SOU 1997:80
Reformerad stabsorganisation : delbetänkande
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Den 30 januari 1997 bemyndigade regeringen chefen för Finans- departementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av några av regeringens stabsmyndigheter. De berörda myndigheterna är Kammarkollegiet, Statens lokalför— sörjningsverk, Riksrevisionsverket, Statens löne- och pensions- verk och Statskontoret.
Den 11 mars 1997 förordnade chefen för Finansdepartementet generalmlldirektören Ulf Larsson som särskild utredare. Kon- sulten Ulf Wennerberg har fungerat som sekreterare under ut- redningsarbetet.
Utredningen har antagit namnet Stabsmyndighetsöversynen (Fi 1997104).
Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Reformerad stabsorganisation (SOU 1997:80).
Stockholm den 30 maj 1997
Ulf Larsson
/ Ulf Wennerberg
Innehållstörteckning
Sammanfattning .................................................................... 5 1 Bakgrund 1 . 1 Direktiven .......................................................... 11 1.2 Arbetets uppläggning ........................................... 12 1.3 Vissa begrepp .................................................... 14 2 Tidigare utredningar m.m.
2.1 Utredningen om stabsmyndighetemas
verksamhet (USV-utredningen) .............................. 15 2.2 Ombildningen av den statliga
fastighetsorganisationen ...................................... 16 2.3 Utredningen om utvärdering av
Byggnadsstyrelsens verksamhet m.m ..................... 17
Beskrivning av stabsmyndigheterna
3.1 Allmänt ............................................................. 19 3.2 Kammarkollegiet ................................................. 19 3.3 Statens lokalförsörjningsverk ................................ 22 3.4 Riksrevisionsverket ............................................. 25 3.5 Statens Iöne- och pensionsverk ............................. 30 3.6 Statskontoret ..................................................... 33
Regeringens och myndigheternas behov av stöd
4.1 Allmänt .............................................................. 37 4.2 Intervjuer med företrädare för regeringskansliet ........ 38 4.3 Enkät om stabsmyndighetemas service .................. 43
Bedömning av stödet till regeringen och myndigheterna
5.1 Allmänt .............................................................. 49 5.2 Generella problem vad gäller stabs-
myndighetemas verksamhet ................................. 49 5.3 Problem vad gäller stabsmyndighetemas
stöd till regeringen ............................................... 50 5.4 Problem vad gäller stabsmyndighetemas
service till myndigheterna ..................................... 53
6 Principer för utformningen av det framtida stödet till regeringen och myndigheterna 6.1 Revision och kontroll ............................................ 57 6.2 Utrednings- och utvärderingsverksamhet ................. 63 6.3 Ekonomi- och personaladministrativa systemtjänster .................................................... 65 6.4 Lokalförsörjningsfrägor ......................................... 70 7 Organisation för det framtida stödet till regeringen och myndigheterna 7.1 Allmänt ............................................................. 75 7.2 Huvuddragen i en ny stabsorganisation .................... 76 7.3 Konsekvenser för stabsmyndigheterna .................... 81 7.4 Förslag .............................................................. 85 8 Lokaliseringsfrågor .................................................. 87 9 Besparingsåtgärder ................................................ 91 10 Genomförandefrågor ............................................... 93 11 Fortsatt arbete ........................................................ 95 Bilaga: 1. Utredningens direktiv (Dir. 1997z27)
Sammanfattning
Utredaren skall enligt direktiven (dir. 1997z27) lämna förslag till en myndighetsstruktur vad gäller regeringens stabsmyndigheter - Kammarkollegiet, Statens lokalförsörjningsverk, Riksrevisions- verket, Statens löne— och pensionsverk och Statskontoret - som bättre än idag uppfyller regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna.
I direktiven omnämns tre områden som särskilt skall belysas i utredningsarbetet:
- Behovet av stöd till regeringen och av service till myn- dighetema
— Verksamheten vid de nuvarande stabsmyndigheterna och denna verksamhets effektivitet
- Förslag till en reformerad stabsorganisation
Utredningen har genomfört intervjuer med företrädare för rege- ringskansliet samt en enkät med ett tjugofemtal myndigheter. Syftet med detta arbete har varit att samla in synpunkter på regeringens och myndigheternas stödbehov och på stabsmyn- dighetemas förmåga att tillgodose dessa behov. Utredningen har också inhämtat underlag från och haft överläggningar med be- rörda stabsmyndigheter. Dessutom har utredningen samrått med den särskilde utredare som skall föreslå en lokalisering av stat— liga arbetstillfällen till Söderhamn (dir. 1996:83), med den sär— skilde utredare som utvärderar ombildningen av Byggnadssty- relsen m.m. (dir. 1996:21), med den Förvaltningspolitiska kom- missionen (dir. 1995293) samt med Riksdagens revisionsutred— ning.
Mot bakgrund av det samlade material som har stått till värt för— fogande gör vi bedömningen att det finns vissa problem i stabs- myndighetemas verksamhet. Dessa avser bl.a. inriktningen av
Riksrevisionsverkets effektivitetsrevision, behovsanpassningen av Lokalförsörjningsverkets verksamhet samt samordningen av systemverksamheten inom det ekonomi- och personaladmi- nistrativa området. Vi har dessutom funnit att det finns vissa problem med stabsmyndighetemas roller. Våra bedömningar re- dovisas i kapitel 5.
I kapitel 6 redovisar vi de principer som vi anser bör vara sty- rande för den framtida utformningen av stödet till regeringen och myndigheterna.
Vad gäller den samlade statliga revisionen konstaterar vi att det med tanke på den svenska förvaltningsmodellens utformning är väsentligt att både riksdagen och regeringen förfogar över väl fungerande och resursstarka revisionsorgan. Vi har också anslu— tit oss till Förvaltningspolitiska kommissionens bedömning att riksdagens kontrollmakt bör förstärkas. Samtidigt ser vi ett be— hov av att förtydliga roll- och ansvarsfördelningen mellan riks— dagens och regeringens revisionsorgan. Detta bör ske på så sätt att riksdagens revisionsorgan framförallt inriktar sin granskning på sektorsövergripande och politiknära frågor samt på frågor om de politiska beslutens genomförande och effekter. Regeringens revisionsorgan bör framförallt granska myndigheternas verk- samhet och myndighetsledningarnas förvaltning.
Vad gäller regeringens revision anser vi att Riksrevisionsverkets årliga revision har en i huvudsak lämplig inriktning. Däremot finns det anledning att förändra effektivitetsrevisionens inrikt- ning och att förbättra regeringens styrning av denna verksamhet. Vi föreslår att effektivitetsrevisionen integreras med den årliga revisionen och att verksamheten i väsentligt högre utsträckning än nu inriktas mot att ge stöd åt den årliga revisionen i dennas granskning årsredovisningarna och myndighetsledningarnas för- valtning. Vad gäller styrningen av effektivitetsrevisionen bör re- geringen i Riksrevisionsverkets regleringsbrev precisera vilka
områden och verksamheter som myndigheten skall granska under det kommande budgetåret.
Vidare anser vi att den uppdragsstyrda utrednings- och utvär- deringsverksamhet som bedrivs vid Riksrevisionsverkets avdel- ning för effektivitetsrevision nu har nått en sådan omfattning att det finns skäl att anföra principiella betänkligheter mot verk- samheten. Den ger dessutom upphov till avgränsningsproblem gentemot den utrednings- och utvärderingsverksamhet som Statskontoret bedriver. Riksrevisionsverkets uppdragsverksam- het inom detta område bör därför begränsas till insatser som utgör rena kompletteringar av genomförda revisioner. Istället bör Statskontoret i ökad utsträckning ta på sig utvärderingsuppdrag inom det förvaltningspolitiska och förvaltningsekonomiska om- rådet. Vi anser att sådana uppdrag i fortsättningen bör prioriteras i Statskontorets verksamhet.
Beträffande den ekonomi— och personaladrninistrativa system- verksamheten ser vi ingen anledning att ifrågasätta de grundläg- gande principer som gäller för myndigheternas anskaffning av ekonomi- och personaladministrativa systemtjänster. Den regle— ring som nu finns beträffande det ekonomiska redovisningssys- temet bör behållas. Detsamma gäller myndigheternas frihet att välja ett annat system än det statliga grundaltemativet så länge som dessa systern tillgodoser de krav som regeringen har upp- ställt.
Däremot anser vi att den statliga produktionen av ekonomi- och personaladministrativa systemtjänster bör samordnas. Vi syftar då på verksamhet som nu bedrivs vid Riksrevisionsverket, Sta- tens löne- och pensionsverk och Kammarkollegiet. Då detta har skett bör det nu alltför omfattande produktutbudet ses över och koncentreras till färre produkter och tjänster. Ett sådant arbete skulle enligt vår uppfattning medföra stora besparingar till följd av minskade systemutvecklingskostnader, minskat dubbelarbete inom stabsorganisationen m.m.
Beträffande lokalförsörjningen anser vi att Lokalförsörjnings— verkets stabsuppgifter kan begränsas kraftigt med hänsyn till den efterfrågebild som nu föreligger. Om de förslag som har lämnats av Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombild- ning m.m. genomförs kan ytterligare begränsningar genomfö- ras.
Lokalförsörjningsverkets serviceuppgifter bör enligt vår mening avvecklas. Motivet är dels att de aktuella uppgifterna kan över- lämnas till den privata konsultmarknaden dels att verksamheten inte har gått ihop ekonomiskt under den tid som den har be- drivits.
I kapitel 7 redovisar vi våra förslag till organisation för det fram- tida stödet till regeringen och myndigheterna. I detta kapitel före- slår vi:
att Riksrevisionsverkets verksarnhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd) och Kam- markollegiets enhet för administrativ service överförs till Statens löne- och pensionsverk fr.o.m. den 1 januari 1998,
att Lokalförsörjningsverket läggs ned den 31 december 1997 och att kvarvarande stabsuppgifter fr.o.m. den 1 ja— nuari 1998 överförs till Statskontoret,
att regeringen tydligare än nu anger vilka områden och verk- samheter som Riksrevisionsverkets effektivitetsrevision skall granska,
att Riksrevisionsverkets effektivitetsrevision i första hand skall arbeta med myndighetsinriktad revision och med stöd åt den årliga revisionen,
att huvuddelen av den uppdragsstyrda utrednings- och ut- värderingsverksamhet som nu utförs av Riksrevisions-
verkets avdelning för effektivitetsrevision styrs över till Statskontoret,
att staten säger upp avtalet med AMF Trygghetsförsäkring AB om administrationen av den statliga personskadeför- säkringen och att denna uppgift därefter överförs till Sta- tens löne- och pensionsverk.
Ikapitel 8 redovisar vi våra förslag vad gäller lokaliseringen av stabsmyndighetemas verksamhet. Vi föreslår att den verksamhet som nu bedrivs vid dessa myndigheter skall ligga kvar på sina nuvarande _verksarnhetsorter. Vi föreslår dock att Söderhamn skall tillföras c:a 35 arbetstillfällen permanent och 35 - 40 ar- betstillfällen tillfälligt under en treårsperiod. Detta sker genom att viss tillkommande aktualiseringsverksamhet inorn SFV:s pen- sionsadministration samt administrationen av den statliga per- sonskadeförsäkringen lokaliseras till denna kommun.
Vi redovisar vissa besparingsförslag i kapitel 9. Vi bedömer att ungefär 12 miljoner kronor kan sparas genom den av oss före- slagna nedläggningen av Lokalförsörjningsverket. Vi avser att redovisa ytterligare besparingsförslag i vårt slutbetänkande.
I kapitel 10 redovisar vi översiktligt hur våra förslag skall ge- nomföras. Vi avser dock att återkomma till olika genomförande- frågor i vårt slutbetänkande.
ha . år*-+
fli-* lf _— _ .::-|:; ". . '.'.__ - -
' . . | .. ; . " . . " ' | . .4 - _' ' ' | J_-.;- . u!. ||'-| .- 1
r. ' . . . . __ i_J_ _ _ _,___.le1._,_ -,__|__- _.- ' ä' ' |._=|H'_'_:;H'"E!£P'-"l-rj"_|.f .-.— ur.-""a. ,. . ' ' := _m- -. - = | ' #* -'-k t-I | _ ” H...—__? _ ._ __| __| |. |..___' __ | 5' . .. ':.__ - __'--_ . " . .."; ,. ,__,__._..-_._|-_____.__,___ ,. I |' ||| ' __r _ _ —- '_:-_ —- -|__ '_'" 'F— _ - 'i'-'|' -- * ..- ,_ .— mat".: r ”ii-gm.
F.ö-Tr. __:__|.___ - _.l 'Li- .. .5..i1..'l_-ällll*k
...-..,... '.:'-"'l'5.' .. |
1. Bakgrund 1.1 Direktiven
Den särskilde utredaren skall enligt direktiven (dir. 1997z27) lämna förslag till en myndighetsstruktur vad gäller regeringens stabsmyndigheter - Kammarkollegiet, Statens lokalförsörjnings— verk, Riksrevisionsverket, Statens löne- och pensionsverk och Statskontoret - som bättre än idag uppfyller regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myn— dighetema.
I direktiven omnämns tre områden som särskilt skall belysas i utredningsarbetet:
- Behovet av stöd till regeringen och av service till myn- dighetema
- Verksamheten vid de nuvarande stabsmyndigheterna och denna verksamhets effektivitet
- Förslag till en reformerad stabsorganisation
I direktiven nämns ett antal principer som bör vara vägledande för utredaren vid utformningen av den nya organisationen. Des- sa är:
— Statligt producerad service som riktar sig till myndig- heterna skall normalt kunna motiveras utifrån regeringens behov av att ha en samlad syn på statsförvaltningen
- Stöd till regeringen och service till myndigheterna skall normalt inte utföras inom samma organisation
- Verksamhet som syftar till att stödja regeringen bör ha sin basfinansiering genom anslag även om andra finan- sieringsforrner bör kunna förekomma för speciella in- satser
- Service som efterfrågas av myndigheterna bör i så stor utsträckning som möjligt avgiftsfinansieras
— De olika organisationerna inorn stabsorganisationen bör inte bedriva verksamheter som överlappar varandra
- Det skall finnas en oberoende revisionsverksamhet av hög kompetens som bedriver egeninitierad verksamhet
- Beslutsstödet till regeringen bör förstärkas för att en ef— fektivare ledning och styrning skall kunna åstadkommas
Utredaren skall också pröva möjligheterna och redovisa konse- kvenserna av att lokalisera delar av serviceverksamheten till Sö- derhamn. Vidare framhålles att den nya stabsorganisationen skall bära en del av den beslutade besparingen på 20 - 30 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.
Samråd skall hållas med den särskilde utredare som har till uppdrag att föreslå lokalisering av statliga arbetstillfällen till Sö- derhamn (dir. 1996183), med den särskilde utredare som utvär- derar ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m. (dir. 1996z21), med den Förvaltningspolitiska kommissionen (dir. 1995z93) samt med Riksdagens revisionsutredning.
Ett delbetänkande skall lämnas den 31 maj 1997 och ett slut- betänkande den 30 oktober 1997.
1.2. Arbetets uppläggning
Ett relativt omfattande utredningsmaterial finns sedan tidigare om de aktuella myndigheterna. Vi har därför kunnat begränsa in- hämtningen av underlag för utredningsarbetet till vissa komplet- teringar och uppdateringar av det befintliga materialet. Detta har skett på följande sätt:
1. Verksamhetsbeskrivningar och annat faktaunderlag har in- hämtats från berörda stabsmyndigheter. Dessa beskrivningar har avsett arbetsuppgifter, uppdragsstruktur, finansieiingssätt och verksamhetsvolym för myndigheterna som helhet och för olika enheter inom dessa. Särskilda överläggningar har också ägt rum med företrädare för dessa myndigheter.
2. Företrädare för regeringskansliet har intervjuats om rege- ringens och regeringskansliets utnyttjande av stabsmyndig— heterna, regeringens behov av stöd samt om de problem och brister som kan finnas vad gäller stabsmyndighetemas verk- samhet.
3. En enkät har riktats till ett tjugofemtal myndigheter som bedriver olika typer av verksamhet. Ienkäten ställdes relativt de- taljerade frågor om karaktären och omfattningen av myndig- heternas behov av administrativt stöd, deras utnyttjande av stabsmyndigheterna och deras bedömning av dessa myndig- heters prestationer. Dessutom ställdes olika frågor om problem i stabsmyndighetemas verksamhet.
En närmare redogörelse för uppläggningen och resultatet av intervjuerna och enkäten finns i kapitel 4.
Utredningen har samrått med Söderhamnsutredningen, Utred- ningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m., Förvaltningspolitiska kommissionen och med Riksdagens revisionsutredning.
Utredningen har löpande diskuterat olika frågor i en arbetsgrupp som har bestått av representanter för Statsrådsberedningen och Finansdepartementet. Utredningen har också haft överläggningar med den projektgrupp inom Finansdepartementet som arbetar med System 2000 (numera benämnt VESTA).
1.3. Vissa begrepp
Begreppet stabsmyndighet används i det följande för att beteckna de fem myndigheter som omfattas av utredningsarbetet. Som nämnts är dessa myndigheter Kammarkollegiet. Statens lokalför- sörjningsverk, Riksrevisionsverket (RRV), Statens löne- och pensionsverk (SPV) samt Statskontoret.
I sammanhanget kan konstateras att en allmänt accepterad defi— nition av begreppet stabsmyndighet saknas. Begreppet har dock kommit att användas för att beteckna ett antal myndigheter som anses ha en särskilt nära relation till regeringen och som på olika sätt tillhandahåller underlag som regeringen eller regerings- kansliet behöver i sitt beslutsfattande eller beredningsarbete. Kännetecknande för stabsmyndigheterna är också att deras verk- samhet inte alls eller endast obetydligt iiktar sig direkt till allmän- heten, kommunerna eller företagen. Med denna definition kan också vissa myndigheter som lyder under fackdepaitementen sägas ha en stabsmyndighetsroll.
Med stöd eller stödtjänster avses i det följande en tjänst som produceras av någon annan än avnämarrnyndigheten och som är nödvändig för att den senare skall kunna utföra de uppgifter som regeringen har ålagt den. De stabsmyndigheter som berörs av ut- redningen producerar i första hand administrativa stödtjänster (revision, utredningsstöd, systemtjänster m.m.).
Stöd kan lämnas såväl till regeringen och dess kansli som till myndigheterna. I det följande används begreppet stabsuppgift för att beteckna en verksamhet som innebär att stöd lämnas åt regeringen, regeringskansliet eller till kommittéer som tillsatts av regeringen (om stödet avser dessas sakverksamhet). Om stödet lämnas till andra myndigheter - eller avser regeringskansliets el- ler kommittéemas interna administration - används begreppet serviceuppgift för att beteckna den aktuella verksamheten.
2. Tidigare utredningar m.m.
2.1 Utredningen om stabsmyndighetemas verk- samhet (USV-utredningen)
Det administrativa stödet till regeringen och myndigheterna har utretts vid flera tillfällen under 1990-talet. Den s.k. USV-utred- ningen genomförde 1990 - 1991 en översyn av stabsmyndig- hetemas verksamhetl. Med stabsmyndigheter avsåg utredningen Statskontoret, Riksrevisionsverket, Statens arbetsgivarverk, Sta— tens löne- och pensionsverk, Statens institut för personal- utveckling, Försvarets civilförvaltning, Länsstyrelsernas orga- nisationsnämnd och Karnmarkollegiets enhet för administrativ service. Utredningen föreslog en genomgripande omorgani- sation av den samlade stödorganisationen. Stödet till regeringen skulle tillhandahållas av en revisionsmyndighet och en stabs- myndighet. Stödet till myndigheterna skulle tillhandahållas av en servicemyndighet, en arbetsgivarorganisation och ett konsult- företag. En grundläggande princip i förslaget var att stödet till regeringen organisatoriskt skulle skiljas från stödet till myndig- heterna.
USV-utredningens förslag genomfördes endast delvis. Efter ett kompletterande utrednings- och beredningsarbete bildades en ar- betsgivarorganisation i huvudsak enligt utredningens förslag. Vidare lades Länsstyrelsernas organisationsnämnd och Statens institut för personalutveckling ned. Vad gäller övriga delar av stödet lades vissa riktlinjer för dettas organisation och finan- siering fast i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 8, FiU30, rskr. 447 och 454). Som ett resultat härav gavs Statskontoret en renodlad stabsroll gentemot regeringen. Myn- digheten genomgick i samband härmed en genomgripande om— strukturering. RRV fick utökade uppgifter då Försvarets civil- förvaltning lades ned. Den senare myndighetens system-
' Marknadsanpassade Service- och stabsfunktioner (SOU l991:40—41).
verksamhet överfördes då till RRV. Försvarets civilförvalmings försäkringsverksamhet överfördes till Kammarkollegiet.
2.2. Ombildningen av den statliga fastighetsorga- nisationen
Riksdagen fastställde år 1991 nya riktlinjer för förvaltningen av statens fastigheter och lokaler (prop. 1991/92:44, bet. FiU8, rskr. 107). De nya riktlinjerna innebar bl.a. att fastighetsförvalt- ningen skulle skiljas från brukandet av lokaler och mark, att den skulle bedrivas i separata resultatenheter och utformas efter olika fastigheters särart, att ett marknadsmässigt avkastningskrav skulle tillämpas och att statens ägarroll vad gäller fastigheter skulle renodlas. Avsikten var att åstadkomma tydligare roller och en ökad effektivitet inom den statliga fastighetsförvaltningen.
De nya riktlinjerna följdes upp med en genomgripande orga- nisationsförändring (prop. 1992/93:37, bet. FiU8, rskr. 123). Denna förändring innebar att Byggnadsstyrelsen lades ned och ersattes med aktiebolagen Vasakronan AB och Statliga Akade- miska Hus AB samt av myndigheterna Statens fastighetsverk och Statens lokalförsörjningsverk. Av dessa organ gavs de två aktiebolagen och Statens fastighetsverk till uppgift att förvalta olika delar av det statliga fastighetsbeståndet. Statens lokal— försörjningsverk skulle dels svara för utredningsstöd vad gäller lokalfrågor till regeringen och regeringskansliet dels tillhanda- hålla konsulttjänster åt myndigheterna inom detta område. Lokal- försörjningsverket skulle inte förvalta några fastigheter. Däremot skulle myndigheten övergångsvis förvalta hyreskontrakt som frigörs genom nedläggning eller flyttning av myndigheter.
2.3 Utredningen om utvärdering av Byggnadssty- relsens ombildning m.m.
Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. har till uppgift att utvärdera den omstrukturering av den statliga fastighetsförvaltningen som beskrevs i föregående av- snitt. I uppdraget ingår att undersöka konsekvenserna av om- struktureringen, belysa om syftena har nåtts, peka på eventuella biister och lämna förslag till förändringar. Utredningen har avgivit delbetänkandet Statens ändamålsfastigheter (SOU l996:187). I delbetänkandet föreslår utredningen vissa föränd- ringar i Lokalförsörjningsverkets myndighetsuppgifter. Dessa förändringar innebär att myndigheternas sarnrådsskyldighet med Lokalförsörjningsverket i samband med vissa förhymingar skall avskaffas. Vidare föreslår utredningen att kravet på att myn- digheterna skall redovisa en lokalförsörjningsplan bör tas bort. Underlag om myndigheternas lokalutnyttjande föreslås istället redovisas inom ramen för det ordinarie budgetarbetet.
Utredningen motiverar sina förslag med att samrådsskyldigheten var påkallad under en övergångstid innan myndigheterna hade lärt sig hur lokalmarknaden fungerar men att förutsättningar nu finns för att avskaffa samrådsskyldigheten. Utredningen gör dock bedömningen att det för att underlätta för de lokalbrukande myndigheterna kan behöva finnas någon form av fastighets- stabsenhet som sammanställer aktuell information om tendenser på lokalhyresmarknaden. Information kan också behöva lämnas om innehållet i nyare hyreskontrakt. Om myndigheterna däremot behöver en mer omfattande hjälp bör de enligt utredningens mening upphandla detta stöd på den privata konsultmarknaden. Utredningen har också föreslagit att en skiljenäinnd skall inrättas för att lösa tvister om hyressättningen vad gäller statliga ända- målsfastigheter.
Utredningen skall redovisa sitt slutbetänkande före utgången av juni 1997.
3. Beskrivning av stabsmyndigheterna
3. 1 Allmänt
I det följande lämnas en översiktlig beskrivning av de stabs— myndigheter som berörs av vårt uppdrag. Underlaget för be- skrivningen utgörs dels av allmänt tillgängligt material (instruk- tioner, regleringsbrev, budgetunderlag, årsredovisningar m.m.) dels av uppgifter som lämnats av stabsmyndigheterna på en di- rekt förfrågan från utredningen. Materialet har i vissa fall kom- pletterats genom intervjuer och samtal med företrädare för de aktuella myndigheterna.
3.2. Kammarkollegiet
Uppgifter i stort
Kammarkollegiet bedriver uppdragsverksamhet inom olika om- råden, utför myndighetsuppgifter av främst juridisk karaktär samt ger kanslistöd åt ett antal fristående nämndmyndigheter som är knutna till myndigheten. Uppdragsverksamheten är till största delen konkurrensutsatt och innebär att Kammarkollegiet ger service till andra statliga myndigheter och vissa andra organ (stiftelser m.fl.). Myndighetsuppgiftema är författningsreglerade och omfattar förvaltningsärenden som tillståndsgivning, aukto- risation, registrering, tillsyn och kontroll men också bevakning av statens rätt i olika sammanhang. Kanslifunktionema är för— fattnings- och avtalsreglerade och innebär att Kammarkollegiets personal sköter ärendeberedningen åt den aktuella nämndmyn- digheten. Denna behöver då inte anställa egen personal.
Kammarkollegiet har inga stabsuppgifter. Kollegiets roll som servicemyndighet åt andra myndigheter har förstärkts under se- nare år. Serviceutbudet omfattar bl.a. ekonomiadminstrativa tjänster, fondförvaltning, försäkringsverksamhet och fordrings- bevakning.
Organisation
Kammarkollegiet leds av en styrelse och en generaldirektör. Under generaldirektören finns åtta linjeenheter och ett antal stabsenheter. Vid kollegiet finns dessutom ett antal delegationer och nämnder. Huvuddelen av nämndmyndighetema är fristående myndigheter som har kollegiet som värdmyndighet.
Den 1 juli 1996 fanns följande linjeenheter:
- Advokatfiskalkontoret
- Allmänna enheten
- Arvsfondsenheten
- Näringsrättsliga byrån
- Enheten för administrativ service
- Fondbyrån - Risk- och skadeenheten
— Kansliet för fonden för fukt- och mögelskador
Service till myndigheterna lämnas i första hand av Advokat- fiskalkontoret (fordringsbevakning), Enheten för administrativ service (ekonomi- och löneadministrativa systemtjänster), Fond- byrån (fond- och förrnögenhetsförvaltning) samt Risk- och ska- deenheten (försäkringsverksamhet). Enheten för administrativ service, Fondbyrån samt Risk- och skadeenheten har enbart ser— viceuppgifter. Advokatfiskalkontoret har också vissa myndig- hetsuppgifter.
Advokatfiskalkontoret, Allmänna enheten, Näringsrättsliga by- rån, Fondbyrån och Kansliet för fonden för fukt- och mögel— skador svarar dessutom för kanslistöd åt de nämndmyndigheter som är knutna till Kammarkollegiet.
Finansiering
Kammarkollegiets verksamhet finansieras dels med anslag dels med olika typer av avgifter. De senare utgörs såväl av frivilliga avgifter som av offentligrättsligt reglerade avgifter. Budgetåret 1995/96 finansierades 23% av verksamheten med anslag, åter- stoden med avgifter.
Kostnaderna för Kammarkollegiets verksamhet uppgick budget- året 1995/96 - inklusive skadeersättningar - till 124 miljoner kronor (lZ-månadersvärde). Linjeenhetemas budgetomslutning för år 1997 framgår av tabellen. Risk— och skadeenhetens bud- getomslutning anges exklusive skadeersättningar.
Tabell 1. Kammarkollegiets linjeenheter. Budgetomslutning enligt 1997 års internbudget.
14.8 15.5 16.3
Kansliet för fonden för fukt- och mögel- skador
Budet Mkr
5" &
Personal
Kammarkollegiet hade den 31 december 1996 146 anställda. De anställdas fördelning på olika enheter inom myndigheten framgår av tabell 2.
Tabell 2. Kammarkollegiets anställda den 31 december 1996.
ENHET Antal anställda Verksledning
Stabsenheter Advokatfiskalkontoret
Allmänna enheten Arvsfondenheten Näringsrättsliga byrån
Enheten för administrativ service Fondbyrån Risk— och skadeenheten
_me—L—L—L _|. NIAUICOONNIU'I
Kansliet för fonden för fukt- och mögel- skador
Lokalisering
Kammarkollegiet är till största delen lokaliserat till Stockholm. Undantaget är viss verksamhet inom Risk- och skadeenheten som är lokaliserad till Karlstad (15 av totalt 18 anställda).
Risk- och skadeenhetens ledning finns i Stockholm. Dessutom bedrivs viss konsultverksamhet i Stockholm. I Karlstad hand- läggs frågor om avtal om trafik- och motorförsäkringar, tjänste- reseförsäkringar och transportförsäkringar samt skaderegle- ringen.
3.3. Statens Iokalförsörjningsverk
Uppgifter i stort
Lokalförsörjningsverkets uppgift är bl.a. att förse regeringen med utrednings- och utvärderingsstöd inom Iokalförsörjnings- området och att göra analyser av utvecklingen på hyresmark-
naden. Myndigheterna är också skyldiga att upprätta en lokal— försöijningsplan som skall lämnas till Lokalförsörjningsverket. I vissa fall skall samråd hållas med verket innan hyresavtal sluts.
Lokalförsörjningsverket skall också ge myndigheterna service i samband med hyresförhandlingar och andra lokalfrågor. Denna del av verksamheten är en konkurrensutsatt konsultverksamhet.
Av denna beskrivning framgår att Lokalförsörjningsverket såväl har stabs- som serviceuppgifter.
Organisation
Verket leds av en generaldirektör. Linjeenhetema utgörs av två affärsområden: Stab och Service. Härutöver finns en adminis- trativ enhet och en controllerfunktion. Vid myndigheten finns också ett råd.
Affärsområdet Stab arbetar helt på uppdrag av regeringen. En- heten har följ ande huvuduppgifter:
- utarbetande av underlag för regeringens prisomräkning av lokalkostnadema i anslagsbasema (lokalkostnads- index)
— information om lokalförsörjningsfrågoma till regerings— kansliet och myndigheterna
- utarbetande av generella nyckeltal samt analyser av myn- digheternas lokalanvändning och lokalkostnader
- utvärdering och uppföljning av den statliga lokalanvänd- ningen och lokalkostnadsutvecklingen
- samråd med myndigheter vid tecknandet av hyreskon- trakt på längre tid än tre år
- biträde åt regeringen och olika kommittéer med utred- nings- och förhandlingsinsatser - administration och avveckling av statliga engagemang i tomställda eller delvis tomställda lokaler.
Affärsområdet Service tillhandahåller konsultstöd åt de statliga myndigheterna inom lokalförsörjningsområdet. Enheten till— handahåller följande konsulttjänster:
- utbildning och rådgivning i hyres- och lokalfrågor
- medverkan vid upprättande av lokalprogram och lokal- försörjningsplaner - analyser av uppdragsgivarens lokalsituation - projektledning av hyresprojekt rörande lokalförändringar
— biträde med hyresjuridisk experthjälp.
Administrativa enheten har sedvanliga administrativa uppgifter. Enheten svarar dock även för juridiskt biträde åt affärsområdena vad gäller hyres- och fastighetsrätt. Dessutom svarar enheten för verkets externa information.
Finansiering
Verksamheten inom Affärsområdet Stab finansieras huvudsak- ligen med anslag. Budgetåret 1995/96 utgjorde avgiftsintäktema 17% av de totala kostnaderna för enhetens verksamhet. Verk— samheten inom Affärsområdet Service finansieras helt med av- gifter.
Kostnaderna för Lokalförsörjningsverkets verksamhet uppgick budgetåret 1995/96 till 25,2 miljoner kronor (lZ-månaders— värde). Motsvarande värde för Affärsområdet Stab var 18,9 mil- joner kronor och för Affärsområdet Service 6,3 miljoner kronor (inklusive utfördelade administrativa kostnader).
Personal
Lokalförsörjningsverket hade den 31 december 1996 38 an— ställda (inklusive tre tjänstlediga). Dessas fördelning på myn- dighetens affärsområden och övriga enheter framgår av tabell 3.
Tabell 3. Lokalförsörjningsverkets anställda den 31 december 1996.
ENHET Antal anställda Verksledning Administrativa enheten Affärsområde Stab Affärsområde Service
Lokalisering
Lokalförsörjningsverket är i sin helhet lokaliserat till Stockholm.
3.4 Riksrevisionsverket
Uppgifter i stort
RRV är central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning. Revisionen bedrivs som årlig revision och effek— tivitetsrevision. RRst uppgifter inom redovisningsområdet om- fattar bl.a. metodutveckling vad gäller budgetering, redovisning och verksamhetsplanering, utfärdande av föreskrifter i fråga om den statliga redovisningen och myndigheternas årsredovisning, tillhandahållande av ekonomi— och personaladministrativa systern samt genomförande av utbildning och andra konsultinsatser inom det ekonomiadministrativa området.
RRV:s uppgifter omfattar såväl stöd åt regeringen som service åt myndigheterna. Verksamheten har dessutom både granskande och stödjande inslag.
Organisation
Myndigheten leds av en generaldirektör. Vid verket finns också ett rådgivande organ som skall ge generaldirektören synpunkter på verksamheten.
Det finns tre avdelningar: Årlig revision, Effektivitetsrevision samt Ekonomi och resultatstyrning. Utöver de tre avdelningarna finns ett kansli och ett internationellt sekretariat. Kansliet har administrativa uppgifter och svarar för myndighetens interna och externa information. Det internationella sekretariatet svarar för RRV:s kontakter med internationella organisationer och för verkets tjänsteexport till Södra Afrika och Baltikum.
Regeringen har beslutat att RRV:s verksamhet fr.o.m. år 1997 skall bedrivas i verksamhetsgrenama Revision, Ekonomi och resultatstyming saint Direkt regeringsstöd och internationell verksamhet. Regeringens beslut utgår från verkets instruktion i vilken verksamheten beskrivs i processtermer. Första steget i processen är att utveckla principer och metoder för den eko- nomiska styrningen. Det andra steget är att utarbeta regler för denna verksamhet. Det tredje steget är att utveckla och tillhandahålla IT-verktyg för styrningen. Det fjärde steget inne- bär att RRV bearbetar och sammanställer information från riksredovisningen. Det femte och sista steget omfattar utbildning och rådgivning till myndigheterna och andra berörda.
Avdelningen för Årlig revision skall bl.a. granska myndig- heternas och vissa statliga aktiebolags och stiftelsers redovisning och förvaltning. Avdelningen skall också granska hur myn— digheterna har tillämpat de delar av EU:s budget som berör Sverige samt medverka vid den Europeiska revisionsrättens be- sök i Sverige. I avdelningens uppgifter ingår också att besvara remisser från regeringen och att utföra regeringsuppdrag och uppdrag från andra myndigheter. 10% av verksamhetsvolymen utgörs av sådan uppdragsverksamhet. Revisionen är egenini—
tierad inom ramen för ett generellt uppdrag från regeringen att granska samtliga berörda organs årsredovisningar m.m.
Avdelningen för Ejfektivitetsrevision har inte endast reviderande uppgifter. Avdelningen utför effektivitetsrevision, medverkar vid den årliga revisionens granskning av myndigheternas resultatredovisning, besvarar remisser från regeringen saint genomför olika typer av regeringsuppdrag. Effektivitetsrevi- sionen skall i första hand inriktas mot områden av stor stats- finansiell betydelse och/eller områden som har stor betydelse för ekonomins funktionssätt. Ambitionen är att samtliga departe- mentsområden skall granskas inom ramen för en treårsperiod. Granskningen av myndigheternas resultatredovisning omfattar huvuddelen av de årsredovisningar som granskas av Avdel- ningen för Ärlig revision.
Uppdragsverksamheten vid Avdelningen för Effektivitetsrevi- sion omfattar olika typer av utredningsstöd till regeringen. Denna verksamhet har ökat starkt under senare år. Den omfattar dels allmänna uppdrag inom olika departementsområden dels särskilda insatser inom de stora utgifts- och inkomstområdena. Remissverksamheten är omfattande (mer än hundra remisser per år).
De olika prestationemas andelar av avdelningens totala budget- omslutning för år 1997 framgår av tabell 4.
Tabell 4. Prestationstyper inorn RRV:s avdelning för effek- tivitetsrevision. Intembudget 1997.
PRESTATIONSTYP Andel av total budgetomslutning
Effektivitetsrevision 62 %
Stöd åt den årliga revisionen 8 % Särskilda regeringsuppdrag 25 % Remisser 5 %
Ekonomiska avdelningen svarar för verksamhetsgrenen Eko- nomi och resultatstyming. Denna omfattar tre huvudområden: (1) analys och kontroll av statens ekonomi, (2) utveckling av metoder och regler för styrning och medelsförvalting samt (3) verktyg för den ekonomiska styrningen.
Verksamhetsområdet Analys och kontroll omfattar bl.a. olika uppgifter vad gäller riksredovisningen och statens betalnings- system. Uppgifterna omfattar också budgetprognoser. Vidare ut- förs s.k. ekonomiadrninistrativa värderingar av myndigheterna. Verksamheten är till största delen anslagsfinansierad och kan betraktas som en stabsuppgift åt regeringen.
Verksamhetsområdet Utveckling av metoder och regler för sta- tens styrning och medelsförvaltning omfattar bl.a. metodut- veckling inom det ekonomiadminstrativa området. Vidare utarbe- tas föreskrifter och alhnänna råd för en rad verksamheter bl.a. den statliga redovisningen, kassahållning och betalningsfrågor samt myndigheternas årsredovisning. Verksamheten är till stör- sta delen anslagsfinansierad och kan betraktas som en stabs- uppgift åt regeringen.
Verksamhetsområdet Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd) omfattar i huvudsak tillhandahållande av ekonomi- och personaladministrativa system för statsförvalt- ningens myndigheter. Verksamheten är helt avgiftsfinansierad och tillhandahåller nästan enbart service till myndigheterna.
Finansiering
RRV:s budgetomslutning för verksamhetsåret 1997 uppgår till 408 miljoner kronor. 43% av verksamheten finansieras med an- slag och 57% med avgifter.
Avdelningen för Årlig revision finansieras till 75% med anslag och till 25% med avgifter. Budgetomslutningen för år 1997 upp- går till 107 miljoner kronor.
Avdelningen för Effektivitetsrevision har i stort sett samma fördelning mellan anslags— och avgiftsfinansiering som Avdel— ningen för Ärlig revision. Budgetomslutningen för år 1997 upp- går till 62 miljoner kronor.
Ekonomiska avdelningen finansieras till 25% med anslag och 75% med avgifter. Budgetomslutningen för år 1997 uppgår till 219 miljoner kronor. Av denna budgetomslutning svarar verk- samhetsområdet Verktyg för den ekonomiska styrningen för ungefär 70%.
Personal
RRV hade den 31 december 1996 c:a 500 anställda. De anställ— das fördelning på olika enheter inom myndigheten framgår av tabell 5.
Tabell 5. RRV:s anställda den 31 december 1996.
ENHET Antal anställda
Verksledning Internationella sekretariatet 12
Kansliet 40 Avdelningen för årlig revision Avdelningen för Effektivitetsrevision Ekonomiska avdelningen
Lokalisering
Avdelningen för Årlig revision bedriver verksamhet i Stockholm (89 anställda), Jönköping (20 anställda), Karlstad (24 anställda) och Uppsala (17 anställda).
Avdelningen för Effektivitetsrevision har hela sin verksamhet förlagd till Stockholm.
Ekonomiska avdelningen bedriver verksamhet i Stockholm (138 anställda) och Karlstad (61 anställda).
Kansliet och det internationella sekretariatatet har sin verksamhet förlagd till Stockholm. Det internationella sekretarietet har dock ett antal kontraktsanställda tjänstemän placerade i Södra Afrika. Dessa ingår inte i de uppgifter som har lämnats i tabell 5.
3.5 Statens Iöne- och pensionsverk
Uppgifter i stort
SFV:s uppgift är att administrera den statliga tjänstepensionen och att tillhandahålla löne- och personaladministrativa systern åt statsförvaltningen. Regeringen har också medgivit att SPV får bedriva uppdragsverksamhet åt kunder utanför statsförvalt- ningen. Denna uppdragsverksamhet omfattar pensionsadminis- trativa tjänster som SPV erbjuder kommuner samt statliga och privata bolag. Denna verksamhet sker i samarbete med Skandia och SPP.
Uppgiften att administrera den statliga tjänstepensionen är inte konkurrensutsatt och prissätts i enlighet med bestämmelserna i avgiftsförordningen. Övrig produktion är konkurrensutsatt och prissätts efter förhandlingar med kunderna.
SPV har inga stabsuppgifter. Verksamheten omfattar enbart ser- vice till myndigheterna.
Organisation
Myndigheten leds av en styrelse och en generaldirektör. Vid ver- ket finns också en nämnd. Under generaldirektören finns tre affärsdrivande enheter och fyra serviceenheter. Dessutom finns en verksledningsstab. De tre affärsdrivande enheterna utgör var sitt resultatområde.
Serviceenheter finns för ADB, Personal och Service, Ekonomi samt Marknad och Information. Serviceenhetemas uppgift är att stödja de affärsdrivande enheterna.
Resultatområdet Pension Statlig omfattar administrationen av den statliga tjänstepensionen med olika tilläggsprodukter och kompletterande tjänster. SPV har monopol på pensions- administrationen för den statliga myndighetssektom (utom vad gäller den s.k. Kåpan). Grundtjänsten statliga tjänstepensioner omfattar administration i form av matrikelföring, beräkning, reg- lering och utbetalning av förmånsbestämda pensioner enligt stat- liga författningar och pensionsavtal. De viktigaste av de nu gällande avtalen är PA-91 och PA-SPR. Fr.o.m. år 1998 skall verksamheten utökas med försäkringsmodellen SPÅ (beräkning och redovisning av pensionsskuld samt beräkning och fak— turering av premier).
Resultatområdet Pension Försäkring omfattar pensions- administrativ uppdragsverksamhet som till stor del sker i sam— arbete med Skandia och SPP. Verksamheten är konkurrensutsatt och omfattar främst administration av tjänstepensioner åt vissa kommuner samt administration av premiereservpensioner åt stat- liga och privata aktiebolag. En rad pensionsavtal administreras (ITP-P, ITP-S, PA—91F, PA-KL och PA-KFS). Vidare utbe- talas Trygghetsstiftelsens förmåner.
Resultatområdet Lön/PA omfattar löne— och personaladminis- trativa tjänster till i huvudsak statliga myndigheter. Verksam— heten är konkurrensutsatt. Såväl statliga som privata alternativ till SPV:s systemtjänster finns. Resultatområdets tjänster omfat- tar det stordatorbaserade lönesystemet SLÖR med tilläggssys- temen PIR-1, PIR-2, m.fl. samt det lokala client/serversystemet PICEA. Detta system omfattar såväl lönehantering som perso- naladministrativa tjänster. Förutom systemtjänster av detta slag omfattar verksamheten konsult- och utbildningstjänster inom det löne- och personaladministrativa området.
Finansiering
SPV är helt avgiftsfinansierat. Avgifterna för den statliga pen— sionsverksamheten fastställs av regeringen medan avgifterna från SLÖR/PIR beslutas av SPV i samråd med RRV. Som nämnts är prissättningen för de övriga tjänsterna fri.
SFV:s intäkter under kalenderåret 1996 uppgick till 216 miljoner kronor. Av detta belopp svarade resultatområdet Pension Statlig för 83 miljoner kronor, resultatområdet Pension Försäkring för 79 miljoner kronor och resultatområdet Lön/PA för 54 miljoner kronor.
Resultatområdet Pension Försäkring har under flera år redovisat ett betydande överskott (mellan 17 och 27 miljoner kronor per år sedan budgetåret 1993/94). Resultatområdet Pension Statlig re- dovisade för kalenderåret 1996 ett betydande överskott men har tidigare redovisat ett mer balanserat resultat. Resultatområdet Lön/PA redovisade för kalenderåret 1996 ett smärre överskott men har tidigare redovisat inte obetydliga underskott. Under- skottet beror delvis på de höga utvecklingskostnaderna för PICEA. Detta system har hittills endast genererat intäkter från begränsade testinstallationer.
Personal
SPV hade den 31 december 1996 299 anställda (247 årsarbets- krafter). Personalen har minskat något under de senaste åren.
Resultatområdet Pension Statlig hade 78 anställda, resultat- området Pension Försäkring 85 anställda och resultatområdet Lön/PA 43 anställda.
Lokalisering SPV:s verksamhet bedrivs i sin helhet i Sundsvall.
3.6 Statskontoret
Uppgifter i stort
Statskontorets uppgift är att ge regeringen stöd i arbetet med att ompröva, effektivisera och styra den statliga och den statligt finansierade verksamheten. Detta sker genom utrednings— och utvärderingsverksamhet, besvarande av remisser samt medver- kan i kommittéer och arbetsgrupper inorn regeringskansliet. Insatserna sker dels inom det förvaltningsekonomiska och förvaltningsstrukturella området dels inom IT—området.
Statskontoret arbetar numera så gott som helt på uppdrag av regeringen eller dess kansli. Uppdragen kommer från samtliga departement. Före omstruktureringen år 1993 hade myndigheten både stabs- och serviceuppgifter.
Organisation
Statskontoret leds av en generaldirektör. Under generaldirek- tören finns tre uppdragsenheter och en administrativ enhet.
Uppdragsenhetema 1 och 2 svarar för uppdrag inom det för- valtningsekonomiska och förvaltningsstrukturella området (FE- verksamhet). FE-verksamheten innebär främst att pröva det offentliga åtagandets omfattning och effekter samt vilken an- svarsfördelning, styrning, struktur, resurstilldelning och finan- siering som bör gälla inom den offentliga verksamheten.
Arbetsfördelningen mellan de båda uppdragsenhetema styrs av departementsindelningen. Inom enheterna finns särskilt utpekade personer som samordnar enheternas kontakter med respektive
departement (kontaktpersoner). Uppdragsenhetema 1 och 2 be- driver sin verksamhet inom vardera tre uppdragsområden. Upp— dragsområdena väljs på ett sådant sätt att de skall återspegla vad som bedöms vara aktuella och strategiska frågor i regeringens arbete med att utveckla förvaltningen.
Inom Uppdragsenhet I finns följande uppdragsområden: (1) Ut- värdering och styrning av statliga transfereringar, (2) Statens relationer till komrnunsektom och (3) Regional samhällsför- valtning och styrning. Uppdragsområde 1 arbetar med frågor som rör finansiering och överföring av offentliga medel till indi- vider och grupper i samhället. Uppdragen avser ansvars- fördelning, organisation, styrning och resultatanalys samt åtgärder för en effektivare utformning och förvaltning av transfereringssystemen. Uppdragsområde 2 arbetar med upp- drag som rör statsbidrag och regionala utjärnningssystem, finan- siering, ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna sarnt frågor om uppföljning, utvärdering och styrning av kommunal verksamhet. Uppdragsområde 3 arbetar med frågor som rör länsförvaltningen samt med frågor om en ändrad regi- onal ansvarsfördelning. Inom detta uppdragsområde hanteras också vissa uppdrag som gäller organisationsforrner och ut- värdering av statlig verksamhet.
Inom Uppdragsenhet 2 finns följande uppdragsområden: (1) Statsförvaltningens utveckling i ett EU-perspektiv, (2) Av- reglering, konkurrensutsättning och utvärdering av offentlig verksamhet och (3) Statsförvaltningens struktur, styrning och utveckling. Uppdragsområde 1 arbetar med frågor om ansvars- fördelningen mellan svenska myndigheter och olika gemen- skapsorgan samt med konsekvenserna av EU:s program- verksamhet i Sverige. Vidare arbetar uppdragsområdet med åt- gärder för att stärka Sveriges förmåga att påverka EU:s politik- utforrnning. Uppdragsområde 2 arbetar med att utvärdera och utveckla det statliga åtagandet inom det infrastrukturella området, med formerna för den statliga affärsverksamheten samt med att
främja anbudskonkurrens i statlig verksamhet. Uppdragsområde 3 arbetar med analyser av förvaltningens utveckling, belyser hur organisationsmakten utövas samt analyserar frågor om kon- trollen över och användningen av olika förvaltningspolitiska styrmedel.
Uppdragsenhet 3 svarar för Statskontorets verksamhet inom IT- området. Också denna verksamhet bedrivs inom ramen för tre uppdragsområden: (1) Verksamhetsfömyelse och inforrnations— försörjning, (2) IT—avtal och STATTEL och (3) Tekniska platt- formar och inforrnationssäkerhet. Arbetets inriktning styrs till stor del av Toppledarforum. Toppledarforum leds av finans- ministern och består i övrigt av ett antal verkschefer samt före- trädare för Svenska kommunförbundet och Landstingsför- bundet.
Inom uppdragsområdet Verksamhetsfömyelse och inforrnations— försörjning genomförs uppdrag som syftar till att visa hur ny teknik inom IT—området kan bidra till den offentliga sektorns effektivisering. F.n. pågår projekt om elektronisk handel, effek- tivare inforrnationsutbyte inom den offentliga förvaltningen samt bättre styrning av statsförvaltningens IT—verksamhet.
Inom uppdragsområdet IT-avtal och STATTEL tillhandahålles avropsavtal för system, tjänster och andra produkter inom IT— och teleområdena. F.n. finns ett femtiotal avtal med en total för- säljning på c:a 1 500 miljoner kronor per år. Avtalen utnyttjas även av många landsting och kommuner.
Uppdragsområdet Tekniska plattformar och informations— säkerhet arbetar bl.a. med teknisk standardisering och fredstida säkerhetsfrågor inom IT-området. Uppdragsområdet arbetar också med olika tekniska frågor vad gäller utnyttjandet av Inter- net.
Finansiering
Förutom ett begränsat inslag av egeninitierad utvecklings- verksamhet arbetar Statskontoret uteslutande med uppdrag från regeringen, regeringskansliet eller kommittéer och interdeparte- mentala arbetsgrupper. De renodlade regeringsuppdragen domi- nerar stort (90% av den totala verksamhetsvolymen).
Statskontorets kostnader under budgetåret 1995/96 uppgick till 75,7 miljoner kronor (lZ-månadersvärde). Uppdragsenhetema 1 och 2 svarade tillsammans för 41% av kostnaderna. Motsva- rande andel för Uppdragsenhet 3 var 58%.
Statskontorets intäkter utgjordes till 80% av anslag eller bidrag från kommittéer m.fl. Resten av intäkterna utgjordes huvud- sakligen av avgifter som datorleverantörema erlägger då för- säljningen sker med utnyttjande av något av Statskontorets
avropsavtal.
Personal
Statskontoret hade under budgetåret 1995/96 i medeltal 105 anställda (102 årsarbetskrafter). C:a hälften av personalen var anställd vid Uppdragsenhetema 1 och 2, övriga vid Uppdrags- enhet 3 (30%) och Administrativa enheten ( 18%).
Lokalisering
Statskontorets verksamhet äri sin helhet lokaliserad till Stock- holm.
4. Regeringens och myndigheternas be- hov av stöd
4. 1 Allmänt
Enligt våra direktiv skall vi belysa regeringens och regerings- kansliets behov av stöd i form av underlag, utredningar och bedömningar för olika ändamål. Vi skall också undersöka hur regeringen skall få underlag för att följa upp och utvärdera genomförda beslut och hur den finansiella kontrollen över statsförvaltningen skall kunna stärkas.
Vad gäller myndigheterna skall vi enligt direktiven identifiera vilka typer av service som har betydelse för utvecklingen inom staten som helhet samt bedöma om denna service kan erbjudas i privat regi eller om den bör tillhandahållas av statliga organ.
Den korta tid som har stått till förfogande för utredningens arbete har medfört att vi har tvingats att begränsa vårt kartlägg- ningsarbete till den typ av stöd som lämnas av de stabsmyn— digheter som omfattas av vårt uppdrag. Vi har således inte haft ambitionen att göra eni alla avseenden komplett kartläggning av regeringens och myndigheternas stödbehov. Vi har också — efter uppdatering och komplettering - kunnat utnyttja det omfattande kartläggningsmaterial som sammanställdes av den tidigare omnämnda USV-utredningen.
Våra bedömningar av regeringens och myndigheternas stöd- behov och av stabsmyndighetemas förmåga att tillgodose dessa behov bygger bl.a. på intervjuer med företrädare för regerings- kansliet och på en enkät som riktades till ett tjugofemtal myn- digheter inom statsförvaltningen. I detta kapitel sammanfattas resultatet av detta kartläggningsarbete.
4.2. Intervjuer med företrädare för regerings- kansliet
Uppläggning och frågeställningar
Intervjuer genomfördes med chefstjänstemän och enhetschefer i ett antal departement? Undantag gjordes för Finansdeparte- mentet och några andra departement som kontaktades på annat sätt. I regel intervjuades flera personer per departement (enskilt eller i grupp). Urvalet av intervjupersoner gjordes av respektive statssekreterare. Förutsättningen för urvalet var att de intervjuade skulle ha möjlighet att överblicka departementets behov av stöd och att ge utredningen en representativ bild av detta stödbehov.
I intervjuerna ställdes bl.a. frågor om departementens stödbehov och den förväntade utvecklingen av detta samt om departemen- tens utnyttjande av stabsmyndigheterna och värdering av dessas verksamhet. Syftet med dessa frågor var att få en uppfattning om stödbehovets omfattning och karaktär och av stabsmyndigheter- nas förmåga att svara upp emot de krav som ställs. Den senare aspekten avsåg dels stödutbudets anpassning till de behov som departementen har dels effektiviteten i stödproduktionen så som denna kan överblickas från departementens perspektiv.
Utöver de frågor som gällde stödbehovet och utnyttjandet av stabsmyndigheterna ställdes ett antal frågor som gällde revi- sionens verksamhet, rollkonflikter i stabsmyndighetemas verk- samhet samt omfattningen och inriktningen av det statliga åta- gandet vad gäller stabsmyndighetemas service till myndig- heterna. Syftet med dessa frågor var att belysa vissa principiella frågor som har anknytning till stabsmyndighetemas verksamhet och som tas upp i våra direktiv.
2 Följande departement intervjuades: Justitedepartementet, Försvars— departementet, Socialdepartementet, Utbildningsdepaitementet, Jordbruks- departementet, Arbetsmarknadsdepartementet, Kulturdepartementet, Närings- och handelsdepartementet samt Inrikesdepartementet.
Regeringens och regeringskansliets behov av stöd
Regeringens och regeringskansliets behov av stöd genereras av de policyskapande, styrande och kontrollerande uppgifter som regeringen har i förhållande till den statliga sektorn och samhället i övrigt. Intervjuerna visar att samtliga departement har ett stort och kontinuerligt behov av olika former av utredningsstöd. Detta gäller såväl framåtblickande insatser som olika typer av upp- följnings— och utvärderingsinsatser. Däremot varierar givetvis ämnesvalet för insatserna såväl mellan de olika departementeten som över tiden.
Mål- och resultatstymingen har också medfört att departementen har ett stort och ökande behov av resultatinforrnation, dvs. information som på olika sätt belyser hur myndigheterna har hanterat de uppdrag som regeringen har lämnat i regleringsbrev och på annat sätt. Delar av denna information erhålles ur myn- digheternas redovisning. Det finns dock också ett behov av för- djupad information som gör det möjligt att bedöma myndig- heternas effektivitet och myndighetsledningarnas prestationer.
Vissa av de synpunkter som framförts i intervjuerna gäller for— merna för tillhandahållandet av det stöd som regeringen behöver. Vissa intervjuade ser ett ökat behov av insatser som genomförs av departementen själva, t.ex. i form av interdepartementala arbetsgrupper. Detta motiveras med de långa starttider och rela- tivt höga kostnader som uppstår om uppdraget läggs på en kom- mitté eller på någon av stabsmyndigheterna. I vissa fall finns det också ett behov av att kunna belysa ett problemområde utan att väcka den uppmärksamhet som lätt blir följden om uppgiften läggs på ett organ utanför regeringskansliet.
De intervjuade förutser inte några större förändringar i stöd— behovets karaktär och omfattning under de närmaste åren. Många har dock haft svårt att överblicka och precisera stöd- behoven i ett långsiktigt perspektiv.
Departementens användning av stabsmyndigheterna
Av de fem stabsmyndigheter som omfattas av utredningens ar- bete utnyttjar departementen främst RRV och Statskontoret. Lokalförsörjningsverket utnyttjas nästan enbart av Finans- departementet och då bl.a. för framtagning av underlag för bud- getarbetet (lokalkostnadsindex). Kammarkollegiet lämnar kansli- stöd åt vissa nämnder inom regeringskansliet och har vissa andra förvaltningsuppgifter men utnyttjas i övrigt inte av regerings— kansliet. SPV tillhandahåller endast service till regeringskansliet som myndighet.
RRV:s stöd åt regeringen omfattar årlig revision och effektivi— tetsrevision, utredningsstöd av ekonomisk och utvärderande karaktär, riksredovisning, prognosverksamhet samt vissa upp- gifter i anslutning till det statliga betalningssystemet. De sist- nämnda stödforrnema utnyttjas främst av Finansdepartementet. Fackdepartementen utnyttjar främst underlag från den årliga revisionen och det utredningsstöd som lämnas av RRV:s av— delning för effektivitetsrevision.
Statskontoret utnyttjas av så gott som samtliga departement för olika typer av utredningsstöd och insatser på IT—området. För- svarsdepartementets utnyttjande av Statskontoret är dock be- gränsat.
De intervjuades värdering av stabsmyndighetemas prestationer
De intervjuade ombads också värdera de olika stabsmyndig- hetemas insatser och nyttan med deras arbete. Beträffande RRV framhölls härvid särskilt den årliga revisionen samt det utred- ningsstöd som myndigheten lämnar. Många departement uppger sig ha stor nytta av den årliga revisionen i uppföljningen av myndigheternas arbete och har under året återkommande kontak- ter med denna del av RRV. Även vissa av de utredningsuppdrag som RRV har utfört för olika departement ges en positiv vär-
dering. Detta gäller bl.a. utredningar som genomförts på upp- drag av Justitie- och Försvarsdepartementen.
RRV:s effektivitetsrevision kritiseras dock påfallande ofta för bristande relevans i valet av granskningsobjekt och dålig tids- anpassning vid genomförandet av insatserna. Det senare gäller såväl tidpunkten för genomförandet av granskningarna som den tid som dessa tar att genomföra (projekten anses ta för lång tid). Denna typ av kritik har - mer eller mindre tydligt - framförts av två tredjedelar av de intervjuade departementen.
Vad gäller Statskontoret kan konstateras att bedömningen av de konkreta insatser som myndigheten gör för olika departement vanligen är positiv. Vissa departement ser också ett ökat behov av Statskontorets insatser. Samtidigt finns en viss osäkerhet om Statskontorets profil som tar sig uttryck i att många har svårt att precisera kämområdet för myndighetens verksamhet. Detta kan sammanhänga med att Statskontorets roll nyligen har förändrats och att insatserna - trots den koncentration som har skett - spän- ner över ett mycket brett arbetsfält.
Som nämnts har få departement utnyttjat Lokalförsörjnings- verkets stöd. Det ärinte heller många som anser sig ha behov av denna myndighets insatser. Detta beror delvis på att hanteringen av lokalfrågoma i stor utsträckning har delegerats till myndig— heterna. Det index över lokalkostnademas utveckling som myn- digheten tar fram utnyttjas dock i budgetarbetet.
Kammarkollegiet och SPV tillhandahåller som nämnts inget egentligt stöd åt regeringen eller dess kansli.
Rollkonflikter i stabsmyndighetemas verksamhet
I våra direktiv framhålles att stöd till regeringen och service till myndigheterna normalt inte skall utföras av en och samma myn- dighet. Mot denna bakgrund har frågor ställts om konsekven—
serna av att detta sker vid två av de myndigheter som omfattas av vårt uppdrag (RRV och Lokalförsörjningsverket).
Härvid kan konstateras att så gott som alla intervjuade har prin- cipiella invändningar mot att stabs- och serviceuppgifter läggs på en och samma myndighet. Många anser också att olägenheter i form av oklara lojalitetsförhållanden har uppstått. Problemen be- döms dock vara större för de myndigheter som utnyttjar de aktu- ella stabsmyndighetemas service än för regeringskansliet.
I sammanhanget har också RRV:s granskande och stödjande rol- ler tagits upp. I detta fall anses rollkonflikten vara ännu tydligare än beträffande stabs- och serviceuppgiftema. Flera exempel nämns på situationer då RRV:s revision har kritiserat åtgärder som genomförts under medverkan av samma myndighets kon— sulterande verksamhet inom systemtjänstområdet.
Rollkonflikter anses också uppstå mellan RRV:s systemtjänst- verksamhet och samma myndighets föreskriftsrätt vad gäller kra— ven på redovisningssystemet. Föreskriftsrätten anses ha en kon- kurrensbegränsande effekt i förhållande till de privata aktörer som uppträder på marknaden (samråd krävs om RRV:s systern inte utnyttjas).
Det statliga åtagandet vad gäller servicen till myndigheterna
Någon enhetlig uppfattning om möjligheterna att minska det stat- liga åtagandet inom servicen till myndigheterna finns inte bland de intervjuade. Inte heller finns det någon tydlig uppfattning om innebörden av det statliga koncemintresset och dettas konse- kvenser för inriktningen och omfattningen det serviceutbud som stabsmyndigheterna producerar.
Däremot finns det kritik mot den konkurrens som förekommer mellan de statliga produktionsaltemativen inom systemstödet till myndigheterna. Sådant stöd tillhandahålles av RRV, SPV m.fl.
Det anses självklart att statliga myndigheter inte skall bedriva överlappande verksamhet och konkurrera med varandra.
4.3 Enkät om stabsmyndighetemas service
Myndighetsutval och frågeställningar
Ett tjugofemtal myndigheter inom olika verksarnhetsområden valdes ut för deltagande i enkäten. Urvalet gjordes på ett sådant sätt att en viss spridning skulle uppstå över olika departements- områden och myndighetstyper. De myndigheter som fick enkä- ten räknas upp i tabell 6. Alla myndigheter besvarade enkäten.
Tabell 6. Myndigheter som tillställdes utredningens enkät om stabsmyndighetemas service
Deltagande myndighet
Brottsförebyggande rådet Fiskeriverket Rikspolisstyrelsen Arbetsmarknadsstyrelsen SIDA Statens kulturråd Försvarsmakten Statens naturvårdsverk Pliktverket Kemikalieinspektionen Försvarets materielverk Glesbygdsverket Riksförsäkringsverket Centrala studiestödsnärnnden
J ärnställdhetsombudsmannen Patent— och registreringsverket Luftfartsverket Skogsstyrelsen Finansinspektionen Länsstyrelsen i Stockholms län Statistiska centralbyrån Länsstyrelsen i Jönköpings län Riksskatteverket Länsstyrelsen i Värmlands län Riksarkivet Länsstyrelsen i Jämtlands län Statens väg- och transport- forsknin sinstitut
Frågeställningama i enkäten ansluter i stort till de som ställdes i intervjuerna med företrädare för regeringskansliet. En anpass—
ning har dock gjorts till myndigheternas situation och till det för- hållandet att enkätfrågor måste formuleras på ett annat sätt än frå- gor som ställs i intervjuform.
Myndigheternas behov av service
Myndigheterna ombads beskriva karaktären och omfattningen av den egna myndighetens servicebehov inom följande områden:
- Analys och utvärdering — Ekonomi och redovisning — Personaladministration
- Lokalförsörjning - Juridisk service
— IT-frågor
Det skulle föra för långt att i detta sammanhang redovisa alla detaljer i myndigheternas svar. Allmänt kan konstateras att stöd- behovet är stort eller mycket stort inom följande områden:
- Analys och utvärdering - Ekonomi och redovisning - Personaladministration
Stödbehovet är särskilt stort inom de båda sistnämnda områ- dena. Det avser dels rådgivning i olika frågor dels systemtjänster inom ekonomi— och personaladrrrinistration, pensionshantering och pensionsadrninistration m.m. Behovet av stöd vad gäller analys och utvärdering är mindre och avser bl.a. metodfrågor vid genomförandet av uppföljnings- och utvärderingsinsatser, utveckling av resultatmått samt tolkning av regelverk inom skilda områden.
Myndigheternas stödbehov bedöms vara litet eller ganska litet inom följ ande områden:
- Lokalförsörjning - Juridisk service — IT -frågor
Stödbehovet bedöms vara minst då det gäller juridisk service. De behov som nämns inom detta område är främst fordringsbevak- ning, skadereglering samt rådgivning i arbetsrättsliga frågor. Stödbehovet inom lokalförsörjningsområdet avser främst hjälp vid hyresförhandlingar. Inom IT—området behövs ett visst stöd vid upphandling av IT-utrustning och IT-tjänster.
I enkäten ställdes en allmän fråga om myndigheterna har haft svårt att få vissa stödbehov tillgodosedda och vilka dessa i så fall var. Endast ett fåtal myndigheter uppgav att detta har varit fallet under de senaste åren. Detta gäller även de smårnyndigheter som har deltagit i enkäten. Dessa svar antyder att det samlade service- utbudet är relativt väl anpassat till de behov som finns.
Flertalet myndigheter förutser att behovet av administrativt stöd kommer att vara oförändrat eller minska under de närmaste åren. Förändringar av behovet av stöd är i regel kopplat till en specifik händelse som ett förestående byte av ekonomi- eller personal- administrativt system, flyttning till nya lokaler, etc. Några större förändringar i stödbehovets karaktär eller allmänna inriktning förutses inte.
Myndighetens utnyttjande av stabsmyndighetemas service
SPV används av samtliga myndigheter för pensionsadministra— tion (monopoluppgift). Vad gäller övriga systemtjänster används RRV och/eller SPV av flertalet tillfrågade myndigheter. Små- myndighetema använder dock ofta Kammarkollegiets admini- strativa service som mellanhand vid utnyttjandet av RRV:s och SPV:s systemtjänster. Kammarkollegiet används i övrigt ofta för fordringsbevakning och risk— och skadehantering samt ibland också för fondförvaltning.
Lokalförsörjningsverket används av många myndigheter vid samråd om lokalhyror (monopoluppgift i vissa fall) och i övrigt relativt ofta för konsultinsatser vid revidering av hyresavtal eller vid anskaffandet av nya lokaler. Vidare utnyttjas den information om hyresmarknaden för lokaler som verket sammanställer och distribuerar på olika sätt.
Statskontorets avropsavtal inom IT-området utnyttjas av många myndigheter. I samband härmed kan viss rådgivning före- komma. I övrigt används Statskontoret inte som stödproducent av myndigheterna.
Myndigheternas värdering av stabsmyndighetemas service
Generellt sett anses stabsmyndighetemas serviceutbud vara väl anpassat till behoven och hålla god kvalitet. Kritiska synpunkter framförs mot enstaka företeelser men har med något eller några undantag inte någon större utbredning. Ett undantag är dock SPV:s systemstöd inom det personaladminstrativa området. Kri- tiken gäller frarnförallt att det har tagit alltför lång tid att få fram ett modernt PA-system som kan ersätta SLÖR/PIR.
Rollkonflikter i stabsmyndighetemas verksamhet
De synpunkter vad gäller rollkonflikter i stabsmyndighetemas verksamhet som framkom vid intervjuerna med företrädare för regeringskansliet återkommer hos myndigheterna. Många myn- digheter är kritiska mot att vissa stabsmyndigheter både har stabs- och serviceuppgifter. Kritiken riktas dock främst mot RRV och motiveras med att denna myndighets olika roller leder till otydlighet i myndighetens uppträdande, svårigheter att ge be- skedi frågor som berör flera avdelningar inom RRV, etc. Näs- tan alla myndigheter reagerar emot att RRV både har granskande och stödjande uppgifter. En rad exempel på de olägenheter som detta har medfört redovisas.
Det statliga åtagandet vad gäller servicen till myndigheterna
Myndigheternas uppfattningar vad gäller det statliga åtagandet inom produktionen av servicetjänster är inte enhetliga. Ifråga- sättanden av det statliga åtagandet inom detta område före- kommer framförallt vad gäller ekonomi- och personaladminis- trativa systemtjänster samt beträffande konsultstödet i lokal- försörjningsfrågor. I övrigt finns endast spridda synpunkter i ämnet. Dessa gäller i första hand delar av Kammarkollegiets ser- viceutbud (fordringsbevakning m.m.).
Vad gäller produktionen av ekonomi- och personaladministrativa systemtjänster finns också många påpekanden om att det är värdefullt för myndigheterna att ha tillgång till system som är särskilt anpassade till den statliga sektorns behov. Däremot an- ses alltför många statliga produktionsaltemativ finnas fram— förallt inom det personaladministrativa området. Kritik framförs också mot att två statliga myndigheter - RRV och SPV - uppträder som konkurrenter inom detta område.
5. Bedömning av stödet till regeringen och myndigheterna
5. 1 Allmänt
I detta kapitel redovisar vi vår samlade bedömning av de pro- blem och brister som enligt vår uppfattning finns inom stödet till regeringen och myndigheterna. Underlaget för våra bedöm- ningar utgörs dels av de synpunkter som har framkommit i de intervjuer och den enkät som utredningen har genomfört dels av material som har inhämtats genom samtal och överläggningar som har hållits under arbetets gång. Dessutom har vi utgått från skriftligt material som redovisats av andra utredningar och av stabsmyndigheterna själva.
5.2. Generella problem vad gäller stabsmyndig- hetemas verksamhet
Av kapitel 4 framgick att många av de som vi har intervjuat eller tillfrågat genom enkäten är kritiska mot vad de anser vara roll- konflikteri stabsmyndighetemas verksamhet. Dessa synpunkter gäller framförallt RRV men i viss utsträckning också Lokal- försörjningsverket. Den sistnämnda myndigheten har — i likhet med RRV - både stabs- och serviceuppgifter. RRV har dessutom både granskande och stödjande uppgifter. Dessa omständigheter är generellt sett ett större problem för myndigheterna än för rege- ringen och regeringskansliet men kritik mot företeeelsen före- kommer såväl i intervjuerna som i de svar som har lämnats på enkäten. Många hänvisar till konkreta problem som har uppstått i verksamheten som en följd av de rollkonflikter som uppträder i de aktuella myndigheternas verksamhet.
Enligt vår uppfattning är de aktuella rollkonflikterna ett väsentligt problem i den verksamhet som stabsmyndigheterna bedriver. Oklarhet i de avseenden som har berörts försvårar ett rationth
utnyttjande av stödresursema och kan påverka myndigheternas val av stödleverantör på ett sätt som inte är önskvärt. Som exem- pel kan nämnas att myndigheternas val av ekonomiadrninistrativt system kan påverkas av att en möjlig stödleverantör — RRV - har normerande och granskande uppgifter inom detta område. Detta ger RRV en konkurrensfördel i förhållande till andra stödleve- rantörer inom det aktuella området.
Samtidigt kan högt ställda ambitioner från stabsmyndighetemas sida att hantera potentiella rollkonflikter på ett oantastligt sätt medföra att myndigheterna i vissa sammanhang blir överdrivet försiktiga och har svårt att ge tydliga besked till regeringen och myndigheterna i frågor som berör stabsmyndighetens olika rol— ler. Sammantaget medför dessa omständigheter att det är olämp— ligt att en stabsmyndighet härbärgerar verksamheter som kan ge upphov till rollkonflikter av detta slag.
5.3. Problem vad gäller stabsmyndighetemas stöd till regeringen
Vi har av tidSskäl tvingats att begränsa vår genomgång till det stöd som de fem stabsmyndigheterna lämnar till regeringen och regeringskansliet. Det finns dock anledning att understryka att stabsmyndighetemas stöd bör ses som en integrerad del av det totala stöd som regeringen och regeringskansliet behöver för sin verksamhet. Detta stöd omfattar även insatser som utförs av kommittéer och särskilda utredare, sektors- och expertmyn— digheter under respektive fackdepartement samt av utrednings- och arbetsgrupper inom regeringskansliet.
Omfattningen av och kostnaderna för dessa stödresurser är bety- dande. Den samlade stödorganisationens effektivitet har också stor betydelse för regeringens möjligheter att förse riksdagen med ett fullgott beslutsunderlag. Det är därför väsentligt att de totala stödresursema ses i ett sammanhang och att möjligheterna
till samordning och profilering av olika stödproducenters verk— samhet tas till vara. Utan att ha något komplett underlag är det vårt intryck att det finns brister i detta avseende. Bl.a. finns det anledning att ifrågasätta om resursfördelningen mellan olika stödformer är helt lämplig i nuläget. Det är vår uppfattning att en ökad tillgång till kvalificerade analys— och utredningsresurser inom departementsorganisationen i vissa fall skulle ge effek- tivitetsvinster i form av en enklare och snabbare berednings- process. Detta gäller i synnerhet om frågan kräver en snabb handläggning eller befinner sig i en initieringsfas.
Vad gäller stabsmyndighetemas verksamhet konstaterar vi att RRV och Statskontoret bedriver en delvis överlappande verk- samhet inom det utvärderingsinriktade utredningsstödet till rege- ringen. Vi konstaterar också att RRV:s uppdragsverksamhet inom detta område har expanderat starkt under senare år. Den uppdragsverksamhet som bedrivs av RRV:s avdelning för effek- tivitetsrevision har numera en omfattning som kan jämföras med verksamheten vid en av Statskontorets uppdragsenheter. Denna utveckling medför enligt vår uppfattning risk för dubbelarbete och andra olägenheter. Vi anser därför att RRV:s och Stats- kontorets roller inom detta område bör förtydligas.
I sammanhanget bör understrykas att det generellt finns en viss osäkerhet om Statskontorets profil hos en del av de företrädare för regeringskansliet som utredningen har intervjuat. Vi tolkar inte denna osäkerhet som ett uttryck för att Statskontorets roll generellt sett skulle vara felaktig eller att verksamheten i övrigt skulle ha en olämplig inriktning. Tvärtom understryker de synpunkter som vi har fått vad gäller den övergripande frågan om placering av stabs- och serviceuppgifter på en och samma myndighet att den renodling av Statskontorets verksamhet som genomfördes år 1993 var en riktig åtgärd. De reaktioner som vi har fått bör snarare ses som ett uttryck för att dialogen mellan myndigheten och vissa departement kan behöva fördjupas. Vi
har också funnit att regeringskansliets utnyttjande av Stats- kontoret behöver samordnas bättre än vad som nu är fallet.
De synpunkter som vi har fått beträffande RRV:s effektivi— tetsrevision tyder på att inriktningen av denna verksamhet kan ifrågasättas. Med effektivitetsrevision avser vi i detta samman- hang funktionen effektivitetsrevision - inte all den verksamhet som bedrivs vid RRV:s avdelning för effektivitetsrevision.
Vi är medvetna om att kravet på en oberoende ställning för revi- sionen innebär att insatserna ibland kan komma vid fel tidpunkt eller ha en olämplig inriktning med hänsyn till ett visst fack- departements aktuella behov. Från ett mer övergripande perspek- tiv kan bedömningen i vissa fall vara en annan. De synpunkter som har framförts om relevansproblem i effektivitetsrevisionen är dock så utbredda att de inte kan avfärdas med hänvisningar till att det rör sig om natuliga reaktioner på att man har en oberoende revision. Enligt vår uppfattning bör de ses som ett uttryck för att det finns ett reellt inriktningsproblem vad gäller RRV:s effek- tivitetsrevision. Den expansion som har skett av den uppdrags- styrda utredningsverksarnhet som RRV:s avdelning för effek- tivitetsrevision bedriver bekräftar denna slutsats. Denna expan- sion kan delvis ses som ett resultat av de inriktningsproblem som finns. Det är sannolikt att utrymmet för den uppdragsstyrda utredningsverksamheten inte skulle vara så stort som det nu är om den egentliga effektivitetsrevisionen hade haft en mer rele- vant inriktning.
Vi anser också att det finns anledning att eftersträva en tydligare rollfördelning mellan regeringens och riksdagens revisionsverk- samheter. De insatser som nu görs uppvisar inga stora skillnader till sin karaktär och inriktning. Enligt vår uppfattning bör de bå- da revisionsorganens insatser återspegla den rollfördelning som gäller mellan den lagstiftande och den verkställande makten.
Vi konstaterar också att regeringskansliets behov av Lokal- försörjningsverkets tjänster är begränsat. Möjligen sarnman— hänger den situation som nu råder med att det fanns ett stort behov av analysinsatser under den tid då den nya statliga fastig- hetsorganisationen etablerades. En del av detta behov verkar nu ha bortfallit. Vi vill dock inte utesluta att man redan från början har överskattat behovet av den typ av stödtjänster som Lokal- försörjningsverket producerar. Oavsett orsak torde det vara nödvändigt att nu snabbt anpassa verksamheten till den för- ändrade behovsbilden.
5.4. Problem vad gäller stabsmyndighetemas ser- vice tiII myndigheterna
De problem som finns vad gäller stabsmyndighetemas utbud av service till statsförvaltningens myndigheter gäller till stor del produktionen av systemtj änster inom det ekonomi- och personal- administrativa området. I övrigt finns problem med att viss ser- viceverksarnhet under lägre eller kortare tid har givit ett ekono- miskt underskott. Detta gäller f.n. framförallt det konsultstöd som Lokalförsörjningsverket erbjuder myndigheterna men har tidvis också gällt vissa inslag i Kammarkollegiets serviceutbud. SPV:s systemverksamhet inom det personaladministrativa områ- det har också periodvis lämnat ett underskott.
Systemtjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området - med tillhörande utbildnings- och konsulttjänster - till- handahålles f.n. av RRV, SPV och Kammarkollegiet. Den sist- nämnda myndighetens enhet för administrativ service är dock in- riktad på stöd åt mindre myndigheter och bedriver ingen egen systemutveckling.
Utbudet av statligt producerade systemtjänster inom det eko- nomi- och personaladministrativa området är betydande. Vad gäller det sistnämnda området förekommer dessutom produktion
av sådana tjänster utanför den här aktuella kretsen av stabs— myndigheter. Bl.a. har UDAC (Uppsala datacentral) på initiativ av ett konsortium bestående av några universitet utvecklat ett personaladministrativt system som är särskilt anpassat till uni- versitetens behov. UDAC är f.n. knutet till Uppsala universitet. Systemutveckling av detta slag kan knappast anses ligga inom universitetens normala arbetsuppgifter.
Vi konstaterar att RRV:s och SPV:s utbud av stödtjänster inom det personaladministrativa området till stor del överlappar varandra. Vidare tillhandahåller RRV genom sin verksamhet i Karlstad systemtjänster som är särskilt anpassade till försvarets behov. De system som tillhandahålles av RRV i Karlstad har funktioner som till stor del är desamma som de som RRV:s huvudsystem AGRESSO tillhandahåller. Det kan ifrågasättas om denna mångfald i tjänsteutbudet är motiverad.
Kostnaderna för att utveckla och anpassa ekonomi- och perso— naladministrativa system för statsförvaltningens behov är bety- dande. Det har uppskattats att RRV, SPV och UDAC under de senaste åren har lagt ned minst 200 miljoner kronor på utveck- ling av systemtjänster enbart inom det löne- och personal- administrativa området. Enligt vår uppfattning bör det vara möj- ligt att åstadkomma betydande besparingar genom en bättre samordning av den statliga verksamheten inom detta område. Samordningen bör bl.a. inriktas mot att begränsa det dubbel- arbete som förekommer idag.
I intervju— och enkätrnaterialet förekommer viss kritik mot den aktiva konkurrens som präglar RRV:s och SPV:s uppträdande inom systemtj änstområdet. Många tillfrågade reagerar mot att två statliga myndigheter uppträder som konkurrenter i förhållande till varandra. Vi delar denna uppfattning. Konkurrensutsättning bör åstadkommas genom att statlig verksamhet utsätts för kon- kurrens från privata alternativ — inte genom konkurrens mellan olika statliga produktionsaltemativ inbördes.
Lokalförsörjningsverkets konsultstöd till myndigheterna har un- der en lång tid gått med förlust. Verksamheten är helt avgifts- finansierad och skall bära sina kostnader. Vi tolkar det dåliga ekonomiska resultatet som ett uttryck för att efterfrågan på de tjänster som erbjuds är otillräcklig. Enligt vår uppfattning finns det också anledning att ifrågasätta om denna verksamhet skall anses vara en statlig angelägenhet. Inom det aktuella området finns en omfattande privat konsultmarknad. Myndigheterna tor- de utan olägenheter kunna utnyttja denna konsultrnarknad om de behöver stöd i lokalförsörjningsfrågor.
6. Principer för utformningen av det fram- tida stödet till regeringen och myndig- heterna
6. 1 Revision och kontroll
Rollfördelningen inom den statliga revisionen
Den svenska modellen för statlig revision och kontroll är unik i den meningen att det finns två revisionsorgan: Riksdagens revi- sorer och Riksrevisionsverket. I flertalet andra länder utförs re- visionen av ett organ som vanligen lyder under parlamentet. Den lösning som har valts i Sverige får dock ses mot bakgrund av den svenska statsförvaltningens internationellt sett mycket speci— ella ställning. Små departement och relativt självständiga ämbets- verk har gjort det nödvändigt för regeringen att skaffa sig goda möjligheter att kontrollera myndigheternas verksamhet.
Riksdagens revisorer granskar regeringens och myndigheternas verksamhet från effektivitetssynpunkt. Revisorernas gransk- ningsområde är något större än RRV:s. Bl.a. har Riksdagens revisorer möjlighet att granska regeringens verksamhet. I egen- skap av myndighet under regeringen saknar RRV denna möjlig- het. En annan skillnad är att RRV är ett tjänstemannaorgan me- dan Riksdagens revisorer består av politiskt valda ledamöter. F.n. utgörs revisorerna av tolv riksdagsledamöter. Dessa tar ställning till revisorernas betänkanden och utformar revisorernas förslag till riksdagen. Revisorernas kansli har endast beredande uppgifter.
Den organisatoriska tudelningen av den statliga revisionen aktu- aliserar frågor om roll- och ansvarsfördelningen mellan de båda revisionsorganen. Denna fråga utreds f.n. av Riksdagens revi- sionsutredning. Utredningen består av företrädare för samtliga riksdagspartier och skall bl.a. ta ställning till vilka resurser som totalt bör avdelas för den statliga revisionen och hur dessa re- surser bör fördelas mellan Riksdagens revisorer och RRV.
Revisionsutredningen skall också ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda revisionsorganen. Vi har - i enlighet med våra direktiv - samrått med Riksdagens revi— sionsutredning.
I sammanhanget kan nämnas att Förvaltningspoltiska komrnis- sionen i betänkandet I medborgarnas tjänst - En samlad för- valtningspolitik för staten (SOU 1997:57) har föreslagit att riks- dagens kontrollerande roll bör förstärkas. Kommissionen anför principiella skäl för detta och drar paralleller med den ordning som gälleri flera andra länder. Kommissionen betonar också att riksdagens revisionsorgan bör ha en mer oberoende ställning än vad Riksdagens revisorer har idag. Samtidigt betonar kommis- sionen att det är av största vikt att regeringen har tillgång till ett eget revisionsorgan. Den svenska förvaltningsmodellen med självständiga ämbetsverk anses göra detta ofrånkomligt. Vi an— sluter oss till kommissionens bedömning. Enligt vår mening är det väsentligt att riksdagens kontrollmakt stärks.
Med tanke på det uppdrag som Riksdagens revisionsutredning har ser vi ingen anledning att uttala oss om resursfördelningen mellan riksdagens revisionsorgan och RRV. Vi nöjer oss med att konstatera att det med hänsyn till det allmänna medborgerliga intresset och samhällsförvaltningens effektivitet är väsentligt att både riksdagen och regeringen förfogar över väl fungerande och resursstarka revisionsorgan. Vi konstaterar också att den sven- ska förvaltningsmodellen — och på senare år — mål- och resultat- stymingen ställer speciella krav på revisionens effektivitet.
Däremot anser vi att det finns anledning att förtydliga roll— och ansvarsfördelningen mellan riksdagens och regeringens revi- sionsorgan. Ingemar Mundebo har i en rapport till Förvalt— ningspolitiska kommissionen påpekat att det finns stora likheter både vad gäller inriktningen av de granskningar som de båda organen har genomfört under senare år och vad gäller dessa or- gans arbetssätt och arbetsmetoder. Såvitt vi har kunnat konsta-
tera är rent dubbelarbete dock relativt ovanligt och förebyggs till viss del genom det samråd som sker mellan de båda revisions- organen. En tydligare profilering av de båda revisionsorganens verksamhet skulle dock bättre än nu ta till vara respektive organs speciella förutsättningar. Riksdagen och regeringen har också olika behov och därmed också anledning att ställa olika krav på sina revisionsorgan. Detta återspeglas f.n. inte tillräckligt tydligt i dessa organs verksamhet.
Vi ser det som naturligt att riksdagens revisionsorgan ägnar ett särskilt intresse åt frågor som gäller genomförandet av de poli— tiska besluten och dessa besluts effekter eller har sektorsöver- gripande och principiell karaktär. Denna typ av granskningar ut- går ofta från frågeställningar som ifrågasätter beslut och åtgärder som har sitt ursprung hos politiska organ. Det är därför varken önskvärt eller lämpligt att ett tjänstemannaorgan under rege- ringen tar ställning till sådana frågor.
Det är också naturligt att regeringens revisionsorgan koncen— trerar sin granskning på frågor som direkt har att göra med myn- digheternas verksamhet och myndigheternas sätt att fungera. En sådan inriktning av verksamheten innebär att regeringens revi- sion på ett effektivt sätt kan stödja regeringen vid dennas styr- ning och kontroll av myndigheterna och deras verksamhet. De senaste årens betoning av RRV:s uppgifter i samband med granskningen av myndigheternas årsredovisningar kan ses som ett sätt att lyfta fram denna roll.
Inriktningen av RRV:s revision
Regeringens revisionsorgan — RRV - bedriver årlig revision och effektivitetsrevision. Den årliga revisionen syftar till att fastställa om myndigheternas redovisning är tillförlitlig och om myndig- hetsledningama har förvaltat verksamheten i enlighet med ställda uppdrag. Effektivitetsrevisionen syftar till att belysa om myndig- heternas verksamhet bedrivs effektivt, dvs. om rätt metoder och
en rimlig resursinsats används för att förverkliga de mål som har lagts fast för verksamheten.
Vi anser att RRV:s årliga revision har en ändamålsenlig inrikt- ning och att styrningen av verksamheten sker på ett lämpligt sätt. På senare år har den årliga revisionen bl.a. satsat på att utveckla granskningen av myndigheternas årsredovisningar. Vidare pågår arbete med att skapa former för att utvidga granskningen till att omfatta uttalanden om myndighetsledningarnas förvaltning av den egna verksamheten (förvaltningsuttalanden). Regeringen har i olika sammanhang betonat dessa uppgifter. De intervjuer som vi har genomfört med olika företrädare för regeringskansliet visar också att man på många håll har stor nytta av det underlag som den årliga revisionen tar fram. Vi ser därför ingen anledning att föreslå några förändringar i den årliga revisionens inriktning eller arbetssätt.
Däremot finns det anledning att ifrågasätta effektivitets- revisionens inriktning i vissa avseenden. Vi har tidigare kon- staterat att det finns anledning att förtydliga roll- och ansvarsfördelningen mellan Riksdagens revisorer och RRV. De avgränsningsproblem som finns mellan dessa organ gäller enbart effektivitetsrevisionen. Vi har också konstaterat att det inom regeringskansliet finns en relativt utbredd kritik mot RRV:s effektivitetsrevision för bristande relevans i valet av gransk— ningsobjekt och för dålig tidsanpassning vid redovisningen av arbetsresultat. Dessutom anser vi att den uppdragsstyrda utred- nings- och utvärderingsverksamhet som bedrivs vid RRV:s av- delning för effektivitetsrevision har blivit alltför omfattande och vittsyftande. Detta kan ha negativa effekter på den reviderande verksamhet som trots allt är avdelningens huvuduppgift. Vi återkommer till frågan om den uppdragsstyrda utrednings- och utvärderingsverksamheten i avsnitt 6.2.
Sammantaget medför detta att det krävs förändringar i effek- tivtetsrevisionens styrning och inriktning. Enligt vår mening bör
en ökad integration eftersträvas mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. En sådan åtgärd skulle medföra att effek- tivitetsrevisionen i större utsträckning än nu inriktas mot att stödja den årliga revisionen i dennas granskning av myndig- heternas verksamhet och förvaltning. För att skapa utrymme för detta bör inslaget av sektorsövergripande och politiknära gransk- ningar minskas. Därmed uppnås också en tydligare avgränsning gentemot riksdagens revisionsorgan. Med hänsyn till den roll- fördelning som gäller mellan statsmaktens olika grenar är det naturligt att riksdagens revisionsorgan svarar för revisions- insatser som har övergripande karaktär och som mer direkt berör åtgärder som de politiska organen har beslutat om och är direkt ansvariga för. Den föreslagna inriktningen av effektivitets- revisionen medför också att det blir lättare att dra en tyng gräns gentemot Statskontorets utrednings— och utvärderingsverksam- het. Avgränsningen mot denna verksamhet är inte tillräckligt tydlig idag.
Vad gäller styrningen av RRV:s effektivitetsrevision måste givet- vis beaktas att revisionen skall ha en oberoende ställning gente— mot regeringen. De relevansproblem som finns vad gäller effek- tivitetsrevisionen visar dock att styrningen måste göras tydligare än vad den är idag. En förutsättning för att revisionen skall kun- na bidra till en effektivisering av statsförvaltningen är att de granskningar som genomförs når en mottagare som är beredd att vidta konkreta åtgärder för att komma till rätta med de problem som har påvisats. Om så inte sker har insatserna ett begränsat värde. Undersökningar som har gjorts visar att effektivitets- revisionens förslag genomförs i väsentligt mindre utsträckning än de som framförs av den årliga revisionen.
En förbättrad styrning kan uppnås genom en kombination av formella och informella åtgärder. Till de förra hör ett tydligare angivande av effektivitetsrevisionens uppgifter i RRV:s regle- ringsbrev. Regeringen böri regleringsbrevet precisera vilka om- råden och verksarnheter som RRV skall granska under det
kommande budgetåret. Till de informella åtgärderna hör en för- djupning av dialogen mellan RRV och regeringskansliet om vil- ka granskningar som bör genomföras. Samtliga dessa åtgärder bör genomföras under beaktande av att det gäller att åstadkomma en lämplig avvägning mellan kravet på relevans och tidsanpass- ning i granskningen och kravet på en oberoende ställning för revisionen.
Sammanfattande bedömning
Vi har i detta avsnitt konstaterat att det med tanke på den svenska förvaltningsmodellens utformning är väsentligt att både riks- dagen och regeringen förfogar över väl fungerande och resurs- starka revisionsorgan. Vi har också anslutit oss till Förvaltnings- politiska kommissionens bedömning att riksdagens kontrollmakt bör förstärkas. Samtidigt ser vi ett behov av att förtydliga roll- och ansvarsfördelningen mellan riksdagens och regeringens revisionsorgan. Detta bör ske på så sätt att riksdagens revi— sionsorgan framförallt inriktar sin granskning på sektors— övergripande och politiknära frågor samt på frågor om de poli— tiska beslutens genomförande och effekter. Regeringens revi- sionsorgan bör framförallt granska myndigheternas verksamhet och myndighetsledningarnas förvaltning.
Vad gäller regeringens revision anser vi att RRV:s årliga revision har en i huvudsak lämplig inriktning. Däremot finns det anled- ning att förändra effektivitetsrevisionens inriktning och att för- bättra regeringens styrning av denna verksamhet. Vi föreslår att effektivitetsrevisionen integreras med den årliga revisionen och att verksamheten i väsentligt högre utsträckning än nu inriktas mot att ge stöd åt den årliga revisionen i dennas granskning års- redovisningama och myndighetsledningarnas förvaltning. Vad gäller styrningen av effektivitetsrevisionen bör regeringen i RRV:s regleringsbrev precisera vilka områden och verksamheter som RRV skall granska under det kommande budgetåret.
6.2. Utrednings- och utvärderingsverksamhet
RRV:s uppdragsstyrda utrednings- och utvärderingsverksam- het
RRV:s avdelning för effektivitetsrevision bedriver numera en omfattande utrednings— och utvärderingsverksamhet på uppdrag av regeringen. Stora delar av denna utrednings- och utvärde- ringsverksamhet har en sådan karaktär att uppdragen lika gärna hade kunnat läggas på Statskontoret. I vissa fall ligger de upp- drag som läggs på de båda myndigheterna så nära varandra att risk för dubbelarbete föreligger. Som tidigare nämnts omfattar uppdragsverksamheten inom RRV:s avdelning för effek- tivitetsrevision ungefär 25% av avdelningens totala verksamhet. Volymrnässigt svarar detta mot den verksamhet som bedrivs vid en av Statskontorets uppdragsenheter.
RRV:s effektivitetsrevision bör - i likhet med övriga delar av myndigheten — ha möjlighet att ta på sig särskilda uppdrag från regeringen. Dessa uppdrag bör dock begränsas till att avse kom- pletteringar av tidigare genomförda revisionsinsatser. Det är också väsentligt att verksamheten har en liten omfattning och att den inte får karaktär av förslagsinriktad utredningsverksarnhet. Om så sker finns det risk för dubbelarbete i förhållande till den utrednings- och utvärderingsverksamhet som Statskontoret be- driver. Dessutom kan det uppstå konflikter mellan uppdrags- verksamheten och den reviderande verksamheten. Förslag som har lagts fram inom ramen för uppdragsverksamheten kan skapa bindningar som gör det svårt för revisionen att längre fram kritisera brister i en verksamhet.
Statskontorets utrednings- och utvärderingsverksamhet
Statskontorets uppgift är att bedriva utrednings-, utvärderings- och utvecklingsverksamhet på uppdrag av regeringen. Huvud- inriktningen är förvaltningsekonomiska och förvaltnings- strukturella frågor samt IT-verksamhet. Uppdrag lämnas till
Statskontoret från ett stort antal uppdragsgivare inom rege- ringskansliet och kommittéväsendet. Detta har medfört att Stats- kontorets uppdrag spänner över ett mycket brett arbetsfält och har en relativt heterogen karaktär. Detta torde dock vara ofrån- komligt med tanke på det stora antalet uppdragsgivare och Stats- kontorets skyldighet att - i mån av resurser — betjäna hela rege- ringskansliet och ett stort antal kommittéer.
Enligt vår mening bör huvuddelen av de utrednings- och ut- värderingsuppdrag som nu läggs på RRV:s avdelning för effektivitetsrevision istället läggas på Statskontoret. Om så sker dämpas de principiella betänkligheter som man kan ha inför RRV:s uppdragsverksamhet inom detta område. Dessutom skul- le förutsättningar skapas för en bättre profilering av den verk- samhet som RRV och Statskontoret bedriver. Som nämnts finns risk för dubbelarbete inom det aktuella området.
Såväl fackdepartementen som Finansdepartementet bör kunna lägga utvärderingsuppdrag på Statskontoret. Tonvikten i utvär- deringsverksamheten bör dock läggas på utvärderingar av prin- cipiell och sektorsövergripande karaktär. Det kan t.ex. vara fråga om uppdrag som syftar till att ge underlag för en omprövning eller omformulering det offentliga åtagandet eller insatser som syftar till att granska de styr-, finansierings- och verksam- hetsforrner som tillämpas inom den statliga verksamheten. Ut- värderingsinsatsema bör också kunna avse enskilda politiska besluts genomförande och effekter.
Vår bedömning är att behovet av denna typ av uppdragsstyrd utvärderingsverksamhet är relativt stort. Det rör sig dels om underlag som regeringen och regeringskansliet behöver för sin egen del dels om'material som behöver tas fram för att tillgodose riksdagens önskemål om ett bättre underlag för en värdering av den statliga verksamheten. I de intervjuer som vi har genomfört med företrädare för regeringskansliet har många betonat behovet av en kvalificerad och väl utbyggd utvärderingsverksamhet. Vi
anser därför att denna typ av insatser i fortsättningen bör prio- riteras i Statskontorets verksamhet.
Sammanfattande bedömning
Vi anser att den uppdragsverksamhet som bedrivs vid RRV:s av— delning för effektivitetsrevision nu har nått en sådan omfattning att det finns skäl att anföra principiella betänkligheter mot verk- samheten. Den ger dessutom upphov till avgränsningsproblem gentemot den utrednings- och utvärderingsverksamhet som Statskontoret nu bedriver. RRV:s uppdragsverksamhet inom detta område bör därför begränsas till insatser som utgör rena kompletteringar av genomförda revisioner. Istället bör Stats— kontoret i ökad utsträckning ta på sig utvärderingsuppdrag inom det förvaltningspolitiska och förvaltningsekonomiska området. Vi anser att sådana uppdrag i fortsättningen bör prioriteras i Statskontorets verksamhet.
6.3. Ekonomi- och personaladministrativa system- tjänster
Myndigheternas anskajfning av systemtjänster
Statsförvaltningen kan betraktas som en koncern i den meningen att det finns en gemensam ledning — regeringen - och att det inom vissa områden finns ett behov av att tillämpa enhetliga regler för myndigheternas uppträdande. Införandet av nya styrforrner har dock medfört att stora delar av den relativt detaljerade reglering som tidigare fanns inom det administrativa området har av- vecklats. Myndigheterna har numera stor handlingsfrihet vad gäller organisationsutformning, lokalförsörjning, lönesättning m.m.
I linje med den handlingsfrihet som har införts inom andra områden har myndigheterna också givits frihet att välja ekonomi— och personaladministrativa system. Vad gäller valet av ekono-
miskt redovisningssystem finns dock en reglering3 som syftar till att tillse att det redovisningssystem som myndigheterna väljer kan leverera erforderliga uppgifter till riksredovisningen och att de tillgodoser de övriga krav som regeringen ställer på redovis- ningssystemet. Innan en myndighet anskaffar ett icke-statligt redovisningssystem skall samråd hållas med RRV. Motsvarande reglering saknas inom det personaladministrativa området.
Enligt vår mening finns det inte anledning att ifrågasätta myndig- heternas grundläggande handlingsfrihet vad gäller valet av eko- nomi- och personaladministrativa system. Det vore inkonsekvent att ifrågasätta myndigheternas handlingsfrihet inom detta område när man har givit dem stor handlingsfrihet inom en rad andra områden. Å andra sidan bör den reglering som finns vad gäller det ekonomiska redovisningssystemet vara kvar. Det är givetvis angeläget att myndigheternas redovisning kan leverera sådana uppgifter att staten kan följa upp och konsolidera sin ekonomi på koncemnivå. Det är för övrigt sannolikt att arbetet med det s. k. VESTA-projektet4 kommer att resultera i skärpta krav på de redovisningssystem som myndigheterna använder. De aggrege- ringsmöjligheter som eftersträvas i VESTA-arbetet ställer ökade krav på kompatibilitet och kommunikation mellan det övergri- pande beslutsstödet och myndigheternas olika system.
Det är väsentligt att det inom det ekonomi- och personal- administrativa området finns väl fungerande statliga grund— altemativ att tillgå för myndigheterna. Om flertalet myndigheter anser sig kunna välja dessa grundaltemativ begränsas den kost- nadskrävande och i vissa fall ekonomiskt riskfyllda upphand- lingen av systemtj änster till ett fåtal myndigheter som har mycket
3 Förordning (1994: 1261) om statliga myndigheters redovisningssystem.
”* VESTA-projektet syftar till att bygga upp ett modernt beslutsstöd för den ekonomiska styrningen i staten. Tre delsystem planeras: budgetering, resul- tatinforrnation och betalningsinformation. VESTA skall inte ersätta myn- digheternas system. Systemet skall istället hjälpa regeringen att få en bättre överblick över statens ekonomi.
speciella krav. Ett bibehållande av myndigheternas frihet att välja ett annat system än det statliga grundaltemativet utsätter sarn- tidigt den statliga leverantören för en konkurrens som sannolikt är effektivitetsbefrämjande. I sammanhanget finns det anledning att betona att det är angeläget att myndigheter som planerar att upphandla ett icke-statligt system kan redovisa realistiska kal- kyler på transaktionskostnadema och övriga funktioner i dessa systern. Exempel finns på myndigheter som - efter upphandling av system på den privata marknaden - tvingats till omfattande och kostnadskrävande anpassningsåtgärder i dessa system. Grundprincipen måste vara att ett icke-statligt system — om ett sådant anskaffas - skall kunna användas i myndighetens verk— samhet utan att alltför stora anpassningskostnader uppstår.
Vi har övervägt några alternativ till nuvarande regelsystem vad gäller myndigheternas anskaffning av ekonomi- och personal- administrativa system. Dessa alternativ innebär att myndighe- ternas handlingsfrihet begränsas i större eller mindre utsträck- ning jämfört med vad som nu gäller. Resonemanget är i första hand tillämpligt på det ekonomiadministrativa området - där koncemintresset är mest uttalat - men kan i princip tillämpas på alla typer av anskaffning inom systemtjänstområdet.
Ett av de alternativ som vi har övervägt innebär att myndighe- ternas val begränsas till några få system som certifieras av en statlig granskningsmyndighet. Samtidigt tecknas avropsavtal med berörda leverantörer. Den certifierande myndigheten bör av konkurrensskäl inte själv tillhandahålla systern. Ett annat alter- nativ är att obligatoriskt hänvisa myndigheterna till & statligt systern. De nuvarande möjligheterna att välja ett icke—statligt system skulle i dessa fall tas bort. Detta alternativ innebär att man går tillbaka till de principer som gällde för myndigheternas systemanskaffning under 1960- och 1970-talen.
Det sistnämnda alternativet är enligt vår mening uteslutet. Som nämnts finns det ingen anledning att begränsa myndigheternas
handlingsfrihet inorn systemtjänstområdet i större utsträckning än vad som gäller inom övriga administrativa områden. En monopolisering av systemtjänstutbudet skulle sannolikt också medföra betydande effektivitetsförluster. Det är en annan sak att det ibland finns anledning att ställa speciella krav på systemens förmåga att leverera information till koncernledningen (rege- ringen).
Certifieringsaltemativet är bättre från konkurrenssynpunkt men erbjuder knappast några större fördelar framför ett väl fun- gerande och konkurrensutsatt statligt grundalternativ. Vad man uppnår är att upphandlingen av systemtjänster underlättas för de myndigheter som väljer att upphandla ett annat system än det statliga grundaltemativet. Dessa myndigheter är f.n. relativt få. Certifieringsaltemativet har också nackdelen att uppgiften att certifiera ett antal på marknaden förekommande system sannolikt skulle bli arbetskrävande. Många av de problem som uppstår i myndigheternas systemanvändning torde dessutom samman- hänga med den totala systemmiljön vid myndigheten - och där— med vara myndighetsspecifika. I sådana fall är certifiering inte till någon större hjälp. Av dessa skäl har vi valt att inte förorda certifieringsalternativet.
Den statliga produktionen av systemtjänster
I kapitlen 4 och 5 konstaterade vi att det finns vissa problem vad gäller den statliga produktionen av systemtjänster inom det eko- nomi- och personaladministrativa området. Dessa problem går i korthet ut på att produktutbudet är alltför omfattande och att de statliga huvudproducentema - RRV och SPV - aktivt konkur- rerar med varandra inom vissa marknadssegment. Resultatet blir ett omfattande dubbelarbete — inte minst på systemutvecklings— sidan. Inom detta område pågår dessutom verksamhet vid andra myndigheter än de stabsmyndigheter som har regeringens upp- drag att svara för de aktuella systemen.
För att komma till rätta med dessa problem bör produktionen av systemtjänster inom det ekonomi— och personaladministrativa området samordnas. Detta gäller även de utbildnings- och konsulttjänster som är kopplade till det aktuella utbudet. Pro- ducenter inom detta område är RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd), SPV:s resultatområde Lön/PA samt Kammarkollegiets enhet för administrativ service.
Samordningen bör bl.a. syfta till att begränsa utbudet av produkter och tjänster inom områden där rena dubbleringar före— kommer. Som tidigare har nämnts är systemutvecklings- kostnadema inom det aktuella området mycket stora. Betydande besparingar kan därför åstadkommas genom ett mer koncentrerat produktutbud. Vissa vinster torde också kunna åstadkommas genom en samordning av den utbildnings- och konsultverksarn— het som framförallt RRV och SPV bedriver inom det aktuella området.
För avnämarmyndighetema medför en samordning av den statliga ekonomi- och personaladministrativa systemverksam- heten att man kan vända sig till _e_n leverantör som kan erbjuda ett fullserviceutbud inom detta område. Många myndigheter har i utredningens enkät efterlyst just detta. De rationaliseringseffekter som uppstår då de nuvarande verksamheterna samordnas bör dessutom ge myndigheterna lägre kostnader för de transaktioner som genomförs i systemen. På sikt minskar detta i sin tur belastningen på myndigheternas förvaltningsanslag.
I samband med den genomgång av produktutbudet som bör ske då de aktuella verksamheterna har samordnats bör även prövas vilka delar av systemstödet som kan säljas eller avvecklas. Inom hela det ekonomi- och personaladministrativa området finns ett omfattande privat tjänsteutbud som i många fall kan utnyttjas av de statliga myndigheterna. Det är därför väsentligt att ha en genomarbetad policy för när produktionen bör ske i statlig regi
och när det privata utbudet utan olägenheter kan utnyttj as. Det är också väsentligt att de ansvariga för systemverksamheten kontinuerligt och aktivt prövar om den egna verksamheten har ett lämpligt gränssnitt gentemot den privata marknaden och - om så inte är fallet - föreslår regeringen att vidta lämpliga åtgärder.
Sammanfattande bedömning
Vi ser ingen anledning att ifrågasätta de grundläggande principer som gäller för myndigheternas anskaffning av ekonomi- och personaladministrativa systemtjänster. Den reglering som nu finns beträffande det ekonomiska redovisningssystemet bör behållas. Detsamma gäller myndigheternas frihet att välja ett annat system än det statliga grundaltemativet så länge som dessa systern tillgodoser de krav som regeringen har uppställt.
Den statliga produktionen av ekonomi- och personal— administrativa systemtjänster bör samordnas. Då detta har skett bör det nu alltför omfattande produktutbudet ses över och koncentreras till färre produkter och tjänster. Ett sådant arbete skulle medföra stora besparingar till följd av minskade system- utvecklingskostnader, minskat dubbelarbete inom stabsorganisa- tionen m.m.
6.4. Lokalförsörjningsfrågor
Annan utredningsverksarnhet
Som framgick av avsnitt 2.3 utreds vissa frågor om den statliga lokalförsörjningen av Utredningen om utvärdering av Bygg— nadsstyrelsens ombildning m.m. Utredningen har avlämnat ett delbetänkande som innehåller vissa förslag som berör Lokal- försörjningsverkets verksamhet. Bl.a. föreslås att myndighetens stabsuppgifter skall koncentreras till vissa områden och att de lokalbrukande myndigheterna skall hänvisas till den privata marknaden om de behöver ett mer omfattande konsultstöd. Ut—
redningen skall lämna sitt slutbetänkande före utgången av juni 1997.
Vi har samrått med Utredningen om utvärdering av Bygg- nadsstyrelsens ombildning m.m. och tagit del av vissa bedöm- ningar som utredningen gör vad gäller Lokalförsörjningsverkets framtida verksamhet. I våra förslag beträffande Lokalförsörj- ningsverket har vi dels utgått från de förslag som utredningen redan har lämnat dels vägt in de synpunkter på Lokalförsörj- ningsverkets verksamhet som har lämnats i vårt intervju- och enkätmaterial.
Lokalförsörjningsverkets stabsuppgifter
Lokalförsörjningsverkets stabsuppgifter omfattar bl.a. stöd åt regeringen i budgetarbetet samt utrednings- och utvärderings- arbete inom lokalförsörjningsornrådet. Härutöver handlägger myndigheten samråd om vissa hyreskontrakt och tar del av de lokalförsörjningsplaner som lämnats in av de lokalbrukande myndigheterna. Lokalförsörjningsverket svarar också för infor- mationsverksamhet till regeringskansliet och myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor samt förvaltar och avvecklar statliga en- gagemang i tomställda lokaler (lokalpoolsverksamhet).
Av dessa uppgifter bortfaller samrådsuppgiften och uppgiften att gå igenom lokalförsörjningsplaner om de förslag som har läm- nats av Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens om— bildning m.m. genomförs. Av vårt intervjumaterial framgår ock- så att regeringskansliets efterfrågan på utrednings- och utvärde- ringsinsatser från Lokalförsörjningsverkets sida är mycket be— gränsad. Behov finns dock av ett visst stöd åt regeringen i bud— getarbetet (lokalkostnadsindex) samt av viss informations- verksarnhet i lokalförsörjningsfrågor som vänder sig till rege- ringskansliet och myndigheterna. Vidare finns behov av lokal- poolsverksamheten.
Dessa omständigheter medför att Lokalförsörjningsverkets stabsuppgifter kan reduceras kraftigt. Volymrnässigt torde de uppgifter som kvarstår inte kräva mer än 5 år 6 personår.
Lokalförsörjningsverkets serviceuppgifter
Lokalförsörjningsverkets serviceuppgifter omfattar konsultstöd åt de statliga myndigheterna i lokalförsörjningsfrågor. Verksarn- heten är avgiftsbelagd och omfattar utbildning och rådgivning i hyres- och lokalfrågor, medverkan vid upprättandet av lokal- program och lokalförsörjningsplaner samt olika typer av utred- ningsstöd.
Den enkät som vi har genomfört under deltagande av ett tjugo- femtal myndigheter visar att efterfrågan på konsultstöd i lokal- försörjningsfrågor är begränsad. Lokalförsörjningsverket har också haft svårt att få denna verksamhet att gå ihop ekonomiskt. Myndigheten bär med sig ett ackumulerat underskott från tidi- gare år vad gäller konsultverksamheten.
Vi har tidigare ifrågasatt om det konsultstöd som lämnas av Lokalförsörjningsverket skall anses vara en statlig angelägenhet. Anledningen är att det finns en omfattande privat konsult- marknad inom det aktuella området. Vi kan inte heller se att det skulle finnas något egentligt koncernintresse inom stats- förvaltningen av att konsultstödet i lokalförsörjningsfrågor pro- duceras i statlig regi. Myndigheterna bör därför hänvisas till att utnyttja den privata konsultmarknaden om de behöver konsult- stöd i hyres- och lokalfrågor. Vi erinrar om att det dessutom ingår i Lokalförsörjningsverkets stabsuppgifter att tillhandahålla viss basinforrnation om hyresmarknaden också till myndig- heterna.
Sammanfattande bedömning
Lokalförsörjningsverkets stabsuppgifter kan enligt vår mening begränsas kraftigt med hänsyn till den efterfrågebild som före-
ligger. Om de förslag som har lämnats av Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. genomförs kan ytterligare begränsningar genomföras.
Lokalförsörjningsverkets serviceuppgifter bör enligt vår mening avvecklas. Motivet är dels att de aktuella uppgifterna kan över- lämnas till den privata konsultmarknaden dels att verksamheten inte har gått ihop ekonomiskt under den tid som den har be-
drivits.
7. Organisation av det framtida stödet till regeringen och myndigheterna
7. 1 Allmänt
I detta kapitel behandlas de organisatoriska konsekvenserna av de bedömningar vad gäller stödet till regeringen och myndig- heterna som vi har gjort i tidigare kapitel. Lokaliseringsfrågoma och de besparingseffekter som förslagen ger behandlas dock i separata kapitel längre fram i betänkandet.
I detta betänkande har vi hittills inte närmare berört Stats- kontorets IT -verksamhet och de delar av RRV:s avdelning för ekonomi och resultatstyming som arbetar med normering, riks- redovisning och det statliga betalningssystemet (E 1-verksam— heten). Vi återkommer till dessa verksamheter i vårt slut- betänkande. Våra överväganden inom detta område bedöms dock inte få några konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan de olika stabsmyndigheterna.
I sammanhanget bör nämnas att stora delar av RRV:s E l-verk- samhet kan komma att påverkas av förslag som senare kommer att lämnas av det tidigare onmämnda VEST A—projektet. Rege- ringen kornrner att fatta beslut om inriktningen av detta projekt inom kort. Det är därför inte möjligt att nu bedöma exakt vilka konsekvenser som VESTA-projektet kan få för RRV:s del. Detta projekt och de konsekvenser som det kan få bör dock vägas in vid bedömningen av de aktuella verksamheterna vid RRV.
Vi vill också betona att de förslag som lämnas i det följande är principiellt hållna. Vi avser att återkomma med ett mer preciserat förslag vad gäller vissa frågor i vårt slutbetänkande. Vi bedömer dock att det underlag som nu lämnas är tillräckligt för att rege- ringen skall kunna ta ställning till den huvudsakliga utforrnning- en av den nya stabsorganisationen.
7.2. Huvuddragen ien ny stabsorganisation
F örändringsbehovet
I kapitel 6 har vi redovisat en rad synpunkter på inriktningen och omfattningen av den verksamhet som stabsmyndigheterna bedri- ver. Bl.a. har vi pekat på behovet av förändringar i effektivitets- revisionens inriktning och i regeringens styrning av denna verk— samhet. Vi har också pekat på behovet av en ändrad ansvars- fördelning mellan Statskontoret och RRV vad gäller den upp- dragsstyrda utrednings- och utvärderingsverksamheten. Vi har också framhållit att den ekonomi- och personaladministrativa systemverksamheten måste samordnas bättre och att stora delar av den verksamhet som Lokalförsörjningsverket bedriver kan avvecklas eller överlåtas till den privata konsultmarknaden.
Vissa av dessa förändringar kräver strukturella förändringar inom stabsorganisationen, andra förutsätter att vissa stabsmyn- digheters inre organisation anpassas till de nya förutsättningarna och ytterligare andra kan genomföras helt utan organisations- förändringar. I det senare fallet blir det i regel fråga om att ge vissa verksamheter inom en myndighet en ändrad inriktning eller prioritering.
Samordningen av systemverksamheten och anpassningen av Lokalförsörjningsverkets uppgifter till en förändrad efterfråge- bild förutsätter enligt vår mening strukturella förändringar inom stabsorganisationen. Detsamma gäller de förändringar som berör RRV:s uppdragsstyrda utrednings- och utvärderingsverksamhet. Övriga åtgärder kan klaras genom organisationsförändringar inom stabsmyndigheterna och/eller ändrad verksamhetsinrikt— ning och resursfördelning inom den befintliga organisationens ram.
Vad gäller dispositionen av detta kapitel har vi valt att i detta av- snitt endast behandla de förslag som kräver strukturella föränd- ringar. Övriga förslag redovisas i avsnitt 7.3.
Systemverksamheten
Vad gäller den ekonomi- och personaladministrativa systemverk- samheten har försök gjorts under lång tid att samordna denna verksamhets inriktning inom ramen för en oförändrad myndig- hetsorganisation. Dessa försök har dock inte givit avsett resultat.
Vi har också konstaterat att rollkonflikter förekommer mellan RRV:s systemverksamhet och denna myndighets granskande och normerande verksamhet. Vi gör också bedömningen att dessa rollkonflikter inte kan lösas inom ramen för RRV:s nu— varande organisation.
Av dessa skäl anser vi att den ekonomi- och personal- administrativa systemverksamheten bör utformas på ett sådant sätt att RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd), SPV:s resultatområde Lön/PA och Kammarkollegiets enhet för administrativ service förs sarn- man under en gemensam ledning.
Detta resultat kan uppnås på tre sätt:
1. De aktuella systemverksamhetema kan tillsammans bilda en egen myndighet
2. En ny myndighet kan bildas med de aktuella systemverk- samhetema och SPV:s pensionsverksamhet som grund
3. RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen och Kammarkolliegiets enhet för administrativ service ansluts till SPV
Det förstnämnda alternativet medför att ytterligare en myndig- hetsadministration måste upprättas. Detta leder till merkostnader och andra olägenheter. Valet bör därför stå mellan alternativen 2 och 3. Dessa alternativ har samma verksarnhetsinnehåll men
skiljer sig åt genom det sätt på vilket den organisatoriska sam- ordningen genomförs.
Alternativ 2 ger regeringen större handlingsfrihet vid organisa- tionsutformningen men har också nackdelar i form av större omställningskostnader och längre genomförandetid. Risk finns också för att nyckelpersonal slutar till följd av den osäkerhet som en utdragen förändringsprocess kan skapa. En sådan utveckling skulle medföra stora olägenheter för avnämarmyndighetema i form av driftstörningar inom de aktuella verksamheterna. Vi anser därför att detta alternativ bör undvikas.
Alternativ 3 gör det möjligt att lägga en stor del av förberedelse- arbetet för den nya organisationen på SPV. Det skulle då inte vara nödvändigt att tillsätta en särskild organisationskomrnitté för att förbereda förändringen. Den första fasen i förändrings- arbetet - samgåendet mellan de tre systemverksamhetema - skulle då kunna genomföras redan den 1 januari 1998. Som framgår av kapitel 8 föreslår vi dessutom att de aktuella system- verksamhetemas lokalisering inte skall ändras. Verksamheten bör således ocksåi fortsättningen bedrivas på respektive verk— samhetsort. Dessa omständigheter bör tillsammans skapa förut- sättningar för en smidig förändringsprocess som gör det möjligt att undvika driftstörningar i verksamheten.
Lokalförsörjningen
Vi har konstaterat att det finns behov av vissa stabsfunktioner inom lokalförsörjningsområdet ocksåi fortsättningen. Det unge- färliga innehålleti dessa stabsfunktioner har specificerats i av- snitt 6.4. Vi har preliminärt bedömt att stabsuppgiftema volym- mässigt svarar emot 5 år 6 personår. Vi har också föreslagit att Lokalförsörjningsverkets serviceuppgifter skall avvecklas eller överlåtas till den privata konsultmarknaden.
De verksamheter som kvarstår vid Lokalförsörjningsverket efter det att dessa förändringar har genomförts är inte så omfattande
att de kan bära upp en fristående myndighetsorganisation. Vi föreslår därför att Lokalförsörjningsverket läggs ned som myn- dighet och att de kvarvarande stabsuppgiftema anknyts till en annan myndighet. Denna förändring bör kunna genomföras fr.o.m. den 1 januari 1998. Ansvaret för kvarvarande personal får efter denna tidpunkt tas över av en särskild avvecklings- organisation.
Vad gäller anknytningen av de kvarvarande stabsuppgiftema till en annan myndighet har vi övervägt tre alternativ. Dessa är Statens fastighetsverk, Kammarkollegiet och Statskontoret.
Att anknyta stabsuppgiftema till Statens fastighetsverk vore enligt vår mening olämpligt. Denna myndighets uppgift är att förvalta statliga fastigheter. Fastighetsverket är därför en slags motpart till den stabsfunktion som nu ligger på Lokalförsörj- ningsverket. Att hålla isär rollerna i dessa avseenden var en cen— tral tanke i den organisationsförändring som genomfördes år 1993. Stabsfunktionen bör därför inte läggas på Fastighets- verket.
Däremot vore det möjligt att lägga stabsuppgiftema på Karnmar- kollegiet. Denna myndighet inrymmer verksamhet som har mycket olika karaktär. Myndigheten har också erfarenhet av att hantera de svårigheter som en heterogen verksamhet kan ge upphov till. Kammarkollegiet bedriver dock inte utrednings- verksamhet av den typ som är aktuell i detta fall. Dessutom ligger tyngdpunkten i Kammarkollegiets verksamhet på myndig— hets- och serviceuppgifter. De sistnämnda uppgifterna bör enligt vår mening inte kombineras med stabsuppgifter. Av dessa skäl avstyrker vi att de aktuella uppgifterna läggs på Karnmar- kollegiet.
Vi föreslår således att de kvarvarande stabsuppgiftema inom lokalförsörjningsområdet läggs på Statskontoret. Statskontoret bedriver visserligen inte nu någon verksamhet inom lokal-
försörjningsområdet men har ändå uppgifter som till sin karaktär liknar de stabsuppgifter som frigörs från Lokalförsörjnings- verket. Statskontoret är dessutom tydligt inriktat på stabs- myndighetsrollen. Vi bedömer därför att Statskontoret är den myndighet som har de bästa förutsättningarna att ta hand om de aktuella stabsuppgiftema.
Utrednings- och utvärderingsverksamheten
Vi har i avsnitt 6.2 tagit upp den uppdragsstyrda utrednings- och utvärderingsverksamhet som bedrivs vid RRV:s avdelning för effektivitetsrevision och föreslagit att denna uppdragsverksamhet skall begränsas. Motivet är dels principiellt dels praktiskt. Vi anser att det föreligger risk för konflikter mellan avdelningens uppdragsstyrda utrednings- och utvärderingsverksamhet och RRV:s reviderande verksamhet. Risken för konflikter kan enligt vår mening begränsas om uppdragsverksamheten reduceras och endast avser insatser som direkt kompletterar genomförda revi- sionsinsatser. Kontliktrisken minskar ytterligare om huvuddelen av de aktuella uppdragen överförs till Statskontoret. En sådan åtgärd gör det dessutom lättare att dra en tydlig gränslinje mellan RRV:s och Statskontorets utrednings- och utvärderingsverk- samhet.
Den utrednings- och utvärderingsverksamhet som bedrivs vid RRV:s avdelning för effektivitetsrevision är speciell i den meningen att det inte rör sig om uppgifter som handläggs av en viss underenhet eller väl definierad grupp av personer inom avdelningen. Det rör sig istället om en tillikauppgift som utförs av många anställda inom ramen för särskilt inrättade projekt. Av detta skäl är det inte möjligt att föra över en viss organisatorisk enhet eller grupp av personer från RRV till Statskontoret. Vad det istället är fråga om är att styra över vissa av de utrednings— och utvärderingsuppdrag som nu läggs på RRV:s avdelning för effektivitetsrevision till Statskontoret. Finansieringen av dessa uppdrag sker genom särskilda medel som disponeras av departe- menten. Under en övergångstid kan denna finansieringsmetod
behöva användas också för de uppdrag som i fortsättningen läggs på Statskontoret. På sikt bör dock verksamheten finan- sieras inom ramen för det anslag som Statskontoret disponerar.
Isammanhanget vill vi erinra om att Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) bedriver en utvärderingsverksamhet som liknar den som RRV och Statskontoret bedriver inom det förvaltningsekonomiska området. ESO är formellt en kommitté under Finansdepartementet men har trots detta funnits i många år. Vi anser att det finns anledning att överväga om ESO:s verk- samhet bör samordnas med den utvärderingsverksamhet som enligt vår uppfattning bör koncentreras till Statskontoret.
7.3. Konsekvenser för stabsmyndigheterna
I detta avsnitt sammanfattas konsekvenserna av de förslag som vi har framfört för de olika stabsmyndigheterna. Syftet med avsnittet är att ge en samlad bild av hur de olika förslagen berör respektive stabsmyndighet. Också för detta avsnitt gäller att beskrivningen är översiktlig och att det finns anledning att åter- komma till olika detaljfrågor under etapp II av utredningsarbetet.
Kammarkollegiet
För Kammarkollegiets del medför våra förslag att verkets enhet för administrativ service överförs till SPV. Enheten har en bud- getomslutning på drygt 15 miljoner kronor och har c:a 35 an- ställda (31 heltidsbefattningar).
Enheten för administrativ service bedriver idag sin verksamhet relativt avskilt från Kammarkollegiets övriga verksamhet. Det torde därför inte uppstå några större problem då den aktuella verksamheten skall frigöras från kollegiet. Som nämnts förut- sätter vi att verksamheten också i fortsättningen lokaliseras till Stockholm. Omlokalisering av verksamheten skulle medföra stora olägenheter och risk för driftstörningar. Detta samman-
hänger med att mer än 90% av enhetens uppdragsgivare finns i Stockholm och att i synnerhet konsultverksamheten är beroende av närkontakter med uppdragsgivarna.
Lokalförsörjningsverket
Lokalförsörjningsverket bör läggas ned som myndighet fr.o.m. den 1 januari 1998. Vissa av verkets stabsuppgifter bör dock kvarstå och överföras till Statskontoret. Genom nedläggningen uppstår en besparing på ungefär 12 miljoner kronor per år. Resterande del av Lokalförsörjningsverkets anslag (5 miljoner kronor) bör tillföras Statskontoret. Avvecklingen ger upphov till vissa engångskostnader. Storleken av dessa kostnader kan inte beräknas nu. I sammanhanget kan nämnas att det den 31 de— cember 1996 fanns ett anslagssparande vid myndigheten på c:a 15 miljoner kronor.
Riksrevisionsverket
Våra förslag innebär att verksamhetsornrådet Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd) överförs till SPV. Detta bör ske fr.o.m. den 1 januari 1998. Med denna verk- samhet bör följa den utbildnings- och konsultverksamhet som nu utförs av personal från verksamhetsornrådet. Den verksamhet som förs över till SPV har en budgetomslutning på ungefär 150 miljoner kronor och förfogar över drygt 120 anställda (heltids- befattningar). Verksamheten är helt avgiftsfinansierad.
Verksamheten inom System och Stöd är idag lokaliserad till Stockholm och Karlstad. Enligt vår mening bör lokaliseringen inte ändras. Vi bedömer att en omlokalisering av verksamheten skulle medföra stora olägenheter och orsaka risk för drift- störningar. Detta skulle _i sin tur få negativa konsekvenser för avnämarmyndighetema.
Vad gäller RRV:s revision föreslår vi en ökad integration mellan den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Vi anser också
att den senare i större utsträckning än nu bör inrikta sin verk- samhet på myndighetsnivån och på myndigheternas verksamhet och förvaltning. Den bör dessutom öka sitt stöd till den årliga revisionen. Vi föreslår också att regeringen i fortsättningen tyd- ligare skall ange vilka områden och verksamheter som effek- tivitetsrevisionen skall granska.
Vad gäller RRV:s uppdragsstyrda utrednings— och utvärde- ringsverksamhet föreslår vi att den del av denna verksamhet som utförs av Avdelningen för effektivitetsrevision skall minskas i omfattning och att de uppdrag som det är fråga om skall styras över till Statskontoret. Exakt vad detta innebär resurs- och personalmässigt går inte att fastställa i nuläget. Vi erinrar dess- utom om att verksamheten finansieras med avgifter, dvs. med medel som andra än RRV förfogar över. Totalt beräknas upp- dragsverksamheten vid Avdelningen för effektivitetsrevision ha en budgetomslutning på ungefär 15 miljoner kronor under år 1997. Volymen av verksamheten har ökat starkt under senare år.
Statens löne- och pensionsverk
Enligt våra förslag inordnas RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd) och Kammar- kollegiets enhet för administrativ service i SPV fr.o.m. den 1 januari 1998. I syfte att nå de samordningsvinster som efter- strävas bör dessa verksamheter tillsammans med SPV:s resul— tatområde Lön/PA utgöra en organisatorisk huvudenhet inorn myndigheten. SPV:s pensionsverksamhet påverkas inte av de förslag som vi har redovisat. Däremot påverkas myndighetens stabsenheter för intern service. Det ankommer dock på SPV:s ledning att bedöma vilka förändringar i dessa verksamheter som erfordras då de nya verksamheterna infogas i myndigheten.
Som framgår av kapitel 8 föreslår vi också att administrationen av statens personskadeförsäkring skall överföras till SPV. Denna verksamhet administreras idag av AMF Trygghets- försäkring AB. Verksamheten bedrivs i Stockholm. Det avtal
som ingåtts med AMF Trygghetsförsäkring AB löper på ett år. En ny avtalsperiod börjar den 1 januari 1998. AMF Trygg- hetsförsäkring AB:s verksamhet inom detta område omsluter c:a 95 miljoner kronor per år. Beloppet avser skadeersättningar och ersättning för administrationskostnader. 22 handläggare är sys- selsatta med administrationen av personskadeförsäkringen.
Vårt motiv för att föra över denna verksamhet till SPV är bl.a. det beslut som regeringen har tagit att SPV fr.o.m. den 1 januari 1998 skall påföra de statliga arbetsgivarna försäkringsmässigt beräknade premier för de statliga avtalsförsäkringama (inklusive personsskadeförsäkringen). Som en följd härav kommer AMF Trygghetsförsäkring AB att debitera SPV för den utbetalning av skadeersättningar som bolaget gör med stöd av försäkringen. Dessutom kan samordningsvinster göras om den aktuella verksamheten integreras i SPV (som administrerar andra statliga avtalsförsäkringar). Mot denna bakgrund föreslår vi att avtalet med AMF Trygghetsförsäkring AB sägs upp och att uppgiften att administrera den aktuella verksamheten läggs på SPV. Detta kan ske tidigast fr.o.m. den 1 januari 1999.
Statskontoret
För Statskontorets del innebär våra förslag att myndigheten övertar vissa stabsuppgifter inom lokalförsörjningsområdet från Lokalförsörjningsverket. Detta bör ske fr.o.m. den 1 januari 1998. Vi har också föreslagit att Statskontoret skall utöka sin satsning på utvärderingsverksamhet. Utrymme för denna verk- samhet bör skapas dels genom omprioritering av verksamhet inom Statskontoret dels genom överstyming av uppdrag och uppdragsmedel från RRV till Statskontoret. Det rör sig om utrednings- och utvärderingsuppdrag som nu till största delen utförs av personal inom RRV:s avdelning för effektivitets- revision.
Statskontorets anslag bör utökas med 5 miljoner kronor fr.o.m. budgetåret 1998 (med hänsyn till de nya stabsuppgiftema inom
lokalförsörjningsområdet). Härutöver tillkommer uppdragsintäk— ter för de delar av den nytillkommande utvärderingsverksam- heten som inte kan finansieras genom omprioritering av verk- samhet inom Statskontoret.
7.4. Förslag
I detta kapitel har vi föreslagit:
att
att
att
att
att
att
RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekonomiska styrningen (System och Stöd) och Kammarkollegiets en- het för administrativ service överförs till SPV fr.o.m. den 1 januari 1998,
Lokalförsörjningsverket läggs ned den 31 december 1997 och att kvarvarande stabsuppgifter fr.o.m. den 1 januari 1998 överförs till Statskontoret,
regeringen tydligare än nu anger vilka områden och verk- samheter som RRV:s effektivitetsrevision skall granska,
RRV:s effektivitetsrevision i första hand skall arbeta med myndighetsinriktad revision och med stöd åt den årliga revisionen,
huvuddelen av den uppdragsstyrda utrednings- och ut- värderingsverksamhet som nu utförs av RRV:s avdelning för effektivitetsrevision styrs över till Statskontoret,
staten säger upp avtalet med AMF Trygghetsförsäkring AB om administrationen av den statliga personskade- försäkringen och att denna uppgift därefter överförs till SPV.
8. Lokaliseringsfrågor
Enligt våra direktiv skall vi pröva möjligheterna att lokalisera delar av den serviceverksamhet som stabsmyndigheterna bedri- ver till Söderhamn. I denna fråga skall utredaren också samråda med den särskilde utredare som har till uppdrag att föreslå lokalisering av statliga arbetstillfällen till Söderhamn. Som tidi- gare har nämnts har ett sådant samråd också hållits.
Till att börja med konstaterar vi att vårt uppdrag att pröva loka- liseringen av viss verksamhet till Söderhamn är begränsat till stabsmyndighetemas serviceuppgifter. Det omfattar således inte dessa myndigheters stabsuppgifter. Vi anser också att det skulle leda till stora problem om stabsuppgifter skulle lokaliseras till Söderhamn. Denna typ av verksamhet förutsätter närhet till rege- ringskansliet och kommittéväsendet vilket inte kan åstadkommas i Söderhamn. Vi har därför inte närmare övervägt möjligheten att föreslå omlokalisering av stabsuppgifter till Söderhamn eller till någon annan ort utanför Stockholm.
Vad gäller serviceuppgiftema har vi konstaterat att omloka- lisering av RRV:s verksamhetsområde Verktyg för den ekono— miska styrningen (System och Stöd) till andra orter än de där verksamhet nu bedrivs skulle medföra stora olägenheter och driftstörningar i verksamheter som måste kunna fungera kon- tinuerligt. Vi har gjort samma bedömning vad gäller Kammar— kollegiets enhet för administrativ service. Båda dessa verksam- heter bör således vara kvar på sina nuvarande verksamhetsorter.
Det vore inte heller lämpligt att omlokalisera delar av den ser- viceverksamhet som SPV bedriver i Sundsvall till andra orter. Också denna verksamhet behöver fungera kontinuerligt utan störningar. Detta gäller både pensionsverksamheten och den systemverksamhet som bedrivs inom det löne- och personal- administrativa området. Dessutom har vi svårt att se några regio- nalpolitiska fördelar med att omlokalisera delar av SPV:s
verksamhet till någon annan ort. Lokaliseringen av de statliga verksamheterna till Sundsvall gjordes ju en gång i tiden med det uttalade syftet att främja en regional utveckling i Sundsvalls- området.
Vår samlade bedömning är därför att omlokalisering inte bör komma ifråga för någon av de verksamheter som de fem stabs- myndigheterna nu bedriver.
Däremot har vi - efter kontakter med SPV - funnit att förut- sättningar frnns för att lokalisera viss annan verksamhet till Söderhamn. Det rör sig dels om tillkommande aktualiserings- verksamhet inom ramen för SPV:s pensionsverksamhet dels om administrationen av den statliga personskadeförsäkringen. Som framgick av avsnitt 7.3 bör administrationen av denna försäkring av olika skäl överföras till SPV. Verksamheten bedrivs nu på uppdragsbasis av AMF Trygghetsförsäkring AB i Stockholm.
Aktualisering innebär att anställningstid beräknas för en pen— sionsberättigad och att uppgifterna registreras i SPV:s regis— tersystem MAREG. Att uppgifterna i detta register är korrekta är en förutsättning för en riktig pensionsberäkning då den anställde skall pensioneras. Den aktualiseringsverksamhet som skulle kunna lokaliseras till Söderhamn omfattar dels en engångsinsats under en treårsperiod dels en permanent verksamhet som kan upprätthållas kontinuerligt. Engångsinsatsen har av SPV om- fångsberäknats till totalt 110 - 120 personår (35 - 40 arbets- tillfällen under tre år). Den permanenta verksamheten bedöms ge 12 — 15 arbetstillfällen.
Den statliga pensionsskadeverksamheten sysselsätter f.n. 22 personer vid AMF Trygghetsförsäkring AB. En uppbyggnad av motsvarande verksamhet i Söderhamn bedöms kunna ske relativt snabbt om uppgiften läggs på SPV. Eventuth kan särskilda medel för uppbyggnadsarbetet behöva disponeras under en över- gångstid. Administrationen av den statliga personskadeför-
säkringen kan beräknas ge drygt 20 arbetstillfällen i Söderhamn. Verksamheten är permanent och bedöms bestå under en längre tid.
Totalt ger de åtgärder som vi har föreslagit beträffande Söder— hamn således c:a 35 arbetstillfällen i forrn av ett permanent åta- gande och 35 - 40 arbetstillfällen under en treårsperiod. Finan- sieringen av dessa verksamheter sker genom avgifter som de statliga myndigheterna redan nu betalar. Verksamheten medför således inte några merkostnader för statsverket (utöver vissa omställningskostnader).
9. Besparingsåtgärder
I våra direktiv nämns att en besparing om 30 miljoner kronor skall tas ut under år 1998 bland myndigheterna inom utgifts- områdena 2 (samhällsekonomi och finansförvaltning) och 3 (skatteförvaltning och upphörd).
I sammanhanget kan konstateras att SPV är helt avgifts- frnansierat och därmed undantaget från besparingskravet. Också Kammarkollegiet är till stor del avgiftsfinansierat. Bland de övriga myndigheterna finns de största anslagsvolymema - i nu nämnd ordning - på RRV, Statskontoret och Lokalförsörj- ningsverket.
Den av oss föreslagna nedläggningen av Lokalförsörjnings- verket leder till en besparing på ungefär 12 miljoner kronor per år (vissa engångskostnader för avvecklingen av myndigheten har. då inte medräknats). Det rör sig om arbetsuppgifter som enligt vår mening inte längre behöver utföras.
Som framgick av kapitel 7 förutsätts Statskontoret skapa utrym- me för viss utvärderingsverksamhet genom omprioritering av befintlig verksamhet. Det rör sig om en uppgift som till stor del är ny. Den omprioritering som Statskontoret förutsätts göra för att skapa utrymme för denna utvärderingsverksamhet innebär att en besparing måste göras på befintlig verksamhet. Som nämnts förutsätts också uppdragsmedel tillkomma för att finansiera den nya utvärderingsverksamheten.
Vi hari denna del av arbetet inte närmare granskat den anslags- frnansierade verksamhet som bedrivs av RRV:s ekonomiska avdelning. Vi har inte heller närmare berört Statskontorets IT- verksarnhet. Vi avser att under etapp II av arbetet pröva vilka besparingsmöjligheter som kan finnas inom dessa verksamheter. I detta sammanhang kommer vi också att pröva vilka bespa-
ringsmöjligheter som kan finnas inom RRV:s effektivitets- revision.
Vi vill också erinra om att våra förslag vad gäller systemverk- samheten inom det ekonomi- och personaladministrativa området på sikt bör leda till betydande besparingar i form av sänkta avgifter för de aktuella systemtjänstema. Dessa besparingar kommer dock inte att kunna realiseras i någon större utsträck- ning under år 1998.
10. Genomförandefrågor
Som framgick av kapitel 7 bör samordningen av systemverk- samheten sarnt nedläggningen av Lokalförsörjningsverket ske redan fr.o.m. den 1 januari 1998. Vad gäller systemverk- samheten förutsätter detta dock att ett förberedelsearbete igång- sätts redan under förhösten 1997. Ett uppdrag om detta bör där- för läggas på SPV så snart som regeringen har tagit ställning till våra förslag. Beträffande Lokalförsörjningsverket bör avveck- lingsarbetet påbörjas så snart som ett förslag om nedläggning har redovisats i budgetpropositionen. De stabsuppgifter som skall behållas bör överföras till Statskontoret fr.o.m. den 1 januari 1998.
Första steget i samordningen av systemverksamheten inom det ekonomi- och personaladministrativa området är att organisa- toriskt inordna de berörda verksamhetema i SPV. Detta bör ske fr.o.m. den 1 januari 1998. Arbetet bör sedan fortsätta med en genomgång av produktutbudet inom systemverksamheten i syfte att ta till vara samordningsvinster och eliminera dubbelarbete. I detta sammanhang bör även prövas om delar av verksamheten kan avvecklas eller överlåtas till den privata konsultmarknaden.
Den utvärderingsverksamhet som har föreslagits vid Statskonto- ret bör etableras successivt. Inriktningen bör dock vara att den nya verksamheten sätts igång med en begränsad resursinsats den 1 januari 1998. Ytterligare resurser får sedan tillföras genom omprioritering från annan verksamhet inom Statskontoret och genom överstyming av uppdrag och uppdragsmedel från RRV. Det ankommer på Statskontorets ledning att ta ställning till hur den nya verksamheten organisatoriskt skall inpassas i Statskon- torets verksamhet. Det är dock önskvärt att verksamheten marke- ras tydligt i myndighetens organisation.
Också de förändringar som vi har föreslagit beträffande RRV:s effektivitetsrevision bör genomföras successivt. Det är i detta fall
fråga om att gradvis förskjuta tyngdpunkten i effektivitetsrevi- sionen från nuvarande relativt övergripande insatser till insatser som har en tydligare koppling till de enskilda myndigheternas verksamhet och till den årliga revisionens granskning av myn- digheterna. Parallth med denna process bör former utvecklas för en mer precis styrning från regeringens sida av RRV:s effek- tivitetsrevision. Också detta måste ske successivt.
Administrationen av den statliga personskadeförsäkringen kan överföras till SPV tidigast fr.o.m. år 1999. SPV bör ges i upp- drag att förbereda ett sådant övertagande och att organisera en ny verksamhet i Söderhamn.
11. Fortsatt arbete
Enligt våra direktiv skall vi redovisa ett principförslag till ny myndighetsstruktur för stöd- och serviceverksamheten senast den 31 maj 1997 . Detta har skett genom detta delbetänkande. Senast den 30 oktober 1997 skall vi redovisa ett slutbetänkande med mer preciserade förslag för genomförandet av de ställ- ningstaganden angående stabsorganisationen som regeringen eventuellt kommer att göra i 1997 års budgetproposition.
Som framgått av tidigare kapitel finns det vissa frågor som åter- står att belysa. Bl.a. har vi av tidsskäl avstått från att närmare gå in på RRV:s normerande verksamhet samt viss annan anslags- finansierad verksamhet inom Ekonomiska avdelningen. Den sistnämnda verksamheten omfattar riksredovisningen, prognos- verksamheten och det statliga betalningssystemet. Vi har inte heller närmare berört Statskontorets IT-verksamhet. Vid genom- gången av dessa verksamheter skall vi bl.a. pröva om möjlig- heter finns att göra ytterligare besparingar i stabsmyndighetemas verksamhet. I etapp II av arbetet kommer vi också att belysa vissa frågor som sammanhänger med genomförandet av den nya organisationen vad gäller den ekonorni- och personaladministra- tiva systemverksamheten.
' '....ljr'L. | "IlrF' I"'"':'.'., "" '|'ll'.'n"5."- -:' .'.," "'..rlr .&_'J "|
II.—_, ___—aa l.?,_1'._
- _ _ " .|_":
. ., __... . . ”.'..-.'."1' filur. '.'." '.'-Ifi'. E.... .4'43. ,. '.'-i!; r;- EJ- '.'f'. ...,—...,...- nanma .- är...-mr.
,." ..'-,: MUF,-:; "'"-" '-.Bi'i' 'är??? ”tta—'.? '.'u' 5.1.qu
31135". ._'_ .l'iH-ÄJFHJ f_n—thai; :=!1_'—-'—'.-uq'|'i "hi-' |'1_ .
'.'r.-""' _; '. .; .?1i=-.._!I1_w._. ,uh'ijm' —"u'r -.' " anr' '.! utan-2155.
' -- , _. || , _.-;_-_-5..£-".'.E.' r.. Affärrl'? '-_'.-| ' -.'-'. 'a'—..' "..':lzrle'mt .'.-.-"-r1v' rr. ...grr'r'. ___-..," .iT-'"'I"iI-"H".-I_| _l" "”år—111515? 15.715 T_jyy _|”; — _1_—.,_ lm,—If. .n! .'
'a-äu'l-t'liä'h'Jå, 'till'-.'." Unfi- ut” rh, fl' 'R'-..'.- "" ..'-usa!" ||i '_'. II:-'ful]; _. ". '-"l.'|!]'i'.__'7_ ','_ ':',f'ä. r".'..'[||.. ' "" 't kräk-.c |' ' wird... Mundi! ......ylrlim
' ',: :hä'ELL ull-.'wnnailgr d'...
.- ' ' ' .- $'"—.ru"... '...'...”—
"II- i. .
Kommittédirektiv
Översyn av stabsmyndigheterna Dir. 1997127
Beslut vid regeringssarmnanträde den 1997-01-30
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av några av regeringens stabsmyndigheter, nämligen Kammarkollegiet, Statens lokalför- sörjningsverk, Riksrevisionsverket (RRV), Statens löne- och pensionsverk (SPV) och Statskontoret. Utredaren skall lämna förslag till en myndighets- struktur sorn bättre kan uppfylla regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna.
Bakgrund
Regeringen och dess kansli har behov av stöd i sitt arbete. Stödet kan gälla olika typer av verksamhet, t.ex. kvalificerade utredningar, prognoser och beslutsunderlag inom olika politikområden. Dessutom behövs en oberoende revision. Med det sätt att organisera statsförvaltningen som praktiseras i Sverige med ett litet regeringskansli och många självständiga myndigheter är det naturligt att det är myndigheterna som skall stå för ett sådant stöd. Bland de myndigheter som fungerar som stödfunktioner till regeringen i för statsförvaltningen övergripande frågor kan nämnas Statskontoret, RRV, Lokalförsörjningsverket och Kammarkollegiet.
Den statliga förvaltningens uppgift är att genomföra statsmakternas intentio- ner. Myndighetema har dock under nuvarande system med budgetramar och långtgående decentralisering av ansvar också ett starkt mandat att påverka sin egen verksamhet, och därmed även att avgöra sitt behov av stöd och service. Det ligger därför i regeringens intresse att i vissa fall påverka vilken typ av service som finns tillgänglig och se till att den kan erbjudas myndigheterna på likartade villkor. Bland sådana servicefunktioner kan nämnas personal- och ekonomiadministrativa system, redovisningsmässigt stöd, administrativ
kompetens till mindre myndigheter, rådgivning och utbildning etc. Ett flertal myndigheter har i dag regeringens uppdrag att ge myndigheterna service, varav särskilt kan nämnas RRV, SPV, Kammarkollegiet och Lokalförsörj- ningsverket.
De myndigheter som nämnts ovan kan sägas utgöra regeringens stabsmyndig- heter, dvs. de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag vid ledningen av statsförvaltningen i dess helhet eller att på regeringens uppdrag erbjuda den övriga myndighetsorganisationen sådan service som regeringen bedömer behöver firmas tillgänglig. Som framgår svarar några av dem för både stöd till regeringen och service till myndigheterna. Det gäller främst RRV och Lokalförsörjningsverket, men även Kammarkollegiet.
I RRV:s stödfunktioner gentemot regeringen ligger att leverera ekonomisk information, metodutveckling och utredningsverksamhet. Även RRV:s revisionsverksamhet utgör en stödfunktion till regeringen, men är speciell genom sin självständiga karaktär med egeninitierad revision. Myndigheten ger också ut föreskrifter om redovisning och avgifter. Vidare levererar RRV ekonomi- och personaladministrativa system samt rådgivnings- och utbildningsverksamhet till myndigheterna. Lokalförsörjningsverket gör utredningar på regeringens uppdrag och samråder med andra myndigheter i vissa av deras lokalförsörjningsärenden. Dessutom erbjuds myndigheter service i lokalförsörjningsfrågor. Kammarkollegiet har i första hand serviceuppgiher gentemot myndighetcma i form av administrativ service, kanslistöd till smårnyndigheter, fondförvaltning, fordringsbevakning etc. Kollegiet ger även visst stöd till regeringen i form av t.ex. utbetahiing av statsbidrag. Dessutom har kollegiet egna myndighetsuppgifter.
Två av myndighetema har en mer renodlad verksamhet inriktad på att antingen ge stöd till regeringen eller service till myndighetsorganisationen. Statskontoret förser således på uppdrag regeringen med utvärderingar och annat beslutsunderlag angående förvaltningspolitik, det offentliga åtagandet och utfonnningen av en gemensam elektronisk infrastruktur för statsförvalt- ningen. SPV har till uppgift att hantera den statliga tjänstepensioneringen och statens tjänstegrupplivsförsäkring samt erbjuda myndighetema service när det gäller de statliga löne— och personaladminstrativa systemen.
Stabsmyndighetsorganisationen utreddes senast 1991 utifrån den förändrade styrning som vid denna tid introducerades i staten. Utredningen om stabsmyn- dighetemas verksamhet (USV-utredningen) lade fram sin syn på stabsorgani- sationen i betänkandet Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner (SOU l991:40 och l991:4l). Utifrån principen om renodling av verksamhet föreslog utredningen en omorganisation av stödfunktionema. Vissa delar av förslagen genomfördes.
Efter riksdagens och regeringens behandling av USV-utredningens förslag
har en rad förändringar skett som är av betydelse för regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna samt hur detta bäst bör organiseras. Några viktiga sådana är de följande. I Behovet av en helhetssyn på statsförvaltningen har ökat till följd av ökad delegering av ansvar till myndigheterna. I En ny budgetmodell baserad på ett ramtänkande har genomförts och en budgetlag har antagits. I Resultatstymingen har införts på samtliga myndigheter och fortsätter att utvecklas. I Konsolideringsprogrammet för de statliga fmansema, konvergenskraven till monetära unionen, det statliga utgiftstaket m.m. har ökat kraven på prognoser, uppföljning och beslutsunderlag. I Ansvaret för lokalförsörjning och fastighetsförvalming har separerats och Lokalförsörjningsverket har bildats. I RRV och SPV har kommit att producera liknande tjänster på PA-området. I Marknadens utbud av EA- och PA-system har vidgats. I En ny redovisningsmodell för de statliga myndigheterna, enligt liknande principer som för den privata marknaden, har utvecklats och genomförts. I Utvecklingen av ekonomisystemet Agresso är genomförd och systemet har införts eller håller på att införas på många myndigheter. I Statskontoret har i det närmaste halverats resursmässigt och getts en renodlad stabsroll gentemot Regeringskansliet. I Regeringskansliet är sedan den 1 januari 1997 en myndighet.
En annan faktor som påverkar behovet av stöd- och serviceverksamhet är t.ex. riksdagens återkommande begäran om att regeringen i högre grad skall följa upp och utvärdera konsekvenserna av strukturella förändringar inom statsförvaltningen.
Det pågår även ett antal utredningar som i högre eller lägre grad berör regeringens stabsfunktioner. Bland dessa kan nämnas Utvärderingen av ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m. (dir. 1996:21), Förvaltningspolitis- ka kommissionen (dir. 199593), Utredningen om förbättrade analysmöjlighe- ter av statsbudgeten och nationalräkenskapema (dir. 1995: 12) och Utredning- en om lokalisering av statliga arbetstillfällen till Söderhamn (dir. 1996:83). Dessutom behandlar Utredningen av riksdagens revisorer m.m. frågor om bl.a. uppgihs- och resursfördelningen mellan RRV och Riksdagens revisorer.
I detta sammanhang bör också nämnas den besparing på 30 miljoner kr som skall tas ut 1998 bland myndigheterna inom utgiftsområdena 2 samhällseko- nomi och fmansförvaltning samt 3 skatteförvaltning och upphörd.
Uppdraget
Mot bakgrund av de förändringar som skett under 1990-talet finns det skäl att göra en ny översyn av stabsorganisationen. Det är av intresse att belysa såväl om regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndighetema tillgodoses inom ramen för den nuvarande stabsorganisationen som om denna verksamhet bedrivs effektivt.
Syftet med översynen är att skapa en ändamålsenlig och eH'ektiv stabsorgani- sation. En mer rationellt organiserad stabsverksarnhet möjliggör också besparingar. Följande principer bör utgöra en vägledning för utredaren vid analysen av behovet av en förändrad struktur för stabsorganisationen, om inte väsentliga skäl däremot uppkommer under utredningens gång. I Statligt producerad service som riktar sig till myndigheterna skall normalt kunna motiveras utifrån regeringens behov att ha en samlad syn på statsförvaltningen. I Stöd till regeringen och service till myndigheterna skall normalt inte utföras inom samma organisation. I Verksamhet som syftar till att stödja regeringen bör ha sin basfinansiering genom anslag, även om andra fmansieringsfonner bör kunna förekomma för speciella insatser. I Service som efterfrågas av myndigheterna bör i så stor utsträckning som möjligt avgiftsfuiansieras.
De olika organisationerna inom stabsorganisationen bör inte bedriva verksamheter som överlappar varandra. Det skall finnas en oberoende revisionsverksamhet av hög kompetens som bedriver egeninitierad verksamhet. Beslutsstödet till regeringen bör förstärkas för att en effektivare ledning och styrning skall kunna åstadkommas.
Det är framför allt tre områden som behöver belysas vid översynen av stabsmyndigheterna.
1. Behovet av stöd och service. Utredaren skall belysa regeringens och regeringskansliets behov av stöd i form av underlag, utredningar och bedömningar. Av särskild betydelse är att undersöka hur regeringen skall få underlag för att kunna följa upp och utvärdera genomförda beslut i den utsträckning som både de egna behoven och riksdagens önskemål motiverar. Viktigt är också att stärka regeringens möjligheter att utöva finansiell kontroll av statsförvaltningen. Vidare skall utredaren identifiera vilka typer av service till myndighetema som är av betydelse för utveck- lingen inom staten som helhet samt bedöma om denna service kan erbjudas i privat regi eller om det bör vara en statlig uppgift. Utredaren. skall även belysa hur behovet av stöd och service förändrats i och med det svenska EU-medlemskapet.
Ver/samheten på de nuvarande stabsmyndigheterna samt dess ejfeklivi- le!. Utredaren skall ta ställning till hur verksamheten, som den bedrivs inom den nuvarande stabsorganisationen, överensstämmer med regering- ens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndig- heterna. I detta arbete ingår att studera struktur, uppgifter, finansiering etc. för den nuvarande organisationen. Dessutom bör utredaren bedöma i vilken mån stabs— och serviceverksamheten kan bedrivas effektivare.
Förslag till en reformerad stabsorganisation. Mot bakgrund av den problembild som vuxit fram under utredningens två första skeden samt utifrån de riktlinjer som framgår av detta uppdrag skall utredaren föreslå en lämplig organisation för det stöd till regeringen och den service till myndigltetema som utredaren anser behövs. Förslaget skall beskriva omfattning av samt uppgifter och mål för verksamheten hos respektive myndighet i den nya organisationen samt även hur verksamheterna skall
finansieras. I detta sammanhang bör utredaren överväga behoven av en ändrad arbetsfördelning mellan stabsmyndigheterna och Regeringskansli- et Utredarens förslag skall innebära effektivare stöd och service av bättre kvalitet inom ramen för minskade resurser för stabsorganisationen som helhet. Den nya stabsorganisationen bör bära en del av den beslutade besparingen på 30 miljoner kr inom utgiftsområdena 2 och 3 från och med 1998. Utredaren skall därför redovisa besparingseEekter av sina förslag och hur ett besparingskrav kan fördelas mellan olika myndigheter.
Uppdraget gäller i första hand de myndigheter som nämns i direktiven, dvs. Kammarkollegiet, Lokalförsörjningsverket, RRV, SPV och Statskontoret. Om andra myndigheters verksamhet i begränsad utsträckning visar sig vara av intresse i sammanhanget får även dessa beröras av översynen. Under våren 1997 kommer inriktningen för den s.k. System ZOOO-utredningen, som bedrivs inom Regeringskansliet, att läggas fast. Inriktningen på detta projekt bör så långt möjligt vägas in i utredarens förslag.
Med tanke på det omfattande bakgrundsmaterial som redan existerar kring stabsmyndigheterna bör utredningsarbetet kunna genomföras snabbt utan att mer omfattande underlag hämtas in. Kompletterande insamling av uppgifter inom begränsade områden torde vara tillräckligt.
Utredaren skall pröva möjligheterna och redovisa konsekvenserna av att lokalisera delar av serviceverksamheten till Söderhamn. I denna del av uppdraget skall utredaren samråda med den särskilde utredare som har till uppdrag att föreslå lokalisering av statliga arbetstillfällen till Söderhamn (dir. 1996:83).
Utredaren skall under arbetets gång även samråda med den särskilde utredare som utvärderar ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m. (dir. 1996:2 l ), med den Förvaltningspolitiska kommissionen (dir 1995293) samt med Utredningen av riksdagens revisorer m.m.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994123), att redovisa regionalpo- litiska konsekvenser (dir. 199250), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994224) samt attredovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996249).
Utredaren skall redovisa ett principförslag till ny organisationsstruktur för stöd- och serviceverksamheten i en delrapport senast den 31 maj 1997. En slutrapport med mer preciserade förslag för genomförandet av de ställningsta- ganden angående stabsorganisationen som regeringen eventuellt kommer att göra i 1997 års budgetproposition skall redovisas senast den 30 oktober 1997.
(Finansdepartementet)
Kronologisk förteckning
1. 2 3. 4 5
x'?—
en
10. 11. 12.
13. 14. 15.
16. 17.
18. 19. 20. 21.
22. 23.
24. 25. 26.
27. 28.
29.
30.
31.
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. U. . lnkomstskattelag, del 1-111. Fi.
Fastighetsdataregister. Ju.
. Förbättrad miljöinformation. M. . Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för
arbetshandikappade. A. Länsstyrelsernas roll i trafik- och fordonsfrågor. K. . Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring
på sex förvaltningsområden. Fi.
. Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. S. . Flexibel förvalming. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. Fi.
Ansvaret för valutapolitiken. Fi. Skatter, miljö och sysselsättning. Fi. lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. K. Regionpolitik för hela Sverige. N. lT i kulturens tjänst. Ku. Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. Fi. Att utveckla industriforskningsinstituten. N. Skatter. tjänster och sysselsättning. + Bilagor. Fi. Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Fi. Bättre information om konsumentpriser. ln. Konkurrenslagen 1993-1996. N. Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. U. Aktiebolagets kapital. Ju. Digital demokr©ti. Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av FoIkomröstningsutredningen, lT- kommissionen och Kommunikationsforsknings— beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97. K. Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. S. Svensk mat — på EU-fat. Jo. EU:s jordbmkspolitik och den globala livsmedels- försörjningen. Jo. Kontroll Reavinst Värdepapper. Fi. 1 demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. Fi.
Bampomografifrågan.
lnnehavskriminalisering m.m. .lu. Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. Fi.
Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97. K.
32. 33.
34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49. 50.
51.
52.
53. 54.
55.
56.
57.
58. 59. 60.
Följdlagstiftning till miljöbalken. M. Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltningspolitiska samarbete. Fi. Övervakning av miljön. M. Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. K. Bekämpande av penningtvätt. Fi. Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. U. Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsforrner. Fi. Integritet Offentlighet informationsteknik. Ju. Unga och arbete. ln. Staten och trossamfunden Rättslig reglering
— Grundlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. Ku.
Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. Ku. Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. Ku. Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. Ku. Staten och trossamfunden Stöd, skatter och finansiering. Ku. Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgiftsbetalning. Ku. Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. Ku. Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. Fi. Grundlagsskydd för nya medier. Ju. Alternativa utvecklingsvägar för EU:s gemensammajordbrukspolitik. Jo. Brister i omsorg — en fråga om bemötande av äldre. S. Omsorg med kunskap och inlevelse
— en fråga om bemötande av äldre. 5. Avskaffa reklamskatten! Fi.
Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? Fi. Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. Ku. Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. Ju. l medborgamas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Fi. Personaluthyming. A. Svenskhemmet Voksenåsens förvalmingsform. Ku. Betal-TV inom Sveriges Television. Ku.
Kronologisk förteckning
61. Att växa bland betong och kojor. En delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. S.
62. Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. S.
63. Sverige inför epokskiftet. lT-kommissionens rapport 5/97. K. 64. Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. A 65. Polisens register. Ju. 66. Statsskuldspolitiken. Fi. 67. Återkallelse av uppehållstillstånd. UD. 68. Grannlands-TV i kabelnät. Ku.
69. Besparingar i stort och smått. U. 70. Totaltörsvaret och frivilligorganisationema — uppdrag, stöd och ersättning. Fö. 71. Politik för unga. + 2 st bilagor. in. 72. En lag om socialförsäkringar. S. 73. inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av lT-kommissionen, Närings- och handelsdepartementet och SElS den 11 december 1996. lT-kommissionens rapport 6/97. K.
74. EU:s jordbrukspolitik, miljön och regional utveckling. Jo. 75. Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. Fi. 76. Invandrare i vård och omsorg — en fråga om bemötande av äldre. S. 77. Uppföljning av inkomstskattelagen. Fi. 78. Medelsförvaltning i kommuner och landsting. ln. 79. Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen. Fi. 80. Reformerad stabsorganisation. Fi.
Systematisk förteckning
J ustitiedepartementet
Fastighetsdataregister. [3] Aktiebolagets kapital. [22] Bampomografifrågan.
lnnehavskriminalisering m.m. [29] Integritet Offentlighet lnformationsteknik. [39] Grundlagsskydd för nya medier. [49] Folket som rådgivare och beslutsfattare. + Bilaga 1 och 2. [56] Polisens register. [65]
Utrikesdepartementet Återkallelse av uppehållstillstånd. [67]
Försva rsdepartementet
Totalförsvaret och frivilligorganisationema — uppdrag, stöd och ersättning. [70]
Socialdepartementet
Röster om barns och ungdomars psykiska hälsa. [8] Välfärd i verkligheten — Pengar räcker inte. [24] Brister i omsorg — en fråga om bemötande av äldre. [51] Omsorg med kunskap och inlevelse - en fråga om bemötande av äldre. [52] Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén. [61 ] Rosor av betong. En antologi till delbetänkandet Att växa bland betong och kojor från Storstadskommittén. [62] En lag om socialförsäkringar. [72] invandrare i vård och omsorg — en fråga om bemötande av äldre. [76]
Kommunikationsdepartementet
Länsstyrelsernas roll itrafrk- och fordonsfrågor. [6] lT-problem inför 2000-skiftet. Referat och slutsatser från en hearing anordnad av lT-kommissionen den 18 december. lT-kommissionens rapport 1/97. [12] Digital demokr©ti Ett seminarium om Teknik, demokrati och delaktighet den 8 november 1996 anordnat av Folkomröstningsutredningen, lT- kommissionen och Kommunikationsforsknings- beredningen. lT-kommissionens rapport 2/97. [23] Kristallkulan — tretton röster om framtiden. lT-kommissionens rapport 3/97. [31] Ny kurs i trafikpolitiken + bilagor. [35]
Sverige inför epokskiftet. lT-kommissionens rapport 5/97. [63]
Inför en svensk policy om säker elektronisk kommunikation. Referat från ett seminarium anordnat av lT-kommissionen, Närings- och handelsdepartementet och SElS den I 1 december 1996. lT-kommissionens rapport 6/97. [73]
Finansdepartementet
lnkomstskattelag, del 1-111. [2] Byråkratin i backspegeln. Femtio år av förändring på sex förvaltningsområden. [7] Flexibel förvaltning. Förändring och verksam- hetsanpassning av statsförvaltningens struktur. [9] Ansvaret för valutapolitiken. [10] Skatter, miljö och sysselsättning. [1 1] Det svåra samspelet. Resultatstymingens framväxt och problematik. [15] Skatter, tjänster och sysselsättning. + Bilagor. [17] Granskning av granskning. Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. [18] Kontroll Reavinst Värdepapper. [27] ] demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos. [28] Europa och staten. Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning. [30] Att lära över gränser. En studie av OECD:s förvaltnings- politiska samarbete. [33] Bekämpande av penningtvätt. [36] Myndighet eller marknad. Statsförvaltningens olika verksamhetsforrner. [38] Arbetsgivarpolitik i staten. För kompetens och resultat. [48] Avskaffa reklamskatten! [53] Ministern och makten. Hur fungerar ministerstyre i praktiken? [54] [ medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. [57] Statsskuldspolitiken. [66] Bosättningsbegreppet. Skatterättsliga regler för fysiska personer. [75] Uppföljning av inkomstskattelagen. [77] Försäkringsmäklare. En lagöversyn av Försäkringsmäklarutredningen. [79] Reformerad stabsorganisation. [80]
Systematisk förteckning
Utbildningsdepartementet
Den nya gymnasieskolan — steg för steg. [1] Växa i lärande. Förslag till läroplan för barn och unga 6-16 år. [21] Ett tekniskt forskningsinstitut i Göteborg. [37] Besparingar i stort och smått. [69]
Jordbruksdepartementet
Svensk mat — på EU-fat. [25]
EU:s jordbrukspolitik och den globala livsmedels— försörjningen. [26] Alternativa utvecklingsvågar för EU:s gemensamma jordbrukspolitik. [50] EU:s jordbrukspolitik. miljön och regional utveckling. [74]
Arbetsmarknadsdepartementet
Aktivt lönebidrag. Ett effektivare stöd för arbetshandikappade. [5] Personaluthyming. [58] Samhall. En arbetsmarknadspolitisk åtgärd + Bilagedel. [64]
Kulturdepartementet
IT i kulturens tjänst. [14] Staten och trossamfunden Rättslig reglering
— Grundlag — Lag om trossamfund — Lag om Svenska kyrkan. [41]
Staten och trossamfunden Begravningsverksamheten. [42] Staten och trossamfunden Den kulturhistoriskt värdefulla kyrkliga egendomen och de kyrkliga arkiven. [43] Staten och trossamfunden Svenska kyrkans personal. [44] Staten och trossamfunden Stöd. skatter och finansiering. [45] Staten och trossamfunden Statlig medverkan vid avgihsbetalning. [46] Staten och trossamfunden Den kyrkliga egendomen. [47] Staten och trossamfunden. Sammanfattningama av förslagen från de statliga utredningarna. [55] Svenskhemmet Voksenåsens förvalmingsforrn. [59] Betal—TV inom Sveriges Television. [60] Grannlands-TV i kabelnät. [68]
Närings- och handelsdepartementet Regionpolitik för hela Sverige. [13]
Att utveckla industriforskningsinstituten. [16] Konkurrenslagen 1993-1996. [20]
Inrikesdepartementet
Bättre information om konsumentpriser. [19] Unga och arbete. [40] Politik för unga. + 2 st bilagor. [71] Medelsförvaltning i kommuner och landsting. [78]
Miljödepartementet Förbättrad miljöinformation. [4] Följdlagstiftning till miljöbalken. [32] Övervakning av miljön. [34]
