SOU 1997:28

I demokratins tjänst : statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos : rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen

1. Frågor kring ämbetsmannarollen

Denna framställning är avsedd att utgöra ett diskussionsinlägg _ _ _

om ämbetsmannarollen i offentlig verksamhet i västdemokratin med tyngdpunkt på svenska förhållanden.1 Den är skriven i polemik med en för tillfället dominerande inriktning som brukar kallas ekonomismen, och ambitionen är att föra fram de värden som är specifika för det offentliga.

Med en social roll, såsom ämbetsmannarollen, avses de förväntningar som samhällets alla aktörer har på rollinneha— varen: vilka rättigheter och skyldigheter han har och vilka beteenden, beslut och åtgärder man har rätt att att förvänta sig från honom.

Ett problem är att bestämma vems förväntningar som ska konstituera ämbetsmannarollen. Är det medborgarnas, chefernas eller politikernas förväntningar, för att välja bara några tänkbara fall? jag ska rekonstruera rollen utifrån de krav som ställs av vad som kan kallas vårt ajan/lga erfar i vilket hela samhällets krav är samlade.

Begreppet offentligt etos är inte okontroversiellt. Det finns inte sammanställt under den beteckningen i något särskilt dokument utan måste rekonstrueras utifrån många olika källor. Effekten är att begreppet är svårt att precisera. Enklast är att uppfatta det som ett dynamiskt underlag för en allmän diskussion som ständigt prövar och omprövar dess innehåll.

Vårt offentliga etos omfattar en synnerligen bred upp- sättning värden. Genom att använda det för rekonstruk-tionen av ämbetsmannarollen understryker jag att det ställs många, komplicerade, mångtydiga och ibland t.o.m. motsägelsefulla krav på ämbetsmannen, och dessa låter sig inte sammanfattas i någon enkel formel. Vårt offentliga etos måste ses i ett dynamiskt perspektiv. Vad som på kort sikt kan uppfattas som motsägelser kan måhända ofta lösas upp i ett längre tids- perspektiv.

Beteckningarna tjänsteman och ämbetsman används i stort sett synonymt. Med termen ämbetsman markeras att det är frågan om en högre tjänsteman eller en tjänsteman med självständiga uppgifter. Det ska noteras att begreppen tjänst

1 Framställningen bygger till betydande del på några av mina egna arbeten (Lundquist 1988,1991a,1991b,1992,1993a,1993b,1994).

och tjänsteman tagits bort vid den senaste revideringen av Lagen om offentlig anställning 1994 och ersatts med anställning respektive arbetstagare (Sjölund 1996:112).

1.1. Förvaltningens position i välfärdsstaten

Efter hand som den offentliga sektorn har vuxit har förvalt- ningen och ämbetsmännen fått en allt viktigare rOll, vilket nödvändiggör att vi uppmärksamt följer utvecklingen. Det är inte längre (och har förmodligen aldrig varit) rimligt att begränsa begreppet politik till området för politikernas aktiviteter. Merparten av dagens politiska verksamhet bedrivs av ämbetsmän i den offentliga förvaltningen.

Dessvärre är detta något som massmedierna endast i begränsad utsträckning förstått. Deras politikrapportering handlar mestadels om politiker och deras förslag och uttalan- den, sammanfattningsvis om deras prat. Därutöver utvecklas den politiska rapporteringen inte sällan till ett slags tvålopera som fokuserar på politikernas personer. Om det faktiska skeendet, dvs. de politiska åtgärderna och deras effekter, får vi inte veta mycket genom massmedierna.

Med offentlig förvaltning avser jag statens, landstingens och kommunernas förvaltning. Det finns ingen anledning att princi- piellt skilja dessa tre förvaltningstyper åt. (Ibland finns det t.o.m. skäl att inkludera landstings- och kommunalpolitiker i förvaltningen.) Åtminstone tre omständigheter gör det särskilt viktigt att beakta den offentliga förvaltningen och dess verksamhet när vi talar om politik:

' Förvaltnin en har betydande makt och re resenterar den fundament a kontinuiteten i den politiska emokratin. _I välfärdsstaten spelar förvaltningen en stor roll i den politiska processens alla stadier. Man kan säga att det oftast är ämbetsmän som initierar, bereder, im lementerar och utvärderar de politiska besluten. Polin er kommer och går och ibland sker partiskiften i ledningen, men samma personer finns kvar som ämbetsmän under lång tid.

' Förvaltningen avgör vid implementerin en vad det ska bli av de politiska 'esluten. Det ärloftast _en offåntlig ämbetsman som omsätter politikernas beslut i praktiska åtgärder (i övri är det medborgarna, företagen osv. som implementerar me förvaltningen som kontrollorgan). Vad politikerna företar sig är strån taget föga intressant, sa län e vi inte vet något om vad förv tningen kommer att göra Vi implementeringen, och Vilka effekter implementeringsåtgärderna får.

' Förvaltningen är den del av det offentli som har mest omedelbar kontakt med den enskilde me borgaren. I Situationer där ämbetsmännen direkt konfronteras med klienter och andra samhällsmedlemmar kan den enskildes inte 'tet komma att kränkas, och i demokratin kan sådana krän ingar

aldrig nonchaleras. (Lundqutst 1994z21 ff)

Självfallet är det viktigt att massmedierna också bevakar det politiska "pratet". Det är dock inte tillräckligt. Närmast i provocerande syfte vill jag ge följande värdering av en politik- rapportering som inte också upptar förvaltningen:

Att bortse från förvaltningen och dess åtgärder vid analys av övergripande politiska problem i välfärdsstaten motsvarar att man televrsionssänder en fotbollsmatch genom att hela tiden låta kameran följa den ena linjemannen. TV—tittaren hör publikreaktionema, ser hur linjemannen springer fram och tillbaka och markerat med sin flagga samt skymtar då och då någon av spelarna, särskilt vid inkast och höms arkar. Frågan är bara huruvida TV—tittaren efter denna sån ing förstått och korrekt kan återberätta vad som skett under själva fotbollsmatchen.

(Lundquist 1994z31)

Vid bedömningen av förvaltningens maktposition är det viktigt att notera att sannolikheten för att förvaltningen ska agera enhetligt utifrån något slags egenintresse är mycket liten. Det skulle nämligen förutsätta att förvaltningen var sammanhållen (uppfattade sig som en helhet med gemensamma egenskaper och intressen), gruppmedveten (såg sig som en grupp som kan agera) och konspiratorisk (hade gemensam vilja till handling), och ingetdera torde vara fallet. De olika förvaltnings—organen är i stället ofta konkurrenter om knappa resurser. Förvaltningsmakt innebär därför snarast att enskilda ämbets- män eller myndigheter utövar stor makt.

1.2. Några utgångspunkter för framställningen

Det finns några centrala utgångspunkter för det följande resonemanget. Tre av dem är särskilt viktiga varför jag ska utveckla dem något. Redan nu vill jag föra in ett memento: nästan ingenting är självklart och odiskutabelt: vi lever i en värld som är mångfaldig, komplicerad, mångtydig och motsägelsefull.

En första utgångspunkt är föreställningen att det finns mängder av regler i ett samhälle som inte direkt nedtecknats i

något dokument, men som ändå spelar en roll för hur människor beter sig och förväntar att andra ska bete sig. Detta gäller ocksåi förhållande till det offentliga. I en del kulturer förväntas att ämbetsmännen tar emot mutor även om lagen inte tillåter det, och många samhällsmedlemmar uppfattar företeelsen som naturlig och rättar sitt handlande därefter. (Dessvärre händer det även i Sverige att förtroendevalda och, vågar jag gissa, ämbetsmän erbjuds mutor av privata företag — Dagens Politik den 12 sept. 1996). Det förekommer även att ett ämbetsmannabeteende som är korrekt enligt lagen kan uppfattas som etiskt fel av stora medborgargrupper.

Det är svårt att föreställa sig att offentliga roller i längden ska kunna bibehålla sin legitimitet om samhällsmedlemmama inte vet vad de kan förvänta sig av rollinnehavama. Problemet är att legitimitet inte enbart knyts till beslut och handlingar. Sådant som systemets konstruktion, t.ex. demokrati eller diktatur, och makthavamas auktoritet, t.ex. om de ärvt ämbetet, blivit valda till det, erövrat det med våld eller utnämnts på grundval av föreskrivna meriter, spelar också en roll för legitimiteten.

Ett tänkbart alternativ till eller komplettering av nedskrivna regler är att ha en ständigt pågående offentlig diskussion om värdefrågor. Ett sådant tillvägagångssätt har fördelen att aktörerna uppmärksammas på den fortgående samhällsför— ändringen. För att diskussionen om den offentliga verksam- heten ska vara meningsfull är det nödvändigt att samhällsmed— lemmama har information om hur ett ämbete bör skötas, faktiskt sköts och under givna förutsättningar kan skötas.

En andra utgångspunkt är att den offentliga tjänsten ställer specifika krav som inte ställs i privat tjänst. Offentlig tjänst har en särskild karaktär som gör att man inte utan vidare kan appli— cera vardagslivets eller affärsvärldens regler på den. Typiska fall är uppfattningen av nepotism och öppenhet. Ämbetsmannen får inte gynna sina släktingar och vänner vid förvaltnings- besluten utan måste behandla alla lika. I ett privat företag ses det Ofta som helt naturligt att åtminstone ägare och ledning favoriserar sina egna. Den politiska demokratin förut—sätter att medborgarna har rätt till insyn i den offentliga verk—samheten, något som på intet sätt är självklart för privat verksamhet. I privatlivet anser vi oss ha rätt att vara fredade för insyn från omgivningen. Offentlig verksamhet är alltså något annat än

privat verksamhet, och man kan inte okritiskt överföra kon- struktioner från det ena området till det andra.

En tredje utgångspunkt är att ämbetsmannarollen måste förstås i sin samhälleliga kontext. Isolerad från sin kontext är rollen helt obegriplig. Det innebär bl.a. att den alltid måste rela- teras till den organisation eller organisationsform av vilken den är en del. Ämbetsmannarollen är beroende av ett stort antal sådana former, från Statstyper på makronivå till utformningen av konkreta förfaranden.

1.3. Några kategorier för analys av ämbetsmannarollen

För att strukturera materialet ska vi använda några enkla analys— instrument. Två analytiska distinktioner kommer att tillämpas på diskussionen om ämbetsmannarollen, nämligen indelningen i respektive rollplan och teorityper.

Vi inleder med mqa/an. Ämbetsmannarollen kan granskas på åtminstone två delplan som jag kallar personalplanet och policyplanet (jfr Bekke et al 1996):

' PerronaÅD/anet omfattar bl.a._ ämbetsmännens rekryteringsgrund (t.ex. tillsättningar efter meriter som examma och tidi e tjänstgöring eller efter politisk färg), befordringsgrun , löne- sättning _(lön efter roll och tjänstetid eller efter överordnades bedömning av 1nd1v1duella insatser) samt anställningstrygghet

(hög eller ag).

' Po/z'gplanet omfattar ämbetsmannarollen i den politiska processen, t.ex. 1 relation tilll en politikerna överordnade ämbetsmän och medborgarna. detta ingår alla de regler som styr ämbetsmannen [ förvaltnmgsprocessen. Det är har som til ämpningen av vårt offentliga etos framför allt aktualiseras.

Policyplanet utgör fokus för undersökningen, eftersom det är på detta som ämbetsmannarollen huvudsakligen bestäms. Dock är personalplanet betydelsefullt eftersom utformningen av detta kan återverka på policyplanet, dvs. ämbetsmännens verksamhet på policyplanet, deras möjligheter och begräns— ningar att verka i rollen, påverkas av konstruktionerna på personalplanet.

Den andra distinktionen gäller teorigper för realistisk teori. Ämbetsmannarollen kan studeras utifrån olika teorityper med avseende på vilka grundläggande frågor som ställs och vilken

logik som används vid analysen. Tre teorityper är speciellt betydelsefulla för all samhällsvetenskap:

NORMATIV TEORI Vad bör ämbetsmannarollen vara och hur kan den färgänagar? EMPIRISK TEORI Vad är ämbetsmannarollen och hur kan den förda”: äär/klarar)? KONSTRUKTIV TEORI

Vad kan ämbetsmannarollen vara och hur gbpaår den?

Dessa teorityper är analytiska konstruktioner. I realiteten går de in i varandra på ett komplicerat och svårförutsägbart sätt. Sålunda är det svårt att ha normer om någonting man inte känner till empiriskt, och det är svårt att kartlägga något empi- riskt om man inte genom normer vet vad man ska söka efter.

Den konstruktiva teorin är direkt beroende av de båda andra teorityperna. Det beror på att det fordras både empirisk och normativ kunskap för att frågorna om vad rollen kan vara och hur den mpnår under bestämda förhållanden ska kunna besva- ras. Det är inte möjligt att vetenskapligt arbeta med konstruktiv teori om man inte vet hur verkligheten är och hur den bör vara. Konstruktiv teori utgör emellertid en särskild teorityp med sina egna frågor och regler. Strängt taget borde den vara den slutliga ambitionen för alla samhällsvetenskapliga studier, men i strikt mening saknas den nästan helt.

1.4. Litteraturläget och dispositionen

Finns det några vetenskapliga framställningar som behandlar ämbetsmannarollen i Sverige och dess grannländer? Svenska ämbetsmän har ganska sällan varit föremål för vetenskapliga undersökningar av översiktskaraktär och de som finns är ute- slutande empiriskt inriktade. Under det senaste kvartsseklet har det publicerats två monografier om statstjänstemännen (Christoffersson et al 1972 och Mellbourn 1979) vilka båda gäller förhållandena omkring 1970. Senare har vi fått en studie av kommunaltjänstemännen (Norell 1989) till vilken material— insamlingen skedde redan 1980.

För Norden i övrigt bör främst nämnas en mycket ambitiös norsk undersökning (Laegreid-Olsen 1978) och.en antologi med i huvudsak deskriptivt syfte om statstjänstemän i Danmark, Finland, Norge och Sverige (Lundquist-Ståhlberg 1983).

I samtliga fall beskriver studierna förhållanden som ligger femton till tjugofem år tillbaka i tiden. Mycket har hänt sedan dess och mot bakgrund av den allt snabbare förändringstakten i samhället vore det angeläget med en aktuell empirisk analys av de svenska ämbetsmännen.

Framställningen är disponerad i tre huvudkapitel utifrån de tre teorityperna. Tyngdpunkten läggs på den normativa teorin av det enkla skälet att den utgör utgångspunkt för de båda andra och dessutom är överraskande lite känd. Vi har faktiskt inte någon precis och allmänt omfattad föreställning om hur äm- betsmannarollen bör vara och hur den ska räly'ära'zgar. Samtidigt nödgas vi konstatera att det inte heller finns någon aktuell empirisk forskning om svenska ämbetsmän, varför vi alltså inte heller har någon klar bild av hur ämbetsmannarollen är och hur den ska första; eller fo'rklarai. Det empiriska avsnittet utgörs av problemskisser som ansluter till allmänna utvecklingsdrag i den offentliga sektorn.

I det konstruktiva avsnittet diskuteras sedan tillämpningen av vårt offentliga etos på ämbetsmannarollen just i förhållanden till situationer av det slag som det empiriska avsnittet skisserar, och åtgärder som ska kunna åstadkomma en bättre ordning föreslås.

2. Vad bör ämbetsmannarollen vara?

Under nästan ett halvsekel negligerades normativ teori inom samhällsforskningen med motiveringen att normer och värden inte var tillgängliga för vetenskaplig analys. Under det senaste decenniet har en viss förändring skett, men fortfarande saknas i stort sett forskning både om värden för den offentliga verk— samheten i allmänhet och om konkreta politiska aktiviteter. Detta är allvarligt bl.a. för att den empiriska analysen blir mindre meningsfull om vi inte vet vad vi ska söka efter.

Den normativa teoritypen ställer i detta fall frågorna: vad bör ämbetsmannarollen vara? och hur kan rollen färgfärdagar? I det konkreta fallet med ämbetsmannarollen blir analysen en rekonstruktion baserad på material från många västdemo- kratier. Svenskt material om vårt offentliga etos utgör dock kärnan.

Genomgången av den normativa teoritypen inleds med ett preliminärt klarläggande (också ett slags rekonstruktion) av uånf (”rutiga etor som omfattar samtliga de värden som ska prägla den offentliga verksamheten och däribland även ämbetsmanna— rollen. Här skisseras också de grundläggande ansvarskonstruk- tionema, och innehållet i två av värdena i vårt etos, politisk demokrati och offentlig etik, utvecklas något.

I nästa steg bestäms ämbetsmannens etiska position i rela- tion till överordnade, lagen och samhällsmedlemmama. Kom- plikationerna i dessa relationer illustreras med hjälp av en ämbetsmannatypologi.

Tre viktiga frågor i relation till de specifikt offentliga värdena tas sedan upp till diskussion för att belysa olika aspekter av ämbetsmannarollen. Frågorna år: "Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen och är illojal mot över— ordnade?", "Vilken bör relationen till samhällsmedlemmama vara?" och "Kan expertens prioritering av professionell kunskap rättfärdigas?"

Viktningen av värdena i vårt offentliga etos diskuteras avslutningsvis utan att vi kommer fram till någon enkel lösning.

2.1 Vårt offentliga etos

Ämbetsmannarollen ska bestämmas utifrån de krav som värdena i vårt offentliga etos ställer på rollen. Ett första steg är därför att rekonstruera vårt offentliga etos. Genomgången klargör grunderna för detta i lagstiftningen, anger dess sammansättning samt presenterar närmare några värden, politisk demokrati och offentlig etik, som är särskilt eftersatta både i den offentliga debatten och i förvaltningens verksamhet. Förhållandet mellan vårt offentliga etos och det gemensamma bästa samt grunden för ämbetsmännens ansvar skisseras.

2.1.1 Gmndenjör vårt ofantliga etor

Finns det några fasta utgångspunkter för vårt offentliga etos, eller utgör det bara en frihandsteckning som kan skifta från den ena situationen till den andra, något som makthavarna när som helst kan förkasta och ersätta med något annat? jag tror att svaret på frågan måste vara att det finns ett relativt fast etos som i realiteten bör styra den offentliga verksamheten och som inte utan vidare kan nonchaleras av någon. Rekonstruktionen är inte enkel då underlaget för vårt offentliga etos måste sökas i en mängd olika källor:

' I den fortlöpande samhällsdiskussionen om mer allmänt omfattade värden och verklighetsuppfattningar.

' I lagen, i förarbeten till och tillämpningspraxis'av lagen, och i uttalanden av ledande politiker, politiska institutioner osv.

' I internationella konventioner av typen FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna.

Någon samlad uppsättning normer som officiellt presenteras i ett dokument som vårt offentliga etos har vi således inte. Det finns dock goda skäl att starta sökandet efter ett etos i lagstift- ningen, främst då grundlagarna. Statens tvångsmakt har nämligen alltid motiverat att det ställts speciella krav på de offentliga rollinnehavama.

Några nedslag i svensk historia ska illustrera innehållet i detta specifikt Offentliga. Redan i svensk medeltidshistoria finns en otvetydigt etisk politikuppfattning i synen på relationen mellan den offentliga makten och samhällsmedlemmama. Politikens

moraliska karaktär markeras av kungaeden i Magnus Erikssons landslag enligt vilken kungen ska svåra att "rättvisa och sanning styrka, älska och gömma och undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt både med rätt och med sin kungliga makt". Denna tanke möter vi även fortsättningsvis i svenska grundlagar. I regeringsformen 1720 formulerades en paragraf på liknande sätt och med samma innebörd:

Kungl. Maj:t tillhörer lag, rätt och sanning att styrka, älska och gömma, men vrångvisa och orätt förbjuda, avskaffa och nedtrycka försvara, freda och frälsa den som med späkt och med lagen leva vill, men näpsa, aga och straffa den ostyriga och vrångvrsa.

Detta sätt att relatera den offentliga etiken till politiken kan sedan följas genom de svenska regeringsformema. Motsvarande bestämmelse finns i 1772 års regeringsform, och den återkom- mer med ungefär samma formuleringar i den välbekanta 816 i 1809 års regeringsform:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan att han lagli en förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhän a låta nå t gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den or ning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sm religion, sa vitt han därigenom icke stöter samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen hörer och lyder.

Kärnan framstår tydligt. Vi kan konstatera att något som kan kallas ett system av medborgerliga fri- och rättigheter under mycket lång tid har markerat den enskildes rätt till integritet gentemot den politiska makten (jfr SOU 1941:20:91f, SOU 1978: 34:41ff).

2.7.2 Sammansättningen av vårt mjént/zgga etor

Vårt aktuella offentliga etos kan rekonstrueras med utgångs- punkt från auktoritativa texter. Att det offentliga står på annan grund än det privata fastslås redan i Regeringsformens två inle— dande paragrafer vilka utgör ett slags uppräkning av målsätt— ningar för den offentliga verksamheten:

15 All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger å fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den förver igas nom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genomåfommunal Självstyrelse. 25 Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika Värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes ersonli , ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grund ör den o fentliga verksamheten. Det skall särskilt åli det allmänna att try rätten till arbete, bostad och utb dning samt att verka or social omsorg och trygghet och för en (1 levnadsmiljö. et allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vä edande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall till örsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Etniska, språkli och reli 'ösa minoriteters mö'ligheter att behålla och utvec a ett eget tur- och samfunds iv bör främjas.

Målsättningskataloger av detta slag är inte ovanliga i just konsti— tutioner. Vad står de för? Kommer de alltid till uttryck i övrig lagstiftning och i praktisk politik, eller utgör de ett slags honnörsord utan praktisk betydelse? I en kommentar till den ovan citerade grundlagsparagrafen framhålls att punkterna inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrifter. Den enskilde kan inte åberopa dem för att få domstol att ingripa gentemot det offentliga. Kommentaren framhåller emellertid också att punkterna anger mål för den offentliga verksamheten och att de i den egenskapen kan få politisk betydelse (Holmberg— Stjemquist 1980:45). En slutsats förefaller dock vara given: alldeles oavsett paragrafens rättsliga status introducerar den i politiken en moralisk dimension. De målsättningar som pre— senteras i dessa båda paragrafer utgör rimligen grunden för vårt offentliga etos.

Går vi vidare ned i lagstiftningshierarkin kan vi finna appliceringar av dessa allmänna teser i lagarna inom olika policyområden. Ett exempel är Socialtjänstlagen vars portal- paragraf lyder:

51 Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet jämlikhet i levnadsvillkor oc aktiva deltagande i samhällslivet. Socialtjänsten skall under hänsynstagande till människomas ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Verksamheten skall bygga på respekt för människors såälvbestamm" ande och integritet. ( FS 19801621)

Innehållet i vårt offentliga etos kan indelas i två huvudkate- gorier som är tillämpliga på den offentliga förvaltningen. Dessa kategorier finner man, i något varierande utformning, i alla liberala demokratier. I aktuell amerikansk förvaltningsdebatt talar man t.ex. om två slags etos som påverkar den offentliga verksamheten:

' Det ena är ett byråkratiskt etos som handlar om effektivitet, rationalitet, expertis, lojalitet och ansvar. Det har Sitt urs tung företeelser som den weberska byråkratimodellen, den wi sons dikotomin mellan politik och förvaltning, Taylors screnttfic managementsamt samhällsvetenska liga arbeten som strävar efter att applicera vetenskåplig kuns ap på förvaltningens arbete (utveckling av förv tningstekni er inom exempelvts policyanalycs) Detta byråkratiska-etos har kanske ett _ domineran e inflytande på amerikansk offentlig förvaltning och modifieras endast 1 viss mån av ett demokratiskt etos (Hejka-Ekins 1988z885ff, Pugh 1991:10ff).

i a

' Det andra är ett demokratiskt etos som är avsevärt mindre _ prectst formulerat än det byråkratiska och mycket eklektiskt tlll sm konstruktion. I amerikansk diskuSSion brukar man uppiatta regimvärden (personli frihet, rätt tlll e endom och jäm1 62, medborgaraktiwtet (v” informerade oc politiskt medverkan e medborgare), det allmänna intresset som alltid ska tillgodoses före särintressen) och socral rättvisa som har naturrättsli

nd) som de främsta värdena 1 ett (l'ågh 4ff).

emokratiskt etos 991:

Dessa båda typer av etos skulle vi kunna se som huvud- komponentema i det etos — vårt offentliga etos — som för- väntas styra den offentliga verksamheten i Sverige. Därmed har vårt etos en demokratisk och en ekonomisk komponent vilka vardera består av ett antal värden. Den svenska varianten avviker något från den amerikanska.

demokrativärden ekonomivärden

politisk demokrati funktionell rationalitet

rättssäkerhet kostnadseffektivitet

offentlig etik produktivitet

F:;g. 1 Vårt (fentliga ela:

I fortsättningen kommer jag att argumentera för att demokratioärdena innebär att det offentliga ska tillgodose kraven från den politiska demokratin, den Offentliga etiken och rätts— säkerheten, och att ekonomiuärdena innebär att det offentliga ska tillgodose krav på funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet. Samt/lga dessa värden bör ramtidzgt beaktas i den offentliga verksamheten. Det kan noteras att ekonomi- värdena gäller i alla samhällssektorer, privat såväl som offentligt, medan demokrativärdena endast gäller den offentliga verksam- heten.

Väl medveten om den mångfald som förekommer i begreppsbildningen kring vårt offentliga etos ska jag försöka antyda innebörden av de olika värdena. Ekonomivärdena är alltså funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produk— tivitet. I korthet betyder funktionell rationalitet att man väljer åtgärder som verkligen leder till de uppsatta målen, kortnadr- äkta/ite! att utgifterna ska vara så små som möjligt och produktivitet att kostnaden för varje åtgärd ska vara så låg som möjligt. Demokrativärdena är tre stycken: polz'lz'rk demokrati, rättsäkerhet och went/ig etik.

Ekonomivärdena bevakas med stor skärpa av ekonomer och rättssäkerheten av jurister. jag kommer därför att fokusera på värdena offentlig etik och politisk demokrati som finns inom ett statsvetenskapligt kärnområde. Samtidigt vill jag ännu en gång understryka att ämbetsmannen har skyldighet att beakta samtliga Värden i vårt offentliga etos.

2.1.3 Det gememamma hätta

För att illustrera i vilken huvudriktning den samlade tillämpningen av värdena i vårt offentliga etos bör verka anknyter jag till diskussionen om det gememamma hätta, det allmänna goda eller allmänintmtet. Då detta begrepp var ohanterligt för den positivistiska samhällsforskningen försvann deti stort sett helt ur diskussionen under ett kvartssekel från 1960-talets början och betraktades som metafysiskt och t.o.m. en smula löjligt. Nu är det åter högaktuellt i både vetenskaplig och politisk diskussion.

Grundtanken är att man gör det rätta (enligt vårt offentliga etos) för att uppnå det goda (enligt det gemensamma bästa). Ett sätt att konkretisera värdena i vårt offentliga etos är att relatera dem till vårt gemensamma bästa. Det är inte alltid tillräckligt att legitima makthavare skapat regler eller vidtagit åtgärder i enlig— het med lagen. Det gemensamma bästa är något som står över lagen i meningen att lagar som motverkar det inte är acceptabla. Det är inte på något sätt naturrättsligt givet utan finns i reali— teten som medborgarnas djupgående preferenser.

Det gemensamma bästa ärinte så precist att det låter sig användas för att substantiellt värdera varje enskilt beslut utan ska snarast ses som ett ideal under ständig prövning i en fort— gående samhällsprocess. Det är inte möjligt att klarlägga genom majoritetsbeslut. En operationalisering som går ut på att den för tillfället sittande majoritetens beslut återger det gemen— samma bästa är orimlig och motverkar själva grundidén i att åberopa det gemensamma bästa som en norm som står över lagen. Det kan möjligen vara enklare att göra en negativ prövning, dvs. bestämma vad det gemensamma bästa inte är.

2.1.4 Vem bar alumn?

Innan vi går in på en detaljerad genomgång av värdena för politisk demokrati och offentlig etik är det nödvändigt att klargöra vem i förvaltningen som har ansvaret för att värdena i vårt offentliga etos tillgodoses så att vi uppnår det gemen— samma bästa. Tre modeller brukar diskuteras:

' Hierarkiammrz' bgntslin en ser ledarna som ansvari för organisationens m.fgar Detta är den webers a modellen som bygger pa klara dbe alslinjer och klart avgränsade

ansvarsområden. Den fungerar moraliskt bara 'om ledarna har möjli het att påverka vad som sker längre ner i hierarkierna. Mode len kan placera ansvaret men tar inte hänsyn till de många händerna som gör att enskilda insatser inte kan sparas 1 beslut

och åtgärder.

3 Kaliektiuanruarzghetrliry'en menar att endera har alla involverade indiVider ansvar för organisationens besluteller också har kollektivet ansvaret snarare än enskilda indiVider. I in etdera fallet blir det frågan om någon egentli ansvarighet. odellen tar 1 hög grad hänsyn till de många hän erna, men den kan inte _ placera ansvaret på ett rimligt sätt. Allas ansvar tenderar att bli ingens ansvar.

_' Perionanwarzgheti/iry'en hävdar att ämbetsmannen har indiViduellt ansvar om: — hans handlingar eller brist på handling har orsakat effekten

(kausaldelen). . . . _ _ — han har haft moralisk inSikt (inSiktsdeleng.

— hans val. av åt der inte kan tillskrivas o unnighet eller tvång (autonomidelenåidu . or isationer ger de många händerna problem med att spara

ors erna. _ (jfr Thompson 19801906ff, 1987z40ff, jfr Downie 1964z39ft)

Eftersom personansvarighetslinjen — att envar själv måste pröva sina beslut och bära ansvaret för dem — är den enda tänkbara ur etisk synvinkel kommer jag i fortsättningen att arbeta med denna. Innebörden är att varje ämbetsman har ett personligt moraliskt ansvar för sina åtgärder, och han kan inte överföra detta på någon annan.

Att var och en har ansvar för sina åtgärder kan illustreras med följande ansvarshierarki som går från medborgare i allmänhet till förvaltningschefer.

alla individer har moraliskt ansvar för sina handlingar

ämbetsmän har ett särskilt ansvar för sina handlingar i offentlig verksamhet

chefer i offentlig förvaltning har ett särskilt ansvar för sina enheters verksamhet

Fig. 2 Ansaariniz/åer

Ämbetsmannens individuella anwarjb'r allt han företar rig i relation till nån! ofantliga etoi är själva kärnan i den uppfattning av ansvar som förfäktas i denna framställning.

2. 7.5 Vad härpolitirk demokrati vara?

Den generella litteraturen om vad den politiska demokratin här vara är mycket omfattande och föga enhetlig. Det finns konservativa, liberala och socialistiska varianter av politisk demokrati. Tonvikten kan ligga endera på den enskildes aktiva deltagande i den politiska processen eller på de valda representanternas konkurrens. Frågan om förvaltningens position i den politiska demokratin ägnas obetydligt intresse i denna generella litteratur. För att få uppgifter om förvaltning och demokrati får man gå till den i omfång obetydliga speciallitteraturen på området. jag ska illustrera förvaltningens position i den politiska demokratin med en version som är framtagen ur den svenska diskussionen under det senaste kvartsseklet (jfr Lundquist 1991a).

Relationen mellan offentlig förvaltning och politisk demokrati kan analyseras bl.a. ur två aspekter. Den ena är utformningen av förvaltningens pmemer och den andra är iahrtansen i verksamheten. I båda fallen ställer demokratidoktrinen bestämda krav på förvaltningen. I västdemokratin är processkraven grundläggande. Utan att de tillgodoses kan man aldrig tala om en demokratisk förvaltning oavsett hur väl den skulle fylla de demokratiska substanskraven.

substanskrav

- lagens krav - politikernas vilja - folkets val och vilja

processkrav

- allmänna val

- medborgardeltagande - öppenhet - fri- och rättigheter

Fig. 3 Demokratiika kräl/på den (finthgajärvaltningen

Vilka processkrav och substanskrav ska vara uppfyllda för att vi ska kunna kalla förvaltningen demokratisk? Vi ska se närmare på de båda typerna av krav:

' Proemkraoen kan sammanfattas i fyra punkter: _ _ — Allmännaoal av re resentanter le timerar direkt eller indirekt den offentliga förv tningen. Svens statsförvaltning är in_direkt legitimerad Via riksda en medan kommun olitikerna är direkt legitimerade enom _e kommunala valen. ommunala _ förvaltnin c eferär indirekt legitimerade genom att de tillsätts av en val församling. _ _ _

- Medho ardeltagandei förvaltningsprocesserna _med möjligheter att fram öra synpunkter. Ibland sökerförvaltningen dra in brukarna av en Viss serVice i dess administration. — Öåpenhet gentemot om vningen innebär bl.a. att samhälls- me emmarna ska ha in _ormation om vad förvaltningen företar Sl . Utan sådan information är deltagandet föga meningshallt. — _rz- och rättigheter för medborgarna ska beaktas. Dessa fri— och rättigheter utgör ett fundamentalt inslazg I all offentlig _ verksamhet och således också 1 den of entliga förvaltningen.

'_Sahrtanrkraaen är av intresse först sedan processkraven har till odosetts. De innebär att förvaltnin en ska beakta: — geni krav som kan rec1s_eras i det 15_ min eller formu— leras som allmänna mo sättningar, t.ex. Vi ram tift-ning och måls min . I de senare fallen är det inte alltid he t klart vad det demo am a kravet e entligen innebär i taktisk tillämpnin . — Poh'tikernai z/il'a s_om_ an referera till "vi jan" hos direkt val a församlingar e er individuella rollinnehavare, eller till i parlamentarisk ordning utsedda kollektiv (t.ex. kommun— styrelsen och övriga styrelseroch nämnder) eller 1nd1v1duella rollinnehavare (t.ex. statsministern).

_— Medhorgamar val och oih'a som kan ha olika omfång och inriktning, t.ex. relaterade till respektive allmänintresset, särintressen eller klientintressen, varför svårigheterna att göra kravet operativt är betydande. Risk föreligger för att med- borgarnas Vilja identifieras med uppfattningarna hos topp— skikten 1 ko orationer med svag emokratisk förankring hos de egna me emmarna.

2. 7 .6 Vad har ofantlig etik vara?

Den offentliga etiken kommer att diskuteras enbart med avseende på förvaltningsetiken som delas upp i sina bestånds— delar. För det första finns det en central del som alla ämbetsmän har att beakta i alla situationer, vi kan kalla den allmänetiken. För det andra finns det delar som gäller olika situationer. Totalt fyra beståndsdelar kan vara rimliga att utgå från:

' _allmänetik omfattar enerellt tillämpliga regler för förvalt- nin ens processer oc_ åtgärdssubstans. Det är alltså frågan om ens a regler som i princ1p alltid gäller för samtliga ämbetsmän, dvs. själva stommen 1 förvaltningsetiken.

' mlletik omfattar regler för speciella roller i_förvaltningen. Dessa roller kan vara mer eller mindre spectficerade, t.ex. chef och underordnad. Det är ibland svårt att skilja mellan rolletik och relationsetik.

' relationretik omfattar re ler för ämbetsmännens relationer till andra aktörer. I prinCip kan varje relationstyp (till politiker, _ klienter, kollegor, över- och underordnade osv.) ha Sin speCiella etl .

' rakområderetik omfattar regler för olikasakområden eller _ samhällssektorer (etik 1 sjukvården, etik 1 socialsektorn, etik I skolan, etik VlCl vapenförsäljnin osv.). Samtidigt ges etiken för olika typer av offentlig verksam et (myndighetsutövning, serv1ce osv.).

Allmänetiken tar up förvaltningsetikens process och substans. _Substans anger vad fgrvalmingsåtgärderna bör eller inte bör innehålla för att vara det som är ratt och gott eller fel och ont. Process _anger de rätta respektive felaktiga formerna för förvaltnings rocesserna e er de tillåtna res ektive förb'udna beteendena ör ämbetsmännen. Process oc substans öre— kommer alltid tillsammans i ömsesidig påverkan. Innehållet kan ha olika inriktning. Traditionellt har anal sen av etik tagit u två frågor: ”Hur undv1ker man att göra föl och ont?" och ( ur gör man rätt och gott?”. Inriktningen ”att undv1ka att göra ont" ar formulerats 1 regler som förbjuder Vissa beteenden (t.ex. nepotism, lögner, bedrägeri och tagande av muta). Den ar

därför med nödvändighet negativ i tonen och passiv till sin karaktär. Inriktningen (fatt göra gott" är aktiv och ser 1 stället de ositiva möIjli heterna 1 den offentliga verksamheten. Etiken ar i det fal et La. till uppgift att få ambetsmannen att känna engagemang för Sitt arbete och se möjligheterna till en utvec in mot något bättre. Medan VI i det första fallet _har en ne tiv e er passwinriktnin på etikens innehåll, har Vi 1 det an ra fallet en posmv eller tiv (Rohr 1989z7).

etikinnehållets karaktär

passivt aktivt

__ process forvalt- nings- etikens innehåH substans

Fig. 4 Kategorier för analys av förvaltningsetikens innehåll

De båda analysdimensionernajo'rvaltningretzkenr innehåll (med process och substans) och innehållet! karaktär (med passivt och aktivt) kan nu sammankopplas till en fyrfältsmatiis. Vi följer dimensionen process—substans och beaktar inom denna passivt—aktivt.

Det har sagts att etiska regler oftast är bokstavliga, negativa och konservativa i motsats till positiva, konstruktiva, kreativa och tilllämpliga på nya situationer (Frankena 1973:14). Iakttagelsen är i allt väsentligt giltig också för förvaltnings- etikens allmändel.

Allmänetikemprocm. Det finns två nivåer för allmäner vilka kan relateras till distinktionen mellan dygdetik och handlings— etik. Allmänetiken betonar processvärden utifrån önskade egenskaper hos ämbetsmannen (t.ex. ärlighet, integritet och lojalitet) och föreskriver sedan förbud mot att ta mutor, mot bedrägeri, mot nepotism, mot lögner, mot maktövergrepp, mot att lämna ut konfidentiella uppgifter osv. Generellt är det

frågan om regler som kan hänföras till kategorin process—— passivt.

Vi ska se på ett konkret exempel på en etisk kod för offentlig verksamhet. Normalt dominerar processvärdena i diskussionen kring förvaltningsetiken såsom fallet är i koden för den federala förvaltningen i USA:

VARJE OFFENTLIGT ANSTÄLLD SKALL Sätta lojalitet mot de högsta mora/iska principer och landet före lojalitet mot personer, parti eller myndighet. Upprätthålla konstitutionen, lagarna och andra legala bestämmelser i USA liksom alla offentliga organ och aldrig försöka kringgå dem. Ge en hel dags arbete för en hel dags lön och med sörsta allvar och eftertanke fullgöra sina plikter. Söka finna mera rationella och ekonomiska metoder att genomföra sina uppgifter. Aldrig diskriminera orättvist genom att ge speciella favörer eller till någon, det må vara för att belöna någon eller inte, och aldrig för sig själv eller för sin familj favörer eller förmåner under som av förnuftiga personer kan uppfattas påverka hans Aldrig ge löften privat som kan påverka tjänsteuppgiften eftersom offentligt anställd inte har något privat arbete som kan binda den tjänsten. Aldrig engagera sig i affärer med det offentliga, direkt eller indirekt, inte är förenliga med ett samvetsgrant fullgörande av den

uppgiften.

Aldrig använda konfidentiell information som erhållits i tjänsten för att göra privata vinster. Avslöja korruption var den än upptäcks. Upprätthålla dessa principer och alltid vara medveten om att tjänst är ett offentligt förtroende.

Fig. 5 Den jäderala etiska koden i USA

Alla punkter i koden utom den första är processinriktade och väsentligen passiva. Den första punkten är substantiell om än på en så hög abstraktionsnivå att den knappast ger någon vägledning för handling. Punkterna representerar ett stort spektrum om man ser till ambitionsgrad.

Koder med allmänetik är i stort sett utformade på samma sätt i olika länders förvaltningar även om det ibland förekom— mer förbud som grundas i lokala förhållanden. Olika politisk— administrativa kulturer har skiftande tyngdpunkter. I USA,

England, Kanada och Australien fokuserar man på intresse— konflikter (t.ex. finansiella transaktioner, förhållanden till släktingar, gåvor, anställning utom och efter anställningen i offentlig tjänst) medan man är mindre intresserad av om ämbetsmannen lämnar ut hemliga uppgifter, tar ställning politiskt eller gör offentliga uttalanden. Andra länder lägger tyngdpunkten annorlunda.

I de flesta fall innehåller allmänetiken förbud mot oetiska beteenden. Tagande av muta, tillgodoseende av egenintresse, nepotism och lögner (och det som allmänt uppfattas som kriminellt i samhället) har fördömts under årtusenden, och var och en av dessa oegentligheter behandlas i sin egen omfattande litteratur. Inte sällan uppfattar västdemokrater dessa företeelser som något som bara sker långt borta i länder i tredje världen, medan de i själva verket uppträder också i högt utvecklade västdemokratier (jfr Heidenheimer 1970, Gibbons-Rowat 1976).

Det är inte alltid lätt att avgöra om en överträdelse faktiskt skett. Om vi väljer "tagande av muta" kunde man tycka att det vore lätt att fastställa regler för vad som ska betraktas som mutor. Så är emellertid inte alltid fallet. Mutor kan förekomma i många olika former: pengar, förmåner, smicker, hjälp i besvär- liga situationer osv. (Bailey 1962125). När någon använder tjänsten för att tillgodose sina egna ekonomiska eller politiska intressen på bekostnad av det gemensamma bästa, brukar man sammanfattande tala om komption. Någon tvekan om att korruption är oetisk föreligger inte.

För att kunna förstå och åtgärda de etiska problemen är det väsentligt att identifiera vad som verkligen är betydelsefullt. Det finns en tendens till att etiskt beteende identifieras med att man undviker öppen och klar korruption. En sådan syn på etiken kan leda till snedvridning av hela etikuppfattningen: man koncentrerar uppmärksamheten på de grova, relativt ovanliga överträdelsema, medan man inte ser de vanligare, mer subtila och på sitt sätt kanske allvarligare brotten mot det rätta beteendet. Det är mycket troligare att ämbetsmännen låter sig styras av sina fördomar, ideologier och begränsade perspektiv än av utsikten att göra ekonomiska vinster. Den praktiska verksamheten ger inte ämbetsmannen så många tillfällen att tillskansa sig ekonomiska fördelar. Annat ligger närmare till hands, t.ex. att ge utlopp för trångsynthet, att favorisera

grupper som man identifierar sig med, att tänja lagarnas inne- börd och att fatta tvivelaktiga beslut som avspeglar egenintresse snarare än lagens krav och folkets val och vilja (jfr Stahl 1983:16).

Många menar att det finns ett samband mellan ämbets— mannadygd och goda beslut — mellan dygdetik och handlings- etik. Det har emellertid också hävdats att allmänna moraliska dygder — klokhet, rättvisa, måttfullhet, tapperhet, lojalitet, integritet, ära och liknande egenskaper — i sig inte löser problemen. I stället krävs standards för att ämbetsmännen ska

kunna välja mellan konkurrerande moraliska krav (Warwick 1981:113).

Allmänetikenr ruhrtani. Inom vissa sakområden förekommer en mycket livlig debatt om substansetik. Några kapitelrubriker ur aktuella undersökningar får illustrera: aborter, dödshjälp, köns— roller, dödsstraff, diskriminering, sexualmoral, censur och pornografi, ekonomisk välfärd och rättvisa, djurplågeri, miljö— förstöring, världssvälten samt krig och kärnvapen (Mappes- Zembaty 1987, Beauchamp-Pinkard 1983, Bexell 1995).

Etiska problem torde finnas i alla sakområden, och redo- visningen ska hållas på en generell nivå för att vi ska undvika den bias som substansen i enskilda sakområden kan ge. Idén är alltså att presentera substansetik som gäller för alla sakområden. Som ofta vid diskussion av offentlig etik är det enklast och mest okontroversiellt att klarlägga vad som inte är tillåtet:

Denna standard kräver att tjänstemannen inte vidtar åtgärder som innebär att han överträder lagen eller kränker individers medborgerliga rättigheter, medför orättvisor vid tillämpningen av lag eller admrnistrativa re ler, åstadkommer oförsvarlig fySisk, mental eller social skada e ler undergräver medborgarnas

förtroende för styrelsen. (Warwick 1981:123)

Är det möjligt att finna positiva substansvärden? Frågan besvaras nekande i den vetenskapliga litteratur som har sin etiska grundval i värdeemotivism. För denna dominerar det praktiska problemet att deti ett pluralistiskt samhälle kan vara svårt att komma överens om vilka värden som ska omfattas av den offentliga förvaltningen. Om värden är relativa har man problemet med vilka man ska välja: katolska, protestantiska, vetenskapliga, ekonomiska eller några andra? Vem väljer?

Kommer alla ämbetsmän att arbeta efter samma värden? (Cooper 1986:116).

Någon gång anges positiva värden, och det är då vanligen frågan om värden på synnerligen hög abstraktionsnivå. Ett

exempel är inledningsavsnittet i den ovan citerade amerikanska federala koden:

VARJE OFFENTLIGT AN STÄLLD SKALL Sätta lojalitet mot de högsta moraliska princ1per och landet före l0jalitet mot personer, parti eller myndighet.

De högsta moraliska principerna och fosterlandet bör vara de primära föremålen för ämbetsmannens lojalitet. Därmed har man dock inte preciserat någon substans som kan vägleda ämbetsmannen vid praktiskt beslutsfattande. Han måste först veta vilka de högsta moraliska principerna är. Det förefaller föga sannolikt att det skulle finnas ett övergripande värde, som gäller i alla kulturer och i alla situationer. Emellertid nämns ofta ett värde som ett slags målsättning för offentlig verksamhet i västdemokratin, nämligen tillgodoseende av det gemensamma bästa (jfr Cooper 1986zxiv).

Vad betyder substansvärden i relation till andra etiska värden? Hur bör avvägningarna företas mellan substansvärden och processvärden? Ibland förekommer mycket klart formu- lerade ställningstaganden. Ämbetsmannen får aldrig kompro— missa bort övergripande substansvärden mot administrativ effektivitet, ekonomiska överväganden, professionell neutralitet osv. (Hart 19841116).

Diskussionen om allmän förvaltningsetik gäller vanligen processer. Förklaringen till detta är troligen att processfrågor är enklare att formulera och kontrollera än substansfrågor, och de gäller mer generellt. Samtidigt kan man hävda att politikens substans är viktigare än dess processer (jfr Willbern 19842105). Vi får dock inte bortse från att processutformningen ofta syftar till att åstadkomma en etiskt fullgod substans.

Vi byter ett ögonblick perspektiv och undersöker hur dessa etikresonemang ser ut ur den enskilde ämbetsmannens syn— vinkel. Det är möjligt att dela in på olika sätt. Vi ska se på en hierarki som går från mindre till större etiska krav med en blandning av handlings- och dygdetik. Inom var och en av de fyra nivåerna i hierarkin finns det åtgärder som är passiva

respektive aktiva. Processkraven dominerar men de två sista nivåerna har även substansinslag:

' dimplz'n är den minst ambitiösa nivån. Den innebär att _ ämbetsmännen ska finnas å arbetsiålatsen och göra skäl för sm lön. Slöhet, vårdslöshet oc planlös et är klandervärda egen- skaper. Ambetsmannen ska passa tider, hålla Sig till reglerna på arbetsplatsen, vara flitig, nitisk och tillmötesgående.

' _pälitlz' het innebär att ämbetsmannen ska vara ärlig och _ rattrå ig. Ne otism, tagande av muta och stöld av offentliga medel är för astli . Ett mer aktivt krav är att han ska vara ekonomisk och so a de bästa lösningarna på problemen.

' rättaira innebär att ämbetsmannen förväntas göra__det rätta. Han får inte vara partisk utan bör se problemen fran alla Sidor och välja rättvtsa atgärder.

' mezm'onell heder omfattar i den passiva delen ämbetsmannens p ikt att lyda och inte obstruera sma politiska herrar. Den aktiva eller tposuiva förutsätter att ämbetsmannen verkar å ett fyndigt och antasrfullt sätt och skickligt inte bara fullgör a överordnades önskningar utan föreslår förbättringar och

resenterar överlägsna metoder. &)unstre 1988:180 f)

2.2 Ämbetsmannarollens position

Ämbetsmannarollen befinner sig i nätverk tillsammans med andra roller, och relationsetiken anger hur relationen till dessa bör vara. Det är möjligt att här visa på vissa huvudlinjer. Mång- falden, komplexiteten och motsägelsefullheten måste dock beaktas även här, och det finns mycket riktigt olika meningar om vikten hos olika relationer.

2.2.1 Ämbetrmannarollenr centrala relationer

Det är ganska okontroversiellt att hävda att ämbetsmannen på en gång ska bida lagen, vara lcy'al mot överordnade samt vira ramhällrmedlemmarna häng/n. Lagen, överordnade och samhälls— medlemmar ställer alltså krav på ämbetsmannen, och dessa krav kan mycket väl komma i konflikt med varandra.

lydnad

samhälls- medlem- mar

ämbets- mannen

lojalitet hänsyn

Fig. 6 Ämhetimannens etirkagmndrelationer

Om vi utgår från den politiska demokratins och offentliga etikens ämbetsmannarelationer framgår att det finns olika uppfattningar om vad som är Viktigast. Tyngdpunkten kan ligga på endera lydnad för lagen, hänsyn till samhällsmedlemmama eller lojalitet gentemot överordnade. Dessa tre krav förekom- mer samtidigt sida vid sida, och de kan skifta över tid så att man i olika situationer har olika uppfattningar om vilken relation som bör dominera. Några varianter framgår av följande

typologi. 2.2.2 En ämhetimannatjpologi

Det är knappast så enkelt att alla som är verksamma i förvalt— ningen är ämbetsmän av den byråkrattyp med allmänadmini- strativa uppgifter som var förhärskande i den gamla myndig- hetsstaten eller professionella av renodlat slag som läkare och lärare i den gamla expertstaten. Vi måste redan i detta skede ta hänsyn till mångfalden av förvaltningsverksamma eftersom denna kan spela roll för hur tyngdpunkten läggs i relations— etiken. Följande figur innefattar de viktigaste kategorierna:

funktion generalister specialister & -— - POLI ? politisk hemv1$t %,"G 32 % valjarpreferenser POLITIKER m a. .. m

korporativ INTRES . ENT

Fig. 7 Olika gper ao verksamma i jämaltningen

Klassificeringen är gjord utifrån rekryteringsgrund och funktion. Av rekryteringsgrunderna gäller väljarpreferenser enbart landstings— och kommunalpolitiker (och vi har då ett brett förvaltningsbegrepp). Generalister sysslar med allmän- administrativa uppgifter och specialister med smalare och starkt kunskapskrävande sakområden. Byråkrater och experter domi— nerar förvaltningen.

Man kan också placera typerna efter beslutsprocessens karaktär (problemlösning kontra konfliktlösning) och situationen (enkel/ statisk kontra komplicerad/ dynamisk) och vi får då en typologi om fyra typerzz

2 Grundidén for typologin presenterades av Rylander 1969 och utvecklades av Mellboum 19791431T. För referenser till nyare litteratur se Lundquist 1992 och 1993a.

situationen enkell komplicerad! statisk dynamisk

ÄMBETS- EXPERT-

Pfo'l'em' MANNA- SKOLAN losning SKOLAN

besluts- processens karaktär

_ POLITIKER- lNTREs-

”"W”" SKOLAN SENT- lösning SKOLAN

Fig. 8 Ämbetimannaikolor

Dessa fyra ämbetsmannaskolor representerar olika tyngdpunkter då det gäller relationernas betydelse:

(1) Ambetrmannarkolan betonar att förvaltningen är direkt underställd _lagen och oberoende av de politiska makthavarna för lagens tillämpning _1 det enskilda fallet. Ambetsmannens tolkning av lagen specificerar Styrningen, och han ska tillämpa givna lagar på ett rattVist och objektivt Sätt.

Ambetsmän är primärt itatenr tjänare, inte den aktuella re eringenr. De står Vid Sidan av ellerrentav över dagspolitiken.

e ärunderordnade den demokratiskt utsedda regeringen men lyder 1 första hand lagen. _

En variant beskriver ämbetsmannen som demokratins väktare. Då politikerna uppfattas som inkompetenta, måste ämbetsmännen maXimera Sin autonomi. Den gode administratören formulerar det allmänna intresset.

Skolan s_er verkställandet av de politiska besluten som värdemäSSigt neutralt. Den söker en _problernlösnirig 1 anknytnin till lagen. Tekniken är primärt juridisk. ormella _ förhallan en betonas. Synsättet är förenligt med en demokrati- syn som har Sin tyngdpunkt l rättssäkerhet.

(2) _Politikerrkolani kärnpunkt är att förvaltningen bör vara olitikernas l diga instrument och verka 1 ledningens anda. rittiska Civi Servtce åberopas som prototyp. Det förutsätts att de ska specificera Styrningen _som ministern Själv skulle ha gjort.

Detta motiveras med att ministern har parlamentariskt ansvar

för förvaltningsbesluten. _ _ _

Förvaltningen ska så effektivt som möjligt tjäna regeringen. Något annat ar inte demokratiskt korrekt. örvaltningen avgör

inte om regeringen har rätt eller fel — det bestämmer folket i allmänna val. _ _ _ _ Politikerskolan Vill ge politikernas intentioner största möjliga genomsl i implementeringen. Kännedom om re erings— partiets i eolo är betydelsefull Vilket motiverar råryltering på politiska grun er. Primärt är skolan inriktad på konfli tlösning.

(ål-__Eaåertileolan (som också kallas den professionella eller

e _ atiska skolan) ser ämbetsmännens (experternas) speCialkunskaper som avgörande. Policyprocessen är en procedur för problemlösnin . Den egna professionen är expertens Viktigaste normk" a. Den administrativa processen beskrivs som vardeneuti'al och teknisk. Ambetsmännens expertis _ska avgöra. Expertrollen bygger på att innehavaren har en särskild vetenskaplig eller erfaren_ etsmäsSig kunskap.

_ Experterna kan vara naturvetare, ingenjörer eller läkare eller tillhöra något annat vetenskapligt omrade. I Sverige har _ samhällsvetarna spelat en stor roll som soc1alingenjörer Vid_ uppbyggandet av välfärdsstaten. Under det senaste decenniet har experter på ledning och styrning (managers) i ökande grad vunnit instegi offentlig förvaltning.

(4) Intrmentr/ealan menar att de som berörs av förvaltnings- _ atgärderna — klienter, intressenter och samhällsmedlemmar i al mänhet — ska medverka Vid 3 eCificeringen av styrningen. Intressenterna söker själva med) förvaltningen som arena, komma till rätta med problemen. Ambetsmännen ska i första hand beakta intressenterna i sin precisering av styrningen.

_ _En variant av intressentskolan förfäktar ett sl korpora- iiVism och menar att intresseorganisationernas in ytan_ e bör avgöra i förvalt:nmgen._ Dessa ska därför i möjligaste man medverka i den administrativa processen. En annan variant ser ämbetsmannen som katal sator för attjämka ihop motstridiga intressen och uppnå ett t_i lstånd som til odoser allmänintres- set. Byråkratisk autonomi anses vara en i uSion då det alltid är nödvändigt att balansera olika gru pers intressen.

Intressentskolan är inriktad på iZonfliktlösnin och är lämplig i situationer med stor osäkerhet (komplexitet oc dynamik) då det är svårt för både politikerna och ämbetsmännen att överblicka alla involverade intressen och det inte ges några självklara tekniska lösningar på problemen.

Inom var och en av skolorna reduceras de normativa kraven på ämbetsmannens relationer till en huvudlinje. Reduktionen är inte acceptabel. I den svenska diskussionen är det uppenbart att mm!/äga skolor måste beaktas för att kraven från vårt offentliga etos ska tillgodoses och för att man ska kunna få en fullständig bild av ämbetsmannarollen. För att illustrera rollens öppenhet för olika krav ska jag använda ett citat hämtat från ett anfö- rande av en hög svensk ämbetsman från mitten av 1950—talet:

Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktupp- llelse har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot osterlandet men på samma gång känslan av vår stolta rätti het att vara statsledningens och statsv jans oegennyttiga och loj a men självständi ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagsti tarens an a men på samma gång se till vad som leder till den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hö uppgift som upprätthållare av samhällsmaskineriet och förme are av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordning. (Hammarskjöld 1965278)

Tio år senare diskuterar samma ämbetsman ånyo statstjänstens villkor och kan konstatera, att det har skett stora förändringar i olika avseenden. Vad som än händer i omgivningen, hävdar han, får det inte förhindra att ämbetsmännen fasthåller sin traditionella grunduppgift:

. . .ju mer man sålunda rubbar på de traditionella formerna eller yttre betingelserna, desto viktigare blir det att förvaltnings— tjänstemännen y'äli/a i stället i sak behåller så mycket som möjligt av den traditionella inställningen till u pgiften: den att vara organ

för statsviljan, med up gift att svara ör rättsordningens stabilitet (Hammarskjöld 1 (1)) 192)

Citaten sammanfattar med stor träffsäkerhet komplexiteten och motsägelsefullheten i ämbetsmannarollen med alla dess relatio— ner och hänsynstaganden. Svårigheten är att tillämpa de preci- seringsprinciper som representeras av de fyra skolorna (ämbetsmanna-, politiker-, expert- och intressentskolan) så att var och en av dem används i rätt situation. Vad händer om politikerna väljer att styra precist i fall där experten måhända borde fått avgöra ("Hur ska kirurgen skära? Vilka böcker ska studenterna läsa?")? Vad sker om ämbetsmannen hävdar nödvändigheten och tillräckligheten av lagtolkningi fall av oprecis styrning? Hur långt räcker juridiskt skarpsinne för att avgöra tillämpningen av ordern "Gör så gott du kan men se till att pengarna räcker”? Finns det anledning för politiker eller ämbetsmän att gå in i intrikata avgöranden som enbart berör fördelning av en given summa mellan klart identifierade och någorlunda jämnstarka intressenter?

Samtliga preciseringsskolor har sin givna plats i förvalt- ningens övervåganden. Lagar måste tolkas korrekt och kon- sekvent för att rättssäkerheten ska garanteras, politikerna måste kunna genomföra sin politik, kunskap är nödvändig för att

besluten ska ge önskade resultat och kostnaderna hållas nere och konflikter mellan intressenter samt mellan intressenter och det offentliga måste lösas. I konkreta fall måste hänsyn normalt tas till flera preciseringsprinciper samtidigt.

För att detta intrikata system ska fungera måste både politikerna och ämbetsmännen förstå när det är riktigt att använda den ena eller den andra preciseringsprincipen. Politikerna måste utforma styrningen så att den aktuella principen går att tillämpa. Vill politikerna tillgodogöra sig expertkunskapen och få intressenterna att acceptera politiken, måste förvaltningen få handlingsutrymme och tillräckliga resurser för att kunna utnyttja detta. Ämbetsmännen måste å sin sida inse att politikerna ytterst har det demokratiska ansva— ret för den politik som förs och att expertsynpunkter kan kon— kurrera med andra hänsynstaganden, t.ex. kostnaderna för projekten eller krav från olika intressen.

2.3 Kan det rättfärdigas att ämbetsmannen vägrar lyda lagen eller är illojal mot överordnade?

Vi ska se på den del av relationsetiken som gäller ämbets- männens förhållande till lagen och överordnade (politiker och förvaltningschefer). Hur bör den etiskt ansvarsfulle ämbets- mannen reagera om han menar att lagen strider mot vårt offentliga etos eller styrningen från överordnade strider mot lagen? Vilka reaktioner har han att välja mellan och hur kan de rättfärdigas?

Det ligger nära till hands att söka applicera Hirschmans välbekanta kategorier lojalitet (man anpassar sig), pmtest (man opponerar sig) och sorti (man tar avsked) (Hirschman 1970) Eftersom protest innebär öppen opposition är de tre fallen otillräckliga för att beskriva ämbetsmannens samtliga möjlig— heter att reagera. Vi behöver också en kategori för åtgärder som han vidtar utan att meddela sina överordnade, t.ex. inaktivitet (som tar sig uttryck i att han inte gör någonting alls), Obstruktion (som innebär att han på ett inte alltför uppenbart sätt söker hindra att styrningen verkställs) och subversion (som är kraftEJlla åtgärder för att motverka ledningens policy) och Viskande (som är anonymt informerande (jfr Warwick 1981:107ff). Dessa åtgärdstyper betecknas med termen obttmktian.

ämbetsmannen uppfattar styrningen som

etisk oetisk

lojalitet

protest ämbetsmannens styrningsreaktion

Obstruktion

sorti

Fig. 9 Ämbetfmannem Jamingnea/etioner och etiken

Hur bör ämbetsmannen reagera på förvaltningsstymingen? Att han bör vara lojal när han finner styrningen etiskt tillfreds— ställande är väl självklart. De återstående fyra fallen, nämligen då han uppfattar styrningen som oetisk, har vissa implikationer som kort redovisas.

2. 3. 1 Lojalitet

Hur motiverar ämbetsmannen lojalitet i fall där han uppfattar styrningen som oetisk? Webers norm för idealbyråkraten erbjuder en naturlig utgångspunkt för analys (som motsvarar vad som brukar kallas neutralitetsetiken). Grundtanken är att denne bör lyda styrningen som den framgår av precisa regler eller av överordnades order i enskilda fall:

Ambetsmannen har sin heder i att samvetsgrant verkställa sina över-ordnades order precis som om de vore i överensstämmelse med hans egen öveetxygelse. Den politiska ledaren har sin heder i ett exklusivt perso fi_gt ansvar för vad han gör, ett ansvar som han varken kan eller ar avvisa eller överföra till någon annan. (Weber 1918z95)

Tjänstemännen är moraliskt skyldiga att tjäna organisationen på detta sätt då de frivilligt accepterat sitt ämbete; etta uttrycker samtycke. Tjänstemännen vet på förhand vilka förpliktelser som ämbetet medför, och om pliktema (eller deras tänkesätt) förändras kan de vanligen lämna tjänsten.

Neutralitetsetiken förnekar inte att tjänstemännen ofta måste använda sitt eget omdöme vid utformnin n av policyn. Men deras målsättning bör alltid vara att söka arlägga vad andra människor (vanligtvis valda befattningshavare) avser eller skulle vil'a avse Neutralitetsetiken framställer idealbyråkraten som ett

lständi tillförlitligt instrument för organisationens mål Denna eti underbygger således organisationens stora dygd —

a aciteten att tjäna Vilket socialt mål som helst oberoen e av vad åvidema i den skulle vilja. (Thompson 19851556)

!(

ln Lojalitetskravet är avgörande. Ämbetsmannen måste lyda, även om han själv anser att innehållet i de beslut han verkställer strider mot god moral och mot hans professionella föreställ— ningar om hur verksamheten bör bedrivas, förutsatt att den överordnade, trots invändningar, insisterar på att ordern ska verkställas. Utan denna disciplin, menar Weber, skulle hela förvaltningsapparaten falla samman (Weber 1918z95).

Accepterar ämbetsmannen lojalitet gentemot överordnad som sin etiska grundregel har han inga moraliska problem så länge han lyder. Får han verkligen på detta sätt begränsa områ— det för vad som är ett ansvarsfullt etiskt övervägande? Man brukar säga att lydnad krävs för att samhället ska kunna fungera. Lyder inte ämbetsmännen utan fattar beslut efter eget huvud blir resultatet anarki. Korrektheten av detta påstående har ifrågasatts. Att systemet inte skulle fungera om alla ämbets- män alltid vägrade att följa styrningen är med stor visshet sant, men hur stor är sannolikheten för att alla politiker ska fatta moraliskt ohållbara beslut på en gång och i alla frågor? Ämbets- mannen i demokratin bör inte handla mot sin etiska överty- gelse. Att han inte bör lyda order som är illegala är självklart (French 1983:133f).

Ett annat argument för att ämbetsmannen ska lyda är att det är politikerna som har det demokratiska ansvaret för den offentliga politiken. Politikern kan förlora de allmänna valen och tvingas avgå om väljarna uppfattar den offentliga verksamheten negativt.

En extrem version av den Weberska ståndpunkten är kadaverdisciplinen där ämbetsmannen lyder blint — utan att reflektera — vilket på intet sätt är acceptabelt.

Ett ansvarsfullt etiskt övervägande fordrar att den enskilde ämbetsmannen själv tar ställning. Det moraliska ansvaret kan inte överföras på andra aktörer. I ett första steg bör han uppmärksamma sina överordnade på problemet, dvs. vår/ea dem.

2.3.2 Pmtert

Hur ska ämbetsmannen agera om han, trots risk för personligt obehag, framfört kritik till sina överordnade men dessa inte reagerar på det sätt han önskar? En möjlighet är att Ulula. Det innebär att han informerar överordnade myndigheter eller allmänheten om företeelser inom sitt verk som han ser som omoraliska eller olagliga eller kan förväntas skada den allmänna välfärden eller enskilda samhällsmedlemmar, eller som kan förväntas motverka den offentliga verksamhetens syften. Sammanfattningsvis gäller det allt som strider mot vårt offentliga etos och det gemensamma bästa. Visslandet sker öppet, varför den aktuelle ämbetsmannen omedelbart kan identifieras av sina överordnade (jfr French 1983zl35).

Vilken moralisk status har visslande? Det finns tillfällen då åtgärden är moraliskt rättfärdigad och lojaliteten till den överordnade och lydnaden inför lagen således måste stå tillbaka. Några förutsättningar måste vara för handen för att visslande ska vara acceptabelt. Alla etablerade kanaler ska ha prövats och ämbetsmannen ska noga ha övervägt vilka procedurmässiga, innehållsliga, moraliska eller legala regler som överträtts. De åtgärder som vidtagits ska ha direkt skadliga effekter för landet och för medborgarna. Visslaren ska ta upp konkreta åtgärder snarare än allmänna klagomål och han ska kunna stödja sina anklagelser med otvetydiga bevis (French 1983zl35, jfr Bok 1981z213ff).

Exakt när får någon reagera med signaler utåt? Skiljaktiga meningar hör till det normala, eftersom de flesta frågor är av sådant slag att förnuftiga människor kan ha olika meningar om vad som bör göras. När det gäller allvarliga felgrepp såsom uppsåtliga lagbrott eller uppenbar korruption råder det inte någon tvekan om att ämbetsmannen måste reagera. Eftersom grova övergrepp förekommer måste varje ämbetsman vara mentalt och emotionellt förberedd på att reagera på dem (Stahl 198322).

2.3.3 Obrtmktz'on

Ämbetsmannen har en betydande åtgärdsarsenal vid obstruk— tion: från små markeringar såsom att arbeta långsammare till rent sabotage (jfr Rohr 1980z207ff). Anonyma uppgifter (läckor) till utomstående, speciellt massmedierna, om vad som sker i förvaltningen används ganska systematiskt i vissa länder. En vanlig metod att visa missnöje är att benhårt följa alla mer eller mindre nödvändiga regler varvid verksamheten bryter samman. Omprioriteringar med personalskiften och omorganisation kan kraftigt försena genomförandet av ett program osv.

Den svenska tryckfrihetslagstiftningen tar stor hänsyn till informatörer. För det första får ämbetsmannen informera massmedierna utom i speciella fall (när det gäller rikets säkerhet eller när tystnadsplikt föreskrivits i lag). Hans anonymitet skyddas på olika sätt, bl.a. är det inte ens tillåtet för myndig- heterna att försöka ta reda på vem som lämnat informationen. Denna typ av information, som vi kan kalla in'rkande, är en viktig del av samhällets information om den offentliga verksamheten. Endast ämbetsmännen vet i grund vad som sker i förvaltningen och kan säga till i tid. Avslöjanden under senare år av oegentlig- heter som begåtts av politiker och ämbetsmän bygger oftast på anonyma meddelanden från ämbetsmän till massmedierna.

Till detta kan läggas många typer av Obstruktion som inte bygger på information, och frågan är hur dessa ska bedömas. Det finns situationer i vilka de goda ämbetsmännen under de onda härskarna genom Obstruktion gör tillvaron uthärdligare för samhällsmedlemmama. I sådana fall kan åtgärder av detta slag försvaras etiskt. Men Obstruktion kan ta sig former som är etiskt tveksamma, speciellt i relation till det västdemokratiska offentlighets- och öppenhetsidealet. För det första innebär sådan Obstruktion att ämbetsmannen sviker sin lojalitetsplikt mot politikerna utan att dessa meddelas. För det andra öppnar den inte alltid, såsom Viskande och visslande, vägen till en offentlig diskussion vilken eventuellt kunde leda till förbättringar av systemet.

2.3.4 Sorti

Vad gäller för sorti? Det kan vara svårt att avgöra exakt när en sorti är motiverad. Under beslutsprocesser sker vanligen kontinuerligt marginella ändringar i policyn. Kompromisser gör att alla parter måste ta och ge, och de medför att ämbetsman— nen får en delaktighet i processen och blir medansvarig för beslut som det hade varit etiskt motiverat att ta avstånd från. När är steget tillräckligt stort för att motivera sorti? (Thompson 1985z556).

För en ämbetsman som har försökt väcka, viskar eller visslat utan att ha lyckats avvärja en oetisk styrning återstår bara sorti. Åtgärden måste kombineras med protest om den ska vara etiskt verkningsfull. Avgår ämbetsmannen utan att offentliggöra orsaken får hans handling sannolikt inte några effekter på den förda politiken. Sorti blir då bara lösningen på ett personligt lojalitetsproblem.

Det etiska handlingsaltemativet är: avgå om du tycker att dina överordnade för en oetisk politik och dina försök att få till stånd förändring inte har någon effekt. Gäller detta imperativ utan inskränkningar? Finns det måhända situationer då det kan vara moraliskt försvarligt att stanna kvar i tjänsten även om detta innebär delaktighet i oetisk verksamhet?

Mycket talar för att ämbetsmannen i vissa situationer trots allt inte bör avgå. Ett intressant fall är då det moraliska proble— met ligger inbyggt i rollen eller rentav i själva regimen, dvs. rollen eller regimen är i sig ond och orättvis. Här kan man hävda antingen att ämbetsmannen bör avgå för att inte stödja ett ont system, eller att han gör mest gott genom att stanna kvar i stället för att lämna plats för någon som är helt utan skrupler (jfr Downie 1972z75, 1964:105ff, Weisband—Franck 1975z91ff, Thompson 198751). Vi står i detta fall inför ytterst intrikata avgöranden som kräver detaljkunskaper om situationen.

Ännu fler skäl talar för att ämbetsmannen bör stanna i sin tjänst då det är frågan om regimer som i grunden tjänar det goda och rätta. I sådana fall kan man t.o.m. hävda att en ämbetsman som väljer sorti sviker sitt ansvar mot vårt offentliga etos och samhällsmedlemmama. Etiken kräver att han i stället fortsätter kampen mot vad han ser som fel och ont (Hart 19841117). Om alla ämbetsmän som har självständiga

meningar lämnar förvaltningen blir så småningom enbart ja- sägare kvar, och man kan ifrågasätta att det är just denna kategori som har mest positivt att bidra med till det offentliga livet (Thompson 1985z556). Det faktum att täta avgångar minskar stabiliteten i förvaltningen är ytterligare ett skäl till att ämbetsmannen bör stanna kvar för att förhindra ett sammanbrott som kan komma att följas av ett i grunden ont system (Downie 19642105).

En reaktionsmöjlighet, som ligger sorti nära, är att ämbets— mannen ber att få slippa uppgifter som han finner etiskt för— kastliga. Detta kan arrangeras genom att han förflyttas till en annan organisation eller del av organisationen utan att på något annat sätt markera protest. En sådan reaktion är etiskt tvivel— aktig. Ämbetsmannen slipper visserligen själv obehagen men är medveten om att någon annan fortsätter att sköta de oetiska uppgifterna. Det torde vara lika oetiskt att smita från ansvar som att vidta oetiska åtgärder.

2.4 Vilken bör relationen till samhällsmedlemmama vara?

En fundamental del av relationsetiken för förvaltningen i den politiska demokratin är ämbetsmannens förhållande till samhällsmedlemmama. Tre problem i denna relation ska diskuteras i detta avsnitt (Lundquist 1988, 1991b):

' På vilka grunder bör ämbetsmannen väga olika samhällstntressen mot varandra?

' Bör ämbetsmannen visa klienten medkänsla eller förhålla sig neutral?

' Vilken stil bör ämbetsmannen hai förhållanden till samhällsmedlemmama?

2.4.1 Awagning mellan olika intrerren

Ämbetsmannen konfronteras med åtminstone tre olika samhällsintressen som kan stå i motsättning till varandra, nämligen (1) samtliga samhällsmedlemmar (allmänintresset), (2) intressenter (särintresse) och (3) klienter (klientintresse). Man kan naturligtvis se klientintresset som ett särintresse, men då klienterna ofta har ett särskilt beroendeförhållande till

ämbetsmannen är det motiverat att låta det utgöra en särskild kategori.

Att det finns underlag för konflikter mellan intressena är uppenbart. Det finns också skäl att anta att etiska dilemman är mycket vanliga. En enkel illustration ger en uppfattning om komplexiteten:

En myndighet planerar att upprätta ett behandlingshem för missbrukare i ett hus 1 ett van _igt svenskt Villakvarter. Försl et motiveras med att en behandlin form av detta s_l g1v1t go a resultat Vid tidigare försök (pro essionens värdeririå. Klienternahar större uts1kter att bli_ friska (klientintresset och det offentliga får I stället för brottsli het och vårdkostna er mänmskor som fungerar i den som a emenskapen och [gör nyttai produktionen (allmänintresset). vå intressen sku e saledes tillgodoses om hemmet blev verklighet: ett klientintresse och allmänintresset. _

Det finns dock ytterligare ett intresse att beakta. Villaägarna, grannar _till det lanerade behandlirågshemmet, hävdar att trivseln 1 områ et minskar och att eras hus förlorar i värde på fasnghetsmarknaden. De är också oroliga för att _ behandlingshemmets invånare ska ha ett ogynnsamt inflytande på deras barn (särintresset). _

Samma slags reaktioner kan man möta i en mänkgd parallella fall, t.ex. Vid orsök att upprätta ett hem för utvec ingsstörda eller en mottagningsenhet för flyktingar. Står Vi inför ett etiskt dilemmasom saknar ett givet svar?

(Lundquist 1991:89f)

Det finns inte någon enkel tumregel för att lösa alla de etiska problem som ämbetsmannen ställs inför då han möter motstri- diga krav från olika intressen, utan han har alltid att själv företa en ansvarsfull etisk prövning.

2.4.2 M edkanrla eller neutralitet

Hur bör ämbetsmannen avväga lydnad för lagen å ena sidan och hänsyn till samhällsmedlemmama å andra sidan? Bör han vara neutral i relation till klienterna och se dem som fall vilka i princip ska behandlas lika, eller bör han visa medkänsla och se dem som individer vilka var och en kräver speciella hänsyn som inte alltid är lätta att uppfylla inom lagens ramar? Kraven på ämbetsmannarollen är i detta fall motstridiga:

Å ena sidan kräver vi att tjänstemännen ska vara etiskt autonoma, lyhörda och flexibla. Å andra sidan vill vi att de ska vara neutrala, lojala och tekniskt kompetenta. Skulle vi vara nöjda med en rent webersk byråkrati? Nej, en sådan skulle vara okänslig, omänsklig,

stelbent, ] dig men utan initiativ och, framför allt, okänsli för etisk kriti utom när denna kommer som lagar eller instru tioner från överordnade. Skulle vi vara nöjda med en rent "mänskli ”, flexibel och situationsinriktad b råkrati (om nu inte det är en logisk motsättning)? Nej, en så an skulle leda till olikhet inför lagen, brist på koordinering och olydnad gentemot olitiska direktiv som ger breda policylinjer. Båda typerna är årigt ifrån idealiska. (van Gunsteren 1986z273)

Rättsstaten kräver att alla lika fall bör behandlas lika. Kan man tänka sig undantag från denna regel? Finns det situationer i vilka den offentlige ämbetsmannen bör ta hänsyn i det speciella fallet och således avvika från regeln om lika behandling? Vänder vi oss till den enskilde klienten vill han normalt bli behandlad som en individ och inte som ett fall. Han önskar att myndig- heterna verkligen bryr sig om honom, visar medkänsla och sympati och han vill inte uppfattas som ett problem som kategoriseras mekaniskt (jfr Thompson 1975z3). Vad säger förvaltningsetiken om detta?

Den klassiska uppfattningen om hur förvaltningen bör ställa sig i detta fall är otvetydig. Den weberske idealbyråkraten handlar Jine z'ra ae ttudz'o (utan vrede eller förkärlek, dvs. opartiskt). Förhållningssättet är inbyggt i själva förvaltnings— konstruktionen. Det skulle inte vara möjligt att handskas med den stora mängden av ärenden om inte klienterna kategorise— rades i hanterliga grupper. Specialisering i stora organisationer, som anses nödvändiga för att lösa det moderna samhällets problem, innebär att ämbetsmännen sysslar med problem- kategorier, inte med individer. Var och en arbetar med en typ av problem som gäller många människor i stället för med ett litet antal människor och alla deras problem. Därigenom blir den administrativa verksamheten med nödvändighet opersonlig och institutionaliserad. Ämbetsmannen kan inte "bry sig om” alla enskilda fall. Den moderna adminstrationen måste vara universalistisk, inte partikularistisk (Thompson 1975:3ff,41).

En annan uppfattning är att den offentliga förvaltningen bör visa klienterna medkänsla och söka förstå deras individuella problem. Såväl i dagsdebatten som i den vetenskapliga litteraturen diskuteras sådan särbehandlingi relation till uppenbart orimliga eller omänskliga förvaltningsbeslut. Medkänsla kan ingå som en målsättning bland flera för förvaltningsverksamheten:

För att dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och insiktsfullt krävs därför särskilda regler och särskilda __garantier för myndigheternas arbetssätt så att me borgarintresset tid prä lar verksamheten. Särskilt när det råder motsatsförhållanden mel an olika intressen, måste den offentli sektorn visa sin styrka genom att i större utsträckning än hittills iträda den enskilde, ge honom råd och information, öppna sig för kritisk anskning och visa medmänskli et och förståelse för den ens ' de. (Reg. skr. 1984/85120 :26)

Myndigheterna ska således visa "medmänsklighet och förståelse". Avståndet till Webers kyligt neutrale byråkrat är stort, och viktiga principiella frågor aktualiseras med denna konstruktion. Kräver medmänskligheten avsteg från den universalistiska principen? Är den förenlig med kraven på lydnad mot lagen och lojalitet mot överordnade?

Kritikerna svarar nej på denna sista fråga. Om ämbetsmän— nen låter medkänslan med klienten ta sig uttryck i besluten tillskansar de sig beslutskompetens som inte delegerats till dem. Hänsynen till klienterna blir viktigare än laglydnad och lojalitet gentemot de överordnade. Ämbetsmannen får inte utan vidare tillägna sig resurser för att lösa problem bara för att han själv ser dem som viktiga. Skulle varje ämbetsman göra som han ville, vore all kollektiv verksamhet omöjlig (Thompson 1975:13f,10f,65ff, jfr Sundberg—Weitman 1985z52ff). Kritikerna företräder ett renodlat fall av den weberska byråkratisynen:

Vad än en modern offentlig (eller privat) organisation är så är den ett maskinliknande instrument eller ett redska för en yttre makt. Den är inte en person. Den är inte en föräl er eller en Vän. Den är ett abstrakt system av relationer som utformats för att upajinå externt definierade mål. Roller är knippen av plikter (och m t). De bryr sig inte om; de har inga käns or. Om en viss rollinnehavare "bryr sig om" en speCiell klient (eller kund etc.) är detta inte en del av organisations lanen. I själva verket uppfattas en sådan relation mellan rollinne avare i en modern or isation och en klient som oetisk, eftersom den ger klienten en ördel, kanske i form av nepotism eller favorisering. (Thompson 1975:17)

Det är inte självklart hur man ska ställa sig till dessa båda uppfattningar i konkreta fall. Vid etiska bedömningar av offentlig politik är det inte alltid möjligt att ge enkla och entydiga lösningar. Sökandet efter den korrekta balansen mellan å ena sidan medkänsla och flexibilitet och å andra sidan opartiskhet och strikt regeltillämpning har kallats den offentliga verksamhetens dialektik (Lipsky 1980:16f). Följande

intervjusvar från en högre svensk ämbetsman illustrerar problemet:

Det har varit en väldigt stark objektivitet och lojalitet mot staten i de hö e statst'änstemännens sätt att vara och göra. Man försöker göra (fett bästa åde för staten och individen Det är det som ämbetsmännen och förvaltningen är till för, att hjälpa allmänheten till rätta så långt det någonsin går men framför allt naturligtvis att nå en objektiVitet för att få'det så rättvist som möjligt. (efter Mellboum 1979:63)

Försöken att komma tillrätta med dilemmat har oftast karak— tären av en kompromiss mellan de båda modellernas krav. Vi ska referera ett försök att finna en legitim blandform av den weberska regelbyråkratin och den mänskliga ad hoc— förvaltningen:

Hur kan man föreställa sig en sådan blandform av formell — hierarkisk och flexibel — mänsklig administration? Mitt förslag är: genom att se formella hierarkier i förvaltningen varken som verklighetsbeskrivningar eller som normer som föreskriver beteende utan som ett reservförfarande som man kan falla tillbaka på i kritiska situationer, dvs. när daglig administrativ interaktion, som vanligtvis inte överensstämmer med formella hierarkiska modeller, ör fast, leder till konflikter som den inte kan lösa. På det sättet bibehålls värdefulla element i den weberska byråkratin sarntidi som byråkraterna får frihet till halvautonomt besluts attande något som krävs ur både etisk och kybemetisk synvinkel. (van Gunsteren 1986:273f)

Ser vi avvägningen mellan neutralitet och medkänsla ur klientens synvinkel är det inte alldeles självklart att denne alltid föredrar medkänsla — i varje fall inte om han samtidigt riskerar negativa effekter av godtycklig behandling. Ämbetsmannen står inför ett dilemma som kräver ett ansvarsfullt etiskt övervä-

gande.

2.4.3 Stilen i mötet mellan ämbetrman oeb Jambällrmedlem

Redan det faktum att process tillmäts egenvärde indikerar att själva itilen i relationen mellan ämbetsman och samhällsmedlem spelar en roll. Det rätt på vilket samhällsmedlemmama behandlas i policyprocessen kan således vara väl så viktigt som substansen i åtgärderna. Klienten kan vara väl tillfreds med beslutens substans men ha en negativ uppfattning om det sätt

på vilket han behandlats. Ord som "förnedrande" och ”hänsynslöst" anger hur bemötandet kan uppfattas av klienten.

Perspektivet kan vidgas till att omfatta hela systemet. Det sätt på vilket klienten bemöts av ämbetsmannen påverkar hans värdering av myndigheten och — indirekt — av hela det politiska systemet. Man har t.o.m. hävdat att förvaltningens legitimitet i betydande utsträckning vilar på huruvida man lyckas skapa processer som samhällsmedlemmama finner acceptabla (Moore 1981: 250.

Det finns alltså goda skäl att beakta stilaspekten. I särskilt hög grad anses detta vara fallet vid direktkontakten mellan närbyråkrater och deras klienter vilket är den vanligaste formen av möte mellan offentligt och privat. Den omedelbara och personliga relationen i för medborgaren viktiga angelägenheter gör kontakten både emotionellt och materiellt kännbar för honom. Det är en sak att bli snävt behandlad i ett skriftligt beslut, en helt annan att bli behandlad på ett arrogant och oförstående sätt av en medmänniska som man sitter och talar med. Redan i utgångsläget är den hjälpsökande i ett svårt underläge. Många roller, såsom ungdomsbrottsling, missbrukare och socialhjälpstagare, kan vara stigmatiserande för klienterna som, i den mån det är fråga om frivillighet, därför i det längsta undviker kontakt med det offentliga (Lipsky 1980:8ff,68f,93ff, Nelson 1980).

De politiska processerna borde, hävdas det allt oftare, anpassas till den norm som säger att den offentliga verksam— heten är till för samhällsmedlemmama och inte tvärtom. Det offentliga mötet har känsliga nyanser som gör attitydema bakom och tonen i det offentliga beteendet moraliskt betydelsefulla. Arrogans kan bli ämbetsmannens stil gentemot klienten som får vänja sig vid hemlighetsmakeri och långa dröjsmål. Procedurema utformas för myndigheterna och inte för klienterna (Willbern 1984:105) .

Den weberska idealbyråkraten har ofta fått utgöra utgångspunkt för resonemangen. Denne fungerar bättre ju "mer den berövas sin 'mänsklighet', dvs. ju bättre den lyckas utveckla den specifika egenskap som räknas den som en främsta merit, nämligen eliminering av kärlek, hat och alla rent personliga och irrationella känsloelement, som undandrar sig beräkning" (Weber 1921z74). Därmed avvisas visserligen med- känsla, men det finns inte något i idealtypen som säger att

klienterna ska behandlas ovänligt och hänsynslöst. Anvisningen i en svensk offentlig utredning, att "den enskilde medborgaren anses enligt ledande demokratiska idéer böra ha rätt till ett bäniynyullt och korrekt bemötande från myndigheternas sida" (SOU 1964:27:79), liksom jO—uttalandet att det är en självklarhet att en ämbetsman ska ha "ett korrekt och taktfullt uppträdande", torde vara väl förenlig med idealbyråkratins stil. jO har framhävt några viktiga punkter:

Medmänsklighet och förståelse är ytterligare ett steg och ibland framhålls just Vikten av ett mänskligt bemötande av klienten. justitieombudsmännen föreslår exempelVis att en felande myndighet kunde kosta på Sig en enkel ursäkt till klienten. "Myn i_gheterna bör nog vänja Sig Vid att uppträda lite mer mänskligt i kontakterna med Sina egentligg uppdragsgivare, de enskilda människoma". Nonchalans och nst på serv1ceanda är

oacceptabelt.

]O noterar också att myndigheter ibland har distans till den enskildes Situation:

”Manfår intrycket av irritation över att systemet eller dess _ hantering ifrågasätts;_den enskildes ansträngningar att _få gehör i en angelägenhet av Vikt för honom blir på något sätt till störande inslag i verksamheten". Det förekommer att myndigheter bagatelliserar att någon med_orätt bliVit föremål för ingre p eftersom felet senare rättats till. Man verkar bortse från att et kostade den enskilde besvär och möda och inte sällan pengar att få det dithän och att det tog ett antal dagar. "Detta Visar på bristande förståelse för hur en enskild person drabbas av_ att behöva ensam kämpa mot den maktapparat som _myndi heterna utgör".

(]ustitieom udsmannens ämbetsberättelse 1986/87z240,

987/88z218, 236)

2.5 Kan expertens prioritering av professionell kunskap rättfärdigas?

Expertskolan ska kommenteras särskilt, eftersom andelen högt kvalificerade experter blivit allt större i den offentliga förvalt- ningen. Experten har att använda den vetenskapliga eller erfarenhetsmässiga kunskap han besitter. Ett av värdena i Vårt offentliga etos, den funktionella rationaliteten, är här centralt.

samhälls- medlem- mar

beaktande

professionell kunskap

Fig. 10 Ämbetrmannen expertempoyitz'on

Kan man rättfärdiga att ämbetsmannen beaktar den professionella kunskapen på bekostnad av övriga värden, och att den ställs före relationerna lydnad, lojalitet och hänsyn? Svaret är givet: eftersom kraven från samtliga värden och relationer måste tillgodoses kan inte experten utan vidare bara prioritera sin professionella kunskap.

I praktiken uppstår emellertid problemet sällan i så renodlad form. Snarare kommer den professionella kunskapen att stödja någon av de övriga relationerna, t.ex. att hänsynen till samhälls— medlemmama gör att experten inte lyder lagen eller är illojal gentemot Sina överordnade.

Vi har sett mycket av detta under senare år, t.ex. i fallet när klinikchefer i sjukvården inte anser sig kunna ta ansvaret för vården eftersom de på professionella grunder bedömer att nedskärningar kommer att leda till att patienterna inte får en adekvat vård. Beaktandet av den professionella kunskapen leder här till att bänynen till samhällsmedlemmama prioriteras före lojalitet och _lydnad

2.6 Viktningen av värdena

Finns det någon given prioritering mellan värdena i vårt offentliga etos, dvs. bör något värde beaktas före de övriga? När frågan Ställs så generellt måste svaret bli nej. Vi får i stället se på konkreta fall. Bör t.ex. demokrativärdena vara mindre betydelsefulla än ekonomivärdena, speciellti en ekonomiskt pressad situation? Kunde man kanske prioritera ekonomi- värdena och ta hänsyn till demokrativärdena endast då det är ekonomiskt möjligt? På normativ nivå är svaret på frågorna ett klart nej, vilket framgår av följande citat från en regeringsskrivelse:

Den offentliga sektorn arbetar med andra mål och på andra villkor än den privata. Det betyder att den offentliga sektorn måste utveckla andra, och delvis annorlunda, metoder för utvecklin av arbetsformer, utrustning och organisation. Givetvis bör man ock i detta arbete vara öppen för impulser och erfarenheter från andra sektorer.

Dock är det samtidigt av största vikt att utvecklingen inom den offentli sektorn alltid utgår från dess egenart. Verksamheten måste alltidgåottna i folkmaktens suveränitet som är folkstyrets första förutsättning. Den måste vidare arbeta med speciellt höga krav på insyn och mottnglighet för opinionsbildnin . Rättssäkerheten i den o entli verksamheten inne är därtill i viktiga hänseenden särskilda av på arbetsformer och organisation.

(Reg. skr. 1984/85z202z8)

I den citerade regeringsskrivelsen prioriteras alltså demokrati- värdena. Man utvecklar resonemanget med avseende på intressentmedverkan i förvaltningen:

För att dessa intresseavvägningar skall kunna göras riktigt och insiktsfullt krävs därför särskilda re er och särskildaagarantier för myndigheternas arbetssätt så att me bor intresset tid präglar verksamheten. (Reg. skr. 1984/851202z2 .

På motsvarande sätt prioriterar _]O hänsynen gentemot samhällsmedlemmama som ska skyddas mot övergrepp från myndigheternas Sida:

I våra dagar, när den offentli förvaltningen fått allt större omfattning och kommit att t närmare in ipa i de enskildas intressesfärer, framträder med särskild styr a behovet att bereda den enskilde s dd mot övergrep eller misstag från myndighets- utövarnas sida. ör oss framstår åetta skyddsintresse som et helt dominerande. Vid sidan härav är det allmännas intresse att

tjänstemännen icke åsidosätter sina plikter förvisso fortfarande värt allt beaktande men kan i förevarande sammanhang dock icke tillmätas lika stor betydelse. Frågan om ämbetsansvarets framtida utformning bör enligt vår menin därför främst ses från s punkten av vad som gagnar (Ein enskildes rättssäkerhet. (fill-Istitieombudsmännens berättelse 1970z485)

Att ämbetsmannen inte bör lyda överordnades direktiv som är olagliga är Självklart. Laglydnad är det normala. Ämbetsmannen kan inte vägra att följa lagen med hänvisning till att politikerna ger motstridiga signaler eller att allmänheten Ställer krav. Inte heller kan han utan tungt vägande skäl vägra lyda därför att han bedömer att lagen Strider mot allmänintresset, utmanar hans professionella medvetenhet eller inte tillgodoser den enskildes bästa. Kraven på laglydnad ställs högt: "För domare och andra offentliga funktionärer kan det sägas höra till yrkesetiken att följa lagen" (Strömberg 1987zl35).

Laglydnad uppfattas i normalfallet som ett slags etikens miniminivå som alla måste uppnå. Enbart det faktum att ämbetsmannen lyder lagen är inte något Särskilt prisvärt. Laglydnad år en grundkvalifikation som utom i rena undantags— fall måste vara en självklarhet (Fleishman 1981163)

Men skyldigheten att lyda lagen Står inte över allt. Ämbets- mannen är tvärtom skyldig att vägra lyda lagen om den Står i motsättning till grundläggande värden i vårt offentliga etos. I den internationella diskussionen kring krigsförbrytelser, med Numbergrättegången som en mäktig manifestation, framgår att lydnadsvägran kan vara en skyldighet även om det är lagen som föreskriver åtgärden ifråga.

Frågan om laglighet kan vara ett problem. Den tyske krigs- förbrytaren Adolf Eichmann uppfattade inte de order han fick från sina överordnade som olagliga:

Det är en re ring som valts av tyska folkets majoritet, samtliga turländer har sina diplomatiska representanter och så vidare. Varför skulle jag som en obetydlig liten man ha några egna funderin ?ja fick en order från mina överordnade och sag varken åt ö r e ler vänster. Ty det var inte min uppgift. jag hade att lyda. (Eigcehmann i von Lang 1982:154)

När chefen för det svenska invandrarverket tillbakavisar en anklagelse att ha förorsakat en annan människas död med att hon endast är skyldig "till att ha trott att vi lever i ett rimligt demokratiskt land där det finns anledning att lyda de lagar som

som riksdagen stiftat" (Eriksson 1996) tillgriper hon samma argument som Eichmann. Därmed menar hon av allt att döma att hon inte behöver pröva innehållet i lagarna — skulle de leda till beslut som är moraliskt fel eller effekter som är onda är det inte hennes utan någon annans (politikernas) ansvar. Det saknas moraliskt stöd för denna ståndpunkt. Om Eichmann var Skyldig att etiskt pröva de lagar han följde i det totalitära Tyskland borde detsamma gälla även ämbetsmän i demokratiska system.

Att i lagstiftning eller professionskoder direkt ange möjligheten till ordervägran på rent moraliska grunder har visat sig vara problematiskt. Orsaken är svårigheten att precisera entydiga, av alla omfattade, värden att sätta upp mot lydnaden. Svenska Polisförbundet vill exempelvis inte ha någon samvets— klausul i sin etiska kod, eftersom en sådan överför problemet med etiska ställningstaganden på den enskilda individen som därmed skulle bli den som avgör om samhället har plikt att ingripa eller inte. En konstruktion av detta slag ger, menar man, utrymme för hänsynstagande till andra lojaliteter än dem som uttrycks i lagen vilket leder till rättsosäkerhet. För den som råkari samvetskonflikter anvisar koden (utöver lojalitet) endast möjligheten att lämna yrket — alltså sorti (Svenska Polis- förbundet 1983z7).

Vidgar man resonemanget skulle man kunna säga att det förekommer ett antal typinstanser eller normkällor som föreskriver vad ämbetsmannen ska göra och inte göra:

' regler (internationella konventioner, grundl , lagar, _ förordningar, administrativa anVisningar, för omar, soc1ala regler, moral osv.).

' roller (medborgare, politiker och ämbetsmän (chefer och underordnade)).

' kum/cap (professionell kunskap, praktisk erfarenhet osv.).

Det kan förekomma hierarkiska relationer både inom och mellan de tre typinstansema regler, roller och kunskap, dvs. att den ena normkällan bör vara viktigare än den andra. Ordningen är inte given utan kan vara Situationsberoende. Problem uppstår om de olika typinstansema ger olika Signaler till hur ämbetsmannen bör handla. Det kan förekomma konflikter inom varje typ (t.ex. beträffande frågan huruvida

ämbetsmannen själv ska tolka folkviljan eller motta den genom politikerna, eller huruvida vetenskaplig kunskap ska prioriteras före praktisk erfarenhet). Konflikter kan också finnas mellan de tre typinstansema (t.ex. mellan administrativa anvisningar, medborgarhänsyn och vetenskaplig kunskap).

3. Vad är ämbetsmannarollen?

Vi övergår nu till empirisk nivå och frågar vad ämbetsmanna- rollen är och hur den ska jöntår (möjligen förklaras). Fundamentalt är vi intresserade av frågan om i vilken utsträckning normerna i vårt offentliga etos omsätts i förvaltningens organi-ering och konkreta åtgärder. Vad är ämbetsmannarollen i verkligheten? Gäller vårt offentliga etos utan inskränkningar eller finns det faktorer som förhindrar att det verkar fullt ut?

jag har redan antytt att det kan vara problem med demo- krativärdena i meningen att de inte uppmärksammas tillräckligt. Speciellt har politisk demokrati och offentlig etik kommit i skymundan. Ekonomivärdena däremot ägnas betydande intresse i den offentliga debatten och, såvitt man kan se, även i förvaltningspraktiken.

Eftersom konkret aktuell empirisk forskning om praktiken bakom dessa värdefrågor i stort sett saknas måste jag välja en annan väg och fråga om det finns förhållanden — idéer, beteenden och institutioner på strukturell nivå — som uppmuntrar eller förhindrar ämbetsmannen att följa vårt offentliga etos. Kan man förklara avvikelser från vårt offentliga etos utifrån mer eller mindre tvingande strukturella förhållan— den? Är det inte alltid helt självklart att vårt offentliga etos är tillämpligt?

Framställningen ägnas således vårt offentliga etos i aktion. I vilken utsträckning och på vilket sätt beaktar politikerna, när de organiserar, och ämbetsmännen, när de agerar, vårt offentliga etos? Fokus är som tidigare demokrativärdena med tonvikten på offentlig etik och politisk demokrati.

Analysen omfattar beteenden, idéer och institutioner. Till en början måste vi klarlägga situationen avseende idéer. En mäktig idéströmning som brukar kallas ekonomi:/nen dominerar dagens förvaltningsdiskussion och —praktik, vilket motiverar en genomgång av några av dess huvuddrag.

3.1 Ekonomismen

Även om normen för användningen av vårt offentliga etos säger att alla värden är lika viktiga kan de i praktiken prioriteras olika. Det kan också Ske förskjutningar mellan värdenai meningen att olika värden betonas olika starkt vid olika tidpunkter. Själva huvudlinjen i den idémässiga utvecklingen under de senaste decennierna är otvetydig. ekonomivärdena betonas alltmer (Pollitt 1990).

När startade denna utveckling? Mellboum menar att den socialdemokratiska förvaltningspolitiken fram till 1986, då ordet effektivitet för första gången förekom som kapitelrubrik i budgetpropositionen, visat "bristande intresse för effektivitets— och produktivitetsfrågor" (Mellboum 198629). Huruvida det är korrekt att makthavarna ända fram till mitten av åttiotalet var helt upptagna av "traditionella förvaltnings-orienterade bedömningar", samtidigt som förvaltningen i ökande grad koncentrerade sig på effektivitetsfrågor, kan kanske ifrågasättas. Omsvängningen till ekonomism började sannolikt tidigare även hos makthavarna. Det tror i alla fall Tarschys som redan vid 1970-talets Slut påstod att "den ekonomiska vetenskapen genomsyrar samtidens politiska och administrativa ideologi" (197836). I dagsläget råder det inte någon tvekan om hur huvudprioriteringen ser ut inte bara i Sverige utan i hela västvärlden: en hård ekonomistisk linje dominerar.

Om man med ""traditionella" bedömningar avser sådana, som utgår från politisk demokrati, offentlig etik och rättssäker— het, ger en allmän översikt över tryckt material om utbildning av förvalmingschefer stöd för antagandet att förvaltnings— aktörer är föga intresserade av frågor som hänger samman med dessa värden (se Lundquist 1993a för en detaljerad genom- gång). När inhyrda konsulter diagnostiserar förvaltnings— myndigheters problem saknas så gott som alltid ett explicit politisk—demokratiskt perspektiv och offentlig—etiska över- väganden (Ds 1988z25z32f). I följande redovisning av "vanligt förekommande inslag" i den myndighetsanpassade chefs- och ledningsutvecklingen för svensk statsförvaltning återfinner vi samma allmänna värdeinriktning:

— Okad effektivitet och produktivitet med koppling till ökad målupp fyllelse.

— Utveckling av chefernas arbets ivarroll. -— Chefemas ansvar och deltagan e i utvecklingen av verksamhet och arbetsformer.

— Strategier för chefs— och personalledarollen. — Kommunikation och samverkan inom myndigheten. — Förändringsarbetets begränsningar och möjlig eter. — En kundorienterad och serviceinriktad verksamhet

(SOU 1991:41:190)

Tyngdpunkten i ledarskapsargumentationen ligger över huvud taget på motiveringar av ekonomiskt slag. I rättvisans namn ska medges att det ibland förekommer ett bredare effektivitets— begrepp än det som ser enbart till kostnaderna. I anknytning till det statliga medbestämmandeavtalet (som alltså direkt rör förvaltningsdemokratin) definierar man sålunda effektivitet som:

att myndigheten när målen för sin verksamhet under god hushållning med resurserna, med beaktande av service—, offentlighets— och rättssäkerhetskraven och med beaktande av person ens behov av arbetstillfredsställelse, god arbetsmiljö, anställningstrygghet och möjligheter till medbestämmande och personlig utveckling. (Ds B 1980:2:7)

Med offentlighetskravet (som hör till politisk demokrati), rättssäkerhetskravet (som hör till rättssäkerhet) och med— bestämmandet (som hör till förvaltningens interndemokrati) kommer vi in på demokrativärdena. Hur allvarligt ser förvalt— ningen på demokratikraven när det kommer till praktiska åtgärder? ju längre ner i hierarkin man går, desto mer förefaller kostnadseffektiviteteten dominera. I de konkretiseringar av innehållet i chefsutbildningar som presenterats under det senaste femton årens mycket ambitiösa insatser på området söker man förgäves efter moment som explicit tar upp frågor om politisk demokrati och offentlig etik. När det första utbildningsprogrammet för verkschefer presenterades i tjugonio punkter fanns tennen demokrati (eller för den delen etik) inte ens med (Ds B 1981:14:2f). I den mån demokrati berörs är det interndemokrati som avses, ofta i anknytning till reformen om medbestämmande och i flertalet fall med effektivitetsmotiveringar (t.ex. SOU 1991:41:bil.14: 192f). Det förefaller som om makthavarna helt enkelt Söker efter chefer

som de tror förmår klara av den pressade ekonomiska Situationen:

Förmågan att ompröva och omprioritera samt finna möjligheter till rationaliserin effektivisering och produktivitetsökning ställer kom etensen i c efsrollen på särskilda rov. (Reg. prop. 198 /87:99:62) P

Man kan också konstatera att demokrativärdena tydligtvis ofta saknas i ämbetsmännens problembild. Statens fömyelsefond har nyligen genomfört en undersökning av vad de anställda uppfattar Såsom hinder för förändringsarbetet vid statliga myndigheter. Man har sammanställt en förteckning på inemot 150 olika svar som omfattar vad ett antal ämbetsmän (chefer, fackrepresentanter och ämbetsmän i allmänhet) Säger sig se som hinder och svårigheteri fömyelsesträvandena. Svaren i förteckningen har sedan ett urval av ämbetsmän fått rangordna efter upplevd betydelse på en skala från 0—3 och deras uppgifter har ställts samman till rankinglistor. Det finns inga som helst Spår av demokrativärdena i rangordningarna. Två förklaringar är tänkbara. Antingen uppfattar ämbetsmännen demokrativärdena som oproblematiska och väl tillgodosedda (Vilket man har svårt att tro) eller också känner de inte till att det finns några demokrativärden (vilket är allvarligt med tanke på värdenas förankring i grundlagen) (Hinder för förändrings— arbetet 1996).

Den ekonomistiska organisationsfilosofi för den offentliga sektorn som brett ut sig alltmer har övertagits från den privata företagsamheten. Denna tankevärld är ingen svensk uppfinning utan förekommer överallt i västdemokratiema. Dess inter— nationella ursprung och anknytning framgår bl.a. av att även själva termen management är direkt gångbar på svenska (jfr Mellboum 1986: 27). Utvecklingen påbörjades och har nått längst i USA. I den vetenskapliga litteraturens granskningar av den amerikanska utvecklingen redovisas samma allmänna drag som vi iakttar i Sverige.

I amerikansk debatt menar någon att "ekonomi har ersatt juridik som Statens språk" (Lowi 199223ff), och andra hävdar att grundarfädernas värden ersatts av den moderna organi- sationens värden. Innebörden i dessa sammanfattas resignerat: "Sorgligt nog vägleds merparten av managementeliten inte av

några ädlare principer än att bibehålla de egna organisationer- nas hälsa” (Scott-Hart 1989zxi).

Mest uppenbar är kanske denna utveckling vad gäller synen på den offentliga tjänsten på personalplanet. Sedan 1960—talet har man ständigt närmat sig den privata sektorns förhållanden. I den senaste lagstiftningen har beteckningen tjänsteman bytts ut mot arbetstagare. Man kan förvänta sig att denna förändring på personalplanet har eller kommer att få effekter på policyplanet (jfr Sjölund 1996a). Inte ens Riksdagens revisorer föreställer sig att det är frågan om något annat än kostnadseffektivitet:

Den ökade vikt som man numera inom arbetslivet tillmäter arbetsorganisation, ledarskap, kompetensutvecklin regering, motivation, goda arbetsvillkor och en stödjande aråets jö samt frågan om hur personalen aktivt ska kunna bidra till verksam— hetens resultat på ett kostnadseffektivt sätt talar för att myndig- heterna har en räd-äg och genomtänkt politik för sin personal. (RPB: 1995/96: )

Lika genomgripande är effekterna på den kommunala organiseringen. Under 1990—talet har stora reformer genom— förts — till synes utan några som helst hänsyn till demokrati- värdena. Och här kan man redan notera en utveckling av mindre önskvärt slag. Kommunalpolitiker i ledande ställning uttrycker sig ibland på ett sätt som är direkt demokratiskt Stötande, men som möjligen kan ha Stöd i ekonomivärdena (jfr Norlin 1994).

Ett av ekonomismens mest karakteristiska drag är en negativ syn på politik. I den aktuella diskussionen uppträder en nyliberal falang som tenderar att vilja reducera politik till något mindre meningsfullt. Politik beskrivs som symbol-verksamhet och som allmänt osakligt och ideologiskt präglat käbbel vilket man med fördel kunde vara utan.

3.2. Gränsdragningsproblem

Det är inte så alldeles enkelt att orientera sig i dagens offentliga verksamhet. Svårigheterna börjar redan då man ska dra gränsen mellan privat och offentligt.

arrangerar PRIVAT

finansierar

PRIVAT PRIVAT

producerar

Fig. 71 Kombinationer ao ojfrnt/zgt och privat

Om vi Ställer samman funktionerna arrangerar, finansierar och producerar erhålls åtta olika kombinationer. Av dessa är den första helt privat och den sista helt offentlig. Resterande sex utgör blandformer där det inte utan vidare går att fastställa om vi har att göra med offentligt eller privat. Den fråga vi nu har anledning att Ställa är: gäller vårt offentliga etos i samtliga fall där det offentliga på något sätt är involverat (1—7)?

Oavsett vad svaret på frågan än är så verkar åtminstone en del av aktöremai förvaltningen se den nya organisationen som något som ger nya möjligheter. Här finns både positiva och negativa varianter. Som negativt kan man notera att de eventuella missbruk av kontokort, representationsforrner osv. som uppmärksammats i den senaste tidens s.k. affärer vanligtvis förekommit i organisationer som representerar Sådana blandformer.

Problemet med det otydliga gränslandet mellan privat och offentligt kan också illustreras av de tre Statstyper på den politiska processens outputsida där implementeringen sker, som det kan vara rimligt att särskilja i den aktuella samhälls- utvecklingen (Lundquist 1992). Även om det inte skulle råda någon tvekan om att all verksamhet inom de uppräknade statstypema är offentlig verksamhet ligger formerna ibland så

SOU l997:28 59

nära privat verksamhet att det kan ligga nära till hands för det offentliga att ta efter det privata.

auktontets- förhandlings- marknads-

k staten staten staten egens aper

statsroll part

på verkens- instrument styrning förhandling konfliktlösnings- överens- M

mekanism kommelse

medborgar-

roll undersåte

Fig. 72 Statigperpå den politiikapmoeiiem ouzpntrida

Statstypema är analytiska typer. De kan förekomma samtidigt i en och samma myndighet där en och samma enhet eller ämbetsman under dagens arbete kan passera in och ut i olika Statstyper beroende på vilket slags ärenden som handläggs. Statstypema kan i korthet karakteriseras enligt följande:

' Auktoritemtaten har som grund att medborgarnaanser sig böraföl'a samhällsstyrningen utan att pröva dess innehåll i varje enskilt all. Staten blir överhet och medborgarna blir under- såtar. Genom maktutövning förmår Staten medborgarna att föjja styrnin en. _ _ — klassisk orm kallas denna Statstyp myndig/Jetrrtaten 1 Vilken förvaltningens allmänbyråkrater beslutar på grundval av preCiSt utformade lagar. _ ' . _ — En modernare verSion är expemtaten 1 Vilken förvaltningens profeSSionella fattar beslut på grundval av avancerad kunskap.

' Förhandlingntaten har medbor en som jämställd part. . Besluten fattas genom överens ommelser efter för andlin mellan parterna. Medborgarna _tar ställning till .beslutSinnehallet I varje enskilt fall. En perverterin aV förhandlingsstaten är korporatiifnrtatqn 1 Vilken staten för andlar med organisationer- nas toppfunktionärer över medborgarnas huvuden.

' Marknadrrtaten bjuder ut varor och tjänster på marknaden i konkurrens med andra aktörer. Medborgarna har rollen som köpare och bestämmer genom Sina val pa marknaden inriktningen på den-offentli verksamheten. Aven marknads— staten har perverteringar. ar t.ex. statenhar monopol är dess affärsverksamhet snarast en del av auktoritetsstaten.

Den normativa ämbetsmannatypologin (jfr 2.2.2) är härledd ur diskussionen om auktoritetsstaten. Huruvida den gäller för förhandlings- och marknadsstaten är oklart. I Vilket fall som helst finns det ännu inte någon diskussion som jämför ämbets- mannabeteende i de olika statstypema (enda undantaget i svensk sarnhällsvetenskap är Conny johannessons (1994) analys av förhandlingsetiken i försäkringskassan).

Möjligen kan det vara så att några av dem som råkar illa ut i olika "affärer” inte tillhör den kategori av ämbetsmän som sitter och hukar sig bakom Skrivborden, livrädda att göra något som kan misstolkas och dra till sig överordnades och mass- mediernas negativa uppmärksamhet. I stället finns det goda skäl att pröva hypotesen att det är entreprenörstyperna som ibland ger sig ut på (alltför) tunn is. I vilket fall som helst kan man Säga att entreprenörerna, vägröjama för den nya offentliga verksamheten, genom kritiken av affärerna fått något att tänka

pa. 3.3 Några förvaltningsprocessers karaktär

Utformningen av den offentliga förvaltningens processer spelar roll för hur ämbetsmännen fattar beslut och vidtar åtgärder. Vi ska se på två centrala processer, besluts- och stymings- processen, och diskutera hur de kan påverka Speciellt det etiska beslutsfattandet.

3.3.1. De etiika berlntenr karaktär

Hur Sker det etiska beslutsfattandet i praktiken? Diskussionen är omfattande och parallell med den som förekommer inom beslutsteorin i allmänhet och arbetar t.ex. med medvetna beslutsformer (som kan vara kalkylerande och rutiniserade) och omedvetna (som kan bero på Slump, emotionella utbrott osv.). Bland de kalkylerande beslutsformerna finns modellen för det

maximalt ansvarsfulla etiska övervägandet. Enligt denna har den etiska beslutsfattaren: (1) att noga undersöka om det finns andra handlingsaltemativ än de som lagts fram. . _ _ (2) att lära känna de olika handlingsaltemativen och de intentioner deuttrycker. (3) att Skaffa Sig de kunskaper som är relevanta för att kunna llåedörnäa handlingsaltemativens konsekvenser på både lång och ort Si t.

4; att lära känna alla övriga relevanta fakta.

5 känna till e a och alternativa normer och Värderingar. 6 att .veta var ör han accepterar de aktuella normerna och värderingarna. _ _ att veta vad som lett till det aktuella handlingsvalet. 8 att gå kritiskt och förSiktigt fram, att vara mottaglig för motar ment och att Visa 0 artiskhet. (Ofsta 1982z23f, jfr 1987:4 ff, Bexell 1995)

Det förefaller som om Särskilt filosofer ser det etiska beslutsfattandet på detta rationalistiska sätt. Oftast kan det förklaras med att man inte gjort någon skillnad mellan normativa och empiriska beslutsprocesser. För förvaltnings— forskare torde Sådant som rutiner och (när det gäller kollektiv) slump framstå Såsom empiriskt viktigare. Även ämbetsmännen har ofta en realistisk (eller luttrad) syn på det etiska besluts— attandet. I sitt yttrande över en motion till Lunds kommun- fullmäktige om inrättande av en etisk kommitté skriver kommundirektören avvisande:

Det går inte att skil'a ut den etiska dimensionen från andra, annat än fran rent moral ilosofisk synpunkt

Nämnder och styrelser ska väga in alla as ekter innan de avgör en frå och behöver knappast nagon särs ' d moralisk vägle in . (Sydsvens a Dagbladet den 14 okt. 1996).

Ibland framhåller forskningen en annan sida av den etiska beslutsprocessen än den kalkylerande, nämligen "den föga rationella, den historiskt betingade, Våldsamt individualistiska, fantasifulla, inskränkta, den inte fullt artikulerade sidan" (Hampshire 1983z2). Denna typ av etiska överväganden kan jämföras med hur etikett (manners) tillägnas, nämligen genom regler och exempel tills den är vanemässig och oöverlagd, m.a.o. helt internaliserad hos individen. Man kan också jämföra med hur individen tillägnar sig det talade språket. Etiken tillämpas i situationer som aktören direkt uppfattar. Identifieringen av situationen och valet av åtgärd innefattar ett

"koncentrerat" och "förkortat" övervägande av den typ som vi känner igen från rutinprocesser. Individen handlar intuitivt korrekt utan explicit kalkyl. Metoden kan vara kognitivt fördel- aktig. De situationer som individen förmår fånga på detta sätt kan nämligen vara så komplicerade att de knappast kunde klar— läggas genom explicit kalkylerande. (Hampshire 1983:102ff).

beslutsprocessen E TIKPROCESSEN

Emån ETISK ANALYS

medveten

m MORALISKA REGLER mamman mm

Fig. 13 Nioåerjo'r etirkt berlutg'attande

Det finns också etisk beslutsteori som arbetar på flera olika medvetenhetsnivåer. Cooper presenterar en Sådan modell med tre nivåer:

' De emotionellanttO/cken innebär sipontana och oreflekterade uttryck för OSitiva och ne tiva änslor. Rättfärdiganden eller nagon det jerad Situations eslkrivning förekommer inte. Uttrycken varken uppmanar till kommunikation eller övertalar andra aktörer. Detta är den kanske vanli te formen av _ värdeuttryck i allmänmänskliga samman an , och de kan inte

betecknas som resultat av etiska övervägan en.

' De mora/iika rie lerna ställer seriösa etiska frågor och ger seriösa svar.. Aktörema får moralisk ledning genom tumregler, max1_mer och ordspråk. Exempel pa sadana regler ar: "var rättVis mot dina underlydande ', ”ärlighet varar längst" och "lojaliteten mot klienten kommer alltid i främsta rummet”. De flesta administrativa beslut fattas sannolikt å denna nivå som motsvarar rutinnivån för beslutsfattande i lmänhet.

' Den etiika amg/ren omfattar vad som i strikt mening kan kallas ett ansvarsfullt etiskt övervägande. Det är helt enkelt frågan om expliCit kalkylerande beslutsprocesser - oftast av rationalitetstyöp.

(Cooper 198 :14ff)

Aktörer kan röra sig upp och ned mellan nivåerna. Olika aktörer i samma process kan befinna sig på olika nivåer, och de kan under processens gång röra sig från en nivå till en annan. En aktör som vill handla någorlunda rationellt bör veta på vilka etiska nivåer övriga aktörer befinner sig. När aktörer konfronteras med nya situationer vore det rationellt för dem att övergå från rutinmässiga till kalkylerade överväganden. Det innebär att de rör sig från en lägre till en högre nivå i hierarkin. Huruvida detta sker i praktiken är en empirisk fråga.

Betydelsen av dessa iakttagelser om det etiska besluts- fattandets praktik kan sammanfattas i några punkter. Man kan inte utgå från att man har att göra med medvetna, explicit kalkylerande individer som har instrumentella syften med processer och beslut, och som vill åstadkomma problemlös— ning. Tvärtom, det finns ofta skäl att beakta det kollektiva, symboliska, rutinmässiga, intuitiva och slumpmässiga i de administrativa processerna. Precis samma sak gäller alla andra administrativa processer. Detta förhållande måste vara ett memento när man ska föreslå praktiska lösningar.

3 . 3.2 Samlingen! karaktär

Politikern kommunicerar med förvaltningen genom rymling som därför är en betydelsefull relation för ämbetsmannen. I den totala politiska styrningskedjan finns tre viktiga länkar: förvaltningsstyrningen (politikernas styrning av förvaltningen), organisationsstymingen (förvaltningschefernas styrning av underordnade) och samhällsstyrningen (förvaltningens styrning av samhällsmedlemmama). Ur synvinkeln ämbetsmännens faktiska autonomi är förvaltningsstyrningen och organisations— styrningen av störst intresse.

. s eciflk — ORDERSTYRNING direkt 4 p styming generell _ REGELSTYRNING FÖRVALT- NINGS- STYRNING indirekt _ ANSLAGSSTYRNING styrning X 252?” REKRYTERINGSSTYRNING genere" ORGANISERINGSSTYRNING INFORMATIONSSTYRNING

Fzg. 14 Fomerjörjömaltningrryming

Förvaltnings- och organisationsstymingen är sammansatt av en mycket komplicerad uppsättning olika stymingsformer (och på nästa konkretiseringsnivå av ett otal styrningstekniker) som kan kombineras på många olika sätt. Vi ska se på ett försök till klassificering av dessa former (Lundquist 1992).

Utöver den direkta styrningen, som anger vad som önskas (med regler för alla fall av en viss typ eller order i enskilda fall), finns indirekt styrning, som ska möjliggöra den indirekta styrningen (med anslagsstyrning, organiseringsstyrning — dvs. struktureringen av förvaltningsorganisationen med processer, roller, kultur och rum — rekryteringsstyrning samt infor- mationsstyming som är ett slags residual dit eventuell övrig styrning hänförs).

De olika styrningsformema kan ha olika grader av precision i meningen att de erbjuder ämbetsmannen mer eller mindre stor autonomi vid implementeringen av styrningen. Målstyming, ramlagstiftning och resultatstyrning är exempel på stymings- former som har en mycket låg grad av precision. Trenden mot en allt mindre precis direkt styrning ställer krav på att ämbets- männen har preciseringskriterier. Det borde vara naturligt att hämta dessa från vårt offentliga etos.

För att bedöma styrningen — dess tillförlitlighet (om den styrde förstår styrningen och kan och vill implementera den) och rationalitet (om styrningen ger de önskade effekterna) — måste man ha hela styrningen klar för sig, direkta såväl som indirekta former. Det är alltså inte meningsfullt att säga att målstyming, eller någon annan styrningsform, inte fungerar utan att beakta den samlade styrningen. Man kan exempelvis

styra mot ett mål genom att rekrytera personal med viss utbildning och organisation med viss utformning, eller bevilja just så mycket pengar att bara ett alternativ är tänkbart vid implementeringen.

För att ändå på ett mer begränsat sätt illustrera svårigheten med förvaltningsstyrning ska jag anknyta till en undersökning om variationer i beslut om socialbidrag där endast den direkta styrningen samt socialtjänstemännens professionella bedöm- ningar förefaller ha inverkat. Forskarna har ställt 211 hand— läggare inför sex skriftliga typfall och bett dem fatta beslut om huruvida den sökande ska ha understöd och i så fall med vilken summa. Svaren har stor spridning. I det mest extrema fallet finns förslag att tilldela från 0 till 15 000 kronor i månaden (Hydén et al 1995).

Om styrningen hade varit precis och tillförlitlig och/eller de professionella kriterierna otvetydiga och allmänt omfattade, borde ämbetsmännen ha kommit fram till åtminstone ungefär samma summa. Nu är direktstymingen mycket oprecis och kriterierna för hur bidrag ska lämnas tydligtvis högst skiftande. Detta indikerar att ämbetsmännen endera inte känner till vårt offentliga etos eller att det är så oprecist att det inte ger någon ledning i det konkreta beslutsfattandet. Värdena i vårt offentliga etos skulle nämligen fungera som parametrar för ämbets— männens precisering av förvaltningsstymingen.

Även förändringar i och tyngdpunktsförskjutningar mellan värdena i vårt offentliga etos kan överföras genom styrning från politiker till ämbetsmän. Hur fungerar detta i praktiken? Problemet är huruvida de angivna värdena verkligen överförs från politikemivå till ämbetsmannanivå. En del iakttagelser ger anledning till att betvivla att så är fallet. Henning och Ramström menar exempelvis att de i sin studie av Arbets— marknadsverket får stöd för antagandet att "de förändrings- impulser, som har sin grund i riktningsangivelser och åtgärder initierade av statsmakterna, i högre grad domineras av traditionella förvaltningsorienterade bedömningar [det är just sådana som bygger på demokrativärdena] än vad som gäller för sådana myndigheter, som själva utformar en strategi för att förbättra sin effektivitet och anpassa sin verksamhet till marknadens krav. I dessa myndigheter har också näringslivets ledningstänkande haft större genomslagskraft ..." (Henning— Ramström 1989z43).

Av allt att döma förmår inte politikerna genom förvaltnings- styrning överföra vårt offentliga etos till förvaltningen. Ämbets— männen tolkar styrningen som att ekonomivärdena ska prioriteras, ibland oavsett statsmakternas signaler.

3.4 Konkurrens mellan vårt offentliga etos och andra vården

Demokrativärdena konkurrerar inte enbart med ekonomi- värdena. Det finns exempelvis andra etiktyper än den offentliga etiken, och vi ska se på några typer som förvaltningsetiken kan hamna i motsättning till. Ämbetsmannen kan på en gång tänkas påverkas av följande tre etiktyper:

' Egefzetik är de föreställningar _om gott och ont, rätt och orätt som indiViden alltid bär med Sig,_ t.ex. en religiös övertygelse (samvete) eller en politisk tillhörighet. ' meesrz'ametz'k h" (ger samman med ämbetsmannens utbildning och yrkeskår. Pro eSSioners medlemmar karakteriseras bl.a. av att de är högutbildade — läkare, jurister, forskare, s_oCionomer, ingen'örer; osv. För att bli accepterad som profeSSion förutsätts att yr eskaren har en speCiell etik för sm verksamhet.

' Fömaltningretzk gäller alla som är verksamma i förvaltnin en. Den kan omfatta varianter så att exempeIVis olika myndig _eter eller delar av myndigheter har delv1s olika tyngdpunkter i sma etiska föreställningar.

Olika ämbetsmän kan uppfatta relationerna mellan dessa tre typer av etik olika i meningen att de ser dem såsom mer eller mindre lika, och i de fall de ser olikheter kan de prioritera olika etiktyper. I figur 14 illustreras några typfall. För några personer är etiktyperna helt olika och låter sig inte förenas (I), för andra överlappar de i varierande grad (II), och för ytterligare några är de helt identiska (III).

förvalt- nings etik

| || ||| Fig. 75 Ämbetrmän med olika relatz'aner mellan etikgper

Ämbetsmän i den första kategorin, där samband mellan etiktypema helt saknas, har en omöjlig situation. Vanligtvis föreligger sannolikt en relativt tydlig överlappning mellan professions- och förvaltningsetiken, men det är tillräckligt problematiskt om ämbetsmannen ständigt måste fatta beslut som står i motsättning till hans egenetik. Vilken etiktyp väljer de att följa? Den andra kategorin, i vilken man kan tänka sig ett otal mellanformer, har det något enklare men hamnar ofta i etiska dilemman. Den tredje kategorin däremot kommer inte att uppleva någon motsättning mellan kraven från olika etiska system, vilket gör det avsevärt enklare att arbeta i förvalmingen.

Ämbetsmännen bör rimligen låta sig vägledas av förvaltningsetiken — inte någon annan etiktyp. Det är dock inte alltid så blir fallet. En komplikation kan vara att de inte alltid vet vad förvaltningsetiken påbjuder i en viss situation, en annan att egenetiken eller professionsetiken framstår som viktigare för dem.

Risken är alltid att ämbetsmannen vid osäkerhet faller tillbaka på sin egenetik, och det finns ibland en tendens att denna rekommenderas av politikerna. En av våra äldre statsmän föreslog nyligen botemedel mot kontokortsaffärer osv. på ungefär följande sätt: "Det är så enkelt att komma tillrätta med alla dessa affärer. Det gäller bara att kunna skilja mellan mitt och ditt". Jag tror det är något liknande som föresvävade Ingvar Carlsson när han vid den social- demokratiska partikongressen 1993 presenterade en arbetarmoral:

Det ska finnas något som kallas för arbetarmoral. Man skaarbeta och göra rätt för Sig. Man ska inte lämna skulder efter Sig till sina barn. Man ska vara hel och ren. Man ska dela med sig til andra.

Denna moral, hur förträfflig den än må vara, är inget mer än en egenetik som ger ringa ledning för hur offentlig verksamhet ska bedrivas. Den som försöker använda den i ämbetsmannarollen hamnar, med ett uttryck myntat av statsvetaren Conny johannesson, i egenetikfällan, dvs. ämbetsmannen tar till sin egenetik när han hamnar i etiska konflikter eller dilemman i stället för att söka sig till förvaltningsetiken (]ohannesson 1994). Eftersom egenetiken kan variera mycket mellan olika ämbetsmän är det i sådana fall svårt för samhällsmedlemmama att förutse utfallet av förvaltningsbesluten — man kan i stort sett få vilka beslut som helst.

Ett grundläggande problem är att det finns ämbetsmän, t.o.m. i ledande ställning, som inte vet att dessa etiska nivåer finns och följaktligen inte kan handla efter dem. En general— direktör redovisar i ett tidningsinlägg två värdenivåer: å ena sidan lagen med dess förarbeten och praxis och å andra sidan "personligt tyckande" (som tydligtvis är hennes egenetik). Att det skulle finnas en förvaltningsetik eller överhuvudtaget ett offentligt etos verkar hon inte känna till (Eriksson 1996). Det gör däremot det i fallet ansvariga statsrådet som hänvisar till allmänna etiska grundsatser som "hellre fria än fälla" och att man ska ha en "medmänsklig politik" (Svenska Dagbladet den 20 nov. 1996).

3.5. Civilkurage

I vad mån reagerar ämbetsmännen när de finner att verksamhet i förvaltningen strider mot lagen eller mot vårt offentliga etos? Ämbetsmännen befinner sig ständigt i en potentiell konflikt mellan kraven på lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmama. När dessa tre krav kommer i konflikt med varandra har ämbetsmannen att gå tillbaka till vårt offentliga etos och göra vad detta föreskriver vara rätt och rikn'gt. Framför allt måste han ha kraft att stå emot olagliga krav från sina överordnade.

En förutsättning för att ämbetsmännen ska förmå detta är att de har civilkurage, dvs. har integritet gentemot lagen, överordnade och medborgarna och i alla situationer vågar

hävda det rätta och goda. Civilkurage yttrar sig i att ämbets— männen reagerar med protester, Obstruktion eller sorti om myndigheten eller cheferna företar sig något som strider mot lagen och vårt offentliga etos. Civilkurage är en förutsättning för att offentlig förvaltning ska kunna verka för det gemen— samma bästa.

Frågan om civilkurage är evig. Redan den heliga Birgitta illustrerar på ett lysande sätt det bristande civilkuraget i en parodi på en mässa för en biskop som av djävulen uppmanas att gå den breda vägen:

Varför lever du så anspråkslöst och asketiskt? Varför åtar du di så mycket arbete? Du vill väl inte vara heligare än andra? Göra et som ingen annan "r? Slå nu in på den blomkantade väg där de flesta gar, annars an du tröttna och skämma ut dig. Om folk lever rätt eller fel, vad angår det dig? Vad lönar det sig att stöta sig med dem som kan ge di anseende och vänskap, om de inte har förolämpat dig eller de ina? Ar det din sak om de förolämpar Gud? Ge dem hellre gåvor och ta emot deras, använd ditt anseende och folks vänskap, så får du både människors ära och den himmelska lönen.

Dessvärre har man ibland en känsla av att civilkurage inte är en egenskap som karakteriserar alla offentliga ämbetsmän i alla olika situationer. Möjligen är brist på mod inte den enda förklaringen till detta, även om den troligen utgör en icke obetydlig del. Det kan också finnas djupliggande strukturer, hänförbara till förvaltningskulturen, som avhåller ämbetsmän från att visa civilkurage. Man har t.ex. hävdat att det "anses i byråkratkretsar helt enkelt normalt och självklart att stilla— tigande acceptera det mesta" (Granholm 1986: 71).

Av olika skäl vill de politiska makthavarna (detta gällde åtminstone förr i tiden om man ska döma av deras uttalanden, åtgärder och konstruktioner) gärna ha ämbetsmän med civilkurage. Detta framgår på policyplanet bl.a. av förvaltnings- processema, vilka utformades så att ämbetsmännen verkligen skulle ge sin mening tillkänna, dvs. handla efter bästa förmåga. Sålunda är den beredande ämbetsmannen skyldig att reservera sig om han anser besluten vara felaktiga. I de gamla kollegierna voterade man i ordning från den yngste till den äldste för att undvika opportunism i de yngres ställningstaganden. Nu garanterar formella konstruktioner av detta slag på intet sätt att förvaltningen verkligen handlar demokratiskt och etiskt korrekt. Självfallet lär sig de underordnade så småningom chefens

preferenser och kan också rätta sig efter dem, oavsett vad de själva menar vara rätt och riktigt. Men konstruktionerna är intressanta som prov på vad lagen prioriterade.

Även genom utformningen av personalplanet underlättade makthavarna för ämbetsmännen att visa civilkurage. Ämbetsmän hade i allmänhet fiJllmakt på sin tjänst, vilket betydde att de inte kunde avsättas utom av domstol och då endast för grova brott. Lönebildningen följde ett tjänste— årsmönster och cheferna kunde endast påverka befordran.

Det krävs både medvetenhet och mod av en ämbetsman som vill reagera mot felaktiga chefsbeslut. Den underordnade befinner sig alltid i en utsatt position om han uppfattar att hans myndighets verksamhet står i strid med lag, moral, demokrati osv. och anser sig tvungen att reagera. Det förefaller spela mindre roll om han har rätt eller fel, eller att lagen direkt uppmanar honom att avslöja oegentligheter. Den som opponerar sig får det oftast besvärligt. Så har det förvisso varit i alla tider, men det verkar som om nackdelarna för den enskilde ämbetsmannen att protestera accentuerats (jfr Granholm 1986).

Med ekonomismens framfart i svenskt offentligt liv har många av stöttoma på personalplanet för civilkuraget avlägsnats för att ersättas med konstruktioner avsedda att tillgodose ekonomivärdena. Huruvida man därmed fått den önskade positiva effekten på dessa är inte klarlagt — mycket talar för att så inte är fallet. Att effekten för demokrativärdena blivit klart negativ torde däremot stå alldeles klart. Det är svårt att förneka att det idag är farligare än någonsin för en ämbetsman att i motsättning till sina överordnade stå upp för demokrativärdena (jfr Sjölund 1996a).

Utnyttjar ämbetsmännen sina möjligheter att säga ifrån? Det finns en tendens att lojaliteten gentrnot ledningen prioriteras före lydnaden för lagen och hänsynen till medborgarna. Kommunförbundet gav 1992 ut en skrift med ett förslag till betygsättning av lärarna. De skulle få poäng på fem punkter av vilka den femte var lojalitet. Lojaliteten skulle riktas mot kommunen, arbetsplatsen och målen/ uppgiften. När individualiseringen av lärarlönema sedan infördes har lojaliteten reformulerats som att man ska vara "konstruktiv och lojal utåt" (Norlin 1996). Att i den situationen komma med kritiska synpunkter på ledningen är naturligtvis inte lockande. Här är ett

tydligt exempel på att konstruktioner på personalplanet ändrats så att möjligheterna för ämbetsmännen att agera etiskt ansvarsfullt på policyplanet har försvårats. Det verkar dessutom som om personalreformema genomförts i total aningslöshet om demokrativärdena.

Skolan är inte det enda område på vilket de anställda drabbats av försämrade möjligheter att visa civilkurage. På det ena policyområdet efter det andra kan man observera samma tendens. Två f.d. höga polischefer ser motsvarande utveckling inom polisen. I ökande utsträckning menar de sig kunna notera att poliser inte vågar uttala sig om sina arbetsförhållanden (Persson—Esbjömsson 1996). Inom sjukvården låter politikerna kritiska klinikchefer gå när dessa anmäler att de inte vill ta ansvaret för vården efter aviserade nedskärningar. Emellertid anmäler sig alltid någon som chefens efterträdare, och det finns anledning att fråga sig vilka människor som slutligen blir kvar på chefsposterna inom vården. Blir det verkligen de bästa, eller återstår bara ja-sägarna?

En kommunal förvaltningschef tolkade lojalitetskravet på personalen som att han kunde gå och riva ned protestlistor mot nedskärningar som personal och pensionärer vid ett service— hem satt upp. Han motiverade åtgärden med att "det vore helt orimligt om vi skulle tillåta protester mot demokratiskt tagna beslut som rör vår egen verksamhet" (Norlin 1996).

Ännu allvarligare år att politiker på regional och lokal nivå inte alltid är medvetna om kraven som demokrativärdena ställer. Ledande politiker kan uppträda gentemot ämbetsmännen med en arrogans och maktfullkomlighet som är oförenlig med ett demokratiskt styrelsesätt. Det förekommer direkta hot mot kommunalt anställda som försöker använda sina demokratiska rättigheter att protestera (jfr Norlin 1994).

Vad sker det med dem som trots allt tar sitt ansvar och visar civilkurage? Man kunde tycka att den legala situationen är ovanligt rätlinjig när det gäller väcka, vissla och viska. Oppenheten är ett centralt moment i de politisk- demokratiska processkraven på den offentliga förvaltningen Till detta kommer en tryckfrihetslagstiftning av högsta legala dignitet och en flera hundra år gammal tradition som går ut på att skydda uppgiftslämnaren. Hur fungerar öppenheten i praktiken? Dessvärre är erfarenheterna inte uppmuntrande (motsvarande gäller för anställda i privatföretag):

Det har alltid varit riskabelt att avslöja sin arbetsgivares fuffens. Nästan undantagslöst brukar resultatet bli att man mister jobbet.

Men mest betyder ändå grupptrycket, rädslan att bli utfrusen. Vem vill bli en ny "mannen—på—fyren"? Vad hjälper det att veta att man har rätt när alla arbetskamraterna tycker att man har fel?

Alla — också cheferna för Bofors och Sjöfartsverket — kan i högtidliga sammanhang betyga sin respekt för de rättrådiga människor som drar fram oegentligheter i ljuset. Men det blir inte roligt för den som tar dem pa orden.

För en kort tid kan avslöjaren vara massmedias kelgris men när rubrikerna bleknat så Vidtar en nattsvart vardag. Trakasserier, utfrysning, om lacering. (Johansson 19 8:16ff, jfr Granholm 1986)

Mot bakgrund av grundlagens helt entydiga ställningstagande både för Visslaren och viskaren är det närmast tragiskt att chefer eller rentav arbetskamrater och facket i realiteten bestraffar informatören. Denne är ju den part som gör sin demokratiska och moraliska plikt i relation till myndighetens ansvar. Men trots att han har både laglig och moralisk skyldighet att avslöja oegentligheter är hans möjligheter försvinnande små att "vinna" gentemot skakade, prestige- bundna chefer och arbetskamrater som känner sig utlämnade och hotade av kritiken. Utfrysning, omplaceringar och slutligen avsked är vad som inte sällan väntar honom i praktiken.

Motsvarande gäller också för tjänstemän som inom myndigheten kritiserar förfaranden och beslut som har stöd på chefsnivå. Ofta omdefinierar ledningen kritikernas aktiviteteri negativa termer. För ”gnällspikar" och andra som inte allmänt har en "positiv inställning" till ledningens sätt att sköta verksamheten kan livet bli besvärligt. De må ha aldrig så rätt i sak. Motattackerna kommer snabbt: "Omgivningen försvarar sig ofta mot anklagelserna genom att antyda att den klagande är psykiskt sjuk eller i varje fall har ovanligt stora svårigheter att samarbeta" (Granholm 1986:129). För väckare, viskare och visslare har cheferna en repertoar av bestraffningar som innehåller svartlistning, förflyttning och personliga trakasserier (Glazer—Glazer 1988260ff).

Man kunde kanske tycka att förvaltningschefen, som ju har ansvaret för att hans underordnade verkar enligt lag, demokrati och etik, i stället för att ställa sig negativ till kritiska röster i den egna organisationen gjorde klokt i att uppmuntra sina

underordnade att rapportera olämpliga eller felaktiga förfaranden för att få till stånd förbättringar. Är det därutöver för mycket begärt att förvaltningschefen tar sitt ansvar för att skydda de underordnades grundlagsfästa rättigheter att lämna information till massmedierna?

Det finns goda skäl att överväga situationen. Chefen spelar av allt att döma inte någon positiv roll i detta ur demokratisk synvinkel ytterst viktiga fall. Verkligheten avviker tydligtvis inte sällan från vad lagen förutsätter och föreskriver. Kritiska synpunkter undertrycks i stället för att uppmuntras, och uppgiftslämnare straffas i stället för att belönas eller åtminstone lämnas i fred. Men chefen har ansvar för att de underordnade ges möjlighet att informera. Det finns därför anledning att diskutera vilka möjligheter han har att introducera och upprätthålla ett offentligt etos i sin myndighet.

Frågan om att visa civilkurage ställs på sin spets när det är ekonomiskt hårda tider med stor arbetslöshet. Har man verkligen moralisk skyldighet att hävda det rätta och goda i motsättning till sina överordnades uppfattning om man därmed riskerar att få en dålig löneutveckling, bli förbigången vid befordran eller rentav bli avskedad? Många besvarar tydligen frågan nekande, eftersom det inte råder någon direkt trängsel bland sanningssägama.

Vi ser tydligt problemen när de nya konstruktionerna på personalplanet konfronteras med ämbetsmannens skyldighet att balansera kraven på lydnad inför lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn till samhällsmedlemmama. De nya konstruktionerna med försämrad anställningstrygghet, personrelaterad lönesättning osv. gör ämbetsmannen alltmer beroende av sina överordnade. Vi riskerar att lojalitetskravet tar överhand på bekostnad av de övriga kraven, och därmed är det åter demokrativärdena i vårt offentliga etos som är utsatta.

I dagsläget talar man allmänt om tystnaden på arbets- platserna och menar då att ämbetsmännen inte vågar säga sin mening. Det är en farlig utveckling. Tystnaden kommeri det långa loppet att direkt motverka även ekonomivärdena. Det är oerhört allvarligt om större delen av ämbetsmannakåren i den demokratiska staten blir menlösa jasägare, och det har förvisso aldrig varit lagstiftarens mening.

Ett förhållande bör särskilt framhållas. I tystnadens förvaltning går det inte att tillgodogöra sig all den professionella

kunskap och djupgående erfarenhet som finns hos de anställda. Inte bara demokrativärdena utan också ekonomivärdena hamnar därigenom på undantag. En tystnadens förvaltning blir aldrig bättre än de chefer som inte vill lyssna på sina underordnade.

Vad som definitivt har tilltagit är viskandet. Anonyma anmälningar till överordnade har ökat kraftigt, inte minst i myndigheter såsom polisen, där kårandan tidigare kraftigt försvårade insyn från allmänhetens sida. Det ska i detta sammanhang framhållas att massmediernas avslöjanden under senare år om olika affärer i stat och komun ingalunda berott på att journalisterna skulle ha blivit duktigare, utan på att viskandet från myndigheterna tilltagit.

4. Vad kan ämbetsmannarollen vara?

Den konstruktiva teoritypen ställer frågan: Vad kan ämbetsmannarollen vara och hur uppnås den? Som vi sett i avsnittet om de empiriska förhållandena finns det åtskilligt som gör att det blir svårt för ämbetsmannen att leva upp till vårt offentliga etos. Den självklara utgångspunkten för mitt resonemang är att grundlagama gäller och att den offentliga verksamheten i vilket fall som helst måste anpassas till dessa.

Resonemanget bygger på ett enkelt rationalistiskt tillvägagångssätt: vissa önskade tillstånd anges utifrån vårt offentliga etos, och åtgärder för att uppnå dem under förevarande omständigheter föreslås. Det är lika bra att acceptera att det inte är möjligt att omedelbart få vårt offentliga etos fullt ut tillämpat överallt i den offentliga förvaltningen.

Dessförinnan bör man emellertid placera problemet om tilllämpningen av vårt offentliga etos i en kontext och fråga: Vad vill man omedelbart uppnå med att befordra ett etiskt beteende hos ämbetsmännen och överhuvudtaget med att uppmärksamma värdeproblemen? Kemaghan nämner åtta olika målsättningar som är rimliga att ha i åtanke:

1 att öka medbor _as förtroende för den offentliga tjänsten 2 att minska oetis a tillvägagångssätt 3 att legitimera sanktioner mot oetiskt beteende 4 att uppmärksamma både blivande och verksamma ämbetsman på värdeSidan av det administrativa beslutsfattandet 5 att prectsera vad som är oetiskt och etiskt beteende 6 att öka förmågan till analys av värdefrågor att hjälpa ämbetsmännen att lösa etiska dilemman & att befordra moralisk utveckling emaghan 1993:18)

Dessa målsättningar kan tillika uppfattas som delmål på vägen mot det övergripande målet att åstadkomma en förvaltning som verkar i enlighet med vårt offentliga etos och därigenom bidrar till att uppnå det gemensamma bästa.

4.1 Vilka åtgärder kan man vidta? Det föreligger en klyfta mellan norm och verklighet för ämbetsmannarollen. Syftet är nu att föreslå åtgärder som kan överbrygga klyftan. För att förstå dessa måste vi ha en

uppfattning om på vilka sätt ämbetsmannen kan påverkas. Följande tre metoder beskriver viktiga vägar till påverkan:

' maa/lim” bestämmer tjänstemannens sätt att tänka och medför att an övertar och internaliserar de värden, verklighetsuppfattningar och _identifikatiorrer som . organisationen har. Socraliseringens framgång beror på organisationers grad av identitet och mlSSlon.

' amp/amg medför att tjänstemannen lär sig skilja mellan tjänstens krav och vilka som är hans personliga värden, verkli hetsuppfattningar och identifikationer._Graden av disc1p inerin kan bestämmas dels av s rkan i soc1aliseringen, dels av Vilka elöningar tjänstemannen an förväntas få av organisationen och Vilka alternativ till anställningen han har.

' kantmll medför att den enskilde tjänstemannens beslut eller åtgärder kan ändras eller förkastas av hans överordnade. För tjänstemannen som ställs inför ideliga förkastanden är _ handlingsaltemativen lojalitet, protest, Obstruktion och sorti. Det kan vara enklast för honom att anpassa Sig. (Laegreid—Olsen 1978z30f)

Man kan föreställa sig att socialisering har den mest långtgående effekten på ämbetsmannen. Den kan å andra sidan vara problematisk när den tar sig former såsom indoktrinering, och när ämbetsmännen fastnar i former som de har svårt att ta sig ur.

Fem huvudtyper av förslag till åtgärder ska presenteras. Först ska vi emellertid se på "precisering av styrningen" som ofta förekommer som förslag till lösning.

4. 1. 7 Attpma'rera 191771”!an

Ett vanligt förslag för att komma till rätta med implementeringsproblemen är att precisera lagstiftningen. Idén bakom detta är att reducera ämbetsmännens autonomi och relatera samhällsmedlemmama direkt till lagen:

Vad kan då hjälpa den enskilde från att vara utlämnad till godtyckligt tvåncgi den ena eller den andra formen? a, hans krav ör i första han inriktas på lagstiftningen. Genom ara syften och bestämda tillläm ningsområden för olika lagar, genom vägledning för rätts lämpningen med avseende på intresseavvä ingar, som aktualiseras av en lag, kan utrymmet för dtycklig ' ämpning "ras minimalt. Sundberg-WeiUnan 9%(i:17)

Även om förslaget kan förefalla förnuftigt är det högst tvek- samt huruvida det verkligen löser problemet i praktiken. Vad som behövs enligt denna diagnos är ju precisa regler, och ett av motiven för att införa ramlagar och målstyrning är just att precision helt enkelt inte är lämplig och möjligi komplice—rade fall under ständig förändring. I stället tänker man sig att ämbetsmännen, med sin professionella kompetens och med ledning av vårt offentliga etos, ska ha stort handlingsutrymme för att kunna precisera förvaltningsstyrningen på ett adekvat sätt. Självfallet har statsmakterna också möjligheter att använda den stora uppsättningen av indirekta stymingsformer.

I dagens tekniskt komplicerade och snabbt föränderliga samhälle skulle en precis direkt styrning således inte vara lämplig eller ens möjlig. Men här måste vi förstås vara säkra på att vi inte alltför lättvindigt har accepterat påståendet om ramlagarnas och målstymingens nödvändighet, och riktigt säkra kan vi faktiskt inte vara. Det kan gå mode också i valet av stymingsformer. Hans Esping menar utifrån sina fallstudier att "man ibland tillgripit ramlagstiftningen närmast slentrianmässigt och utan nämnvärda sakliga skäl" (Esping 1994:17). I vilket fall som helst borde totalstyrningen ses över i de fall där mål— styrning betraktas som nödvändig. Det är också viktigt att notera att det förekommer varjehanda tillämpningsföreskrifter på nivåerna ned till de konkreta besluten.

I övrigt ger citatets förslag till precisering mest rationalistiska anvisningar som sällan fungerar i praktiken, och det är enkelt att finna svårigheter. Att ange klara syften för styrningen är förstås bra, men om målen befinner sig på en hög abstraktionsnivå kvarstår svårigheterna att välja konkreta åtgärder. Vägledning för rättstillämpning kan vara lika svår att åstadkomma som precisa regler i övrigt.

Ämbetsmannen kan för övrigt hamna i moraliska dilemman även när lagstiftningen är precis, men i detta fall gäller avgöran— det huruvida han ska lyda eller inte lyda styrningen. I det oprecisa fallet är det frågan om på vilket sätt styrningen ska preciseras.

4. 7 .2 Övem'kt överförilag till ågärder

Med utgångspunkt från värdena i vårt offentliga etos och från den aktuella verkligheten ska jag formulera några förslag till

åtgärder som skulle kunna bidra till att ämbetsmännen med större medvetenhet och bättre förutsättningar förmådde leva upp till kraven i vårt offentliga etos. Demokrativärdena kommer att betonas, men självfallet gäller alla värdena i vårt etos. Det är alltså frågan om att se till att ämbetsmännen vet vad som är rätt och fel och kan beakta detta.

Grundtanken i de förslag som följer nedan är att det aldrig är tillräckligt med enbart nya förvaltningskontroller. Ämbetsmannarollen måste ändras så att den ger innehavarna möjlighet att agera i enlighet med vårt offentliga etos, men också rollinnehavarna måste påverkas för att kunna uppfylla rollens krav. Om inte ämbetsmännenjörrtär vad som önskas av dem och kan och vill genomföra detta saknas i vilket fall som helst alla förutsättningar att uppnå en moraliskt och demokratiskt verkande förvaltning. I det perspektivet framstår följande fem grupper av åtgärder som särskilt betydelsefulla:

' ' 'Dldlzgt markera rkillnaa'en_ mellan kvävtä [ Ol'/715594! _ Om rova om det offentliga ver _igen ör bedriva verksamhet i fall är det är svårt att dra änslinjen entemot det rivata eller där privata regler definitivt örgäla. verväg noga ör— och nackdelarna _med privata or _ isationsformer för offentlig verksamhet i varje enskilt f l i relation till vårt offentliga etos.

' Förbättra ämbetsmännemjömtiättningar att vira civilkurage Förstärk de konstruktioner på både personal- och policyplanet som kan göra det enklare och ggare för ämbetsmannen att vtsa CiVilkurage. In ränta att äm etsmannen har en särskild

sk ldi het att se anan lagen efterlevs i enlighet med vårt

o en iga etos.

' 5 e till att kontmllo arten beaktar hela vårt wat/iga eter Rekonstruera förvåltningskontrollen i enighet med vårt offentliga etos. Den nuvarande kontrollorganisationen under regeringen beaktar så ott som uteslutande ekonomivärdena. Det vore önskvärt me en stark kontrollor isation, helst under riksdagen, som även beaktade demo ativärdena.

' PreciJera värt ofint/iga eter _ _ Formulera vårt offentliga etos så klart som möjligt. I Vilket fall som helst måste det kunna ge ämbetsmännen någon lednin för derashandlande och vara operativt som underlag för he a den politiska diskuSSionen.

' Utbilda i vårt offentliga etos och befordra en kontinuerlig dlSkUSSIOn Utbilda i och om vårt offentliga etos i det allmänna skolväsendet, profes5ionella or isationer, partiorganisationer osv. Konstruera former för dis ussionerom konkreta fall å arbetsplatser, i partigrupper, 1 partiorganisationer osv. För ättra

krafti de politiska journalisternas utbildnin i offentlig förv tning. Glöm inte bort kommunalpoliti erna som spelar en central roll i implementeringen.

Var och en av dessa fem grupper av åtgärder ska nu kommen— teras. Underlaget för dessa är i första hand demokrati-värdena men hela vårt offentliga etos måste alltid beaktas.

4.2. Tydligt markera skillnaden mellan offentligt och privat

För att kunna hävda den offentliga verksamhetens egenart — och därmed behovet av specifika offentliga värden — måste aktörerna kunna dra en klar linje mellan vad som är offentligt och privat. En otydlig gränsdragning kan leda till tvekan om vilka regler som egentligen gäller, och då är inte ens ett precist offentligt etos till någon nytta.

Gränsdragningen mellan offentligt och privat är starkt ideologiskt färgad. I grova drag gäller att ju längre åt vänster man kommer på den politiska skalan, desto fler uppgifter tilldelas det offentliga. Motsatsen gäller då man rör sig mot höger. Såväl nedskärningar som utvidgningar av den offentliga sektorn blir därför med nödvändighet högpolitiserade, vilket försvårar en saklig diskussion om förvaltningens värdefrågor.

Utöver gränsdragningen mot det privata har vi frågan om vilka former den offentliga verksamheten ska ha, t.ex. om man ska kunna välja organisationstyper från det privata näringslivet, såsom bolag och stiftelser, eller om man alltid bör använda specifikt offentliga organisationsformer. Föredrar man former från det privata kan det vara svårare att relatera verksamheten till vårt offentliga etos, och det ärinte givet att den alltid går in under det offentliga kontrollsystemet. När ämbetsmännen väljer sina förebilder från den privata sektorn — det må gälla organisationsformer eller beteenden — är det alltid risk för att demokrativärdena negligeras.

Självfallet noteras skillnaden mellan olika former av de verksamma i förvaltningen. Man kan notera att det missbruk av kontokort mm, som en del ämbetsmän (främst av typen politruker) och politiker under senare år gjort sig skyldiga till, och som väckt stor uppmärksamhet i massmedierna, normalt skett i anknytning till organisationsforrner som importerats från den privata sektorn. Man kunde föreställa sig att en del av osäkerheten om vad som faktiskt gäller skulle försvinna om det

offentliga endast verkar i sådana former i vilka vårt offentliga etos är fullt tillämpligt.

Det ska samtidigt kraftigt understrykas att avsikten på intet sätt är att återskapa den gamla auktoritetsstaten med överhet och undersåtar. Tvärtom, huvudtanken med den nya staten är att den ska utformas i enlighet med demokrativärdena i vårt offentliga etos.

4.3 Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att visa civilkurage

Ämbetsmannens vilja och förmåga att visa civilkurage hänger säkerligen fundamentalt samman med hans personlighet och allmänna professionella kompetens. En del personer har både moralisk medvetenhet och moraliskt mod, medan andra saknar dessa egenskaper. Medvetenheten kan man skärpa genom utbildning och socialisering. Modet kan man måhända stödja genom konstruktioner på personalplanet och policyplanet som uppmuntrar ämbetsmännen att visa civilkurage.

För att ämbetsmannen med framgång ska kunna hävda lydnad inför lagen och hänsyn till samhällsmedlemmama i motsättning till sina överordnades önskningar, får han dels inte vara helt beroende av dessa utan ha en viss autonomi (som kan förmedlas genom konstruktioner på personalplanet), dels ha tillgång till etablerade procedurer som uppmuntrar och möjliggör för honom att väcka, viska och vissla (som åstadkoms genom institutioner på policyplanet).

På personalplanet fordras förändringar av den nuvarande ordningen vilken varken är till fördel för ekonomi— eller demokrativärdena. Förmodlingen kan nödvändiga förändringar enklast åstadkommas genom att man återgår till vissa drag i tidigare konstruktioner. Genom de senaste decenniernas personalpolitiska reformer har ämbetsmannens faktiska autonomi gentemot överordnade kraftigt försämrats. Med trygga (lagfästa) anställningsformer och karriärbaserade löner (i stället för individuella) hade ämbetsmannen tidigare goda förutsättningar att hävda sin mening utan att ledningen i myndigheten kunde avskeda honom eller ge honom en ofördelaktig löneutveckling. (Ledningen kunde dock bestämma över hans arbetsuppgifter och avgöra om han skulle bli befordrad.) En återgång till något slags tjänstesystem med

automatik i löneutvecklingen och stor anställningstrygghet, i stället för den nuvarande individcentreringen och relativa otryggheten, skulle stärka den enskilde ämbetsmannens position gentemot ledningen. Det förefaller som om behovet av en förändring av detta slag är särskilt stort inom den kommunala förvaltningen där avståndet mellan politiker och ämbetsmän är litet och påtryckningar kan bli personligt obehagliga.

På policyplanet krävs egentligen inte några förändringar eftersom de regler som behövs redan finns. Statsmaktema måste bara vara i stånd att garantera att dessa regler verkligen tillåts limgera. Det föreskrivs i lagstiftningen en rad mekanismer som gör det möjligt för ämbetsmannen att framföra sina synpunkter till sina överordnade och, om dessa inte reagerar, till de politiska makthavarna och samhälls- medlemmarna i övrigt. I det senare fallet gäller det framför allt att garantera den grundlagsfästa rätten att lämna information för publicering. För Viskande och vissling är uppgiften främst att se till att ämbetsmannen inte faktiskt utsätts för repressalier för avslöjanden som han inte bara har rätt utan också skyldighet att göra. Det är strängt taget ytterst märkligt att dessa mekanismer inte fungerar som avsett.

4.4 Se till att kontrollorganen beaktar hela vårt oH'entliga etos

Förvaltningen måste på ett helt annat sätt än tidigare uppmärksammas på demokrativärdenas existens. Ett sätt att åstadkomma detta är att omorientera förvaltningskontrollen. Det finns rimligen ett samband mellan vad som kontrolleras och vad som ämbetsmännen av ren självbevarelsedrift beaktar. Omfattar kontrollen inte demokrativärdena är det risk för att de tappas bort i förvaltningens praktik.

Det offentliga kontrollsystemet måste därför tydligare inriktas på att bevaka att demokrativärdena efterlevs. Inte något kontrollorgan i dagens offentliga förvaltning förmår fylla den uppgiften på ett tillfredsställande sätt. Kontrollorgan på regeringssidan, såsom Riksrevisionsverket, är så snävt inriktade på ekonomivärdena att det vore motiverat att också formellt låta kontrollen stanna vid siffer- och laglighetsgranskningar och

föra överblivna resurser till en organisation som arbetade med hela vårt offentliga etos.

Omedelbart framstår det som naturligt att riksdagen skulle svara för den övergripande förvaltningskontrollen. Med basen i nuvarande Riksdagens revisorer och justitiemannaämbetet kunde man bygga ut en brett fungerande kontrollenhet som direkt legitimeras av den folkvalda riksdagen. En organisation av detta slag skulle i allmänhetens ögon sannolikt få en helt annan status än det nuvarande kontrollsystemet. Det krävs stor auktoritet hos den aktör som ska handskas med svårbestämbara storheter som vårt offentliga etos och det gemensamma bästa, och det är tveksamt om någon annan än riksdagen kan klara det.

Ytterligare en fördel med denna konstruktion skulle vara att riksdagsmännen på ett handfast sätt uppmärksammas på att det finns något bortom riksdagsbesluten, dvs. att lagar resulterar i åtgärder och dessa i effekter. På sikt kan en sådan kontroll— institution förväntas förbättra riksdagens möjligheter att åstadkomma adekvata beslut. Riksdagens revisorer har f.ö. uttryckt önskemål om att riksdagen ska ha en mera aktiv roll vid utformningen av mål- och resultatstymingen (RPB: Förslag till riksdagen 1994/95zRR14).

Den skisserade utformningen av det offentliga kontroll— systemet torde ha en räckvidd långt utöver att förbättra ämbetsmännens civilkurage och riksdagsmännens insikter om förvaltningen. Massmedierna uppfattar det som påtalas vid kontrollerna som betydelsefullt och styr sedan med sin rapportering allmänhetens bild av vad man kan förvänta sig av den offentliga förvaltningen. Det vore rimligt att riksdagen genom sina kontrollinitiativ bättre kunde påverka denna process.

4.5 Precisera vårt offentliga etos

Fokus för diskussionen om preciseringen av vårt offentliga etos är etikvärdena, men resonemanget är tillämpligt även på övriga värden. Hur ska de bäst preciseras? En omdiskuterad fråga är om förvaltningen ska ha en sammanhållen, etisk kod och hur den i så fall ska se ut. Tre punkter brukar diskuteras. Den första gäller de etiska systemens detaljeringsgrad, den andra deras

formaliseringsgrad och den tredje för— och nackdelar med en etisk kod.

Detaljeringsgraden hos etiska system brukar ordnas efter ett kontinuum från modellen i de tio budorden till modellen i den justinianska koden. Medan de tio budorden erbjuder några få, mycket breda, etiska principer utan referenser till deras praktiska handhavande, är den justinianska koden omfattande och beskriver detaljerat etikens innehåll och ger ingående anvisningar för dess administration och implementering (Kernaghan 1983:39f).

Frågan om detaljeringsgraden hos de etiska systemen kan ses i samma perspektiv som frågan om huruvida det är möjligt att direktstyra förvaltningen särskilt precist. Det är nämligen svårt att föreställa sig att det i ett samhälle under snabb förändring skulle vara enklare att detaljreglera etiska förhållanden än andra förhållanden. Budordsmodellen torde därför i ökande grad vara det enda realistiska alternativet. Den kan emellertid komplet— teras på olika sätt, t.ex. genom att fler nivåer tillförs. På en andra nivå kan man ha rättfärdiggöranden och exemplifieringar av de generella buden, och på en tredje nivå kan man försöka anpassa buden till den enskilda myndighetens speciella förhållanden (Kernaghan 1993:22ff).

Forrnaliseringsgraden kan variera från ett sammanhållet dokument till en oskriven praxis. Som fördelar med en skriven, samlad kod brukar framhållas dels att alla etiska regler finns i ett dokument, dels att samtliga involverade aktörer får information om vad som gäller. En annan generell fördel anses vara att själva introducerandet av etiska koder vanligen initierar en bred diskussion av den offentliga förvaltningens relationer till olika värdesystem. Aktörema i policyprocessen uppmärksammas på de etiska frågorna, vilket kan leda till en ökad känslighet för hur värdefrågor generellt ska behandlas.

För att kunna ge ett välgrundat omdöme om nyttan av en skriven etisk kod fordras att man beaktar alla involverade aktörer, dvs. söker besvara frågan: "För vem är koden till fördel respektive till nackdel?” Ämbetsmannen får några fördelar, hans överordnade och samhällsmedlemmama får några. För ämbetsmannen kan det ofta vara bekvämt att referera till regler som förbjuder vissa aktiviteter (t.ex. att ta emot gåvor från allmänheten), bevakningen av ämbetsmannens rättigheter och skyldigheter skärps om det finns en skriven kod att beakta, och

en grundlig och ordentligt implementerad etikkod ger samhälls- medlemmama ökat förtroende för det offentliga (Kemaghan— Dwivedi 1983z4f).

En nackdel är att det är svårt att åstadkomma en etisk kod som är meningsfull. Det är enkelt att finna några punkter som alla kan vara överens om borde ingåi en kod för offentliga ämbetsmän. Det gäller sådant som: "De bör inte begå brott. De bör inte hänge sig åt favorisering eller nepotism. De bör ge snabb, tillmötesgående och effektiv service. De bör prestera. en hel dags arbete för en hel dags lön. De bör vara lojala mot konstitutionen, upprätthålla lagarna, stödja kollegor, hjälpa klienter". Frågan är om detta är tillräckligt (Caiden 1983:162). De uppräknade punkterna återkommer vanligtvis i alla etiska koder oavsett förvaltningsnivå. Oftast är de redan legalt reglerade.

Kodema bör också ta upp frågor som ligger bortom de självklara förbuden. Vem ska döma de styrande, vem ska se bortom det omedelbara och pressande, vem ska ge alternativa vägar, vem ska visa på alla de moraliska dilemman som ämbetsmannen kan hamna i osv.? De som utformar koder brukar rygga tillbaka inför de svårigheter som frågorna aktualiserar och i stället fokusera på det snävare professionella beteendet. Inte ens i detta avseende är det lätt att nå enighet, och en kod som ska tillämpas på alla ämbetsmän tenderar att bli antingen så allmän att den enbart tar upp självklarheter eller så specifik att den bara gäller mycket speciella ting (jfr Wakefield 1976:663).

Utformningen av en etisk kod är i grunden en politisk process i vilken olika intressen bryts mot varandra. Då etiska koder utformas av ämbetsmännen själva eller deras professioner finns det särskilda risker. Vems intressen tillgodoses? Gynnar koden primärt professionens hantverk eller det allmänna intresset? Professioner tenderar att ta upp värden som tidigare fungerat väl. Sådana värden kan förväntas vara konservativa och försiktiga. Värden som ger problem undviks, hur motiverade de än kan vara ur allmänintressets synvinkel. Ämbetsmannen ska framstå som en tyst trotjänare: plikt— uppfyllande, diskret, passiv och hövlig. Helst ska han hållas utanför samhällslivet, skyddad från sociala realiteter (Caiden 1983z163).

När man skapar en etisk kod bör det alltid kombineras med en bred diskussion både före och efter det att den antas. jag vågar gissa att socialdemokratins försök att få bukt med de uppmärksammade affärerna under 1990-talet, genom att fortsättningsvis betona vikten av öppenhet, tydlighet och rimlighet i den offentliga verksamheten, aldrig kommer att få några effekter såvida inte principerna och deras tillämpning blir föremål för en fortlöpande diskussion.

4.6 Utbilda i vårt offentliga etos och befordra en kontinuerlig diskussion

Regler som föreskriver etiska förhållningssätt hos ämbetsmän är således till ingen nytta om individerna själva saknar moraliskt medvetande och mod. Ett sätt att åstadkomma moralisk medvetenhet är utbildning och kontinuerlig diskussion. Insatser för att föra ut vårt offentliga etos till de som är verksamma i förvaltningen måste göras dels vid grundutbildningen av blivande ämbetsmän och vid fortbildningskurser för aktiva ämbetsmän, dels vid pauser i den kontinuerliga ärende— behandlingen i förvaltningens vardag.

4. 6. 7 Etikutbildningen

De akademiska förvaltningsutbildningarna har till uppgift att att förbereda studenterna på ett sådant sätt att de ska vara i stånd att sköta plikterna som ämbetsmän. I detta borde också ingå kunskaper om (och eventuellt socialisering i) vårt offentliga etos (jfr Catron-Denhardt 1994, jackson 1993).

Hur är situationen vid de svenska förvaltnings— utbildningarna? För demokrativärdena är det inte alltid så väl beställt. I de ekonomiskt och statsvetenskapligt präglade förvaltningsutbildningarna i Sverige ingår generell empirisk och normativ demokratiteori och i bästa fall någon uppsats om etik. Det förekommer så gott som ingen undervisning i etik, och mycket litet energi satsas på att se den politiska demokratin ur förvaltningens synvinkel. Huvudintresset ägnas andra värden. Ekonomema fokuserar på det som kan knytas till ekonomi- värdena, och statsvetama betonar empiriska frågor om styrning, beslutsfattande, decentralisering och förhandling, också de med huvudsaklig anknytning till ekonomivärdena. För

att få en kvalificerad diskussion om rättssäkerhet får man gå till juristerna.

Till en del kan avsaknaden av etikmoment i universitetens utbildning av ämbetsmän förklaras med lärarnas bristande förutsättningar för att ge just denna form av utbildning. Det stora flertalet av dagens samhällsvetare i lärarställning är själva utbildade i en positivistisk empirisk tradition för vilken hela tanken på etikutbildning är främmande då etik inte anses vara åtkomligt för vetenskaplig analys. Bland statsvetarna finns visserligen idéanalytiker som också kommit i kontakt med de etiska idéerna, men de saknar oftast empiriska kunskaper om den offentliga förvaltningen och är därför till liten nyttai detta sammanhang. Inom ekonomiämnena, speciellt då nationalekonomin, är situationen om möjligt ännu sämre.

Det är nödvändigt att omedelbart utveckla kurser om och i förvaltningsetik med anknytning till vårt ständigt på nytt rekonstruerade offentliga etos och våra föreställningar om det gemensamma bästa. En mycket omfattande internationell litteratur står omedelbart till förfogande för uppgiften, och vid en rad utländska universitet finns väl beprövade utbildnings- program. För mig är det ganska självklart att denna forskning och utbildning bör ske inom statsvetenskapen, där man dels (åtminstone bland disciplinens förvaltningsforskare) har en hög grad av medvetenhet om förvaltningens politiska sida, dels har djupgående kunskaper om den politiska demokratin. Det går förvisso att bedriva etikundervisning för förvaltningsstudenter utan att vara moralfilosof (jfr Mainzer 1991).

Det finns åtskilliga förslag till vad dessa etikutbildningar ska innehålla. Som exempel på vad det kan vara frågan om presenteras stommen till ett brett förankrat amerikanskt utbildningsprogram i offentlig förvaltning. Det omfattar nio punkter fördelade på de tre rubrikerna utbilda, öva och mia/item studenterna:

' Utbilda studenterna i: _ _

(1) de demokratiska värden (frihet,_likhet etc) som explicit och impliCit återfinns i USA:s konstitutionella historia. _ (2) det offentliga styrets roll då soc1ala värden kommer i konflikt. _ (32 den etiska _och filosofiska grunden för debatterna om 0 fentlig politik.

' Ova studenterna i: _ (1) att känna igen och inrikta sig på etiska problem.

(2) att utveckla och förfina lämpliga metoder för moraliskt resonerande. _ _ _ (3) att få känsla för nyanserna och mångtydigheten i etiska Situationen

' Socialisera studenterna i:_

(12 att uppfatta den offentliga tjänsten som ett ädelt kall och ett 0 fentlrgt förtroende som kräver den största hederlighet och ersoni integritet. _ _ _ _

2) att i entifiera den etiska dimensionen i beslutsfattandet _reCis som de identifierar de politiska och legala imenSionerna och ledarskapsdimenSionen). _ _ (3) att acceptera den offentliga tjänstens mångfaldiga och ibland motstridi skyldigheter. (Catron- enhardt 1994z54f)

På motsvarande sätt utformas etikkurser för internutbildning i förvaltningsmyndigheter och vid dessa ställs krav också på organisationsutformning, intern kultur och chefernas beteende (Hejka-Ekins 1994). Den kanadensiske etikforskaren Dwivedi tänker sig att utbildningsprogrammen inte begränsas till ett enda tillfälle utan pågår mer eller mindre ständigt. Undervisningsmaterialet betonar sambandet mellan teori och konkreta fall, vilket gör det naturligt att forskare och praktiker tillsammans utvecklar kurserna. Utifrån detta ger han ett antal anvisningar och målsättningar för utbildningen:

' Att ställa de rätta frågorna och inte anta att man kan ge de rätta svaren. _ _ _ _ ' Att skapa en miljö där praktikernas erfarenheter o_ch_insikter kan kopplas sammanmed etikforskarnas logik och mstkter.

_' Skapa ett komparativt perspektiv genom att ta fram och inkorporera olika synsätt och resultat för skilda ekonomiska, politiska och kulturella Situationer. _ _ ' Hjälpa ämbetsmännen att medvetet ta ställnin till de värden som_orr_ihuldas i deras politisk-administrativa oc soc1ala

om vning. _ _ _

' jålpa til att internalisera ett_perspek_tiv av makt, värden och ansvar som stödjer den offentli styrnin ens etiska dimenSion. ' Befordra förstaelse f_ör förhål andet me an skyldigheter och ansvar för den offentliga tjänsten.

(DWivedi 1996:349)

Det finns också andra metoder för att skapa miljöer där etik ständigt beaktas. En anknyter till att det åter har börjat uppfattas som betydelsefullt för ämbetsmän att ha "rötter" i sin yrkesroll — föredömen och förebilder att ansluta till. Under senare år har strävan att skapa sådana för studenter och

ämbetsmän avsatt en särskild litteratur om moraliskt högtstående ämbetsmän (t.ex. Cooper—Wright 1992).

Också kommunalpolitikerna behöver utbildning. De är så nära knutna till implementeringen av viktiga policyområden att reformer enbart på tjänstemannasidan troligtvis inte skulle ha några genomgripande effekter. Här finns redan lämpliga organisationer att ta hand om utbildningen i Svenska kommunförbundet och de politiska partierna.

För att verkligen kunna påverka situationen måste man gå utanför den offentliga sektorn. Det föreligger ett akut utbildningsproblem för massmediernas folk. Journalisternas insikter om den offentliga förvaltningen är dåliga, med ett fåtal undantag av kunniga och engagerade förvaltningsjournalister. Det är utomordentligt viktigt att utbildningen av politiska journalister får ett stort inslag av förvaltning med tonvikten på vårt offentliga etos. Förvaltningsjournalistik borde inte vara en specialitet utan själva kärnan i den politiska journalistiken.

För närvarande sker förvaltningsutbildning ofta inom en snävt ekonomistisk ram av pub/ie management som i stor utsträckning är inriktad på teknikaliteter. Med betoningen av hela vårt offentliga etos kommer vi att få en bredare ram, vad vi kan kalla demacratic governance.

4.6.2. Den kontinuerliga dirkuriionen

Det är mindre meningsfullt att enbart deklarera att vissa värden på hög abstraktionsnivå — vårt offentliga etos — ska beaktas i förvaltningens verksamhet. Det är helt nödvändigt att ständigt följa upp hur värdena uppfattas och efterlevs genom att vänja ämbetsmännen vid att kontinuerligt diskutera och ompröva sina synsätt under relativt fasta former. Ett sätt att göra detta är formaliserade, kollegiala diskussioner som behandlar värde— frågorna i praktisk tillämpning. Ett intressant förslag till hur sådana diskussioner ska utformas är van Gunsterens (1986:274f):

I ett försök att gå utanför den tillgängliga offentliga organisationen och profeSSionsstrukturen skisserar holländaren van Gunsteren vad an kallar ett ansvarsforum. Hans förebilder är t.ex. domstolar, föreläsningar för rofessionell offiCiella och halvofficiella möten med Sido— el er överordna e och Vissa kontakter mellan byråkraterna och medborgarna.

Han ser ansvarsforum som ett_"kulturellt område" som är klart av änsat från de dagliga aktiVitetema och som har kontrol erade in- och utgångar. Gränser och in- och utgångar kan, men behöver inte, mar eras med synliga symboler oc fySiska konstruktioner. _ _ _

_ Den ständiga strömmen _av vardagliga aktiViteter stoppas tillfälligt för en paus. Människor kommer tillsammans och frågar varandra: "Vad har du gjort, varför gjorde du det, och hur kan_din handlin rättfärdiggöras etiskt. ' Den som utfro är Skyldi att svara. an kan inte bara säga att han "orde va han gjor e. Situationen tvmgar honom att kommai åg, att rekonstruera vad som skett och ge plauSibla skäl för Sitt handlande. Om han inte förmår ge förnuftiga skäl, måste han tillstå att han hade fel och alltså handlade oansvari .

Aktörema 1 ett ansvarsforum omvandlar det för utna från att ha varit en följd av blinda händelser till tio ot som är resultatet av mänskliga val och handlingar. Re onstruktionen av det förflutna ska förmå aktörerna att handla mer ansvarsfullt I framtiden. Man koncentrerar Sig på några relationer mellan handlin och händelser och lämnar de övriga därhän så länge. _ Vad an man få ut av utfrågningarna i ett ansvarsforum? Ambetsmännen ska lära Sig vad det betyder att handla _ ansvarsfullt, vad de har ansvar för och Vilka substantiella etiska Skyldigheter de har. Ett ansvarsforum kan ses som en institution för uppförande av ritualer. Genom dessa ritualer återföds myten om historien som ett resultat av mänskliga val. Aktörer är inte h'älplöst fångade 1 strukturer._Deltagarna försöker bringa enna myt och verkligheten 1 ' överensstämmelse med varandra. _ _

Förhandlingarna i ett ansvarsforum syftar inte till att bestraffa någon. I stället kommer deltagarna att rnViteras, övertalas eller kanske tvmgas att lära Sig vad det innebär att handla ansvarsfullt. Inlärningen kan bli plågsam — den innebär att försöka handla på ett sätt som man strängt taget ännu inte är kapabel till.

Det ökande tempot i den politiska processen har gjort det nödvändigt att understryka paurenr betydelse — att man någon gång stoppar upp den löpande verksamheten för att söka förstå vad man egentligen håller på med. Ansvarsforum är just en institution för att göra en paus.

Vad gäller politikerna i kommun och landsting, som ju spelar en utomordentligt central roll i implementeringsskedet, existerar redan en utmärkt plattform för ansvarsfora i de sönderfallande partiorganisationema som därmed kunde få en renässans. Den hastigt växande klyftan mellan yrkes- och fritidspolitiker skulle måhända kunna överbryggas om politikerna samverkade i fortlöpande etikdiskussioner inom partierna.

5. Några avslutande reflexioner

En omständighet har legat till grund för denna framställning, nämligen att det inte finns några enkla och entydiga lösningar på samhällsproblemen. Vi ställs hela tiden inför en verklighet som kännetecknas av komplexitet, mångfald, mångtydighet och motsägelsefullhet. Därmed är också de offentliga rollerna sammansatta och svåråtkomliga.

Ämbetsmannarollen har rekonstruerats utifrån vårt offentliga etos parallellt med en polemik mot en inriktning för utformning av det offentliga som kallas ekonomismen. Denna sätter för närvarande sin prägel på hela den offentliga förvaltningen även om det, åtminstone i lite högtidligare sammanhang, ibland också talas om behovet av politisk demokrati och offentlig etik. Till stor del reduceras emellertid den praktiska offentliga verksamheten till att vara en fråga om kostnadseffektivitet.

Vad gör man om man anser att det offentliga bör styras av en bred uppsättning värden av vilka några är specifikt offentliga: vad som här kallas demokrativärdena? Frågan är om det går att vrida klockan tillbaka: att gå från ekonomismens samhälle och åter fokusera den offentliga verksamhetens särprägel som den framstår i ljuset av dessa demokrativärden. Måste vi inte acceptera att det skett en oundviklig utveckling som inte längre tillåter att de gamla offentliga värdena tillgodoses?

jag är helt övertygad om att det inte alls finns något som är oundvikligt i den utveckling som skett på det offentliga området. Självfallet ställer en grundläggande samhällsutveckling krav också på det offentliga som kan tvingas till förändringar. Men att man i en krympande ekonomi har tvingats börja uppmärksamma ekonomivärdena behöver ju inte innebära att man bara överger demokrativärdena. I vilket fall som helst har inte demokrativärdena visat sig vara på något sätt föråldrade eller oanvändbara — hur skulle de kunna vara deti en demokrati?

I stället har många av de aktuella förvaltningsreformerna, t.ex. den kommunala organiseringen och utformningen av de offentliganställdas personalförhållanden, genomförts utan att man egentligen tagit hänsyn till demokrativärdena. Hur har

detta kunnat ske? Några har ju haft ansvaret för de vidtagna åtgärderna, och varför har de handlat på detta sätt? Det är knappast frågan om någon antidemokratisk tendens eller ens nonchalans. Snarare har ren aningslöshet lett oss till dagens situation. Tänkandet har styrts av en strävan att få del av privatsektoms effektivitetsfördelar utan hämmande sidoblickar på vad detta skulle komma att betyda för de specifikt offentliga värdena.

Det kan vara problematiskt att ämbetsmännen är fördelade på olika huvudmän med delvis olika traditioner och tänkesätt. Här krävs en helhetssyn. Den ämbetsmannaroll som ska gälla för framtidens samhälle kan inte begränsas till någon bestämd del av den offentliga sektorn. Det är nödvändigt att Ställa samma rollkrav på samtliga ämbetsmän oavsett om de finns i stat, landsting eller kommun. Detta är desto viktigare då stora förvaltningsområden såsom skolan, vården och socialtjänsten ligger utanför det statliga området, och det är på dessa områden som flertalet ämbetsmän med direktkontakt med medborgarna finns.

Strängt taget är det inte ens tillräckligt att vid diskussionen stanna vid en ämbetsmannaroll som omfattar samtliga offentligt anställda. Andra relaterade roller måste också klarläggas. Sålunda är landstings- och kommunalpolitiker så involverade i implementeringsuppgifter att också de måste uppmärksammas i detta sammanhang. Den fråga vi då måste ställa är: hur ska politikerrollen relateras till ämbetsmanna- rollen?

Dessutom måste medborgarrollen klarläggas. Frågan om vilken typ av politisk demokrati som ska befordras blir därmed central. En tänkbar form (det finns åtskilliga andra) är utvecklingsdemokratin som fokuseras på individernas utveckling och primärt inriktas på individernas moraliska karaktär vilken blir ett slags mål för hela den politiska processen. Man tror att målet kan uppnås eftersom människor har både en potential till karaktärsväxt och en inneboende strävan att realisera denna. Den mogna, ansvarsfulla, Självrealiserande människan ska vara självstyrande. Den politiska styrelsen ansvarar för att hon kan uppnå detta tillstånd. Det offentliga ges därmed ett ansvar för att alla

medborgare på ett optimalt sätt kan formulera sina livsplaner (Norton 1991:3,9ff, 25f, 44ff, jfr Rothstein 1994). Tyngdpunkten i den representativa demokratin bör naturligt ligga i den folkvalda riksdagen. Denna är emellertid, med synsätt övertagna från dualismen i 1809 års regeringsform, till stor del avskärmad från den offentliga förvaltningen, där ändå den allt övervägande delen av den offentliga verksamheten -— vad jag kallar politiken — pågar. Om riksdagen fick ett betydligt ökat ansvar för förvaltningskontrollen skulle effekterna säkerligen bli positiva. Den konstlade uppdelningen på politik och förvaltning skulle börja upplösas och riksdagsmännen få en mer realistisk syn på vad som går att åstadkomma. Dessutom torde riksdagen vara den enda institution som förmår hävda svårbestämbara och kontroversiella värden av typen vårt offentliga etos och det gemensamma bästa.

Med detta har jag också tagit Ställning i en aktuell diskussion. Det finns nämligen en amerikansk förvaltningsforskning som ser åmbetsmannakåren som speciellt ansvarig, inte bara på grund av dess specifika kunskap utan också för att den är väl så representativ (socialt och på annat sätt) för det amerikanska folket som den folkvalda kongressen (Wamsley et al 1990). Här finns en uppenbar risk för sammanblandning av legitimerings- grunder som är djupt olycklig. Självfallet får det inte råda någon tvekan om att den fundamentala legitimeringen av den politiska demokratin ligger i de politiska valen. Det slutliga ansvaret för den offentliga verksamheten har alltså politikerna och inga andra.

Ett stort problem i sammanhanget är det faktum att massmedierna i ökande utsträckningi realiteten kommit att svara för den kanske mest uppmärksammade förvaltnings- kontrollen, nämligen fokuseringen på allehanda skandaler i förvaltningen. Det är till betydande del genom massmedierna som allmänhetens bild av förvaltningen formas, och det är utomordentligt olämpligt eftersom journalisternas kunskaper om förvaltningens förhållanden på det hela taget är dåliga.

Det är inte orimligt att anta att det är massmediernas fixering på affärer som lett till en snedvridning av etikuppfattningen i svensk offentlig verksamhet. Hade massmedierna ägnat bara en del av det utrymme som slösats på diverse affärer med kontokort och annat till att hävda demokrativärdena vid de

senaste decenniernas förvaltningsreformer är det inte otänkbart att utvecklingen blivit en annan.

Det finns väl bara en väg att påverka massmedierna i positiv riktning, nämligen att utbilda de politiska journalisterna så att de förstår att politik inte enbart är prat i den politiska processens tidiga stadier. Att det är nödvändigt med Stora inslag av förvaltningsanalys i utbildningrna är uppenbart.

Möjligen befinner sig den svenska demokratin i kris, men det beror i så fall knappast på de uppmärksammade affärerna som dels är få, dels på sin höjd en sekundär indikation på den eventuella krisen. Betydligt allvarligare är det faktum att många förvaltningsverksamma, Såväl politiker som ämbetsmän, tycks vara omedvetna om de krav som demokrativärdena ställer på deras beteende och åtgärder. Dock är detta rimligen något som går att påverka genom utbildning, ständig diskussion och genom kontroller som ser till annat än kostnadseffektivitet. Om vi vill ha en offentlig sektor som är något annat än den privata måste den ekonomistiska utvecklingen brytas.

Vad bör vi sikta mot? jag förfäktar naturligtvis inte en allmän återgång till den gamla auktoritetsstaten, utan vill snarare peka på behovet av en ökad politisk—demokratisk prägling av den offentliga förvaltningen. Förslagen till åtgärder för att bringa ämbetsmannarollen någorlunda i överensstämmelse med demokrativärdena syftar till att åstadkomma en förändring från dagens ensidigt ekonomistiska public management till en bredare, demokratiskt grundad democratic governance.

Sammanfattning

Förvaltningenintar en mycket central posinon i politiken. Oftast är politiska anal ser inte meningsfulla utan att förvaltningen beaktas. ad förvaltningen gör är i hög grad politik. Detta innebär att utformningen av ämbetsmannarollen ommer att bli av Vital betydelse för hela den politiska

demokratin. _ _

Man kan se samhällsfenomen på åtminstone tre analysnivåer. Den normativa teorin frågarvad ämbetsmannarollen bör vara och hur den rä ardigar, empirisk teori vad ämbetsmannarollen är och hur den o'ritar och konstruktiv teori vad ämbetsmannarollen kan vara och_ hur den ippnär. Var och en av dessa tre teorityper ägnas ett kapitel.

Ka itel 2. Den normativa ämbetsmannarollen rekonstrueras uti rån värt went/i a etor. Detta utgörs av ett antal_värden som man finner i den ortlöpande samhällsdebatten, 1 lagen och dess förarbeten och tillämpningspraxis och i uttalanden av ledande politikeroch politiska institutioner samt i internatronella onventioner aV typen FN:s deklaration om de manskli rättigheterna. Ett satt att preCisera värdena 1 vart offen iga etos är att relatera dem till det gemenramma bärta.

Vårt offentliga etos är sammansatt av två huvud per av vården, nämli en demokrativärdena (offentlig etik, o itisk demokrati oclå rättssäkerhet) och ekonomivärdena funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet). Samtli dessa värden ska beaktas samtidigt av ämbetsmän och andgrå offentli verksamma. Grundidén är att ämbetsmännen har person igt ansvar, också moraliskt, för Sina beslut och åt " der.

Genom att konfrontera ämbetsmannarollen med vår ena I vårt offentliga etos får man fram rollens nddrag. Eftersom politisk demokrati och offentlig etik är e tersatta i debatten har

ramställningen fokuserats nå ern. Det är inte möjligt att ställa upp rollkraven som en re e samling utan de presenteras som ett diskuSSionsunderlag. ollen präglas av samma mångfald, kompleXitet, mångtydighet och motsägelsefullhet som alla andra samhällsfenomen.

Kapitel 3. Den enqbiriska ämbetsmannarollen rekonstrueras _ uti rån mer allmänna restriktioner och möjligheter i relation till vad normema anger. Man kan då konstatera att tyngdpunkten idag 11%er_på ekonomivärden framför allt på _

kosma se ektiviteten. Vid ut orrnnin en av institutioner och roller tar man sällan explicit hänsyn ti demokrativärdena.

Ser man till den offentliga sektorns konstruktion är det inte alltid lätt att avgöra vilka värden som " ler. Privata och offentligainsatser förekommer ofta ti sammans. _ Organisationsformer hämtas från det rivata. Auktoritetsstaten (för Vilken demokrativärdena en gång ar utformats) har kom letterats med förhandlin staten och marknadsstaten, och för essa har aldrig n" on målåsnedveten diskussion om demokrativärdena före ommit.

Bristen på rationalitet i beslutsfattandet samt den stora komplex1teten och avsaknaden av preCiSion i mycket av _ styrningen fordrar att ämbetsmännen har en_värdeuppsättniråg som Vårt offentliga etos att förhålla sig till i Sin verksamhet. n komplikation är att den_offentliga etiken har konkurrens med ämbetsmännens egenetik som kan ha mycket olika innehåll.

För att ämbetsmännen ska Vilja hävda vårt offentliga etos fordras att de har oivilkura e. Reformema av den statliga personalpolitiken under et senaste kvartseklet har nästan systematiskt fjärmat de konstruktioner som gav ämbetsmännen autonomi entemot överordnade i form_ av stor anställnings- trygghet o_c löneutveckling)knuten till tjänsten. De _ konstruktioner som ger äm etsmannen möjlighet att avslöja missförhållanden genom att lämna information för publicering fungerar dåli . Den som avslöjar n" ot och kan identifieras

o

rakar i allmän et illa ut även om han ar aldrig så rätt.

Kapitel 4. Den konrtruktiva ämbetsmannarollen har formulerats som fem grupper av förslag som ska öka demokrativärdenas inflytande nå rollen samt 6 a ämbetsmannens Vilja och förmåga att Visa CiVi kurage: ' Did/igt markera rkillnaden mellan _o ent/ägt och privat Ompröva offentlig verksamhet i all ar det ar svårt att dra

gränslinjen gentemot det privata eller där privata regler efinitivt bor_ gälla. Overväg noga för- och nackdelarna med

privata or _ isationsformer för offentlig verksamhet i varje enskilt fal i relation till Vårt offentliga etOS. ' Förbättra ämbetrmännenrjö'ruträttningar att vira civilkurage

Förstärk de konstruktioner nå både personal- och policyplanet

som kan göra det enklare oc tigggare för ämbetsmannen att Visa ciVilkurage. Inpränta att äm etsmannen har en särskild sk ldi het att se til att lagen efterlevs i enlighet med Vårt

o en iga etos.

' 5 e till att kontmllo anen beaktar hela vårt Wntäga etor Nuvarande kontro organisation under regeringen beaktar nästan uteslutande ekonomivärdena. Det vore önskvärt med en stark kontrollorganisation, helst under riksdagen, som även beaktade demokrativärdena.

' Predrera vårt (mu/iga eter _ _ _

Formulera vårt offentliga etos så klart som möjligt. 1 Vilket fall som helst måste det kunna ge ämbetsmännen någon lednin för derashandlande _och vara operativt som underlag för he a den olitiska diskuSSionen. ' Ut ilda i vårt 0 ent/i a etor och ågfordra en kontinuerlig dirkurrion Utbildar vårt o fen _iga_etos i et allmänna skolväsendet,

gofesSionella organisationer, partiorganisationer osv. onstruera fo_rmer_för diskuSSioner om konkreta fall på

arbetsplatser, l_ partigrupper, i partior _ isationer osv. _Förstärk

krafti de politiska journalisternas ut ildni_n_ i offentlig

förv tning. Glöm inte bort kommunalpoliti ema som spelar en central roll i implementeringen.

Förslagen till åtgärder för att brin ämbetsmannarollen någorlun a i överensstämmelse mefåemokrativärdena syftar bl.a. till attåstadkomma en förändrin från dagens enSidigt ekonomistiskapubäe management till en redare, demokratiskt grundad demacraticgoaernanee.

Litteratur

Bailey, Stephen K 1962: The Ethical Problems of an Elected Political Executive, in: Harlan Cleveland — Harold D Lasswell (eds) 1962, pp. 21-37 Beauchamp, Tom L - Terry L Pinkard (eds) 1983: Ethics and Public Polin/. An Introduction to Ethici, Englewood Cliffs, Nj: Prentice-Hall, 2nd ed. Bekke, Hans A G M - James L Perry - Theo Aj Toonen (eds.) 1996: Civil Service Syttemy. In Congoarative Peripective, Bloomington: Indiana University Press Bexell, Göran 1995: Sventk moralpolitik, Lund: Lund University Press Bok, Sissela 1981: Blowing the Whistle, in: joel L Fleishman — Lance Liebman - Mark H Moore (eds) 1981, pp. 204-220 Bowman, James S (ed.) 1991: Ethical Frontier; in Public Management. Seeking N en» 5 trategie: for Retolving Ethical Dilemmat, San Francisco: jossey—Bass Publishers Bowman, james S - Fredrick A Elliston (eds) 1988: Ethicf, Government, and Public Poh'g. A Reference Guide, New York: Greenwood Press Caiden, Gerald E 1983: Public Service Ethics: What Should be Done, in: Kenneth Kemaghan - O P Dwivedi (eds) 1983, pp. 157-172 Catron, Bayard L - Kathryn G Denhardt 1994: Ethics Education in Public Administration, in: Terry L Cooper (ed.) 1994, pp. 49-61 Chapman, Richard (ed.) 1993: Ethici in Pubh'c Service, Edinburgh: Edinburgh University Press 1993 Christoffersson, Ulf et al 1972: Byråkrati och poh'tik, Stockholm: Bonniers Cleveland, Harlan — Harold D Lasswell (eds) 1962: Ethica” and Bigneii. Scientific, Academic, Religioui, Polititical, and Militagl, New York: Harper & Brothers Cooper, Terry L 1986: The Reiponiible Adminittrator: An Approach to Ethici for the Adminiitrative Role, Millwood, NY: Associated Faculty Press

Cooper, Terry L (ed.) 1994: Handbook ofAdminirtrative Ethici, New York: Marcel Dekker

Cooper, Terry L - N Dale Wright (eds) 1992: Exenplagl Public Adminirtration. Character and Leaderihip in Government, San Francisco: jossey-Bass Downie, R S 1964: Government Action. Some Principles and Concepti of Uberal— Democragz, London: MacMillan Downie, R S 1972: Responsibility and Social Roles, in: French (ed) 1972, pp. 65—80

Ds 1988:25 Regeringeni utbildning för itatijörvaltningent hogre chefer, Stockholm: Civildepartementet 1988 Ds B 1980:2 Färilag till utbildning av högre cheferi itatyörvaltningen. Delbetänkande avgivet av chefsutbildningskommittén, Stockholm: Liber Förlag 1980

Ds B 1981:14 Erfarenheter av försökiverkiamhet och förslag till fortiatt utbildning för högre cheferi itatsfo'rvaltningen. Slutbetänkande avgivet av chefsutbildningskommittén, Stockholm: Liber 1981 Dunsire, Andrew 1988: Bureaucratic Morality in the United Kingdom, in: International Political Science Review, Vol. 9, pp. 179- 191 Dwivedi, O P 1996: Ethics for Public Sector Administrators: Education and Training, in: Rosamund M Thomas (ed.) 1996, pp. 339—353 Eriksson, Lena Häll 1996: "jag skulle ha förlorat jobbet", Dageni Nyheter den 16 november 1996 Esping, Hans 1994: Ramlagar i jörvaltningcpolitiken, Stockholm: SNS Fleishman, joel L 1981: Self—Interest and Political Integrity, in: joel L Fleishman — Lance Liebman - Mark H Moore (eds) 1981, pp. 52—92 Fleishman, joel L - Lance Liebman — Mark H Moore (eds) 1981: Public Dutiei. The Moral Obligation; of Government Oficiali, Cambridge, MA: Harvard University Press Frankena, William K 1973: Ethici, Englewood Cliffs Nj: Prentice Hall, 2nd ed French, Peter A (ed) 1972: Individual and Collective Reiponfibiligl. Maiiacre at M)! Lai, Cambridge, Mass: Schenkman Publishing Company French, Peter A 1983: Ethici in Government, Englewood Cliffs, Nj: Prentice-Hall Gerth, HH - C Wright Mills (eds) 1969: From Max Weber: Emy/i in Sociology, New York: Oxford University Press

Gibbons, Kenneth M - Donald C Rowat (eds) 1976: Political Corruption in Canada: Carey, Came! and Curer, Toronto: McClelland and Stewart Limited Glazer, Myron Peretz — Penina Migdal Glazer 1988: Individual Ethics and Organizational Morality, in: james S Bowman - Fredrick A Elliston (eds) 1988, pp. 55—78

Granholm, Arne 1986: Uppmri hråkratin. Om dålig arbetimzb'oi den (fentliga rektorn under 200 är, Stockholm: Prisma

van Gunsteren, Herman R 1986: The Ethical Context of Bureaucracy and Performance Analysis, in: Franz-Xaver Kaufmann - Giandomenico Majone - Vincent Ostrom (eds) 1986, pp. 265-278

Hammarskjöld, Bo 1965: Förvaltningens ställning och uppgifter i dagens samhälle, i: Nordiik Adminiitrativt 'Iidrkrzft, Arg. 46, s. 78-92 Hampshire, Stuart 1983: Mora/ig! and Cory'lict, Oxford: Basil Blackwell

Hanf, K — Th Aj Toouen (eds) 1985: Policy Implementation in Federal and Unitagl Sjiteme, Dorhrecht: Martinus N ijhoff Publishers Hart, David K 1984: The Virtuous Citizen, The Honorable Bureaucrat, and ”Public" Administration, in: Public Adminii'tration Review, Vol. 45, pp. 111-120

Heidenheimer, Arnoldj (ed) 1970: Political Corruption, Reading: in Congbarative Anahim", New York: Holt, Rinehart and Winston Hejka-Ekins, April 1988: Teaching Ethics in Public Administration, in: Pubb'c/ldminictration Rew'ew, Vol. 48, pp. 885- 891 Hejka—Ekins, April 1994: Ethics in Inservice Training, in: Terry L Cooper 1994 (ed.) pp. 63—82

Henning, Roger — Dick Ramström 1989: FörvaltningWrnyelie — Arbetsmarknadrverket injb'r 90-talet, Stockholm: Carlssons Hessler, Carl Arvid (red.) 1969: Ide'er och ideologier, Stockholm: Almqvist & Wiksell

Hinder för förändringsarbetet, 1966, Statens fömyelsefond. Rapport Hirschman, Albert O 1970: Exit, Voice, and Lojalgl, Cambridge, Mass: Harvard University Press

Holmberg, Erik - Nils Stjemquist 1980: Grundlagarna med tillhörande författningar, Stockholm: Nordstedt & Söner Förlag

Hydén, Lars-Christer— Pia Kyhle Westermark — Sten-Åke Stenberg: Att beyluta om iocialbidrag. En itudie i 77 kommuner, Stockholm: Socialstyrelsen, CUS johannesson, Conny 1994: Etik i förhand/ingiftaten, Växjö: Acta Wexionensia johansson, Lennart G 1988: Vem vågar riskera hamna på fyren?, i: Ledarikap, Nr 12, Dec 1988, s. 16-20 jackson, M W 1993: How Can Ethics Be TaughtP, in: Richard Chapman (ed.) 1993, pp. 31-42

Kaufmann, Franz—Xaver - Giandomenico Majone — Vincent Ostrom (eds) 1986: Guidance, Control, and Evaluation in the Public Sector, Berlin: Walter de Gruyter

Kernaghan, Kenneth 1983: Public Service Ethics in Canada, in: Kenneth Kernaghan - O P Dwivedi (eds) 1983, pp. 37—48 Kernaghan, Kenneth - O P Dwivedi (eds) 1983: Ethici in the Public Service: Comparative Peripectivei, Brussels: International Institute of Administrative Sciences Kernaghan, Kenneth 1993: Promoting Public Service Ethics. The Codification Option, in: Richard Chapman (ed.) 1993, pp. 15—30 von Lang, jochen 1983: Förhören med Eichmann. Utikrzfter från den iiraeliikapoh'ieni bandapptagningar, Stockholm: Tiden Lipsky, Michael 1980: S treet—Level Bureaucragl. Dilemmat of the Individual in Public S ervicer, New York: Russel Sage Foundation Lowi, Theodorej 1992: The State in Political Science: How We Became What We Study, in: American Political Science Review, Vol. 86, pp. 1-7 Lovrich, Nicholas Pjr 1981: Professional Ethics and the Public Interest: Sources of judgement, in: Public Perionnel Management ]ournal, Vol. 20, pp. 87-92 Lundquist, Lennart 1988: Byråkratiik etik, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1991a: Förvaltning och demokrati, Stockholm: Norstedts Lundquist, Lennart 1991b: Etik i (Went/cg verkiamhet, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1992: Förvaltning, itat och ramhalle, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart 1993a: Ämbetiman eller direktör: Förvaltningichefenf roll i demokratin, Stockholm: Norstedts

Lundquis—t, Lennart 1993b: Freedom of Information and the Swedish Bureaucrat, in: Richard Chapman (ed.) 1993, pp. 75—92 Lundquist, Lennart 1994: S tativetenikaplzg förvaltningianahli, Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart — Krister Ståhlberg (red.) 1983: Byråkrateri Norden, Åbo: Meddelanden från Stiftelsens för Åbo Akademi Forskningsinstitut Nr 83 Laegreid, Per - johan P Olsen 1978: Byråkrati og beilutninger, Oslo: Universitetsforlaget Liegreid, Per — Ove K Pedersen (red.) 1996: Integration og Decentrab'iering. Perionale ogforvaltning i Skandinavien, Kobenhavn: jurist- og Okonomforbundets forlag Mainzer, Lewis C 1991: Vulgar Ethics for Public Administration, in: Adminiftration (fSociegl, Vol. 23, pp. 3-28 Mappes, A Thomas - jane S Zembaty (eds) 1987: Social Ethict. Mora/ig! and Social Poligl, New York: McGraw-Hill, 3rd ed. Mellboum, Anders 1979: Byråkratini anrikten. Rollippfattningar hos iventka hogre itatiy'a'nitema'n, Stockholm: Publica Mellboum, Anders 1986: Bortom det itarka iamhället. S ociala'emokratiik förvaltningipolia'k 1982-1985, Stockholm: Carlsons Moore, Mark H 1981: Realms of Obligation and Virtue, in: joel L Fleishman — Lance Liebman - Mark H Moore (eds) 1981, pp. 3—31 Nelson, Barbaraj 1980: Help—Seeking from Public Authorities: Who Arrives at the Agency Door, in: Poligl S ciencec, Vol. 12, pp. 175—192

Norell, PO 1989: De kommunala adminiitratörerna. En itudie av politik/ea aktörer och byråkratiproblematik, Lund: Studentlitteratur Norlin, Margareta 1994: Bakla'ngeirevolutionen. Den kommunala demokratiny fall, Stockholm: Ordfront

Norlin, Margareta 1996: "Illojala" lärare får lägre lön, i: Aftonbladet den 7 september 1996 Norton, David L 1991: Democragl and Moral development. A Politicy of Virtue, Berkeley, Cal.: University of California Press Ofstad, Harald 1982: Antvar och handling. Inledning till morah'iloiofcika problem, Stockholm: Prisma

Ofstad, Harald 1987: Vi kan andra världen. Hur bör w' italla frågorna? Stockholm: Prisma

Persson, Carl — Esbjörn Esbjörnsson 1996: Poliskåren skrämd till tystnad, i: Dagen; Nyheter den 14 okt. 1996

Pollitt, Christopher 1990: Managerialiim and the Public S ervicei. The Anglo-American E>q>erience, Oxford: Basil Blackwell Pugh, Darrell L 1991: The Origins of Ethical Frameworks in Public Administration, in: james S Bowman (ed.) 1991, pp. 9— 33

RPB Riksdagens protokoll jämte bihang

Rohr,john A 1980: Ethics for the senior executive service, in: Adminiitration (fSociegl, Vol. 12, pp. 203-216 Rohr, john A 1989: Ethici for Bureaucrati. An Emy on Law and Valuei, New York: Marcel Dekker 2nd rev. ed. Rothstein, Bo 1994: Vad bör itatengöraå Stockholm: SNS förlag Rylander, Staffan 1969: Om demokrati och statsförvaltningen, i: CA Hessler (red.) 1969, s. 8—74

Scott, William G - David K Hart 1989: Oganizational Value; in America, New Brunswick, Nj: Transaction Publishers

Svensk författningssamling (SFS)

Sjölund, Maivor 1996: Lönepolitik och institutionell orden — Sverige, i: Per Laegreid - Ove K Pedersen (red.) 1996, 5. 93—128 Sjölund, Maivor 1996a: Ny lönepolitik — ny värdesti'uktur i förvaltningen, i: S tatcvetenikaplzg Tidrkrzft, årg. 99, s. 391-407 SOU 1941 :20 Betänkande med förtlag till ändrad hidelre av _6' 16 Regeringiformen, Stockholm 1941 SOU 1964:27 Lag om förvaltningsfög'arandet, Stockholm 1964 SOU 1969:20 Ambetianivaret. Principbetänkande av ämbetsansvarskommittén. Stockholm 1969

SOU 1978:34 Föritarkt skydd för frz och rättigheter Betänkande av rättighetsskyddsutredningen, Stockholm 1978

SOU 1991:41 Marknadianpaiiade .tervice— och itabgirnktioner— ry! organiiation av itödet till myndigheter och regeringikanili. Bilagedel till betänkande av utredningen om stabsmyndighetemas verksamhet, Stockholm 1991 Stahl, O Glenn 1983: Public Service Ethics in the United States, in: Kenneth Kernaghan — O.P Dwivedi (eds) 1981, pp. 15—36 Strömberg, Håkan 1987: Några funderingar om förhållandet mellan rätt och moral, i: S tativetenikcplzg Tidikrzft, Arg. 90, s. 131—136 Sundberg—Weitman, Brita 1981: Saklighet och godtycke i rättikihning och förvaltning, Stockholm: Norstedts

Sundberg—Weitinan, Brita 1985: Rättiitaten åter, Stockholm: Norstedts Svenska Polisförbundet 1983: Poliipolitikyrkeietik, Malmö Tarschys, Daniel 1978: Den ofentlzga revolutionen, Stockholm: LiberFörlag Thomas, Rosamund M (ed.) 1996: Teaching Ethici. Volume One: Government Ethici, Cambridge: Centre for Business and Public Sector Ethics Thompson, Dennis F 1980: Moral Responsibility of Public Officials: The Problem of Many Hands, in: The American Political Science Review, Vol. 74, pp. 905—916 Thompson, Dennis F 1985: The Possibility of Administrative Ethics, in: Public Adminiitration Review, Vol. 46, pp. 555—561 Thompson, Dennis F 1987: Political Ethicf and Public Ojice, Cambridge, Mass: Harvard University Press Thompson, Victor A 1975: Without Syr/gbathy or Enthutiatm. The Problem cy" Administrative Conahaiiion, University, Alabama: The University of Alabama Press Wakefield, Susan 1976: Ethics and the Public Service: A Case for Individual Responsibility, in: Public Adminictration Review, Vol. 37, pp. 661-666 Wamsley, Gary L et al 1990: Refounding Public Adminiitration, London: Sage Warwick, Donald P 1981: The Ethics of Administrative Discretion, in: joel L Fleishman - Lance Liebman — Mark H. Moore (eds) 1981, pp. 93—141

Weber, Max 1918 : Politics as a Vocation, in: H H Gerth - C Wright Mills (eds) 1969, pp. 77—128 Weber, Max 1921: Ekonomi och ramhalle. Föritåelierociologinr grunder 3, Lund: Argos 1987 Weisband, Edward - Thomas M Frank 1975: Reiignation in Proteit. Political and Ethical Choicei between Loyalty to Team and Layla/9! to Coni'cience in American Public Life, New York: Grossman Publishers

Willbern, York 1984: Types and Levels of Public Morality, in: Public Adminiitration Review, Vol. 44, pp. 102—108

Kronologisk förteckning

. Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . Inkomstskattelag, del I-IIl. Fi. . Fastighetsdataregister. Ju. . Förbättrad miljöinformation. M. Aktivt lönebidrag. En effektivare stöd för

arbetshandikappade. A. Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K.

7. Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsomraden. Fi. Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S.

9. Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi. 10. Ansvaret för valutapolitiken. Fi. 11. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. 12.1T-problern inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT-kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rappon 1/97 . K. 13. Regionpolitik för hela Sverige. N. 14. IT i kulturens tjänst. Ku. 15. Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik. Fi. 16. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. 17. Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. 18. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. 19. Bättre infomation om konsumentpriser. In. 20.1(onkurrenslagen 1993-1996. N. 21. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. U. 22. Akt :bolagets kapital. Ju. 23. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen. IT- kommissionen och Kommunikationsforslmings- beredningen. IT—kommissionens rapport 2/97 . K.

24. Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. 25. Svensk mat — på EU-fat. 10. 26. EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. Jo.

27.1(ontroll Reavinst Värdepapper. Fi. 28.1 demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.

_Ot !)!wa—

?”

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22]

Socialdepartementet

Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24]

Kommunikationsdepartementet

Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. [6] IT—problem inför ZOOO-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av IT—kommissionen den 18 december. IT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, IT— kommissionen och Kommunikationsforsknings— beredningen. IT-kommissionens rapport 2/97. [23]

Finansdepartementet

Inkomstskattelag. del I-Ill. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [11] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] I demokratins tjänst. Statstjänstemarmens roll och vårt offentliga etos. [28]

Utbildningsdepartementet

Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21]

J ordbruksdepartementet

Svensk mat — på EU-fat. [25] EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. [26]

Arbetsmarknadsdepartementet

Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5]

Kulturdepartementet IT i kulturens tjänst. [14]

Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]

Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]

Inrikesdepartementet Bättre information om konsumentpriser. [19] Miljödepartementet Förbättrad miljöinformation. [4]