SOU 1969:20
Ämbetsansvaret
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Genom beslut den 16 juni 1966 bemyndiga- de Kungl. Maj:t chefen för justitiedeparte- mentet att tillkalla fem sakkunniga för ut- redning av frågan om ämbetsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst.
Med stöd av detta bemyndigande tillkal- lades den 16 juli 1966 såsom sakkunniga då- varande justitiekanslern, numera presiden— ten Sten Rudholm, tillika ordförande, pro- fessorn emeritus Ivar Strahl, dåvarande le- damoten av riksdagens första kammare, landstingsrådet Sten Söderberg, ledamoten av riksdagens andra kammare, avdelnings- direktören Daniel Wiklund samt kanslirådet Thore Wisén.
Att såsom experter biträda utredningen förordnades den 16 juli 1966 sekreteraren Erik Berglund, rättschefen Claes Edgardh, direktören Styrbjörn von Feilitzen, dåva- rande förbundsjuristen, numera statsrådet, jur. dr Lennart Geijer, ombudsmannen Jan Neumiiller samt förste sekreteraren Rolf Romson. På därom gjord framställning ent- ledigades den 27 december 1966 statsrådet Geijer såsom expert och ersattes samma dag med jur. kand. Stig Gustafsson. Såsom yt- terligare expert tillkallades den 5 oktober 1967 överstelöjtnanten Lars-Erik Sjöström. Utredningen har vidare biträtts av kansli- rådet jur. dr Gerhard Simson med vissa un- dersökningar rörande utländsk rätt.
Till sekreterare åt de sakkunniga förord- nades den 31 augusti 1966 numera revi- sionssekreteraren Jan Ljungar.
De sakkunniga har antagit namnet äm- betsansvarskommittén.
Kungl. Maj:t har den 16 december 1966 uppdragit åt kommittén att i samråd med grundlagberedningen verkställa den utred- ning som åsyftas med riksdagens skrivelse den 30 maj 1956, nr 275, angående taxe- ringsmäns straffrättsliga ansvar. Härjämte har Kungl. Maj:t den 30 december 1966 till kommittén att tagas i övervägande vid full- görande av utredningsuppdraget överläm- nat riksdagens skrivelse den 6 december 1966, nr 346, jämte statsutskottets utlåtande nr 145 angående preskriptionsavbrott i disciplinärenden.
Kommittén har med anledning av remis— ser avgivit utlåtanden i januari 1968 över en inom statsrådsberedningen utarbetad pro- memoria den 24 april 1967 med vissa syn- punkter på utredningsbetänkanden, remiss- yttranden och propositioner, den 24 april 1968 över ett stencilerat betänkande rörande justitieråds, regeringsråds och justitiekans- lerns arbetsrättsliga ställning (JU 1967:16) samt den 13 oktober 1968 över en av tjäns- tebegreppsutredningen upprättad stencilerad promemoria rörande oavsättligheten inom statsförvaltningen (C 19685).
Kommittén får härmed överlämna delbe- tänkande rörande principer för utformning av ett sanktionssystem avseende offentliga funktionärer. Kommitténs experter har i allt väsentligt anslutit sig till förslagen i be- tänkandet.
Stockholm den 30 juni 1969.
Sten Rudholm
Ivar S trahl Daniel Wiklund
Sten Söderberg Thore Wisén
Jan Ljungar
Utredningsdirektiven
I samband med att beslut fattades om att tillsätta utredningen anförde chefen för jus- titiedepartementet efter gemensam bered- ning med statsrådets övriga ledamöter i sitt yttrande till statsrådsprotokollet den 16 juni 1966:
Genom reformer som beslöts av 1965 års riksdag (prop. 60, KL2U 1, rskr 267) har sta- tens och kommunernas tjänstemän genom sina organisationer fått förhandlingsrätt enligt sam- ma regler som gäller för andra arbetstagare. Tjänstemännens löner och ekonomiska villkor i övrigt regleras numera genom kollektivavtal och enskilda tjänsteavtal. Även frågor om samhällsfarliga konflikter avses skola hand- läggas på i princip samma sätt som på den privata arbetsmarknaden. Företrädare för de offentliga arbetsgivarna och för tjänstemän- nens organisationer har slutit särskilda huvud- avtal som har 1938 års Saltsjöbadsavtal mellan SAF och LO till förebild.
I princip vilar alltså den offentlige tjänste- mannens anställningsvillkor numera på avtals- mässig grund. De nya stats- och kommunal- tjänstemannalagarna undantar dock från av- talsområdet vissa frågor i vilka man velat för- behålla staten resp. kommunerna rätt att en- samma bestämma. Det gäller främst organisa- toriska frågor, frågor om ledningen och för- delningen av arbetet samt frågor om tjänste- tillsättning, disciplinär bestraffning och tjäns- temans skiljande från tjänsten. För den stat- liga sektorns del har materiella regler i dessa ämnen intagits i den grundläggande författ- ningen, statstjänstemannalagen.
Den nya tjänsternannalagstiftningen innebär emellertid inte i alla delar en slutlig lösning på de problem som aktualiseras av en ny tids syn på den offentliga tjänsten. I propositionen till 1965 års riksdag framhölls att de valda lösningarna på vissa punkter måste betraktas som provisoriska, och det förutsattes att re- formen på dessa punkter skulle fullföljas ge- nom ytterligare utredning. Bl.a. pekades på behovet av en allmän översyn av ämbetsan- svaret och den offentliga tjänstemannarättens sanktionssystem i övrigt. Föredragande depar-
tementschefen ansåg det önskvärt att så små- ningom få ett mera enhetligt sanktionssystem än det föreslagna för olika kategorier av tjäns- temän och olika typer av förpliktelser. Riks- dagen hemställde om en allsidig och förutsätt— ningslös utredning om ämbetsansvarets inne- börd och utformning. Detta utredningsarbete bör nu komma till stånd, och jag föreslår att särskilda sakkunniga tillkallas för uppgiften.
I anförandet drog departementschefen härefter upp de mera grundläggande rikt- linjerna för utredningsarbetet samt yttrade:
Bestämmelserna i 20 och 32 kap. brottsbalken om ämbetsbrott och ämbetsstraff har liksom bestämmelserna i 17 kap. om ämbetsskydd byggts upp kring ett mycket vidsträckt äm— betsmannabegrepp. I rättspraxis har under äm- betsansvaret inrymts även vissa kategorier som inte är anställda som tjänstemän. Ämbetsbrot- ten utgörs dels av vissa handlingar — tjänste— missbruk, tagande av muta, brott mot tyst- nadsplikt och tjänstefel — som i princip är straffbara endast när de begås av ämbetsmän (s.k. självständiga ämbetsbrott), dels av hand- lingar som utgör allmänna brott men föranle- der förhöjt straff eller ådömande av ämbets- straff. när gärningsmannen är ämbetsman i brottsbalkens mening (s.k. osjälvständiga äm- betsbrott och ämbetsbrott i vidsträckt mening). Ämbetsstraffen är avsättning och suspension. Det straffrättsliga ämbetsskyddet består hu- vudsakligen i en särskild kriminalisering av vissa angrepp mot personer med ämbetsansvar på grund av deras tjänsteutövning.
Ämbetsbrott och ämbetsstraff förekommer i många länders lagstiftning. Någonting tämli- gen unikt för svensk rätt är emellertid ämbets- ansvarets vidsträckta omfattning inte bara i fråga om personkretsen utan också i fråga om det materiella innehållet. I princip kan prak- tiskt taget varje fel eller försummelse i tjäns- ten av en tjänsteman med ämbetsansvar beiv- ras vid domstol i straffprocessuell ordning. Grova fel och försummelser kan föranleda av- sättning.
Det vittgående straffansvaret för statens och kommunernas tjänstemän har djupa rötter i
svensk rättstradition. Reformer har visserligen företagits tid efter annan och i systematiskt hänseende gjordes en genomgripande revision av ämbetsbrotten år 1948. Det väsentliga i detta sammanhang är emellertid att man var- ken då eller senare omprövat själva grunderna för ämbetsansvaret. När frågan om ämbets- ansvaret nu på nytt blir föremål för utredning bör man inte försumma att göra klart för sig vilken funktion ett särskilt straffansvar för of- fentliga tjänstemän har och bör ha inom kri- minalpolitiken och i relation till olika sam- hällsaktiviteter. Därvid måste man givetvis be- akta hur den offentliga förvaltningen expan- derat över nya uppgiftsområden och hur den delvis funnit nya verksamhetsformer. De sak- kunniga torde kunna utgå från de former för statlig och kommunal verksamhet som nu existerar. Utredningsarbetet bör bedrivas ut- ifrån den grundläggande syn på förhållandet mellan offentliga arbetsgivare och deras tjäns- temän som kommit till uttryck i 1965 års stats- och kommunaltjänstemannalagar.
I fortsättningen av anförandet berörde departementschefen ämbetsansvarets för- hållande till statsrätten och andra rättsom- råden samt uttalade:
Ämbetsansvaret har många kontaktytor. Det har beröring med bl.a. statsrätten, förvalt- ningsrätten och arbetsrätten. När jag nämner de statsrättsliga aspekterna tänker jag bl. a. på att ämbetsansvar i förening med andra regler enligt en ofta framförd uppfattning bidrar till att garantera tjänstemännens oberoende av re- geringsmakten och skyddar dem mot obehö- rig påverkan från politiska partier, fackliga organisationer och andra utanförstående in- tressegrupper. Värdet av en kår av självstän- diga och rättrådiga tjänstemän är ställt utom diskussion men i det nutida samhället torde det vara uppenbart att det huvudsakligen är andra faktorer än ämbetsansvaret som härvid- lag är av betydelse. En annan motivering för ämbetsansvaret är att detta skulle behövas som en ersättning för den domstolskontroll över förvaltningen som förekommer i vissa andra länder. Själv tror jag inte att denna synpunkt väger tungt. De allmänna domstolar- na kan visserligen ibland i mål om ansvar för tjänstefel få ta ställning till innehållet i ett för- valtningsbeslut men för kontrollen över för- valtningsbeslutens riktighet är hos oss sörjt på annat sätt, bl.a. genom ett rikt utbyggt be- svärsförfarande och genom den medborgerliga insyn i förvaltningsangelägenheterna som ga- ranteras av tryckfrihetsförordningens bestäm- melser om allmänna handlingars offentlighet.
Något som särskilt bör beaktas är den funk- tion som ämbetsansvaret f.n. har i samband
med den kontroll över både domstolar och förvaltning som utövas av justitiekanslern och riksdagens ombudsmän och som främst är in— riktad på medborgarnas rättssäkerhetsintressen. Ombudsmännens tillsyn över offentliga tjänste- män är enligt 96 & regeringsformen uttryckli- gen begränsad till dem som har ämbetsansvar och möjligheterna att i förekommande fall åtala en felande tjänsteman för ämbetsbrott är en utgångspunkt för ombudsmännens gransk- ningsverksamhet. Folketingets ombudsmand i Danmark och stortingets ombudsmann for for- valtningen i Norge utgör dock exempel som visar att det är möjligt att anordna en rätts- säkerhetskontroll av liknande art och omfatt- ning som den svenske justitieombudsmannens utan omedelbar anknytning till ämbetsansva- ret. I Danmark och Norge är tjänstemännens ämbetsansvar väsentligt mer begränsat än i vårt land.
Departementschefen anlade härefter Vissa skadeståndsrättsliga synpunkter på en re— form av ämbetsansvaret:
Vid en jämförelse med förhållandena i and- ra länder är att märka att det vidsträckta äm- betsansvaret hos oss är kombinerat med ett omfattande personligt skadeståndsansvar för tjänstemännen, medan däremot staten och kom- munerna endast i tämligen begränsad utsträck- ning ansvarar för sina anställdas fel och för- summelser i tjänsten. En revision av ämbets- ansvaret måste ta hänsyn till behovet av en rätt till ersättning för enskilda som lider ska- da på grund av felaktiga tjänsteåtgärder. Den- na ersättningsrätt är f.n. i viss utsträckning beroende av den straffrättsliga regleringen, ef- tersom allmän förmögenhetsskada i regel er- sätts endast i den mån den har sin grund i brottslig gärning.
Vidare erinrade departementschefen om ämbetsansvarets arbetsrättsliga betydelse samt anförde:
I arbetsrättsligt hänseende har länge gällt att kollektivavtal kunnat slutas endast för sådana arbetstagare hos stat och kommun som inte har ämbetsansvar. Med den nya tjänstemanna- lagstiftningen har detta samband mellan straff- rättsliga och arbetsrättsliga regler brutits. 1936 års förenings- och förhandlingsrättslag är nu- mera tillämplig på alla arbetstagare och 1965 års stats- och kommunaltjänstemannalagar gäl- ler —— med några få undantag — för alla som är att betrakta som tjänstemän, oavsett om de har ämbetsansvar eller inte. Tjänstemannabe- greppets innehåll är avhängigt av ett formellt kriterium, anställningsformen.
Även efter 1965 års tjänstemannareform
kvarstår emellertid vissa band mellan ämbets- ansvaret och arbetsrätten. Så t. ex. har frågan om behovet i framtiden av särskilda ämbets- straff beröring med frågan om tjänstemännens anställningstrygghet. Det utomordentligt starka anställningsskydd som av gammalt tillkommer domare och andra statstjänstemän med full- makt begränsas av bestämmelser som ger dom- stolarna möjlighet att efter åtal avsätta sådana tjänstemän på grund av brott i och utanför tjänsten (se 36 & regeringsformen och 29 5 statstjänstemannalagen). Dessa bestämmelser har avvägts med hänsyn till viktiga både sam- hälls- och arbetstagarintressen och det bör inte komma i fråga att nu överväga reformer som inskränker anställningstryggheten i den statliga förvaltningen. En annan sak är metoderna för att värna denna trygghet. Det väsentliga i den s.k. oavsättlighetsprincipen torde vara tanken att en tjänsteman med fullmakt inte skall kun- na skiljas från sin tjänst annat än efter ett domstolsförfarande och med stöd av noggrant fixerade bestämmelser i lag. Däremot borde det i och för sig inte behöva innebära något intrång i de offentliga tjänstemännens nuva- rande rättigheter om man övergick till ett sys- tem som mer påminde om den privata arbets- marknadens och genomgående handlade frå- gor om avsättning eller avskedande endast som tvister mellan arbetsgivare och arbetstagare. Fördelarna och nackdelarna med en sådan för- ändring får undersökas närmare, om en sarn- lad bedömning av de problem som är förknip- pade med ämbetsansvaret ger vid handen att man i framtiden inte i samma vida omfatt- ning som hittills bör lita till kriminalpolitiska medel för att hävda den offentliga tjänstens integritet och anseende.
Departementschefen uttalade härefter att ämbetsansvaret borde bedömas i samman- hang med de sanktioner som står den of- fentlige arbetsgivaren till buds inom ramen för anställningsförhållandet. Han tillade:
I statstjänstemannalagen finns bestämmelser om disciplinär bestraffning _ varning, löne- avdrag, suspension och avsättning — vilka överflyttats i huvudsak oförändrade från all- männa verksstadgan. För kommunaltjänste- männen finns motsvarande bestämmelser i en särskild stadga som kan tillämpas på anställ- ningar under kommunaltjänstemannalagen ef- ter särskilt beslut av Kungl. Maj:t. En över- trädelse av föreskrift i avtal kan inte föran- leda vare sig åtal för tjänstefel eller bestraff- ning i disciplinär väg men den kan däremot ge upphov till skadeståndsanspråk. Därvid gäl- ler olika regler beroende på om föreskriften grundar sig på kollektivavtal eller enskilt avtal.
Sanktionssystemet inom den offentliga tjäns-
temannasektorn företer ett splittrat mönster. Omdömet står sig även om det begränsas till den del av den offentliga tjänsten inom vilken arbetsgivaren ensam har bestämmandcrätten. Somliga tjänstemän har enbart ämbetsansvar, andra har både ämbetsansvar och disciplinärt ansvar och andra åter har endast disciplinärt ansvar. Dessutom inverkar anställningsformen. Beträffande en del tjänstemän kan avsättning användas som disciplinstraff, beträffande and- ra inte. Att nå fram till ett mera enhetligt och konsekvent uppbyggt sanktionssystem är en av de angelägnaste uppgifterna i samband med detta utredningsuppdrag. De sakkunniga bör ta upp även den under förarbetena till tjänste- mannareformen uppmärksammade frågan, om enhetlighet kan åstadkommas också på det sät- tet att samma typ av sanktioner tillämpas vid åsidosättande av både offentligrättsliga och av- talsmässiga förpliktelser.
För min del skulle jag anse det tillfredsstäl- lande om man i det hela kunde åstadkomma ett ytterligare närmande mellan offentlig och privat arbetsmarknad. Jag räknar dock inte med att man helt skall kunna undvara bestäm- melser i brottsbalken om ett särskilt tjänste- mannaansvar. Vissa missbruk och felaktiga åt- gärder i tjänsten kan vara så allvarliga till sin natur att en kriminalisering är nödvändig för att säkerställa tilltron till samhällets organ. Även i andra fall kan en kriminalisering nå- gon gång vara att föredra framför sanktioner inom anställningsförhållandets ram. Ett skäl härtill kan vara att man Vill kunna beivra även en tjänstepliktsöverträdelse som begåtts eller upptäckts först efter det anställningsför- hållandet upphört. Ett annat skäl kan vara att sanktionen bör träffa även den som har en offentlig funktion utan att vara tjänsteman eller över huvud taget anställd hos en offent- lig arbetsgivare. F.n. har sålunda var och en som förrättar ämbete eller tjänsteärende full- ständigt ämbetsansvar och partiellt ämbetsan- svar förekommer bl.a. för åtskilliga förtroen- demän i statliga och kommunala församlingar och nämnder.
I sitt anförande förklarade departements- chefen även att de sakkunnigas översyn borde omfatta också den militära sektorn.
Avslutningsvis anförde departementsche- fen att det inte borde möta något hinder att dela upp utredningsarbetet i etapper; i varje fall om de sakkunniga fann sig böra förorda mera genomgripande förändringar i det nuvarande systemet var naturligt om de valde metoden att i en första etapp re- dovisa huvuddragen i sina förslag i ett prin- cipbetänkande.
Kommitténs syfte med föreliggande betän- kande är att redovisa de mera grundläg- gande principer från vilka kommittén fun- nit sig böra utgå vid uppbyggnaden av ett för offentliga funktionärer avsett sanktions- system. Vidare redovisas huru detta sank- tionssystem i sina huvuddrag skulle kunna gestalta sig. Då betänkandet således är att se som ett principbetänkande har kommit- tén funnit sig tills vidare kunna lämna vissa spörsmål åt sidan. Så är fallet med en del frågor som har samband med utrednings- arbetet inom andra kommittéer och som inte bör behandlas fristående från det ar— betet. Vidare har detaljutformningen av skilda regler i allmänhet diskuterats endast så långt det synts erforderligt för att belysa innebörden av de principiella ståndpunkter som kommittén intagit. Kommittén har så- lunda tills vidare icke berört exempelvis fö- rekommande specialstraffrättsliga stadgan- den om ansvar för försummelser av offent- liga funktionärer.
Icke så mycket principerna som de därpå grundade förslagen skall strax i korthet re- dovisas. Först dock några ord om de nuva- rande sanktionsreglerna.
Det nuvarande ämbetsansvaret är behäf- tat med åtskilliga brister. Särskilt kan pekas på att det straffsanktionerar varje förseelse i tjänsten, huru obetydligt felet än må vara, samtidigt som det ingalunda träffar alla of- fentliga funktionärer och för vissa grupper av funktionärer endast avser vissa typer av förseelser. Den grupp som är underkastad fullständigt ämbetsansvar är dessutom be- stämd på ett sätt som lämnar åtskilligt öv- rigt att önska i fråga om klarhet och en- tydighet. Kritik kan även riktas mot gräns-
Kommitténs förslag i huvuddrag
dragningen kring personkretsen för det för- fattningsreglerade disciplinansvaret.
Ämbetsansvaret är i huvudsak avpassat efter en tid då den offentliga förvaltningen främst var av judiciell karaktär. Det ter sig angeläget att ett för offentlig verksamhet avsett sanktionssystem inrättas med ut— gångspunkt från dagens struktur av den of- fentliga sektorn, där en avsevärd utvidg- ning av det allmännas myndighetsfunktio- ner ägt rum samt förvaltningen kommit att alltmer inriktas på vad som kan kallas ak- tiv samhällsomdaning samt offentlig plane- ring och produktion. Det bör härvid bli fråga om ett sanktionssystem som kan till- lämpas oberoende av förändringar i den förvaltningsmässiga organisationen och obe- roende av den nuvarande formella gräns- dragningen mellan tjänstemän och andra of- fentliga arbetstagare. Kommittén har här- vid sökt lösningen i ett för all offentlig verksamhet enhetligt system, där som grund— läggande motiv för varje typ av sanktioner uppställs samhällsmedlemmarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkomman— de hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. Detta motiv gör sig gällande i vilken dräkt den offentliga verksamheten än uppträder. Sam- ma ansvar bör således i princip gälla såväl då det allmänna uppträder i traditionell myndighetsform som då offentlig verksam— het fullgöres på annat sätt, exempelvis ge- nom privaträttsligt bildade organ. Svårhets- graden av möjliga angrepp på nämnda in- tresse får avgöra om straffrättsliga eller andra påföljder skall tillgripas.
Till det straffbara området hänföres vad som med en ny brottsbenämning har kallats maktmissbruk, d.v.s. missbruk av sådan
offentlig myndighet som offentliga funk- tionärer äger utöva över medborgarna. An- svarskretsen vid detta brott kräver ingen närmare definition. Den består naturligen av alla dem som utövar offentlig myndig- het. Beträffande en speciell grupp av of- fentliga funktionärer, nämligen ledamöter av statliga och kommunala beslutande för- samlingar, har dock i detta betänkande tills vidare lämnats öppet om de bör vara underkastade straffansvar för maktmiss- bruk.
Även tagande av muta bör alltjämt vara straffbart. Enligt kommitténs mening kan övervägas om det inte finns anledning att för tagande av muta stadga ansvar för en- var anställd eller uppdragstagare oavsett om denne återfinns inom den offentliga el- ler den privata sektorn. Kommittén anser att en utredning om förutsättningarna för ett sådant mera generellt mutansvar bör komma till stånd. I avbidan härpå bör den nuvarande ansvarsbestämmelsen i 20:2 BrB bibehållas, men med en ny bestämning av gränserna kring personkretsen för ansva— ret. En mutparagraf avseende endast of- fentliga funktionärer bör sålunda omfatta samtliga tjänstemän och andra arbetstagare vid statliga och kommunala myndigheter och vidare personal och styrelseledamöter hos allmänna inrättningar och samhällsäg- da företag, om dessa har offentliga funk- tioner av mer betydelsefull art eller utövar monopolverksamhet. Även de som utan an- ställning utför uppdrag åt stat eller kom- mun har ansetts böra ingå i ansvarskretsen om de är ledamöter av styrelser, nämnder eller andra kollegiala organ liksom eljest om deras uppdrag beror av val eller är pliktmässiga eller finns reglerade i författ- ning. Oberoende av anställning eller upp— drag bör ansvarsreglerna dessutom träffa varje utövare av offentlig myndighet lik- som varje person som fullgör lagstadgad tjänsteplikt. —— I den föreslagna ansvarsre- geln har de i 20:2 BrB begagnade brotts- beteckningarna tagande av muta eller av otillbörlig belöning sammanförts till den nya beteckningen mutbrott.
Vidare bör i BrB alltjämt finnas en an-
svarsregel om brott mot tystnadsplikt. Kom- mittén föreslår emellertid att straffansvaret endast skall avse brytande av sådan tyst- nadsplikt som finns stadgad i lag eller an- nan författning. En sådan ansvarsregel krä- ver lika litet som straffbudet rörande makt- ' missbruk eller en generell regel om mutan- svar att en särskild personkrets för ansvaret anges. Tystnadsplikt stadgas för närvaran- de i åtskilliga författningar för olika per- sonkategorier. Ofta innehåller dessa för- fattningar även särskilda straffbestämmel- ser mot brytande av tystnadsplikten. Den föreslagna ansvarsregeln är avsedd att er- sätta den mångfald av skiftande straffbe- stämmelser som härvidlag förekommer. I vissa fall bör uttryckliga stadganden om tystnadsplikt införas där sådana nu saknas. Sålunda bör i sekretesslagstiftningen intas en regel om förbud mot att yppa innehållet i hemlig handling. I den mån tystnadsplikt åligger offentlig funktionär utan stöd av författning bör brytande av sådan plikt kunna beivras disciplinärt.
Övriga fel och försummelser i tjänsten, vilka alltså icke omfattas av brottsbeskriv- ningarna för maktmissbruk, mutbrott och brott mot tystnadsplikt, har funnits böra beivras i disciplinär väg. Straffansvar för vanliga tjänstefel föreslås således avskaffat. Härvidlag har beaktats att fel i tjänsten inom ifrågavarande område typiskt sett icke utgör sådana allvarliga angrepp på de enskilda medborgarnas rättsläge som miss- bruk av offentlig myndighet. Främst är här fråga om fel som icke skiljer sig från vad som likaväl kan förekomma i förhållandet mellan en enskild arbetsgivare och dennes försumlige arbetstagare. Vidare har beak- tats att en sådan avkriminalisering skulle stå i överensstämmelse med den praxis som under senare år utvecklats av riksdagens ombudsmän och justitiekanslern och som innebär att erinringar i skilda former fått träda i åtalens ställe.
Kommittén tar även upp till diskussion frågan i vad mån lagreglering eller avtals! frihet bör råda när det gäller utformningen av nu avsett disciplinansvar. I denna vär- deringsfråga synes slutlig ståndpunkt icke
böra intagas innan den underställts en vi- dare opinion. Som underlag för de diskus- sioner som bör föregå denna opinionsbild- ning redovisar kommittén i betänkandet en sammanfattning i punkter av vad som skul- le kunna inflyta i en lagstiftning på områ- det.
Ämbetsansvaret liksom nuvarande lag- regler om disciplinstraff torde enligt rådan— de uppfattning icke kunna tillämpas vid gärningar som endast är avtalsbrott. De av kommittén uppställda sanktionsreglerna bör dock vinna tillämpning oavsett om tjänste- försummelserna begås inom det offentlig- rättsligt reglerade avsnittet av det offentli- ga anställningsförhållandet eller inom den för avtal fria sektorn. Emellertid lärer äm- betsansvar f.n. få anses icke blott vara ute- slutet vid avtalsbrott utan även utesluta av- tal i varje fall rörande tjänsteåligganden. Enligt kommitténs mening bör sistnämnda samband mellan ämbetsansvar och avtals- förbud ersättas med en ordning där regler om straff och andra sanktioner vid tjänste- förseelser samt regler om avtalsförbud kan utformas oberoende av varandra. I detta sammanhang har kommittén ansett regler- na i statstjänstemannalagen och kommu- naltjänstemannalagen om förbud mot avtal rörande bl.a. tjänsteåligganden kunna er- sättas av sådana regler som medger avtal vilka står i överensstämmelse med i lag giv- na bestämmelser rörande rättigheter och skyldigheter för avtalsparterna. Denna syn på det offentliga anställningsförhållandet har i processuellt hänseende föranlett, att tvister rörande detta förhållande på samma sätt som tvister mellan privata arbetsgivare och arbetstagare ansetts böra prövas av all- män domstol eller i förekommande fall av arbetsdomstolen. En sådan processuell reg- lering får särskild betydelse när det gäller frågor om offentliga arbetstagares skiljan— de från tjänsten. Kommittén föreslår näm- ligen att avsättning och suspension avskaf- fas såsom särskilda brottspåföljder. I stället tillägges den offentlige arbetsgivaren rätt att avskeda arbetstagare som begår brott eller eljest grovt eller vid upprepade tillfäl- len åsidosätter sina tjänsteåligganden.
I betänkandet framlägges också vissa för- slag rörande justitieombudsmännens tillsyn. Denna tillsyn, som f.n. omfattar dem som är underkastade fullständigt ämbetsansvar, synes framdeles böra avse offentliga funk- tionärer i den mån som de är underkas- tade ansvar enligt den tänkta bestämmel- sen om straff för missbruk av offentlig myndighet. Även i övrigt bör dock offent- liga funktionärer stå under ombudsmän- nens tillsyn, nämligen om de är underkas- tade det tänkta disciplinansvaret. Ombuds- männen bör också kunna ingripa med åtal, om nu nämnda offentliga funktionärer be- går mutbrott eller brott mot tystnadsplikt. Ombudsmännens åtalsrätt ersättes såvitt gäller avkriminaliserade tjänsteförseelser av möjlighet att göra anmälan till veder- börande disciplinmyndighet för disciplinär åtgärd. Om en ombudsman påstår tjänste- fel men ej anser disciplinär åtgärd påkallad och följaktligen ej gör någon anmälan, bör funktionären äga att själv anmäla frågan för disciplinmyndigheten och få den prövad och avgjord. I övrigt avses ingen ändring i vad som nu gäller för ombudsmännens verksamhet.
Vad som sålunda föreslås i fråga om om- budsmännens tillsyn bör enligt kommittén i huvudsak gälla även den tillsyn som ut- övas av justitiekanslern.
Sammanfattningsvis kan kommitténs för- slag sägas innebära att det nuvarande äm- betsansvaret upphäves. Sålunda upplöses den otillfredsställande gränsdragningen kring personkretsen för ämbetsansvar. I stället skall straffrättsligt ansvar kunna ut- krävas av i princip varje person med sådan verksamhet att han kan begå någon av de enligt förslaget straffbara gärningarna. Samtidigt åsyftar förslaget en avsevärd in- skränkning av området för straffbara för- seelser inom offentlig verksamhet. Den nu- varande krirninaliseringen, som till följd av sin omfattning i verkligheten icke utnyttjas, ersättes delvis av ett utomstraffrättsligt disciplinansvar. och det drages en klarare gräns än för närvarande mellan områdena för straff— respektive disciplinpåföljder. För
de offentliga tjänstemännens del innebär förslaget inte endast att deras straffrättsli- ga särställning i det väsentliga avskaffas utan även att de i arbetsrättsligt hänseende får i princip samma ställning som arbets- tagare i allmänhet. Frågan om tjänsteför- seelser förelupit blir sålunda att bedöma som en fråga om avtalsbrott. Och frågor om påföljder för avtalsbrott kommer att processuellt prövas enligt samma regler som gäller på den privata arbetsmarknaden. Det- ta får särskild betydelse när det gäller av- skedsfrågor, eftersom de särskilda ämbets- straffen, däribland avsättning, föreslås av- .skaffade.
Historik
I de medeltida lagarna fanns regler som kri- minaliserade vissa angivna gärningar av tjänstemän. Domare, som dömde saklös till livsstraff, straffades sålunda enligt östgöta- lagen med böter och enligt landslagarna med samma påföljd som den dömde. Vida- re dömdes enligt åtskilliga landskapslagar den domare till böter, som uteblev från ting eller vägrade att döma. I en del land- skapslagar fanns bestämmelser om bötes- straff, i en del om förlust av ämbetet, för domare som tog muta; i landslagarna stad- gades för sådant brott båda nämnda på- följder och dessutom ovärdighet att vidare bekläda domarämbete. Av andra tjänste- mannakategorier straffades exempelvis läns- innehavare: enligt Västgötalagen skulle så- lunda >>länsman», som lade obehörig pålaga på bönderna, mista sitt län.
Landskapslagarna saknade helt naturligt enhetliga och till särskild grupp samman- förda bestämmelser om ämbetsbrotten. Landslagarnas tillkomst och riksmyndighe- ternas övertagande av lagstiftningsmakten medförde ingen ändring härvidlag.
Under tiden fram till 1734 års lag före- kom åtskillig lagstiftning på området utan att dock något enhetligt ämbetsbrottsbe- grepp tillskapades. Beträffande domare som uppsåtligen dömde orätt intogs i 1614 års rättegångsordning bestämmelse, att doma- ren skulle straffas enligt landslagen samt avsättas och icke mer användas i kronans tjänst. 1615 års rättegångsprocess gav hov- rätten rätt att straffa och avsätta domare som, även utan ont uppsåt, bl. a. dömt grovt felaktigt. Liknande bestämmelse gavs även beträffande exekutorer. Som ytterligare ex- empel på bestämmelser från denna tid kan
nämnas ett stadgande i Norrköpings beslut 1604 om straff för olovligt uttagande av skatt samt en förordning 1692 om förbud att mottaga >>frivilliga>> gåvor.
1734 års lag kan i stora drag sägas alle- nast innebära en kodifiering av de tidigare gällande rättsreglerna om ämbetsbrott. Det gjordes icke någon systematisk samman- ställning av hithörande regler med hänsyn till de intressen reglerna avsåg att skydda eller på annan grund. Reglerna återfinns spridda över hela lagverket och det var i första hand fråga om kasuistisk uppräk- ning av vissa bestämda gärningar som kun- de begås endast av vissa kretsar utav tjäns— temän. Straff stadgades sålunda för doma- res fällande av oriktig dom (både i fall av uppsåt och kvalificerad vårdslöshet) och för hans underlåtenhet att hålla ting; för oriktigt beslut av Konungens befallningsha- vande (i fall av ont uppsåt); för underlåten- het av kronofogde att utsöka sakören samt av åklagare att åtala; för >>fångspillning>> av fångvakt; för olagligt uttag av skatt el- ler annan tunga; för uppbördsmans tillgrepp av allmänna medel; för förfalskning i äm- betet av dokument liksom sådan förfalsk- ning i vad avsåg mått och vikt; för vigsel som förrättades av präst utan lysning eller i trots av äktenskapshinder; för röjande av statshemlighet; för ämbetsmans mottagande av gåva utav främmande makt; för ämbets— mans misshandel eller missfirmelse av en- skild person. —— Något enhetligt påföljds- system förekom inte. Skilda straff stadgades för skilda ämbetsbrott och över huvud upp- visade påföljdssystemet en rik flora; där förekom böter, suspension, avsättning, mis- tande av äran, spöstraff, tvångsarbete, fäng-
else och dödsstraff. I vissa fall stadgades dessutom skadestånd samt förverkande till kronan av vad som åtkommits genom brot- tet.
Under återstoden av 1700-talet och inpå 1800-talet fram till 1864 års strafflag kom- pletterades straffbuden i 1734 års lag med en lång rad författningar upptagande be— stämmelser om särskilda brott av särskilda typer av tjänstemän.
Även om den nu beskrivna straffrättsli- ga utvecklingen inte byggde på några utta- lade rättspolitiska överväganden uppvisar själva straffbuden att man haft två syften för ögonen vid deras tillkomst. I vissa fall har gällt att skydda enskild persons intres- sen mot övergrepp från myndighetsutövar- na, i andra fall har varit fråga om att tryg- ga överheten mot att dess tjänstemän åsido— satte överhetens fordringar. Det senare syf- tet med vissa av bestämmelserna ter sig ur historisk synvinkel helt självklar. Från bör- jan kunde tjänstemän ses som tjänare åt landets härskare: uppfyllde de inte härska— rens krav kunde de naturligen bestraffas av denne. En sådan bestraffningsrätt kan ses som embryot inte bara till åtskilliga av de nyss återgivna straffbuden utan även till det disciplinära ansvar som skymtar i för- fattningar redan under femtonhundratalet och som växer fullt ut under sjuttonhund- ratalet. Frågan om man bör beteckna dessa äldre bestämmelser såsom disciplinrättsliga i våra dagars mening är i nutida doktrin icke enstämmigt besvarad. Det var emel- lertid fråga om ett ansvar som utkrävdes genom förvaltningsförfarande och ej via domstol. Bestämmelser om ett förvaltnings- rättsligt reglerat ansvar kan anses ha före- legat redan i de s.k. gårdsrätterna, exem- pelvis Erik XIV:s hovordning av år 1560, enligt vilken bl.a. den straffades som för- summade sin tillbörliga tjänst. Liknande be- stämmelser upptogs även i Johan III:s och hertig Karls gårdsrätter från mitten och slu- tet av 1500-talet. Dömande myndighet var stundom härskaren själv, stundom ett härs- karen underställt organ. Under 1600-talet föreskrevs i 1626 års kansliordning och även i skilda instruktioner för olika ämbetsmän
och myndigheter bestraffningsrätt avseende underställda försumliga tjänstemän. På 1700-talet, sedan enväldet brutits och byrå- kratin kommit till makten, tillkom åtskilliga regler som gav förvaltningsförfarandet ett starkt judiciellt inslag med bestämmelser om åtal utfört av särskilda fiskaler inför sär- skilda förvaltningsmyndigheter. I denna ut- veckling är särskilt att märka ett kungl. brev 1762 till överrätter och kollegier, vari bl. a. hovrätterna och kollegierna berättigades att låta advokatfiskalsämbetet inför myndighe- ten åtala under myndigheten lydande tjäns- temän som felat eller försummat sig i sin tjänst. Som påföljder angavs löneavdrag, böter där lön icke utgick, suspension eller avsked varjämte viss skadeståndsskyldighet föreskrevs.
Det system med ett judiciellt och ett ad- ministrativt förfarande — det senare med visst judiciellt inslag — för utkrävande av tjänstemännens ansvar, som sålunda utbil- dades under 1700-talet, är att se mot bak— grunden av den princip om tjänstemäns oav- sättlighet som samtidigt gjorde insteg i svensk rätt och fullt utbildad slutligt lag- fästes i & 36 uti 1809 års regeringsform. Un- der lSOO—talet hörde ännu rätten att fritt anställa och avskeda befattningshavare till konungen. I 1600-talets lagstiftning började en utveckling mot större hänsynstagande till tjänstemännens intressen. I 1660 års addita- ment stadgades sålunda, att tjänsteman icke utan brott eller viktig orsak fick flyttas från tjänst å vilken han var förordnad ej blott på viss tid. År 1664 gavs liknande bestäm- melser rörande städernas tjänstemän. Ett kungl. brev 1688 tillgodosåg såtillvida tjäns- temännens intressen, att enligt brevet de som troget tjänat icke skulle bli för sjuk- dom förskjutna. Under den karolinska tiden hävdade konungamakten åter rätt att en- sam besluta om avsked av tjänstemän. Fri- hetstiden fullföljde emellertid vad som på- börjats under 1600-talet. 1719 års konunga- försäkran innehöll, att ingen skulle utan rannsakning och dom avskedas så länge han förmådde sitt ämbete »skickligen att förvalta». I senare konungaförsäkringar gavs liknande besked, i vilka rannsakning
och dom angavs avse förfarandet vid dom- stol eller »deras beprövande, som därtill en- ligt förordningarna rättighet äga». År 1786 slutligen intogs i regeringsformen bestäm- melse, att tjänstemans rätt till tjänsten skul— le omfattas av den »välfärd» som konungen enligt regeringsformen skulle skydda. I för- enings- och säkerhetsakten 1789 bröts till- fälligt den tidigare utvecklingen i det Gus- tav III där lyckades få intagen en regel om rätt för konungen att avsätta tromän och lantregeringens befattningshavare. 1809 års regeringsform införde emellertid åter oavsättlighetsgrundsatsen och gjorde undan- tag endast för nyssnämnda tromän. —- Den sålunda framvuxna oavsättlighetsprincipen motiverades under 1700-talet och delvis även under utarbetandet av 1809 års rege- ringsform i första hand med att den ut- gjorde skydd för tjänstemännens intressen: man laborerade — även bland lagstiftarna — med konstruktionen att tjänstemannen hade äganderätt till sin tjänst. Endast spo- radiskt framskymtar andra syften med oav- sättligheten, såsom att den erfordrades för en god rekrytering.
Såsom tidigare framhållits uppvisade ti- den efter 1734 års lag en rik flora av för- fattningar med bestämmelser om ämbets- brott. Principen om oavsättlighet — inne- bärande att avsked kunde ifrågakomma endast såsom brottspåföljd — utgjorde helt naturligt ett viktigt incitament till en sådan utveckling. Den oenhetliga, på skilda för- fattningar splittrade lagstiftningen om äm- betsbrott underkastades emellertid under 1800-talet bearbetning i syfte att en mera systematisk lagstiftning på området skulle nås. I lagkommitténs år 1832 framlagda förslag till ny strafflagstiftning sammanför- des under ett kapitel samtliga ämbetsbrott till en grupp, omfattande sexton speciella ämbetsbrott och två mera alhnänt utfor- made brottsbeskrivningar. Ytterligare ett förslag till strafflag framlades 1844 av lag- beredningen, vilket i allt väsentligt byggde på lagkommitténs arbete och som i sin tur låg till grund för 1864 års strafflag.
Parallellt med nämnda reformarbete löp- te under 1800-talet även andra utvecklings-
linjer av betydelse för ämbetsansvaret. På processrättens område infördes principen, att civil- och brottmål så långt möjligt skul- le handläggas av allmän domstol: den ena specialdomstolen efter den andra försvann. Därmed skulle icke heller myndigheterna utanför domstolarna kunna fungera som ett slags disciplindomstolar. Såväl lagstifta- re som doktrin fick anledning att fixera gränsen mellan det allmänna domstolsför- farandet för handläggning av mål om äm- betsbrott och det administrativa förfaran— det där disciplinärrätt skulle tillämpas. Skil- jelinjen — som också synes ha följts vid utarbetandet av 1864 års lag — bestämdes av gärningarnas svårhetsgrad, i det att dis- ciplinvägen skulle väljas vid bestraffning av mindre svåra förseelser av s.a.s. intern natur. Några mera allmänna rättspolitiska överväganden synes emellertid icke ha fått utgöra grund för gränsdragning mellan det judiciella och det disciplinära ansvaret, än mindre för utformningen av ämbetsansva- ret över huvud.
Under tiden mellan 1864 och 1949 före- togs i strafflagens ämbetsbrottskapitel punktvis vissa ändringar. Såsom de mera betydelsefulla ändringarna kan nämnas av- skaffandet 1918 utav förlust av medborger- ligt förtroende såsom brottspåföljd samt upphävandet 1936 av stadgandena att den brottslige kunde förklaras ovärdig att i ri- kets tjänst vidare nyttjas. Ytterligare kan framhållas aVSkaffandet 1942 av den sär- skilda brottstypen ämbetsmannaförskingring i samband med ändrad lagstiftning om för- mögenhetsbrotten.
Genom lagstiftning år 1948, som trädde i kraft den 1 januari 1949, omarbetades ämbetsbrottskapitlet helt. Man slopade den kasuistiska uppräkningen av en lång rad ämbetsbrott och utgick från tanken, att ett allmänt brott borde medföra allmänt straff enligt vanliga regler även om den brottslige vore ämbetsman. Särskilda regler ansågs erforderliga endast för gärningar som var straffbelagda blott om de begicks av äm- betsmän. I enlighet härmed upptogs endast fyra särskilda ämbetsbrott: tjänstemissbruk, tagande av muta eller av otillbörlig belö-
ning, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel. För det fall att ämbetsman begick allmänt brott upptogs regler dels om skärpning av det allmänna straffet, dels om möjlighet i dylikt fall till avsättning och suspension.
I den sedan 1965 gällande brottsbalken har 1948 års lagstiftning bibehållits i hu- vudsak oförändrad. — Till den närmare innebörden av gällande rätt återkommes i nästföljande kapitel.
Vad slutligen angår det disciplinära an- svaret har från slutet av 1800-talet och fram till våra dagar tillkommit en mängd författningar med reglering av disciplin- rätten inom olika områden av den offentli- ga förvaltningen. Beträffande anställda hos staten, på vilka statstjänstemannalagen är tillämplig, regleras numera disciplinansva- ret i denna lag, medan disciplinansvaret för kommunaltjänstemännen i princip anses hö- ra till avtalsrättens område. Vid sidan här- av har emellertid disciplinär myndighet se- dan länge förbehållits det allmänna även inom mer eller mindre enskilda verksam- hetsområden där fråga varit om funktioner av allmän betydelse.
Gällande rätt
Såsom av det tidigare framgått överfördes till brottsbalken i princip oförändrade de regler rörande ämbetsbrott som infördes i strafflagen genom 1948 års lagstiftning. De motiv som uppbär hithörande ansvarsreg- ler är sålunda i första hand att hämta ur förarbetena till sistnämnda lagstiftning. I straffrättskommitténs betänkande med för- slag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten anföres i denna del (SOU 1944:69 s. 400):
Att lagstiftningen måste skydda den offent- liga tjänstens behöriga gång genom att straff- belägga ett område av självständiga ämbets- brott står utom all fråga. För att garantera erforderlig standard inom mängden av tjänste- åtgärder och upprätthålla tjänstens integritet måste ämbetsmän i betydande utsträckning underkastas strafftvång för gärningar som icke äro straffbara, om de begås av vanliga med- borgare.
Bestämmelser om de gärningar vilka är straffbara som ämbetsbrott återfinns i 20 kap. BrB. Såsom ovan framhållits upptages där blott fyra självständiga ämbetsbrott, nämligen tjänstemissbruk, tagande av muta eller av otillbörlig belöning, brott mot tyst- nadsplikt och tjänstefel.
I 2021 BrB behandlas tjänstemissbruk. Såsom straffbart beskrives däri att ämbets- man genom handling eller underlåtenhet missbrukar sin ställning till förfång för det allmänna eller någon enskild. En förutsätt- ning för lagrummets tillämpning är att gär- ningen ej utgör förskingring eller annan trolöshet eller eljest är särskilt belagd med straff. Straffet för tjänstemissbruk är sus- pension eller avsättning, eventuellt i för- ening med fängelse i högst två år. Är brot- tet grovt blir straffet städse avsättning och
fängelse i högst sex år. I ringa fall skall endast böter utdömas.
I 2 & upptages det fall att ämbetsman mottager, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning. Gärningen rubriceras som tagande av muta eller av otillåten be- löning, och paragrafen blir att tillämpa om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff. Även den som varit ämbetsman kan straffas enligt lagrummet, likaså den som begått gärningen innan han erhöll befatt- ningen. Straffet är detsamma som vid tjäns- temissbruk.
Brott mot tystnadsplikt behandlas i 3 &. Om ej gärningen är straffbelagd annorstädes skall lagrummet tillämpas på den som är eller varit ämbetsman och som yppar vad han är pliktig att hemlighålla eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet. Straffet är suspension eller avsättning, vartill kan komma fängelse i högst ett år. För ringa fall stadgas böter.
I 4 & slutligen stadgas ansvar för tjänste- fel, bestående i att ämbetsman av försum- melse, oförstånd eller oskicklighet åsidosät- ter vad som åligger honom enligt lag, in- struktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet. Lag- rummet är enligt sitt innehåll att tillämpa subsidiärt, nämligen endast om gärningen icke utgör tjänstemissbruk eller eljest är särskilt belagd med straff. Straffet är böter eller suspension, i grova fall suspension el- ler avsättning i eventuell förening med fängelse i högst ett år. I samband med till- komsten av 1965 års tjänstemannalagstift- ning intogs i 4 & ett tillägg av innehåll, att som tjänstefel icke i något fall skall anses
att ämbetsman deltar i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd efter beslut av ar- betstagarförening som anordnat åtgärden.
Antalet personer som under åren 1965—1967 dömts till påföljd för brott enligt någon av 1—4 55 i 20 kap. BrB framgår av följande uppställning (siffrorna inom parentes avser de fall där brottet bedömts såsom grovt):
1965 1966 1967 15 5 (_) 1 (_) 6 (_) 2 & 1 (_) 2 ( 2) 2 ( 1) 3 s _ _ — 45 77 (2) 119 (3) 109 (2) S:a 83 122 117
Möjligheten att döma till suspension eller avsättning enligt 1—4 åå förutsätter givet- vis att ämbetsmannen alltjämt innehar den tjänst vari han förbrutit sig. Är så ej fallet skall enligt 6 5 andra stycket endast det för brottet stadgade bötes- eller fängelsestraf- fet tillämpas men detta straff bestämmas strängare än eljest med hänsyn till att sus- pension eller avsättning ej ådömes; skulle ämbetsmannen ej ha dömts till annan på- följd än suspension eller avsättning kan dock påföljd efterges. Situationen kan ju vara den att ämbetsmannen inför en väntad avsättningsdom självmant avgår. Har äm- betsman förskyllt suspension eller avsättning från den tjänst vari han förbrutit sig men lämnat denna tjänst och fått en ny med lik- artade arbetsuppgifter skall han enligt 6 5 första stycket i stället suspenderas eller av- sättas från den nya befattningen. Har han fått en annan med ämbetsansvar förenad tjänst än nu sagts skall han enligt 7 5 lika- ledes dömas till avsättning om han genom brottet visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha denna nya befattning; avsättes han ej skall han ådömas suspen- sion om han i avsevärd mån skadat det an- seende innehavaren av befattningen bör äga. Nämnda bestämmelser i 7 & äger tillämp— ning även på det fall att ämbetsmannen alltjämt har sin ursprungliga tjänst i behåll och avsättes eller suspenderas från denna; innehar han därutöver även sådan tjänst som avses i 7 5 kan han alltså enligt detta lagrum avsättas eller suspenderas även från denna andra tjänst.
Begår en ämbetsman ett allmänt brott skall han som andra straffas enligt de reg- ler som gäller för sådant brott. I vissa fall kan emellertid en straffskärpning inträda. Har ämbetsman genom allmänt brott åsido- satt sin tjänsteplikt kan enligt 5 & fängelse i högst två år ådömas, även Om så svårt straff icke eljest är stadgat för brottet. Och har ämbetsmannen genom brottet visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin befattning skall han, enligt vad som stadgas i 8 N", utöver annan påföljd även dömas till avsättning. För detta senare fall finns emellertid en spärregel: om för brot- tet inte är stadgat fängelse i två år eller däröver får han dömas till avsättning en- dast om tjänstens särskilda beskaffenhet kräver det. Dömes ämbetsmannen icke till avsättning enligt dessa bestämmelser skall han, likaledes enligt 8 &, ådömas suspen- sion om han genom brottet i avsevärd mån skadat det anseende innehavaren av befatt- ningen bör äga. I samma lagrum stadgas också, att den förlust en ämbetsman lider genom att ådömas avsättning eller suspen- sion enligt lagrummet, skall beaktas vid be- stämmandet av annan påföljd för brottet. I enlighet härmed kan böter som annars sko- lat ådömas helt bortfalla.
Bestämmelserna i 6, 7 och 8 55 om av- sättning och suspension kompletteras av ett stadgande i 15 & om möjlighet att i sär- skilt mål föra talan om förstnämnda lag- rums tillämpning när ämbetsman som dömts för brott förordnats eller valts till befattning innan domen meddelades eller därefter men innan den vunnit laga kraft.
I 9 & ges regler till undvikande av dub- belbestraffning i det fall att förvaltnings- myndighet ålagt ämbetsman disciplinär be- straffning för visst brott. I sådant fall skall domstolen ta hänsyn till denna bestraffning då den bestämmer påföljd för brottet, och domstolen kan härvid låta t. ex. böter eller suspension helt efterges. Har förvaltnings- myndighetens beslut ej helt eller delvis verkställts när åtal väcks, skall beslutet för- falla.
Försök, förberedelse eller stämpling till brott enligt 1—4 åå är icke straffbart. Där-
emot är reglerna i 23 kap. BrB om ansvar för medverkan tillämpliga även när det gäl- ler dessa ämbetsbrott, dock att ansvar för medverkan till tjänstefel enligt 4 5 kan ådömas endast den som genom sin med- verkan åsidosatt egen tjänsteplikt. Bestäm- melse härom återfinns i 11 &, vari också stadgas att medverkan till brott enligt 1—3 && bestraffas med böter eller fängelse enligt reglerna i dessa lagrum.
Är den medverkande i sistnämnda fall själv ämbetsman kan också reglerna i 8 5 om avsättning och suspension tillämpas på honom.
I 10 & ges en regel som gör det möjligt att i visst fall avsätta ämbetsman oaktat det icke styrkts att tjänsteförsummelse förelig- ger. Enligt lagrummet skall nämligen äm- betsman, som utan lov eller tillkännagivet förfall avhållit sig från tjänstgöring och ej kunnat träffas med kallelse eller inställas, dömas till avsättning om han ej kommer innan tre månader förflutit från det kallel- se som domstolen utfärdat på honom pub- licerats i allmänna tidningarna. Denna re- gels placering i strafflag får historiskt ses mot bakgrunden av den tidigare i & 36 regeringsformen intagna bestämmelsen att ämbetsmän icke fick avsättas annat än ef- ter rannsakning och dom.
Personkretsen för ämbetsansvaret bestäm- mes i 12 ä, som har följande lydelse:
Med ämbetsman förstås i denna balk doma- re, annan statens befattningshavare som endast medelst dom kan avsättas från sin tjänst, så ock den som har förtroendesyssla från vilken Konungen må entlediga honom. Vad som sägs om ämbetsmän skall ock gälla om dem, som äro satta att förvalta städers, menigheters eller allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter, om tjänstemän som lyda under ämbets- eller förvaltningsmyndigheterna och om andra som förordnats att förrätta ämbete eller tjänsteärende.
Den som är förordnad eller vald till leda- mot av beslutande statlig eller kommunal för- samling eller sitter i jury eller beskattnings- nämnd skall ock vara underkastad ämbetsan- svar enligt 2, 3 och 5—8 55; dock må suspen- sion ej ådömas, och må den som är vald till ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling ej enligt 8 & dömas till avsättning
i annat fall än då han begått brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller därutöver. För den som, utan att vara underkastad äm- betsansvar, är anställd i allmän tjänst eller fullgör lagstadgad tjänsteplikt skall ock gälla vad i 3 5 sägs.
Vad i 2 och 3 55 sägs om den som varit äm- betsman äger motsvarande tillämpning i fråga om den som varit underkastad ansvar som stadgas i andra stycket.
Den närmare innebörden av bestämmel- sen i 12 5 första stycket har utformats i rättspraxis. I stora drag innebär bestämmel- sen följande. Alla som är anställda som tjänstemän hos stat eller kommun har i princip ämbetsansvar. Emellertid har dra- gits en gräns nedåt så att ämbetsansvar inte ansetts föreligga då en tjänst endast inne- fattar osjälvständig verksamhet. Även så- dana tjänster har dock ansetts grunda äm- betsansvar om de innefattar utövning av offentlig myndighet eller, såsom inom kom- munikationsinrättningar, angår förhållandet till allmänheten. Även de som utan anställ- ning haft uppdrag att förrätta verksamhet av offentlig art har i åtskilliga fall ansetts bära ämbetsansvar. Vad angår personal hos de i lagrummet omnämnda, av Konungen stadfästade allmänna inrättningarna, har vid bedömningen om en inrättning är alhnän beaktats om denna utövar någon offentlig funktion eller tjänar ett allmännyttigt ända- mål. Betydelse har även tillagts den om- ständigheten att inrättningen grundats med hjälp av allmänna medel eller erhåller un- derstöd av sådana medel. I sådana inrätt- ningar är styrelseledamöter och ledande funktionärer underkastade ämbetsansvar liksom sådana underlydande tjänstemän vil- kas verksamhet enligt författning, reglemen- te eller annan föreskrift avser uppfyllande av den funktion som över huvud grundar ämbetsansvarets tillämplighet på anstalten.
Det i lagrummets andra stycke stadgade partiella ämbetsansvaret — här kommer ju i fråga ansvar endast för mutbrott och brott mot tystnadsplikt men icke för tjänstemiss- bruk och tjänstefel —— avser framför allt riksdagsman, landstingsman samt den som är fullmäktig i stad eller annan kommun. Med den som sitter i jury åsyftas juryman
i tryckfrihetsprocess, vilken alltså har ett snävare ämbetsansvar än nämndeman. Med beskattningsnämnd avses nämnd som har att fatta beslut i taxeringsärenden. Enligt sista punkten i andra stycket har straffan- svar enligt 3 5 för brott mot tystnadsplikt lagts på alla anställda i allmän tjänst —— liksom på dem som fullgör lagstadgad tjänsteplikt — oavsett om de har ämbets- ansvar.
I 13 & ges en ansvarsregel för personer som icke är ämbetsmän, nämligen för per- soner anställda i företag för allmän sam- färdsel, vilka enligt Kungl. Maj:ts förord- nande skall åtnjuta det skydd som regeln i 17 kap. 1 & BrB om straffansvar för våld eller hot mot tjänsteman innebär. Åsidosät- ter sådan person vad som åligger honom till förekommande av olyckshändelse skall reglerna i 5 & om straffskärpning och i 8 5 om avsättning och suspension kunna till- lämpas.
I 14 5 slutligen stadgas att brott varige- nom ämbetsman åsidosatt sin ämbetsplikt med vissa angivna undantag alltid hör un- der allmänt åtal utan hinder av eljest gäl- lande regler.
För statstjänstemännens del kompletteras de nu återgivna reglerna om ämbetsansvar av vissa regler i statstjänstemannalagen om disciplinansvar. Enligt 19 å i nämnda lag kan statstjänsteman i administrativ väg ådö- mas disciplinstraff för tjänsteförseelser vilka anges i en gärningsbeskrivning som i sak är likalydande med beskrivningen av tjänstefel i 2024 första stycket BrB. Från detta discip- linansvar är enligt 18 & statstjänstemanna- lagen undantagen den som innehar eller uppehåller ordinarie domartjänst eller tjänst som byråchef eller därmed jämställd el- ler högre tjänst i statsdepartement, central förvaltningsmyndighet eller länsstyrelse. Vi- dare är från ansvaret undantagna de funk- tionärer som enligt 1 & statstjänstemannala- gen över huvud icke omfattas av denna lag, d.v.s. statsrådets, högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, justitiekans- lern, riksdagens ombudsmän samt de stats- tjänstemän som innehar eller upprätthåller prästerlig tjänst. Disciplinstraff är enligt för-
utnämnda 19 & varning, löneavdrag under högst trettio dagar, suspension i högst tre månader samt vid svårare eller upprepad förseelse avsättning. I överensstämmelse med gällande oavsättlighetsregler är dock tjänsteman med fullmakt å tjänsten undan- tagen från det disciplinära avsättningsstraf- fet. —— Liksom i 20:9 BrB finns även i stats- tjänstemannalagen en regel till undvikande av dubbelbestraffning. Har åtal väckts mot tjänsteman får nämligen enligt 21 å i lagen disciplinärt förfarande rörande gärning som omfattas av åtalet ej inledas eller fortsättas.
Även åtskilliga tjänstemän som sorterar under kommunaltjänstemannalagen är un- derkastade ett författningsreglerat disciplin- ansvar. Här kommer närmast i fråga såda- na tjänstemän hos kommun eller allmän in- rättning, vilkas anställningsförhållanden re- dan före 1965 års tjänstemannalagstiftning helt eller delvis var författningsreglerade. I den mån Konungen jämlikt 1 & stadgan om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. för- ordnat att denna stadga skall vara tillämp- lig på dem blir de också underkastade de i denna stadga intagna disciplinära ansvars- reglerna, vilka i sak är av samma innehåll som motsvarande regler i statstjänstemanna- lagen.
Vad angår de kommunaltjänstemän som icke omfattas av kommunaltjänstemanna- stadgan råder för dem avtalsfrihet i discip- linfrågor. Samma är förhållandet med tjäns- temän hos sådana allmänna inrättningar vil- ka över huvud taget icke omfattas av kom- munaltjänstemannalagen. För kommunal- tjänstemännens del har detta resulterat i vissa regler om disciplinära åtgärder i ett kollektivt huvudavtal med allmänna bestäm- melser, avsett att antagas i samband med de kommunvis slutna kollektivavtalen. Som disciplinpåföljder upptages i de allmänna be- stämmelserna varning och avsked utan iakt- tagande av uppsägningstid, för de ordinarie tjänstemännen även suspension under högst 90 dagar. För de ordinarie tjänstemännens del är förutsättningen för att avsked skall kunna tillgripas att tjänsteman efter erhållen varning eller suspension åter gör sig skyldig till fel eller försummelse eller att han genom
fel eller försummelse eller eljest visat sig vara uppenbart olämplig att inneha tjänsten. Vidare finns en regel om att varning ej må åberopas som skäl för tjänstemans skiljande från tjänsten om två år förflutit efter var- ningens utdelande utan att tjänstemannen erhållit förnyad disciplinär bestraffning eller dömts för ämbetsbrott.
Vad slutligen angår offentliga arbetsta- gare utan tjänstemannaställning anmärkes följande. För hithörande statliga arbetsta- gare gäller enligt ett kollektivt ramavtal att den som gjort sig skyldig till grövre förseel- se kan avskedas utan iakttagande av eljest stadgad uppsägningstid. I skilda specialav- tal stadgas härutöver om varning såsom på- följd vid förseelse. En vanlig bestämmelse är härvid att varning icke vidare skall läg- gas arbetstagare till last om han under viss tid efter dess erhållande icke gjort sig skyl- dig till ny förseelse. Åtskilliga avtal uppta- ger även regler om avstängning från tjänst- göring. I fråga om kommunalanställda ar- betstagare som ej är tjänstemän finns be- stämmelser om påföljder vid förseelser in- tagna i ett kollektivt huvudavtal med all- männa bestämmelser, avsett att införas i de kommunvis slutna kollektivavtalen. Huvud- avtalet upptager som påföljder såväl var- ning och suspension som avsked utan iakt- tagande av uppsägningstid. Avtalet har även regler om avstängning. Och såsom för de kommunala tjänstemännen gäller även be- träffande ifrågavarande arbetstagare att varning ej får åberopas som skäl för avske- dande om två år förflutit sedan varningen utdelats utan att arbetstagaren erhållit för- nyad bestraffning.
Reglerna om ämbetsansvar och disciplinärt ansvar kan icke ses som resultatet av någon enhetlig rättspolitisk målsättning. Väl kan lagstiftaren vid det enskilda straffbudet ha angivit vissa intressen som straffbudet är avsett att skydda. Men lagstiftningen bygger inte på några uttalade synpunkter på frågan varför dessa intressen bör skyddas genom straffansvar, än mindre på spörsmålet i vil- ka fall ett judiciellt ansvar bör väljas fram- för ett disciplinärt. Belysande härutinnan är att det disciplinära ansvaret och ansvaret enligt 2014 BrB inom ett vidsträckt område träffar samma förfaranden.
Den nuvarande ordningen kan kritiseras även ur andra synvinklar. Främst faller här- vidlag i ögonen den ålderdomliga bestäm- melsen i 20:12 BrB, vari anges kretsen av de personer som är underkastade ämbets- ansvar. Den oklara gräns som i lagrummet drages mellan straffbara och straffria tjäns- temannagrupper har tvingat rättspraxis att i det diffusa gränsområdet söka hållpunkter i tjänstens mer eller mindre självständiga natur liksom i den utövning av offentlig myndighet tjänsten må innefatta. Även i övrigt är lagrummet dunkelt och svårtolkat, vilket lett till en icke alldeles enhetlig be- dömning i rättstillämpningen av frågan i vad mån arbetstagare hos allmänna inrätt- ningar samt personer vilka utan anställning utför uppdrag åt det allmänna omfattas av ämbetsansvar. Intrycket av oenhetlighet för- stärks av lagrummets bestämmelser om al- lenast partiellt ämbetsansvar för vissa funk- tionärsgrupper.
En jämförelse mellan personkretsarna för ämbetsansvar och disciplinansvar uppvisar vidare en splittrad bild. För statstjänste-
Kritik av gällande ordning
männens del gäller sålunda, såsom framgått av föregående kapitel, att chefstjänstemän väl är underkastade ämbetsansvar men ej disciplinansvar, medan åtskilliga lägre tjäns- temän har disciplinansvar men saknar äm- betsansvar. Och av den stora grupp som är underkastad båda formerna av ansvar kan de som har fullmakt på tjänsten icke av- sättas i disciplinär väg. En likartad splitt- ring råder även beträffande de allmänna in- rättningarna, där dessutom vissa arbetsta- gargrupper står utanför båda typerna av ansvar. Ser man åter till de tjänstemän inom den kommunala förvaltningen vilka inte sor- terar under kommunaltjänstemannastadgan, har åtskilliga av dem visserligen ämbetsan- svar, men ingen är underkastad något för- fattningsreglerat disciplinansvar. Vad slutli- gen angår offentligt anställda arbetstagare utan tjänstemannaställning liksom arbets- tagare i samhällsägda företag är de i prin- cip undantagna från ämbetsansvar, och i fråga om disciplinpåföljder råder för dem liksom för nyssnämnda kommunaltjänste- män avtalsfrihet.
Oaktat svårigheterna för rättspraxis att bestämma personkretsen för ämbetsansvaret är detta ansvar dock begränsat till i huvud- sak dem som hos stat eller kommun eller an- nat allmänt organ är anställda som tjänste- män. Denna begränsning ter sig inte allde- les självklar. Vid en reformering av äm- betsansvaret måste uppenbarligen stånd- punkt tas till frågan, om icke behov förelig- ger av straff- eller disciplinpåföljder vid för- seelser även av andra offentliga funktionä- rer än dem som för närvarande har sådant ansvar. Här kommer i betraktande inte en- dast offentligt anställd personal utan tjäns-
temannaställning utan även funktionärer i samhällsägda organ utanför den traditionel- la ramen av myndigheter och allmänna in- rättningar.
Beträffande de mot 20:12 BrB svarande stadgandena i 25:11 SL uttalade departe- mentschefen vid genomförandet av 1948 års strafflagstiftning, att en reformering av detta lagrum — trots dess uppenbara brister _ måste uppskjutas tills en översyn av ar- betsrätten ägt rum. Vid brottsbalkens in- förande gjordes likaledes ett uttalande av innehåll att en omprövning av ämbetsansva- rets omfattning vore beroende av den fort- satta behandlingen av problemen om tjäns- temännens förhandlingsrätt jämte dithöran- de spörsmål. Ämbetsansvaret, som tidigare uteslöt tillämpning av lagen om förenings- och förhandlingsrätt och även ansågs hindra avtal helt eller delvis rörande anställnings- och arbetsvillkor för ämbetsansvariga tjäns- temän, har emellertid icke tillåtits hindra den reform av anställningsvillkoren för sta- tens och kommunernas tjänstemän, inne- bärande avtalsfrihet rörande framför allt lönevillkor, som infördes genom 1965 års tjänstemannalagstiftning. Från arbetsrättslig synpunkt föreligger således inte längre hin- der mot en översyn av reglerna i 20:12 BrB om ansvarskretsen vid ämbetsbrott. Vid en sådan översyn finns emellertid särskild an- ledning att uppehålla sig vid spörsmålet om ämbetsansvarets betydelse för avtalsfriheten beträffande de offentliga funktionärer som icke omfattas av tjänstemannalagstiftningen. Såsom närmare skall utvecklas i nästföljan- de kapitel synes nämligen, oaktat 1965 års reformer, ämbetsansvaret för dessa funk- tionärer alltjämt få anses hindra avtalsfri- het i varje fall i fråga om åligganden i tjänsten. Starka skäl talar för att detta sam- band mellan ämbetsansvar och avtalsförbud upplöses och ersättes med en ordning där regler om ämbetsansvar och avtalsfrihet kan utformas oberoende av varandra.
Såsom redan antytts har de offentliga tjänstemännen numera fått sina anställ- ningsvillkor i väsentliga hänseenden avtals- mässigt bestämda och i motsvarande mån tillerkänts förhandlings- och strejkrätt.
Emellertid har i vissa frågor en offentlig- rättslig reglering bibehållits, i det att avtal ej får träffas rörande exempelvis de arbets- uppgifter som skall åvila tjänstemannen. Denna blandade anställningsform med såväl offentligrättsliga som privaträttsliga inslag medför naturligen ett splittrat system av på- följder. Straffsanktioner kan tillgripas en- dast i fall av tjänsteförseelser inom den of- fentligrättsliga sektorn medan de för tjänste- avtals- resp. kollektivavtalsbrott gällande ci- vilrättsliga påföljderna är att tillämpa då tjänstemannens förseelser faller inom den avtalsreglerade sektorn. Denna oenhetliga reglering påkallar en översyn där stånd- punkt måste tas till principfrågan om straff- sanktioner bör kunna komma i fråga också vid avtalsbrott.
I detta sammanhang finns även anledning ifrågasätta om ämbetsstraffen, främst av- sättning, bör bibehållas som särskilda brottspåföljder. Åtskilliga skäl talar för att låta avsättning, ehuru med bibehållen ka- raktär av skyddsåtgärd, följa samma regler som gäller för avskedstvister i allmänhet.
Erinringar kan över huvud riktas mot det vidsträckta tillämpningsområde tjänstefels- paragrafen 20:4 BrB enligt sina ordalag till- lagts. Då denna kritik nära sammanhänger med spörsmålet om den allmänna grundsy- nen på ämbetsansvaret, skall därtill åter- kommas i samband med behandlingen av detta spörsmål. Redan i detta sammanhang finns emellertid anledning att erinra om de nackdelar som följer av att vissa stats- tjänstemän med ämbetsansvar undantagits från disciplinär bestraffning. Även i fall av måttliga förseelser som icke kan lämnas obeivrade måste för dem igångsättas ett straffprocessuellt förfarande, oaktat hänsyn såväl till gärningens art som tjänstemannens person bort föranleda mindre ingripande och mera nyanserade åtgärder.
Viss kritik kan slutligen riktas mot ut— formningen av de två generella ämbetsbrot- ten tjänstemissbruk och tjänstefel, icke på grund av deras teoretiska uppbyggnad men emedan utformningen av dem medfört viss oklarhet i rättstillämpningen. Rubricering av en gärning som tjänstemissbruk förut-
sätter dels att tjänstemannen missbrukat sin ställning, dels att gärningen medfört förfång för det allmänna eller någon en— skild. Brister ettdera av nämnda objektiva rekvisit kan möjligen ifrågakomma ansvar för tjänstefel. Enligt förarbetena till 1948 års lagstiftning skulle förfång anses förelig- ga även om den objektiva effekten vore ringa. Rättspraxis har emellertid visat en viss obenägenhet att tillämpa tjänstemiss- bruksparagrafen och i stället _— möjligen därför att domstolarna ansett förekom- mande förfång icke vara av beskaffenhet som avses med stadgandet om tjänstemiss- bruk — funnit ansvar för tjänstefel böra ut— dömas. Med normalt språkbruk låter sig också sägas, att varje tjänstefel på sitt sätt innebär förfång, i varje fall för det all- männa.
A. Ämbetsansvaret och avtalsfriheten Enligt den rättspraxis som gällde före tjäns- temannalagstiftningens tillkomst kunde kol- lektivavtal icke slutas för tjänstemän med ämbetsansvar, i varje fall ej rörande frågor om sådana tjänstemäns antagande, entledi- gande och skyldigheter i tjänsten (jfr AD 1939 s. 24 och 1963 s. 85, RÅ 1920 ref. nr 35 och 1942 ref. nr 25 samt SOU 1944:69 s. 435). I en promemoria med förslag till ny tjänstemannalagstiftning, utarbetad av en arbetsgrupp inom civildepartementet, utta- lades (SOU 1963z51 s. 63) att det med då— varande straffrättsliga regler om tjänstefel syntes ofrånkomligt att ämbetsansvaret allt- jämt tillades arbetsrättslig betydelse i så måtto, att avtal ej kunde få slutas om ålig- ganden i tjänsten för tjänstemän med äm- betsansvar. Däremot syntes enligt arbets- gruppens mening icke möta hinder att frå- gor om antagande och entledigande av äm- betsansvarig tjänsteman reglerades i avtal; uppenbart var att sådant avtal ej kunde medföra intrång i allmän domstols rätt att avsätta tjänsteman på grund av brott. I propositionen med förslag till tjänsteman- nalagstiftningen anförde departementsche- fen, att han för sin del kunde ansluta sig till dessa uttalanden (prop. 1965:60 s. 104). Mot bakgrunden av dessa och andra överväganden har i statstjänstemannalagen, liksom i kommunaltjänstemannalagen, upp- ställts som huvudregel, att i anställnings- förhållande varå lagen är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Från denna hu- vudregel göres dock i båda lagarna undan- tag i form av förbud mot avtal om ålig- ganden i tjänsten. I denna del synes man kunna tala om en kodifiering av tidigare
Ämbetsansvarets arbetsrättsliga betydelse
rättspraxis. Frågor om antagande och ent- ledigande av ämbetsansvariga tjänstemän har emellertid behandlats olika i de två la- garna: enligt statstjänstemannalagen råder förbud mot avtal om dessa frågor, medan de i kommunaltjänstemannalagen undanta- gits från det för avtal fria området endast i den mån de finns reglerade i annan för- fattning.
Samtidigt med tillkomsten av tjänsteman- nalagstiftningen upphävdes stadgandet i 1 & lagen om förenings- och förhandlingsrätt varigenom offentliga tjänstemän med äm- betsansvar undantogs från denna lags till- lämpningsområde. Man kunde då möjligen anse att sådana ämbetsansvariga tjänste- män som icke är underkastade de i tjänste- mannalagstiftningen stadgade inskränkning- arna i avtalsfriheten därigenom erhållit full sådan frihet. Föreningsrättslagen bygger ju på förutsättningen att förhandlingar som avses med lagen kan resultera i kollektiv- avtal. Emellertid synes, trots lagändringen, ämbetsansvaret inte kunna frånkännas be- tydelse när det gäller avtalsfriheten för nu avsedda tjänstemän. För deras del har den i tidigare rättspraxis utvecklade regeln om avtalsförbud till följd av ämbetsansvaret icke ersatts av någon lagregel, sådan som den i tjänstemannalagstiftningen intagna, att anställningsförhållandet skall helt eller delvis bero av avtal. I avsaknad av lagreg- ler på området måste tydligen ämbetsan- svarets arbetsrättsliga betydelse för dem fastställas i rättspraxis.
Teoretiskt skulle rentav kunna diskute- ras, om icke ämbetsansvaret för dessa tjäns- temäns del fullständigt utesluter avtalsfri- het: en häremot svarande ståndpunkt har ju
tidigare intagits av regeringsrätten i de för- ut angivna fallen, och arbetsdomstolen har i de två likaledes åberopade fall, då hithö— rande spörsmål därstädes behandlats, läm- nat öppet om ämbetsansvaret uteslöt av- talsfrihet även rörande andra frågor än dem som angår tjänstemäns antagande, ent- ledigande och åligganden i tjänsten. När det gäller andra frågor än de sistnämnda är det emellertid verklighetsfrämmande att tänka sig att rättspraxis framdeles skulle låta äm- betsansvaret hindra avtalsfrihet: härvidlag kommer uppenbarligen de i tjänstemanna- lagstiftningens förarbeten gjorda uttalande- na om den arbetsrättsliga betydelse som bör tilläggas ämbetsansvaret att bli vägledande. Ehuru icke lika uppenbart ter sig vidare som en rimlig prognos, att rättspraxis skul- le komma att till avtalsområdet hänföra även frågor om nu avsedda tjänstemäns an- tagande och entledigande, så långt nämligen som dessa frågor icke är reglerade i lag. När det gäller frågor om åligganden i tjäns- ten finns dock knappast anledning antaga att rättspraxis, om nuvarande lagstiftning lämnas oförändrad, kommer att frångå den ståndpunkt den redan tidigare intagit och som, såsom ovan framhållits, legat till grund för tjänstemannalagstiftningen, näm- ligen att avtal om tjänsteåligganden till följd av ämbetsansvaret är uteslutna. Motsvarande synsätt har i förutnämnda proposition 1965:60 anlagts även av depar- tementschefen, nämligen när det gäller de statstjänstemän —— justitieråd m.fl. — som enligt 3 & statstjänstemannalagen undanta- gits från denna lags tillämpningsområde. Han anför sålunda (s. 139) att dessa tjänste- män, liksom andra tjänstemän med ämbets- ansvar, får förhandlingsrätt enligt 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt men att förhandlingsområdet begränsas i den mån deras anställningsförhållanden är reg- lerade i lag eller med stöd av lag utfärdad administrativ författning samt >>genom äm- betsansvaret». Departementschefen synes med sistnämnda uttryck icke kunna avse annat än att i fråga om nu avsedda befatt- ningshavare ämbetsansvaret hindrar avtal i varje fall om åligganden i tjänsten. I ett
stencilerat betänkande rörande justitieråds, regeringsråds och justitiekanslerns arbets- rättsliga ställning, avgivet av särskilt tillkal- lad utredningsman (JU 1967:16), har också uttalats, att enligt gällande rätt en reglering i kollektivavtal av frågor om åligganden i tjänsten ej må ske samt att detta gäller även med avseende på tjänstemän som är undan- tagna från statstjänstemannalagens tillämp- ningsområde.
Alltjämt bör troligen erkännas som rätts— regel, att det nuvarande ämbetsansvaret utesluter avtalsfrihet i varje fall beträffan- de åligganden i tjänsten.1 Denna rättsregel har betydelse icke blott för de statstjänste- män som undantagits från statstjänsteman- nalagens tillämpningsområde utan även för sådana ämbetsansvariga tjänstemän i all- männa inrättningar som icke sorterar un- der tjänstemannalagarna liksom för upp- dragstagare med ämbetsansvar. För upp- dragstagarnas del kan anmärkas, att upp- dragstagare som före 1965 års lagstiftning var underkastade ämbetsansvar givetvis allt- jämt bär sådant ansvar för försummelser av åligganden som har avseende på uppdra- gets utförande, oavsett om åliggandena finns reglerade i författning eller ej. Då ämbetsansvaret, såsom i skilda sammanhang under förarbetena till tjänstemannalagstift- ningen uttalades (jfr exempelvis förutnämn-
1 För justitierådens och regeringsrådens del må visserligen erinras om, att ämbetsansvar i en- lighet med 5 101 RF kan utkrävas av dem endast i fall av grovt fel i domarämbetets ut- övning. Det kunde då göras gällande, att de har avtalsfrihet i fråga om andra tjänsteålig- ganden än dem som avser den dömande verk— samheten. Det är inte heller uteslutet att rättspraxis — om denna mot förmodan skulle få tillfälle att ta ståndpunkt i saken -— skulle anse sådan avtalsfrihet föreligga. Det kan emellertid iakttagas att en sådan ståndpunkt i och för sig borde ha kunnat intagas även innan 1965 års tjänstemannalagstiftning träd- de i kraft och således under en tid då rätts- praxis tvärtom slog fast eller i varje fall icke motsade att ämbetsansvar uteslöt avtal t. o. m. om lönefrågor. Tydligen skulle den ifråga- satta avtalsfriheten för justitieråd och rege- ringsråd stå i strid mot de allmänna offent— ligrättsliga principer om rätt för det allmän- na att ensam avgöra frågor om tjänsteplik- tens innehåll, som kan spåras bakom äm- betsansvarets funktion att utesluta avtalsfri- het; jfr s. 28.
da prop. 1965:60 s. 42, 105 och 106), icke torde kunna tillämpas på avtalsbrott, får antagas att uppdragstagare med ämbetsan— svar saknar avtalsfrihet i varje fall beträf- fande nu avsedda åligganden.
Den arbetsrättsliga betydelse som äm- betsansvaret således får anses ha för en icke ringa personkrets föranleder till ytter- ligare följande överväganden. En rättsregel, enligt vars ordalag själva existensen av äm- betsansvaret utgör hinder för avtalsfrihet, ger intryck av en teoretisk konstruktion som icke nödvändigtvis motsvaras av ett faktiskt behov. Rannsakar man innebörden av regeln lärer man finna, att det icke är ämbetsansvaret som sådant som hindrar avtalsfriheten. Det är i stället intresset av att all tjänsteutövning skall uppfylla vad tjänstens bästa fordrar som — med rätt eller orätt —— icke vill låta sig bindas av de intressen som kan förefinnas hos arbetsta- garsidan i ett tjänsteavtalsförhållande. Det är ytterst nämnda intresse som ansetts böra utesluta avtalsfrihet, och ämbetsansvaret spelar blott rollen att trygga nämnda in- tresse.
Även om sambandet mellan ämbetsan- svar och avtalsförbud ter sig som en teore- tisk konstruktion har det praktiska konse- kvenser. Här må blott erinras om de åter- verkningar på avtalsfriheten som, om ett sådant samband anses bestå, måste följa av förändringar i personkretsen för ämbets- ansvaret. För kommittén synes angeläget att det beroendeförhållande som kan anses bestå mellan ämbetsansvar och avtalsför- bud häves. För arbets- och uppdragstagare med ämbetsansvar, som ej sorterar under tjänstemannalagarna, kan detta ske genom att ämbetsansvarets roll i sammanhanget ersättes med uttryckliga lagregler om de in- skränkningar i avtalsfriheten som finnes påkallade.
B. Fråga om Straffsanktioner vid avtalsbrott
Enligt tankegångarna i föregående avsnitt skulle ämbetsansvaret inte längre utesluta avtalsfrihet. Ett problem för sig är emeller-
tid om avtalsbrott bör kunna medföra äm- betsansvar.
Såsom tidigare påpekats anses ämbets- ansvaret ej tillämpligt på försummelse av avtalsförpliktelse. Frågeställningen har prin— cipiell betydelse även för spörsmålet om fö— rekommande lagregler om disciplinansvar bör kunna tillämpas vid avtalsbrott. Här- vidlag må blott erinras om ett uttalande i förarbetena till tjänstemannalagstiftningen (prop. 1965:60 s. 42), att reglerna om disci- plinstraff för statstjänstemän icke avser för- summelse av förpliktelse som har sin grund i avtal. Den rättsliga betydelsen av stånd- punkten att varken ämbets- eller disciplin- ansvar kan utkrävas vid avtalsbrott skall här närmare belysas.
I den förut omnämnda inom civildepar- tementet upprättade promemorian (SOU 1963:51 s. 82) anfördes, att nämnda stånd- punkt ej innebar att myndighet stod utan möjlighet att ingripa mot oavsättlig tjänste- man som ej fullgjorde i enskilt avtal grun- dad förpliktelse. Enligt promemorian gäll- de nämligen, att >>för den händelse avtals- brott föranleder tillsägelse av överordnad om rättelse, gör sig tjänsteman som ej ef- terkommer tillsägelsen skyldig till straffbart förfarande visserligen ej genom avtalsbrott men genom att åsidosätta sin lydnadsplikt».
I propositionen med förslag till tjänste- mannalagstiftningen (s. 106) erinrade depar- tementschefen om att påföljderna för stats- tjänstemans avtalsbrott till följd av lagför- slaget blev olika beroende på huruvida tjänstemannen var anställd enligt kollektiv- avtal eller enskilt avtal och beroende på om han var oavsättlig eller icke. Departements- chefen förklarade vidare, att det varit önsk— värt med ett mera enhetligt sanktionssystem men att önskemålet härom ej syntes kunna tillgodoses på annat sätt än att »statstjänste- mans straffsanktionerade tjänsteplikt ut- sträcktes att avse förpliktelse på grund av avtal». Under hänvisning till den utsträck- ning vari förbud mot avtal skulle råda en- ligt lagen anförde departementschefen emel- lertid, att frågan om påföljd för avtalsbrott syntes ha praktisk betydelse endast i det fall att statstjänsteman innehade bisyssla i
strid mot utfästelse i avtal (jfr 14 & stats- tjänstemannalagen). Och departementsche- fen tillade att det — även om reglerna rö- rande straffsanktionering av tjänsteplikten lämnades oförändrade — enligt hans me- ning var >>uppenbart, att fråga om straff- ansvar kan uppkomma för det fall att en statstjänsteman icke efterkommer en av be- hörig myndighet given uttrycklig tillsägelse att upphöra med bisyssla, som tjänsteman- nen innehar i strid mot utfästelse i avtal».
I och för sig är givetvis rimligt att den offentligrättsliga lydnadsplikten åberopas när det allmänna vill utkräva sådana tjäns- teplikter som likaledes är offentligrättsligt reglerade. Denna lydnadsplikt ingick också som ett naturligt led i det offentligrättsliga regelsystem som principiellt ansågs bestäm- ma innehållet i det offentliga anställnings- förhållandet före ikraftträdandet av stats- tjänstemannalagen.
Då numera nämnda offentligrättsliga reg- lering ersatts av ett system som enligt lag- stiftningen har både offentligrättsliga och privaträttsliga inslag, synes emellertid icke utan vidare kunna göras gällande att den offentligrättsliga lydnadsplikten även skulle kunna åberopas för att utkräva avtalsgrun- dade skyldigheter. Väl har denna lydnads- plikt en motsvarighet i den arbetsrättsliga regel, enligt vilken en arbetstagare vid tvist om kollektivavtalsgrundad arbetsskyldighet i princip är skyldig att åtlyda arbetsgivarens tolkning av kollektivavtalet tills tolknings- tvisten avgjorts av arbetsdomstolen (jfr ex- empelvis AD 1953 s. 139). Emellertid är svårt att förstå varför denna arbetsrättsliga lydnadsregel, överförd till det offentliga an— ställningsområdet, skall åtföljas av andra sanktioner än dem som gäller på den pri- vata arbetsmarknaden. Och denna stånd- punkt gör sig gällande även om med de ci- terade uttalandena avsetts att den straff- sanktionerade lydnadsplikten skall kunna utkrävas endast då arbetsgivarens tolkning av kollektivavtalet är riktig.
Det ter sig sålunda icke alldeles klart att straffritt avtalsbrott kan förvandlas till ett straffsanktionerat lydnadsbrott genom en tillsägelse av den offentlige arbetsgivaren
att åtlyda avtalet. Frågan om behovet av straffsanktioner vid avtalsbrott bör tydli- gen bedömas oberoende av om sådan möj- lighet föreligger.
I privat tjänst är brott mot enskilda tjäns- teavtal endast i undantagsfall straffbelagda, och inom den kollektiva arbetsrätten är en ledande princip att så långt möjligt undvika straffsanktionering av avtalsbrott. I och för sig är därför förståeligt med tveksamhet in- för krav på straffsanktioner inom den av- talsreglerade delen av det offentliga anställ- ningsförhållandet. Emellertid synes denna tvekan i viss mån kunna vika om man be- aktar, att redan tjänsteförseelserna inom det offentligrättsligt reglerade anställningsområ- det om ock något tillspetsat skulle kunna rubriceras som straffsanktionerade avtals- brott. Väl har exempelvis genom stadgan- det i 3 5 statstjänstemannalagen till offent- ligrättslig reglering hänförts i princip samt- liga spörsmål rörande statstjänstemännens åligganden i tjänsten och till följd härav är förseelser på hithörande område utan tvi- vel straffsanktionerade då de begås av äm- betsansvariga tjänstemän. Emellertid kan ifrågasättas om nämnda reglering innebär att från avtalsområdet avförts även själva åtagandet från tjänstemannens sida att ut- föra det arbete över vars innehåll arbets- givaren äger ensam bestämmanderätt. Om så vore fallet skulle ju nämligen tjänsteav- talet ange allenast tjänstemannens rätt till ersättning för sitt arbete, medan hans för- pliktelse, d.v.s. icke blott en allmän skyl- dighet att arbeta utan skyldigheten att ut- föra just det arbete arbetsgivaren bestäm- mer, icke skulle bero på åtagande utan på en offentligrättslig regel. Ett dylikt betrak— telsesätt skulle innebära en helt orealistisk syn på tjänsteavtalets verkliga natur. Om man emellertid i stället anser förenligt med ordalydelsen i 3 & att såsom avtalsvillkor skall betraktas även ett åtagande av tjäns— temannen att utföra det arbete arbetsgiva— ren i enlighet med nämnda lagrum bestäm- mer, blir tydligen åsidosättande av detta avtalsvillkor straffbart enär det ju samti- digt anses utgöra brott mot den offentlig- rättsliga tjänsteplikten.
Sistnämnda iakttagelse leder närmast till ståndpunkten att behovet av straffsanktio- ner vid tjänsteförseelser av offentliga tjäns- temän bör bedömas oberoende av om för- seelserna begås inom det offentligrättsligt eller det avtalsrättsligt reglerade fältet av det offentliga anställningsförhållandet. Det kan ifrågasättas om icke relationen mellan straffsanktioner och tjänsteförseelser över huvud taget kan ses ur en annan synvinkel inom den offentliga sektorn än på det pri- vata tjänsteavtalsområdet.
De arbetsgivarintressen, som inom den privata sektorn kräver en korrekt skötsel av tjänsten från de anställdas sida, komplette- ras nämligen —- såsom skall utvecklas i 6 kap. — inom det offentliga arbetslivet av allmänhetens särskilda intresse av att den offentliga verksamheten fullgöres på ett rik- tigt sätt. Det är icke enbart ett arbetsgivar- intresse att offentliga tjänstemän bestraffas då de begår fel i sin tjänst — icke ens då tjänsteförseelsen är av beskaffenhet att för- anleda allenast disciplinärt ingripande. All- mänhetens berättigade krav på att de of- fentliga funktionerna utövas korrekt är li- kaledes motiv till att tjänsteförseelser be- straffas, vare sig försummelserna kallas av- talsbrott eller ej.
I enlighet med vad sålunda anförts kan hävdas att det i och för sig icke bör möta principiella betänkligheter att på det of- fentliga tjänsteavtalsområdet straffsanktio- nera avtalsbrott. Motsvarande synsätt gör sig naturligen gällande även när fråga blir om att ingripa mot avtalsbrott med ett lag- reglerat disciplinansvar.
C. Sammanfattning
Vad ovan anförts innebär att lagstadgade sanktionsregler avseende offentliga funktio- närer varken behöver utesluta avtalsfrihet eller själva behöver vara uteslutna vid av- talsbrott. Om detta godtages kan sådana sanktionsregler framdeles utformas obero- ende av om tjänsteförseelser utgör åsido- sättande av offentligrättsliga eller avtals- grundade plikter samt oberoende av hän- syn till önskemål rörande det avtalstillåtna
områdets omfattning. Vad sålunda anförts har givetvis betydelse även om det nuva- rande straffrättsliga ansvaret, såsom i det följande kommer att diskuteras, i väsentlig utsträckning ersättes av ett lagreglerat disci- plinansvar.
Erinras må även om följande vinst av det tänkta systemet. I det tidigare har återgivits departementschefens uttalande om avsak- naden för närvarande av ett enhetligt sank- tionssystem på avtalsområdet. Tjänsteman som ej är oavsättlig kan uppsägas på grund av avtalsbrott medan den oavsättlige icke på grund av avtalsbrottet som sådant kan skiljas från tjänsten: här skulle i stället få verka den ovan kritiserade ståndpunkten, att ohörsamhet mot tillsägelse att åtlyda av- talet skulle kunna medföra straff i form av exempelvis avsättning. Vidare kan avtals- brott föranleda skadestånd enligt kollektiv- avtalslagens regler om brottet riktar sig mot ett kollektivavtal. Är tjänstemannen anställd endast enligt enskilt tjänsteavtal gäller i stället de allmänna reglerna om skadestånd till följd av avtalsbrott. Sanktionerna mot avtalsbrott blir alltså olika beroende på om tjänstemannen är oavsättlig eller ej och be- roende på om han är anställd enligt kol- lektivavtal eller enskilt avtal. Medges straff- sanktioner — och ett eventuellt lagreglerat disciplinansvar — vid avtalsbrott, skulle icke blott kunna åstadkommas ett enhetligt sanktionssystem avseende alla delar av det offentliga anställningsförhållandet, utan även ges möjligheter till ett mera nyanserat ingripande vid smärre förseelser inom det område av anställningsförhållandet som för närvarande är avtalsreglerat.
Slutligen bör beaktas följande. Enligt det tidigare sagda skulle för samtliga offentliga arbets— och uppdragstagare i lag anges de inskränkningar i avtalsfriheten som finnes påkallade. En sådan lagstiftning skulle kun- na förenas med ett rent privaträttsligt be- traktelsesätt i fråga om det offentliga an- ställningsförhållandet. Vad som nu kallas offentligrättslig reglering av anställnings- förhållandet kunde visserligen alltjämt be- skrivas som lagstadgade inskränkningar i den eljest principiellt rådande avtalsfrihe-
ten. Men inskränkningarna i avtalsfriheten skulle då icke avse förbud mot att över hu- vud taget avtala om vissa ämnen, utan en- dast medföra ogiltighet av sådana avtals- villkor som står i strid mot i lag eller an- nan författning givna bestämmelser röran- de rättigheter och skyldigheter för avtals- parterna. I 3 5 statstjänstemannalagen — liksom i 2 & kommunaltjänstemannalagen — stadgas nu, något motsägelsefullt, dels att avtal ej må träffas om vissa uppräkna- de ämnen, dels att avtal som träffats i strid mot lagbestämmelserna i motsvarande del är utan verkan. Framdeles synes blott den senare regeln böra bibehållas.
Såsom skall utvecklas i 11 kap. får denna ståndpunkt särskild betydelse i processuellt hänseende.
I visst annat hänseende kan den möjli- gen komma att i framtiden ge upphov till en komplikation. Man kommer att ställas inför frågan om betydelsen av ändringar under pågående avtalstid av den lagtext som enligt det nyss sagda ingår i avtalsin- nehållet. Där ej annat stadgas gäller som princip, att nya lagbestämmelser rörande avtal icke äger tillbakaverkande kraft. Gö- res emellertid nu avsedda framtida lagänd- ringar tillämpliga även på redan slutna ar- betsavtal och är fråga om avtal som icke kan anses omfatta annat än den lagtext som gällde då avtalet slöts, kan en lagändring eventuellt anses berättiga den part, till vars nackdel lagändringen gjorts, att häva avta- let enär genom ändringen en förutsättning för avtalet brustit. Hithörande problem är emellertid icke nya. Redan i dag finns för- fattningar som på sätt nyss angivits styr av- talsinnehållet (jfr exempelvis semesterlagen). Där dessa problem icke anses kräva sär- skilda övergångsbestämmelser rörande lag- ändrings tillämpning eller avtals giltighet, synes de normalt kunna lösas genom en så tidig publicering av lagändringen före ikraftträdandet, att löpande avtal kan an- passas efter lagändringen.
6. Allmänna överväganden rörande sanktioner inom offentlig verksamhet
I 16 kap. redovisas de sanktionssystem som i vissa andra länder tillämpas vid fel och försummelser av offentliga funktionärer. Ett särskilt avsnitt i kapitlet behandlar hithö- rande regler i de nordiska grannländerna. De danska och norska samt, framför allt, de finska reglerna företer åtskilliga likheter med de svenska. Förekommande skillnader är givetvis att hänföra till varje lands sär- skilda rättstraditioner och speciella förhål- landen. Sådana skillnader skulle kvarstå även efter genomförandet av de förslag kommittén framlägger nedan. Med hänsyn till arten av det rättsområde varom här är fråga torde detta dock ej innebära några egentliga olägenheter. Lagstiftningen i öv- riga nordiska länder har emellertid beträf- fande betydelsefulla delfrågor utgjort värde- full vägledning vid utformningen av kom- mitténs förslag.
Vad angår det svenska regelsystemet är detta såsom tidigare framhållits behäftat med åtskilliga brister. Sålunda kan det nu- varande ämbetsansvaret kritiseras inte bara därför att det straffsanktionerar varje fel i tjänsten, huru obetydligt felet än må vara, utan även emedan det ingalunda träffar samtliga offentliga funktionärer och för vis- sa typer av funktionärer endast avser vissa typer av fel. I det tidigare har även berörts den splittring som råder i fråga om discip- linansvarets tillämpningsområde.
De brister som präglar det nuvarande sanktionssystemets uppbyggnad är att se mot bakgrunden av den mängd olika verksam- hetsformer det allmänna kommit att utnyttja för att förverkliga sina syften. Vid sidan av statens och kommunernas centrala för- valtningsorgan finns en mängd institutio-
ner, där av såväl verksamhetens art som funktionärernas anställningsförhållanden framgår att fråga är om rent allmänna or- gan. Offentliga funktioner fullgöres emel- lertid i stor utsträckning av organ som mer eller mindre bär enskild prägel. Ett stort antal institutioner har sålunda vuxit upp, vars verksamhet regleras av författning el- ler av någon utav allmänt organ fastställd stadga och i vars ledning det allmänna stundom har representanter, men vilka in- stitutioner i övrigt intar en från det allmän- na fristående ställning. Stundom har det allmännas intresse av viss verksamhet för- anlett förvärv eller bildande av privaträtts- liga rättssubjekt för verksamhetens utövan- de, i vilka det allmännas inflytande tillvara- tages genom exempelvis aktieinnehav och representantskap i styrelse. Ofta har för för- verkligandet av något offentligt intresse ta- gits i anspråk enskilda personer, som så- lunda, vid sidan av sin enskilda verksamhet, i författning ålagts att fullgöra någon offent- lig funktion till fromma för det allmänna. I många fall har själva den enskilda verksam- heten erhållit offentligrättslig reglering där verksamheten ansetts vara av allmänt intres- se. Såsom redan antytts är det ingalunda alla de åsyftade typerna av offentliga funktioner vars utövande är förenat med ämbetsansvar. I själva verket blir härvidlag avgörande vil- ken verksamhetsform det allmänna i det en- skilda fallet valt för att utöva sina funk- tioner.
De olika organisationsformer vid sidan av de traditionella förvaltningsorganen som det allmänna utnyttjar för sin verksamhet bely- ser på sitt sätt den offentliga sektorns ex- pansion under senare tid. Den offentliga
i ! i i i i i i | i i |
förvaltningen, som ännu i början av nitton— hundratalet var av relativt blygsam omfatt- ning, har växt ut till att nu omfatta över 600000 anställda. Den offentliga förvalt- ningen hade tidigare en huvudsakligen judi— ciell karaktär. Förvisso har en avsevärd ut- vidgning av det allmännas myndighetsfunk- tioner ägt rum. Därjämte har emellertid för- valtningen i hög grad kommit att inriktas på vad som kan kallas aktiv samhällsomdaning samt planering och produktion. Denna ut— veckling bör naturligen tillmätas stor bety- delse vid utformningen av ett sanktionssys- tem avsett för offentlig verksamhet. Det nu- varande ämbetsansvaret är anpassat till de traditionella förvaltningsorganen och gäller i huvudsak blott dem som formellt är att betrakta som tjänstemän. Detta ämbetsan- svar synes böra ersättas av ett sanktions- system, som tar som utgångspunkt den nu- varande strukturen av den offentliga sek- torn och som kan tillämpas oberoende av framtida förändringar i den förvaltnings- mässiga organisationen. Sanktionssystemet bör vidare utformas främst efter de offent- liga funktionernas art och ej bero av om de offentliga funktionärerna intar ställning som tjänstemän eller ej. Det ankommer icke på kommittén att framlägga några förslag som syftar till att häva den nuvarande formella gränsdragningen mellan tjänstemän och andra offentliga arbetstagare. Däremot sy- nes det vara en vinning om kommitténs för- slag när det gäller sanktioner ges sådan ut- formning, att frågan om lämpligheten av att bibehålla nämnda gräns kan bedömas obe— roende av sanktionsfrågan.
Det ter sig således angeläget att frågan om behovet av sanktioner inom offentlig verksamhet icke begränsas till att gälla de traditionella förvaltningsorganen utan får avse all offentlig verksamhet, även där den- na försetts med en mer eller mindre privat- rättslig klädnad. Ett sådant vidare synsätt ter sig också naturligt mot bakgrunden av den privaträttsliga grundsyn som i det tidi- gare funnits böra anläggas på det offentliga anställningsförhållandet (jfr 5 kap.). I vad mån en sådan allsidig prövning av sank- tionsfrågan inom hela fältet av offentlig
verksamhet också bör leda till en för hela fältet enhetlig reglering bör givetvis bero av de intressen som de olika sanktionerna är avsedda att trygga. Emellertid är tydligt att det med denna grundsyn blir möjligt att låta i princip allenast sistnämnda intressen avgöra i vad mån privaträttsliga sanktions- former bör tillämpas inom det allmännas traditionella förvaltningsorgan liksom den omfattning i vilken straffrättsliga sanktioner bör vinna tillämpning inom det område där det allmänna uppträder genom privaträttsligt bildade organ.
Såsom redan antytts måste frågan om be- hovet av sanktioner mot fel och försum— melser inom offentlig verksamhet bedömas med utgångspunkt från de intressen som bör tillgodoses med sådana sanktioner. Ar- ten av dessa intressen bör givetvis avgöra valet av de sanktioner som bör tillämpas liksom vilka områden av den offentliga verksamheten som lagstiftaren bör beträda med sanktionsbestämmelser.
Med den ovan förordade privaträttsliga konstruktionen av rättsförhållandet mellan det allmänna och dess funktionärer är en förseelse i tjänsten att anse som ett mot det allmänna såsom arbetsgivare riktat avtals- brott. Och så långt det endast är detta ar- betsgivarintresse som skall tillgodoses med sanktioner kunde synas som om härvidlag vore nog med de sanktionsmedel (avsked, skadestånd etc.) som privaträtten erbjuder inom ramen för ifrågavarande rättsförhål- lande. Emellertid är tydligt att det allmänna såsom avtalspart i ett tjänsteförhållande har att tillvarataga även andra intressen än rena arbetsgivarintressen. I ett demokratiskt sam- hälle avser all offentlig verksamhet att till- godose medborgarnas intressen, sedda i stort. Det är då också ett medborgerligt in- tresse att all utövning av offentlig verksam- het utan ovidkommande hänsyn uppfyller vad verksamhetens bästa kräver. Fråga blir då närmast om de privaträttsliga sanktions- medlen är tillräckliga för att säkerställa sistnämnda intresse och i vad mån det är erforderligt med ytterligare medel för att skydda den offentliga verksamhetens be- höriga gång.
Naturligen kan ett likartat medborgerligt intresse åberopas även då fråga blir om skilda sanktioner inom privat verksamhet. Här må blott erinras om möjligheten av missbruk, ur allmänhetens synvinkel, av exempelvis ekonomisk maktkoncentration i form av monopolföretag, kartellbildningar etc. I och för sig kan finnas anledning att överväga en likformig behandling av miss- skötsel inom samhällsviktiga funktioner, vare sig fråga är om offentlig eller privat verksamhet. Ses spörsmålet om sanktions- behov och sanktionsformer i detta vidare perspektiv, kan emellertid fråga bli om avse- värda förändringar inte endast i de rätts- regler som nu gäller för offentlig verk- samhet utan även i de sanktionsregler som gäller på privaträttens område. Det blir då nödvändigt med ett utredningsarbete som sträcker sig utanför kommitténs uppdrag. En samordnad reglering av skyddet mot missbruk av makt i offentlig och privat verksamhet får —— i den mån behov därav föreligger — ske på längre sikt. Kommittén har att med utgångspunkt från den rätts- ordning som nu gäller för privat verksam- het begränsa utredningsarbetet till det i di- rektiven angivna området, offentlig verk- samhet.
Vad då angår frågan om behovet på det offentliga fältet av ytterligare sanktions- möjligheter utöver vad privaträtten erbjuder är denna helt naturligt avhängig av spörs- målet om den effektivitet med vilken de privaträttsliga sanktionsmedlen kan utfor— mas inom detta fält. I denna del må blott erinras om att frågor om avsked för stats- tjänstemännens del f.n. är reglerade i lag och att kommittén i princip har att ta det anställningsskydd som följer av dessa av- skedsregler som utgångspunkt för sitt ar- bete eftersom det enligt kommitténs direk- tiv inte bör komma i fråga att nu överväga reformer som inskränker anställningstrygg- heten i den statliga förvaltningen. (Jfr dock de synpunkter i fråga om oavsättlighets- institutet som framläggs i 9 kap. nedan.) Vidare är frågan om behovet av skilda sanktioner givetvis beroende av innehållet i de regler i övrigt — exempelvis i tjänste-
mannalagstiftningen — som bestämmer rättsförhållandet mellan det allmänna och dess funktionärer och som i likhet med sanktionsregler syftar till att trygga den of- fentliga verksamhetens behöriga gång. Även i denna del torde det ligga utom ramen för kommitténs uppdrag att undersöka behovet av några ändringar. I detta sammanhang kan också erinras om det samspel som rå- der mellan sanktionsregler för offentliga funktionärer och sådana sanktionsbestäm- melser som riktar sig mot tredje man och åsyftar att förhindra obehöriga påtryck- ningar på utövarna av offentlig verksam- het. Ej heller i fråga om sådana bestäm- melser finner sig kommittén ha anledning föreslå sådana ändringar som påverkar in- nehållet i det för de offentliga funktionä- rerna avsedda sanktionssystemet. Att den framtida utformningen av detta sanktions- system eventuellt kan kräva följdändringar i de nämnda bestämmelserna är en annan sak.
Vid bedömning av behovet utav särskilda sanktionsmedel vid sidan av de privaträtts- liga finns anledning att särskilt uppehålla sig vid de moment i offentlig verksamhet som i rättsligt hänseende skiljer denna från privat verksamhet, nämligen de offentliga funktionärernas befogenhet att utöva offent— lig myndighet över medborgarna. Det låter sig nämligen sägas att medborgarnas krav på korrekt handhavande av den offentliga verksamheten gör sig särskilt gällande inom området för offentlig myndighetsutövning, där medborgarna saknar möjlighet att ut- öva det inflytande som privaträttens regler erbjuder dem inom privat verksamhet.
Vid bedömningen av behovet utav sär- skilda sanktioner inom nämnda myndighets- område är att märka den effektivitet varmed det allmänna i dag kan tillgodose sina in- tressen liksom vidden av dessa intressen. Antalet offentliga funktionärer är i stän- digt ökande, och städse återkommande kontakter med deras myndighetsutövning har blivit ett normalt inslag i den enskildes liv. Mot denna bakgrund av ett kontinuer- ligt beroendeförhållande mellan samhälls- organen och medborgarna kan otvivelak- tigt sägas vara av största vikt att detta be-
roendeförhållande icke snedvrides genom missbruk utav myndighetsutövningen. Där sålunda den enskilde icke kan stödja sig på avtal eller annat privaträttsligt rättsförhål- lande utan till följd av lag eller annan för— fattning är skyldig att ställa sig myndig- hetsutövningen till efterrättelse, där finns särskilda skäl att med kraftiga sanktioner skydda den enskildes intresse av korrekt myndighetsutövning.
Även i fall där icke omedelbart någon enskild men väl det allmänna lider förfång av funktionärers maktmissbruk finns skäl att ingripa med motsvarande sanktioner. I linje med grundtanken att skapa skydd mot förfång till följd av myndighetsmissbruk kan vidare göras gällande, att samma sank- tioner bör drabba även det fall att missbru- ket skapar en otillbörlig förmån för enskild eller det allmänna.
Enligt kommitténs mening kan intresset av korrekt myndighetsutövning icke tryggas på ett tillfredsställande sätt utan att straff- rättsliga sanktioner tillgripes. Såsom närma- re skall utvecklas i nästföljande kapitel före- slår kommittén därför en särskild ansvars- regel rörande missbruk av offentlig myndig- het. I en sådan ansvarsregel behöver icke någon avgränsad ansvarskrets utpekas. Re- geln kan gälla envar, oberoende av hans rättsförhållande i övrigt till det allmänna. Det räcker att han utövar offentlig myn— dighet och till förfång eller otillbörlig för- män för enskilda eller det allmänna åsido- sätter de regler som gäller för denna myn- dighetsutövning. Såsom brottsbenämning föreslås maktmissbruk. En sådan ansvars- regel synes böra vinna tillämpning icke blott i fall av uppsåt utan även då icke alltför ringa oaktsamhet föreligger på funktionä- rens sida.
Vid sidan av maktmissbruk synes straff- ansvar böra inträda även vid sådana gär- ningar som nu behandlas i 20 kap. 2 och 3 åå BrB, d.v.s. tagande av muta eller av otillbörlig belöning och brott mot tyst- nadsplikt. Liksom i fråga om maktmissbruk finns även beträffande mutbrott och brott mot tystnadsplikt anledning att frångå be- stämmelserna i 20:12 BrB om en begrän-
sad personkrets för ansvar. I fråga om brott mot tystnadsplikt föreslår kommittén i 7 kap. en sådan utformning av lagrummet att någon personkrets alls icke behöver an- ges. Och beträffande mutbrott intar kom- mittén i samma kapitel ståndpunkten att en utredning bör komma till stånd rörande förutsättningarna för en generellt utformad ansvarsregel som tar sikte på envar anställd och uppdragstagare inom såväl den offent— liga som den privata sektorn. I avbidan här- på anser kommittén att ett mutansvar av- seende offentliga funktionärer bör gälla in- om all mera betydelsefull offentlig verk- samhet och således oberoende av om den- na verksamhet utövas genom traditionella myndighetsorgan eller via privaträttsligt bil- dade subjekt som ägs av det allmänna. Hur tillämpningsområdet närmare bör fastställas skall behandlas i 7 kap.
Vid sidan av de gärningar som således enligt kommitténs mening bör vara förena- de med straffansvar, finns naturligtvis ty- per av gärningar som är straffbelagda så- som allmänna brott och således enligt reg- ler som riktar sig mot medborgarna i ge- men. Även bland återstoden av tänkbara tjänsteförseelser kan finnas fall som, oav- sett vilka intressen de drabbar, kan te sig i det närmaste lika svårartade som de vilka ovan ansetts straffvärda. Delvis blir här fråga om avtalsbrott där frågan om straff- sanktioner gör sig gällande oavsett om brot- ten begås inom offentlig eller privat verk- samhet. Skall de mera svårartade fallen sammanföras till en grupp reser sig stora svårigheter att utpeka denna grupp i klart avgränsande termer. Antalet typer av för- seelser är, teoretiskt sett, obegränsat och av varje typ kan förekomma både grova och ringa fall. Möjligheten att med hjälp av exempelvis adjektivet grovt avgränsa ett område utav tjänstefel, där andra sanktio- ner än de privaträttsliga borde tillämpas, kan icke anses tillfredsställande. Och även om det vore möjligt att utpeka skilda ty- per av grövre förseelser med hjälp av skilda mera gripbara bestämningar kunde därmed icke nås mer än en katalogiserande uppräk- ning vars längd mindre motsvarade måttet
av hela området för sådana förseelser än måttet på lagstiftarens fantasi. Vid bedöm- ning av frågan om några intressen föreligger som kräver andra än privaträttsliga sanktio- ner vid sådana tjänsteförseelser som icke redan enligt det tidigare sagda bör höra till det straffbara området, finner kommittén sig böra se dessa förseelser som en enhet. Med denna utgångspunkt gör sig följande mera allmänna betraktelsesätt gällande.
I de fall där nu avsedda förseelser kan sägas träffa något enskilt intresse utgör de, typiskt sett, icke så allvarliga angrepp på den enskildes rättsläge som missbruk av offentlig myndighet. Normalt torde hithö- rande förseelser framför allt framstå såsom riktade mot det allmänna och utgöra åsido- sättande av de plikter som åvilar den offent- lige funktionären i hans avtalsförhållande till det allmänna såsom arbetsgivare. Det är här alltså främst fråga om förseelser som icke skiljer sig från vad som kan före- komma även i förhållandet mellan en en— skild arbetsgivare och dennes arbetstagare. Över huvud taget finns anledning att beakta att det på ifrågavarande område icke före- ligger den skiljelinje mellan offentlig och privat verksamhet som drages av förekoms- ten utav offentlig myndighetsutövning. En avkriminalisering av detta område skulle också stå i linje med den praxis som un- der senare år utvecklats inom området för den tillsyn som utövas av justitieombuds- männen och justitiekanslern. Denna praxis har låtit erinringar i skilda former träda i åtalens ställe. Det kan övervägas om icke här en reglering som anknyter till den pri- vaträttsliga synen på rättsförhållandet mel— lan det allmänna och dess funktionärer är att föredraga, nämligen om denna reglering kan ges sådan utformning att den tillgodo- ser det allmänhetens intresse som även här kräver att gärningarna icke lämnas obeiv- rade.
Det spörsmål som då reser sig är om man i fråga om nu avsedda gärningar bör till den offentliga sektorns avtalsparter över- lämna att utforma erforderliga sanktions- regler eller om man bör tillgodose behovet av sådana regler genom lagstiftning.
För bedömning av denna fråga är till en början följande att beakta. På den privata arbetsmarknaden förekommer som avtals- reglerade sanktionsmedel mot avtalsbrott av arbetstagare hävning av avtalet, skadestånd, vite och disciplinpåföljder. Har sanktions- frågan icke reglerats i avtalet står i princip blott hävning av avtalet och skadestånd ar- betsgivaren till buds. Skadestånd kan då, där icke annat följer av lag, endast utgå enligt allmänna skadeståndsrättsliga grund- satser och givetvis blott i de fall då ersätt— ningsgill skada uppkommit till följd av av- talsbrottet. I avsaknad av avtalsbestäm- melser har arbetsgivaren visserligen rätt att fritt häva ett tjänsteavtal _ en frihet som endast för vissa fall lider inskränkning ge- nom lagbestämmelser —— men denna rätt att avskeda är uppenbarligen ett alltför trubbigt instrument för att ens ur arbets— givarens synvinkel böra vinna tillämpning vid samtliga fall av avtalsbrott oavsett brot— tets svårhetsgrad. I och för sig kunde möj- ligen diskuteras om icke arbetsgivarens rätt att avskeda _— vare sig denna vunnit regle- ring i avtal eller ej — enligt regeln majus includit minus också inrymde rätt att till- gripa mildare sanktionsmedel, såsom exem— pelvis suspension. Arbetsdomstolen har emellertid avvisat en sådan tolkning av hävningsrättens innebörd (jfr AD 1935 s. 568).
Tydligt är att det krävs uttryckliga av- talsbestämmelser för att åstadkomma ett nyanserat sanktionssystem, lämpat för såväl grövre som obetydligare förseelser. Det medborgerliga intresse som över huvud bär upp kravet på sanktioner inom offentlig verksamhet bör icke tillgodoses med vare sig strängare eller mildare sanktioner än som motiveras av förseelsernas art. Skall detta intresse tillgodoses av avtalsparterna måste därför redan på förhand resas kravet, icke blott att de över huvud träffar avtal om sanktionsmedel utan även att de avtalar om sanktioner som medger sådana nyan- serade ingripanden mot förseelser som en- ligt det nyss sagda är önskvärda. Häri lig- ger ett anspråk på avtalsparterna, som möj- ligen kan få deras avtalsfrihet att te sig
illusorisk: bakom missbruk, ur nyssnämnda intresses synvinkel, av avtalsfriheten, skym— tar >>hotet» att genom lagstiftning styra av- talsinnehållet.
Vid en avtalsreglering uppstår vidare en rad problem, som kan vålla tvekan inför avtalsfrihet på ifrågavarande område.
Såsom i det tidigare framhållits gör sig det intresse, som motiverar sanktioner vid försumligt utövande av offentliga funktio— ner, gällande oavsett vilket rättsförhållande som råder mellan utövarna av dessa funk— tioner och det allmänna. I enlighet härmed har kommittén funnit att straffansvar för mutbrott och brott mot tystnadsplikt bör kunna utkrävas såväl av arbetstagare hos det allmänna vilka saknar tjänstemanna- ställning som av funktionärer i sådana or— gan, kontrollerade av det allmänna, som försetts med privaträttslig klädnad. Enligt kommitténs mening finns i fråga om nu av- sedda funktionärer behov även av ett sank- tionssystem, som kan tillämpas vid andra typer av förseelser än sådana som enligt det tidigare sagda förtjänar att straffrätts- ligt beivras. En avtalsreglering i kollektiv- avtalets form av ifrågavarande sanktions- system kommer följaktligen att beröra ett icke ringa antal fackliga organisationer ut- över dem i vilka offentliga tjänstemän tra- ditionellt är organiserade. Skall, såsom en- ligt kommitténs åsikt ter sig önskvärt, ett för alla funktionärsgrupper enhetligt sank— tionssystem åstadkommas, synes detta, med hänsyn till antalet avtalsparter, icke kunna ske utan avsevärda praktiska svårigheter. Så blir fallet vare sig dessa parter skall för— enas i ett s.k. huvudavtal — med motsva- rande partsflertal på arbetsgivarsidan — el- ler om enhetligheten skall vinnas i en rad av kollektivavtal med tvåpartsställning.
Vidare måste beaktas att en kollektivav- talsreglering av sanktionsfrågan icke omfat- tar sådana offentliga arbetstagare som är oorganiserade och ej heller dem som full- gör en offentlig funktion i form av uppdrag och därför icke är organiserade (exempel- vis ledamöter i kommunala nämnder, över- förmyndare, övervakare etc.).
Beträffande de oorganiserade arbetsta-
garna må visserligen framhållas den i rätts- praxis utvecklade regeln, enligt vilken ett tjänsteavtal mellan en kollektivavtalsbun- den arbetsgivare och hans oorganiserade ar- betstagare, sysselsatt inom det fack kollek- tivavtalet avser, hämtar sitt innehåll från nämnda kollektivavtal där icke tjänsteavtals- parterna uttryckligen avtalar avvikande reg- ler (jfr NJA 1948 s. 1). Denna regel, som således låter bruket på arbetsplatsen bli rättsbildande, får väl antagas normalt med- föra att en i kollektivavtalet intagen sank— tionsreglering får tillämpning även på en av kollektivavtalet obunden arbetstagare. Emellertid kan icke uteslutas att rättsläget undantagsvis kan komma att bedömas an- norlunda med tillämpning av regler i stil med dem som rättspraxis uppställt för av- talstolkning i syfte att skydda den typiskt sett svagare avtalsparten mot alltför tyng- ande avtalsklausuler. Sistnämnda ståndpunkt gör sig måhända än mera gällande i det fall att icke heller arbetsgivaren är kollek- tivavtalsbunden —— ett inom den offentliga sektorn dock kanske icke alltför vanligt fall — och där fråga i stället blir om kollek— tivavtalet i facket bör, såsom skett i vissa rättsfall (jfr exempelvis NJA 1948 s. 799), anses sedvanebildande för de anställdas tjänsteavtal.
För uppdragstagarnas del kan icke åbe- ropas kollektivavtalens nyssnämnda norma- tiva egenskap. Där icke uttryckliga sank- tionsbestämmelser ges i uppdragsavtalet har man att falla tillbaka på allmänna grund- satser rörande avtalstolkning och *utfyllnad av avtal med viss risk för olika bedöm- ningar såväl av olika uppdragstagargrupper som av skilda fall inom samma grupp. Cent- ralt utfärdade instruktioner rörande det in- nehåll som från uppdragsgivarsidan måste ges åt ett uppdragsavtal kan visserligen i fråga om vissa uppdragstagargrupper te sig som en lösning, men endast därför att ett sådant förfarande innebär ett steg i rikt- ning mot ett författningsgrundat system. Bilden kompliceras ytterligare om man be- aktar att åtskilliga allmänna uppdrag, sär- skilt inom den kommunala sektorn, är plikt- mässiga: i fråga om dem ter sig en avtals-
mässig lösning av sanktionsfrågan helt främmande. Och vill man i fråga om upp- drag som grundar sig på val kunna före val— periodens utgång skilja uppdragstagaren från uppdraget på grund av sådan förseelse varom nu är fråga, synes ofrånkomligt med någon form av lagreglerad möjlighet därtill.
Avtalsfrihet kan vidare väcka större tvek- samhet i fråga om vissa funktionärsgrup- per än beträffande andra, allt efter betydel- sen av deras myndighetsutövande funktio— ner. En ordning med olika grader av avtals- frihet allt efter funktionens betydelse skulle emellertid innebära ett konserverande del— vis av den splittrade bild för vilken det nu- varande sanktionssystemet kritiserats. Vida- re kan beaktas att utövarna av viss verk- samhet utav allmänt intresse för närvaran- de är underkastade vissa lagreglerade sank- tioner vid fel i verksamheten, oavsett om de innehar anställning hos det allmänna eller är privatpraktiserande (t. ex. läkare). Avtalsfrihet för de förra skulle skära sig mot ett bibehållande av lagreglerade sank- tioner för de senare.
Frågan om avtalsfrihet måste ses mot bakgrunden även av följande omständighet. Effektiviteten hos ett avtalsreglerat sank- tionssystem är givetvis beroende av att det verkligen tillämpas. Det medborgerliga in- tresse som skall tillgodoses med sanktio- nerna borde ha rätt att förvänta sig att des- sa sanktioner utkrävs i de fall avtalet med- ger. Emellertid kan underlåtenhet av arbets- givarparten att utkräva en skyldighet för ar— betstagarparten uppenbarligen icke utgöra avtalsbrott mot den senare parten: mot så- dan underlåtenhet kan icke riktas de för av- talsbrott överenskomna sanktionsmedlen. (Här bortses från det fall att ställföreträdare för arbetsgivaren i strid mot den senares önskan gör sig skyldig till sådan underlåten- het. — I detta sammanhang kan erinras om att offentlig funktionär, som har att tilläm— pa lagreglerat ansvar, givetvis i denna verk— samhet själv skall vara underkastad samma ansvar.) I och för sig kunde visserligen tän- kas att arbetsgivarparten åtog sig kollektiv- avtalsvis —— i det enskilda tjänsteavtalet vo— re åtagandet en orimlighet — att tillämpa
de i kollektivavtalet intagna sanktionerna. I vad mån underlåtenhet att fullgöra åta- gandet skulle komma att beivras, blev emel- lertid då beroende av arbetstagarorganisa— tionens gottfinnande. Den redovisade kom— plikationen är måhända främst av teore- tisk natur men kan få praktisk betydelse, framför allt när fråga blir om tillämpning av nu avsedda sanktionsregler i privaträtts- ligt reglerade organ, som visserligen kon- trolleras av det allmänna men som står utan- för det allmännas traditionella förvaltnings— organisation.
En väsentlig fråga gäller den tänkta av— talsregleringens betydelse för justitieom- budsmännens och justitiekanslerns tillsyns- verksamhet, särskilt om denna tillsyn skall utsträckas till att omfatta alla de offentliga funktionärer som bör vara underkastade det nu ifrågasatta sanktionssystemet. Skall ett avtalsreglerat sanktionssystem ersätta den nuvarande kriminaliseringen — med åtalsrätt för ombudsmännen och justitie- kanslern — synes dessa icke, i varje fall icke utan lagstiftning, kunna ges någon möjlighet att oberoende av avtalsparterna få till stånd en prövning av förelupet avtals- brott i syfte att få detta beivrat. Denna iakt- tagelse har giltighet även när det gäller ur- aktlåtenhet från arbetsgivarsidan att utkrä- va sanktioner för förseelser på arbetstagar- sidan. Iakttagelsen har dock måhända stör- re teoretisk än praktisk betydelse, i varje fall där stat eller kommun direkt uppträder som avtalspart. Och iakttagelsen förlorar i betydelse i den mån man anser att det för effektiviteten i ombudsmännens och justitie- kanslerns tillsynsverksamhet är tillräckligt med en möjlighet för dem att göra auktori- tativa uttalanden i frågan om tjänsteförseel- se föreligger. —— En fråga för sig är om man vid en avtalsreglering skall genom lag- stiftning ålägga avtalsparterna — liksom eventuellt andra berörda — att tillhandagå ombudsmännen och justitiekanslern med uppgifter av betydelse för deras utredning i tjänstefelsfrågan eller om man härvidlag skall lita till frivillighetens väg.
Ytterligare ett spörsmål förtjänar beaktan- de, nämligen den betydelse ett avtalsregle-
rat sanktionssystem får för de oavsättligas anställningsskydd. De oavsättliga, d. v. 5. de som har fullmakt på sin tjänst, kan för när- varande icke skiljas från tjänsten annat än av allmän domstol genom dom på avsätt- ning såsom brottspåföljd. Med bibehållan- de enligt direktiven av det anställningsskydd som oavsättligheten innebär —— i sak om ock ej i form — är ej förenligt att avtals- parterna lämnas frihet att avtala om möj- lighet att skilja den oavsättlige från tjäns- ten i andra fall än den nuvarande oav- sättlighetsregeln medger. I sammanhanget kan också erinras om att avtalsfrihet i frå- ga om avsked som sanktion vid tjänsteför- summelse skulle skära sig mot den författ- ningsreglering av avskedsfrågor i övrigt som skulle komma att gälla för statstjänstemän och de kommunaltjänstemän som omfattas av kommunaltjänstemannastadgan. Dessa tjänstemän har i författning tillagts visst anställningsskydd, för vars upprätthållande avtalsfrihet typiskt sett icke kan lämna samma garantier som lagstiftning. Med bi- behållna garantier för anställningstrygghet torde avtalsfrihet för dessa tjänstemän — däribland givetvis fullmaktshavarna —— icke böra omfatta annat än sådana sanktioner, närmast i form av lindrigare disciplinpå- följder, som är avpassade för lindrigare förseelser.
Oaktat att sålunda åtskilliga frågetecken reser sig inför lämpligheten av en avtalsmäs- sig lösning av sanktionsfrågan, kan likväl skäl åberopas till stöd för avtalsfrihet, åt- minstone delvis, på detta område.
Väl anser kommittén icke tillfredsstäl- lande, att till det lagreglerade, eller rentav det straffbara, området hänföra hithöran- de förseelser av grövre art enbart för att underlätta genomförandet av avtalsfrihet när det gäller sanktioner mot mindre svår- artade förseelser. I sammanhanget kan ock- så hänvisas till vad i det tidigare uttalats om svårigheterna att draga gränsen kring de grövre fallen med tillräcklig tydlighet. Emel- lertid skulle kunna tänkas andra gränsdrag- ningar mellan avtalsfrihet och lagreglering när det gäller ett sanktionssystem utanför det straffbara området. En del av de förut
noterade frågetecknen avser ju begränsade områden, som i och för sig icke utesluter avtalsfrihet i övrigt.
Det ter sig tilltalande att arbetstagarpar- ten, som är den mot vilken sanktionsregle- ringen riktas, får viss möjlighet att öva in— flytande över regleringens utformning. Det medborgerliga intresset av sanktioner bör ju nämligen vägas mot de offentliga funk- tionärernas intresse av att icke underkastas strängare sanktionsbestämmelser än som med hänsyn till förseelsernas svårhetsgrad är erforderliga för att tillgodose förstnämn- da intresse. Avtalsfrihet på området skulle också medföra fördelen av ökad likställig- het mellan den offentliga och den privata sektorns arbetstagare. Väl har arbetsgiva- ren inom det statliga och kommunala tjäns- temannaområdet till följd av lag ensam be- stämmanderätt i fråga om tjänsteåliggan- den. Detta förhållande gör det naturligt men ej i och för sig nödvändigt att även frågor om påföljder vid tjänsteförseelser faller utanför det avtalstillåtna området. Att genom avtal sanktionerna skulle kunna till den grad reduceras att arbetsgivarens bestämmanderätt blev illusorisk är måhän- da en huvudsakligen teoretisk betänklighet. För kommunaltjänstemän som icke omfat— tas av kommunaltjänstemannastadgan gäl— ler ju för närvarande att frågor om exem- pelvis disciplinär bestraffning hör till av— talsområdet, och detta har resulterat i ett för dem för närvarande gällande kollek- tivavtal som upptager disciplinregler lik- artade dem som för statstjänstemännens del finns intagna i statstjänstemannalagen. Betydelsen av denna avtalsfrihet måste vis— serligen ses i belysning av att dessa för närvarande även är underkastade ämbets- ansvar. Likväl bör följande framhållas. Från Svenska kommunförbundet har kom- mittén inhämtat, att erfarenheterna av den- na avtalsfrihet varit i stort sett goda och att man ur arbetsgivarsynvinkel icke känt behov av att genom lagstiftning åstadkom- ma andra disciplinregler än dem som in- flutit i nämnda avtal. Det har från för- bundets sida också framhållits, att man vid tillämpningen av avtalet i nu avsett hän-
seende haft som en självklar utgångspunkt att värna om den kommunala tjänstens an- seende och att tillgodose de berättigade krav som ur medborgerlig synvinkel kan ställas på korrekt skötsel av offentliga angelägen- heter.
Kommittén har tidigare erinrat om de praktiska svårigheterna med hänsyn till an- talet avtalsparter att kollektivavtalsvis nå ett enhetligt sanktionssystem för olika funk- tionärsgrupper. Kan dessa svårigheter över— vinnas synes vissa av de fördelar ett lag— reglerat disciplinansvar må innebära kunna uppnås även då sanktionssystemet intas i ett kollektivt huvudavtal som, träffat i god tid, kan vinna tillämpning från och med ikraftträdandet av den nya lagstiftning som för bl. a. statstjänstemännens del måste till för att skapa avtalsfrihet på området.
I sammanhanget bör framhållas att det allmänt sett saknas anledning att ifrågasätta de fackliga organisationernas vilja att med- verka till avtalsbestämmelser om sanktioner. Härvidlag finns skäl att förlita sig till or— ganisationernas känsla av ansvar inför det intresse som alla har av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt.
Valet mellan avtalsfrihet och lagreglering på hithörande område är i väsentlig mån en värderingsfråga, där spörsmålet blir om man med avtalsfrihet kan nå den rättssä- kerhet, effektivitet och enhetlighet som får antagas kunna åstadkommas med lagregle- ring. I denna värderingsfråga har vissa av de till kommittén knutna experterna ut- talat sig för en mer eller mindre renodlad avtalslinje. Det kan emellertid hävdas att de intressen som bär upp kravet på sank- tioner bör tillgodoses med en lagstiftning som reglerar avtalsinnehållet i nu avsett hänseende. Väljes författningslinjen bör dock de fackliga organisationerna få in- flytande på lagstiftningens utformning. Slut- lig ståndpunkt synes icke böra intagas förr— än frågan övervägts i vidare kretsar och underkastats de diskussioner vartill en even- tuell remissbehandling av betänkandet bör föranleda. Som underlag för dessa diskus- sioner och överväganden lägger kommittén i fortsättningen av detta betänkande fram ut-
kast till huru en lagstiftning på området skulle kunna gestalta sig. I 15 kap. redovisas detta utkast såsom en sammanfattning i punkter av vad som synes böra inflyta i en sådan lagstiftning. Kommittén har i utkas- tet medtagit samtliga de arbets- och upp- dragstagargrupper som över huvud taget sy- nes kunna komma i fråga när det gäller att bestämma personkretsen för ett lagreglerat disciplinansvar. Kommittén har däremot icke funnit erforderligt att särskilt redovisa de olika varianter av en mer eller mindre vidsträckt avtalsfrihet som är tänkbara. Härvidlag blir ju närmast fråga om att allt efter omfånget av ifrågasatt avtalsfrihet i motsvarande mån göra strykningar i nämn- da utkast.
Vad då angår de typer av sanktioner som bör ingå i ett lagreglerat sanktionssystem anser kommittén dessa böra bestå endast av skiljande från tjänsten jämte vissa dis- ciplinpåföljder avsedda för mindre allvar- liga förseelser. Den preventiva effekt som må förefinnas hos skadestånd anser kom- mittén icke böra utnyttjas i detta sank- tionssystem såsom ersättning för annan sanktionsform. Om skadeståndsansvar skall utkrävas för skada som vållats genom tjäns- teförseelse bör syftet primärt vara att ge den skadelidande ersättning: det är skade- ståndets reparativa funktion som i första hand bör tillvaratagas. En annan sak är att skadeståndsansvaret eventuellt bör kun- na jämkas av hänsyn till tjänsteförseelsens beskaffenhet. I denna del hänvisas till fram- ställningen i 12 kap., där frågan över huvud om skadestånd i offentlig verksamhet kom- mer att behandlas.
Sammanfattningsvis innebär det sagda att till det straffbara området hänföres vad som ovan kallats maktmissbruk (jämte ett mot maktmissbruk svarande oaktsamhets- brott) ävensom mutbrott och brott mot tyst- nadsplikt. För övriga förseelser inom Of- fentlig verksamhet skall enligt det sagda gälla ett utomstraffrättsligt sanktionssystem. Ansvarsregeln rörande maktmissbruk täcker i väsentlig mån det brottsområde som nu är straffbart enligt 20:l BrB såsom tjänstemiss- bruk ävensom grövre former av tjänstefel
enligt 20:4 BrB. Då tjänstefel i övrigt en- ligt sistnämnda lagrum avkriminaliseras — utan att för den skull lämnas obeivrade — innebär detta en avsevärd inskränkning av det för närvarande straffbara området. Å andra sidan utvidgas tillämpningsområdet för det föreslagna ansvaret — såväl det straffrättsligt som det utomstraffrättsligt reglerade — till att omfatta en vidare per- sonkrets än den som är underkastad det nuvarande ämbetsansvaret. För de ansvars- regler som sålunda föreslås ter sig beteck- ningen ämbetsansvar främmande. Kommit- téns förslag kan sägas innebära att det nu- varande ämbetsansvaret upphäves. I dess ställe träder ett nytt ansvarssystem, och i de följande kapitlen skall utvecklas huru detta system närmare bör utformas.
7. Straffbara gärningar
A. Maktmissbruk Det första spörsmålet vid utformningen av hithörande ansvarsregel blir hur man skall närmare beskriva regelns huvudrekvisit, nämligen att någon missbrukar offentlig myndighet.
Begreppet offentlig myndighet synes icke behöva vålla några svårare tolkningspro- blem. Sådan myndighet är ytterst grundad i lag eller annan författning. Genom dess ut- övning skapas för enskilda eller andra sub- jekt plikter eller rättigheter som icke är av privaträttslig natur och som konstitueras genom beslut av offentliga funktionärer.
Missbruk av offentlig myndighet förelig- ger, då de för myndighetens behöriga ut- övande gällande reglerna överträds. Dessa regler återfinns normalt i de författningar som bildar grundval för den offentliga myn- digheten. Med författningar aVSes härvid såväl lagar, förordningar och kungörelser som i behörig ordning utfärdade arbetsord- ningar och instruktioner. Även särskilda föreskrifter kan ange gränserna för myndig- hetsutövning. Hithörande författningar kompletteras stundom _ liksom all för rättstillämpning avsedd lagtext _ av andra rättskällor, såsom vissa allmänna rätts- grundsatser och på författningarna grundad rättspraxis inom det aktuella myndighetsom- rådet. Det synes emellertid icke påkallat att i ansvarsregeln om maktmissbruk även hän- visa till dessa rättskällor. _ Anmärkas må att icke blott felaktig tillämpning utan även underlåtenhet över huvud att tillämpa nu avsedda regler bör kunna föranleda straff- ansvar. Maktmissbruk kan alltså bestå i an- tingen handling eller underlåtenhet.
I enlighet med det nu sagda torde den
tänkta lagregelns huvudrekvisit kunna an- ges vara att någon i utövning av offentlig myndighet åsidosätter vad som till följd av lag, instruktion eller annan författning eller särskild föreskrift gäller för myndighets- utövningen.
Till ytterligare belysande av detta grund- läggande rekvisit må följande nämnas. Missbruk av myndighet består av rättsliga förfoganden som normalt tar sig uttryck i formliga beslut. Maktmissbruk kan sålun- da vara att en domare fäller en oskyldig eller friar en skyldig, likaså att en förvalt- ningsmyndighet bifaller eller avslår en an- sökan utan att de i författning uppställda förutsättningarna för bifall respektive av- slag föreligger. Ett exempel är emellertid också att ett fattat beslut visserligen i och för sig står i överensstämmelse med för- fattningarna men meddelats endast sedan visst ovidkommande villkor uppfyllts; så t. ex. om ansökan om byggnadslov bifalles först om sökanden ekonomiskt bidrar till viss kommunal verksamhet. Vidare kan maktmissbruk taga sig uttryck i felaktiga be— slut som ej själva omedelbart grundlägger några rättigheter eller plikter men som på ett eller annat sätt utgör förutsättning för en senare förvaltningsakt. Det kan sålunda vara maktmissbruk att i skatteärende fatta ett felaktigt taxeringsbeslut med uppsåt att även det därå grundade beslutet om skatte— debitering skall bli felaktigt. Hit kan också höra att avge osanna vitsord eller felaktig tillstyrkan då annan myndighet är bunden därav vid fattande av beslut. Även felaktiga registeranteckningar, inskrivningsåtgärder etc. kan vara att bedöma som maktmiss— bruk, i det att de påverkar den enskildes
rättsläge; så t.ex. felaktigt beslut om in— teckning av inskrivningsdomare. Missbruk av myndighet kan även bestå av faktiska åtgärder som ej föregåtts av formliga be- slut: maktmissbruk kan sålunda vara att polisman griper oskyldig. Såsom tidigare an- förts kan även underlåtenhet att vara verk— sam innefatta maktmissbruk, såsom då åkla- gare underlåter att åtala brott eller då ut- färdande av stämning fördröjes med upp- såt att åtalspreskription skall hinna inträda.
En förvaltningsakt som typiskt sett inne- fattar missbruk av myndighet kan vara be— häftad med fel som gör att den från början är att betrakta som ogiltig utan att den be- höver undanröjas efter besvär (jfr förfals— kade beslut etc.). Sådana förvaltningsakter torde i princip icke böra föranleda ansvar för maktmissbruk. Denna ståndpunkt gör sig gällande även då ogiltigheten beror av brister i den beslutande funktionärens kom- petens. Om emellertid ett beslut tillägges rättsverkan oaktat det fattats av obehörig person synes det också böra föranleda an- svar enligt det tänkta straffbudet om förut- sättningarna i övrigt föreligger härför. (Jfr det eljest tillämpliga straffbudet i 17:14 BrB om obehörig tjänsteutövning.)
Utöver det nu behandlade huvudrekvisi— tet bör för tillämpning av den tänkta an- svarsregeln föreskrivas att den oriktiga myndighetsutövningen medför förfång eller otillbörlig förmån för det allmänna eller nå- gon enskild. I och för sig kan ifrågasättas om vid sidan av förfångsrekvisitet även be- höver uppställas det särskilda rekvisitet att någon får otillbörlig förmån av att myn— digheten missbrukas. Varje sådan förmån kan ju sägas korrespondera mot ett förfång för det allmänna, nämligen såtillvida att de intressen det allmänna velat tillgodose ge- nom författningsmässig myndighetsutövning träds förnär genom den oriktiga myndighets- utövningen. (Man kan även jämföra med det nuvarande stadgandet i 20:1 BrB röran- de tjänstemissbruk vari som rekvisit i före- varande hänseende upptagits allenast >>för- fång för det allmänna eller någon enskild») Emellertid är tydligt att nu avsett förfång för det allmänna även uppkommer så snart
enskild lider förfång av myndighetsmiss- bruk. Låter man förekomsten av sådant för- fång för det allmänna avgöra straffbarheten i de fall enskild gör vinning av missbruk utav myndighet borde detsamma kunna ske även i de fall enskild lider förfång av miss— bruket.1 Emellertid bör ett sådant förfång för det allmänna icke uppställas såsom till- räcklig förutsättning för straffrättsliga sanktioner. Ställes krav på ett mera substan- tiellt förfång bör parallellt med fallen av förfång uttryckligen anges även de fall då missbruket lett till otillbörlig förmån för det allmänna eller någon enskild.
Beträffande förfångsrekvisitets innebörd skall ytterligare anföras följande. När i det tidigare för straffbarhet förutsatts, att miss- bruk av myndighet skall medföra förfång, har icke avsetts att förfångets verkningar måste uppträda samtidigt som det beslut varigenom den oriktiga myndighetsutövning- en manifesteras. Förfång föreligger även om dess effekt till följd av verkställighetsregler över huvud icke hinner uppträda emedan det oriktiga beslutet blir undanröjt efter besvär. För bedömningen av om förfång föreligger är alltså avgörande i första hand betydelsen av den tvångs- eller pliktsitua- tion som själva myndighetsbeslutet skapar om beslutet står fast, och ej blott det omak som den som avses med beslutet lider ge- nom att tvingas anföra besvär för att kom- ma till sin rätt. — Förfånget kan vidare bestå i såväl ekonomisk skada som annan olägenhet. I och för sig är _ som även anmärktes vid tillkomsten av tjänstemiss- bruksparagrafen i den tidigare gällande strafflagen — även tidsutdräkt ett förfång. Emellertid bör icke varje grad av förfång, hur obetydligt detta än må vara, medföra straff vid oriktig maktutövning. Det syfte som i föregående kapitel anförts som grund för straffsanktioner vid oriktig myndighets- utövning synes nämligen icke kunna åbero— pas vid alltför bagatellartade konsekvenser
1 Jämför exempelvis det fall, å ena sidan, att körkort beviljas person som icke uppfyller de i författning uppställda kraven för körkorts- innehav samt, å andra sidan, det fall att kör- lléort vägras person som uppfyller nämnda rav.
av att myndigheten utövas felaktigt. Där den enskildes rättsläge endast i mindre mån på- verkas synes intresset av korrekt myndig- hetsutövning kunna tillgodoses med utom- straffrättsliga sanktioner. I nu avsedd an- svarsregel bör därför som objektivt brotts— rekvisit uppställas krav att förfånget icke är ringa.
Vad härefter angår rekvisitet otillbörlig förmån, gör sig i stort samma synpunkter gällande som anförts rörande förfångsrekvi- sitet. Den otillbörliga förmånen skall anses föreligga redan genom det oriktiga beslutet, oberoende av om detta hinner verkställas före besvär; förmånen kan vara av såväl ekonomisk som annan natur; bagatellartade vinster synes icke utgöra tillräckliga skäl för ingripande med straffsanktioner. Som brotts- rekvisit bör således även här uppställas, att den otillbörliga förmånen icke är ringa.
Där genom den oriktiga myndighetsut— övningen orsakats såväl förfång som otill- börlig förmån (såsom fallet kan vara där beslut avser flera parter eller inkräktar på tredje mans rätt) torde frågorna om för— fångs- resp. förmånsrekvisiten är uppfyllda i regel böra avgöras efter en samlad bedöm- ning av betydenheten hos myndighetsutöv- ningens rättsliga effekt. I fall där genom samma oriktiga myndighetsutövning flera utsatts för förfång synes i princip blott en brottslig gärning böra anses föreligga och de skilda förfångens samlade betydenhet av- göra om gärningen är straffbar.
I den tänkta ansvarsregeln bör som sub- jektivt rekvisit ingå krav på uppsåt som skall täcka de i det föregående redovisade objek- tiva rekvisiten. Uppsåtet skall alltså omfatta såväl att maktutövningen är oriktig på sätt i de tidigare beskrivits som att denna maktut- övning medför förfång eller otillbörlig för- män för det allmänna eller någon enskild.
Emellertid bör det straffbara området icke begränsas till endast de fall där uppsåt föreligger. Det intresse som motiverar straff- sanktioner vid maktmissbruk gör sig också gällande i fall av vårdslöst handhavande av den offentliga myndigheten. Om oaktsam- heten är ringa synes emellertid icke finnas anledning att ingripa med straff. Här synes
tillfyllest med det disciplinansvar som be- handlas i nästföljande kapitel.
Till sist må framhållas att det givetvis saknar betydelse för maktmissbrukets straff- barhet om den brottslige vetat om själva straffbudets existens. Har emellertid funk- tionär åsidosatt de författningar som gäller för hans myndighetsutövning emedan han saknat kännedom om existensen av dessa författningar lärer han normalt undgå an— svar för uppsåtligt maktmissbruk. Däremot synes sådan bristande insikt ofta vara att bedöma som oaktsamhet och till följd där- av kunna föranleda straffansvar.
Den tänkta ansvarsregeln rörande makt- missbruk kommer, om undantag ej göres, att träffa även ledamöter av beslutande statliga eller kommunala församlingar, så- som riksdagsmän, landstingsmän och full- mäktige i stad eller annan kommun.
Frågan om ämbetsansvar för ledamöter- na i de kommunala fullmäktigeförsamling- arna berördes av 1963 års JO-utredning i dess betänkande Riksdagens justitieombuds— män (SOU 1965:64 s. 142 ff). Man erinrade där om att sådana ledamöter för närva- rande icke är underkastade fullständigt äm- betsansvar utan endast ansvar för tagande av muta och brott mot tystnadsplikt, medan bestämmelserna om tjänstefel och tjänste- missbruk ej är tillämpliga på dem. Frågan om hur ämbetsansvaret borde utformas för dessa ledamöter fann sig utredningen icke böra behandla inom sitt ämnesområde, riks- dagens ombudsmäns tillsynsverksamhet, utan förutsatte att den skulle upptagas i samband med en förutsedd översyn av äm- betsansvaret i allmänhet. Utredningen an- såg sig dock ej kunna underlåta att fram- hålla, att en utsträckning av det fullständiga ämbetsansvaret till ledamöterna i fullmäk- tigeförsamlingarna måste väcka allvarliga betänkligheter såsom innebärande ett avsteg från den inom kommunaldemokratin sedan länge rådande principen att deltagare i all- männa kommunala stämmor och i fullmäk- tigeförsamlingarna icke kan göras straff- eller skadeståndsrättsligt ansvariga för de beslut som de därvid medverkat i. Utred-
ningen framhöll också, att om riksdagens ombudsmän skulle äga ingå i prövning av de kommunala fullmäktigeförsamlingarnas beslut i materiellt hänseende, kunde befa- ras att detta skulle leda till en icke önsk- värd inblandning av deras funktioner i den partipolitiska verksamheten.
Vid utformningen av ansvarsregler mot missbruk av myndighet kan givetvis icke bortses från de av utredningen framförda synpunkterna. Dess åberopande av förut- berörda kommunaldemokratiska princip måste emellertid ses i belysning av de motiv varå denna princip kan anses grundad. Här- vidlag har stundom hänvisats till angelägen- heten att sätta spärr för hämmande intrång i den kommunala självstyrelsen och nödvän- digheten av att kunna driva kommunal verksamhet under relativt fria och infor- mella former. Vidare har framhållits, att den kommunala självstyrelsen nödvändigt— vis måste i avsevärd omfattning utnyttja lekmän för utövande av sina funktioner, och att det kunde te sig obilligt att på dem lägga samma ansvar som på ämbetsmän i allmänhet.
Mot vad sålunda anförts kan emellertid erinras att fråga icke är om att på nu av- sedda funktionärer lägga det vidsträckta ämbetsansvar, som varit utgångspunkt för tidigare i ämnet förda debatter. Nu är frå- ga blott om viss _ om ock särskilt bety- delsefull _ typ av ansvar, nämligen för maktmissbruk; och med den innebörd som ovan givits åt detta brottsbegrepp blir för ifrågavarande funktionärer i praktiken när- mast fråga om ansvar där beslut _ till för- fång eller otillbörlig förmån för någon — uppsåtligen fattas i strid mot lag eller an- nan författning. Sådant ansvar synes var- ken utgöra hinder för eller innebära ingrepp i den politiska frihet dessa funktionärer självklart måste åtnjuta _ särskilt icke om den utvidgade kontroll från riksdagens om- budsmäns sida, som kan visa sig erforderlig, ges sådan utformning att den icke otillbör- ligt inkräktar på den kommunala självstyrel- sen. Emellertid är tydligt att fråga måste bli om en avvägning mellan å ena sidan de intressen som bär upp förutnämnda kom-
munaldemokratiska princip och å andra sidan allmänhetens intresse av att man med straffsanktioner kan ingripa mot ohederlig- het hos dess förtroendemän vid fattande av beslut som innebär maktutövning mot sam- ma allmänhet.
Vad som sålunda anförts rörande kom- munala förtroendemän äger i väsentlig mån tillämpning även på övriga inledningsvis omnämnda församlingsledamöter. Det kan anföras goda skäl för att frågan om straff— ansvar för maktmissbruk skall besvaras en- hetligt för samtliga dessa ledamöter. För riksdagsmännens del må dock framhållas att frågan har samband med sådana spörs- mål rörande deras statsrättsliga ställning som ankommer på grundlagberedningen att pröva. I anledning härav skall i detta be- tänkande någon ståndpunkt icke tagas i frå- gan om nu avsett ansvar för församlings— ledamöter över huvud.
Slutligen skall anmärkas att den tänkta ansvarsregeln, utöver erforderliga ändringar i gällande strafflagstiftning, även bör för- anleda vissa gmndlagsändringar. Sålunda bör den inskränkning i taxeringsmäns an- svar som stadgas i 5 113 regeringsformen hävas. Och vidare kan ifrågasättas behovet av den i 5 112 regeringsformen upptagna regeln om förbud för tjänsteman att med ämbetsmyndighet obehörigen verka i riks- dagsmannaval. (Jfr i dessa delar författ- ningsutredningens betänkande VI Sveriges statsskick, SOU 1963:17 s. 517 — 519 .)
B. Mutbrott
Såsom tidigare anförts kan icke undvaras regler om straffansvar för det fall att of- fentlig funktionär mottager muta. Nu gäl- lande bestämmelser i 20:2 BrB om ansvar för tagande av muta eller av otillbörlig be- löning föranleder emellertid följande över- väganden.
Som en särskild vinst av den tänkta an- svarsregeln rörande maktmissbruk har tidi- gare framhållits, att den kan utformas med hänsyn allenast till gärningens art och utan angivande av någon särskild personkrets för
ansvaret. Såsom framgår av nästföljande avsnitt blir enligt kommitténs förslag förhål— landet detsamma vad angår ansvar för brott mot tystnadsplikt. Varken i fråga om makt- missbruk eller beträffande brott mot tyst- nadsplikt behöver således något straffrätts- ligt funktionärsbegrepp uppställas.
En ansvarsregel rörande mutbrott som har avseende endast på den offentliga sek- torn synes emellertid inte kunna utformas utan angivande av den eller de grupper av offentliga funktionärer på vilka regeln skall kunna vinna tillämpning.
I och för sig kunde övervägas om icke anledning funnes att för tagande av muta stadga ansvar för envar anställd eller upp- dragstagare, oavsett om arbets— eller upp- dragsgivaren återfinns inom den offentliga eller den privata sektorn. Man kan härvid- lag jämföra med det förslag till lag om otillbörlig konkurrens som framlagts av utredningen om illojal konkurrens (SOU 1966:71). I detta förslag har för den pri- vata sektorns del upptagits en regel om vid- sträckt mutansvar för anställda hos och uppdragstagare åt näringsidkare, vilken re— gel i viss mån är uppbyggd med 20:2 BrB som mönster.
En undersökning av förutsättningarna för en generellt utformad ansvarsregel om ta- gande av muta kräver emellertid ett omfat- tande utredningsarbete. Det är tydligt att detta icke kan göras inom ramen för de di- rektiv som ämbetsansvarskommittén har att följa. Kommittén vill dock framhålla att enligt dess mening åtskilliga skäl talar för en allmän regel om ansvar för tagande av muta. Vid utformningen av en sådan regel måste naturligen ståndpunkt tagas till spörs- målet i vilka situationer ett mutansvar ter sig befogat. Härvid tilldrar sig intresse bl. a. de fall där den bestuckne visserligen motta- git belöning men ej låtit detta påverka full- görandet av tjänsten eller uppdraget. En närmare utredning kan leda till begräns- ningar av det område som för närvarande är straffbart enligt exempelvis 20:2 BrB.
Ett allmänt straffbud rörande muta skulle kunna ersätta inte endast sistnämnda lag- rum utan även ansvarsreglerna rörande muta
i näringsverksamhet (jfr 7 5 lagen om illojal konkurrens samt förutnämnda förslag till lag om otillbörlig konkurrens). Ur systema- tisk synvinkel kan för övrigt skäl anföras för att sistnämnda ansvarsregler överflyttas från konkurrenslagstiftningen till allmän strafflag.
Enligt kommitténs åsikt bör en utred- ning om förutsättningarna för ett mera ge- nerellt mutansvar komma till stånd. I av- bidan härpå bör den nuvarande ansvarsre- geln om mutbrott i 20:2 BrB bibehållas med endast de ändringar i fråga om den ansva- riga personkretsen som föranledes av de allmänna synpunkter som framförts i 6 kap.
Såsom tidigare framhållits har åtskillig kritik riktats mot det sätt på vilket person- kretsen för ämbetsansvaret bestämts i 20:12 BrB. Då det gäller att bestämma kretsen av offentliga funktionärer som bör under— kastas mutansvar bör nya vägar prövas.
Det kunde då tänkas att ansvarsregeln fick träffa alla som i något hänseende har en offentlig funktion att fylla, d.v.s. att låta personkretsen bestämmas av en defini- tion på begreppet offentlig funktion eller offentlig funktionär. Emellertid är tydligt att begreppet offentlig funktion knappast låter sig definieras utan att någon av dess bestämningar ges en mer eller mindre obe- stämd utformning. Och eftersom behovet av en entydig definition gör sig gällande fram— för allt i gränsområdet mellan offentliga och privata funktioner, blir det just där som den obestämda utformningen kommer att vålla problem.
Tillämpas i stället metoden attfixera an- svarskretsen till vissa bestämda funktionärs— grupper — vilket i och för sig torde kunna ske på ett entydigt sätt _ finns risk att utanför ansvarskretsen kan falla någon grupp, som bort omfattas av hithörande ansvar. Emellertid synes intresset av en tyd- lig och klar och därför lättillämplig ansvars- regel så stort, att det motiverar en närmare undersökning av spörsmålet huru långt man med denna metod kan eliminera nämnda risk.
Vad till en början angår dem som är
i
anställda i allmän tjänst synes, såsom redan antytts, icke föreligga någon anledning att inskränka ansvarskretsen till sådana stats— och kommunaltjänstemän som för närvaran- de innehar ämbetsansvar enligt 20:12 förs- ta stycket BrB. Väl har övriga statliga och kommunala arbetstagare till följd av sin normalt osjälvständiga ställning mera sällan möjlighet att utöva verksamhet som kan locka till bestickning. Emellertid kan även i dessa arbetstagares tjänsteutövning ingå moment varav enskild kan vilja njuta vin- ning genom att erbjuda muta; som exempel må blott nämnas utlämnande mot muta av upplysning varom arbetstagaren har tyst- nadsplikt. I detta sammanhang må ock er- inras om att BrB i förhållande till tidigare gällande rätt utvidgat ansvarskretsen vid brott mot tystnadsplikt till att avse även dem som _ utan att vara underkastade ämbets— ansvar — är anställda i allmän tjänst (se 20:12 andra stycket sista punkten BrB). Enligt kommitténs mening bör vid mut- brott personkretsen för ansvar således om- fatta alla arbetstagare hos stat och kom- mun oavsett om de intar ställning som tjänstemän eller ej. Med kommun bör härvid likställas övriga förekommande kommunbildningar, såsom landstingskom- mun, municipalsamhälle, kommunalför- bund, tingslag, församling och kyrklig sam— fällighet.
Emellertid ter sig det för offentliga funk- tionärer avsedda mutansvaret befogat även i åtskilliga andra organ med offentlig verk— samhet. Bland allmänna inrättningar finns sålunda redan nu åtskilliga i vilka mutan- svar råder. Och vidare kan ifrågasättas om icke personalen i vissa samhällskontrolle- rade företag bör inordnas i ansvarskretsen. Härvid kan tjäna till ledning de förslag rörande disciplinansvarets utformning som frarnläggs i 8 kap. nedan. Där diskuteras ett lagreglerat disciplinansvar icke blott för funktionärer hos statliga och kommunala myndigheter utan även för personal hos allmänna inrättningar liksom hos sådana privaträttsligt bildade rättssubjekt (aktiebo— lag, ekonomiska föreningar och stiftelser) som kontrolleras av det allmänna, i den mån
nämligen som dessa inrättningar och före— tag har pålagts myndighetsutövning eller andra mera väsentliga offentliga funktioner eller intar monopolställning. Oavsett om personalen hos dessa inrättningar och före- tag underkastas ett lagreglerat disciplin- ansvar synes de böra omfattas av mutan- svar. När det gäller att närmare ange vilka allmänna inrättningar och samhällskontrol— lerade företag som skall underkastas regler om mutansvar synes en möjlig ordning vara att Kungl. Maj:t bemyndigas att inom det angivna området meddela beslut härom. (Jfr motsvarande fråga vid disciplinansva- ret, s. 56.)
Ansvarskretsen bör dock inte vara sluten med vad nu sagts. Även personer som utan anställning utför uppdrag åt det allmänna synes i vissa fall böra vara underkastade mutansvar. I 10 kap. behandlas frågan vilka uppdragstagare som över huvud kan tänkas komma i fråga när det gäller att be- stämma personkretsen för ett lagreglerat disciplinansvar. Därvid diskuteras främst ledamöter av statliga eller kommunala kol- legiala organ, men även personer som eljest till följd av val eller plikt utför uppdrag åt det allmänna eller vilkas uppdrag regle- ras i författning. Ledamöter av styrelser i förutnämnda allmänna inrättningar och samhällskontrollerade företag har också nämnts. Under alla omständigheter synes de nu nämnda uppdragstagarna böra ingå i personkretsen för mutansvar. — Såsom nyss föreslagits i fråga om arbetstagare hos in- rättningar och företag synes även beträf- fande styrelseledamöter i dessa organ böra ankomma på Kungl. Maj:t att närmare an- ge vilka ansvaret sålunda bör omfatta.
Utöver de hittills behandlade funktionärs- grupperna synes ytterligare några kretsar finnas, där mutansvar ter sig befogat. Så— lunda synes detta ansvar böra träffa samt- liga utövare av offentlig myndighet, oavsett om myndighetsutövningen har samband med innehav av exempelvis allmän tjänst. Såsom tidigare anförts rörande innebörden av begreppet offentlig myndighet synes några påtagliga svårigheter icke behöva uppstå när det gäller att med samma be-
grepp bestämma även en sektor av de mut- ansvarigas krets.
Anmärkas kan att en ansvarskrets vari sålunda ingår såväl uppdragstagare som ut- övare av offentlig myndighet kommer att omfatta bl.a. dem som nu är uppräknade i 20:12 andra stycket första punkten BrB: de som är förordnade eller valda till leda— möter av beslutande statliga eller kommu- nala församlingar, jurymedlemmar och de som sitter i beskattningsnämnder.
Slutligen bör följande påpekas. Enligt 20:12 andra stycket sista punkten BrB äger bestämmelserna i 20:3 BrB om brott mot tystnadsplikt tillämpning på dem som full- gör lagstadgad tjänsteplikt, d.v.s. i första hand de som fullgör värnplikt eller civil- försvarsplikt. Anledning att undantaga den- na krets från mutansvar synes icke föreligga.
Sammanfattningsvis skulle således bli fråga om mutansvar för alla arbetstagare hos staten eller hos kommun, därvid med kommun förstås samtliga förekommande kommunbildningar; vidare för de skilda grupper av uppdragstagare hos staten eller hos kommun som tidigare nämnts; och där- utöver för arbetstagare och styrelseleda- möter hos vissa allmänna inrättningar och samhällskontrollerade företag. Härtill skulle slutligen komma de som utövar offentlig myndighet utan samband med sådan tjänst eller sådant uppdrag som nu sagts samt de som fullgör lagstadgad tjänsteplikt.
Lagtekniskt ter sig icke alldeles lyckligt att för ett enda brott, mutbrottet, i brotts- balkens lagtext intaga en så omfattande förteckning över personkretsen för ansvar. Såsom tidigare nämnts kräver ju maktmiss- bruk och brott mot tystnadsplikt icke att någon ansvarig personkrets särskilt anges. Skall emellertid ett särskilt mutansvar för offentligt verksamma personer tills vidare bibehållas synes oundvikligt att med en så- dan förteckning draga gränsen mot privat verksamhet. Vad angår arbets- och upp— dragstagare må emellertid anmärkas följan- de. Såsom av det tidigare framgått samman- faller dessa funktionärer med den person— krets som enligt diskussionerna i 8 och 10 kap. över huvud taget ansetts kunna kom-
ma i fråga för ett lagreglerat disciplinansvar. Med ett så utformat ansvar kan i mut- paragrafen personkretsen förenklat anges bl. a. genom en hänvisning till disciplinlag- stiftningen. Vad angår arbetstagare och styrelseledamöter i förutnämnda inrättning- ar och företag skulle detta innebära att Kungl. Maj:ts förordnande om tillämpning av disciplinansvaret också medför ansvar för mutbrott. Detta ter sig emellertid rim- ligt: de grunder som bär upp ett disciplin- ansvar i dessa organ motiverar naturligen även ett mutansvar därstädes.
I anslutning till det sist sagda skulle en för offentliga funktionärer avsedd ansvars- regel kunna utformas sålunda, att den dö- mes för mutbrott som för sin offentliga verksamhet låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning. Här- vid skall med offentlig verksamhet för- stås arbete i sådan anställning eller under sådant uppdrag som avses med den tänkta lagstiftningen om disciplinansvar. Såsom offentlig verksamhet skall även anses ut— övning av offentlig myndighet som icke sker i arbete som nyss sagts ävensom fullgö- rande av lagstadgad tjänsteplikt.
Slutligen skall anmärkas följande. I 20:2 BrB stadgas för närvarande att lagrummet skall tillämpas endast där ej gärningen är särskilt belagd med straff. Behovet av den- na regel kan ifrågasättas. Enligt kommit- téns mening bör någon motsvarande regel om subsidiaritet ej intagas i den tänkta an- svarsregeln om mutbrott. Av konkurreran- de ansvarsregler är 17:8 tredje stycket BrB rörande tagande av otillbörlig förmån vid röstning genom uttryckligt stadgande redan nu att tillämpa subsidiärt i förhållande till 20:2 BrB. Samma är förhållandet med straffbudet om mutbrott i 7 & lagen om illojal konkurrens. Sådan subsidiaritet bör gälla även framdeles. Där annan brottslighet kan komma att konkurrera med det före- slagna mutbrottet (jfr tagande av utländskt understöd enligt 19:13 BrB) får konkurrens- frågan bedömas efter allmänna grunder.
C. Bron mot tystnadsplikt Såsom ovan antytts har sambandet mel— lan ämbetsansvaret och ansvarsregeln om brott mot tystnadsplikt redan i BrB brutits så till vida, att regeln till följd av stadgan- det i 20:12 andra stycket sista punkten BrB gäller för envar som är anställd i all- män tjänst, oavsett om han är underkastad ämbetsansvar och således oavsett om han intager ställning som tjänsteman eller an- nan arbetstagare. — Utöver dem som är anställda i allmän tjänst _ eller eljest är att hänföra till 20:12 första stycket BrB _ gäller regeln om brott mot tystnadsplikt även dem som som fullgör lagstadgad tjäns- teplikt ävensom de grupper som anges i 20:12. andra stycket första punkten BrB, eller således dem som är förordnade eller valda till ledamöter av beslutande statliga eller kommunala församlingar, jurymedlem- mar och dem som sitter i beskattnings- nämnder.
Enligt 20:3 BrB består den brottsliga gär- ningen i att gärningsmannen yppar vad han är pliktig att hemlighålla eller olovligen ut- nyttjar sådan hemlighet. Lagrummet anger emellertid icke tystnadspliktens omfattning utan förutsätter blott dess existens. Tyst- nadsplikt följer i första hand av skilda för- fattningar och är ofta föreskriven endast för vissa offentliga funktionärer men stund- om för sådana funktionärer tillsammans med enskilda personer. I 20:3 BrB stadgas att paragrafen är tillämplig endast där ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff. Straffbudet i 20:3 BrB är således att tillämpa subsidiärt i förhållande till de spe- cialstraffrättsliga stadgandena. Om, såsom ofta är fallet, ett sådant stadgande enligt sitt innehåll är tillämpligt endast om gär- ningen ej är straffbelagd i BrB, blir emeller- tid 20:3 BrB att tillämpa.
Om tystnadsplikt följde endast av författ- ning fanns icke behov av att i BrB ange någon särskild ansvarig personkrets för brott mot denna plikt. (Här bortses från in- tresset att särskilt utpeka en personkrets för att på den kunna tillämpa ämbetsstraff. Så- som framgår av 9 kap. nedan föreslår näm- ligen kommittén att de särskilda ämbets-
straffen avskaffas.) 20:3 BrB tar emellertid sikte även på vissa fall där tystnadsplikten inte grundar sig på någon författningsbe- stämmelse. I sitt betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmän- heten (SOU 1944:69 s. 410) förutsatte straff- rättskommittén, att det av kommittén före- slagna stadgandet om brott mot tystnads- plikt (i huvudsak likalydande med 20:3 BrB) skulle vara tillämpligt vid yppande av vad som förekommit vid statliga eller kommunala beslutande församlingars sam- manträden inom lyckta dörrar. Vidare tor— de offentliga tjänstemän ha tystnadsplikt beträffande innehållet i allmän handling som är hemlig enligt sekretesslagstiftningen (jfr bl. a. NJA 1953 s. 654). Slutligen torde dessa tjänstemän ha tystnadsplikt dels rö- rande sådana ämnen som skall vara hem- liga till följd av myndighets eller överord- nads föreskrift, dels rörande vissa andra ämnen vilkas natur är sådan att de även utan särskild föreskrift skall hemlighållas. Rörande omfattningen av denna oreglera- de tystnadsplikt lämnar emellertid varken rättspraxis eller doktrin något klart besked. (Jfr dock exempelvis JO:s ämbetsberättelse 1964 s. 428, där tystnadsplikt förutsättes bl.a. i fråga om innehållet i ännu ej av- kunnade förvaltningsbeslut.)
Här är inte avsikten att närmare ingå på spörsmålet vilka ämnen tystnadsplikten bör omfatta. Såvitt angår den tystnadsplikt som följer av skilda författningar har frå— gan betydelse även för åtskilliga personka- tegorier som faller utanför de offentliga funktionärernas krets. Vidare har frågan delvis samband med spörsmål rörande sek— retesslagstiftningens utformning. På en punkt vill kommittén emellertid ifrågasätta lämpligheten av tillämpningsområdet för 20:3 BrB. Det gäller här den tystnadsplikt rörande vissa ämnen som beror av myn- dighets eller överordnads föreskrift eller som utan sådan föreskrift följer av ämnets natur. Såsom tidigare framhållits är osäkert var gränserna går kring denna oreglerade tystnadsplikt. Enligt kommitténs mening bör ett straffbud icke generellt gälla inom ett så diffust angivet område. För tillämp-
ning av ett straffbud rörande brott mot tyst- nadsplikt synes böra krävas att det ämne tystnadsplikten avser finns angivet i författ- ning. Där så ej är fallet men det likväl kan anses åligga den offentliga funktionären att iakttaga tystnad rörande visst ämne, synes brytande av sådan tystnadsplikt böra beiv- ras i disciplinär väg. (Vad angår krigsmän må dock framhållas att de i olikhet mot övriga offentliga funktionärer alltjämt avses skola vara underkastade straffansvar för tjänstefel; jfr 21:18 BrB. Brytande av nu avsedd tystnadsplikt kommer därför för de- ras del att kunna straffrättsligt beivras en- ligt detta lagrum.)
Vad åter angår tystnadsplikten beträffan- de innehållet i allmän handling som är hem- lig synes denna tystnadsplikt böra uttryck- ligen föreskrivas i författning. Sådan före— skrift synes emellertid systematiskt ha sin plats i sekretesslagstiftningen, sådan denna för närvarande är utformad. Där stadgas för övrigt straff för den som utlämnar hemlig handling liksom för den som bryter mot förbehåll som gjorts vid handlings ut- lämnande (41 5 lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar).
Genomföres nu angivna ändringar synes 20:3 BrB kunna ersättas med ett allmänt straffbud som, utan angivande av person- krets, stadgar ansvar för envar som yppar vad han till följd av författning är pliktig att hemlighålla. Ett sådant straffbud kan även bli att tillämpa på den som yppar vad som förekommit vid beslutande församling- ars sammanträden inom lyckta dörrar. Här- för kräves blott att uttryckliga bestämmel- ser om denna tystnadsplikt intages i de för- fattningar som reglerar dessa sammanträ- den (jfr bl. a. 5 22 ordningsstadgan för riks— dagens kamrar).
De författningar som stadgar tystnadsplikt torde i allmänhet även innehålla bestäm- melser om straff för brytande av denna plikt. Det kunde tyckas som om därmed vore nog. Emellertid fyller ett allmänt straff- bud i BrB rörande brott mot tystnadsplikt inte endast funktionen att tillhandahålla straffsanktioner där sådana saknas i de särskilda författningarna. Det ter sig också
motiverat att ge eftertryck åt tystnadsplik- ten genom att inta ett sådant allmänt straff- bud i den centrala strafflagstiftningen. Vi- dare synes rationellt att med ett enda straff- bud ersätta den mångfald av skiftande straffbestämmelser rörande brott mot tyst- nadsplikt som för närvarande återfinns in- om specialstraffrätten. Framtida lagstiftning rörande tystnadsplikt underlättas också, i det att sådan lagstiftning normalt endast behöver uppta de ämnen tystnadsplikten skall omfatta men ej några straffrättsliga regler.
Kommittén föreslår sålunda att 20:3 BrB ersättes av ett likaledes i BrB intaget stad- gande, uppbyggt med 20:3 som mönster, en- ligt vilket den straffas som yppar vad han till följd av lag, instruktion eller annan för- fattning är pliktig att hemlighålla eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet.
Kommittén avser att i senare samman— hang återkomma till frågan om en översyn av gällande specialstraffrättsliga stadganden på området. I den mån sådana stadganden anses alltjämt böra kvarstå, synes brott mot tystnadsplikt enligt BrB böra vara subsidiärt i förhållande till brotten enligt specialstraffrätten. Ett sådant förbehåll bör även avse andra brott enligt BrB (jfr exem- pelvis 10:5 BrB rörande trolöshet mot hu- vudman).
Såsom tidigare antytts förekommer även stadganden om tystnadsplikt som ej är för- sedda med någon straffbestämmelse. Sådana stadganden tar stundom sikte även på per- soner som saknar ämbetsansvar och som således ej omfattas av ansvar enligt nuva— rande 20:3 BrB (se exempelvis regeln i 14:3 giftermålsbalken om tystnadsplikt för med- lare i tvister mellan makar). Även i fråga om dessa stadganden krävs en översyn, vil- ken dock ej har sin plats i detta principbe- tänkande.
Kommittén vill ytterligare något dröja vid förslaget att genom en uttrycklig regel, intagen i sekretesslagstiftningen, förbjuda yppandet av innehållet i hemlig handling. Enligt tryckfrihetsförordningen står det i princip envar fritt att meddela uppgifter i vad ämne som helst för offentliggörande i
tryckt skrift (111 andra stycket TF). Häri- från stadgas dock vissa undantag. Sålunda kan en offentlig tjänsteman straffas om han till en tidningsredaktion lämnar ut allmän handling som är hemlig (jfr 713 tredje styc- ket TF och 41 9' lagen om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar). Vidare kan enligt andra stycket i 7:3 TF innehavare av >>allmän befattning», d.v.s. bland andra tjänstemän med ämbetsansvar, straffas om de för publicering yppar för- hållande varom de har tystnadsplikt. En för— utsättning är dock att denna plikt är stad- gad i lag som stiftats av Kungl. Maj:t och riksdagen samfällt.
Rådande tystnadsplikt rörande innehållet i hemlig handling bygger emellertid icke på någon uttrycklig författningsbestämmelse utan synes i rättspraxis ha ansetts följa av allmänna grundsatser. Det anses därför straffritt för en offentlig tjänsteman att för publicering muntligen yppa innehållet i hemlig handling.
Ur synvinkeln av de intressen som sekre- tesskyddet är avsett att främja ter sig för- visso inkonsekvent att en offentlig tjänste— man kan straffas om han i publiceringssyf— te översänder en hemlig handling till en tidningsredaktion, men ej om han i samma syfte muntligen underrättar redaktionen om den hemliga handlingens innehåll. Frågan om straff bör följa på det senare förfaran- det är emellertid ej enbart en straffrättslig fråga utan måste även bedömas från mera allmänna tryckfrihetsrättsliga utgångspunk- ter. Den faller därför utanför det område kommittén har att utreda. I stället har den samband med spörsmål över huvud röran- de tryckfrihets- och sekretesslagstiftningens utformning. I denna del har vissa förslag framlagts av offentlighetskommittén i dess betänkande Offentlighet och sekretess (SOU 1966:60_61). Hithörande frågor underkas- tas för närvarande ytterligare utredning. Kommittén avser att, efter samråd med de sakkunniga som har att utföra detta utred- ningsarbete, senare återkomma till frågan hur en regel om tystnadsplikt beträffande innehållet i hemlig handling bör utformas.
A. Inledning Såsom tidigare anförts innebär den tänkta reformen av ämbetsansvaret att till det straffbara området hänföres vad som ovan kallats maktmissbruk jämte ett däremot sva- rande oaktsamhetsbrott ävensom mutbrott och brott mot tystnadsplikt, medan övriga fall av tjänsteförseelser skall beivras i icke- straffrättslig ordning.
I 6 kap. har diskuterats valet mellan av- talsfrihet och lagreglering när det gäller ett sanktionssystem avsett för icke straffbara tjänsteförseelser. I förevarande kapitel skall behandlas frågan huru en lagreglering, om detta alternativ Väljes, skulle kunna utfor- mas med utgångspunkt från den uppfatt— ningen att sanktionerna bör bestå allenast av skiljande från tjänsten jämte vissa disci- plinpåföljder avsedda för mindre allvarliga fel och försummelser.
Regleras disciplinansvaret i lag avses där- med icke att genom lagen skall åt den of- fentlige arbetsgivaren överlåtas att ensam bestämma om disciplinansvaret. Fråga bör bli om författningsbestämmelser som bin— der båda parter i anställningsförhållandet. Härvid avses att den offentlige arbetsgiva- ren skall vara skyldig att ålägga disciplin— påföljd men med diskretionär prövningsrätt (jfr för närvarande NJA II 1965 s. 158).
I de nästföljande två avsnitten redovisas de arbetstagargrupper som över huvud ta- get synes kunna komma i fråga när det gäl- ler att bestämma personkretsen för ett lag- reglerat disciplinansvar. Personkretsen har således givits en relativt vid omfattning. De skäl som bör bestämma gränserna kring personkretsen är naturligen att söka i arten av de offentliga funktioner som åvilar ar-
Disciplinansvarets utformning
betstagarna. I detta sammanhang skall emel- lertid icke göras någon avvägning mellan dessa skäl och det intresse av avtalsfrihet som må förefinnas beträffande olika arbets— tagargrupper. I denna avvägningsfråga hän- visas till de mera allmänna överväganden som gjorts i 6 kap. I den mån nu avsedda grupper ställs utanför en lagreglering synes dock önskvärt att de i samma mån blir om- fattade av en enhetlig sanktionsreglering i kollektivavtalets form. Till frågan om an- svar för uppdragstagare skall återkommas i 10 kap. Här skall blott anmärkas att grän- sen mellan arbets- och uppdragstagare även i disciplinfrågor bör avgöras efter allmänna avtals- och arbetsrättsliga regler.
B. Disciplinansvar för stats— och kommunalanställda Systemet med ett författningsgrundat disci- plinansvar innebär icke något nytt för de tjänstemän som lyder under statstjänsteman- nalagen, vari ju redan nu finns stadgat så- dant ansvar. Samma är förhållandet med de av kommunaltjänstemannalagen omfattade tjänstemän vilka är underkastade i författ- ning intagna regler om disciplinär bestraff- ning (jfr 2 ä andra stycket c) denna lag samt kommunaltjänstemannastadgan). Lä- get blir emellertid ett annat för de med sist- nämnda lag avsedda kommunaltjänstemän som ej har något författningsreglerat disci- plinansvar och vilka således nu äger att träffa avtal rörande disciplinära åtgärder. För dem kan det tänkta systemet sägas in- nebära en begränsning i rådande avtalsfri- het. I den mån kommunaltjänstemännen har ämbetsansvar _ vilket normalt är fal- let _ bör emellertid beaktas, att det författ—
ningsgrundade disciplinansvaret är avsett att ersätta det straffansvar för tjänstefel enligt 20:4 BrB som fn åvilar dem. Vad som nyss kallades en begränsning i avtalsfriheten blir i själva verket endast en annorlunda formad författningsreglering av vad som re- dan nu till följd av ansvarsregeln i 20:4 BrB ligger utanför parternas dispositionsområde.
Beträffande såväl statstjänstemän som kommunaltjänstemän är motivet för ett lag- reglerat ansvar helt naturligt dessa funktio- närers roll att utöva statlig och kommunal förvaltning. Bland statstjänstemännen finns emellertid för närvarande en grupp som saknar disciplinansvar, nämligen den i 18 & statstjänstemannalagen uppräknade kretsen av byråchefer och därmed jämställda eller högre befattningshavare i statsdepartement, centrala förvaltningsmyndigheter och läns— styrelser, ävensom de som innehar eller up- pehåller ordinarie domartjänst. Enligt Kungl. Maj:ts bestämmande kan även and- ra tjänstemannakategorier hänföras till den- na grupp. Den inskränkning av det straff- rättsliga ansvaret som föreslås synes emel- lertid nödvändiggöra att även nu avsedda tjänstemän underkastas disciplinansvar. All- deles oavsett detta kan emellertid lämplig- heten av den nuvarande undantagsregeln i 18 & sättas i fråga. Enda möjligheten för närvarande att ingripa mot dessa tjänstemän i fall av tjänsteförseelser erbjuder ämbets- ansvaret med vad det innebär av förunder- sökning, åtal och domstolsprocess. Det fö- religger otvivelaktigt behov av att kunna reagera i enklare former och med mer ny- anserade sanktioner i fall av smärre förseel- ser. Detta behov tillgodoses bättre med ett disciplinansvar. _ Dock kan finnas anled- ning att från reglerna om disciplinpåföljd undanta vissa verkschefer och likställda. Däremot bör även för dem gälla särskilda avskedsregler (se härom i nästföljande ka- pitel).
Beträffande härefter sådana hos statliga och kommunala myndigheter anställda ar- betstagare som saknar tjänstemannaställning kan ifrågasättas om icke ett författningsreg- lerat disciplinansvar bör diskuteras även för deras del. Väl kan sägas att behovet av så-
dant disciplinansvar icke ter sig lika fram- trädande för denna arbetstagargrupp som för tjänstemannagruppen med hänsyn till skillnaden i allmänhet mellan dessa grup— pers offentliga funktioner. Emellertid är ofta just sådana arbetstagare _ inom såväl den statliga som den kommunala sektorn _ sys- selsatta i sådan samhällsnyttig verksamhet som bildar den vardagliga kontaktytan mel- lan det allmänna och medborgarna. Vidare är icke ovanligt att arbetstagare med hu- vudsakligen samma arbetsuppgifter hos en del myndigheter är anställda som tjänste- män medan de hos andra är anställda utan sådan ställning. Motsvarande splittring kan icke sällan iakttagas även inom en och samma myndighet.
Dessa förhållanden kunde eventuellt för- anleda till att man inom båda arbetstagar- grupperna lät allenast vissa kretsar bära nu avsett disciplinansvar med hänsyn till vik- ten av deras offentliga funktioner, hellre än att låta ansvarsgränsen sammanfalla med gränsen mellan arbetare och tjänstemän. Sistnämnda mera formella gränsdragning bi- drar också till att konservera en åtskillnad mellan tjänstemän och övriga arbetstagare som man i andra hänseenden sökt häva; tjänstemannalagstiftningens syfte har ju va- rit att föra de två arbetstagargrupperna när- mare varandra med avseende exempelvis på förhandlingsrätt och tillgång till fackliga stridsmedel, och detta är en utveckling som kan antagas komma att fortsätta. Den först- nämnda gränsdragningsmetoden åter, som utgår från antagandet att skilda behov av ansvarsregler föreligger för skilda katego- rier inom båda arbetstagargrupperna, torde icke kunna lagtekniskt genomföras utan att vålla avsevärda problem för rättstillämp- ningen.
Mot denna bakgrund kan ifrågasättas om icke ett författningsgrundat disciplinansvar i princip bör råda inom all offentlig verk- samhet som utövas av de rent statliga och kommunala myndigheterna, oberoende av funktionärernas anställningsform. Vid sidan av att en sådan ordning tillgodoser det all- mänhetens intresse som över huvud bär upp kravet på sanktioner mot försumliga of-
fentliga funktionärer, innebär den en vin- ning även när det gäller den antydda fram- tida utvecklingen inom det offentliga an- ställningsområdet.
Anmärkas kan att en disciplinförfattning med skilda påföljder även har den betydel- sen att den framtvingar mera nyanserade bedömningar av förekommande avtalsbrott och nödgar den offentlige arbetsgivaren att spara avsked för de mest svårartade fallen.
Sammanfattningsvis hänföres således till ansvarskretsen alla som är statligt eller kom- munalt anställda. Med kommun likställes härvid övriga förekommande kommunbild— ningar, såsom landstingskommun, munici- palsamhälle, kommunalförbund, tingslag, församling och kyrklig samfällighet.
C. Disciplinansvar utanför det traditionella myndighetsområdct Även inom sådan verksamhet som fullgöres utanför den traditionella myndighetsramen kan behov anses föreligga av ett författ— ningsreglerat disciplinansvar. Härvidlag kommer i betraktande inte endast allmänna inrättningar i vanlig mening utan även vissa sådana privaträttsligt bildade bolag, för- eningar och stiftelser, i vilka staten eller kommun till följd av äganderätt eller eljest har det helt avgörande inflytandet. Till en början skall närmare beröras den senare gruppen av företag.
Här är icke avsikten att göra en uttöm- mande kartläggning av den verksamhet som för närvarande utövas av samhällsägda fö- retag. I denna del kan hänvisas till ett fler- tal tidigare utredningar på området. Endast översiktligt skall anges vad som kan vara av betydelse för en mera principiell stånd- punkt i frågan om ett författningsgrundat disciplinansvars utsträckning till vissa såda— na företag.
Vad till en början angår helt statsägda företag finns däribland sådana som ägnar sig åt trä-, gruv— och metallindustri, kemisk- teknisk industri, jord- och stenindustri samt el—produktion. Vidare äger staten bank— och lånerörelser, en del kommunikationsföretag, restaurangrörelser, företag som utövar det statliga spritmonopolet, lotteri- och tipsrö-
relser, ett tobaksbolag. ett bevakningsbolag samt i bolagsform driven sjukvårdsinrätt- ning. Vid sidan av nämnda företag finns även vissa statskontrollerade företag. vari enskilda intressenter ingår. Bland dessa fö- retag återfinns kommunikationsföretag. kraftverks-, gruv- och andra industrier, tea- terföretag, ett bolag som ombesörjer obliga- torisk bilbesiktning samt ett monopolföre- tag för radio och TV-sändningar.
Inom den kommunala sektorn kan iakt— tagas att sådan för kommunerna typisk all- männyttig verksamhet som el- och gasdistri- bution, anordningar för gemensam vatten- försörjning, renhållning samt buss- och spår- vagnstrafik, ofta bedrivs i bolagsform. Här- utöver finns kommunala företag inom de mest skiftande verksamhetsområden. Sålun- da förekommer företag för uppförande och förvaltande av bostadshus, fastighetsförvalt- ningsföretag för markexploatering och sa— neringsändamål, företag för uppförande och tillhandahållande av industri- och hantverks— lokaler, konsultföretag, hamnrörelser, tomt— rätts- och andra lånekassor, tvätterier. par- keringsföretag, pantlånerörelse, utställnings— rörelse, företag för Skogsförvaltning, koks— försäljning, tegeltillverkning. grusförsälj— ning, maltdrycksförsäljning och vattenin- pumpning, hotell— och restaurangrörelser, företag som driver teatrar och nöjesfält, fö— retag för undervisningsväsendet och för bygdegårdsverksamhet samt företag för till— handahållande av bad- och idrottsplatser. Anmärkas kan att vissa kommuner i stif- telse- eller föreningsform driver socialvård.
Redan tidigare har konstaterats att det intresse som motiverar författningsgrunda— de sanktioner vid försumligt utövande av offentliga funktioner i princip gör sig gäl- lande även då det allmänna uppträder i pri- vaträttslig klädnad. När det gäller allmän verksamhet via privaträttsligt bildade organ kan emellertid icke komma i fråga ett så- dant enhetligt system — med disciplinan- svar för samtliga anställda vid samtliga or- gan — som diskuterats i fråga om statliga och kommunala myndigheter. Givet är att det allmännas verksamhet stundom helt överensstämmer med den som bedrives även
av enskilda rättssubjekt och kan utövas utan hänsynstagande till några speciella allmänna intressen; och det kan te sig inkonsekvent att anse disciplinansvar motiverat om det allmänna organiserar sådan verksamhet i traditionell förvaltningsform men ej — så— som nedan skall utvecklas — om samma verksamhet överlämnas till ett bolag eller en stiftelse. Emellertid kan icke undvikas en åtskillnad i bedömningen, grundad på ett formellt betraktelsesätt där själva valet av en privaträttsligt reglerad verksamhetsform måste tilläggas betydelse. Där det allmänna väljer sistnämnda form för utövandet av sina funktioner får tydligen ställas särskilda krav på betydelsen av dessa funktioner för att motivera ett disciplinansvar.
Bland de företag som kontrolleras av det allmänna återfinns sådana som driver ren— odlad industriell, kommersiell eller teknisk verksamhet på samma villkor som och i konkurrens med privatägda företag. Då det allmänna bildat, övertagit eller eljest skaf- fat sig kontroll över sådana företag torde syftet ofta ha angivits vara att tillgodose något visst samhällsnyttigt ändamål. I de fall emellertid, då företaget som sådant i princip icke har att i sin verksamhet iakt- taga annat än affärsmässiga synpunkter sy- nes _ som redan antytts _ icke finnas an- ledning att genom ett författningsreglerat disciplinansvar ställa det i särställning i för— hållande till motsvarande enskilda företag.
Annorlunda blir förhållandet om det pri— vaträttsligt reglerade organet, det må vara ett affärsföretag eller ej, har att fullgöra även mera typiska offentliga funktioner _ särskilt om dessa kommer den rena myn- dighetsutövningen nära _ eller eljest har att i sin verksamhet beakta särskilda all- männa intressen. Och har företaget tillagts monopol å verksamheten, kan detta sägas utgöra ett särskilt skäl till disciplinansvar, nämligen emedan det allmänna till följd av monopolställningen icke lämnar den enskil- de valfrihet.
Som exempel på samhällskontrollerade företag med mera typiska offentliga funk- tioner må här nämnas sådana som är sys- selsatta inom undervisningsväsendet eller
ägnar sig åt sjukvård, barnavård, ungdoms- vård, åldringsvård eller annan socialvård; alla dessa typer av sysselsättningar finns re- presenterade bland de tidigare uppräknade företagen. Ett annat exempel är Aktiebo- laget Svensk Bilprovning, vars funktionärer har ren myndighetsutövning i fråga om bil- besiktning. Vidare skall hit räknas det hel- statliga företaget Allmänna Bevaknings Ak— tiebolaget. Större delen av bevakningsper- sonalen i detta företag är utrustad med po- lisbefogenheter. Vad angår monopolföretag inom den statliga sektorn må nämnas Nya System Aktiebolaget. Detta bolag har i sam- band med sin monopolställning i fråga om utminutering och utskänkning av rusdryc— ker även tillagts vissa kontrollerande upp- gifter, vilka stundom är att likställa med myndighetsutövning. Även Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen hör hit. Såsom inne— havare av monopol å partihandel med rus- drycker har detta företag bl.a. att i sin verksamhet iakttaga vissa nykterhetspolitis— ka intressen. Vidare bör hit räknas det för- ut antydda, statskontrollerade monopolföre- taget Sveriges Radio. Även inom den kom- munala sektorn förekommer företag som tillagts, om ock ej författningsgrundat så dock faktiskt monopol å viss verksamhet. Här må blott erinras om sådana tidigare omnämnda kommunala bolag som med fak- tiskt monopol handhar el- och gasdistribu- tion, anordningar för gemensam vattenför- sörjning, renhållning samt buss- och spår- vagnstrafik. — I sammanhanget kan också nämnas de planer på inrättande av ett stat- ligt förvaltningsbolag som diskuterats i ett nyligen framlagt betänkande av företagsde- legationen (I _ stencil 196911). Enligt pla- nerna skulle detta förvaltningsbolag äga ak- tierna inte endast i statens mera renodlade affärsföretag utan också i vissa av de ovan uppräknade statliga bolagen med mera ty- piska offentliga funktioner. Vidare skulle förvaltningsbolaget bidra till att förverkliga vissa politiska målsättningar genom att lösa sysselsättnings-, beredskaps- och andra av staten angivna speciella uppgifter. Skulle dessa eller andra liknande planer förverkli— gas. finns anledning att i den nu diskuterade
gruppen av samhällskontrollerade företag även räkna in ett sådant moderbolag.
Det ter sig naturligt att ett författnings- reglerat disciplinansvar utsträckes att gälla även privaträttsligt reglerade organ med så- dan verksamhet som nu sagts. Att i lagtext entydigt beskriva detta tillämpningsområde för disciplinansvaret vållar emellertid avse- värda svårigheter. Som förutsättning för ett sådant ansvar bör, som redan antytts, före- ligga något av följande kriterier, nämligen faktisk eller rättslig monopolställning, ren myndighetsutövning eller annan mera ty- pisk offentlig funktion. Begreppet myndig- hetsutövning torde, som ovan i andra sam- manhang framhållits, icke erbjuda några större tolkningsproblem. Detsamma gäller kriteriet monopolställning. Svårigheterna uppstår då man i lagtext söker fånga in de övriga offentliga funktioner som ovan åsyf- tats. En möjlig lösning synes vara att i la- gen angiva endast de allmänna kriterierna samt låta Kungl. Maj:t inom den i lagen angivna ramen förordna om det tänkta disciplinansvarets tillämpning. Principiella och praktiska skäl talar dock för att det område där ansvaret skall bero av Kungl. Maj:ts förordnande icke göres alltför vid- sträckt. Kommittén avser därför att i sam- band med den slutliga utformningen av lagförslag på hithörande område pröva om icke åtminstone vissa av berörda funktio— närsgrupper kan direkt anges i lagtext.
Vad slutligen angår allmänna inrättning- ar som inte är att hänföra till nyssnämnda krets av bolag, föreningar och stiftelser sy- nes motsvarande regler böra gälla även dem om de uppfyller något av de angivna krite- rierna. Anmärkas kan att åtskilliga tjänste- män hos allmänna inrättningar för närva— rande är underkastade ämbetsansvar, en del dessutom författningsreglerat disciplinansvar (jfr 2 5 andra stycket c) kommunaltjänste- mannalagen och kommunaltjänstemanna- stadgan).
D. Disciplinpåföljder
Vid en författningsreglering av de sanktio— ner som skall kunna åläggas i disciplinär väg synes icke finnas anledning att alltför
långt avlägsna sig från dem som redan nu gäller för offentliga tjänstemän i allmänhet. I statstjänstemannalagen liksom i kommu- naltjänstemannastadgan anges som disci- plinpåföljder varning, löneavdrag, suspen- sion och avsättning, medan det i de kollek- tivavtal som för närvarande gäller för kom— munaltjänstemän i allmänhet stadgas var- ning och avsked _ för ordinarie tjänste- män även suspension _ som påföljder för tjänsteförsummelser.
Av de nämnda påföljdstypcrna synes emellertid mindre angeläget att bibehålla suspension. Det är inte endast så att denna sanktion kan vålla icke önskvärt besvär för såväl den försumliges arbetskamrater som hans arbetsgivare. Den kan även kritiseras emedan den utan hänsyn till den försumli- ges ekonomiska situation i övrigt helt be- rövar honom hans utkomst av anställ- ningen.
Suspensionens roll torde utan någon för- sämring av disciplinrättsinstitutet kunna övertagas av ett delvis skärpt löneavdrags- system vilket samtidigt bör förvandlas till vad som skulle kunna kallas ett disciplin- botssystem. En sådan skärpning är för öv- rigt motiverad även av att disciplinansvaret ersätter straffansvaret för tjänstefel enligt 20:4 brottsbalken. För närvarande kan en- ligt exempelvis statstjänstemannalagen löne- avdrag verkställas under högst 30 dagar. I ett disciplinbotssystem synes den längsta tid varunder disciplinbot skall kunna utgå kun- na bestämmas till 60 dagar. Härjämte bör botens storlek bestämmas annorlunda än vad som nu gäller för löneavdrag. Enligt exempelvis statstjänstemannastadgan be- stämmes löneavdraget till viss procent av dagslönen i en 30-dagars månad (16—22 %, beroende av månadslönens storlek). Kom- mittén anser att disciplinboten icke bör un— der— resp. överskrida vissa i författning fixerade belopp, förslagsvis fem kronor resp. 250 kronor per dag, samt att botens storlek slutligt göres beroende av de eko- nomiska förhållanden som råder för den som skall underkastas disciplinpåföljden. Naturligt är att härvid hämta ledning av de relativt enkla och lätthanterliga regler för
bestämmande av dagsböters storlek, som utvecklats vid de allmänna domstolarna. Härmed avses dock icke att utredningen om den försumliges ekonomiska förhållan- den skall göras alltför ingående. I första hand bör avgörande vara storleken av den anställdes lön med de jämkningar som för- anleds av uppgifter som den anställde läm- nar om sin ekonomi.
Såsom disciplinpåföljder föreslås sålunda varning och disciplinbot, varjämte svårare eller upprepade försummelser bör kunna föranleda avsked. Avsked är emellertid ej avsett att utgöra en disciplinpåföljd i for— mell mening. Såsom redovisas i 9 kap. skall avsked tillgripas då funktionären genom förseelsen visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin tjänst. Avsked bör således ses mera som en skyddsåtgärd än som en sanktion. Föranleder en tjänsteför- seelse avsked, bör emellertid icke därjämte disciplinpåföljd kunna åläggas den försum- lige. Det förutsättes slutligen att beslut om såväl varning och disciplinbot som avsked meddelas skriftligen samt att de motiv varå åtgärden grundas redovisas i beslutet.
E. Beslutande organ hos den offentlige arbetsgivaren Den föreslagna avkriminaliseringen och den i samband därmed vidgade betydelsen av disciplinansvaret ställer ökade krav på de organ som har att tillämpa disciplinregler- na. Beslut om disciplinpåföljd liksom om avsked i'de fall som avses med 9 kap. bör naturligen fattas med största möjliga ob- jektivitet och sakkunskap. Det är önskvärt att besluten fattas av kollegiala organ i vil- ka ingår personer med juridisk kompetens. I fråga om den statliga sektorn synes vad nu sagts icke kräva inrättande av några nya myndigheter i form av disciplinnämnder el. dyl. Beträffande åtskilliga myndigheter kan kraven tillgodoses inom ramen för de- ras nuvarande organisation. I andra fall sy- nes tillräckligt med vissa ändringar i gäl- lande instruktioner och arbetsordningar. Beträffande vissa myndigheter kan övervä- gas att, där så icke redan nu är fallet, lägga
beslutanderätten på överordnad myndighet. I fråga om en del mindre myndigheter kan en lämplig lösning vara att förse det beslu— tande organet med juridiskt biträde utifrån, eventuellt så att flera myndigheter på sam- ma ort bildar ett för myndigheterna gemen- samt beslutande kollegium. Även i fråga om statskontrollerade inrättningar och företag synes kompetensfrågan kunna lösas inom ramen för nuvarande resurser. För den stat— liga sektorns del synes således nu avsedda organisationsfrågor kunna utan några kost- nadskrävande åtgärder regleras enbart ge- nom föreskrifter i administrativ väg.
Vad angår den kommunala sektorn bör det visserligen i princip ankomma på ve- derbörande kommun eller organ som kom- munen utser att fatta beslut i hithörande disciplin- och avskedsfrågor. Emellertid sy- nes det i åtskilliga fall erforderligt med en förstärkning av beslutande organ, om ett lagreglerat disciplinansvar skall ersätta kri- minalisering. Även i större kommuner kan kompetensfrågan vara ett problem, särskilt om fråga blir om att ingripa disciplinärt mot ledande funktionärer i kommunen. I fråga om kommunala företag utanför myn- dighetsramen kan motsvarande problem också möta. Olika lösningar kan övervägas: särskilda överkommunala organ kan inrät- tas, landstingens resurser kan måhända ut- nyttjas, eventuellt kan beslutanderätten i vissa fall läggas på statliga organ, t.ex. länsstyrelserna. Valet av lösning hänger del- vis samman med spörsmål rörande gräns- dragningen kring den kommunala självbe- stämmanderätten. Kommittén avser att i se- nare sammanhang återkomma till hithöran- de kompetensproblem.
F. Förhållandet mellan disciplinpåföljd och brottspåföljd En särskild fråga är om det allmänna straff som ådömes offentlig funktionär för brott bör påverkas av att han till följd av brottet även ålägges disciplinpåföljd eller avskedas. I 20:9 BrB stadgas beträffande tjänste- män med ämbetsansvar, att domstol skall ta hänsyn till disciplinär bestraffning som
ålagts för brott, då domstolen bestämmer påföljd för samma brott. I lagrummet sägs också att disciplinbeslutet skall förfalla, om det ej helt eller delvis verkställts när åtal väcks för brottet. För statstjänstemännens del kompletteras dessa bestämmelser av ett stadgande i 21 &" första punkten statstjäns- temannalagen om förbud mot att inleda el- ler fortsätta disciplinärt förfarande rörande viss gärning sedan åtal väckts för samma gärning. (Jfr motsvarande bestämmelse i 21 & kommunaltjänstemannastadgan.) Det— ta stadgande har i själva verket ett vid— sträcktare tillämpningsområde än 20:9 BrB, i det att det omfattar även statstjänstemän utan ämbetsansvar.
Vidare gäller för närvarande enligt 2018 BrB att om tjänsteman för annat brott än ämbetsbrott ådömes såväl ämbetsstraff (av- sättning eller suspension) som annan på- följd, den förlust han lider genom ämbets- straffet skall beaktas vid bestämmandet av den andra påföljden. I nästföljande kapitel föreslås att ämbetsstraffen avskaffas såsom brottspåföljd och att avsättning ersättes med en rätt för den offentlige arbetsgivaren att i vissa i lag noggrant angivna fall avske— da arbetstagare som begått brott. Maktmiss- bruk jämte det däremot svarande oaktsam- hetsbrottet samt mutbrott och brott mot tystnadsplikt skall således åtföljas av de för brott i allmänhet stadgade påföljderna. Frå- gan om avskedande skall beaktas vid straff- mätning gör sig således framdeles gällande även vid utmätande av allmänt straff för sådana brott.
Syftet med de nyss redovisade lagrum- men är naturligen att förebygga dubbelbe- straffning. Hithörande problem minskar visserligen i betydelse om straffansvaret en- ligt 2014 BrB för tjänstefel upphäves. Emel- lertid torde även framdeles böra uppställas regler varigenom dubbelbestraffning und- vikes. I denna del gör sig följande resone- mang gällande.
Arbetstagare på den privata arbetsmark- naden kan givetvis avskedas i fall av tjäns- teförsummelser som innefattar brott. I vissa kollektivavtal har avsked upptagits som den strängaste påföljden i ett disciplinärt regel-
system, vilket även upptar lindrigare sank- tioner i linje med dem som gäller för exem- pelvis statstjänstemän. Vare sig den privata arbetsgivaren avskedar eller tillgriper lind- rigare påföljd kan arbetstagaren icke åbe— ropa någon lagregel som ålägger domstol att vid straffmätning beakta sådan påföljd. För de tjänstemän som omfattas av de för- ut återgivna lagreglerna är givetvis ett fullt rimligt rättvisekrav att slippa dubbelbe- straffning. För arbetstagare i allmänhet kan emellertid som mest rättvist te sig ett system där alla arbetstagare i straffrättsligt hänse— ende behandlas lika. I detta sammanhang kan särskilt pekas på regeln i 20:8 BrB om möjlighet att sänka det allmänna straffet om exempelvis avsättning ådömes. Då den— na ordning infördes genom 1948 års straff- lagstiftning hade den föregåtts av viss kri- tik. Under remissbehandlingen av straff- rättskommitténs förslag till denna lagstift- ning ifrågasattes sålunda (jfr prop. 1948:80 s. 331 ff), om icke en sådan regel kunde privilegiera tjänstemäns allmänna brott i jämförelse med sådant brott av den som var anställd i enskild tjänst; och det utta- lades, att skillnaden i behandlingen visser- ligen motiverats med att avsättning innebar en vida allvarligare förlust än avsked ur en- skild tjänst, men att avsked på grund av brott i tjänsten med hänsyn till den trygga ställning som flertalet privata tjänstemän dåmera åtnjöt väl kunde jämföras med av— sättning. Det gjordes också gällande att det sannolikt skulle te sig stötande för det all- männa rättsmedvetandet, om tjänsteman— nens egentliga straff blev lägre därför att han samtidigt dömdes till avsättning eller suspension.
Dylika synpunkter gör sig alltjämt gäl- lande och i dagens läge med i viss mån ökad styrka. Även om det skulle kunna hävdas att avskedande av vissa offentliga tjänstemän _ kanske främst av dem som innehar högre befattningar _ ter sig som en allvarligare förlust än avsked i allmän- het från privata anställningar, synes mot— svarande icke utan vidare kunna göras gäl- lande beträffande det stora flertalet offent— liga tjänstemän. Och även i fråga om högre
befattningshavare kan förlusten genom ett avskedande stundom värderas lika allvar- ligt för en privatanställd chefstjänsteman som för en offentligt anställd. Visserligen får avsättning genom brottmålsdom anses normalt vara mer diffamerande än avsked av en privatanställd. Denna olikhet försvin- ner emellertid om, såsom föreslås i 9 kap., avsättning avskaffas såsom en av domstol utmätt brottspåföljd. _ Vidare äger den förut återgivna kritiken, i den mån den kan anses ha åberopat det allmänna rättsmed- vetandets krav på likhet inför lagen, i da— gens läge särskild giltighet om man beaktar det närmande som ägt rum mellan anställ- ningsförhållandena inom den offentliga och den privata sektorn. Den privaträttsliga reg- leringen inom den förra sektorn har över huvud syftat till en likställighet mellan of- fentliga och privata arbetstagare; och det ter sig naturligt att som mål uppställa lik— formighet även i straffrättsligt hänseende.
En sådan likformighet synes emellertid icke böra uppnås enbart genom ett upphä- vande av nu diskuterade bestämmelser i 20:8 och 9 BrB. I stället ter sig befogat att ersätta dessa bestämmelser med en regle- ring som tar sikte på såväl offentligt som privat anställda och som lämnar domstol möjlighet att vid straffmätning städse beak- ta de sanktioner som arbetsgivaren inom ra- men för ett anställningsavtal utkräver då arbetstagaren begått brott. (I avskedsfrågor bör härvidlag icke göra skillnad om arbets- tagaren för att undgå beslut om avsked själv begärt sitt entledigande.) Visserligen är värdet av en sådan reglering _ liksom för övrigt av de nuvarande bestämmelserna _ efter BrB:ns införande mera begränsat än tidigare med hänsyn till BrB:ns rika system av skilda påföljder vid sidan av straff. I fråga om åtskilliga av dem (t. ex. skyddstill- syn, överlämnande till särskild vård etc.) finns nämligen icke tekniskt utrymme för en avräkning å påföljden av förlusten ge- nom exempelvis ett avskedande. Det är emellertid betydelsefullt nog att avräkning kan ske vid straffmätning. _ Utan att i detta betänkande närmare utforma en regel om beaktande vid straffmätning av privat-
rättsliga sanktioner föreslår kommittén att en sådan regel intages i BrB, möjligen i dess 33 kap. rörande nedsättning och ute- slutning av påföljd.
Vad åter angår stadgandet i 21 & första punkten statstjänstemannalagen synes detta kunna ersättas av en i en disciplinlagstift— ning upptagen bestämmelse om förbud för den offentlige arbetsgivaren att ingripa med disciplinpåföljd om felet eller försummelsen beivrats straffrättsligt. En sådan bestämmel- se skulle ersätta den möjlighet att avtalsvis lösa dubbelbestraffningsfrågan som förelig- ger för parterna på den privata arbetsmark- naden men som ej står öppen för dem som underkastas lagreglerat disciplinansvar.
G. Övriga frågor
Vid utformningen av ett lagreglerat disci— plinansvar måste ståndpunkt också tagas till åtskilliga detaljfrågor som icke berörts i det föregående.
Vad till en början angår innehållet i ett disciplinstadgande är beskrivningen av de förfaranden som skall kunna medföra disci- plinpåföljd delvis beroende av vilka arbets- tagargrupper som skall vara underkastade disciplinansvaret. I princip synes dock kun- na föreskrivas att arbetstagare som icke iakttager vad som åligger honom i hans tjänst skall åläggas disciplinpåföljd om fe— let ej är ringa. Det synes ej erforderligt att, såsom skett i 20:4 BrB, närmare ange de källor som bestämmer tjänsteåliggandenas innehåll. Däremot synes i disciplinregeln böra erinras om att det icke skall anses som tjänsteförseelse att arbetstagare deltager i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd efter beslut av arbetstagarförening som an- ordnat åtgärden (jfr 20:4 tredje stycket BrB). _ Beträffande förutsättningarna för avsked i anledning av disciplinförseelse hän- visas till 9 kap.
Förfarandet i disciplinärenden bör enligt kommitténs mening ges fasthet och konse- kvens genom särskilda regler i disciplinlag- stiftningen. Sålunda bör gälla att fråga om disciplinpåföljd icke får avgöras utan att arbetstagaren genom skriftlig anmaning be- retts tillfälle att skriftligen eller, om han
begär det eller det eljest finnes lämpligt, vid muntligt förhör uttala sig i saken. Begäran av arbetstagaren att särskild utredning skall förebringas bör alltid efterkommas om ut- redningen kan antagas äga betydelse. Vida- re bör arbetstagaren äga rätt till biträde; och hans fackliga organisation bör alltid äga rätt till överläggning i saken.
Vidare synes en särskild regel om pre- skription böra uppställas. För närvarande anses att disciplinstraff ej får åläggas stats- tjänsteman senare än fem år efter gärning— en (jfr J0:s ämbetsberättelse 1969 s. 414, RÅ 1945 ref. nr 23 samt NJA 1949 s. 242). Enligt kommitténs mening bör arbetstagare ej kunna åläggas disciplinpåföljd om han icke inom tre år efter tjänsteförseelsen er- hållit del av sådan skriftlig anmaning som enligt vad nyss sagts skall inleda disciplin- förfarandet. (Ang. preskription vid avsked, se 9 kap.)
I överensstämmelse med rådande rätts- praxis synes böra stadgas att disciplinpå- följd ej får beslutas sedan anställningsavta- let upphört. Följden härav blir visserligen att arbetstagaren kan undslippa påföljden genom att själv säga upp sin anställning. Denna konsekvens synes emellertid icke be- svärande; saken kan även uttryckas så att arbetstagaren väljer att vidta den åtgärd som i form av avsked kunnat följa vid en mera svårartad förseelse. Däremot synes beslut om påföljd som fattats redan innan anställ- ningen upphört böra kunna verkställas även därefter.
Disciplinbot avses skola tillfalla den of- fentlige arbetsgivaren. Med bortseende från de regler som ovan diskuterats synes ar- betsgivarens fordran på disciplinbot i kvitt- ningshänseende och eljest böra behandlas såsom vanlig civil fordran. Härtill skall återkommas nedan i 11 kap. vari närmare skall beröras den processuella regleringen av disciplinärenden.
Ett särskilt spörsmål är i vad mån det skall åligga arbetsgivaren att till åtal anmä- la offentlig arbetstagare för straffbara tjäns- teförseelser. Enligt kommittén bör sådan an- mälningsplikt normalt föreligga då den som är underkastad ett lagreglerat disciplinan-
svar kan skäligen misstänkas för sådana brott som innefattar tjänsteförseelse och för vilka stadgas fängelse samt även eljest för brott i tjänsten om civil målsägandetalan kan antagas bli förd. I överensstämmelse med stadgandet i 20 å andra stycket stats— tjänstemannalagen synes även i den tänkta disciplinlagstiftningen böra intagas bestäm- melse om att Kungl. Maj:t skall äga befria från anmälningsskyldighet då misstanken avser allmänfarlig vårdslöshet. En sådan un- dantagsbestämmelse får särskild betydelse för järnvägstjänstemän, inom vars yrke även relativt ringa fel kan få allmänfarlig effekt.
Vidare synes böra stadgas viss möjlighet att avstänga arbetstagare från tjänstgöring då han misstänkes för tjänsteförseelse. Så- lunda bör arbetstagare kunna avstängas med omedelbar verkan då åtgärd vidtages för att anställa åtal eller disciplinärt förfa- rande inledes om förseelsen kan antagas medföra avsked enligt de i 9 kap. diskute- rade reglerna eller om särskilda skäl eljest föreligger. (Jfr 26 & statstjänstemannalagen.) Avstängningen bör givetvis icke få vara längre än tills påföljdsfrågan rättskraftigt avgjorts.
Utöver det anförda finns ytterligare vissa spörsmål att besvara då disciplinlagstift- ningen skall utformas. Sålunda måste, såsom tidigare antytts, ståndpunkt tas till frågan om behovet för enstaka funktionärsgrupper av särskilda gärningsbeskrivande disciplin- regler utöver det ovan diskuterade disciplin- stadgandet. Här kommer i betraktande de särskilda disciplinregler som nu gäller för exempelvis läkare och poliser. Vidare åter- står bl.a. att för vissa funktionärsgrupper överväga särskilda regler rörande beslutan- de organ och förfarandet inför dessa organ. Till dessa och andra spörsmål skall åter- kommas i senare sammanhang. Såsom tidi- gare framhållits åsyftas med detta betän- kande i första hand att framlägga mera principiella synpunkter på frågan hur sank- tionsregler för offentliga funktionärer bör utformas. Kommittén har emellertid i detta avsnitt velat relativt utförligt redovisa de mera centrala detaljregler som synes böra inflyta i en disciplinlagstiftning.
9. Avskedsfrågor
& 36 RF stadgade i sin före 1965 gällande lydelse oavsättlighet för dem »som bekläda domareämbeten, så högre som lägre, samt alla andra ämbets- och tjänstemän». Denna oavsättlighet begränsades genom rättsut- vecklingen till att avse endast sådana tjäns- temän som hade fullmakt på sin tjänst, och även för dem kom oavsättlighetsskyddet att underkastas väsentliga inskränkningar.
Då oavsättlighetsprincipen intogs i & 36 uti 1809 års RF motiverades den bland an- nat med tjänstemännens ekonomiska intres- sen och krav på skydd. Även statsnyttosyn- punkter spelade in _ sådana som behovet av självständiga och av obehöriga påtryck- ningar, framför allt från regeringsmakten, oberoende tjänstemän _ men de synes i varje fall icke ha framförts som det primä- ra skälet i diskussionerna kring tillkomsten av lagrummet. Sedermera har emellertid de som uttalat sig till oavsättlighetens förmån omväxlande åberopat tjänstemanna- och statsnyttosynpunkter då krav rests på be- gränsningar i oavsättlighetsskyddet. Sådana krav åter har motiverats med intresset av en effektiv regeringsmakt som icke onödigt- vis binds av en orörlig och byråkratisk tjänstemannakår särskilt då regeringsmakten har att praktiskt utöva sin politik på områ- den som tidigare dominerats av enskilda rättssubjekt. Oavsättlighetsprincipen har emellertid även kritiserats från den syn— punkten, att den ter sig obillig då den ses mot bakgrunden av de arbetsvillkor som gäller för det stora flertalet arbetstagare i landet.
Regler om oavsättlighet gynnar givetvis alltid renodlade tjänstemannaintressen. Då emellertid för oavsättlighetsprincipens upp-
rätthållande även i dagens läge åberopas nyssnämnda statsnyttosynpunkter är av in- tresse att undersöka i vad mån oavsättlig- hetsprincipen i sin nuvarande utformning och tillämpning kan antagas tillgodose så- dana synpunkter.
Beträffande den lagtekniska utformning- en av oavsättlighetsprincipen iakttages, att det grundlagsskydd som tidigare omgärdat oavsättligheten 1965 upphävdes — utom så- vitt avser domare — och ersattes med stad- gande i 5 36 RF att lag i hithörande frågor skulle stiftas på sätt som är stadgat för all- män civillag. I 29 5 statstjänstemannalagen ges numera ett mot grundlagsbudet rörande domare svarande stadgande av innebörd att tjänstemän tillsatta med fullmakt icke må skiljas från tjänsten annat än av allmän domstol efter åtal. Räckvidden och därmed värdet av skyddet mot avsättning är helt naturligt beroende av i vilken omfattning tjänstemäns handlingar kriminaliseras och förses med avsättning som påföljd. Vidare har stundom gjorts gällande att oavsättlig- hetsskyddet efter tjänstemannalagstiftning- ens införande icke längre omfattar tjänste- mannens lön och övriga ekonomiska för- måner utan enbart själva innehavet av tjänst. Dessutom genombrytes oavsättlig- hetsskyddet av en omfattande förflyttnings- skyldighet och av reglerna i statstjänsteman- nalagen om skyldighet att utöva annan tjänst, om avgångsskyldighet i vissa fall samt om pensionering, avstängning och sus- pension (se 4, 11, 19, 27, 31—34 och 38 åå statstjänstemannalagen). Framför allt bör emellertid beaktas att oavsättlighetsprinci- pen äger tillämpning endast på fullmakts- havare: det stora flertalet statstjänstemän
saknar fullmakt och kan följaktligen entle— digas i enlighet med de i övrigt i stats- tjänstemannalagen intagna reglerna. Och ser man såsom något väsentligt att vissa centrala arbetsuppgifter utföres av en på grund av oavsättlighetsreglerna oväldig tjänstemannakår må framhållas huru till sy- nes slumpartat de offentliga arbetsuppgif- terna är fördelade mellan tjänstemän som har fullmakt på sin tjänst och tjänstemän som inte har fullmakt. Ofta utföres iden- tiska arbetsuppgifter av personer inom båda dessa personalkategorier, och det är inga- lunda innehavet av fullmakt på en tjänst som avgör vilka arbetsuppgifter som läggs på tjänsten; här har tillfälligheter och tra- dition fått ersätta en konsekvent bedömning av spörsmålet vilka typer av arbetsuppgifter som bör ankomma på de oavsättliga. Härtill kommer att då det allmänna gör inbryt- ningar på nya verksamhetsområden eller ägnar sig åt verksamhet om vars varaktig- het någon säker bedömning icke kan göras på förhand, organisatoriska skäl funnits lägga hinder i vägen för en genom full- makter mera bunden tjänstorganisation. Och vidare kan även i detta sammanhang beaktas den stora utsträckning i vilken be- tydelsefull offentlig verksamhet fullgöres av organ som står helt utanför den stat- liga tjänstemannaorganisationens ram och där således oavsättlighetsreglerna över hu- vud icke äger tillämpning.
Det är mot bakgrunden av vad nu sagts tydligt att de nuvarande oavsättlighetsreg- lerna utgör en bristfällig garanti för upp- rätthållandet av en självständig kår av of- fentliga funktionärer. Oavsättlighetsskyddet kan dock, trots sina brister, icke helt från- kännas betydelse, nämligen när det gäller den grupp tjänstemän som har detta skydd. Och vidare får antagas att oavsättlighets- reglerna haft viss psykologisk betydelse vid skapandet av den tradition som lett fram till att dagens statstjänstemannakår — så- som ovedersägligen är fallet — motsvarar höga krav i fråga om självständighet och omutlighet mot obehöriga påtryckningar.
I och för sig står behovet av en självstän- dig tjänstemannakår utom all diskussion.
Om emellertid detta behov skall tillgodoses med nuvarande oavsättlighetsregler måste dessa ges en annan och vidare tillämpning än vad som nu är fallet. Det må vara sant att det möter svårigheter att fixera normer för den utsträckning i vilken statstjänstemän bör erhålla fullmakt på sin tjänst. Detta är dock grundat i förhållandenas natur. Det är helt rimligt att man vid inrättande av statli- ga tjänster prövar från fall till fall huruvida tjänstens verksamhet är sådan att inneha- varen bör göras oavsättlig. Riktlinjer för denna prövning är visserligen önskvärda, men man bör icke överdriva värdet av en enhetlig praxis på detta område. Skall emel- lertid kravet på oväld och omutlighet till- godoses icke blott inom den traditionella statliga förvaltningen utan över huvud bland funktionärer inom offentlig verksamhet sy- nes praktiska hänsyn måhända i första hand föranleda till, icke bestämmelser om oav- sättlighet, utan regler som genom skilda sanktioner avskräcker från angrepp på den- na oväld.
Det hittills sagda ger visst fog för åsik- ten att det icke är de nuvarande oavsättlig- hetsreglerna utan väsentligen andra fakto- rer som i dagens läge är avgörande för statstjänstemannakårens höga standard i fråga om självständighet och omutlighet. I varje fall synes den uppfattningen befogad, att tvekan inför sådana förändringar i oav- sättlighetsskyddet som må betingas av äm- betsansvarets framtida utformning bör bero icke så mycket av oavsättlighetsreglernas offentligrättsliga betydelse som av hänsyn till det direkta tjänstemannaintresse som kräver bibehållande av det anställnings- skydd oavsättlighetsprincipen innebär. I den— na del må blott hänvisas till uttalandet i direktiven för kommittén att det inte bör komma i fråga att nu överväga reformer som inskränker anställningstryggheten i den statliga förvaltningen.
Här nedan skall diskuteras vissa reform- förslag, vilka i den mån de har avseende på fullmaktshavare stundom innebär vissa jämkningar, i sak eller form, av det nu rå— dande oavsättlighetsskyddet. Då så är fallet är ändringarna att se i belysning av vad
ovan sagts rörande oavsättlighetsreglernas offentligrättsliga betydelse.
Avsättning —— liksom suspension — har såsom ämbetsstraff två skilda funktioner. Dels utgör denna påföljd straff, dels har den en skyddsuppgift, nämligen att från tjänsten skilja den tjänsteman som icke fyl- ler förutsättningarna för en godtagbar tjäns— teutövning. Denna senare funktion hos äm- betsansvaret gör sig ensam gällande då fråga uppkommer att med tillämpning av 20:8 BrB utöver allmänt straff utmäta även ämbetsstraff då tjänsteman begått annat brott än ämbetsbrott. Syftet med ådömande av ämbetsstraff i detta fall har av departe- mentschefen uti propositionen med förslag till brottsbalk (prop. 1962:10 s. C211) an- givits vara att skydda den offentliga tjäns- tens integritet: det är enligt departements— chefen fråga om »att ingripa med anled- ning av brott av sådan beskaffenhet, som gör tjänstemannen olämplig att inneha tjänsten eller som skadar det anseende, som innehavaren av befattningen bör äga».
Att ämbetsstraffen, med betoning på de- ras skyddsuppgift och utan avseende på deras funktion att även utgöra straffmedel, över huvud upptages i BrB är självklart en följd av oavsättlighetsprincipen. (Att sedan ämbetsstraffen kan tillämpas å varje tjäns- teman med ämbetsansvar, oavsett om han är oavsättlig eller ej, är en annan sak.) Lika självklart ter sig emellertid icke att ämbetsstraffet, utöver nämnda skyddsupp- gift, även bör tilläggas uppgiften att tjänst- göra som särskild strafform, vilken stund- om — utan att vara förenad med allmänt straff —— får ensam sanktionera tjänstemans brott. Under remissbehandlingen av straff- rättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmän- heten (SOU 1944:69) ifrågasatte LO, om icke även de egentliga ämbetsbrotten borde i första hand beläggas med allmänt straff. Avsättning och suspension borde även här vara skyddsåtgärder, som domstolen icke skulle vara pliktig men ha möjlighet att tillämpa i andra hand. I och för sig fann departementschefen en sådan ordning tillta- lande men ansåg ämbetsstraffen i så många
fall framstå som den naturliga och enda be- hövliga reaktionen, att de borde bibehållas som verkliga straff (prop. 1948180 5. 315 0. 317).
Väl erbjuder det vissa praktiska fördelar att få frågan om en tjänstemans skiljande från tjänsten prövad i brottmålet samtidigt med prövning av frågan om ansvar. Det skulle också kunna hävdas att avsättning är en så sträng åtgärd att den på sätt nu sker bör ingå i straffmätningen. Det bör emeller- tid framhållas att skälet till avsättning icke omedelbart är brottet utan den olämplighet för sin tjänst som tjänstemannen visat. Åt- skilliga skäl talar för att ett avskedande icke bör ta formen av en så svår prickning som är fallet om det sker i form av avsätt- ning i brottmålsdom. Att avskedande, även om det icke anordnas såsom en brottspå— följd, både bör och kan beaktas vid straff- mätning har redovisats i 8 kap. Vidare ter sig önskvärt med en enhetlig reglering av samtliga avskedsfrågor rörande offentliga funktionärer. Sådan enhetlighet kan uppnås om man bryter ut avsättningsfrågan ur brottmålet.
Mot bakgrund av den privaträttsliga reg- lering varunder det offentliga anställnings- förhållandet numera i princip inordnats ter sig naturligt att samtliga frågor som rör detta anställningsförhållandes bestånd löses i privaträttslig väg och på ett sätt som an- knyter till det regelsystem som för motsva— rande spörsmål gäller på den privata ar- betsmarknaden. Det förhållandet att det all- männa då tjänsteförseelse förelupit kan sä- gas grunda önskemålet om tjänstemannens skiljande från tjänsten på s.a.s. offentlig- rättsliga överväganden innebär icke, att frå- gan rörande tjänstemannens rätt till tjänsten måste förlora karaktären av en privaträttslig tvist mellan honom och den offentlige ar- betsgivaren. Rent principiellt borde icke möta hinder att utan försvagning av oav- sättlighetsskyddet ge detta en privaträttslig utformning i stället för att omgärda det med ett straffrättsligt regelsystem, där avsättning utkräves såsom ämbetsstraff. För fullmakts- havarnas del måste även följande beaktas. Den avkriminalisering som föreslås i detta
betänkande medför naturligen att avsättning för de icke längre straffbara tjänsteförseel- serna icke längre kan utkrävas såsom brotts— påföljd. I och för sig vore möjligt att i stål— let anordna avsättning såsom en disciplinär påföljd som utkräves av den offentlige ar- betsgivaren i administrativ ordning med re- geringsrätten såsom sista instans. För tjäns- temän med fullmakt på tjänsten kan emel- lertid diskuteras om en sådan ordning är helt förenlig med oavsättlighetsskyddet. Tyngdpunkten i detta skydd vilar i lika män på förutsättningen att avsättningsmöj— ligheterna skall vara uttömmande fixerade i strafflagstiftning och på tanken, att frågan om avsättning skall slutligt prövas icke i administrativ väg utan av allmän domstol. På grund härav och då såsom redan fram- hållits anställningstryggheten i princip icke skall rubbas, synes i fall, då en fullmakts- havare finnes böra skiljas från tjänsten i anledning av icke kriminaliserad gärning, frågan om hans entledigande böra kunna i sista hand överlämnas till domstol att prö- vas i civilprocessuell ordning.
Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att ämbetsstraffet avsättning av- föres ur BrB. Sker så bör även suspension avskaffas som brottspåföljd. (Jfr i övrigt de synpunkter på suspension såsom sank- tion kommittén anlagt i 8 kap.)
Med den här ovan föreslagna behand- lingen av avskedsfrågor blir nödvändigt att i lag ange de grunder som kan föranleda av- sked av oavsättliga tjänstemän, d.v.s. de som har fullmakt på sin tjänst.1
Till en början bör tydligen tjänsteman ut- rustad med fullmakt kunna avskedas då han genom brott visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin befattning. En- ligt 2018 första stycket sista punkten BrB får avsättning tillgripas vid lindrigare brott blott om tjänstens särskilda beskaffenhet kräver det. Härvid har som lindrigare brott bedömts de för vilka ej är stadgat fängelse i två år eller däröver. I och för sig bör naturligen någon form av spärr resas mot aVSked i fall av lindrigare brott. Emeller- tid kan ifrågasättas värdet av en mot nyss- nämnda lagrum svarande bestämmelse i den
tänkta avskedsregeln. Det torde ligga i sa— kens natur att tjänstens beskaffenhet har av- görande betydelse vid bedömningen av frå- gan om en tjänsteman på grund av ett lind- rigare brott skall anses icke vara skickad att inneha tjänsten. Erforderligt anställnings- skydd torde uppnås redan genom att i en avskedsregel resa kravet att tjänstemannens brist på lämplighet för tjänsten skall vara uppenbar.
De 1 20:8 BrB uppställda förutsättningar- na för avsättning gäller endast annat brott än ämbetsbrott enligt 20:1—4 BrB. För maktmissbruk — som ju även för när- varande är straffbart såsom tjänstemiss- bruk eller i vissa fall tjänstefel — liksom för mutbrott och brott mot tystnadsplikt kan avsättning utmätas som egentligt straff oberoende av nämnda förutsättningar. An— ledning saknas emellertid att vid sistnämn- da typer av brott, begångna av tjänstemän med fullmakt, framdeles uppställa andra villkor för avsked än dem som enligt det nyss sagda bör gälla vid brott i alhnänhet.
Såsom av det tidigare framgått innebär den tänkta reformen av ämbetsansvaret att tjänstefel enligt 20:4 BrB i regel icke längre skall föranleda straffrättsligt ansvar. Sådana gärningar skall i stället kunna beivras i dis- ciplinär väg. I 8 kap. har också föreslagits ett allmänt disciplinstadgande, till sitt inne- håll i huvudsak motsvarande 20:4 BrB. För närvarande kan tjänsteman med fullmakt, som begår tjänstefel, avsättas härför om felet är grovt (se andra stycket i nämnda lagrum). Tydligen bör i fråga om sådan tjänsteman gälla som en särskild avskeds- grund, att han begått grov sådan förseelse som avses med det tänkta disciplinstadgan- det. Samma synes böra gälla i fall av upp- repade förseelser, även om ej varje enskild förseelse är grov. Såsom vid brott bör för- utsättning för avsked även i dessa fall vara, att tjänstemannen genom disciplinförseelsen visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin befattning.
1 Jfr i fråga om såväl de oavsättliga som öv- riga statstjänstemän vad som på s. 39 an- förts rörande lagreglering eller avtalsfrihet beträffande avskedsfrågor.
I 20:10 BrB stadgas för närvarande, att ämbetsman som utan lov eller tillkännagi- vet förfall avhållit sig från tjänstgöring och ej kunnat träffas med kallelse eller instäl- las, skall dömas till avsättning om han ej kommer innan tre månader förflutit från det kallelse som domstolen utfärdat å ho— nom införts i allmänna tidningarna. Denna bestämmelse tryggar det praktiska om ock sällsynta behovet att kunna avskeda en bortovarande tjänsteman även i de fall där det — just på grund av hans bortovaro — icke går att styrka att bortovaron utgör tjänstefel. Ehuru avseende ett sällsynt un- dantagsfall synes för fullständighetens skull en likartad avskedsbestämmelse böra upp— ställas för tjänstemän med fullmakt på tjänsten. Avskedsgrunden kunde då ges in- nehållet, att tjänstemannen utan lov eller känt förfall avhållit sig från tjänstgöring under minst tre månader i följd och allt- jämt är bortovarande vid tidpunkten för av- skedsbeslutet. Något krav på att han skall vistas på okänd ort eller eljest ej går att nå, synes däremot ej behöva uppställas.
De nu genomgångna avskedsgrunderna bör äga tillämpning icke blott på de tjäns- temän som innehar tjänst med fullmakt utan över huvud på sådana statstjänstemän som icke är underkastade uppsägningsreg- lerna i 30 & statstjänstemannalagen, d.v.s. även dem som tillsatts medelst konstituto- rial eller erhållit förordnande på viss tid.
Statstjänsteman, som erhållit förordnan- de tills vidare å sin tjänst, kan för närva- rande normalt avsättas såväl i disciplinär väg som av domstol i brottmål. Dessutom är på honom tillämpliga reglerna i 30 & stats- tjänstemannalagen om avsked i fall av ob- jektivt godtagbara skäl. Såsom sådana skäl har i lagrummet angivits att tjänstemannen visat bristande lämplighet för tjänsten eller att det finnes påkallat att draga in tjänsten eller att avskedandet av annat skäl är på- kallat från allmän synpunkt. Såsom fram- gått av det tidigare är kommitténs åsikt att avsättning bör avskaffas icke blott såsom brottspåföljd utan även såsom disciplinär påföljd i formell mening. De regler om avsked som skall ersätta avsättningsinstitu—
tet måste tydligen samordnas med avskeds- reglerna i nämnda 30 (i. I och för sig torde samtliga ovan genomgångna avskedsfall in- rymmas under denna paragraf. De för full- maktshavare m.fl. tänkta avskedsreglerna synes emellertid böra bli tillämpliga även på tjänstemän med förordnande tills vidare. I de fall avskedsgrund enligt dessa regler icke föreligger får för sistnämnda tjänste- män gälla även bestämmelserna i 30 & om avsked efter avtalad uppsägningstid.
Vad härefter angår sådana kommunal- tjänstemän som icke omfattas av kommu- naltjänstemannastadgan har de för närva- rande avtalsfrihet i frågor om bland annat avsked. Så till vida är emellertid denna av- talsfrihet inskränkt som dessa kommunal- tjänstemän är underkastade det strafflags— reglerade avsättningsinstitutet. Förslaget att avskaffa detta institut skall givetvis gälla även dem och det ter sig i och för sig na- turligt att en mot detta institut svarande avskedsregel även för deras del intages i lag. Kommittén vill dock erinra om det samband frågan om sådan lagreglering har med spörsmålet över huvud om lagreglering eller avtalsfrihet när det gäller disciplinpå- följder. — En lagreglering om avsked avse— ende dessa kommunaltjänstemän synes kun- na ges samma innehåll som de tänkta be- stämmelserna om avsked av statstjänste- man med fullmakt, som begår brott eller disciplinförseelse.
Samma avskedsreglering synes även böra gälla de offentliga arbetstagare i övrigt som skall omfattas av ett lagreglerat disciplin- ansvar. Anmärkas kan att åtskilliga av dessa arbetstagare för närvarande är under- kastade ämbetsansvar och brottspåföljden avsättning. Och många av dem är under- kastade författningsreglering beträffande avskedsfrågor.
Den diskuterade lagregleringen synes böra åtföljas av vissa bestämmelser som tillgodo- ser arbetstagarnas berättigade intresse av riktig bedömning av avskedsfrågorna. Här- vidlag synes närmast böra bli fråga om reg— ler som berättigar såväl arbetstagaren och hans eventuella biträde som vederbörande fackförening till överläggning i saken med
den offentlige arbetsgivaren; och vidare regler om rätt för arbetstagaren att kvar- stanna i tjänsten tills överläggningen ägt rum.
I anslutning till de ovan framlagda re- formförslagen vill kommittén framhålla att offentlig arbetsgivare, som avskedar arbets- tagare till följd av tjänsteförseelse bör prö- va möjligheten att tilldela den anställde an- nan tjänst än den vari han begått fel. En sådan ordning synes dock icke böra gälla endast i de fall avskedsbeslut skall ersätta det nuvarande avsättningsinstitutet. Place- ring i annan tjänst i stället för förlust av anställning ter sig lika berättigad då offent- liga arbetstagare avskedas av annan grund än brott eller disciplinförseelse. Ses ompla- ceringsfrågan i detta vidare perspektiv blir givetvis orealistiskt att tänka sig en form- lig rätt till omplacering för avskedade of- fentliga arbetstagare. I detta betänkande skall endast understrykas vikten av att de offentliga arbetsgivarna undersöker för- flyttningsmöjligheten vid avsked, oberoen- de av avskedsgrunden. Är fråga om så- dan arbetstagare som äger avtalsfrihet i av- skedsfrågor _— med den inskränkning som följer av förutnämnda förslag — bör kun- na förväntas att de offentliga arbetsgivarna eventuellt i kollektivavtalets form bidrar till att lösa hithörande frågor.
I sammanhanget vill kommittén framhål— la att förflyttning stundom kan te sig som det lämpligaste sättet att komma till rätta med en arbetstagare som genom att orsaka samarbetssvårigheter eller eljest visar bris- tande lämplighet för sin befattning. Det kan gälla fall där vederbörande ej kan läggas någon tjänsteförseelse till last men även fall där han visserligen förskyllt disciplinpåföljd men där avsked framstår som en alltför svår påföljd. I sådana fall kan förflyttning vara av värde ej blott för den offentlige arbetsgivaren utan även för arbetstagaren. Särskilt stadgande om förflyttning i nu av- sedda situationer synes emellertid icke erfor- derligt.
Den reformerade behandlingen av av- skedsfrågor reser naturligen spörsmålet om beaktande vid straffmätning av att den of-
fentlige arbetstagaren även avskedas till följd av brottet. I denna del hänvisas till framställningen i 8 kap. — Tilläggas skall att vad i nämnda kapitel sägs om förfaran— det i disciplinärenden även bör gälla de avskedsfall som diskuterats i förevarande kapitel. Däremot synes särskild preskrip- tionsregel beträffande avsked kunna undva- ras. En given begränsning av möjligheten att avskeda arbetstagaren längre tid efter brottet eller tjänsteförseelsen ligger däri, att bedömningen av om han till följd av brot- tet eller förseelsen kan anses uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin befattning skall ta sikte på förhållandena vid den tid- punkt då avskedsfrågan prövas.
Slutligen skall anmärkas att förslagen i detta kapitel kräver icke bara ändringar i stats- och kommunaltjänstemannalagarna utan även viss grundlagsändring. Sålunda måste oavsättlighetsreglerna i & 36 RF för utnämnda domare utformas annorlunda.
10. Ansvarsregler för vissa funktionärsgrupper
A. Uppdragstagarc Såsom av det tidigare framgått föreslås att uppdragstagare åt det allmänna skall vara underkastade ansvar för mutbrott och brott mot tystnadsplikt. I den mån de utövar of— fentlig myndighet skall de även vara under- kastade den föreslagna regeln om maktmiss- bruk. Härav följer att exempelvis taxerings- män och jurymedlemmar, i olikhet mot vad nu är fallet, skall kunna straffas för oriktig myndighetsutövning enligt sistnämnda regel. Däremot har ståndpunkt tills vidare icke intagits i frågan, om uppdragstagarna bör medtagas i den ansvarskrets som skall om- fattas av det ifrågasatta lagreglerade discip- linansvaret. I sistnämnda hänseende är föl- jande att beakta.
Den i 20:12 första stycket BrB intagna beskrivningen av funktionärer med ämbets— ansvar har ansetts innefatta åtskilliga per— soner med uppdrag att förrätta viss offent- lig verksamhet, vilka uppdrag icke haft ka- raktär av anställning. Sålunda har ämbets- ansvar i rättspraxis ansetts åligga rättens ombudsman i konkurs, överförmyndare, personundersökare i brottmål, ledamot i nykterhetsnämnd, kommunala revisorer etc. Däremot anses från ämbetsansvar vara un- dantagna t. ex. övervakare av villkorligt dömd och tillsynsman över villkorligt fri- given. Och då ett offentligt ärende överläm- nas till enskild som privat uppdrag och ej som ett författningsgrundat tjänsteärende har redan de formella förutsättningarna för att utkräva ämbetsansvar ansetts brista.
Det är sålunda endast vissa grupper av uppdragstagare som är underkastade straff- ansvar för tjänstefel. Då nu detta ansvar föreslås avskaffat uppstår fråga i vad mån
uppdragstagare bör underkastas det dis- ciplinansvar som är avsett att ersätta nyss— nämnda straffansvar. I och för sig är tydligt att förseelser av uppdragstagare måste kun— na beivras i någon form och även om dis- ciplinansvar normalt förekommer blott i an- ställningsförhållanden bör därför sådant ansvar icke vara uteslutet för uppdragsta- gare. Härvidlag må blott hänvisas till den flytande gränsen mellan arbetstagare och uppdragstagare. Emellertid kan bland upp- dragstagare urskiljas grupper där det redan från början står klart att disciplinansvar icke bör införas. En sådan grupp är upp- dragstagare vilka på rent affärsmässig ba- sis såsom entreprenörer eller eljest utför mera typiska arbetsbeting. Med denna grupp bör likställas advokater som utför upp- drag åt det allmänna. Dessa är för öv- rigt underkastade de disciplinregler som finns intagna i de av Kungl. Maj:t fast- ställda stadgarna för Sveriges advokatsam- fund. En grupp åter, där disciplinansvar kan diskuteras, utgör de uppdragstagare vars arbetsuppgifter grundar sig på myn- dighetsförordnande och ytterst finnes förut- satta i ett lagbud. Särskilt gäller detta såda- na uppdrag vars innehav beror av författ- ningsgrundad plikt. Emellertid är tydligt att det mellan dessa två grupper finns åt- skilliga mellanformer. När det gäller be- hovet av ett disciplinansvar beträffande dessa mellangrupper bör följande beaktas.
Förlust av anställning är uppenbarligen i allmänhet ett mycket allvarligt ingrepp mot en försumlig arbetstagare. Sådan påföljd bör sparas för svåra förseelser medan de disciplinära sanktionsformerna kan tilläm- pas vid lindrigare förseelser utan rubbande
av anställningsförhållandet. Förlust av ett uppdrag utgör emellertid —— ehuru stundom diffamerande — i allmänhet ingalunda samma sociala och ekonomiska förlust som ett avsked från anställning. Vid sidan av det straffrättsliga ansvar som kan drabba uppdragstagare, framför allt vid maktmiss- bruk, synes i allmänhet tillfyllest med möj- ligheten att från uppdraget skilja den som vid utövande av sitt uppdrag åsidosätter sina plikter.
I den mån det likväl kan te sig befogat med ett disciplinansvar synes närmast böra bli fråga om sådana uppdragstagare som är sysselsatta inom rent statliga eller kom- munala organ och vilkas uppdrag är av re— lativt lång varaktighet. Ansvaret synes så— lunda böra åvila ledamöter av statliga eller kommunala styrelser, nämnder eller andra kollegiala organ. Vidare synes ansvaret bö— ra omfatta statliga eller kommunala upp— dragstagare som, utan sådant ledamotskap, innehar sitt uppdrag till följd av val eller som icke äger undandra sig uppdragen. Härvidlag kan särskilt pekas på den typ av kommunala uppdrag som grundade på val visserligen har karaktär av förtroende- uppdrag men som i realiteten företer stark likhet med vanlig tjänst; jfr exempelvis kommunalråd, landstingsråd etc. Slutligen kan ifrågasättas om icke behov av ett dis— ciplinansvar kan föreligga även i fråga om innehavare av sådana uppdrag som finns reglerade i författning liksom be- träffande ledamöter i styrelser för såda- na inrättningar, bolag, föreningar eller stif- telser, vars personal enligt förslagen i 8 kap. bör omfattas av ansvaret. Beträffande sistnämnda styrelseledamöter synes på sätt som föreslagits i fråga om personal hos inrättningar etc. böra ankomma på Kungl. Maj:t att förordna om disciplinansvarets tillämpning.
B. Församlingsledamöter Som en särskild grupp med partiellt äm- betsansvar har i 20:12 BrB sammanförts bl.a. de som är förordnade eller valda till ledamöter av beslutande statliga eller kom-
munala församlingar. Här aVSes främst riksdagsmän, landstingsmän samt fullmäk— tige i stad eller annan kommun. Dessa för- samlingsledamöter är för närvarande un— derkastade straffansvar för mutbrott och brott mot tystnadsplikt. För sådana brott kan de dömas till avsättning. Och har för- samlingsledamot genom annat brott än äm- betsbrott visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sitt uppdrag kan han likaledes avsättas. om för brottet är stad- gat fängelse i två år eller däröver.
Såsom av det tidigare framgått bör för- samlingsledamöterna även framdeles kun— na straffas för mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Härvidlag föreligger tydligen ej skäl att göra ändring i vad nu gäller. Utan angivande av ståndpunkt har kommit- tén vidare diskuterat frågan om straffan— svar för maktmissbruk bör gälla även för— samlingsledamöter. Däremot synes icke på— kallat att underkasta dessa ledamöter dis— ciplinansvar.
Så långt församlingsledamöterna skall va— ra straffrättsligt ansvariga för sina gärning— ar bör möjlighet även framdeles föreligga att till följd av brott skilja dem från deras ledamotskap.
Beträffande mutbrott och brott mot tyst- nadsplikt, liksom för övrigt i fråga om maktmissbruk, föreslås i ett lagutkast här— efter (se 15 kap.) strafflatituder vari ingår fängelse av den tidslängd som för närva— rande förutsättes för avsättning vid all- mänt brott. Med hänsyn härtill kan även förstnämnda brottslighet inrymmas i en en- hetlig regel, som för entledigande av för- samlingsledamot uppställer krav att för brottet skall vara stadgat tvåårigt fängelse- straff eller mera. För all ifrågavarande brottslighet bör vidare gälla att ledamoten genom brottet skall ha visat sig uppenbar— ligen icke skickad för uppdraget.
Kommittén finner sig emellertid icke i detta betänkande böra lägga fram förslag till närmare utformning av erforderliga be- stämmelser rörande enledigande i dessa fall. En huvudfråga härvid blir nämligen vilket organ som skall fatta beslut om försam- lingsledamots entledigande till följd av
brott. För riksdagsledamöternas del har det- ta spörsmål samband med frågor över hu- vud rörande dessa ledamöters ställning och bör icke behandlas fristående från grund- lagberedningens pågående arbete med en grundlagsreform.
C. Statsrådet
Statsrådets ledamöter kan av konstitutions- utskottet ställas under tilltal inför riksrät- ten av någon utav justitieombudsmännen (& 106 RF). Riksrätten har härvid att till— lämpa den särskilda ansvarighetslagen för statsrådets ledamöter. Ehuru omtvistat sy- nes man i doktrinen i allmänhet anse, att riksrätten även äger tillämpa 20 kap. BrB om ämbetsbrott. Hithörande frågor hör emellertid till dem som grundlagberedning- en har att pröva och lämnas därför åsido i detta betänkande.
I 9 kap. har diskuterats möjligheten att av- skaffa ämbetsstraffen och ersätta avsätt- ningsinstitutet med en reglering, varigenom de fall där avsked skall ersätta brottspå- följden avsättning behandlas som tvister mellan arbetsgivare och arbetstagare. Vad där anförts som motiv för en sådan ordning — innebärande att hithörande spörsmål be- handlas på sätt som sker inom den privata arbetsmarknaden —— gör sig givetvis gällan- de över huvud där fråga om anställningens upphörande uppkommer, d.v.s. även i de fall där den anställde för närvarande kan åläggas avsättning i disciplinär väg liksom där den offentlige arbetsgivaren äger att avskeda arbetstagaren på de i tjänsteman— nalagstiftningen angivna grunderna. I di- rektiven har också som ett särskilt önske- mål framhållits att frågor rörande avske- dande och avsättning genomgående behand- las som tvister mellan arbetsgivare och ar- betstagare.
En enhetlig reglering av samtliga frågor rörande tjänstemäns skiljande från tjänsten ter sig emellertid eftersträvansvärd även ur vissa andra synvinklar. Här må blott fram— hållas att det icke är tilltalande att låta exempelvis de fall, där avskedande skall ersätta brottspåföljden avsättning, prövas i form av tvistemål vid allmän domstol eller annat därför lämpat organ medan övriga fall av skiljande från tjänsten, såsom nu är fallet, skulle prövas i administrativ Väg med regeringsrätten såsom sista instans. Denna ståndpunkt bärs upp inte bara av intresset att få en likartad processuell behandling av likartade spörsmål utan även av önskemålet att få en enhetlig rättslig prövning av hit- hörande frågor, vilka ju samtliga i princip
Processuella frågor
avser samma sak, nämligen den offentlige arbetsgivarens rätt att häva ett bestående anställningsförhållande.
Sistnämnda iakttagelse rörande behovet av en enhetlig, processuell reglering av av- skedsfrågor reser emellertid spörsmålet, om icke denna fråga bör ses i ett vidare sam- manhang. Det offentliga anställningsområ- det utmärkes nämligen bl. a. av en splittrad processuell reglering med tvisters prövning stundom vid allmän domstol eller arbets— domstolen, stundom i regeringsrätten, hos Kungl. Maj:t i statsrådet eller i kammarrät- ten, allt efter tvistens art. Väl har i sam— band med 1965 års tjänstemannalagstiftning rätten att i administrativ väg anföra be- svär över beslut om arbets- eller anställ- ningsvillkor upphävts i de fall saken kan prövas av arbetsdomstolen. Offentliga tjäns- temän som ej är bundna av kollektivavtal har emellertid möjlighet att i avtalstvister såväl väcka talan vid allmän domstol som anlita den administrativa besvärsrätten. Och är fråga om tvister i ämnen som hör till det f.n. avtalsförbjudna området kan hand— läggning av dem i princip blott förekomma i administrativ väg. Denna oenhetliga regle- ring med dess inneboende risker för oen- hetlig bedömning av likartade spörsmål är i sig skäl för en processuell reform inom det offentliga anställningsområdet över hu- vud. Ledmotivet synes därvid böra vara — såsom redan framhållits beträffande tvister om avsked — att åstadkomma ett närmande mellan det offentliga och det privata an- ställningsförhållandet.
Detta större problemkomplex faller egent- ligen utanför kommitténs ämnesområde. För kommitténs del blir i första hand fråga
blott om att undersöka möjligheterna till en enhetlig processuell reglering av de spörs- mål som rör offentliga tjänstemäns skiljan- de från tjänsten. Emellertid är tydligt att regleringen på sistnämnda område icke bör göras på sätt som försvårar en framtida enhetlig lösning av problemkomplexet i dess helhet. Vad nu sagts föranleder kommittén till en början till följande mera allmänna överväganden.
Bibehålles nuvarande ordning med totalt avtalsförbud inom vissa områden av det of- fentliga anställningsförhållandet, synes ge- nomförandet av en enhetlig reglering stöta på avsevärda svårigheter. Ett administrativt beslut inom detta område kan visserligen redan nu understundom komma under all- män domstols prövning, men endast såsom ett prejudiciellt spörsmål i mål rörande ex— empelvis skyldighet att ersätta skada som uppkommit i följd av beslutet. Själva be- slutet kan dock icke i formell mening hä- vas av domstolen.
Med den privaträttsliga syn som ovan (se 5 kap.) funnits kunna anläggas på det offentliga anställningsförhållandet synes emellertid en enhetlig processuell reglering i väsentlig mån underlättas. Det kunde då t.o.m. övervägas att helt avskaffa rätt till besvär i administrativ väg för offentliga arbetstagare. Vid prövning i tvistemålsform av tvister inom det för närvarande avtals- förbjudna området kan ju komma i fråga icke blott fullgörelsedomar rörande skade- stånd utan även domar som, eventuellt i för- ening med vite, innefattar påbud att företa eller underlåta visst handlande och vida- re kan genom dom fastställas det rättsläge som skall anses gälla mellan avtalsparterna. Detta får särskild betydelse vid ifrågasatt oriktig tillämpning av exempelvis sådana be- stämmelser i statstjänstemannalagen som av- ses i 3 å andra stycket c) samma lag, vilka bestämmelser ju med nyssnämnda privat- rättsliga synsätt skall anses omfattade av tjänsteavtalet. Skall de ämnen som regle- ras i dessa bestämmelser anses omfattade även av kollektivavtal — vilket blev för- hållandet om kollektivavtalet rörande dessa ämnen innehöll en hänvisning till vad la-
gen stadgade — kan erinras om den vid- sträckta möjlighet till fastställelsetalan som 12 & lagen om arbetsdomstol erbjuder.
Mot bakgrunden av detta betraktelsesätt finns anledning att något dröja vid de for- mer vari en någorlunda enhetlig reglering av alla tvister rörande offentliga tjänsteav- tal skulle kunna gestaltas. Härvidlag synes valet i första hand böra stå mellan två al- ternativ. Det ena är att låta samtliga tvister mellan offentliga arbetsgivare och arbetsta- gare rörande det offentliga anställningsför- hållandet prövas av allmän domstol, utom där tvisten rör kollektivavtal eller förenings- rättsfrågor. i vilka fall arbetsdomstolen så- som nu får vara enda behöriga organ. En sådan ordning skulle å ena sidan visserligen vidmakthålla den rådande processuella dua- lismen mellan allmänna domstolar och ar- betsdomstolen, men å andra sidan överens- stämma med vad som för närvarande gäl- ler på den privata arbetsmarknaden. Det andra alternativet är att låta nu avsedda frågor prövas av ett och samma organ, vare sig en särskild domstol inrättas för ända- målet eller något redan bestående organ ges exklusiv behörighet. Av de två alternativen synes det förra kunna genomföras utan allt- för omfattande utredningsarbete, medan ge— nomförande av det senare icke torde kunna ske utan närmare överväganden av dess konsekvenser i skilda hänseenden, därvid särskilt träder i förgrunden spörsmål rö- rande den tänkta specialdomstolens sam- mansättning, processförfarandet och ev. in- stansordning ävensom processekonomiska frågor.
I tidigare sammanhang har från skilda håll förordats en lösning i linje med det senare av de två nämnda alternativen. Så- lunda uttalade arbetsdomstolens ordförande i yttrande över förhandlingsrättsutredning- ens betänkande rörande statstjänstemäns förhandlingsrätt (SOU 1960:10), att alla tvister angående anställningsvillkoren för statsanställda — oavsett om dessa var kol- lektivavtalsanställda eller ej — borde hän- föras till arbetsdomstolen.
En sådan lösning skulle innebära att ar- betsdomstolen, utöver vad som faller inom
dess nuvarande behörighetsområde, fick att bedöma även tjänsteavtal rörande icke kollektivavtalsbunden personal. Denna kon- sekvens vidgar perspektivet av en domstol för offentliga tjänsteavtal till att möjligen gälla en allmän tjänstedomstol, vilken skulle döma i samtliga mål rörande tjänsteavtal, oavsett om dessa var träffade på den offent- liga eller den privata arbetsmarknaden och oavsett om de utgjorde kollektiva eller en— skilda tjänsteavtal.
Under det utredningsarbete som föregick tjänstemannalagstiftningen diskuterades ic- ke blott tanken att åt arbetsdomstolen över- lämna att pröva tvister rörande offentliga anställningsförhållanden utan även möjlig- heten att omvandla arbetsdomstolen till en sådan allmän tjänstedomstol som nyss sagts. Det må också anmärkas att riksdagen i skri- velse 1960 (nr 221) begärde utredning av frågan om inrättande av en sådan domstol. I propositionen med förslag till stats- och kommunaltjänstemannalagarna anmärkte departementschefen (prop. 1965:60 s. 127), att nämnda skrivelse överlämnats till dom- stolskommittén för att vara tillgänglig vid fullgörandet av kommitténs utredningsupp- drag. Departementschefen noterade vidare att domstolskommitténs arbete pågick och att dess överväganden icke borde föregripas genom en reform, som innebar att på det offentliga tjänstemannaområdet arbetsdom- stolen tillades behörighet att pröva tvister vilka på den privata arbetsmarknaden föll utanför domstolens kompetens.
Domstolskommittén erhöll sommaren 1968 nya direktiv för sin verksamhet och har till följd därav icke längre att syssla med spörsmål rörande en sådan domstol som avses med riksdagsskrivelsen. Hithö- rande spörsmål är emellertid av sådan art att de synes påkalla en snar översyn av pro- cesslagstiftningen på området.
För ämbetsansvarskommittén innebär det sagda, å ena sidan, att den icke bör lägga fram förslag på hithörande område, vilka kan komma att stå i motsättning till fram- tida lösningar av hithörande problem i hela dess vidd, å andra sidan att kommittén till utförande av sitt utredningsuppdrag likväl
har att överväga någon form av lösning ut- av de processuella problem som hänger samman med avsättningsinstitutets avskaf- fande och det delvis därav betingade beho- vet av en enhetlig reglering utav avskeds— frågor inom den offentliga sektorn. Kom- mittén måste även beakta, att tiden måhän- da icke kommer att anses mogen för att re- dan i samband med en eventuell reform av ämbetsansvaret också genomföra en så ge- nomgripande processuell omreglering som riksdagsskrivelsen åsyftar. Tills vidare bör därför lösningen sökas i ett sådant särskilt processförfarande som anknyter till den tänkta privaträttsliga regleringen av det of- fentliga anställningsförhållandet i dess hel- het, och därmed även står i samklang med den ordning för lösande av avtalstvister som f.n. gäller på det privata arbetsfältet. Enligt kommitténs mening bör nyssnämn- da privaträttsliga reglering få den proces- suella effekten, att samtliga tvister — inklu- sive avskedstvister — mellan offentliga ar- betsgivare och arbetstagare rörande anställ- ningsförhållandet kan prövas av allmän domstol, utom där tvisten rör kollektivav- tal, i vilket fall arbetsdomstolen blir be- hörigt organ. Om en sådan ordning bör förenas med förbud mot administrativa be- svär skall icke här närmare prövas. Denna fråga hänger delvis samman med de genom riksdagsskrivelsen aktualiserade spörsmålen. Väl anser kommittén att frågor om disci— plinpåföljd och om avsked bör undantagas från sådan besvärsmöjlighet.1 I övrigt utgår kommittén emellertid från att offentliga ar- betstagare tills vidare skall äga sådan be- svärsrätt utom i de fall den redan nu upp- hävts, d.v.s. i fråga om sådana tvister —— i första hand rörande lönevillkor — som f. n. hör till arbetsdomstolens prövning. Genomföres den tänkta regleringen finns emellertid anledning att i processuellt hän- seende införa den regeln, att mål beträf- fande arbetstagare vilkas arbetsavtal reg- leras av kollektivavtal alltid skall anhängig- 1 I detta sammanhang kan nämnas att antalet disciplinmål som avgjordes i regeringsrätten 1966 var 21 st. (därav ett kommunalmål) och 1967 31 st. Antalet mål om uppsägning var 1966 14 st. och 1967 16 st.
göras vid arbetsdomstolen även om de lag- reglerade delarna av arbetsavtalet icke skul- le i det enskilda fallet omfattas av kollek- tivavtalet. En sådan ordning, vilken för övrigt redan nu finns stadgad för mål som avser tillämpning av semesterlagen , synes motiverad av att just lagregleringen av vissa ämnen kan antas föranleda att kollektivav- talet icke innehåller någon bestämmelse om dessa ämnen, således icke ens en bestäm- melse om att i dessa ämnen skall gälla de i lag upptagna reglerna.
Den föreslagna processuella reformen kan antagas medföra en icke obetydlig ökning av arbetsdomstolens arbetsbörda. Om detta bör medföra ändringar i vad som gäller rörande denna domstols sammansättning och arbetsformer synes emellertid icke böra prövas på detta stadium av utredningsarbe- tet.
Vid sidan av de nu framlagda förslagen synes för avskedstvister böra övervägas vis- sa särregler av processekonomisk betydelse, i den mån nämligen som frågor om avsked vid tjänsteförseelser underkastas lagregle- ring.
För närvarande kan i administrativ väg fattade beslut rörande avsked och avsätt- ning överprövas efter besvär med regerings- rätten som sista instans. Detta är en för klagande part i princip kostnadsfri process- ordning. Där avsättning tillämpas som brottspåföljd bör vidare beaktas, att brott- målsprocessen i regel icke vållar den dömde alltför tyngande kostnader. I den mån tvis- ter om skiljande från tjänsten framdeles skall upptagas av arbetsdomstolen kommer, vid en motsvarande tillämpning av 13 & lagen om arbetsdomstol, arbetstagarens fackförening normalt att uppträda som part i stället för arbetstagaren och därmed även bära eventuella rättegångskostnader. I öv- riga fall, och framför allt då nu avsedda tvister skall prövas av de allmänna dom- stolarna, kommer en processekonomisk för- sämring att uppstå för sådana offentliga arbetstagare som för närvarande kan av- sättas i administrativ väg eller i brottmål. Anställningstryggheten, särskilt för full- maktshavare, bör icke försämras genom
att arbetstagaren till följd av kostnadsfrå— gor avskräcks från att begära överprövning av ett avskedsbeslut. Det kunde då tänkas särskilda regler som i dessa fall befriade en- skild part från kostnader som icke skulle ha haft någon motsvarighet i den administ- rativa besvärsprocessen, därvid i första hand synes böra gälla, att den offentlige arbets- givaren alltid skall bära sina egna process— kostnader oberoende av utgången i målet. Kommittén föreslår att sådana regler i var- je fall införes beträffande fullmaktshavare.
I sammanhanget finns även anledning överväga att för nu avsedda tvister vid all- män domstol införa en forumregel enligt vilken talan av arbetstagaren får upptagas såväl av domstolen i den ort där arbetsgiva- ren har hemvist som av domstolen på ar— betstagarens hemvistort. Att sålunda dom— stolen i kärandens hemvist får bli behörigt forum kan även ses i belysning av att detta forum skulle komma att ersätta brottmåls— forum i de fall avsättning f.n. utdömes så- som brottspåföljd. Skäl för en sådan forum- regel kan emellertid åberopas över huvud när det gäller tvister rörande arbetsavtal, oavsett om dessa avtal är träffade inom det offentliga eller det privata anställningsom- rådet. Införande därav synes böra övervä- gas först i samband med en framtida mera samlad bedömning av behovet utav en pro- cessreform.
Det hittills sagda rörande en processuell reglering av avskedsfrågor har haft som förutsättning, att den offentlige arbetsgiva- ren fattat ett beslut om avsked vars rätt- mätighet den anställde i fall av missnöje skall kunna efter stämning få prövad vid domstol. En sådan ordning ter sig också naturlig för det stora flertalet befattningsha- vare, nämligen dem som saknar fullmakt å sina tjänster; härtill skall senare återkom- mas. För fullmaktshavarnas del finns emel- lertid anledning att överväga om arbetsgi- varen skall äga rätt att själv besluta om av- sked i de situationer där hittills avsättning kunnat ifrågakomma såsom brottspåföljd, eller om arbetsgivaren skall hos domstolen framställa yrkande att domstolen måtte be- sluta om avskedande.
Det förra alternativet skulle möjligen kunna sägas utgöra en försvagning av oav- sättlighetsskyddet. I den mån oavsättlighe- ten är avsedd att trygga tjänstemännens självständighet och oberoende ställning sy— nes emellertid detta alternativ icke behöva väcka någon tveksamhet. Härvidlag må en- dast hänvisas till vad i 9 kap. anförts rö- rande värdet av gällande oavsättlighetsreg- ler. Tages i stället i betraktande oavsättlig- hetsskyddets egenskap att utgöra ett per- sonligt anställningsskydd för fullmaktsha- varna. synes icke heller då bli fråga om nå- gon reell försvagning av dessas rätt. Så- som i 9 kap. har redovisats är tanken att i lag uttömmande ange de grunder som kan föranleda att fullmaktshavare skiljs från tjänsten —— såvitt nu är i fråga motsvarande de fall där avsättning för närvarande kan ifrågakomma som brottspåföljd _ och spörsmålet om domstol skall på yrkande av arbetstagaren pröva om sådan lagstadgad grund förelegat för ett av arbetsgivaren fat- tat avskedsbeslut eller om domstolen skall på yrkande av arbetsgivaren besluta om av- sked jämlikt sådan grund, blir i realiteten närmast en fråga om vem av parterna som skall ta initiativet till en process. Läggs ini- tiativet på tjänsteman med fullmakt å tjäns- ten innebär detta visserligen ett faktiskt be- svär jämfört med nu gällande ordning; men den anställdes rätt till tjänsten kan ej anses försämrad. Och nämnda besvär bör dess- utom vägas mot den förmån det måste an- ses innebära för den anställde att få av- skedsfrågan prövad i civil ordning med möjlighet för hans fackliga organisation att medverka, i stället för att frågan skall dra- gas in i en brottmålsprocess med allmän åklagare som motpart.
Det uttalades nyss att en ordning där ar- betstagaren får taga initiativet till en över- prövning hos domstol av ett utav arbetsgi- varen fattat avskedsbeslut ter sig naturlig för de offentliga tjänstemän som inte har fullmakt på sina tjänster. Beträffande stats— tjänstemän kan ju de som är förordnade tills vidare å sina tjänster redan nu såväl avsättas i disciplinär väg av arbetsgivaren som avskedas enligt stadgandena i 30 g
statstjänstemannalagen. De som är förord- nade för bestämd tid eller utrustats med konstitutorial kan likaså underkastas av- sättning som disciplinär påföljd. Endast den i 18 & statstjänstemannalagen upptagna gruppen av tjänstemän —— byråchefer rn. fl. —— intar en undantagsställning så till vida att de visserligen, om de är förordnade tills vidare, kan avskedas av arbetsgivaren, men ej underkastas disciplinär bestraffning och således ej avsättas annat än av domstol i brottmål. Har de konstitutorial å sina tjäns- ter (liksom då de förordnats för bestämd tid) är icke heller reglerna om avsked i nyss- nämnda 30 å tillämpliga å dern, varför de i sådant fall i själva verket åtnjuter samma anställningstrygghet som de oavsättliga full— maktshavarna.1 Någon anledning lärer emellertid icke föreligga att för de med 18 & avsedda tjänstemännen anordna ett annat regelsystem än det som bör gälla för full- maktshavarna. Erinras kan för övrigt i det- ta sammanhang om att den i det tidigare förutsatta väsentliga inskränkningen av det såsom ämbetsbrott straffbara området an- setts motivera att disciplinansvar ålägges även större delen av den enligt 18 & undan- tagna gruppen (jfr 8 kap.).
Efter övervägande av de sålunda redovi- sade omständigheterna föreslås ett för både fullmaktshavare och övriga offentliga tjäns- temän gemensamt system, enligt vilket all- män domstol —— i vissa fall arbetsdomsto- len — har att på talan av arbetstagaren överpröva av arbetsgivaren fattat beslut om avsked. Arbetstagarens talan skall härvid bifallas om arbetsgivaren icke kan stödja sitt beslut på någon av de i lag upptagna grunder vilka berättigar till avsked.
Härefter skall något beröras den rättsliga innebörden av domstolsprövning utav hit- hörande avskedsfrågor. I fall av obehörigt avskedande torde för arbetstagare i allmän-
1 Erinras må dock om ett uttalande av depar— tementschefen i prop. 60/1965, s. 156, att av 18 & får anses följa, att de där uppräknade tjänstemännen ej bör anställas med konstitu- torial. Det har alltså av lagstiftaren ansetts, att tjänstemän med konstitutorial alltid bör kunna avsättas av arbetsgivaren i disciplinär vag.
het gälla, att de kan vinna domstols förkla— ring att åtgärden att avskeda var ogiltig samt att tjänsteavtalet följaktligen alltjämt är giltigt. Däremot lärer allmän domstol en- ligt gällande rätt icke kunna ålägga arbets- givaren att återtaga arbetstagaren i sin tjänst. Det får i stället antagas att arbetsgi- varen alltid kan göra ett tjänsteavtal om in- tet, dock med skyldighet att utge skade- stånd till arbetstagaren då avskedandet skett utan stöd i avtalet. Allmän domstols förkla- ring att tjänsteavtalet alltjämt är giltigt eme- dan avskedandet var ogiltigt synes därför få betydelse — förutom som domskäl i ett skadeståndsmål — blott i fråga om arbets- givare som till följd av förklaringen finner sig böra återtaga arbetstagaren i tjänst (jfr NJA 1960 s. 63). Väljer arbetsgivaren att frigöra sig från avtalet genom att erlägga skadcersättning bör dock observeras, att er- sättningen skall omfatta även framtida för- lust, d.v.s. främst de ]öneförmåner som skolat utgå om avtalet alltjämt ägt bestånd, med avräkning för vad arbetstagaren kan tjäna av ny anställning (jfr exempelvis NJA 1948 s. 717). Vad angår tjänsteavtal inom kollektivavtalsområdet har visserligen ar- betsdomstolen i åtskilliga fall bifallit yr- kande om förpliktande för arbetsgivaren att återtaga arbetstagaren i arbetet. Så har skett såväl där avskedandet skett i strid mot lagbestämmelser om inskränkningar i avskedsrätten som när avskedandet innebu- rit kollektivavtalsbrott. I visst fall har emel- lertid arbetsdomstolen själv anmärkt, att den ansett sig böra ålägga arbetsgivare att återtaga arbetstagare i tjänst »även om den rättsliga påföljden av att sådant åläggande icke fullgöres praktiskt sett icke kan bliva annat än skadestånd» (AD 1942 s. 401). Kommittén anser icke erforderligt att i förevarande sammanhang ingå på spörsmå— let om man genom lagstiftning bör lösa frågan om rätt för domstol att förplikta ar- betsgivaren att i tjänsten återtaga arbetsta- gare som avskedats utan stöd i avtalet. Frå- gan har visserligen betydelse för det an- ställningsskydd som i lag tillförsäkrats främst statstjänstemän och bland dem fram— för allt de oavsättliga. För deras del kan
emellertid övervägas en offentligrättslig reg- lering varigenom vederbörande myndighet ålägges dels att icke besätta den avskedades tjänst med ny innehavare förrän avskeds- frågan slutligt prövats, dels att efter dom- stols förklaring att avskedandet var ogiltigt åter tilldela den avskedade tjänsten. Enligt kommitténs mening bör en sådan reglering införas. Härvid synes böra fastställas en viss tidsfrist inom vilken arbetstagaren har att hos domstol väcka talan om ogiltigför- klaring av uppsägning. En sådan regel om tid för talan synes över huvud böra gälla för de anställningsförhållanden som omfat- tas av de i detta betänkande diskuterade avskedsreglerna. Väljer arbetstagaren emel- lertid att yrka ersättning för skada till följd av obehörigt avskedande, synes rätten till sådan ersättning icke böra bero av annat än allmänna preskriptionsregler.
Slutligen skall blott framhållas att i mål, där offentlig arbetstagare begär överpröv— ning av arbetsgivarens beslut om avsked el- ler om disciplinpåföljd, arbetsgivaren icke till följd av sin ställning som svarande bör vara befriad från skyldighet att styrka före— komsten av sådant avtalsbrott från arbets- tagarens sida som enligt arbetsgivarens me- ning berättigat honom att fatta sådant be- slut.
Vad härefter angår talan från arbetsta- garens sida i mål om disciplinpåföljd synes talan böra avse yrkande om förklaring att arbetsgivarens beslut om disciplinpåföljd är ogiltigt eller att arbetsgivaren ägt besluta blott ringare påföljd. I det senare fallet sy- nes domstolen böra obunden av arbetsta- garens uppfattning om påföljden, ange den disciplinpåföljd tjänsteförseelsen förskyller. I och för sig kunde diskuteras, om icke en dom med sådan förklaring borde göras exi- gibel, oaktat arbetstagaren—gäldenären upp- träder såsom kärande. Väl kan en sådan ordning te sig praktisk, men behovet därav synes dock kunna ifrågasättas. Såsom tidi- gare framhållits (8 kap.) synes arbetsgiva- rens fordran på disciplinbot böra behand- las såsom vanlig civil fordran. Härför talar den privaträttsliga reglering som det offent- liga anställningsförhållandet över huvud an-
setts böra underställas. Fordran på disci- plinbot kan då av arbetsgivaren kvittnings- vis göras gällande mot arbetstagarens löne- krav vid allmän domstol. Samma torde kun— na ske även vid arbetsdomstolen. Denna domstol har visserligen funnit sig kunna pröva kvittningsvis anförd motfordran en- dast när fordringen är sådan att arbets- domstolen är behörig att pröva tvist därom. Med den tänkta regeln om behörighet för arbetsdomstolen att alltid pröva avtalstvis— ter så snart avtalet, om också blott delvis, regleras av kollektivavtal, synes emellertid även vid arbetsdomstolen en fordran på disciplinbot alltid kunna ställas mot en fordran på lön.
12. Skadestånd i offentlig verksamhet
Skadestånd brukar sägas ha en reparativ och en preventiv funktion. Skadeståndets reparativa egenskap är givetvis att förskaf- fa den skadelidande gottgörelse. I den mån skadeståndsskyldigheten läggs på skadegö- raren eller någon som kan öva inflytande på dennes verksamhet kan skadeståndet även verka prevenerande genom att fram- tvinga större försiktighet än som eljest skul- le ha iakttagits. Skadeståndsinstitutets rätts- verkningar är i princip utformade efter den reparativa funktionen. Likväl finns i gäl— lande rätt exempel, ehuru fåtaliga, på att skadestånd utnyttjas på ett sätt som när- mast för tanken till en straffrättslig sank- tion. Ett sådant fall regleras i 8 5 lagen om kollektivavtal och avser skadeståndsskyldig— het vid brott mot kollektivavtal eller mot nämnda lag även i situationer där skade- ståndet saknar reparativ uppgift. Kommit— tén har i det tidigare avvisat tanken att i ett lagreglerat sanktionssystem avsett för offentliga funktionärer begagna skadestån- dets preventiva egenskap såsom ersättning för annan sanktionsform (se 6 kap.). Väl finns anledning att eftersträva ett system där den offentlige funktionären i fall av skadevållande fel eller försummelse i all- mänhet icke belastas med dubbla sank- tionsformer. Detta synes emellertid böra nås genom en begränsning av hans skade— ståndsansvar. Den preventiva effekten hos andra sanktionsformer (straff, avsked och disciplinpåföljder) synes även i skadefallen normalt böra ensam få verka för önskad aktsamhet vid utövande av de offentliga funktionerna.
En sådan ordning står i överensstämmel- se med målsättningen för det lagstiftnings—
arbete på skadeståndsrättens område som för närvarande pågår inorn justitiedeparte— mentet. Syftet är att envar som har arbets- tagare i sin tjänst skall i vidsträckt omfatt- ning svara för skada som arbetstagaren i tjänsten vållar annan. Detta lagstiftnings- arbete, som bygger på flera under senare år verkställda utredningar, har ännu icke resulterat i några offentliggjorda lagförslag från departementets sida. Det finns emel- lertid anledning antaga att förslagen kom- mer att innebära ansvar för arbetsgivaren när det gäller person- eller sakskada som vållats av arbetstagaren samt därutöver an- svar även för allmän förmögenhetsskada1 vållad i sådan av det allmänna bedriven verksamhet som innefattar åtminstone mera betydelsefulla myndighetsfunktioner. Vidare lärer förslagen komma att innehålla en re- gel om begränsad rätt för arbetsgivaren att av arbetstagaren söka åter det skadestånd som han utgivit på grund av arbetstagarens vållande. Denna regressrätt skall kunna ut- övas endast om det finnes skäligt och be- loppet skall kunna jämkas. En motsvaran— de jämkningsregel torde komma att före- slås när det gäller arbetstagarens eget ska- deståndsansvar emot tredje man. Sistnämn- da ansvar torde, såsom för närvarande är fallet, komma att omfatta såväl person- och sakskada, vållad med uppsåt eller av oaktsamhet, som allmän förmögenhetsska- da, vållad genom brott. Lagförslaget kan även antagas innebära rätt för arbetstaga- ren att i sin tur av det allmänna söka åter
1 D.v.s. sådan ekonomisk skada som drabbar den skadelidandes allmänna ekonomiska ställ- ning utan att vara en följd av skada på hans person eller egendom.
vad han utgivit i skadestånd om detta med motsvarande tillämpning av förutnämnda jämkningsregel bör stanna på det allmänna.
Det förväntade lagförslaget innebär vä- sentliga förändringar i förhållande till gäl- lande rätt, icke minst i fråga om skade- stånd i offentlig verksamhet. För närvaran- de torde en skadelidande i allmänhet kun- na kräva skadestånd av den offentlige funk- tionär som vållat skadan. Skyldighet för det allmänna att ersätta sådan skada föreligger emellertid —— där den offentliga verksam- heten icke är att jämställa med enskild verksamhet — endast i undantagsfall. Läg— ges skadeståndsansvar på det allmänna, kan detta ansvar anses fungera såsom en till förmån för de skadelidande given försäk- ring mot fel begångna av det allmännas funktionärer. Det allmännas regressrätt en— ligt förutnämnda jämkningsregel får huvud- sakligen en preventiv funktion. Med hän- syn till funktionärens rätt att, inom ramen för jämkningsregeln, av det allmänna söka åter vad han själv utgivit, kan det skade- stånd som slutligt må stanna på funktionä- ren även i detta fall anses väsentligen ha en preventiv funktion. Endast i det fall att den offentlige funktionärens ansvar går längre än det allmännas, d.v.s. där fråga blir om skyldighet att ersätta allmän för- mögenhetsskada vållad genom brott (så- dant brott nämligen som icke består i fel- aktig utövning av förutnämnda myndig- hetsfunktioner), träder den reparativa funk- tionen hos funktionärens skadeståndsansvar i förgrunden.
Med den ståndpunkt som ovan intagits i frågan om skadestånd såsom sanktions- medel kunde i och för sig övervägas att all- tid låta skadeståndet stanna på det allmän- na. En sådan ordning skulle emellertid bry- ta sig mot vad som är avsett att gälla för arbetstagare i allmänhet. En dylik särställ- ning för offentliga funktionärer synes icke böra införas. Det kan för övrigt anmärkas att de tillämnade regress- och jämknings- reglerna får antagas bygga på tanken att arbetsgivaren normalt bör anses stå när- mast att slutligt bära skadeståndet. Tilläg- gas kan också att sådan skyldighet att er-
sätta skada, vållad genom brottslig tjänste- förseelse. som slutligt skulle komma att åvila den offentlige funktionären, torde kunna beaktas vid val av påföljd för brot- tet.
En särskild fråga av betydelse för skade- ståndsreglernas utformning reser den av kommittén föreslagna avkriminaliseringen på tjänstefelens område. Enligt gällande rätt ersättes allmän förmögenhetsskada i regel endast om den vållats genom brott. Såsom av det tidigare framgått skulle det allmänna svara för allmän förmögenhets- skada vållad genom fel _ oberoende av om felet är straffbart — i utövningen av vissa myndighetsfunktioner. Därutöver skul- le det allmännas funktionärer svara för all- män förmögenhetsskada som, inom eller utanför nämnda myndighetsområde, vållats genom brott. Kommitténs förslag om be- gränsning av det straffbara området till att främst avse missbruk av offentlig myndig- het medför en motsvarande begränsning av skyldigheten för funktionären att ersätta sådan skada. Vill man vidmakthålla en vid- sträcktare ersättningsskyldighet för offent- liga funktionärer måste alltså en särskild regel härom tillskapas, t. ex. att med brotts- lig gärning jämställes skadevållande gärning som kan beivras disciplinärt.
Emellertid kan behovet av en sådan re- gel ifrågasättas. Det kan hävdas att skyl- digheten enligt gällande rätt att ersätta all— män förmögenhetsskada på grund av brott inte är sakligt motiverad vid alla slag av brott. Så får anses vara fallet bland annat med åtskilliga av de gärningar som nu kan straffrättsligt beivras såsom tjänstefel. Då kommittén tagit upp frågan om att överfö- ra åtskilliga tjänsteförseelser från det straff- bara området till området för disciplinärt ansvar har det skett främst emedan med- borgarnas intresse av att offentliga funktio- ner sköts korrekt i nu avsedda fall synts kunna tillgodoses enbart med disciplinan- svar. Härvidlag har i det tidigare anförts bland annat att hithörande förseelser ty- piskt sett icke är så svårartade som de vilka ansetts straffvärda såsom maktmissbruk. Det har också framhållits att här främst är
fråga om förseelser som icke skiljer sig från vad som kan förekomma även i för- hållandet mellan en enskild arbetsgivare och dennes försumlige arbetstagare. Att på detta område bibehålla skyldighet att ersät- ta allmän förmögenhetsskada vore att kon- servera en särställning för offentliga funk- tionärer i förhållande till andra arbetsta- gare, vilken icke låter sig motiveras enbart av att fråga är om offentlig verksamhet. Anmärkas kan också att skyldigheten att ersätta allmän förmögenhetsskada ofta är avsevärt mer betungande än skyldigheten att ersätta sak- eller personskada. En sådan extra ansvarsbelastning kan därför komma att stå i orimlig proportion till de icke allt- för svårartade tjänsteförseelser varom här i allmänhet är fråga.
Mot denna bakgrund synes rimligt att den av kommittén föreslagna avkriminali- seringen icke bör ha annan konsekvens i skadeståndsrättsligt hänseende än avkrimi— naliseringar i allmänhet, nämligen att an- svar för allmän förmögenhetsskada samti- digt upphör.
Vad slutligen angår frågan om ansvar för allmän förmögenhetsskada vid sådana tjänsteförseelser som funnits alltjämt böra vara straffbelagda, d.v. s. främst missbruk av offentlig myndighet, skall följande an- märkas. Det är tills vidare oklart vilka fall av fel och försummelser i myndighetsutöv- ning som enligt den tillämnade skadestånds- lagstiftningen skall grunda skyldighet för det allmänna att ersätta allmän förmögen- hetsskada. Enligt vad kommittén inhämtat lär det blivande lagförslaget dock omfatta sådan skyldighet i varje fall när fråga är om vad kommittén betecknar som makt- missbruk. Ersättning för allmän förmögen- hetsskada skall härvid utgå även i de fall gärningen till följd av exempelvis brister i de subjektiva rekvisiten är straffri. Frågan Vilka myndighetsfunktioner det allmännas ansvar bör omfatta hör i och för sig icke till kommitténs ämnesområde. Det kan dock förtjäna att övervägas att här så långt möj- ligt låta det straffrättsliga och det skade- ståndsrättsliga ansvarsområdet samman- falla.
Mot bakgrund av de överväganden som nu redovisats torde den av kommittén för- ordade reformeringen av ämbetsansvaret icke i och för sig böra föranleda några för- slag från kommitténs sida beträffande ska- deståndslagstiftningen.
tillsyn
I detta kapitel skall behandlas justitieom— budsmännens tillsyn över den civila för- valtningen men icke frågor som rör den tillsyn som de för närvarande utövar över sådana värnpliktiga eller vid krigsmakten anställda krigsmän som är underkastade ämbetsansvar. Till sistnämnda frågor lik- som till frågan om tillsyn över dem som fullgör annan lagstadgad tjänsteplikt än värnplikt skall kommittén återkomma i 14 kap.
Sedan ombudsmannainstitutionen tillkom 1809 har dess funktioner undergått väsent— liga förändringar. Från början var den av- sedd att utgöra ett led i det konstitutionella kontrollsystemet med uppgift att övervaka att riksstyrelsen underlydande tjänstemän rätt tillämpade lag och författningar och icke påverkades av riksstyrelsen till olaglig— heter. Härifrån har ombudsmannainstitutio- nen utvecklats till ett organ för kontroll av tjänstemäns förfaranden över huvud taget, till vilket organ medborgarna kan vända sig för att komma till rätta med felaktiga myndighetsbeslut. I takt med denna ut- veckling står den reform som 1957 genom- fördes beträffande ombudsmännens till- synsområde. Före detta år omfattade till- synen, såvitt nu är i fråga, i princip endast statstjänstemän och sådana kommunala tjänstemän vilka hade att fullgöra statliga uppgifter. Genom reformen utvidgades emellertid tillsynsområdet att omfatta alla stats- och kommunaltjänstemän samt övri- ga personer som är underkastade fullstän- digt ämbetsansvar.
De regler, som efter en reform våren 1968 av ombudsmannaämbetena gäller i fråga om ombudsmännens ställning och
Justitieombudsmännens och justitiekanslerns
funktioner, innebär i huvudsak följande. Ombudsmännen är tre till antalet och äm- betstiteln för envar är justitieombudsman. Deras tillsynsområde omfattar alla tjänste- män och andra som är underkastade full- ständigt ämbetsansvar. Ledamöter av kom- munala beslutande församlingar, vilka ju har endast partiellt ämbetsansvar, är där- med undantagna från ombudsmännens till- syn. Vad gäller kommunal verksamhet i öv- rigt utsäges i instruktionen för ombudsmän- nen, att ombudsman vid tillsyn därav skall beakta de särskilda betingelser, under vilka den folkliga självstyrelsen arbetar, samt att han icke bör ingripa så, att den kommuna- la verksamheten onödigt hämmas. Ombuds— man äger väcka åtal när någon som står under hans tillsyn brutit mot författning el— ler eljest åsidosatt något tjänsteåliggande. Kan förseelsen beivras i disciplinär väg äger ombudsman göra anmälan till den som har disciplinär bestraffningsrätt. I instruk- tionen utsäges att det åligger ombudsman särskilt att övervaka efterlevnaden av be- stämmelser om frihetsberövanden samt om tryckfrihet och allmänna handlingars of- fentlighet. Om förekommen förseelse ej är allvarlig och särskilda skäl ej föranleder till annat, bör ombudsman enligt instruktionen, i stället för att väcka åtal eller göra anmä- lan till myndighet med disciplinär bestraff— ningsrätt, låta bero vid erinran, vunnen rät- telse, avgiven förklaring eller vad som el- jest förekommit. Har klagomål väckts rö— rande fråga som lämpligen kan prövas av annan myndighet än ombudsman eller jus- titiekanslern och har myndigheten ej prövat saken tidigare. äger ombudsman överlämna klagomålet till denna myndighet för hand—
läggning. Om det från alhnän eller enskild synpunkt är av ringa betydelse att saken prövas, bör ombudsman lämna klagomål utan åtgärd. — Till frågan om formerna för utövande av ombudsmännens tillsyn skall kommittén återkomma nedan.
Den ordning som sålunda gäller för om- budsmännens verksamhet måste i vissa de- lar underkastas ändringar om de i det tidi- gare framförda förslagen rörande straff- och disciplinansvarets utformning genom- föres. Vad gäller personkretsen för om- budsmännens tillsyn ter sig för övrigt en ändring påkallad oavsett nämnda reform- förslag. Regeln att tillsynsområdet skall sammanfalla med personkretsen för det fullständiga ämbetsansvaret drabbas sålun- da av samma kritik som i det tidigare rik- tats mot de oenhetliga regler som bestäm- mer denna personkrets. Vid bestämmandet av tillsynsområdet finns anledning att i stället taga fasta på vad som kan sägas vara ombudsmannainstitutionens centrala funk- tion, nämligen att utgöra en rättssäkerhets- garanti för medborgarna och bilda ett från förvaltningshierarkin fristående organ som de enskilda kan vända sig till med sina kla- gomål mot de offentliga organen. I instruk- tionen för ombudsmännen har också angi- vits som en av deras främsta uppgifter att ingripa när enskilds rättssäkerhet kränkts eller satts i fara. Med denna utgångspunkt borde i princip icke finnas anledning att in- skränka tillsynen till endast vissa delar av den offentliga verksamheten. I stället bör anläggas samma helhetssyn i fråga om till- synen som när det i det tidigare gällt att uppställa ett för all offentlig verksamhet enhetligt sanktionssystem. Såsom de mest allvarliga, och därmed också i första hand straffvärda, angreppen på den enskildes rättsläge har där bedömts vara missbruk av offentlig myndighet, och ansvarskretsen för en straffbestämmelse rörande sådant miss- bruk har ansetts böra omfatta var och en som anförtrotts offentlig myndighet. Med hänsyn till vad nyss sagts om det centrala i justitieombudsmännens verksamhet ter sig naturligt att låta deras tillsyn i första hand omfatta kretsen av myndighetsutövare.
Denna tillsyn bör naturligen innefatta rätt för ombudsmännen att ytterst ingripa med åtal för maktmissbruk.
Tillsynsområdet synes emellertid icke bö- ra vara slutet därmed. Såsom av det tidiga- re framgått har kommittén till det straff- bara området beträffande offentliga arbets- tagares verksamhet velat hänföra, vid sidan av maktmissbruk, även mutbrott och brott mot tystnadsplikt. I första hand har dock gränsen mellan det straffsanktionerade och det straffria området ansetts böra dragas med hänsyn till förekomsten av offentlig myndighetsutövning. Inom den straffria sektorn skulle råda ett lagstadgat — eller eventuellt avtalsreglerat _ disciplinansvar. Denna avkriminalisering står som tidigare framhållits i linje med den praxis som un- der senare tid utvecklats inom ombudsman- nainstitutionen liksom av justitiekanslern. Ombudsmännen väcker endast några få åtal om året. I åtalens ställe har trätt erinringar i skilda former. Denna praxis har även be- fästs i instruktionen för ombudsmännen. Vidare har ombudsmännen ofta utvecklat synpunkter och tagit ställning även i ären- den som icke föranlett direkt kritik mot någon viss tjänsteman. Över huvud taget kan sägas att ombudsmännens roll som åklagare alltmer trätt tillbaka för en ny funktion, nämligen att vara vägledare för de offentliga organen i frågor som rör rättssäkerhet, lagtolkning, praxis o.dyl. Up- penbarligen bör denna nya funktion hos ombudsmannainstitutionen icke försvagas genom någon inskränkning i personkretsen för ombudsmännens tillsyn. Det ter sig i stället naturligt att denna tillsyn får om- fatta även dem som blir underkastade det föreslagna disciplinansvaret, även om till- synen icke kan fullföljas genom åtal. Den rätt ombudsmännen för närvarande har att göra anmälan till den som har disciplinär bestraffningsrätt bör härvid bibehållas. Hu- ruvida en sådan anmälan leder till att disci- plinpåföljd eller avsked beslutas eller att funktionären >>frikännes>> blir dock en fråga som disciplinmyndigheten har att avgöra. Någon rätt för ombudsman att uppträda som part i disciplinärendet synes icke böra
komma i fråga. Däremot bör ombudsman alltid beredas tillfälle till yttrande såväl un- der disciplinärendets handläggning hos myn- digheten som under domstols prövning därav.
Om till ombudsmännens tillsynsområde hänföres samtliga de som avses bli under- kastade det tänkta disciplinansvaret, kom- mer tillsynen att omfatta vissa funktionärs- kretsar som för närvarande står utanför ombudsmännens kontroll. Här åsyftas stat- liga och kommunala arbetstagare utan tjänstemannaställning men framför allt per- sonal hos sådana samhällskontrollerade fö- retag _ aktiebolag, föreningar och stiftel- ser — som utövar mera väsentliga offent- liga funktioner eller som innehar monopol- ställning. När det gäller kommunala bolag framställdes krav på en sådan utvidgning av tillsynsområdet såväl under remissbe- handlingen av 1963 års JO-utrednings be- tänkande (Riksdagens justitieombudsmän, SOU 1965:64), vilket delvis legat till grund för 1968 års instruktion, som i vissa mo- tioner avgivna under riksdagsbehandlingen av frågan om denna instruktion (1:733/1967 och 11:915/1967). Med den enhetliga syn kommittén ansett böra anläggas i fråga om sanktioner inom och övervakning av den offentliga verksamheten ter sig denna ut- vidgning naturlig. Vidare ter sig det före- slagna disciplinansvaret, om det regleras i lag, som en lämplig utgångspunkt när det gäller att skapa en formell grundval för denna övervakning. Medges avtalsfrihet i fråga om disciplinansvar, synes detta icke böra föranleda en annan omfattning av personkretsen för ombudsmännens tillsyn. I sådant fall uppstår dock vissa svårigheter när det gäller att lagtekniskt ange denna personkrets.
Framhållas bör att kommitténs stånd— punkt i fråga om ansvarskretsen vid makt- missbruk samt om ombudsmännens till- synsområde medför, att ombudsmännens kontroll över taxeringsnämndernas verksam- het kommer att omfatta icke blott såsom nu det formella förfarandet utan även det materiella innehållet i deras myndighetsut- övning.
De som utövar offentlig myndighet lik- som de som avses bli omfattade av det lag- stadgade disciplinansvaret skall enligt kom- mitténs förslag även ingå i ansvarskretsen vid mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Enligt kommitténs mening bör ombudsmän- nen även äga rätt att ingripa —— ytterst med åtal # om nu avsedda, under deras tillsyn stående funktionärer beträdes med sådana brott.
Ombudsmännen bör även äga ingripa med åtal om person som står under deras tillsyn beträdes med allmänt brott som in- nefattar åsidosättande av tjänsteåliggande. Härvidlag bör dock ombudsman i stället för att själv besluta om åtal äga göra an- mälan till allmän åklagare.
Den utvidgning av ombudsmännens till- synsområde, som förslagen härovan inne— bär, aktualiserar frågan om formerna för tillsynens utövande. I samband med 1957 års reform angav riksdagen vissa riktlinjer för ombudsmännens inspektionsverksamhet av innebörd att denna till större delen bor- de inriktas på förvaltningen och icke såsom tidigare huvudsakligen avse domstols-. åkla- gar- och polisväsendet samt kriminalvården. Dessa riktlinjer har följts även vid 1968 års omorganisation av ombudsmannaämbetena. I samband med sistnämnda reform uttalade riksdagen bl.a., att en väsentlig utökning borde ske av ombudsmannatillsynen över civilförvaltningen, dock att någon bestämd tidrymd icke borde fixeras som riktmärke för inspektionernas årliga omfattning. På den specialreglerade kommunalförvaltning— ens område borde genom inspektioner upp- märksammas frihetsberövande åtgärder men inspektionsverksamheten i övrigt begränsas. Denna begränsning föranledes av riksda- gens ståndpunkt att intrång icke bör få ske i den kommunala självstyrelsen, något som också tagit sig uttryck i instruktionen för ombudsmännen. Vad gäller den kommuna- la egenförvaltningen, utövad av kommu- nernas styrelser och de fakultativa nämn- derna, har riksdagen icke funnit någon ut- ökning böra ske av den genom inspektioner utövade tillsynen. Rätt skall enligt riksda- gen föreligga att företaga inspektioner men
den bör begagnas endast när särskilda skäl föranleder det.
Nämnda riktlinjer för inspektionsverk— samheten bör vinna tillämpning även inom det av kommittén föreslagna nya området för ombudsmännens tillsyn. Vad angår till- synen över kommunala aktiebolag, för— eningar och stiftelser bör denna verkställas med utgångspunkt från de principer om viss restriktivitet som riksdagen uppställt i fråga om inspektioner inom kommunal för- valtning över huvud. I fråga om övriga ny- tillkommande tillsynsgrupper bör inspek- tionsverksamheten följa samma angelägen- hetsgradering som gäller i fråga om inspek- tioner inom det traditionella området av statliga myndigheter och inrättningar.
Den föreslagna utvidgningen av ombuds- männens tillsynsområde kan naturligen medföra viss ökad arbetsbelastning. Denna ökning torde delvis kompenseras av de in— skränkningar i ombudsmännens åklagar- funktion som följer av det tidigare sagda. Vidare bör beaktas förslaget härovan om rätt för ombudsman att i fråga om allmänt brott som innefattar åsidosättande av tjäns- teåliggande göra anmälan till allmän åkla- gare i stället för att själv besluta om åtal. Denna rätt bör enligt kommitténs mening regelmässigt utnyttjas.
Vad härefter angår justitiekanslern har denne att utöva tillsyn över alla befatt- ningshavare, statliga såväl som kommuna- la, som är underkastade ämbetsansvar. Jus— titiekanslerns tillsynsverksamhet utövas i huvudsak i samma former som motsva- rande verksamhet av ombudsmännen, dock utan de inskränkningar i fråga om tillsynen av den kommunala förvaltningen som gäl- ler för ombudsmännen. De härovan fram- lagda reformförslagen bör åtföljas av vissa ändringar även i de regler som gäller för justitiekanslerns verksamhet. Vad sålunda föreslagits i fråga om personkretsen för ombudsmännens tillsyn bör i princip gälla även den tillsyn som utövas av justitie- kanslern. Vidare bör de för ombudsmän- nen föreslagna reglerna i fråga om åtal och anmälan till disciplinär åtgärd äga motsva— rande tillämpning på justitiekanslern. Där-
emot finner kommittén icke skäl att i före- varande sammanhang föreslå någon änd- ring i reglerna för justitiekanslerns tillsyns- verksamhet. Vidare finner kommittén det falla utanför kommitténs ämnesområde att gå in på spörsmålet om behovet av bestäm— melser om samordning av justitiekanslerns och ombudsmännens verksamhet i syfte att undvika dubbelarbete.
Slutligen skall något beröras en fråga som gäller både justitieombudsmännens och justitiekanslerns verksamhet. Såsom nyss anförts äger ombudsman möjlighet att vid förekomna fel som ej är allvarliga i stället för att åtala eller göra anmälan till disciplinmyndighet låta bero vid erinran, vunnen rättelse, avgiven förklaring eller vad som eljest förekommit. Liknande regler gäller för justitiekanslern enligt dennes in- struktion. Denna möjlighet utnyttjas i stor utsträckning av såväl ombudsmännen som justitiekanslern. En förutsättning härför tor- de dock regelmässigt vara att de faktiska förhållandena är ostridiga och att vederbö- rande funktionär i förklaring eller eljest medgivit felet.
Kommitténs förslag hindrar ej att denna praxis fortsätter. Om en ombudsman eller justitiekanslern påstår brottslig gärning men funktionären bestrider är detta ett skäl för åtal, varigenom ansvarsfrågan underställs domstols prövning. Är fråga om sådant fel som kan prövas disciplinärt bör i motsva- rande fall anmälan till disciplinmyndighet göras. Om emellertid en ombudsman eller justitiekanslern påstår tjänstefel men ej an— ser disciplinärt ingripande påkallat och följ- aktligen ej gör anmälan till disciplinmyndig— heten, bör funktionären äga att själv anmä- la frågan för disciplinmyndigheten och få den prövad och avgjord.
I sammanhanget bör även nämnas följan- de. Justitieombudsmännen gör i ej ringa ut- sträckning uttalanden angående praxis m. in. som väl kan innefatta kritik men som ej utgör påståenden om brott eller annat fel i tjänsten av viss tjänsteman. Möjlighe- ten att göra sådana uttalanden torde ej böra betagas ombudsmännen. Det är emel- lertid i dessa fall av vikt att det av utta-
landena klart framgår att det ej är fråga om erinringar i anledning av tjänstefel eller eljest påståenden om att någon viss funktio- när åsidosatt sina tjänsteåligganden.
Avslutningsvis skall nämnas att de i detta kapitel diskuterade reformerna påkallar vis- sa grundlagsändringar (jfr åå 27 och 96 RF samt eventuellt 'g' 99 RF).
14. Den militära sektorn
Ovan har förutsatts att de föreslagna straff- rättsliga reglerna rörande maktmissbruk, mutbrott och brott mot författningsgrun- dad tystnadsplikt skall äga tillämpning även på krigsmän. Däremot har tidigare icke be- rörts frågan om det ansvar av straffrättslig eller annan art som för tjänsteförseelser i övrigt bör kunna utkrävas av krigsmän.
För närvarande finns bestämmelser om sär- skilda brott av krigsmän upptagna i 21 kap. BrB. Där stadgas sålunda straff för lydnads- brott (1 och 2 55), myteri (3 å), ohörsamhet mot vakt (4 5), missbruk av förmanskap (5 å), oskickligt beteende (9 å), uppvigling av krigs- män (10 å), undanhållande (11 å), rymning (12 €), övergivande av post (13 å) och onyk- terhet i tjänsten (14 5). Vidare gcs bestämmel- ser om vissa brott som äger motsvarighet i straffbud riktade mot envar, nämligen obehö- rig befälsutövning (6 &; jfr obehörig tjänsteut- övning enl. 17:14 BrB), våld eller hot mot krigsman (7 5; jfr våld eller hot mot tjänste- man enl. 1711 BrB), missfirmelse mot krigs- man (8 &; jfr missfirmelse mot tjänsteman enl. 1715 BrB), fylleri (15 &; jfr fylleri enl. 16:15 BrB) samt förargelseväckande beteende (16 &; jfr motsvarande brott en]. 16:16 BrB). Slut- ligen ges i 17 och 18 åå bestämmelser om tjänstemissbruk och tjänstefel av krigsmän som ej har ämbetsansvar, vilka bestämmelser svarar mot reglerna i 20:1 och 4 BrB.
Krigsmän är enligt 21:20 BrB de som är an- ställda vid krigsmakten som officerare, under- officerare, underbefäl eller meniga, vidare värnpliktiga som ej fått tillstånd till vapenfri tjänst samt hemvärnsmän och hemvärnsrekry- ter, samtliga under den tid de är tjänstgörings- skyldiga i sådan egenskap. Konungen äger med hänsyn till behovet av befälsföring och övriga tjänstgöringsförhållanden förordna, att även andra som är anställda vid krigsmakten eller som förbundit sig att såsom frivilliga full- göra krigstjänst skall anses som krigsmän un- der den tid de är tjänstgöringsskyldiga (jfr kungl. kung. 28/5 1968, SFS nr 333).
I 22 kap. BrB har sammanförts ansvarsbe- stämmelser som äger tillämpning endast under krig eller beredskapstillstånd. Vissa av dessa bestämmelser riktar sig blott mot krigsmän. Härvid är dock att märka, att krigsmannabe- greppet under krig och beredskapstillstånd en- ligt 22:14 BrB omfattar en avsevärt vidare personkrets än under fredstid.
Av krigsmännen är befäl av lägst furirs grad och de som innehar motsvarande tjänsteställ- ning underkastade ämbetsansvar (21:21 BrB). För dem gäller således icke bestämmelserna om tjänstemissbruk och tjänstefel i 21:17 och 18 BrB utan motsvarande regler i 20:1 och 4 BrB.
För krigsmän finns en särskild brottspåföljd benämnd disciplinstraff (113 och 32:6 BrB). Disciplinstraff är arrest (3—30 dagar) och disciplinbot. Alltefter omständigheterna har domstol att välja mellan böter och disciplin- straff såsom påföljd för vissa lindrigare brott enligt 20—22 kap. BrB. Samma gäller i åtskil- liga andra fall, bl. a. i allmänhet då krigsman genom annat brott åsidosätter sin tjänsteplikt. (Jfr 2 och 3 55 lagen om disciplinstraff för krigsmän.)
Mål om brott av krigsmän upptages i freds- tid av allmän domstol. Dock äger vissa befatt- ningshavare vid krigsmakten rätt att i s.k. disciplinmål ålägga krigsmän straff för vissa brott. Denna bestraffningsrätt gäller de krigs- män som står under befattningshavarens mili- tära befäl: bestraffningsrätten följer således befälsrätten. De brott som kan beivras i disci- plinmål är främst tjänstefel men även åtskilli- ga andra brott som anges i 21 kap. BrB och vidare vissa lindrigare förskingrings— och ska- degörelsebrott riktade mot krigsmakten (un- dandräkt, olovligt förfogande, olovligt brukan- de och åverkan). I disciplinmål får som straff åläggas endast arrest i högst femton dagar el- ler disciplinbot. Beslut i disciplinmål kan av krigsman överklagas till allmän domstol. (Se 2, 3 och 8 kap. militär rättegångslag.)
För mindre förseelser kan vissa befattnings- havare vid krigsmakten ålägga krigsmän s.k. tillrättavisning. Denna påföljd, som ej är att anse som straff, meddelas i form av varning,
extratjänst, utegångsförbud eller 4 vid tjänst— göring på fartyg —— landgångsförbud. (Se 14 & lagen om disciplinstraff för krigsmän samt 11 kap. militär rättegångslag.)
Ehuru summarisk visar redogörelsen ovan att det för militära förhållanden råder ett relativt rikt utvecklat system av särbestäm- melser. Detta regelsystem har ansetts erfor- derligt för att trygga krigsmaktens effektivi— tet, därvid särskild vikt lagts vid kravet att upprätthålla krigsmännens lydnadsplikt. I och för sig finns anledning att överväga om icke förenklingar i systemet kan genomfö- ras utan att åsidosätta de intressen reglerna är avsedda att trygga. Sålunda synes såväl lagtekniska som praktiska skäl motivera en förkortning av den omfångsrika brottska- talogen i 21 kap. BrB. Frågan om reformer av det för krigsmän gällande regelsystemet skall här emellertid till en början bedömas med utgångspunkt från de diskussioner som ovan förts rörande ansvarsregler för det allmännas civila personal.
Liksom i fråga om den civila personalen talar för krigsmännens del åtskilliga skäl för en begränsning av straffansvaret för tjänste- förseelser. När det gäller utformningen av ett nytt, delvis utomstraffrättsligt regelsys- tem för krigsmän kan utgångspunkten vis- serligen icke enbart bli den i det tidigare an— lagda privaträttsliga grundsynen. Det stora flertalet krigsmän fullgör ju icke sin mili- tärtjänstgöring såsom arbetstagare utan till följd av värnplikt. Detta hindrar emellertid icke i och för sig att ansvarsreglerna lagtek— niskt utformas på ett sätt som nära ansluter till det för civila befattningshavare föreslag- na regelsystemet. Sålunda kunde övervägas att låta brott mot nuvarande 21:18 BrB (tjänstefel) beivras allenast i disciplinär väg. En sådan avkriminalisering torde dock icke kunna genomföras utan att den fick omfat- ta även andra lindrigare brott enligt samma kapitel. I kapitlet kunde då som straffbara behållas ett fåtal svårare brottstyper. Infö- randet av en sådan ordning skulle underlät- tas om samtidigt vissa av de i kapitlet upp- tagna gärningarna, vilka har motsvarighet i andra lagrum i BrB, gjordes straffbara alle- nast enligt sistnämnda lagrum. När det gäl-
ler den processuella utformningen av det nya disciplinansvaret för krigsmän fick vis- serligen övervägas särregler åtminstone för de värnpliktigas del. I stora stycken kunde likväl även här överensstämmelse nås med det civila disciplinansvaret.
Emellertid är tydligt att den ordning som ovan antytts skulle innebära en genomgri- pande reform av de för militära förhållan- den gällande ansvarsreglerna. Det omfat- tande utredningsarbete som måste föregå en sådan reform ligger utanför ramen för kom- mitténs utredningsuppdrag. Anmärkas må för övrigt att vissa frågor om påföljder för krigsmän f.n. utreds av militärstraffsakkun- niga. I avbidan på de mera vittgående lag- ändringar som måhända kan anses önsk- värda har kommittén att inskränka sig till frågan om sådana följdändringar i det nu- varande regelsystemet som möjligen nöd- vändiggöres av de föreslagna ändringarna i ansvarsreglerna för civila befattningshavare.
Härvidlag uppkommer till en början frå- gan vilka ansvarsregler, de civila eller de militära, som bör gälla för anställda krigs- män. Åtskilligt talar för att dessa arbets- tagare bör följa samma regelsystem som föreslagits för offentliga arbetstagare i all- mänhet. Emellertid kan göras gällande att det militära regelsystemet utan åtskillnad bör tillämpas på alla krigsmän inom de om— råden där de intressen som bär upp regel- systemet är särskilt framträdande, d.v.s. där fråga är om typiskt militär verksamhet. Över huvud taget är spörsmålet i vad mån anställda krigsmän i gemen bör i sanktions— hänseende behandlas annorlunda än värn- pliktiga krigsmän en svårbedömbar fråga som icke synes böra lösas isolerad från det vidare reformarbete som ovan skisserats. Det sagda utesluter emellertid icke en be- gränsad reform med sikte på anställda krigsmän som har typiskt civila arbetsupp- gifter. Inom krigsmakten återfinns åtskil— liga förvaltningsorgan och andra inrätt— ningar vars verksamhet icke skiljer sig nämnvärt från vad som förekommer inom den civila statsförvaltningen (exempelvis försvarets materielverk och fortifikations- förvaltningen). Sådana militära inrättningar
är i stor utsträckning försedda med civil personal. Det ter sig rimligt att de för den- na civila personal föreslagna ansvarsregler- na också göres tillämpliga på anställda krigsmän som tjänstgör inom samma organ. För genomförandet av en sådan ordning sy- nes en lämplig lösning vara, att Kungl. Maj:t tillägges rätt att bestämma kretsen av hithörande militära inrättningar där det ci— vila regelsystemet bör ersätta det militära. Vad nu anförts bör naturligen gälla även då anställda krigsmän tjänstgör i civila för- valtningsorgan utanför krigsmakten (exem- pelvis hos länsstyrelserna. postverket och televerket).
Den diskuterade ordningen får särskild betydelse i de fall då berörda myndigheter har civil tjänsteman som chef. Emedan så- dan chef icke har militärt befäl över krigs— män som tjänstgör vid myndigheten kan han beträffande dem icke utöva bestraff— ningsrätt i disciplinmål. Ej heller torde des— sa krigsmän — bortsett från värnpliktiga —— kunna bestraffas disciplinärt av någon militär befattningshavare utanför myndig— heten. För visst fall har bestraffningsfrågan lösts genom att särskilda militära befatt- ningshavare vid myndigheten tillagts be- straffningsrätt. envar över de krigsmän som står under hans befäl. Genom kungl. brev den 13 september 1968 har sålunda sådan rätt tillagts vissa militära befattningshavare vid försvarets materielverk. I brevet har den beslutade ordningen angivits gälla i av- bidan på de förslag som kunde komma att framläggas av ämbetsansvarskommittén. I huvudsak undanröjes nu avsedda problem om. på sätt nyss diskuterats, hithörande anställda krigsmän underkastas de civila ansvarsreglerna i stället för de militära. Vad beträffar värnpliktiga krigsmän torde menig Linder tjänstgöring i berörda myndigheter städse kunna bestraffas disciplinärt av che- fen för det förband vartill han hör eller där han är förlagd. Och vad angår Värn- pliktigt befäl förekommer i princip icke tjänstgöring i hithörande myndigheter för sådana krigsmän.
I korthet skall ytterligare några spörs- mål beröras.
Såsom av det tidigare framgått är det fö- reslagna straffbudet rörande maktmissbruk avsett att. såvitt angår civila befattningsha— vare, ersätta stadgandet i 20:1 BrB om tjänstemissbruk. I konsekvens härmed sy- nes motsvarande stadgande i 21:17 BrB böra utgå. I den mån sådant tjänstemiss— bruk av krigsman skulle förekomma, som icke är att bedöma som missbruk av offent— lig myndighet. synes detta kunna tillräckligt beivras genom tillämpning av stadgandet i 21:18 BrB rörande tjänstefel. Sistnämnda lagrum åter är, såsom framgått av det tidi- gare. genom en särskild undantagsregel icke tillämpligt på krigsmän som för närvarande har ämbetsansvar. Enligt kommitténs för- slag skall emellertid det på dessa krigsmän tillämpliga stadgandet om tjänstefel i 20:4 BrB upphävas. Till följd härav synes även undantagsregeln i 21:18 BrB böra utgå. Även i ett annat hänseende påverkas lag- rummet av kommitténs förslag. I 5 kap. har intagits ståndpunkten att det offentliga an— ställningsförhållandet skall anses i princip avtalsgrundat. Förseelser i tjänsten blir i enlighet härmed att betrakta som tjänsteav— talsbrott. Vad nu sagts tar sikte även på anställda krigsmän. Detta vållar emellertid en komplikation då det blir fråga om att på dessa krigsmän tillämpa 21:18 BrB. Lik- som i 5 kap. uttalats i fråga om straffbuden i 20 kap. BrB lärer nämligen icke heller 21:18 BrB kunna tillämpas på avtalsbrott. Denna komplikation kan dock undanröjas genom förklaring i motiven till lagrummet att detta framdeles skall omfatta avtalsbrott. En sådan innebörd hos lagrummet hindras ej av dess nuvarande ordalag. Eventuellt kan övervägas att i tydlighetens intresse klargöra saken genom uttrycklig lagänd- ring. Det bör slutligen erinras om att, så4 som påpekats i 7 kap., 21:18 BrB kommer att kunna tillämpas på brytande av s.k. oreglerad tystnadsplikt.
Vad angår det påföljdssystem som bör gälla för krigsmän erinras om förslaget i 9 kap. att avskaffa avsättning och suspen— sion som brottspåföljder. Några avgöran- de hinder mot att låta detta förslag omfat- ta även krigsmän synes icke föreligga. Även
för de anställda krigsmännens del synes så- ledes de avskedsregler böra gälla som före- slagits i fråga om civila befattningshavare, och så bör bli fallet oavsett om vederbö- rande krigsman blir underkastad det civila eller det militärstraffrättsliga disciplinan— svaret.
Slutligen finns anledning att något dröja vid frågan om justitieombudsmännens och justitiekanslerns tillsyn över krigsmän. För närvarande omfattar denna tillsyn de krigs- män som har ämbetsansvar, d.v.s. befäl av lägst furirs grad samt dem som har mot- svarande tjänsteställning. Det synes icke föreligga skäl att generellt utvidga denna personkrets till att omfatta även krigsmän med lägre tjänsteställning. Dessa krigsmän utgöres till överväldigande del av värnplik- tiga meniga. Väl ingår bland dem även ett mindre antal anställda krigsmän. För dem alla gäller emellertid att de är underkastade överordnades befälsrätt och att ombuds- männens verksamhet i väsentlig mån går ut på att trygga deras rättsställning i förhållan- de till dessa överordnade. (Jfr stadgandet i 3 & instruktionen för justitieombudsmännen, att ombudsmännens verksamhet särskilt skall inriktas på efterlevnaden av bestäm- melserna om krigsmans behandling och om- vårdnad.) Däremot kan möjligen övervägas att så till vida utvidga ombudsmännens och justitiekanslerns verksamhetsområde att dem medges rätt att ingripa med åtal då nu av- sedda krigsmän beträdes med maktmiss- bruk, mutbrott eller brott mot tystnadsplikt. På samma sätt som föreslagits i fråga om civila befattningshavare bör sådan rätt un- der alla omständigheter tillkomma dem när det gäller de krigsmän som för närvarande har ämbetsansvar.
Ehuru icke gällande krigsmän må i detta sammanhang även beröras frågan om till- syn över dem som fullgör annan lagstad- gad tjänsteplikt än värnplikt. Här kommer främst i fråga de som fullgör civilförsvars- plikt. Även för deras del synes ombudsmän- nens och justitiekanslerns tillsyn böra be- gränsas till sist angivna gärningar.
15. Lagutkast m. m.
A. Brottsbalken Straffbuden rörande ämbetsbrott i 20:1—4 BrB motsvaras i kommitténs förslag av de tre i 7 kap. behandlade ansvarsreglerna om maktmissbruk, mutbrott och brott mot tyst- nadsplikt. Vad angår återstående lagrum i 20 kap. BrB anmärkes följande. 5 'i, som stadgar möjlighet till straffhöjning då äm- betsman åsidosätter sin tjänsteplikt genom att begå allmänt brott, synes kunna utgå. 6 och 7 55 samt 8 5 första och andra styc- kena, som i huvudsak endast reglerar möj- ligheterna att tillämpa de särskilda ämbets- straffen suspension och avsättning, saknar funktion då, såsom enligt förslagen, äm— betsstraffen avskaffas, och utgår därför. 8 & tredje stycket och 9 & ger regler om hän- synstagande vid bestämmande av annan på- följd till att gärningsmannen ådömes av- sättning eller redan erhållit disciplinär be— straffning för brottet. I enlighet med för- slagen i 8 kap. utgår dessa bestämmelser. I 10 & ges möjlighet till avsättning i visst fall av tjänsteman som avhåller sig från tjänst- göring. Denna bestämmelse har föreslagits bli ersatt av en särskild avskedsregel och blir i enlighet därmed överflödig. 11 & förs— ta stycket stadgar vissa allmänna straff för den som medverkat till brott enligt 20:1—3 och som icke, i motsats till huvudgärnings- mannen, kan jämlikt sistnämnda tre lag- rum ådömas ämbetsstraff. Då ämbetsstraf- fen avskaffas bortfaller även behovet av denna regel. Även regeln i 11 å andra styc- ket om medverkan vid tjänstefel måste gi- vetvis utgå eftersom förslaget icke upptager någon motsvarighet till brottet tjänstefel. 12 5, som anger de ämbetsansvarigas krets, utgår helt till följd av förslagen. 13 å, som
stadgar tillämpning av 5 och 8 åå på be- fattningshavare vid vissa företag för allmän samfärdsel, utgår av samma skäl som nyss anförts rörande sistnämnda två lagrum. 14 & hänför — oavsett vad som eljest må gälla — till allmänt åtal i princip alla brott av tjänstemän, så snart dessa genom brot- ten åsidosatt sin tjänsteplikt; med vissa om- redigeringar synes ett liknande stadgande alltjämt böra finnas. 15 & slutligen innehål- ler liksom 6, 7 och 8 && endast bestäm- melser om ämbetsstraffens tillämpning och kan därför utgå.
Av bestämmelserna i 20 kap. synes så- ledes endast åtalsregeln i 14 & höra med delvis nytt innehåll bibehållas såsom kom- plement till de tre av kommittén föreslagna ansvarsreglerna. Dessa fyra lagbud om an- svar och åtal skall strax härefter redovisas i form av ett lagutkast. Därvid tas ej ställ- ning till om de bör inflyta i 20 kap. eller om detta kapitel möjligen bör utgå och lag- buden infogas annorstädes i BrB, i första hand i 17 kap.
Beträffande de tre föreslagna ansvars- reglerna synes lika litet som i fråga om nuvarande ansvarsbestämmelser i 20 kap. erforderligt med några regler om försök, förberedelse och stämpling. Bestämmelserna i 23 kap. BrB om anstiftan och medhjälp sy- nes dock böra vinna tillämpning vilket er- nås utan särskilt stadgande därom. —— Vad angår strafflatituder hänvisas till lagut- kastet.
De föreslagna ändringarna i 20 kap. på- kallar en översyn av andra kapitel i BrB samt även av åtskilliga specialstraffrättsli- ga regler. Kommittén avser att i annat sam- manhang återkomma till denna översyn.
Härvid blir aktuellt med ändringar särskilt i 17 kap. BrB. som avser brott mot allmän verksamhet. Fråga blir här bland annat om att bestämma den personkrets som bör skyddas enligt bestämmelserna i samma ka- pitel. Även andra regler som påverkas av de föreslagna lagändringarna har tills vida- re lämnats därhän, såsom reglerna om sär- skilt brottmålsforum för vissa tjänstemän. I föreliggande betänkande avses blott att översiktligt belysa huru ett för offentliga funktionärer avsett sanktionssystem kan komma att gestalta sig. om de förslag ge- nomföres som ovan redovisats.
Vad angår brott av krigsmän utgår det mot 20:1 BrB svarande stadgandet i 21:17 BrB rörande tjänstemissbruk. Bestämmel- serna i 21:18 BrB underkastas de ändringar som följer av att motsvarande stadganden i 20:4 BrB upphäves. Kommitténs olika förslag föranleder även vissa följdändring- ar i andra författningar rörande krigsmän, främst i den militära rättegångslagen och lagen om disciplinstraff för krigsmän. Till dessa följdändringar avser kommittén att återkomma.
Maktmissbruk
Den som i utövning av offentlig myndig- het åsidosätter vad som till följd av lag. instruktion eller annan författning eller särskild föreskrift gäller för myndighetsut- övningen dömes, om gärningen för det all- männa eller någon enskild medför förfång eller otillbörlig förmån som ej är ringa, för maktmissbruk till böter eller fängelse i högst två år. Är brottet grovt, dömes till fängelse i högst sex år.
Begår någon av oaktsamhet som ej är ringa gärning som nyss är sagd, dömes till böter eller fängelse i högst ett år.
Vad i första och andra stycket sägs skall icke äga tillämpning om gärningen eljest är särskilt belagd med straff.
Mutbrott
Om någon för sin offentliga verksamhet mottager, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning, dö-
mes för mutbrott till böter eller fängelse i högst två år. Är brottet grovt, dömes till fängelse i högst sex år.
Med offentlig verksamhet förstås arbete i sådan anställning eller under sådant upp- drag som avses med lagen om (disciplinan— svar för) offentliga arbetstagare. Såsom of- fentlig verksamhet anses ock utövning av offentlig myndighet. även om det icke sker i arbete som nyss är sagt, ävensom fullgö- rande av lagstadgad tjänsteplikt.
Brott mot tystnadsplikt
Yppar någon vad han till följd av lag, in- struktion eller annan författning är pliktig att hemlighålla eller utnyttjar han olovligen sådan hemlighet, dömes. om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst två år.
Åtalsregler
Åklagare må, utan hinder av vad eljest må vara stadgat. åtala för brott, varigenom den som utövar offentlig verksamhet åsidosatt vad honom åligger i denna verksamhet; dock skall gälla vad i denna balk stadgas om att åtal ej må ske utan förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigat och vad i annan lag eller författning är föreskrivet om åtal för sådant brott mot tystnadsplikt som är särskilt belagt med straff eller om åtal för gärning. för vilken straff är stadgat allenast om den förövas av den som är offentligt verksam.
Tjänstefel av krigsman (21:18 BrB)
Åsidosätter krigsman av försummelse, oför— stånd eller oskicklighet vad honom åligger enligt reglementen, instruktioner eller andra allmänna bestämmelser, särskilda föreskrif- ter eller tjänstens beskaffenhet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för tjänstefel till disciplinstraff.
Är felet grovt, dömes till fängelse i högst ett år.
Som tjänstefel anses icke i något fall, att krigsman, som är anställd vid krigsmakten,
deltager i strejk eller därmed jämförlig stridsåtgärd efter beslut av arbetstagarför- ening som anordnat åtgärden.
B. Disciplinreg/er m. m. Kommittén vill nedan i punkter samman- fatta vad som enligt dess mening bör infly- ta i en lagstiftning om disciplinansvar i of- fentlig verksamhet, om en sådan anses böra komma till stånd. Vidare skall lämnas en kortfattad redogörelse för sådana ändringar i de nuvarande tjänstemannalagarna som föranledes av nämnda förslag. Beträffande den lagtekniska utformningen kan övervä- gas att sammanföra reglerna i sistnämnda lagar med de föreslagna reglerna om dis— ciplinansvar till en enda lag om offentliga arbetstagare. Här redovisas dock de skilda regelgrupperna var för sig.
En del problem har tills vidare lämnats åt sidan. Vad angår de statliga befattnings- havare som enligt 1 & andra stycket första punkten statstjänstemannalagen är undan- tagna från denna lags tillämpningsområde — justitieråd m.fl. — har sålunda frågan om den tänkta lagstiftningens tillämpning på dem tills vidare lämnats obesvarad. Spörsmålet om dessa befattningshavares ställning i arbetsrättsligt hänseende hör samman med frågor som grundlagbered- ningen har att överväga och bör icke lösas isolerat från dessa frågor. Beträffande justi- tieråd, regeringsråd och justitiekanslern er- inrar kommittén dock om det i 5 kap. be- rörda intresset av lagregler som anger om— fattningen av deras avtalsfrihet främst när det gäller frågor om tjänsteåligganden. Samma intresse gör sig för övrigt gällande även i fråga om de från statstjänstemanna— lagen undantagna präster som är statstjäns- temän liksom beträffande de uppdragsta- gare som skall underkastas de föreslagna sanktionsreglerna. I fråga om präster har i detta betänkande tills vidare lämnats där- hän frågor över huvud rörande deras dis- ciplinansvar. Frågan om det särskilda an- svar som eventuellt bör kunna utkrävas av medicinalpersonal får likaledes anstå. Så- som av det tidigare framgått upptages ej
heller till behandling frågan om formerna för entledigande av sådan ledamot av be- slutande statlig eller kommunal församling. som dömts till ansvar för brott. Kommittén avser att i annat sammanhang återkomma till samtliga nu angivna spörsmål.
Lagregler om disciplinansvar m.m. för offentliga arbetstagare
]. Lagreglerna skall äga tillämpning på
a) arbetstagare som är anställd hos sta- ten eller hos kommun;
b) ledamot av styrelse, verk, nämnd, kom- mitté eller annan sådan inrättning som hör till staten eller till kommun;
e) den som utan att omfattas av b) ut- övar uppdrag åt staten eller kommun, om han valts till uppdraget eller icke äger un— dandraga sig detta ävensom eljest om upp- draget är reglerat i författning.
Lagreglerna skall, enligt Konungens be- stämmande, äga tillämpning även på arbets— tagare hos allmän inrättning eller hos aktie— bolag, förening eller stiftelse vari staten el- ler kommun till följd av aktieinnehav eller eljest har avgörande bestämmanderätt. Samma skall gälla även ledamot av styrelse för inrättning eller företag som nyss sagts.
Med kommun avses även landstingskom- mun, municipalsamhälle, kommunalför- bund. tingslag, församling och kyrklig sam— fällighet.
Där i efterföljande punkter begreppet ar- betstagare används, avses därmed även ovan nämnda uppdragstagare utom i punkterna 5 och 13.
2. Lagreglerna skall icke gälla ledamot av beslutande statlig eller kommunal för- samling. (I fråga om de befattningshavare som avses med 1 5 andra stycket stats- tjänstemannalagen hänvisas till det ovan anförda.)
3. Åsidosätter arbetstagare vad som ålig- ger honom i hans tjänst och är felet ej ringa, må disciplinpåföljd åläggas honom. Disciplinpåföljder är varning och i all- varligare fall disciplinbot. Disciplinbot skall avse minst en och högst sextio dagar. Boten skall fastställas till belopp från och med fem till och med
tvåhundrafemtio kronor efter vad som är skäligt med hänsyn till arbetstagarens eko- nomiska förhållanden.
Disciplinbot tillfaller arbetsgivaren.
4. Har arbetstagare genom lagakraftvun- nen dom dömts till påföljd för brott och har vid påföljdens bestämmande beaktats att gärningen innefattat åsidosättande av tjänsteåliggande, skall disciplinpåföljd icke åläggas för samma gärning.
5. Som tjänsteförseelse skall icke anses, att arbetstagare deltager i strejk eller där- med jämförlig stridsåtgärd efter beslut av arbetstagarförening som anordnat åtgärden.
6. I fråga om förfarandet i disciplin- ärende skall gälla följande. Innan fråga om disciplinpåföljd avgöres, skall genom skriftlig anmaning tillfälle beredas ar- betstagaren att skriftligen eller, om han på- fordrar det eller det eljest finnes lämpligt, vid muntligt förhör uttala sig om vad som åberopas mot honom. Begär arbetstagaren att även annan skall yttra sig i saken eller att annan utredning skall förebringas, skall sådan begäran efterkommas om det kan antagas att åtgärden äger betydelse för ut- redningen. Under utredning av frågan om disciplin- påföljd skall arbetstagaren äga anlita bi- träde som med hänsyn till redbarhet och insikter är lämplig för uppdraget. Önskar arbetstagarförening som arbetstagaren till- hör överläggning i saken, får frågan icke avgöras förrän överläggningen ägt rum.
7. Arbetstagare, som ej inom tre år efter tjänsteförseelsen erhållit del av skriftlig an- maning enligt punkt 6, kan ej åläggas dis- ciplinpåföljd.
8. Disciplinpåföljd kan ej åläggas chef för central statlig förvaltningsmyndighet el- ler därmed jämställd statlig befattningsha- vare (landshövding, generaldirektör etc.). Om disciplinansvar för krigsmän gäller särskilda bestämmelser.
9. Har arbetstagare begått brottslig gär- ning varigenom han visat sig uppenbarligen icke vara skickad att inneha sin tjänst, må han med omedelbar verkan avskedas. Har arbetstagare annorledes än genom brott gjort sig skyldig till grovt eller upp-
repat åsidosättande av tjänsteåliggande vari- genom han visat sig uppenbarligen icke va- ra skickad att inneha sin tjänst, må han i stället för att åläggas disciplinpåföljd kun- na omedelbart avskedas.
Då fråga om avsked enligt första eller andra stycket uppkommer, skall de under punkt 6 upptagna reglerna äga motsvaran- de tillämpning.
10. Arbetstagare skall anmälas till åtal, om han är skäligen misstänkt för
a) maktmissbruk, mutbrott eller brott mot tystnadsplikt;
b) annat brott varigenom arbetstagaren åsidosatt tjänsteåliggande, om för brottet är stadgat fängelse eller det finns anledning antaga, att talan om enskilt anspråk kom- mer att föras.
Konungen skall äga befria från anmäl- ningsskyldighet i fråga om brott som avses i 13 kap. 6 & första stycket brottsbalken.
11. Vidtages åtgärd för att anställa åtal eller inledes disciplinärt förfarande enligt punkt 6 mot arbetstagare skall han, om den gärning varom är fråga kan antagas medföra avsked enligt reglerna under punkt 9 eller om eljest särskilda skäl föreligger, kunna avstängas från utövning av tjänsten med omedelbar verkan, dock icke för lång- re tid än till dess frågan om avsked slutligt prövats. Finns ej längre skäl för avstäng— ning, skall denna omedelbart hävas. Om avstängning av domare som miss- tänkes för brott eller tjänsteförseelse och om skyldighet för vissa arbetstagare vid riksdagens verk att frånträda utövningen av sin tjänst, om de åtalas för brott i tjänsten eller misstänkes för tjänsteförseelse. gäller särskilda bestämmelser. 12. Beslut enligt disciplinlagstiftningen skall i fråga om arbetstagare hos staten fat- tas av den myndighet varunder arbetstaga- ren lyder, om Konungen ej bestämmer an- nat. Beslut i fråga om arbetstagare som avses i första stycket av punkt 8 skall dock meddelas av Konungen. I fråga om arbetstagare hos kommun samt arbetstagare eller styrelseledamot hos aktiebolag, förening eller stiftelse vari kom- mun har avgörande bestämmanderätt skall,
där ej annat stadgas. ankomma på kom- munen eller organ som kommunen utser att fatta beslut som nu avses.
I övriga fall skall ankomma på Konungen att meddela närmare bestämmelser om be- slutande organ.
13. Mål rörande tillämpning av lagreg- lerna om disciplinansvar m.m. skall upp- tagas av allmän domstol. Är fråga om ar- betstagare, vars arbetsavtal regleras av kol- lektivavtal, skall sådant mål dock anhängig- göras vid arbetsdomstolen. I sistnämnda fall skall gälla vad i 13 5 lagen om arbets- domstol stadgas, även om målet ej är sådant som avses där.
14. I mål om ogiltigförklaring av beslut om avsked eller om disciplinpåföljd skall ansökan om stämning göras inom fyra vec- kor efter det arbetstagaren fått del av ar- betsgivarens beslut. Då talan i mål om ogiltigförklaring av avskedsbeslut väckes av arbetstagare med fullmakt å tjänsten. skall arbetsgivaren bä- ra sin egen rättegångskostnad, i den mån ej annat föranledes av vad i 18 kap. 6 & rättegångsbalken stadgas.
Statstjänstemannalagen
Förslagen i 5 kap. får betydelse för inne- hållet i 3 Q statstjänstemannalagen. Kvar bör stå den i lagrummets första stycke in- tagna huvudregeln att anställningsförhållan- det i princip är avtalsgrundat. I övrigt bör emellertid gälla att i avtalet ej må stadgas inskränkning i rätt för staten att ensam be- sluta om de ämnen som uppräknas i lag- rummet såsom ledningen och fördelningen av arbetet etc.; se 3 & andra stycket a) och b). Ej heller skall genom avtal kunna in- skränkas den beslutanderätt rörande an- ställnings- eller arbetsvillkor i övrigt som enligt lagen tillkommer Kungl. Maj:t, riks- dagen eller myndighet. Har avtal träffats i strid häremot eller eljest i strid mot bestäm- melse om anställnings- eller arbetsvillkor som återfinns i statstjänstemannalagen eller i annan författning, skall avtalet i denna del vara utan verkan.
Den nya utformningen av 3 5 föranleder vissa ändringar på andra ställen i lagen.
Lagens bestämmelser om rätt till stridsåt- gärd och till neutralitet tar sikte på sådana anställnings- och arbetsvillkor som för när- varande kan bestämmas genom avtal (se 15 & första stycket och 17 & första stycket). Ändringarna i 3 & är inte avsedda att med- föra någon ändring av reglerna om arbets- konflikter. De nu avsedda lagrummen bör omredigeras i enlighet härmed.
Reglerna i lagen om åtal och disciplinär bestraffning m.m. (18—25 åå) ersättes av den i föregående avsnitt behandlade disci- plinlagstiftningen. Samma gäller bestäm- melserna om avstängning i 26 &.
I 29 & återfinns huvudstadgandet om för- utsättningarna för att entlediga tjänsteman. Tjänsteman får skiljas från tjänsten endast av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj:t eller myndighet med stöd av bestäm- melse i statstjänstemannalagen. Till följd av kommitténs förslag bör i stället gälla att tjänsteman må skiljas från tjänsten endast med stöd av bestämmelse i denna lag eller i de ovan behandlade lagreglerna om disci— plinansvar m.m.
I anslutning till det sagda bör i lagen in- tagas bestämmelse att tjänsteman må med omedelbar verkan skiljas från tjänsten om han utan lov eller tillkännagivet förfall av- hållit sig från tjänstgöring under minst tre månader i följd samt alltjämt är bortova- rande vid tidpunkten för avskedsbeslutet.
Reglerna i disciplinlagstiftningen om av- sked till följd av brott ersätter bestämmel- sen i lagen om avgångsskyldighet för tjäns- teman som dömts för brott begånget under inflytande av själslig abnormitet och som därför inte kunnat ådömas avsättning; se 33 & första stycket c).
Mål rörande arbetsavtal för statstjänste- man bör omfattas av samma processregler som de vilka upptagits i avsnittet rörande disciplinlagstiftningen. Skall statstjänsteman- nalagen bibehållas som en fristående lag bör där således intagas motsvarigheter till reglerna i föregående avsnitt om forum (punkt 13) samt om tid för talan (punkt 14 första stycket) och om rättegångskostnad i vissa avskedsmål (punkt 14 andra stycket). Regeln om tid för talan bör härvid gälla
även mål om ogiltigförklaring av beslut om förflyttning till annan tjänst. I 39 å stadgas för närvarande förbud mot att in- skränka rätten att föra talan mot myndig- hets beslut enligt statstjänstemannalagen. Denna bestämmelse bör omredigeras med hänsyn till förslaget om förbud mot admi- nistrativa besvär i disciplin- och avskeds- frågor. (Jfr nedan rörande ändring i den särskilda lagen om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut.)
I övrigt föranleder kommitténs förslag endast smärre jämkningar i lagen.
Lag om tjänstemän hos kommuner m.fl. (kommunaltjänstemannalagen)
Bestämmelserna i 2 & kommunaltjänste- mannalagen bör ändras på samma sätt som motsvarande regler i 3 & statstjänstemanna— lagen. Med bibehållande av huvudregeln om principiell avtalsfrihet (2 & första styc- ket) bör således i övrigt gälla att i avtal ej må stadgas inskränkning i rätt för arbets- givaren att ensam besluta om de ämnen som uppräknas i lagrummet; se 2 å andra stycket a) och b). Har avtal träffats i strid häremot eller mot kommunaltjänstemanna- lagen i övrigt eller i strid mot bestämmelse om anställningsvillkor som återfinns i an— nan författning och angår tjänstetillsätt- ning, disciplinansvar. avstängning eller an- ställnings upphörande skall avtalet i denna del vara utan verkan.
Bestämmelserna i lagen om rätt till stridsåtgärd och till neutralitet (se 3 & förs- ta stycket och 5 5 första stycket) bör om- redigeras på samma sätt som motsvarande bestämmelser i statstjänstemannalagen.
I 6 & stadgas för närvarande straffansvar för tjänsteman som bryter mot vissa ålig- ganden i lagen. Straffbudet riktar sig mot tjänstemans deltagande i annan strejk än sådan som beslutats av fackförening och vidare mot underlåtenhet av tjänsteman som står utanför arbetskonflikt att fullgöra sina vanliga tjänsteåligganden och att ut- föra skyddsarbete. Sådana förseelser bör framdeles beivras i disciplinär väg. Lag- rummet bör således utgå.
Även mål rörande arbetsavtal som avses med kommunaltjänstemannalagen bör om- fattas av den processregel om forum som upptagits i punkt 13 i avsnittet om disci— plinlagstiftningen. Skall kommunaltjänste— mannalagen bibehållas fristående från öv- rig lagstiftning som diskuterats ovan. bör där alltså intagas motsvarande forumregel.
I övrigt föranleder kommitténs förslag ej några ändringar i kommunaltjänstemanna- lagen.
Slutligen må anmärkas att det till följd av kommitténs förslag även krävs viss änd- ring i lagen om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares be— slut. Enligt denna lag må arbetstagare ej föra talan mot offentlig (statlig eller kom- munal) arbetsgivares beslut rörande hans arbets- eller anställningsvillkor. om han el- ler hans fackförening äger väcka talan i saken vid arbetsdomstolen eller i dess ställe inför skiljemän. Lagen bör så omredigeras, att de med lagen avsedda inskränkningarna i besvärsrätten visserligen kommer att om- fatta frågor om disciplinpåföljd och om avsked men i övrigt inte vidgas till följd av ändringarna i 3 & statstjänstemannalagen och 2 5 kommunaltjänstemannalagen.
Skall tjänstemannalagarna och disciplin- lagstiftningen sammanföras till en enda lag, kan övervägas att däri intaga även den nu diskuterade lagen.
lö Utländsk rätt
A. Ansvarsregler [ Danmark, Finland, Island och Norge De finska, danska och norska rättsordning- arna uppvisar rikt utvecklade regelsystem rörande ämbetsansvar. I de tre ländernas strafflagar finns sålunda upptagna straff- bud rörande åtskilliga självständiga äm- betsbrott, d.v.s. sådana gärningar som är straffbara endast om de begås av offent- liga tjänstemän. Lagarna visar även prov på osjälvständiga ämbetsbrott med särskil- da straffsatser för tjänstemännen. Antalet typer av självständiga och osjälvständiga ämbetsbrott är avsevärt fler än de som se- dan 1948 finns upptagna i den svenska strafflagstiftningen.
I Finland är alla fel och försummelser i tjänsten kriminaliserade. Vid sidan av åt- skilliga lagrum som avser speciella brotts- typer finns nämligen upptagna straffstad- ganden dels för uppsåtlig förbrytelse i ut- övning av tjänsten på annat sätt än som sägs i nämnda lagrum, dels för icke eljest straffbelagda fel i tjänsten, som begås av vårdslöshet, försummelse eller oaktsamhet (FSL 40:20 och 21). Den danska straffla- gen innehåller också vissa reservparagrafer som stadgar straff för dels underlåtenhet att uppfylla tjänsteplikt, dels grov eller of- tare upprepad tjänsteförsummelse (DSL 156 och 157 åå). I den norska strafflagen finns likaledes en sådan paragraf, enligt vilken varje försummelse som sker >>trots advarsel» är straffbar, liksom varje uppsåt- lig underlåtenhet att utföra tjänsteplikt (NSL 324 ©).
Av de mera speciella ämbetsbrotten kan nämnas det i den danska strafflagen upp- tagna brottet, som består i att någon som
har offentlig myndighet begår orättfärdig- het vid avgörande av rättsförhållande rö- rande enskild (DSL 146 9"). Den danska strafflagen upptar som speciellt ämbets- brott även det fall att någon missbrukar sin offentliga ställning till att kränka nå- gons rätt (DSL 155 5). Den sistnämnda brottstypen återfinns även i den norska strafflagen (NSL 123 5), där särskilt straff stadgas även för den som rättsstridigt nytt- jar sin offentliga ställning till att förmå någon att göra, tåla eller underlåta något (NSL 124 5).
Vid sidan av böter och frihetsstraff stad- gar den finska strafflagen för tjänstemän- nens del såväl varning och suspension som avsättning. I Norge förekommer som sär- skilt ämbetsstraff endast förlust av offent- lig ställning medan den danska strafflagen vid sidan av böter och frihetsstraff inte upptar några särskilda strafformer som tar sikte på de offentliga tjänstemännen.
Beträffande ansvarskretsen utgår den finska strafflagen från ett mycket omfat- tande straffrättsligt tjänstemannabegrepp. Lagen gör ingen skillnad mellan statliga, kommunala och kyrkliga tjänstemän. Även valda förtroendemän är tjänstemän i lagens mening. Och samma ansvar åvilar i princip såväl de högsta som de lägsta tjänstemän. — I Danmark hör till ansvarskretsen icke blott alla offentliga tjänstemän, utan även varje person med >>offentligt hverv»: detta »hverv» skall avse en offentlig uppgift, men det saknar betydelse om det är lönat eller oavlönat, pliktmässigt eller frivilligt, grun— dat på offentligt val eller på privaträttsligt avtal. För de offentligt valda gäller dock den inskränkningen att de ej är underkas—
tade ansvar enligt de två förutnämnda lagrum som straffbelägger underlåten tjäns- teplikt samt grov eller oftare upprepad tjänsteförsummelse. — Den norska straff- lagen hänför till ansvarskretsen alla stats— och kommunaltjänstemän samt nästan alla valda >>ombudsmenn>>.
I alla de tre länderna finns även regler om disciplinansvar som tar sikte på i prin- cip alla typer av tjänsteförseelser. I allmän— het gäller att lindrigare tjänstefel skall för- anleda disciplinstraff medan den försumlige för grövre fel bör svara inför domstol. I Danmark gäller dock att en fällande straff- dom ej hindrar att det för samma förfaran- de ålägges disciplinstraff; ej heller utesluter en frikännande dom ett senare disciplin- straff.
Som disciplinpåföljder förekommer i Fin- land varning, böter, suspension och avsätt- ning, i Danmark böter, »forsaettelse» till annan tjänst, förflyttning, degradering och avsked samt i Norge bl.a. böter, suspension och förflyttning. Det norska disciplinansva- ret känner dock ej avsättning som disci- plinpåföljd.
I Finland är praktiskt taget alla tjänste- män underkastade disciplinansvar. Undan- tag göres bl.a. för innehavare av domaräm- bete. Samma regler gäller i Danmark. I Norge sammanfaller den disciplinrättsliga ansvarskretsen med den krets som har äm- betsansvar, dock att vissa högre befattnings- havare, de s.k. ämbetsmännen, saknar disci- plinansvar.
I samtliga tre länder är beslutande organ i disciplinärenden i allmänhet vederbörande myndighet. Om förfarandet i disciplinären- den finns i Finland inga enhetliga regler; allmänt gäller dock att den misstänkte skall ges tillfälle att försvara sig muntligen eller i skrift. I Danmark är förfarandet relativt ingående reglerat med bestämmelser om förhör, om rätt till biträde åt den miss- tänkte, om rätt att höra vittnen etc. Kan det antagas att svårare påföljd kommer att utmätas skall vederbörande fackliga orga- nisation ges tillfälle till muntlig överlägg- ning i saken. Även i Norge finns relativt utförliga bestämmelser: den misstänkte har
sålunda rätt att förklara sig såväl skriftli— gen som muntligen och bevisupptagning liksom annan >>efterforskning» kan begäras av tjänstemannen eller av myndigheten i enlighet med den norska straffprocessla— gens regler. —— Rätt till besvär över beslut i disciplinärenden föreligger i samtliga tre länder. I Finland är dock besvär över var- ning i allmänhet förbjudet. I Finland anfö- res eljest besvär hos högsta förvaltnings- domstolen, i frågor om skiljande från tjäns- ten hos tjänsteöverdomstolen. I Danmark kan klagas hos högre förvaltningsmyndig- het, i sista instans en minister. I Norge an- föres besvär hos vederbörande departement (hos Konungen om disciplinbeslutet fattats av departementet); har beslutet fattats av underordnad kommunal myndighet överkla- gas det dock hos kommunstyrelsen eller hos amtsrådet.
De norska reglerna rörande tjänstemans skiljande från tjänsten på grund av tjänste- försummelse erbjuder särskilt intresse. Så- väl de s.k. ämbetsmännen som övriga tjäns- temän kan avsättas av domstol i brottmål. Såsom tidigare nämnts förekommer emel— lertid avsättning ej som disciplinpåföljd i Norge. Däremot har som särskild avskeds- grund uppställts det fall, att offentlig tjäns- teman visar grovt oförstånd i tjänsten eller visar försummelse eller slarv. För tjänste- män i allmänhet gäller i dessa avskedsfrå- gor samma regler om förfarandet och om besvär som enligt det tidigare sagda till- lämpas i disciplinärenden. Av de s.k. äm- betsmännen kan en del fritt avskedas av Konungen. I övrigt gäller även för ämbets- männen nyssnämnda avskedsgrunder, vars förekomst dock för deras del skall konsta- teras av domstol. Nämnas kan att det i en utredning av år 1964 föreslogs, att detta skulle ske i civilmåls form.
Slutligen skall nämnas att de danska reg- lerna om ansvar m.m. har åtskilliga mot- svarigheter på Island, dock att disciplinan- svar i egentlig mening ej förekommer där. AV förekommande skillnader i övrigt skall här endast nämnas, att den offentlige ar- betsgivarens beslut om skiljande från tjäns- ten i allmänhet kan överklagas till allmän
domstol. Domstolen kan härvid förklara en uppsägning olaglig men ej återge tjänste— mannen tjänsten. I stället kan domstolen förplikta arbetsgivaren att utge ersättning till tjänstemannen för den förlust han lider av att ha förlorat sin tjänst.
B. Ansvarsregler i vissa kontinentala länder (Frankrike, Italien, Västtyskland, Holland, Belgien, Luxemburg, Österrike, Schweiz.) I samtliga de länder som här avses upp- tager strafflagarna såväl självständiga som osjälvständiga ämbetsbrott. Vidare stadgas i berörda länder speciella disciplinsanktio- ner för offentliga funktionärer. Gränsdrag- ningen kring personkretsen för det särskilda ansvaret varierar från land till land. Dock är i allmänhet fråga om statstjänstemän som är fast knutna till landets förvaltningsorga— nisation. Dessa tjänstemäns rättsställning anses i allmänhet inte grundad på ett privat- rättsligt avtal utan deras anställningsförhål- lande tillhör den offentliga rätten. Tjänste— män av denna kategori kallas i Västtysk- land, Schweiz och Österrike >>Beamte>>, i Frankrike, Belgien och Luxemburg >>fonc- tionnaires», i Italien >>pubblici impiegati» och i Holland »ambtenaaren».
Man skiljer i länderna strikt mellan det straffrättsliga och det disciplinrättsliga om- rådet. De nämnda speciella sanktionerna kan drabba tjänsteman vid såväl straffbara gärningar varigenom tjänsteplikt åsidosatts som icke straffbara tjänsteförseelser. Men brottmålsdomstol kan aldrig ådöma de spe- ciella sanktionerna. Avsättning och suspen- sion får således aldrig ådömas i brottmål utan hör helt till disciplinrättens område.
Vid sidan av straff kan emellertid i före- varande länder brottmålsdomstol utdöma bipåföljder i form av >>förlust av medbor- gerliga rättigheter» eller >>förlust av med- borgerligt förtroende». Döms en tjänste- man till sådan bipåföljd upphör hans an- ställning automatiskt och särskilt disciplin- förfarande blir överflödigt. Enligt den ita— lienska statstjänstemannalagstiftningen föl- jer avsättning automatiskt vid fällande dom för vissa uppräknade brott mot staten samt vissa sedlighets- och förmögenhetsbrott.
Detta innebär att i Italien disciplinansvaret främst är avsett för förseelser som inte ut- gör allvarliga brott i strafflagens mening. I Österrike medför fällande dom för »Ver- brechen» (till skillnad mot »Vergehen») automatiskt att den dömde ej får kvarstan- na i statens tjänst.
I förevarande länder kan en brottmåls- dom i allmänhet inte vinna sådan rätts- kraft att talan rörande samma gärning ej kan föras i disciplinmål. I fråga om brottmålsdomens rättskraft i övrigt inta- ger länderna olika ståndpunkter. I Belgien är sålunda brottmålsdom inte bindande för disciplinmyndigheten. I Frankrike är där- emot disciplinmyndigheten principiellt bun- den av brottmålsdomen såvitt gäller däri fastslagna sakförhållanden men inte beträf- fande brottmålsdomarens uppfattningar och slutsatser i juridiskt hänseende. I Västtysk- lands s.k. disciplindomstolar (se nedan) gäl— ler att om disciplindomstolen tvivlar på rik- tigheten av ett i brottmålsdomen fastslaget sakförhållande kan disciplindomstolen om- pröva sakförhållandet genom ny bevisupp- tagning. —— Det kan framhållas att hithö- rande utländsk rätt i allmänhet följer prin- cipen att disciplinmål skall vila tills pågåen- de brottmål rörande samma gärning avslu- tats genom lagakraftvunnen dom. (I Schweiz gäller detta dock endast grova förseelser.) Emellertid äger i alla länderna disciplinmyn- dighet under brottmålets gång förordna om preliminär disciplinåtgärd. Vanligt är här- vid tillfällig suspension.
Inte i något av länderna har någon tjäns- temannakategori undantagits från disciplin- ansvar. I några länder gäller dock särskilda disciplinregler för vissa högre tjänstemän. Dessa särbestämmelser innebär som regel endast vissa olikheter beträffande förfaran- det och beslutande organ. 1 Västtyskland gäller särskilda disciplinregler för domare, vilka numera inte hör till »Beamte» utan intar en särställning. I nästan alla länderna finns särskilda disciplinbestämmelser för re— geringens ledamöter.
I fråga om gärningsbeskrivningar inom disciplinrätten nöjer man sig i nästan alla länderna med en allmän och samlande for-
mulering (åsidosätta sina åligganden el. dyl.). Stundom finns inte ens en sådan generell beskrivning. I holländsk rätt föreligger disci- plinförseelse om tjänstemannen inte uppfyl- ler de plikter som åligger en >>god stats- tjänsteman». Bestämmelsen kompletteras av en uppräkning utav vissa konkreta förfa- randen. I Österrike skiljes mellan ordnings- förseelser och tjänsteförseelser. Skillnaden ligger närmast i gärningarnas svårhetsgrad. I Italien har man i viss omfattning använt en kasuistisk metod för att ange vad som skall anses som tjänsteförseelser. Olika på- följder stadgas för tjänstefel av olika svår- hetsgrader men lagen har även en subsidiär generalklausul. Tolkningen av begreppet tjänsteförseelse underlättas av att den ita- lienska lagen relativt utförligt behandlar tjänstemännens åligganden och skyldigheter.
I regel upprätthålles den s.k. skuldprin- cipen inom disciplinrätten. Men undantag finns i det att lagarna i flera länder, t.ex. Italien och Frankrike, stadgar befogenhet att genom disciplinförfarande avsätta en tjänsteman som utan skuld visat sig olämp- lig eller oförmögen att fullgöra sina ålig- ganden.
I fråga om preskription råder ofta kor- tare tider inom disciplinrätten än inom straffrätten. Vissa länder saknar emellertid preskriptionsbestämmelser inom disciplin- rätten.
Disciplinpåföljd kan som regel inte åläg- gas för gärning som begåtts före anställ- ningen. I vissa statstjänstemannalagar före- kommer i stället stadganden som möjliggör att annullera en anställning om denna skett utan att arbetsgivaren känt till gärningen. Frankrike utgör i viss mån ett undantag. I praxis anses nämligen att man vid anställ- ning som fonctionnaire är skyldig omnäm- na vissa omständigheter rörande egna för- hållanden. Underlåter man detta kan man avskedas i disciplinär ordning.
I Frankrike och Västtyskland är disci- plinpåföljd mot pensionerad statstjänsteman möjlig (särskilt i form av minskning eller förlust av pension). I Luxemburg föreligger sådan möjlighet endast vid grova förseelser begångna inom sex månader efter pensio-
neringen. I Holland och Italien är disci- plinåtgärd mot pensionerad utesluten me- dan frågan synes omtvistad för Belgiens del. Ofta framhålles att t.ex. tystnadsplikt kan fortbestå efter anställningens upphö- rande och att därför disciplinär åtgärd mås- te stå till buds.
Disciplinpåföljdernas antal växlar från land till land. Sålunda har Italien fyra, Österrike fem, Luxemburg sju., Västtysk- land åtta, Schweiz nio, Frankrike och Belgien tio samt Holland tolv olika påfölj- der. En viss tendens kan spåras till ökning av antalet sanktionsformer.
Den lindrigaste sanktionsformen är var- ning eller klander. I flera länder såsom Frankrike och Belgien finns flera grader av denna påföljd. I Luxemburg kan klander kombineras med annan påföljd.
I fråga om ekonomiska påföljder har en- dast Holland och Schweiz direkta penning- böter. Italien har också bötespåföljd men endast för tillfälliga statstjänare. I övrigt är emellertid de ekonomiska påföljderna många och av olika slag. Sålunda förekom- mer löneavdrag med engångsbelopp, löne- förkortning av mer eller mindre långvarig natur, nedflyttning till lägre lönegrad eller utebliven lönegradsuppflyttning samt minsk- ning av pension. I bl.a. Västtyskland får befordran inte ske under tid då löneminsk- ning gäller. De flesta av länderna uppvisar två eller flera ekonomiska sanktioner av olika svårhetsgrad.
I några länder finns speciella sanktions- former. I Luxemburg kan t. ex. en lat eller försumlig tjänsteman åläggas ersätta kost- naderna för att annan måst utföra hans ar- bete. I Holland kan lågbetald eller obetald tilläggstjänst ävensom semesterförkortning åläggas.
En allvarlig påföljd är i Västtyskland, Frankrike, Holland, Belgien, Luxemburg och Schweiz tvångsförflyttning, som kan medföra eller kombineras med ekonomiskt förfång. I de fyra förstnämnda länderna kan påföljden innebära degradering. I Schweiz kan en ordinarie tjänsteman över- föras till en lösligare anställningsform var- ifrån han kan avskedas med en månads
uppsägningstid utan åberopande av sär- skilda skäl. I Österrike kan en tjänsteman försättas ur tjänstgöring med minskade in- komster.
Strängaste påföljden är allmänt avsätt- ning. Vid sidan därav finns i vissa länder även andra mindre diffamerande former av skiljande från tjänsten. Suspension är i regel endast en preliminär åtgärd i avvaktan på brott- eller disciplinmålets avgörande. I Italien och Holland är dock suspension en egentlig påföljd vartill kan knytas ekono- miska verkningar. I Luxemburg är försät- tande i disponibilitet under viss tid en disci- plinpåföljd, som kan sluta med definitivt skiljande från tjänsten.
I fråga om rätt till pension vid avsätt- ning är föreskrifterna olika. I Frankrike och Österrike finns som skilda sanktioner avsättning med, respektive utan pension. I regel gäller dock att avsatt tjänsteman inte har rätt till pension men att disciplinmyn- dighet eller domstol äger bevilja honom sådan helt eller delvis. I Västtyskland går pensionsrätten förlorad liksom rätten till tjänstetitel, men >>underhållsbidrag» kan medges. I Italien åligger disciplinmyndig- heten att besluta om pensionen, som dock alltid skall reduceras med minst 25 procent. I Holland får avsatt tjänsteman med tio års statstjänst alltid full pension.
I fråga om förfarandet i disciplinärenden skiljer man allmänt mellan lindrigare och allvarligare tjänsteförseelser ävensom mel- lan olika påföljdsformer. I regel är myn- digheten själv behörig besluta i första in- stans över förseelser som endast renderar varning, klander eller liknande påföljd. I sådana ärenden råder ett förenklat förfa- rande. Dock skall den felande alltid först få del av beskyllningarna och få tillfälle att yttra sig däröver, varjämte fullföljdshänvis- ning skall meddelas. Strängare påföljder får i allmänhet åläggas endast av särskilt disci- plinorgan. I vart fall fordras i regel åt- minstone medverkan av ett sådant organ, varvid beslutet formellt fattas av myndig- heten eller av departementschef. Förfaran- det är härvid alltid noga utformat.
I Västtyskland har man städse beslutan-
de disciplindomstolar redan i första instans så snart fråga är om svårare sanktioner än varning eller löneavdrag. Denna instans be- står av den centrala Bundesdisziplinarge- richt, uppdelad i lokala kamrar. Besvärsin- stans är Bundesverwaltungsgericht i Berlin, närmast motsvarande den svenska rege- ringsrätten. I båda instanserna tjänstgör disciplinåklagare. Förfarandet företer åt- skilliga paralleller med brottmålsprocessen.
I Frankrike medverkar en disciplinnämnd som konsultativt organ, och ehuru icke bun- den därav brukar beslutande myndighet föl- ja nämndens förslag. Beslutet kan överkla- gas hos departementschef, som likaledes har en nämnd vid sin sida, och därifrån föras vidare till förvaltningsdomstol (i sista in- stans Conseil d'Etat). Sådan domstol får dock endast pröva behörighets- och form- frågor samt om den diskretionära befogen- heten överskridits.
I Italien inleds disciplinförfarandet av en personalnämnd som kan nedlägga målet, lämna det till myndighetens chef för med- delande av varning eller överlämna det till en disciplinnämnd. I det sista fallet ligger det formella avgörandet hos vederbörande minister som dock ej får besluta om stränga- re påföljd än den som disciplinnämnden fö- reslagit. Över ministerns beslut kan besvär anföras till statspresidenten (= ett slags nå- deansökan) eller till statsrådet i dess egen- skap av förvaltningsdomstol. Denna dom- stol får dock ej ompröva de faktiska om- ständigheterna utan endast upphäva beslut som är lagstridiga.
Även i Belgien medverkar konsultativa disciplinnämnder i första instans, där det slutliga avgörandet fattas av departements- chef. Dennes beslut kan överklagas till för- valtningsdomstol, vars befogenheter är in- skränkta på sätt som nyss sagts om de franska förvaltningsdomstolarna.
I Luxemburg fungerar i första instans disciplinnämnder så snart fråga är om and- ra påföljder än klander. Departementschef fattar formellt beslutet men är bunden av nämndens förslag. Besvär kan anföras hos Conseil d”Etat som får pröva om den dis- kretionära befogenheten missbrukats eller
I Österrike finns särskilda disciplinkom— missioner för avgörande av mål rörande tjänsteförseelser (ej ordningsförseelser). För- farandet är utformat som en rättegång där- vid många stadganden gäller som har mot- svarighet i straffprocessen (t.ex. om jäv, förundersökning, försvarare, bevisupptag- ning, muntlig förhandling etc.). Talan ut- föres av en disciplinåklagare, utsedd för det särskilda fallet och i regel en tjänsteman hos myndigheten i fråga. Som andra in- stans fungerar överkommissioner, inrättade hos de centrala myndigheterna, främst de- partementen. För vissa högre tjänstemän är dessa överkommissioner första och enda instans.
I Schweiz är vederbörande förvaltnings- myndighet behörig att pröva alla disciplin- ärenden. Om beslutet innebär svårare på- följd än varning eller lindrigare bötesstraff kan besvär anföras hos s.k. disciplinkom- missioner som har omfattande utrednings- befogenheter. Är fråga om någon av de svåraste påföljderna anföres dock besvären hos högsta domstolen (Bundesgericht), som då fungerar som förvaltningsdomstol.
Även i Holland är vederbörande myn- dighet alltid själv behörig att meddela disci- plinpåföljder, medan särskilda disciplindom- stolar fungerar som andra resp. tredje in- stans. Dessa domstolar äger överpröva så- väl de faktiska omständigheterna som den rättsliga bedömningen. De får dock endast fastställa eller upphäva överklagade be- slut.
C. Utländska ombudsmannainstiturioner I såväl Finland som Danmark och Norge finns motsvarigheter till den svenska om- budsmannainstitutionen.
I Finland inrättades ett justitieombuds- mannaämbete 1919. Ombudsmännens till- syn omfattar utan begränsningar all statlig och kommunal förvaltning, domstolsväsen- det, fångvården, försvarsväsendet och kyr- kans självstyrande verksamhet. Ombuds- mannen har även viss befogenhet att kon- trollera statsrådets ämbetsförvaltning. Om- budsmannen skall ingripa framför allt då
någon i sin tjänsteutövning gjort sig skyldig till oriktigt förfarande, partiskhet eller grov försumlighet, kränkt enskild medborgares lagliga rätt eller överskridit sin befogenhet. Han kan väcka åtal för ämbetsbrott men också låta bero vid en anmärkning mot det felaktiga förfarandet. Om ett olagligt be— slut vunnit laga kraft och inte längre kan ändras av vederbörande myndigheter, kan ombudsmannen hemställa hos högsta dom- stolen eller högsta förvaltningsdomstolen om upphävande av beslutet. Åtal mot ett statsråd, mot ledamot av någon utav de nyssnämnda domstolarna eller mot justitie- kanslern beslutas av riksdagen och utföres av ombudsmannen inför riksrätten.
Den danska ombudsmannainstitutionen tillkom i samband med en grundlagsreform 1953 och började sin verksamhet 1955. Un— der ombudsmannens tillsyn står statliga och kommunala tjänstemän samt andra som verkar i statlig eller kommunal förvaltning. Hit hör sålunda bl.a. personer som valts eller förordnats till ledamöter i statliga el- ler kommunala nämnder och kommittéer. Tillsynen omfattar även ministrarnas äm- betsförvaltning. dock ej deras verksamhet i statsrådet. Denna tillsyn är att se mot bakgrund av det utpräglade ministerstyre som råder inom dansk offentlig förvaltning. Vissa undantag göres dock från ombuds- mannens verksamhetsområde. Såvitt gäller de kommunala myndigheterna är ombuds- mannens kompetens begränsad till ämnes- områden där det finns möjlighet att över- klaga till statlig myndighet. Vidare står le- damöter av kommunalrepresentationerna utanför tillsynen, dock att ombudsmannen har rätt att på eget initiativ ingripa då frå- ga är om kränkning av något väsentligt rättsligt intresse. Utanför tillsynen faller även den dömande och förvaltande verk- samhet som utövas av domare och en del andra funktionärer inom domstolsväsendet. För domare finns i stället ett särskilt fo- rum för behandling av disciplinfrågor. Utanför tillsynsområdet faller vidare stats— kyrkans tjänstemän i frågor som angår kyr- kans lära och förkunnelse.
Ombudsmännens huvuduppgift är att
söka stärka och trygga den enskilde med- borgarens rättsställning i förhållande till den statliga och kommunala förvaltningen. Ombudsmannen äger visserligen ej själv väcka åtal. I stället kan han emellertid be— gära att åklagare inleder förundersökning eller åtalar. Finner ombudsmannen en mi- nister straff- eller civilrättsligt ansvarig för ett förfarande skall han underrätta folke- tingets ombudsutskott därom. Beträffande tjänstemännen äger ombudsmannen ålägga vederbörande disciplinmyndighet att igång- sätta disciplinärt förfarande. Anser ombuds- mannen åtal eller disciplinär åtgärd icke vara påkallad kan han för den felande ut- tala sin uppfattning i frågan. Om ombuds- mannen inleder undersökning mot en tjäns- teman kan denne begära att ärendet i stället skall handläggas i disciplinär ordning. Om— budsmannen har då att överlämna hand- lingarna till vederbörande disciplinmyndig- het. Anmärkas må att ombudsmannen fram till 1965 inte i något fall begärt åtal eller igångsättande av disciplinärt förfarande.
] Norge finns tre ombudsmannainstitu— tioner, en för förvaltningen, en för försva— ret och en för värnpliktiga civilarbetare. Befattningen som ombudsman för förvalt- ningen inrättades fr.o.m. 1963 i syfte att skapa större rättssäkerhet för den enskilde i förvaltningsärenden. Denne ombudsmans tillsynsområde omfattar hela statsförvalt- ningen. Även statsrådens verksamhet som administrativa chefer faller under ombuds- mannens kompetens medan deras deltagan- de i konseljbeslut ligger utanför. Till stats- förvaltningen hör i detta sammanhang även affärsliknande verksamhet i statens regi samt statlig service inom undervisning, forskning och hälsovård. Utanför tillsynen faller domstolarna samt riksrevisionen. Stor- tinget har viss befogenhet att utsträcka om- budsmannens kontroll till kommunala or- gan. I enlighet härmed har stortinget i om- budsmannens instruktion förklarat, att om- budsmannen äger pröva avgöranden av kommunala förvaltningsorgan i de fall då avgörandet är av betydelse för bedömning- en av en fråga som är föremål för hans prövning. Beträffande frihetsberövanden
och vad som har samband därmed äger ombudsmannen alltid prövningsrätt även om en kommunal myndighet haft befatt- ning därmed. — Ombudsmannen äger ej själv åtala och kan ej heller påkalla åtal eller disciplinär åtgärd. Det har ansetts att hans ställning skulle stärkas om han inte uppträdde som part i ett åtalsförfarande utan grundade sin verksamhet på främst den auktoritet han besitter. Uppmärksam- mar ombudsmannen fel eller försummelser kan han uttala sin mening härom samt även framhålla att ett beslut enligt hans mening är ogiltigt eller att skadestånd bör utgå. Han kan vidare meddela åklagarmyndighet eller överordnat organ vilken åtgärd som enligt hans mening bör vidtagas. Han kan också låta bero vid gjord rättelse eller av- given förklaring. Upptäcker han förhållan- de som kan föranleda riksrättsåtal skall han underrätta stortinget.
Vad angår försvaret inrättades 1952 en av stortinget utsedd ombudsmannanämnd, vars ordförande benämnes ombudsman för försvaret. Denna nämnd är att se som en påbyggnad till de rådgivande förtroende- nämnder som sedan 1912 finns inrättade vid det norska försvaret. Kan en fråga inte lösas i sådan nämnd kan den hänskjutas till ombudsmannanämnden. Person inom för- svaret som är missnöjd med något förhål- lande inom militärtjänsten kan även vända sig direkt till ombudsmannanämnden, vil- ken också kan ta upp frågor på eget initia- tiv. Ombudsmannen och hans nämnd kan inte åtala utan endast göra uttalanden rö- rande ifrågakomna felaktigheter. De kan dock genom förhandlingar med vederbö- rande myndigheter söka få rättelser till stånd, exempelvis i form av omprövning utav fattade beslut.
Vad angår värnpliktiga civilarbetare in- rättades 1956 även för dem en ombuds- mannanämnd, bestående av samma leda- möter och med ungefär samma arbetsupp- gifter som försvarets ombudsmannanämnd.
Ombudsmannainstitutioner eller motsva- righeter därtill finns även i vissa andra län- der såsom England, Västtyskland, U.S.A., Nya Zeeland och Filippinerna. I denna del
hänvisas till den i efterföljande bibliografi upptagna litteraturen. Dock skall några ord nämnas om institutionerna i de två först— nämnda länderna.
I England finns sedan 1967 en befattning som Parliamentary Commissioner for Ad- ministration, vilken tillsätts av Drottningen på förslag av premiärministern. Under den- na ombudsmans tillsyn står alla ministerier och ett antal statliga verk. Utanför faller bl.a. domstolarna och lokala själVStyrelse— organ, däribland polisväsendet. Enskild per- son som vill framföra klagomål till ombuds— mannen har att skriftligen vända sig till en underhusledamot, vilken kan överlämna ärendet till ombudsmannen. Denne kan inte själv beivra en försummelse. Han kan dock genom att uppmärksamma vederbörande på förelupen felaktighet bereda möjlighet för denne att vidtaga rättelse. Uppnås inte änd— ring på detta sätt kan han rapportera saken till parlamentet, som genom påtryckning på vederbörande minister eller efter parlamen- tarisk undersökning kan åstadkomma rät- telse.
I Västtyskland finns sedan 1959 en be— fattning som militieombudsman, vilken till— sätts av riksdagen genom val. Enskild mili- tär person kan vända sig till ombudsman- nen med klagomål. Denne har ingen rätt att beordra åtal eller disciplinåtgärder. Han kan dock genom att vidarebefordra sin ut— redning till vederbörande myndigheter sät- ta dessa i stånd att vidtaga erforderliga åt- gärder.
Litteraturförteckning
Allmänt om offentliga funktionärer Betänkande med förslag till lag angående vis- sa ekonomiska stridsåtgärder m.m. SOU 1934:16. Betänkande om statstjänstemäns ställning vid arbetskonflikter. SOU l939:19. Stats- och kommunaltjänstemäns förhandlings— rätt. Betänkande av 1948 års förhandlings- rättskommitté. SOU 1951:54. Statstjänstemäns förhandlingsrätt. Betänkande av 1956 års förhandlingsrättsutredning. SOU 1960110. Sveriges statsskick. Betänkande av författnings- utredningen. SOU 1963116—19. (Särskilt 1963:17 s. 259, 433 och 516.) De offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt. Lagförslag utarbetade inom civildepartemen- tet. SOU 1963:51. Ekonomiska förmåner till kommunala förtro- endemän med heltidstjänstgöring. Kommu- nalrättskommitténs betänkande VIII. SOU 1966:72. Förvaltning och folkstyre. Betänkande av läns- demokratiutredningen. SOU 1968:47. Offentliga tjänstemäns bisysslor. Betänkande av bisyssleutredningen. SOU 1969:6. Stencilerad promemoria angående vissa stat- liga och kommunala befattningshavares "'=' rättsliga ställning, utarbetad av Yngve Sö-
derlund och K. E. Uhlin. 1959.
Stencilerad promemoria med förslag till stats- tjänstemannastadga. C 1965c4. Iustitieråds, regeringsråds och justitiekanslerns arbetsrättsliga ställning. Stencilerat betän- kande avgivet av särskilt tillkallad utred- ningsman. JU 1967:16. Oavsättligheten inom statsförvaltningen. Sten- cilerad promemoria utarbetad av tjäns- tebegreppsutredningen. Civildepartementet 1968z5. Proposition 1964zl40 med förslag till vissa grundlagsändringar, bl.a. rörande regerings- formens regler om tjänstemän. Proposition 1965:60 angående reform av de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt m.m. Proposition 19681106 med förslag till lag om
ändrad lydelse av 1 & kommunaltjänsteman- nalagen den 3 juni 1965. Axel Adlercreutz, Arbetstagarbegreppet. Om arbetstagarförhållandet och därtill hörande gränsdragningsfrågor i svensk'civil- och 50- cialrätt. 1964. Axel Adlercreutz, De s.k. beroende uppdrags- tagarna och arbetstagarebegreppets utveck- ling. Sociala meddelanden 1956 s. 370. Svante Bergström, Kollektivavtalslagen. Studier över dess huvudprinciper. 1948. Nils Herlitz, Föreläsningar i förvaltningsrätt. I Inledning till förvaltningsrättens studium. 1937. II Den offentliga förvaltningens orga- nisation. 2 uppl. 1948. III Förvaltningsrätts- liga plikter. 1949. Nils Herlitz, Nordisk offentlig rätt. III Rege- ringsmakt och förvaltningsorganisation. And- ra bandet. 1963. Ove Hesselgren, Yngve Samuelsson och Axel Wallén, Semesterlagen. Redogörelse för gäl- lande semesterlagstiftning. lO uppl. 1966. Stig Jägerskiöld, Svensk tjänstemannarätt. 1, 211 och 22. 1956, 1959 och 1961. Robert Malmgren, m. fl., Sveriges grundlagar, 9 uppl. 1966. Folke Schmidt, Kollektiv arbetsrätt. 5 uppl. 1967. F olke Schmidt, Tjänsteavtalet. 1959. Folke Schmidt, Vilka stridsåtgärder är tillåtna för offentliga tjänstemän. Svensk Juristtid- ning 1967 s. 48. Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt. 2 uppl. 1964. Håkan Strömberg, Under vilka förutsättningar bör enligt svensk förvaltningsrätt en förvalt- ningsakt anses som en nullitet? Förvalt- ningsrättslig tidskrift 1955 s. 112. Halvar G. F. Sundberg, De allmänna grun- derna av offentlig rätt. 3 uppl. 1967. Halvar G. F. Sundberg, Kommunalrätt. 1964. Bertil Wennergren, I statens tjänst. 2 uppl. 1969. K. G. Westman, De svenska rättskällornas historia. Föreläsningar. Kompendium. 1948. Huvudavtal mellan Svenska arbetsgivareför- eningen och Landsorganisationen i Sverige 20/12 1938 med ändringar t.o.m. 1964.
103
Huvudavtal om förhandlingsordning m.m. mellan staten och statstjänstemännens hu- vudorganisationer, »Slottsbacksavtalet», jäm- te löpande kollektivavtal (AST, ATF, TFU, ARV etc.).
Kommunernas huvudavtal 11/1 1964 (KHA). Allmänna bestämmelser i kommunala kollek- tivavtal för heltidsanställda tjänstemän (ABT) och deltidsanställda tjänstemän (ABDT).
Samhällsägda företag
Statsägda aktiebolag i Sverige. Betänkande av 1953 års utredning rörande de statliga före- tagsformerna. SOU 1956:6. Betänkande med förslag till reformering av de nuvarande statliga företagsformerna m.m., avgivet av 1953 års utredning rö- rande de statliga företagsformerna. SOU 1960:32. Postverkets organisation. Betänkande av post- utredningen 1956. SOU 1962:52. Ny organisationsform för domänverket. För- slag framlagt av Erik W. Höjer på grundval av expertundersökning. 1964. Kommunala bolag och andra särskilda rätts- subjekt för kommunal verksamhet. Betän- kande av kommunalrättskommittén. SOU 1965:40. Affärsverken. Ekonomi, konkurrens och effek- tivitet. Betänkande av affärsverksutredning- en. SOU 1968:45-—46. Förslag till samordning, avgivet av företags- delegationen. I — Stencil 1969:]. E. G. Westman, Behövs särskild lagstiftning för kommunala aktiebolag? Stadsförbundets tidskrift 1957 s. 315.
Straffrätt
Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och all- mänheten. SOU 1944:69 . Betänkande med förslag till strafflagstiftning för krigsmakten. SOU 1946:83 . Straffrättskommitténs betänkande med förslag till brottsbalk. SOU 1953:14 . Strafflagberedningens slutbetänkande Skydds- lag. SOU 1956:55 . Offentlighetskommitténs betänkande Offentlig- het och sekretess. SOU 1966:60 —61. Otillbörlig konkurrens. Betänkande av utred- ningen om illojal konkurrens. SOU 1966:71 . Utredning angående bestämmelser om tyst- nadsplikt i svensk lagstiftning av Lennart Groll. Stencil. 1951. Bekämpandet av mutor och bestickning m.m. Förslag av statens sakrevision jämte yttran- de. Tidskrift för Sveriges Advokatsamfund. 1957 s. 391. Proposition 1948:80 med förslag till lag om ändring i strafflagen.
Proposition 1962:10 med förslag till brotts- balk. Ivar Agge, Riksdagsledamots rättsliga ansvar. Svensk Juristtidning 1963 s. 161, 320. Nils Beckman, Carl Holmberg, Bengt Hult och Ivar Strahl, Brottsbalken jämte förklaringar. I—llI. 1965—1967. Hilding Eek, Det offentliga och det hemliga. Yttrandefrihet och tystnadsplikt. 1959. Ak- tuellt från TU 8. Hilding Eek, Handlingssekretess och tystnads- plikt i främmande rätt. Nordisk administra- tivt tidskrift 1958 s. 154. P. E. Elsin m.fl., Allmänna handlingars of- fentlighet och sekretess. 1965. Erik Fahlbeck, Om offentlighet inom förvalt- ningen. Festskrift till Andersen. 1958. Hjalmar Fredelias, Riksdagsledamöters immu- nitet enligt 110 & regeringsformen. Statsve- tenskaplig tidskrift 1962 s. 435 (jfr 1963 s. 108). Lennart Groll, Utsträckt tystnadsplikt? Svensk Juristtidning 1957 s. 416 (jfr s. 486). Stig Jägerskiöld, Om förhållandet mellan disci- plinärt och judiciellt ansvar för civila stat- liga befattningshavare. Minnesskrift för Reu- terskiöld. 1945. Fritz Kaijser, Tjänstemäns tystnadsplikt. En översikt över problemläget. Förvaltnings- rättslig tidskrift 1961 s. 65. K. G. Lindberg. Om muta och otillbörlig be- löning. Tidskrift för Sveriges Advokatsam- fund 1957 s. 20. Bengt Lännergren och Gustaf Petrén, Sekre- tessen och domstolarna. Tidskrift för Sveri- ges Advokatsamfund 1960 s. 193. Rutger Nyman, Om tystnadsplikt. Svensk Ju- risttidning 1957 s. 483. Ola Nyquist och Lennart Körner, Mutor och bestickning. 1963. Håkan Palm, Avbrytande av preskription i disciplinmål. Förvaltningsrättslig tidskrift 1949 s. 24. Nils Regner och Hugo Hen/cow, Den militära strafflagen. 1951. Thorsten Rosenberg, Mutproblemet. Kommu- naljuridiska spörsmål II. 1958. Bengt Rydin, Utrikesnämnden och tystnads- plikten. Svensk Juristtidning 1963 s. 174. S. H. Ryman, Om tystnadsplikt inom social- vården. Barnavård 1957 s. ]. Ivar Strahl, Om påföljder för brott. 2 uppl. 1955. Håkan Strömberg, Meddelanden för offentlig— görande i tryckt skrift av den som är un- derkastad tystnadsplikt. Statsvetenskaplig tid- skrift 1959 s. 385. Halvar G. F. Sundberg, Om riksdagsmans im- munitet. Festskrift till Thomson. 1961. Halvar G. F. Sundberg, Riksdagsmans oansva- righet. Svensk tidskrift 1961 s. 34.
Jan Sundin, Något om »taxeringsmäns ansvar». Skattetidning 1962 s. 164. J. C. W. Thyrén, Förberedande utkast till strafflag. Speciella delen. VII Ämbetsbrot- ten, SOU 1928:7 . IX Brott mot myndighet, SOU 1930124.
Gunnar Timelin, Ang. verksmyndigheternas skyldighet att anmäla till åtal. Förvaltnings- rättslig tidskrift 1959 s. 249.
Gunnar Tinzelin, Om särskilt ämbetsstraff jäm- likt 25 kap. 7 & strafflagen. Svensk Juristtid- ning 1961 s. 507. Lars Welamson, Läkarsekretessen. En rättslig undersökning. 1962. Folke Wetter, Om förhållandet mellan discipli- närt och allmänt ansvar för civila tjänste- män. Festskrift för Lundstedt. 1947. Folke Wetter, Vilka arbetstagares i kommu- nernas tjänst äro underkastade ämbetsman- naansvar. Svenska stadsförbundets tidskrift 1937 s. 171. Folke Wetter, Ämbetsstraffen i ny lagstiftning. Festskrift för Engströmer. 1943. Advokaternas tystnadsplikt. Uttalande av Nor- diska rådet. Tidskrift för Sveriges Advokat- samfund 1962 s. 682. Handbok i militär rättsvård (RättsH). 1966. Anvisningar för handläggning av militära mål m.m. under krig och beredskapstillstånd (AnvMMKr). 1966.
Processrätt
Betänkande med förslag till lag om semester, avgivet av 1936 års semestersakkunniga. SOU 1937:49 . Ny semesterlag. Betänkande av 1960 års se- mesterkommitté. SOU 1962:44 . Lag om förvaltningsförfarandet. Betänkande av besvärssakkunniga. SOU 1964:27 . Förvaltningsrättskipning. Betänkande av för- valtningsdomstolskommittén. SOU 1966:70 . Domstolskommitténs betänkande rörande ny domkretsindelning för underrätterna. SOU 1967:4 . Promemoria med förslag om begränsning av forum privilegiatum vid talan angående äm- betsbrott. (Stencil.) Ju 1965:2. Proposition l938z286 med förslag till lag om semester m.m. Proposition 19451273 med förslag till lag om semester. Proposition 1963:68 med förslag till lag om semester. Proposition 1965:146 om ändring i reglerna angående särskilt forum vid talan om äm- betsbrott. Robert Boman, Kumulation av ansvarstalan och talan om enskilt anspråk. Svensk Ju- risttidning 1967 s. 81. Per Olof Ekelöf, Rättegång. Häfte 1, 2 upp].
1963. Häfte 2, 2 uppl. 1964. Häfte 3, 2 upp]. 1964. Häfte 4, 1963. Häfte 5, 1966. N. Gärde m.fl. Nya rättegångsbalken 1949. Karl Olivecrona, Domen i tvistemål. 1943.
Skadestånd Betänkande av professorn Ivar Strahl med förberedande utredning angående lagstift— ning på skadeståndsrättens område. SOU 1950:16 . Skadestånd i offentlig verksamhet. Betänkan- de av kommittén angående det allmännas skadeståndsansvar. SOU 1958:43 . Betänkande angående bevakning, avskrivning och eftergift av kronans fordringar. SOU 1962:49 . Skadeståndskommitténs betänkande med för- slag till allmänna bestämmelser om föräld- rars och barns skadeståndsansvar. SOU 1963:33 . Skadeståndskommitténs betänkande rörande ar— betsgivares och arbetstagares skadeståndsan- svar m.m. SOU 1964:31 . Promemoria angående det offentligas skade- ståndsansvar. Justitiedepartementet februari 1966 (stencil). Per Olof Ekelöf, Straffet, skadeståndet och vi- tet. En studie över de rättsliga sanktionernas verkningssätt. 1942. Diskussion med inledningsanförande av Bertil Wennergren: Offentlig tjänstemans ekono- miska ansvar gentemot huvudmannen. Nor- disk administrativt tidskrift 1965 s. 249.
Riksdagens ombudsmän och justitiekanslern Betänkande angående justitiekanslerns, justitie- ombudsmannens och militieombudsmannens allmänna ämbetsställning m.m. SOU 193917. Betänkande angående justitieombudsmannain- stitutionen m.m. SOU 1955:50 .
JO och kommunerna. Betänkande med förslag till instruktion för riksdagens ombudsmän. SOU 1957:2 . Riksdagens justitieombudsmän. Betänkande av 1963 års JO-utredning. SOU 1965:64 .
Proposition 1967:32 angående omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten. Sammansatt konstitutions- och första lagut- skotts betänkande angående omorganisation av riksdagens ombudsmannaämbeten, nr 1 år 1967. Nils Alexanderson, XVI. 1935. E. Naumann, i Historiska studier, tillägnade Ludvig Stavenow. 1927.
Sten Rudholm, Justitiekanslersämbetet 250 år. Svensk Juristtidning 1964 s. ]. JO:s ämbetsberättelser —1969. MO:s ämbetsberättelser —1968.
Sveriges riksdag. Band
Innstilling om ny lov om offentlige tjeneste- men av tjenestemannslovkomitéen. Bergen 1964. Innstilling om mer betryggcnde former for den offentlige forvaltning av forvaltningskomi- téen. Kragero 1958.
Norska justis- og politidepartementet: Propo- sisjon nr 38 1964—1965 om lov om behand- lingsmåten i forvaltningssaker (forvaltnings— loven). Johs. Andenaes, Statsforfatningen i Norge. 3 utgave. Oslo 1962. Henning Jakhelln, Avskjedigelse efter sjo- mannslovens & 33. Oslo 1966. Audvar Os, Stortingets ombudsmann for for- valtningen. Nordisk administrativt tidskrift 1963 s. 46. Audvar Os, Tjenestemennenes rettsstilling i Norge — en liten orientering. Nordisk ad- ministrativt tidskrift 1960 s. 90.
Andreas Schei, Den norske ombudsmannsin- stitusjons forste år. Nordisk administrativt tidskrift 1964 s. 134. Benedikt Sigurjorissan, Embedsmaends retslige beskyttelse mod afskedigelse. Nordisk ad- ministrativt tidskrift 1967 s. 274. Förslag om sivilombudsmannsordning også for kommunalforvaltningen. Nordisk kontakt 1966 s. 737. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret. Köpen- hamn 1963. Finn Hiorthay, Rettsforholdet mellom staten og dens tjenstemenn, i Forhandlinger på det tjyvende Nordiske Juristmote i Oslo 23—25 august 1954. Bil. I. Utgitt av det Norske Styre, Oslo 1956. Holger Lavesen, Tjenestemandssystemet i sto— beskeen. Danmarks juristforbunds tidskrift Juristen 1966 s. 337.
Inger Margrete Pedersen, Ombudsmandsinsti- tutionen i Danmark. Nordisk administrativt tidskrift 1962 s. 248. Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret. I—II. Kö- penhamn 1966. V. Merikoski, Grunddragen av Finlands of- fentliga rätt. I—II. Helsingfors 1962—1963. W. A. Palme, Förvaltningens rättssäkerhets- och effektivitetskrav i Finland och Sverige. Nordisk administrativt tidskrift 1965 s. 226.
W. A. Palme, Om den administrativa doms- rätten i Finland och Sverige. Nordisk admi- nistrativt tidskrift 1963 s. 22. The citizien and the administration. A report by justice. Director of research sir John Wyatt. London 1961. The civil service. Vol. 1, 4 och 5:1—2. Betän- kande av the Committee under the chair- manship of lord Fulton. 1966—1968. Stanley V. Anderson, Canadian Ombudsman Proposals. U.S.A. 1966.
Donald C. Rowat, How much administrative secrecy? The Canadian Journal of Econo- mics. November 1965. Donald C. Rowat, The Ombudsman. Citiziens' defender. Twentynine contributors including several ombudsmen from thirteen different countries. London, Toronto och Stockholm 1965.
Ludwig Adamovich, reichischen Verwaltungsrechts. uppl. Wien 1954. Renato Alessi, Sistema Istituzionale del Diritto Amministrativo Italiano. 3 upp]. Milano 1960. Robert Catherine, Le fonctionnaire francais. Paris 1961. Adrian Clemens, Der europäische Beamte und sein Disziplinarrecht. Leiden 1962.
Kurt Ebert, Das Recht des öffentlichen Diens- tes. Berlin 1965.
Rudolf Grt'iner, Das Dienstrechtsverfahrensge- setz. Juristische Blätter, s. 57 och 93. Wien 1959.
Institut Belge des Sciences Administratives, Liexercise de la fonction disciplinaire dans les administrations centrales des pays du marché commun. Premier colloque des In- stitutions des Sciences Administratives 9-—10 octobre 1964. Bryssel 1965. Heinrich Malz, Grundziige des Disziplinar- rechts europäischer Länder sowie einiger zwischenstaatlicher und iiberstaatlicher Ein- richtungen. Zeitschrift fiir Beamtenrechts. 37. Stuttgart 1960. Poul Meyer, Die Göttingen 1962. Fritz Morstein-Marx, Einfiihrung in die Buro- kratie. Neuwied 1959. Claude Narbel, Les droits acquis des fonc- tionnaires en droit suisse, francais et alle- mand. Lausanne 1957.
Fritz Ostler, Neues im Bundesdisziplinarrecht. Neue Juristische Wochenschrift (Frankfurt) 1967 s. 2033. Gerhard Pfennig, Der Begriff des öffentlichen Dienstes und seiner Angehörigen. Berlin 1960.
Handbuch des öster- Band I. 5
Verwaltungsorganisation.
Alain Planley, La formation et le perfection- nement des fonctionnaires nationaux et in- ternationaux. Bryssel 1954. Renate Remandas, Die Freiheitsrechte der Angehörigen des öffentlichen Dienstes in Frankreich (Dissertation). Mainz 1965. J. J. Ribas, Les services de la fonction publique dans le monde. Bryssel 1956. Erwin Schutz, Disziplinarrecht. Bielefeld 1964. Ewald Tekiilve, Das französische Beamten- recht. 1963.
Ewald Tekiilve, Das belgische Beamtenrecht. 1963.
Ewald Tekiilve, Das italienische Beamtenrecht. 1963. Ewald Tekit'lve, Das österreichische Beamten- recht. 1964. Ewald Tekiilve, Das Beamtenrecht der Nieder- lande. 1964. (Tektilves böcker utg. av Bundesleitung des Deutschen Beamtenbundes, Bad Godesberg.) Carl Herntann Ule m.fl., Die Entwicklung des öffentlichen Dienstes. Köln 1962. M. Waline, Droit Administratif. 9 uppl. Paris 1963. Carl Wartmann, Die eidgenössische Diszipli- nargerichtsbarkeit im allgemeinen und die Disziplinarkommissionen im besonderen. I Verwaltungs-Praxis. Solothurn 1952 s. 235 och 335.
KUN—"EL. BIBL. _ & QQL 1969
Nordisk udredningsserie (Nu) 1969
Kronologisk förteckning
1. Utvidgat nordiskt ekonomiskt samarbete.
2. Laajennettu pohioismainen taloudellinen yhteistyö.
3. Nordforsks miliövårdsutredning.
4. Förslag till utbyggnad av den samnordiska fortbildningen för journalister.
5. Konsumentoplysning i undervisningen.
Statens offentliga utredningar 1969
Systematisk förteckning
Justltiodoplrtommm Em Wirth! blund draw-ln. [11
Umm-sn rx (5; mg inom ludwiwwmdnt EQ)
"tm-l in. nu När viltoknik. FHI _ Åmb-um 201
minimum-utåt En. tinar samhälls.» ull
* Kemmunlkxtionsdmnomsmm Nyqiölrbcmidsllp. [31 Fimnndopirtinrmntn
Kronlids-intim ran &Wm Mngmndm) m.m. och omnämns!- Nw mm "i Utbildningsdag-nummret Om. usually-t ! Sverig.. [i] |?!"qu men muminlnm mulm ill FHM) counts eminw.5141
awarded-pyamasen mmm tyst .. .
maoism-mmm mmnmqw (_q) =
a' . W _mmimrdmm: R.."? "& rmanrsso