggöra

orsaken får hans handling sannolikt inte några effekter den

förda politiken. Sorti blir då bara lösningen på ett personligt lojalitetsproblem. Det etiska handlingsalternativet är: avgå du tycker att

om dina överordnade för oetisk politik och dina försök att till

en stånd förändring inte har någon effekt. Gäller detta imperativ utan inskränkningar Finns det måhända situationer då det kan vara moraliskt försvarligt att stanna kvar i tjänsten även

om detta innebär delaktighet i oetisk verksamhet

Mycket talar för att ämbetsmannen i vissa situationer trots allt inte bör avgå. Ett intressant fall är då det moraliska proble-

met ligger inbyggt i rollen eller rentav i själva regimen, dvs.

rollen eller regimen är i sig ond och orättvis. Här kan

man hävda antingen att ämbetsmannen bör avgå för att inte stödja ett ont systern, eller att han gör mest gott genom att stanna kvar i stället för att lämna plats för någon är helt utan

som skrupler jfr Downie 1972:75, 1964:105fñ Weisband-Franck 1975:91ff, Thompson 1987:51. Vi står i detta fall inför ytterst

intrikata avgöranden kräver detaljkunskaper

som om situationen.

Ännu fler skäl talar för ämbetsmannen bör i sin

att stanna

tjänst då det är frågan regimer i grunden tjänar det

om som goda och rätta. I sådana fall kan t.o.m. hävda att

man en ämbetsman väljer sorti sviker sitt mot vårt

som ansvar offentliga etos och samhällsmedlemmama. Etiken kräver att han i stället fortsätter kampen mot vad han fel och ont

ser som

Hart 1984:117. Om alla ämbetsmän har självständiga

som

meningar lämnar förvaltningen blir så småningom enbart sågare kvar, och kan ifrågasätta att det är just denna

man

kategori har mest positivt att bidra med till det offentliga

som livet Thompson 1985:556. Det faktum att täta avgångar minskar stabiliteten i förvaltningen är ytterligare ett skäl till att ämbetsmannen bör stanna kvar för att förhindra ett sammanbrott kan komma att följas ett i grunden ont

som av

system Downie 1964:105.

En reaktionsmöjlighet, ligger sorti nära, är att ämbets-

som

ber att slippa uppgifter han finner etiskt förmannen som kastliga. Detta kan att han förflyttas till en

arrangeras genom

organisation eller del organisationen utan att något

annan av

sätt markera protest. En sådan reaktion är etiskt tvivelannat

aktig. Ämbetsmannen slipper visserligen själv obehagen är

men medveten någon fortsätter att sköta de oetiska

om att annan uppgifterna. Det torde lika oetiskt att smita från ansvar

vara

att vidta oetiska åtgärder. som

2.4 Vilken bör relationen till samhällsmedlemmama vara

En fundamental del relationsetiken för förvaltningen i den

av politiska demokratin är ämbetsmannens förhållande till samhällsmedlemmarna. Tre problem i denna relation ska diskuteras i detta avsnitt Lundquist 1988, 1991b:

På vilka grunder bör ämbetsmannen väga olika v samhällsintressen mot varandra

Bör ämbetsmannen visa klienten medkänsla eller förhålla sig ° neutral

Vilken stil bör ämbetsmannen hai förhållanden till ° samhällsmedlemmarna

2.4.7 Awágning mellan oli/aa intressen

Ämbetsmannen konfronteras med åtminstone tre olika samhällsintressen kan stå i motsättning till varandra,

som

nämligen 1 samtliga samhällsmedlemmar allmänintresset, 2 intressenter sårintresse och 3 klienter klientintresse. Man

kan naturligtvis klientintresset ett särintresse, men då

se som klienterna ofta har ett särskilt beroendeförhållande till

ämbetsmannen år det motiverat att låta det utgöra särskild

en

kategori.

Att det finns underlag för konflikter mellan intressena år uppenbart. Det finns också skål att anta att etiska dilemman år

mycket vanliga. En enkel illustration uppfattning

ger en om

komplexiteten:

En myndighet planerar att up rätta ett behandlingshem för

missbrukare i ett hus i ett van igt svenskt villakvarter. Försl et motiveras med att en behandlin form detta givit

av go a

resultat vid tidigare försök pro värderin

essionens

utsikter friska .

Klienternahar större att bli klientintresset och

det offentliga får 1stället för brottslighethet och vårdkostna

er

människor som fungerar i den soci a emenskapen och

produktionen sku gör

nytta i allmänintresset. intressen e således tillgodoses om hemmet blev verklighet: ett

kliegitinfgessedocll:allmälnintresset. b ak

et inns oc eri e ett intresse att e ta. VH aaga"i rna, grannar till det lanyäadegbrehandlinhemmet, hävdar att

trivseln i områ et minskar och att hus förlorar värde

eras i

fastighetsmarknaden. De år också oroliga för att behandlingshemmets invånare ska ha ett ogynnsamt inflytande. deras barn särintijesset.

Samma reaktioner kan möta parallella

man i en fall, vid.slags hem för mänkgd

t.ex. örsök att upprätta ett utvec ingsstörda

eller en mottagningsenhet för flyktingar. Står inför ett etiskt

V1 dilemmasom saknar ett givet svar

Lundquist 1991:890

Det finns inte någon enkel tumregel för att lösa alla de etiska problem som ämbetsmannen ställs inför då han möter motstridiga krav från olika intressen, utan han har alltid att själv företa en ansvarsfull etisk prövning.

2.4.2 Medêányla eller neutralitet

Hur bör ämbetsmannen avvåga lydnad för lagen å sidan

ena och hänsyn till samhällsmedlemmarna å andra sidan Bör han vara neutral i relation till klienterna och dem fall vilkai

se som princip ska behandlas lika, eller bör han Visa medkänsla

och se dem individer vilka och kräver speciella hänsyn

som var en som inte alltid år lätta att uppfylla inom lagens ramar Kraven åmbetsmannarollen är i detta fall motstridiga:

Å sidan kräver vi tjänstemännen ska etiskt

ena att vara autonoma,

lyhörda och flexibla. Å andra sidan vill de ska neutrala,

att vara

lojala och tekniskt kompetenta. Skulle vi nöjda med rent

vara en

webersk byråkrati Nej, en sådan skulle okänslig, omånsklig,

vara

stelbent, l dig utan initiativ och, framför allt, okänsli för

men

etisk kriti utom när denna kommer som lagar eller instru tioner

från överordnade. Skulle vi nöjda med en rent mänsklig,

vara

flexibel och situationsinriktad b råkrati nu inte det är en

om

logisk motsättning Nej, så skulle leda till olikhet inför

en an

lagen, brist koordinering och olydnad gentemot politiska

direktiv breda policylinjer. Båda typerna är långt ifrån

som ger

idealiska. Gunsteren 1986:273

van

Rättsstaten kräver att alla lika fall bör behandlas lika. Kan man tänka sig undantag från denna regel Finns det situationer i vilka den offentlige ämbetsmannen bör ta hänsyn i det speciella fallet och således avvika från regeln lika behandling Vänder

om

till den enskilde klienten vill han normalt bli behandlad

oss

individ och inte ett fall. Han önskar att myndigsom en som heterna verkligen bryr sig honom, visar medkänsla och

om sympati och han vill inte uppfattas som ett problem som

kategoriseras mekaniskt jfr Thompson 1975:3. Vad säger

förvaltningsetiken detta

om

Den klassiska uppfattningen hur förvaltningen bör ställa

om

sig i detta fall är otvetydig. Den weberske idealbyråkraten

handlar :ine im studio vrede eller förkärlek, dvs.

a: utan

opartiskt. Förhållningssättet är inbyggt i själva förvaltnings-

konstruktionen. Det skulle inte möjligt att handskas med

vara

mängden ärenden inte klienterna kategoriseden stora av om

rades i hanterliga grupper. Specialisering stora organisationer,

nödvändiga för att lösa det moderna samhällets som anses problem, innebär att åmbetsmännen sysslar med problemkategorier, inte med individer. Var och arbetar med typ av

en en problem gäller många människor i stället för med ett litet

som antal människor och alla deras problem. Därigenom blir den administrativa verksamheten med nödvändighet opersonlig och institutionaliserad. Ämbetsmannen kan inte "bry sig om" alla enskilda fall. Den moderna adminstrationen måste vara

universalistisk, inte partikularistisk Thompson 1975:3ff,41. En uppfattning är att den offentliga förvaltningen bör

annan visa klienterna medkänsla och söka förstå deras individuella

problem. Såväl i dagsdebatten som i den vetenskapliga

litteraturen diskuteras sådan särbehandling i relation till

uppenbart orimliga eller omänskliga förvaltningsbeslut.

Medkänsla kan ingå målsättning bland flera för

som en

förvalmingsverksamheten:

För att dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och insiktsfullt krävs därför särskilda re er och särskilda antier för myndigheternas arbetssätt så borgarintresset añfitdprä lar att me verksamheten. Särskilt när det råder motsats mel an olika intressen, måste den offentli sektorn visa sin styrka genom att i större utsträckning ån hittills iträda den enskilde, ge honom råd och information, öppna sig för kritisk anskning och visa medmänskli et och förståelse för den de. Reg. skr. ens 1984/85:20 :26

Myndigheterna ska således visa medmänsklighet och

förståelse". Avståndet till Webers kyligt neutrale byråkrat år stort, och viktiga principiella frågor aktualiseras med denna konstruktion. Kräver medmänskligheten avsteg från den universalistiska principen Är den med kraven

förenlig

lydnad mot lagen och lojalitet mot överordnade Kritikerna nej denna sista fråga. Om åmbetsmånsvarar nen låter medkänslan med klienten ta sig uttryck i besluten

tillskansar de sig beslutskompetens inte delegerats till dem.

som Hänsynen till klienterna blir viktigare än laglydnad och lojalitet de överordnade. Ämbetsmannen får inte vidare gentemot utan tillägna sig resurser för att lösa problem bara för att han själv ser dem som viktiga. Skulle varje ämbetsman göra han som ville, vore all kollektiv verksamhet omöjlig Thompson 1975:13f,10f,65ff, Sundberg-Weitman 1985:52ff. Kritikerna företräder ett renodlat fall den weberska byråkratisynen: av

Vad än en modem offentlig eller privat organisation är så år den ett maskinliknande instrument eller ett redska för en yttre makt. Den år inte Den inte föräldåreller en person. är en en vän. Den är ett abstrakt system av relationer som utformats för att externt definierade mål. Roller är kni pen av plikter och upånåDe bryr sig inte de har käns Om viss m om; inga or. en rollinnehavare bryr sig om en speciell klient eller kund etc. år detta inte en del av organisations lanen. I själva verket uppfattas en sådan relation mellan rollinne avare i en modern or isation och en klient som oetisk, eftersom den klienten ördel, ger en kanske i form av nepotism eller favorisering. Thompson 1975:17

Det är inte självklart hur ska ställa sig till dessa båda man uppfattningar i konkreta fall. Vid etiska bedömningar av offentlig politik år det inte alltid möjligt enkla och att ge entydiga lösningar. Sökandet efter den korrekta balansen mellan å sidan medkänsla och flexibilitet och å andra sidan ena

opartiskhet och strikt regeltillämpning har kallats den offentliga verksamhetens dialektik Lipsky 1980:160. Följande

intervjusvar från högre svensk ämbetsman illustrerar en

problemet:

Det har varit väldigt stark objektivitet och lojalitet mot staten i en de hö stats sätt att vara och göra. Man försöker e göra bästa åde för staten och individen Det är det som ämbetsmännen och förvaltningen är till för, att hjälpa allmänheten till rätta så långt det någonsin framför allt naturligtvis att men nå en objektivitet för att fådet så rättvist som möjligt. efter Mellbourn 1979:63

Försöken att komma tillrätta med dilemmat har oftast karak-

tären kompromiss mellan de båda modellernas krav. Vi av en ska referera ett försök att finna legitim blandform den en av

weberska regelbyråkratin och den mänskliga ad hocförvaltningen:

Hur kan föreställa sig sådan blandform av formell man en hierarkisk och flexibel mänsklig administration Mitt förslag är: att formella hierarkier förvaltningen varken som nom se 1

verklighetsbeskrivningar eller som föreskriver

som normer beteende utan ett reservforfarande som man kan falla tillbaka som i kritiska situationer, dvs. när daglig administrativ interaktion, vanli inte överensstämmer med formella hierarkiska som modeller, ör fast, leder till konflikter den inte kan lösa. På som det sättet bibehålls värdefulla element i den weberska byråkratin

samtidi byråkratema får frihet till halvautonomt som besluts attande krävs både etisk och kybemetisk något som ur

synvinkel. van Gunsteren 1986:2736

Ser avvägningen mellan neutralitet och medkänsla ur klientens synvinkel är det inte alldeles självklart att denne alltid

föredrar medkänsla -i varje fall inte om han samtidigt riskerar

effekter Ämbetsmannen står

negativa av godtycklig behandling.

inför ett dilemma kräver ett ansvarsfullt etiskt överväsom

gande.

2.4.3 Stilen z mötet mellan ämbetman 00/7rambällrmedlem

Redan det faktum att process tillmäts egenvärde indikerar att

själva .rtilen i relationen mellan ämbetsman och samhällsmedlem

spelar roll. Det .rätt vilket samhällsmedlemmarna en behandlas i policyprocessen kan således väl så viktigt som vara substansen i åtgärderna Klienten kan vara väl tillfreds med

beslutens substans ha negativ uppfattning det sätt men en om

vilket han behandlats. Ord som förnedrande och "hänsynslöst" hur bemötandet kan uppfattas klienten.

anger av

Perspektivet kan vidgas till att omfatta hela systemet. Det sätt vilket klienten bemöts ämbetsmannen påverkar hans

av

värdering myndigheten och -indirekt hela det politiska

av - av systemet. Man har t.o.m. hävdat att förvaltningens legitimitet i

betydande utsträckning vilar huruvida lyckas skapa

man processer som samhällsmedlemmarna finner acceptabla Moore 1981: 2st.

Det finns alltså goda skäl att beakta stilaspekten. I särskilt hög grad detta fallet vid direktkontakten mellan

anses vara närbyråkrater och deras klienter vilket är den vanligaste formen

möte mellan offentligt och privat. Den omedelbara och av

personliga relationen i för medborgaren viktiga angelägenheter

gör kontakten både emotionellt och materiellt kännbar för honom. Det är sak att bli snävt behandlad i ett skriftligt

en beslut, en helt annan att bli behandlad ett arrogant och oförstående medmänniska sitter och talar

sätt av en som man med. Redan i utgångsläget är den hjälpsökande i ett svårt

underläge; Många roller, såsom ungdomsbrottsling, missbrukare och socialhjälpstagare, kan vara stigrnatiserande för klienterna

som, i den mån det är fråga om frivillighet, därför i det längsta undviker kontakt med det offentliga Lipsky 1980:8ff,68f,93ff, Nelson 1980.

De politiska borde, hävdas det allt oftare,

processerna

till den säger att den offentliga verksamanpassas norm som heten är till för samhällsmedlemmarna och inte tvärtom. Det

offentliga mötet har känsliga gör attitydema

nyanser som bakom och tonen i det offentliga beteendet moraliskt betydelsefulla. Arrogans kan bli ämbetsmannens stil gentemot

klienten som får vänja sig vid hemlighetsmakeri och långa

dröjsmål. Procedurerna utformas för myndigheterna och inte för klienterna Willbem 1984:105

.

Den weberska idealbyråkraten har ofta fått utgöra

utgångspunkt för Denne fungerar bättre

resonemangen. "mer den berövas sin mänsklighet dvs. bättre den lyckas utveckla den specifika egenskap som räknas den

som en främsta merit, nämligen eliminering kärlek, hat och alla rent

av personliga och irrationella känsloelement, undandrar sig

som

beräkning" Weber 1921:74. Därmed avvisas visserligen med-

känsla, det finns inte något i idealtypen säger att

men som

klienterna ska behandlas ovanligt och hänsynslöst. Anvisningen i svensk offentlig utredning, att "den enskilde medborgaren

en anses enligt ledande demokratiska idéer böra ha rätt till ett bängrrtijit//t ocb korrekt bemötande från myndigheternas sida SOU

1964:27:79, liksom jO-uttalandet att det är en självklarhet att

en ämbetsman ska ha "ett korrekt och taktfullt uppträdande,

torde väl förenlig med idealbyråkratins stil. JO har

vara

framhävt några viktiga punkter:

Medmänsklighet och förståelse är ytterligare ett steg och ibland

framhålls just vikten ett mänskligt bemötande klienten.

av av

Justitieombudsmannen föreslår exempelvis att en felande

myndi het kunde kosta sig enkel ursäkt till klienten.

en

"Myncägheternabör nog vänja sig vid att uppträda lite mer

mänskligt kontakterna med sina uppdragsgivare, de

l enskilda människorna". Nonchalans egentlioch serviceanda är

nst

oacceptabelt.

JO noterar också att myndigheter ibland har distans till den enskildes situation:

"Manfår intrycket av irritation över att systemet eller dess

hantering ifrågasåttsgden enskildes ansträngningar att gehör 1.

en angelägenhet av vikt för honom blir något sätt till

störande inslag i verksamheten". Det förekommer att myndigheter bagatelliserar att någon medorätt blivit föremål

för eftersom felet rättats ull. Man verkar bortse

ingre p senare från att et kostade den enskilde besvär och möda och inte sällan pengar att det dithän och att det tog ett antal dagar. Detta visar bristande förståelse för hur enskild

en person drabbas att behöva kämpa mot den maktapparat

av. ensam

som myndi heterna utgör".

usnneom udsmannens åmbetsberättelse 1986/87:240,

987 / 88:21 236

2.5¶Kan expertens prioritering av professionell kunskap

rättfärdigas

Expertskolan ska kommenteras särskilt, eftersom andelen högt kvalificerade experter blivit allt större i den offentliga förvaltningen. Experten har att använda den vetenskapliga eller erfarenhetsmässiga kunskap han besitter. Ett värdena i vårt

av offentliga etos, den funktionella rationaliteten, är hår centralt.

A

över-

ordnade

professionell

kunskap

Fzg 10 Ämbetsmanrzen expertempøsitiøn

Kan man rättfärdiga att ämbetsmannen beaktar den

professionella kunskapen bekostnad av övriga värden, och

att den ställs före relationerna lydnad, lojalitet och hänsyn Svaret är givet: eftersom kraven från samtliga värden och relationer måste tillgodoses kan inte experten utan vidare bara

prioritera sin professionella kunskap.

I praktiken uppstår emellertid problemet sällan i så renodlad

form. Snarare kommer den professionella kunskapen att stödja

någon de övriga relationerna, t.ex. att hänsynen till samhälls-

av medlemmarna gör att experten inte lyder lagen eller är illojal gentemot sina överordnade.

Vi har sett mycket detta under år, t.ex. i fallet när

av senare klinikchefer i sjukvården inte sig kunna ta ansvaret för

anser vården eftersom de professionella grunder bedömer att nedskärningar kommer att leda till att patienterna inte får en adekvat vård. Beaktandet den professionella kunskapen leder

av här till att bring/nen till samhällsmedlemmarna prioriteras före

løyalitetoch ydnad.

2.6 Viktningen av värdena

Finns det någon given prioritering mellan värdena i vårt offentliga etos, dvs. bör något värde beaktas före de övriga När frågan ställs så generellt måste svaret bli nej. Vi får i stället konkreta fall. Bör t.ex. demokrativärdena mindre se vara betydelsefulla än ekonomivärdena, speciellt ekonomiskt en pressad situation Kunde kanske prioritera ekonomiman värdena och ta hänsyn till demokrativärdena endast då det är ekonomiskt möjligt På normativ nivå är svaret frågorna ett klart nej, vilket framgår följande citat från av en

regeringsskrivelse:

Den offentliga sektorn arbetar med andra mål och på andra villkor än den privata. Det betyder att den offentliga sektorn måste utveckla andra, och delvis annorlunda, metoder för utvecklin av arbetsformer, utrustning och organisation. Givetvis bör ock man i detta arbete vara öppen för impulser och erfarenheter från andra sektorer. Dock är det samtidigt av största vikt att utvecklingen inom den offentli sektorn alltid utgår från dess egenart. Verksamheten måste alltidälottnai folkmaktens suveränitet folkstyrets som är första förutsättning. Den måste vidare arbeta med speciellt höga krav på insyn och för opinionsbildnin Rättssäkerheten mottaglighet . i den o entli verksamheten inne är därtill i viktiga hänseenden särskilda av arbetsformer och organisation. Reg. skr. 1984/ 85:202:8

I den citerade regeringsskrivelsen prioriteras alltså demokrati-

värdena. Man utvecklar resonemanget med avseende intressentmedverkan i förvaltningen:

För att dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och insiktsfullt krävs därför särskilda re er och särskilda för myndigheternas arbetssätt så bor intresset añarantier att me tid präglar verksamheten. Reg. skr. 1984/ 85:202:2 .

På motsvarande sätt prioriterar JO hänsynen gentemot samhällsmedlemmama ska skyddas mot övergrepp från som

myndigheternas sida:

I våra dagar, när den offentli förvaltningen fått allt större omfattning och kommit att t närmare in ipa i de enskildas intressesfárer, framträder med särskild styr behovet att bereda a den enskilde s dd mot övergrep eller misstag från utövamas sida. framstår åettaskyddsintresse myndi ör oss som et helt dominerande. Vid sidan härav är det allmännas intresse att

tjänstemännen icke åsidosätter sina plikter förvisso fortfarande värt allt beaktande kan i förevarande sammanhang dock icke men tillmätas lika stor betydelse. Frågan om ämbetsansvarets framtida utformning bör enligt vår menin därför främst ses från npunkten vad enskildes rättssäkerhet. s av som gagnar en

liustitieombudsmärmensberättelse 1970:485

Att ämbetsmannen inte bör lyda överordnades direktiv som är det normala. Ämbetsmannen

olagliga är självklart. Laglydnad är kan inte vägra följa lagen med hänvisning till att politikerna

att motstridiga signaler allmänheten ställer krav. Inte ger eller att heller kan han vägande skäl vägra lyda därför att han utan tungt bedömer strider allmänintresset, utmanar hans att lagen mot medvetenhet eller inte tillgodoser den enskildes

professionella

bästa. Kraven laglydnad ställs högt: För domare och andra offentliga funktionärer kan det sägas höra till yrkesetiken att

följa lagen" Strömberg 1987:135. Laglydnad uppfattas i normalfallet ett slags etikens

som miniminivå alla måste uppnå. Enbart det faktum att som ämbetsmannen lyder lagen är inte något särskilt prisvärt.

Laglydnad är grundkvalifikation som utom i rena undantags-

en

fall måste självklarhet Fleishman 1981:63

vara en står inte över allt. Ämbets-

Men skyldigheten att lyda lagen

är tvärtom skyldig vägra lyda lagen den står i mannen att om

motsättning till grundläggande värden i vårt offentliga etos. I

den internationella diskussionen kring krigsförbrytelser, med

Nümbergrättegången mäktig manifestation, framgår att

som en

lydnadsvägran kan skyldighet även om det är lagen som

vara en föreskriver åtgärden ifråga.

Frågan laglighet kan ett problem. Den tyske krigs-

om vara förbrytaren Adolf Eichmann uppfattade inte de order han fick

från sina överordnade som olagliga:

Det är ring valts tyska folkets majoritet, en re som av samtliga turländer har sina diplomatiska representanter och ... så vidare. Varför skulle jag som en obetydlig liten man ha några funderin Ja fick order från mina överordnade och e a en varken öger ler vänster. Ty det inte min uppgift. jag sag e var hade att lyda. Eichmann i von Lang 1982:154

När chefen för det svenska invandrarverket tillbakavisar en anklagelse att ha förorsakat människas död med att en annan hon endast är skyldig "till att ha trott att lever i ett rimligt demokratiskt land där det finns anledning att lyda de lagar som

riksdagen stiftat 1996 tillgriper hon

som Eriksson samma

argument Eichmann. Därmed hon allt att döma

som menar av att hon inte behöver pröva innehållet i lagarna skulle de leda

till beslut som är moraliskt fel eller effekter som är onda är det inte hennes utan någon annans politikernas ansvar. Det saknas moraliskt stöd för denna ståndpunkt. Om Eichmann var skyldig att etiskt pröva de lagar han följde i det totalitära Tyskland borde detsamma gälla även ämbetsmän i demokratiska system.

Att i lagstiftning eller professionskoder direkt

ange

möjligheten till ordervägran rent moraliska grunder har visat sig vara problematiskt. Orsaken år svårigheten att precisera

entydiga, alla omfattade, värden att sätta upp mot lydnaden.

av Svenska Polisförbundet vill exempelvis inte ha någon samvetsklausul i sin etiska kod, eftersom en sådan överför problemet med etiska ställningstaganden den enskilda individen som därmed skulle bli den som avgör om samhället har plikt att ingripa eller inte. En konstruktion detta slag

av ger, menar man,

utrymme för hänsynstagande till andra lojaliteter än dem

som uttrycks i lagen vilket leder till rättsosäkerhet. För den

som råkar i samvetskonflikter anvisar koden utöver lojalitet endast möjligheten att lämna yrket alltså sorti Svenska Polis-

förbundet 1983:7.

Vidgar resonemanget skulle kunna säga att det

man man förekommer ett antal typinstanser eller normkällor

som föreskriver vad ämbetsmannen ska göra och inte göra:

° reglerinternationella konventioner, grund lagar,

administrativa för , sociala förordningar, anvisningar, omar,

regler, moral osv..

° mller medborgare, politiker och ämbetsmän chefer och

underordnade.

kunskap professionell kunskap, praktisk erfarenhet osv..

Det kan förekomma hierarkiska relationer både inom och

mellan de tre typinstansema regler, roller och kunskap, dvs. att

den normkällan bör viktigare än den andra. Ordningen

ena vara är inte given utan kan situationsberoende. Problem

vara

uppstår om de olika typinstansema ger olika signaler till hur

ämbetsmannen bör handla. Det kan förekomma konflikter inom varje typ t.ex. beträffande frågan huruvida

ämbetsmannen själv ska tolka folkviljan eller motta den genom politikema, eller huruvida Vetenskaplig kunskap ska prioriteras före praktisk erfarenhet. Konflikter kan också finnas mellan de tre typinstansema t.ex. mellan administrativa anvisningar, medborgarhänsyn och vetenskaplig kunskap.

3. Vad är ämbetsmannarollen

Vi övergår till empirisk nivå och frågar vad ämbetsmanna-

nu

rollen är och hur den ska förstår möjligen förklaras.

Fundamentalt är intresserade frågan i vilken

av om

utsträckning i vårt offentliga etos omsätts i

normerna

förvaltningens organi-ering och konkreta åtgärder. Vad är

ämbetsmannarollen i verkligheten Gäller vårt offentliga etos utan inskränkningar eller finns det faktorer som förhindrar att det verkar fullt ut

jag har redan antytt att det kan vara problem med demo-

krativärdena i meningen att de inte uppmärksammas tillräckligt.

Speciellt har politisk demokrati och offentlig etik kommit i skymundan. Ekonomivårdena däremot ägnas betydande intresse i den offentliga debatten och, såvitt man kan se, även i

förvaltningspraktiken. Eftersom konkret aktuell empirisk forskning praktiken

om bakom dessa värdefrågor i stort sett saknas måste jag välja

en annan väg och fråga om det finns förhållanden -idéer, beteenden och institutioner på strukturell nivå

- som uppmuntrar eller förhindrar ämbetsmannen att följa vårt offentliga etos. Kan förklara avvikelser från vårt offentliga

man etos utifrån eller mindre tvingande strukturella förhållan-

mer den Är det inte alltid helt vårt är

självklart att offentliga etos tillämpligt

Framställningen ägnas således vårt offentliga etos i aktion. I vilken utsträckning och vilket sätt beaktar politikerna, när de organiserar, och ämbetsmännen, när de agerar, vårt offentliga etos Fokus är som tidigare demokrativärdena med tonvikten

offentlig etik och politisk demokrati.

Analysen omfattar beteenden, idéer och institutioner. Till

en början måste klarlägga situationen avseende idéer. En mäktig idéströmning brukar kallas ekonomixmen dominerar dagens

som

förvaltningsdiskussion och -praktik, vilket motiverar

en

genomgång av några av dess huvuddrag.

3.1 Ekonomismen

Även för användningen vårt offentliga etos

om normen av

säger alla värden är lika viktiga kan de i praktiken prioriteras

att olika. Det kan också ske förskjutningar mellan värdena i meningen att olika vården betonas olika starkt vid olika

tidpunkter. Själva huvudlinjen i den idémässiga utvecklingen

under de senaste decennierna är otvetydigt ekonomivärdena betonas alltmer Pollitt 1990.

När startade denna utveckling Mellboum menar att den socialdemokratiska förvaltningspolitiken fram till 1986, då ordet effektivitet för första gången förekom kapitelrubrik i

som budgetpropositionen, visat bristande intresse för effektivitets-

och produktivitetsfrågor" 1986:29. Huruvida det är

Mellboum

korrekt makthavarna ända fram till mitten åttiotalet

att av var helt upptagna "traditionella förvaltnings-orienterade

av

bedömningar, samtidigt förvaltningen i ökande grad

som

koncentrerade sig effektivitetsfrågor, kan kanske ifrågasättas. Omsvängningen till ekonomism började sannolikt tidigare även

hos makthavarna. Det tror i alla fall Tarschys redan vid

som 1970-talets slut påstod att den ekonomiska vetenskapen

samtidens politiska och administrativa ideologi genomsyrar 1978:36. I dagsläget råder det inte någon tvekan om hur

huvudprioriteringen ut inte bara i Sverige utan i hela

ser västvärlden: hård ekonomistisk linje dominerar.

en

Om med "traditionella bedömningar avser sådana,

man

utgår från politisk demokrati, offentlig etik och rättssäkersom het, allmän översikt över tryckt material om utbildning

ger en

förvaltningschefer stöd för antagandet att förvaltnings-

av aktörer är föga intresserade frågor hänger samman med

av som dessa värden Lundquist 1993a för detaljerad genom-

se en

När inhyrda konsulter diagnostiserar förvaltningsmyndigheters problem saknas så gott alltid ett explicit

som

politisk-demokratiskt perspektiv och offentlig-etiska överväganden Ds l988z25z32f. I följande redovisning av vanligt

förekommande inslag i den myndighetsanpassade chefs- och

ledningsutvecklingen för svensk statsförvaltning återfinner samma allmänna värdeinriktning:

Okad effektivitet och produktivitet med koppling till ökad målupp fyllelse.

Utveckling av chefernas arbets varroll. -

Chefemas och deltagan i utvecklingen av verksamhet

- ansvar e och arbetsformer.

Strategier for chefs- och personalledarollen.

-

Kommunikation och samverkan inom myndi eten. -

Förändringsarbetets begränsningar och möjli eter.

-

En kundorienterad och serviceinriktad verksamhet - SOU 1991:41:190

Tyngdpunkten i ledarskapsargumentationen ligger över huvud

taget motiveringar ekonomiskt slag. I rättvisans namn ska

av medges att det ibland förekommer ett bredare effektivitets-

begrepp än det enbart till kostnaderna. I anknytning till

som ser det statliga medbestämmandeavtalet alltså direkt rör

som

förvaltningsdemokratin definierar sålunda effektivitet

man

som:

att myndigheten når målen för sin verksamhet under god

hushållning med med beaktande av service-,

resurserna,

och rättssäkerhetskraven och med beaktande av

offentliaghets-behov arbetstillfredsställelse, god arbetsmiljö,

person ens av

anställningstry et och möjligheter till medbestämmande och

personlig utvec ing. Ds B 1980:2:7

Med offentlighetskravet hör till politisk demokrati,

som

rättssäkerhetskravet hör till rättssäkerhet och med-

som

bestämmandet hör till förvaltningens interndemokrati

som

kommer in demokrativärdena. Hur allvarligt förvalt-

ser ningen demokratikraven när det kommer till praktiska

åtgärder längre i hierarkin man går, desto mer förefaller

ner kostnadseffektiviteteten dominera. I de konkretiseringar

av innehållet i chefsutbildningar presenterats under det

som senaste femton årens mycket ambitiösa insatser området

söker man förgäves efter moment som explicit tar upp frågor

om politisk demokrati och offentlig etik. När det första

utbildningsprogrammet för verkschefer presenterades i

tjugonio punkter fanns termen demokrati eller för den delen

etik inte med Ds B 1981:1426. I den mån demokrati

ens berörs är det interndemokrati ofta i anknytning till

som avses, reformen om medbestämmande och i flertalet fall med

effektivitetsmotivenngar t.ex. SOU 1991:41:bil.14: 192f. Det

förefaller makthavarna helt enkelt söker efter chefer

som om

de tror förmår klara den pressade ekonomiska som av situationen:

Förmågan att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter

till rationaliserin effektivisering och produktivitetsökning ställer

kom etensen i c efsrollen särskilda prov. Reg. prop.

198 /87:99:62

Man kan också konstatera att demokradvärdena tydligtvis ofta saknas i årnbetsmännens problembild. Statens fömyelsefond

har nyligen genomfört undersökning vad de anställda

en av

uppfattar såsom hinder för förändringsarbetet vid statliga

myndigheter. Man har sammanställt förteckning inemot

en 150 olika omfattar vad ett antal ämbetsmän chefer,

svar som

fackrepresentanter och ämbetsmän i allmänhet säger sig

se

som hinder och svårigheteri fömyelsesträvandena. Svaren i

förteckningen har sedan ett urval ämbetsmän fått rangordna

av efter upplevd betydelse skala från 0-3 och deras

en

uppgifter har ställts till rankinglistor. Det finns inga

samman

helst spår demokrativärdena i rangordningama. Två som av

förklaringar är tänkbara. Antingen uppfattar ämbetsmännen demokrativårdena som oproblemadska och väl tillgodosedda

vilket man har svårt att tro eller också känner de inte till att det finns några demokrativården vilket är allvarligt med tanke

värdenas förankring i grundlagen Hinder för förändrings-

arbetet 1996.

Den ekonomisüska organisationsfilosoñ för den offentliga

sektorn brett ut sig alltmer har övertagits från den privata

som

företagsamheten. Denna tankevårld år ingen svensk uppfinning

utan förekommer överallt i västdemokratiema. Dess internationella och anknytning framgår bl.a. att även

ursprung av själva termen management är direkt gångbar svenska jfr

Mellboum 1986: 27. Utvecklingen påbörjades och har nått längst i USA. I den vetenskapliga litteraturens granskningar

av den amerikanska utvecklingen redovisas allmänna drag

samma som iakttar i Sverige.

I amerikansk debatt någon att ekonomi har ersatt

menar juridik som statens språk" Lowi 1992:33, och andra hävdar att grundarfådemas Värden ersatts den moderna organi-

av sationens värden. Innebörden i dessa sammanfattas resignerat:

sorgligt nog vägleds merparten av managementeliten inte av

några ädlare principer än att bibehålla de organisationer-

egna

nas hälsa Scott-Hart 1989:xi.

Mest uppenbar är kanske denna utveckling vad gäller synen

den offentliga tjänsten personalplanet. Sedan 1960-talet

har ständigt närmat sig den privata sektorns förhållanden.

man

I den senaste lagstiftningen har beteckningen tjänsteman bytts

ut mot arbetstagare. Man kan förvänta sig att denna förändring

personalplanet har eller kommer att effekter

policyplanet jfr Sjölund 1996a. Inte ens Riksdagens revisorer

föreställer sig att det är frågan något annat än

om kostnadseffektivitet:

Den ökade vikt numera inom arbetslivet tillmäter

som man

arbetsorganisation, ledarskap, kompetensutvecklin re ering,

motivation, goda arbetsvillkor och en stödjande ar ets samt

frågan om hur personalen aktivt ska kunna bidra till verksam-

hetens resultat ett kostnadseffektivt sätt talar för att myndig-

och genomtänkt politik för sin personal.

heterna har en

RPB: 1995/96: tyåläig

Lika genomgripande är effekterna den kommunala organiseringen. Under 1990-talet har stora reformer genomförts till utan några helst hänsyn till demokrati-

- synes som värdena. Och här kan redan notera utveckling

man en av

mindre önskvärt slag. Kommunalpolitiker i ledande ställning

uttrycker sig ibland ett sätt är direkt demokratiskt

som stötande, som möjligen kan ha stöd i ekonomivärdena

men

jfr Norlin 1994.

Ett ekonomismens mest karakteristiska drag är en negativ

av

politik. I den aktuella diskussionen uppträder en syn

nyliberal falang tenderar att vilja reducera politik till något

som

mindre meningsfullt. Politik beskrivs som symbol-verksamhet

och som allmänt osakligt och ideologiskt präglat käbbel vilket

med fördel kunde utan. man vara

3.2¶Gränsdragningsproblem

Det är inte så alldeles enkelt att orientera sig i dagens offentliga verksamhet. Svårighetema börjar redan då man ska dra gränsen

mellan privat och offentligt.

arrangerar

PRIVAT

finansierar

PRIVAT PRIVAT

producerar

7 7 Kombinationer Wat/lg: 00/2privat

av

Om ställer funktionerna finansierar

samman arrangerar, och producerar erhålls åtta olika kombinationer. Av dessa är den första helt privat och den sista helt offentlig. Resterande

utgör blandforrner där det inte utan vidare går att fastställa sex

har att göra med offentligt eller privat. Den fråga

om nu

har anledning att ställa år: gäller vårt offentliga etos i samtliga

fall där det offentliga något sätt är involverat 1-7

Oavsett vad svaret frågan än år så verkar åtminstone

en

del aktörerna förvaltningen den organisationen

av se nya som något som ger nya möjligheter. Här finns både positiva och negativa varianter. Som negativt kan notera att de

man eventuella missbruk kontokort, representationsforrner

av osv. som uppmärksammats i den senaste tidens s.k. affärer vanligtvis förekommit i organisationer representerar sådana

som blandformer.

Problemet med det otydliga gränslandet mellan privat och offentligt kan också illustreras av de tre statstyper den

politiska processens outputsida där implementeringen sker,

som det kan vara rimligt att särskilja i den aktuella samhällsutvecklingen Lundquist 1992. Även det inte skulle råda

om någon tvekan att all verksamhet inom de uppräknade

om statstypema år offentlig Verksamhet ligger formerna ibland så

nära privat verksamhet att det kan ligga nära till hands för det offentliga att ta efter det privata.

statstyp

auktoiitets- fomandlings- marknads-

staten staten staten egenskaper

statsroll överhet part A säljare

x

páverkansinstmmeng styrning förhandling utbud

koniiTktIasnings överens

- man - konkurrens mekanism kommelse

dbarga,- V 7

undersåte part köpare

Fzg. 72 Statxijperpâ denpolitixkapmøeyrenr øuzpulxida

Statstypema är analytiska typer. De kan förekomma samtidigt i en och samma myndighet där en och samma enhet eller ämbetsman under dagens arbete kan passera in och ut i olika statstyper beroende vilket slags ärenden som handläggs. Statstyperna kan i korthet karakteriseras enligt

följande:

° Auétoritetsytaten har grund att medborgarna sig

som anser

böra samhällsstyrningen utan att pröva dess innehåll varje

i enskilt all. Staten blir överhet och medborgarna blir undersåtar. Genom maktutövning förmår staten medborgarna att

styrnin en.

följa kallas denna myndzggbelsstatenp

klassisk orm statstyp i vilken -

förvaltningens allmänbyrålçrater beslutar grundval precist

av utformade l

En modernare version är expertxtaten l vilken förvaltningens -

professionella fattar beslut grundval avancerad kunskap.

av

° Färbarzdlingsrtatenhar medbor jämställd

en som Besluten fattas överens ommelser för andlin

genom efter

mellan parterna. Medborgarna tar ställning till beslutsinnehallet

i varje enskilt fall. En pervertenn av förhandlingsstatenär

/eorpøratirmrtatgn vilken staten för andlar med organisationer-

i

nas toppfunktionärer över medborgarnas huvuden.

° Marknadrrtaten bjuder ut och tjänster marknaden i

varor konkurrens med andra aktörer. Medborgama har rollen

som köpare och bestämmer genom sina val pa marknaden inriktningen den verksamheten. Aven marknads-

offen i

staten har pervertenngar. ar t.ex. statenhar monopol är dess affärsverksamhet snarast en del av auktoritetsstaten.

Den normativa ämbetsmannatypologin jfr 2.2.2 är härledd

diskussionen auktoritetsstaten. Huruvida den gäller för ur om förhandlings- och marknadsstaten är oklart. I vilket fall

som helst finns det ännu inte någon diskussion jämför ämbets-

som mannabeteende i de olika statstypema undantaget i

enda

svensk samhällsvetenskap är Conny johannessons 1994 analys av förhandlingsetiken i försäkringskassan.

Möjligen kan det så att några dem råkar illa ut i

vara av som olika "affärer inte tillhör den kategori ämbetsmän som

av sitter och hukar sig bakom skrivborden, livrädda att göra något

kan misstolkas och dra till sig överordnades och masssom mediemas negativa uppmärksamhet. I stället finns det goda skäl att pröva hypotesen att det är entreprenörstyperna ibland

som

sig ut alltför tunn is. I vilket fall som helst kan man ger

säga att entreprenörerna, vägröjarna för den offentliga

nya verksamheten, kritiken affärerna fått något att tänka

genom av pa.

3.3¶Några förvaltningsprocessers karaktär

Utformningen den offentliga förvaltningens spelar

av processer roll för hur ämbetsmännen fattar beslut och vidtar åtgärder. Vi ska två centrala besluts- och stymings-

se processer,

och diskutera hur de kan påverka speciellt det etiska processen, beslutsfattandet.

3.3.7 De etiska besluten: karaktär

Hur sker det etiska beslutsfattandet i praktiken Diskussionen är omfattande och parallell med den som förekommer inom beslutsteorin i allmänhet och arbetar t.ex. med medvetna beslutsforrner kan vara kalkylerande och rutiniserade och

som

omedvetna kan bero slump, emotionella utbrott osv..

som

Bland de kalkylerande beslutsformema finns modellen för det

maximalt ansvarsfulla etiska övervägandet. Enligt denna har den etiska beslutsfattaren: 1 att noga undersöka det finns andra handlingsalternativ

om andesoml sfram. 2 att lära känna de olika handlingsaltemativen och de

intentioner deuttrycker.

3 att skaffa de kunskaper är relevanta för att kunna

sig som

handlingsaltemativens konsekvenser både lång och

Eedöraia

ort S1 4 att lära känna alla övriga relevanta fakta.

5 känna till och alternativa normer och värderingar. 6 att veta egnaör han accepterar de aktuella och

var normerna

värderingarna.

att veta vad som lett . det aktuella handlingsvalet. 8 att kritiskt och försiktigt fram, att vara mottaglig för motar ment och att v1sa

1982z23f, 1987:4opartiskhet.Bexell

Ofsta 1995

Det förefaller särskilt filosofer det etiska

som om ser beslutsfattandet detta rationalistiska sätt. Oftast kan det förklaras med att man inte gjort någon skillnad mellan

normativa och empiriska beslutsprocesser. För förvaltnings-

forskare torde sådant rutiner och när det gäller kollektiv

som

framstå såsom Även ämbetsmännen

slump empiriskt viktigare.

har ofta realistisk eller luttrad det etiska besluts-

en syn attandet. I sitt yttrande över motion till Lunds kommun-

en fullmäktige inrättande en etisk kommitté skriver

om av kommundirektören avvisande:

Det ° inte att skila ut den etiska dimensionen från andra, annat

än fran rent moral ilosofisk synpunkt

Nämnder och styrelser ska väga in alla as ekter innan de avgör

och behöver knappast nagon särs d moralisk

en

va e in

.

Sydsvens Dagbladet den 14 okt. 1996.

a

Ibland framhåller forskningen en annan sida av den etiska

beslutsprocessen än den kalkylerande, nämligen den föga

rationella, den historiskt betingade, våldsamt individualistiska, fantasifulla, inskränkta, den inte fullt artikulerade sidan"

Hampshire 1983:2. Denna etiska överväganden kan

typ av

jämföras med hur etikett tillägnas, nämligen

manners genom

regler och exempel tills den är vanemässig och oöverlagd,

helt intemaliserad hos individen. Man kan också jämföra m.a.o. med hur individen tillägnar sig det talade språket. Etiken tillämpas i situationer aktören direkt uppfattar.

som Identifieringen av situationen och valet av åtgärd innefattar ett

koncentrerat" och "förkortat" övervägande av den typ som

känner igen från rutinprocesser. Individen handlar intuitivt

korrekt utan explicit kalkyl. Metoden kan vara kognitivt fördel-

aktig. De situationer individen förmår fånga detta sätt

som

kan nämligen så komplicerade att de knappast kunde klar-

vara

läggas genom explicit kalkylerande. Hampshire 1983:1028.

beslutsprocessen E TIKPROCESSEN

ETISK ANALYS

får

medveten

rutin MORALISKA REGLER

omedveten EMOTIONELLA UTTRYCK

73 Niz/åerjör etiskt bes/utifatrande

Det finns också etisk beslutsteori arbetar flera olika

som medvetenhetsnivåer. Cooper presenterar sådan modell med

en

tre nivåer:

De emotionella/attacken innebar ontana och oreflekterade

° s

uttryck för och ånslor. Rättfardiganden eller

osiuva ne uva

nagon det ;erad situations eskrivning förekommer inte. Uttrycken varken till kommunikation eller övertalar

uppmanar

andra aktörer. Detta ar den kanske vanli te formen

av

Värdeuttryck allmånmänskliga och de kan inte

i samman an

, betecknas som resultat av etiska övervägan en.

De moraâbêa Zema ställer seriösa etiska frågor och seriösa ° n: ger

Aktorema ledning

svar, ar moralisk goenom tumre

maximer och ordsprak. Exem asadana regler ar: "var

rättvis mot dina underlydande , arlighet längst och

varar

lojaliteten mot klienten kommer alltid främsta rummet". De

i flesta administrativa beslut fattas sannolikt denna niva som

a motsvarar ruunnivån för beslutsfattande i lmånhet.

° Den etiska anaálçenomfattar vad i strikt mening kan kallas

som ett ansvarsfullt etiskt övervägande. Det är helt enkelt frågan

om

explicit kalkylerande beslutsprocesser oftast

- av

rationalitetstyép.198

Cooper :14ff

Aktörer kan röra sig och ned mellan nivåerna. Olika

upp aktörer i samma process kan befinna sig olika nivåer, och de kan under gång röra sig från nivå till

processens en en annan. En aktör som vill handla någorlunda rationellt bör Veta vilka etiska nivåer övriga aktörer befinner sig. Når aktörer konfronteras med situationer det rationellt för dem att

nya vore

övergå från rutinmässiga till kalkylerade överväganden. Det

innebär att de rör sig från lägre till högre nivå i hierarkin.

en en

Huruvida detta sker i praktiken empirisk fråga.

är en

Betydelsen dessa iakttagelser det etiska besluts-

av om fattandets praktik kan sammanfattas i några punkter. Man kan inte utgå från att har att göra med medvetna, explicit

man kalkylerande individer har instrumentella syften med

som processer och beslut, och som vill åstadkomma problemlösning. Tvärtom, det finns ofta skäl att beakta det kollektiva,

symboliska, mdnmässiga, intuitiva och slumpmässiga i de

administrativa Precis sak gäller alla andra

processerna. samma administrativa Detta förhållande måste ett

processer. vara memento när man ska föreslå praktiska lösningar.

3.3.2 Symingerzskaraktär

Politikern kommunicerar med förvaltningen .varning

genom som därför är betydelsefull relation för ämbetsmannen. I

en

den totala politiska stymingskedjan finns tre viktiga länkar: förvaltningsstymingen politikernas styrning av förvaltningen, organisationsstymingen förvaltningschefemas styrning av och samhällsstyrningen förvaltningens styrning

underordnade

av samhällsmedlemmama. Ur synvinkeln ämbetsmånnens faktiska autonomi är förvaltningsstymingen och organisations-

styrningen av störst intresse.

specifik - ORDERSTYRNING direkt styming generell i REGELSTYRNING

FÖRVALT- NINGS- ANSLAGSSTYRNING sTYRmNG indirekt styrning REKRYTERINGSSTYRNING

saemñk

e el ORGANISERINGSSTYRNING genere" INFORMATIONSSTYRNlNG

Fzg. 14 Former för jömaltningxyglming

Förvaltnings- och organisationsstyrningen är sammansatt av mycket komplicerad uppsättning olika stymingsforrner och

en

nästa konkretiseringsnivå ett otal stymingstekniker som

av kan kombineras många olika sätt. Vi ska ett försök till se

klassificering dessa former Lundquist 1992.

av Utöver den direkta styrningen, vad som önskas som anger regler för alla fall viss typ eller order i enskilda fall, med av en finns indirekt styrning, ska möjliggöra den indirekta som

anslagsstyrning, organiseringsstyrning dvs. styrningen med struktureringen förvaltningsorganisationen med processer,

av roller, kultur och rekryteringsstyrning samt inforrum mationsstyming är ett slags residual dit eventuell övrig som

styrning hänförs. De olika styrningsformerna kan ha olika grader precision i

av de erbjuder ämbetsmannen eller mindre stor

meningen att mer autonomi vid implementeringen av styrningen. Målstyming, ramlagstifming och resultatstyrning år exempel styrningsformer har mycket låg grad precision. Trenden mot

som en av allt mindre precis direkt styrning ställer krav att åmbetsen

männen har preciseringskriterier. Det borde vara naturligt att

hämta dessa från vårt offentliga etos.

bedöma styrningen dess tillförlitlighet den

För att - om

styrde förstår styrningen och kan och vill implementera den

och rationalitet styrningen de önskade effekterna om ger måste ha hela styrningen klar för sig, direkta såväl som man indirekta former. Det är alltså inte meningsfullt att såga att

målstyrning, eller någon styrningsform, inte fungerar

annan utan att beakta den samlade styrningen. Man kan exempelvis

styra mot ett mål genom att rekrytera personal med viss

utbildning och organisation med viss utformning, eller bevilja

just så mycket pengar att bara ett alternativ är tänkbart vid

implementeringen.

För att ändå ett mer begränsat sätt illustrera svårigheten

med förvaltningsstyrning ska jag anknyta till undersökning

en om variationer i beslut socialbidrag där endast den direkta

om

styrningen samt socialtjänstemännens professionella bedöm-

ningar förefaller ha inverkat. Forskarna har ställt 211 handläggare inför skriftliga typfall och bett dem fatta beslut

sex om huruvida den sökande ska ha understöd och i så fall med vilken summa. Svaren har stor spridning. I det mest extrema fallet finns förslag att tilldela från O till 15 000 kronor i månaden

I-Iydén et 1995. Om styrningen hade varit precis och tillförlitlig och / eller de

professionella kriterierna otvetydiga och allmänt omfattade, borde ämbetsmännen ha kommit fram till åtminstone ungefär

samma summa. Nu är direktstymingen mycket oprecis och

kriterierna för hur bidrag ska lämnas tydligtvis högst skiftande. Detta indikerar att ämbetsmännen endera inte känner till vårt offentliga etos eller att det är så oprecist att det inte ger någon ledning i det konkreta beslutsfattandet. Värdena i vårt offentliga etos skulle nämligen fungera parametrar för ämbets-

som

männens precisering av förvaltningsstymingen.

Även i och mellan

förändringar tyngdpunktsförskjumingar

värdena i vårt offentliga etos kan överföras styrning

genom från politiker till ärnbetsmän. Hur fungerar detta i praktiken Problemet är huruvida de angivna värdena verkligen överförs från politikemivå till ämbetsmannanivå. En del iakttagelser

ger anledning till att betvivla att så år fallet. Henning och Ramström exempelvis att de i sin studie Arbets-

menar av marknadsverket får stöd för antagandet att "de förändrings-

impulser, som har sin grund i riktningsangivelser och åtgärder

initierade statsmakterna, i högre grad domineras

av av

traditionella förvaltningsorienterade bedömningar är just

det

sådana bygger demokrativärdena än vad gäller för

som som

sådana myndigheter, själva utformar strategi för att

som en förbättra sin effektivitet och sin verksamhet till

anpassa marknadens krav. I dessa myndigheter har också näringslivets

ledningstänkande haft större genomslagskraft n." Henning- Ramström 1989:43.

Av allt att döma förmår inte politikerna genom förvaltnings-

överföra vårt till förvaltningen. Ämbets-

styrning offentliga etos

männen tolkar styrningen att ekonomivärdena ska som prioriteras, ibland oavsett statsmakternas signaler.

3.4 Konkurrens mellan vårt offentliga etos och andra

värden

Demokrativärdena konkurrerar inte enbart med ekonomi-

värdena. Det finns exempelvis andra etiktyper än den offentliga

etiken, och ska några förvaltningsetiken kan

se typer som hamna i till. Ämbetsmannen kan gång tänkas

motsättning en påverkas av följande tre etiktyper:

Egegzetik de föreställningar gott och ont, rätt och orätt ° om individen alltid bår med S1 t.ex. en religiös övertygelse som

eller politisk tillhörighet.

samvete en

Pmpssiønsetákhan med ämbetsmannens utbildning

° er samman

och yrkeskår. karakteriseras bl.a. Pro essioners medlemmar av

de är högutbildade läkare, jurister, forskare, socionomer, att -

ingenörei: För att bli accepterad profession förutsätts

osv. som eskaren har speciell etik för verksamhet. att yr en sin

Förvaltningyetik gäller alla är verksamma i förvaltnin en.

° som Den kan omfatta så att exempelvis olika myndig eter

varianter

delar myndigheter har delvis olika tyngdpunkter i sina

eller av

etiska föreställningar.

Olika ämbetsmän kan uppfatta relationerna mellan dessa tre

etik olika i meningen att de dem såsom mer eller typer av ser mindre lika, och i de fall de olikheter kan de prioritera olika ser

etiktyper. I figur 14 illustreras några typfall. För några personer

är etiktyperna helt olika och låter sig inte förenas I, för andra

överlappar de i varierande grad II, och för ytterligare några är

de helt identiska III.

egen-

etik

förvan-

nings

eük

Fzgg.75 Ämbetsmän med olika relationer mellan etikgper

Ämbetsmän i den första kategorin, där samband mellan etiktypema helt saknas, har en omöjlig situation. Vanligtvis

föreligger sannolikt relativt tydlig överlappning mellan

en

professions- och förvaltningsetiken, men det är tillräckligt

problematiskt ämbetsmannen ständigt måste fatta beslut

om

står i motsättning till hans egenetik. Vilken etiktyp väljer

som de att följa Den andra kategorin, i vilken kan tänka sig ett

man otal mellanformer, har det något enklare hamnar ofta i

men etiska dilemman. Den tredje kategorin däremot kommer inte att uppleva någon motsättning mellan kraven från olika etiska system, vilket gör det avsevärt enklare att arbeta i förvaltningen.

Ämbetsmännen bör rimligen låta sig vägledas

av

förvaltningsetiken -inte någon etiktyp. Det är dock inte

annan alltid så blir fallet. En komplikation kan att de inte alltid

vara vet vad förvaltningsetiken påbjuder i viss situation,

en en annan

att egenetiken eller professionsetiken framstår viktigare för

som dem.

Risken är alltid att ämbetsmannen vid osäkerhet faller tillbaka sin egenetik, och det finns ibland en tendens att denna rekommenderas politikerna. våra äldre

av En av statsmän föreslog nyligen botemedel mot kontokortsaffarer

ungefär följande sätt: Det är så enkelt att komma osv. tillrätta med alla dessa affärer. Det gäller bara att kunna skilja mellan mitt och ditt". Jag tror det är något liknande

som föresvävade Ingvar Carlsson när han vid den social-

demokratiska partikongressen 1993 presenterade en

arbetarmoral:

Det ska finnas något som kallas för arbetarmoral. Man ska arbeta

och göra rätt för sig. Man ska inte lämna skulder efter till sina

bam. Man ska vara hel och ren. Man ska dela med sig til andra.

Denna moral, hur förträfflig den än må är inget än

vara, mer en

egenetik ringa ledning för hur offentlig verksamhet ska

som ger bedrivas. Den försöker använda den i ämbetsmannarollen

som hamnar, med ett uttryck myntat statsvetaren Conny

av Johannesson, i egenetikfzi/Zan,dvs. ämbetsmännen tar till sin egenetik när han hamnar i etiska konflikter eller dilemman i

stället för att söka sig till förvalmingsetiken Johannesson

1994. Eftersom egenetiken kan variera mycket mellan olika ämbetsmän är det i sådana fall svårt för samhällsmedlemmarna att förutse utfallet förvaltningsbesluten kan i stort sett

av - man

vilka beslut som helst.

Ett grundläggande problem är att det finns ämbetsmän, t.o.m. i ledande ställning, som inte vet att dessa etiska nivåer finns och följaktligen inte kan handla efter dem. En generaldirektör redovisar i ett tidningsinlägg två värdenivåer: å

ena sidan lagen med dess förarbeten och praxis och å andra sidan

personligt tyckande" tydligtvis är hennes egenetik. Att

som

det skulle finnas förvaltningsetik eller överhuvudtaget ett

en offentligt etos verkar hon inte känna till Eriksson 1996. Det gör däremot det i fallet ansvariga statsrådet hänvisar till

som allmänna etiska grundsatser hellre fria än fälla och att

som

man ska ha en "medmänsklig politik" Svenska Dagbladet den

20 nov. 1996.

3.5¶Civilkurage

I vad mån ämbetsmännen när de finner att verksamhet

reagerar

i förvaltningen strider mot lagen eller mot vårt offentliga etos

Ämbetsmännen befinner i konflikt

sig ständigt en potentiell

mellan kraven lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmarna. När dessa tre krav kommer i konflikt med varandra har ämbetsmannen att tillbaka till vårt offentliga etos och göra vad detta föreskriver vara rätt och riktigt. Framför allt måste han ha kraft att stå emot olagliga krav från sina överordnade.

En förutsättning för att ämbetsmännen ska förmå detta är

att de har civilkurage, dvs. har integritet gentemot lagen,

överordnade och medborgarna och i alla situationer vågar

hävda det rätta och goda. Civilkurage yttrar sig i att ämbetsmännen med protester, obstruktion eller sorti om reagerar myndigheten eller cheferna företar sig något som strider mot

lagen och vårt offentliga etos. Civilkurage är en förutsättning

för att offentlig förvaltning ska kunna verka för det gemensamma bästa.

Frågan civilkurage är evig. Redan den heliga Birgitta

om illustrerar ett lysande sätt det bristande civilkuraget i en parodi mässa för biskop djävulen uppmanas en en som av att den breda vägen:

Varför lever du så anspråkslöst och asketiskt Varför åtar du så mycket arbete Du vill väl inte vara heligare än andra Göra et ingen "rP Slå in den blomkantade väg där de som annan nu flesta du tröttna och skämma ut dig. Om folk gar, annars an lever rätt eller fel, vad angår det dig Vad lönar det sig att stöta sig med dem kan anseende och vänskap, om de inte har som ge förolämpat dig eller de ina Ar det din sak om de förolämpar Gud Ge dem hellre gåvor och ta emot deras, använd ditt anseende och folks vänskap, så får du både människors ära och den himmelska lönen.

Dessvärre har ibland känsla att civilkurage inte är en man en av egenskap karakteriserar alla offentliga ämbetsmän i alla som olika situationer. Möjligen är brist mod inte den enda förklaringen till detta, även den troligen utgör icke om en obetydlig del. Det kan också finnas djupliggande strukturer, hänförbara till förvaltningskulturen, avhåller ämbetsmän som från att visa civilkurage. Man har t.ex. hävdat att det "anses i byråkratkretsar helt enkelt normalt och självklart att stillatigande acceptera det mesta Granholm 1986: 71. Av olika skäl vill de politiska makthavarna detta gällde åtminstone förr i tiden ska döma deras uttalanden, om man av åtgärder och konstruktioner gärna ha åmbetsmän med

civilkurage. Detta framgår policyplanet bl.a. förvaltnings-

av vilka utformades så att ämbetsmännen verkligen processema, skulle sin mening tillkänna, dvs. handla efter bästa förmåga. ge Sålunda är den beredande ämbetsmannen skyldig att reservera

sig han besluten vara felaktiga. I de gamla kollegierna

om anser voterade i ordning från den yngste till den äldste för att man

undvika opportunism i de yngres ställningstaganden. Nu

garanterar formella konstruktioner detta slag intet sätt att av förvaltningen verkligen handlar demokratiskt och etiskt korrekt. Självfallet lår sig de underordnade så småningom chefens

preferenser och kan också rätta sig efter dem, oavsett vad de själva menar vara rått och riktigt. Men konstruktionerna är intressanta som prov vad lagen prioriterade. Även utformningen underlättade

genom av personalplanet

makthavarna för ämbetsmännen att visa civilkurage. Ämbetsmän hade i allmänhet fullmakt sin tjänst, vilket betydde att de inte kunde avsättas utom domstol och då av endast för grova brott. Lönebildningen följde ett tjänsteårsmönster och cheferna kunde endast påverka befordran. Det krävs både medvetenhet och mod en ämbetsman av som vill reagera mot felaktiga chefsbeslut. Den underordnade befinner sig alltid i utsatt position han uppfattar att hans en om myndighets verksamhet står i strid med lag, moral, demokrati och sig tvungen att Det förefaller spela osv. anser reagera. mindre roll han har rätt eller fel, eller att lagen direkt om

uppmanar honom att avslöja oegentligheter. Den som

opponerar sig får det oftast besvärligt. Så har det förvisso varit i alla tider, det verkar nackdelarna för den enskilde men som om ämbetsmannen att protestera accentuerats jfr Granholm

1986.

Med ekonomismens framfart i svenskt offentligt liv har

många stöttoma personalplanet för civilkuraget avlägsnats

av för att ersättas med konstruktioner avsedda att tillgodose ekonomivärdena. Huruvida därmed fått den önskade man positiva effekten dessa är inte klarlagt mycket talar för att så inte är fallet. Att effekten för demokrativärdena blivit klart negativ torde däremot stå alldeles klart. Det är svårt att förneka att det idag är farligare än någonsin för ämbetsman att i en motsättning till sina överordnade stå upp för demokrativärdena

jfr Sjölund 1996a.

Utnyttjar ämbetsmännen sina möjligheter att säga ifrån Det

finns en tendens att lojaliteten gentrnot ledningen prioriteras före lydnaden för lagen och hänsynen till medborgarna.

Kommunförbundet 1992 ut skrift med ett förslag till gav en

betygsättning lärarna. De skulle poäng fem punkter

av av vilka den femte lojalitet. Lojaliteten skulle riktas mot var

kommunen, arbetsplatsen och målen/ uppgiften. När individualiseringen av lärarlönema sedan infördes har lojaliteten

reforrnulerats att ska konstruktiv och lojal utåt som man vara Norlin 1996. Att i den situationen komma med kritiska

synpunkter ledningen är naturligtvis inte lockande. Här är ett

tydligt exempel att konstruktioner personalplanet ändrats

så att möjligheterna för ämbetsmännen etiskt

att agera ansvarsfullt policyplanet har försvårats. Det verkar dessutom

som om personalreformema genomförts i total aningslöshet

om demokrativärdena.

Skolan är inte det enda område vilket de anställda drabbats av försämrade möjligheter att visa civilkurage. På det ena policyområdet efter det andra kan observera

man samma

tendens. Två f.d. höga polischefer motsvarande utveckling

ser inom polisen. I ökande utsträckning de sig kunna notera

menar att poliser inte vågar uttala sig sina arbetsförhållanden

om

Persson-Esbjömsson 1996. Inom sjukvården låter politikerna

kritiska klinikchefer när dessa anmäler att de inte vill ta ansvaret för vården efter aviserade nedskärningar. Emellertid anmäler sig alltid någon som chefens efterträdare, och det finns

anledning att fråga sig vilka människor slutligen blir kvar

som

chefsposterna inom vården. Blir det verkligen de bästa, eller återstår bara ja-sågama

En kommunal förvaltningschef tolkade lojalitetskravet personalen som att han kunde och riva ned protestlistor mot

nedskärningar som personal och pensionärer vid ett service-

hem satt upp. Han motiverade åtgärden med att "det helt

vore orimligt om skulle tillåta protester mot demokratiskt tagna beslut som rör vår egen verksamhet" Norlin 1996.

Ännu allvarligare och lokal nivå

är att politiker regional

inte alltid är medvetna kraven demokrativärdena

om som ställer. Ledande politiker kan uppträda gentemot ämbetsmännen med och maktfullkomlighet är

en arrogans som oförenlig med ett demokratiskt styrelsesätt. Det förekommer direkta hot mot kommunalt anställda försöker använda

som sina demokratiska rättigheter att protestera jfr Norlin 1994.

Vad sker det med dem trots allt tar sitt och visar

som ansvar civilkurage Man kunde tycka att den legala situationen är ovanligt rätlinjig när det gäller väcka, vissla och viska. Öppenheten är ett centralt moment i de politisk-demokratiska

processkraven den offentliga förvaltningen. Till detta kommer tryckfrihetslagstiftning högsta legala dignitet och

en av

flera hundra år gammal tradition ut att skydda en som

uppgiftslämnaren. Hur fungerar öppenheten i praktiken

Dessvärre är erfarenheterna inte uppmuntrande motsvarande

gäller för anställda i privatföretag:

Det har alltid varit riskabelt att avslöja sin arbetsgivares fuffens.

Nästan undantagslöst brukar resultatet bli att man mister jobbet.

Men mest betyder ändå grupptrycket, rädslan att bli utfrusen.

Vem vill bli en ny "mannen-på-fyred Vad hjälper det att veta att

har rätt när alla arbetskamraterna tycker att man har fel man

Alla också cheferna för Bofors och Sjöfartsverket kan i

- högtidliga sammanhang betyga sin respekt för de rättrådi

människor drar fram oe entligheter i ljuset. Men det blir inte

som

roligt för den som tar dem pa orden.

För kort tid kan avslöjaren massmedias kelgris men när

en vara

rubrikerna bleknat så vidtar nattsvart vardag. Trakasserier,

en

utfrysning, om lacerin

Johansson 19 8:16ff, . Granholm 1986

Mot bakgrund grundlagens helt entydiga ställningstagande

av både för visslaren och viskaren är det närmast tragiskt att chefer eller rentav arbetskamrater och facket i realiteten bestraffar inforrnatören. Denne är den part som gör sin demokratiska och moraliska plikt i relation till myndighetens

Men trots att han har både laglig och moralisk ansvar.

skyldighet att avslöja oegentligheter är hans möjligheter

försvinnande små att "vinna" gentemot skakade, prestigebundna chefer och arbetskamrater känner sig utlämnade

som

och hotade kritiken. Utfrysning, omplaceringar och slutligen

av avsked är vad inte sällan väntar honom i praktiken.

som

Motsvarande gäller också för tjänstemän inom

som myndigheten kritiserar förfaranden och beslut har stöd

som chefsnivå. Ofta omdefinierar ledningen kritikernas aktiviteter i negativa termer. För gnällspikar" och andra inte allmänt

som har positiv inställning till ledningens sätt att sköta

en verksamheten kan livet bli besvärligt. De må ha aldrig så rätt i sak. Motattackerna kommer snabbt: Omgivningen försvarar

sig ofta mot anklagelserna att antyda att den klagande är

genom psykiskt sjuk eller i varje fall har ovanligt stora svårigheter att samarbeta 1986:129. För väckare, viskare och

Granholm

visslare har cheferna repertoar av bestraffningar som

en

innehåller svartlistning, förflyttning och personliga trakasserier

Glazer-Glazer 1988:60ff.

Man kunde kanske tycka att förvaltningschefen, som har

ansvaret för att hans underordnade verkar enligt lag, demokrati och etik, i stället för att ställa sig negativ till kritiska röster i den

organisationen gjorde klokt i att uppmuntra sina egna

underordnade att rapportera olämpliga eller felaktiga förfaranden för till stånd Är det därutöver

att förbättringar. för mycket begärt att förvaltningschefen tar sitt för att

ansvar

skydda de underordnades grundlagsfästa rättigheter att lämna

information till massmedierna

Det finns goda skäl att överväga situationen. Chefen spelar av allt att döma inte någon positiv roll i detta ur demokratisk

synvinkel ytterst viktiga fall. Verkligheten avviker tydligtvis inte

sällan från vad lagen förutsätter och föreskriver. Kritiska synpunkter undertrycks i stället för att uppmuntras, och uppgiftslämnare straffas i stället för att belönas eller åtminstone lämnas i fred. Men chefen har för att de underordnade

ansvar

möjlighet att informera. Det finns därför anledning att ges diskutera vilka möjligheter han har att introducera och

upprätthålla ett offentligt etos i sin myndighet.

Frågan om att Visa civilkurage ställs sin spets när det är ekonomiskt hårda tider med stor arbetslöshet. Har

man verkligen moralisk skyldighet att hävda det rätta och goda i motsättning till sina överordnades uppfattning därmed

om man

riskerar att dålig löneutveckling, bli förbigången vid

en befordran eller rentav bli avskedad Många besvarar tydligen frågan nekande, eftersom det inte råder någon direkt trängsel

bland sanningssägarna.

Vi tydligt problemen när de konstruktionerna

ser nya personalplanet konfronteras med ämbetsmannens skyldighet att balansera kraven lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmama.

De nya konstruktionerna med försämrad anställningstrygghet,

personrelaterad lönesättning gör ämbetsmannen alltmer

osv. beroende sina överordnade. Vi riskerar att lojalitetskravet tar

av överhand bekostnad de övriga kraven, och därmed är det

av åter demokrativärdena i vårt offentliga etos år utsatta.

som

I dagsläget talar man allmänt om tystnaden arbetsplatserna och menar då att ämbetsmännen inte vågar säga sin

mening. Det är en farlig utveckling. Tystnaden kommer i det

långa loppet att direkt motverka även ekonomivärdena. Det år oerhört allvarligt om större delen ämbetsmannakåren i den

av demokratiska staten blir menlösa jasägare, och det har förvisso

aldrig varit lagstiftarens mening.

Ett förhållande bör särskilt framhållas. I tystnadens

förvaltning det inte att tillgodogöra sig all den professionella

kunskap och djupgående erfarenhet finns hos de anställda.

som Inte bara demokrativärdena utan också ekonomivärdena

hamnar därigenom undantag. En tystnadens förvaltning blir

aldrig bättre än de chefer inte vill lyssna sina

som underordnade.

Vad definitivt har tilltagit är viskandet. Anonyma

som anmälningar till överordnade har ökat kraftigt, inte minst i

myndigheter såsom polisen, där kårandan tidigare kraftigt

försvarade insyn från allmänhetens sida. Det ska i detta sammanhang framhållas att massmediernas avslöjanden under

år olika affärer i stat och komun ingalunda berott senare om

journalisterna skulle ha blivit duktigare, utan att viskandet att

från myndigheterna tilltagit.

4. Vad kan ämbetsmannarollen vara

Den konstruktiva teoritypen ställer frågan: Vad kan ämbetsmannarollen och hur uppnås den Som sett i

vara avsnittet de empiriska förhållandena finns det åtskilligt

om som gör att det blir svårt för ämbetsmannen att leva upp till vårt

offentliga etos. Den självklara utgångspunkten för mitt är att grundlagarna gäller och att den offentliga

resonemang verksamheten i vilket fall helst måste till dessa.

som anpassas

Resonemanget bygger ett enkelt rationalistiskt tillvägagångssätt: vissa önskade tillstånd utifrån vårt

anges

offentliga etos, och åtgärder för att uppnå dem under

förevarande omständigheter föreslås. Det är lika bra att acceptera att det inte är möjligt att omedelbart Vårt offentliga etos fullt ut tillämpat överallt i den offentliga förvaltningen.

Dessförinnan bör man emellertid placera problemet om

tilllämpningen vårt offentliga etos i en kontext och fråga:

av Vad vill omedelbart uppnå med att befordra ett etiskt

man beteende hos ämbetsmännen och Överhuvudtaget med att

uppmärksamma värdeproblemen Kernaghan nämner åtta olika målsättningar är rimliga att ha i åtanke:

som

1 att öka medbor förtroende för den offentliga tjänsten

as

2 att minska oetis a tillvägagångssätt

3 att legitimera sanktioner mot oetiskt beteende

4 att uppmärksamma både blivande oçh verksamma

åmbetsman värdesidan det administrativa beslutsfattandet

av 5 vad är oetiskt och etiskt beteende

att precisera som

6 att öka förmågan till analys av värdefrågor

att hjälpa ämbetsmännen att lösa etiska dilemman

att befordra moralisk utveckling

g

emaghan 1993:18

Dessa målsättningar kan tillika uppfattas delmål vägen

som mot det övergripande målet att åstadkomma en förvaltning

som verkar i enlighet med vårt offentliga etos och därigenom

bidrar till att uppnå det bästa.

gemensamma

4.1 Vilka åtgärder kan man vidta

Det föreligger klyfta mellan och verklighet för

en norm ämbetsmannarollen. Syftet är att föreslå åtgärder kan

nu som överbrygga klyftan. För att förstå dessa måste ha en

uppfattning vilka sätt ämbetsmannen kan påverkas.

om Följande tre metoder beskriver viktiga vägar till påverkan:

° sodaäierin bestämmer tjänstemannens sätt att tänka och medför att övertar och internaliserar de värden,

an

verklighetsuppfattningar och identifikationoersom

organisationen har. Socialiseringens framgång beror pao organisationers grad identitet och mission.

av

° øiásaplineringmedför att tjänstemännen lär sig skilja mellan

tjänstens krav och hans personliga värden,

vilka som

verkli hetsuppfattningar och identifikationenGraden

av discip inerin kan bestämmas dels rkan socialiseringen,

av s 1

dels vilka elöningar tjänstemännen an förväntas av

av organisationen och vilka alternativ till anställningen han har.

° ,êonlm/Z medför att den enskilde tjänstemannens beslut eller åtgärder kan ändras eller förkastas hans överordnade. För

av

tjänstemännen ställs inför ideliga förkastanden är

som

handlingsalternativen lojalitet, protest, obstruktion och som.

Det kan enklast för honom att

vara anpassa sig.

Inegreid-Olsen 1978:306

Man kan föreställa sig att socialisering har den mest långtgående effekten ämbetsmannen. Den kan å andra sidan vara

problematisk när den tar sig former såsom indoktzrinering, och

när ämbetsmännen fastnar i former som de har svårt att ta sig

ur.

Fem huvudtyper förslag till åtgärder ska presenteras. Först

av

ska emellertid "precisering styrningen" som ofta

se av förekommer förslag till lösning.

som

4.1.1¶Att pmøiyera tärningen

Ett vanligt förslag för att komma till rätta med

implementeringsproblemen är att precisera lagstiftningen. Idén

bakom detta är att reducera ämbetsmännens autonomi och relatera samhällsmedlemmarna direkt till lagen:

Vad kan då hjälpa den enskilde från att vara utlämnad till

tvån i den ena eller den andra formen a, hans krav

godtyckligtör i första han inriktas lagstiftningen. Genom syften

ara och bestämda tillläm ningsområden för olika lagar, genom vägledning för rätts lämpningen med avseende

intresseavvä ingar, som aktualiseras av en lag, kan utrymmet för

odtycklig "ras minimalt.

ämpning9âäzl7

Sundberg-Weitman

Även kan förefalla är det tvek-

om förslaget förnuftigt högst samt huruvida det verkligen löser problemet i praktiken. Vad

som behövs enligt denna diagnos är precisa regler, och ett

av motiven för att införa ramlagar och målstyming är just att

precision helt enkelt inte är lämplig och möjlig i komplice-rade

fall under ständig förändring. I stället tänker sig att

man ämbetsmännen, med sin professionella kompetens och med ledning vårt offentliga etos, ska ha stort handlingsutrymme

av

för att kunna precisera förvaltningsstymingen ett adekvat

sätt. Självfallet har statsmakterna också möjligheter att använda

den stora uppsättningen indirekta stymingsformer.

av

I dagens tekniskt komplicerade och snabbt föränderliga

samhälle skulle en precis direkt styrning således inte vara lämplig eller möjlig. Men här måste förstås säkra

ens vara att inte alltför lättvindigt har accepterat påståendet

om

ramlagarnas och målstymingens nödvändighet, och riktigt säkra

kan faktiskt inte vara. Det kan mode också i valet av stymingsformer. Hans Esping menar utifrån sina fallstudier att

"man ibland tillgripit ramlagstzifmingen närmast slentrianmässigt

och utan nämnvärda sakliga skäl Esping 1994:17. I vilket fall

helst borde totalstyrningen över i de fall där målsom ses

styrning betraktas nödvändig. Det är också viktigt att

som

notera att det förekommer varjehanda tillämpningsföreskrifter

nivåerna ned till de konkreta besluten.

I övrigt ger citatets förslag till precisering mest rationalistiska

anvisningar som sällan fungerar i praktiken, och det är enkelt att finna svårigheter. Att klara syften för styrningen är

ange förstås bra, målen befinner sig hög

men om en abstraktionsnivå kvarstår svårigheterna att välja konkreta

åtgärder. Vägledning för rättstillämpning kan vara lika svår att

åstadkomma precisa regler i övrigt.

som

Ämbetsmannen kan för hamna i moraliska dilemman

övrigt

även när lagstiftningen är precis, men i detta fall gäller avgörandet huruvida han ska lyda eller inte lyda styrningen. I det oprecisa fallet är det frågan vilket sätt styrningen ska

om

preciseras.

7.2¶Översikt överförs/ag ti åtgärder

Med utgångspunkt från värdena i vårt offentliga etos och från

den aktuella verkligheten ska jag formulera några förslag till

åtgärder skulle kunna bidra till att ämbetsmännen med

som större medvetenhet och bättre förutsättningar förmådde leva

till kraven i vårt offentliga etos. Demokrativärdena upp kommer att betonas, självfallet gäller alla värdena i vårt

men etos. Det är alltså frågan att till att ämbetsmännen vet

om se vad är rätt och fel och kan beakta detta.

som

Grundtanken i de förslag följer nedan är att det aldrig är

som

tillräckligt med enbart nya förvaltningskontroller.

Ämbetsmannarollen måste ändras den innehavarna

så att ger

möjlighet att i enlighet med vårt offentliga etos, men

agera också rollinnehavarna måste påverkas för att kunna uppfylla

rollens krav. Om inte ämbetsmännenjörytâr vad som önskas av

dem och kan och vill genomföra detta saknas i vilket fall som

helst alla förutsättningar att uppnå moraliskt och

en demokratiskt verkande förvaltning. I det perspektivet framstår

följande fem åtgärder särskilt betydelsefulla:

grupper av som

- Iya/ägtmarkera :killrzaden mellan l 00/2privat Om rova det kQFent/zör bedriva i

om offentliga ver igen verksamhet

fall är det är svårt att dra entemot det rivata eller där definitivt ånslinjenverväg ör-

privata regler öra. noga och nackdelarna .med privata isationsformer för offentlig

or verksamhet varje enskilt f l . relation till vårt offentliga etos.

l i

° Förbättra ämbetmzännçntfömtxättningar att visa civilkurage

Förstärk de konstruktioner både personal- och policyplanet

kan göra det enklare och ggare för ämbetsmannen att som

civilkurage. att äm etsmannen har särskild visa en

Inpräntatil efterlevs med vårt

het att se att lagen i enlighet

Slâyldifen

o iga etos.

° 5e till att /eontmllo aven beaktar be/a va°nf era:

Rekonstruera förvåtningskontrolleni rent/ägamed vårt

enighet offentliga etos. Den nuvarande kontrollorganisationen under

regeringen beaktar så ott som uteslutande ekonomivärdena. Det önskvärt stark kontrollor isation, helst

vore me en under riksdagen, även beaktade demo ativärdena.

som

° Precisera vån mjênt/zgaetos

Formulera vårt offentliga etos så klart möjligt. I vilket fall

som

helst måste det kunna ämbetsmännen någon lednin som ge

för derashandlande och operativt underlag för he

vara som a den politiska diskussionen.

Utbilda i vårt offentliga etos och befordra kontinuerlig ° en

diskussion

Utbilda 1och om vårt offentliga etos i det allmänna

skolväsendet, professionella or isationer, partiorganisationer

former för dis konkreta fall osv. Konstruera ussionerom arbetsplatser, i partigrupper, i partiorganisationer osv. För ättra

krafti politiska journalisternas i offentlig

utbildnin

förv ming. Glöm inte bort kommunalpoliti spelar

ema som

en central roll l implementeringen.

Var och dessa fem åtgärder ska kommen-

en av grupper av nu teras. Underlaget för dessa är i första hand demokrati-värdena

hela vårt offentliga etos måste alltid beaktas. men

4.2 Tydligt markera skillnaden mellan offentligt och privat

För att kunna hävda den offentliga verksamhetens egenart

och därmed behovet specifika offentliga värden måste

av aktörerna kunna dra klar linje mellan vad är offentligt

en som och privat. En otydlig gränsdragning kan leda till tvekan

om vilka regler som egentligen gäller, och då är inte ett precist

ens

offentligt etos till någon nytta. Gränsdragningen mellan offentligt och privat är starkt ideologiskt färgad. I grova drag gäller att längre åt Vänster

man kommer den politiska skalan, desto fler uppgifter tilldelas det offentliga. Motsatsen gäller då rör sig mot

man

höger. Såväl nedskärningar utvidgningar den offentliga

som av

sektorn blir därför med nödvändighet högpolitiserade, vilket försvårar saklig diskussion förvaltningens värdefrågor.

en om

Utöver gränsdragningen mot det privata har frågan

om vilka former den offentliga verksamheten

ska ha, t.ex. om man

ska kunna välja organisationstyper från det privata näringslivet,

såsom bolag och stiftelser, eller alltid bör använda

om man

specifikt offentliga organisationsformer. Föredrar former

man från det privata kan det svårare att relatera verksamheten

vara till vårt offentliga etos, och det är inte givet att den alltid in

under det offentliga kontrollsystemet. När ämbetsmännen

väljer sina förebilder från den privata sektorn det må gälla

organisationsformer eller beteenden är det alltid risk för att

demokrativärdena negligeras.

Självfallet noteras skillnaden mellan olika former de

av verksamma i förvaltningen. Man kan det missbruk

notera att av kontokort mm, del ämbetsmän främst typen

som en av

politruker och politiker under år gjort sig skyldiga till,

senare och väckt stor uppmärksamhet i massmedierna, normalt

som

skett i anknytning till organisationsformer importerats från

som den privata sektorn. Man kunde föreställa sig del

att en av osäkerheten vad faktiskt gäller skulle försvinna det

om som om

offentliga endast verkar i sådana former i vilka vårt offentliga

etos är fullt tillämpligt. Det ska samtidigt kraftigt understrykas att avsikten intet

sätt är att återskapa den gamla auktoritetsstaten med överhet och undersåtar. Tvärtom, huvudtanken med den nya staten är

den ska utformas i enlighet med demokrativärdena i vårt att

offentliga etos.

4.3 Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att Visa

civilkurage

Ämbetsmannens vilja och förmåga att Visa civilkurage hänger

säkerligen fundamentalt med hans personlighet och

samman allmänna professionella kompetens. En del har både

personer moralisk medvetenhet och moraliskt mod, medan andra saknar dessa egenskaper. Medvetenheten kan man skärpa genom

utbildning och socialisering. Modet kan måhända stödja

man

konstruktioner personalplanet och policyplanet som

genom uppmuntrar ämbetsmännen att visa civilkurage.

ämbetsmannen med framgång ska kunna hävda

För att lydnad inför lagen och hänsyn till samhällsmedlemmama i motsättning till sina överordnades önskningar, får han dels inte

helt beroende dessa utan ha viss autonomi kan vara av en som förmedlas konstruktioner personalplanet, dels ha

genom tillgång till etablerade procedurer uppmuntrar och

som möjliggör för honom att väcka, viska och vissla

som

åstadkoms genom institutioner policyplanet.

På personalplanet fordras förändringar den nuvarande

av ordningen vilken varken är till fördel för ekonomi- eller

demokrativärdena. Förrnodlingen kan nödvändiga förändringar

enklast åstadkommas att man återgår till vissa drag i

genom tidigare konstruktioner. Genom de senaste decenniernas personalpolitiska reformer har ämbetsmannens faktiska autonomi gentemot överordnade kraftigt försämrats. Med trygga lagfästa anställningsformer och karriärbaserade löner i stället för individuella hade ämbetsmannen tidigare goda

förutsättningar att hävda sin mening utan att ledningen i

myndigheten kunde avskeda honom eller honom

ge en

ofördelaktig löneutveckling. Ledningen kunde dock bestämma

över hans arbetsuppgifter och avgöra han skulle bli

om

befordrad. En återgång till något slags tjänstesystem med

automatik i löneutvecklingen och stor anställningstrygghet, i

stället för den nuvarande individcentreringen och relativa otryggheten, skulle stärka den enskilde ämbetsmannens position gentemot ledningen. Det förefaller behovet som om av en förändring av detta slag är särskilt stort inom den kommunala förvaltningen där avståndet mellan politiker och ämbetsmän är litet och påtryckningar kan bli personligt

obehagliga. På policyplanet krävs egentligen inte några förändringar

eftersom de regler behövs redan finns. statsmakterna som måste bara i stånd att garantera att dessa regler verkligen vara tillåts fungera. Det föreskrivs i lagstiftningen rad en mekanismer gör det möjligt för ämbetsmannen som att framföra sina synpunkter till sina överordnade och, dessa om inte reagerar, till de politiska makthavarna och samhällsmedlemmarna i övrigt. I det fallet gäller det framför allt senare att garantera den grundlagsfasta rätten att lämna information för publicering. För viskande och vissling är uppgiften främst att se till att ämbetsmannen inte faktiskt utsätts för repressalier för avslöjanden han inte bara har rätt utan också som skyldighet att göra. Det är strängt taget ytterst märkligt att dessa mekanismer inte fungerar avsett. som

4.4 Se till att kontrollorganen beaktar hela vårt offentliga

etos

Förvaltningen måste ett helt annat sätt än tidigare uppmärksammas demokrativärdenas existens. Ett sätt att åstadkomma detta är att omorientera förvaltningskontrollen. Det finns rimligen ett samband mellan vad kontrolleras som och vad ämbetsmännen självbevarelsedrift beaktar. som av ren Omfattar kontrollen inte demokrativärdena är det risk för att

de tappas bort i förvaltningens praktik. Det offentliga kontrollsystemet måste därför tydligare

inriktas att bevaka att demokrativärdena efterlevs. Inte något

kontrollorgan i dagens offentliga förvaltning förmår fylla den

uppgiften ett tillfredsställande sätt. Kontrollorgan regeringssidan, såsom Riksrevisionsverket, är så snävt inriktade ekonomivärdena att det motiverat också formellt vore att låta kontrollen stanna vid siffer- och och

laglighetsgranskningar

föra överblivna till organisation arbetade med resurser en som hela vårt offentliga etos. Omedelbart framstår det naturligt att riksdagen skulle som

för den förvaltningskontrollen. Med basen i svara övergripande nuvarande Riksdagens revisorer och justitiemannaämbetet

kunde brett Fungerande kontrollenhet som man bygga ut en

direkt legitimeras den folkvalda riksdagen. En organisation

av detta skulle i allmänhetens ögon sannolikt helt

av slag en

än det nuvarande kontrollsystemet. Det krävs stor annan status auktoritet hos den aktör ska handskas med svårbestämbara som storheter vårt offentliga etos och det gemensamma bästa, som och det är tveksamt någon än riksdagen kan klara om annan det. fördel med denna konstruktion skulle vara att

Ytterligare en

handfast sätt uppmärksammas att det

riksdagsmännen ett

finns bortom riksdagsbesluten, dvs. att lagar resulterar i

något

och dessa i effekter. På sikt kan sådan kontroll-

åtgärder en

institution förväntas förbättra riksdagens möjligheter att åstadkomma adekvata beslut. Riksdagens revisorer har f.ö. önskemål ska ha aktiv roll

uttryckt om att riksdagen en mera vid mål- och resultatstymingen RPB: Förslag utformningen av

till riksdagen 1994/ 95:RR14.

Den skisserade utformningen det offentliga kontrollav torde ha räckvidd långt utöver att förbättra systemet en ämbetsmännens civilkurage och riksdagsmännens insikter om förvaltningen. Massmedierna uppfattar det påtalas vid som kontrollerna betydelsefullt och styr sedan med sin som rapportering allmänhetens bild vad kan förvänta sig av av man

den offentliga förvaltningen. Det vore rimligt att riksdagen

sina kontrollinitiativ bättre kunde påverka denna genom process.

4.5 Precisera vårt offentliga etos

Fokus för diskussionen preciseringen vårt offentliga etos om av är etikvärdena, men resonemanget är tillämpligt även övriga värden. Hur ska de bäst preciseras En omdiskuterad fråga är ska ha sammanhållen, etisk kod och hur

om förvaltningen en

den i så fall ska Tre punkter brukar diskuteras. Den första se ut. gäller de etiska systemens detaljeringsgrad, den andra deras

forrnaliseringsgrad och den tredje för- och nackdelar med

en etisk kod.

Detaljeringsgraden hos etiska system brukar ordnas efter ett kontinuum från modellen i de tio budorden till modellen i den justinianska koden. Medan de tio budorden erbjuder några få, mycket breda, etiska principer utan referenser till deras praktiska handhavande, är den justinianska koden omfattande och beskriver detaljerat etikens innehåll och ingående

ger anvisningar för dess administration och implementering

Kernaghan 1983:390.

Frågan detaljeringsgraden hos de etiska systemen kan ses

om

i perspektiv frågan huruvida det är möjligt att

samma som om

direktstyra förvaltningen särskilt precist. Det är nämligen svårt

att föreställa sig att det i ett samhälle under snabb förändring skulle enklare att detaljreglera etiska förhållanden än andra

vara förhållanden. Budordsmodellen torde därför i ökande grad vara det enda realistiska alternativet. Den kan emellertid kompletteras olika sätt, t.ex. att fler nivåer tillförs. På

genom en

andra nivå kan man ha rättfärdiggöranden och exemplifteringar

de generella buden, och tredje nivå kan försöka av en man

buden till den enskilda myndighetens speciella anpassa

förhållanden Kernaghan 1993:22ff.

Formaliseringsgraden kan variera från ett sammanhållet dokument till oskriven praxis. Som fördelar med en skriven,

en samlad kod brukar framhållas dels att alla etiska regler finns i ett dokument, dels att samtliga involverade aktörer får information

vad gäller. En generell fördel vara att om som annan anses själva introducerandet etiska koder vanligen initierar bred

av en diskussion den offentliga förvaltningens relationer till olika

av

värdesystem. Aktörema i policyprocessen uppmärksammas

de etiska frågorna, vilket kan leda till ökad känslighet för hur

en

värdefrågor generellt ska behandlas.

För att kunna ett välgrundat omdöme om nyttan av en

ge skriven etisk kod fordras beaktar alla involverade

att man aktörer, dvs. söker besvara frågan: "F är koden till fördel

ör vem

till nackdel" Ämbetsmannen får fördelar,

respektive några

hans överordnade och samhällsmedlemmarna får några. För ämbetsmannen kan det ofta bekvämt att referera till regler

vara som förbjuder vissa aktiviteter t.ex. att ta emot gåvor från

allmänheten, bevakningen ämbetsmannens rättigheter och

av skyldigheter skärps det finns skriven kod att beakta, och

om en

grundlig och ordentligt implementerad etikkod samhälls-

en ger medlemmarna ökat förtroende för det offentliga Kemaghan-

Dwivedi 1983:40.

En nackdel är att det är svårt att åstadkomma etisk kod

en som är meningsñill. Det är enkelt att finna några punkter som alla kan vara överens om borde ingå i en kod för offentliga ämbetsmän. Det gäller sådant "De bör inte begå brott.

som:

De bör inte hänge sig favorisering eller nepotism. De bör ge

snabb, tillmötesgående och effektiv service. De bör prestera en hel dags arbete för hel dags lön. De bör lojala mot

en vara

konstitutionen, upprätthålla lagarna, stödja kollegor, hjälpa klienter". Frågan är om detta är tillräckligt Caiden 1983:162. De uppräknade punkterna återkommer vanligtvis i alla etiska

koder oavsett förvaltningsnivå. Oftast är de redan legalt

reglerade.

Koderna bör också ta upp frågor ligger bortom de

som självklara förbuden. Vem ska döma de styrande, ska

vem se bortom det omedelbara och pressande, ska alternativa

vem ge vägar, ska Visa alla de moraliska dilemman

vem som ämbetsmannen kan hamna i osv. De som utformar koder brukar rygga tillbaka inför de svårigheter som frågorna aktualiserar och i stället fokusera det snävare professionella beteendet. Inte ens i detta avseende är det lätt att nå enighet, och kod ska tillämpas alla ämbetsmän tenderar att

en som bli antingen så allmän att den enbart självklarheter eller

tar upp

så specifik att den bara gäller mycket speciella ting jfr

Wakefield 1976:663.

Utformningen etisk kod är i grunden politisk

av en en process i vilken olika intressen bryts mot varandra. Då etiska koder utformas ämbetsmännen själva eller deras

av professioner finns det särskilda risker. Vems intressen

tillgodoses Gynnar koden primärt professionens hantverk eller

det allmänna intresset Professioner tenderar att ta upp värden som tidigare fungerat väl. Sådana värden kan förväntas vara konservativa och försiktiga. Värden problem undviks,

som ger hur motiverade de än kan allmänintressets synvinkel.

vara ur Ämbetsmannen ska framstå

som en tyst trotjänare: plikt-

uppfyllande, diskret, passiv och hövlig. Helst ska han hållas utanför samhällslivet, skyddad från sociala realiteter

Caiden

1983:163.

När man skapar en etisk kod bör det alltid kombineras med en bred diskussion både före och efter det att den antas. jag vågar gissa att socialdemokratins försök att bukt med de uppmärksammade affärerna under 1990-talet, att

genom

fortsättningsvis betona vikten öppenhet, tydlighet och

av rimlighet i den offentliga verksamheten, aldrig kommer att få några effekter såvida inte principerna och deras tillämpning blir föremål för fortlöpande diskussion.

en

4.6 Utbilda i vårt offentliga etos och befordra

en

kontinuerlig diskussion

Regler som föreskriver etiska förhållningssätt hos ämbetsmån är således till ingen nytta individerna själva saknar moraliskt

om medvetande och mod. Ett sätt att åstadkomma moralisk medvetenhet är utbildning och kontinuerlig diskussion. Insatser för att föra ut vårt offentliga etos till de är verksamma i

som

förvaltningen måste göras dels vid grundutbildningen

av blivande åmbetsmän och vid fortbildningskurser för aktiva ämbetsmän, dels vid i den kontinuerliga ärende-

pauser

behandlingen i förvaltningens vardag.

7¶Etiéutbi/dningen

De akademiska förvaltningsutbildningama har till uppgift att att

förbereda studenterna ett sådant sätt att de ska i stånd

vara att sköta plikterna ämbetsmän. I detta borde också ingå

som

kunskaper och eventuellt socialisering i vårt offentliga

om etos jfr CatIon-Denhardt 1994, Jackson 1993.

Hur är situationen vid de svenska förvaltningsutbildningarna För demokrativärdena är det inte alltid så väl

beställt. I de ekonomiskt och statsvetenskapligt präglade förvaltningsutbildningarna i Sverige ingår generell empirisk och

normativ demokratiteori och i bästa fall någon uppsats etik.

0771 Det förekommer så gott ingen undervisning z etik, och

som mycket litet energi satsas att se den politiska demokratin

ur förvaltningens synvinkel. Huvudintresset ägnas andra värden. Ekonomerna fokuserar det kan knytas till ekonomi-

som värdena, och statsvetarna betonar empiriska frågor

om

styrning, beslutsfattande, decentralisering och förhandling,

också de med huvudsaklig anknytning till ekonomivårdena. För

att kvalificerad diskussion rättssäkerhet får man till

en om

juristema.

Till del kan avsaknaden etikmoment i universitetens

en av utbildning ämbetsmän förklaras med lärarnas bristande

av

förutsättningar för att just denna form av utbildning. Det

ge stora flertalet dagens samhällsvetare i lärarställning är själva

av utbildade i positivistisk empirisk tradition för vilken hela

en tanken etikutbildning är främmande då etik inte anses vara

åtkomligt för vetenskaplig analys. Bland statsvetarna finns

visserligen idéanalytiker också kommit i kontakt med de

som etiska idéerna, men de saknar oftast empiriska kunskaper om den offentliga förvaltningen och är därför till liten nytta i detta

sammanhang. Inom ekonomiämnena, speciellt då

nationalekonomin, är situationen om möjligt ännu sämre.

Det är nödvändigt att omedelbart utveckla kurser om och z

förvaltningsetik med anknytning till vårt ständigt nytt

rekonstruerade offentliga etos och våra föreställningar det

om

bästa. En mycket omfattande internationell gemensamma litteratur står omedelbart till förfogande för uppgiften, och vid

rad utländska universitet finns väl beprövade utbildningsen

För mig är det ganska självklart att denna forskning

program.

och utbildning bör ske inom statsvetenskapen, där man dels åtminstone bland disciplinens förvaltningsforskare har en hög grad medvetenhet förvaltningens politiska sida, dels har

av om

djupgående kunskaper om den politiska demokratin. Det förvisso att bedriva etikundervisning för förvaltningsstudenter

utan att vara moralfilosof jfr Mainzer 1991.

Det finns åtskilliga förslag till vad dessa etikutbildningar ska

innehålla. Som exempel vad det kan vara frågan om presenteras stommen till ett brett förankrat amerikanskt

utbildningsprogram i offentlig förvaltning. Det omfattar nio

punkter fördelade de tre rubrikerna utbilda, öva och socialiiera studenterna:

° Utbilda studenterna

1 värden frihet,likhet etc explicit och

demokratiska som

implicit återfinns USA:s konstitutionella historia.

i 2 offentliga styrets roll då sociala värden kommer i

det

konflikt.

och filosofiska grunden för debatterna

den etiska om

o fentlig politik.

° Öva studenterna 1 att känna igen och inrikta sig etiska problem.

2 utveckla och förfina lämpliga metoder för moraliskt

att resonerande. 3 känsla för och mångtydigheten etiska

att nyanserna i situationer.

Socialisera studenterna °

uppfatta den offentliga tjänsten ett ädelt kall och ett

att som

fentli förtroende kräver den största hederlighet och o som

1 integritet. 2 i etiska dimensionen i beslutsfattandet

att entifiera den

de identifierar de politiska och legala

recis .som

imensionerna och ledarskapsdimensionen

.

3 att acceptera offentliga tjänstens mangfaldiga och ibland

den

motstridi skyldi

Catron- enhardt 1994:540

På motsvarande sätt utformas etikkurser för intemutbildning

i förvalmingsmyndigheter och vid dessa ställs krav också

organisationsutformning, intern kultur och chefernas beteende

1994. Den kanadensiske etikforskaren Dwivedi

Hejka-Ekins

tänker sig att utbildningsprogrammen inte begränsas till ett

enda tillfälle utan pågår eller mindre ständigt.

mer Undervisningsmaterialet betonar sambandet mellan teori och

konkreta fall, vilket gör det naturligt att och praktiker

forskare

tillsammans utvecklar kurserna. Utifrån detta han ett antal

ger

anvisningar och målsättningar för utbildningen:

Att ställa de rätta frågorna och inte anta att man kan ge de ° rätta svaren.

° Att skapa miljö där praktikernas erfarenheter ochtinsikter

en kan kopplas med etikforskarnas logik och insikter.

samman

Skapa ett komparativt perspektiv att ta fram

f genom och inkorporera olika synsätt resultat för skilda ekonomiska,

och

politiska och kulturella situationer.

Hjälpa ämbetsmännen att ta ställnin till vården

° medvetet

deras politisk-administrativa sociala

som omhuldas i oc

om vnm

.

° jalpa l att internalisera ettperspektiv av makt, värden och

stödjer den styrnin etiska dimension. ansvar som ens

Befordra förståelse offentligaförhål andet skyldigheter och ° för me an

för den offentliga tjänsten.

ansvar Dwivedi 1996:349

Det finns också andra metoder för att skapa miljöer där etik

ständigt beaktas. En anknyter till att det åter har börjat

uppfattas betydelsefullt för ämbetsmän att ha "rötter" i sin

som yrkesroll föredömen och förebilder att ansluta till. Under

-

år har strävan att skapa sådana för studenter och senare

ämbetsmän avsatt särskild litteratur moraliskt

en om

högtstående ämbetsmän t.ex. Cooper-Wright 1992. Också kommunalpolitikema behöver utbildning. De är så nära knutna till implementeringen viktiga policyområden att

av reformer enbart tjänstemannasidan troligtvis inte skulle ha några genomgripande effekter. Här finns redan lämpliga organisationer att ta hand utbildningen i Svenska

om kommunförbundet och de politiska partierna.

För att verkligen kunna påverka situationen måste

man utanför den offentliga sektorn. Det föreligger ett akut

utbildningsproblem för massmediernas folk. journalisternas insikter om den offentliga förvaltningen är dåliga, med ett fåtal undantag kunniga och engagerade förvaltningsjoumalister.

av

Det är utomordentligt viktigt att utbildningen av politiska

journalister får ett stort inslag förvaltning med tonvikten

av

vårt offentliga etos. Förvalmingsjournalistik borde inte

vara en

specialitet utan själva kärnan i den politiska journalistiken.

För närvarande sker förvaltningsutbildning ofta inom

en snävt ekonomistisk public management i stor

ram av som utsträckning är inriktad teknikaliteter. Med betoningen

av hela vårt offentliga etos kommer att bredare vad

en ram,

kan kalla demøcraticgoøemarzøe.

6.2 Den ,êorztinuer/zjgadiskurriønen

Det är mindre meningsfullt att enbart deklarera att vissa värden

hög abstraktionsnivå vårt offentliga etos ska beaktas i

- -

förvaltningens verksamhet. Det är helt nödvändigt att ständigt

följa upp hur värdena uppfattas och efterlevs att vänja

genom ämbetsmännen vid att kontinuerligt diskutera och ompröva sina synsätt under relativt fasta former. Ett sätt göra detta är

att forrnaliserade, kollegiala diskussioner behandlar värde-

som

frågorna i praktisk tillämpning. Ett intressant förslag till hur

sådana diskussioner ska utformas Gunsterens

är van

198622740:

I ett försök att utanför tillgängliga offentliga

den

organisationen och skisserar holländaren

vad professionsstrukturenkallar Hans

van Gunsteren an ett ansvarsforum. förebilder är t.ex. domstolar, föreläsningar för rofessionella

officiella och halvofficiella möten med sido- överordnade

er och vissa kontakter mellan byråkraterna och medborgarna.

Han ser ansvarsforum som ettkulturellt område är

som klart änsat från de dagliga aktiviteterna och har

av som kontrol erade och Gränser och och

in- in-

kan, behöver utgångar.med utgångar

men inte, mar eras synliga symboler oc

fysiska konstruktioner.

Den ständiga strömmen .av vardagliga. aktiviteter stoppas tillfälligt för en paus. Människor kommer tillsammans och frågar varandra: Vad har du gjort, varför du det, och

gjorde

hur kandin etiskt. Den utfr°

som

är handllnñrättfárdlggöraskan inte bara han orde

skyldi att svara. an säga att va han gjoråe.Situationen tvingar honom att komma att

i rekonstruera vad skett och plausibla skäl för sitt

som ge

handlande. Om han inte förmår förnuftiga skäl, måste han

ge tillstå att han hade fel och alltså handlade

oansvari

.

Aktörerna ett ansvarsforum omvandlar det för utna från

i att ha varit följd blinda händelser till n° ot är

en av som resultatet mänskliga val och handlingar. Re onstruktionen

av av det förflutna ska förmå aktörerna att handla ansvarsfullt

mer 1 framtiden. Man koncentrerar sig några relationer mellan handlin och händelser och lämnar de övriga därhän så länge.

Vad ut utfrågningarna ett ansvarsforum

an man av i Ambetsmännen, ska lära vad det

sig betyder att handla

ansvarsfullt, Vad de har för och vilka substantiella etiska

ansvar skyldigheter de har. Ett ansvarsforum kan

ses som en institution för uppförande av ritualer. Genom dessa ritualer återföds myten historien ett resultat mänskliga val.

om som av

Aktörer är inte hålplöst fångade i strukturenDeltagarna försöker bringa myt och verkligheten

enna i

överensstämmelse med varandra.

Förhandlingarna i ett ansvarsforum syftar inte att bestraffa någon. I stället kommer deltagarna att inviteras,

övertalas eller kanske tvingas att lära sig vad det innebär att handla ansvarsfullt. Inlärningen kan bli pl° den innebär

am att försöka handla ett sätt strängt taget ännu inte

som man

är kapabel ull.

Det ökande tempot i den politiska har gjort det

processen

nödvändigt att understryka pauxem betydelse att man någon

gång stoppar upp den löpande verksamheten för att söka förstå

vad egentligen håller med. Ansvarsforum är just

man en

institution för att göra

en paus.

Vad gäller politikerna i kommun och landsting, spelar

som

en utomordentligt central roll i implementeringsskedet,

existerar redan utmärkt plattform för ansvarsfora i de

en sönderfallande partiorganisationerna därmed kunde

som en

renässans. Den hastigt växande klyftan mellan yrkes- och

fritidspolitiker skulle måhända kunna överbryggas

om politikerna samverkade i fortlöpande etikdiskussioner inom

partierna.

5. avslutande reflexioner

Några

En omständighet har legat till grund för denna framställning, nämligen att det inte finns några enkla och entydiga lösningar samhällsproblemen. Vi ställs hela tiden inför verklighet

en

kännetecknas komplexitet, mångfald, mångtydighet och

som av

motsägelsefullhet. Därmed är också de offentliga rollerna sammansatta och svärätkomliga.

Ämbetsmannarollen har rekonstruerats utifrån vårt

offentliga etos parallellt med polemik mot inriktning för

en en utformning det offentliga kallas ekonomismen. Denna

av som sätter för närvarande sin prägel hela den offentliga

förvaltningen det, åtminstone i lite högtidligare

även om

sammanhang, ibland också behovet politisk

talas om av demokrati och offentlig etik. Till stor del reduceras emellertid den praktiska offentliga verksamheten till att vara en fråga om kostnadseffektivitet.

Vad gör man om man anser att det offentliga bör styras av

bred uppsättning värden av vilka några är specifikt

en offentliga: vad här kallas demokrativärdena Frågan är om

som det att vrida klockan tillbaka: att från ekonomismens samhälle och åter fokusera den offentliga verksamhetens särprägel den framstår i ljuset dessa demokrativärden.

som av Måste inte acceptera att det skett oundviklig utveckling

en

inte längre tillåter att de gamla offentliga värdena som

tillgodoses

jag är helt övertygad att det inte alls finns något är

om som

oundvikligt i den utveckling skett det offentliga

som

området. Självfallet ställer grundläggande samhällsutveckling

en

krav också det offentliga kan tvingas till förändringar.

som Men att man i en krympande ekonomi har tvingats börja uppmärksamma ekonomivärdena behöver inte innebära att man bara överger demokrativärdena. I vilket fall som helst har inte demokrativärdena visat sig vara något sätt föråldrade eller oanvändbara hur skulle de kunna det i en

- vara demokrati

I stället har många av de aktuella förvalmingsreformerna, t.ex. den kommunala organiseringen och utformningen av de offentliganställdas personalförhållanden, genomförts utan att

man egentligen tagit hänsyn till demokrativärdena. Hur har

detta kunnat ske Några har haft ansvaret för de vidtagna åtgärderna, och varför har de handlat detta sätt Det är knappast frågan någon antidemokratisk tendens eller

om ens nonchalans. Snarare har aningslöshet lett till dagens

ren oss situation. Tänkandet har styrts strävan att få del

av en av privatsektoms effektivitetsfördelar utan hämmande sidoblickar

vad detta skulle komma att betyda för de specifikt offentliga värdena.

Det kan vara problematiskt att ämbetsmännen är fördelade olika huvudmän med delvis olika traditioner och tänkesätt. Här krävs helhetssyn. Den ämbetsmannaroll ska gälla för

en som framtidens samhälle kan inte begränsas till någon bestämd del av den offentliga sektorn. Det är nödvändigt att ställa

samma rollkrav samtliga ämbetsmän oavsett de finns i stat,

om landsting eller kommun. Detta är desto viktigare då stora

förvaltningsområden såsom skolan, vården och socialtjänsten

ligger utanför det statliga området, och det är dessa områden som flertalet ämbetsmän med direktkontakt med medborgarna finns.

Strängt taget är det inte tillräckligt att vid diskussionen

ens stanna vid en ämbetsmannaroll som omfattar samtliga offentligt anställda. Andra relaterade roller måste också

klarläggas. Sålunda är landstings- och kommunalpolitiker så

involverade i implementeringsuppgifter att också de måste

uppmärksammas i detta sammanhang. Den fråga då måste

ställa är: hur ska politikerrollen relateras till ämbetsmannarollen

Dessutom måste medborgarrollen klarlåggas. Frågan

om vilken politisk demokrati ska befordras blir därmed

typ av som central. En tänkbar form det finns åtskilliga andra är

utvecklingsdemokratin fokuseras individernas

som utveckling och primärt inriktas individernas moraliska karaktär vilken blir ett slags mål för hela den politiska processen. Man tror att målet kan uppnås eftersom människor har både potential till karaktärsväxt och inneboende

en en strävan att realisera denna. Den ansvarsfulla,

mogna,

självrealiserande människan ska självstyrande. Den

vara politiska styrelsen ansvarar för att hon kan uppnå detta tillstånd. Det offentliga därmed ett för att alla

ges ansvar

medborgare ett optimalt sätt kan formulera sina livsplaner

Norton 1991:3,9ff, 25f, 44ff, Rothstein 1994.

Tyngdpunkten i den representativa demokratin bör naturligt

ligga i den folkvalda riksdagen. Denna är emellertid, med synsätt övertagna från dualismen i 1809 års regeringsforrn, till stor del avskärmad från den offentliga förvaltningen, där ändå den allt övervägande delen den offentliga verksamheten

av -

vad jag kallar politiken Om riksdagen fick ett betydligt

- Ökat för förvalmingskontrollen skulle effekterna

ansvar

säkerligen bli positiva. Den konstlade uppdelningen politik och förvaltning skulle börja upplösas och riksdagsmännen

en

realistisk vad att åstadkomma. Dessutom mer syn som torde riksdagen vara den enda institution förmår hävda

som svårbestämbara och kontroversiella värden typen vårt

av offentliga etos och det bästa.

gemensamma

Med detta har jag också tagit ställning i aktuell diskussion.

en

Det finns nämligen amerikansk förvaltningsforskning

en som

ämbetsmannakåren speciellt ansvarig, inte bara ser som grund dess specifika kunskap utan också för att den är väl så

av representativ socialt och annat sätt för det amerikanska folket den folkvalda kongressen Wamsley et 1990. Här

som

finns uppenbar risk för sammanblandning legitimerings-

en av grunder som är djupt olycklig. Självfallet får det inte råda någon tvekan att den fundamentala legitimeringen den politiska

om av demokratin ligger i de politiska valen. Det slutliga ansvaret för den offentliga verksamheten har alltså politikerna och inga andra.

Ett stort problem i sammanhanget är det faktum att massmedierna i ökande utsträckningi realiteten kommit att

svara för den kanske mest uppmärksammade förvaltnings-

kontrollen, nämligen fokuseringen allehanda skandaler i förvaltningen. Det är till betydande del massmedierna

genom som allmänhetens bild förvaltningen formas, och det är

av

utomordentligt olämpligt eftersom journalisternas kunskaper

om förvaltningens förhållanden det hela taget är dåliga.

Det är inte orimligt att anta att det är massmediernas fixering

affärer lett till snedvridning etikuppfattningen i

som en av svensk offentlig verksamhet. Hade massmedierna ägnat bara

en del det utrymme slösats diverse affärer med

av som kontokort och annat till att hävda demokrativärdena vid de

decenniemas förvaltningsreformer är det inte otänkbart senaste att utvecklingen blivit en annan.

Det finns väl bara väg att påverka massmedierna i positiv

en

riktning, nämligen att utbilda de politiska journalisterna så att

de förstår att politik inte enbart är prat i den politiska

tidiga stadier. Att det är nödvändigt med stora processens

inslag förvaltningsanalys i utbildningrna är uppenbart.

av

Möjligen befinner sig den svenska demokratin i kris, men det beror i så fall knappast de uppmärksammade affärerna som dels är få, dels sin höjd sekundär indikation den

en eventuella krisen. Betydligt allvarligare är det faktum att många

förvalmingsverksamma, såväl politiker ämbetsmän, tycks

som

omedvetna de krav demokrativärdena ställer vara om som deras beteende och åtgärder. Dock är detta rimligen något som

går påverka utbildning, ständig diskussion och

att genom

kontroller till annat än kostnadseffektivitet. Om genom som ser

vill ha offentlig sektor är något annat än den privata

en som måste den ekonomistiska utvecklingen brytas.

Vad bör sikta mot Jag förfåktar naturligtvis inte en allmän återgång till den gamla auktoritetsstaten, utan vill snarare peka

behovet ökad politisk-demokratisk prägling den

av en av

offentliga förvaltningen. Förslagen till åtgärder för att bringa

ämbetsmannarollen någorlunda i överensstämmelse med demokrativärdena syftar till att åstadkomma förändring från

en dagens ensidigt ekonomistiska public management till

en bredare, demokratiskt grundad democratic governance.

Sammanfattning

Förvaltningen intar en mycket central position i politiken. Oftast politiska anal inte meningsfulla

ser utan att

förvaltningen beaktas. ad förvaltningen hög grad

gör är i

Detta innebär att utformningen ämbetsmannarollen

av politik. bli vital för hela den

ommer att av betydelse politiska

demokratin.

Man kan samhållsfenomen åtminstone

se tre analysnivåer.

Den normatuva teorin frågarvad bär

ambetsmannarollen vara

och hur den rä ärdi empirisk

as, teori vadåmbetsmannarollen

är och hur den anta: och konstruktiv vad teori

ämbetsmannarollen kan hur den ttpprzåx.Var och

vara och en av dessa tre teorityper ägnas kapitel. ett

Ka itel Den nomativa ämbetsmannarollen rekonstrueras

uti rån vån etos. Detta utgörs ett antalvärden av som finner Wüiâåø och dess

man i den ortlöpande samhällsdebatten, i lagen förarbeten och tillämpningspraxis och ledande

i uttalanden av

olitikeroch politiska institutioner samt 1internationella

onventioner av typen FN de mänskli

:s deklaration om

rättigheterna. Ett satt att precisera värdena vårt offen l iga etos år att relatera clem tull det bästa. gemensamma

Vårt offentliga etos är två

sammansatt av huvud per av värden, nämli en demøkmtiøärdena offentlig etik,

o itisk

demokrati oc rättssäkerhet och ekørzomiøärdçrra

funktionell

rationalitet, och produktivitet. Sam

kostnadseffektivitet

dessa värden ska beaktas samtidigt ämbetsmän och av an ra offentli verksamma. Grundidén är har

att ämbetsmånnen

person igt ansvar, också moraliskt, för beslut och åt "

sina der.

Genom att konfrontera ämbetsmannarollen vär med ena 1

vårt offentliga etos får nddrag. Eftersom

man fram rollens

demokrati och etik är har e ersatta 1debatten

politisk fokuseratsoffentligå

ramställningen em. Det är inte möjligt att ställa

upp rollkraven som en re e samling utan de presenteras som

ett diskussionsunderlag. ollen präglas mångfald,

av samma

komplexitet, mångtydighet och motsägelsefullhet alla

som andra samhällsfenomen.

Ka itel Den erzpirixka ämbetsmannarollen rekonstxueras

ut: rån mer allmänna restriktioner och i relation till

möjligheter

vad anger. Man kan då konstatera att tyngdpunkten

normerna

idag ekonomivärden framför allt på

kostnali%erfpåekuviteten.

se Vid ormnin institutioner och u en av

roller tar sällan explicit hänsyn man demokrativärdena.

Ser man till den offentli sektorns är det

konstruktion inte

alltid latt att avgöra vilka vården " ler. Privata och som

offentligainsatser förekommer ofta

sammans. Organisanonsformer hämtas från det Auktontetsstaten för vilken demokratuvärdena gång privata. har

en ar utformats

kom letterats förhandlin marknadsstaten, och

med staten och

för har aldrig n° målêsnedvetendiskussion essa on om demokrativärdena före ommit.

rationalitet i saint den stora

Bristen beslutsfattandet

komplexiteten och avsaknaden precision i mycket av av styrningen fordrar att ämbetsmännen har

till envärdeuppsättniâgverksamhet.

som vårt offentliga etos att förhålla sig i sin n

etiken har med

komplikation år att denoffentliga konkurrens ämbetsmännens egenetik ha mycket olika innehåll.

som För ämbetsmännen ska vilja hävda vårt offentliga etos att fordras har dvilkura Reformema den statli att av under kvartseklet har nästan

personalpolitiken et senaste systematiskt fjärmat de konstruktioner som gav ämbetsmännen autonomi överordnade i form av stor anställnings-

glentemot till tjänsten. De

trygghet oc

löneutvecklingjknutenåm möjlighet att avslöja.

konstruktioner som ger etsmannen

missförhållanden att lämna information för publicering

genom dåli avslöjar n° t och identifieras

fungerar Den som kan

. han så rätt. råkar allmän et illa ut även om ar aldrig i

Den konstruktiva ämbetsmannarollen formulerats

Kapitel har

fem försl ska öka demokrativårdenas

s0m grupper av som å rollen ö ämbetsmannens vilja och förmåga

inflytande samt

att visa civi kurage:

markera mellan t oc privat

° Tydligt skillnaden

øçkntäall svårt att dra

Ompröva offentlig verksamhet i ar det

det eller där privata regler

gentemot privata

åränslinjen Overvág för- nackdelarna

efinitivt bor gälla. noga och med

för offentlig verksamhet i varje

privata or isationsformer

enskilt fal relation till vårt offentliga etos. i Förbättra att :lisa civilkurage °

Förstärk deämbetmärzrzqnsförutsättnäzgarkonstruktioner bå personal- och policyplanet

e göra det enklare ggare för ämbetsmannen att

som oc

äm har särskild

visa civilkurage. att etsmannen en

sk ldi Inpräntatil lagen efterlevs enlighet med vårt het att se att i

o en iga etos. S till att bçaktar bela vårt Mat/jga etos ° e Nuvarande kontrvllørñarienkontro under beaktar organisation regerin en uteslutande ekonomivärdena. önskvärt med nästan Det vore en stark kontrollor isation, helst under riksdagen, som även beaktade demo tivärdena.

° Preøisera vårt qferitlggaçtøs Formulera vårt offentliga etos så klart möjligt. I vilket fall som helst måste det kunna ämbetsmännen nagon lednin som ge för operativt underlag för he a

derashandlande och vara som

den olitiska diskussionen. t vårt ent/z etos oc/J koritinuerägdiskussion ° Ut o a en

Utbilda; vårt fen gaetos i fordraet allmänna skolväsendet,

o organisationer,. partior isationer osv.

pêofessionellaformerför fall

onstruera diskussioner om konkreta

arbetsplatser, i partigrupper, 1partior isationer osv. Förstärk

krafti politiska joumalistemas ut ildnin l offentlig

förv tning. Glöm inte bort kommunalpoliti erna som spelar

central roll implementeringen.

en i

Försl till åtgärder för att brin ämbetsmannarollen

en

någorlun a 1överensstämmelse demokraüvärdena syftar

me bl.a. ull attåstadkomma förändrin från dagens ensidi

en ekonomlsuskapubâc management till en redare, demokranskt

grundad demøcratiøgozzemance.

Litteratur

Bailey, Stephen K 1962: The Ethical Problems of Elected

an Political Executive, in: Harlan Cleveland Harold D Lasswell

eds 1962, pp. 21-37 Beauchamp, Tom L Terry L Pinkard 1983: Etbics and

- eds

Public Po/igl. An Intmductiøn to Et/Jicy, Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 2nd ed. Bekke, Hans A G M -James L Perry Theo AJ Toonen eds.

-

1996: Civil Service Syxtems.In CønymrativePerspective,Bloomington:

Indiana University Press Bexell, Göran 1995: Svensk møraipøiitik, Lund: Lund University Press Bok, Sissela 1981: Blowing the Whistle, in: Joel L Fleishman

- Lance Liebman Mark H Moore 1981, 204-220

- eds pp. Bowman, James S ed. 1991: Ethica Frontier: Public

Management. SeekingN eiv Strategiesfor Remlving Etbicai Di/emmm,

San Francisco: Jossey-Bass Publishers Bowman, James S Fredrick A Elliston eds 1988: Etbicc,

- Government, and Public Podgl. A RejêrenceGuide, New York: Greenwood Press Caiden, Gerald E 1983: Public Service Ethics: What Should be Done, in: Kenneth Kernaghan O P Dwivedi

- eds 1983, pp. 157-172 Catron, Bayard L Kathryn G Denhardt 1994: Ethics

-

Education in Public Administration, in: Terry L Cooper ed.

1994, pp. 49-61 Chapman, Richard ed. 1993: Etbicx Public Service,

Edinburgh: Edinburgh University Press 1993

Christoffersson, Ulf et 1972: Byråkrati ocbpo/itiøê, Stockholm:

Bonniers Cleveland, Harlan Harold D Lasswell eds 1962: Et/Jicx and

- Bigneyy.Scientäic,Academic, Religions, Polititical, and Militagl, New York: Harper Brothers Cooper, Terry L 1986: T/Je ResponsibleAdministrator. An Appmacb to Etbici for t/ye Administrative Role, Millwood, NY: Associated

Faculty Press

Cooper, Terry L ed. 1994: Handbook Administrative Ethics, New York: Marcel Dekker

Cooper, Terry L N Dale Wright 1992: Exemplag/ Public

eds

- Adminixtration. Cbaracter ana lxaderxbip Government, San

Francisco: Jossey-Bass

Downie, R S 1964: Government Action. Some Principles and Concept: ofljberal- Democragl, London: MacMillan Downie, R S 1972: Responsibility and Social Roles, in: French ed 1972, pp. 65-80

Ds 1988:25 Regeringensutbildning för .rtatsjörvaltningenxbogre cbefer,

Stockholm: Civildepartementet 1988 Ds B 1980:2 Förr/ag till utbildning av bogrecbgeri .rtatyörvaltningen Delbetänkande avgivet av chefsutbildningskommittén,

Stockholm: Liber Förlag 1980

Ds B 1981:14 försäésverkxambet ocbförslag till

Erfarenheterav

utbildning bogrec/Jeferi.rtatsförvaltningen Slutbetänkande

fortsatt for

avgivet chefsutbildningskommittén, Stockholm: Liber 1981

av Dunsire, Andrew 1988: Bureaucratic Morality in the United Kingdom, in: International Political Science Review, Vol. pp. 179- 191 Dwivedi, O P 1996: Ethics for Public Sector Administrators: Education and Training, in: Rosamund M Thomas ed. 1996, pp. 339-353 Eriksson, Lena Häll 1996: "jag skulle ha förlorat jobbet", Dagens Nyheter den 16 november 1996

Esping, Hans 1994: Ramlagar ijörvaltningipo/iti/een, Stockholm:

SNS Fleishman, Joel L 1981: Self-Interest and Political Integrity, in: Joel L Fleishman Lance Liebman Mark H Moore eds 1981,

- pp. 52-92 Fleishman, Joel L Lance Liebman Mark H Moore eds

- - 1981: Public Duties. Tbe Moral Obbgatiom Government Ojicialr, Cambridge, MA: Harvard University Press Frankena, William K 1973: Etbicy, Englewood Cliffs NJ: Prentice Hall, 2nd ed French, Peter A ed 1972: Individual ana Collective Responsibiligl. Maryam at My Lai, Cambridge, Mass: Schenkman Publishing

Company

French, Peter A 1983: Etbics Government, Englewood Cliffs, N: Prentice-Hall Gerth, HH C Wright Mills 1969: From Max Weber: Exxayx

- eds

Sociology,New York: Oxford University Press

Gibbons, Kenneth M Donald C Rowat eds 1976: Political

- Comqbtiønin Canada: Cases, Causes and Cum, Toronto: McClelland and Stewart Limited Glazer, Myron Peretz Penina Migdal Glazer 1988: Individual

-

Ethics and Organizational Morality, in: james S Bowman

- Fredrick A Elliston eds 1988, 55-78

pp.

Granholm, Arne 1986: Upprori øraiêratin. Om dålig arbetsnziáäi

den ojêntliga sektorn under 200 år, Stockholm: Prisma

Gunsteren, Herman R 1986: The Ethica Context of van Bureaucracy and Performance Analysis, in: Franz-Xaver Kaufmann Giandomenico Majone Vincent Ostrom eds

- - 1986, pp. 265-278

Hammarskjöld, Bo 1965: Förvaltningens ställning och uppgifter

i dagens samhälle, Nordisk Administrativt Tidskrift, Arg.

46, s. 78-92 Hampshire, Stuart 1983: Mora/it: and Corfiet, Oxford: Basil Blackwell

Hanf, K Th A Toouen eds 1985: Polig: Inplenzentation

- Federal and Unitagi ÅjIsten/s,Dorhrecht: Martinus Nijhoff Publishers Hart, David K 1984: The Virtuous Citizen, The Honorable Bureaucrat, and "Public" Administration, in: Public Administration Review, Vol. 45, pp. 111-120 Heidenheimer, Arnold ed 1970: Political Comption, Reading.:in CongöaratioeAnaglsis, New York: Holt, Rinehart and Winston

Hejka-Ekins, April 1988: Teaching Ethics in Public

Administration, in: Public Administration Review, Vol. 48, 885-

pp. 891 Hejka-Ekins, April 1994: Ethics in Inservice Training, in: Terry L Cooper 1994 ed. pp. 63-82

Henning, Roger Dick Ramström 1989: Färvaltningyörnyelse

- - Arbetsmarknadwerket iryör 90-talet, Stockholm: Carlssons Hessler, Carl Arvid red. 1969: Idéer oeb ideologier;Stockholm: Almqvist 8: Wiksell

Hinder för förändringsarbetet, 1966, Statens förnyelsefond.

Rapport

Hirschman, Albert O 1970: Exit, Voice, and Layalgl, Cambridge, Mass: Harvard University Press

Holmberg, Erik Nils Stjemquist 1980: Grundlagarna med

tillhörande jöfattningar, Stockholm: Nordstedt Söner Förlag

Lars-Christer- Pia Westermark Sten-Åke

Hydén, Kyhle

- Stenberg: Att besluta socialbidrag.En studie i 11 kommuner,

om

Stockholm: Socialstyrelsen, CUS Johannesson, Conny 1994: Etik ijörirandlingxxtaten, Växjö: Acta

Wexionensia johansson, Lennart G 1988: Vem vågar riskera hamna fyren, Ledarxkap, Nr 12, Dec 1988, s. 16-20 Jackson, M W 1993: How Can Ethics Be TaughtP, in: Richard

Chapman ed. 31-42

1993, pp. Kaufmann, Franz-Xaver Giandomenico Majone Vincent

- - Ostrom eds 1986: Guidance, Control and Evaluation tbe Public Sector, Berlin: Walter de Gruyter Kernaghan, Kenneth 1983: Public Service Ethics in Canada, in: Kenneth Kemaghan O P Dwivedi eds 37-48

- 1983, pp. Kernaghan, Kenneth O P Dwivedi eds 1983: Etbic: t/Je

- Public Service: Conrparative Perapectivex,Brussels: International Institute of Administrative Sciences Kemaghan, Kenneth 1993: Promoting Public Service Ethics. The Codification Option, in: Richard Chapman ed. 1993, pp. 15-30

Lang, Jochen 1983: För/rören med Eic/Jmann. Utskrifterfrån den von

israelixkapolixenx bandupptagningar,Stockholm: Tiden

Lipsky, Michael 1980: Street-Level Bureaucragz.Dilemmat tbe Individual Public Servicer, New York: Russel Sage Foundation Lowi, TheodoreJ 1992: The State Political Science: How We Became What We Study, in: American Political Science Review, Vol. 86, pp. 1-7 Lovrich, Nicholas P 1981: Professional Ethics and the Public Interest: Sources of Judgement, in: Public Perronnel Management journal Vol. 87-92

20, pp. Lundquist, Lennart 1988: Byråkratisk etik, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1991a: Förvaltning oc/Jdemokrati, Stockholm: Norstedts Lundquist, Lennart 1991b: Etik i egentlig verksam/Jet, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1992: Förvaltning, .rtat oc/JJamba/le, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1993a: Ämbetrman eller direktör. Färvaltningxcbtgênrroll i demokratin, Stockholm: Norstedts

Lundquist, Lennart 1993b: Freedom of Information and the Swedish Bureaucrat, in: Richard Chapman ed. 75-92

1993, pp.

Lundquist, Lennart 1994: Statwetenxkaplzgfömaltnlngianaázs,Lund:

Studentlitteratur

Lundquist, Lennart Krister Ståhlberg red. 1983: Byråêraterz

- Norden, Åbo: Meddelanden från Stiftelsens för Åbo Akademi

Forskningsinstitut Nr 83

Lxgreid, Per johan P Olsen 1978: Byraiêratz bexlutnlngen

-

Oslo: Universitetsforlaget Laegreid, Per Ove K Pedersen red. 1996: Integration

- Deeentraüiering. Personale ogføzmaltnlngi Skandinavien, København: Jurist- økonomforbundets forlag

og Mainzer, Lewis C 1991: Vulgar Ethics for Public Administration, in: Administration Öfoeiegl, Vol. 23, 3-28

pp. Mappes, A Thomas Jane S Zembaty eds 1987: Social Etblex.

- Mora/lg: and Social Polly, New York: McGraw-Hill, 3rd ed. Mellboum, Anders 1979: Byrålaratinr anJi/eten. Røllzppjizttnlngar boy Juenxka bogrestatsyânrtemän, Stockholm: Publica Mellboum, Anders 1986: Bortom det starka Jamba/let.

Socialdemokratixkföwaltningipølltlk 7982-7985, Stockholm:

Carlsons Moore, Mark H 1981: Realms of Obligation and Virtue, in: Joel L Fleishman Lance Liebman Mark H Moore

- - eds 1981, pp. 3-31 Nelson, Barbara 1980: Help-Seeking from Public Authorities: Who Artives at the Agency Door, in: Pøligl SciencesVol. 12,

pp. 175-192 Norell, PO 1989: De kommunala admlnlxtratärema.

En studie au politiska aktörer 05/2byråkratlpmblematl/e, Lund: Studentlitteratur Norlin, Margareta 1994: Baklängmeuølutlønen. Den kommunala demokratins" jall, Stockholm: Ordfront Norlin, Margareta 1996: Illojala lärare får lägre lön,

Aftonbladet den 7 september 1996

Norton, David L 1991: Demotrag/ and Moral development.A Politics

Vinfue, Berkeley, Cal.: University of California Press Ofstad, Harald 1982: Ansvar 05/2handling. Inledning till

moraáflørojlxøêapmblem,Stockholm: Prisma

Ofstad, Harald 1987: Vi lean andra uärlden. Hur bär ställa jägarna Stockholm: Prisma Persson, Carl Esbjörn Esbjörnsson 1996: Poliskâren skrämd

-

till tystnad, Dagen: NjI/Jeter den 14 okt. 1996

Pollitt, Christopher 1990: Managerialixrn and tbe Public Servieex. Tbe

AngZo-Anzeriøan Eøçberienøe,Oxford: Basil Blackwell

Pugh, Darrell L 1991: The Origins of Ethica Frameworks .in Public Administration, in: james S Bowman ed. 1991, pp. 9- 33

RPB Riksdagens protokoll jämte bihang

Rohr,ohn A 1980: Ethics for the senior executive service, in: Adrninixtration dffociey, Vol. 12, pp. 203-216 Rohr, John A 1989: Et/øiø for Bureanøraty. An Eng on Law and Va/nex, New York: Marcel Dekker 2nd rev. ed. Rothstein, Bo 1994: Vad bör .rtatengäraâ Stockholm: SNS förlag

Rylander, Staffan 1969: Om demokrati och statsförvaltningen,

CA Hessler red. 8-74

1969, s. Scott, William G David K Hart 1989: Oganigationa/ Valnex in

- America, New Brunswick, NJ: Transaction Publishers

Svensk författningssamling SFS

Sjölund, Maivor 1996: Lönepolitik och institutionell orden

- Sverige, Per Lxgreid Ove K Pedersen red. 1996, s. 93-128

- Sjölund, Maivor 1996a: Ny lönepolitik vardestiuktur i

- ny

förvaltningen, StatsoetenJ/eaplzg"Fidnérjft, årg. 99, s. 391-407

SOU 1941:20 Betänkande rnedförzrlagtill ändrad ézdelreao j 16

Regeringsformen,Stockholm 1941 SOU 1964:27 Lag ornjorva/tningwrføzrandet,Stockholm 1964

SOU 1969:20 Åirnlretyanxoaret. Principbetänkande

av ämbetsansvarskommittén. Stockholm 1969 SOU 1978:34 Förstärkt skyddfär och rättigbeter: Betänkande av

rättighetsskyddsutredningen, Stockholm 1978

SOU 1991:41 Marknadranpanade .rerviie- oc .rtabgfirn/etioner- ry:

organisation stödet till nryndigbeter00/7regeringIkanx/i.Bilagedel till

au

betänkande utredningen om stabsmyndigheternas

av verksamhet, Stockholm 1991 Stahl, O Glenn 1983: Public Service Ethics the United States, in: Kenneth Kernaghan O.P Dwivedi eds 1981, pp.

- 15-36

Strömberg, Håkan 1987: Några funderingar om förhållandet mellan rätt och moral, StatsoetenJkap/zgTidskrift, Årg. 90, s.

131-136

Sundberg-Weitman, Brita 1981: Sak/igbet oebgodtj/c/eei rättizêipning

oe/Jjorvaltning, Stockholm: Norstedts

Sundberg-Weitman, Brita 1985: Rättsstaten åter, Stockholm: Norstedts Svenska Polisförbundet 1983: Polispolitikyrkeyetik, Malmö Tarschys, Daniel 1978: Den ofent/iga revolutionen, Stockholm:

LiberFörlag

Thomas, Rosamund M ed. 1996: Teaching Ethicr. Volume One: Government Ethicx, Cambridge: Centre for Business and Public Sector Ethics Thompson, Dennis F 1980: Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands, in: The American Political Science Review, Vol. 74, 905-916

pp. Thompson, Dennis F 1985: The Possibility of Administrative Ethics, in: Pubhc Administration Rewew, Vol. 555-561

46, pp. Thompson, Dennis F 1987: Political Ethics and Public 0179cc,

Cambridge, Mass: Harvard University Press

Thompson, Victor A 1975: Without Synpathy Enthusiaym. The

or Problem Administrative Conpascion, University, Alabama: The University of Alabama Press Wakeñeld, Susan 1976: Ethics and the Public Service: A Case for Individual Responsibility, in: Public Administration Rewew, Vol. 37, pp. 661-666 Wamsley, Gary L et 1990: Rzfounding Public Adminictration, London: Sage Warwick, Donald P 1981: The Ethics of Administrative Discretion, in: Joel L Fleishman Lance Liebman Mark H.

- - Moore eds 1981, pp. 93-141 Weber, Max 1918 Politics Vocation, in: H H Gerth C

: as a - Wright Mills eds 1969, 77-128

pp. Weber, Max 1921: Ekonomi och Jamba/le. Forxtåelresotiologins

grunder Lund: Argos 1987

Weisband, Edward Thomas M Frank 1975: Resignation

- Proteyt. Political and Ethica/ Choice: between Loyalgl to Team and Lojo/gl to Conxcience in American Public Life, New York: Grossman Publishers Willbern, York 1984: Types and Levels of Public Morality, in: Public Administration Review, Vol. 44, 102-108

pp.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan stegför steg.U. . - Inkomstskattelag,del l-III. Fi. . Fastighetsdataregister.Ju. . Förbättradmiljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödfor . arbetshandikappade.A. Länsstyrelsemasroll i trafik- och fordonsfrágor.K. Byråkratin i backspegeln.Femtioår avförändring . på sextörvalmingsområden.Fi. 8. Rösterombarnsoch ungdomarspsykiskahälsa.S. Flexibel förvaltning. Förändringoch verksamhetsanpassningav statsförvaltningens struktur. Fi. 10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. 11.Skatter,miljö ochsysselsätming.Fi. 12.lT-probleminför ZOOO-skiftet.Referatoch slutsatserfrånenhearinganordnadav IT-kommissionenden18december. IT-kommissionensrapport 1/97. K. 13.Regionpolitikfor helaSverige.N. 14.IT i kulturenstjänst. Ku. 15.Det svarasamspelet.Resultatstyrningensframväxt ochproblematik.Fi. 16.Att utvecklaindustriforslmingsinstituten.N. 17.Skatter, tjänsterochsysselsättning. + Bilagor. Fi. 18.Granskningav granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. 19.Bättreinformationom konsumentpriser.In. 20.Konkurrenslagen1993-1996.N. 21. Växa i lärande.Förslagtill läroplanför barnoch unga6-16 år. U. 22. Akt :bolagetskapital. Ju. 23. Digital demokr@ti.Ett seminariumomTeknik, demokratiochdelaktighetden 8 november1996 anordnatav Folkontröstningsutredningen,ITkommissionenoch Kommunikationsforslmingsberedningen.IT-kommissionensrapport2/97 K.

. 24. Välfärd i verkligheten Pengarräcker inte. S.

- 25. Svensk EU-fat. Jo.

mat - 26. EUzsjordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.Jo. 27.Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. 28.1 demokratinstjänst. Statstjärtstemannensroll och vårt offentligaetos.Fi.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Kulturdepartementet

Fastighetsdataregister.3 lT i kulturenstjänst. 14 Aktiebolagetskapital. 22

Närings- och handelsdepartementet Socialdepartementet

Regionpolitikför hela Sverige. 13 Rösterombarnsoch ungdomarspsykiskahälsa.8 Att utveckla industriforskningsinstituten.16 Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte. 24 Konkurrenslagen1993-1996.20

- Kommunikationsdepartementet Inrikesdepartementet Länsstyrelsemasroll i trañk- och fordonsfrágor.6 Bättreinformationom konsumentpriser.19 lT-problem inför 2000-skiftet.Referatoch slutsatser frán hearinganordnad IT-kommissionenden Miljödepartementet

en av 18december.IT-kommissionensrapport 1/97. 12 Förbättradmiljöinformation. 4 Digital demokr@ti.Ett seminariumom Teknik, demokratioch delaktighetden 8 november1996 anordnatav F01komröstningsutredningen,ITkommissionenoch Kommunikationsforskningsberedningen.IT-kommissionensrapport2/97. 23

Finansdepartementet lnkomstskattelag.del l-III. 2 Byrákratini backspegeln.Femtioär av förändring sexförvaltningsomráden.7 Flexibel förvaltning.Förändringoch verksamhetsanpassning statsförvaltningensstruktur. 9av Ansvaretför valutapolitiken.10 Skatter,miljö och sysselsättning.11 Det svårasamspelet.Resultatstymingensframväxt och problematik. 15 Skatter,tjänsteroch sysselsättning. + Bilagor. 17 Granskningav granskning. Den statligarevisioneni Sverigeoch Danmark.18 Kontroll ReavinstVärdepapper.27 l demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och vårt offentligaetos.28

Utbildningsdepartementet

Dennyagymnasieskolan stegför steg.l

- Växa i lärande.Förslagtill läroplanför bam och unga6-16år. 21

Jordbruksdepartementet

Svensk EU-fat. 25

mat - EU:s jordbrukspolitik och denglobalalivsmedelsförsörjningen.26

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag.Ett effektivare stödför arbetshandikappade.5