Indledning

De politologiske teorier om demokrati og medborgerskab udfordres i dag af både moderne og (postmoderne) sociologiske teorier og af feministiske teorier. Begge tilgange argumenterer for en ny forståelse af politik og for en udvidelse af demokratiet til nye grupper og til nye samfundsarenaer. De sociologiske teorier om modernitet fremhæver, at det moderne samfund er på vej mod et post-traditionelt samfund, hvor de gamle idealer fra den franske revolution om frihed, lighed og broderskab er blevet utilstrækkelige. Samtidig med, at nationalstaterne er under forandring i forbindelse med en voksende globalisering og tættere europæisk integration opstilles der nye visioner om et pluralistisk og flerkulturelt samfund og nye idealer om et dialogdemokrati.

Den britiske sociolog Anthony Giddens har i en række bøger problematiseret de gamle politik- og demokratiforståelser som har rod i industrisamfundet (Giddens 1991, Giddens 1994). Giddens har peget på tendenser til øget individuel refleksivitet og en udvidelse af demokratiet i de posttraditionelle samfund fra parlamentet til hele samfundet. Han har udviklet nye begreber om et dialogdemokrati, som der hviler på en direkte samtale mellem individer, og om en

livspolitisk agenda, som tematiserer moralske og eksistentielle

spørgsmål. Den tyske sociolog Ulrich Beck har ligeledes defineret et anderledes politikbegreb, som han kalder subpolitik, som udtrykker en fornyelse af politisk subjektivitet inden for og uden for de poli¹tiske institutioner med borgerne, ikke politikerne, som de centrale aktører. Giddens og Beck² er begge interessante i et demokratiperspektiv, fordi de peger på en ny dimension i det politiske,

• Sida 82
•  Original

hvor borgerne inddrages direkte som politiske aktører som ligger uden for den klassiske politikforståelse og de traditionelle politiske institutioner (Giddens 1991, 1994 og Beck 1994, Beck, Giddens and Lash 1994).

Der ligger efter min mening en række udfordringer i modernitetsanalyserne både for demokratiteorier og for feministiske teorier. De peger på tendenser i retning af en udvidelse af demokratiet og signaliserer en ny politikforståelse, der bl.a. har rødder i nye relationer mellem demokrati og hverdagsliv. Der er uden tvivl sket en voksende individualisering i de moderne samfund, der udtrykker en tendens til højere grad af individuel autonomi, refleksivitet og øget valgfrihed, som også påvirker borgernes politiske handlinger og identiteter. Giddens og Beck har begge peget på tendensen til individualisering og opbrud i familie- og kønsrelationer som forbindes med et mere grundlæggende opgør med traditioner i de ”post-traditionelle” samfund (Beck, Giddens og Lash 1994). Fra et feministisk perspektiv er det dog en svaghed, at de ikke analyserer samspillet mellem køn og demokrati. De har ikke blik for samspillet mellen de ulige betingelser for kvinder og mænd i familien og de ulige magtforhold mellem køn i det offentlige liv i de posttraditionelle samfund.

De feministiske forskere har gennem de sidste 10 år kritiseret, at de dominerende teorier om demokrati ikke har taget spørgsmålet om kvinders marginelle position i de moderne demokratier alverligt (Pateman 1988). Liberale, republikanske og socialistiske teorier om demokrati og medborgerskab kritiseres for at være andro-centriske, fordi ideen om et autonomt individ i den offentlige sfære bygger på en mandlig norm (Siim 1998a). Politologiens snævre politikbegreb er ligeledes blevet problematiseret, fordi demokratiet løsrives fra hverdagslivet og primert forbindes med de politiske institutioner i den offentlige sfære. Feministiske teorier har påpeget, at den klassiske demokratiforståelse hvilede på en underliggende præmis om en kønsmæssig arbejdsdeling, der opdelte medborgerskabet i politiske aktive mænd og passive kvinder (Hernes 1987; Pateman 1988, Siim 1988).

Såvel demokratiteorierne som den praktiske udformning af demokratiet i det 18. og 19. århundrede byggede på en præmis om kvinders udelukkelse fra demos. I tiden efter første og anden verdenskrig har kvinder tilkæmpet sig stemmeret og formelle politiske rettigheder. Det er imidlertid et problem for demokratiet, at kvinder i det meste af verden, med undtagelse af Norden, fortsat er i mindretal i de politiske forsamlinger og stort set er udelukket fra

• Sida 83
•  Original

politisk indflydelse og magt. Kvinders marginalisering i forhold til det offentlige liv og den politiske magt er derfor et hovedtema i feministisk demokratiteori, også blandt nordiske kvindeforskere (Pateman 1988, 1989, Chapman 1993, Hirdman 1990; Gustafsson et. al. 1997). Politologien er derimod overvejende kønsblind, eller kønsforskelle opfattes som et udtryk for et ”efterslæb”, som gradvis vil blive løst ”af sig selv” (Karvonen og Selle 1995).

Feministiske forskere er enige om, at det er vigtigt, at kvinder er med til at påvirke deres eget liv og være medbestemmende i forhold til beslutningerne i samfundet, men der er ikke enighed om at formulere et positivt demokratibegreb. Der er dog fra slutningen af 1980erne sket et perspektivskift i de feministiske teorier fra fokus på kvinders marginalisering i det politiske liv til fokus på kvinders

aktive medborgerskab som omfatter kvinders tilstedeværelse på alle

politiske arenaer og niveauer i det politiske liv (Hernes 1987; Phillips 1992, 1993, 1995, Sarvasy og Siim 1994).

I det følgende vil jeg først skitsere de udfordringer til demokratiteorierne, som formuleres af modernitetsteoretikere som Anthony Giddens og Ulrich Beck. De to sociologer har udviklet parallelle begreber om livspolitik og subpolitik, der på en række punkter minder om de feministiske visioner om at demokratisere hverdagslivet. Derefter vil jeg kort belyse spændvidden i de feministiske demokratiteorier fra Carole Pateman’s teori om det kønsopdelte medborgerskab til Anne Phillips vision om et aktivt og pluralistisk medborgerskab, der på hver sin måde tematiserer samspillet mellem den offentlige og private sfære (Patemen 1988; Phillips 1995). I det tredje afsnit inddrages den skandinaviske debat om køn og demokrati, og artiklen diskuterer nogle centrale pointer og dilemmaer i de skandinaviske demokratiforståelser set med feministiske briller. Med udgangspunkt i nyere forskningsresultater sættes fokus på to hovedtemaer: a) samspillet mellem hverdagsliv og demokrati, mellem det sociale og politiske medborgerskab, b) samspillet mellem kvinders kollektive politiske aktiviteter i og uden for de politiske institutioner, mellem deltagelse og magt (Skjeie 1992; Gustafsson et al 1997, Christensen 1997, Siim 1997, Siim 1998c, Bergquist et. al. red. 1999). Afslutningsvis diskuteres nogle aktuelle udfordringer til de nordiske demokratier ud fra et kønsperspektiv.

• Sida 84
•  Original

Modernitet, politik og demokrati i et kønsperspektiv

Med udgangspunkt i de nye udfordringer i de moderne samfund, som er forbundet med den økonomiske, politiske og kulturelle globalisering, har Anthony Giddens argumenteret for ”at demokratisere demokratiet”. Visionen om et dialogdemokrati³ markerer en faktisk og ideel udvidelse af demokratiet, der bygger på autonomi i kommunikationen. Dialogdemokratiet ligner på mange punkter det politologiske begreb om deliberativt demokrati, der sætter den offentlige diskussion om almene politiske spørgsmål i centrum. Giddens mener imidlertid, at der er behov for at udvide demokratiet fra den formelle politiske arena til hverdagslivet og til den globale orden (Giddens 1994). Dialogdemokrati er ikke orienteret mod konsensus, men betragter dialog i det offentlige rum som et middel til at leve sammen med andre i gensidig tolerance – hvad enten den ”anden” er et individ, et globalt samfund eller religiøse tilhængere (Giddens 1994:115).

Giddens fremhæver på den ene side, at adskillelsen mellem staten og det civile samfund er et fremskridt knyttet til det liberale demokrati, som bl.a. har den fordel, at det giver individerne i det moderne samfund mulighed for at ignorere politikken. Dialogdemokratiet peger samtidig på fire områder, hvor globaliseringen og den institutionelle refleksivitet har skabt nye muligheder for en demokratisering uden for den formelle politiske sfære (Giddens 1994:117–124):

For det første handler politik i højere grad om ”det personlige liv”, for eksempel demokratisering af seksuelle relationer, ægteskab og familiespørgsmål i form af en bevægelse fra traditionelle ægteskaber i retning af ”rene forhold” som indgås for deres egen skyld ikke på grund af den kønsmæssige arbejdsdeling mellem en forsørger og en moder/husmoder. For det andet åbner udbredelse af sociale bevægelser og selvhjælpsgrupper nye områder for offentlig dialog for eksempel omkring reproduktionsteknologier. For det tredje er der mulighed for en demokratisering af store virksomhederne gennem strategier for decentralisering og mere fleksible ledelsesstrategier. Og endelig er der mulighed for demokratisering af den globale orden og nye former for politiske institutioner på transnationalt niveau for eksempel gennem udbredelse af det formelle demokrati men også gennem udbredelse af andre former for dialog, for eksempel omkring økologiske problemer.

Det er Giddens pointe, at de nye udfordringer til demokratiet gør de ”gamle” opfattelser af politik utilstrækkelige, og livspolitik

• Sida 85
•  Original

bliver derfor et centralt begreb for menneskers selvrealisering på et individuelt og kollektivt niveau (Giddens 1991:9). Giddens skelner mellem emancipationspolitik, som er et spørgsmål om livschancer, og

livspolitik, der er et spørgsmål om livsstil (Giddens 1994:14–15).

Giddens ideal er, at udvikle nye former for social solidaritet, der bygger på autonomi og aktiv tillid. Han ønsker ikke at styrke det civile samfund, idet han ser en spænding mellem udbredelse af dialogdemokratiet og det kommunitaristiske ideal om at styrke sociale fællesskaber, fordi alle sociale fællesskaber bygger på tradition (Giddens 1994:126).

Visionen om en ”demokratiske familie”, der hviler på dialog mellem kvinder og mænd og forældre og børn, og om nye former for offentlig dialog uden for det formelle politiske system, er tiltrækkende fra et feministisk perspektiv. Ikke mindst udviklingen i Skandinavien synes at bekræfte en række af de tendenser til et tættere samspil mellem hverdagsliv og demokrati og mellem familien og det offentlige liv. En ny dansk undersøgelse peger direkte på en tendens til nye politiske identiteter hos borgerne som ”hverdagsmagere” (Bang og Sørensen 1997). Udviklingen i Skandinavien peger imidlertid også på, at der kan opstå en opsplitning mellem det ’lille’ demokrati – knyttet til hverdagens institutioner og lokalområdet – og det ”store” demokrati – knyttet til den nationale og globale orden, som kan blive en ny opdeling mellem kvinders og mænds politiske praksis og identiteter (Petersson et. al. 1989, Andersen et. al. 1993). I et kønsperspektiv rejser kvinders deltagelse på den offentlige arena desuden nye spørgsmål om forholdet mellem deltagelse, indflydelse og magt (Skjeie 1992).

Bogen ”Reflexive modernisation” fra 1994 rummer en diskussion om individualisering og refleksivitet i de moderne samfund og om at ”genopdage” det politiske mellem Ulrich Beck, Anthony Giddens og Scott Lash. Becks tese er, at vi bevæger os fra et industrisamfund til et globalt risikosamfund, som henviser til at økonomiske, politiske og individuelle risici i stadig højere grad undslipper de institutioner, som har til opgave at styre samfundet og beskytte individerne. Begrebet ”subpolitik” peger på behovet for en fornyelse af politikken uden for det formelle politiske system (Beck 1994:17). Pointen er, at politikken i løbet af 1980erne har flyttet sig til nye arenaer uden for parlamenterne, de politiske partier og interesseorganisationer, ligesom der er kommet nye politiske aktører, specielt aktive borgergrupper. Det, der i industrisamfundet blev opfattet som ”politisk”, er blevet ”upolitisk”, for eksempel velfærdsstaten, mens det, der tidligere var ’upolitiske’ og private problemer, i dag er ble-

• Sida 86
•  Original

vet ”politiske”. Derfor foregår der i dag en kamp for en ny dimension i politik, for eksempel omkring økologiske og moralske problemer.

Subpolitik er et alternativ til den politisk videnskabs klassiske opfattelse af politikkens tre aspekter, der alle angår borgerne som kollektive aktører: a) den institutionelle konstitution af det politiske fællesskab (polity), b) indholdet af de politiske programmer (policy), og c) den politiske proces om fordeling af værdier og magt (politics):

Subpolitics is distinguished from ”politics” first, in that, agents outside the political or corporatist system are allowed to appear on the stage of social design, …, and second, in that not only social and collective agents but individuals as well compete with the latter and each other for the emerging shaping power of the political. (Beck 1994, p. 22)

Sub-politik indeholder et ideal om, at samfundet skabes ”fra neden”. Det indebærer en demokratisering, idet grupper, der ikke tidligere har været involveret i samfundets beslutninger får mulighed for at få ”a voice and a share”, fx borgergrupper, offentligheden, sociale bevægelser, ekspertgrupper, græsrødder, arbejdspladsgrupper etc.

Beck argumenterer for, at der i dag erskabt nye betingelser for politik, fordi Øst-Vest antagonismen er opløst: ”Politikken foregår i det gamle bur, men løven er væk”. At genopdage politik handler derfor om ”at skabe nye regler” – og ikke længere om blot ”at overholde reglerne”. De nye betingelser er en udfordring for demokratiet og for de gamle politiske opdelinger i højre-venstre og offentligt/privat. Ifølge Beck angår de fundamentale spørgsmål i dag ”livspolitiske” spørgsmål som for eksempel individets holdning til usikkerhed/risiko, holdningen til ”fremmede” og holdningen til selv at skabe samfundet (Beck 1994:42; Giddens 1994).

Der er en række lighedspunkter mellem to sociologers⁴ udfordring af det klassiske politikbegreb med centrum i det formelle politiske system, og den feministiske kritik. Feministiske demokratiteorier argumenterer også for et udvidet politikbegreb, som kan rumme samspillet mellem hverdagsliv og politik (Skjeie 1992, Andersen et.al. 1993, Siim 1994). Problemet er, at subpolitik og livspolitik både rummer muligheder og problemer for kvinder. På den ene side kan subpolitikken åbne nye muligheder for at inddrage kvinder i politik, fordi den i sit indhold er knyttet direkte til de problemer, som tidligere blev betragtet som private spørgsmål, der angår liv og død, som fx abort og voldtægt/vold mod kvinder. Samtidig skabes subpolitikken gennem nogle politiske former, som navn-

• Sida 87
•  Original

lig kvinder har benyttet som for eksempel græsrodsaktiviteter og ad hoc aktiviteter udenfor de politiske institutionerne.

På den anden side har feministiske forskere peget på, at det ofte er kvinder, der har haft nytte af velfærdsstatens institutioner og de gamle solidaritetsformer og kollektivitet. Det er de ”kvindevenlige” skandinaviske velfærdsstater, hvor staten gennem en udbygning af socialpolitikken og den offentlige service har sikret kvinders økonomiske uafhængighed og har været bedst til at beskytte enlige mødre og deres børn mod fattigdom (Hernes 1987; Christensen 1997, Siim 1997b). Kvinder kæmper både for autonomi i hverdagslivet og for indflydelse på samfundsudviklingen. De feministiske teorier argumenterer for, at der eksisterer et kønsopdelt medborgerskab, som har betydet, at kvinder har været udelukket fra den offentlige sfære. Kvinder har historisk været aktiv i det lille demokrati og en fornyelse af demokratiet kræver andet og mere end at kvinder deltager i hverdagslivets politik Den skandinaviske debat viser, at udfordringen i dag er at sikre kvinders aktive medborgerskab, som indebærer at kvinder og mænd også har lige magt og indflydelse i de politiske forsamlinger og i det korporative system (Skjeie 1992, Bergquist 1994).

Teorien om det kønnede medborgerskab

Feministisk demokratiteori er inspireret af den australsk-amerikanske politolog Carole Patemans banebrydende kritik af det kønsopdelte demokratiske medborgerskab og af kvinders marginalisering i forhold til det politiske liv. Patemans vision er deltagerdemokratisk, og hun ønsker at udvide demokratiet fra arbejdspladserne til familien og skabe et ”fuldt og helt” medborgerskab for kvinder (Pateman 1988, 1989). Pateman har fremhævet et grundlæggende dilemma i moderne demokratier, som hun har kaldt Wollstonecrafts dilemma. Det peger på, at kvinder tvinges til at vælge mellem to muligheder: Enten at blive integreret i politik og blive ”som mænd” og opgive deres sociale erfaringer som kvinder, eller at bevare deres sociale erfaringer som kvinder og forblive marginaliserede i forhold til den offentlige sfære. Årsagen til kvinders marginalisering fra politik er en opsplitning mellem den offentlige og private sfære. Pointen er, at den sociale kontrakt skjuler en underliggende kønskontrakt, der bygger på en opdeling mellem kvinders moderskab og mænds lønarbejde (Pateman 1988, 1989).

• Sida 88
•  Original

Pateman har vist, at kampen for en udvidelse af kvinders politiske, civile og sociale rettigheder ikke fulgte den mandlige model skitseret af den engelske sociolog T.H. Marshall i 1949 (Pateman 1992). Marshall beskrev udviklingen som en kamp for civile rettigheder i det 18. Århundrede, til en kamp for politiske rettigheder i den 19. Århundrede til kampen for sociale rettigheder i det 20. Århundrede (Marshall 1950). Kvindeforskningen har vist, at kvinders kamp for demokratiske rettigheder har fulgt en anden logik end mænds. Kvinder blev ofte opfattet som passive medborgere, som mange steder opnåede sociale rettigheder som mødre, fx i Frankrig, før de opnåede grundlæggende civile og politiske rettigheder (Pateman 1989; Pateman 1996; Siim 1998a).

Pateman har analyseret samspillet mellem sociale og politiske rettigheder for kvinder, mellem familien og det politiske liv. Den patriarkalske alliance mellem mænd ses som en væsentlig forklaring på, at kvinder ikke an opnå et ’fuldt og helt’ medborgerskab (Pateman 1988, 1989). Det er ligeledes en central pointe, at en teori om demokratisering også må indeholde ikke blot civile og politiske rettigheder, men også et minimum af sociale rettigheder, som er en forudsætning for at medborgerne kan realisere idealet om et aktivt medborgerskab. Demokratisering må derfor indeholde et element af solidaritet med de svage (Pateman 1996).

Pateman’s tilgang rummer en kritik af de politologiske teorier som negligerer familien og kønsrelationernes betydning for demokratiet. Svagheden er, at hun sætter fokus på kvinders magtesløshed og dermed negligerer kvinders politiske handlinger. Jeg har hævdet, at hun mangler en dynamisk demokrati – og magtforståelse, som gør det muligt at analysere kvinders ”agency”, deres aktive medborgerskab i de sociale bevægelser og i de politiske institutioner (Siim 1988, 1997). Den teoretiske figur som bygger på opsplitningen privat/offentlig passer desuden bedst til en social liberal velfærdsstat og politisk kultur. Udviklingen i de skandinaviske velfærdsstater og demokratier kan ses som en udfordring til teorien, idet kvinder er i dag integreret i den politiske elite, og moderskabet ikke længere er en barriere men snarere en tilgang for kvinders politiske aktiviteter (Hernes 1987, Siim 1988; Siim 1994a, 1994b).

Den engelske politolog Anne Phillips (1995) har formuleret en feministisk teori, der i stedet for kvinders magtesløshed sætter fokus på kvinders ”agency” og på betingelserne for kvinders integration i den offentlige sfære. Hun har i en række bøger udviklet en ny forståelse af demokrati, som bygger på en vision om kvinders politiske tilstedeværelse ”a politics of presence”, som omfatter kvinders

• Sida 89
•  Original

deltagelse på alle niveauer af samfundslivet, inklusive i den politiske elite (Phillips 1992, 1993, 1995). Iris Young (1990) har ligeledes formuleret en feministisk vision om en politik, der kan integrere borgernes forskellighed eller diversitet – ”a politics of difference” baseret på grupperepræsentation. De har et fælles ideal om et ”pluralistisk og differentieret medborgerskab”, der skal sikre at ikke blot kvinder men også marginaliserede sociale grupper har mulighed for påvirke både deres egen situation samt være til stede og øve indflydelse på beslutningsprocesserne i samfundet. Det indebærer bl.a., at samfundet må sikre at kvinder, og marginaliserede grupper, skal have mulighed for at organisere sig og deltage i de politiske fællesskaber og folkevalgte forsamlinger, enten ved vedtagelse af kvotaordninger for kvinder eller gennem vedtagelse af generelle regler for grupperepræsentation.

Phillips demokratiske teori om ”politisk tilstedeværelse” for alle undertrykte grupper skal bidrage til at forny den politiske dagsorden og forandre det politiske livs grundlæggende principper (Phillips 1995). Hun argumenterer for en reel pluralisme i politisk videnskab såvel som i det politiske liv – en accept af at der eksisterer en mangfoldighed af politiske arenaer – niveauer og deltagelsesformer. Teorien om en demokratisk pluralisme, som hviler på nye principper for repræsentation i de nationale politiske eliter, er provokerende, fordi det går stik imod den dominerende tendens i demokratisk og feministisk teori. Phillips er positiv over for det lokale, selvstyrende kommunitære demokrati men pointen er, at dette ikke kan løse problemet med politisk eksklusion. Hun foreslår, at demokratiet også må ændres ”fra oven” gennem indførelse af et nyt institutionelt design, der ændrer selve principperne for demokratisk repræsentation. Denne position er provokerende, fordi den bygger på en præmis om, at de valgte demokratiske forsamlinger og ikke de frivillige politiske fællesskaber stadig er demokratiets kerne. Det har derfor det stor betydning, hvem der repræsenteret i de nationale parlamenter, og hvem der står uden for (Phillips 1995; kap.3).

Den amerikanske politolog Iris Young har diskuteret, hvordan feministiske teorier kan forstå kvinder som en social og politisk kollektivitet (Young 1990a, 1990b, 1994). Hun har bl.a. givet et bud på, hvordan feministisk teori kan løse dilemmaet mellem essentialisme, der beskriver kvinder som et social kollektiv med bestemte egenskaber/interesser, og en position, der opiver at beskrive kvinder som en social gruppe (Young 1994;733). Young skelner mellem tre positioner: a) kvinder som social kollektivitet, der er en passiv social konstruktion af individer, b) kvinder som gruppe som anerkender et

• Sida 90
•  Original

vist aktivt fællesskab omkring konkrete sager og c) feministiske grupper. Young argumenterer for, at en nytænkning af sociale gruppers betydning med udgangspunkt i Jean Paul Sartres begreb om

seriel kollektivitet gør det muligt at forstå kvinder som et kollektiv,

der er forenede på en passiv måde af de materielle strukturer og af de praktiske historier, uden at kvinder tillægges fælles egenskaber som alle kvinder har, eller forudsætte, at kvinder har en fælles identitet (Young 1994;715). Young forudsætter, at demokratiet udvikler sig ”fra neden” med rod i frivillige politiske fællesskaber, græsrødder og sociale bevægelser, gennem udvidelse af brugernes deltagerrettigheder eller gennem en fornyelse af det lokale demokrati.

Phillips og Youngs begreber og analyser har haft stor gennemslagskraft i 1990erne, og de markerer et skift i de feministiske demokratiteorier fra fokus på kvinders marginalisering og udelukkelse til normative teorier, der skal diskutere betingelserne for kvinders politiske tilstedeværelse på alle niveauer af den politiske beslutningsproces. De har begge udviklet nye begrundelser for kvinders politiske deltagelse og repræsentation, der hviler på en adskillelse mellem politik og det civile samfund, og de tillægger den politiske arena en relativ autonomi i forhold til arbejdsmarked og familie⁵ (Phillips 1995). Youngs tilgang giver bud på, hvordan forskellige sociale grupper kan integreres i politik gennem ”a politics of difference”, og hun argumenterer for, at marginaliserede sociale grupper skal organisere sig ”nedefra” gennem grupperepræsentation (Young 1990a, 1990b). Phillips tilgang giver bud på, hvordan kvinder kan få adgang til den politiske elite gennem inførelse af kvota-ordninger i forhold til de politiske parlamenter. Begge opfatter den offentlige sfære som nøglen til politisk magt og indflydelse for undertrykte grupper, og de er optaget af, hvordan kvinders kan få mere indflydelse i det offentlige politiske liv.

Kvinders voksende politiske deltagelse og repræsentation i de politiske forsamlinger i Skandinavient står i modsætning til kvinders aktuelle marginalisering i politik i resten af verden (Chapman 1993). Set i et internationalt perspektiv er det bemærkelsesværdigt, at kvinder i Skandinavien i løbet af de sidste 25 år har opnået en såkaldt ”kritisk masse” på mellem 30 og 40 procent repræsentation i de nationale forsamlinger, enten gennem kvota-regler som i Norge og senere i Sverige, eller uden kvota-regler som i Danmark efter 1996 (Dahlerup 1988). Situationen i Skandinavien står således i skarp modsætning til de øvrige vestlige demokratier, fx Frankrig og USA,

• Sida 91
•  Original

hvor kvinders repræsentation stadig er under 10 procent (I Frankrig steg repræsentationen fra 6 til ca. 10 procent ved valget i juni 1997).

Demokratiteorierne sætter fokus på medborgernes politiske deltagelse, og det er et klassisk problem, at der er forskel på politisk deltagelse og politisk magt. Dels fordi magten ofte findes uden for det politiske system, i de store virksomheder og interesseorganisationer, dels fordi der også i politik kan være tale om en centralisering af magten til den politiske top. Et centralt spørgsmål i feministisk demokratiteori er, hvilken sammenhæng der er mellem hverdagsliv og det politiske liv. Et andet spørgsmål er, hvilket samspil der er mellem kvinders politiske aktiviteter i og uden for de politiske institutioner. Om kvinders politiske deltagelse gør en forskel, dels i forhold til politikkens form og indhold og dels for kvinders politiske magt? Disse spørgsmål kan bl.a. belyses gennem den skandinaviske debat om kvinders aktive medborgerskab.

Den skandinaviske debat om kvinders aktive medborgerskab

Fra slutningen af 1980erne skete der et skift i den feministiske debat om køn og demokrati i Danmark, Norge og Sverige fra en mar-

ginaliseringstese til en tese om det jeg vil kalde kvinders aktive medborgerskab (Siim 1988; Skjeie 1992). Det nye begreb om kvinders

aktive medborgerskab er mangetydigt og anvendes på mange forskellige måder. Nogle skandinaviske forskere mener, at kvinders aktive medborgerskab kun skal anvendes om kvinders selvstændige organisering uden for det politiske system (Gustafsson 1997). Andre mener, at aktivt medborgerskab forudsætter lighed, eller paritet, mellem kvinder og mænd i alle besluttende forsamlinger (Bergquist 1994, 1995). I min forståelse omfatter aktivt medborgerskab ikke kun politiske handlinger relateret til livspolitik og subpolitik i hverdagslivet og i frivillige organisationer. Det omfatter ligeledes magt og indflydelse i de politiske organisationer og institutioner (Sarvasy og Siim 1994, Siim 1997).

Jeg har valgt at se nærmere på to kontroversielle spørgsmål i forbindelse med kvinders medborgerskab og demokratiets udvidelse: a) samspillet mellem hverdagsliv og demokrati, mellem det ”lille” og det ”store” demokrati, og b) forholdet mellem kvinders selvstændige organisering og repræsentation i de politiske institutioner. Hvor bredt defineres det politiske felt og hvad er kernen i demokratiet?

• Sida 92
•  Original

Og hvilken betydning har kvinders politiske tilstedeværelse for politikkens form og indhold og for kvinders politiske magt?

Familien og det offentlige liv: det ”lille” og det ”store” demokrati

Carole Patemans teoretiske figur bygger på en adskillelse mellem den offentlige og private sfære, som kan problematiseres ud fra et skandinavisk perspektiv, hvor borgerne har haft et mere positivt forhold til staten end i de liberale demokratier (Hernes 1987, Siim 1988). Jeg har argumenteret for, at opdelingen mellem familien og det offentlige liv har mistet noget af sin betydning med velfærdsstatens udvikling og mødrenes integration som lønarbejdere (Siim 1997; 206). Det bekræftes af de svenske og danske medborgerundersøgelser, som begge peger på, at moderskab ikke længere er kvinders byrde, og at forældrerollerne har givet nye muligheder for at aktivt medborgerskab i forhold til skoler og daginstitutioner (Siim 1994a, Siim 1994b).

Resultaterne fra de svenske og danske medborgerundersøgelser er interessante i forhold til diskussionen om et udvidet demokratiog politikbegreb (Andersen et. al. 1993, Andersen og Torpe 1994 og Petersson et. al. 1989).⁶ For første gang inddrages borgernes politiske aktiviteter i det ”lille” demokrati, idet der stilles en række spørgsmål om politiske deltagelse, som omfatter aktiviteter i forhold til det lokale område, samt borgernes forhold til skoler, daginstitutionerne og arbejdspladser. Disse spørgsmål gør det muligt at belyse samspillet mellem familien og det offentlige liv (Petersson et. al. 1989, Hoff 1993). Undersøgelserne giver ligeledes en mulighed for at sammenligne medborgernes aktiviteter i det ”lille” demokrati i Danmark og Sverige, fordi der er stillet stort set de samme spørgsmål til borgerne i de to undersøgelser⁷.

Hvad angår samspillet mellem familien og det offentlige liv peger både de svenske og danske resultater på, at familien har ændret karakter og ikke kan karakteriseres som en barriere for kvinders politiske deltagelse – snarere tværtimod. Den offentlige organisering af omsorgsarbejdet betyder, at begge forældre i dag er mobiliserede som aktive medborgere, både i forhold til skoler og daginstitutioner og i forhold til lokale aktiviteter. Resultatet fra den svenske undersøgelse tyder på, at familielivets og samfundets aktiviteter forstærker hinanden (Petersson et. al. 1989:307). Den danske undersøgelse pegede bl.a. på, at familiens arbejdsdeling ikke kan forklare forskelle

• Sida 93
•  Original

i den politiske deltagelse (Langberg 1994:172). Den viste ligeledes, at de kønsforskelle der fortsat findes i politiske holdninger og værdier, for eksempel at kvinder er mindre politisk interesserede end mænd, ikke kan forklares med kvinders ”familietilknytning” målt ved om der er børn tilstede i familien (Siim 1994a:148–150).

Samspillet mellem familien og det offentlige liv og de nye aktive forældreroller i Sverige og Danmark er interessante, ikke mindst i et komparativt perspektiv. I England er der således en kønsskævhed (”gender-gap”) i den politiske deltagelse i aldersgruppen 23–49 år, som tolkes som et udtryk for at familien udgør en barriere for kvinders politiske aktivitet, når de har mindre børn (Parry, Moyser and Day 1992:146–147)

Spørgsmålet er hvad denne udvikling i medborgerrollerne er udtryk for?⁸ Resultaterne kan dels tolkes som et udtryk for, at forældrerollerne er blevet demokratiserede, og de peger på, at demokratiseringen betyder at begge forældre i stigende omfang deltager som aktive medborgere i det offentlige liv⁹ (Siim 1994b). Det kan ses som en støtte til Giddens teser om en demokratisering af familien og politikkens udbredelse til hverdagslivet. På den anden side er der tendenser til en opsplitning i det politiske medborgerskab mellem de nye medborgeroller med basis i det civile samfund, for eksempel som borgere og brugere i forhold til skole og daginstitutioner, og de klassiske medborgerroller med basis i det repræsentative politiske demokrati. Denne opdeling er et problem, hvis den falder sammen med kønsforskelle i politisk deltagelse som er udtryk for forskelle i politiske magt. Undersøgelsen peger således på nogle problemer knyttet til en udbredelse af et dialogdemokrati, der meget vel kan betyde en ny opsplitning af aktive kvinder, der sætter dagsordenen i familien og i selvhjælpsgrupperne, og aktive mænd med magt over den nationale og globale dagsorden.

En ny dansk analyse¹⁰af borgernes politiske deltagelse som hviler på interviews på det Indre Nørrebro i København peger på, at der kan identificeres en ny opfattelse af politik og nye politiske identiteter hos borgerne som ”hverdagsmagere” (Bang og Sørensen 1997). Undersøgelsen bygger på en bred politikforståelse, der udvider det politiske til også at omfatte engagement i løsningen af fælles anliggender udenfor staten og de forhandlingsøkonomiske netværk (Bang, Dyrberg, Hansen 1997). Hverdagsmageren er aktiv i forhold til den lille politik, og hun adskiller sig både fra græsrodsaktivisten og den partiaktivisten. Hun beskrives på følgende måde: ”Hun forholder sig direkte til hverdagslivets problemer, dér hvor hun nu er engang er, det være sig på arbejdspladsen; i hjemmet; i forenings-

• Sida 94
•  Original

livet; i de nære institutioner og andre steder, hvor man støder på problemer forbundet med løsningen af fælles anliggender” (Bang, Sørensen 1997; 24).

Hverdagsmageren er en interessant nydannelse, der bl.a. er inspireret af Giddens begreber om livspolitik og dialogdemokrati (Bang og Sørensen 1997:25). Analysens teoretiske perspektiv er et mægtigmyndiggørelsesperspektiv, hvor mægtiggørelse ses som de institutionelle betingelser for at borgerne kan gøre en (politisk) forskel, og myndiggørelse udtrykker evnen til at bruge disse muligheder (Bang, Dyrberg, Hansen 1997:28). Hverdagsmagen er en slags idealtype, som foreløbig hviler på et spinkelt empirisk grundlag, og køn indgår ikke i analysen. Analysen rejser alligevel en række interessante spørgsmål om opdelingen mellem lægmandspolitik og ekspertpolitik, mellem den lille og den store politik, mellem deltagelse og magt, og ikke mindst om forholdet mellem kvinders og mænds politiske praksis og identiteter. Hverdagsmageren beskrives konsekvent som en kvinde og den politiske identitet som ”hverdagsmager” passer tilsyneladende perfekt til kvinders politiske praksis. Undersøgelser af kønsforskelle i politiske holdninger, politisk interesse og politisk afmagt tyder imidlertid på, der er forskel på kvinder og mænds mægtig- og myndiggørelsesprocesser i hverdagen (Christensen 1994, Siim 1994b). Selv om borgerne har de samme formelle muligheder for at handle politisk, for eksempel som brugere i forhold til skolebestyrelser, kan der godt være forskel på deres motiver til at deltage eller ikke deltage. Et andet problem er, at opdelingen mellem den lille og den store politik kan dække over en opdeling mellem kvinder og mænd, der markerer fortsatte forskelle i kvinder og mænds politiske magt.

Politisk marginalisering, politisk deltagelse og repræsentation

Anne Phillips teser om betydningen af kvinders tilstedeværelse i de politiske institutioner kan ligeledes belyses ud fra skandinavisk forskning. Det er bemærkelsesværdigt, at de skandinaviske feminister har forskellige fortolkninger af betydningen af kvinders politiske integration gennem de sidste 30 år, hvor kvinder er blevet mobiliseret politisk og er blevet integreret i de politiske eliter. Det skyldes, at de feministiske diskurser ikke blot indeholder forskellige opfattelser af kønsarbejdsdelingen, men også har forskelligt syn på demo-

• Sida 95
•  Original

kratiet, magten og staten. Det kan illustreres ved en gennemgang af ny forskning om køn og demokrati i Sverige.

Det er paradoksalt, at Sverige med den højeste repræsentation af kvinder i parlamentet og i regeringen, hidtil har haft det mest negative syn på staten og de mest pessimistiske fortolkninger af hvilken betydning kvinders integration i det politiske liv og i de politiske institutioner har sammenlignet med Norge og Danmark (Hirdman 1990, Skjeie 1992; Siim 1997, Christensen 1997, Bergquist 1994; Gustafsson et. al. 1997). Et centralt spørgsmål er, hvilken betydning kvinders selvstændige organisering har i 1990erne sammenlignet med kvinders integration i den politiske elite? Dette spørgsmål kan bl.a. belyses ud fra forskningsprojektet om kvinders organisering og indflydelse i Sverige, som fremlægges i Eduards, Gustafson og Rönblom (1997): Toward a new Democratic Order: Women’s Organizing

in Sweden in the 1990s. Et andet spørgsmål er, hvilken betydning

kvinders voksende repræsentation i de politiske og administrative institutioner har for magtrelationerne? (Bergquist 1994). Dette spørgsmål kan bl.a. belyses ud fra Christina Bergquists analyse af kvinders og mænds interesser i den parlamentariske og korporative kanal (Bergquist 1994).

Den svenske historiker Yvonne Hirdmans har udviklet en teori om et moderne kønssystem, der har haft stor gennemslagskraft hos nordiske kvindeforskere. Teorien sætter fokus på ett kønsyssteme der bidrager til kvinders fortsatte underordning og marginalisering i det offentlige liv, og den står i modsætning til nyere tilgange til kvinder og politik, der tematiserer kvinders empowerment og potentialerne i kvinders voksende deltagelse i de politiske forsamlinger (Hernes 1987, Skjeie 1992, Raaum 1995, Bergquist 1995, Siim 1997). Yvonne Hirdman har i forbindelse med den svenske magtkommission argumenterer for, at der eksisterer et moderne genussystem, som fastholder segregering og hierarki mellem mænd og kvinder på en ny måde (Hirdman 1990). Hirdmans forståelse er relativ pessimistisk, da hverken kvinders selvstændige organisering eller kvinders integration i den politiske elite tillægges nogen central betydning for at ændre ved kønsmagtsystemet.

Hirdmans konklusion fra den Svenske Magtkommission (1990) er blevet nuanceret og problematiseret af forskningen om køn og demokrati i 1990erne (Gustafsson red., Eduards og Rönblom 1997). Maud Eduards taler i forbindelse med undersøgelse om kvinders organisering som et dobbelt udtryk for kvinders marginalisering og underordning i politik og for deres styrke og evne til at handle kollektivt (Eduards 1997:21). Gustafsson, Eduards og Rönblom

• Sida 96
•  Original

lægger vægt på de potentialer, der ligger i kvinders ”agency”, som kommer til udtryk i kvinders kollektive politiske organisering og handlinger. Kvinders organisering belyses gennem tre casestudier af

a) kvinde- og krisecentre, b) kvinders netværk i tyndt befolkede udkantområder og c) kvinders organisering som erhvervskvinder. De betoner politikkens formaspekt og lægger vægt på de demokratiske potentialer i kvindebevægelsen og i kvinders kollektive handlinger, og de fremhæver mangfoldigheden i kvinders organisering og i kvinders krav i 1990erne (Gustafsson 1997;172). Gunnel Gustafsson betoner i det afsluttende kapitel variationen i kvinders organisering og i kvinders krav, som kommer til udtryk i 4 forskellige demokratiske feministiske kulturer i kvindebevægelsen i Sverige i 1990erne, en kollektiv, en liberal, en radikal og en dereguleret/lokal kvindekultur. Det, der forener de fire kulturer, er behovet for at synliggøre, at demokratiet/demos er kønnet (Gustafsson 1997:174).

Den nye undersøgelse af kvinder selvstændige organisering i Sverige i 1990erne er interessant på flere måder. Den viser, at der samtidig med, at kvinderne er blevet integreret i den politiske elite, også eksisterer en bred kvindeorganisering i Sverige uden for det politiske system. Forfatterne betoner desuden pluralismen i kvindebevægelsens organisationsformer som et potentiale der gør dem i stand til at udfordre den demokratiske orden, der bygger på et kønsneutralt medborgerskab. Undersøgelsen behandler afslutningsis spørgsmålet om, hvilke udviklingsmuligheder den svenske kvindebevægelse står over for i de kommende år. Lederne af kvindeorganisationerne i de tre cases blev spurgt om deres opfattelse af den politiske udvikling de sidste 30 år og om deres forventninger til fremtiden. Der er en fælles erkendelse af, at de skandinaviske samfund står ved et vendepunkt. De fleste af de interviewede kvindelige ledere udtrykte en bekymring for, at det ville blive vanskeligt for samfundet at acceptere kvinders legitime ret til at påvirke de politiske beslutningerne og få indflydelse på deres eget liv. De nævner problemer med Sveriges voksende globale økonomiske og politiske afhængighed og Sveriges relation til EU, tidsproblemer i arbejdslivet og spørgsmål om livskvalitet, og problemer med vold mod kvinder og med seksuel chikane (Gustafsson 1997:180).

På baggrund af det empiriske materiale konkluderer de tre forfattere, at kvinders frihed omfatter tre forskellige aspekter: a) kropslig autonomi, b) økonomisk uafhængighed, og c) indflydelse på et kønsopdelt demos. Forfatterne fremhæver, at det ikke er et problem, at der eksisterer en pluralitet i de demokratiske feministiske kulturer. Mangfoldigheden i kvinders organisering og krav op-

• Sida 97
•  Original

fattes tværtimod som en grundlæggende styrke for kvinder bestræbelser i at øve indflydelse på demokratiet og skabe et kvinde-venligt samfund.

Bogen peger på to andre problemer, som vil blive afgørende for kvinders muligheder for at øve indflydelse på samfundet. Et centralt problem er, at den demokratiske orden er kønsopdelt og patriarkalsk (Eduards 1997:21). Alle kollektive arenaer for politisk beslutningstagen beskrives som patriarkalske ikke i en deterministisk forstand men i forhold til konkret social praksis. Kvinders organisering ses som både et resultat af og en udfordring til det eksisterende demokrati: ”The Swedish version of democracy formally allows for pluralism, but in fact it has difficulty dealing with women’s organization as women”. En anden barriere for forandringer i patriarkatet er, at samfundet i dag står over for nye supra- og transnationale udfordringer, og at det er usikkert hvordan de mænd og kvinder, der repræsenterer Sverige vil agere i den nye situation (Gustafsson 1997:182).

Undersøgelsen er interessant, fordi den fremhæver styrken i kvinders aktive medborgerskab uden for de etablerede politiske institutioner. Et af problemerne i analysen er den negative forståelse af staten og de politiske institutioner, i det alle kollektive arenaer for beslutninger, inklusive de politiske partier og fagbevægelsen, beskrives som patriarkalske. Det giver en skævhed i analysen, fordi betydningen af kvinders organisering i de politiske partier og i fagbevægelsen negligeres, ligesom det historiske og aktuelle samspil mellem partierne og de frivillige bevægelse underbetones. Andre undersøgelser har fremhævet, at kvinder i de politiske partier og fagbevægelsen har spillet en central rolle for at sikre både kvinders økonomiske uafhængighed, for eksempel gennem velfærdsstatens udvikling, kropslige autonomi for eksempel gennem retten til abort, og deres politiske indflydelse, fx gennem kvota-ordninger. Jeg mener, at adskillelsen af parti og (kvinde)bevægelse fører til en dualistisk analyse, hvor kvinders selvstændige organisering i kvindebevægelsen stilles i modsætning til kvinders aktiviteter og organisering i socialdemokratiet og i fagbevægelsen. Det ville være interessant at belyse betydningen af samspillet mellem de frivillige organisationer og staten, som ofte opfattes som et centralt karakteristika i de skandinaviske demokratier, i et kønsperspektiv (Karvonen og Selle 1995; Kolstrup 1996).

Spørgsmålet om, hvad det betyder, at kvinder organiserer sig ”som kvinder” er et kontroversielt spørgsmål i den skandinaviske debat om kvinders aktive medborgerskab. Har kvinder udelukkende

• Sida 98
•  Original

fælles interesser i at ”være til stede” i de politiske forsamlinger og påvirke beslutningerne, eller har kvinder også substatielle fællesinteresser knyttet til moderskabet som kan danne baggrund for en kollektiv politisk identitet (Jonasdottir 1988, Halsaa 1989, Skjeie 1992)? Undersøgelsens fokus på kvinders selvstændige organisering uden for det politiske system rejser en række spørgsmål om forskellen mellem gamle og nye kvindeorganisationer, mellem kvindeorganisationer og feministiske organisationer, og mellem kvinders selvstændige organisering og kvinders organisering i politiske partier? Er kvinders organisering i kvindeforbund i socialdemokrati og fagbevægelse ikke udtryk for, at kvinder organiserer sig ”som kvinder” som kæmper for at udvide kvinders frihed, selv om det er inden for rammerne af en partiorganisation? Undersøgelsen viser, at både kvinders organisationsform såvel som deres krav er forskellige, ligesom der eksisterer mange forskellige demokratiske feministiske kulturer. Spørgsmålet er, hvordan vi skal fortolke kvindekulturer, der ikke er feministiske, for eksempel religiøse kvindegrupper der ønsker at bevare kønsarbejdsdelingen og kæmper imod fri abort?

Resultaterne fra det nordiske forskningsprojekt ”Likestilte demokratier?” peger på, at der på trods af mange fælles træk mellem de fem nordiske lande, er forskellige kønspolitiske modeller (Bergquist et. al. red. 1999). Undersøgelsen peger ligeledes på, at de forskellige mobiliseringsmodeller for kvinder i Norden hænger sammen med forskelle i de politiske institutioner og politisk kulturers historie, karakteristika og udvikling. Den svenske model bygger i højere grad end den danske på en institutionalisering af kvinder i de politiske partier, ikke mindst i socialdemokratiet, hvorimod den danske i højere grad har været baseret på kvinders mobilisering i sociale bevægelser og frivillige organisationer uden for de politiske partier. De to forskellige fortolkninger af kvindeorganiseringen i det svenske socialdemokrati peger på, at der er både styrker og svagheder i den svenske kønspolitiske model, og det ville på den baggrund være interessant med en analyse af det konkrete samspil mellem kvinders selvstændige organisering og kvinders organisering i de politiske partier i 1990erne.

Christina Bergquist er kritisk overfor de ”gamle” feministiske teorier om marginalisering og undertrykkelse af kvinder. Hun argumenterer for, at kvinder og mænd er op vej mod en mere lige fordeling af politisk magt i Sverige på baggrund af an analyse af udviklingen i kvinder og mænds positioner i den parlamentariske og korporative kanal (Bergquist 1994, 1995). Bergquist studie er et elitestudium af det korporative system, som omfatter den parlamen-

• Sida 99
•  Original

tariske arena, interesseorganisationer og statsforvaltningen. Hun anlægger et aktør/strukturperspektiv på magtrelationerne mellem køn, der sætter fokus på forandringer inden for og mellem institutionerne Undersøgelsen viser, at der fra 1986 til 1994 er sket markante ændringer i den horizontale og vertikale kønsarbejdsdeling i korporative kanal. Kvinders repræsentation er fordoblet i den parlamentariske kanal og statsforvaltningen til ca. en tredjedel, hvorimod interesseorganisationerne stadig overvejende viser et enkønnet mønster (Bergquist 1995:11). Bergquist konkluderer, at kvinder har fået mere magt i både den parlamentariske og korporative kanal, selv om den korporative kanal udviser større træghed for forandring end den parlamentariske kanal.¹¹

De to undersøgelser er et eksempel på en uheldig opsplitning i den feministiske forskning i Sverige, hvor analyser af kvinder selvstændige organisering stilles i modsætning til analyser af kvinders positioner i den korporative og parlamentariske kanal. De peger efter min mening på et behov for at udvikle en mere dynamisk forståelse af magt, der kan integrere de strukturelle magtanalyser med analyser af kvinders politiske handlinger og identiteter (Siim 1995:23). De nye forskningsresultater rejser spørgsmålet om hvad det vil sige, at kvinder organiserer sig selvstændigt, og hvad forholdet er mellem staten og de frivillige (kvinde)organisationer. Disse spørgsmål må besvares gennem historiske og komparative analyser.

De forskellige nordiske undersøgelser af kvinders politiske deltagelse og holdninger bekræfter efter min opfattelse, at kvinder i dag har en pluralistisk deltagelsesprofil, som ikke blot omfatter de selvstændige kvindeorganiseringer. Det er en pointe, at kvinders aktive medborgerskab i dag omfatter en mangfoldighed af politiske arenaer – ikke blot den parlamentariske kanal og græsrodskanalen, men også den korporative kanal og brugerkanalen, ligesom kvinder deltager på flere forskellige niveauer, lokalt, nationalt, og i forhold til EU:s institutioner. Kvinder har som kollektiv forskellige deltagelsesprofiler, identiteter og interesser, og at den enkelte kvinde har en pluralitet roller og identiteter og må konstruere sin egen medborgerpraksis ved at kombinere overlappende og somme tider modsatte roller (Sarvasy og Siim 1994:253). Det indebærer, at det bliver centralt at undersøge samspillet mellem kvinders sociale liv og politiske handlinger og identiteter, og ikke mindst den betydning kvinder selv tillægger deres forskellige politiske roller.

Det er et karakteristisk træk ved kvinders aktive medborgerskab i Norden, at det omfatter kvinders mangfoldige organisering, der

• Sida 100
•  Original

spænder fra selvstændige organisationer til kvinders repræsentation i det politiske system. Kvinders aktive medborgerskab er derfor også et udtryk for kvinders ’empowerment’, der giver dem muligheder for gennem såvel politisk deltagelse som politisk repræsentation at øve indflydelse på deres eget liv og påvirke samfundet (Siim 1997). Kvinders integration i den politiske elite kan ses som et nyt aspekt af kvinders medborgerskab, som har været med til at synliggøre både ligheder og forskelle mellem kvinders organisationsformer, interesser og politiske identiteter (Skjeie 1992).

Det er endnu for tidligt at konkludere, hvad kvinders tilstedeværelse i den politiske elite betyder for politikkens indhold og former. Om kvinder kan og vil bidrage til en fornyelse af politikken og til en udbredelse af demokratiet, eller om de underordnes de økonomiske logikker og de politiske institutioernes regler, rutiner og prioriteringer? Ud fra et normativt perspektiv vil jeg argumentere for, at kvinders tilstedeværelse på den politiske arena er vigtig ”i sig selv”. Øget repræsentation i det politiske system har desuden gjort det muligt for kvinder at etablere alliancer på tværs af partier og organisationer i forhold til centrale kønspolitiske emner, for eksempel kvota-ordninger, der skal sikre flere kvinder i det politiske og administrative liv, og en udbygning af de offentlige børneinstitutioner, opprioritering af omsorg for børn og om flere penge til børnefamilier (Skjeie 1992, Dahlerup 1998, Borchorst 1997). I 1990erne er der konsensus mellem kvinder om en række velfærdspolitikker, men der er også konflikter mellem kvinder i forskellige politiske partier i forhold til en række nye politiske spørgsmål som flygtninge- og indvandrere og EU, og i forhold til sociale politikker som offentlige børnepasning.

Der er ingen tvivl om, at kvinder i de skandinaviske demokratier i dag har et aktivt og mangfoldigt medborgerskab, men det er ikke det samme som magt i de politiske og administrative institutioner. Dels er der en tendens til at medborgerskabet igen bliver opdelt i et medborgerskab, der knytter sig til hverdagslivets institutioner og et medborgerskab der knytter sig til nationale og globale spørgsmål. Dels er der tendens til at demokrati og styring (”governance”) adskilles, for eksempel i EU's institutioner, hvor magten ligger hos Ministerrådet, Kommissionen og domstolen. Endelig er der er der forskel på politik og økonomisk magt, og den svenske kvindemagtudredning har vist, at der stadig er ulighed i kvinders og mænds økonomiske resurser (se Rapport till utredningen av fördelingen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män SOU 1997:115, SOU 1997:136). Feministiske forskere har forskellige opfattelser af hvad

• Sida 101
•  Original

politik og magt er, og forskellige tolkninger af, om kvinders politiske tilstedeværelse kan bidrage til at ændre de politiske magtrelationer mellem kvinder og mænd. Der mangler generelt en komparativ forskning om samspillet mellem magt og demokrati i Skandinavien, og ikke mindst forskning om hvilken betydning opdelingen mellem magt og demokrati har for skandinaviske kvinders medborgerskab.

Konklusioner og perspektiver: Aktuelle udfordringer til demokratiet

Hvad er udfordringerne til den skandinaviske demokratiforståelse i et feministisk perspektiv? Den politiske udvikling har gennem de sidste 30 år været modsætningsfyldt. På den en side er udvidelsen af demokratiet til familien, som Giddens peger på, utvivlsom relativt langt fremskreden i de skandinaviske demokratier. Gennem de sidste 30 år er der sket en høj grad af individualisering af sociale retigheder (Koch-Nielsen 1995; Leira 1996), og forældrene er begge blevet inddraget som aktive medborgere og har fået nye deltagelsesrettigheder i forhold til styring af skoler og daginstitutioner, ikke mindst i Danmark (Hoff 1993, Torpe og Nyseth 1996, Siim 1994a). På den anden side peger forskningen på, at der er tendenser til nye (køns)opdelinger. I Skandinavien har opdelingen i offentligt og privat mistet betydning med velfærdsstatens udbygning og kvindernes lønarbejde, men der er tendenser til en ny opdeling mellem den ”lille” og den ”store” politik, mellem de politiske eksperter i partierne og hverdagsmagere, som forholder sig lokalt til dagliglivets problemer.

I dag står de vestlige demokratier ved et vendepunkt. Globaliseringen har lagt pres på velfærdsstaterne, der i dag er under omstrukturering, og den europæiske integrationsproces betyder, at nationalstaterne har mistet betydning. Spørgsmålet er, om kvinders tilstedeværelse i de spolitiske parlamenter kan bidrage til at påvirke samfundsudviklingen og forny det politiske liv? Nogle forskere håber, at kvinders markante repræsentation i de politiske eliter vil være med til at forny den politiske dagsorden (Phillips 1995) og placere nye politiske spørgsmål centralt på den politiske dagsorden, ikke mindst spørgsmål om retten til at give og modtage omsorg (Knijn og Kremer 1997). Andre er mere pessimistiske og frygter, at kvinelige politikere er underordnet det herskende partisystem og sætter i

• Sida 102
•  Original

stedet deres lid til kvinders selvstændige organisering uden for parlamenterne (Gustafsson et.al. red, 1997).

Det er efter min mening for tidligt at konkludere, om og på hvilke områder kvinders tilstedeværelse på den politiske arena har gjort en forskel i skandinavisk politik. Dette spørgsmål afhænger bl.a. af kvinders politiske mobilisering og identiteter uden for det formelle politiske system. Jeg mener, at der kan iagttages forskellige tendenser i 1990erne. På den ene side har kvinder fået mulighed for at være med til at præge de politiske beslutninger, og der er en udbredt konsensus om ligestilling mellem køn i politik og i samfundet, som gør det muligt at udfordre de barrierer, der skaber ulighed. Samtidig er der nye konfliktlinier mellem de politiske partier, og mellem kvinder som repræsenterer forskellige politiske partier, for eksempel om integration af flygtninge og indvandrere og om medlemskabet i EU. I Norge og Sverige har der desuden været konflikt om de offentlige børneinstitutioner fortsat skal udbygges, eller om pengene i højere grad skal følge børnene, således at forældrene får større valgfrihed i forhold til forskellige pasningsformer. (Leira 1998)

Min konklusion er, at kvinders aktive medborgerskab er et centralt element i de nordiske demokratier, og det omfatter i dag lighed mellem køn i politiske forsamlinger. Princippet om lige repræsentation mellem kvinder og mænd er vigtigt, fordi det giver kvinder mulighed for at præge den politiske dagsorden og for at skabe politiske alliancer og kompromiser om de aktuelle ændringer af de sociale og økonomiske politikker. Det forudsætter derimod ikke, at der er enighed mellem kvinder om de politiske prioriteringer. Der er forskelle mellem kvinder i forskellige generationer og mellem kvinder på basis af uddannelse, klasse og etnicitet, som kommer til udtryk i forskellige politiske prioriteringer og identiteter. Der er dog samtidig mulighed for at kvinder i bestemte sager kan blive enige om at handle sammen på tværs af sociale og politiske skillelinier om at udvide kvinders økonomiske selvstændighed, kropslige autonomi og indflydelse på samfundsudviklingen.

Der er behov for at demokratisere demokratiet, men det er et åbent spørgsmål, hvordan kvinder kan bidrage til at forny demokratiet og genopdage politikken - fra hverdagens politik til politik på det globale plan. Der er desuden behov for sammenlignende undersøgelser af samspillet mellem køn og generation. De unge kvinders politiske identiteter og praksis er et af de centrale spørgsmål for feminismen og demokratiets fremtid. I Danmark udgør partierne kun en meget lille del af befolkningen og kvinderne vælger de poli-

• Sida 103
•  Original

tiske partier fra, ikke mindst de unge kvinder. Partierne i Norge har derimod en mere central status, og kvinder har bidraget til at forny partiernes dagsorden (Christensen og Knopp 1998; Bergquist et. al. 1999). I Danmark var det unge kvinder i Socialistisk Folkeparti der i 1996 var med til at foreslå en ophævelse af partiets kønskvotering, som havde været vedtaget siden 1986. En nylig undersøgelse viser, at der er store generationsforskelle i kvinders holdninger til EUspørgsmålet. De unge kvinder er meget mere positive end de ældre genrationer, og de er også mere positive end de unge mænd (Goul Andersen 1999)

En anden central udfordring for de nordiske demokratier er en fornyelse af demokratiet gennem politisk integration af marginaliserede grupper. Der er også behov for at udvikle nye former for refleksivitet, pluralisme og solidaritet med ”de fremmede” knyttet til det post-traditionelle samfund. I Skandinavien er det langt hen lykkedes at integrere kvinder i den politiske elite gennem de sidste 30 år, hvorimod det er et problem at integrere marginaliserede sociale grupper med basis i etnicitet. Jeg vil hævde, at de homogene Skandinaviske demokratier i dag udfordres af en ny type marginalisering i forhold til arbejdsmarkedet og af indvandrer- og flygtningegrupper, som hviler på et kompliceret samspil mellem køn, etnicitet og klasse (Siim 1998c). Det viser grænserne for et dialogdemokrati, der ikke forholder sig til forskelle mellem sociale grupper baseret på køn, etnicitet og klasse.

Endelig er det en række udfordringer for de skandinaviske demokratier forbundet med forskydningen af den politiske magt fra det nationale til det transnationale og globale plan (Turner 1992). Det er lykkes de skandinaviske demokratier at integrere kvinder i den politiske elite igennem de sidste 30 år, og gennem de sidste 10 år er der ligeledes sket ændringer i den korporative kanal således at kvinder i dag udgør ca 30 procent. Det parlamentariske demokrati er blevet udvidet på det nationale plan, men samtidig har nationalstaten ændret karakter. Udviklingen i retning af større europæisk integration betydet, at kvinder er blevet marginaliseret i forhold til EU:s centrale institutioner, specielt Ministerrådet, EU- Kommisionen, Domstolen og senest den europæiske Centralbank. I Skandinavien er kvinder relativt velintegrerede i forhold til det nationale niveau, men det er et åbent spørgsmål, om det er muligt at udvide demokratiet til EU's institutioner og samtidig sikre kvinders politiske deltagelse på det transnationale og globale niveau.

• Sida 104
•  Original

Noter

¹ De to sociologer har læst hinanden og er inspireret af hinandens analyser og begreber. Det fremgår af deres fælles bog Beck, Giddens og Lash ”Refexive Modernization” (1994), hvor de debatterer om ændringerne i politik og demokrati i et posttraditionelt samfund.² Giddens forståelse af dialogdemokrati adskiller sig fra Habermas begreb, fordi det bygger på social refleksivitet i de daglige aktiviteter og i de kollektive organisationer, og fordi det ikke er orienteret mod konsensus (Giddens 1994, 115).³ Den polsk-fødte sociolog Zygmunt Bauman er et andet eksempel på nytænkning af de klassiske begreber frihed, lighed og broderskab. Han er optaget af individernes forhold til de politiske fællesskaber og til de medborgere, der står uden for de politiske fællesskaber – ”de fremmede”. Han har argumenteret for, at der er behov for at erstatte de gamle idealer med nye idealer om individets frihed/autonomi, om et lighedsbegreb, som rummer individernes forskellighed og om nye former for solidaritet med ’de andre’ som er anderledes end os selv (Bauman 1997).⁴ Anne Phillips har diskuteret indførelse af kvota-ordninger i de politiske partier i Norge, hvor hun problematiserer de feministiske teoriers påstand om at den kønsmæssige arbejdsdeling skal ændres før der kan ske ændringer i de politiske kønsrelationer (Phillips 1995, kap. 3).⁵ De bygger begge på survey-undersøgelser af borgernes aktiviteter og holdninger. I den svenske undersøgelse skelnes, der mellem initiativer til påvirkning af sin egen situation, det ”lille” demokrati, og initiativer til påvirkning af landets situation, det ”store” demokrati. I den danske undersøgelse kaldte vi aktiviteter i forhold til hverdagens institutioner i lokalområdet, på arbejdspladsen og i velfærdsstatens service- og administrative områder institutioner, for nærdemokratiske deltagelsesformer, hvor det ’store’ demokrati omfatter deltagelse på et mere generelt plan i for eksempel partier, organisationer og ved valg (Andersen et.al. 1993:37).⁶ Hvad angår forholdet mellem det ”lille” og det ”store” demokrati var der både ligheder og forskelle mellem de danske og svenske resultater (Siim 1994a; Siim 1997). Begge undersøgelser bekræftigede tendensen til en kønsmæssig opsplitning i det demokratiske medborgerskab med mænd som de mest aktive i det store demokrati, specielt hvad angår partiaktiviteter og kontakter til offentlige myndigheder (Petersson et. al. 1989:149). Der var dog også en overraskende forskel, idet det ”lille” demokrati i den svenske medborgerundersøgelse blev karakteriseret som et af de ”kvindedominerede” deltagelsesområder, hvor kvinder er mere aktive end mænd. I den danske undersøgelse var der derimod ingen kønsforskelle i forhold til det lille demokrati, dvs. kvinder og mænds deltagelse som forældre – medborgere på skole- og daginstitutionsområderne og i forhold til lokale aktiviteter, med aktiviteter på arbejdspladsen som den eneste undtagelse (Andersen et. al. 1993:157). I den svenske undersøgelse var kvinder desuden mere aktive end mænd i forhold til politiske manifestationer, hvorimod der ikke var forskelle i kvinder og mænds politiske manifestationer i Danmark (Andersen et. al. 1993:139).

• Sida 105
•  Original

⁷ Der er klare grænser for hvad de kvantitative undersøgelser kan sige om hvilken betydning medborgerne tillægger de enkelte aktiviteter. I Danmark er der p.t. to store demokratiprogrammer, der p.t. er i gang med kvalitative og institutionelle analyser af det lokale medborgerskab og af kvinders medborgerskab ”Demokrati for neden” og GEP-projektet – begge støttet af Statens Samfundsvidenskabelige forskningsråd. Se GEPs skriftserie nr. 1 , Aalborg Universitet og ”Demokrati for neden”, Institut for Økonomi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet.⁸ De danske undersøgelser viser, at der er forskel mellem forældrenes uformelle deltagelse og den formelle deltagelse som brugere i velfærdsstatens serviceinstitutioner. Mænd deltager i højere grad end kvinder som brugere i forhold til skolebetyrelser (Siim 1994a, Nyseth og Torpe 1997). Denne kønsarbejdsdeling som forældre-brugere kan have forskellig begrundelse og betydning. Det ville være interessant at undersøge mænd og kvinders motiver i forhold til at deltage som brugere.⁹ Undersøgelsen er et pilotprojekt, som bygger på 10 kvalitative interview, som indgår i en større undersøgelse af ”Demokrati fra neden” finansieret af det danske samfundsvidenskabelige forskningsråd (Bang og Sørensen 1997).¹⁰ Jeg har tidligere kommenteret Christina Bergquists teoretiske forståelse og perspektiv på magt og fremhævet, at det negative syn på staten og på kvinders mulighed for at påvirke de politiske institutioner indefra ikke er generelt for de feministiske analyser i Norge og Danmark, men snarere er et problem for de svenske feministers analyser ( Siim 1995).

• Sida 106
•  Original

Referenser

Andersen, Johannes, Ann-Dorte Christensen, Kamma Langberg,

Birte Siim & Lars Torpe (1993) Medborgerskab. Demokrati og

politisk deltagelse. Herning: Systime

Andersen, J. and L. Torpe eds. (1994) Medborgerkab og politisk

kultur. Herning: Systime

Bang, P. Henrik og Eva Sørensen (1997) Fra Græsrødder til hver-

dagsmagere. Demokrati fra neden. Pilotprojekt, Arbejdspapir

3/1997. Københavns Universitet, Roskilde Universitetscenter, COS, Handleshøjskolen København og Aalborg Universitet Bang, P. Henrik, Torben B. Dyrberg og Allan D. Hansen (1997)

”Elite eller forlkestyre – demokrati fra overn og/eller fra neden”. I Tidskriftet GRUS nr 51, 5–32 Bauman (1997) Modernity and Ambivalence. London: Polity Press Beck, Ulrick, Anthony Giddens & Scott Lash (1994) eds. Reflexive

Modernization. Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order.London, Polity Press

Beck, Ulrick (1994) ”The Reinvention of Politics: Towards a Theo-

ry of Reflexive Modernization”. I Beck, Giddens & Scott eds.

Reflexive Modernization. Politics, Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order, s. 1–55

Bergquist, Christina (1994) Mäns makt och kvinnors intressen. Upp-

sala: Acta Universitatis Upsaliensis Bergquist C. A. Borchorst, AD. Christensen, N. Raaum, V.

Ramnstedt-Silén & A. Styrkasdottir (red.) (1999) Likestillte de-

mokratier? Kjönn og politik i Norden. Oslo: Universitetsforlaget

Bergquist, Christina (1995) ”Kvinnor, män och delad makt”. I Poli-

tologen nr 2, s. 3–19

Borchorst, Anette (1989) ”Kvindeinteresser og kvindekonflikter”. I

Nyt Forum for Kvindeforskning, oktober 1989, s. 21–33

Christensen, Ann-Dorte (1994) ”Køn, ungdom og værdiopbrud”. I

J. Andersen and L. Torpe (eds) Medborgerskab og politisk kultur,

s. 175–210. Herning: Systime

Christensen, Ann-Dorte (1997) ”De politisk-kulturelle betydninger

af køn”. I Christensen A.D. et al. Eds. Det kønnede samfund. S. 223–254. Aalborg: Aalborg Universitetsforlag

• Sida 107
•  Original

Christensen, Ann.Dorte. & Paul Knopp (1998) Kvinder og politisk

repræsentation. GEP working paper nr. 7, Aalborg: Aalborg Uni-

versity Dahlerup, Drude (1988) ”From a Small to a Large Minority: Wo-

men in Scandinavian Politics” Scandinavian Political Studies, vol. 11, nr.4, s. 275–298 Dahlerup, Drude (1998) Rødstrømperne. Den danske Rødstrømpe-

bevægelses udvikling, nytænkning og gennemslag 1970–1985.

Købanhavn: Gyldendal Dean, J. (1995):”Reflective Solidarity”. I Constellations, vol. 2 no.1,

s. 114–140 Demokrat fra neden (1997) Projektbeskrivelse. Institut for Økono-

mi, Politik og Forvaltning, Aalborg Universitet GEP – The Research Programme Gender, Empowerment and Poli-

tics, Project Outline Gender, Democracy and Welfare States in

Transition by Johan Andersen, Anette Borchorst, Ann-Dorte

Christensen, Drude Dahlerup, Jørgen Elm Larsen og Birte Siim, Text no. 1, 1997 Giddens, Anthony (1994) Beyond Left and Right, The Future of

Radical Politics. London: Polity Press

Gustafsson, Gunnel (red.), Maud Eduards og Malin Rönblom

(1997) Toward a new Democratic Order: Women’s Organizing in

Sweden in the 1990s. Stockholm: Nordstedt Trykkeri

Halsaa, Beatrice (1987) ”Har kvinnor gemensamme intressen?”I

Kvinnovetenskablig tidsskrift nr. 4, s. 42–57 Hernes Helga (1987) Welfare State and Women Power. Oslo: Nor-

wegean University Press Hernes, Helga (1988) ”Scandinavian Citizenship” I Acta Sociolo-

gica, vol. 31 nr 3, s. 199–215

Hirdman, Yvonne (1990) ”Genussystemet” ch.3. I Demokrati och

Makt i Sverige. Maktudredningen huvudrapport, SOU 1990:44, s.

73–114 Hoff, Jens (1993) ”Medborgerskab, brugerrolle og magt”. I Ander-

sen, J. AD. Christensen, K. Langberg, B. Siim og L. Torpe (1993)

Medborgerskab. Demokrati og politisk deltagelse. Herning: Sys-

time. s. 75–107

• Sida 108
•  Original

Jonasdottir, Anna (1985) ”Kvinnors intressen och andra Värden”.I

Kvinnovetenskaplig tidsskrift nr. 2, s. 17–34 Jonasdottir, Anna (1991) Love Power and Political Interests, Ørebro

Studies 7, Kumle Karvonen, Lauri & Per Selle eds.(1995) Women in Nordic Politics.

Closing the Gap. Aldershot: Dartmouth

Koch-Nielsen, Inger (1996) Family Obligations in Denmark. The

Danish National Institute of Social Research, 96:3, Copenhagen Kolstrup. Søren (1996) Velfærdsstatens rødder. Fra kommunesocia-

lisme til folkepension. København: Selskabet til forskning i arbej-

derbevægelsens historie Langberg, Kamma (1994). ”Tiden, kønnet og politikken”. I Andersen

& L. Torpe ed. Medborgeskab og politisk kultur. Herning: Systime, s. 159–175 Landes, Joan (1988) Women and the Public Sphere in the Age of the

French Revolution. Ithaca/London, Cornell University Press

Leira, Arnlaug (1996) Parents, children and the state: Family obliga-

tions in Norway. Institut for samfundsforskning, Report 96:23,

Oslo Leira,Arnlaug (1998) ”Carring as Social Right: Cash for Child Care

and Daddy Leave”. I Social Politics. International Studies in Gen-

der, State and Society, vol. 5, nr 3, s. 362–378

Mouffe, Chantal (1992A) Dimensions of Radical Democracy. Plura-

lism. Citizenship and Community, London, Verso

Mouffe, Chantal (1992B) ”Feminism, Citizenship and Radical

Democratic Politics”. I Judith Butler and Joan Scott eds., Femi-

nists Theorize the Political, Routledge, London 1992, s. 69–84

Nyseth & Torpe, L. (1997) ”Borgerstyre eller brugerstyre? – Insti-

tutionelle nydannelser i et demokratiperspektiv”. I P. Gundelach, H. Jørgensen & K.K. Klausen (red.) Det lokale. Decentral politik

og forvaltning, Institut for Politik, Økonomi og Forvaltning:

Aalborg University, s. 235–265 Parry, Geraint, George Moyser and Neil Day (1992) Political Parti-

cipation and Democracy in Britain. Cambridge: Cambridge Uni-

versity Press Pateman, Carole (1988): The Sexual Contract, Stanford University

Press, Stanford Pateman, Carole (1992) ”Equality, Difference and Subordination:

The Politics of Motherhood and Women’s Citizenship”. I Gisela

• Sida 109
•  Original

Bock & Susan James ed. Beyond Equality and Difference. Citizen-

ship, Feminist Politics and Female Subjectivity. London/New

York: Routledge, s. 17–31 Pateman, Carole (1996) Democratization and Citizenship in the

1990s. The Legacy of T.H. Marshall. Vilhelm Aubert Memorial Lecture 1996. Institut for Samfundsforskning, Oslo

Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg (1989) Med-

borgernas Makt. Stockholm: Carssons

Phillips, Anne (1993) Democracy and Difference. London: Polity

Press Phillips, Anne (1995) The Politics of Presence. London: Polity Press Raaum, Nina (1995) Kjönn og politikk. Tano Rapport till Utredningen om fördelingen av ekonomisk makt och

ekonomiska resurser mellan kvinnor och män SOU 1997:115 Rapport till Utredningen om fördelingen av ekonomisk makt och

ekonomiska resurser mellan kvinnor och män SOU 1997:136 Sarvasy, Wendy & Siim, Birte eds. (1994): ”Introduction” to special

issue on ”Gender, and the Transitions to Democracy.I Social

Politics. International Studies in Gender, State and Society, vol.1,

no.3, s. 249–255 Skjeie, Hege (1992) Den politiske betydningen av kjøn. En studie av

norsk topp-politik. Olso: Institut for Samfundsforskning, 92:11

Siim Birte (1988) ”Towards a Feminist Rethinking of the Welfare

State”. I Kathy Jones and Anna Jonasdottir eds., The Political

Interests of Women. Developing Theory and Research with a Feminist Face

. London: Sage Publications, s. 160–187

Siim, Birte(1994) ”Engendering Democracy – the interplay between

Citizenship and Political Participation”. I Social Politics. Inter-

national Studies in Gender, State and Society, vol. 1, no 3, s. 286–

305 Siim, Birte (1995) Kommentar til ”Kvinnor, män och delad makt”. I

Politologen nr. 2, s. 20–25

Siim, Birte (1997) ”Politisk medborgerskab og feministiske forståel-

ser”. I Christensen, Ravn og Rittenhofer red. Det kønnede sam-

fund, Aalborg Universitetsforlag, s. 193–222

Siim, Birte (1998a) ”Det sociale medborgerskab”. I Jørgen Elm

Larsen og Ivar Hornemann Møller red. Socialpolitik. København: Munksgård, s. 152–171

• Sida 110
•  Original

Siim, Birte (1998b) ”Vocabularies of Gender and Citizenship: The

Danish Case”. I Special Issue on ”Gender and Citizenship in Europe ” Critical Social Policy, Vol., No 3, august, s. 375–396. Siim, Birte (1998c) Towards a Gender Sensitive Framework for Citi-

zenship – Comparing Denmark, Britain and France. GEP working paper series No. 4. Aalborg University. I Jet Bussemaker ed. Citi-

zenship and Transition of European Welfare States. London/New

York: Routledge (in press) Turner, Brian (1992)”Outline of a Theory of Citizenship”. I Chan-

tal Mouffe.ed. Dimensions of Radical Democracy. Pluralism. Citi-

zenship and Community. Lonson: Verso, s. 33–62

Young, Iris ( 1990) Justice and the Political Difference. Princeton:

Princeton University Press Young, Iris (1994) ”Gender as Seriality: Thinking about Women as a

Social Collective”. I Signs, Vol. 19, nr. 3, s. 713-–38 Åström, Gertrud og Yvonne Hirdman (1992) Kontrakt i kris.

Stockholm: Carlssons

• Sida 111
•  Original

Kvinnors politiska medborgarskap i tre välfärdsstater

Politiskt deltagande och engagemang

Maria Oskarson¹

Demokrati anses förutsätta medborgarnas deltagande i det politiska livet. Hur stor deras aktivitet är i exempelvis valdeltagande och partimedlemskap kan ses som en indikator på att demokratin i en bestämd stat är väl fungerande. I ett representationsperspektiv är det också betydelsefullt vilka grupper det är som medverkar i politikens utformning. Man har länge haft den uppfattningen att kvinnor skulle vara mindre politiskt aktiva, ja, över huvud taget mindre politiskt intresserade än män (Duverger 1955; Campbell et. al. 1960; Verba, Nie and Kim 1978, chapter 12; Christy 1987; Jennings och van Deth et. al. 1990). Beskrivningen av kvinnor som politiskt passiva är kontroversiell. Den berör ju en av grundvalarna i det demokratiska medborgarskapet, nämligen utövandet av de politiska rättigheterna, eller vad som här kommer att benämnas det politiska medborgarskapet.

Det politiska medborgarskapet

Enligt en klassisk definition utgörs medborgarskapet av tre komponenter: det politiska , det civila och det sociala medborgarskapet (Petersson et. al. 1989). Det politiska kan först och främst hänföras till de rent formella relationerna mellan medborgaren och staten i termer av politiska rättigheter, exempelvis rösträtt och valbarhet. Om begreppet begränsades till att endast avse de formella rättigheterna skulle det förlora sin dynamik. I stället är det väsentligt att också inbegripa det faktiska utövandet av de politiska rättigheterna, eller med andra ord det politiska deltagandet.

• Sida 112
•  Original

Den dubbla betydelsen i det politiska medborgarskapet är viktig för att förstå begreppets könsaspekt i avancerade välfärdsstater. Den legala sidan av det politiska medborgarskapet är i dessa länder sedan länge helt könsneutralt, eftersom kvinnor och män har samma rättigheter. Detta är dock inte detsamma som att det politiska medborgarskapet är könsneutralt. De formella rättigheterna innebär inte automatiskt faktiskt deltagande. Snarare kan det ses som resultatet av en process som inbegriper både uppmuntran och hinder.

Vad som skall förstås som ”politiskt deltagande” är inte entydigt. Att begreppets kärna inbegriper deltagande i exempelvis politiska val och i partiarbete är förhållandevis oemotsagt. Däremot finns det olika inställningar vad gäller vad som skall inbegripas därutöver. Ibland vidgas begreppet till att omfatta de flesta aktiviteter medborgare är engagerade i för att påverka sin vardagssituation. I detta sammanhang förekommer en distinktion mellan den ”lilla” demokratin i familj och grannskap och den ”stora” demokratin i riksdag och partier (Petersson m.fl. 1998). Denna distinktion är relevant när det gäller att nyansera påståenden om exempelvis kvinnors passivitet eller maktlöshet, liksom för att analysera medborgarnas möjligheter att kunna påverka sin vardagssituation. Ur ett maktperspektiv vill jag dock inte likställa deltagande i frivilligrörelser eller aktionsgrupper med konventionellt politiskt deltagande i exempelvis politiska partier. Att kvinnor är lika aktiva som män, eller mer, i den ”lilla demokratin” minskar på intet sätt betydelsen av att analysera könsskillnader i deltagandet i konventionell politik. Så länge den representativa demokratin består, är mäns och kvinnors lika deltagande i densamma av stor vikt.

Begreppet medborgarskap är inte okontroversiellt. Många forskare har påpekat att definitioner av det ofta utgår från deltagande på arbetsmarknaden, vilket har haft till följd att det är mannen som utgör norm för medborgaren (Borchorst 1994:27–28; Bussemaker and van Kersbergen 1994; Sainsbury 1994, 1996. Den brittiska forskaren Carole Pateman menar att politiskt medborgarskap innefattar en åtskillnad mellan det offentliga, politiska livet och det privata, sociala. Vidare att denna åtskillnad utestänger kvinnor från ett aktivt politiskt deltagande (Pateman 1989). Eftersom kvinnors liv i betydligt högre grad än männens är länkat till den privata, sociala sfären ses deras intressen som ”icke-politiska” och därmed utom räckhåll för medborgarskapet. Kvinnors lägre politiska deltagande, menar Pateman, beror på deras större frånvaro i det offentliga rummet. Hennes förklaring ligger mycket nära den som brukar presenteras av participationsforskningen, nämligen att olikheterna beror på

• Sida 113
•  Original

skillnader i förvärvsarbete och utbildning, eller vad som ofta brukar ses som indikatorer på politiska resurser ( Jennings och van Deth 1990; Verba, Nie and Kim 1978).

Patemans tolkning visar på sambandet mellan kvinnornas position i samhället i stort och deras politiska deltagande. Förklaringen är dynamisk. Den implicerar att när kvinnors relation till det offentliga rummet förändras finns också skäl att vänta förändringar i det politiska deltagandet.

Patemans synsätt kan tillämpas på olika typer av välfärdsstat, något som enligt forskningen alls inte är ett enhetligt begrepp.

Olika typer av välfärdsstater

Som jag tidigare nämnde tar den grundläggande definitionen av medborgarskap i välfärdsstaten fasta på tre dimensioner – civila, politiska och sociala rättigheter. Det är den sociala dimensionen som urskiljer medborgarskap i välfärdsstaten från medborgarskap i andra typer av stater. I dag kan alla industrisamhällen sägas vara välfärdsstater i denna mening, men det innebär inte att de löser medborgarskapets sociala dimension på samma sätt. Den danske statsvetaren Gösta Esping-Andersen urskiljer tre olika typer av välfärdsstater på grundval av den lösning man valt för respektive stats sociala dimension (Esping- Andersen 1990). Esping-Andersens utgångspunkt är begreppet de-commodification. Med detta avses hur individen skyddas från de renodlade marknadskrafterna och därmed garanteras social grundtrygghet. Han tar fasta på i vad mån samhällets sociala skyddsnät är individuellt eller familjebaserat, huruvida det är generellt (gäller alla) eller specifikt (gäller vissa grupper) och huruvida det är baserat på inkomstersättning eller grundtrygghet. Med hjälp av denna indelning klassificerar han välfärdsstaterna i liberala, konservativa och skandinaviska (socialdemokratiska).

Esping-Andersens typologisering och analys har kritiserats av kvinnoforskare för att förbise medborgarskapets könsrelation (Borchorst 1994:27–28). Genom att typologiseringen fokuserar vid relationen marknad och stat, och i hög grad förbiser den mellan stat och familj, fångar analysen av de olika välfärdsstaterna inte kvinnors olika relation till densamma. När kvinnors medborgarskap i olika välfärdsstater skall analyseras är det just relationen stat – familj som är intressant, och där variationen mellan olika stater är stor. I en antologi med titeln Gendering Welfare States konstaterar Jet Bussemaker och Kees van Kersbergen att :”There appears to be some con-

• Sida 114
•  Original

vergence around the thesis that in nations where the state effectively transfers the private duty to the public responsibility of care, the conditions for the development of a full civil, political and social citizenship of women are better fullfilled” (Bussemaker och van Kersbergen

1994:16). De menar att övergången från privat ansvar för omsorg i familjen till ett offentligt ansvar kan ses som en ytterligare form av de-commodification. För att förstå kvinnors medborgarskap i olika typer av välfärdsstater är det därför nödvändigt att på ett tydligt sätt utgå från relationerna, inte bara mellan stat och marknad, utan också mellan stat och familj och mellan familj och marknad. Statsvetaren Diane Sainsbury lanserar i sin bok Gender Equality and Welfare States (1996) en distinktion mellan ”male breadwinner model” och

”individual model” för att analysera välfärdsstaters olika relation till

könen. Hennes utgångspunkt är vilken ”norm” som ligger bakom en rad dimensioner av det sociala medborgarskapet (ibid s. 40 ff.).

Utmärkande för de skandinaviska välfärdsstaterna är att det är den individuella modellen som i dag är normen. En aspekt av denna modell är, att ansvaret för reproduktionen i högre grad än i andra länder övergått från att ligga hos familjen (som oavlönat arbete) till att ligga hos staten eller den offentliga sektorn (som avlönat arbete). Denna förflyttning av ansvar har inneburit två förändringar av relevans för kvinnors relation till staten. För det första har kvinnors deltagande i arbetslivet ökat. Förvärvsarbetet är emellertid inte könsneutralt, eftersom kvinnor i hög utsträckning är verksamma inom den reproduktiva sektorn, alltså med vård och omsorg. För det andra har detta inneburit att politikens räckvidd har ökat. I Skandinavien är en rad områden definierade som politiska, medan man i andra typer av välfärdsstater anser dem vara familjens privata angelägenheter. Skandinaviska kvinnors liv är i större utsträckning än i andra välfärdsstater beroende av politiska beslut (Hernes 1984).

Andra tänkbara lösningar på relationen mellan stat och familj, respektive familj och marknad är möjliga. Sainsbury’s ”male bread-

winner model” är fortfarande mer eller mindre normerande i många

länder. Exempelvis kan kvinnors ökade förvärvsfrekvens ske utan att familjens traditionella uppgifter övertas av staten. I stället kan de reproduktiva uppgifterna överföras till marknaden, vilket skulle innebära att kvinnors relation till staten inte nödvändigtvis förändras. Detta är den lösning som i hög utsträckning har praktiserats i de liberala välfärdsstaterna USA och Storbritannien. En tredje variant är att de reproduktiva verksamheterna behålls inom ramen för familjen, men att staten stödjer detta finansiellt genom olika former av bidrag och skattelättnader, vilket medför att de ändå i viss mening

• Sida 115
•  Original

görs politiska. Det är den lösning som praktiseras i de konservativa välfärdsstaterna, exempelvis Tyskland.

Variationerna mellan olika typer av välfärdsstater leder till förhållandevis tydliga skillnader när det gäller kvinnors livssituation i stort och deras relation till det offentliga rummet specifikt. Utifrån Pateman’s resonemang finns därmed skäl att anta att kvinnors utövande av det politiska medborgarskapet varierar mellan olika typer av välfärdsstater. I följande kapitel ska könstillhörighetens betydelse för politiskt deltagande i Sverige jämföras med den i Tyskland och Storbritannien, länder som här får tjäna som exempel på konservativ respektive liberal välfärdsstat.

Är Sverige unikt?

Sverige framhålls ofta som ett land där könets betydelse för politiskt deltagande tydligt har förändrats och där kvinnor är lika aktiva som män på de flesta områden. Denna bild baseras främst på den höga andelen kvinnor i riksdag och politiska partier. Det är väl känt att kvinnorepresentationen i Riksdagen i dag är världens högsta – 43 procent. Tyskland och Storbritannien har betydligt lägre andel kvinnor i de nationella parlamenten, vilket framgår av tabellen nedan.

Tabell 1. Andelen kvinnor i de nationella parlamenten ²

1970 1980 1990

1998

Sverige

14

26

38

43

Tyskland

7

8

20

31

Storbritannien 4

3

6

18

Källa: Lovenduski och Norris 1993 för åren 1970–1990 samt Hemsidan för Inter-

Parliamentary Union, 1998 <http://www.ipu.org>.

Andelen kvinnor i de tyska respektive brittiska parlamenten ligger på en betydligt lägre nivå än den svenska under hela perioden. Tyskland uppvisar, liksom Sverige, en tydligt ökande trend, medan andelen kvinnor i det brittiska parlamentet stått mer eller mindre stilla, ända fram till valet 1998.³

En annan utmärkande jämställdhethetsaspekt i vårt land är andelen kvinnor bland de förvärvsarbetande. Sedan 1970-talet har skillnaden mellan antalet förvärvsarbetande kvinnor och antalet män i åldern 15 till 64 år i stort sett försvunnit. 1970 var den 28 procentenheter och 1990 endast 4 procentenheter. Motsvarande skillnad i Tyskland var 30 procentenheter 1970 och 26 procentenheter 1990,

• Sida 116
•  Original

samt i Storbritannien 30 respektive 21 procentenheter, alltså betydligt mindre förändringar. (SCB: Om kvinnor och män i EG 1992:36.)

Detta kapitel presenterar en jämförelse av kvinnors och mäns politiska deltagande i tre olika välfärdsstater – Sverige, Tyskland och Storbritannien. Syftet är att undersöka i vad mån skillnaderna i det sociala medborgarskapet, här förstått som skillnader i termer av närvaro i det ”offentliga” livet, också återspeglas i utövandet av det politiska medborgarskapet. Är Sverige unikt också vad gäller jämställdhet i det politiska deltagandet? Att studera och försöka finna förklaringar till att könsskillnaderna i politiskt deltagande har minskat, är centralt inte endast ur ett jämställdhetsperspektiv, utan också för att öka förståelsen för vad som ligger till grund för variationerna i politiskt engagemang. Om vi kan förklara kvinnors exkludering/inkorporering i det politiska livet kan denna kunskap också användas till insikter i andra gruppers exkludering/inkorporering.

Diskursen om politiskt deltagande

När det gäller vad som avgör politiskt deltagande brukar en ”socioekonomisk standardförklaring” tillämpas (Verba och Nie 1972; Verba, Nie och Kim 1978; Jennings, Deth m.fl. 1989). Denna socioekonomiska modell hävdar att det är individens ”socio-ekonomiska resursnivå” som på individuell nivå bäst förklarar grad av politiskt deltagande. De främsta indikatorerna på socio-ekonomisk resursnivå är enligt denna modell utbildning, ålder och kön. Lågutbildade, kvinnor och mycket unga eller mycket gamla deltar i lägre grad än medelålders, högutbildade män (Jennings, Deth m.fl. 1989:35f.). Långt in på 1980-talet är alltså denna bild fortfarande gångbar.

Bilden av kvinnors och mäns politiska deltagande är i dag mer nyanserad än vad som kanske framgår ovan. Det är konstaterat att könsskillnaderna är mindre när det gäller så kallat icke-konventionellt deltagande än exempelvis partiarbete. Kvinnors ökade utbildningsnivå har minskat differensen något. Ändå kan man konstatera att skillnaderna finns kvar (Jennings, Deth m. fl. 1989; Molitor 1992; Norris 1991; Schlozman, Burns m.fl. 1994). Efter att ha gått igenom tillgänglig forskning på området slår den brittiska statsvetaren Vicky Randall i mitten av 1980-talet fast att ”Overall, the

evidence suggests that women’s political participation, conventionally defined, is everywhere less than men’s.” (Randall 1987:57.)

• Sida 117
•  Original

Statsvetaren Pippa Norris, också brittisk, menar att det i dag finns tre olika uppfattningar om könets betydelse för politiskt deltagande (Norris 1991). Den första är den traditionella, där kvinnors lägre politiska delaktighet förklaras av könsskillnader i politiska resurser såsom utbildning, förvärvsarbete och i viss mån attityder rörande könsroller och socialisation. Denna bild finner fortfarande ett visst stöd, framför allt i amerikanska studier (Schlozman, Burns och Verba 1994).

En andra diskurs menar att de studier som finner stöd för den traditionella bilden har en alltför snäv definition av politisk aktivitet. Den hävdar att vad som är den främsta skillnaden mellan kvinnors och mäns politiska engagemang inte är mängden deltagande, utan hur det sker och i vilka sammanhang. Diskursen tar vidare fasta på att kvinnors engagemang tenderar att i högre grad tilldra sig utanför de etablerade politiska kanalerna, i frivilliggrupper, aktionsgrupper och olika lokala rörelser och att de könsskillnader i politiskt deltagande som forskningen generellt presenterar har ett alltför begränsat fokus. Den pekar också på att deltagandet tar sig andra former än det konventionella, att kvinnor oftare medverkar i aktioner, ad hocgrupperingar och demonstrationer än i mer formella grupper (Lovenduski 1986; Randall 1987).

Det finns enligt Pippa Norris också ett tredje perspektiv, som fastslår att könsskillnaden i politiskt engagemang i dag är försumbar. Detta revisionistiska perspektiv kan med andra ord sägas vara en uppdatering av det traditionella och förklarar den minskade differensen med att kvinnors livssituation har förändrats under de senaste decennierna.

De traditionella förklaringarna till kvinnors lägre politiska aktivitet fokuserade på att de i mindre utsträckning än män innehade politiska resurser, främst förvärvsarbete eller hög utbildning. Det låg också i den traditionella kvinnorollen att politik var en ”manlig” domän. En alternativ förklaring till lägre deltagande är att politik bedrivs i ”manliga strukturer”, och att dessa tenderar stänga ute kvinnor (Haavio-Mannila m.fl. 1983; Hedlund 1996). Minskade skillnader fokuserar på minskade könsskillnader i politiska resurser och på förändrade könsrollsattityder. Dessa förändringar av kvinnors livsvillkor antas främst ha påverkat yngre generationers kvinnor (Norris 1991; Togeby 1994).

I detta kapitel presenteras en övergripande jämförelse av kvinnors politiska deltagande i Sverige, Tyskland och Storbritannien. Den övergripande frågan är om kvinnor i Sverige i högre grad är politiskt delaktiga än i andra typer av stater. Diskursen om att den

• Sida 118
•  Original

skandinaviska modellen av välfärdsstat är mer ”kvinnovänlig” antyder ju att kvinnor i Skandinavien i större omfattning är inkorporerade i det offentliga livet.

Den fråga som står i fokus är alltså om könstillhörigheten har mindre betydelse för det politiska medborgarskapet, här förstått som deltagande i det politiska livet, i Sverige, än vad som är fallet i två andra typer av välfärdsstater, nämligen Tyskland och Storbritannien.

Jämförelser av absoluta nivåer på politiskt deltagande är svåra att göra mellan stater. Den politiska kulturen varierar, exempelvis i termer av vad som uppfattas som den medborgerliga normen. Eftersom frågan gäller om det politiska deltagandet är jämställt, snarare än variationer i nivåerna på deltagandet mellan de olika länderna, kommer kvinnors deltagande att jämföras med männens. Genom att fokusera på skillnader mellan kvinnors och mäns politiska deltagande, snarare än de absoluta nivåerna, kan inte kulturella skillnader som antas påverka kvinnor och män på samma sätt påverka resultaten. Om det politiska deltagandet är jämställt i Sverige, är det ju obefintliga könsskillnader vi förväntar oss, snarare än högre nivåer än i andra länder.

Vidare är det en allmän uppfattning att skillnaderna mellan kvinnors och mäns politiska deltagande har förändrats under de senaste decennierna. Över hela västvärlden har kvinnors livssituation förändrats drastiskt i termer av förvärvsarbete och utbildning, men också genom att ”kvinnorollen” förändrats. I synnerhet brukar Sverige utpekas som ett av de länder där jämställdheten mellan kvinnor och män nått allra längst. Jämförelsen ska därför göras över tid – som längst mellan slutet av 1960-talet och början av 1990-talet. Förväntan är alltså att könsskillnaderna i politiskt deltagande ska ha minskat mer i Sverige än i de övriga länderna.

Material

Det material som ligger till grund för jämförelserna är först och främst intervjuundersökningar av två typer. För det första används ”World Value Studies”, en stor internationell undersökning som genomförts dels 1980–1981 samt 1990–1991 i en rad länder.⁴ Här är exakt samma frågor ställda till alla intervjuade, vilket ger goda möjligheter för jämförelser mellan de tre aktuella länderna. Då de ligger förhållandevis nära varandra i tid ger de dock endast begränsade möjligheter för jämförelser av utvecklingen över tid. Av detta skäl

• Sida 119
•  Original

används också väljarundersökningar utförda i anslutning till val i de tre länderna.⁵ Dessa är inte utformade för jämförande analyser, vilket innebär att det inte alltid är samma frågor som ställts. Utöver dessa undersökningar används också tidigare forskning om nationella förhållanden i de tre staterna.

Politiskt deltagande och politiskt engagemang

Medborgarskapsbegreppet inkluderar politiskt deltagande. Som beskrevs ovan är allas lika möjligheter att vara med och påverka en central beståndsdel i den demokratiska välfärdsstaten. Med politiskt deltagande menar vi i allmänhet faktiska konkreta handlingar med syfte att påverka den politik som förs. I den svenska maktutredningens medborgarundersökning benämns detta manifest deltagande (Petersson et. al. 1989). Den främsta typen av manifesta politiska aktiviteter är naturligtvis att rösta och att arbeta aktivt i ett politiskt parti, men även att exempelvis ta personlig kontakt med politiker. Senare års studier inkorporerar ofta också sådant som att delta i demonstrationer, protestaktioner och bojkotter, eller vad som ibland kallas ”icke-konventionellt” deltagande. Det är emellertid också väsentligt att se till medborgarnas handlingsberedskap för faktiskt handlande, eller vad som kan benämnas latent politiskt

deltagande.

I detta kapitel skall könets betydelse för det politiska medborgarskapet analyseras i termer både av faktiskt, manifest och subjektivt, latent politiskt deltagande analyseras.

Det manifesta deltagandet

Analysen skall inledas med att jämföra det faktiska deltagandet i vad som brukar kallas konventionellt politiskt deltagande, alltså valdeltagande och partimedlemskap.

• Sida 120
•  Original

Tabell 2. Konventionellt politiskt deltagande i Sverige, Tyskland och Storbritannien

SVERIGE TYSKLAND STORBRITANNIEN

1968 1994 1969 1992 1964 1992

Valdeltagande Kvinnor

91 89 85 86 90

88

Män

92 88 88 88 92

87

Partimedlemskap Kvinnor 9 9 2 4

9

5

Män

13 11 7 11 11

6

Källa: Valundersökningar från respektive land, se not 5. Uppgifterna för parti-

medlemskap i Tyskland och Storbritannien 1992 är hämtat från World Value Studies.

När det gäller valdeltagande kan noteras att kön inte har någon större betydelse i något av länderna vare sig på 1960-talet eller på 1990-talet. Tvärtom, skillnaderna är mycket små. Allt sedan valet 1979 har svenska kvinnor haft en eller ett par procentenhets högre valdeltagande än män. Det samma gäller i Storbritannien (Norris 1991:67). I Tyskland kvarstår mönstret med något lägre valdeltagande bland kvinnor. Detta gäller främst bland de allra yngsta och äldsta väljarna (Molitor 1992:23).

Beträffande medlemskap i politiska partier kvarstår mönstret med lägre andel kvinnor bland partimedlemmarna i samtliga länder.⁶Angående könsfördelningen bland såväl passiva som aktiva partimedlemmar är det svårt att finna entydiga resultat. I surveyundersökningar ingår få partimedlemmar, eftersom en så liten del av befolkningen är partiansluten. Andelen aktiva medlemmar blir därmed svår att uppskatta. Det är också ofta oklart vad som inbegrips i att vara aktiv. Det kan vara allt från att handha administrativa uppgifter, utan något direkt politiskt innehåll, till att sträva efter nominering till högre poster.

I World Value Studies ingår en fråga om eventuellt utfört ideellt arbete för en rad organisationer, varav politiskt parti är en. Resultaten visar en övervikt av män också bland de partiaktiva. Dominansen är enligt dessa undersökningar störst i Tyskland, och lika stor både 1981 och 1990. I Storbritannien var övervikten av män i paritet med den i Storbritannien 1981, men närmast obetydlig 1990. Vad gäller Sverige var andelen kvinnor 1981 högre än andelen män bland de partiaktiva, medan det motsatta förhållandet gällde 1990. Eftersom

• Sida 121
•  Original

det rör sig om få personer i varje kategori, bör dessa resultat inte övertolkas.

I en analys av de politiska partierna i det förenade Tyskland konstaterar Eva Kolinsky att i Tyskland har andelen partimedlemmar generellt ökat som en effekt av partiers förändrade roll, och av de nya medlemmarna är uppemot 40 procent kvinnor (Kolinsky 1990:126 f.).

Pippa Norris och Joni Lovenduski konstaterar att i Storbritannien har kvinnor inom det konservativa partiet traditionellt haft mycket hög aktivitet. Den har setts som en förlängning av det lokala och sociala arbete som ingår i traditionella kvinnoroller. Andelen kvinnor i partiets medlemskår har därför varit förhållandevis stor på lokal nivå (Norris och Lovenduski 1990:40 f.). Labourpartiet, däremot, har sedan länge varit ett övervägande ”manligt” parti, beroende på dess nära koppling till industrin och fackföreningsrörelsen (ibid). Denna traditionella mansdominans håller enligt Norris och Lovenduski på att försvinna i och med Labours försvagade koppling till den tunga industrin.

I Sverige har bland andra Anders Widfeldt visat att majoriteten manliga partimedlemmar, både passiva och aktiva, totalt sett minskat sedan 1968. Resultaten tyder på att andelen partimedlemmar som också är aktiva i termer av mötesdeltagande etc. i dag snarast är något högre bland kvinnor än bland män (Widfeldt 1998:159 ff.; även Oskarson och Wängnerud 1995).

Vad gäller de allra mest konventionella formerna av politiskt deltagande – valdeltagande och partimedlemskap – kan konstateras att resultaten hittills visar en relativt entydig trend, nämligen att skillnaderna mellan könen i början av 1990-talet är förhållandevis små i alla tre länderna.

Manifest politiskt deltagande kan emellertid inbegripa fler handlingar än att rösta eller vara medlem i ett politiskt parti, till exempel att kontakta politiker direkt i avsikt att påverka. En annan är att delta på politiska möten inför ett val. I Pippa Norris undersökning konstaterar hon att män i Storbritannien är något mer aktiva i denna typ av handlingar, men att skillnaden minskat (Norris 1991:71). I en motsvarande analys av tyska förhållanden visar Ute Molitor att ungefär dubbelt så många män som kvinnor (12 % respektive 6 %) 1988 upppgav att de personligen kontaktat en politiker (Molitor 1992:158). Vad gäller Sverige var slutsatsen i maktutredningens medborgarundersökning att män i högre utsträckning än kvinnor tog kontakt med politiker (Petersson, Westholm och Blomberg 1989:149). Motsvarande resultat framkom i en valundersökning

• Sida 122
•  Original

1994, där väljarna tillfrågades om en rad olika typer av politiska aktiviteter. Män visade sig då vara mer aktiva än kvinnor i fackföreningar och med att sätta sig i förbindelse med politiker eller tjänstemän i stat/kommun (Oskarson och Wängnerud 1995:52).

Slutsatsen är att män fortfarande är mer aktiva, trots att man i dag använder sig av fler och mer okonventionella former för att påverka politikerna. Det går inte heller att urskilja några tydliga skillnader mellan länderna, annat än möjligen en svag tendens till att Tyskland uppvisar ett något tydligare ”traditionellt” mönster.

Som ovan beskrivits menar många studier att kvinnors politiska deltagande, i större utsträckning än mäns, är inriktat mot icke-konventionella aktiviteter, både i termer av vad det är man deltar i, som

på vilket sätt man deltar. Stödet för en sådan tes är förhållandevis

svagt. Denna typ av politiskt engagemang har också uppmärksammats först under senare år. Det är därför svårt att dra några slutsatser beträffande utvecklingen över tid. I World Value Studies ställdes 1980 och 1990 en fråga som avsåg att visa vilka organisationer kvinnor och män i de olika länderna är medlemmar i. Resultatet presenteras i tabell 3.

• Sida 123
•  Original

Tabell 3. Andel som är medlemmar i olika typer av organisationer

SVERIGE TYSKLAND

STOR-BRITANNIEN

Organisationstyp

1981 1990 1981 1990 1981 1990

Social välfärd

Kvinnor 9 10 13 9 11

Män

5 5 13 6 8

Skillnad +4 +5 0 +3 +3

+3

Religiös

Kvinnor 11 11 14 18 29 19 Män 6 10 13 14 17 12 Skillnad +5 +1 +1 +4 +12 +7

Utbildning / kultur Kvinnor 16 16 7 11 9

Män

9 10 5 13 6

Skillnad +7 +6 +2 -2 +3

+4

Fackförening

Kvinnor 38 56 8 9 9

Män

49 61 27 23 31

Skillnad -11 -5 -19 -14 -22 -11

Politiskt parti

Kvinnor 11 8 4 4 4

Män

15 12 13 11 7

Skillnad -4 -4 -9 -7 -3

-1

Lokal organisation Kvinnor 4 2 0 2 0

Män

5 2 0 2 2

Skillnad -1 0 0 0 -2

+1

Biståndsorganisation Kvinnor 5 12 1 2 1

Män

2 6 3 2 0

Skillnad +3 +6 -2 0 +1

-1

Miljöorganisation Kvinnor 4 10 2 4 5

Män

3 10 5 5 5

Skillnad 0 0 -3 -1 0

Ungdomsorganisation Kvinnor 6 9 1 4 6

Män

6 9 3 3 7

Skillnad 0 0 -6 +1 -1

+1

Källa: World Value Studies, se not 4.

Mönstret är i huvudsak det förväntade. Män uppvisar en tydligt större andel i partimedlemskap och fackföreningstillhörighet, men även när det kommer till det som kallas protestgrupper. Vad gäller organisationer inom områdena social välfärd och religiösa organisationer fanns fler kvinnor. I Storbritannien var skillnaden mellan kvinnor och män i religiösa organisationer 12 procentenheter 1981 och 7 procentenheter 1991. I Sverige var motsvarande skillnad 5 res-

• Sida 124
•  Original

pektive 1 procentenhet och i Tyskland 1 respektive 4 procentenheter. Beträffande organisationer inom utbildning/kultur, tredje världen-frågor och miljörörelsen är andelen kvinnor högre än andelen män i Sverige och Storbritannien, medan mönstret är det omvända i Tyskland. Största könsskillnaderna återfinns inom fackföreningarna. Sverige uppvisar både 1981 och 1991 något mindre könsskilllnader i organisationstillhörighet än de båda övriga länderna, men trenden mot minskande könsskillnader är densamma i alla tre länderna.

Som nämnts ovan är det inte bara i vilken typ av organisationer kvinnor och män engagerar sig som är relevant, utan också hur man aktiverar sig. I den svenska valundersökningen 1994 ställdes några frågor kring detta. Resultaten visade att könsskillnaderna över lag är små, men att kvinnor var mer aktiva när det gällde att delta i namninsamlingar, samla in pengar samt kontakta massmedia (Oskarson och Wängnerud 1995:52). Ungefär samma skillnader, fast något större, återfanns i valundersökningen 1979. Då rörde frågan om man deltagit i några politiska aktiviteter över huvud taget. 1994 begränsades samma fråga till aktiviteter under de senaste två till tre åren. I Ute Molitors analys av betydelsen av kön för politiskt beteende i Tyskland konstaterar hon att även om könsskillnaderna är mindre när det kommer till ”icke-konventionellt” deltagande, kvarstår mönstret att män är mer aktiva (Molitor 1992:158). I Pippa Norris analys av de brittiska förhållandena slår hon fast att kvinnor var marginellt mer positiva till icke-konventionella protestaktioner än män. Hennes analys är emellertid mer inriktad på attityden till deltagandet, än faktiskt deltagande, och därför inte helt jämförbar (Norris 1991:72). I tabell 4 redovisas de mönster angående ickekonventionella former för politiskt deltagande som framkommer i World Value Studys frågesvit om ”icke-konventionella” aktiviteter.

• Sida 125
•  Original

Tabell 4. Icke-konventionella aktiviteter

SVERIGE TYSKLAND

STOR BRITANNIEN

1981 1990 1981 1990 1981 1990

Skrivit på namnlista Kvinnor

57 74 50 53 61 76

Män

53 69 41 60 64 75

Skillnad

+4 +5 +9 -7 -3 +1

Deltagit i bojkott Kvinnor

9 17 4 8

5 12

Män

8 16 8 13 9 18

Skillnad

+1 +1 -4 -5 -4 -6

Deltagit i fredlig demonstration Kvinnor

13 21 7 17 6

Män

18 24 18 24 13 19

Skillnad

-5 -3 -11 -7 -7 -10

Deltagit i vild strejk Kvinnor

1 1 2 2

4

Män

2 5 2 3 12 13

Skillnad

-1 -4 0 -1 -8 -9

Källa: World Value Studies, se not 4.

I huvudsak bekräftar World Value Study de slutsatser som framkommit i de nationella analyserna. När det gäller att skriva under namnlistor och delta i bojkotter finns inte lika entydiga könsskillnader som i många andra politiska aktiviteter. Trots detta är det endast i Sverige som kvinnors ”icke-konventionella” verksamhet är större än männens vad avser att ha skrivit på namnlista och deltagit i bojkott. I Tyskland återfinns fler kvinnor som skrivit på namnlistor 1980, likaså i Storbritannien. Övriga aktiviteter uppvisar manlig övervikt, även om skillnaden mellan könen är mindre i Sverige än de båda övriga länderna.

Det manifesta politiska deltagandet i Sverige utmärker sig knappast genom att vara mer jämställt än i Tyskland och Storbritannien. Tvärtom, skillnaderna är överlag små i alla tre länderna. De har minskat över tid och differenserna som finns visar i huvudsak att män i de flesta avseenden är mer aktiva än kvinnor. Om några nationella variationer kan skönjas är det att det politiska deltagandet i Sverige och även i Storbritannien är något mer jämställt än i Tyskland. Men som sagt, skillnaderna mellan länderna är inte stora.

• Sida 126
•  Original

Psykologisk beredskap – latent politiskt engagemang

Medborgarskapsbegreppet innebär emellertid inte att alla medborgare förväntas vara aktiva hela tiden, utan snarare att de bör besitta ett visst mått av handlingsberedskap (Petersson m.fl. 1989:88). Att begränsa en analys av det politiska medborgarskapet endast till faktiska, manifesta handlingar ger knappast någon ledning till varför människor deltar, eller inte deltar. Individen kan tänkas välja att inte engagera sig trots att hon är kapabel, därför att hon är nöjd med situationen. Eller kan hon avstå från att aktivera sig därför att hon på något sätt uppfattar sig förhindrad. Inte minst kan just hinder tänkas vara en relevant förklaring till icke-deltagande när fokus ligger på kvinnors deltagande, eftersom forskning pekat på att det ofta är förenat med svårigheter för kvinnor att komma in i ”manliga strukturer”. Också det motsatta är möjligt – att människor aktiverar sig av helt andra skäl än för att försöka påverka den politik som förs. Det kan vara exempelvis sociala skäl bakom ett politiskt deltagande.

Detta leder till att det är nödvändigt att inkludera individernas subjektiva beredskap för politiska handlingar, eller det latenta engagemanget (till skillnad från det manifesta), i en analys av könsskillnader i politiskt deltagande (Verba, Nie och Kim 1978:46 ff.; Petersson et. al. 1989; 88, 100; Jennings, Deth m.fl. 1989). Eftersom vi i allmänhet antar att den psykologiska beredskapen för politiskt engagemang föregår den faktiska handlingen, och idealt ska vara en förutsättning för den, kan det till och med vara rimligt att hävda att analyser av den psykologiska beredskapen för politiskt handlande är de mest centrala för förståelsen av mekanismerna bakom handlingen och därmed av det politiska medborgarskapet.

Vad som skall förstås med ”latent politiskt deltagande” är inte entydigt. I tabell 5 presenteras tre indikatorer. Den första är huruvida man känner sig som anhängare till något parti, eller vad som brukar kallas partiidentifikation. Den andra indikatorn är huruvida man regelbundet läser om politik i tidningar. Denna sista indikator kan i och för sig ses som en faktisk handling snarare än en indikator på beredskap. Samtidigt kan läsning om politik tolkas som en aspekt av intresse, och också ge en viss indikator på kunskapsnivå. Den tredje indikatorn är i vad mån man uppfattar sig som intresserad av politik. Denna fråga har tyvärr inte ställts regelbundet i Storbritannien. Den uppgift från 1964 som förekommer rör undersökningen som genomfördes 1963 och 1992 och avser britternas intresse för valkampanjen.

• Sida 127
•  Original

Tabell 5. Latent politiskt engagemang

SVERIGE TYSKLAND

STOR-BRITANNIEN

1968 1994 1969 1992 1964 1992

Partiidentifierade

Kvinnor

65 45 66 40 83 62

Män

66 49 68 45 83 65

Skillnad

-1 -4 -2 -5 0 -3

Läser ofta nyheter om politik Kvinnor

30 40 38 55 41 33

Män

55 52 61 67 58 41

Skillnad -25 -12 -23 -12 -17 - 8

Politiskt Intresserade Kvinnor

40 52 17 32 45 74

Män

59 63 50 52 69 78

Skillnad -19 -11 -33 -20 -24 -4

Källa: Valundersökningar från respektive land och år. Se not 5.

Andelen väljare som uppfattar sig som partiidentifierade har minskat sedan 1960-talet i de flesta länder, så även i de länder som undersöks här. Däremot har skillnaden mellan andelen partiidentifierade män och kvinnor ökat något i alla tre länderna mellan 1960- och 1990talet.

Att läsa nyheter om politik uppvisar större skillnader mellan könen än de flesta olika indikatorer på politiskt engagemang som redovisats i kapitlet, även om skillnaden minskat betydligt under perioden. Ungefär motsvarande mönster återfinns beträffande subjektivt politiskt intresse. Män uppfattar sig vara mer politiskt intresserade och läser mer om politik i tidningen, än vad kvinnor gör. Detta är ett mönster som går igen i alla tre länderna. I World Value Studies ställdes en fråga om intresset för politik. Resultatet av den liksom av en fråga om hur ofta man samtalar om politiska spörsmål redovisas i tabell 6 nedan.

• Sida 128
•  Original

Tabell 6. Politiskt intresse samt diskuterar ofta politik (World Value Study 1980–1981 samt 1990–1991)

SVERIGE TYSKLAND STORBRITANNIEN 1981 1990 1981 1990 1981 1990

Politiskt intresserad* Kvinnor 36 40 38

59 37

43

Män

50 53 64

81 47

56

-14 -13 -26 -22 -10

-13

Diskuterar politik** Kvinnor

10 17 18

19

7

14

Män

11 19 30

31 17

15

-1 -2 -12 -12 -10

-1

* Avser svaren mycket och ganksa intresserad på fråga med fem svarsalternativ. ** Avser svaret ”regelbundet” med ytterligare alternativ ”ibland, aldrig, vet inte”.

Källa: World Value Studies, se not 4.

Analysen omfattar ju här en betydligt kortare period än då valundersökningarna används. Mönstret är dock i huvudsak i linje med vad som visades i tabell 5. Vad gäller politiskt intresse är skillnaden mellan kvinnor och män betydligt större i Tyskland, än i Sverige och Storbritannien. Samma mönster återkommer när det gäller att diskutera politik. Medan det inte är någon större skillnad mellan könen i Sverige och Storbritannien, är det 12 procentenheters skillnad i Tyskland 1991. År 1981 fanns en förhållandevis tydlig skillnad både i Tyskland och Storbritannien.

Sammantaget pekar resultaten här på att i Sverige och Storbritannien har skillnaderna mellan kvinnors och mäns latenta politiska deltagande minskat betydligt och var i början av 1990-talet förhållandevis små. I Tyskland, däremot, har inte skillnaderna minskat i samma utsträckning och skillnaden mellan kvinnors och mäns latenta politiska deltagande är jämförelsevis tydlig.

Inledningsvis nämndes att de flesta förklaringar till att skillnaderna mellan kvinnors och mäns politiska deltagande, det manifesta eller det latenta, tar fasta på kvinnors förändrade livssituation. Förändringar i utbildningsnivå, förvärvsarbete liksom förändringar av kvinnorollen antas tillsammans innebära en minskad könsskillnad i vad som brukar kallas politiska resurser, och därmed i det politiska deltagandet. Vidare antas dessa förändringar i första hand ha präglat de yngre generationernas kvinnor. I tabell 7 redovisas andelen politiskt intresserade i olika åldersgrupper. Om hypotesen om att de yngre generationernas kvinnor är mer jämställda som politiska medborgare än de tidigare, borde detta mönster återspeglas i det politiska intresset.

• Sida 129
•  Original

Tabell 7. Andel politiskt intresserade i olika åldersgrupper

SVERIGE TYSKLAND

STOR-BRITANNIEN

1981 1991 1981 1991 1981 1991

Politiskt intresserade

18-34 år Kvinnor 33 41 46 58 27 37

Män

44 51 58 74 42

Skillnad -11 -10 -12 -16 -15 -26

35-54 år Kvinnor 33 44 38 65 33

Män

57 51 66 85 55

Skillnad -24 -7 -28 -20 -22 -20

55-74 år Kvinnor 42 48 34 54 49

Män

55 69 67 81 55

Skillnad -13 -21 -33 -27 -6

-2

Källa: World value Studies, se not 3.

Om man utgår ifrån uppfattningen att yngre generationers kvinnor och män är mer jämställda som politiska medborgare är mönstret inte så entydigt som man skulle kunna förvänta sig. Endast i Tyskland är skillnaden mellan kvinnors och mäns politiska intresse störst bland de äldsta och minst bland de yngsta, både 1981 och 1991. I Storbritannien är vid båda undersökningstillfällena könsskillnaden minst bland de äldsta. År 1981 var den minst bland de medelålders, medan det förväntade mönstret med minst könskillnad bland de yngsta finns 1991. När det gäller Sverige fanns störst skillnad mellan kvinnors och mäns politiska intresse bland de medelålders 1981 och bland de äldsta 1991. Minst könsskillnad 1981 fanns bland de yngsta, men 1991 bland de medelålders. Man kan alltså inte tala om någon entydig generationseffekt i alla tre länderna. Endast Tyskland uppvisar en sådan.

Om man betänker när personerna i de respektive åldersgrupperna är födda och att det i stort sett är 10 år mellan de båda undersökningarna finns ett annat mönster. Den yngsta åldersgruppens födelsedata (från 1981) sträcker sig mellan 1947 och 1963. Vid undersökningen 1991 tillhörde många av dem som 1981 klassificerades i den yngsta åldersgruppen i stället den medelålders gruppen, födda mellan 1937 och 1956. Detta innebär att vad som kan skönjas i tabell 7 för Sverige och Storbritannien är en generation hos vilken det politiska medborgarskapet är mer jämställt. Det är män och kvinnor som föddes under de första decennierna efter andra världskriget. Den åldersgrupp som 1981 uppvisade minst könsskillnad i Sverige, och måttlig könsskillnad i Storbritannien var de som var unga under

• Sida 130
•  Original

1960- och 1970-talet. De allra yngsta 1991 var i stort sett lika jämställda i Sverige, men inte i Storbritannien. Alltså finns för Sveriges del en generationseffekt i termer av utveckling mot att yngre generationer är mer jämställda. Den yngsta generationen i Storbritannien däremot, uppvisar större könsskillnad i politiskt intresse än vad äldre åldersgrupper gör, framför allt beroende på att de unga brittiska kvinnorna är betydligt mindre politiskt intresserade än de medelålders.

Sverige inte fullt så unikt…

Den övergripande frågan i detta kapitel har varit i vad mån utövandet av det politiska medborgarskapet, förstått som manifest och latent politiskt deltagande, är mer jämställt i Sverige än i Tyskland och Storbritannien. Så skulle kunna förväntas vara fallet, givet den långtgående jämställdheten i många andra avseenden.

Svaret på denna fråga är inte entydigt. Genomgången har visat att i alla tre länderna finns en tydlig trend mot minskande könsskillnader. Framför allt rörande manifest deltagande är skillnaderna mellan kvinnor och män överlag små. De skillnader som finns är dock fortfarande i riktning av att män är mer aktiva. Tesen om att kvinnor engagerar sig i andra typer av organisationer än män ges visst, om än svagt, stöd. Jämförelsen av de tre länderna visar att Storbritannien och Sverige framstår som tämligen lika vad gäller jämställdhet i utövandet av det politiska medborgarskapet. Däremot skiljer Tyskland ut sig som något mindre jämställt.

I kapitlets inledning poängterades att det är väsentligt att också se till det latenta politiska deltagandet – den psykologiska beredskapen – för att nå slutsatser om det politiska medborgarskapet. Kapitlet har visat att det latenta deltagandet uppvisar större könsskillnader än den manifesta. Vad gäller sådant som politiskt intresse och att diskutera politik finns könsskillnader kvar i början av 1990talet. I Sverige och Storbritannien har de dock minskat tydligt under de senaste decennierna, medan mindre förändring skett i Tyskland. De tyska kvinnornas latenta politiska deltagande ligger betydligt lägre än männens. Dock finns ett tydligare mönster av mindre skillnader bland de yngsta i Tyskland än i Sverige och Storbritannien. Analyser av Sverige från åren 1997 och 1998 pekar inte på att något avgörande skett med könsskillnaderna i politiskt deltagande under 1990-talet. I Demokratirådets rapport från 1998 konstateras att ”Inom ramen för den stora demokratin deltar kvinnor oftare än män

• Sida 131
•  Original

i olika typer av manifestationer. Vissa dimensioner präglas dock alltjämt av ett manligt överläge. Till dem hör främst partiaktivitet och kontakter.” (Petersson m.fl. 1998:79). Författarna konstaterar dock att den allmänna tendensen avseende skillnaderna mellan könen är att de minskar, alltså samma tendens som har visats här. Att de jämförelser av svenska förhållanden med Tyskland och Storbritannien som presenterats här inte inkluderar de senaste åren kan därför antas vara av mindre betydelse för analysens huvudslutsats. Om hänsyn tas till generation i stället för åldersgrupp återfinns dock ett visst generationsmönster även i Sverige.

Sverige framstår alltså, trots den jämställdhet som finns vad gäller närvaro i det som brukar kallas ”det offentliga rummet”, inte som unikt vad gäller utövandet av det politiska medborgarskapet. Storbritannien, som i andra avseenden ter sig betydligt mindre jämställt, uppvisar i det stora hela ungefär samma mönster som Sverige. Tyskland däremot visar sig som ett land där den ”traditionella” bilden av kvinnor som mindre delaktiga än män fortfarande äger giltighet.

Den analys som presenterats här är naturligtvis inte uttömmande. Många frågor återstår att finna sina svar, innan det är möjligt att slutgiltigt fastslå hur variationer mellan olika typer av välfärdsstater återverkar på könsaspekten i det politiska medborgarskapet. Men en slutsats som kan dras är att det inte finns något entydigt samband mellan exempelvis kvinnlig förvärvsfrekvens eller parlamentarisk representation av kvinnor, och kvinnors utövande av det politiska medborgarskapet.

Noter

¹ Maria Oskarson är filosofie doktor, verksam som lärare och forskare vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Kapitlet ingår som en del i forskningsprojektet ”Välfärdsstaten och kvinnornas politiska medborgarskap” finansierat av Humanistisk-Samhällsvetenskapliga forskningsrådet.² Avser Bundesrat samt Lower House.³ Se vidare Lovenduski och Norris (red.) 1993 för diskussioner om utvecklingen i nationella parlamentet. För Sverige, se också Wängnerud 1998.⁴ Det finns också en tredje World Value Study genomförd under senare hälften av 1990-talet. Den är emellertid ännu inte tillgänglig för sekundäranalys. World Value Study 1980–1981 och 1990–1991 är förmedlad genom SSD (svensk samhällsvetenskaplig datatjänst). Antalet intervjuade (viktat) är för Sverige 1981 1 022 personer , Sverige 1990 1 047, Västtyskland 1981 5 260,

• Sida 132
•  Original

Västtyskland 1990 3 075, Storbritannien 1980 2 536, Storbritannien 1990 2 805 personer.⁵ Valundersökningarna från Sverige är tillgängliga hos SSD (svensk samhällsvetenskaplig datatjänst). Valundersökningen 1968 omfattade 2 943 personer och valundersökningen 1994 2 657 personer. De brittiska valundersökningarna har gjorts tillgängliga av The Data Archive vid University of Essex. Undersökningen 1963 omfattade 2 009 personer, 1964 1 789 och undersökningen 1992 5 232 personer. De tyska undersökningarna har gjorts tillgängliga via SSD och omfattade 1969 1 945 personer och 1992 11 143 personer.⁶ Se även Widfeldt 1995:148.

• Sida 133
•  Original

Referenser

Borchorst, A. (1994) ”Welfare State Regimes, Women’s Interests

and the EC” i Sainsbury, D.(red.) Gendering Welfare States. London: Sage Bussemaker, J. och van Kersbergen, K. (1994) ”Gender and Welfare

States: Some Theoretical Reflections” i Sainsbury, D. (red.) Gen-

dering Welfare States. London: Sage

Campbell, A., Converse, P.E., Miller, W.E. and Stokes, D.E. (1960)

The American Voter. New York: John Wiley

Christy, C.A. (1987) Sex Differences in Political Participation. Pro-

cesses of Change in Fourteen Nations. New York: Praeger

Duverger, M. (1955) The Political Role of Women. UNESCO Esping-Andersen, G. (1990) The Three Worlds of Welfare Capi-

talism. Cambridge: Polity Press

Haavio-Mannila, E., Dahlerup, D. m.fl. (1983) Det uferdige demo-

kratiet. Kvinner i nordisk politik. Utgiven av nordiska minister-

rådet Hedlund, G. (1996) Det handlar om prioriteringar. Kvinnors villkor

och intressen i lokal politik. Högskolan i Örebro: Örebro studies

14 Hernes, H.M. (1987) Welfare State and Women Power. Essays in

State Feminism. Oslo: Norwegian University Press

Jennings, M.K. , van Deth J. W. m.fl. (1990) Continuities in Political

Action. New York: de Gruyter

Kolinsky , E. (1993) ”Party Change and Women’s representation in

Unified Germany” i Lovenduski, J. och Norris, P. (red.) Gender

and Party Politics. London: SAGE Publications

Lovenduski, J. (1986) Women and European Politics. Brighton:

Wheatsheaf Lovenduski, J. och Norris, P. (red.) Gender and Party Politics.

London: SAGE Publications Molitor, Ute (1992) Wählen Frauen anders? Zur Soxiologie eines

frauenspezifischen politischen Verhaltens in der Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft

Norris, P. (1991) ”Gender Differences in Political Participation in

Britain: Traditional, Radical and Revisionist Models” i Govern-

ment and Opposition vol 26:1 s. 56–74

• Sida 134
•  Original

Oskarson, M. och Wängnerud, L. (1995) Kvinnor som väljare och

valda. Lund: Studentlitteratur

Pateman, C. (1989) The Disorder of Women: Democracy, Feminism

and Political Theory. Stanford: Stanford University Press

Petersson, O., Westholm, A. och Blomberg, G. (1989) Medborgar-

nas makt. Stockholm: Carlssons

Randall, V. (1987) Women & Politics. An International Overview.

2nd edition. Houndsville: Macmillan Sainsbury, D. (1996) Gender, Equality and Welfare States. Cam-

bridge: Cambridge University Press Sainsbury, D. (ed.) (1994) Gendering Welfare States. London: Sage SCB: Om kvinnor och män i EG 1992:58 Schlozman, K.L., Burns, N. och Verba, S. (1994) ”Gender and the

Pathways to Participation: The Role of resources” i The Journal

of Politics vol. 56:4 s. 963–990

Togeby, L. (1994) Fra tilskuere til deltagere. Aarhus: Politica Verba, S., Nie, N.H. och Kim, J. (1978) Participation and Political

Equality: A Seven Nation Comparison. Cambridge, Mass.: Cam-

bridge University Press Widfeldt, A. (1998) Linking Parties with People? Party membership

in Sweden 1960–1994. Göteborg Studies in Politics 46

Wängnerud, L. (1996) Kvinnorepresentation. Makt och möjligheter i

Sveriges riksdag. Lund: Studentlitteratur

Webbplatser

Inter-Parliamentary Union. <http://www.ipu.org> 1998

• Sida 135
•  Original

Den svenska modellen som demokrati

Rune Premfors

Skall man diskutera den svenska demokratins framtid, bör man nog ha en god bild av den utveckling vi har bakom oss. Det historiska arvet väger, och bör också väga tungt i bedömningen av vad som är önskvärt och möjligt att göra åt de tillkortakommanden vi kan identifiera i dag. I den här uppsatsen diskuteras den svenska demokratins utvecklingshistoria under det senaste halvseklet. Det sker med den speciella tematisering som en nära anknytning till den omfattande diskussionen om den svenska modellen ger. De frågor som jag söker besvara är främst följande: Hur skall vi beskriva och förstå den svenska modellens framväxt? Hur skall modellen tolkas i demokratitermer? Är den svenska modellen i dag död eller lever den möjligen vidare i modifierad form? Min genomgående tes i uppsatsen är att tidigare svar på dessa frågor har underskattat betydelsen av vad vi kan kalla den svenska ”ämbetsmannastaten”.

Men först måste vi i ett särskilt avsnitt klargöra själva begreppet ”den svenska modellen”.

En mångfald modeller

Ett grundläggande problem i alla diskussioner om den svenska moellen är begreppets mångfald och vaghet. Om vi bortser från det vanliga språkbruk, där man fäster denna beteckning på snart sagt varje påstått svenskt särdrag med en svensk modell för, säg, kriminalpolitik, möbeldesign, bilsäkerhet, konsumentskydd, etc. finns ändå flera olikartade begreppsbestämningar kvar. Och var och en av dessa är i sin tur utomordentligt sammansatt. Det handlar ju om att i viktiga avseenden karakterisera en hel samhällsmodell och en hel epok!

• Sida 136
•  Original

Den svenska maktutredningen, som hade den svenska modellen som ett centralt begrepp och flertalet av dess olika komponenter som viktiga empiriska undersökningsområden, valde, i ljuset av mångfalden och vagheterna i begreppet, att anamma en speciell analysstrategi. Man konstruerade ett slags maximibegrepp för den svenska modellen där alla ”viktiga” egenskaper som fästs vid moellen i den vittomfattande debatten kom att inkluderas. Det blev en lista med hela elva olika komponenter, där var och en har fått beecka en central egenskap hos modellen:¹

• Den metod för konfliktlösning på arbetsmarknaden, som kännetecknats av uppgörelser mellan parterna utan statlig inblandning
• De centrala avtalsförhandlingarna, som bland annat anses ha möjliggjort återhållsamhet och solidarisk lönepolitik
• Den historiska kompromissen på 1930-talet mellan kapital och arbete
• Den allmänna samförståndskulturen
• Den fulla sysselsättningen
• Det starka samhället
• Universalismen, eller den generella välfärdspolitiken, utan individuell behovsprövning
• Expertstyret
• Korporatismen
• Den allmänna centralismen
• Den andra kompromissen, eller de relationer mellan kvinnor och stat som varit avgörande för välfärdsstatens utformning.

Det var enligt min mening inget större fel på vare sig analysstrategin eller på själva listan – fast den allra sista komponenten snarare framstår som en senare tillagd analytisk kategori, än ett framträdande element i den faktiskt förda allmänna debatten. Maktutredningen bidrog utan tvekan med den dittills mest kvalificerade undersökningen av den svenska modellen och, särskilt, dess försvagning under 1980-talet (se nedan). Kanske borde man inte ha givit upp så lätt vad gäller begreppsmångfalden, utan försökt komma närmare en ”kärna”, eller, snarare, en begreppsbestämning som var mindre ”flerkärnig”. I alla händelser kommer jag här nedan att göra ett blygsamt försök i denna riktning genom att identifiera fyra huvudvarianter av begreppsanvändning i debatten om den svenska modellen.

Således menar jag nog att man med visst våld kan fösa in alla de komplexa begreppsvarianterna i endera av två boxar varav den ena får bära påskriften ”ekonomiska” och den andra är märkt ”politiska”. Grunden för klassificeringen är då, att medan somliga för-

• Sida 137
•  Original

fattare starkast framhåller de ekonomiska aspekterna av modellen, betonar andra de mer entydigt politiska sidorna. Ekonomiska versioner av den svenska modellen lägger huvudvikten vid en värdering av Sveriges ekonomiska prestationer, alltså hur bra eller dåligt vi gjort ifrån oss med avseende på främst tillväxt, sysselsättning, inkomstfördelning och inflation. Intresset för institutionella och, i snävare mening, politiska förhållanden är i detta perspektiv härlett ur intresset för ekonomiska prestationer; politiska variabler behövs för att förklara variationerna i dessa utfall, men är inte i sig av primärt intresse.

Bland dessa ekonomiska versioner av den svenska modellen finns i sin tur två i flera avseenden dramatiskt olika varianter, låt oss kalla dem marxistiska/postmarxistiska, respektive neoklassiska/nyliberala. I det förra perspektivet, det marxisiskt/postmarxistiska, är den svenska modellen ett specifikt uttryck för klasskampen mellan kapitalister och arbetare.² Genom arbetarklassens ovanliga styrka i Sverige, både fackligt och politiskt, var det möjligt att under 1930talet få till stånd en ”historisk kompromiss” mellan kapital och arbete. Denna uppgörelse innebar, i största korthet, att arbetarrörelsen åtminstone tills vidare lät privatkapitalismen bestå och lovade arbetsfred och återhållsamma lönekrav i utbyte mot solidariska löner och en kraftigt utbyggd välfärdsstat. Den svenska modellen har i denna tolkningsram givit åtskilligt av välfärd och social trygghet, men ganska lite av socialism i betydelsen arbetarklassens makt över produktionsmedlen. Under de två senaste decennierna har dessutom kapitalet i mycket stor utsträckning tagit tillbaka tidigare förlorad terräng. Monopolkapitalets fortsatta koncentration och internationalisering, liksom produktivkrafternas och produktionsförhållandenas förändring i riktning mot vad som ofta kallas postfordism, har orsakat den kraftiga pendelrörelsen under senare år.³

Den neoklassiska/nyliberala varianten förlägger också modellens uppkomst till 1930-talet, men talar hellre om den sunda kompromissanda som då infann sig. Den var främst ett resultat av att arbetarrörelsen övergav sina mer långtgående socialistiska ambitioner för mer pragmatiska mål.⁴ Så länge denna pragmatism dominerade var den ekonomiska utvecklingen i Sverige åtminstone lika gynnsam som i andra jämförbara länder. Men den offentliga sektorn växte alldeles för snabbt. När både internationella chocker och hemlagade misstag – till dessa hörde i hög grad den politiska radikaliseringen i allmänhet och ”fondsocialismen” i synnerhet – drabbade oss under andra hälften av 1970-talet var vi särskilt mottagliga för dessa störningar. Receptet måste nu vara lägre skatter, mindre offentlig sek-

• Sida 138
•  Original

tor, mer marknad och mer konkurrens. Vi bör (åtminstone) åter till 1950-talet, då en ”tillväxtkoalition” styrde, inte den ”fördelningskoalition” som haft makten i Sverige sedan mitten på 1970-talet.⁵

I kategorin politiska begreppsbestämningar finns också stor inomvariation. För somliga författare är välfärdspolitiken nyckelområdet. Grundperspektivet kan karakteriseras som sociologiskt.⁶Välfärdsstatens uppkomst, tillväxt och frågan om dess eventuella nedmontering står i fokus för intresset. Tillståndet för välfärdsstatens program och institutioner ger kriterierna för om, och när, vi skall tala om modellens omvandling, eller kanske till och med död. En annan begreppsvariant kan kallas politisk-institutionell, och betonar i stället främst de politiska processerna och maktfördelningen i dessa. Det grundläggande synsättet kan kallas statsvetenskapligt.⁷ I centrum står de offentliga beslutsprocesserna, särskilt frågan om socialdemokratins starka maktställning och förekomsten, liksom effekterna, av det som kallas korporatism. Båda dessa ting har i detta tolkningsperspektiv sina rötter längre tillbaka än 1930-talet, även om de avgjort stärktes påtagligt av utvecklingen under detta decennium. Om och när just dessa drag i det politiska livet försvagas, hotas också själva modellens existens.

Uppenbart går alla dessa fyra slag av begreppsanvändningar in i varandra. Jag har här bara velat peka på att olika prominenta tolkningar av den svenska modellen har olika tyngdpunkter. Var dessa tyngdpunkter läggs, speglar i sin tur viktiga variationer i både grundläggande politisk-ideologiska synsätt och samhällsvetenskapliga discipliners perspektiv på hur världen är uppbyggd och fungerar. De olika begreppsvarianterna som översiktligt identifierats ovan innehåller i stort sett samma komponenter eller variabler – men dessa tilldelas markant olika vikt. Det leder tillsammans med det faktum att komponenterna i sig är sammansatta och inte så lätta att mäta, till olika tolkningar av modellens uppkomst, innehåll, effekter, nedgång och eventuella död. Inget illustrerar det som sagts bättre än att frågan om huruvida den svenska modellen är död eller ej är minst lika omtvistad som alla andra aspekter. Det finns ju inget överenskommet ”dödsbegrepp” och då hjälper det inte om vi händelsevis skulle vara helt överens om fakta. Även om vi har, säg, ett i allt väsentligt ensartat sysselsättningsmått och en okontroversiell tidsserie av relevanta data om detta fenomen, ger de olika begreppsvarianterna markant olika tolkningsramar för dessa fakta i anslutning till frågeställningen om modellens totala hälsotillstånd, liksom om dess eventuella död.

• Sida 139
•  Original

Slutsatsen är för min del ingalunda, att man inte kan behålla modellen som fokalpunkt. Men man bör inte heller ge sig ut på en meningslös jakt efter den svenska modellens essentiella begrepp. Vad man i stället bör göra är att för sig själv och andra klargöra inom vilken tolkningsram man arbetar. Min egen begreppstolkning i det följande är således otvetydigt ”politisk” och därtill med en särskild betoning på den svenska modellens demokratiaspekter. I den följande diskussionen har jag dock inte bara velat göra reda för och nyttja andras tankar inom denna tolkningsram. Jag vill söka skissera en

historisk-institutionell variant av den svenska modellen, en variant,

som särskilt understryker statens och statsapparatens roll. Jag ser detta som en viktig nyansering av, eller komplettering till, de övriga tolkningar som hittills gjorts av modellens framväxt, innehåll, effekter och nedgång.

Modellens framväxt

Den svenska staten var i början av 1900-talet inte särskilt stor och inte speciellt modern i ett jämförande perspektiv. Den långa freden hade kraftigt minskat prägeln av ”militärstat”. År 1901 tog riksdagen exempelvis beslutet att avskaffa indelningsverket och införa den allmänna värnplikten, något som ibland framhävs som en viktig demokratireform i sig.⁸ Under loppet av 1800-talet hade vi också sett en ”infrastrukturstat” växa fram. År 1890 utgörs således den näst största kategorin av statsanställda – militären är fortfarande störst, med 40 procent – av personal inom post-, telegraf- och järnvägsförvaltningarna med 17 procent; därnäst följer lärarna som utgör 15 procent. Vad som i statistiken kallas civila ämbetsmän utgör nu bara sju procent.⁹ Totalt sett har Sverige vid denna tid ändå en liten offentlig sektor. Om vi tar de offentligt anställdas andel av hela befolkningen som mått, kan vi ge denna sifferserie för utvecklingen under 1900-talet:¹⁰

• Sida 140
•  Original

År Offentliganställda Andel av befolkningen (%)

1900

100 000

2

... 1930

280 000

4

... 1950

480 000

7

1960

600 000

8

1970

880 000

11

1980

1 480 000

17

Bilden blir antingen densamma eller möjligen något mer dramatisk, om vi väljer andra mått, till exempel de offentliga utgifternas andel av BNP. Denna är omkring 10 procent år 1913, ungefär 25 procent år 1950 och över 60 procent år 1980.¹¹ Detta är förstås välkända ting. Den svenska offentliga sektorn växer allt snabbare, och denna tillväxt kulminerar under de så kallade rekordåren på 1960- och 1970talen. Resultatet blir västvärldens största offentliga sektor, mest generösa välfärdsstat och kanske högsta skatter – allt väsentliga inslag i alla tolkningsversioner av den svenska modellen.

Varför skedde detta? En vanlig förklaring är att det helt enkelt är vad svenska folket har velat. Man har lyckats åstadkomma det genom att rösta fram de politiska representanter (läs: främst socialdemokrater), som har arbetat mest envetet och effektivt för denna önskade, stora och solidariskt skattefinansierade välfärdsstat. Det vore mig främmande att snabbt avfärda denna förklaring, som dock, för mer sofistikerade bedömare, förefaller otillåtligt naiv.¹² Den svenska socialdemokratins ställning har ju varit unikt stark i internationell jämförelse. Mängder av siffror kan anföras till stöd för detta påstående. Så till exempel, har svenska statsministrar varit socialdemokrater under mer än sextio av de ungefär åttio år som gått, sedan den allmänna rösträtten infördes. Socialdemokratins genomsnittliga väljarandel i riksdagsvalen mellan 1921 och 1985 var nästan 45 procent. I fem allmänna val (kommunalvalen 1938, 1942 och 1962, riksdagsvalen 1940 och 1968) har partiet nått absolut majoritet i väljarkåren, etc. Det kan förstås invändas – och det har senast gjorts särskilt grundligt och effektivt av Leif Lewin – att svenska regeringar typiskt har varit minoritetsregeringar, beroende av att förankra sin politik hos ett eller flera icke-regeringspartier i riksdagen. Det genomsnittliga parlamentariska stödet för de svenska regeringarna under perioden 1920–1994 har bara varit 41,4 procent.¹³

Mot detta kan i sin tur invändas att de många socialdemokratiska minoritetsregeringarna ofta var av ett speciellt slag – i praktiken har

• Sida 141
•  Original

de genom det dåvarande kommunistpartiets näst intill villkorslösa stöd kunnat agera som majoritetsregeringar. Än viktigare är kanske att man bör anlägga en bredare syn på frågan om socialdemokratins makt och inflytande. Dess närmast hegemoniska ställning i svensk politik kan inte bara mätas i partiets väljarstöd med ty åtföljande riksdagsmandat. Detta har förvisso varit unikt starkt, men till bilden hör också att den fackliga grenen av rörelsen varit lika unikt stark, att det politiska motståndet varit svagt och splittrat, samt att den svenska socialdemokratin varit både utomordentligt skicklig och därtill haft en närmast osannolik tur. Till skickligheten kan i sin tur räknas flera egenskaper: förmågan att finna koalitionspartners i viktiga skeden;¹⁴ öppenheten inför nya idéer och förmågan att göra politik av dem;¹⁵ samt effektiv politisk organisering, inklusive ett ofta starkt ledarskap.¹⁶ Totalt sett gav alltså dessa förhållanden socialdemokratin en dominerande ställning i svensk politik, en ställning som gjort det möjligt för arbetarrörelsen att få ett mycket starkt gehör för den socialdemokratiska bilden av samhället långt utanför de egna leden.¹⁷

Även bland bedömare som förhåller sig mer avvaktande till långtgående påståenden om en socialdemokratisk hegemoni, dominerar föreställningen att det främst har handlat om en tvekamp mellan ar-

bete och kapital, eller i ideologiska och partipolitiska termer mellan vänster och höger. De skilda bedömningarna gäller alltså styrkan hos

de två sidorna, och stridens resultat, men inte frågan om vilka huvudkombattanterna varit. Staten och statsapparaten blir i detta helt dominerande perspektiv antingen en arena där en del av föreställningen spelas, eller på sin höjd en agent eller ett instrument för de båda dominerande aktörerna. I litteraturen kan flera tunga, i övrigt ganska olikartade exempel, ges på dominansen för detta grundperspektiv. Walter Korpis analys av den ”demokratiska klasskampen” hör exempelvis dit.¹⁸ Den svenska modellen är där ett resultat av den svenska arbetarrörelsens effektiva bruk av sina betydande maktresurser i den fackliga och politiska kampen. Särskild vikt fäster Korpi vid den fackliga organiseringsgraden som resurs. Den svenska maktutredningens analys är också i sin historiska framställning ett exempel på hur man betonar betydelsen av tvekampen mellan kapital och arbete, eller mellan vänster och höger, även om det går att hitta enstaka formuleringar som ger staten en viss självständig betydelse i sammanhanget.¹⁹ Också i dess skildring av den svenska politiska eliten slår det tudelade perspektivet igenom. Det finns en näringslivselit och en arbetarrörelseelit. Det är kampen och den resulterande balansen mellan dessa, som ger det svenska styrelseskicket dess

• Sida 142
•  Original

huvudsakliga karaktär.²⁰ Ett sista exempel är Jörgen Hermanssons mycket grundliga studie av det svenska statsskickets utveckling under 1900-talet. Vi ser, menar han, i tydliga siffror hur ”ämbetsmannastaten” marginaliserades i svensk politik redan på 1920-talet och hur den samtidigt ersatts av en stark ”partistat”, som också innehållit en rejäl dos korporatism, som i sin tur klart försvagats under senare år.²¹

Problemet med alla dessa tre undersökningar, liksom många andra av mindre omfattning och sämre renommé än dessa, är, enligt min mening, att de inte på allvar undersökt huruvida staten och stats-

apparaten har utövat något självständigt och omfattande inflytande på den svenska modellens framväxt och utveckling. I Korpis fall handlar

det nog främst om att hans klart marxistiskt influerade teoretiska perspektiv ofrånkomligt ger en mycket uttalat ”samhällsdeterministisk” utgångspunkt. Det finns därför inga starka skäl att undersöka statsapparaten i sig, genom att till exempel studera den politiska beslutsprocessens genomförandeled. Vad gäller maktutredningen handlar det i min tolkning snarare om ett slags entusiasm över en nyupptäckt pluralism, som också den har svårt att hantera staten som annat än en arena eller ett viljelöst instrument för den (i alla fall i politiken) hegemoniska socialdemokratin. I Hermanssons studie, slutligen, tycks mig problemet vara mer metodologiskt än normativt eller teoretiskt. Han är utan tvekan genuint intresserad av att undersöka ”ämbetsmannastatens” betydelse för det levande svenska statsskickets utveckling, och studerar också därför i vilken utsträckning ämbetsmän deltar på två arenor, nämligen i utredningsväsendet och i riksdagen. Resultaten visar, som sagt, på en mycket klar försvagning av denna grupps position redan i början av den undersökta perioden. Sedan dess gäller att det ”är partierna som i varierande grad dominerar den parlamentariska beslutsprocessen.”²²

Det är, vill jag nog påstå, ett föga överraskande resultat givet undersökningens design. Att ämbetsmännen i och med de moderna politiska partiernas framväxt och parlamentarismens och den allmänna rösträttens införande tvingas anpassa sig till detta nya, ter sig helt ofrånkomligt och naturligt. Det skedde på sina håll ytterst motvilligt, vilket framgår av många ämbetsmäns politiska agerande under denna tid, inte bara utanför utan också inom ramen för sin ämbetsmannaroll²³ – men det skedde därför att det måste ske. Denna anpassning i form av en tydlig reträtt från vissa delar av det politiska landskapet, betyder dock inte att den starka svenska ”ämbetsmannastaten” närmast över en natt förlorar den stora makt den haft sedan institutionaliseringen på 1600-talet. Skedde det, så vill jag

• Sida 143
•  Original

påstå att det strider mot vad vi vet om makt och maktens dynamik i samhället. Själv är jag i alla händelser benägen att vänta med att ställa frågan om, varför ämbetsmannastaten så hastigt och totalt försvann tills det mer grundligt och övertygande har visats att det faktiskt skedde.

Ingen existerande analys av den svenska modellens framväxt är särskilt tillfredsställande utifrån det kritiska perspektiv som här har anlagts. Bo Rothstein har bidragit med insikter av stort värde, framför allt om hur förvaltningskorporatismen byggts inom olika områden.²⁴ Men i sin nya analys (jfr nedan) av den svenska modellens uppgång och fall, har han enligt min mening fastnat i ett alldeles för enkelt förklaringsschema. Hans övertygelse om att den svenska modellens fall entydigt står att finna i en hastig erodering under 1970talet av det ”organiserade sociala kapitalet” gör att han vill, eller kanske till och med måste, söka modellens framväxt i ansamlingen av detta kapital, särskilt under 1930-talet.²⁵ Det sker då i hans nya analys, liksom i de tre ovannämndas, i samspelet mellan elitrepresentanterna för arbete, respektive kapital i det ekonomiska livet och/eller mellan partiledningar representerande höger, respektive vänster i politiken.

Min övertygelse är, som väl nu tydligt framgått, att de hittillsvarande analyserna av den svenska modellens framväxt behöver kompletteras och därmed modifieras. Det vore orimligt att inte tillstå att den svenska arbetarrörelsens styrka i tvekampen med ”kapitalet”/-”högern”, spelat en mycket stor roll, liksom att den ”historiska kompromissen” under 1930-talet utgjorde ett särskilt viktigt utvecklingsskede. Men till striden och kompromissen mellan kapital och arbete, vill jag (för att uttrycka det lika schematiskt) foga maktkampen mellan ”ämbetsmannastaten” och ”partistaten”. Vederbörlig hänsyn till denna ”andra konfliktdimension”, menar jag, kan förklara sådant som inte tillfredsställande kan hanteras i en analys, som endast eller nästan bara, sker inom ramen för den traditionella och dominerande konfliktdimensionen.

Det handlar därvid inte om detaljer i den svenska modellen, utan om flera av de drag som normalt räknats till de centrala inslagen. I väntan på grundliga empiriska undersökningar utifrån ett historiskinstitutionellt och statscentrerat teoretiskt perspektiv, vill jag hypotetiskt påstå att det senare, bättre än det dominerande, endimensionella, kan ge svar på bland annat frågor om: varför den svenska offentliga sektorn blivit ”extra stor”; varför välfärdsstatsbygget skedde under så stark centralism; varför det fick en så stark inriktning på generella och uniforma åtgärder; varför det underbyggdes av

• Sida 144
•  Original

en så stark tilltro till expertis och social ingenjörskonst; samt varför förvaltningskorporatismen blev ett så kännetecknande drag. Perspektivet torde också kunna bidra till att förklara ett förhållande som för mig framstår som särskilt förbryllande, nämligen varför den så kallade dualismen i den svenska statens struktur har kunnat överleva. I min preliminära tolkning har detta alltså varit möjligt genom att denna struktur, med dess starka autonomi för ämbetsverken, utgjort ett viktigt inslag i den ”historiska kompromiss” som träffats mellan ämbetsmännen och partierna, särskilt förstås den dominerande socialdemokratin.

Dessa iakttagelser om den svenska modellens framväxt har, som sagt, ännu karaktären av hypoteser. Deras empiriska giltighet måste prövas grundligt. Ett problem i sammanhanget är att det är besvärligare att studera de arenor, där den ”andra dimensionens” strider utkämpas i jämförelse med de stora och relativt väl upplysta scener, där de stora elefanterna dansat. Men har jag i väsentliga avseenden rätt så måste det vara värt betydande ansträngningar att ta reda på hur det verkligen förhöll sig, och därmed i denna del fördjupa den ”politisk-institutionella” tolkningen av den svenska modellens framväxt och utveckling.

Modellen som demokrati

När man reflekterar över den svenska modellen ”som demokrati”, är det inte lätt att hålla isär den ”verkliga demokratin”i Sverige under modellens glansdagar å ena sidan, och socialdemokratins demokratisyn under samma period å den andra. Läsaren är härmed varnad för dessa svårigheter. Det är också uppenbart att vi inte har någon ”objektiv mall” med vars hjälp vi kan avgöra den svenska modellens demokratihalt. Mycket riktigt går också bedömningarna starkt isär om hur väl den svenska demokratin fungerade under den aktuella perioden. Och oenigheten har nog snarare ökat än minskat med tiden. Det är inte helt ovanligt att i dag stöta på uppfattningen att Sverige då bara med tvekan var demokratiskt. Särskilt vanligt har det blivit att hävda, med eller utan anknytning till public choice-litteraturens teser, att ett av den svenska modellens huvudsinlag, den generösa välfärdsstaten, byggdes mot det svenska folkets verkliga vilja (jfr ovan). Just dess generositet framför allt uttryckt i ”universalismen” och de höga ersättningsnivåerna förförde svenskarna till att stödja modellens främsta profeter och profitörer, socialdemokratin.²⁶

• Sida 145
•  Original

Analysen innehåller det korn av sanning som gör att den inte snabbt och helt kan eller bör avfärdas. En indikator, men inget slutligt bevis, något sådant står nog inte att få i ämnen som detta – är att argumentet om den generella välfärdspolitikens röstvinnande förmåga givits ganska stor tyngd i socialdemokratins interna strategiska och taktiska diskussioner.²⁷ Samtidigt må man ju komma ihåg, att även om analysen är ”sann”, är det ingalunda självklart vad slutsatsen blir i ett demokratiperspektiv. I ett utpräglat liberalt perspektiv blir nog betyget underkänt, med hänvisning till det okränkbara i individers ursprungliga preferenser. Men i ett radikalt demokratiperspektiv kan ett motsatt omdöme vara lika rimligt; argumentet skulle då vara att det varken är oväntat eller i sig klandervärt att offentlig politik både skapar och omskapar preferenser, inte bara reflekterar och aggregerar dem. Sådana effekter på medborgarna har ju dessutom även frånvaron av offentlig politik: den samhällsinstitution vi i den amerikanske statsvetaren Robert Lanes efterföljd kan kalla marknadserfarenheten, formar bevisligen också i hög grad människors preferenser, normer och moraliska existens²⁸.

Denna stora och viktiga demokratifråga – om svenska folket har velat den svenska modellen eller ej – har jag mest önskat påminna om här. Låt oss i resten av detta avsnitt i stället vara lite mer handfasta genom att försöka åstadkomma en lista på framträdande egenskaper hos den svenska modellen som demokrati, alltså en uppräkning av modellens viktigaste demokratidrag om man så vill. Allra först (jfr också ovan) i en sådan uppräkning bör utan tvekan återfinnas tendensen till hegemoni för en enda, och därtill starkt sammanhållen, politisk kraft, den svenska arbetarrörelsen. Var det fråga om något som i alltför hög grad liknade ett enpartisystem? Att detta var fallet har inte bara politiska motståndare till arbetarrörelsen hävdat. Instämmande omdömen har också levererats av allvarstyngda statsvetare.²⁹ Inte bara arbetarrörelsens politiska sympatisörer, också seriösa statsvetare har hävdat motsatsen. Lewins ovan redan nämnda analys av den svenska minoritetsparlamentarismen måste tveklöst räknas till de tunga bidragen i den senare genren. Jag är rädd att vi hamnar i den omtalade situation, där somliga ser glaset som halvfullt och andra ser samma glas (med lika mycket vätska) som halvtomt. Ingen kan dock påstå att glaset är fullt; läs: att det rådde fullständig hegemoni eller enpartistyre. Men ingen torde heller med hedern i behåll kunna neka till att den svenska socialdemokratins ställning var unikt stark, så stark att nästan inga motsvarigheter funnits eller finns i andra länder med fullt demokratiska styrelseskick.

• Sida 146
•  Original

För det andra vill jag framhålla den svenska modellens starka betoning av vad som kan kallas demokratisk effektivitet. Vad det handlar om är att demokratin visserligen anses vara ett viktigt mål i sig, men att detta ingalunda räcker. Medborgarnas stöd för ett demokratiskt styrelseskick förutsätter att politikerna och förvaltningen effektivt levererar påtagliga ”produkter”, särskilt sådana som är av materiell karaktär eller är av tydlig relevans för den materiella välfärden och dess rättvisa fördelning.

Ett tredje, besläktat drag var strävan efter vad som har kallats in-

tegrativ demokrati.³⁰ Det handlar om problemet med demokratins

räckvidd. Inom arbetarrörelsen har den hela tiden deklarerade grunduppfattningen varit klart ”expansiv”. En favoritbild som ofta användes under den svenska modellens glanstid handlade om ”de tre stegens demokratiseringsprocess”. Först genomfördes den politiska demokratin; därefter var det dags för den sociala; och slutligen var nu, sades det, tiden inne för det tredje steget, genomförandet av den

ekonomiska demokratin. Onekligen utgör denna retoriska figur

bland annat ett oblygt försök att efterrationalisera realhistorien. I de tidiga och mer utopiska visionerna ville man ju inom arbetarrörelsen ”ha allt på en gång”, för det finns ju ingen absolut tvingande logik i den ordningsföljd som blev. Frågan är sedan naturligtvis (jfr varningen ovan) i vilken utsträckning som ”trestegsraketen” snarare varit en ”trestegshypotes”. Har den svenska modellen i praktiken kännetecknats av ”integrativ demokrati”, det vill säga av såväl politisk som social och ekonomisk demokrati? Det är självfallet i det sistnämnda avseendet, som störst tvekan med fog kan anföras, om vad som verkligen skedde i hägnet av den svenska modellen. Låt mig här bara kort konstatera det välbekanta att i den utsträckning som ekonomisk demokrati skall förstås som företagsdemokrati (inklusive ”förvaltningsdemokrati”), kom det stora genombrottet för denna först under 1970-talet. Då fick vi dels en omfattande ny lagstiftning om medbestämmande m.m., dels debatten, och så småningom, beslutet (1983) om att införa löntagarfonder. Oavsett hur man värderar idéerna och hur man ser på det långsiktiga resultatet av reformerna – fonderna är ju som bekant avskaffade; och ingen hävdar såvitt jag vet att de nya lagarna förorsakat någon veritabel demokratisk revolution på de svenska arbetsplatserna – menar jag att man ändå bör lägga inte bara ”integrativa ideer”, som till exempel ”trestegsraketen”, utan också ett visst mått av verklig ”integrativ praktik” till egenskaperna hos den svenska modellen som demokrati.

Ett fjärde demokratidrag hos den svenska modellen är självfallet

korporatismen, betraktad som en andra, kompletterande, legitim ka-

• Sida 147
•  Original

nal för demokratiskt inflytande. Även om den på idéplanet ofta uttryckts som en möjlighet och en rätt för alla organiserade intressen att utöva inflytande i offentliga organ och verksamheter så råder det knappast någon tvekan om att praktiken avslöjar en stark privilegiering av dels de stora varandra motstående arbetsmarknadsorganisationerna och dels de sammanslutningar som kvalificerat sig som ”folkrörelser”. Allt detta är ganska tillfredsställande dokumenterat i litteraturen vilket inte hindrar att det råder fundamental oenighet, inte minst bland statsvetare, om korporatismens legitimitet som ett inslag i ett demokratiskt styrelseskick.³¹

Till listan vill jag också foga en femte egenskap hos ”den svenska modellen som demokrati”, som inte har kommenterats så ofta som korporatismen. Det handlar om tendensen att starkt betona de etablerade politiska partierna, som de mest lämpliga eller kanske till och med de enda verkligt legitima lokala miljöerna för politisk verksamhet ”mellan valen”. Så här förbehållslöst kan förhållningssättet uttryckas av en socialdemokratisk riksdagsledamot ännu i början av 1990-talet:³²

De politiska partiernas roll i och värde för det svenska politiska systemet kan inte nog understrykas. Genom partiväsendet förverkligas folkstyrelsen bäst .

Ingenting illustrerar denna particentrerade hållning och praktik bättre än den marginella roll som tilldelats folkomröstningen som demokratiskt instrument i vårt land.³³

En sjätte egenskap som också bör vara med i vår uppräkning är den påtagliga och allmänna tendensen till centralism – ett drag som vi såg att även maktutredningen hade på sin lista över vanliga sätt att karakterisera den svenska modellen. Denna benägenhet har säkert att göra med synen på effektivitet som central för varje demokratiskt styrelseskick som nämndes ovan. Det torde också ha handlat om en allmänt omfattad tro på stordriftsfördelar, inte bara ekonomiska sådana, utan i lika hög grad en tro på ”stora enheter” som en nödvändig förutsättning för en rättvisare fördelning. Snart sagt överallt – från den egna organiseringen i parti, fack och kooperation, till konstitutionella och förvaltningspolitiska reformer i stat och kommun – genomfördes under den svenska modellens glansperiod omfattande och mycket snabba förändringar med dessa värden som lysande ledstjärnor.

Sist men inte minst, vill jag framhålla ett negativt formulerat, sjunde drag, som onekligen också bör förstås i ljuset av flera av de

• Sida 148
•  Original

hittills nämnda, nämligen avsaknaden av förståelse för byråkratipro-

blematiken. Det handlar då inte bara om byråkrati som ett ofrån-

komligt resultat av effektivitetssträvanden, centralism och stordrift, utan lika mycket om effekterna av byråkratiers benägenhet att, så att säga, på eget bevåg detaljstyra med hänvisning till tron att man besitter överlägsen förmåga och kunskap. Denna ”mikrobyråkratism” kan ju vara lika framträdande (och negativ för den som drabbas) i en föga effektivitetsorienterad, starkt decentraliserad och liten organisation som i en organisation som snarare karakteriseras av de motsatta egenskaperna.

Modellens nedgång och fall?

Den amerikanske journalisten Marquis Childs var förmodligen den som först fäste en internationell publiks uppmärksamhet på Sverige som en intressant och attraktiv samhällsmodell för andra länder att ta efter. Det skedde redan 1936 i boken Sweden: The Middle Way. Denna kom senare ut i uppdaterad form, men med samma entusiastiska budskap, i tre upplagor till, varav den sista 1961.³⁴ År 1980 återkom samme Childs med en helt ny bok, fast med snarlik titel,

Sweden: The Middle Way on Trial.³⁵ Även om den sene Childs inte

kan konkurrera med den verkliga skräcklitteratur om Sverige som började publiceras under 1970-talet, och där Roland Huntfords The

New Totalitarians med lätthet tar priset,³⁶ så handlar det nu ändå om

ett ganska oroat och negativt porträtt av det tidigare så efterföljansvärda modellandet.

Den akademiska litteraturen på temat den svenska modellens ”uppgång och fall” är, som redan antytts, också mycket riklig. Som framhölls så består ett grundläggande problem i att inget någorlunda ensartat ”dödsbegrepp” föreligger, varför förvirringen är ganska stor på området. Också inom ett och samma bidrag kan motstridiga signaler förekomma, till exempel när en författare genomför vad som måste uppfattas som en obduktion, och därefter avslutningsvis förklarar att patienten visserligen lider av vissa bestämda och allvarliga åkommor, men ingalunda är att betrakta som död.³⁷

Maktutredningens analys får, som redan sagts, betraktas som vår mest ambitiösa undersökning hittills av den svenska modellens förändring, fram till och med 1980-talet. Man menade att det knappast var rimligt att ännu (1990) tala om hela modellens definitiva fall, eller död. Men samtidigt ansåg man sig övertygande kunna belägga

• Sida 149
•  Original

en klar försvagning av samtliga de huvuddrag i modellen man identifierat, och som vi kortfattat listade ovan:³⁸

Inte i något fall har det gått att konstatera att de drag som här förknippats med den svenska modellen är adekvata som beskrivning av dagens svenska samhälle. Det allmänna resultatet är tvärtom, att alla dessa drag försvagats, i några fall till och med försvunnit. Slutsatsen är därmed inte beroende av definitionerna. Oavsett hur den svenska modellen preciseras, blir bilden att samhällsförändringarna går i riktning från den modell som länge ansetts utgöra Sveriges speciella signum. Den svenska modellen måste därför sägas ha nått en vändpunkt.

Observationer och slutsatser i maktutredningen kan kritiseras på många enskilda punkter. Den allmänna bilden av en ”stark försvagning” av flera av de karakteristiska dragen hos den svenska modellen torde dock vara obestridlig. Lika obestridligt är nog att ingen markant återgång till en mer ”modellkonform” situation har skett på något viktigt område under 1990-talet.

Här ska jag kort referera och kommentera några teser om varför den svenska modellen har försvagats eller, som somliga vill ha det, till och med dött. Maktutredningen listade ett mycket stort antal påverkande faktorer,³⁹ men ansåg att det sammanfattningsvis nog ändå handlade om följderna av två breda samhällstrender, dels inter-

nationaliseringen och dels individualiseringen. Den förra av dessa

utvecklingstrender har ju blivit enormt uppmärksammad, oftast nu under namn av globalisering, sedan maktutredningen kom med sin analys. Maktutredningen är, enligt min mening, alltför svepande i sin analys på denna punkt, och riskerar därmed att räknas till dem som oreflekterat och beredvilligt sprider myter. I några andra, senare bidrag har internationaliseringens betydelse för den svenska modellens nedgång eller fall fått en, enligt min mening, mer tillfredsställande behandling. Särskilt vill jag nämna statsvetarna och Sverigekännarna Evelyne Hubers och John Stephens’ bidrag.⁴⁰ Deras tes är att det ingalunda är internationaliseringen i alla dess delar som varit betydelsefull – Sverige har ju hela tiden varit en utomordentligt öppen ekonomi – utan att det mycket mer specifikt har handlat om avregleringen av finansmarknaderna, och på detta område särskilt avskaffandet av valutaregleringen vid mitten av 1980-talet. Denna utveckling försvårade i sin tur starkt den markerat utbudsorienterade ekonomiska politik som den svenska modellen kommit att kännetecknas av.

Maktutredningens andra huvudorsak, individualiseringen, har i mycket mindre grad följts upp i debatt och forskning – även om det

• Sida 150
•  Original

finns flera exempel på samma, en smula okritiska, för-givet-tagande som gällt för internationaliseringen. Grundtanken är att de svenska medborgarna med tiden, och bland annat på grund av mer och högre utbildning, blivit alltmer individualistiska i sin livsstil. Detta tar sig mångahanda uttryck. I den offentliga sfären gäller det bland annat markant avtagande parti- och organisationslojaliteter, liksom en önskan om att få möjligheter att välja mer individanpassade lösningar i samhällsservicen. Också denna samhällstrend återspeglar nog, i sina mindre tvärsäkra och storvulna formuleringar, reella och grundläggade förändringar. Men man får värja sig för att använda den som en ”slasktrattsförklaring”, där olika uttryck för individualism förklaras med ökad individualism. Sociologen Stefan Svallfors har i sin forskning om svenskarnas attityder till välfärdsstaten levererat resultat som bör temperera de mer entusiastiska utsagorna om en obetvinglig trend mot allt större individualism.⁴¹ I ett internationellt jämförande perspektiv har nog den dominerande samhällssynen bland svenskarna ganska länge kunnat karakteriseras som ”horisontell individualism”, det vill säga en hållning som är både individ- och jämlikhetsinriktad.⁴²

Liksom beträffande internationaliseringen gäller ju också att individualiseringen kan ha påtaglig förändringskraft som symbol eller

myt. Det behöver ju knappast sägas att ett samhälle, där en domine-

rande självbild är att det huvudsakligen består av starka individualister, som hela tiden står i begrepp att ge sig iväg till det privata eller till utlandet – så snart en kollektiv lösning inte stämmer med deras preferenser, inte precis uppmuntrar en utveckling à la den svenska modellen. Med avseende på både internationalisering och individualisering, menar jag, sammanfattningsvis, att maktutredningen lyckats peka på ett par av de viktiga förhållanden som försvagat den svenska modellen, men att man i båda fallen överdriver såväl förändringarnas styrka som deras effekter.

I maktutredningen finner man också den intressanta (och för samhällsforskare ofta nog oemotståndliga) tanken att modellens försvagning varit en icke-avsedd effekt av dess egen klart avsedda utveckling. Framför allt gäller detta individualiseringen. Socialdemokratin har ju ihärdigt velat forma alla medborgare till fria och kritiskt tänkande individer och nu får man alltså en pervers form av betalning för denna insats! Annars är tanken att den svenska modellen innehållit ”fröet till sin egen undergång” vanlig i debatten, men normalt i lite mindre sofistikerade varianter. Ibland heter det till exempel att det handlade om en omöjlig grundkonstruktion, som inte tog hänsyn till hur kapitalismen, marknaderna, eller kanske till

• Sida 151
•  Original

och med människorna i allmänhet, ”egentligen” fungerar. Detta är förstås den vanliga typen av invändningar mot vänsterprojekt från högerhåll. Intressantare är väl då analyser, som menar att det var flera ”överdrifter” av olika slag som så småningom underminerade modellen. Oftast nämns därvid den förvuxna välfärdsstaten och de konfiskatoriska skatterna, som med bara ett slags milt vansinne tilläts växa i höjden, utan varje tanke på konsekvenserna. I denna förklaringsfigur ingår dock ofta också utpekandet av det klart större vansinne, som arbetarrörelsens radikalisering anses ha utgjort. Med början under det sena 1960-talet övergav, heter det, såväl partiet som LO sin dittillsvarande pragmatism och satte åter socialismen på dagordningen. Den nya arbetsmarknadslagstiftningen och särskilt förslaget om löntagarfonder utgjorde kulmen på denna utveckling, som alltså både raserade ekonomin och omöjliggjorde en traditionell samarbetspolitik.⁴³

I ytterligare andra analyser är det snarare den allmänekonomiska utvecklingen, som kraftigt underminerat modellen. Den ekonomiska kris som onekligen har kännetecknat perioden anses då huvudsakligen eller kanske enbart ha berott på internationella och för Sveriges del väsentligen opåverkbara förlopp och händelser. I ett par, klart mindre försvarande och därför mer intressanta analyser, förutsätts visserligen också att det inte alls handlar om ”modelldefekter”, men där blandas ändå det opåverkbara med det hemlagade i jakten på orsaker.⁴⁴ Vad gäller nyliga omständigheter av det förra slaget, nämns de mycket stora och ofta underskattade internationella följderna av Tysklands återförening. Bland det självförvållade pekar man på det stora misstaget att avskaffa valutaregleringen vid en utordentligt illa vald tidpunkt (jfr ovan), men framför allt på det misslyckade kronförsvaret och en del andra mindre väl valda åtgärder i början av 1990-talet.

Den ovan nämnda tolkningen ”från höger” om socialismens återkomst som förklaringsfaktor, har sin spegelbild i en minst lika väldokumenterad litteratur om högervågen, eller om hur nyliberalismen trängde ut den pragmatism som dittills kännetecknat den svenska högern och det svenska näringslivet (i betydelsen dess direktörer och deras sammanslutningar). Redan på mycket tidigt sjuttiotal skedde den vindkantring som bland annat tog sig uttryck i en beredvillighet att spendera ofantliga summor under de följande åren på både långsiktig, ideologisk propaganda och på kortsiktigare politiska kampanjer.⁴⁵

Men det krävs ju två för en träta, resonerar Bo Rothstein i sin kraftfullt argumenterande nytolkning av den svenska modellens

• Sida 152
•  Original

uppgång och fall.⁴⁶ Analysen anknyter till den aktuella diskussionen om betydelsen av ”tillit” eller ”socialt kapital” i samhället.⁴⁷ Men medan de flesta diskussioner och studier inom detta fält fokuserat medborgarnivån, riktar Rothstein nu blicken mot elitnivån, och talar där om denna tillitsdimension som ”vertikal tillit” eller ”organiserat socialt kapital”. Andra faktorer av strukturellt eller institutionellt slag, som till exempel förändringar i produktionsteknologi, den internationella ekonomins utveckling, institutionella anordningar på arbetsmarknaden, etc., bidrar visserligen till förståelsen av modellens sammanbrott, men i slutänden mäktar inte dessa och liknande faktorer med att förklara varför kompromiss under senare år har ersatts av konflikt, och varför det skett i så hög grad just i vårt land. För att förklara detta måste man söka sig till en mer generell, underliggande organiseringsnivå, där det ”organiserade sociala kapitalet” formas eller förskingras. Det var just anhopningen, särskilt på 1930talet, av ett sådant ”kapital”, som gjorde den svenska modellen möjlig. Det är förslösandet av det under främst 1970-talet som åstadkommit modellens sammanbrott. Det ”marxistiska LO” och det ”nyliberala SAF” blir i denna analys lika goda kålsupare, åtminstone tills forskningen kan visa på någon annan fördelning av ansvarsbördan.

Man kan diskutera analysens originalitet. Mig tycks det som om ”det organiserade sociala kapitalet” i allt väsentligt är en ny benämning, på vad som i andra sammanhang har kallats kompromissanda, pragmatism, konsensus, samarbetsklimat m.m. En stark tradition av detta slag bör sökas mycket långt tillbaka i historien; den är en central komponent i den svenska demokratins långa utvecklingshistoria. I denna mening är 1930-talet inget formativt moment utan en något mindre dramatisk utvecklingsfas, som framför allt innebar att kompromisskulturen fann ett nytt viktigt tillämpningsområde, nämligen arbetsmarknaden, och särskilt bland organisationseliterna på denna arena.

I mycket uttrycktes den nya samarbetsandan i påfallande goda personliga relationer mellan huvudaktörerna på elitnivå. Rothstein ger oss ett nytt uttryck också för detta, ”personligt socialt kapital”. De starka sympatierna mellan ledarna är ju kända sedan tidigare. Dessa låter sig naturligtvis inte förklaras på något alldeles nöjaktigt sätt med hjälp av någon av våra vanliga samhällsvetenskapliga teoribildningar. Men jag kan inte se varför man, som Rothstein rekommenderar, skulle avhända sig de bidrag till förklaringen av den svenska modellens karakteristiska konsensusorientering som en diskussion av strukturella och institutionella faktorer ger. Sker det,

• Sida 153
•  Original

riskerar begrepp som tillit (horisontell eller vertikal) eller det sociala kapitalet (vanligt, organiserat eller personligt) att bli något slags mystiskt och ursprungligt kraftkorn, som bara kan länkas samman med andra fenomen i samhället genom sina ensidiga effekter. Det tycks mig, teoretiskt och metodologiskt, vara ett steg tillbaka.

Det ges naturligtvis inget enkelt svar på frågan om varför den svenska modellen försvagats kraftigt sedan det sena 1970-talet. En smula fegt och filosfiskt kan man ”svara” att omfattande förändringar är så naturliga i det moderna samhället, att vi i stället borde fråga oss varför denna politisk-ekonomiska modell över huvud taget kom att existera i ett så stabilt skick under åtminstone ett par decennier. När vi på detta sätt funnit ”stabilisatorerna”, som säkert är av många olika slag, kan vi observera hur och när dessa rycks undan så att modellen undermineras. En typ av stabilisator, som jag ovan hävdade, hade rönt för lite uppmärksamhet med avseende på förklaringar av den svenska modellens framväxt, bör också ges en större roll i våra ansträngningar att förstå dess tillbakagång; till ingen läsares överraskning avser jag staten och statsapparaten. I litteraturen finns i själva verket en hel del relevanta iakttagelser, men ingenstans samlas detta till en historisk-institutionell, statscentrerad analys av den svenska modellens försvagning.

Åtskilliga av dessa analytiska embryon till en förklaring av modellens försvagning, fokuserar den offentliga sektorns tillväxt på ett eller annat sätt. Det gäller som vi sett såväl ”neoklassikerna/nyliberalerna” som de vanliga högerkritikerna, men också en del ”marxistiska/postmarxistiska” tolkningar, där man särskilt pekat på betydelsen för den fackliga rörelsen på grund av att dess medlemskader kommit att i så stor utsträckning utgöras av offentligt anställda. Ett slags skickelsediger tröskel överskreds när Kommunal på 1980-talet gick om Metall och blev största förbund inom LO.⁴⁸ Enligt min mening är det riktigt och nödvändigt att börja i just denna ände, alltså med iakttagelser om statens och hela den offentliga sektorns utveckling under senare decennier. Det är tämligen välkända ting, som jag ganska nyligen i betydande detalj har analyserat på annat håll. Här skall därför bara påminnas om några grundläggande förlopp och fakta.⁴⁹

Trots en historiskt sett kraftig tillväxt under tidiga efterkrigstiden, var Sveriges offentliga sektor år 1960 tämligen normalstor bland OECD-länderna. På kort tid går vi upp i ledningen i denna speciella liga, med bara våra skandinaviska grannar och Holland i hasorna. BNP-andelen för de offentliga utgifterna stiger från strax över 30 till över 60 procent under de så kallade rekordåren på 1960-

• Sida 154
•  Original

och 1970-talen. Skattekvoten når en god bit över 50 procent. De offentliga åtagandena blir allt fler och allt ambitiösare. Det finns knappast ett område där Sverige inte vill och också verkligen gör mest bland jämförbara länder. Karakteristiskt är att hela välfärdspolitiken i vid mening sköts av offentliga nästan-monopol såväl med avseende på produktion som distribution och reglering. Och det är mest på kommunal nivå som expansionen syns; medan den statliga konsumtionens andel av BNP är i stort sett oförändrad, stiger kommunernas från 16 till 29 procent under perioden 1960–1980. Allt detta kräver ett väldigt offentligt organisationsbyggande. Det är, som sagt, främst på kommunal nivå som detta sker. Vid krigsslutet hade de flesta av Sveriges ungefär 2 500 kommuner ingen byråkrati alls; 1980 hade alla de nu omkring 275 kommunerna omfattande professionella förvaltningsorganisationer med uppåt tusentals anställda. Men även den centrala statsförvaltningen växte kraftigt och differentierades. År 1945 fanns 146 centrala myndigheter med rikstäckande uppgifter; år 1980 var de 220, och genomsnittligt betydligt mycket större och mer differentierade i sina uppgifter. Detta väldiga bygge godkändes återkommande, både till sin huvudinriktning och med avseende på finansieringen, av svenska folket i val. Och det är orimligt att bara räkna rösterna för ”vänstern” härvidlag. Alla partier utom möjligen högerpartiet, som åtminstone tvekade inför det höga tempot och finaniseringen stod bakom byggmästarna och chefsarkitekterna inom socialdemokratin och ämbetsmannakåren. Genom utredningsväsendet och andra uttryck för tidens konsensusinriktade politik, var man i själva verket aktivt med redan på ett tidigt designstadium. Och om något, så ville man faktiskt från mitten av 1960-talet till ungefär 1980 både ha ett ambitiösare bygge och skynda på det hela. Under samma period utvecklades också i den svenska debatten en kritik mot den svenska modellens offentliga sektor, en kritik från vänster och från mitten, som samtidigt både ville ha en mycket ambitiösare, mer utjämnande politik och en mindre byråkratisk, mer decentraliserad offentlig apparat.⁵⁰

Resten är historia, som det heter. Visst handlade det, som högertolkningarna i sina olika skepnader menar, om att ekonomin omöjligen kunde klara en fortsatt offentlig expansion av det frustande slag som kännetecknat perioden efter 1960 – en enkel trendframskrivning av tillväxttalen på, säg, 1970-talet visar hur orimligt detta vore. Och det hade faktiskt varit orimligt även med en för den svenska modellen normal ekonomisk tillväxttakt. Hur man än vänder och vrider på siffrorna så handlade det om en undanträngning av ”välståndsskapande produktion” till förmån för ”välståndsfördelan-

• Sida 155
•  Original

de konsumtion” som inte kunde fortsätta i samma ökningstakt. Men därtill kom ju en internationell ekonomisk kris, med ett första genomslag efter den så kallade första oljekrisen 1973, men med riktigt allvarliga känningar för Sveriges del, först i samband med den andra oljekrisen ungefär fem år senare.

Resultatet blev i alla händelser både en intensifierad strid om den offentliga sektorn och en ny minimal konsensus. Striden präglades av att den tidigare vänstervågen tämligen raskt runt märkesåret 1980 ersattes av en högervåg, där för första gången på länge ljudliga krav på en nattväktarstat i stället för en förvuxen välfärdsstat luftades. Den nya, förvisso ”minimala”, samstämmigheten handlade om behovet av att stoppa den offentliga tillväxten, åtminstone så att den inte överskred den totala ekonomiska tillväxten. Denna samsyn mellan de centrala krafterna i svensk politik etablerades faktiskt redan 1981, då socialdemokratin i oppositionsställning tog sitt så kallade krisprogram. Mittenpartierna hade för sin del tagit likartad ställning som regeringspartier i en proposition om den ekonomiska krisen hösten 1980.⁵¹

En verklig uppbromsning av den offentliga tillväxten skedde inte över en natt. Kommunernas expansion fortsatte i långsammare takt ända fram till tidigt nittiotal, medan staten faktiskt började krympa redan under tidigt åttiotal. Men för en ”tillväxtmaskin” är stillaståendet radikalt nog! I både ett långt och ett medelsiktigt historiskt perspektiv handlar det om en dramatisk utveckling. Det var sannolikt första gången sedan åtminstone 1820-talet (!) som den svenska staten stagnerade och till och med krympte. På 1990-talet bär den svenska centrala statsförvaltningen en större prägel av nattväktarstat än exempelvis Storbritannien.⁵² Om något liknar den sig själv i 1950talets tappning. Detta har inte bara eller kanske främst att göra med den stagnerande tillväxten, utan har lika mycket eller mer åstadkommits genom den radikala decentralisering som skett under närmare två decennier. Först var det entydigt en decentralisering från stat till kommun. Under 1990-talet har det också handlat om privatisering och bolagisering av delar av den statliga sektorn.

Min tes är således att den svenska modellens försvagning i stora

stycken måste förstås och förklaras av den offentliga sektorns utveckling, inklusive den dynamik som de politiska striderna kring sektorn fick.

Den svenska modellens ideologiska tillskyndare byggde på mycket kort tid västvärldens största offentliga sektor – givetvis inte främst som ett uttryck för personlig maktsträvan eller för att berika sig i någon materiell mening, utan som ett led i förverkligandet av sina visioner om ett rättvisare och mer demokratiskt samhälle. En bety-

• Sida 156
•  Original

dande fartblindhet kom emellertid onekligen att känneteckna processen, vilket bland annat tog sig uttryck i en påtaglig okänslighet för de byråkatiska bi- och icke-avsedda effekterna av de snabbt rullande reformerna. Åtminstone fram till slutet av 1970-talet bemöttes kritiken ofta med en betydande arrogans från många makthavares sida. Krav på inflytande genom andra än godkända parti- och organisationskanaler avvisades som fientliga angrepp på modellbygget i stort. Också inom arbetarrörelsen avvisades en växande opposition som fientlig mot eller i vart fall okunnig om den svenska modellen, med dess nödvändiga centralism och stordriftsfördelar.

Parallellt börjar många människor uppleva den besvikelse som orsakas av att – som Olof Palme en gång ungefärligen uttryckte det – reformbeslutens stolta visioner omsätts i knastrande torra kommunala cirkulär. Om detta var helt ofrånkomligt, så skall därtill läggas att 1970-talet också såg de första omfattande erfarenheterna av otvetydiga misstag och uppenbart bristande måluppfyllelse.⁵³ Successivt blir den offentliga sektorn som företeelse under 1970-talet något annat än tidigare bland både makthavare och människor i allmänhet. Med ett ideologiskt belastat (det var ju president Reagans slogan!), men ändå mycket träffsäkert uttryck, förvandlades den offentliga sektorn från lösning till problem – ett problem för ekonomin i stort, för statsfinanserna, för medborgarnas frihet. Spännvidden var fortsatt stor i åsikterna. Kanske blev de till och med större, men hela det politiska spektrat i Sverige kom på kort tid att tydligt förskjutas åt höger i förhållande till var man stod under den svenska modellens glansdagar.

Sammanfattningsvis: Statens och statsapparatens roll i denna utveckling var alltså avgörande genom att det främst – men förstås inte enbart – var på detta fält som konsensus ersattes av konflikt i svensk politik under åren kring 1980. Konflikterna orsakades i sin tur i betydande grad av en internationell ekonomisk kris, som ofrånkomligt kom att resultera i en statsfinansiell kris, som med lika tvingande logik också ledde till att locket först lades på den offentliga tillväxten. Småningom – denna gång efter flera hemlagade misstag i krispolitiken – blev nedskärningar nödvändiga, till och med i vissa av välfärdsstatens kärnprogram. Men konflikterna har inte bara kristalliserats kring besparingar och nedskärningar. Jag har också hävdat ovan att konflikterna handlat om och stimulerats av inslag i själva välfärdsstatsbygget. Samtidigt som människor – på gott och ont – gjordes alltmer beroende av den offentliga sektorns verksamheter, valdes styrnings- och förvaltningsmodeller som uttryckte en skriande brist på insikter om byråkratiska organisationers egenska-

• Sida 157
•  Original

per och problem. Man valde i enlighet med den weberska traditionen att entydigt se förvaltningen som hierarki i stället för demokrati. Demokratin tillfredsställdes, menade man, så länge den administrativa hierarkin kunde styras av de politiska representanterna i toppen – något som i sin tur inte alls problematiserades. Den obyråkratiska kommunala traditionen, liksom de inslag av ”folkrörelseförvaltningar” som fortfarande fanns, dukade obönhörligt under för effektivitets-, centraliserings- och stordriftstänkandet. Enligt min mening betingades detta i sin tur av den svenska ämbetsmannastatens fortlevnad och fortsatt stora inflytande. Om den svenska arbetarrörelsen i högre grad hade avstått från att växa samman (mentalt och materiellt) med den centrala byråkratin, hade den offentliga sektorn nog byggts ganska annorlunda, och den svenska modellen i denna del (och gissningsvis många andra) blivit en annan, och måhända livskraftigare.

Noter

¹

SOU 1990:44Demokrati och makt i Sverige, s. 22 ff .² För några exempel, se W. Clement och R. Mahon, red., Swedish Social

Democracy: A Model in Transition. Canadian Scholar’s Press, 1994;W. Korpi, Den demokratiska klasskampen. Svensk politik i jämförande perspektiv. Tiden,

1981; J. Pontusson, The Limits of Social Democracy: Investment Politics in

Sweden. Cornell U.P., 1992; och P. Swenson, ”Bringing capital back in, or social

democracy reconsidered”, World Politics, Vol. 43, 1991, s. 513–544

.

³

Se t.ex. R. Mahon, ”Death of a Model? Swedish Social Democracy at the Close of the Twentieth Century”, Ottawa: Carleton University, 1998; J. Pontusson och P. Swenson, ”Labor Markets, Production Strategies, Wage Bargaining Institutions. The Swedish Employer Offensive in Comparative Perspective”, Comparative Political Studies, Vol. 29, No. 2, 1996, s. 223–250; G.M. Olsen, ”Re-Modeling Sweden: The Rise and Demise of the Compromise in a Global Economy”, Social Problems, Vol. 43, No. 1, 1996, s. 1–20; och E. Huber och J. Stephens, ”Internationalization and the Social Democratic Model. Crisis and Future Prospects”, Comparative Political Studies, Vol. 31, No. 3, 1998, s. 353–397.

⁴

E. Lundberg, ”The Rise and Fall of the Swedish Model”, Journal of Economic

Literature, Vol. XXIII, 1985, s. 1–36; P-M. Meyerson, Eurosclerosis the Case of Sweden. Industriförbundet, 1985; A. Lindbeck, The Swedish Experiment. SNS,

1997 .

⁵

J-E. Lane, ”The Decline of the Swedish Model”, Governance, Vol. 8, 1995.

⁶

G. Esping-Andersen, Politics Against Markets. The Social Democratic Road to

Power. Princeton U.P., 1985; S.E. Olson Hort, Social Policy and Welfare State

• Sida 158
•  Original

in Sweden. Arkiv, 1993;B. Rothstein, Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. SNS, 1995; och D. Sainsbury, Gender, Equality and Welfare States. Cambridge U.P., 1996.

⁷

H. Heclo och H. Madsen, Policy and Politics in Sweden: Principled Pragma-

tism. Temple U.P., 1987; J-E Lane, red., Understanding the Swedish Model,

temanummer av West Euopean Politics, Vol. 14, No. 3, 1991; och L. Lewin,

Samhället och de organiserade intressena. Norstedts, 1992.

⁸

Se t.ex. A.Björnsson, ”Förspelet till den allmänna värnplikten”, i dens., red.,

Från undersåte till medborgare. Om svenska folkets demokratiska traditioner.

Ordfront, 1981, s. 108–114.

⁹

Offentlig sektor. Utveckling och nuläge. Statistiska centralbyrån, 1985,

s. 9.

¹⁰

Ibid., s. 9 f.

¹¹

Se vidare R. Premfors, ”Den komplexa staten”, i G. Ahrne, red., Stater

som organisationer, Nerenius & Santérus Förlag, 1998, s. 29 ff.

¹²

Se t.ex. M. Rojas, Efter folkhemmet – en agenda för Sveriges förnyelse. Timbro, 1966; och H. Zetterberg och C-J. Ljungberg, Vårt land – den

svenska socialstaten. Slutrapport från ett forskningsprogram. City U.P., 1997.

¹³

L. Lewin, ”Majoritarian and Consensus Democracy: the Swedish Experience”, Scandinavian Political Studies, Vol. 21, No. 3, 1998, s. 195– 206; jfr dens., Votera eller förhandla? Om den svenska parlamentarismen. Norstedts Juridik, 1966.

¹⁴

Se t.ex. G. Therborn, ”Nation och klass, tur och skicklighet. Vägar till ständig (?) makt”, i K. Misgeld m.fl., red., Socialdemokratins samhälle. SAP och

Sverige under 100 år. Tiden, 1989.

¹⁵

T. Tilton, The Political Theory of Swedish Social Democracy.Through the

Welfare State to Socialism. Clarendon Press, 1990.

¹⁶

Se t.ex. O. Ruin, ”Three Swedish Prime Ministers: Tage Erlander, Olof Palme and Ingvar Carlsson”, West European Politics, Vol. 14, No. 3, 1991, s. 58– 82.

¹⁷

F. Castles, red., The Social Democratic Image of Society. Routledge, 1978 .

¹⁸

W. Korpi. Den demokratiska klasskampen …

¹⁹

SOU 1990:44, s. 399 f.

²⁰

Ibid, kap. 9.

²¹

J. Hermansson, Politik som intressekamp. Parlamentariskt beslutsfattande och

organiserade intressen i Sverige. Norstedts Juridik, 1993.

²²

Ibid., s. 442.

²³

Se t.ex. C. Andersson, Ämbetsmannastat och demokrati. Score, 1998.

²⁴

B. Rothstein, Den korporativa staten. Intresseorganisationer och statsförvalt-

ning i svensk politik. Norstedts, 1992.

²⁵

B. Rothstein, Breakdown of Trust and the Fall of the Swedish Model. Göteborgs Universitet: Statsvetenskapliga institutionen, 1998.

• Sida 159
•  Original

²⁶

Se not 12 ovan.²⁷ Väl dokumenterat i t.ex. T. Svensson, Socialdemokratins dominans. En studie

av den svenska socialdemokratins partistrategi. Almqvist & Wiksell International,

1994.

²⁸

R.E. Lane, The Market Experience. Cambridge U.P., 1991.

²⁹

H. Heclo och H. Madsen, Policy and Politics in Sweden; och T.J. Pempel, red., Uncommon Democracies. The One-Party Dominant Regimes. Cornell U.P., 1990.

³⁰

T. Tilton, The Political Theory of Swedish Social Democracy …, s. 257 f.

³¹

Se t.ex. Micheletti, ”Organisationer och svensk demokrati”, i SOU 1996:12

På medborgarnas villkor. En demokratisk infrastruktur (Demokratiutveck-

lingskommittén); och P-O. Öberg, Särintresse och allmänintresse. Korpora-

tismens ansikten. Almqvist & Wiksell International, 1994.

³²

Citatet är ur SOU 1993:90Lokal demokrati i utveckling (Lokaldemokratikommittén), s. 256 (Catarina Rönnung).

³³

Jfr R. Premfors, ”Folkomröstningar och europeisk integration”, i SOU 1996:16Förankring och rättigheter (EU96-kommittén), s. 9–25, särsk. s. 14 f.

³⁴

M. Childs, Sweden: The Middle Way on Trial. Yale U.P., 1936. Reviderade upplagor 1938, 1947 och 1961.

³⁵

M. Childs, Sweden: The Middle Way. Yale U.P., 1980.

³⁶

R. Huntford, The New Totalitarians. Stein & Day, 1972.

³⁷

Ett gott exempel är E. Lundberg. ”The Rise and Fall of the Swedish Model”.

³⁸

SOU 1990:44, s. 393.

³⁹

Ibid., s. 26 ff.⁴⁰ E. Huber och J.D. Stephens, ”Internationalization and the Social Democratic Model …”

⁴¹

S. Svallfors, Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Boréa, 1996 .

⁴²

Jfr H.C. Triandis, Individualism & Collectivism. Westview Press, 1995, s. 44 f. Triandis refererar i sin tur till etnologen Åke Dauns forskning, se t.ex. dennes ”Individualism and Collectivity among Swedes”, Ethnos, Vol. 56, 1991, s. 165– 172, och dens., Svensk mentalitet. Ett jämförande perspektiv. Rabén & Sjögren, 1989.

⁴³

E. Lundberg, ”The Rise and Fall of the Swedish Model”; P-M Meyerson,

Eurosclerosis – the Case of Sweden.

⁴⁴

E. Huber och J.D. Stephens, ”Internationalization and the Social Democratic Model …”; och G. Garret, Partisan Politics in the Global Economy. Cambridge U.P., 1998 särsk. kap. 6.⁴⁵ Se t.ex. K. Boreus, Högervåg. Nyliberalism och kampen om språket i svensk

offentlig debatt 1969–1989. Tiden, 1994, särsk. kap. 3.

⁴⁶

B. Rothstein, Breakdown of Trust and the Fall of the Swedish Model.

• Sida 160
•  Original

⁴⁷

Den viktigaste skriften är R. Putnam, Den fungerande demokratin. Medbor-

garandans rötter i Italien. SNS Förlag,1996 .

⁴⁸

T.ex. P. Swenson, The End of the Swedish Model in the Light of its Beginnings. Berlin: Wissenschaftszentrum, 1993 .

⁴⁹

För utförligare analyser och fylligare referenser, se R. Premfors, ”Reshaping the Democratic State: Swedish Experiences in a Comparative Perspective”, i

Public Administration, Vol. 76, No. 1, 1998, s. 141–160; dens., ”Den komplexa

staten”; samt dens., ”Det historiska arvet Sverige” och ”Organisationsförändringar och förvaltningspolitik: Sverige”, kap. 2 respektive 5 i P. Lægreid och O.K. Pedersen, red., Fra opbygning til ombygning i staten. Organisationsfor-

andringer i tre nordiske lande. Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1999.

⁵⁰

Se R. Premfors, ”The Swedish Model and Public Sector Reform”, West

European Politics, Vol. 14, No. 3, 1991, s. 83–95.

⁵¹

Se t.ex. R. Premfors, ”Coping with Budget Deficits in Sweden”, Scandina-

vian Political Studies, Vol. 7, No. 4, 1984, s. 261–284.

⁵²

Staten i omvandling 1997. Statskontoret, 1997.

⁵³

Se t.ex. R. Premfors: Genomförande och utvärdering av offentlig politik. Stockholms Universitet: GSHR-rapport nr 12, Statsvetenskapliga institutionen, 1981.

• Sida 161
•  Original

Den offentliga demokratisynen

Kerstin Jacobsson

Inledning

Det tycks som om i stort sett varje ny regering har sett sig föranlåten att tillsätta en egen demokratiutredning. Som pärlor på ett radband, skriver Henry Bäck (1990), har kommittéerna om kommunal demokrati och organisation avlöst varandra under 1970- och 80-talen. Och detta radband av statens offentliga utredningar (SOU) på demokratitemat har fortsatt under 1990-talet.

Parallellt med de statliga utredningarna har det skett en omfattande statsvetenskaplig forskning på området. Särskilt är detta fallet med den kommunala demokratin och självstyrelsen. Ibland har utredning och forskning bedrivits nära samman; kommittéerna har gett i uppdrag åt forskare att undersöka och utvärdera konsekvenserna av förändringar i den kommunala organisationen.¹ Det innebär också att problemformuleringarna ofta varit desamma i utredningarna och i forskningen.

Demokratiutredningarnas fokus har emellertid varierat mellan decennierna alltefter de olika omständigheter och problem som varit aktuella. Varje tid har sina egna demokratiproblem, eller snarare, varje tid definierar sina demokratiproblem. Syftet med den här studien är att undersöka om – och i så fall hur – synen på demokratin och på demokratiproblemen har förändrats från 1960-talets utredningar tills i dag. Undersökningen vill fånga den demokratiförståelse som kommer till uttryck i sådana SOU som direkt behandlar demokratifrågor under dessa fyra decennier.

Urvalet SOU i undersökningen består av utredningar som uttryckligen behandlar demokratifrågor. Bland dessa har jag valt dem som behandlar de problemkomplex som i SOU:na framstår som de mest aktuella demokratifrågorna varje decennium. För 1960-talet har jag valt den konstitutionella frågan om ny författning. För 1970-

• Sida 162
•  Original

och 80-talen den kommunala demokratin. För 1990-talet dels internationaliseringen, särskilt då EU-medlemskapet, dels den lokala demokratin. En eller ett par utredningar per decennium har undersökts. Det begränsade antalet SOU som gåtts igenom samt det faktum att exempelvis utredningarna om länsdemokrati, de förvaltningspolitiska och de kommunrättsliga utredningarna inte ingår i undersökningen gör att generaliserbarheten blir begränsad.² Det är snarast fråga om nedslag i viktiga utredningar varje decennium. Å andra sidan finns det inget som tyder på att de valda utredningarna

inte skulle vara representativa för sin samtids demokratidiskussion i

SOU. Undersökningens urval och uppläggning ska ses mot bakgrund av att den genomförts inom en kort tidsram.

Vilka problem som uppfattas som aktuella i den offentliga maktens ögon speglas i vilka utredningar som tillsätts och i utredningsdirektiven. Även om tidningsdebatt, och kanske även riksdagsdebatt, i ännu högre grad än SOU speglar ”tidsandan” är demokratidiskussionen i SOU policyrelevant i så måtto att den ligger till grund för propositioner och ny lagstiftning. Om kontinuitet generellt sett är normen i dessa dokument blir förändring desto intressantare. Och förändringar har skett i synsätten under perioden.

Av valet att studera SOU följer att partiernas ståndpunkter inte blir de mest centrala.³ Utredningarna speglar främst den politiska majoritetens synsätt. Undersökningen omfattar både borgerligt tillsatta utredningar och sådana som tillsatts av socialdemokratiska regeringar.

Teoretiska utgångspunkter

Vad demokratin innebär och kräver är inte givet en gång för alla. Sådana tolkningar är föremål för förändring, som kan vara oreflekterad, och omprövning, som kan vara resultat av en medveten kamp om definitioner. Att människors tolkningar och uppfattningar om demokratin förändras när de samhälleliga förutsättningarna för ett demokratiskt styrelseskick förändras är inte förvånande. Men tolkningsfrågorna utgör också politiska stridsfrågor. Demokratin förenar människor som kan lägga delvis olika innebörd i begreppet. I begrepps mångtydighet ligger deras politiska potential både när det gäller att förena människor och att strida om den ”rätta” tolkningen. Olika politiska ideologier delar ord som demokrati, frihet och rättvisa men kan tolka dem olika; att erövra tolkningsföreträdet är en del av kampen dem emellan. Så ska vi t.ex. förstå den debatt som i

• Sida 163
•  Original

perioder har förts mellan företrädare för en socialistisk respektive en liberal demokratisyn (se Elvander 1975). Hela samhällsvisioner är knutna till en viss tolkning av demokrati eller till begrepp som frihet, jämlikhet och rättvisa.

Ett sätt att betrakta demokratibegreppet är att se det som ett historiskt begrepp, ett begrepp som kommer ur levda erfarenheter och som haft olika innebörd i olika tider. En utgångspunkt i den här studien är att begrepp förändras genom historien och studiet av att begreppsförändringar bidrar till förståelsen av historiska samhällsförändringar (jfr Koselleck 1985). Ur förändringar i talet om politiken och demokratin kan man utläsa förändringar i samhällsorganisationen och i relationen mellan samhällsintressen. Begrepp speglar erfarenheter men laddas också med förväntningar och ideal. Frågan blir: Vilka erfarenheter kan man utläsa ur synen på demokratin och vilka förväntningar har man på demokratin vid olika tidpunkter?

Men att fånga demokratisyner är inte bara en fråga om att se vad debattörer lägger för innebörd i ordet demokrati. Det gäller också att se vilka andra begrepp som ingår i demokratins ”semantiska omgivning”, vilka begrepp som krävs för att komplettera och implementera demokratin (jfr Sartori 1987:265). En viss demokratisyn kan förutsätta en bestämd förståelse av andra näraliggande begrepp, som frihet eller rättvisa. Demokratin förutsätter också en rad andra saker för att fungera, som förtroendevalda, politiska partier, tanken om representation etc. Dessa får olika betydelse och spelar olika roller i olika tider. Föreställningarna om vad demokratin kräver och vad som krävs av demokratin skiftar liksom föreställningarna om vilka institutioner som förkroppsligar demokratin.⁴ Dessa kringantaganden om demokratin blir också viktiga att undersöka. I analysen fokuseras särskilt demokratiidealet som kommer till uttryck i utredningstexterna och det upplevda hotet mot demokratin. Vilket slags demokrati eftersträvas? Vad krävs för att uppnå målet? Hur ser hotbilden ut? Men även: Vilken syn på samhället återspeglar demokratidiskussionerna? I sammanfattning, vilken är utredningarnas demokratiska självförståelse?

Olika demokratiteorier ger olika svar på vilka folket är, vilken typ av demokratiskt deltagande det är fråga om, vilka samhälleliga förutsättningar som främjar deltagandet, vilket område folket ska styra verksamheterna och vilka beslut folket ska påverka (Held 1996). Demokratins behandling i den akademiska litteraturen är inte det primära i den här studien. Några demokratiteoretiska distinktioner och tankegångar kan ändå vara på sin plats att introducera men presentationen blir med nödvändighet kortfattad och selektiv.

• Sida 164
•  Original

En vanlig distinktion är den mellan direktdemokrati och representativ demokrati. Direktdemokratin bygger på att medborgarna själva deltar i den politiska styrelsen. I dag kommer det direktdemokratiska idealet på den nationella nivån närmast till uttryck i folkomröstningar. Den representativa demokratin utvecklades i nationalstaterna där direktdemokrati ansågs omöjlig av praktiska skäl, och bygger på att medborgarna väljer representanter som fattar de politiska besluten och sedan står till svars för dem i återkommande val. Fri åsiktsbildning och möjlighet att välja mellan flera kandidater är förutsättningar för att den representativa demokratin ska vara meningsfull. I dag har vi, konstitutionellt sett, ett representativt styrelseskick med direktdemokratiska inslag, i den mån folkomröstningar hålls. Men även inom ramen för detta kan olika former av demokratiskt deltagande utvecklas enligt olika ideal.⁵ Direktdemokratins normativa ideal om politiskt deltagande och jämnt fördelad delaktighet kan också ta sig uttryck i andra former än genom traditionell direktdemokrati. I den här undersökningen är ideal snarare än konkreta former för styrelseskicket det intressanta.

Exempel på uttryck för olika demokratiideal är vad som brukar kallas deltagandedemokrati och konkurrensdemokrati (Held 1996). Kända företrädare för konkurrensdemokrati är Max Weber och Joseph Schumpeter. Väljarnas roll är enligt detta synsätt att utse ledare vilket görs i återkommande val – det ska vara möjligt att sparka dåliga ledare – men innebär ett begränsat folkligt deltagande under hand. Demokratin är här en politisk metod där medborgarna väljer sin styrelse mellan konkurrerande eliter. För deltagardemokrater däremot måste demokratin innebära ett mera aktivt deltagande än det att gå och rösta vart fjärde år. Önskvärt är också demokratiskt deltagande även på andra samhällsområden än det politiska, som i arbetsliv och skola. Deltagardemokrater förordar vanligtvis en kombination av representativ demokrati och andra inslag av delaktighet. En välkänd företrädare för deltagardemokratiska ideal är Carole Pateman. De två modellerna implicerar olika syn på medborgaren, dennes förmågor och möjligheter. Det är enligt den elitdemokratiska skolan orealistiskt att förvänta sig att vanliga medborgare skulle vara intresserade av eller lämpade för ett mer aktivt deltagande i det politiska styret.⁶ Deltagardemokraternas åsikt är att om människor inser att det är möjligt att verkligen påverka beslutsfattandet kommer de sannolikt också att anse det mödan värt att delta. Deltagandet är också en läroprocess i vilken deltagarna utvecklas. En annan skillnad är gränsdragningen mellan politikens område och andra samhällsområden. Medan deltagardemokraterna

• Sida 165
•  Original

vill vidga demokratins verksamhetsfält slår konkurrensdemokraterna vakt om gränsen mot det civila samhället och vill reservera demokratin till den statliga sfären.

Ett annat demokratiideal som förtjänar att nämnas kallar jag idealet om en kommunikativ demokrati.⁷ Enligt detta är idealet en politisk process som styrs av en kommunikativ rationalitet, där handlingars rationalitet betingas av förmågan att uppnå samförstånd med andra. Den mest kände företrädaren i dag är Jürgen Habermas men Habermas själv hämtar inspiration från Emile Durkheim. Enligt Durkheim kännetecknas demokrati av en nära tvåvägskommunikation mellan styrande och styrda och täta kontakter mellan staten och andra sektorer i samhället. Ju mer kommunikation och ju bättre de styrandes politik stämmer överens med de styrdas vilja (eller med Durkheims språkbruk medvetande), desto mer demokrati.⁸ Idealet om åsiktsöverensstämmelse, som vi ska se förekommer i utredningarna, kan sägas vara det durkheimska idealet.

Också för Habermas är kommunikationen det centrala. Kommunikationen sker mellan medborgarna i det civila samhällets politiska offentlighet och kanaliseras sedan in i det politiska systemet genom offentlighetens företrädare. Idealt sett ska kommunikationen vara tvångsfri, präglas av jämlikhet och syfta till ett samförstånd baserat på bästa argumentets makt. Bara genom offentliga samtal kan förslags rimlighet bedömas och beslut legitimeras: I samtalen kan man utröna om förslaget ligger i allas intresse eller ej och modifiera förslaget därefter för att detta på goda grunder ska bli godtagbart för så många som möjligt (idealt sett alla). Habermas accepterar det representativa systemet, inklusive majoritetsröstning, men menar att beslut måste föregås av fungerande kommunikationsflöden både i det civila samhället och mellan samhälle och stat för att kunna bli legitima. Till skillnad från Durkheim ställer han alltså konkreta krav på samtalsbetingelserna i sin demokratiförståelse; samförstånd som nås genom manipulation är exempelvis inte ett rationellt samförstånd och saknar förutsättningar för legitimitet. Samtalet innebär en giltighetsprövning av ståndpunkter. I pluralistiska samhällen där någon samstämmighet om normer inte råder är samtalet det enda sättet att avgöra normativa (moraliska och politiska) spörsmål.⁹

De ovan beskriva demokratiteoretiska traditionerna har i olika utsträckning tagit fasta på idealen representation, deltagande och dialog, vilka alla är beståndsdelar i den moderna demokratin.

En annan distinktion är den mellan en liberal och en republikansk demokratimodell, där den liberala är individualistiskt orienterad och den republikanska kollektivt orienterad (eller gemen-

• Sida 166
•  Original

skapsorienterad).¹⁰ Den demokratiska processen får olika betydelse i dessa modeller. I den liberala tankemodellen består samhället av individer med privata, förpolitiska intressen och politikens uppgift blir att insamla (aggregera) och genomdriva dessa. Staten är en offentlig förvaltningsapparat i denna tjänst. En tydlig gräns mellan stat och samhälle dras, där politik hör till den statliga sfären. De individuella rättigheterna är de viktigaste medborgerliga rättigheterna (negativa rättigheter gentemot staten och andra medborgare, frihet från yttre tvång). Med det republikanska synsättet är demokrati inte ett sätt att kontrollera statlig maktutövning utan ett medium för folkets självbestämmande och självförverkligande. Medborgarna är politiska varelser som utformar sina intressen i gemenskap och dialog med andra. Statens existensberättigande ligger i att den garanterar en opinions- och viljebildningsprocess, i vilken fria och jämlika medborgare enar sig om gemensamma mål och normer. De viktigaste medborgerliga rättigheterna är rätten till politiskt deltagande och kommunikation (positiva rättigheter, frihet till autonomi). Politiken hör såväl stat som civilt samhälle till (Habermas 1994).¹¹

Olika demokratiteorier bygger alltså på olika grundantaganden om samhället och medborgarna. Ett sätt att klassificera för Sverige relevant demokratidebatt utifrån de olika grundantagandena är indelningen i den tunna demokratin, den snabba demokratin och den

starka demokratin (Premfors m.fl. 1994). Den tunna demokratin

bygger på en individualistisk samhällsuppfattning och en syn på individer som privata snarare än politiska varelser, vilka har intressen som föregår den politiska dialogen med andra. Individens fri- och rättigheter är centrala och staten bör vara begränsad och bunden. Medborgarna utser i återkommande val sina representanter. Synsättet ansluter till det klassiska liberala. Den snabba demokratin är kollektivistisk i sin syn på samhället, där en elit uppfattas stå mot folket. Folket har också här förpolitiska intressen vilka bör få snabbt genomslag i den praktiska politiken. Folkomröstningar och opinionsundersökningar men också brukarmedverkan kan vara sätt att få fram folkviljan. Enligt den starka demokratin är människan en social och politisk varelse, vars preferenser och intressen utvecklas i dialog och samspel med andra, genom vilket också ansvarstagandet för gemensamma angelägenheter främjas. Kraven på ”fördjupad demokrati” får olika innebörder i de tre fallen: individuell valfrihet, brukarenkäter och politiska samtal på medborgarnivå blir tre och sinsemellan olika svar på hur demokratin kan fördjupas (Premfors m.fl. 1994:29 ff.).

• Sida 167
•  Original

Gränsdragningen mellan politiskt – icke-politiskt och mellan offentligt – privat är som vi sett olika i de olika demokratimodellerna, liksom gränsdragningen mellan olika sfärer som politik och ekonomi och stat och samhälle. Vad anser utredningarna om vilket som är politikens och det gemensamma beslutsfattandets legitima område och vad som i stället bör bli föremål för privata beslut?

Också gränsdragningen mellan politik och förvaltning kan göras olika. Frågan om relationen mellan politik och förvaltning är ytterst en fråga om hur makten bör vara fördelad mellan de politiska institutionerna (Lundquist 1991:11 f.). Vilka förväntningar och krav har utredningarna på förvaltningen, och enligt vilka normer ska förvaltningen verka (t.ex. rättssäkerhet, offentlighet, effektivitet, öppenhet, medborgardeltagande, handlingsfrihet)? Vilken roll spelar den offentliga sektorn i synen på demokratin?

En ytterligare fråga är hur utredningarna ser på effektivitetens betydelse för demokratin. Hur viktigt är det att politiken åstadkommer resultat och varför är det viktigt? Kan en avvägning mellan deltagande och effektivitet krävas för att önskade resultat ska uppnås? Kan goda resultat uppväga ett minskat deltagande i den politiska processen? I den internationella statsvetenskapliga diskussionen finns det de som menar detta. Fritz Scharpf ser exempelvis ökad problemlösningskapacitet som ett demokrativärde likvärdigt med medborgarnas deltagande i politiken. Giandomenico Majone hävdar för sin del att alla slags politiska frågor inte behöver legitimeras demokratiskt utan en del kan legitimeras genom större effektivitet. Välfärdspolitik är enligt honom exempel på det förstnämnda och upprättandet av EG:s inre marknad exempel på det sistnämnda (se SOU 1998:124). Hur ser utredningarna på frågan om effektivitet och delaktighet?

Och vad krävs för ett effektivt politiskt deltagande? I den socialistiska traditionen har exempelvis betonats att demokratin måste ges förutsättningar att få ett reellt innehåll. Demokratifrågan rör mer än den politiska demokratins formella regler; den handlar också om medborgarnas reella möjlighet att öva inflytande över sina levnadsvillkor. Politisk demokrati förutsätter ett visst mått av social och ekonomisk jämlikhet samt att även sociala och ekonomiska frågor kan underkastas demokratiska beslut, argumenterade exempelvis Ernst Wigforss (1971, 1980). Den liberala traditionen har i stället betonat demokratins formkrav, dvs. de formella demokratiska spelreglerna. Jämlikheten gäller då rätten till politiskt deltagande och demokratikravet gäller statens styrelse, inte andra samhällsområden (se debatten i Elvander 1975). Hur ser utredningarna på detta? Och

• Sida 168
•  Original

hur ser de på begrepp som jämlikhet, frihet och rättvisa? Är något viktigare än något annat i synen på demokratin?

Demokratidiskussion på 1960-talet

För varje decennium redogör jag kort för några för utredningarna relevanta händelser ‘i kommunerna, i samhället, i samhällsdebatten’, för att sedan övergå till att undersöka hur man resonerade om demokrati i utredningarna. Den inledande redogörelsen bygger på sekundärlitteratur och är bara tänkt som en fond till analysen av demokratin i SOU, vilken är primärundersökningen.

Under 1960-talet diskuterades i det offentliga trycket flera stora frågor som berörde demokratin. Undersökningen begränsas här till den konstitutionella frågan om ny författning. Men också diskussionen om kommunindelning refereras nedan, då som bakgrund till 1970-talets demokratidiskussion.¹²

Frågan om ny författning

Frågan om ny författning behandlades under 1960-talet av två kommittéer, författningsutredningen (åren 1954–1963) och grundlagberedningen (åren 1966–1972).¹³ Syftet med författningsreformerna var dels att grundlagfästa det som sedan länge var konstitutionell praxis och därmed ersätta den gamla och delvis förlegade regeringsformen, dels att modernisera den politiska demokratin. Stridsfrågorna var bl.a. kravet på folkomröstningar och ett mer proportionellt valsätt, vilket de borgerliga drev, och kravet på enkammarriksdag, vilket en del borgerliga och en del socialdemokrater drev. De borgerligas strategi var att på konstitutionell väg försöka bryta socialdemokraternas starka ställning i riksdagen medan socialdemokraternas strategi i stort sett gick ut på att bevara densamma, också på konstitutionell väg (von Sydow 1987, Algotsson 1998).

När författningsutredningens förslag kom utsattes det för kritik på en rad punkter. De medborgerliga rättigheterna ansågs ha fått för svagt skydd. Kritik riktades också mot att kungen fortsatt skulle utse statsminister, mot det föreslagna valsystemet och sättet att fatta regeringsavgöranden.¹⁴ Enligt en fyrpartiöverenskommelse 1966 beslutades om en total författningsreform och Grundlagberedningen tillsattes. 1974 fick Sverige en ny regeringsform vilken trädde i kraft 1975 och ersatte 1809 års RF.¹⁵ Några år tidigare, 1970, hade en annan författningsändring ägt rum som innebar en övergång

• Sida 169
•  Original

till enkammarriksdag, direktval med exakt proportionalitet fast med en fyraprocentsspärr samt gemensam valdag i riksdags- och kommunalval. Trots dessa nyheter och sådant som sänkt rösträttsålder och förstärkning av yttrandefriheten innebar inte författningsändringarna några genomgripande förändringar i statsskicket utan var snarast en kodifiering av praxis. Kungamakten hade i praktiken redan urholkats och en förskjutning ägt rum mot riksdagen som tyngdpunkt för det politiska livet med regeringen som ansvarig verkställare. Här är dock inte de konkreta lösningarna och förslagen, vilka ofta är av teknisk karaktär, de centrala, utan de mer allmänna resonemangen om demokratin och dess förutsättningar.

Författningsutredningen

Här ska vi studera Författningsutredningens betänkande SOU 1963:17 (Sveriges statsskick. Del 2. Motiv. Förslag till regeringsform). Syftet med reformarbetet var att göra en samlad översyn av demokratins funktionsproblem och att modernisera författningen. I direktiven från 1954 sägs att:

Det demokratiska systemet måste äga arbetsduglighet för att kunna lösa de nya problem, som samhällsomdaningen för med sig. Samtidigt utgör en aktiv folklig kontroll över regeringsmakten en förutsättning för att demokratiens jämlikhets- och rättfärdighetsideal skall kunna förverkligas. Detta innebär icke endast att det måste finnas organisatoriska former, som ger människorna möjlighet att göra sitt inflytande gällande. Det fordras också, att de beslutande organen står i en så intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen att medborgarna känner sig delaktiga i de beslut som fattas. Försummas denna sida av samhällsomdaningen blir följden att människorna känner sig maktlösa inför den samhällsorganisation som de själva skall styra (SOU 1963:

17).

En ständigt förd, allsidig debatt om demokratins problem utgör kanske den bästa garantin för att statsmakten bevarar kontakten med folkopinionen.

Direktiven talar också om demokratins socialpsykologiska förutsättningar: det gäller att skapa sociala förhållanden som ger människor ett intresse i demokratins fortbestånd. Ekonomisk och social jämlikhet utgör en förutsättning för en stabil politisk demokrati. Utformningen av demokratins institutioner är viktig, men det räcker inte att dessa står i överensstämmelse med den formella demokratins principer. De måste också ges former som underlättar och

• Sida 170
•  Original

stimulerar den enskildes medverkan i samhällsarbetet. Ett ideal som direktiven formulerar är att människor uppfattar samhällets verksamhet som ett uttryck för sina egna strävanden och att man kan ge individen största möjliga inflytande inom en samhällsorganisation som samtidigt uppfyller kraven på att effektivt förverkliga de målsättningar folkflertalet har uppställt. Medborgarnas deltagande i statslivet måste visserligen ske huvudsakligen genom riksdagen. Men:

För att den enskilde icke skall känna sig stå utanför avgörandena är det därför av vikt att en nära kontakt upprätthålles mellan väljare och valda.

Enligt författningsutredningen bör statsskickets karaktär av folkstyrelse framhävas; dess grundläggande drag är fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. Den moderna folkstyrelsen är – och måste vara – i huvudsak representativ. Valen har dock karaktären av slutprov i en hela tiden pågående verksamhet där partierna strävar efter att anpassa sig efter men också inverka på medborgarnas åsikter. Folkomröstningar som normalt återkommande inslag i beslutsfattandet skulle utgöra en fara för den representativa demokratin. Folkomröstning sett som en yttersta garanti för folkstyrelsen och tillämpad ganska sällan gör däremot inte det. Rådgivande folkomröstning ska riksdagen vara fri att tillkalla. Beslutande folkomröstning i grundlagsärende bör kunna genomföras om minst 1/3 av riksdagens ledamöter så vill. Men den moderna folkstyrelsen är en folkstyrelse genom partier; partierna samlar medborgarna kring en gemensam målsättning, de kanaliserar medborgarnas önskemål och de rekryterar till politiska poster. Organisationers medverkan i politiken är på beredningsstadiet inte något problem. Medverkan i beslutsfattande är mer problematiskt. Förhandlingar mellan organisationer och stater sker genom regeringen och detta riskerar att ställa riksdagen inför fullbordat faktum, utan möjlighet att revidera en förhandlingsöverenskommelse. Folkrepresentationens (dvs. riksdagens) beslut bör om möjligt uppbäras av en allmän samhällssyn, som innefattar en totalavvägning av olika berörda intressen och inte bygga på ett mekaniskt tillvaratagande av särintressen. En utveckling mot korporativism är därför problematisk. Också partierna bör vara lyhörda för olika gruppers intressen men inte identifiera sig med dem, utan förbehålla sig ett självständigt bedömande av dem.

Utredningen konstaterar att regeringsmakten har fått en stärkt ställning till följd av behovet av snabba beslut, av samordning till följd av den statliga verksamhetens expansion, och till följd av statens förhandlingsverksamhet (både nationellt med organisationer

• Sida 171
•  Original

och internationellt). Tyngdpunkten i riksdagens verksamhet har förskjutits mot kontrolluppgifterna. En ledande tanke i författningsarbetet är att försöka stärka riksdagens ställning och skapa ändamålsenliga former för dess arbete.

Idealet som utredningen formulerar är en överensstämmelse mellan väljares vilja och valdas beslut, och en nära kontakt mellan väljare och valda. Ett reformerat valsystem ska enligt utredningen förbättra på denna punkt.

Grundlagberedningen

Här studerar vi Grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15

(Ny regeringsform. Ny riksdagsordning). I den grundläggande demo-

kratiförståelsen är kontinuiteten mellan författningsutredningen och grundlagberedningen stor. Fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt är folkstyrelsens fundament. All offentlig makt vilar primärt hos folket. Folksuveräniteten omsätts i ett parlamentariskt och representativt styrelseskick och de individuella fri- och rättigheterna är centrala. Politiskt ansvar framhävs: ”de valda representanterna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. De handlar offentligt och deras handlande kan granskas”. Medborgarna måste också på annat sätt än genom val kunna ge uttryck för sina meningar och påverka innehållet i de beslut som fattas. Partierna sägs dock vara ”ett bärande element i vår demokrati”. Riksdagen ska ha en dominerande ställning. Liksom Författningsutredningen talar Grundlagberedningen om den som ”folkrepresentationen”. Regeringens ansvar inför riksdagen betonas. Så länge regeringen tolereras av riksdagen bör den dock få befogenheter att kunna ”agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt”.

Offentlighet och insyn är viktigt för demokratins självkorrigering. ”Öppenhet vid beslutens tillkomst är ett drag som bör utmärka ett demokratiskt statsskick. Besluten och skälen för dem bör kunna bli föremål för granskning i den offentliga debatten”. Därför är det viktigt att regeringens normgivningsmakt begränsas. ”En grundlag som inte drar några gränser för regeringens normgivningsmakt kan tillämpas så att viktiga beslut undandras från offentlig granskning.” Offentlig insyn gör också lagar mer genomarbetade och tekniskt bättre.

Organisationsväsendet anses viktigt för opinionsbildningen och bidrar till att fördjupa demokratin. Däremot bör inte organisationer

• Sida 172
•  Original

vara representerade i beslutsorgan; ett korporativt system är inte önskvärt. Endast rådgivande folkomröstningar bör få förekomma och riksdagen bör fatta beslut om sådan med vanlig majoritet. Grundlagberedningen är till skillnad från Författningsutredningen kritisk mot tanken att en minoritet skulle ha rätt att utlösa folkomröstning då detta skulle kunna försvåra majoritetens möjligheter att genomföra sitt program, som man fått väljarnas mandat för.

Om medborgarna sägs att bristande kännedom om partiernas åsikter och en ”desorientering i politiska specialfrågor” kan försvåra åsiktsöverensstämmelse, men att ökat valdeltagande och intensivare valrörelser kan bidra till att förbättra den. Partiernas uppgift är också att påverka medborgarnas åsikter för att på så vis nå bättre överensstämmelse.

Diskussion

Det kommunikativa idealet var tydligare i direktiven från 1954 än i utredningarna som följde. De beslutande organen skulle enligt direktiven stå i en så intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen att medborgarna kände sig delaktiga i samhällsomdaningen. Grundinställningen att ”Det är människors idéer och värderingar snarare än en tekniskt fulländad författning som bär upp demokratin” gjorde också att samhällsbetingelser som ekonomisk och politisk jämlikhet var viktiga. Men också utredningarna formulerar idealet om en växelverkan mellan folket och dess valda företrädare så att fattade beslut överenstämmer med väljarnas vilja. Diskussionerna om valsystemet och ett effektivt valgenomslag är uttryck för detta. Betoningen av det representativa systemet, partiernas centrala roll i folkstyrelsen, riksdagen som folkrepresentationen, och parlamentarismen gör dock att den enskilde medborgarens kontinuerliga medverkan hamnar lite mer i bakgrunden. Möjligheten att utkräva ansvar framstår som det mest centrala.

Att demokrati uppfattas proceduriellt är tydligt både i 1954 års direktiv och i de båda utredningarna: demokrati diskuteras i termer av former och metoder. Det participatoriska idealet om deltagande är dock mer framträdande i direktiven än i utredningarna. Men också utredningarna uttalar att rätten och den faktiska möjligheten till inflytande inte är samma sak. Utan organisatoriska former för människors inflytande riskerar rätten till folkinflytande att bli tom. Former för medborgarnas delaktighet måste därför anvisas. Grundlagarna ska anvisa former för de beslutande organens tillkomst, sam-

• Sida 173
•  Original

mansättning och arbete samt för fattande och verkställande av beslut.

Kravet på former gäller alla leden i de politiska organens verksamhet.

Effektivitetsidealet är framträdande i 1960-talets författningsdiskussion, t.ex. i behovet av handlingskraftiga regeringar. Frågan om vilket statsskick som är det rätta ansågs avgjord. Enigheten om de demokratiska värderingarna var stor. Frågan gällde nu det demokratiska systemets utformning: Hur ska det demokratiska statsskicket fungera på bästa sätt? Författningsutredningen skriver:

Det främsta måttet blir då effektiviteten, man bedömer statsskicken efter deras resultat när det gäller att skapa stabila förhållanden, samordna skilda intressen, åstadkomma beslut och genomföra fattade beslut.

Effektiviteten ses här inte i motsättning till det folkliga deltagandet; den politiska makten kan både vara effektiv och ligga förankrad hos medborgarna (se även Jacobsson 1997a, Algotsson 1998). Effektivitets- och demokratifrågorna hölls dock tankemässigt isär. Regeringens handlingskraft behövde stärkas och medborgarnas delaktighet säkras men det ena gav inte självklart det andra. Förbättringen av det politiska systemets arbetsduglighet skulle ske parallellt med säkrandet av delaktighet i beslutsfattandet.

Nyckelbegrepp i 1960-talets konstitutionella demokratidiskussion är folksuveräniteten, parlamentarismen, partierna, riksdagen som

folkrepresentationen, men också effektiviteten i samhällsarbetet. Ho-

tet tycks främst vara försämrad funktionsduglighet när det gäller att genomföra reformpolitiken, vilket i sin tur skulle kunna få konsekvenser för demokratin. Annars är det en optimitisk syn på den svenska demokratin som framträder i utredningarna: nu handlar det om att ytterligare förbättra ”folkstyrelsens teknik”. Tankefiguren som resonemangen bygger på är reformpolitikens planerade samhällsomvandling. Förväntningen är att det demokratiska systemet ska stå i dennas tjänst. En grundläggande konsensus om samhällets färdriktning tycks förutsättas.

Demokratidiskussion på 1970-talet

Kommunsammanslagningarna

Bakgrunden till det tidiga 1970-talets stora demokratiutredning, Utredningen om den kommunala demokratin (åren 1970–1975) var

• Sida 174
•  Original

den kommunala omvandling som kommunsammanslagningarna och den utökade kommunala verksamheten inneburit. Tiden efter andra världskriget präglades den kommunala verksamheten av expansion. Såväl ökade statliga krav som lokala initiativ var orsaker till detta. En stor del av tillväxten var också en anpassning till samhälleliga strukturförändringar, inte minst urbaniseringen vilken förde med sig stadsbyggnadskostnader (fastigheter, mark, vatten, avlopp, elförsörjning). Behovet av specialutbildade tjänstemän ökade. De små kommunernas ekonomiska situation blev allt svårare. Alternativen man stod inför var 1) förstatligande av den kommunala verksamheten, 2) ökade statsbidrag, 3) interkommunalt samarbete, 4) sammanslagning av små kommuner till större enheter (Strömberg och Westerståhl 1983, SOU 1961:9).

En ny kommunindelning trädde i kraft 1952. Denna storkom-

munreform berörde i huvudsak de små landskommunerna. Rikt-

märket vid indelningen var minst 3 000 invånare per kommun. Antalet kommuner minskade från 2 498 till 1 037 (Strömberg och Westerståhl 1983, Bäck 1988). Avfolkningen av landsbygden fortsatte dock liksom serviceutbyggnaden och också 1952 års kommunindelning befanns otillräcklig. 1962 beslutades om kommunblocks-

reformen, enligt vilken de nya kommunerna skulle byggas kring

livskraftiga tätorter, s.k. centralorter. Alla kommuner borde vara så stora och ekonomiskt bärkraftiga att de kunde ombesörja centrala samhällsuppgifter. Minst 8 000 kommuninvånare ansågs nu krävas. Storleken varierade dock kraftigt mellan kommunerna; vissa blev storstadskommuner. Förslaget i utredningen (SOU 1961:9) var att sammanslagningarna skulle ske successivt och på frivillig basis. 1969 beslutade riksdagen emellertid om en tvångsvis sammanslagning, ett beslut som togs i parlamentarisk oenighet. Den socialdemokratiska majoriteten ansåg att de frivilliga sammanslagningarna gick för långsamt och drev igenom reformen mot de borgerliga partiernas vilja (Strandberg 1998). Reformen genomfördes 1966–1974 och innebar en minskning till 278 kommuner.

Indelningsreformens anhängare stödde sig på effektivitetsargument. Sammanläggningen till större kommunala enheter var nödvändig för att kommunerna skulle kunna fullgöra sina uppgifter och för att verksamheten effektivt skulle kunna samplaneras (Strömberg och Westerståhl 1983:23). Strömberg och Westerståhl karakteriserar detta som uttryck för en centralistisk samhällssyn. I reformanhängarnas argumentation ingick också ett självstyrelseargument: om inte småkommunerna slogs samman till större enheter skulle kommunerna få ge avkall på sitt självbestämmande och tvingas till exem-

• Sida 175
•  Original

pelvis interkommunal samverkan. Självstyrelsen skulle mista sitt reella innehåll. Det kommunala självstyret skulle också undergrävas av det ekonomiska beroendet av staten. Motståndarna till indelningsreformen företrädde en mer decentralistisk syn och de åberopade demokratiargument mot reformen. Genom sammanläggningar till större enheter skulle antalet kommunpolitiker sjunka kraftigt. Detta skulle leda till att medborgarnas möjlighet att delta i och påverka det kommunala arbetet kraftigt skulle beskäras (Strömberg och Westerståhl 1983: 24). Huvudkritiken mot indelningsreformen avsåg alltså konsekvenserna för den kommunala demokratin.

Urban Strandberg drar slutsatsen att socialdemokraterna med kommunindelningsreformen aldrig avsåg att skapa politiskt självständiga kommuner utan bara förvaltningsmässigt självständiga kommuner, som skulle kunna verkställa reformer utan att vara beroende av andra kommuner (1998:181). Socialdemokraterna betraktade den kommunala självstyrelsen i perspektiv av den nationella reformpolitiken; kommunerna måste vara funktionsdugliga och ändamålsenliga när det gällde att realisera rikspolitiska målsättningar (1998:103 ff.). De borgerliga betonade mer den kommunala självstyrelsens självständiga ställning i relation till den nationella staten och dess reformambitioner. Med detta inte sagt att demokratifrågan var oviktig för socialdemokraterna. Enligt deras sätt att resonera var det viktigt att demokratiska institutioner får förutsättningar att fungera effektivt, för att kunna motsvara medborgarnas förväntningar vad gäller service. Annars riskerar medborgarna reagera med misstänksamhet eller likgiltighet inför demokratin som sådan. Tankegången var att större kommuner ger större effektivitet, vilket i sin tur verkar stimulerande på demokratin (Fiskesjö 1973).

Under efterkrigstiden genomgick den kommunala styrelsen stora förändringar, där en del är att hänföra till kommunsammanslagningarna medan andra snarare var en följd av expansionen i den kommunala verksamheten. Lekmannaförvaltning (där förtroendemännen skötte beredning av ärenden liksom verkställigheten) ersattes av professionella tjänstemän, och antalet heltidsanställda tjänstemän ökade kraftigt. Strömberg och Westerståhl talar om den ”i det närmaste tvåhundaprocentiga ökningen av tjänstemannakåren mellan 1965 och 1979” (1983:294). Kommunsammanslagningarna följdes av en kraftig minskning av antalet förtroendevalda. Enligt utredningen om den kommunala demokratin fanns det före 1962 års indelningsreform 150 000–200 000 kommunala uppdrag. 1968 fanns det ca 105 000 och när reformen var genomförd 1974 ca 42 000 uppdrag (SOU 1975:41, 28). Enligt Strömberg och Westerståhl

• Sida 176
•  Original

innebar kommunsammanslagningarna att ett 100-tal förtroendemän skulle ha hand om de uppgifter som tidigare mer än dubbelt så många skött inom samma geografiska område (1983:293). Förtroendevaldas roll ändrades från att själva förvalta till att styra förvaltningen. Heltidsanställda förtroendevalda sågs som ett sätt att balansera tjänstemännens ökade makt.

Under perioden 1966–1974 arbetade den statsvetenskapliga kommunalforskningsgruppen med omfattande undersökningar. Frågan man ställde sig var: Vad kommer kommunindelningsreformen att få för konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och demokratin? Eftersom reformen motiverats med hänvisning till effektivitetsvärden skulle effektiviteten undersökas, men i fokus stod framför allt konsekvenserna för demokratin. Då kommunblocksreformen var genomförd först 1974 blev detta delvis en undersökning av hur demokratin fungerade i de gamla kommunerna (Westerståhl 1970, 1987).¹⁶ Några slutsatser från kommunalforskningsgruppen var att värden knutna till den direkta demokratin minskar vid en övergång från små till stora kommuner: Kommuninvånarna får längre och sämre direkta kanaler till beslutsfattarna. Avståndet mellan väljare och valda ökar, personkännedomen om förtroendevalda är lägre i mindre kommuner än i större, och förtroendemannakåren är i socialt avseende mindre representativ för valmanskåren ju större kommunerna är. Valaktiviteten är högre i större kommuner och valarbetet mer partipolitiserat. Forskargruppen drog slutsatsen att demokratin ändrar karaktär i större kommuner (Birgersson 1975:42 f.).

Utredningen om den kommunala demokratin

Utredningen om den kommunala demokratin med dess huvudbetänkande Kommunal demokrati får representera 1970-talets demokratidiskussion i SOU (SOU 1975:41).¹⁷ Den djupgående kommunala omvandlingen motiverade enligt utredningsdirektiven en översyn av formerna för medborgarinflytandet. Genomgripande förändringar av den kommunala verksamhetens omfattning och inriktning hade ändrat förutsättningarna för den kommunala demokratin: 1) utvidgningen av den kommunala verksamheten, 2) det ökade beroendet mellan stat och kommun och mellan riks- och kommunaldemokratiska frågor, 3) kommunsammanslagningarna, 4) förändringarna i den kommunala nämndorganisationen (centralisering av nämndverksamheten), och 5) utökad kommunal planering (med

• Sida 177
•  Original

ökade krav på långsiktighet och samordning). Uppdraget skulle också ses mot bakgrund av de senaste decenniernas demokratidebatt och krav på att människor ska få medinflytande på olika samhällsområden och kunna påverka och utveckla sin omgivning. Utredningen skulle överväga åtgärder för att stärka den kommunala demokratin och ”den kommunala självstyrelsens lokala förankring”.

Nya förutsättningar kräver nya arbetsformer för demokratin, var tanken. Utgångspunkten för utredningen var dock att den svenska demokratin är och förblir en representativ demokrati. Samhällsförändringarna hade inte förändrat dessa grunder för den kommunala demokratin. Följaktligen spelar partierna en central roll när det gäller att vidga medborgarinflytandet över de kommunala frågorna. ”Effektiviteten i systemet beror ytterst på partiernas förmåga att forma och genomföra en politik som överensstämmer med medborgarnas önskningar”, står det i direktiven. De politiska partierna har att sammanväga olika intressen och intar därför en särställning när det gäller att kanalisera medborgarnas önskemål; de utgör basen för de förtroendevaldas arbete. I partierna utformas det långsiktiga arbetet och kontakter hålles med medborgarna.

Men utredningen säger samtidigt att om det framtida samhället ska kunna formas efter medborgarnas önskemål krävs ökad medverkan från dessa. En ökad kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda är eftersträvansvärd även mellan valen.

För att uppnå god åsiktsöverensstämmelse mellan väljare och valda krävs ett intensivt och ömsesidigt informationsutbyte. Därmed ges medborgarna möjlighet till medinflytande även mellan valen.

Här är personliga kontaktvägar viktiga, men även massmedia. Vidgade kontaktytor mellan förtroendevalda och medborgare är önskvärda; utredningen noterar att det minskade antalet förtroendevalda med kommunsammanslagningarna inneburit en viss försämring därvidlag. Debatt och meningsutbyte är centralt och möjligheter till detta bör underlättas.

Medborgarna bör få möjlighet att framföra önskemål, synpunkter och krav, men det ankommer sedan på de folkvalda att väga argumenten och fatta beslut. De förtroendevalda har det politiska ansvaret. Även om utredningen finner det ”självklart att de företagsdemokratiska strävanden som idag kommer till uttryck i samhället som helhet även skall komma till uttryck på den kommunala nivån”, förblir den representativa demokratin modellen.

• Sida 178
•  Original

De ökade kraven på direkt medverkan i kommunalpolitiken ryms emellertid mycket väl inom ramen för strävandena att fördjupa det representativa systemet. En vidsträckt medborgarmedverkan utgör i själva verket en förutsättning för att den representativa demokratin skall fungera väl.

Men syftet bör främst vara att ”åstadkomma en vidgad medverkan genom partier och andra folkrörelser”. Jämte partierna är alltså folkrörelserna viktiga.

Genom att gå samman och arbeta för någon gemensam idé har medborgarna i vårt land alltsedan demokratins genombrott medverkat i samhällsarbetet. Den svenska demokratin kan av tradition kännetecknas som en folkrörelsedemokrati.

I första hand gäller det alltså att vitalisera det representativa systemet och göra det mer funktionsdugligt. Både att påverka i rollen som serviceutnyttjare och som anställd innebär vissa principiella och praktiska problem, enligt utredningen. Den politiska – dvs. representativa – demokratin måste vara överordnad sådant inflytande. Att ofta ha folkomröstningar är också för utredningen svårt att förena med ett representativt system. De förtroendevalda företräder medborgarna och är de som förverkligar den kommunala självstyrelsen. Goda möjligheter för alla medborgare att åta sig ett förtroendeuppdrag är i sin tur ett villkor för en fungerande demokrati. Särskilda åtgärder bör riktas till informations- och resurssvaga grupper för att stimulera deras delaktighet. En allsidig representation bör eftersträvas. Utredningen framhåller att kvinnor, äldre och yngre är sämre representerade, (men nämner inget om invandrare i relation till representation utan bara vad gäller rätten till samhällsinformation).¹⁸Även om det inte är ett villkor ur demokratisk synpunkt att alla medborgargrupper företräds av lika stor del förtroendevalda som deras andel i väljarkåren (eftersom alla företräder åsikter och arbetar för att verkställa partiernas program), menade utredningen att det är viktigt ur rättvisesynpunkt. Det är också viktigt med blandade erfarenheter och ur kontaktsynpunkt bra att de förtroendevalda har bred förankring i väljarkåren. Dock ligger det på partierna att fördela förtroendeuppdragen så att en rättvisare avspegling av väljarkåren nås liksom att satsa resurser på att stimulera och utbilda underrepresenterade grupper.

Utredningen lyfter också fram de folkvaldas situation. Den kommunala verksamheten har vidgats, antalet ärenden ökat och de kommunala frågorna blivit mer komplicerade. Kraven på förtroendevalda

• Sida 179
•  Original

ökar. Antalet förtroendeuppdrag har minskat och uppdragen blivit mer tidskrävande. Det har blivit svårare att få en samlad överblick över verksamheten och att leda och kontrollera den. Som ett svar på detta har antalet heltidsengagerade politiker ökat. Utredningen pekar också på svårigheter att förena förtroendeuppdrag med arbete och familjeliv. De förtroendevaldas arbetssituation måste förbättras. De förtroendevalda måste alltid kunna leda verksamheten och ange ambitionsnivå efter politiska mål. Gränsdragningen är här mot förvaltningen. Försöken att undvika att tjänstemännen får för mycket makt på de förtroendevaldas bekostnad genomsyrar betänkandet, t.ex. bör projektgrupper endast bestå av förtroendevalda och planeringsarbete styras av riktlinjer från förtroendevalda organ. Delegation bör användas restriktivt.

Utredningen betraktar kommunerna dels som serviceorgan, dels som självstyrelseorgan. Det är viktigt att medborgarnas kontakter fungerar med kommunen i båda dessa funktioner, alltså både med tjänstemän och med förtroendevalda. Förvaltningarna bör präglas av öppenhet och tillgänglighet för medborgarna. Insyn och information är viktigt för såväl medborgare som förtroendevalda.

Utredningen framhåller att handlingskraft krävs för att kunna styra samhällsutvecklingen liksom förutsättningar att fatta beslut med långsiktig verkan. En effektiv beslutsordning krävs för att medborgarna ska uppleva att de förtroendevalda kan lösa deras problem. Därför krävs avvägning mellan de demokratiska kraven och intresset av att ha en effektiv förvaltning, exempelvis mellan en ökning av förtroendeuppdragen (vilket är önskvärt från kommunaldemokratisk utgångspunkt) och att hålla nämndernas storlek och antal på en sådan nivå att inte effektivt arbete och samordning omöjliggörs. Enligt utredningen bör så många medborgare som möjligt engageras i samhällsarbetet. Men mot detta måste ställas att nämnderna inte får bli så stora att ett effektivt arbete omöjliggörs. Alla ledamöter måste ha ett reellt inflytande och meningsfulla arbetsuppgifter. Enligt utredningen bör dock mer än hittills de kommunaldemokratiska kraven bestämma eventuella förändringar i nämndorganisationer. Möjligheten att inrätta fler nämnder bör övervägas och antalet ledamöter i nämnder med ett litet antal ledamöter öka. Vid organisationsförändringar för nämndarbetet bör följande kommunaldemokratiska krav ställas: 1) medborgarnas möjlighet till information och påverkan måste tillvaratagas och förstärkas i alla organisationsformer, 2) de förtroendevalda måste alltid kunna gå in och leda/styra verksamheten (både vad gäller långsiktiga mål och mer konkreta ärenden), 3) de förtroendevaldas möjligheter till insyn och

• Sida 180
•  Original

information måste tryggas och stärkas. Vidare bör fullmäktiges centrala ställning som högsta beslutande organ stärkas.

Företagsdemokrati

Under 1970-talet diskuterades frågan om personalinflytande livligt. Sedan 1972 pågick försöksverksamhet med närvarorätt för fackliga representanter vid kommunala nämnder och styrelser. 1986 kom denna rätt att utsträckas till alla kommuner.¹⁹ Under 1970-talet diskuterades också möjligheten att överföra beslutanderätt till organ med arbetstagarrepresentation, s.k. partssammansatta organ (PSO). 1979 genomfördes en kommunallagsändring som möjliggjorde PSO (Bergström 1988). Medbestämmandelagen (MBL) antogs 1976.²⁰Bland de nya reglerna fanns en skyldighet för arbetsgivaren att ta initiativ till förhandling vid varje viktigare förändring. MBL tillåter parterna på arbetsmarknaden att träffa avtal som ersätter vissa delar av lagen. Medbestämmandeavtal följde några år senare.

Utredningen om den kommunala demokratin fick i tilläggsdirektiv att behandla vissa frågor om fördjupat inflytande för kommunalt anställda. Detta slutrapporterades i betänkandet Företagsdemokrati i

kommuner och landstingskommuner (SOU 1977:39). Definitionen

utredningen gav var att företagsdemokrati handlar om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare, chefer och medarbetare, grupper och enskilda. Den kan utövas både som direktdemokrati (genom arbetsplatssamverkan) och som representativ demokrati (genom fackliga företrädare). Målsättningen är, enligt utredningen, att fördjupa de anställdas inflytande, men inte så att den politiska demokratin inskränks. Det var därför inte aktuellt med beslutanderätt eller förslagsrätt vid nämndsammanträden, bara närvaro- och yttranderätt. Beslutanderätt ansågs oförenlig med den kommunala demokratin. Frågor om verksamhetens mål, omfattning, inriktning och kvalitet tillhör det politiska beslutsområdet. En utveckling mot ett korporativt system är inte förenlig med den representativa demokratin.

Företagsdemokratin skall stå i samklang med verksamhetens övergripande mål och gagna dess effektiva bedrivande … Vi utgår från en numera allmänt omfattad mening att välutvecklad företagsdemokrati och effektiv förvaltning är mål som är väl förenliga och beroende av varandra.

• Sida 181
•  Original

Företagsdemokrati ses som ett medel för att uppnå bättre förhållanden för de anställda, öka arbetstillfredsställelsen och därmed säkerställa ett gott arbetsresultat.

Fyra borgerliga och en socialdemokratisk ledamot i utredningen reserverade sig mot förslaget att låta anställda närvara vid nämndsammanträden; den politiska demokratin borde inte inskränkas och försöksverksamheten borde få pågå längre.

Diskussion

Liksom i 1960-talets utredningar finns tanken om att ifall samhället ska kunna formas efter medborgarnas önskemål krävs ökad medverkan från dessa. Eftersom det är demokrati på lokal nivå som utredningen behandlar är det kanske mindre förvånande att också frågan om konkreta former för direkt delaktighet tas upp. Direkt kontakt med förtroendevalda är också viktigt. Men det slås samtidigt fast att den representativa demokratin står fast och att de förtroendevalda företräder väljarna. Följaktligen är partierna fortsatt viktiga.

Ett kommunikativt ideal kommer till uttryck i ambitionen att förbättra möjligheterna till en aktiv kommunikation mellan medborgare och förtroendevalda också mellan valen. Ett uttalat ideal är att uppnå åsiktöverensstämmelse mellan väljare och valda.²¹ Men denna ska förverkligas primärt inom ramen för den representativa demokratin. Idealet är också en effektiv beslutsordning, vilket krävs för att medborgarna ska uppleva att de förtroendevalda kan lösa deras problem. Hot mot demokratin som formuleras är överbelastning av förtroendevalda (på grund av ökat antal ärenden och minskat antal förtroendevalda) samt ökat avstånd mellan väljare och valda (genom minskade personkontakter med förtroendevalda).

Nyckelbegrepp i demokratiförståelsen är förtroendevalda, ansvar (vilket är viktigt att kunna utkräva och endast av förtroendevalda är detta möjligt), den representativa demokratin, partier (som basen i de förtroendevaldas arbete), åsiktsöverensstämmelse som ska uppnås,

medborgarna vars medverkan krävs. Liksom på 1960-talet talar man

om samhällsarbete och en utmaning är hur man ska väcka intresse och stimulera till aktivt deltagande i detta. Men också effektivitet krävs för att samhällsordningen ska få medborgarnas stöd.

• Sida 182
•  Original

Demokratidiskussion på 1980-talet

1980-talets kommunalforskning

Vid regeringsskiftet 1976 ville den nytillträdda borgerliga regeringen ha till stånd en ny utredning om kommunindelningens effekter. Kommunaldemokratiska kommittén tillsattes hösten 1977 och dess viktigaste uppgift var att formulera ett forskningsprogram, ”Utvärdering av kommunindelningsreformen”.²² Detta var en medveten uppföljning av det tidigare forskningsprogrammet; motsvarande undersökningar upprepades och i stort sett samma personer genomförde dem.²³ Under tiden efter kommunsammanslagningarna hade den kommunala serviceproduktionen fortsatt att växa och företagsdemokratin inom den kommunala förvaltningen utvecklats genom MBL-lagstiftning och olika försöksverksamheter inom förvaltningen. Detta skulle också vägas in i utvärderingen (Strömberg och Westerståhl 1983:25 f.).

Några viktiga forskningsresultat var att det blivit vanligare att medborgarna hade kontakter med förvaltningen än med förtroendevalda. Personlig bekantskap med eller kännedom om förtroendevalda hade blivit ovanligare. Däremot hade väljarnas kunskap om lokala frågor ökat och medborgarna framstod som bättre informerade i kommunala frågor och mer intresserade än tidigare. En förklaring var att lokalpressen blivit allt viktigare och att massmedierna i högre grad uppmärksammade lokala frågor. Partipolitiseringen i kommunalpolitiken hade ökat. En professionalisering hade skett av såväl förvaltning som förtroendevalda. Organiserade intressen, vid sidan av partierna, hade fått ökat inflytande. En viktig övergripande slutsats var att:

Med den ökande roll som partier, massmedia och förvaltning kommit att spela som förmedlare mellan kommunmedlemmarna och kommunen, har det kommunalpolitiska systemet även i reell mening blivit ett representativt system som är mycket likt det rikspolitiska systemet (Bäck 1988: 27).

Resultatet av utvärderingen av kommunblocksreformen blev oväntat positivt:

Den kommunala demokratin hade visserligen på ett genomgripande sätt förändrats, men den hade snabbt funnit sin nya form och tycktes i stora drag fungera väl (Westerståhl 1987: 25).

• Sida 183
•  Original

Vid slutet av 1980-talet visade dock maktutredningens medborgarundersökning att medborgarna i egenskap av brukare upplevde sig ha begränsade möjligheter att påverka (Petersson m.fl. 1989). Men sammantaget drog maktutredarna slutsatsen att aktivitetsnivån i samhället stadigt ökat sedan 1960-talet. Medborgarna föredrog dock andra former av politiskt deltagande än partiaktivitet.

1980-talets samhällsdebatt

Under 1980-talet kom styrnings- och ledningsfrågor att aktivt diskuteras i kommunerna: Den allmänna trenden var att gå från regeltill målstyrning, från detalj- till ramstyrning och från centralisering till decentralisering. Försämrade offentliga finanser var ett skäl till detta. I samhällsdebatten framfördes kritik mot offentliga sektorn, dess storlek och funktionssätt, och krav restes på avreglering och ökad marknadsstyrning. Det privata näringslivet hade redan på 1970-talet påbörjat en omfattande opinionsbildning härvidlag som på 1980-talet blev allt mer tongivande. I denna systematiska opinionsbildning ingick bildandet av bokförlag, som Timbro och Ratio (1978), utbildning, som City-universitetet (1988), samt organisationer som Företagens Presstjänst, Näringslivets Energiinformation, Näringslivets Ekonomifakta och senare Näringslivets EU-fakta (Boréus 1994).

Det var dock först de sista åren på 1980-talet som stödet för den offentliga sektorn minskade i den allmänna opinionen (Nilsson 1996). Det var inte fråga om någon kraftig minskning. Huvudintrycket är att stödet för den offentliga sektorn var tämligen stabilt under 1980-talet och in på 1990-talet. (På 1990-talet ökar det snarast). I Stefan Svallfors tolkning avspeglar en viss minskning av stödet vad gäller allmänt formulerade frågor om den offentliga sektorn, att kritiken mot den offentliga sektorn satt vissa spår i den allmänna opinionen. Men vid konkret formulerade frågor om finansiering och organisering av verksamheter var stödet för det offentliga fortsatt stort. Endast vad gäller utgifter för statlig och kommunal administration var stödet påtagligt mindre. Det var därmed snarast på en allmän ideologisk nivå som opinionsbildningen från höger slog igenom. Det grundläggande stödet för välfärdspolitiken förblev starkt (1996:60 ff.). Bo Rothstein drar en liknande slutsats:

Det verkar som om de nyliberala ideologiska skiftningar som svept fram under 1980-talet och som varit så framträdande i den offentliga debat-

• Sida 184
•  Original

ten, överhuvudtaget inte har haft någon effekt på befolkningens synpunkter om välfärdspolitikens legitimitet (citerad i Nilsson 1996: 188).

Hur ser det då ut i SOU?

Demokratiberedningen

Den socialdemokratiska regering som tillträdde 1982 ville också den tillsätta en demokratiutredning. På våren 1983 tillkallades en beredning med uppgift att ”utreda och utveckla den kommunala demokratin, folkrörelsernas roll i den kommunala demokratin, brukarinflytande och brukarmedverkan” .²⁴ Beredningens huvudbetänkande

Aktivt folkstyre i kommuner och landsting (1985:28) får här represen-

tera 1980-talets demokratidiskussion i SOU.²⁵ Bakgrunden till utredningen var kommunernas ökade ansvar för samhällsservicen, vilket visserligen inneburit att tyngdpunkten för samhällsverksamheten lagts på en nivå där medborgarna har störst möjlighet att påverka utvecklingen, men också inneburit en byråkratisering och en viss passivisering av medborgarna (klientisering). Syftet var nu att för-

djupa den kommunala demokratin. Utbyggnaden av den kommunala

servicen, vilket präglat tidigare demokratidiskussioner, ansågs i stort vara genomförd. Förnyelsen skulle i stället inriktas på kvaliteten på de tjänster som erbjuds. Förnyelsearbetet skulle bygga på tydliga mål, decentralisering av beslut och ansvar samt ökat brukarinflytande. En viktig bakgrund var att de ekonomiska resurserna blivit knappare.

I betänkandet betonas medborgarnas – och även partiernas och övriga folkrörelsers – aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten och i ”samhällsarbetet”, samt betydelsen av ”samhällsverksamhetens” folkliga förankring.

Medborgarinflytandet över den kommunala verksamheten ska utvecklas och stärkas. Syftet ska vara att öppna fler möjligheter för medborgarna att medverka, bli delaktiga och ta ansvar för gemensamma frågor.

Det hindrar inte att det representativa systemet är grunden:

Tanken med det representativa systemet har dock aldrig varit att folket ska intressera sig för samhällsfrågorna och politiken endast i anslutning till valen. Om den kommunala demokratin ska få en verklig genomslagskraft är det önskvärt att människorna fortlöpande kan bevaka och engagera sig och göra sina stämmor hörda i olika kommunala frågor.

• Sida 185
•  Original

I ett diskussionsbetänkande (SOU 1984:83) pekar Demokratiberedningen på att demokratidebatten förskjutits. En stor del av de kommunaldemokratiska reformerna det senaste decenniet inriktades på att förbättra den representativa demokratin:

Tidigare diskuterade man hur man skulle få beslutande församlingar att vara representativa för de medborgare som berörs. I dag handlar diskussionen om hur medborgarna själva skall delta mer aktivt. Frågan om demokratins utveckling har därmed blivit en fråga om mobilisering. Hur kan vi få fler människor att känna delaktighet och medansvar i olika kommunala verksamheter?

Demokratin måste bygga på ett representativt system, men detta måste kompletteras med olika former av direkt inflytande och delaktighet (t.ex. brukarmedverkan, självförvaltning, kooperativt huvudmannaskap eller folkrörelseansvar). Ett problem utredningen såg med denna typ av medverkan är dock att inflytandet i praktiken är graderat; det bestäms i hög grad av sociala, ekonomiska och kulturella faktorer. Detta skulle inte få hindra en utveckling mot ökad delaktighet. Men skillnaderna i sociala förutsättningar får inte heller slå igenom i helt olika grad av delaktighet för olika medborgargrupper. Medvetna åtgärder för att engagera de passiva och stärka de informations- och kunskapsmässigt svaga måste till. De ekonomiska, sociala och arbetsrättsliga hindren för brukarinflytande måste undanröjas.

Allt fler måste kunna medverka i utformningen av det egna samhället och den egna miljön. Decentralisering, t.ex. kommundelsnämnder, anses bra både ur effektivitetssynpunkt och ur demokratisk synpunkt. Formerna för delaktighet kan då anpassas till den enskildes egna villkor på barnstugan, i skolan etc. Den kärvare ekonomiska situationen gör det angeläget att i nära kontakt med medborgarna göra omprioriteringar och pröva nya lösningar. En effektivare användning av gemensamma resurser är påkallad. Både den kommunala servicen, medborgarinflytandet och effektiviteten behöver förbättras. En ny ekonomisk situation reflekteras i användning av ord som ”kostnadsutveckling”, ”effektivitet”, ”skattebetalarnas pengar” och behovet av ”förändringsarbete”.

Den kommunala verksamheten måste bli mer serviceinriktad. De anställda bör i sitt arbete med människor ha en medborgar- och serviceattityd och ett kundtänkande, och tjänsterna som erbjuds bör vara individanpassade. Anställdas erfarenheter bör tas tillvara: ”såväl från servicesynpunkt som från kostnads- och effektivitetssynpunkt

• Sida 186
•  Original

är det viktigt hur man stödjer den anställda personalen i deras arbete”.

En demokratisk arbetsorganisation är ett viktigt mål i sig. Men den är också ett avgörande medel för att uppnå de nya målen.

Beredningen föreslår inte särskilda partssammansatta organ med anställda och brukare och inte heller verksamhetsstyrelser med stark brukarrepresentation. Man väljer, liksom i 1970-talets diskussion, att slå vakt om en klar gränsdragning mellan brukarinflytande och den politiska demokratin. Men intrycket är ändå att tanken om anställdas och brukares inflytande får större genomslag än i 1970-talets utredningar. Beredningen talar om betydelsen av ett positivt ”klimat” på arbetsplatsen och i den kommunala organisationen; klimatet bör vara öppet, man ska lyssna och lära av varandra, erfarenheter ska tas tillvara, man ska få information och få vara med och öva inflytande vid förändringar. Styrning bör ske genom verksamhetsmål och ekonomiska ramar, där målen bör vara utformade så att de anställda ges betydande handlingsfrihet vid genomförandet men där uppföljning sedan blir viktigt. De anställda bör få ökat ansvar och kompetens. Ansvaret bör decentraliseras till verksamhetsansvariga. Till skillnad från 1970-talets demokratiutredning ses delegering nu som en positiv möjlighet.

För att praktiskt möjliggöra de anställdas medverkan, underlätta övergången till målstyrning samt öka brukarinflytandet krävs ett delegerat budgetansvar.

I ett diskussionsbetänkande sägs att politisk styrning är viktigt men

betoningen måste ligga på målstyrning i motsats till regelstyrning. I en målstyrd verksamhet behövs en klar ansvarsfördelning mellan de förtroendevalda, förvaltningsledningen och dem som utför själva arbetet (1984:83).

Budgeten som styrinstrument räcker inte utan bör kompletteras med t.ex. verksamhetsprogram.

Formuleringen att effektiviteten i det demokratiska systemet främst beror på partiernas förmåga engagera många människor i arbetet med gemensamma angelägenheter finns ännu kvar. De politiska partierna, förtroendevalda och folkrörelserna är viktiga i förnyelsearbetet, inte minst på grund av behovet av prioriteringar och fastläggandet av en politisk viljeinriktning. Folkrörelserna är viktiga då de engagerar människor till att delta och ta ansvar i sam-

• Sida 187
•  Original

hällsarbetet; de bidrar till att sätta problem i strålkastarljuset men ibland också till att lösa behoven genom egna insatser. De frivilliga insatserna i folkrörelsearbetet ger en naturlig bas för brukarinflytandet, folkrörelsernas aktiviteter kan utgöra komplement eller alternativ till kommunal verksamhet. De lokala förutsättningarna för ökat föreningsansvar får avgöra uppgiftsfördelningen mellan kommun och föreningsliv.

Sektorövergripande samarbete och samordning lokalt är viktigt. Svårigheter kan uppstå för förtroendevalda att överblicka och samordna de olika verksamheterna, till följd av att den kommunala verksamheten ökat i omfattning och specialiserats. De folkvaldas liksom partiernas arbetsförutsättningar behöver förändras. Den statliga detaljstyrningen bör minska. Beredningen fick också i uppdrag att lägga fram en principskiss till ny kommunallag, bl.a. för att ge större frihet åt kommuner och landsting att organisera sin egen verksamhet efter sina egna förutsättningar.²⁶

Ett hot som pekas på är risken för klientisering av medborgarna, en situation då kommunen bara uppfattas som en serviceinrättning man kan begära tjänster av utan att känna ansvar för. En annan risk är att förvaltningen utveckar sig till en byråkrati och att människor känner sig främmande i mötet med förvaltningen:

I ett demokratiskt samhälle ska människorna inte behöva känna sig vilsna inför samhällets institutioner … Problemet är att myndighetsperspektivet ofta blir alltför dominerande i umgänget med medborgarna.

Det är också risk för att kontakterna mellan förtroendevalda och medborgare tunnas ut och avståndet mellan väljare och valda ökar: De förtroendevalda har fullt upp med ärenden, partiarbete och sammanträden och medborgarna tar i ökad utsträckning kontakt med förvaltningen i stället för med förtroendevalda. Lokala nämnder kan vara ett sätt att öka kontaktytorna.

I reservationer och särskilda yttranden efterlyser borgerliga ledamöter brytande av samhällsmonopol, införande av konkurrens och valfrihet. Omfattningen av den kommunala servicen är för stor. Vidare efterlyser två ledamöter direktvalda kommundelsnämnder och förbättrad offentlighet då närdemokrati förutsätter makt och insyn.

• Sida 188
•  Original

Diskussion

Service, delaktighet och decentralisering är nu nyckelbegrepp. Kom-

munens roll är serviceproducentens och den kommunala verksamheten måste bli mer serviceinriktad. Medborgarna har hamnat i fokus och framträder som serviceutnyttjare, brukare. Ett mer direkt brukarinflytande är önskvärt (till skillnad från 1970-talets utredning). Folkrörelserna spelar en ny roll: direkt medverkan och ansvar i verksamheten. Även anställda får en mer framskjuten roll i verksamheten. Att de anställdas möjligheter till inflytande uppmärksammas kan tolkas som ett visst genomslag för föregående decenniums företagsdemokratiska tänkande. Ofta knyts deltagandet till effekti-

viteten, också det ett nyckelbegrepp i utredningen: Såväl anställdas

medverkan som brukarnas och folkrörelsernas förväntas bidra till effektivisering. Vad som har kallats för funktionella medborgarroller (brukare, anställd, skattebetalare jämte väljare) får en mer framträdande plats (Nilsson 1996:186).²⁷ Utredningen talar också om medborgarna som kunder av vissa typer av kommunal service, t.ex. simhallsbesök. De förtroendevalda och de politiska partierna står inte i fokus på samma sätt som i 1960- och 70-talens demokratidiskussion. Forskningsresultat visade ju också att många medborgare i sitt engagemang går förbi partierna.

Ett deltagardemokratiskt ideal formuleras i betoningen av medborgarnas aktiva medverkan, delaktighet och ansvar i den kommunala verksamheten. Men väl att märka är denna typ av deltagande begränsat till förvaltningen, alltså politikens implementeringsfas. Utredningen är optimistisk vad gäller deltagandet. Grundsynen är att människan är aktiv och behöver få utlopp för sitt engagemang. Resurssvaga kan behöva stödjas till delaktighet. Begreppet ”samhällsarbete” och tanken om folkligt deltagande däri finns kvar från tidigare. Men som konstaterats är deltagandet samtidigt instrumentellt betingat och ställt i effektivitetens tjänst. Föreningsmedverkan blir t.ex. ett sätt att avlasta kommunen. Talet om ansvar är också uppfordrande: Medborgarna kan inte längre komma och kräva service utan att själva vara beredda att bjuda till.

Som Olof Petersson har påpekat, har effektiviteten genomgått en betydelseförskjutning jämfört med 1960-talets effektivitetsdiskussion: Då fick effektiviteten sin plats i den expansiva reformpolitikens tankemodell och avsåg framför allt förmågan att förverkliga samhällsmål. Effektivitet avser nu inte längre kommunernas förmåga att åta sig nya uppgifter. I stället är det produktiviteten i befintlig kommunal service som kommit i fokus (1994:61). Med de-

• Sida 189
•  Original

mokrati avses inte längre bara medborgarinflytande som kanaliseras via politiker och politiska partier. Demokratibegreppet har vidgats till att även innefatta den enskildes egna inflytande och valmöjligheter. Särskilt utredningens borgerliga reservanter betraktar eget bestämmande genom valfrihet som en demokrativinst.

Det konsensus om den sociala reformismen och ”servicedemokratin” som präglat tidigare utredningar har börjat luckras upp.²⁸ Att utredningen finner det motiverat att explicit argumentera för att verksamheter som vård, skola och omsorg bör drivas i ”samhällets regi” visar att detta är inte längre något självklart. Enligt utredningen finns det också verksamheter som mycket väl kan utföras på entreprenad.

Demokratidiskussion på 1990-talet

Internationalisering och demokratin

Demokratidiskussionen på 1990-talet får här representeras av flera utredningar. Ett skäl är regeringsväxlingarna 1991 och 1994, där båda nytillträdda regeringarna ville ha demokratiutredningar till stånd. Den kommunala demokratin är fortsatt ett huvudtema. Den konstitutionella frågan aktualiseras också på nytt i samband med EU-medlemskapet. Frågorna hänger delvis samman: Med internationaliseringen, inklusive EU-medlemskapet, ökar enligt utredningarna betydelsen av en väl fungerande lokal demokrati.

Vid riksdagsvalet 1991 blev det regeringsskifte och en borgerlig fyrpartiregering tillträdde. En demokratiutredning tillsattes, benämnd Lokaldemokratikommittén.²⁹ Den borgerliga regeringen tillsatte också en rad kommittéer för att utreda konsekvenserna av EU-medlemskapet på olika områden. Vi ska här studera den utredning som behandlar konsekvenserna för demokrati och suveränitet (SOU 1994:12).³⁰ När en socialdemokratisk regering kom till makten vid riksdagsvalet 1994 tillsattes en ny kommitté att utreda den kommunala demokratin, den Kommunala förnyelsekommittén, vars slutbetänkande också ingår i undersökningen.³¹

Ett nytt statsvetenskapligt forskningsprogram om den lokala demokratin inleddes i början av 1990-talet.³² Enligt forskningsledaren var ambitionen att hitta nya vinklar på demokratifrågorna. Det gällde nu att ställa mer förutsättningslösa frågor som inte förutsätter att vissa institutioner fullgör vissa uppgifter enligt vissa spelregler (Gustafsson 1993 b:12). Möjligheterna till inflytande var viktigt att

• Sida 190
•  Original

undersöka liksom huruvida medborgarnas önskemål fångas upp av de lokala institutionerna och förverkligas eller ej. ”Detta kan ske såväl genom direktinflytande eller via politiska partier som genom privata arrangemang” (Gustafsson 1993 a: 56, 1993 b). Vi kan här notera att tanken som introducerades föregående decennium om att demokrati inte bara handlar om medborgarinflytande som kanaliseras via politiker och politiska partier utan om medborgarnas möjligheter att själva bestämma, t.ex. genom individuella val, också slagit igenom i forskningsinriktningen. Några genomgripande förändringsprocesser som det politiska systemet och den offentliga sektorn i Sverige stod inför var enligt forskarna: 1) en förändrad relation mellan övernationell, nationell, regional och kommunal politik-/förvaltning, 2) en förändrad organisering och ansvarsfördelning mellan olika sektorer (privatisering), och 3) kommunernas försämrade ekonomi (Gustafsson 1993 b). Ett forskningsresultat var att medborgarna är engagerade och vill ha inflytande som brukare, t.ex. i barnomsorgen. Trots avsaknad av institutionaliserade former för brukarinflytande är medborgarna på det hela taget framgångsrika i sina påverkansförsök. Leveransen av service framstår som det centrala; det är om den inte fungerar som påverkansmöjligheterna blir särskilt angelägna (Möller 1996).

När maktutredningens medborgarundersökning från 1987 upprepades 10 år senare visade det sig att medborgarna ansåg sig ha fått bättre möjligheter att påverka sin egen situation (den ”lilla demokratin”). Införande av valfrihet i skola och barnomsorg hade så till vida varit lyckosam. Undantaget var gruppen arbetslösa (som inte fanns med i 1987 års undersökning) där vanmakten dominerade. Ett annat resultat var att även om medborgarnas tilltro till möjligheten att påverka det politiska systemet – den ”stora demokratin” – ökat, hade medborgarnas faktiska politiska deltagande stagnerat eller minskat (Petersson m.fl. 1998). Det är således deltagandet i egenskap av privatpersoner som förbättrats snarare än det politiskt-demokratiska deltagandet.

Erfarenheter som ökat omvärldsberoende, försämrade offentliga finanser, maktförskjutningar från nationella till transnationella arenor och från politiska till ekonomiska arenor, präglar 1990-talets demokratidiskussion. I många kommuner prövas nya organisationsoch verksamhetsformer, bl.a. införs en mer funktionsindelad organisation (beställar-utförarmodell med separation av produktion å ena sidan och målformulering/beställning å den andra).

• Sida 191
•  Original

Lokaldemokratikommittén

Lokaldemokratikommitténs arbete resulterade i slutbetänkandet

Lokal demokrati i utveckling (SOU 1993:90). Kommitténs uppgift

var att överväga och föreslå åtgärder för att stärka den lokala demokratin. Enligt utredningsdirektiven präglas den kommunala verksamheten av avreglering, marknadsorientering och internationalisering. Som en fjärde faktor tillägger utredningen själv den svåra kommunalekonomiska situationen, vilken medför restriktioner på verksamheten. Utredningen bedömer:

Under resten av 1900-talet kommer sannolikt tempot i samhällsförändringarna att vara fortsatt högt samtidigt som de ekonomiska förutsättningarna för kommunernas och landstingens verksamheter kommer att vara begränsade.

I direktiven fick kommittén i uppdrag att titta på konsekvenserna av nya styrformer, bolagiseringar, produktions- och verksamhetsformer och andra uttryck för ökad marknadsorientering.³³ Kommundelningar, kommunala folkomröstningar, konsekvenser av förändringar i nämndstrukturen och av minskningar av antalet förtroendevalda skulle också behandlas. Som grund för arbetet angavs ligga

de demokratiska värderingarna, främst människors lika värde och respekten för individens frihet, rättigheter och integritet, som också kan härledes ur kristen etik och västerländsk humanism.

Utredningen pekar på att tre grundläggande demokrativärden varit mest framträdande under de senaste decenniernas demokratidiskussion: folkviljans förverkligande, den självständiga åsiktsbildningen och medborgarnas aktiva deltagande. Även möjligheten att direkt öva inflytande över den offentliga verksamheten har varit viktig liksom representativitet. Utredningen ser visserligen ett samband mellan antalet förtroendeuppdrag och representativiteten; ju fler uppdrag desto bättre representativitet. Men med referens till maktutredningen (SOU 1990:44) menar man att en bedömning av demokratins idealtillstånd inte kan göras en gång för alla utan i belysning av samhällsutvecklingen. Utredningen ser positivt på en utveckling mot alltmer självständiga och oberoende medborgare, och framhåller betydelsen av en balans mellan individuella och kollektiva inslag i demokratiidealet (också detta efter Maktutredningen), där den enskildes integritet, handlingsval och valmöjligheter och personliga inflytande ges en framträdande plats.

• Sida 192
•  Original

Utredningen vill även nyansera bilden av att nedgången i antalet uppdrag innebär en nedgång för demokratin. Det är viktigt med ett stort antal förtroendevalda men situationen i dag utgör inget hot mot den lokala demokratin, trots viss minskning av förtroendevalda sedan 1991 efter maktskifte i många kommuner.³⁴ En del av de uppdrag som försvunnit är perifera och kvalitet är viktigare än kvantitet. Samma resonemang tillämpas i fråga om ökad delegering till tjänstemän; det är ofta rutinärenden som delegeras. Det viktiga vad gäller ärenden i fullmäktige är kvalitet inte kvantitet. Fullmäktige kan dessutom blir mer av ett centrum för den politiska debatten på lokal och regional nivå, genom t.ex. allmänhetens frågestund eller temadebatter. Samtidigt skriver utredningen att besluten i allmänhet är i praktiken avgjorda när de kommer till fullmäktige. Fullmäktiges roll som det högsta beslutande och enda direktvalda organet bör därför betonas starkare i det pågående förändringsarbetet.

Utredningen ser positivt på att ge användarna ett ökat inflytande. Motiven anges som främst demokratiska men även effektivitetsgrundade: ökat inflytande för de närmast berörda är ett värde i sig, men det ger också bättre måluppfyllelse liksom delaktighet. Den representativa demokratin ska även framöver utgöra grunden för statsskicket. Mot bakgrund av att partierna enligt utredningen hamnat i ett kristillstånd och att färre medborgare engagerar sig partipolitiskt bör dock även andra former för inflytande användas. Utredningen ser därför ökad användning av kommunala folkomröstningar som ett önskvärt komplement till den representativa demokratin

En omröstning kan bidra till att rent allmänt stimulera intresset för samhällsfrågor och vitalisera demokratin genom att öka den enskildes möjligheter till påverkan och ansvar.

Dock vill utredningen fortsatt låta fullmäktige avgöra om en omröstning ska äga rum eller ej. Möjligheten till personval ses också som en demokratisering av valprocessen: Ökat personvalsinslag innebär att valresultatet i något större utsträckning avspeglar väljarnas uppfattning om vem som bäst representerar dem och deras åsikter.

Utredningen pekar på att den kommunala verksamheten är omfattande, komplicerad och den ekonomiska situationen besvärlig, vilket kräver att verksamheten organiseras effektivt och styrs rationellt. Politikerrollen ändras till följd av den försämrade samhällsekonomin, minskat antal förtroendevalda, nya styr- och organisationsformer samt den ökade delegeringen. Uppföljning och utvär-

• Sida 193
•  Original

dering blir viktigare. Systemet för politisk styrning behöver anpassas till de nya behoven (t.ex. genom avtalsstyrning, beställarstyrning). Politikernas uppgift är att prioritera och ta de principiellt viktiga besluten, inte att intervenera i driften.

En grundtanke med att organisera kommunal verksamhet enligt beställar–utförarmodellen är att införa ett konkurrensmoment eller i vart fall ett mått av ekonomiskt tänkande.

Förutsättningar för affärsmässighet är viktigt i utredningens överväganden. Ibland nämns avvägning mellan demokrati och affärsmässighet som ett dilemma, t.ex. vid anbudsförfaranden. Den aktuella situationen ställer särskilda krav på de förtroendevalda:

nya och ökade krav på affärsmässig kompetens, nya metoder att mäta utfallet av verksamheten och förmågan och viljan att ta det primära ansvaret för omprioriteringar som ibland medför nedläggning av viss enhet eller verksamhet.

Kommunikation mellan väljare och valda blir ännu viktigare i en kärv ekonomisk situation: Förankring av beslut är viktigt liksom att redovisa de ekonomiska villkor som gäller för att skapa förståelse för de nödvändiga prioriteringarna. Det behövs nya mötesplatser och metoder för dialog mellan väljare och förtroendevalda. Även möjligheter till kommunikation mellan medborgare och förvaltning behövs. Enligt utredningen medför den ökade effektivitet i beslutsfattandet som följer av de nya styrformerna att de förtroendevalda både på fullmäktige- och nämndnivå får mer tid att bedriva politisk verksamhet utanför de kommunala organen, att arbeta utåtriktat, direkt mot medborgarna.

Alltför stark koncentration på den parlamentariska arenan har enligt vår mening alltför länge präglat synen på politikerrollen. Det är nu hög tid att bredda synen på politikerrollen och därmed gradera upp betydelsen av parti- och väljararenan.

En hotbild utredningen ser är en uttunning av den lokala demokratin. Människor vänder i ökande grad partierna och den lokala partiverksamheten ryggen. Att partierna brister i sin viktiga funktion att utgöra effektiva förbindelselänkar mellan allmänheten/väljarna och de offentliga beslutsorganen kan leda till ”en allvarlig legitimitetskris för det politiska systemet i allmänhet och den lokala demokratin i synnerhet”. Utredningen pekar på att medierna inte alltid lever upp till den betydelsefulla roll de har i den demokratiska

• Sida 194
•  Original

processen; mer ansvar behövs. Politikens medialisering i kombination med den kärva ekonomiska situationen kan innebära ”en frestelse att välja en manipulativ kommunikationstrategi gentemot allmänheten i stället för en öppen och ärlig strategi”. Alltför stark koncentration på effektivitet i styrning och beslutsfattande kan också leda till att diskussion om värden och målsättningar hamnar i bakgrunden samt att det nödvändiga arbetet med att skapa uppslutning kring förändringsprocessen försummas.

En tillåtande lagstiftning är bra för demokratin, t.ex. att tillåta öppna nämndsammanträden även om inte alla nämndsammanträden måste vara öppna. Mångfald och konkurrens mellan olika alternativ i driften är bra liksom mångfald på det organisatoriska området; det sistnämnda anses betydelsefullt i strävandena att effektivisera verksamheten. Möjligheten till effektivisering och kostnadsbesparing är ett genomgående tema i utredningen. Även valmöjligheter för medborgarna betonas. Allmänhetens insynsmöjligheter bör garanteras även när uppgifter utförs i privat regi. Utredningen anser att gränsen mellan politik och förvaltning går att principiellt precisera, och att beställar–utförarmodellen bidrar till att ytterligare klarlägga var gränsen går.

Fyra socialdemokratiska ledamöter skriver i ett särskilt yttrande att demokratins grundläggande frågor inte berörs i utredningen. På grund av direktiven har kommittén i stället varit upptagen med juridiska frågor och metoder för politiska och administrativa styrsystem. Dessa ledamöter beskriver demokratin dels som ett egenvärde (att uppleva gemenskap med andra, kunna påverka på lika villkor som andra), dels som ett redskap (för att lösa praktiska problem och gemensamma behov). De vill betona alla människors rätt till delaktighet i demokratins värden, inte bara t.ex. de resursstarka. De vänder sig också mot utredningens språkbruk där medborgare talas om som kunder.

Om medborgaren förvandlas till kund på en marknad, där kunden påverkar genom individuella kundval, försvagas demokratin med varje rimlig definition av demokrati. Det utesluter inte att individuella kundval är positiva så länge de inte leder till mindre valfrihet för andra medborgare. Det är i ett samspel där den ene medborgarens behov och intressen vägs mot andra medborgares behov och intressen som den praktiska lokala politiken ska utformas och därmed medborgarmakten komma till uttryck.

• Sida 195
•  Original

Kommunala förnyelsekommittén

Kommunala förnyelsekommitténs arbete resulterade i slutbetänkandet Förnyelsen av kommuner och landsting (SOU 1996:169). Bakgrunden var: 1) att nya uppgifter tillkommit kommunerna (ansvaret för skolans personal, äldrevården, särskolan och de särskilda omsorgerna för utvecklingsstörda), 2) att statens reglering av kommunala verksamheter minskat (nytt statsbidragssystem, ny kommunallag), samt 3) kommunernas och landstingens egna strävanden efter en effektivare verksamhet genom nya organisations- och verksamhetsformer. Kommittén fick i uppdrag att utvärdera organisationsförändringarna och de nya verksamhetsformerna i kommuner och landsting med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelning av nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser, samt att utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild uppmärksamhet borde ägnas åt konsekvenserna av de nya sätten att styra, organisera och finansiera verksamheten.

Den kommunala självstyrelsen omfattar enligt kommittén både demokrati-, effektivitets- och gemenskapsvärden. Strävan efter att samtidigt demokratisera, effektivisera och rättssäkra beskrivs som svår, komplicerad och delvis motstridig.

Kommuner och landsting har att svara mot medborgarnas rättmätiga krav på rättssäkerhet och offentlig kontroll, kompetens och yrkesskicklighet, service och effektivitet samt autonomi och delaktighet.

Kommunen ses inte bara som en serviceproducent utan även som rättsstatsenhet och gemenskapsenhet. Principen om den individuella nyttan bör underställas gemenskapsprincipen i det kommunala utvecklingsarbetet. Den kommunala demokratins fortbestånd och fördjupning förutsätter ett långsiktigt, integrerande och gemenskapsorienterat förhållningssätt.

I ett läge av varaktig och hög arbetslöshet, etnisk segregering, ökad könsuppdelning och fortsatta behov av prioriteringar i offentlig verksamhet måste inriktningen på enskildas efterfrågan och individuella nytta stämmas av mot delaktighet, sammanhållning och gemensam problemlösning.

Kommuner och landsting kan skapa sammanhållning och samarbete mellan medborgare och medborgargrupper. Den kommunala demokratin lever av solidaritet och gemensamt ansvarstagande. Delaktiga medborgare är både mål och medel för en demokratiskt styrd verk-

• Sida 196
•  Original

samhet. Kommittén förordar ett fördjupningsarbete som går utöver det tidiga 1990-talets service- och kundinrikting genom att balansra det med demokrati- och rättssäkerhetsvärden. Kommittén konstaterar att man i det kommunala förnyelsearbetet inte tog tillräcklig hänsyn till vare sig det politiska systemets behov av dialog, sammanhållning och gemensam intresseorientering eller rättsstatens krav på klara och förutsägbara förhållanden mellan den enskilde och det allmänna. Ambitionen att demokratisera kommuner och landsting kom att i praktiken spela en underordnad roll, konstaterar kommittén. Demokratifrågorna bör betonas starkare i det fortsatta förnyelsearbetet, och demokratiska konsekvensanalyser utarbetas inför större organisationsförändringar, där det framgår hur olika medborgar-, brukar-, förenings- och politikergruppers inflytande och ansvar kan komma att påverkas.

Kommittén drar slutsatsen att fritidspolitikernas inflytande kraftigt minskat medan tjänstemännens, särskilt chefstjänstemäns, och heltidsarvoderade politikers inflytande kraftigt ökat. Politiska prioriteringar görs i praktiken ofta av tjänstemännen, och de professionella perspektiven riskerar att tränga ut medborgar- och brukarperspektiven. (Fritids)politikernas formella befogenheter måste motsvaras av ett reellt inflytande över verksamheten. En annan slutsats är att målstyrningsförsöken inte varit framgångsrika, så till vida att svårigheterna att formulera klara, uppföljningsbara mål varit stora och att politikerna inte lyckats skaffa sig politiskt relevanta utvärderingsinstrument. De ekonomiska målen var de som följdes upp och utvärderades. Målstyrning och resultatenheter har fjärmat de förtroendevalda från verksamheten. Kommittén menar att det ur demokratisk synpunkt är viktigt att medborgarna kan utkräva ansvar av de förtroendevalda för den förda politiken. Därför måste de förtroendevaldas möjligheter att påverka utvecklingen stärkas.

Legitimiteten är en viktig aspekt i utredningens demokratianalys; åtgärder för att stärka legitimiteten diskuteras och representativiteten anses viktig härvidlag. Invandrarnas låga representation i kommuner och landsting och minskande valdeltagande måste betraktas som ett problem, menar kommittén; nya former som kompletterar den representativa demokratin bör prövas för att möjliggöra politisk kommunikation med dessa grupper. Även representation av kvinnor och unga lyfts fram. Vidgat medborgarinflytande för alla grupper måste vara målet. Partiernas ställning i kommunerna har försvagats när medborgarskap tonats ner till förmån för en kundorientering. Partierna ses som de främsta bärarna av demokratin i Sverige och partiernas problem (sjunkande medlemsantal, färre medborgare som

• Sida 197
•  Original

identifierar sig med ett parti) får därmed återverkningar på den representativa demokratin. Ett pluralistiskt och fristående föreningsliv genererar demokrativärden i form av träning i samarbete, självstyrelse, tolerans, folkbildning och skolning för förtroendeuppdrag.

Kommittén pekar på några av demokratins yttre förutsättningar. Nedskärningar riskerar leda till vanmaktskänslor, likaså arbetslösheten. ”Bara en demokratiskt organiserad besparingspolitik har förutsättningar att vinna den legitimitet som särskilt impopulära åtgärder kräver.”

I reservationer och särskilda yttranden framgår en polarisering av åsikterna. En moderat ledamot (tillika ordförande i SOU 1993:90) ser inget demokratiskt problem i att medborgare har uppvärderats som kunder och brukare. Istället för att se så negativt på reformerna borde kommittén ställa sig på medborgarnas sida och bejaka den in-

dividuella demokratin, såsom valfrihet eller direktdemokratiska for-

mer. Det bästa sättet att minska elitiseringen är enligt honom att banta verksamheten så att den blir överblickbar. Bara det som måste skötas gemensamt bör på sikt skötas i kommunal egen-regi produktion. En vänsterpartist menar tvärt om att valfrihetsrevolutionen har misslyckats och pekar på det stora stödet för att vård och omsorg ska bedrivas i offentlig regi. En folkpartistisk ledamot vill avveckla kommunala bolag, vilka sägs hota demokratin (då öppenhet och insyn minskar i bolag) men även kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen.

EG-konsekvensutredningen

EG-konsekvensutredningen om subsidiaritet (SOU 1994:12) hade i uppdrag att belysa konsekvenserna av dels överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG, dels av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Möjligheterna till demokratisk förankring av besluten som fattas i EG skulle undersökas liksom Sveriges möjligheter att påverka innehållet i dessa beslut.

Det internationella beroendet var enligt utredningen det viktigaste skälet till att regeringen ansökt om medlemskap i EG. ”Staterna klarar inte längre av att på egen hand effektivt lösa problemen”. Även om Sverige är suveränt formellt sett, är det reella handlingsutrymmet inskränkt. Detta får konsekvenser för demokratin. Demokrati förutsätter enligt utredningen en faktisk suveränitet, att det man beslutat om också kan genomföras. ”Politisk demokrati utan makt och möjlighet att genomföra beslut undergräver tilltron

• Sida 198
•  Original

till demokratin.” Utredningens bedömning var att genom medlemskap skulle Sverige vinna inflytande på det gemensamma beslutsfattandet: Det man förlorar i formell suveränitet vinner man i faktiskt enligt en ”suveränitetskalkyl”. Eftersom ett medlemskap skulle förbättra den politiska problemlösningsförmågan och den sakpolitiska effektiviteten, skulle det också innebära en demokrativinst. ”En låg sakpolitisk effektivitet riskerar att långsiktigt undergräva den demokratiska legitimiteten och skapa politisk instabilitet”. Medborgarnas känsla att kunna påverka utvecklingen ökar om den faktiska suveräniteten ökar.

Men samtidigt förutser utredningen en del förändringar för demokratin: 1) riksdagens ställning kommer att försvagas vilket innebär en förskjutning från parlamentarism till kabinettspolitik (en maktförskjutning från riksdag till regering), 2) tempot i beslutsprocesserna ökar vilket påverkar förberedelse- och förankringsarbetet, 3) inrikespolitiska frågor får karaktären av utrikespolitik vilket kan innebära ökad sekretess, 4) betydelsen av rättsligt präglade resonemang ökar och EG-domstolen kan i sista hand bli den som avgör politiska frågor, 5) medborgarna kan uppleva att distansen till beslutsfattarna ökar, 6) åsiktsbildningen kan förändras genom medier och offentliga samtal på europanivå. Utredningen påpekar dock att

EU äger en självfallen demokratisk legitimitet i så måtto som alla dess medlemsländer är demokratier som i sin tur bestämt sig för att etablera denna form av samarbete.

Länder som inte klassificeras som demokratier är inte välkomna som medlemmar. Dessutom har EG/EU genom hela sin existens verkat demokratiskt stabiliserande. Här är det EU:s syfte och konsekvenser snarare än EU:s system för beslutsfattande som fokuseras.

Enligt utredningen hör demokratifrågan hemma på den nationella nivån och bör handla om hur förankringen sker i förberedelsearbetet där. T.ex. blir det viktigt att säkra riksdagens inflytande över regeringens ställningstaganden inför ministerrådsmötena. Kritik mot EU:s beslutsformer, dvs. det övernationella beslutsfattandet, menar utredningen främst förs fram av debattörer som vill öka de federala inslagen i EU. Utredningen å sin sida förespråkar visserligen överstatligt beslutsfattande men vill förlägga det demokratiska ansvarsutkrävandet till nationell nivå.³⁵ På EU-nivå tycks politiska resultat, inte politiskt ansvar, vara det centrala.

Utredningen talar om en växelverkan mellan sakpolitisk effektivitet å ena sidan och representativitet och öppenhet å den andra.

• Sida 199
•  Original

”Det måste existera både effektivitet i beslutsfattande och känsla av delaktighet hos medborgarna i detta beslutsfattande.” Huvudproblemet i dagsläget tycks enligt utredningen vara den sakpolitiska effektiviteten, inte möjligheten till deltagande. Det är effektiviteten som ska förbättras med medlemskapet. Nyckelbegrepp i utredningens demokratiförståelse är inflytande (möjlighet att påverka politiken), sakpolitisk effektivitet, faktisk suveränitet och gemensam

problemlösning. Grundtanken lyder: utan effektivitet ingen riktig

demokrati. Resonemanget liknar det som fördes av socialdemokraterna vid kommunsammanslagningarna: Det är viktigt för tilltron till de demokratiska institutionerna att det politiska systemet får möjlighet att fungera effektivt. Men skillnaden jämfört med 1960talets författningsdiskussion (enligt ovan) är, som jag ser det, att en effektivitetsvinst nu blir i sig en demokrativinst. Det är inte längre fråga om att delaktigheten ska stärkas parallellt med effektiviteten. Jag har i ett annat sammanhang formulerat det som att distinktionen – liksom den potentiella motsättningen – mellan effektivitet och demokrati tenderar att upplösas i detta tänkande (Jacobsson 1997a). Erfarenheter av långtgående omvärldsberoende har gjort att demokratin än mer har laddats med effektivitetens och handlingskraftens ideal. I min tolkning tillförs effektiviteten demokratibegreppet. I denna demokratisyn är det politiska resultatet viktigare än själva tillvägagångssättet, beslutsprocessen.

Diskussion

De undersökta utredningarna på 1990-talet pekar i olika riktningar. Individinriktningen kulminerar under 1990-talets första år (tillika under den borgerliga regeringsperioden). Lokaldemokratikommittén betraktar medborgaren som individ och som kund. Konkurrens och valfrihet är nyckelbegrepp. Också demokratiförståelsen präglas av detta synsätt: Man pläderar uttryckligen, stödd på Maktutredningen, för mer balans mellan individualistiska och kollektivistiska inslag i demokratiidealet. Den enskildes valmöjligheter – som kund, som individ – är viktiga demokratiaspekter. Kommunala förnyelsekommittén – socialdemokratiskt tillsatt – motsätter sig några år senare detta synsätt och betonar gemenskap i uttrycklig kontrast till det tidiga 1990-talets individinriktning. Sammanhållning, solidaritet, gemenskap är i stället nyckelbegrepp. Det gemensamma ansvarstagandet betonas och den individuella valfriheten bör underställas detta i den kommunala verksamheten:

• Sida 200
•  Original

När kommuner och landsting organiserar sig måste det i första hand syfta till att utveckla de gemensamma värden och normer som kan hålla samhället samman.

Kommunen syftar till gemensam problemlösning. Kommunernas roll är inte bara som serviceproducent utan även som gemenskapsenhet och rättsstatsenhet. Det tidiga 1990-talets service- och kundinriktning bör balanseras med demokrati- och rättssäkerhetsvärden.

Redan på 1980-talet hade en viss individinriktning kommit till uttryck (anställda skulle ha en kundinriktning, medborgare sågs som kunder av viss kommunal service, medborgarna skulle medverka enskilt, som brukare, i verksamheten). Men detta formulerades fortsatt inom ”offentlig service-paradigmet”, även om några reservanter började tala om konkurrensutsättning och privatisering. På 1990talet övergår individinriktningen i ett mer regelrätt marknadstänkande. Diskussionen präglas av ideologisk polarisering. Också demokratibegreppet inplaceras i denna: i ena fallet knyts det till individuell valfrihet, i det andra till gemenskap och delaktighet. En viss individcentrering kommer även till uttryck i EG-konsekvensutredningen när den hävdar att EG-rätten, vilken stärker individens rättsliga ställning i Europa, och den inre marknaden, vilken ökar den individuella rörelsefriheten i Europa, kan betraktas som viktiga källor till demokratisk legitimering av EU. Utredningen påpekar dock att en sådan slutsats förutsätter en individcentrerad demokratisyn.

Enligt Lokaldemokratiutredningen ska politikerrollen renodlas: de förtroendevalda ska koncentrera sig på rollen som medborgarnas företrädare, inte intervenera i driften.

Genom uppdelning i en beställar- och en utförarfunktion förväntas de förtroendevalda bli mer renodlade företrädare för medborgarna/konsumenterna medan de anställda står för produktionen.

De förtroendevalda måste utöka sin kompetens med affärsmässiga färdigheter. Dock får man enligt utredningen inte i sin strävan efter ny kompetens och anpassning till nya roller glömma bort att den politiska uppgiften är baserad på en lekmanna- och inte en specialistfunktion. Kontroll och utvärdering blir viktigt. Kommunala förnyelsekommittén menar i stället att renodlingen av roller har lett till att de förtroendevalda i praktiken marginaliseras och att tjänstemännens inflytande ökar. Uppföljningen fungerar inte, kontrollen har avhänts.

I EG-konsekvensutredningen står den sakpolitiska effektiviteten i centrum. Ökade möjligheter till politiska sakresultat förväntas

• Sida 201
•  Original

stärka demokratin. Ökat nationellt handlingsutrymme betraktas som en demokrativinst, ett resonemang som inte gör någon distinktion mellan statens suveränitet och folkets. I själva verket kan regeringars handlingsutrymme mycket väl öka samtidigt som det folkliga deltagandet och kontrollen av den politiska makten minskar.

Slutsatser

Jag kommer här att sammanfatta och diskutera resultaten om demokratiförståelsen, dess kontinuitet och förändring. Jag kommer också att resa några frågor som förtjänar fortsatt undersökning och diskussion.

Demokratiideal och hotbilder

Två komponenter i demokratiförståelsen har varit centrala under hela undersökningsperioden. Det är den representativa demokratin som norm och tanken om en fungerande serviceleverans som demokratins ändamål. Men kraven på den representativa demokratin och synen på om den behöver kompletteras med andra former av medborgarinflytande har varierat. Det har också synen på vad som krävs för att få till stånd en fungerande serviceleverans.

Med reservation för att utredningarna inte är helt jämföra vad gäller utredningsfokus – ibland är det kommunal, ibland nationell demokrati som diskuteras – vill jag här sammanfatta nyckelbegreppen i de undersökta utredningarnas demokratiförståelse. Vad gäller 1990-talet skiljer sig synsätten i utredningarna så mycket från varandra att jag skiljt dem åt i tablån.

• Sida 202
•  Original

Figur 1. Nyckelbegrepp i de undersökta utredningarnas demokratiförståelse

1960-tal

1970-tal

1980-tal

folksuveränitet förtroendevalda

service

parlamentarism politiskt ansvar decentralisering

politiska partier politiska partier delaktighet

effektivitet åsiktsöverensstämmelse (brukar)medverkan

samhällsarbete kommunikation effektivitet

1990-tal

1990-tal

1990-tal

(personligt) medborgarinflytande

gemenskap effektivitet

valfrihet rättsstatlighet reell suveränitet

separation politik-produktion medborgarinflytande sakpolitiskt inflytande

effektivitet politiskt ansvar sakpolitisk legitimitet

Medborgarnas deltagande

Ett demokratiideal som stått sig under den undersökta perioden är det politiska systemets förmåga att leverera vad medborgarna förväntar sig. Det är också ett skäl till att frågan om det politiska systemets och förvaltningens effektivitet förblivit viktig. Det politiska systemets förmåga att tillhandahålla välfärd – service vad gäller den kommunala demokratin och politiska sakresultat mer generellt vad gäller demokratin i relation till EU – framstår som det mest centrala. Medborgerlig delaktighet blir inte något mål i sig. En fungerande serviceleverans som det överordnade är en grundtanke i ”servicedemokratin”.³⁶

Under 1960- och 70-talen krävde dock en fungerande serviceleverans, enligt de undersökta utredningarna, att förtroendevalda stod i en ”intensiv och allsidig kontakt med folkopinionen”. Kommunikation med väljarna var viktig även mellan valen. De förtroendevalda skulle representera väljarna åsiktsmässigt. Idealet om åsiktsöverensstämmelse behöver dock inte innebära medborgarnas aktiva deltagande (utöver valhandlingen), bara att förtroendevalda ska fånga upp men också påverka opinioner.

• Sida 203
•  Original

Medborgarnas medverkan krävdes på 1980-talet, då även genom direkt deltagande i verksamheten i egenskap av brukare. Brukarinflytandet sågs som ett sätt att utveckla kvaliteten på verksamheten men också att effektivisera den. Denna typ av deltagande är ett en-

skilt deltagande snarare än ett kollektivt-politiskt. Inriktningen mot

mer diversifierade medborgarroller renodlas i synen på individuella valmöjligheter i en marknadssituation som ett demokratiideal, en syn som finns företrädd i en utredning på 1990-talet. Medborgarnas önskemål om service kanaliseras enligt detta synsätt bäst genom fria val i rollen som konsument av offentlig service. Demokratin färgas här av en liberal samhällsvision. Den suveräna individen snarare än det suveräna folket står i centrum.³⁷ Medborgaren har en privat identitet snarare än en politisk, hon är bourgeois snarare än citoyen. Såväl det kommunikativa idealet som idealet om politiskt deltagande tonas då ner. De bygger båda på synen på demokrati som något

kollektivt, syftande till gemensam problemlösning. För att anknyta

till teoridelen ovan, kan vi säga att det är ett liberalt snarare än ett republikansk – gemenskapsorienterat – demokratideal. Individuell frihet är ett tongivande begrepp i demokratisynen snarare än rättvisa och jämlikhet.

³⁸Att jämka samman och uppnå samförstånd, vilket är dialogens funktion, är ett led som hoppas över i synen på privata val som demokrati. Vare sig vid brukarinflytande eller vid fria kundval behöver kraven och ståndpunkterna överskrida den privata horisonten; de behöver inte passera offentlighetens kanaler – den offentliga debatten – för att erhålla stöd ur ett helhetsperspektiv. Dessa former av inflytande förblir representation av enskilda intressen snarare än ett helhetsintresse. Det hindrar inte att de kan vara värdefulla för verksamhetens legitimitet, men de kan inte ersätta ett medborgarinflytande där gemensamma intressen representeras. Särskilt vad gäller prioriteringar mellan verksamheter är helhetsperspektivet nödvändigt. (Detta påpekades också i 1970-talets Kommunaldemokratiutredning i diskussionen om företagsdemokrati.) Brukarinflytande handlar därtill om inflytande i politikens implementeringsfas. Även om denna typ av inflytande bidrar till att öka legitimiteten genom att de närmast berörda blir delaktiga i verksamheten är det oklart på vilket sätt detta i sig stärker demokratin och också huruvida formerna för brukarinflytandet i sig fungerar demokratiskt (hur fattas besluten etc).

I kontrast till den individorienterade demokratisyn som särskilt Lokaldemokratiutredningen företrädde betonar den Kommunala förnyelsekommittén demokratins gemensamhetsaspekter och dess

• Sida 204
•  Original

integrerande funktion igen (SOU 1996:169). Det är alltså tydligt att det inte finns en konsensus om vad demokratin innebär och kräver på 1990-talet. Undersökningen av de tre utredningarna på 1990-talet ger inte heller stöd för tanken att en individorienterad demokratisyn självklart följer av samhällsutvecklingen och de individualiseringsprocesser som pågår i samhället. Däremot är det klart att demokratisynerna i 1990-talets utredningar ska förstås i perspektiv av förändrade relationer mellan politik och marknad genom avregleringar, konkurrensutsättning och annan marknadsorientering. Det gäller både den individorienterade och den gemenskapsorienterade demokratisynen. Den sistnämnda framhävdes ju just på grund av den ökade fragmentariseringen i samhället och marginaliseringen av vissa medborgargrupper.

Den representativa demokratin

Den representativa demokratin var den självklara utgångspunkten i 1960- och 70-talens utredningar. Medborgarnas meningsbildning skulle framför allt gå via partierna. Effektiviteten i det politiska systemet ansågs främst bygga på partiernas förmåga att engagera många människor. Inom ramen för det representativa systemet ansågs dock möjlighet till direktkontakt och kommunikation med förtroendevalda viktigt. På 1980-talet börjar partiernas problem uppmärksammas. Den representativa demokratin behövde kompletteras med andra former för inflytande, som brukarinflytande. På 1990talet talar utredningarna om ”partiernas kris”. Detta innebär också en kris för den particentrerade svenska demokratin. Men trots öppnandet för direkt deltagande i vissa kommunala verksamheter (brukarinflytande) och på 1990-talet för fria kundval kan vi konstatera att den representativa demokratin under hela perioden utgjort huvudnormen för demokrati; att den representativa demokratin står fast har utredning efter utredning deklarerat. Representativitet snarare än medborgerlig mobilisering har varit idealet i utredningarna. Folkomröstningar har med endast något undantag betraktats med skepsis. Möjligheten till ansvarsutkrävande har ansetts central – vilket talat till den representativa demokratins fördel – även om möjlighet till ansvarsutkrävande inte alltid ansetts ett tillräckligt villkor för att demokratin ska anses fungera tillfredsställande.³⁹

I den representativa demokratin spelar förtroendevalda en viktig roll. Detta är särskilt tydligt i 1960- och 70-talens utredningar. På 1990-talet har de ”förtroendevalda” alltmer blivit ”politiker”. ”Sam-

• Sida 205
•  Original

hällsarbetet” har blivit ”politik”. 1990-talets utredningar speglar att klyftorna mellan de folkvalda och folket har ökat. Värt att notera är att talet om betydelsen av åsiktsöverensstämmelse mellan förtroendevalda och medborgare nu försvunnit. Talet om medborgarnas delaktighet i ”samhällsarbetet” hör också tidigare decennier till. Björn Elmbrant (1997) har påpekat att tanken om att det krävs folkligt stöd för att genomföra stora förändringar i samhället tycks ha försvunnit. Det kan kontrasteras direktiven från 1954, vilka betonade betydelsen av en nära kontakt mellan väljare och valda för att den enskilde inte ska uppleva sig stå utanför avgörandena och känna sig maktlös inför den samhällsorganisation hon ska styra. Det var viktigt att ha folk med sig i samhällsarbetet. Likaså har talet om betydelsen av social och ekonomisk jämlikhet för att demokratin ska fungera tystnat. Ett undantag är dock Kommunala förnyelsekommittén som pekade på betydelsen av gemenskap och integration mot bakgrund av de sociala klyftor som arbetslöshet, etnisk segregation och könsuppdelning medfört. Marginaliseringen av vissa medborgargrupper borde motverkas.

Att den representativa demokratimodellen med väljare och förtroendevalda så starkt färgar demokratiutredningarnas demokratianalys förklarar kanske varför frågan om demokratins räckvidd inte diskuteras mer i utredningarna. Undantaget är 1983 års demokratiutredning som behandlar medborgarinflytande i förvaltning och skola. Frågan om ekonomisk demokrati finns inte alls diskuterad i utredningarna. Till skillnad från Författningsutredningens direktiv från 1954 är inte heller frågan om vad som krävs för ett demokratiskt samhälle – vilka värderingar som bör råda eller hur samhällsstrukturen bör se ut för att främja demokratin – särskilt central i demokratiutredningarna. 1983 års demokratiutredning, som betonar att demokrati i djupare mening handlar om en människosyn, vilken innebär en tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar för beslut och deras förverkligande, är möjligen ett undantag härvidlag (SOU 1985: 28). Oftast avser demokratifrågan i utredningarna statens verksamhet och formerna för dess reglering. I relation till internationaliseringen och EU tonas dock detta formkrav ner och demokratifrågan handlar då främst om att realisera sakpolitiska målsättningar.

Rune Premfors har talat om den svenska demokratimodellens uttalade fruktan för politisk mobilisering och opinionsbildning utanför parti- och intresseorganisationskanalerna (1999:39). Frågan kan resas om det är denna brist på mobilisering som i dag resulterat i ett växande gap mellan eliter och folk. Den svenska demokratin har

• Sida 206
•  Original

byggt på partierna, och i viss mån på de traditionella folkrörelserna, och när dessa inte längre fungerar uppstår ett vakuum. Framför allt unga människor väljer i dag andra kanaler för politiskt engagemang än de politiska partierna. Aktionsformerna är sakfråge- och handlingsinriktade; betoningen ligger på det politiska handlandets här och nu. Organiseringen sker i lösa nätverk snarare än i formella medlemsorganisationer. Den particentrerade demokratin tycks ha svårt att fånga upp detta engagemang – och dessa förhållanden har inte heller påverkat diskussionen i de undersökta utredningarna. Denna typ av politiskt engagemang har oftast gått såväl forskare som statliga utredningar förbi. Håkan Thörn har kritiserat Maktutredningens medborgarundersökningar för att inte fånga detta; genom att undersöka medlemskap i organisationer missar man de nya rörelserna som inte organiserar sig på samma sätt som de gamla folkrörelserna (Thörn 1999). Den italienske sociologen Alberto Melucci (1992) menar att andra representationsformer än de traditionellt parlamentariska kan behövas för denna typ av politiskt handlande och engagemang. I viss mån kan detta sägas ha gjorts på kommunal nivå genom inrättande av ungdomsråd. Det politiska ansvaret bärs då fortsatt av den representativa demokratins organ medan de lösare nätverken får fylla en annan funktion, främst som idékläckare. Här räcker det att konstatera att de undersökta utredningarna i sin analys av det demokratiska läget inte beaktat dessa nya former av politiskt och demokratiskt engagemang. Partiernas problem med rekrytering har kanske därför framstått som mer alarmerande än vad som annars skulle gjorts.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det funnits en kontinuitet i demokratiidealet i så måtto att det representativa systemet med politiska partier och förtroendevalda hela tiden varit normen. Den relativa stabiliteten i demokratisynen antyder att den representativa demokratin är en starkt förpliktigande och påbjuden norm i den officiella diskurs som SOU representerar. Detta samtidigt som det medborgerliga engagemanget i tilltagande grad tar andra vägar.

Formulerat med Rune Premfors terminologi är det en ”tunn” demokratisyn men med ”snabba” inslag – brukarinflytande är exempel på det sistnämnda – som framträder i utredningarna. För att anknyta till teoridelen har idealet om representation snarare än idealen om dialog och deltagande dominerat. När kommunikation ansetts viktig att stimulera har det mindre varit fråga om politisk kommunikation medborgare emellan än de förtroendevaldas öppenhet för folkopinionen. I Habermas förståelse liksom andra teoretiker som understryker dialogens betydelse är dialogens funktion att jämka

• Sida 207
•  Original

mellan olika ståndpunkter och nå en gemensam uppfattning. Samförståndet tycks ibland i utredningarna i stället ha förutsatts. Gemensamma intressen snarare än intressekonflikter tycks ha förutsatts liksom att servicedemokratin gynnar alla. Det är dock ingen elit- och konkurrensorienterad demokratisyn som framträder i utredningarna, det anses exempelvis viktigt att alla medborgare ska kunna vara förtroendevalda. Resurssvaga kan behöva särskilt stöd i sitt politiska deltagande.

Hotbilderna som tecknats var i 1960-och 70-talens demokratiutredningar ett ökat avstånd mellan väljare och valda. Också minskad funktionsduglighet i det politiska systemet sågs som en fara. Ökat avstånd mellan väljare och valda var en fara också på 1980-talet, då även en otillgänglig förvaltning var ett problem. På 1990-talet uppfattas hotet om en maktlös och ineffektiv demokrati som det allvarligaste. En utredning pekade också på hotet om en fragmentarisering i samhället till följd av arbetslöshet och marginalisering av vissa medborgargrupper.

Serviceidealet

Att servicetänkandet fått så stort genomslag i demokratidiskussionerna genom åren kan man möjligen tolka som ett utslag av en socialdemokratisk hegemoni i synen på politiken: Politikens uppgift har varit att förvalta välfärdsstaten och dess serviceproduktion; det gäller även politiken på kommunal nivå.⁴⁰ Också de borgerligas kritik har utgått från denna grundläggande problemformulering.⁴¹ De alternativ man presenterat (fr.o.m. 1980-talet) har varit att konkurrensutsätta och/eller privatisera servicen. Också debatten om systemskifte har i grunden handlat om utformningen av förvaltning och serviceproduktion, inte om ett alternativt sätt att se på kommunens roll, t.ex. kommunen som politisk enhet i relation till staten och medborgarna (jfr Montin 1998:18, Eriksen 1997:231).

Urban Strandbergs studie av de politiska partiernas syn på kommunerna visar att partierna haft olika syn på kommunernas roll, tydligast så på 1960-talet. Debatten handlade då främst om kommuners grundkaraktär och styrelse, om hur makt och auktoritet skulle vara fördelad inom den politiska basorganisationen och hur den demokratiska styrelsen skulle vara utformad. Strandberg konstaterar att under åren 1983–1994 förändrar (m), (fp) och delvis (c) sina idéer så att man i början av nittiotalet kommit att dela samma tankemässiga grundstruktur som socialdemokraterna, nämligen ser-

• Sida 208
•  Original

vicedemokratin. Skiljaktigheterna finns nu synen på kommunal förvaltning, och diskussionen rör serviceproduktionens organisation, omfattning och effektivitet (1998:373). (Vp) och delvis (mp) och (kds) fortsätter att försvara alternativa synsätt, kommunen som medborgarsammanslutning och lokal gemenskap där politiken bedrivs utifrån lokala förutsättningar och behov (1998:374). Strandberg konstaterar att en konsekvens av dominansen av servicedemokratins kommunideologi, är att de politiska problem som har att göra med kommuners förvaltning och serviceproduktion kommit att stå i centrum för debatten (1998:376).⁴² Detta är fallet också i de utredningar jag undersökt. Såväl kommunernas relation till staten (den kommunala självstyrelsen) som relationen kommun–medborgare (de rättsstatliga aspekterna) är relativt oproblematiserade i utredningarna, liksom kommunens politiska roll i stort.

Eftersom kommunen uppfattades som en serviceproducent blev – i ett visst skede – steget inte så långt till en marknadsorientering; kommunen kunde ses som en serviceproducent på en marknad av andra serviceproducenter (jfr Montin 1997:42).⁴³ Medborgaren, uppfattad som en konsument av offentliga nyttigheter, borde få fatta fria konsumentval. Stig Montin skriver:

Tillsammans med andra faktorer har kommunal reformpolitik bland annat medfört att medborgarna i allmänhet ser sig mer som konsumenter än som politiska människor. Folk är i allmänhet nöjda med servicen men missnöjda med politikerna (1998:19, även Strandberg 1998).

Man kan också säga att såväl socialdemokraterna som dess borgerliga utmanare har försökt bestämma demokratins innebörd i relation till det egna politiska projektet, ökad välfärd respektive ökad frihet (inklusive valfrihet). Synen på kommunen som serviceproducent har medgett båda möjligheterna. Motsvarande gäller för övrigt också demokratifrågan i EU-debatten, där socialdemokratiska EU-förespråkare såg förbättrade möjligheter till nationell välfärdspolitik som en demokrativinst medan borgerliga förespråkade betraktade den inre marknadens friheter som en demokrativinst (Jacobsson 1997a).

Avvägningen deltagande – effektivitet

Gemensamt för alla utredningarna är föreställningen att samhället förändras snabbt och att det politiska systemet måste kunna förändras för att svara mot tidens utmaningar. Det politiska systemet

• Sida 209
•  Original

måste medge politisk handlingskraft. När Grundlagberedningen på 1960-talet ansåg att regeringen borde ”få de befogenheter som krävs för att den skall kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt” ekar en problematik som vi känner igen från det sena 1980-talets och 1990-talets debatter. Men det finns också betydande skillnader: 1950- och 60-talens ”samhällsomdaning” handlade om reformpolitikens planerade förändring av samhället, 1980-och 90-talens om globaliseringens mer svårplanerbara samhällsomvandling.

I alla utredningarna återfinns kravet på såväl effektivitet som demokrati men synen på deras relation varierar. I 1960-talets författningsdiskussion framstår människors delaktighet och politikens effektivitet som två viktiga aspekter som måste beaktas vid utformandet av styrelseskicket, och vilka är fullt möjliga att förena. Medborgarnas delaktighet var rent av en förutsättning för folkstyrelsens effektivitet; med effektivitet avsågs då effektiva statliga ingrepp i samhället (Algotsson 1998:6). I 1970-talets utredning om den kommunala demokratin börjar man tala om behovet av en avvägning mellan de demokratiska kraven och behovet av en effektiv förvaltning, men företräde bör ges åt demokratin. På 1980- och 90-talen uppträder en tydligare motsättning mellan effektivitet och delaktighet. Politiken måste begränsas för att möjliggöra effektivitet. Effektiviteten i ett kommunalt sammanhang handlar på 1980-talet om produktiviteten i befintlig service. I Eriksens tolkning är det nya inte att man vill få till stånd en bättre fungerande förvaltning och större effektivitet. Många av efterkrigstidens reformer syftade till detta. Det nya är snarare att man nu inför styrinstrument som i sig innebär ett hot mot andra intressen och värden, eftersom de är så inriktade på resultat (1997:107). Detta problem uppmärksammade Kommunala förnyelsekommittén som var tydlig med att service och effektivitet inte får gå ut över rättssäkerhet och delaktighet.

I EG-konsekvensutredningen dras motsättningen mellan effektivitet och delaktighet till sin spets. Att medborgarstyre och (vissa) sakresultat uppfattas stå i ett motsatsförhållande är inget som kan utsägas. I stället betecknas en förväntad sakpolitisk vinst i och med EU-medlemskapet som en demokrativinst. Samtidigt tonas det medborgerliga deltagandet och kontrollen av den politiska makten ned. Tolkningen att folkviljan i form av sakresultat kanske kan realiseras bättre med mindre folkligt deltagande ligger nära till hands. Också Leif Lewin karakteriserar 1990-talets demokratisyn som att resultatpolitiken, särskilt inom den ekonomiska politiken, har blivit

• Sida 210
•  Original

viktigare än demokratins formfrågor (Lewin 1998, jfr Jacobsson 1997a).

Henry Bäck har beskrivit (den kommunala) demokratins utveckling som en pendelrörelse mellan koncentration och decentralisering (1990:22). Koncentrationen har varit försök att öka resurserna och problemlösningskapaciteten (det gäller såväl storkommunerna som EU-medlemskapet), medan decentraliseringen har varit en reaktion på koncentrationen, motiverad dels av demokratiska skäl, dels av en önskan om en mer överblickbar – och därmed effektivare – verksamhet. Såväl koncentration som decentralisering har i debatten ställts i demokratins tjänst, men effektiviteten har varit en väl så viktig drivkraft i praktiken.⁴⁴

Gränsdragningen förvaltning – politik och offentligt – privat

⁴⁵I 1970-talets utredning om företagsdemokrati ifrågasattes möjligheten att dra en gräns mellan politik och förvaltning och deras uppgifter:

De kommunalt förtroendevalda ansvarar för och deltar aktivt i den fortlöpande verksamheten. Någon klar gräns mellan områden för politiska avgöranden och förvaltning/verkställighet kan ej dras.

Man frågade sig retoriskt:

Kan de förtroendevalda göra upp målsättningar utan att ha en nära förankring i verksamheten? Är det möjligt att generellt definiera vad som är politiska beslut? Om medborgarna när man upplever dagliga problem möts av beskedet att dessa frågor inte är politiska och därför inte berör de förtroendevalda, hur kommer det att påverka de förtroendefulla kontakterna dem emellan?

Förtroendevalda måste kunna styra och leda verksamheten, både sätta upp övergripande mål och gripa in i konkreta frågor. Deras roll gentemot förvaltningen borde stärkas. Under 1980-talet börjar en uppdelning mellan politik och förvaltning ta form. Problemformuleringen är nu att det är för lite effektivitet och för mycket politisk detaljstyrning (jfr Montin 1993). En övergång till målstyrning eftersträvas. Effektivisering ska nås genom decentralisering och delegering. Renodlingen av förvaltning och politik kulminerar i det sena 1980-talets och tidiga 1990-talets uppdelning av politik (som beställning) och produktion. Problemformuleringen är att det är för mycket politik, för mycket offentlig sektor. Vid 1990-talets mitt –

• Sida 211
•  Original

och efter regeringsskifte – har pendeln börjat svänga. Kritik riktas mot den strikta uppdelningen: Politikerna har börjat tappa greppet om verksamheten och behöver återta kontroll (SOU 1996:169, se även Rombach 1991).

I de undersökta utredningarna är det framför allt ur effektivitetssynpunkt, valfrihetspunkt och kvalitetssynpunkt som förhållandet mellan politik och förvaltning problematiseras. Kritik mot förvaltningen ur demokratiperspektiv – byråkratikritik – är inget framträdande tema i utredningarna. I 1970- och 80-talens utredningar lyfts dock betydelsen av insyn och förvaltningens tillgänglighet fram. I SOU 1996:169 pekas på att tjänstemännen med omorganisationerna i kommunerna fått ökad makt på politikernas bekostnad och att de professionella perspektiven riskerar tränga ut medborgarperspektiv. De rättsstatliga aspekterna är som nämnts märkbart frånvarande i utredningarna men lyfts fram i SOU 1996:169.

De nya verksamhets- och organisationsformerna i kommuner och landsting innebar att synsätt och styrprinciper hämtades från den privata sektorn (se B. Jacobsson 1994). Skillnaderna mellan privat och offentlig verksamhet tonades ner. Dock finns det fundamentala skillnader dem emellan: Den offentliga sektorn skall inte bara fungera effektivt när det gäller att realisera mål, dessa skall också realiseras på ett korrekt sätt. Man måste ta hänsyn till rådande normer för lika behandling, neutralitet, rättssäkerhet, offentlighet (Eriksen 1997:15). När Kommunala förnyelsekommittén tryckte på rättssäkerheten var det mot bakgrund av att frågan om offentlighet och rättssäkerhet ibland fått stryka på foten i kommunerna. I Lennart Lundquists formulering har vårt offentliga etos en demokratisk och en ekonomisk komponent som vardera består av ett antal värden. Till demokrativärdena räknar han politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik. Ekonomivärdena är funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet, produktivitet. Alla dessa värden måste beaktas samtidigt i den offentliga verksamheten (Lundquist 1998). Lundquist visar dock att ekonomivärdena i vissa fall fick företräde framför demokrativärdena i kommunerna under sent 1980-tal och 1990-tal.⁴⁶

Stig Montin har konstaterat att marknadsefterlikningen och försöken att separera politik och produktion också kolliderar med ett antal värden som tidigare ansetts betydelsefulla: Kundorienteringen kolliderar med visionen om medborgaren med en aktiv roll att spela i det politiska livet. Marknadsefterlikningen kolliderar med den helhetssyn och samverkan som är vägledande för flera professionella gruppers arbete och det politiska ansvaret. Privatiseringen kolliderar

• Sida 212
•  Original

med kravet på insyn över hur offentliga medel används. Separeringen av politik och produktion kolliderar med de förtroendevaldas roll som ansvariga för den löpande verksamheten genom att reducera dem till beställare av tjänster (Montin 1993:16). Det demokratiska uppdraget omfattar mera än målformulerande, kontraktskrivande och utvärderande. Kännetecknande för politikerrollen traditionellt är snarast lyhördhet, ansvarstagande och inblandning i verksamheter. Politiker reagerar i positiv mening på sådant som händer i omvärlden (B. Jacobsson 1994:231, även 1989). Detta är ett sätt att se. Enligt ett annat, som blivit vanligare det senaste decenniet, kan marknadsorienteringen bidra till demokratisering genom att ge individer valfrihet och reella valmöjligheter, dvs. öka individuell autonomi snarare än kollektiv. De ideologiska skiljelinjerna speglas tydligare i 1990-talets demokratiutredningar än tidigare.

Jag har undersökt demokratisyner i ett antal statliga utredningar under 40 år. Hur den politiska praktiken sett ut i kommuner och landet som helhet är delvis en annan fråga. Men demokratiidealet är av intresse för den politiska praktiken då det kan ligga till grund för förändringar i den politiska organiseringen. Så behöver dock inte bli fallet: Trots uttalandena på 1970-talet att vid framtida organisationsförändringar bör demokratin få företräde, har det varit effektiviteten som gynnats såväl på 1970-talet som på 1980-talet och 1990talet. Att ideal och praktik inte alltid sammanfaller illustreras också av utredningarnas upprepade avståndstagande från korporativism samtidigt som en vanlig syn är att Sverige präglats av just detta under denna tid.

Epilog: Om utredning, forskning och samhällsdebatt

Man kan konstatera att den demokratidiskussion som fördes i den allmänna samhällsdebatten återfinns i SOU ungefär ett decennium senare. Det gäller 1970-talets samhällsdebatt om inflytande i arbetsliv och skola som får genomslag i SOU på 1980-talet. Det gäller 1980-talets kritik mot offentliga sektorn som får genomslag i SOU i början av 1990-talet. Utredningarna tycks med andra ord sällan ligga i samhällsdebattens frontlinje.

Detta reser frågor om var demokratidebatten förs och utvecklas. Hur ser relationerna mellan forskning – statlig utredning – samhällsdebatt – samhällspraktik ut? Vilka problemformuleringar, tolkningar och lösningsförslag, flyttar inte med när frågor överflyttas mellan dessa arenor? Finns det frågor som bara lever i utredningar

• Sida 213
•  Original

eller bara i samhällsdebatten? Kraven på ekonomisk demokrati och på mer direktdemokrati som framförts i samhällsdebatten har exempelvis endast undantagsvis behandlats i offentliga utredningar. Formuleras problemen om i överflyttningarna mellan tex. samhällsdebatt och utredning? I vad mån finns internationella influenser i utredning, forskning, samhällsdebatt? Vilken betydelse spelar olika vetenskapliga discipliners demokratibehandling i utredningarna? I vad mån övertas forskares problemformuleringar i utredningarna? I vad mån övertar forskare politikers?

De undersökta utredningarna refererar nästan uteslutande statsvetenskaplig forskning om demokratin. (SOU 1996:169 är här ett undantag.) Vi har också sett exempel på att statsvetenskapliga demokratiforskare på ett påtagligt sätt influerat demokratidiskussionen i SOU. Några exempel är professor emeritus Jörgen Westerståhl och hans modell av det representativa systemet där åsiktsrepresentativitet är ett nyckelbegrepp. Den representativa demokratin är den självklara normen och andra former av deltagande blir störningar i dess funktionssätt. I fallet med EG-konsekvensutredningen är det också klart att dess ordförande professor emeritus Olof Ruin och utredningens sekreterare statsvetarprofessor Janerik Gidlund satt sin prägel på demokratiresonemangen, i vilka politisk handlingskraft och sakpolitisk effektivitet görs till huvudproblematiken. Också Maktutredningens ordförande Olof Petersson har övat ett stort inflytande genom att introducera tolkningen om den individualistiska, liberalt orienterade demokratin. Detta reser också frågor om vilka statsvetenskapliga demokratiperspektiv som inte finns med i utredningarna? Ett sådant exempel är mer radikaldemokratiskt inriktade teorier med mer långtgående krav på deltagande och dialog (jfr Premfors 1999).

Jan Olsson har nyligen diskuterat den svenska demokratiforskningens formalistiska och statiska karaktär, som tendensen att fokusera politiska institutioner och aktörer samt begagnandet av statistiska mätningar (t.ex. av åsiktsrepresentativitet) snarare än processtudier av politiska förlopp. Forskningen har spelat en systemlegitimerande snarare än kritisk och problematiserande roll. Han menar också att svensk demokratiforskning bidragit till föreställningen om den svenska demokratin som ”färdig” (Olsson 1999). I denna föreställning om den färdiga demokratin är politik synonymt med partipolitik, tilltron till professionalism och expertkunskap är stor liksom tilltron till centralistiska lösningar (Olsson och Montin 1999, Olsson 1999). Den internationella forskningen om nya sociala rörelser och nya former av politiskt handlande tycks i stort ha gått

• Sida 214
•  Original

demokratiforskare och demokratiutredare förbi. Det innebär också att betydelsen av dessa typer av politiskt engagemang för den svenska politiken och demokratin inte uppmärksammas.

Frågor om relationerna mellan forskning – statlig utredning – samhällsdebatt – samhällspraktik förtjänar grundligare uppmärksamhet i kommande studier. Är det kanske så att demokratidiskussionen i offentliga utredningar rör sig inom ett tämligen slutet tankesystem, där erfarenheter från praktiken, från den vidare samhällsdebatten, från en bredare samhällsforskning och från den internationella debatten inte förmår prägla utredningarnas resonemang? I vilket fall som helst är det en ganska snäv – och inte särskilt utmanade – demokratidiskussion som framträder i utredningarna.

Noter

¹ Tre stora statsvetenskapliga forskningsprogram om den kommunala demokratin har genomförts under 1970- till 90-talet. De två första gällde konsekvenserna av kommunsammanslagningarna samt av förändringar i kommunernas verksamhet och beslutsorganisation. Det tredje rörde konsekvenserna av internationalisering, kommunernas försämrade ekonomi och en förändrad ansvarsfördelning mellan offentligt och privat. Medborgarnas möjligheter till inflytande och deras syn på den erhållna servicen har uppmärksammats i alla forskningsprogrammen.² Demokratiproblematiken är delvis olika när nationell demokrati står på spel jämfört med kommunal demokrati; direkt politiskt deltagande är naturligtvis mer aktuellt på den lokala nivån. Men som jag ser det, speglar urvalet att utredningsfokuset har varierat över tid och att det därför är svårt att hitta direkt jämförbara SOU.³ Om partiernas ståndpunkter om kommunal demokrati och dessas förändring över tid, se Strandberg 1998.⁴ En historisk tillbakablick visar att institutioner som vi i dag självklart associerar med demokrati, som politiska partier, politisk representation och allmän och lika rösträtt för alla vuxna medborgare, har alla en gång varit ifrågasatta och främmande för begreppet demokrati.⁵ Leif Lewin har t.ex. skiljt mellan majoritetsdemokrati och samarbetsdemokrati i sin analys av den svenska parlamentarismen (1996, 1998). I majoritetsdemokratin regerar majoriteten och minoriteten opponerar. Det centrala här är möjligheten att ställa till ansvar och därmed skifta makten. Samarbetsdemokratin bygger på resultatinriktade uppgörelser över partigränserna och ansvarsfrågan blir här oklar. Idealen såväl som praxis är här olika.⁶ Paradoxalt nog anses däremot medborgarna aktiva och kompetenta inom det civila samhället, inte minst inom konsumtionssfären.

• Sida 215
•  Original

⁷ Benämningarna diskursiv eller deliberativ demokrati förekommer också.⁸ Durkheim själv menade att den politiska styrelsen måste utföras av ett fåtal personer. Han utgick inte från konkreta institutioner i sin demokratibeskrivning utan i stället från karaktären på relationen mellan samhället och staten.⁹ Enligt Habermas är en giltig norm en norm som alla under ideala samtalsbetingelser skulle kunna samtycka till.¹⁰ I stället för ”republikansk” talar Carleheden (1996) om ”kommunalistisk” och Montin (1998) om ”kommunitär”. Republikansk syftar på res publica, den gemensamma sfären i romersk tradition.¹¹ För diskussion av Habermas egen ståndpunkt, se Carleheden 1996 och Jacobsson 1997b och 1998.¹² Även Länsdemokratiutredningen och Valtekniska utredningen arbetade med författningsfrågor under 1960-talet.¹³ Författningsutredningens ordförande var Rickard Sandler (s). Grundlagberedningens ordförande var Valter Åman (s). Grundlagberedningen slutrapporterade sitt arbete 1972 men får här ingå i 1960-talets demokratidiskussion då dels arbetet var en fortsättning på Författningsutredningens, dels en stor del av utredningsarbetet genomfördes på 1960-talet.¹⁴ Det föreslagna valsättet var en övergång till enkammarsystem där 230 ledamöter skulle väljas enligt dåvarande andrakammarsystem (direktval av medborgarna) och 60 ledamöter skulle väljas som representanter för regioner. Utredningen föreslog också personval.¹⁵ För den författningspolitiska processen, se von Sydow 1989 samt bidragen i

Statsvetenskaplig Tidskrift 1976.

¹⁶ En kort sammanfattning av forskningsresultaten finns i Birgersson 1975.¹⁷ Kommitténs ordförande var Anna Lisa Lewén-Eliasson (s).¹⁸ Rösträtt i kommunala val åt utländska medborgare som bott i Sverige i tre år fanns ännu bara som förslag. Beslut om detta fattades 1975 och tillämpades för första gången vid valet 1976.¹⁹ Rätten omfattar dock inte kommunstyrelse, frågor som inte rör förhållandet arbetsgivare-arbetstagare samt i princip inte heller myndighetsutövning mot enskild (Bergström 1988: 72).²⁰ Den 1/7 1977 trädde en ny kommunallag i kraft. Till grund låg Kommunallagsutredningen, som redovisade sitt förslag i SOU 1975: 41. 1980 trädde en lag i kraft som möjliggjorde för kommuner att inrätta lokala organ.²¹ Åsiktsöverensstämmelse var ett nyckelbegrepp i det kommunalforskningsprogram som Jörgen Westerståhl ledde, vars undersökningar utredningen refererade. Den demokratisyn som genomsyrade programmet byggde på en inflödes- och utflödesmodell av det politiska systemet, där fri åsiktsbildning var det första ledet i inflödet och folkviljans förverkligande utflödet, idealt sett. Eftersom systemet bygger på representation blir åsiktsöverensstämmelsen mellan representanter och representerade viktig (Westerståhl 1970).²² Kommitténs ordförande var Fredrik Lindencrona (c).

• Sida 216
•  Original

²³ En sammanfattning av forskningsresultaten finns i Strömberg och Westerståhl 1983.²⁴ Kommitténs ordförande var Lars Eric Ericsson (s).²⁵ Dessutom görs ett par hänvisningar till beredningens diskussionsbetänkande 1984:83.²⁶ 1984 beslutade riksdagen om försöksverksamhet med friare kommunal nämndorganisation i ett antal kommuner, s.k. frikommuner. 1991 års kommunallag innebar fri nämndorganisation.²⁷ Gudmund Hernes har talat om partsborgarskap vilket är partikularistiskt och bara omfattar en avgränsad kategori medborgare till skillnad från det universalistiska medborgarskapet (Petersson m.fl. 1989:14). Agne Gustafsson varnade redan på 1960-talet för ”alla nutidstendenser till uppsplittring av medborgarskapet” och menade att ”en förutsättning för demokratins fortbestånd måste vara en renässans för ett enhetligt medborgarbegrepp” (1969: 243). I Maktutredningens medborgarskapsundersökning skilde man mellan den ”lilla” och den ”stora” demokratin och talade om 6 medborgarroller genom vilka individen kan påverka sin egen situation: boende, konsument, patient, småbarnsförälder, skolbarnsförälder och förvärvsarbetande. Genom sitt politiska deltagande i det representativa systemet kan hon påverka landets situation, dvs. den stora demokratin (Petersson m.fl. 1989).²⁸ Uttrycket servicedemokrati myntades av Jörgen Westerståhl 1956 för att beteckna politikens karaktär i välfärdsstatens utbyggnadsfas. Materiella snarare än idémässiga frågor stod i fokus och partierna tävlade inbördes om att tillmötesgå olika gruppers önskemål om sociala reformer (Nilsson 1996).²⁹ Ordförande var Sven Lindgren (m).³⁰ Ordförande var Olof Ruin, professor i statsvetenskap. Utredningen hade karaktären av en expertutredning.³¹ Ordförande var Ulf Lönnqvist (s).³² Forskningsprogrammet är tryckt som bilaga 5b till SOU 1991:36, se även Gustafsson 1993b.³³ Kommittén skulle också göra en uppföljning av tillämpningen av den nya kommunallagen och eventuellt föreslå förändringar (lagen trädde i kraft 1/1 1992), och även beakta konsekvenserna av det nya statsbidragssystemet (1/1 1993). SOU 1993:90 behandlar främst de allmänna delarna av utredningsuppdraget medan uppgifterna med anknytning till den nya kommunallagen redovisades i delbetänkanden.³⁴ Utredningen är inte riktigt konsekvent. Å ena sidan framhålls det som ett viktigt värde att den lokala demokratin bärs upp av ett stort antal förtroendevalda. Å andra sidan hävdas att kvalitet – och inte kvantitet – är avgörande härvidlag. Utredningen har dock gjort en undersökning som visar att antalet förtroendevalda per 1000 invånare är lägre i marknadsorienterade kommuner än i kommuner med traditionell organisation eller kommundelsnämndsorganisation. Utredningens slutsats är att ett införande av en marknadsorienterad organisation är nära förknippad med en minskning av politikerkåren och att

• Sida 217
•  Original

denna minskning medför såväl starkare koncentration av uppdragen som sämre representativitet (SOU 1993:90, 235 ff).³⁵ Detta formulerar jag i ett annat sammanhang som ett glapp mellan politisk maktutövning och demokratisk kontroll (Jacobsson 1997a). Varje medlemsland kan bara ställa sin minister till ansvar, inte den samlade beslutsförsamlingen (ministerrådet) fastän besluten blir direkt bindande i medlemsländerna.³⁶ Jfr Rune Slagstad som har skrivit om det norska Arbeiderpartiet att dess ideologi varit teknokratisk, paternalistisk och maktstrategisk, allt i den radikala reformpolitikens tjänst (1996).³⁷ I Maktutredningen gjordes tolkningen att den svenska demokratisynen genomgått en dragning mot en individcentrerad till skillnad från en kollektiv och samhällsorienterad demokratisyn (SOU 1990:44).³⁸ Om brukarinflytande och kundval som en privatiserad demokrati, se Eriksen 1997. Eriksen argumenterar att politiken har sin förankring i en princip om rättvisa. Marknaden däremot är orienterad mot effektivitet. Brukarrollen och kundrollen är snarare uttryck för en effektivitetsorientering än en rättviseorientering: ”Kundrollen kan endast vara relevant i samband med en sådan offentlig produktion av nyttigheter som inte medför några fördelningsmässiga konsekvenser” (1997:240).³⁹ På 1990-talet kan man dock i vissa sammanhang (t.ex. i relation till EU) se en tendens till att kravet på möjlighet till ansvarsutkrävande tonats ner till förmån för möjligheten att driva en ansvarsfull politik, dvs en förändring av ansvarsbegreppet (jfr Lewin 1998).⁴⁰ En hegemonisk tolkning är en som på en grundläggande nivå kan förena skilda och annars oliktänkande grupper; dessa ansluter sig till den frivilligt.⁴¹ Jfr Stig-Björn Ljunggrens tes om att högerns opposition under efterkrigstiden bedrivits inom den välfärdsstatliga överideologins ramar (1992:408).⁴² För renodlingar av de olika kommunideologierna, se Strandberg 1998 och Montin 1998.⁴³ Notera att kommunen också ibland blev en kund – som andra kunder – vilken upphandlar service.⁴⁴ På 1960-talet behandlade en offentlig utredning möjligheten att decentralisera den kommunala verksamheten till lokala organ och kom fram till att detta inte var möjligt i någon högre grad. Skälen var att detta skulle försvåra för kommunstyrelsen att leda arbetet och innebära minskad effektivitet i nämndarbetet. Det kunde även hota likställigheten mellan kommuninvånarna. En decentralisering skulle också motverka strävandena efter utvecklingsdugliga kommuner (SOU 1965:6). På 1980-talet förordades decentralisering; man såg den då som en möjlighet att öka effektiviteten i förvaltningen.⁴⁵ Detta tema hade självklart fått en allsidigare belysning om de förvaltningspolitiska utredningarna ingått i undersökningen. Tyvärr fanns inte utrymme för detta.

• Sida 218
•  Original

⁴⁶ Agne Gustafsson har pekat på den betydelse den fria nämndorganisationen och 1991 års kommunallag spelar för detta (Gustafsson 1990, Alfredsson 1992).

• Sida 219
•  Original

Referenser

Alfredsson, Hans O. (1992) ”Möjligheterna till inflytande försäm-

ras”. Svenska Dagbladet, 25 mars Algotsson, Karl-Göran (1998) ”Från väljarens suveränitet på valda-

gen till suveränitetskalkylen”. Opublicerat manus. Uppsala: statsvetenskapliga institutionen Bergström, Tomas (1988) Konkurrerande eller kompletterande demo-

krati? Om företagsdemokrati i de svenska kommunerna. Lund:

Lund Political Studies Birgersson, Bengt-Owe (1975) ”Kommunal självstyrelse – kommu-

nal indelning. Några forskningsresultat från kommunalforskningsgruppen”. I SOU 1975:46 Boréus, Kristina (1994) Högervåg: Nyliberalismen och kampen om

språket i svensk debatt 1969–1989. Stockholm: Tiden

Bäck, Henry (1988) ”Storkommunens uppgång och fall?” Clarté, nr

2 Bäck, Henry (1990) ”Varför behöver den kommunala demokratin och självstyrelsen utredas och utforskas så mycket och så ofta?”. I Sören Häggroth, Bengt-Owe Birgersson, Henry Bäck och Agneta Bladh Stat och kommun i förvandling. Fyra uppsatser

tillägnade Gunnar Wallin. Stockholm: Statsvetenskapliga insti-

tutionen, rapport 1990:1 Carleheden, Mikael 1996 Det andra moderna. Om Jürgen Habermas

och den samhällsteoretiska diskursen om det moderna, Göteborg:

Durkheim, Emile (1992) [1957] Professional Ethics and Civic Mo-

rals. London: Routledge

Elmbrant, Björn (1997) Dom där uppe – dom där nere. Om demo-

kratin i Sverige. Stockholm: Atlas

Elvander, Nils (red.) (1975) Demokrati och socialism. Stockholm:

Rabén & Sjögren Eriksen, Erik Oddvar (1997) Kommunikativt ledarskap. Om styrning

av offentliga institutioner. Göteborg: Daidalos

Fiskesjö, Bertil (1973) ”Kommunal demokrati”. I Pär-Erik Back

(red.) Modern demokrati: Problem och debattfrågor. Lund: Gleerups

• Sida 220
•  Original

Forssell, Anders (1994) ”Företagisering av kommuner”. I Bengt

Jacobsson (red.) Organisationsexperiment i kommuner och lands-

ting. Stockholm: Nerenius & Santérus

Gustafsson, Agne (1969) ”Demokratins existensproblem”. I

Torsten Andrée et al. Idéerna som drivkraft. En vänbok till Tage

Erlander, Stockholm: Tiden

Gustafsson, Agne (1990) ”Ett system utan insyn”. Dagens Nyheter,

8 oktober Gustafsson, Gunnel (1993a) i Fredrik Sterzel (red.) Kommunerna på

90-talet. Uppsala: Iustus Förlag

Gustafsson, Gunnel (red.) (1993b) Demokrati i förändring. Svenska

kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället. Stockholm:

Publica Habermas, Jürgen (1994) ”Tre normativa demokratimodeller: Om

begreppet deliberativ politik”. Res Publica, nr 27 Habermas, Jürgen 1996 (1992) Between Facts and Norms: Contri-

butions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Cambridge:

MIT Press Held, David 1996 [1987] Demokratimodeller. Från klassisk demo-

krati till demokratisk autonomi. Göteborg: Daidalos

Jacobsson, Bengt (1989) Konsten att reagera. Intressen, institutioner

och näringspolitik. Stockholm: Carlssons

Jacobsson, Bengt (1994) Organisationsexperiment i kommuner och

landsting. Stockholm: Nerenius & Santérus

Jacobsson, Kerstin (1997a) Så gott som demokrati: Om demokrati-

frågan i EU-debatten. Umeå: Boréa

Jacobsson, Kerstin (1997b) ”Discursive Will-Formation and the

Question of Legitimacy in European Politics”. Scandinavian

Political Studies vol. 20, nr 1

Jacobsson, Kerstin (1998) ”Introduktion till Habermas samhälls-

teori”. Res Publica, nr 39 Johansson, Hilding (1966) ”Den kommunala verksamhetens expan-

sion”. I Gunnar Wallin, Hans G. Andersson och Nils Andrén (red.) Kommunerna i förvandling. Stockholm: Almqvist & Wiksell Koselleck, Reinhart 1985 [1979] Futures Past. On the Semantics of

Historical Time. Cambridge, Massachusetts: MIT Press

• Sida 221
•  Original

Lassman, P. och R. Speirs (1994) Weber: Political Writings.

Cambridge: Cambridge University Press Lewin, Leif (1996) Votera eller förhandla? Om den svenska parla-

mentarismen. Stockholm: Norstedts Juridik

Lewin, Leif (1998) Bråka inte! Om vår tids demokratisyn.

Stockholm: SNS Ljunggren, Stig-Björn (1992) Folkhemskapitalismen. Högerns pro-

gramutveckling under efterkrigstiden. Stockholm: Tiden

Lundquist, Lennart (1991) Förvaltning och demokrati. Stockholm:

Norstedts Lundquist, Lennart (1998) Demokratins väktare. Ämbetsmännen och

vårt offentliga etos. Lund: Studentlitteratur

Majone, Giandomenico (1996) Regulating Europe. London:

Routledge Montin, Stig (1993) Radikala organisationsförändringar i kommuner

och landsting. SOU 1993:73

Montin, Stig (1997) ”Finns det någon kommunal folkstyrelse?” I

Agneta P. Blom och Jan Olsson Demokrati i en ny tid. Nio

uppsatser om ett samhälle i förändring. Ds 1997:35

Montin, Stig (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och ana-

lyser. SOU 1998:155

Möller, Tommy (1996) Brukare occh klienter i välfärdsstaten. Om

missnöje och påverkansmöjligheter inom barn- och äldreomsorg.

Stockholm: Publica Nilsson, Lennart (1996) ”Medborgarna och servicedemokratin”. I

Bo Rothstein och Bo Särlvik (red.) Vetenskapen om politik.

Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göteborg:

Statsvetenskapliga institutionen Olsson, Jan (1999) ”Inledning”. I Jan Olsson och Stig Montin (red.)

Demokrati som experiment. Försöksverksamhet och förnyelse i svenska kommuner. Örebro: Novemus

Olsson, Jan och Stig Montin (1999) ”Från partipolitik till demo-

kratipolitik”. I Demokrati som experiment. Försöksverksamhet och

förnyelse i svenska kommuner. Örebro: Novemus

Petersson, Olof, Anders Westholm och Göran Blomberg (1989)

Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons

• Sida 222
•  Original

Petersson, Olof 1994 [1992] Kommunalpolitik. Stockholm: Publica Petersson, Olof m.fl. (1998) Demokratirådets rapport 1998: Demo-

krati och medborgarskap. Stockholm: SNS

Pateman, Carole (1970) Participation and Democratic Theory.

Cambridge: Cambridge University Press Premfors, Rune, Jonas Sandqvist, Marika Sanne (1994) Demokrati i

storstad. Stadsdelsnämnder i Stockholm. Stockholm: Carlssons

Premfors, Rune (1999) ”Den svenska modellen som demokrati”. I

denna volym Rombach, Björn (1991) Det går inte att styra med mål. Lund:

Studentitteratur Sartori, Giovanni 1987 The Theory of Democracy Revisited, Chat-

ham: Chatham House Publishers Schumpeter, Joseph 1975 [1942] Capitalism, Socialism and Demo-

cracy, New York: Harper

Slagstad, Rune (1996) ”Arbeiderpartistaten – maktens bruk og mis-

bruk”. Nytt Norsk Tidskrift, nr 1 Strandberg, Urban (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen

1962–1994. Hedemora: Gidlunds förlag

Strömberg, Lars och Jörgen Westerståhl (red.) (1983) De nya kom-

munerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber

Svallfors, Stefan (1996) Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Välfärds-

opinionen i 90-talets Sverige. Umeå: Boréa

von Sydow, Björn (1989) Vägen till enkammarriksdagen. Demo-

kratisk författningspolitik i Sverige 1944–1968. Stockholm: Tiden

Thörn, Håkan (1999) ”Nya sociala rörelser och politikens globa-

lisering – Demokrati utanför parlamentet?” I Erik Amnå (red.)

Civilsamhället. (Under utgivning)

Westerståhl, Jörgen (1970) Ett forskningsprogram. Stockholm: Alm-

qvist & Wiksell Westerståhl, Jörgen (1987) Staten - kommunerna och den statliga

styrningen. Några principfrågor. Civildepartementet: Stat -

kommunberedningen Wigforss, Ernst (1971) Vision och verklighet. Stockholm: Prisma

• Sida 223
•  Original

Wigforss, Ernst (1980) Skrifter i urval: Demokraten. Stockholm:

Tiden

Statens offentliga utredningar

SOU 1961:9Principer för en ny kommunindelning. Betänkande

avgivet av Indelningssakkunniga SOU 1963:17Sveriges statsskick. Del 2. Motiv. Förslag till regerings-

form. Författningsutredningens betänkande

SOU 1965:6Om den kommunala självstyrelsens lokala förankring.

Kommunalrättskommitténs betänkande SOU 1972:15Ny regeringsform. Ny riksdagsordning. Betänkande

avgivet av Grundlagberedningen SOU 1975:41Kommunal demokrati. Huvudbetänkande av Utred-

ningen om den kommunala demokratin SOU 1977:39Företagsdemokrati i kommuner och landstingskom-

muner. Betänkande av Utredningen om den kommunala

demokratin SOU 1985:28Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Betänkande

från 1983 års demokratiberedning SOU 1984:83Folkstyret i kommunerna. Medverkan, delaktighet, an-

svar. Ett diskussionsbetänkande från 1983 års

demokratiberedning SOU 1984:84Lokalt folkstyre genom brukarmedverkan. Exempel och

erfarenheter

SOU 1990:44 Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens

huvudrapport

SOU 1993:90Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av

Lokaldemokratikommittén SOU 1994:12Suveränitet och demokrati. Betänkande av EG-

konsekvensutredningen om subsidiaritet SOU 1996:169Förnyelsen av kommuner och landsting. Slutbetänk-

ande av Kommunala förnyelsekommittén SOU 1998:124Demokrati på europeisk nivå? Demokratiutred-

ningens skriftserie

• Sida 224
•  Original

.

• Sida 225
•  Original

Hotet mot den politiska demokratin

Lennart Lundquist

Omedelbart efter andra världskrigets slut beskriver den danske demokratiteoretikern Alf Ross i förordet till sin bok Varför demokrati? den aktuella situationen för västdemokratin på följande sätt:

Kan vi vara säkra på att demokratin verkligen är en så självklar sak, att dess framtidsväg här i landet är så klart markerad som många gärna vill tro. Jag tror att man måste tänka litet mera på dessa ting

…

… mycket tyder på att vi under kommande år går till mötes en utveckling, som för lång tid framåt fastställer de former under vilka samhällslivet skall levas. Många enskilda åtgärder innebär i smått ett val i riktning antingen mot demokratin eller mot diktaturen. Frukten mognar kanske utan att vi märker det. För denna utveckling har varenda en av oss sitt ansvar. (Ross 1946:7.)

Vi har inte svårt att känna oss hemma i denna beskrivning. När Alf Ross skrev sitt förord hade fascismen besegrats, vilket öppnade nya möjligheter för demokratin. I dag står vi på motsvarande sätt med kommunismens fall bakom oss. Det kan förefalla som om demokratin är ohotad.

Liksom Ross kan vi fråga oss om demokratins väg verkligen är så given – detta även i vårt eget land med dess relativt långa och obrutna demokratiska tradition. I den allmänna debatten möter vi ständigt nya tankar om hur demokratin ska utformas. För en del av idéerna finner vi skäl att ifrågasätta om de verkligen leder till demokrati. Det är viktigt att en kritisk prövning sker hela tiden, också av politiskt nytänkande.

En del av dessa idéer om vad demokrati bör vara kommer så småningom att institutionaliseras. Därmed kan vi få demokratiska institutioner som strider mot fundamentala delar av vår föreställning om en demokrati som är värd att stödja. Det finns bara ett sätt att göra

• Sida 226
•  Original

något åt detta i ett demokratiskt system, nämligen att argumentera

för det man anser vara rätt och mot det man tycker är fel.

Syftet med denna uppsats är dels att avgränsa ett normativt begrepp för politisk demokrati som kallas för det individuella medbor-

garperspektivet (Göransson 1998), dels att visa att vissa drag i dagens

demokratitänkande (och -praktik) utgör ett hot mot detta perspektiv.

Förändring och komplexitet

Varifrån kommer hotet mot den politiska demokratin? Politiska regimer brukar falla samman antingen genom angrepp från en gerillarörelse, som kommit ner från bergen eller ut ur skogen, eller genom en statskupp, ofta med militären inblandad. Inget av dessa scenarier har någon sannolikhet för svenskt vidkommande. I stället kan vi föreställa oss att nedgången (om det nu verkligen är en sådan) bäst förklaras med att vitala demokratiska institutioner eroderas inifrån och inte längre fyller sina funktioner i demokratin i kombination med att vissa aktörer lägger en ny innebörd i begreppet demokrati.

Under senare decennier har det skett stora förändringar i det svenska samhället och dess politiska system. Flera av de institutioner, som burit upp systemet, fungerar inte som tidigare. Vi kan bara se på de politiska partierna, som förlorar medlemmar, och de stora folkrörelserna, som inte längre drar till sig många människor och fungerar som en utbildning för offentliga angelägenheter. Inte heller väcker massmediernas sätt att bevaka demokratin någon respekt. Kan man göra något åt detta? Vad man omedelbart kan säga är att det knappast är möjligt att reformera de nämnda samhällsinstitutionerna utifrån, genom offentliga ingrepp. Kanske är det bara så att de har spelat ut sin roll för demokratin som nu söker sig nya vägar. Frågan om hur dessa vägar ska se ut (och absolut inte se ut) utgör kärnan i denna uppsats.

Frågan är oerhört komplicerad. Vad man bör påminna sig vid demokratianalysen är att demokratin aldrig är slutgiltigt färdig, den förändras ständigt. Fenomenet har uttryckts som att ”det levende demokrati må alltid være iferd med å bli” (NU 1976:27) eller som att ”Demokratin kan röra sig fram eller tillbaka, men den kan inte stå stilla” (Dryzek 1996:5). Resultatet blir att vi faktiskt inte riktigt vet vart demokratin är på väg – vilket innehåll (substans och pro-

• Sida 227
•  Original

cess) den kommer att få framöver. Detta kräver stor vaksamhet av demokratins anhängare:

Demokratin är inte vunnen en gång för alla. Den måste ständigt värnas. Samhället förändras och vi påverkas av impulser från omvärlden, den tekniska utvecklingen går snabbt och medborgarnas behov ändras. Därför måste demokratin för att bibehålla sin vitalitet ständigt prövas inför dessa uppgifter i ett föränderligt samhälle. (RPB, Prop. 1986/87: 91:11.)

Med denna bakgrund i medvetandet infinner sig insikten om att det är svårt att värdera den utveckling som pågår just nu. Vi kan aldrig vara riktigt säkra på vilka företeelser vi egentligen bör reagera positivt på respektive negativt mot, det vill säga vad som leder till ökad respektive minskad demokrati i framtiden.

Komplikationsgraden framstår som ännu högre när vi beaktar den konkreta debattsituationen i västdemokratin. Demokrati förekommer på flera olika nivåer. I dagsläget ägnas en inte obetydlig del av den politiska diskussionen åt demokrati på övernationella nivåer. För svenskt vidkommande betyder det primärt EU (Jacobsson 1997). Här håller en kvalitativt ny form av demokrati på att utvecklas. För denna har vi ännu inte riktigt funnit en tillfredsställande substans och process. Vi befinner oss kanske mitt i vad den amerikanske statsvetaren Robert A Dahl kallar demokratins tredje transformation (från nationell till övernationell nivå).

Problemen med en sådan transformation kan illustreras med att den andra transformationen (från direktdemokrati enligt stadsstatsmodell till representativ demokrati av nationalstatstyp) innebar en så genomgripande förändring av demokratin, att de gamla grekerna sannolikt aldrig skulle ha uppfattat den nya styrelseformen – alltså vår form av representativ demokrati – som demokratisk. Även nationell demokrati kan gälla flera olika nivåer (stat, region och kommun) vilket kan leda till att vi får stödjande eller konkurrerande demokratier. En särskild svårighet är att det inte föreligger några skarpa gränser mellan demokratidiskussion för olika nivåer, utan argument från skilda nivåer blandas friskt.

Här är det på sin plats med ännu en påminnelse. Demokratins nya innehåll kommer inte av sig själv. Det åstadkoms av människor med mer eller mindre stor autonomi inom ramen för strukturer, och det är inte alltid goda intentioner som ligger till grund för det nya och oprövade. Vi måste inse att ondskan och enfalden ofta går hand i hand och att opportunismen, fegheten, lättjan, okunnigheten och flocksolidariteten följer dem tätt i spåren. Att det skulle finnas någon central och konsekvent handlande ondska förefaller mindre

• Sida 228
•  Original

sannolikt, men vi får inte glömma bort att också felaktiga åtgärder utan onda intentioner kan påverka den politiska demokratin negativt.

I ekonomismens samhälle

Det finns en snabbt expanderande ideologi som rationaliserar de ingrepp vilka utgör hotet mot den politiska demokratin i vårt samhälle. Den kan ses som en gren av nyliberalismen, och man brukar kalla den för ekonomismen. Tre av dess föreställningar är särskilt betydelsefulla i detta sammanhang. För det första fokuserar den på ekonomiska värden och bortser från demokratiska värden, för det andra har den en stark tilltro till organisering och chefskap som lösning på samhällsproblemen. För det tredje ser den det privata näringslivet som föredöme och uppfattar privat och offentligt som samma sak (Pollitt 1993).

Att som ekonomismen identifiera privat med offentligt innebär en skarp brytning med tidigare synsätt. Det torde väl ändå vara svårt att förneka att staten dramatiskt skiljer sig från det privata på en punkt: den har monopol på den legitima utövningen av fysiskt våld i samhället. Traditionellt har det offentliga – kommunerna och staten – i den politiska demokratin svarat för allmänintresse, samverkan, öppenhet och tillgodoseende av samhällsmedlemmarnas behov. Det offentliga har utgjort det givna området för frihet och likhet. Samhällsmedlemmarna har varit medborgare med rättigheter och skyldigheter i förhållande till den offentliga makten.

Det privata näringslivet, som ekonomismen för fram som föredöme, har styrts av värden som egenintresse, konkurrens, slutenhet och tillgodoseende av kundernas efterfrågan. Samhällsmedlemmarna har varit kunder till företagen. I den ekonomistiska argumentationen finns föreställningen om (kostnads-) effektivitet som ett värde i sig, och den har tacksamt tagits emot av politiker som plågats av svårigheter att klara av välfärdssystemets ökande krav i en krympande ekonomi. ”Management” har blivit ett magiskt ord som förväntas lösa alla problem.

Ekonomismen vill omorganisera det politiska systemet så att det mer liknar det ekonomiska. En av effekterna blir att medborgaren förvandlas till kund. De värden som ger den offentliga sektorn dess särprägel faller bort och ersätts med ekonomivärden. Det föreligger risk för att vi snart inte längre har något som är gemensamt och gentemot vilket vi alla har speciella skyldigheter och rättigheter. I stället

• Sida 229
•  Original

står var och en för sig själv på olika marknader med mer eller mindre stora penningsummor i fickan. Vi får vad Bengt Göransson (1998) kallar ”samhället som butik”.

Komplikationer i demokratibegreppet

Ordet demokrati är, med ett uttryck av den norske statsvetaren Knut Dahl Jacobsen, en av de samhällsvetenskapliga och politiska ”semantiska magneter” som har samlat på sig flest betydelser under årtusendena. Demokrati har ägnats en väldig litteratur, och det finns en mängd olika demokratibegrepp av vilka några endast har avlägsen likhet med varandra.

För att få någon ordning på demokratianalysen måste vi dels veta vilka begrepp som tas upp i diskussionen, dels bestämma oss för vilket begrepp som vi själva föredrar. Olika indelningar förekommer (jfr Sartori 1987), och jag väljer att starta med tre huvudtyper av demokrati. Redan denna korta uppräkning demonstrerar att det inte är så värst meningsfullt att använda termen demokrati utan ett prefix som ger en första idé om vad det är frågan om.

Figur 1. Olika demokratityper

• Sida 230
•  Original

De tre huvudtyperna i figur 1 kan i korthet beskrivas på följande sätt:

• demokrati som livsform ser demokratin som ett sätt att leva präglat av värden som jämlikhet och frihet. Andra centrala värden är förståelse, tolerans och ömsesidig respekt.
• beslutsdemokrati gäller dels processen vid kollektivt beslutsfattande, dels substansen i de kollektiva besluten. Den kan förekomma i alla typer av kollektiv, t.ex. som företagsdemokrati i företaget. Beslutsdemokrati för det offentliga kallas politisk beslutsdemokrati.
• ekonomisk demokrati är inriktad på resursfördelningen, speciellt den ekonomiska, bland samhällsmedlemmarna. Ju jämnare fördelning, desto högre grad av ekonomisk demokrati.

Sambanden mellan de tre demokratityperna är synnerligen komplicerade. Samtliga typer åberopas i debatten om den politiska demokratin. De förekommer även i den politiska praktiken och i de politiska institutionerna. Åtminstone de två första demokratityperna kan tolkas in i formuleringar i den svenska regeringsformens portalparagraf. Sålunda kan satsen ”Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt” tolkas som politisk beslutsdemokrati i liberal version, och ”Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden” kan uppfattas som demokrati som livsform.

Ett vanligt samband mellan demokratityperna utgår från tanken att beslutsdemokratin inte kan fungera utan att det finns vissa värdemässiga fundament i samhället. Dessa brukar omfattas av demokrati som livsform. Beslutsdemokrati skulle alltså förutsätta demokrati som livsform. Jag tror att det är just vad Hal Koch hävdar i följande citat:

Demokrati lader sig ikke indeslutte i en formel. Det er ikke et system eller en lære. Det er en livsform, som under stadige nederlag og tillbagefald er groet frem i Vesteuropa i løbet af godt og vel 2000 år, og som i sin lange og bevægede tilværelse har modtaget mange påvirkninger fra mangfoldige sider. Det er ikke noget i sig selv avsluttet. Derfor står debatten stadig om dets væsen. Det er ikke en sejr, som er vundet, men en kamp, som stadig går på. Det er ikke et én gang opnået resultat, men en opgave, som stadig skal løses på ny. Fremfor alt er det ikke en lære, der kan doceres, og som man i en håndevending kan tilegne sig eller gå over til. Det er en tankegang, en livsform, som man først tillegner sig derved, att man lever den igennem i det allersnævreste liv, i forhold til familie og

• Sida 231
•  Original

naboer, derefter i forholdet udadtil i større kredse, i forholdet til landsmænd, og endelig i forholdet til andre nationer

…

Demokratiet kan aldrig sikres – netop fordi det ikke er et system, der skal gennemføres, men en livsform, der skal tilegnes. Det drejer sig om et sindelag, der skal bibringes hvert nyt slægtled. Derfor er det folkelige oplysnings- og opdragelsearbejde nerven i demokratiet. (Koch 1945:12 f.)

Man kan också föreställa sig att den politiska beslutsdemokratin förutsätter ekonomisk demokrati. Tanken är att om resursfördelningen i samhället är mycket skev kommer det att spela en roll för möjligheterna att påverka beslutsdemokratin vilket kan komma att motverka de likhetskrav som vissa demokratiteorier ställer.

Diskussionen om den politiska demokratin, i meningen demokrati som tillämpas av det offentliga, griper över samtliga tre huvudtyper, men det är vanligast att den har politisk beslutsdemokrati i fokus. I den politiska debatten kan detta uttryckas som motsättningar, t.ex. mellan å ena sidan aktörer som förfäktar utvecklingsdemokrati (som är en livsformsdemokrati med målet individuell utveckling) eller aktörer som hävdar ekonomisk demokrati (som pekar på de fundamentala, ekonomiskt grundade, oöverbryggbara motsättningarna i det kapitalistiska samhället) och å andra sidan aktörer som förfäktar politisk beslutsdemokrati (där demokratin går ut på att komma fram till gemensamma beslut genom vissa processer och eventuellt med viss substans).

Allra vanligast är att demokratidiskussionen startar på ett institutionellt plan. När man ska ange vad som är ett demokratiskt politiskt system brukar man räkna upp ett antal nödvändiga institutioner. Oftast passar dessa väl in i ett beslutsdemokratiskt perspektiv:

Frihet att bilda och gå med i organisationer

Yttrandefrihet

Rätt att rösta

Valbarhet till offentliga uppdrag Rätt för politiska ledare att konkurrera om stöd

Rätt för politiska ledare att konkurrera om röster

Alternativa informationskällor

Fria och rättvisa val (öppna, ärligt genomförda, en man – en röst) som avgör vem som ska ha topposterna

Institutioner för att göra den offentliga politiken beroende av röster och andra uttryck

för preferenser

(Lindblom 1977:133, jfr Dahl 1982:10.)

• Sida 232
•  Original

Institutionerna kan ha olika innebörd beroende på vilken kontext de relateras till. Även västsamhällena kan visa upp ett antal olika modeller för politisk demokrati (jfr Macpherson 1977, Held 1987), t.ex. socialistisk, liberal och konservativ demokrati – och det finns många fler.

Som illustration till komplexiteten i egenskapsuppsättningen för politisk demokrati ska några dimensioner presenteras i starkt förenklad form. De kan ställas samman till en egenskapsrymd för politisk demokrati. Innehållet i dimensionerna markeras med motsättningspar. I realiteten är det dock snarast frågan om dualiteter, det vill säga varje dimension innehåller en blandning av respektive motsättningspar.

Figur 2. Några analysdimensioner för politisk demokrati

Jag ska lite slagordsmässigt ge innehållet i de olika teorierna. I den direkta demokratin medverkar alla medborgare direkt i det politiska beslutsfattandet. I den indirekta fattas besluten av deras valda representanter. Enhetsdemokratin innebär att man utifrån gemensamma intressen resonerar sig fram till besluten, i motsättningsdemokratin har man olika intressen och voterar om besluten. Substansdemokrati fäster huvudvikten vid beslutens substans, medan processdemokratin betonar procedurerna (majoritetsprincipen osv.). Massdemokratin förutsätter att alla medverkar, elitdemokratin föreställer sig att demokratin består i att eliter tävlar om massornas röster. Gemenskapsdemokratin ser demokratin ur kollektivets synvinkel och betonar likheten. Individualismdemokratin väljer individens perspektiv och framhäver friheten.

Dimensionerna går in i varandra på ett sätt som försvårar renodling av egenskaper för konkreta demokratiteorier. Jane Mansbridge visar detta när hon ska försöka styra sin centrala analysdimension, som är enhetsdemokrati – motsättningsdemokrati, fri från näraliggande dimensioner. Hon konstaterar att motsättningsdemo-

• Sida 233
•  Original

krati inte är detsamma som elitdemokrati. Lika lite är enhetsdemokrati identisk med omfattande deltagande. Inte heller är enhetsdemokrati samma sak som direkt demokrati eller motsättningsdemokrati lika med representativ demokrati (Mansbridge 1983).

Dock föreligger det vissa samband mellan värdena i de olika dimensionerna i konkreta demokratiteorier. Värdena till vänster förekommer sålunda gärna tillsammans. På motsvarande sätt kan man finna teorier som har samvariation mellan värdena till höger.

Det individuella medborgarperspektivet

För att kunna diskutera konkreta problem i demokratin måste vi ha en norm att mäta verkligheten mot. De många analysdimensionerna, som kan kopplas samman på olika sätt, illustrerar att det inte är meningsfullt att diskutera normativ demokrati i största allmänhet. James G March och Johan P Olsen beskriver dilemmat och antyder samtidigt utgångspunkten för konstruktion:

Demokrati är en kultur, en tro och ett etos som utvecklas genom tolkning, praktik, krig och revolutioner. Den upptäcker nya betydelser och nya möjligheter i nya erfarenheter och ideologier. Resultatet blir att demokratiska traditioner omfattar en ständigt växande samling av olika idéer, processer och strukturer som varken är lätta att karakterisera precist eller att sammanfatta i en enda systematisk styrelsefilosofi. Oaktat detta kommer fokuseringen på demokrati att verka begränsande. Demokrati är en distinkt politisk ordning och en speciell form av mänsklig samexistens, som förser oss med en distinkt historisk-institutionell kontext för styrelsen. Den utgör en anhopning av konkreta institutionella praktiker, regler och procedurer som är knutna till demokratiska ideal. (March & Olsen 1995.)

Även om det är svårt att precisera demokrati är det inte likgiltigt vad vi kallar demokrati, och demokrati kan inte se ut hur som helst. Man måste dock välja bland demokratibegreppen för att få ett användbart underlag för diskussionen. Det är då rimligt att utgå från några vitt spridda och fundamentala föreställningar om demokratin, t.ex. följande uppfattning om människan i politiken:

Sedan antiken har några människor föreställt sig ett politiskt system i vilket medlemmarna uppfattar varandra som politiska likar, är kollektivt suveräna, och äger alla de egenskaper, resurser och institutioner de behöver för att styra sig själva. (Dahl 1989.)

• Sida 234
•  Original

Att utgå från den enskilda människan och hennes förmåga att tillsammans med sina likar styra det samhälle hon lever i har djupa rötter i den politiska idéhistorien. Det är uppenbart att problem uppstår om man försöker manipulera denna ordning genom att reducera medborgarens roll i demokratin. Liberalen John Stuart Mill såg klart den fara som förmynderiet utgjorde för den politiska demokratin:

Missförhållandet börjar när den [den offentliga styrelsen] i stället för att frammana verksamhetslust hos individer och gemenskaper sätter sin egen verksamhet i deras ställe; när den i stället för att ge upplysningar, råd och, om så behövs, varningar lägger deras fria verksamhet i bojor eller låter dem stå som passiva åskådare, medan den själv utför arbetet i deras ställe. En stats värde bestämmes i längden av värdet av de individer, varav den består. Och den stat, som åsidosätter deras andliga utveckling för litet större effektivitet i förvaltningen eller för det sken härav, som den större vanan att handha enskilda angelägenheter ger, en stat, som hämmar medborgarnas fria utveckling för att göra dem till fogligare redskap i sina händer, skall, även om detta sker för att ernå goda mål, finna, att intet verkligt stort kan åstadkommas med små människor, och att den fulländning av förvaltningsmaskineriet, för vilken den har offrat allt, till slut inte kommer att bli den till något gagn, emedan de levande krafter saknas, som den förkvävt för att apparaten skall fungera så mycket mer friktionsfritt. (Mill 1859.)

Denna uppfattning om medborgarens centrala roll i den politiska demokratin är ingalunda främmande för svensk diskussion. Vi finner den i t.ex. följande citat från en offentlig utredning:

Demokrati handlar i djupare mening om en människosyn. Demokrati innebär tro på att alla har vilja och förmåga att ta ett gemensamt ansvar både för besluten och för att dessa sedan förverkligas. Därigenom kan medborgarna påverka kommunernas och landstingens verksamhet. Det är viktigt att alla tillsammans med andra kan bestämma över viktiga gemensamma angelägenheter. (SOU 1985:28.)

Samma tanke använder Bengt Göransson för att polemisera mot de ekonomistiska föreställningar som präglar dagens offentliga verksamhet. Han kallar den det individuella medborgarperspektivet, och jag kommer att använda den beteckningen på den normativa demokratiteori jag ansluter till:

Den reella demokratin bygger på visionen av människor som talar med varandra, delger varandra erfarenhet, lyssnar, jämför sina beskrivningar och föreställningar och på den grunden väljer och fattar beslut

… Det är en

• Sida 235
•  Original

helt annan och djupare samhällssyn än den bild av samhället som butik som fått så dominerande plats i senare års samhällsdebatt. Medborgaren/väljaren har både rätt till delaktighet i och ett eget ansvar för samhället

…

Egoismen är inte bara ett hot mot demokratin, den hotar framför allt individualismen. Samhället är alltid en form av gemenskap, och i varje gemenskap måste medlemmarna vara beredda att ta ansvar för mer än sig själva – man kan tycka illa om både ord och begrepp som solidaritet och jämlikhet, men man kan inte utan våndor för samhälle och medborgarskap låtsas som om de kan avföras från dagordningen.

…

Grundläggande för all debatt är ... det individu

ella medborgar

pers-

pektivet. Den enskilde medborgaren i egenskap av demokratisk varelse måste ges företräde på bekostnad av varje överhetsattityd, vare sig den senare formulerats i politikens eller i affärslivets maktsfärer. Det innebär att både hans medborgerliga rättigheter och skyldigheter belyses. Varje försök att utgå från samhällsapparatens behov av effektivitet och styrande riskerar att begränsa den enskilde medborgarens möjligheter i stället för att öppna för hans frigörelse. (Göransson 1998.)

Kärnan i detta demokratiperspektiv är att medborgaren både styr och är styrd. Det är medborgaren som ”äger” styrelsesystemet. I samma anda som citaten ovan utvecklar den holländske statsvetaren van Gunsteren ett ”nyrepublikanskt” demokratiperspektiv, som har den enskilde medborgaren som grund. I hans perspektiv kompletteras den nyliberala betoningen av medborgarens rättigheter med betoning av hans institutionella skyldighet, delaktighet och lojalitet.

Det individuella medborgarperspektivet karakteriseras av ”medborgare i aktivitet”. Vad innebär det? Ser vi till Aristoteles och den klassiska amerikanska republikanismen, ställde de mycket höga krav på medborgerlig moral, insikt och aktivitet. Den moderna elitdemokratin ställer i sin tur knappast några krav alls på medborgarna utöver att de ska fungera som väljare och lyda makthavarna.

Som jag ser det är den kravlösa demokratin inte acceptabel. Vi måste ställa krav på medborgarnas insikt och aktivitet. Den som kräver av medborgaren att han ska göra det som är gott och rätt även om det kan innebära obehag och personliga risker kan söka stöd i följande formulering, som jag själv finner vara intuitivt riktig, hämtad från Astrid Lindgrens bok Bröderna Lejonhjärta: ”Men det finns saker man måste göra, annars är man ingen människa utan bara en liten lort

… “.

Till de självklara skyldigheterna hör att medborgaren ska rösta vid de allmänna valen och hålla sig informerad om vad som sker i politiken. Informationen kan vara av olika slag. När man har försökt

• Sida 236
•  Original

mäta den med hjälp av enkätundersökningar har dessa inte sällan sett ut som gammaldags skrivningar i statskunskap och möjligen utgjort en god grund för frågesportsdeltagare. Resultaten av undersökningarna har varit deprimerande för den som förfäktar medborgardeltagande. De som tillfrågats kan inte formell organisation och aktuella frågor och känner inte namnen på politiker.

Det är emellertid inte den typen av information som är mest intressant. Amerikanska försök med gruppdiskussioner med deltagare från främst arbetar- och lägre medelklass visar att många av dem kan genomföra insiktsfulla och välinformerade resonemang om viktiga politiska frågor. Den process, genom vilken de kommit fram till den insikt de visar, är mycket komplicerad och har föga med utantillärning att göra (Gamson 1992).

Ett exempel kan illustrera variationsmöjligheterna. En konkret, modern form av informationsinhämtning har kallats ”monitorial citizens”. Medborgarna sveper över informationen så att de uppmärksammar många frågor över breda områden. De är inte kontinuerligt aktiva i politiken men följer ändå med utan att direkt söka information, och de kan aktivera sig på många sätt. De påminner om föräldrar som ser efter sina barn vid en simbassäng. De samlar inte aktivt information men håller ögonen på vad som händer och är, även om de förefaller passiva, beredda på att ingripa om något skulle hända. En medborgare av detta slag är inte frånvarande utan på sin vakt även om hon har något annat för sig (Schudson 1998:310 f.).

Så snart vi lämnar nivån för den normativa analysen är det tveksamt att tala om medborgare i allmänhet. Samhället är inte homogent, och alla medborgare är inte likadana. För närvarande diskuteras en samhällsutveckling som enligt iakttagare redan har passerat tvåtredjedels-samhället och är på väg mot en-tredjedels-samhället. Tvåtredjedels-samhället innebär att drygt en tredjedel av samhällsmedlemmarna (arbetslösa, invandrare, sjuka, dåligt utbildade ungdomar, ensamma mödrar osv.) ekonomiskt står vid sidan av tryggheten i välfärdssamhället och välståndet i konsumtionssamhället.

• Sida 237
•  Original

Figur 3. Kategorier av medborgare

Samhällets ekonomiska och sociala klassindelning har också en politisk motsvarighet som, med en frihandsteckning gjord utifrån väljarforskningens resultat, kan se ut på följande sätt. Det finns medborgare med hög aktivitet – de engagerade – både bland dem med stora och små resurser (de sistnämnda koncentrerar sina små resurser som just politiska resurser), och det finns medborgare med låg aktivitet både bland dem med stora och små resurser. De med stora resurser – de likgiltiga – finner sannolikt andra vägar än politiken att tillgodose sina krav eller följer bara med, ibland utan nämnvärd kalkylering, som fripassagerare. De med små resurser – de skyddslösa –står utanför socialt och ekonomiskt och saknar tillika motivation och politiska resurser att engagera sig i politiken. I samtliga kategorier finns både vänner och fiender till den politiska demokratin. Alla demokratiska reformer måste ta hänsyn till dessa kategorier, eftersom de har sin grund i samhällets ekonomiska och sociala struktur.

Det individuella medborgarperspektivet har här i första hand diskuterats som ett beslutsdemokratiskt fenomen. Ett sådant ställer krav som går utanför själva beslutsformen – det fordras vissa förutsättningar för att det ska fungera. Några krav brukar kunna föras tillbaka på demokrati som livsform. Det individuella medborgarperspektivet omfattar därmed som ett minimum dels en beslutsdemokrati, som alltid placerar den enskilde medborgaren i centrum vad gäller såväl process som substans, dels demokrati som livsform som ger beslutsdemokratin vissa nödvändiga förutsättningar i form av attityder.

Demokratin har som mål bara ännu mer demokrati: ”det demokratiska livet består till stor del av att söka demokratin”. Någon sta-

• Sida 238
•  Original

tisk institutionell konstruktion kan det aldrig bli frågan om (Dryzek 1996:4).

Finns faktorer som motverkar individuella medborgarperspektivet?

Demokratidebatten är precis som allt annat färgad av sin tid, och den svenska debatten brukar följa den internationella. Man kan bara se på innehållet i demokratiseringsdebatten. Medan 1960-talet präglades av en stormande deltagardemokratisk entusiasm, där massorna skulle skapa demokratin, är 1990-talet markant elitistiskt. Nu är det ledarna som förväntas skapa hållbara demokratiska institutioner (Tilly 1995).

Den kapitalistiska ekonomin lägger restriktioner på den politiska demokratins utvecklingsmöjligheter. Den internationella ekonomin ställer krav på staten, och det är alltid risk för att den politiska demokratin måste ge vika. Att dra till sig investeringar och förhindra kapitalflykt blir en primär uppgift för de politiska makthavarna (Dryzek 1996).

Här diskuteras hoten mot demokratin som de framstår i idédebatten. I den aktuella utvecklingen i Sverige (som för övrigt överensstämmer väl med utvecklingen i andra liberala demokratier) kan man särskilja ett antal utvecklingsdrag som kunde förväntas motverka försök att hävda det individuella medborgarperspektivet. För att inte tappa bort poängen formulerar jag några av dem avsiktligt lite provocerande:

1. politiken (med demokratin) ses som en speciell samhällssektor med specialiserade aktörer och inte som ett ansvar för alla medborgare. 2. politiken angår strängt taget inte medborgaren utan är förbehållen politikerna till vilkas inbördes förhållanden man i första hand måste ta hänsyn. 3. handlingsförmåga räknas som en del av demokratibegreppet vilket kan gå ut över komponenter som folkmakt och fri- och rättigheter. 4. ett demokratibegrepp som ser kundens valfrihet på marknader som demokratins kärna får allt större spridning. 5. viktiga politiska sakområden (i ett första steg räntepolitiken) undantas från området för demokratiskt beslutsfattande och ansvar.

• Sida 239
•  Original

6. massmediernas och samhällsvetenskapens fokusering på den politiska processens inputsida skymmer helt outputsidan som sannolikt är viktigare för politikens faktiska utformning. 7. förvaltningens ämbetsmän tystas trots grundlagens bestämmelser om yttrandefrihet och meddelarfrihet. 8. kritiska medborgare skräms till tystnad inför utsikten till sämre behandling hos det offentliga trots grundlagens bestämmelser om yttrandefrihet. 9. språket manipuleras – inte minst genom introducerandet av en ekonomistisk terminologi som gör det allt svårare att uttrycka de etiska, rättsliga och demokratiska samhällsproblemen.

Punkterna i denna uppräkning ska nu diskuteras närmare. Samtliga förorsakar att gemene man avlägsnas från det politiska beslutsfattandet. De kan därför beskrivas som elitdemokratiska yttringar, och sådana är definitoriskt oacceptabla för det individuella medborgarperspektivet. Vad som redovisas i texten nedan är enstaka exempel på vad jag upplever som breda tendenser i den aktuella svenska demokratidebatten.

Politiken som en speciell samhällssektor med specialiserade aktörer

Möjligen tenderar den representativa demokratin alltid att utvecklas i riktning mot elitdemokrati. Risken för så ska ske tilltar om man ser demokratin som ett specialiserat, professionaliserat samhällsområde vid sidan av andra, och inte som något som vi alla har kollektivt ansvar för.

Specialiseringen i det moderna samhället har avgränsat allt fler och smalare verksamhetsområden. Även politiken tenderar att utvecklas till ett särskilt område, parallellt med kommunikation, handel, sport osv. Den ombesörjs i ökande utsträckning av yrkespolitiker, och de fritidspolitiker som fortfarande förekommer, på regional och lokal nivå, har oftast inte mycket att säga till om. Konstruktionen ger oss medborgare möjlighet att ställa oss lite vid sidan av och bara titta på. Avståndet leder i sin tur till brist på ansvarskänsla, och tillåter oss att förakta politikerna vilket vi ger uttryck för i den ena opinionsundersökningen efter den andra.

Fenomenet innebär ett allvarligt hot mot den politiska demokratin. Om vi accepterar det individuella medborgarperspektivet som norm, kan vi inte bara delegera politiken till en speciell grupp av

• Sida 240
•  Original

människor och sedan reagera som på en marknad mot beslut och åtgärder som vi inte tycker om. Demokratin är i stället allas ansvar som kräver engagemang av alla.

Till dem som föraktar politiker vill jag säga, att utifrån det individuella medborgarperspektivet har vi precis de politiker som vi förtjänar. Om vi inte uppskattar dem får vi välja nya och/eller engagera oss djupare i det politiska arbetet. Demokratin kan inte bara delegeras bort från det samlade medborgarkollektivet till specialister, som om den vore skotillverkning eller sjukvård. Den dag vi definitivt har överlämnat politiken till proffspolitiker och superexperter, som vi svårligen kan kontrollera, kan det allvarligt ifrågasättas om vi längre har någon demokrati.

Politikerföraktet har inte sällan samband med ett individualistiskt tänkande som är djupt egoistiskt. Något ansvar för kollektivet känner man inte i detta läger. Individerna griper in där de kan få största möjliga personliga fördel. Ståndpunkten uttrycks på ett klart sätt i en ledare i Svenska Dagbladet:

De flesta svenskar har ont om tid. De försöker använda den tid de har för att på bästa sätt ordna ett gott liv för sig själva, sina närstående och andra personer de bryr sig om. De flesta svenskar vet också hur ineffektivt politiskt arbete ofta är för att uppnå dessa mål. Det är enklare att skaffa pengar till en ny bil genom att jobba extra – åtminstone om arbetet är svart – än att gå med i ett parti som skatte- eller bidragsvägen kan leverera kontanterna. En genomsnittlig medborgare gör en större insats för uteliggare genom att stödja Stadsmissionen än genom att koka kaffe på en partiexpedition. Det är inte orimligt att agera på sådana insikter och samtidigt, ”från tv-soffan”, uttrycka missnöje med politiken. Det är tvärtom två sidor av samma mynt. (SvD 98-12-17.)

Denna typ av tänkande passar inte in i det individuella medborgarperspektivet. I detta har individualismen en helt annan mening än egoism. Bland annat innebär det att samtliga medborgare har ett kollektivt ansvar för den politiska demokratin.

Politiken angår strängt taget inte medborgaren

Den normativa demokratisyn, som argumenterar för ett utbrett folkligt deltagande i politiken, är inte okontroversiell. Motståndarna har framför allt ansett att den alltför dåligt avspeglar verkligheten (vilket inte är något bra argument mot en norm). I stället för att in-

• Sida 241
•  Original

rikta sin forskning på att försöka förändra verkligheten, så att massmedverkan i demokratin blir möjlig, har vissa demokratiteoretiker valt att försöka anpassa normen till en verklighet i vilken eliter härskar. Därmed sänks ambitionen för medborgarens insatser i den politiska demokratin. Effekten blir att medborgaren reduceras. På inputsidan blir han väljare, och på outputsidan blir han kund. Den viktiga medborgarrollen, med skyldigheter och rättigheter, försvinner i hanteringen.

Den politiska processens inputsida har ägnats intresse från diverse elitdemokratiska inriktningar i Joseph A Schumpeters (1943) efterföljd. Kärnan i deras synsätt är att begränsa ”folkets” uppgift till att välja mellan olika eliter vid de allmänna valen. Därefter ska folket hålla tyst för att låta eliten i lugn och ro styra till nästa val (jfr analysen i Lewin 1970).

Synsättet är i hög grad levande hos oss. En extrem yttring av det kom fram i en debatt inför 1998 års riksdagsval. Den schumpeterska modellen bör som ett minimum förutsätta att väljarna har klara alternativ att välja mellan. Inte ens detta är självklart i dagens Sverige. Inför ett krav på att partierna före valdagen skulle ge besked om vem de kunde tänkas bilda regering med efter valen kom negativa reaktioner. I en hävdas att det vore, med tanke på den besvärliga parlamentariska situation som kunde förväntas efter valet, ”oklokt att begära att våra politiska partier före den 20 september uttryckligen skall ange samarbetspreferenser”. Det skulle nämligen ”ytterligare komplicera regeringsbildningsprocessen som ändå kan bli svår” (Ruin 1998). Från det individuella medborgarperspektivet är värderingen av argumentet att prioritera konsensus mellan eliterna före informerande av medborgarna klart negativ: ”Att sätta konsensus före medborgaraktivitet är som att spänna vagnen för hästen” (van Gunsteren 1998:28).

Den debattör (Lewin 1998), som krävde att partierna skulle redovisa sina ståndpunkter i regeringsfrågan, har en demokratiuppfattning som baseras på ett medborgarperspektiv. Det är symtomatiskt att han av en av sina elitdemokratiska motståndare anklagas för att han ”riktigt frossar i populistiska formuleringar” (Ruin 1998). Konsensus av det slag, som förfäktas av den falang som primärt vårdar sig om störningsfria regeringsförhandlingar, är inte något annat än konsensus mellan eliter medan medborgarna lämnas därhän.

Man kan tänka sig ytterligare ett steg i riktning bort från faktiskt väljarinflytande, nämligen att partierna inte ens bryr sig om att deklarera vad de avser att göra med sina eventuella mandat i viktiga sakfrågor. I samma debatt som ovan fastslår en annan deltagare att

• Sida 242
•  Original

man visserligen kunde önska sig att partierna inför valet gav klarare besked om sina ståndpunkter i viktiga sakfrågor som EMU-medlemskap och kärnkraftens avveckling. Men då uteblivna besked kan bero på att ett parti är internt splittrat och har svårt att bestämma sig och därför vill behålla handlingsfriheten så länge som möjligt får man, förefaller debattören mena, acceptera tystnaden (Lidbom 1998).

Skulle de politiska partierna handla på det sätt de refererade inläggen av allt att döma accepterar, fråntas demokratins väljare merparten av det underlag som de behöver för att kunna välja mellan eliterna. Väljarna vet varken vad partierna vill i vissa viktiga frågor eller i vilka regeringar som partierna kan tänkas ingå. De argument som anförs för att väljarna bör hållas i okunnighet är markant elitinriktade, nämligen att partierna är internt splittrade i vissa frågor och vill behålla sin handlingsfrihet samt att förhandlingsklimatet inför eventuella regeringsförhandlingar inte får störas.

Avvägningen mellan konfrontation och kompromiss på elitnivån är inte svår i medborgarperspektivet. Å ena sidan måste det förekomma konfrontation mellan eliterna, som ger medborgarna underlag för valet, å andra sidan måste det finnas någon grad av kompromissanda i beslutsprocessens sakfrågor för att tillvarata väljarminoriteters intressen.

Handlingsförmåga räknas som en del av demokratibegreppet

Folkmakt är ju den språkliga betydelsen av det grekiska ordet för demokrati, och sedan antiken har folkmakt varit en central del av demokratibegreppet. Den moderna, representativa demokratin växte sedan fram på den konstitutionella statens grund. Rättsstaten föregick således demokratin. Liberalismen inordnade konstitutionalism, med sådant som rättigheter och rättssäkerhet, i sitt demokratibegrepp. Resultatet blev att den liberala demokratin kom att betona både folkmakt och rättigheter. Även om det förekom rättigheter också i den antika demokratin (Hansen 1996) är det berättigat att framhålla liberalismens större betoning av fenomenet.

Men demokratin förändras ständigt, och inte ens grundkonstruktionerna går säkra. I dagsdebatten försöker man sålunda vidga det liberala demokratibegreppet. Det gäller framför allt i debatten om EU. Nyheten är att man i demokratibegreppet för in handlingskraft eller effektivitet som ett kriterium på linje med folkmakt och rättig-

• Sida 243
•  Original

heter. Det är knappast korrekt att längre tala om liberal demokrati –

ekonomistisk demokrati är en mer täckande beteckning.

Figur 4. Den liberala demokratins komponenter och ekonomismen

Den ekonomistiska vidgningen av demokratibegreppet innebär alltså att den liberala demokratins folkmakt och konstitutionalism fått sällskap med handlingskraft (jfr Jacobsson 1997). Vad innebär det för vårt medborgarperspektiv? Till en del beror det på vilken vikt som handlingskraft tilldelas i demokratibegreppet. En exponent för det nya begreppet, Demokratirådet, uttrycker sig mycket försiktigt och förutsätter att folkmakts- och rättighetsvärdena ska vara tillgodosedda innan vi börjar räkna med handlingskraften för att fastställa graden av demokrati (Rothstein 1995). Handlingskraften ses visserligen som ett demokratikriterium men ”med den självklara förutsättningen att kravet på handlingskraft inte får köpas på medborgarstyrelsens och rättsstatens bekostnad” (Petersson et. al. 1996:28).

I EU-debatten görs inte alltid denna distinktion. Sociologen Kerstin Jacobsson återger sina intryck från en debatt med deltagare som hon tycker borde veta bättre:

Där satt en panel om sex personer, politiker från höger och vänster tillsammans med två professorer och alla var rörande överens om att inter-

• Sida 244
•  Original

nationaliseringen, EU inkluderat, inte utgör något problem för demokratin. Ett problem var däremot att vanliga människor inte förstått detta: Alltför många lever med en ”nostalgisk fantombild”, som statsvetarprofessorn Janerik Gidlund uttryckte det, en bild hämtad från 1950- talet. Det skulle behövas en attitydförändring hos allmänheten, menade han: Människor måste förstå att man kan behöva ”offra förankringsvärden” för att i stället vinna ”demokratisk handlingskraft”. Man måste alltså vara beredd att ge upp anspråk på delaktighet och inflytande, om man vill att det ska bli några resultat i politiken. Men detta är inget problem för demokratin, enligt panelens synsätt.

…

… I min kartläggning av denna debatt i boken Så gott som demokrati, drar jag också slutsatsen att vi genomgår en omtolkning av demokratin just i enlighet med de ovan nämnda paneldebattörernas syn: delaktighet och deltagande tonas ned medan effektivitet och handlingskraft skjuts i fokus. Demokrati handlar nu inte så mycket om folkligt inflytande och kontroll av den politiska makten, som om möjligheten att driva sakpolitik. Resultatpolitiken kan rent av underlättas av inskränkningar i det folkliga deltagandet. Det är detta professor Gidlund menar när han hävdar att ”förankringsvärdena” kan behöva offras för handlingskraften. Men frågan är: den politiska ordning som då uppstår, förtjänar den verkligen att kallas demokratisk? (Jacobsson 1998.)

Att effekten blir den Kerstin Jacobsson registrerar är inte förvånande. Varför har man fört in handlingskraft i själva demokratibegreppet? Det går ju alldeles utmärkt att pröva ett demokratiskt systems handlingskraft utan att se denna som en del av demokratibegreppet. Därefter kan vi fråga oss om vi vill ha demokrati om den inte ger önskade resultat. Schumpeter tar t.ex. avstånd från demokratin om den skulle åstadkomma att man bränner häxor eller förföljer kristna osv. (Schumpeter 1943.)

Bara det att handlingskraft införlivas med demokratibegreppet bäddar för problem. Handlingskraft passar definitivt inte till det individuella medborgarperspektivet. Jag instämmer därför helt med Kerstin Jacobsson, när hon hävdar att ”om man ser demokratiskt deltagande som ett hot och inte som en framgång är det knappast en demokratisk ordning man förespråkar. Även om den kan resultera i sakpolitiska framgångar” (Jacobsson 1998). Möjligen kan man beskriva den demokratisyn som uttrycks i paneldebatten som ett slags demokrati för folket, det vill säga brukarna-kunderna-klienterna får vad de vill, men saknar möjlighet att själva påverka detta (jfr Macpherson 1966). Det är en typ av demokrati som allvarligt kan ifrågasättas.

• Sida 245
•  Original

Det vore utomordentligt illa för den politiska demokratin om man såg sambandet mellan de tre komponenterna – folkmakt, konstitutionalism och handlingskraft – som ett nollsummespel, i vilket man har konstant demokratinivå om handlingskraften ökar samtidigt som folkmakt och fri- och rättigheter i motsvarande grad minskar.

Demokrati som kundens valfrihet på marknader

En annan demokratidistinktion, som också kan ses som en elitisering, är den mellan offentligdemokrati, som gäller makten över det offentliga, och marknadsdemokrati, som gäller valfrihet på marknader (som underbyggs av offentligt garanterade rättigheter). Vi möter här ett av den liberala demokratins fundamentala problem.

Grovt sett förfäktas i dagens demokratidebatt, som respektive förstaprioritet, offentligdemokrati av vänstern och marknadsdemokrati av högern (jfr Olsen 1990). I det första fallet representeras samhällsmedlemmen av medborgaren, i det andra av kunden. Dessvärre används beteckningen demokrati för båda formerna, och man måste faktiskt veta i vilken falang en person hör hemma för att veta vad han menar med demokrati.

Figur 5. Vänster- och högerdemokrati

• Sida 246
•  Original

Distinktionen mellan dessa båda former av demokrati är möjlig just genom att det liberala demokratibegreppet är sammansatt av elementen folkvälde och konstitutionalism vilka kan komma i konflikt med varandra. Högerdemokratin ser den offentliga makten som ett hot mot individernas rättigheter, medan vänsterdemokratin ser folkmakten som en garanti för jämlikheten i samhället. Man kan alltså säga att dessa båda demokratibegrepp uttrycker motsättningen mellan frihet (marknadsdemokratin) och likhet (den offentliga demokratin). Med ett västdemokratiskt sätt att uppfatta den politiska demokratin ingår både likhet och frihet, och balansen mellan dem avgörs av en praktik som innefattar en ständig diskussion.

Strängt taget föreligger det ingen motsättning mellan de båda demokratibegreppen så länge man låter vänsterdemokratin gälla det offentliga och högerdemokratin marknaden. Problem uppstår om man försöker låta det ena systemet dominera det andra eller överför någon demokratiform till ”fel” system. Det är precis vad ekonomismen gör genom att försöka begränsa den offentliga makten till fördel för marknaden och införa kunddemokratin i det offentliga. Effekten blir ett samhälle i vilket det offentliga, och allt annat, är butiker där den resursstarke trivs. Därmed får man vad jag uppfattar som elitisering i detta sammanhang. Några försök att överföra medborgardemokratin till marknaden har väl knappast förekommit i praktiken (om man inte räknar sådant som löntagarfonder dit), men den som försökte skulle säkerligen möta problem.

Beroende på om man bekänner sig till den ena eller den andra formen leder det till helt olika ståndpunktstaganden i viktiga avseenden. Vänsterdemokrater ser förstatligande som en ökning av graden av demokrati, medan högerdemokraterna anser att privatisering ökar demokratigraden. Marxister har följdriktigt sett socialisering som en förutsättning för ”riktig” demokrati. Andra har pekat på det faktum att fungerande liberala demokratier alltid förekommit i marknadsekonomier som därmed betraktas som en förutsättning för demokrati. Skräcken för marknaden i det ena lägret är lika stor som skräcken för staten i det andra (jfr Linder 1999).

Konstitutionalism kan rimligen aldrig användas som enda kriterium på demokrati. I så fall har vi haft demokrati under ganska lång tid, eftersom rättsstaten föregick den demokratiska staten. Folkmakt kan däremot i och för sig ensam representera demokratin, men det förutsätter att makthavarna inte missbrukar den till att sätta sig som förmyndare över medborgarna eller utsätta dem för godtyckliga ingrepp. Det individuella medborgarperspektivet förutsätter såväl

• Sida 247
•  Original

folkmakt som rättigheter. Svårigheten är att finna den optimala balanspunkten mellan de båda.

Problemet kan uttryckas lite mer provokativt. Macpherson menar att den liberala demokratin tillåter två slags konstruktioner som inte är förenliga med varandra. ”Liberal” kan betyda den starkares frihet att trycka ned den svagare genom att följa marknadens regler, eller kan liberal betyda lika, effektiv frihet för alla att använda och utveckla sin förmåga (Macpherson 1977). Det individuella medborgarperspektivet följer självfallet det senare alternativet och innefattar såväl politik som marknad.

Begränsning av demokratin inom politiken

Inte ens här har alla gjort halt. Det finns också de som försöker begränsa området för den demokratiska makten i elitdemokratin (i vilken alltså medborgarens roll redan har reducerats i relation till vad som förutsätts i det individuella medborgarperspektivet). Det är inte frågan om privatisering, utan att man förlägger fundamentala funktioner för statens upprätthållande till organ som inte är åtkomliga för demokratin. Konstruktionen med självständiga centralbanker är ett exempel på detta (Dryzek 1996).

I svensk debatt representerar Bo Södersten (1997) med sina expertsystem ett ovanligt klart fall av denna ståndpunkt. Hans utgångspunkt är att ”all politisk maktutövning måste tämjas, begränsas och kontrolleras för att inte anta förtryckande former. Samtidigt måste”, skriver han, ”makt kunna utövas i kompetenta former och hanteras effektivt”.

Så långt är det väl inga problem, men när han sedan ska precisera hur och var detta ska genomföras kommer han in på demokratiskt känsliga frågor. För att tillgodose kontroll- och kompetenskraven har man, menar han, i de stora demokratierna begränsat den politiska makten genom att ta bort penningpolitiken från den politiska sfären. Penningpolitiken är nämligen ett mycket tekniskt område, effekterna av politiken blir synliga på mycket lång sikt, och de negativa effekterna kommer ofta före de positiva effekterna. I sådana sakområden bör besluten inte fattas i demokratisk ordning, eftersom folk (främst politikerna i elitdemokratin) inte begriper vad det är frågan om.

Södersten frågar sig sedan om en sådan avpolitisering av sakområden inte borde gälla i fler fall än penningpolitiken. Nu framstår

• Sida 248
•  Original

det kontroversiella i hans resonemang med stor skärpa. Han kommer själv med några konkreta förslag, försiktigtvis uttryckta i frågeform:

Skattepolitiken är lika komplex som penningpolitiken och dess verkningar på medborgarna, kanske ännu större än de som penningpolitiken har. Borde inte också den överlämnas till en grupp kompetenta medborgare och hanteras utanför den politiska sfären? Och vad bör egentligen gälla andra missskötta områden som sjukvårds-, bostads-, energi- och trafikpolitik? (Södersten 1997.)

Södersten demonstrerar med sina frågor att han har en helt annan människouppfattning och syn på hur samhället bör styras än den som utgår från det individuella medborgarperspektivet. För demokraten är problemen i hans förslag legio: Vem hör till de nämnda grupperna av ”kompetenta medborgare”?, Vem utser dem?, Vem utkräver ansvar av dem? Vad är det för övrigt för expertis som kan hantera dessa frågor på ett tekniskt neutralt sätt – det vill säga utanför tid och rum?

Men problemet är allvarligare och går djupare än så. Söderstens förslag anknyter till en traditionell antidemokratisk argumentation som menar att medborgarna saknar förmåga att styra sig själva, bl.a. för att de saknar de nödvändiga kunskaperna. De måste därför ersättas med experter. Vi möter Platons filosofer i lätt förklädnad (jfr Hermansson 1994). Skulle något sådant genomföras kan effekten lätt förutses. I bästa fall hamnar vi i en utpräglad elitdemokrati med mycket snävt verksamhetsområde och starkt reducerad medborgarroll. I sämsta fall får vi ett auktoritärt system. Utifrån det individuella medborgarperspektivet är förslaget helt förkastligt.

Manipulering av det politiska språket

Genom att manipulera språket kan man smyga in förändringar i samhället. I det offentligas vardag dominerar numera ekonomismens språk. De marknadsekonomiska begreppen och näringslivstermerna tränger in på politikens område där de inte hör hemma (Blomquist 1996). Kanske är denna språkliga kolonialisering av politiken det allvarligaste hotet mot demokratin. Får utvecklingen fortgå, tillåter språket oss snart inte att diskutera de offentliga problemen i något annat än ekonomistiska termer. Det är svårt att finna motmedel eftersom detta språk redan trängt djupt ned i den politiska verkligheten.

• Sida 249
•  Original

Ekonomismens språk vinner alltså terräng i den offentliga vardagen. Även om historien om skattemyndigheten, som ville byta det gamla tråkiga och byråkratiska ”överklagande” mot det mer affärsmässiga ”reklamation”, skulle vara en anka kan man enkelt notera att ord som kund, uppdragsgivare, med flera, i stor utsträckning ersatt ord som medborgare respektive överordnad myndighet.

Ett annat led i denna manipulering är att man söker ge en demokratisk innebörd åt företeelser som tidigare inte uppfattats som demokratiska. Vi har redan sett hur det liberala demokratibegreppet, helt i linje med den ekonomistiska ideologin, tillförts inslag av effektivitet och handlingskraft. Det finns också en tendens att man vidgar eller förändrar innebörden i andra ord som är fundamentala för demokratin. Politikerrollen har genomgått en sådan förändring. Politruker (som utpekas till sina politikerliknande roller av partierna) likställs med (eller åtminstone kallas) politiker. Det strider mot den för mig självklara principen att politiker i en demokrati legitimeras genom de politiska valen och inte på annat sätt. Vi kan uttrycka det som att i demokratin är politikern alltid folkvald. Ickefolkvalda som verkar i något som förefaller vara politikerroller – det kan vara statsråd, kommunala nämndledamöter på olika nivåer osv. – kallas lämpligen politruker.

Ibland uppfattas distinktionen mellan politiker och politruk inte ens av aktörer som befinner sig centralt i politiken. Demokratiutvecklingskommittén tror exempelvis att man genom de politruksammansatta kommundelsnämnderna har flyttat ”ner den representativa demokratin” (SOU 1996:162, s. 38). Det har man alltså inte alls! Vad som genomförts är ett slags administrativ dekoncentrering till en organisation med politiskt utsedd lekmannastyrelse. I en svensk kommun försöker man ytterligare sudda ut distinktionerna mellan politisk och administrativ organisation genom att kalla kommundelsnämnderna för stadsdelsfullmäktige. Inte ens alla professionella statsvetare uppfattar i dag distinktionen mellan politiker och politruk. Undersökningar av kommundelsnämnder brukar utgå från att just närvaron av politruker (eller politiker som de kallas) ger en demokratisk dimension åt organisationen vilket naturligtvis inte är fallet.

Det är inte bara på politikersidan som det tillsätts politruker. Vi har också sedan lång tid en trend där politiker utnämns till ämbetsmän i en alltmer skamlös motsättning till grundlagens regler för tjänstetillsättning. Det förekommer till och med att riksdagsmäns påstådda kännedom om, eller medlemskap i, olika nätverk som knyter till kanslihuset av regeringsmedlemmar beskrivs som den ”för-

• Sida 250
•  Original

tjänst och skicklighet” som grundlagen kräver för den offentliga tjänsten. Det är desto märkligare som institutionerna ska hjälpa oss att balansera nätverkens dolda makt till fördel för demokratisk öppenhet.

Övriga hot

Jag ska kort beröra förvaltningens roll i demokratin. För var och en som lever i en välfärdsstat torde det vara uppenbart att det inte är möjligt att föra en seriös demokratidebatt utan att ta hänsyn till den offentliga förvaltningen och implementeringsprocessen. Det är bara inte rimligt att identifiera den politiska demokratin med politikers prat – de faktiska åtgärderna i den offentliga förvaltningen (och effekterna av dem i samhället) är självfallet avgörande för hur demokratin upplevs av medborgarna. Särskilt måste detta beaktas, när styrningen av förvaltningen utformas som ram-, mål- och resultatstyrning som överför den konkreta utformningen av politiken, det vill säga vad som i praktiken är politiken, till ämbetsmännen.

I den svenska debatten ställs ett antal demokratiska krav på den offentliga förvaltningen som har en stark knytning till det individuella medborgarperspektivet. Vi kan dela in dem i två huvudkategorier: processkrav och substanskrav. Det förutsätts att processkraven måste vara uppfyllda innan vi börjar diskutera substanskraven (jfr Lundquist 1992):

• Processkraven pekar på allmänna val, som ger den yttersta legiti-mationen för den offentliga verksamheten, medborgardeltagande, som erbjuder medborgarna tillfälle att medverka i policyproces-sen, öppenhet, som tillåter medborgarna att få insyn i verksam-heten, samt fri- och rättigheterna, som ska beaktas av förvaltningen i dess relationer till medborgarna.
• Substanskraven uttrycks vanligen genom att man anger vem som ställer kraven på en viss substans. Substansen i de offentliga be-sluten ska överensstämma med lagens krav, politikernas vilja och folkets val och vilja.

Av de demokrativärden, som omedelbart är tillämpliga på förvaltningen, väger öppenhet mycket tungt. För medborgarperspektivet är all information om det offentliga betydelsefull. Detta gäller i hög grad information från ämbetsmännen, vilka representerar kärnan av sakkunskap i de offentliga frågorna. Medborgarna är oerhört beroende av vad ämbetsmännen har att säga. Att politiker och chefer för-

• Sida 251
•  Original

söker tysta dem är en för den politiska demokratin direkt farlig åtgärd. Då utesluter man nämligen från den offentliga debatten den kategori av medborgare som utan jämförelse har störst kunskap om de aktuella frågorna.

Det förekommer (möjligen i ökande omfattning) att politiker reagerar negativt mot och försöker tysta ämbetsmän som går in i den offentliga debatten. Vi har tydligt kunnat se detta i debatten i försvarsfrågan i början av 1999. Överbefälhavaren har offentligt kritiserat det sätt på vilket försvarsfrågan hanterats, vilket har fått politiker ur olika partier att ifrågasätta hans ställning. Utifrån det individuella medborgarperspektivet är ÖB skyldig att ge denna information. Den får aldrig döljas för att vissa politiker tycker illa om den. Medborgarna behöver sakkunskapens granskning av politiken för att kunna väga olika meningar mot varandra innan de gör sitt val. Det är därför obehagligt att uppleva riksdagsmännens auktoritära reaktion som bara tjänar till att dölja en viktig version av vad som hänt. (En helt annan sak är att ÖB dels inte representerar någon slutgiltig sanning, dels så småningom är skyldig att genomföra den försvarspolitik som riksdagen fattar beslut om.)

Försöken att tysta ÖB utgör ingen isolerad företeelse. Det finns till och med principiella argument för att politikerna ska skyddas från de mest sakkunnigas kritik. I en utredning om en omstrukturering av den svenska förvaltningskontrollen hävdar författaren som är en kanslihuspolitruk:

Denna typ av granskningar [sådana som görs av riksdagens revisorer] utgår ofta från frågeställningar som ifrågasätter beslut och åtgärder som har sitt ursprung hos politiska organ. Det är därför varken önskvärt eller lämpligt att ett tjänstemannaorgan under regeringen tar ställning till sådana frågor. (SOU 1997:80, s. 59.)

De tankar som uttrycks i citatet är inte någon tillfällighet. Något liknande kan man möta i en ny utredning om den kommunala revisionen. Utredningen betonar att denna revision ”är i grunden ett politiskt uppdrag” men att revisorerna bör ”skilja revisionsfrågorna från de frågor som ska behandlas partipolitiskt”. ”Att de förtroendevalda granskas av sina egna är ett uttryck för den kommunala självstyrelsen”. Det framhålls också att revisionen är hela fullmäktiges verktyg, inte bara den aktuella majoritetens, och att man därmed sätter ett medborgarperspektiv i förgrunden. Att man låter den som ska kontrolleras själv ombesörja kontrollen framhävs som särskilt demokratiskt (SOU 1998:71, s.13, 51).

• Sida 252
•  Original

Man kan stillsamt undra varifrån sådana föreställningar kommer. Man kan också förundra sig över sättet att hela tiden manipulera det politiska språket för att lägga beslag på de demokratiska honnörsorden. Vad är politikerna rädda för? Det verkar som om vi i ökande utsträckning får ett system i vilket politikerna avgränsar sig till ett slags frälse som inte är åtkomligt för kritik från verkligt sakkunniga. Därmed försvåras eller omöjliggörs också vanliga medborgares möjligheter att uttrycka en meningsfull kritik. I en Skånekommun 1998 ville den politiska ledningen sparka revisorer, som gick ut med sin kritik offentligt, eftersom den tyckte att revisionen var avsedd för internt bruk och inte fick offentliggöras.

Allt detta utgör ett allvarligt hot mot den offentliga verksamhetens rationalitet och effektivitet. Och än värre blir det då vi kommer till demokrativärdena. Föreställningen om ett politikerfrälse med tysta ämbetsmän i släptåg är inte förenlig med det individuella medborgarperspektivet eller med den svenska öppenhets- och offentlighetstraditionen över huvud taget. Riksrevisionsverket skriver i sitt remissvar på betänkandet om Den Kommunala Revisionen att ”oberoende kunskapsbildning och oberoende granskning av fattade beslut är viktiga delar i en demokrati”, bl.a. för att sådana institutioner kan förväntas stärka det offentligas legitimitet inför medborgarna (RRV 1998).

När vi diskuterar förvaltningen i det individuella medborgarperspektivet måste vi inse att ämbetsmannen tillika är medborgare och att det är viktigt att han för med sig medborgarskapets rättigheter och skyldigheter i ämbetet:

Ett växande antal forskare på området demokratisk styrelse menar att det inte längre är tillräckligt att i efterhand ställa de styrande till ansvar för att kunna påverka deras offentliga aktiviteter. Vanliga medborgare förväntar sig att de styrande ska använda medborgarskapet som en kompass i okända vatten utan att de för den skull bortser från sina specifika ämbetens speciella regler och krav. (van Gunsteren 1998:70.)

Den demokratiska kompassen

Man kan inte diskutera hot mot demokrati i största allmänhet. För att kunna förstå och ta ställning till vad som sker i demokratin på såväl nationell som övernationell nivå måste vi ha vår normativa föreställning om demokrati klar för oss. Först när vi någorlunda väl vet vad vi menar att demokrati bör vara har vi den kompass som hjälper oss att styra rätt.

• Sida 253
•  Original

För mig är det uppenbart att det individuella medborgarperspektivet ger denna kompass. Embryot till perspektivet är fördemokratiskt: redan domarreglerna anger att ”den menige mans bästa är den yppersta lagen”. Tanken har sedan uttryckts som att ”den enskilde medborgaren i egenskap av demokratisk varelse måste ges företräde på bekostnad av varje överhetsattityd” och att ”en stat, som hämmar medborgarnas fria utveckling för att göra dem till fogligare redskap i sina händer, skall, även om detta sker för att ernå goda mål, finna, att intet verkligt stort kan åstadkommas med små människor” osv.

Hemlighetsmakeri är oftast förkastligt. Alla öppenhetskrav syftar ytterst till den enskildes information och till hans möjligheter att engagera sig politiskt. Att skrämma medborgarna till tystnad, genom att straffa dem som klagar på myndighetens sätt att verka, är naturligtvis fullständigt oacceptabelt. Det är inget annat än en rest från ett gammalt samhälle som byggde på ensidig maktrelation som gick från överhet till undersåtar. I stället bör vi se maktrelationen mellan myndigheter och medborgare på följande sätt:

Medborgarna är demokratins herrar och har ett kollektivt ansvar för att den fungerar.

När medborgaren som brukare kommer till en offentlig institution – försäkringskassan, sjukhuset, socialförvaltningen, osv. – är det en av ägarna som kräver sin rätt, och han ska behandlas därefter.

Vi måste tillförsäkra oss ett demokratibegrepp som ställer den individuella medborgaren i centrum för att garantera allas likhet och frihet. Målet är ett samhälle präglat av det rätta och det goda. Dit kan vi komma genom såväl offentliga som privata insatser. För den offentliga verksamheten har alla medborgare kollektivt ansvar. Medborgarperspektivet erbjuder den kompass som kan hjälpa oss att styra bort från föreställningen om det offentliga som butik, där handlingskraft och ekonomiska resultat är vägledande för samhällslivet.

Samtidigt måste vi vara medvetna om att det finns en betydande grad av osäkerhet i allt vad vi företar oss. Det finns ingen ”objektiv”, vetenskapligt säker, metod att fastställa vad demokrati bör vara och vilka åtgärder som på lång sikt kommer att motverka respektive befordra demokratin. Därför måste vi alltid vara öppna för diskussion med oliktänkande och ständigt vara beredda att pröva hållbarheten i våra ståndpunkter.

• Sida 254
•  Original

Referenser

Andrews, George Reid & Herrick Chapman (eds.) (1995) The So-

cial Construction of Democracy 1870–1990. London: MacMillan

Blomquist, Christine (1996) I marknadens namn. Mångtydiga refor-

mer i svenska kommuner. Stockholm: Nerenius & Santérus förlag

Dahl, Robert A. (1982) Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy

vs. Control. New Haven: Yale University Press

Dahl, Robert A. (1989) Democracy and its Critics. New Haven: Yale

University Press Dahl Jacobsen, Knut (odat): De institusjonelle ramme for regional-

politikken. Oslo: Institut for Statsvitenskap, stencil

Dryzek, John S. (1996) Democracy in Capitalist Times. Ideals,

Limits, and Struggles. Oxford: Oxford University Press

Gamson, William A. (1992) Talking Politics, Cambridge: Cambridge

University Press van Gunsteren, Herman R. (1998) A Theory of Citizenship, Organi-

zing Plurality in Contemporary Democracies. Boulder, Colorado:

Westview Press Göransson, Bengt (1998) Vilket val har de varken hörda eller sedda?

i: Svenska Dagbladet 1998-08-13 Hansen, Mogens Herman (1996) The Ancient Athenian and the

Modern Liberal View of Liberty as a Democratic Ideal. In: Josiah Ober & Charles Hedrick 1996, pp. 91–104 Held, David (1987) Models of Democracy. Cambridge: Polity Press Hermansson, Jörgen (1994) Hur kan demokratin rättfärdigas. I:

Anders Sannerstedt & Magnus Jerneck (red) 1994, s. 55–87 Jacobsson, Kerstin (1997): Så gott som demokrati. Om demokrati-

frågan i EU-debatten. Umeå: Boréa

Jacobsson, Kerstin (1998) Demokrati – folkligt inflytande eller

effektivitet? I: Social Politik 1998:1 Koch, Hal (1945) Hvad er demokrati? København: Gyldendals, 3:e

utg. 1970 Lewin, Leif (1970) Folket och eliterna. Stockholm: Almqvist &

Wiksell Lewin, Leif (1998) ”Samarbetet leder till politikerförakt”. I: Dagens

Nyheter 1998-07-14

• Sida 255
•  Original

Lidbom, Carl (1998) ”Rätt av Persson vägra ge besked”. I: Dagens

Nyheter 1998-08-14

Lindblom, Charles (1977) Politics and Markets. New York: Basic

Books Linder, PJ Anders (1999) ”Demokrati mer än kollektiv makt”. I:

Sydsvenska Dagbladet 1999-01-19

Lindgren, Astrid (1976) Bröderna Lejonhjärta. Stockholm: Rabén &

Sjögren Lundquist, Lennart (1992) Förvaltning och demokrati. Stockholm:

Norstedts Macpherson, CB (1966) The Real World of Democracy. Oxford:

Oxford University Press Macpherson, CB (1977) The Life and Times of Liberal Democracy.

Oxford: Oxford University Press Mansbridge, Jane J (1983) Beyond Adversary Democracy. Chicago:

The University of Chicago Press Beyond Adversary March, James G. & Johan P. Olsen (1995) Democratic Governance.

New York: The Free Press Mill, John Stuart [1859]: Om Friheten. [On Liberty]. Stockholm:

Natur och Kultur 1945 NU (Nordisk utredningsserie) (1976:27) Det politiske demokrati i

søkelyset. Stockholm 1977

Ober, Josiah & Charles Hedrich (eds.) (1996) Demokratia. A Con-

versation on Democracy Ancient and Modern. Princeton NJ:

Princeton University Press Olsen, Johan P. (1990) Demokrati på svenska, Stockholm: Carlssons Petersson, Olof et. al. (1996) Demokrati och ledarskap. Demokrati-

rådets rapport 1996, Stockholm: SNS Pollitt, Christopher (1993) Managerialism and the Public Services.

Cuts or Cultural Change in the 1990s? Oxford: Basil Blackwell,

2nd ed. Ross, Alf (1946) Varför demokrati? Stockholm: Tidens förlag 1968 Rothstein, Bo (red.) (1995) Demokrati som dialog. Demokratirådets

rapport 1995, Stockholm: SNS RPB, Riksdagens protokoll med bihang RRV 1998, Riksrevisionsverket. Yttrande: Betänkandet Den Kom-

munala Revisionen (RRV dnr 22-1998-1823)

• Sida 256
•  Original

Ruin, Olof (1998) ”Låt partierna göra upp efter valet”. I: Dagens

Nyheter 1998-07-27

Sannerstedt, Anders & Magnus Jerneck (red.) (1994) Den moderna

demokratins problem. Lund: Studentlitteratur

Sartori, Giovanni (1987) The Theory of Democracy Revisited.

Chatham NJ: Chatham House Publishers Schudson, Michael (1998) The Good Citizen. A History of American

Civic Life, New York: The Free Press

Schumpeter, Joseph A. (1943) Capitalism, Socialism, and Democra-

cy. London: Unwin 1987

SOU 1985:28Aktivt folkstyre i kommuner och landsting. Betänkande

från 1983 års demokratiberedning, Stockholm 1985 SOU 1996:162På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruk-

tur. Betänkande av Demokratiutvecklingskommittén

SOU 1997:80Reformerad stabsorganisation. Delbetänkande av

Stabsmyndighetsöversynen, Stockholm 1997 SOU 1998:71Den Kommunala Revisionen – ett demokratiskt kon-

trollinstrument. Betänkande av Kommunrevisionsutredningen,

Stockholm 1998 Svenska Dagbladet, ledare 1998-12-17 Södersten, Bo (1997) Begränsa demokratin. I: Dagens Nyheter

1997-12-14 Tilly, Charles (1995) Democracy is a Lake. In: George Reid

Andrews & Herrick Chapman (eds) 1995, pp. 365–387

• Sida 257
•  Original

Lokala medborgarskap – det dolda kulturarvet

Peter Aronsson

Medborgarskapets dimensioner och den sparsmakade svenska diskussionen

Hur utvecklas medborgarskap? Två poler i perspektiven kan urskiljas. I det som vi kan kalla det grekiska ses medborgarskapet som ett uttryck för det täta civilsamhällets ansvarstagande och dygder. Kring det gemensamma torgets offentlighet, agora, men också kring gemensamma handelsfärder och krigiska bedrifter, växer den första demokratin fram, omfattande de självständiga fria männen. Mellan dem råder det i princip likställdhet när det gäller plikter och rättigheter.¹

I det romerska riket sprängs ramen för den lokala direkta demokratin och den andra mer statsorienterade polen för att bestämma hur medborgarskapet ska utvecklas. Graderad rösträtt inrättas mellan de äkta infödda medborgarna (med samma inskränkningar som i Grekland) och de övriga. Förhållandet till staten och statens erkännande av den enskilde kommer att inta en allt mer central plats i diskussionen om vad medborgaskapet ska innehålla och vilka som ska omfattas av det.

I stället för att enbart använda berättelserna om skiftande tyngdpunkt på folket och staten (demos och kratia) som en kort historisk tillbakablick kan vi se dem som två olika sätt att tänka medborgarskap: det ena fokuserar samhällets gemensamhetsskapande krafter och det andra statens lagstiftande makt. Den politiska teorin levererar en rad olika sätt att etablera sammanhangen, utveckla normativa modeller och finna den optimala relationen mellan dem. Kommunitära teoretiker betonar de sociala sammanhangens försteg medan statsteoretiker fäster vår uppmärksamhet på betydelsen av de institutionella regelverken.

• Sida 258
•  Original

Det är inte svårt att tänka sig dessa teorier som två sidor av samma mynt där medborgarskapet växer fram som individuella rättigheter och skyldigheter i civilsamhället, vilka småningom formaliseras och blir en offentlig norm. Mer än en utveckling, från en gammaldags grekisk till en modern som föds med franska revolutionen, rör det sig då om en växelverkan. Medborgarskapet garanteras av staten, lärs ut i skolan, socialiseras och skapar ett mönster för hur individen ska uppträda gentemot gruppen, praxis och den allmänna meningen förändras och nya krav kan ställas på staten. På så sätt uppkommer en växelverkan mellan demos och kratia som är avgörande för demokratins vitalitet.²

Det är inte likgiltigt hur vi berättar denna historia. Kunskapen om medborgarskapet spelar roll för hur vi förstår oss själva, hur vi tänker och agerar som medborgare. I Sverige finns det inom samhällsvetenskapen en starkt statsorienterad forskningstradition som i modern tid förstärkts genom en allt oftare aktivt ingripande statsmakt. I ett internationellt perspektiv har vi i Sverige en högre grad av politisering, också av andra samhällssfärer som omfattar juridiska, ekonomiska och privata förhållanden. Dessutom har en av de centrala kunskapsproducenterna, akademikerna, länge haft en stark identitet som ämbetsmän i statens tjänst.

Delvis därför blir det gärna så att kunskapen, berättelserna om medborgarskapet, också kampen om medborgarskapet, i vår samtid kommer att stå kring statsmakten och den lagstiftande församlingens relation till individen. Den romerska traditionen och de rötter till medborgarskapet som där betonas får inta scenen. Kunskapen som växer fram är inte neutral i förhållande till den verklighet som beskrivs. Den lyfter fram en aspekt och tonar följaktligen ner en annan, i vårt fall den del av medborgaskapet som växer fram ur de lokala och civila gemenskaperna. Den tonar därför också ner värdet av dessa traditioner och vi ser till slut inte de rottrådar som går till denna eller de demokratiska praktiker som där befordrar en levande utveckling av medborgarskapet.

Min artikel syftar till att lyfta fram några av dessa mer eller mindre förträngda rottrådar som jag menar det är viktigt att åter levandegöra. Naturligtvis har andra, kanske med en annorlunda terminologi, utvecklat liknande ansatser. I både det vetenskapliga studiet av folkrörelserna och i det politiska talet om dem har rörelserna intagit en central roll som mobiliserande och skolande institutioner i demokratins tjänst kring sekelskiftet 1900. Därför behöver jag inte ytterligare trycka på den roll de kan ha spelat under decennierna kring sekelskiftet för att integrera grupper som annars skulle stått

• Sida 259
•  Original

utanför den reguljära politiska gemenskapen. På senare år har flera forskare problematiserat andra utanförstående grupper som invandrare, kvinnor, ungdomar och barn och ställt frågor om vilka krafter som kan verka mobiliserande på deras integrering i ett gemensamt politiskt rum. Även frivilligorganisationernas bidrag till framväxten av en välfärdssektor, som efter andra världskriget i snabb takt kommunaliserades, har lyfts fram. Det gäller t.ex. Röda korsets hemvårdsinsatser eller borgarbrandkårerna. Än svårare att fånga ur ett medborgarperspektiv är de val av umgängesformer som inte interagerar med den offentliga sektorn. De tenderar därför att osynliggöras, men är värda förnyad uppmärksamhet också i detta perspektiv.³

Den aspekt jag i stället tänker betona är betydelsen av det lokalpolitiska medborgarskapet i ett kommunalt sammanhang. Under 1800-talet sågs länge denna institutions utveckling som den avgörande för både en mobilisering av en nations medborgare, skolningen av dessa till ett bredare deltagande i nationens styrelse, och en nyckel för att hantera en rad sakfrågor som kunde gynnas av gemensamma ansträngningar, men som staten inte borde blanda sig i.

Kommunen blev det privata alternativet, där medborgarna i gemen-

skap skulle lösa frågor om skolgång, fattigvård, väghållning, jaktlag, hälsovård, ordning, nykterhet etc. Kort sagt allt det som både primär- och sekundärkommun i dag har om hand, men med annan terminologi och med en mer begränsad budgetram. Under 1900-talets lopp har lokalpolitikens främsta arena, kommunerna, i hög grad förändrat sin funktion inom det demokratiska politiska systemet till att bli å ena sidan ett förvaltningsorgan för statlig välfärdspolitik, å andra sidan relativt stora enheter med representativ och professionellt organiserad lokalpolitik.

Bakgrunden till att jag vill lyfta fram denna aspekt av medborgarskapandet är följande hypoteser:

♦ Den lokala politiken utgjorde långt fram i tiden ett vardagligt utövande av direkt och aktivt medborgarskap för ett stort antal människor och gav därför en basal institutionell stadga och ett erfarenhetsbaserat innehåll också åt den allmänna demokratiska politiska kulturen. ♦ Den lokala deltagardemokratiska politiken är ett unikt forum för att optimera människors samtidiga och delvis motstridiga behov av erkännande av andra och egenmakt.

• Sida 260
•  Original

Den första menar jag är historiskt relativt välförankrad medan den andra är mer kontroversiell, öppen för diskussion och alternativa hypoteser. Jag ser inte att någon annan institutionell praktik har ersatt den lokalpolitiska och det föreligger därför ett hot, om jag har rätt, inte bara om minskat deltagande i den institutionaliserade politiken utan om minskat stöd för den demokratiska kulturen över huvud taget. Då eroderar först respekten för de demokratiska institutionerna, sedan respekten och intresset för politiken som beslutsform och gemensamt projekt.

Det sociala medborgarskapet, välfärdsstatens projekt, sågs av T.H. Marshall som den tredje, djupaste och senast utvecklade dimensionen i medborgarskapsbegreppet. Först utvecklades civila rättigheter som säkrades juridiskt, senare under 1800-talet politiska rättigheter som säkrades i en demokratisk konstitution. Först därpå följde garanterandet av universella rättigheter som tillförsäkrade alla människor ett gott liv i form av en viss standard som en del i den moderna välfärdsstatens åtaganden. Denna hoppfulla framgångshistoria har ifrågasatts från olika utgångspunkter.

I den internationella debatten har man länge diskuterat spänningen mellan idealet med en stat som är neutral i förhållande till sina medborgares olikartade livsprojekt och samtidigt påtar sig ambitioner att befrämja en majoritets bild av det goda livet genom allt större statliga åtaganden. De senaste tio åren har detta meningsutbyte även nått Sverige i en allt öppnare diskussion, inte bara av nivåer för välfärdsstatliga satsningar, utan de politiskt filosofiska principer dessa vilar på. Polerna markeras av de som hävdar en hög grad av autonomi för den enskildes val och möjligheter att realisera sina livsmål och de som anser att samhällsbygget har en betydande gemensam aspekt som förutsätter samarbete och gemensamma beslut för att möjliggöra det goda livet.

Den mångfasetterade debatten kan också ses som en del i en kamp om det historiska minnet av 1900-talets historia som framstått allt tydligare under 1990-talet: är det en framgångshistoria ur snart sagt alla aspekter eller döljer sig under ytan en mer totalitär ådra som gör svenskarna till ”lika goda kålsupare” i en europeisk gemenskap? Andra verktyg i den kampen är frågorna om nazi-guld, flyktinghantering, åsiktsregistrering och tvångssterilisering.

När det gäller det sociala medborgarskapet har den internationella forskningen länge lyft fram den generella välfärdspolitikens starka universalistiska drag eller med andra ord satsningarnas karaktär av medborgarrätt. Förmodligen gäller detta ännu i en internationell jämförelse, men den inhemska forskningen har diskuterat hur

• Sida 261
•  Original

man ska väga detta förhållande mot de påfallande många inskränkningar och krav på motprestationer som trots allt länge kvarstod för att komma i åtnjutande av reformerna: egeninsatser och skötsamhetsstreck (ej alkoholister, krav på mottagande av rådgivningsinsatser). Även när mycket av de preciserade kraven slopades efter andra världskriget kom retoriska figurer som betonade att det var arbetsinsatsen (arbetslinjen) som i princip gjorde den enskilde berättigad till förmånen, inte medborgaskapet i sig. En rad andra normer än rent universella rättigheter tycks i själva verket finnas strax under ytan. Medborgarskapet har både en sida av kratia och en som vetter mot demos, uppfattningar både om rättigheter och gemenskap.⁴

Mindre diskuterat är det faktum att de flesta sociala reformerna i Sverige har skett inom ramen för det lokalpolitiska rummet. Rättighetsperspektivet för den enskilde i enlighet med lagstiftningen balanseras på många håll än i dag av ett politiskt inflytande i kommunerna. Tydligast har det varit då det gäller barnavårdslagar, nykterhetspolitik och socialbidragen, men också delar av socialförsäkringarna går genom politiskt tillsatta nämnder innan beslut fattas om t.ex. sjukpension.

Medborgarskapets kulturella sammanhang

Om vi prövar en renodling av det grekiska perspektivet på medborgarskap så är det svenska sammanhanget i hög grad förknippat med delaktighet i by- och sockenlivets utbytes- och tillhörighetsrelationer. Vårt land har fram till andra världskriget dominerats av landsbygdens livsformer och kultur. På gott och på ont är både kulturformer och institutioner präglade av detta.

Landsbygden har emellertid i sin tur i hög grad dominerats av bönderna. På de stora slättbygderna hade godsen och aristokratin ett betydande inflytande, men stora delar av landet var bondeland, med antingen självägande bönder eller avlägsna räntekrävande herrar som ägare. Städerna var i huvudsak små lantstäder som stod för marknadsutbyte med omlandet och fungerade som administrativa centra för stat och kyrka.

Dessa förhållandevis egalitära, jämställda sociala sammanhang inom byalivets och socknens kollektiva ram får en rad konsekvenser. En aristokratisk rättsuppfattning med starkt utmejslade individuella rättigheter har få företrädare. En borgerligt individualiserande liberal klass är i hopplöst numerärt underläge. Den självständighet,

• Sida 262
•  Original

individualism och samarbetsform som utvecklas kan naturligtvis ses som en syntes av alla gruppernas strävan och kamp om utrymme, men hemmansägarnas livsform med by, socken och bygdens tingsoch marknadsplats i koncentriska ringar runt gården sätter omisskännliga spår i alla institutioner i Skandinavien. Denna tradition har jag själv och andra utvecklat mer prosaiskt som Den svenska model-

lens rötter.

5

Vad får detta för konsekvenser för medborgarskapets utveckling? Nyckelord för bylivet var arbete, tillgång till jord, släktband, arbetslag/grannelag och hushåll. I församlingslivet var det i stället Gud, kyrkan, herde-församling, ordning. Principerna är inte alldeles konforma. En likhet ligger i det överblickbara, betoningen på tillhörighet till en gemenskap, skillnad mellan att vara med och stå utanför, skyldigheten att delta och att bidra till gemenskaperna som bas för rättigheten att njuta beskydd och trygghet.

Olikheterna kommer ur de varierande premisserna för deltagande. För bylivet är besittningen av jord, under 1800-talet framför allt ägandet av jord, som blir utgångspunkten för rätt till det gemensamma goda. I allt högre grad skiktas också det sociala livet i takt med att de jordlösa, obesuttna, grupperna blir större än de besuttna.

Den kyrkliga församlingen hade en universell, öppen och egalitär sida som välkomnade alla, ung som gammal, sjuk och frisk, rik som fattig till Guds församling på lika villkor inför Hans ansikte. Prästen framstår här som en herde för flocken som samlas för att ta del av Guds nåd. Den andra sidan är den som institutionaliseras och förstärks genom den dubblerade auktoriteten som statskyrka. Prästen var då en statlig ämbetsman som hade skyldighet att bokföra alla födda och döda, så de kunde beskattas och skrivas ut till krigstjänstgöring däremellan. Eftersom han hade ämbetet var det han som hade ordet i sin makt och all opposition måste anses vila på osäker för att inte säga farlig grund: Ge kejsaren vad kejsaren tillhör och Gud vad honom tillkommer.⁶

I nästa koncentriska ring ryms de konflikter som lokalsamhället inte kunde lösa eller sanktioner man inte ville handha. Rättsskipningens första instans var häradstinget, men inte bara brottmål avgjordes. Här offentliggjordes alla köp av fast egendom, överenskommelser med längre bärighet eller för hela trakten (även om uppror!) och här slets tvister som till slut inte kunde förhandlas bort utan där avgörande genom dom måste fällas om vad som var rätt och fel. Ur alla dessa tre aktivitetssfärer hämtas näring då de juridiska, politiska och sociala medborgarskapsdimensionerna ska utvecklas. I

• Sida 263
•  Original

det moderna samhället renodlas de tre områdena i allt högre grad, men så var inte fallet i 1600- och 1700-talets Sverige där överlappningen var påtaglig. På tinget kunde man både välja riksdagsman, fälla en svintjuv till böter och kungöra försäljning av fädernegården. I socknen mötte man Gud som församlingens jämlike och underdånige åhörare, men stred också om vem som skulle köra fram sten till sockenstugan och ved till de fattiga samt hur de unga skulle fås att bli hederligt folk och inte visa en så odräglig brist på respekt.

Modern institutionell teori kan sägas ha återupptäckt det intima beroendet mellan de olika sfärerna. Ett exempel är staten som garant för rättssystemet som i sin tur är ett nödvändigt ramverk för ett marknadssystem. Eller omvänt det täta samspelet i civilsamhället som grund för ekonomiskt välstånd och välfungerande politiska och rättsliga institutioner.⁷

Det nationella medborgarskapsbegreppet utvecklas i första hand i relation till den centrala statsmakten eller kronan. Med en betydlig stegring i statsbyggnadsprojektet under stormaktstiden aktualiseras folkets relation till statsmakten på ett mer akut sätt än under tidigare sekel.

Kungen är en garant för den rätta tron – som alla undersåtar ska tillhöra. Kraven för att visa undersåtlig lydnad och trohet skärps successivt och vidgas från kungens närmsta män till allt vidare kretsar. Under 1600-talet är det genom tron och kyrkan folket ska knytas till staten. Obligatorisk närvaro i kyrkan av åtminstone någon hushållsmedlem, samma ordning i alla stift, samma psalmer och samma katekes ska gälla, de vardagliga magiska bruken diaboliseras, ibland som häxerirättegångar. Under 1700-talet är konfirmation och nattvard samt en strävan efter att internalisera tron genom ökad läskunnighet stommen för att odla den kristna gemenskapen till rätta undersåtar snarare än medborgare i en kristen stat.

Juridiskt har kungen själv alltid varit den sista dömande instansen och därmed upprättat en förbindelse mellan kronan och individer med rättskapacitet. Officiellt saknade kvinnor många av egenskaperna som krävdes för att ingå avtal, kära eller vittna. Reellt visar det sig att de deltar mindre ofta än män i 1600-talets tingsförhandlingar – men de uppträder i princip i samma roller. Alltsedan landslagarna ersatte landskapslagarna på 1200-talet, upprätthåller lagen en nationell likhetsprincip mellan individer från olika delar i landet, men drar en skarp gräns mellan land och stad där olika lagar gäller. Möjligheterna att väcka åtal, besvära sig över en dom och sända suppliker den administrativa vägen till landshövdingen eller be-

• Sida 264
•  Original

svärsvägen till kungs utgjorde några av individernas maktmedel i relation till staten i det äldre samhället.⁸

Den viktigaste kapaciteten hos undersåten var dennes förmåga att betala en ständigt utökad skatt till kronans kraftfulla militära politik. För att klara av detta måste de ökade uttagen av extra skatter förankras hos befolkningen. Sådant gjordes under medeltiden ofta vid möten av de mest skilda slag. Riksdagsarbetet blir alltmer centralt med undantag för kortare perioder av envälde som lösning på akuta kriser av finansiell och militär art. I riksdagen representerades inte individerna direkt, i stället utgjorde de fyra stånden – präster, adel, borgare och bönder – beslutsförsamling fram till 1866. Där representerade varje föreståndare för en adelsätt sina fränder, medan de övriga tre stånden valde representanter genom sina lokala och regionala organ.

Före 1800-talets debatt är begreppet undersåte mer centralt än medborgare. I realiteten måste statsmakten alltmer behandla sina undersåtar som medborgare för att uppnå den samdräkt, concordia, som en starkt mobiliserande stat kan stå på under längre tid.

Kvinnorna var oftast att betrakta som medelbara medborgare, som medlemmar i ett hushåll utåt företrätt av en man, men med kapacitet att uppträda självständigt om saken skulle kräva så, alltså inte i princip omöjliga som omedelbara medborgare. Det har att göra med att endast på den juridiska och i någon mån den religiösa arenan agerar ensamma individer. Politiskt är det hushållen, släkterna och korporationerna som skatteobjekt som är företrädda. I det sammanhanget har även den kvinna som äger jord eller burskap en röst – men hon uppträder aldrig som vald delegat.

Alla de aspekter som nämnts ovan som tidiga bidrag till ett nationellt medborgarskapsbegrepp har sina motsvarigheter i lokalsamhället. Den kyrkliga församlingens huvudaktivitet ligger inom sockensjälvstyrets ram. Lokalsamhället är tungt representerat i de rättsliga processerna både genom den ackusatoriska processformen (åtal väcks i huvudsak av privatpersoner, inte av allmän åklagare) och genom att nämnden valdes av socknarna. I formeringen av politiken utsågs bondeståndets ledamöter och försågs med instruktioner på sockenstämmorna och häradsrätterna (trots att det sistnämnda var förbjudet). På det sättet bands praktiken på de lokala institutionerna samman med vad som skedde på nationell nivå.

Under tiden efter 1700-talets slut kom sockensjälvstyret att utvecklas till det kommunala självstyret. I den processen blev häradstinget allt mer av en avgränsad juridisk arena och den kyrkliga församlingen en renodlad andlig angelägenhet, även om den sistnämnda

• Sida 265
•  Original

processen gick mycket långsammare. Det medförde att sockensjälvstyret, efter 1862 den borgerliga respektive den kyrkliga kommunen, stod alltmer central som brygga och fokus för utvecklingen av medborgaskapet som vi tänker på det i dag: sekulariserat och individuellt. Det har också att göra med en transformering av statsmakten från en institution med dynastisk grund, över en maktdelning med folket representerat av de fyra stånden, till en nation bygd av bildade och kunniga medborgare.

1800-talets medborgardebatt: församling, förening, bolag och medborgarskola

Hela 1800-talet igenom pågick det i riksdag och press en debatt om hur folket skulle vara representerat i riksdagen. Till denna diskussion kopplades, med betydligt mindre intensitet, frågan om reformering av det lokala självstyret. Ramen för problemformuleringen, det stora projekt som knappast kunde diskuteras av aktörerna själva då den omfattar dem alla, var hur en dynastisk stat skulle moderniseras till en medborgarbaserad nation. Hur skulle man förmå ett i individer sönderfallande storhushåll att på ett än mer totalt sätt än tidigare mobilisera människornas kraft, ekonomiskt, militärt, kulturellt och socialt? Den allt öppnare ekonomin baserad på liberala principer ställde tillsammans med förbättrade kommunikationer både internationellt och nationellt ledarna inför nya utmaningar.

”Integration” som i dag uppfattas som en nyckelterm för flyktingpolitiken, var på 1800-talet och borde enligt min mening åter bli, en mer allmän fråga om hur människor knyts samman till samhällen. Idén att det lokala självstyret var en omistlig del i skapandet av en nation av medborgare var allmän i Europa under hela 1800-talet, men skymdes och överflyglades senare av den mer abstrakta och symboltunga nationalismen.

De flesta debattörer var under förra seklet ense om att begränsa rätten att delta i det politiska medborgarskapet till alla självständiga, bildade, dygdiga och dugliga människor. Den svåra frågan om hur man avgör vilka dessa är och hur deras inflytande ska vägas blir snart till tekniska frågor om var inkomststrecket skulle ligga och hur rösträtten skulle graderas. En mer grundläggande fråga om vilka som inte över huvud kunde komma i fråga, de som inte ens uppfattades som oberoende individer (de utfattiga, de sinnesslöa självklart, men gällde det även kvinnor och arbetare i annans hushåll?) diskuterades mindre, även om frågan restes av en del radikaler. Det är gränserna

• Sida 266
•  Original

och graderingen av rösträtten som utgör den ena huvuddiskussionen. Den andra är frågan om medborgarnas vilja ska samlas upp korporativt via stånden, som tidigare, eller i en mer direkt folkvald och enhetlig församling.⁹

Förespråkarna för graderad rösträtt kan även bygga på en helt annan grundläggande princip i takt med tiden – bolagets. Man bör ha så många röster som ens skattesats ger rätt till. Denna princip kan sägas vila på en gammal princip som moderniseras: rätten att delta i beslut följer plikten att bära konsekvenserna och genomföra dem. Rösträttsreformerna vid 1900-talets början kan ses som konsekvenser av denna gamla princip och en förändrad skattepolitik, mer än ett uttryck för en slutlig seger och uppvaknande för människoanden. Före 1900 vilar både skatter och militära utskrivningar till största delen på fastighetsinnehav, framför allt jordbruken. När inkomstskattereformerna sker runt 1900 blir många fler skattebetalare på samma grund och den allmänna värnplikten närmar alla (män) ett fullvärdigt medborgarskap. Så kan historiens trådar tvinnas ett varv till och valen till den tvåkammarriksdag som valdes med inkomststreck från 1866 kan från 1921 utses med allmän och lika rösträtt. Det har i modern historieskrivning framstått som ett skarpt brott med tidigare principer, men jag menar alltså att det finns ett starkt drag av kontinuitet i linje med den gamla kommunitära principen om koppling mellan inflytande och deltagande i bördorna.

I det lokala självstyret renodlar man under 1800-talet idén om kopplingen mellan deltagande och bidrag. Även om gränserna för deltagande läggs lägre än för deltagande i riksdagsvalen så tillåts graderingen först slå igenom utan begränsning, medan man i riksdagsvalet blev en likställd medborgare med blott en röst när man väl tagit sig över rösträttsgränsen. Olika delar i representationsreformerna byggde på olika politiska idétraditioner.

Verkligheten kunde därför skifta stort beroende på hur det sociala och ekonomiska landskapet i kommunen såg ut. På 1840-talet kan man ändå visa att det var normalt för en vuxen man att under sin livstid bli vald till en kommunal förtroendepost. En erfarenhet av plikt, förtroende och ansvar som knöt personen till den lokala gemenskapen och bidrog till den bildning av allmogen till medborgare som politikerna hoppades på.

Efter 1862 års reformer hade en ensam röstägare majoritet bara i ca 50 av totalt knappt 2500 kommuner, men genom att mobilisera stöd från ytterligare någon stor röstägare kunde kommunalpolitiken domineras av ett fåtal personer i många kommuner. Rösträttsreformen 1900, som begränsade ”storfyrkarna” på landsbygden fick

• Sida 267
•  Original

mycket liten reell betydelse för deras faktiska dominans, genom den höga nivå lagen ändå tillät, det ökande antalet storfyrkar och den naturliga intressegemenskap storfyrkarna kunde ha

.¹⁰

På 1890-talet slets till exempel Bergunda kommun utanför Växjö nästan sönder av kommunalpolitiska strider, trots att en person, greve Posse på Bergkvara hade ensam majoritet vad gäller fyrkar. Restriktionerna som låg på hans handlande var av tre fundamentalt skilda slag:

1. Kommunallag och andra förordningar måste följas annars kan vilken medborgare som helst överklaga tagna beslut – och så sker i en lång rad fall via såväl länsstyrelse som domkapitel till kammarrätt och KM:t. De juridiska dimensionerna av medborgarskapet utnyttjades flitigt och inte utan framgång. 2. Protokollen är offentliga i en högst reell mening. Prästen läser upp dem, med inlagor och överklaganden, i kyrkan och gör dem sålunda till allmänt kända. Det förstärks ytterligare genom en flitig rapportering i Smålandsposten. 3. En patriarkal ideologi med kommunitära inslag är gemensam för både medborgare och ledare. Legitimiteten i maktutövningen hänger inte enbart på röststyrkan utan på att motiven är till för det gemensamma bästa. Investeringar i sjukstuga, donationer till de fattiga och liknande är kostnader som vävs in i svaren på klagomålen för att visa att makten inte är rå utan står för ett gott ledarskap.¹¹

I ett socialt jämlikt lokalsamhälle blir spänningen mellan församlingstanken, där alla är med, och bidragstanken inte så stor. I det alltmer skiktade 1800-talet blir det allt färre som kan bidra till de kommunala utgifterna. De som bidrar får allt entydigare lagstiftning i ryggen som säger att rösträtten är deras i direkt proportion till vad de erlägger i kommunala utgifter. Det gör att sockengemenskapens tanke kommer i bakgrunden och bolagsprincipen tar ett steg framåt. I den reella maktutövningen liksom i retoriken överlever dock församlingstanken som betonar det allmänna bästa, protokollen läses upp i församlingens offentlighet från predikstolen. Allmänheten, även de utan rösträtt, hade inte bara opinionstryck att sätta emot, även rätten att besvära sig satte en gräns för laglig lokalpolitisk maktutövning.

Kommunerna dök upp i den rikspolitiska debatten i framför allt två syften. Dels fanns det en rad trängande spörsmål kring framför allt skolgång och fattigvård som behövde en lösning, dels behövde

• Sida 268
•  Original

den breda allmogen komma in i en lärprocess för att kunna beredas plats i en reformerad riksdag och en stark nation. I det syftet stiftas lagar och reformer som inte på något allvarligt sätt förändrar ramarna för vad man redan gör, men den knyter retoriskt den kommunala politiken till det nationella projektet. I våra grannländer fyllde samma reformer en ännu större roll för den nationella mobiliseringen i Norge och Finland och en mycket hastig demokratisering i Danmark.

Läsaren kan fråga sig vad 1800-talet har med modern politisk utveckling att göra. Historia är i hög grad relevant av två skäl: dels förklarar den varför våra institutioner har skapats och vilka normer som finns inbyggda i dem, dels pekar den på en komplexitet i sättet att se på demokrati som ingalunda raderas ut av de liberaldemokratiska reformerna i början av 1900-talet:

• Avståndet mellan de valdas åsikter och valkårens undersöks flitigt. Det ses i dag officiellt som ett problem, men uppfattades under 1800-talet som en förutsättning för den goda politiken. Har vi inte kvar den grundsynen när folklig skepsis till flyktingoch kriminalvårdspolitik ses som ett utbildnings- eller informationsproblem?
• Återfinns inte likartade idéer om representation som under ståndsriksdagen i dagens diskussion om kvoteringar? Intressen av olika slag anses företrädda inte genom åsikter utan genom den grupp en person representerar och förutsätts identifiera sig med: en norrlänning, en kvinna, en invandrare?
• Är inte det sena genomslaget för kvinnorepresentationen i politiken en del i en svagt individualiserad politisk kultur där personlighetsprincipen spelar en mindre roll än korporativ- och hushållsrepresentation?

En mer övergripande fråga som går utöver frågan om lokala medborgarskap är den om frånvaron av konstitutionell koppling mellan den ekonomiska makten och den politiska. Kanske bör den diskuteras mer förutsättningslöst igen. Upplösningen av bandet har på sikt gjort att de ekonomiska eliterna lämnat det politiska fältet som ansvarstagande medborgare och står utanför som lobbygrupp. Politiken har renodlats som en motkraft eller i vart fall moderator till det ekonomiska fältet. I en globaliserad ekonomi kan det inte förvåna någon om Ericsson känner föga ansvar för Norrköping eller Volvo för Olofström. Vid sekelskiftet skulle de som bolag ha varit tungt företrädda i den kommunala politiken och möjligen delat sitt ansvarstagande mer lika mellan orten och aktieägarna när bolagets

• Sida 269
•  Original

investeringar också landade i den kommunala infrastrukturen. En poäng med den graderade rösträtten var att den skapade institutionell tydlighet mellan ekonomisk kraft och politiskt ansvar. Ett politiskt system tål inte hur stora spänningar som helst mellan dessa sfärer utan att endera – eller bägge – bryts ner. Vem vågar ens dra upp den graderade rösträtten som ett tänkbart alternativ till lobbygrupper, pressure-groups och företagsflyttningar? Blir det för utmanande om den ekonomiska makten på det sättet tar säte öppet i den politiska makten i stället för att nu antingen agera informellt, krympt aktionsområde för politiken som sådan eller genom att rösta med fötterna? I vart fall menar jag att de historiska erfarenheterna ingalunda är så passé eller utan poänger att de inte kan bidra till en fördjupad diskussion också här, på det allra heligaste demokratiska området: den allmänna och lika rösträtten.¹² Som vi har sett är det inte självklart att kommunen ska uppfattas som en del av staten. Under 1800-talet fanns det flera uppfattningar om vad kommunen var – församlingens patriarkalt ledda gemenskap, ett bolag, en liberal medborgarskola. Även i dag konkurrerar uppfattningarna om vad kommunen är och vad den bör vara: genuint lokalt självstyre, ett statligt reglerat men delegerat politikområde, en ren förvaltningsorganisation eller en serviceproducent bland andra? Bolagiseringen har inte påverkat rösträtten, men påverkat den kommunala organisationsformen starkt det sista decenniet. Allt fler verksamheter bedrivs i bolagsform.

Jag ska återkomma till frågan om den närvarande historien som belastning och möjlighet, men först något om 1900-talets utveckling.

1900-talets expansion: representation, rikspartier, kvinnor och staten intar scenen

De två första decennierna av 1900-talet genomfördes en rad reformer som innebar en radikal förändring av de konstitutionella villkoren för det lokala medborgarskapet:

De mycket ojämnt fördelade rösträtterna utsätts redan under 1860-talet för stark kritik. För städernas del tas beslut redan 1868 om begränsningar i städerna till max 100 röster eller 2 % av rösterna. Motsvarande begränsning införs först 1901 på landet till max 5 000 fyrkar eller 10 % av totala röstetalet. Begränsningarna som beslutades 1900 gav en i absoluta tal svag förskjutning, där de 43 kommuner med enmansmajoritet kräver en handfull storfyrkar för

• Sida 270
•  Original

att nå majoritet i stället. I sammanlagt 116 kommuner räcker det med fem röstägande för att skapa majoritet.¹³

Nya regler tas i bruk redan 1909, nu lika i stad och på landet: varje 100 kr beskattningsbar inkomst upp till 2 000 kr gav en röst; därefter blott en röst per 500 kr och maximalt 40 röster. De juridiska personernas rösträtt avskaffas. 1918 införs allmän och lika rösträtt, även om flera ”ordentlighetsstreck” bibehålls långt fram i tiden .¹⁴Svenskt medborgarskap, myndighet, ålder över 23 år samt genomförd värnplikt var ett villkor för männen i de politiska valen, men det sistnämnda ej för de kommunala. Mantalsskrivningsort gällde där som rumslig bindning och därutöver var en mildare form av utskyldsstreck förhärskande: ej i konkurstillstånd, ej stadigvarande omhändertagna av fattigvården, ej obetalda kommunalskatter för mer än två av de tre senaste åren och ej heller fråndömd sin rätt som straffpåföljd. Genomslaget för personlighetsprincipen aktualiserade även åldersfrågan som tidigare inte egentligen klargjorts – förmyndare röstade för omyndig rösträttsinnehavare.

Sammantaget gav restriktionerna efter 1919 effekten att 4 % förlorade sin rösträtt, fler män än kvinnor och betydligt fler i städerna än på landet. Skillnaden mellan stad och land är i flera avseenden påfallande. I städer som Norrköping, Söderhamn och Oskarshamn är omkring var fjärde man diskvalificerad, medan Gotlands län ståtar med rekordet i andra änden med 1,6 %. I ett annat avseende skiljer man sig åt nämligen vad gäller andelen kvinnor i valmanskåren. Allmänt finns mer än 13 % fler kvinnor i valmanskåren, på landet dock endast 5 % fler men i städerna över 40 % fler.

De flesta kvinnor som förlorar sin rösträtt gör det på grund av mottaget fattigunderstöd och de flesta män genom obetalda kommunalskatter. Sammantaget svarar dessa båda grupper för mer än 80 % av röstförlusterna.¹⁵Med dessa principiellt viktiga inskränkningar, som kanske inte uteslöt så många men som bibehöll uppfattningar om vad en dygdig och fullvärdig medborgare var, slog följande välkända huvudprinciper igenom:

• Den graderade rösträtten ersattes med allmän och lika rösträtt.
• Den allmänna stämman som högsta beslutande organ ersattes nu obligatoriskt med en fullmäktigeförsamling för alla större kommuner.

Dessa reformer brukar rubriceras som det liberaldemokratiska genombrottet och en modernisering av den Onda gamla tiden till Den nya Goda demokratin. De avvikelser som noteras ses som rester från

• Sida 271
•  Original

den onda tiden: kvinnornas ytterligt svaga representation i fullmäktigeförsamlingarna under mellankrigstiden; det svagt utvecklade partiväsendet; svårigheterna för riksdagspartierna att få de lokala partierna att följa de ideologiska riktlinjerna; oviljan från de små kommunerna att foga sig i den successiva, men radikala sammanslagningen till storkommuner efter andra världskriget.

Min framställning ska fokusera samma fenomen, men i stället för att klaga över bristande lokal modernitet ska jag försöka lyfta fram hur det i dessa ”avvikelser” ryms en annan uppfattning om vad politik kan vara.

Kvinnor i lokalpolitiken. Det lokala självstyrets rösträttsregler var

de första i landet att vara formellt könsneutrala. Den som ägde fastighet eller hade blivit taxerad till statlig skatt hade också rösträtt i proportion till den inbetalda skatten, oberoende av om det var en man, en kvinna eller en juridisk person. Vid det första demokratiska kommunalvalet deltar två av tre kvinnor, men därefter faller deltagandet och andelen valda kvinnor under hela mellankrigstiden. Under mellankrigstiden håller sig kvinnornas andel av kommunalfullmäktige under fyraprocentsnivån. Som ”parti” betraktat alltså nästan utan existens. Först med 1976 års val når man över 20 % och 1994 över 40 % av fullmäktigeplatserna.

Allmänt betraktas detta som en av de mest anmärkningsvärda demokratiska bristerna med eftersläpning i representation för en grupp och orsakerna har diskuterats livligt. De viktigaste anledningarna som förts fram är förekomsten av en patriarkal, hindrande, maktstruktur och den sena expansionen av den offentliga sektorn som dels gav kvinnor tillträde till en arbetsmarknad utanför hemmet, dels feminiserade kommunernas verksamhetsområde. Den rätt betydande lokala variationen kan till viss del förklaras genom att hänvisa till att god utbildningsnivå, hög inkomst, ung befolkning och jämn eller socialistisk politisk majoritet som befordrande kvinnligt deltagande.¹⁶

I mindre grad har andra typer av ”bristande” grupprepresentation diskuterats: hur stor del av de nya representanterna i de sammanslagna kommunerna kommer från de gamla (landsbygds) kommunerna? Hur stor del är invandrare? Hur ser fördelningen ut mellan unga och gamla? Kan utanförskapet ses som en aktiv handling på samma sätt som en organiserad grupptillhörighet?¹⁷

Här vill jag peka på i hur hög grad detta sätt att tänka i gruppers representation är ett arv från ett äldre korporativt tänkande främmande för en liberaldemokratisk ideologi. I äldre kommunalpolitik var det byarna och yrkena som skulle vara företrädda, men också

• Sida 272
•  Original

olika grupper efter deras bidragsförmåga. T.ex. kunde lagligt uteslutna torpare under 1840-talet delta i beslut som byggde på att de trots allt bidrog med fattigvårdspengar eller med arbete till kyrkans skötsel. Under 1920-talet stöter man ofta på uppslitande strider om sammansättningen av taxeringsnämnderna i termer av hur många bönder, hur många arbetare och industriägare och hur många löntagare (högre tjänstemän) som skulle representeras. Kvottänkandet har en lång tradition, men objekten för kvotering har skiftat och kommer med säkerhet att fortsätta att skifta. För framtiden är etnisk tillhörighet, generationstillhörighet, land/stad tänkbara.

Detta grupptänkande i politiken kan överraska i en tid som annars genomsyras av en radikal individualism. Det är inte omöjligt att vi här kan stå inför en historisk överraskning där grupprepresentationen plötsligt ses som en relik från ett äldre samhälle. En fortsatt renodling av personvalsinslaget kan peka åt det hållet, samtidigt som dess relativt svaga genomslag pekar på kraften i traditionen. Det starkt ökande inslaget av kvinnor i den lokala politiken behöver inte ses som ett utslag av kvottänkande eller en segrande kvinnorörelse, utan kan ses som ett genomslag för en särskilt radikal individualisering i Sverige. Familjen eller hushållet är ingen viktig enhet för beskattning från och med 1970-talet, kvinnornas utträde på arbetsmarknaden i stor skala gör dem tydliga som självständiga ekonomiska individer, alla rättigheter och skyldigheter gentemot staten går numera direkt på individer utan vägen via hushållet.¹⁸

Den motvilliga representationen. 1862 års kommunalförordning

gjorde kommunalfullmäktige till en möjlig institution för alla kommuner, men tvingande bara för det fåtal kommuner (i de allra flesta fall lika med församlingar) som hade mer än 3 000 invånare. 1919 sänktes den tvingande gränsen till 1 500 och 1938 till 700 invånare.

Den representativa ordning som efter andra världskriget tagits för given, uppfattades för bara några generationer sedan som en form för delegation som borde användas så lite som möjligt. Helst tillsatte man förtroendemän med bara bestämda och verkställande funktioner, medan stämman behöll beslutanderätten. 1919 har i hela landet 40 % av kommunerna fullmäktige, men bara 7 % har infört dem frivilligt, de övriga på grund av den tvingande gränsen. I bl.a. Kronobergs län inrättar inga lantkommuner frivilligt fullmäktige och antalet minskar åter så fort en kommun minskar sin befolkning till under 1500. Då avskaffas omedelbart fullmäktige och införs den direktdemokratiska stämman igen.

Naturligtvis deltog inte alla röstberättigade alltid, ibland kan det till och med vara färre närvarande vid en stämma än vid ett motsva-

• Sida 273
•  Original

rande fullmäktigemöte. Men det var inte heller ovanligt med hundratals deltagare och flera hundra röstande i kommuner med tusentalet invånare.

Man kommer förvisso ändå inte upp i efterkrigstidens valdeltagande i det representativa systemet där nio av tio använder sin rösträtt vart tredje eller vart fjärde år. När valdeltagandet diskuteras är det viktigt att försöka få en bild av vilken sorts demokratisk handling det rör sig om. I ena extremfallet kan det ses som en symbolhandling, där den röstande mer bekänner sin trohet till nationen och det demokratiska systemet än utför ett målrationellt val av ledare. En viktig handling, rituellt gemenskapsbärande på liknande sätt som nattvarden i det äldre samhället utgjorde en markering av att man tillhörde de hederliga kristna i församlingen. I den politiska teorin bör handlingen i stället uttrycka en kombinerad utvärdering av de tidigare valdas verksamhet och ett rationellt val av nya beslutsfattare, baserat på egna intressen och ideologier jämfört med representanternas öppna deklarationer av sina intentioner.¹⁹

I den lokala politiken före andra världskriget böljar deltagarsiffrorna upp och ner allt efter frågans art, konfliktnivåer och upplevelse av möjlighet att påverka. Uppenbarligen saknades den starka symboliska laddningen som jag menar i dag är förknippad med valakten, trots den i huvudsak mål-medel rationella retoriken kring ”plikten” att delta. Rädslan och oron kring vikande röstsiffror från en mycket hög nivå, kan bara förklaras med att den symboliska innebörden är av utomordenligt stor vikt, både för rikets ledning och förmodligen för den ökande andelen medvetna ”röstskolkare”.

Det i siffror lägre deltagandet vid de direktdemokratiska stämmorna behöver inte tyda på ett mindre deltagande om både en formell, en aktiv och en instrumentell aspekt vägs samman. Om de som röstar aktivt gör det när de anser att deras röster spelar en roll för att förändra den förda politiken, uttrycker ett lågt deltagande inte politisk apati. De som då är nöjda med den förhärskande majoritetens uppfattning, en förmodligen mer överblickbar storhet i små kommuner, behöver inte nödvändigtvis gå till omröstning för att ändå ha tagit aktiv ställning till sakfrågan. Det är troligen ett fåtal individer i varje samhälle som ser mötesdeltagande som ett egenvärde när även grisen ska slaktas, gardinerna läggas upp eller julkalaset förberedas. Den pragmatiska och instrumentella ådran i kommunalpolitiken blir här tydlig. Samtidigt gör det att värdet med den blir svårare att uppfatta – den blir lättare att reformera bort, då den kommunikativa betydelsen av det lokala medborgarskapet inte synliggörs bakom den pragmatiska, sakpolitiska verksamheten.

• Sida 274
•  Original

Den motvilliga partipolitiseringen. I så gott som alla kommuner

finns i dag samtliga rikspartier närvarande. Ibland uppmärksammas även förekomsten av lokala partier. De är i dag ofta utbrytare ur de gamla partierna eller sprungna ur en lokal mobilisering kring en sakfråga, en oönskad vägdragning eller en nedlagd skola.²⁰ Rikspartierna noterar ibland med viss irritation att det är svårt att få de lokala partierna att följa de centrala, ideologiskt betingade, besluten. Moderaterna irriteras av oviljan att utveckla radikala alternativ till den offentliga sektorn på den kommunala nivån även i kommuner dominerade av moderaterna. Socialdemokratin var under mellankrigstiden i hög grad bekymrad över den sparsamhetslinje som behärskade socialdemokrater ute i landet (den proportionella skatten föll tungt på låginkomsttagare) och gjorde dem obenägna att helhjärtat delta i den utgiftsexpansion som förbereddes under 1930talet. Sådana politiska bekymmer var förmodligen en viktig faktor bakom kraven på kommunsammanslagningar som börjar dryftas vid denna tid och som slutfördes med mer sakorienterade argument kring skatterättvisa och effektivitetsvinster.

Det moderna partiväsendets förhållandevis tydliga närvaro i lokalpolitiken är i själva verket en senkommen företeelse förknippad med representativ styrelseform, kommunsammanslagningar och statligt partistöd, reformer med fullt genomslag först på 1970-talet, men med en tydlig start redan på 1950-talet.

Under mellankrigstiden är de lokala listorna ofta av en helt annan art än rikspartibildningarna. Ännu finns ingen heltäckande undersökning av lokalpolitiken under denna tid, men en undersökning av Kronobergs län visar att olika former av enhetslistor, samlingslistor utgör det största ”partiet” ända fram till 1926. De har en helt annan karaktär än dagens lokala partier och samlar medvetet folk enligt det ovan omtalade ”kvottänkandet” i sociala, branschmässiga och rumsliga termer: en arbetare, en tjänsteman, en bonde, en direktör, en arbetare, läraren eller lärarinnan – och så bör de komma från olika delar av kommunen.

Kommunerna visar i det längsta en vilja att bedriva en politik som avviker från partipolitiken på riksnivå, också under den snabba moderniseringsfas som inletts under 1900-talets första hälft, och bara motvilligt anpassar man sig till en representativ och partipolitisk form.

Inför kommunsammanslagningarna presenterade utredningarna framför allt en sakligt rationell argumentation om det mest effektiva ordnandet av skatterättvisa, skolväsende, social omsorg etc. och menade då att större enheter behövdes för att sköta dessa. Den fortlö-

• Sida 275
•  Original

pande urbaniseringen presenterade snart nya problem med ojämnt fördelad skattekraft, som även de kunde lösas genom kommunsammanslagningar. I två etapper genomfördes sammanslagningarna, så att antalet kommuner som i många hundra år varit strax under 2 500 minskade till 1 037 år 1952, 464 år 1971, 278 år 1974 för att sedan öka något till 289 år 1999.

Det råder ingen som helst tvekan om att detta lett till ett minskat antal lekmän med kommunala förtroendeposter, även om det kan vara svårt att ge en exakt räkenskap över ett längre tidsintervall. Viktigare är kanske ändå de övriga sidor som belysts här: det direktdemokratiska inslaget som snabbt avvecklats. Avståndet mellan aktiva och passiva medborgare har kraftigt förstärkts genom kommunsammanslagningarna. Samtidigt menar jag att flera av de aspekter, som av politiker och politologer uppmärksammas som ”problem” med kommunpolitiken, är levande rester av en uppfattning bland de samtida aktörerna om att lokalpolitik är ”något annat”: en mycket större bredvillighet till okonventionella allianser påminner om den kommunitära församlingstanken och pragmatismen; möjligheterna för ett lokalt part att slå sig fram till en betydande position kan spåras till partipolitikens sena och svagare grepp på denna nivå.

Finns det någon anledning att se dessa avvikelser som tillgångar att utveckla snarare än problem?

Den demokratiska politiska kulturen och det lokala medborgarskapet

Det bör framgå av ovanstående att vi visst kan åka till Schweiz och låta oss inspireras av hur de direktdemokratiska institutionerna fungerar där – men vi kan också studera vår egen närliggande historia för att se hur vi i vår egen politiska kultur har (haft) institutioner och har normer för politiskt handlande, som avviker från den officiella ideologin och kanske inte enbart behöver uppmärksammas som negativa belastningar.

Jag vill framhålla att denna uppsats inte gör anspråk på en utvärdering av alla aspekter av den kommunala verksamheten. Det finns hyllmeter som skrivits om kommunernas verksamhet framför allt från 1960-talet och framåt – men nästan ingenting om 1900-talets första hälft. Det råder ändå ingen tvekan om att de kommunala reformerna uppnått en rad av sina syften med skatterättvisa, professionalisering, byråkratisering och effektivisering av den offentliga

• Sida 276
•  Original

tjänstesektorn. En ökad rekrytering av kvinnor till kommunalpolitiken innebär ett genombrott som saknar historiskt motstycke.

Inte desto mindre menar jag att det är meningsfullt och viktigt att diskutera de effekter som utvecklingen fått på den demokratiska kulturen. I ett öppet debattskapande syfte har jag här renodlat och understrukit de demokratiska förluster som har skett detta århundrade, för att sätta frågetecken efter den demokratiska retorik och självgodhet gentemot tidigare epokers erfarenheter, som präglar vår samtid. Jag menar att resonemanget har en betydelse som sträcker sig vida utanför det lokala och kommunala verksamhetsområdet.

Ovan antyddes att en tänkbar ”historisk läxa” att lära är att avdemokratisera och fortsätta bolagiseringen av kommunen som ett sätt att knyta den politiska och den ekonomiska makten tätare tillsammans, för att uppnå en större grad av ansvarighet på elitnivå. Det finns ett uppenbart problem med eliternas flykt från den politiska arenan. Resten av utrymmet vill jag dock använda för att argumentera för uppsatsens huvudlinje, nämligen behovet av en revitalisering av de demokratiska traditionerna inom den lokala politiken.

Som människor är vi inte kommuninvånare, konsumenter, familjemedlemmar, arbetare, föreningsmedlemmar eller älskande – utan allt detta tillsammans. Det moderna samhället tilltalar oss i en funktion i sänder. Vi själva ”hanterar” genom samhällelig arbetsdelning och tidsmässig disciplinering en sida av oss på olika arenor: gymmet tar kroppen kl 18.00–18.45, skogen som rekreation på lördag kl 13– 15, etc.

Men vi är samtidigt samhällsvarelser och därför reses frågan på nytt om hur integrationen ska kunna ske, hur det samspel ska ta form som ger ett både värdigt och innehållsrikt liv en möjlighet att utvecklas. Det förra seklets svar på de integrativa sidorna på samhällsnivå innehöll nyckeltermer som nation och kommun, giltiga långt in i vårt eget århundrade. Hur ser de ut nu med allt fler konkurrenter till de gamla identiteterna? Svaren är många och jag ska inte ens försöka sammanfatta dem alla här, men jag menar att det är i denna kontext som också den lokala politiken bör förstås och utvecklas inför framtiden.

Medborgartanken är i en mening en fortsättning på den gamla församlingstanken, nämligen att det finns en tillskriven relation till den omgivande gemenskapen som inte kan väljas bort. Du deltar i den oavsett utseende, yrke, begåvning och förmögenhet. Detta ligger nära uppfattningen om att det finns något gemensamt mänskligt att bygga medborgarskapet på. Om denna uppfattning, som är grunden för samhällssolidariteten, ska leva och utvecklas måste den

• Sida 277
•  Original

ges form av ”kommunikativt handlande”. Den kan inte enbart undervisas eller ratificeras på statsnivå eller genom legala traktater.

Medborgarskapets framväxt har ett stort antal komponenter och här har de grekiska komponenterna, de som knyter till folk och gemenskap betonats på bekostnad av de romerska, de som betonar relationen till staten och det konstitutionella regelverket. Medborgarskapet sträcker sig även på en skala från passiva rättigheter till fattigvård och omsorg, straffskyldighet över måttligt aktiva handlingar som att nicka bifall till en ledare till ett aktivt deltagande i meningsbyggnad och styre.

Under mycket lång tid har i vårt land den lokala politiken erbjudit en arena där deltagarna måst argumentera för det rätta handlandet, de rätta prioriteringarna. Just för den lokala politiken i Sverige har det enligt min mening varit svårare att göra det som ren intressepolitik (trots skällsordet ”bypolitik”) eftersom deltagarna där måste möta sina medmänniskor även dagen efter en politisk strid, kanske ha barn i samma skola, bli vårdad av motståndarens släktingar på ålderdomshemmet. Det lokala livssammanhanget ger ”restriktioner” till politiken som i sin goda form är just hänsyn, i sin korrupta form bestickning och ryggdunk. Detta är inte en generell sanning utan än så länge en hypotes, som också bygger på förekomsten av en i djup mening demokratisk kultur med ett i internationellt perspektiv starka egalitära drag.

Förtroendet för de samhälleliga institutionerna har minskat under det senaste decenniet. För regering och riksdag handlar det om en ökning av andelen som uttalat misstro från 40 till 70 % från 1960-tal till 1990-tal. Regering och kommunstyrelse drabbas signifikativt av nästan exakt samma misstroendetal. För invandrarna har deltagandet i kommunal och landstingsval gått ner till 40 %.²¹

Den lokala formen för politik som drar in många människor i aktivt medborgarskap är potentiellt den mest betydelsefulla, inte enbart för att det är viktigt att barnen får god omsorg och att vägarna är trafiksäkra, utan för att den givit en möjlighet och föreskrivit en plikt för många människor att delta i skapandet av den gemenskap som är en demokratisk kulturs verkliga infrastruktur. Det är också ur denna praktik som en varaktig kunskap om och respekt för demokratisk kultur kan växa fram. Omvänt är det min hypotes att det är genom den lokala politikens förfall i dessa avseenden som den demokratiska kulturen på lång sikt undergrävs. Det minskade förtroendet och engagemanget i den nationella politiken blir i detta perspektiv en konsekvens, om än oönskad sådan, av de kommunala reformerna.

• Sida 278
•  Original

Med ett lika skissartat svep i andra riktningen, mot individen, är det återigen min hypotes att även där det direktdemokratiska politiska deltagandet är av unik betydelse för att balansera och optimera motstridiga krav hos alla människor att både bli synliggjorda, erhålla respekt från sina medmänniskor och ta makt, nå autonomi över sina livsvillkor. Makt över det egna livet möter alltid andra människors vilja och den grundläggande frågan är då hur detta möte sker för att vidmakthålla den ömsesidiga respekten för de andra. Detta kan ses som ett individorienterat sätt att formulera motsättningen mellan välfärdsstatens bägge mål: likhet och frihet. Förvisso finns fler sätt att få respekt, det kan nås genom goda prestationer, tur, vackert utseende, ekonomiska resurser (faktorer som de politiska partierna försöker utnyttja för att bli valda), men i relation till medborgarna i den svenska liberaldemokratiska staten är det likhetsstrategin som har givit maximal legitimitet. Mitt argument går ut på att den lokala demokratin är en oundgänglig del, viktigare än den nationella, för att hantera spänningen mellan dessa bägge strävandena.²²

I motsatts till den gängse uppfattningen, med emfas framförd av debattörer som Göran Greider, att det kontextbundna och lokala per definition är mer inskränkt och själviskt, menar jag att det lika gärna kan förhålla sig tvärtom.²³ På stort avstånd från väljare och deras livssammanhang kan man av bristande empati, och utan risk för förlust av respekt, argumentera hårdare för ett särintresse, än i ett lokalsamhälle som präglas av täta sociala relationer. Möjligen kan de välinformerade experternas goda vilja på kort sikt därmed vinna segrar över fördomar, men på sikt är det ingen god idé ens som härskarstrategi, att regera utan ett på djupet förankrat samtycke.

En sådan generell tes behöver förstås kvalificeras och det kan göras genom en betoning av civilsamhällets kvaliteter. Robert Putnams arbete om skillnaderna i medborgaranda i norra och södra Italien har startat en omfattande debatt om hur föreningsverksamhet och tätheten i det sociala samspelet påverkar den gemensamma fonden av förtroende och tillit som är en oundgänglig del av den demokratiska kulturen och en socialt och ekonomiskt välfungerande marknadsekonomi. Här finns en avgörande utmaning i det moderna Sverige som i hög grad har präglats av en stark tradition av förhållandevis enhetlig kultur, lokalt och nationellt, vilken fått sitt organisatoriska uttryck i starkt samlade territoriella institutioner på det politiska planet.²⁴

Den territoriella kommunen. Den territoriella aspekten av med-

borgarskap har betraktats som självklar och väsentlig när det gäller det nationella medborgarskapet. Nationalismen har ibland fram-

• Sida 279
•  Original

ställts som en nödvändig grundval för ett demokratiskt och solidariskt samhällsbygge. Inom ramen för denna uppfattning finns det emellertid flera olika möjligheter att bygga en nationell identitet och därmed ge medborgarskapet olika utformning. Frankrike och Tyskland land lyfts ofta fram som exempel på de olika modellerna, och vi skulle här kunna återknyta till den inledande diskussionen om en grekisk variant (demos) och en romersk (kratia). Om de linjerna får ta form, så står den franska konstitutionen med sin betoning på trohet mot den franska staten och dess ideal som en utveckling med betoning på den romerska medborgaruppfattningen, medan Tyskland med sin betoning på språk och kulturgemenskap, hemmahörighet i ett bestämt territorium, som en betoning på den grekiska dynamiken.²⁵

Skillnaderna ska inte överdrivas då, det finns betydande inslag av provinsidentitet i Frankrike och en författningstrohet i förbundsrepubliken Tyskland som balanserar de övergripande tendenserna. Inte desto mindre är det intressanta skillnader som ofta problematiserats på den nationella nivån och i ett framväxande mångkulturellt samhället. I Sverige förekommer det ingen offentlig debatt om dessa frågor på en lokal eller regional nivå.

I ett europeiskt perspektiv är det tydligt att de ytterst starka territoriella kommunerna har medfört en förstärkning av det territoriella draget i det lokala medborgarskapet. I själva verket har det varit ett genomgående önskemål i reformerna att hålla samman kommunerna som enhetliga områden med allt fler uppdrag under sig. Detta har verkat förstärkande på den betydelse kommuntillhörigheten har för den enskildes medborgarskap, samtidigt som man kan misstänka att identitetsaspekten som stod stark i de tidigare ”församlingskommunerna” inte har hunnit med kommunsammanslagningarna.

Inför framtiden finns det flera olika möjligheter att söka utveckla det lokala medborgarskapet och ett av vägvalen rör i vad mån man vill slå vakt om den territoriella enhetligheten eller kan tänka sig en mer funktionell politisering av skilda sektorer. England kan ses som det mest extrema exemplet, där en rad kommunala funktioner sköts av olika local councils med skilda territoriella avgränsningar. Införandet av lokala skolstyrelser kan ses som ett exempel på denna väg, medan kommundelsnämnder följde den tidigare linjen med försök att hålla samman mångfunktionella territorier.²⁶

I det här sammanhanget är det dock viktigt att förutom effektivitetsresonemang börja väga in aspekter som har med lokal identitet och engagemang att göra. Försök att följa den form lokalt engage-

• Sida 280
•  Original

mang tar sig och sedan institutionalisera det skulle vara spännande. Sådant sker i någon mån redan genom experiment med lokala nämnder och skolstyrelser, men ingen har mig veterligt tagit det radikala steget att gå ”tillbaka” 60 år i tiden och pröva den allmänna stämman man som form för besluten. Med en alltmer välinformerad befolkning borde farhågorna om de starkas demokrati inte vara större här än i den representativa demokrati som råder – snarare tvärtom.

Noter

¹ Tack till Lennart Johansson, Erika Larsson, Kenneth Strömberg och Erik Wångmar för viktiga kommentarer till texten. Tidigare versioner har fått motta rika synpunkter från deltagarna i projektet ”Etik, dygder och socialt kapital i Sverige” lett av Emil Uddhammar, Cityuniversitetet. Jag är glad och tacksam för den mångvetenskapliga miljön.² Marshall 1950, Clark 1994, Somers 1993. En modern och mångkulturell tematik som är vanlig i dagens diskussion tas på svenska upp i Medborgarskap 1997. Barnens medborgarskap i Engwall 1998.³ Lundkvist 1977, Micheletti 1994, På tröskeln till välfärden 1995, Björk 1998.⁴ Bobbio 1996, Cohen & Arato 1995, Gemenskaparna 1993, Hirdman 1989, Rothstein 1994, Berge 1995, Civilt samhälle kontra offentlig sektor 1995.⁵ Aronsson 1992b, Österberg 1993, Winberg 1990, Mörner 1989. Zaremba 1987. Isacson 1991 betonar bruksmiljön på liknande sätt för att spåra den patriarkala och kollektivistiska traditionen. Förutom dessa verk syntetiserar jag här ett perspektiv från flera av mina avslutande och pågående arbeten, framför allt Aronsson 1992, 1995a, 1995b, 1997 och 1999.⁶ Matteus 22:21. I Paulus brev till just romarna (jfr det romerska medborgarbegreppet ovan) framhålls det än tydligare att all överhet är av Gud. Romarberevet 13.⁷ Putnam 1996. En diskussion om såväl behovet av skilda logiker för de olika sfärerna (Hans Zetterberg) som behovet av helhetssyn (Peter Aronsson) finns representerade i antologin Civilt samhälle (1995)⁸ Rättens betydelse i det äldre samhället har framhävts starkt i modern historisk forskning. Se t.ex. Normer og social kontroll i Norden (1994).⁹ Mellquist 1974, Gustafsson 1989, Jansson 1987, Christensen 1997.¹⁰ Av de 2493 är 2396 landskommuner, 8 köpingar och 89 stadskommuner. Mellquist 1974, s. 126 ff.¹¹ Aronsson 1999.¹² Problemet med eliternas flykt undan det offentliga har behandlats bl.a. av Christoffer Lasch. Lasch 1995.

• Sida 281
•  Original

13

BiSOS, Valstatistik, XVII, Kommunala rösträtten 1904, s. XVII.¹⁴ Wigren 1988, s. 5 f.

15

Max för kvinnlig övervikt visar en överklasstadsdel som Djursholm med 1890 kvinnliga väljare på 1000 manliga. Kommunala valen år 1919, BiSOS, s. 3– 13.¹⁶ Hedlund 1996, Östberg 1996 och 1997. Andra har framhållet att den kvinnliga frånvaron kan ses som ett överlagt och motiverat val av kvinnorna själva på liknande sätt som socialdemokratins män valde en reformistisk väg i stället för en revolutionär. Johansson 1997.¹⁷ Pågående avhandlingsarbete av Kenneth Strömberg, Växjö universitet, inom projektet Swedish Virtues and Vices lett av Emil Uddhammar, Cityuniversitetet.¹⁸ Trägårdh 1998.¹⁹ Experimentet med personval kan ses som ett litet steg i riktnings tillbaks till den gamla tvåkammarriksdagens valsätt med majoritetsval av en person i varje valkrets.²⁰ Gidlund 1978, Borgs & Rankka 1996.²¹ Referat av SOM-instiutets undersökning i Demokratins räckvidd, s. 52–53 respektive s. 119.²² Aronsson 1995a.

23

Systemskifte och senast i reaktioner på den försiktigt positiva redovisningen

av en provkarta samtida medborgarinitiativ. Montin 1998.²⁴ Putnam 1996.²⁵ Brubaker 1992; Hettne, Sörlin & Östergård 1998.²⁶ Aronsson 1997.

• Sida 282
•  Original

Referenser

Arato, Andrew & Cohen (1995) Jean Civil Society And Political

Theory. MIT Press

Aronsson, Peter (1992b) ”Swedish Rural Society and Political Cul-

ture: The Eighteenth- and Nineteenth-Century Experience”

Rural History, vol. 3, 1992:1, pp 41–57

Aronsson, Peter (1997) ”Local Politics – The Invisible Political Cul-

ture”, The Cultural Construction of Norden, ed Øystein Sørensen & Bo Stråth. Scandinavian University Press, pp 172–205

Aronsson, Peter (1992) Bönder gör politik. Det lokala självstyret som

social arena i tre smålandssocknar, 1680–1850. Bibliotheca Histo-

rica Lundensis 72, diss Lund Aronsson, Peter (1999) Det kommunala självstyret under det demo-

kratiska och industriella genombrottet: Regional politisk kultur i förvandling. Opubl. manus

Aronsson, Peter (1995) Regionernas roll i Sveriges historia. ERU

rapport 91. Fritzes (1995b). Lund: Arkiv Aronsson, Peter (1995) ”Vem får vara med – och hur? Om delaktig-

het i historien”, Civilt samhälle kontra offentlig sektor. SNS (1995a) Berge, Anders (1995) Medborgarrätt och egenansvar. De sociala för-

säkringarna i Sverige. 1901–1935

Björk, Gunnela (1998) ”Det bekönade medborgarskapet. Skoarbe-

terskor, fackföreningar och parti under 1920- och 30-talen”. HT 1998:3 Bobbio, Norberto (1996) Left and Right. The significance of a politi-

cal distinction. Polity Press

Brubaker, Rogers (1992) Citizenship and Nationhood in France and

Germany. Harvard University Press

Christensen, Jan (1997) Bönder och Herrar. Bondeståndet i 1840-

talets liberala representationsdebatt. Exemplen Gustaf Hierta och J. P. Theorell. Göteborg: Göteborgs universitet Civilt samhälle kontra offentlig sektor (1995) red. Lars Trägårdh. SNS

Clark, Paul Berry (1994) Citizenship. London: Pluto press

• Sida 283
•  Original

SOU 1998:55 Demokratins räckvidd – dokumentation från ett semi-

narium. Demokratiutredningens skrift nr 1 De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemo-

kratiska forskningsgruppens undersökningar, red. Lars Strömberg

och Jörgen Westerståhl. Stockholm, 1983 Engwall, Kristina (1998) Gör barn till medborgare! Om barn och

demokrati under 1900-talet. Demokratiutredningens skrift nr 4,

SOU 1998:97

Gemenskaparna. Charles Taylor, Michael Sandel, Alasdair MacIntyre,

Charles Murray (1993) Urval av Emil Uddhammar. Timbro

Gidlund, Janerik (1978) Aktionsgrupper och lokala partier. Temporära

politiska organisationer i Sverige 1965–1975. Diss Umeå

Gustafsson, Harald (1989) Kommunal frihet för nationell samling.

Debatter om kommunalreformer i 1800-talets Norden. Stadshisto-

riska Institutet, Studier i stads- och kommunalhistoria 2. Stockholm Hedlund, Gun (1996) ”Det handlar om prioriteringar.” Kvinnors vill-

kor och intressen i lokal politik. Örebro Studies 14. Diss Örebro

Hettne, Björn & Sörlin, Sverker & Östergård, Uffe (1998) Den glo-

bala nationalismen. Nationalstatens historia och framtid

Hirdman, Yvonne (1989) Att lägga livet till rätta – studier i svensk

folkhemspolitik. Stockholm

Isacson, Mats ”Bruket och folkhemmet”. Hfks 1991:2, s. 16–24 Jansson, Torkel (1987) Agrarsamhällets förändring och landskommu-

nal organisation. En konturteckning av 1800-talets Norden. Studia

Historica Upsaliensia 146. Uppsala Johansson, Lennart, rec Kjell Östberg (1997) ”Efter rösträtten.

Kvinnors utrymme efter det demokratiska genombrottet”.

Scandia 1997:2

Lasch, Cristopher (1995) Eliternas uppror och sveket mot demokratin.

Stockholm: SNS Lundkvist, Sven (1977) Folkrörelserna i det svenska samhället 1850–

1950. Uppsala: Sober

Marshall, Thomas Humphrey (1950) Citizenship and social class and

other essays. Cambridge

• Sida 284
•  Original

Medborgarskap. Reflektioner kring ett problematiskt europeiskt begrepp.

(1997) Red. Mohammad Fazlhashemi & Stephen Fruitman Mellquist, Einar D. (1974) Rösträtt efter förtjänst. Riksdagsdebatten

om den kommunala rösträtten i Sverige 1862–1900. Diss Uppsala,

Stockholm Micheletti, Michele (1994) Det civila samhället och staten. Medbor-

garsammanslutningarnas roll i svensk politik. Fritzes

Montin, Stig (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och ana-

lyser. Demokratiutredningens skrift nr 9, SOU 1998:155

Mörner, Magnus (1989) ”The Swedish Model’ Historical Perspec-

tives”. SJH 1989:3

Normer og sosial kontroll i Norden ca. 1550–1850, Rapport II till det

22. Nordiske historikermøte. Oslo, 1994 Putnam, Robert D (1996) Den fungerande demokratin. Medborgar-

andans rötter i Italien. SNS På tröskeln till välfärden (1995) Red. Marja Taussi Sjöberg & Tinne

Vammen. 1995 Rankka, Maria H & Borgs, Martin (1996) Politikens entreprenörer Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora-

liska och politiska logik. SNS

Somers, Margaret (1993) ”Citizenship and the place of the public

sphere: law, community and political culture in the transition to democracy”. American Sociological Review vol. 58, pp 587–620

Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter (1993) Red. Peter Antman.

Carlsson, 1993 Winberg, Christer (1990) ”Another Route to Modern Society. The

advancement of the Swedish peasantry”, Agrarian Society in His-

tory. Essays in Honour of Magnus Mörner. Routledge

Zaremba, Maciej (1987) ”Byalagets diskreta charm eller Folkhem-

mets demokratiuppfattning”. Du sköna gamla värld. Den euro-

peiska traditionens framtid. FRN-framtidsstudier

Östberg, Kjell (1997) Efter rösträtten. Kvinnors utrymme efter det

demokratiska genombrottet

Östberg, Kjell Kommunerna och den svenska modellen. Socialdemo-

kratin och kommunalpolitiken fram till andra världskriget

(Symposion, 1996)

• Sida 285
•  Original

Österberg, Eva (1993) ”Vardagens sträva samförstånd. Bondepolitik

i den svenska modellen från vasatid till frihetstid”. Tänka, tycka,

tro. Svensk historia underifrån. Red Gunnar Broberg, Ulla Wikan-

der & Klas Åmark. Ordfront

• Sida 286
•  Original

.

• Sida 287
•  Original

Demokratins normsystem

Lokala ledares värderingar i tolv länder

Stefan Szücs

Under 1990-talet har det blivit allt tydligare att ett demokratiskt sinnelag bland kommunala och regionala politiska eliter är en viktig förutsättning, både för införandet av demokrati i ett land och för demokratins bevarande. Även i Sverige har den lokala elitens etiska hållning kommit att diskuteras, men utan att vi egentligen fått veta i vilken grad, eller varför, svenska politiker och tjänstemän omfattas av ett demokratiskt normsystem.

Mitt bidrag till Demokratiutredningen är skrivet mot bakgrund av en allt intensivare debatt om lokala politikers och tjänstemäns demokratiska etik. Förhoppningsvis kan det bidra till ett ökat intresse för hur demokratisk etik kan definieras och vilka krafter som får den att blomma lokalt i Sverige, sett ur ett internationellt jämförande perspektiv. Denna typ av analys ger också möjlighet att ifrågasätta vad som anses typiskt för svensk politisk kultur. En undersökning av s.k. lokal-globala demokratiska normsystem (Szücs 1996, 1998a, 1998b)¹ ger också möjligheter till att något säkrare uttala sig om de praktiska förutsättningarna för lokal demokratisk utveckling i ett nytt gränslöst Europa som skisseras för 2000-talet.

Demokratiskt sinnelag bland lokala eliter?

Ett vedertaget resultat inom statsvetenskaplig forskning sedan 1960talet är att normsystem som rör politiska värderingar är tydligast framträdande bland de grupper i ett samhälle som dagligen sysslar med politik (Converse 1964:209, Putnam 1976:88–89). Ju mer en person är involverad i ett samhälles politiska tillstånd och utveckling, desto tydligare framträder ett sammanhållet normsystem. Om man skall studera ett demokratins normsystem bör man alltså foku-

• Sida 288
•  Original

sera sin undersökning på de som är mest politiskt aktiva. Studien bör också röra sig på den politiska nivå som ligger närmast medborgaren: nämligen den kommunala politiska nivån.

Det finns dock fortfarande väldigt lite forskning om lokala politiska eliter som prövar hur väl olika demokratiska principer hänger samman i latenta normsystem. Målet har varit att försöka fylla denna lucka i forskningen genom en jämförande analys av de mest politiskt aktiva i kommunen, där chanserna att finna en sammanhållen demokratisk etik borde vara störst.

Att söka demokratins normsystem bland dem som valts eller anställts för att sköta de gemensamma angelägenheterna i kommunen är enbart den ena uppgiften. En minst lika viktig forskningsuppgift är att försöka förklara varför vissa lokala ledare är demokrater, medan andra är icke-demokrater och varför vissa värderar konkurrerande demokratiideal, som exempelvis medborgerligt deltagande högre än politisk representation. Ytterst är syftet att förstå orsaken till förekomsten av komplexa normsystem; hur en demokratisk etik uppstår och frodas.

Inom det vetenskapliga studiet av demokratisering finns ett antal teorier för att förklara förekomsten av demokrati. Sammantaget kan man säga att man arbetar med tre huvudsakliga förklaringsfaktorer i detta sammanhang: ekonomiska, kulturella och institutionella (se exempelvis de Tocqueville [1835] 1994, Dahl 1961, Dahl & Tufte 1973, Hadenius 1992, Putnam 1993).

Dessa förklaringsfaktorer prövas i denna studie på tre olika analysnivåer, nämligen på mikro, meso och makronivå (se också Mouzelis 1995). Analyserna på mikronivå utgår ifrån antagandet att det är individens bakgrund och position i samhället som avgör hans eller hennes värderingar och etiska förhållningsätt. Både variabler som rör individens ekonomiska status, sociala arv och ledarens kommunalpolitiska roll/position prövas i dessa analyser. Analyserna på nästa förklaringsnivå bygger på antagandet att det är den omgivande lokala eller regionala strukturen (meso) som påverkar individens demokratiska hållning. Analyserna i denna del prövar hur lokala ledares demokratiska hållning påverkas av kommunens ekonomiska situation, dess sociala kultur och dess politiska organisation. En tredje förklaringsnivå som ofta prövas i demokrati- och demokratiseringsstudier är den nationella nivåns förklaringskraft (makro). I denna del av analysen prövas i vilken omfattning demokratiskt sinnelag bäst förklaras av länderskillnader eller systemskillnader, dvs. landets specifika erfarenhet med demokrati som politiskt system.

• Sida 289
•  Original

Ofta har värderingar i samhällsvetenskapliga studier, även de med lokala beslutsfattare, visat sig bero på olikheter i regional eller nationell kultur (Jacob et. al. 1971, Teune & Ostrowski 1973, Eldersveld 1989, Putnam 1993, Eldersveld, Strömberg & Derksen 1995). Landets politiska system har sällan kunnat förklara värdeskillnader bland lokala politiska eliter av den enkla anledningen att antalet undersökta länder med olika politiska system varit för få. Data från liknande politiska system har helt enkelt inte tidigare funnits tillgängliga för en jämförelse av systemskillnader visavi skillnader i nationell politisk kultur.

Tack vare svensk medverkan i det internationella samarbetsprojektet Democracy and Local Governance (DLG) har det varit möjligt att mer systematiskt undersöka svenska lokala ledares värderingar med möjlighet till vetenskaplig kontroll också för skillnader mellan olika typer av politiska system (se översikt i Jacob, Ostrowski & Teune 1993). Jag har i detta sammanhang valt att studera lokala ledare i två länder med etablerad demokratisk erfarenhet: Österrike och Sverige. Vidare har jag valt ledare i två länder som vid tiden för undersökningarnas genomförande hade hållit sina första lokala demokratiska val, nämligen Ungern och Polen. Valen föregicks av både kommunala indelningsreformer och införandet av lokal självstyrelse enligt en ny författning. Dessa länder kan därför sägas ha en

nyvunnen demokratisk erfarenhet vid tiden för undersökningarna.

Slutligen har jag valt ledare i Vitryssland och Ryssland, där den lokala eliten efter Sovjetunionens upplösning vid årsskiftet 1991/92 satt kvar på ett femårigt mandat i enlighet med de sista lokala valen som hölls inom Sovjetunionen. Ryssland och Vitryssland var sålunda två auktoritärt styrda regimer i en övergångsfas mot demokrati, men med ingen eller begränsad demokratisk erfarenhet vid tiden för studierna (figur 1).

• Sida 290
•  Original

Figur 1. Urval av länder och grad av demokratisk erfarenhet vid tiden för studien, 1991–1992

Länderurval Erfarenhet av ett demokratiskt politiskt system

Karaktäriseras av:

Etablerad:

Lång demokratisk tradition

Nyvunnen:

Demokratiskt valt ledarskap 1990

Begränsad:

Ledarskap enligt sovjetsystemet valt 1990

Huvudfall

Sverige

Ungern Vitryssland

Kontrollfall

Österrike

Polen

Ryssland

Kommentar: Robert A. Dahl föreslår en liknande indelning för att studera politiska

system i tre olika demokratiseringsfaser (Dahl 1971:10).

Genom detta länderurval har jag i den empiriska analysen försökt kontrollera också för i vilken utsträckning lokala ledares demokratiska normsystem kan vara förknippade med det politiska systemets karaktär. Ibland har dock inte detta urval räckt till. För att kunna kontrollera resultatens giltighet har analyserna i några fall utökats till att omfatta alla de 12 länder som deltog i det internationella forskningssamarbetet mellan 1991 och 1993 (se Szücs 1998a).

Undersökningarna i respektive land har genomförts av nationella forskarteam som knutits till det internationella programmet (se översikt i Jacob, Ostrowski & Teune 1993). Alla studier baseras på ett gemensamt utarbetat frågeformulär. I studierna ingår 15–30 ledande lokala politiker och tjänstemän från 20–40 kommuner i respektive land (av kostnadsskäl genomfördes undersökningarna med postenkät i Sverige och Österrike).² I många av länderna studeras även lokala civila ledare. De kommuner som ingår i studien behandlas anonymt. Därför kan kommunernas geografiska position bara visas ungefärligt enligt figur 2: