SOU 2001:61

Godstransporter för tillväxt - en hållbar strategi

Till statsrådet och chefen för Näringsdepartementet

Regeringen bemyndigade den 25 juni 1998 chefen för Kommunikationsdepartementet att tillkalla en kommitté med högst 20 ledamöter, kallad Godstransportdelegationen, med uppgift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Direktivet för kommittén (dir. 1998:51) framgår av bilaga 1 till detta betänkande. Ett tilläggsdirektiv beslutades av regeringen 21 juni 2000 rörande näringspolitiska frågor (dir. 2000:47) som framgår av bilaga 2.

Som ordförande förordnades den 31 augusti 1998 dir. Bengt Owe Birgersson. Som ledamöter i kommittén förordnades samma dag dir. Christer Beijbom, avdelningschef Lars Berggrund, verkst. dir. Bertil Cederholm, dir. Lena Ericsson, transportansvarige Lars Hallsten, dir. Bengt Johansson, verkst. dir. Jan Källsson, koncernchef Håkan Larsson, verkställande dir. Gunvor Munck Svensson, generaldirektör Jan Olof Selén, dir. Björn Sköld, dir. Lännart Södergren, utredningschef Henrik Swahn samt avdelningschef Per Wickenberg. Som experter förordnades 3 september 1999 dep.sekr. Sara Emanuelsson, dep. sekr. Gunnar Fors, dep. sekr. Lena Rydahl samt dep. råd Bosse Wallin.

Den 21 maj 1999 förordnades som ledamot utredaren Wilhelm Jansson sedan Per Wickenberg på egen begäran entledigats från uppdraget. Den 17 maj 2000 förordnades som ledamot verkst. dir. Freddy Sandahl samt som experter dep. sekr. Arvid Wallgren och dep. sekr. Leena Willberg sedan Håkan Larsson, Gunnar Fors och Lena Rydahl på egen begäran entledigats från uppdraget. Den 23 oktober 2000 förordnades som ledamot avdeln. dir. Anders Torbrand och som expert dep. råd Siv Gustavsson sedan Wilhelm Jansson och Bosse Wallin på egen begäran entledigats från uppdraget. Den 5 december 2000 förordnades som ledamöter verkställande dir. Jan Sundling och utredningschef Anders Wärmark

sedan Christer Beijbom och Henrik Swahn på egen begäran entledigats från uppdraget.

Som huvudsekreterare förordnades den 22 september 1998 ämnesråd Stefan Back. Som sekreterare förordnades den 17 maj 1999 dep. sekr. Marcus Nordmeyer.

Godstransportelegationen har tidigare publicerat en underlagsrapport Framtida godstransporter – Transportköparnas krav på transportsystem (SOU 2000:8). Härmed överlämna delegationens slutbetänkande (SOU 2001:61) Godstransporter för tillväxt – en hållbar strategi.

Stockholm 5 juli 2001

Bengt Owe Birgersson

Lars Berggrund Jan Källsson Jan Sundling Bertil Cederholm Gunvor Munck Svensson Lännart Södergren Lena Ericsson Freddy Sandahl Anders Torbrand Lars Hallsten Jan Olof Selén Anders Wärmark Bengt Johansson Björn Sköld

// Stefan Back Marcus Nordmeyer

Sammanfattning

Sammanfattning

Godstransportdelegationen har i sitt arbete med utformandet av en samlad godstransportstrategi med ett trafikslagsövergipande synsätt haft följande centrala utgångspunkter (se vidare kapitel 1):

Statens transportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer. Godstransporter är marknadsstyrda. Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen – slutkunden måste vara i centrum. Statens roll är att skapa förutsättningar för dels effektivare transporter inom ramen för den övergripande näringspolitiken, dels en konkurrenskraftig svensk transportindustri.

Delegationen har i ett delbetänkande (SOU 2000:8) behandlat godstransportmarknaden utifrån ett kundperspektiv med en analys av de krav som ställs i dag och i framtiden på godstransporter. Detta är en viktig bakgrund för delegationens förslag i sin godstransportstrategi (se vidare kapitel 2).

Godstransportdelegationen anser att det är viktigt att konstatera att godstransporter har många skilda förutsättningar och uppgifter i samhället. Detta påverkar också möjligheterna till förändringar av transportmönster och trafikslag. Överföringspotentialer mellan trafikslag är på kort sikt tämligen små. Att underlätta uppbyggnad av intermodala transportkedjor är emellertid viktigt och bör koncentreras till de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara godstransporter (se vidare kapitel 3).

Delegationen konstaterar att samtliga transportpolitiska delmål måste uppnås på sikt och att hållbarhetsbegreppet innefattar såväl social, ekonomisk som ekologisk hållbarhet. Delmålet om hög transportkvalitet för näringslivet behöver konkretiseras och utvecklas, bl.a. med hjälp av mått och riktmärkning i samverkan med varuägare och transportnäring. Trots det omfattande pågående miljöarbetet konstaterar delegationen att det återstår flera problem med bl.a. den ekologiska hållbarheten i godstransporterna i Sverige och Europa, varav koldioxidutsläppen är det enskilt största. De ökade kundkraven på miljöanpassning är inte ensamma tillräckliga för att förändra situationen (se vidare kapitel 4).

Delegationen förordar en strategi för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter som bygger på såväl nationellt som internationellt agerande. En central fråga för den ekologiska hållbarheten är utveckling av alternativa bränslen inom främst vägtrafiken. Delegationen förordar här framför allt en långsiktighet i handlandet som ger förutsägbarhet för marknadsaktörer (se vidare kapitel 4).

Infrastrukturen är ett viktigt instrument för statens förutsättningsskapande inom godstransportsystemet. Delegationen anser att godstransporternas betydelse för Sveriges tillväxt och välfärd inte uppmärksammats tillräckligt, och bör vara en högt prioriterad fråga bl.a. i infrastrukturplaneringen. Delegationen har pekat ut ett antal godsstråk som i dag och under överskådlig tid är helt centrala för svenskt näringslivs transportbehov, och anser att dessa bör kunna tjäna som prioriteringsinstrument vid den nationella infrastrukturplaneringen. Insatser bör genomföras inom dessa stråk beträffande olika brister i trafikslagens infrastruktur. Även brister i stråkens noder i storstadsområdena är viktiga att hantera som en del i godsflödena, liksom bärighetsfrågor i det mindre vägnätet som tillflöden till godsstråken. Statens ansvar för grundläggande infrastruktur i intermodala terminaler i anslutning till stråken bör också preciseras (se vidare kapitel 5).

Delegationen har genomfört en särskild analys av olika typer av regelverk som påverkar godstransporterna, såväl mer generella (bl.a. tull, statistik, farligt gods) som trafikslagsrelaterade. I vissa fall har regelverken uppfattats som hinder för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. Bl.a. förordas förändringar inom järnvägssektorns regelsystem för att tillgodose godstrafikens behov av kapacitet på bannätet, främjande av åtgärder för bättre utnyttjande av hamnar och hamnområden som intermodala centra, ökade

möjligheter till rationaliseringar inom lotsningsverksamheten med bibehållen säkerhetsnivå och minskade svenska fördyrande särkrav i sjöfartens regelverk (se vidare kapitel 6).

Godstransportdelegationen anser att en av de mest centrala frågorna för att uppnå effektiva och hållbara godstransporter är genomförande av principerna om ett rättvisande kostnadsansvar för godstransporter i 1998 års svenska transportpolitik och Kommissionens vitbok från samma år. Principerna om ”user pays” och samhällsekonomisk marginalkostnad som bas för trafikavgifterna bör tillämpas så brett som möjligt. Delegationen förordar i betänkandet bl.a. införande av konkurrensneutral kilometerskatt på väg, harmoniserade banavgifter inom EU samt reformerade farledsavgifter. I syfte att underlätta intermodala transporter förordas också att principen om samhällsekonomisk marginalkostnad bör införas för sådana terminaler i de centrala godsstråken. Regionalpolitiska insatser för godstransporter bör redovisas särskilt och så långt möjligt vara trafikslagsövergripande (se vidare kapitel 7).

Delegationen anser att svenska transportföretag bör minst ha likvärdiga verksamhetsvillkor som våra grannländers företag på en gemensam transportmarknad. Det långsiktiga målet bör vara att bidra till utveckling av en konkurrenskraftig svensk transportbransch som spelar en viktig roll i utvecklingen av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. Delegationen föreslår vissa näringspolitiska riktlinjer för bl.a. stöd till miljöarbete, minskade särkrav i regelverk, EU-harmonisering och analys av skatters konkurrenseffekter (se vidare kapitel 8).

Forskning och utveckling är ett annat viktigt område för statens förutsättningsskapande verksamhet. Ökade behov av forskningsinsatser finns inom bl.a. miljö/teknik, logistik/IT och samhällsekonomiska beräkningar. Statliga finansiärer spelar en viktig roll där marknaden inte själv kan bekosta forskning, t.ex. beträffande transportkedjor eller samhällseffekter av transporter. Samfinansiering med näringslivet bör eftersträvas för bästa resultat (se vidare kapitel 9).

Godstransportdelegationen konstaterar att effektiva och hållbara godstransporter i Sverige enbart kan uppnås genom ökat internationellt arbete vid sidan av nationella insatser. Ett aktivt och målinriktat arbete krävs i EU:s olika institutioner samt pådrivande och understödjande svenskt agerande i sådana internationella fora som har roller att spela för utveckling av effektiva och hållbara

godstransporter. En bred samverkan med näringslivet i detta arbete är viktigt (se vidare kapitel 10).

I kapitel 11 finns närmare förtecknat de olika bedömningar och förslag som ingår i Godstransportdelegationens strategi. Om de genomförs kommer enligt delegationens mening Sverige att ta viktiga steg på vägen mot ett effektivt och samtidigt långsiktigt hållbart godstransportsystem.

1. Övergripande mål och principer

1.1. Uppdraget

1.1.1. Huvuddirektivet

En särskild godstransportdelegation skall inrättas med uppgift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Delegationen skall följa utvecklingen på godsområdet samt utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart.

Så lyder Godstransportdelegationens uppdrag i sammandrag enligt huvuddirektivet (dir.1998:51), som regeringen utfärdade den 25 juni 1998. Ett medel för att utföra uppdraget, särskilt delen att ”utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt”, är den samlade godstransportstrategi som delegationen skall utforma. Direktivet uttrycker detta enligt följande.

Godstransportdelegationens huvudsakliga uppgift skall vara att följa utvecklingen på godstransportområdet och lämna förslag till regeringen. Den inledande uppgiften för delegationen bör vara en närmare analys av godstransportsystemets nuvarande funktion och brister sett ur kundperspektivet, samt av framtida behov och utveckling av godstransporter inom, till och från Sverige.

Enligt en grov indelning kan godstransportsystemet sägas bestå av följande delar, som kan bilda en grund för analysen:

infrastruktur (väg- och bannät, farleder, terminaler, hamnar, flygplatser, IT-nät m.m.), fordon och lastbärare, administrativa förutsättningar (lagar och förordningar, marknadsförutsättningar etc.) samt ekonomiska förutsättningar (skatter och avgifter etc.).

Utifrån denna analys skall en övergripande godstransportstrategi utformas. Denna bör omfatta såväl institutionella former och mekanismer som faktiska spelregler. Möjligheterna för staten att agera som en katalysator för att uppnå en önskad utveckling bör undersökas.

1.1.2. Tilläggsdirektivet

Regeringen utfärdade den 21 juni 2000 ett tilläggsdirektiv till Godstransportdelegationen. Tilläggsdirektivet tillkom bl.a. mot bakgrund av att delegationen i sitt arbete med att följa utvecklingen inom godstransportområdet även uppmärksammat vissa aktuella näringspolitiska frågor bl.a. om svenska transportföretags konkurrenssituation på den gemensamma transportmarknaden inom EU. Regeringen ansåg därför i tilläggsdirektivet att

det är viktigt för det svenska näringslivet och samhället att det finns en vital och effektiv godstransportsektor som omfattar olika transportslag och som samverkar så optimalt som möjligt. Godstransportdelegationens direktiv och uppgifter är i linje med denna strävan. Regeringen anser emellertid att det också är viktigt att de förändringar av regelverk och andra förutsättningar inom godstransportområdet som beslutas nationellt och internationellt utformas så att de svenska transportföretagen också ges rimliga, långsiktigt hållbara konkurrensförutsättningar gentemot företag i andra länder. För att uppnå detta krävs ett aktivt agerande dels av svenska myndigheter nationellt och i internationella fora, dels av transportnäringen själv i syfte att kontinuerligt utveckla sin konkurrenskraft och kompetens på den öppna gemensamma transportmarknaden. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att statsmakterna utformar sina riktlinjer för en sådan process i samverkan med näringslivet.

Godstransportdelegationen skall i den godstransportstrategi som delegationen skall ta fram även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen. En förutsättning är att denna strategi även leder till förbättringar för transportköparna samt även i övrigt ligger i linje med transportpolitiska mål och andra övergripande samhällsmål. Strategin skall omfatta riktlinjer för såväl nationellt som internationellt arbete, samverkansformer etc.

1.2. En närmare analys av uppdraget

Godstransportdelegationens mandat omfattar ett mycket stort verksamhetsfält - godstransporter i alla dess former inom Sverige och till och från vårt land. Förhållanden och problem kan vara mycket mångskiftande inom detta område med hänsyn till transportslag, varuslag, geografiskt område etc. Regeringen har i direktiven understrukit att delegationen skall arbeta utifrån ett trafikslagsövergripande synsätt sett ur kundperspektivet.

Delegationen anser att ett sådant angreppssätt är lämpligt och att det måste grundas på vissa centrala utgångspunkter:

Statens transportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska

mål och principer. Godstransporter är marknadsstyrda. Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen - slut-

kunden måste vara i centrum. Statens roll är att skapa förutsättningar för dels effektivare

transporter inom ramen för den övergripande näringspolitiken, dels en konkurrenskraftig svensk transportindustri.

Nedan utvecklas dessa punkter.

1.2.1. Statens godstransportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer

Bakgrund

Målet för regeringens politik är att Sverige skall ha en uthålligt stark tillväxt, låg arbetslöshet och hög sysselsättning. Samhällsförändringarna som den fortgående globaliseringen inom näringslivet, nya kommunikationsformer etc. ställer emellertid krav på en ständig förnyelse av instrumenten för denna politik. Näringsdepartementet har i detta sammanhang till uppgift att främja utvecklingen av företag, regioner och individer på arbetsmarknaden samt att ansvara för att det finns goda och säkra kommunikationer i hela Sverige.

Transporternas betydelse för samhällsutvecklingen och därmed för välfärden är väl känd. Det finns ett dynamiskt samspel mellan transportsystemet och det omgivande samhället som medför att transporterna får en mycket starkt strukturerande effekt på andra verksamheter. Det är därför av utomordentlig vikt att de förutsätt-

ningar som styr transportsystemet ligger i linje med de övergripande mål som gäller för samhällsutvecklingen i stort. Transporter måste alltid ytterst ses som ett medel att nå sådana andra samhällsmål. Olika åtgärder måste därför analyseras med avseende på hur de påverkar samspelet mellan transporterna och andra aktiviteter i samhället. Transportpolitiken måste också utformas med respekt för att transporterna bl.a. ofta för näringslivet ingår som en central del i företagens totala utvecklingsstrategi.

Regeringens och riksdagens fastställda mål

Riksdagen har 1998 fattat ett transportpolitiskt beslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU 10, rskr.1997/98:266). I detta beslut fastläggs långsiktiga mål och delmål för transportpolitiken.

Det övergripande målet för trafikpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.

De fem delmålen är enligt riksdagsbeslutet

Tillgänglighet - Transportsystemet skall utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov kan tillgodoses.

Kvalitet - Transportsystemets utformning och funktion skall medge en hög transportkvalitet för näringslivet.

Säkerhet - Det långsiktiga målet för en säker trafik skall vara att ingen skall dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor. Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till de krav som följer av detta.

Miljö - Transportsystemets utformning och funktion skall anpassas till krav på en god och hälsosam livsmiljö för alla, där natur- och kulturmiljö skyddas mot skador. En god hushållning med mark, vatten, energi och andra naturresurser skall främjas.

Positiv regional utveckling - Transportsystemet skall främja en positiv regional utveckling genom att dels utjämna skillnader i möjligheterna för olika delar av landet att utvecklas, dels motverka nackdelar av långa transportavstånd.

Dessa transportpolitiska mål är följaktligen de som statens transportpolitik skall syfta till att uppnå. De fyra trafikverken Vägverket, Banverket, Luftfartsverket och Sjöfartsverket är tillsammans med Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) ansvariga för uppföljningen av transportpolitiken. Sektorsverken har enligt sina instruktioner till uppgift att verka för en utveckling inom sina respektive ansvarsområden i enlighet med de angivna målen. Det innebär att generering av den egna sektorns trafik eller maximering av investeringar i den egna infrastrukturen måste underordnas ett trafikslagsövergripande synsätt på transportsektorns utveckling, helt i linje med Godstransportdelegationens ansats.

Målen är satta på en hög abstraktionsnivå, men det är avsikten att successivt komplettera dem med konkreta etappmål som kan följas upp av regering och riksdag. Exempel på sådana mål finns redan för säkerhetsarbetet - en halvering av antalet olyckor med skadade eller dödade fram till år 2007, samt för miljöarbetet - bl.a. en sänkning av utsläppen från trafik av NO

x

med 40 % år 2005

jämfört med år 1995. Utveckling av motsvarande etappmål för övriga delmål pågår för närvarande. SIKA redovisade i en rapport 2000 sin syn på ett regeringsuppdrag att utarbeta underlag till nya eller förändrade sådana etappmål. SIKA pekade därvid på en rad problem som finns med att utforma en heltäckande målbild i enlighet med 1998 års riksdagsbeslut. SIKA:s rapport är för närvarande föremål för överväganden inom Regeringskansliet. Beträffande det transportpolitiska målet om kvalitet, se vidare nedan avsnitt 4.3.

De transportpolitiska principerna

Utöver målen lades i det transportpolitiska beslutet även fast vissa grundläggande principer:

Transportkonsumenterna skall ha så stor valfrihet som möjligt att inom ramen för det befintliga transportutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skall stärkas. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan trafikslagen. En effektiv konkurrens mellan olika trafikutövare och transportalternativ skall främjas. Beslut om transportproduktion skall ske i så decentraliserade former som möjligt.

Det kan konstateras att Godstransportdelegationens tillkomst och arbetssätt anknyter till ett trafikslagsövergripande synsätt, liksom till principerna om konkurrens och valfrihet.

De transportpolitiska mål och principer som riksdagen beslutat om 1998 utgör en grund för delegationens arbete med en samlad godstransportstrategi. Delmålet om en god transportkvalitet för näringslivet har en direkt koppling till delegationens uppdrag.

1.2.2. Godstransporter är marknadsstyrda

Godstransporterna i Sverige har länge, särskilt jämfört med persontransporterna, varit ett påfallande lite reglerat område. Inom vägtrafiksektorn avskaffades de sista delarna av behovsprövningen av yrkesmässig godstrafik på väg i slutet av 1960-talet. Även internationella transporter har successivt avreglerats, särskilt inom EU/EES-området, men även genom liberalare bilaterala vägtrafikavtal. Från 1998 har det återstående förbudet mot cabotage delvis avskaffats inom den gemensamma transportmarknaden EU/EES.

Järnvägssektorn har däremot sedan 1940-talet varit präglad av statligt ägande och reglerad trafik. Genom 1988 års trafikpolitiska beslut och Banverkets tillkomst inkl. klarläggandet 1996 om Banverkets sektorsansvar, samt 1995 års beslut om att öppna stomoch länsjärnvägarna för konkurrens vad gäller godstrafiken, har emellertid en mer avreglerad och marknadsinriktad situation skapats även för godstransporter på järnväg i Sverige. Den internationella trafiken på järnväg är emellertid fortfarande till stor del nationellt reglerad, även inom EU, och gränsöverskridande trafik bedrivs i huvudsak genom samarbete mellan de nationella järnvägsföretagen. Vissa frivilliga försök med att öppna tillträdet till järnvägens infrastruktur i särskilda ”freight freeways” har genomförts. Beslut finns nu emellertid inom EU om det s.k. ”järnvägspaketet” med direktiv som från mars 2003 bl.a. innebär krav på liberalisering av marknadstillträdet inom ett särskilt utpekat Transeuropeiskt godstrafiknät på järnväg (TERFN – Trans European

Rail Freight Network). Även efter denna reform är det lång väg kvar till att situationen inom EU motsvarar den som gäller för godstransporter i Sverige.

Sjöfarten har sedan gammalt fungerat i stort utan statlig reglering av marknadstillträdet för såväl nationell som internationell trafik.

Många länder har dock förbehållit rätten till att utföra inrikestrafik, s.k. cabotage, till fartyg under nationell flagg. Inom EU/EES har i väsentliga delar redan införts rätt till cabotage.

Flygfrakten tillhör de mest liberaliserade delarna av den globalt sett fortfarande bilateralt reglerade luftfarten. Inom EU/EES gäller emellertid sedan 1997 fritt marknadstillträde för företag etablerade inom området, inklusive cabotage. För interkontinental flygfrakt krävs dock i många sammanhang bilaterala luftfartsavtal på regeringsnivå för att få tillgång till överflygnings- och landningsrättigheter.

Vad gäller statliga ingripanden i godstransportmarknaden finns vissa undantag för Gotland. För att garantera tillgången till en tillfredställande transportförsörjning (av såväl gods som persontransporter) mellan Gotland och fastlandet har staten tvingats att upphandla trafik och skriva avtal med ett rederi för en angiven tidsperiod. I avtalet ingår också en delvis reglerad godstaxa. För alla som vill driva reguljär trafik till och från Gotland krävs att denna trafik tillhandahålls året runt med vissa avgångar per vecka i varje riktning. Dessutom finns ett system med s.k. Gotlandstillägg, som ger transportföretag som utför trafik även på Gotland en rätt att ta ut ett särskilt avgiftstillägg vid alla sina godstransporter i Sverige. Syftet är att detta tillägg skall täcka merkostnader som dessa transportföretag har i sin Gotlandstrafik. Detta tillägg är nu under utredning som en del i ett uppdrag att utveckla underlaget inför regeringens beslut om en eventuell ny förhandling om Gotlandstrafiken, vilket beräknas ske tidigast år 2003. Totalt (inkl. persontrafiken) uppgår statens bidrag till Gotlandstrafiken år 2000 till ca 228 miljoner kronor.

Till följd av avskaffandet av den särskilda skattefria försäljningen inom EU 1999 beslöt vidare den svenska och finska staten att ge ett tidsbegränsat omställningsbidrag till färjelinjen Umeå–Vasa. Stödet är i huvudsak motiverat med hänsyn till persontrafikförsörjningen på sträckan. Sedan den tidigare operatören trots stödet nedlagt trafiken kommer återstående stödbelopp att disponeras av ett nytt rederi fram till februari 2002.

Ett annat statligt ingripande i godstransportmarknaden är det regionalpolitiskt motiverade Transportbidraget till Norrland, som utgått sedan 1971 i form av restitutioner till företagen för viss del av reella fraktkostnader. Stödet utgår med olika procentsatser beroende på geografi och näringsgrenar, med största satser i norra Norrlands inland. Genomsnittligt bidrag för hela stödområdet är 28 % eller 375 miljoner kronor, motsvarande ca 90 kr/ton. Tidigare

har stödet gällt förädlat landtransporterat gods, men från 1 januari 2000 har stöd även införts för sjötransporter (se vidare avsnitt 7.8).

För fullständighetens skull kan konstateras att den beskattning som sker av energi, fordon och företag givetvis också kan betraktas som ekonomiska statliga ingrepp i godstransportmarknaden, även om beskattningen också har andra ändamål.

Även om det således fortfarande finns vissa undantag måste den svenska godstransportmarknaden anses som i väsentlig grad marknadsstyrd. Som framgått har riksdagen även fastslagit transportpolitiska principer som ansluter till en sådan marknadsstyrd utveckling.

Godstransportdelegationen anser detta vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Varuägarnas/slutkundernas intressen (se avsnitt 1.2.3 nedan) kan enligt delegationen bäst tillgodoses på en väl fungerande fri transportmarknad. Vid de ingripanden i marknaden som görs eller kan behöva göras med hänsyn till transportpolitiska eller andra politiska mål måste stor hänsyn tas till denna syn, liksom till den internationella situationen. Det arbete som pågår med ytterligare liberaliseringar inom särskilt den internationella transportmarknaden bör mot denna bakgrund stödjas.

Godstransportdelegationen bygger sin strategi på utgångspunkten att godstransporter är och i grunden bör vara marknadsstyrda.

1.2.3. Processorientering av analysen och åtgärdsförslagen slutkunden måste vara i centrum

Regeringen anser i direktivet att kundperspektivet – varuägarens synvinkel – måste lyftas fram. Detta är i linje med de allmänna transportpolitiska riktlinjer som riksdagen beslutat om (se ovan avsnitt 1.2.1).

Det logistiska tänkandet måste enligt delegationen få större tyngd i planeringsarbetet inom transportsektorn. Transporterna är en del i den industriella verksamheten. Hela godshanteringen inom industrin måste fungera störningsfritt från råvara via produktion och lagerhållning till den färdiga produkten hos kunden. Höga krav ställs på korta ledtider, precision och flexibilitet i transporterna. En industri i tillväxt kräver effektiva transporter och rationella logistikkedjor.

De totala godsflödena bör också sättas in i ett logistiskt sammanhang. Både gods och information skall förflyttas mellan leverantörer och kunder. IT-utvecklingen öppnar nya möjligheter och kommer att förändra nuvarande strukturer och transportmönster. Globaliseringen inom näringslivet innebär också att industriföretag i allt större utsträckning får hela världen som arbetsfält, något som ställer nya krav på anpassning och flexibilitet både när det gäller de fysiska flödena av gods och informationstekniken.

Transporterna bör således ses som en integrerad del av produktions- och distributionssystemet. I ett samhällsperspektiv måste emellertid den helhetssyn och det kostnadsmedvetande som är utmärkande för det logistiska synsättet enligt delegationens mening även omfatta de krav som ställs på transporterna i stort, inklusive alla de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer. Det är endast då som nytta och kostnad kan balanseras på ett riktigt sätt. Målet måste vara ett säkert och långsiktigt hållbart transportsystem i enlighet med de transportpolitiska målen.

Godstransportdelegationen anser således att transporterna bör betraktas från ett slutkund-till-slutkund-perspektiv. Det innebär samtidigt att även distributionstrafiken måste integreras i synsättet. Denna form av godstrafik har också stor betydelse för små och medelstora företag.

För att bygga upp ett logistiskt och tekniskt sammanhängande transportsystem måste också planeringen för utbyggnaden av infrastrukturen utvecklas så att delsystemen möjliggör en ökad samverkan mellan trafikslagen. Syftet måste vara att analysera bristerna i planeringen och samordningen av investeringarna.

Arbetet med att utforma en godstransportstrategi måste ha sin utgångspunkt i såväl nationella som internationella strukturer och förhållanden. Sveriges stora utrikeshandelsberoende, liksom behovet av att i många sammanhang kompensera Sveriges geografiska läge med väl fungerande transporter bör uppmärksammas. Dessutom måste givetvis en godstransportstrategi tydligt kopplas samman med EG-kommissionens arbete med den gemensamma transportpolitiken inom den Europeiska Unionen. Den ekonomiska utvecklingen i Östeuropa och storföretagens ofta globala struktur gör emellertid att intresse även måste riktas mot situationen utanför nuvarande EU/EES-området. Bland annat sjöoch luftfartens globala prägel gör också att arbetet inom de FNorgan som arbetar med transportfrågor är av intresse för delegationens överväganden.

Godstransportdelegationen utformar sin strategi ur ett kundperspektiv på godstransportkedjorna. Strategin måste beakta såväl nationell som internationell transportefterfrågan.

1.2.4. Statens ansvarsområde måste preciseras till förutsättningsskapare och utvärderare

Det svenska godstransportsystemet är (som framgått av punkt 1.2.2 ovan), och bör även fortsättningsvis vara väsentligen marknadsstyrt. Staten verkar i dag trots detta på flera olika sätt inom godstransportområdet:

Mål och riktlinjer för politiken inom transportsektorn (se avsnitt 1.2.1) och andra sektorer (t.ex. miljökvalitetsmål) påverkar marknaden övergripande, och staten har en roll i att löpande följa upp, utvärdera och utveckla dessa politiska mål. Staten styr inriktningen och omfattningen av den nationella infrastrukturen för trafiken, samt samverkar med andra länder inom bl.a. EU om internationella förbindelser och leder. Staten fastlägger även regler för vem som tillhandahåller och finansierar infrastruktur. Kostnadsansvarets utformning inom transportsektorn i form av transportpolitiskt motiverade skatter och avgifter beslutas och uppbärs av staten. Ekonomiska bidragsformer som transportstöd och upphandlad trafik sköts av staten, delvis enligt fastställda EU-regler. Ramar och spelregler för godstransportmarknaden, i form av bl.a. konkurrenslagstiftning och trafikgrensvis lagstiftning formuleras och beslutas av staten delvis i samverkan med andra stater bl.a. inom EU. Staten är även ansvarig för kontrollen av efterlevnaden av regelverket. Transportsektorns företag påverkas också av den allmänna företagsbeskattning som staten beslutar om. Detsamma gäller i det fall staten går in med särskilda företags- eller branschstöd. Även i det senare fallet har EU fastlagda riktlinjer som påverkar möjligheterna. Staten stöder forskning och utveckling inom transportområdet. Staten fungerar slutligen också, till följd av dess övergripande ansvar för transportpolitiken och på vissa områden dominerande roll, som samordnare mellan transportslagsföreträdare på marknaden.

Det framgår av direktivet att en viktig roll för Godstransportdelegationen är att ytterligare förtydliga statens roll på godstransportmarknaden som ”förutsättningsskapare” och katalysator för en önskad utveckling. Det är motiverat att i högre grad än hittills ta ett samlat grepp på utvecklingen, särskilt med hänsyn till att godsflödena i transportsystemet som framgått i stor utsträckning ingår som länkar i produktionskedjor gör kravet på överblick och sammanhang starkt.

Det bör påpekas att även kommunerna påverkar godstransportsystemet. I bl.a. avsnitt 3.4.2 återkommer delegationen till kommunernas roll i dessa frågor.

Godstransportdelegationen preciserar i sin strategi statens roll som förutsättningsskapare på den marknadsstyrda godstransportmarknaden.

1.2.5. På en öppen transportmarknad skall staten främja svenska transportföretags konkurrensförutsättningar

De allmänna näringspolitiska och tillväxtinriktade riktlinjer som regeringen angett i sitt arbete måste givetvis beaktas i delegationens arbete. Enligt prop. 1998/99:1 utgiftsområde 24 har således näringspolitiken som mål att

förbättra förutsättningarna för företagande och entreprenörskap och att stärka drivkrafterna för ökad tillväxt och sysselsättning.

På motsvarande sätt anges konkurrenspolitiken ha som mål

att främja väl fungerande marknader och effektiv konkurrens.

Inom näringspolitiken har hittills inte fastställts preciserade delmål på samma sätt som inom transportpolitiken. Emellertid kan noteras följande ur programförklaringen för Näringsdepartementets verksamhet 1999:

Näringsdepartementet arbetar för att främja uthållig tillväxt och finna helhetslösningar bl.a. så att

Sverige har ett näringslivsklimat i världsklass. Utveckling, förnyelse och tillväxt kommer hela Sverige till del. Det skall vara enkelt att starta och driva företag. Kunskap och kompetens skall öka i näringsliv och arbetsliv.

Informationstekniken skall vara tillgänglig för alla. Transporter, telekommunikationer och post skall finnas för alla, oavsett var i landet man bor.

Intresset av tillväxt och utveckling i näringslivet totalt sett (dvs. kundperspektivet) är i sig integrerat i de ovan beskrivna transportpolitiska målsättningarna i det övergripande målet om samhällsekonomisk effektivitet samt delmålen om ”hög transportkvalitet”, ”god tillgänglighet” och ”positiv regional utveckling”. Godstransportdelegationens allmänna inriktning med samarbete mellan stat och näringsliv om förbättringar i godstransportsystemets funktion ligger enligt delegationens mening mycket nära detta synsätt.

Däremot ligger frågor om tillväxt och utveckling inom transportsektorns egna företag i Sverige i sig utanför transportpolitiken. Några av riksdagen fastställda, preciserade näringspolitiska mål direkt riktade mot transportsektorn finns i dag inte bortsett från vissa allmänna riktlinjer beträffande upprätthållande av svenskflaggad sjöfart. Dessutom bör dock noteras att regeringen i beslut den 17 februari 2000 har ställt sig bakom ett transport- och näringspolitiskt handlingsprogram för svensk åkerinäring. Programmet har även presenterats för riksdagen (prop. 1999/2000:78). Dessa frågor har en direkt koppling till de allmänna närings- och sysselsättningspolitiska målsättningarna enligt ovan, och får därmed intresse för Godstransportdelegationen. En godstransportstrategi kan således - även om varuägarperspektivet måste vara i centrum - enligt delegationens mening inte bortse från de svenska transportföretagens näringspolitiska situation. En utveckling av den inhemska transportnäringen kan således i många fall underlätta också den önskade utvecklingen av godstransportsystemet som helhet.

Genom tilläggsdirektivet har regeringen preciserat att det ligger i Godstransportdelegationens uppdrag att utöver att ge förslag till transportpolitiskt motiverade åtgärder även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen.

I det nyss nämnda transport- och näringspolitiska handlingsprogrammet för svensk transportnäring nämns även Godstransportdelegationen och behovet av utvecklande av näringspolitiska riktlinjer för transportföretagen. Det statliga rederistödet ändras och utvidgas enligt prop. 2000/2001:157 från 1 oktober 2001 till att gälla såväl lastsjöfart som färjetrafik.

I tilläggsdirektivet nämns skriften ”Logistik och godstransport – erhvervspolitisk strategi för transporterhvervet”, utgiven av

Erhvervsministeriet i Danmark 1998 och andra liknande dokument som tagits fram av andra medlemsstater inom EU och som i dessa länder fungerar som riktlinjer för regeringarnas agerande vad gäller beslut som kan påverka konkurrenskraften för transportföretagen i respektive land.

Ur denna synvinkel kan sägas att det näringspolitiska perspektivet kan uppfattas som en ”restriktion” vid utformandet av godstransportstrategin. Åtgärder som kan vara motiverade ur en strikt transportpolitisk synvinkel måste även värderas utifrån de effekter som de får på den öppna transportmarknaden inom EU för de svenska företagens konkurrenskraft. Omvänt gäller å andra sidan att sådana åtgärder som ensidigt stärker svenska transportföretag men som riskerar att hamna i konflikt med transportpolitiken (såväl kundernas krav i form av delmålet om transportkvalitet eller t.ex. miljö- och trafiksäkerhetsmålen) inte ligger i Godstransportdelegationens direktiv.

Delegationen återkommer i kapitel 8 till de näringspolitiska frågorna inom transportsektorn.

Godstransportdelegationen beaktar i sin strategi att staten på en öppen transportmarknad har ett särskilt ansvar för att främja de svenska företagens konkurrensförutsättningar. Sådana näringspolitiska riktlinjer för transportsektorn bör utformas som både ger svenska transportföretag internationellt minst likvärdiga konkurrensförutsättningar och tillgodoser transportkundernas intresse.

2. Godstransportmarkandens innehåll och drivkrafter – beskrivning från ett företagsperspektiv

2.1. Inledning

Godstransporterna kan härledas från näringslivets (ytterst människornas) behov av att flytta varor från leverantörer till företag och därifrån till kunderna. Hur mycket som ska utföras i egen regi samt vilken tjänst och kompetens som köps avgörs från fall till fall. Det finns många exempel på att stora industriföretag utvecklar egna transportsystem, men vanligtvis upphandlas transporttjänster av en bestämd kvalitet för att flytta varorna till kunderna. Transporttjänsterna sker på en marknad med ett stort antal verksamma transportföretag, flertalet är mycket små men det finns även några stora världsomspännande företag som arbetar med olika transportmedel.

Uppgifterna i hela varuflödeskedjan är fördelade mellan olika aktörer. Rollerna har mejslats ut efter erfarenheter och förhandlingar. Gränssnittet mellan aktörerna är dock inte en gång för alla givet. Förändringstakten är för närvarande mycket hög. Enkelt uttryckt kan sägas att den som kan tillhandahålla rätt produkt till rätt pris utför tjänsten.

Företagen strävar ständigt efter kostnadseffektiva transporter samtidigt som kvaliteten i form av leveranssäkerhet och service måste upprätthållas. Vilket eller vilken kombination av transportverktyg som används är en andrahandsfråga.

Logistiken och transporterna är därmed ett viktigt konkurrensmedel från företagens perspektiv. Hela godshanteringen måste flyta från råvara, via produktion och lagerhållning till färdig produkt hos kunden. Höga krav ställs på korta ledtider och kort framförhållning samt precision och flexibilitet i transporterna.

Godstransportdelegationen konstaterade redan tidigt i sitt arbete att det behövdes mer kunskap om hur kundernas, industrins och handelns behov av transporter ser ut, både i dag och i framtiden. Behoven och kravbilden varierar högst väsentligt mellan

olika branscher och näringar. Delegationen gav sommaren 1999 forskarna Leif Enarsson och Fredrik Lindblad vid Växjö Universitet i uppdrag att ta fram en analysrapport byggd bl.a. på omfattande intervjuer med näringslivet i rollen av godskunder resp. transportföretag. Resultatet av denna analys har publicerats som en delrapport från Godstransportdelegationen (SOU 2000:8) ”Framtida godstransporter – Transportköparnas krav på transportsystem”. Med tanke på dessa frågors centrala roll i delegationens arbete redovisas i det följande kapitlet viktiga samband och slutsatser i den gjorda analysen, samt delegationens ställningstaganden till dessa slutsatser.

2.2. Industrins och handelns behov av transporter idag

Enarssons och Lindblads studie grundade sig på större intervjuer av 15 företag och enkäter av ytterligare 100 företag, utvalda med syftet att ge en god täckning av olika branscher och olika typer av varuflöden, bedömda med hänsyn till befintlig statistik m.m. Urvalet av de företag som de har genomfört personliga intervjuer med, bygger i stor utsträckning på att de har en dominerande ställning inom sin bransch och att de har stora transportvolymer i relation till branschgenomsnittet. De har också betydande internationella och nationella godsströmmar när det gäller både inoch utleveranser.

2.2.1. Fyra huvudfaktorer

Transporterna hos företagen har i studien analyserats utifrån fyra underkategorier som från undersökningen visats ha störst betydelse vid en bedömning av branschernas och företagens specifika krav:

I. Geografi, som innefattar de olika geografiska områden som branscherna och företagen har sina primära marknader inom samt varifrån de införskaffade råvarorna och komponenterna till produktion kommer ifrån.

II. Lastbärare, vilken typ av lastbärare som används, om det t.ex. är standardiserade system som kan användas i ett flertal led i trans-

portkedjan eller om det enbart är specialsystem som är skräddarsydda för ett specifikt företags behov.

III. Varuvärde och volym hos det transporterade godset. I denna grupp definierades tre stycken värdenivåer beroende på produktvärde i relation till dess volym; hög-, mellan- och lågvärdiga produktgrupper.

IV. Kvalitet på transporten.

Figur 2.1 Strukturell modell av grupperingen i steg 1

I. Geografisk gruppering

Företagen i undersökningen har betonat betydelsen av geografiska avstånd och andra geografiska förhållanden vid val av transportsystem och vid utformning av systemen. Det finns betydande variationer mellan företagen i branscherna beroende på att det gäller två flöden, inflödet till produktionen och utflödet till slutkonsumenten eller till ett centrallager då detta är ett alternativ. Inflödet skiljer sig i stor utsträckning ifrån utflödet dels beroende på produkternas hanterbarhet, dels på den geografiska närheten till produktionsanläggningen. Detta har ett samband med det värde och den volym som produkterna har. Det är inte alltid lika tydligt vid inflöden som vid utflöden hos de olika företagen och branscherna. För att få en tydligare bild av de geografiska förhållandena för godsströmmarna, gällande både in- och utflöden, delas dessa in i tre grupper; Sverige, Europa och övriga världen, se figurer. I analysen av branschernas geografiska flöden skiljs på in-

Bransch/varukategori

Lastbärare/transportslag

Geografi

Kvalitet

Varuvärde/volym

Steg 1.

och utflöden. Ser man övergripande på de geografiska godsströmmar som de svenska företagen genererar i endera riktningen, finner man att Europa som marknad är klart dominerande när det gäller utflödet, exporterade volymer. Även inflödesvolymerna kommer primärt från Europa med en given tyngdpunkt i Sverige. Branscher med likartade geografiska flöden grupperas i samma kategori (branschgrupp).

När det gäller inflöden är de i stor utsträckning likartade inom flera av branscherna och de har ofta sin utgångspunkt inom ett relativt närområde. Det är enbart vissa branscher som har ett globalt perspektiv när de söker leverantörer. Även när det gäller utflöden används samma gruppindelning som vid inflöden eftersom det finns motsvarande likheter inom grupperna. Likheterna innebär inte automatiskt att de har samma typ av geografisk täckning vid både ut- och inflöden utan täckningen kan variera mellan de olika flödena.

Enarsson & Lindblad har åskådliggjort det övergripande sambandet mellan in- och utflöden översiktligt i figurerna för resp. branschgrupp nedan. Pilarnas tjocklek visar den relativa betydelsen varuflödena har inom den aktuella branschgruppen.

Företagen i branschgrupp 1, livsmedel, kvarnprodukter, drycker och foder, har en likartad struktur på sina utflöden som på sina inflöden. Det innebär att de har en övervägande marknadstyngdpunkt i Sverige och delar av Skandinavien. Även de norra delarna av Europa är aktuella vid gruppens utflöden men dessa volymer är relativt blygsamma i jämförelse med volymerna på den svenska marknaden.

Figur 2.2 Geografiska godsflöden i branschgrupp 1(livsmedel m.m.)

Grupp 1

Sverige

Europa

Övriga världen

Sverige

Europa

Övriga världen

Inflöden

Utflöden

Företagen i branschgrupp 2, konfektion, har ett geografiskt inflöde som till största del kommer från Fjärran Östern, övriga volymer kommer från Sydeuropa. Uppdelningen av dessa flöden grundas på att de mer basbetonade produkterna levereras från Fjärran Östern och att den mer modeinriktade produktionen ligger geografiskt närmare (Sydeuropa) för eventuell snabb påfyllnad. Denna geografiska lokalisering av leverantörerna är avhängigt av de betydligt lägre produktionskostnader som finns i dessa regioner. Den andra gruppen har ett något annorlunda utflöde i jämförelse med inflödet. Företagen har sina primära marknader i Sverige och Nordeuropa vilket även får till följd att de största volymerna går till dessa områden. Vissa av företagen i gruppen har börjat att inrikta sig mot den nordamerikanska marknaden, men det är för närvarande små volymer och ingår därför inte.

Figur 2.3 Geografiska godsflöden i branschgrupp 2 (konfektion)

I branschgrupp 3, förlag/tryckeri och textil, ingår olika branscher med helt skilda produktområden men företag inom de angivna branscherna har ett relativt likartat flöde. De största inflödesvolymerna kommer från Sverige, endast mindre volymer kommer från övriga Nordeuropa. Det är den svenska pappersproduktionen som är basen i inflödet. Utflödet i grupp 3 har stora likheter med inflödet. Detta innebär att företagens primära marknader finns i Sverige och i vissa fall även i övriga Nordeuropa. Det finns flera förklaringar till varför de geografiska marknaderna är närmarknader; produkterna är relativt lågvärdiga, produkterna är också nationellt bundna (t.ex. värdepapper, almanackor), till detta kommer att det finns en omfattande konkurrens från s.k. lågprisländer.

Grupp 2

Sverige

Europa

Övriga världen

Sverige

Europa

Övriga världen

Inflöden

Utflöden

Figur 2.4 Geografiska godsflöden i branschgrupp 3 (förlag/tryckeri och textil)

I branschgrupp 4, kemi, glas, stål, petroleum och metall, ingår flera företag med olika produktionsinriktning men det gemensamma är att företagen är processindustrier. De primära inflödena kommer från hela Europa med en tyngdpunkt på norra Europa och Skandinavien. Utflödet i gruppen är något annorlunda än inflödet och inleveranserna. Företagen har sina marknader över hela världen och utflödet av färdiga produkter sker till alla angivna geografiska kategorier även om det finns en viss tyngdpunkt på den svenska och europeiska marknaden.

Figur 2.5 Geografiska godsflöden i branschgrupp 4 (kemi, glas, stål, petroleum och metall)

Företagen i branschgrupp 5, papper, massaproduktion och timmer, svarar för en mycket stor andel av de totalt transporterade

Grupp 3

Sverige

Europa

Övriga världen

Sverige

Europa

Övriga världen

Inflöden

Utflöden

Grupp 4

Sverige

Europa

Övriga världen

Sverige

Europa

Övriga världen

Inflöden

Utflöden

volymerna. Eftersom en dominerande råvara i produktionen är massaved som förädlas till pappersmassa och papper dominerar inflödet från de svenska skogarna. En mindre andel massa importeras från europeiska anläggningar och tidvis importeras också timmer. Grupp 5 är den grupp där företagen har de största transportvolymerna både för in- och utflöden. När det gäller leveranserna ut är det i stor utsträckning en global marknad som är aktuell. De största volymerna levereras till de svenska och nordeuropeiska marknaderna även om det också finns en stor efterfrågan globalt.

Figur 2.6 Geografiska godsflöden i branschgrupp 5 (papper, massaproduktion och timmer)

Den sista branschgruppen 6, verkstads- och läkemedelsindustrin samt elektronik, är den enda grupp som har ett övervägande globalt flöde, även om en stor del av verkstadsindustrins inflöde kommer från svenska leverantörer. En orsak är att företagen arbetar inom branscher vilka kräver specifika komponenter som tillhandahålls av globala leverantörer. Flera företag verkar globalt med flera produktionsställen och de har ett globalt perspektiv på produktflödena. En ytterligare orsak är att produkterna ofta har ett högt varuvärde som kan bära transportkostnader även på långa avstånd. Företagen i grupp 6 har ett relativt likartat geografiskt utflöde som inflöde, även utleveranserna sker på en global marknad. Det är svårt att hitta någon direkt huvudmarknad i ett geografiskt perspektiv, men en viss tyngdpunkt i utleveranserna finns på Europa.

Grupp 5

Sverige

Europa

Övriga världen

Sverige

Europa

Övriga världen

Inflöden

Utflöden

Figur 2.7 Geografiskt godsflöde i branschgrupp 6 (verkstads- och läkemedelsindustrin samt elektronik)

II. Gruppering efter lastbärare och transportslag

Vid val och utformning av transporter och transportlösningar för företagen i de olika branscherna har transportslaget och de lastbärare som man valt att använda sig av haft stor betydelse. Det är ett viktigt val för att optimera företagens transportflöden. De branscher som Enarsson & Lindblad studerat har i relativt stor utsträckning haft olika behov när det gäller transportslag och lastbärare beroende på om det gäller in- eller uttransporter till de berörda företagen. Det finns stora skillnader mellan de olika branscherna samtidigt som man mellan företagen i branscherna kan se vissa gemensamma faktorer vid systemens utformning. I analysen läggs inte tyngdpunkten på transportslagen utan fokus är på lastbärarna och deras varierande funktion och utformning. Lastbärarna delas in i två huvudkategorier, små och stora lastbärare, för att därefter så långt som möjligt relateras till de olika transportslagen. Små lastbärare är oftast olika lastpallar, säckar eller backar för mindre godsmängder, dessa placeras vid större sändningar i större lastbärare som kan vara container, växelflak eller annan form av flak. Undersökningen visar att en ökad grad av standardiserade lastbärare är önskvärd för en smidigare hantering i samband med transporterna.

Grupp 6

Sverige

Europa

Övriga världen

Sverige

Europa

Övriga världen

Inflöden

Utflöden

Vid analysen av lastbärare och deras betydelse delas de in i fyra övergripande lastbärarsystem oberoende av om de är små eller stora. De fyra grupperna lastbärare är standardpall, container (vilket även innefattar olika växelflak), bulk samt olika formar av speciallösningar. De fyra grupperna av lastbärare är de vanligast förekommande i undersökningen. På samma sätt som i föregående avsnitt delas branscherna in i grupper som har likartade krav på lastbärarna. Analysen struktureras på samma sätt som i föregående avsnitt.

I branschgrupp 1, livsmedel och kvarnproduktion, finns en relativt likartad användning av lastbärarna vid in- och uttransporter. Den dominerande typen är standardpall, vilket man kan se som en direkt följd av att en stor del av både in- och uttransporterna går med lastbil. När det gäller container, som är den näst största lastbäraren räknat i godsvolym, används den i stor utsträckning i kombination med mindre lastbärare (lastpall) som lastas i container. Containertransporterna har ett balanserat flöde i båda riktningarna och transporterna går i stor utsträckning med järnväg och fartyg till mer avlägsna destinationer. När det gäller bulktransporter är det främst kvarnprodukterna som använder denna typ av lastbärare. Slutligen finns det olika former av speciallastbärare som i relativt stor utsträckning används av livsmedelsföretagen vid transporter av t.ex. kött, ost och blommor.

Figur 2.8 Användning av lastbärare i branschgrupp 1(livsmedel och kvarnproduktion)

Branschgrupp 2, verkstadsindustri och drycker, är produktmässigt en udda branschkombination men det finns flera likheter mellan branscherna i gruppen. Även i denna grupp är standardpallen vanligaste lastbäraren när det gäller både in- och utflödena. Det är

Grupp 1

Standardpall

Container

Bulk

Inflöden

Utflöden

Speciallastbärare

Standardpall

Container

Bulk

Speciallastbärare

vanligt att standardpallen används i kombination med container. Containern är den näst största lastbäraren vid inflöden och tredje störst när det gäller transporter ut från företagen. Containern används mest när flera transportslag ingår i ett transportupplägg, ingår sjötransporter i ett transportupplägg får det stor betydelse för användningen av containers. I gruppen används även bulktransporter men då enbart vid inflödena. Utöver de standardiserade systemen finns olika former av speciallösningar. Ett exempel på speciallastbärare vid containertransporter är Vin & Sprit AB:s system där man utvecklat en s.k. flexibagcontainer. Det innebär att insidan av containern kläs med en stor säck i vilken man kan fylla vin i ena riktningen, efter tömning avlägsnas påsen och containern kan lastas med andra produkter i motsatt riktning.

Figur 2.9 Användning av lastbärare i branschgrupp 2 (verkstadsindustri och drycker)

Branschgrupp 3 består enbart av konfektion vilket innebär att flödena blir mer enhetliga inom gruppen. Grupp 3 har en relativt okomplicerad lastbärarstruktur vilket gäller både in- och utflödena. Vid inflöden dominerar containern något i jämförelse med standardpallen. Detta är delvis en följd av att merparten av inflödena går med fartyg. Förhållandet mellan de båda använda lastbärarna är motsatt när det gäller utflödena, standardpallen får då en avgjort större betydelse än containern. Orsaken härtill är att inflödena, som går med container, splittras för vidare distribution med lastbil, vilket medför en större användning av standardpall. Utflödet består generellt av mindre volymer per sändning.

Grupp 2

Standardpall

Container

Bulk

Inflöden

Utflöden

Speciallastbärare

Standardpall

Container

Bulk

Speciallastbärare

Figur 2.10 Användning av lastbärare i branschgrupp 3 (konfektion)

Branschgrupp 4, papper, massaproduktion, timmer och foder, består av företag med stora volymer och ett lågt produktvärde. Med tanke på att de har en sådan produktstruktur medför detta att de använder sig av stora lastbärare i betydande omfattning. De stora lastbärarsystemen, container och bulk, har mycket stor betydelse vid transporterna i båda riktningarna. Standardpallen används också i betydande omfattning både vid in- och utflöden, en kombination av pall och container förekommer också. I gruppen ingår även specialkonstruerade lastbärarsystem som främst används vid utflödena. Ett sådant är Stora Ensos system, Stora Enso Cargo Unit (SECU). SECU är en specialtillverkad väderskyddad kassett som är utvecklad för att optimera kombinationen järnvägs- och sjötransporter. Lastkapaciteten är 4 ton/löpmeter (att jämföras med 1 ton/löpmeter för växelflak), vilket medför en högre transportdensitet i jämförelse med alternativa system. SECU bygger på ett standardiserat bassystem, lastprofil C, som bl.a. är anpassat till nordsjöfart, men är inte avsett att användas utanför Stora Ensos system. Lastbärarsystemet ingår i ett multimodalt system som går från Gävle, via ett antal stopp, till Göteborg där det omlastas på fartyg för vidare transport till Zeebrügge. I Zeebrügge crossdockas (innebär direkt överföring av gods från ett transportmedel till ett annat) lastbäraren direkt och 90 % av volymerna omlastas direkt.

Grupp 3

Standardpall

Container

Bulk

Inflöden

Utflöden

Speciallastbärare

Standardpall

Container

Bulk

Speciallastbärare

Figur 2.11 Användning av lastbärare i branschgrupp 4 (papper, massaproduktion, timmer och foder)

Grupp 4

Standardpall

Container

Bulk

Inflöden

Utflöden

Speciallastbärare

Standardpall

Container

Bulk

Speciallastbärare

I branschgrupp 5, förlag/tryckeri, textil, kemi och glas, är bulk och standardpall de två dominerande lastbärarsystemen. Företagen använder också container för vissa godsslag, ofta i kombination med standardpall. In- och utflödena är relativt likartade flöden för företagen i gruppen avseende val av lastbärare. Användningen av lastbärare påverkas i betydande grad av att en stor del av transporterna går med fartyg eller järnväg.

Figur 2.12 Användning av lastbärare i branschgrupp 5 (förlag/tryckeri, textil, kemi och glas)

Grupp 5

Standardpall

Container

Bulk

Inflöden

Utflöden

Speciallastbärare

Standardpall

Container

Bulk

Speciallastbärare

I den sista branschgruppen 6, stål, metall, läkemedel och elektronik, finns flera branscher representerade. Trots detta finns det likheter i företagens användning av lastbärare även om det existerar stora skillnader i de volymer som transporteras. Skillnaderna i volym återspeglas mindre i lastbärarsystemen, däremot finns betydande skillnader vid val av transportslag. När det gäller utflödena så används alla tre lastbärarsystemen men standardpallen är den mest använda lastbäraren. Olika typer av containers är också

relativt vanligt, användningen är beroende av om vidaretransporten går med flyg, fartyg eller järnväg. Den lastbärare som används i minst omfattning vid utflödena är bulktransporter. Speciallastbärare förekommer endast i ringa omfattning.

Figur 2.13 Användning av lastbärare i branschgrupp 6 (stål, metall, läkemedel och elektronik)

III. Gruppering efter varuvärde och volym

När företagen väljer transportsystem för en geografisk marknad finns det en rad hänsyn att beakta. En viktig aspekt är produkternas varuvärde i kombination med produktvolymen. Dessa två faktorer påverkar direkt valet av transportsystem. Ett högt produktvärde kan bära en högre transportkostnad vid en lägre volym och produkter med lågt varuvärde får en lägre transportkostnad per enhet som följd av att en större volym transporteras per sändning. Detta innebär inte att man nödvändigtvis använder samma typ av transportsystem. Undersökningen har inte skilt på produktvärdet vid produktionens in- resp. utflöde, värdet på produkterna behandlas som ett genomsnitt i branschen. Efter samma principer som tidigare har en gruppering av branscherna genomförts och denna indelning har resulterat i tre grupper. Grupperingen bygger på produktvärdebegreppen, lågvärdiga, mellanvärdiga och högvärdiga produkter. Gränssnitt mellan låg- och mellanvärdiga produkter är 9 000 kronor/ton och gränsen mellan hög- och mellanvärdiga produkter är 90 000 kronor/ton. Detta utgör en relativt övergripande och schematisk indelning som dock överensstämmer med information från andra genomförda undersökningar.

Grupp 6

Standardpall

Container

Bulk

Inflöden

Utflöden

Speciallastbärare

Standardpall

Container

Bulk

Speciallastbärare

Den första gruppen består av branscher (stål, metall, förlag/tryckeri, textilindustri, foder, petroleum, timmer, papper och massaproducenter) med relativt lågvärdiga produkter. Det karakteristiska för företagen i gruppen är att produkterna i stor utsträckning har ett jämförelsevis lågt tekniskt innehåll och den produktionsteknik som används förändras inte nämnvärt under längre tidsperioder. Branscherna i denna grupp har stora produktionsvolymer vilket är styrande för vilka transportsystem som företagen främst utnyttjar sig av. Genom stordrift och massproduktion (flera av företagen är processindustrier) uppnår företagen lönsamhet även om produkterna har ett lågt varuvärde. Utvecklingskostnaderna för nya produkter och ny produktionsteknik kan också fördelas på en lång tidsperiod och på stora volymer.

Den andra gruppen innefattar branscher (livsmedel, kvarnproduktion, drycker, konfektion, kemi och glas) med en huvudinriktning inom det mellanvärdiga produktsegmentet. Dessa branscher har en produktionsvolym och ett produktionsvärde som ligger mellan de två övriga grupperna. Det gör att det finns produktområden som tangerar både de lågvärdiga och de högvärdiga produktområdena. Detta medför i sin tur att det inom gruppen finns allt från stora volymer med relativt låga produktionskostnader till mindre volymer med ett produktvärde som närmar sig den högvärdiga kategorin. Ett genomsnittligt produktvärde i gruppen ligger ungefär i mitten av de definierade gränserna. När det gäller produktionstekniken finns det ett tydligt behov av kontinuerliga förändringar även om de inte är lika frekventa som i den högvärdiga produktkategorin. Även detta hör samman med att denna grupp omfattar ganska olika branscher och produktgrupper.

Den tredje gruppen (elektronik-, läkemedels- och verkstadsindustri) består av högvärdiga produkter. Denna kategori har en volymmässigt (vikt/enhet) liten produktion i relation till övriga grupper. Produktvärdet i denna grupp är högt vilket gör att produkterna ”tål” höga transportkostnader. Detta höga produktvärde hör även samman med en kontinuerlig utvecklingsprocess av produkterna och produktionstekniken. Detta resulterar i produkter med ett högt teknologiskt innehåll som i sin tur kräver kontinuerliga förändringar för att företagen skall kunna bibehålla sina marknadspositioner.

Vid undersökningen av sambanden mellan produktvärdet och den producerade volymen fanns ytterligare ett samband. Detta samband benämns processlivscykel. Med detta menas i vilken ut-

sträckning och takt som företagen förnyar sin produktion så att det leder till nya produkter eller produktlösningar. Ett exempel härpå är mobiltelefoner som har fått en allt kortare livscykel.

De samband som Enarsson & Lindblad har funnit mellan och inom de olika grupperna exemplifieras i följande figur. I figuren anges de olika gruppernas genomsnittliga placering i relation till de definierade axlarna.

Figur 2.14 Övergripande samband mellan produktvärde, volym och processlivscykeln

IV. Kvalitet

Den sista av de punkter som behandlas i analysens första steg är kvalitet, en faktor som de flesta av företagen ställer som ett första krav på ett transportföretag. De förväntar sig att transportföretagen skall hålla en av företaget definierad och krävd kvalitet vid transporternas utförande. De transportörer som inte klarar kvalitetskraven kan knappast räkna med att få lämna pris på ett transportuppdrag. I denna analys av kvalitetskraven genomfördes inte någon gruppering av branscherna på samma sätt som gjorts

Lågvärdiga produkter

Mellanvärdiga produkter

Högvärdiga produkter

Volym

Sto

r

M

ella

n

Lite

n

Processlivscykel

Produktvärde

Lå

ng

M

ell

an

Ko

rt

G

ru

pp

1

.

Grup

p 2.

Grupp 3.

ovan. Detta beror på att Enarsson & Lindblad i sin undersökning inte har funnit några direkta variationer mellan de olika branschernas krav med denna definition. Det finns dock branscher och företag som har särskilda krav på kvaliteten och då krav utöver de som anses som generella. De krav på transporterna eller transportsystemen som branscherna ställer domineras av att de skall vara kostnadseffektiva och att de skall genomföras inom det tidsperspektiv som har blivit definierat och överenskommits mellan transportören och det berörda företaget (och som i och för sig kan skilja sig åt mellan branscherna). Ett kvalitetskrav som i allt större utsträckning ställs inom alla branscher är att transportföretaget måste arbeta med miljöfrågorna. Krav på miljöcertifiering blir allt vanligare eller att transportören i varje fall skall arbeta för att bli certifierad. En faktor som ses som ett grundkrav är att transporterna håller en sådan kvalitet att det transporterade godset inte skadas vid transport eller hantering. När det gäller branscher som producerar livsmedel så ställer företagen krav på nödvändig hygien för att uppfylla de krav som livsmedelsverket ställer på hantering av dessa produkter. De ställer också krav på olika former av tempererade transporter. Detta är ett krav som även har funnits inom läkemedelsindustrin. Deras specifika krav är inte nödvändigtvis att produkterna skall hållas svala, utan det kan handla om att transporten måste befinna sig inom ett specifikt temperaturintervall.

De branscher som har produkter med stor efterfrågan på den s.k. svarta marknaden ställer även stora krav på säkerheten vid transporterna. Detta kan ta sig uttryck i att man placerar en GPSsändare bland godset under transporten. Säkerhetskraven leder till rutiner hos transportföretagen t.ex. att det måste finnas två chaufförer närvarande under transporten och att fordonet enbart får parkeras där man har möjligheter att låsa in fordonet. För de branscher som hanterar farligt gods krävs det även att transportören skall ha erforderliga tillstånd och utrustning att hantera denna typ av gods.

2.2.2. Ytterligare faktorer som påverkar transportkraven

Enarsson & Lindblad påpekar i sin studie att det finns ytterligare viktiga faktorer som påverkar kraven på distribution och transporter:

Styrning

När det gäller industri- och handelsföretagens styrning av transporterna indelas styrningen i intern och extern styrning. Detta är en uppdelning som företagen anser vara betydelsefull och också viktigt för att se vilka skillnader det finns i styrningen av olika transportflöden. Extern styrning innebär att leverantören eller kunden ansvarar för in- eller utflödet och med intern styrning menas att det köpande företaget ansvarar för flödet och transporterna. Styrningen har ett samband med vilka leveransklausuler som används.

En stor andel av företagen anser att styrning av flödena och transporterna är av stor betydelse för deras övergripande konkurrenskraft på marknaden. Trots detta är det väldigt få företag som aktivt arbetar med några mer omfattande förbättringar/förändringar av flödesstyrningen. De flesta företag strävar mot att kunna kontrollera en så stor del som möjligt av företagets transportflöden. I företagens ”kedjetänkande” och integration ligger att flödena skall integreras men i ett flöde mellan två företag måste någon part svara för styrningen.

Generellt så har de stora företagen på respektive marknader ett mer omfattande styrningsåtagande, de styr mer internt än de mindre företagen. Det sätt på vilket styrningen mellan två företag i de flesta fall fördelas på är att utflödet styrs internt medan inflödet oftast styrs externt. En anledning till den interna styrningen av utflödet är att det levererande företaget vill ha full kontroll över flödet fram till kund. När det gäller den interna alternativt externa styrningen så är frågan vem det är i värdekedjan som planerar och arrangerar de nödvändiga transporterna till och från kunder och leverantörer. Studien har inte närmare gått in på transportavtalens omfattning när det gäller leveransklausuler (t.ex. ex works, free delivery). Det som har framkommit vid undersökningarna är att företagen använder sig av ett flertal olika varianter (det finns 13 olika leveransklausuler) dels beroende på kundens önskemål, dels på transportens geografiska slutdestination.

Transportupplägg

Företagens eller branschernas val och uppbyggnad av transportsystem har ett grundläggande samband med den kvalitet som företagen eftersträvar i transporterna. Rent praktiskt innebär detta

att transportuppläggen och kvalitetskraven i viss grad styrs av produktens egenskaper. Detta kan t.ex. medföra att man vid transporter av produkter som kräver en viss temperatur måste ta hänsyn till detta vid planeringen av transportupplägget. Utöver de krav som själva produkten ställer så är också kundens krav avgörande för hur transporterna skall byggas upp, det kan då vara rent praktiska krav som mottagningsförhållanden, men också krav som återspeglas i kulturskillnader.

Planeringsarbetet vid ett nytt transportupplägg kan antingen styras av transportföretaget eller av transportköparen, beroende på vilka önskemål och kunskaper de berörda företagen besitter. Genom koncept som 3PL (tredjepartslogistik) så har stora delar av det praktiska arbetet i ett transportupplägg förts över till en tredje part men industri- och handelsföretagen ställer krav på vad systemet skall klara av. Den praktiska utformningen av systemet sköter transportföretaget, det är t.ex. flygspeditören som avgör om godset skall ”truckas” till Frankfurt och sedan flygas vidare.

Den huvudsakliga utgångspunkten för uppbyggnad av ett transportupplägg är dels kundens krav, dels godsets egenskaper och krav. Dessa krav skall ställas i relation till vad ett transportsystem måste klara av. Utöver de mer generella kraven på kvalitet i transporten (tillgänglighet, transporttid, rättidighet, säkerhet, flexibilitet, kapacitet) och transportkostnaden så finns det speciella hänsyn som också måste beaktas. Attityder, personliga relationer, miljökrav (om man inte ser det som ett kvalitetskrav), infrastrukturförhållanden (t.ex. spåranslutningar), sändningsstorlek, avstånd och ingångna transportavtal är exempel härpå.

Transportsystem

Hur företagens transportsystem är utformade, innebär i grunden frågor om företagen har egna specialsystem (skräddarsydda) eller om man använder mer standardiserande transportlösningar. I begreppet transportsystem innefattas all aktivitet som på ett eller annat sätt har koppling till den konkreta transporten i ett efterföljande eller tidigare led i värdekedjan. Den mest omfattande tjänsten utöver själva transporten är lagring och terminalhantering. I studien har framkommit att de flesta företagen till stor del använder standardiserade transportsystem med enbart små eller inga variationer, även i jämförelse med företag i andra branscher. En anledning till detta är att flera företag har ”outsourcat”

transporterna vilket gör att varor från olika företag går i samma system. Ytterst få tillverkande företag har utformat egna avancerade transport- och flödessystem där också kopplingar mellan de olika leden i den totala kedjan ingår.

Merparten av företagen har en produktion som går in direkt i ett leveranslager för att därefter hämtas av transportföretagen på schemalagda avgångar. Genom att företagen använder ett transportsystem som bygger på schemalagda transporter är det svårt att skapa flexibilitet i transporterna. Detta kan vara fallet även om transporterna är utformade som multimodala system där olika transportslag kombineras. Multimodala system är inte vanligt (i varje fall om man ser till antalet företag som utnyttjar kombinationsmöjligheterna), man använder sig oftast av transportslagen var för sig. En anledning är troligen att de tillverkande företagen många gånger inte vet hur transporterna utförs, man köper t.ex. en flygtransport av en flygspeditör. Hur denna transport utförs är speditörens uppgift att utforma. Transporten kan t.ex. gå enbart med lastbil eller i varje fall en avsevärd del av totala transporttiden. Att multimodala transporter enligt företagens uppgifter inte är vanliga torde därför inte stämma om man ser till de långväga transporterna. I studien ges dock också exempel på att det finns några företag som har mycket utvecklade egna transportsystem.

2.2.3. Sambanden mellan faktorerna

Enarsson & Lindblad har analyserat olika samband mellan de ovan redovisade huvudfaktorerna. Beträffande kvalitetsfaktorn anser de att kvalitetskraven generellt i hög grad är desamma oberoende av det geografiska flödet eller lastbärarens och transportslagets karakteristika. Det finns däremot ett visst samband mellan varuvärdet, varans beskaffenhet och med vissa specifika kvalitetskrav.

Beträffande sambandet mellan geografi och varuvärde/volym så har det framkommit en relativt tydlig koppling. Hos de företag och branscher som ingått i undersökningen finns ett något överraskande samband som innebär att högvärdiga och lågvärdiga produkter har en global marknadstäckning medan den mellanvärdiga gruppen har en huvudsaklig marknad inom Europa och Sverige. Orsaken är enligt Enarsson & Lindblad bl.a. att de befintliga transportsystemen på mycket långa avstånd är sjöfart – lämpat för lågvärdigt gods – och luftfart – särskilt vanligt för mycket högvärdigt gods – vilket påverkat företagens marknadstäckning. Stordriftsför-

delar och lågvärdiga produkter (ofta inom processindustrin) leder i sig till att företagen i dessa branscher måste agera på en global marknad. Den mellanvärdiga produktgruppen hamnar i en mellanställning i flera avseenden. Produktionen uppnår inte samma stordriftsfördelar som de lågvärdiga produkterna ofta gör, samtidigt ”tål” produkterna inte alltför höga transportkostnader. En ytterligare aspekt är att den mellanvärdiga produktkategorin, som t.ex. livsmedel, tryckerier osv. har produkter med en tydligare lokal marknad. Slutsatsen blir att den mellanvärdiga produktgruppen endast i undantagsfall har ekonomiska eller marknadsmässiga möjligheter till en global expansion.

En övergripande bild av hur sambandet mellan de olika grupperna, deras geografiska flöden och varuvärden samt transportkostnaden per volymenhet är fördelat visas i följande figur.

Figur 2.15 Sambanden mellan olika faktorer

Valet av transportsystem och därmed även lastbärare påverkas i viss utsträckning av produkternas värde. Detta samband är inte helt tydligt i och med att många av branscherna använder sig av standardiserade lastbärarsystem som mer eller mindre kan användas på en global basis. Ett av de tydligaste sambanden är att

Globalt

Europa

Sverige

Varuvärde

Geografisk utbredning

Lågvärdigaprodukter

Mellanvärdigaprodukter

Låg

Medel

Hög

Transportkostnad/volymenhet

Högvärdigaprodukter

lågvärdiga produkter i större utsträckning transporteras i bulk än de två övriga värdegrupperingarna som enbart i ringa utsträckning använder sig av bulk som lastbärare. Utöver detta finner man även att de lågvärdiga produkterna mer frekvent använder sig av speciallastbärare, vilket också förekommer inom de övriga grupperna men i betydligt mindre omfattningen. Utöver lastbärarsambanden inom den lågvärdiga produktgruppen har det inte utkristalliserats några andra tydliga samband. Detta beror delvis på att det är produktens karakteristika och inte dess värde som styr valet av lastbärare. Massaved, läkemedel och livsmedel är t.ex. produkter där det är produkternas egenskaper som styr valet av lastbärare. Kombineras däremot alla faktorerna så finns det ett samband mellan de geografiska flödena och lastbärare/transportslag med varuvärde/volym som en centralt styrande faktor. Sambandet mellan varuvärde/volym och lastbärare/transportslag blir tydligare om vi ser till faktorn transportslag separat. Produkter med högt varuvärde transporteras då oftast med flyg eller lastbil medan låga varuvärden oftast innebär sjö- eller järnvägstransporter.

Analysen fastställer att både de lågvärdiga och de högvärdiga produkterna har ett likartat förhållande när det gäller geografiska flöden. På global marknad används i första hand flygfrakt och sjöfrakt som transportalternativ. Vid dessa alternativ är standardpallen den mest använda av de mindre lastbärarna, containern dominerar bland de stora lastbärarna, detta oberoende av transportslag. Lågvärdiga produkter transporteras som bulk vid globala transporter. Mindre speciallastbärare används också, primärt i kombination med en större lastbärare som t.ex. container.

Vid godsflöden till den europeiska (när) marknaden, är gods inom alla tre värdegrupperingarna representerat. Både med avseende på lastbärare och övriga faktorer är den svenska marknaden relativt likartad övriga Europa, sambanden som anges här gäller därför både för den svenska och den övriga europeiska marknaden. För att få en uppfattning om användningen av lastbärare är det lämpligt att analysera vilka transportslag som är aktuella i olika relationer. Inom Europa är lastbilen det dominerande transportslaget ur ett svenskt perspektiv (lastbilen dominerar ännu mer ur ett intereuropeiskt perspektiv), till följd av lastbilens dominans blir olika små lastbärare dominerande och då främst standardpallen. Vid transporter till Iberiska halvön transporteras gods i betydande omfattning med fartyg vilket innebär att containern och bulk dominerar som lastbärare. Även vid transporter med järnväg

förekommer ungefär samma lastbärarstruktur som vid fartygstransporter.

Det kan vara problematiskt att finna tydliga samband där alla faktorer ingår, ett företag kan i sina totala varuflöden ha flera olika flödesstrukturer beroende på betydelsen av de faktorer (geografi, varuvärde, lastbärarkrav) som redovisats i undersökningen. Det finns ringa enhetlighet inom en bransch eller varugrupp när man studerar hur transportsystemen är uppbyggda i dag. Samtidigt har konstaterats att det är några faktorer som är styrande och som måste vara utgångspunkten för sambanden mellan de faktorer som bestämmer flödesstrukturerna. Varuvärde/volym är den mest grundläggande faktorn för sambanden i ett varuflöde. Med utgångspunkt i varuvärdet och beroende på den geografiska destinationen reduceras valet av transportslag och lastbärare i varuflödet. Om man utgår från varuvärdet så är det främst själva produktens egenskaper och krav som bestämmer sambanden och val av alternativ i ett flöde. I figuren nedan speglar tjockleken på sambanden flödesvolymernas storlek även om det inte finns exakta gränser.

Figur 2.16. Primära samband i transportsystemen

2.2.4. Sammanfattning av resultaten

Med branscher och varugrupper som utgångspunkt visar resultaten av Enarssons & Lindblads undersökning att styrande för transporterna och uppbyggnaden av transportsystemen är varuvärdet, geografiska förhållanden och kraven på lastbärare. Produkternas varuvärde är det mest grundläggande vid utformning av transportsystem. De produkter som har en tydlig lågvärdig eller högvärdig produktinriktning har ett mer omfattande globalt varuflöde än

Globalt

Europa

Sverige

Högvärdiga produkter

Lågvärdiga produkter Mellanvärdiga produkter

Lastbil Flygfrakt

Sjöfart

Järnväg

Bulk Container Standardpall Speciallastbärare

mellanvärdiga produkter som oftast har sin huvudmarknad inom Europa. Det är i stor utsträckning en produkts karaktär och egenskaper som styr valet av lastbärare. Beträffande lastbärare så använder företagen i stor utsträckning olika standardiserade system. Samtidigt finns det relativt många specialsystem. Bulktransporter används nästan uteslutande vid transporter av lågvärdiga produkter.

Nuvarande transportsystem bygger på de krav som varuägaren ställer på transporten. Utifrån varuägarens krav har transportören stor frihet att utforma systemen. Det finns mycket få variationer i de kvalitetskrav som företagen i de olika branscherna ställer på transporterna. Företagen förutsätter att kvalitetskraven uppfylls av transportören.

De geografiska sambanden bygger på att de lågvärdiga produkterna har stordriftsfördelar i produktionen och därmed också i transporterna. En högvärdig produkt med samma geografiska täckning har andra kvalitetskrav på transporterna. En lågvärdig produkt har inte samma extrema krav på ledtiderna som högvärdiga produkter och kan därför använda sig av transportsystem som prioriterar kostnaden mer än tiden. Om mellanvärdiga produkter vill utöka sin geografiska täckning krävs det sannolikt att företagen etablerar produktionsanläggningar i de aktuella regionerna. Företag med lågvärdiga produkter behöver enbart strategiska lager medan de högvärdiga produkterna klarar att transporteras längre vilket medför färre lagringspunkter. Den europeiska marknaden dominerar i betydande grad och förväntas fortsätta dominera i framtiden räknat i flödesvolymer även om marknadsandelen av den totala handeln procentuellt sett kommer att minska.

Godstransportdelegationen anser att Enarssons & Lindblads undersökning av företagens nuvarande krav på godstransporter på ett värdefullt sätt belyser den komplicerade bilden av samband mellan olika faktorer mellan men även inom olika branscher. Det är särskilt viktigt att notera hur lastbärarvalet numera inte så entydigt som tidigare är kopplat till enskilda varors värde. Faktorer som ökade krav på eliminering av transportskador eller strävan att optimera godsflöden i systemtransporter har i dag också fått stor betydelse och t.ex. inneburit nya varugrupper i containertransport. Denna utveckling skapar nya förutsättningar för framtida utbyggnader av godstransportsystem.

2.3. Utvecklingstrender – fungerar dagens krav i morgon?

2.3.1. Utvecklingstrender

Den andra frågan som Enarssons & Lindblads studie avsåg att analysera var hur dagens kundkrav på transporterna kan förväntas förändras i framtiden. När det gäller företagens syn på transporterna och framtiden så finns det ett flertal faktorer som är överensstämmande mellan branscherna medan vissa är klart specifika för olika branscher.

Hastighet och frekvens

Generellt konstateras att merparten av företagen i studien anser att det kommer att behövas snabbare och billigare transporter inom Europa. Ett företag på en mogen marknad är utsatt för prispress och måste arbeta med att sänka kostnaderna, även transportkostnaderna. Några företag pekar t.ex. på att ledtiderna kommer att förkortas ytterligare vilket i sin tur kommer att medföra ett ökat behov av flygtransporter. Flera företag anser att det kommer att bli en högre transportfrekvens med mindre volym per sändning (det är snarast en förstärkning av en utveckling som man sett under ganska lång tid). Företag inom stålindustrin tror på en ökad totalvolym som förhoppningsvis skall kunna transporteras med järnväg och även inom denna bransch anser företagen att behovet av ett snabbare transportflöde kommer att öka.

Transportspecialister

Ökad logistikkompetens och transportspecialister är en framtida utmaning. Framtida framgångsfaktorer är t.ex. dagliga leveranser, hög precision, enbart kundorderstyrd produktion och ökade kvalitets- och miljökrav, faktorer där transporterna har en betydande uppgift att fylla.

Nya och växande marknader

Marknadsförändringarna bedöms i studien vara små den närmaste framtiden. Däremot anser många företag att Asien och Östeuropa troligtvis på sikt kommer att vara de mest expansiva marknaderna.

Marknaden i Östeuropa har totalt sett expanderat relativt måttligt under ett flertal år med stora skillnader mellan länderna.

Betydande tillbakagångar i flera länders BNP kan också ses. Utvecklingen hittills har bidragit till en viss försiktighet hos de svenska företagen men den generella inställningen hos företagen är att den östeuropeiska marknaden har en intressant utvecklingspotential. Med tanke på att den östeuropeiska marknaden är ytterst skiftande i fråga om ekonomisk utveckling och tillväxt så vill de svenska företagen finna en stabil etableringsbas för verksamheter i dessa länder. En sådan bas för framtida utveckling i Östeuropa är Polen som ur flera synpunkter är den mest intressanta marknaden för svenska företag. Om ett svenskt företag etablerar en bas med lager och produktionsenheter för Östeuropa i Polen så kan man i princip utveckla transportsystem som gör att man i framtiden effektivt kan nå andra länder i Östeuropa.

De företag som i första hand ser en stor utvecklingspotential i Östeuropa är företag med låg- och mellanvärdiga produkter. Det finns ett visst intresse även hos företag som producerar högvärdiga produkter men dock inte i samma grad som hos företag med produkter med ett lägre värde. Genom att utvecklingen främst gäller produkter med lägre värde så är dessa mer känsliga för transportkostnaderna. De generella kraven som företagen ställer på transporterna är att dessa skall vara snabba och billiga samt ha en hög frekvens. Om dessa krav skall kunna uppfyllas så kommer det att krävas en hög grad av standardisering i transportsystemen. Det innebär att man måste anpassa lastbärare och transportslag så att de effektivt kan fungera i ett multimodalt transportsystem.

En förutsättning för att transportörerna skall kunna bygga system som klarar de ställda kraven är att omfattande harmoniseringsåtgärder måste genomföras. I dag finns det betydande problem vid gränspassagerna, infrastrukturen har också brister som blir än mer accentuerade genom att trafiken på väg förväntas öka kraftigt. Ett stort problem anses vara ländernas byråkratiska system som är långsamma och som även leder till inkonsekvens vid bedömningar av kraven på transporterna. Möjligen kan nuvarande problem reduceras vid ett närmande till EU, men samtidigt finns

det också inom EU många harmoniseringsfrågor att lösa inom transportområdet.

Ser man på utvecklingen i Östeuropa och de enskilda transportslagen så bedöms lastbilstransporterna komma att få en dominerande roll i det framtida systemet på den östeuropeiska marknaden. Avgörande härför är bl.a. avstånden och de satsningar som görs på förbättringar av infrastrukturen. Järnvägstransporter kommer också att få betydelse i transportsystem för produkter som stål och metall. I det flesta östeuropeiska länder har tidigare järnvägen varit det dominerande transportslaget. Fartygstransporter kommer att ingå i transportsystemen när det gäller färjeöverfarterna. För tyngre godsslag kan också kanal- och flodtrafiken bli betydande. Förhållandena i de östeuropeiska länderna gör att en av de viktigaste faktorerna för utvecklingen av transportsystemen och leveranssäkerheten är att systemen måste standardiseras, det gäller lastbärarna men också systemen i sin helhet.

Förutsättningarna för att bygga effektiva transport- och distributionssystem på de asiatiska marknaderna är annorlunda jämfört med Östeuropa. Den asiatiska marknaden förväntas totalt sett öka kraftigt, dels när det gäller svenska företag som köper lågprisprodukter, dels som marknad för avsättning av företagens produkter. För företagen gäller i grunden två alternativ, antingen bygger man produktionsanläggningar på plats eller så bygger man transportsystem som kan försörja marknaden med produkter som tillverkats vid anläggningar på andra platser. De produkter som produceras i Asien och transporteras till Europa har vanligtvis ett lägre produktvärde även om det i framtiden blir produkter med ett allt högre produktvärde. Varuflöden till den asiatiska marknaden är främst produkter med ett högt teknologiskt innehåll. För de större företagen kommer det i framtiden att bli allt viktigare att vara etablerade med egna produktionsanläggningar i området. Ett problem inte minst då det gäller distribution från egna produktionsanläggningar i området är att infrastrukturen och transportsystemen i dag har brister samtidigt som den geografiska marknaden är mycket vidsträckt. Detta gör att det kan vara effektivare att distribuera från produktionsanläggningar i Europa än från egna anläggningar i området.

Transportflödena till Asien är långa där det kan bli svårt att uppnå balans i flödena, det kommer också här att krävas en hög grad av standardisering av lastbärare och system. På samma sätt som i dag så kommer det att vara sjöfarten och flygtransporter som systemen från Europa bygger på. Container (sjö- och flygcontai-

ners) och standardpall dominerar som lastbärare. Inom länderna i Asien kommer järnvägen att dominera och på längre sikt kommer lastbilen få en allt större betydelse.

Transportsystemen på de asiatiska marknaderna kan i framtiden inte ses som en marknad. För att försörja stora delar av de delmarknader som kommer att utvecklas så kommer det att krävas effektiva transportsystem både till och inom Asien. För att undgå besvärliga omlastningar måste lastbärarsystemen standardiseras så långt som möjligt. Företag som producerar högvärdiga produkter menar att flygtransporterna kommer att öka i betydande grad, det kommer att behövas flexiblare och snabbare system på den asiatiska marknaden.

2.3.2. Påverkan på framtida transportstrukturer

Enarsson & Lindblad drar i sin rapport slutsatser om den påverkan olika faktorer kommer att ha på de framtida transportstrukturerna för godstransporter.

Figur 2.17 Modell för den framtida transportstrukturens uppbyggnad

Industrins och handelns utveckling och behov av transporter i framtiden är själva grunden för transporternas utveckling och en förutsättning för att utveckla framtida transportsystem. I rapporten har i ett antal delområden redovisats något om industrins och handelns framtida strukturella utveckling och hur denna utveckling kan påverka behovet av transporter (för en närmare genomgång hänvisas till SOU 2000:8). En samman-

Framtida industristrukturer

Transportnäringens nuvarande struktur

Industrin och handelns krav och behov

Framtida

transportstrukturer

Fysiska flöde Aktörer

Volymer Godsslag Lastbärare Transportmedel Geografi Infrastruktur

Resurser Nya aktörer Styrmedel

fattning av detta visas i nedanstående figur. Pilarna visar i vilken riktning påverkan på transportbehovet sker.

Figur 2.18 Den industriella utvecklingens påverkan på behovet av transporter

  • utvecklingen under 90-talet
  • tillväxt/BNP
  • företagens handelsmönster
  • den globala handeln
  • aktörerna
  • globaliseringen
  • företagssammanslagningar
  • outsourcing
  • underleverantörsbilden

IT generellt

  • elektronisk handel
  • miljökraven
  • infrastrukturella faktorer
  • transportmöjligheter
  • regionala faktorer
  • politiska beslut

Den påverkan på transporterna genom industrin och handelns framtida behov har gjorts schematisk och visar påverkan i stort när det främst gäller transportarbetet. Det är framför allt de internatio-

nella transporterna som aktualiseras. I figuren visas inte påverkan i detalj om t.ex. vilken typ av transporter (exempelvis pakettransporter eller stora flöden) som påverkas av industrins framtida behov. Grunden för transportbehovet är tillväxten, det har i princip ”alltid” varit så att transportarbetsvolymen ganska väl följt BNP:s utveckling. Ser man BNP och tillväxten som en grund så utgör de övriga tendenserna enligt figur 2.18 tillägg till denna grund. Bedömningen är att transportvolymerna och deras tillväxt kommer att påverkas betydligt mindre än transportarbetet. Det är en ganska tydlig utveckling att framför allt frekvenserna och avstånden ökar och därmed antalet sändningar med mindre volymer, vilket får en direkt påverkan på transportarbetet men inte i samma grad på transportvolymerna.

En sammanfattning av utvecklingen och det framtida behovet till följd av näringslivets strukturella utveckling visar alltså att transportarbetet generellt kommer att öka mer än tillväxten mätt i volym.

En generell bild av transportnäringens struktur visar att på vissa delar av marknaden, främst den nationella, är konkurrensen begränsad. På den internationella marknaden är konkurrensen utvecklad och kan förväntas öka, enligt Enarsson & Lindblad. Transporttillväxten leder till ökad konkurrens. Inom vägtransporter och sjöfart torde det vara lättare att etablera nya företag, vilket kan leda till en priskonkurrens som också ”drabbar” järnvägen om nuvarande företagsstruktur bibehålls. För att lyckas på transportmarknaden krävs utvecklade logistiska koncept och system med strategiska omlastningspunkter (nav, hubar, gateways).

De behov och krav som transportföretagen måste klara sammanfattas i rapporten enligt följande:

världstäckande organisation, ökad standardisering, snabbare flöden, skärpta rättidighetskrav, utvecklade informationssystem, mer frekventa flöden, helhetsansvar för transporterna, säkra transporter, minskad miljöbelastning, logistikkompetens.

En förutsättning för att kunna utveckla transportsystem är en konkurrensneutralitet mellan transportmedlen. Vid en mer konkurrensneutral situation kan aktörerna lägga mer energi på att samarbeta och utveckla effektiva system i stället för att fokusera på skillnader i transportmedlens konkurrensförutsättningar. Systemtänkandet innebär också mer av standardisering och koordinering, vilket inte bara gäller aktörer och transportmedel utan också lastbärare och regelverk.

I denna kravbild är transportnäringens framtida aktörer en viktig faktor. En första utgångspunkt är att transportköparna endast vill ha en part att samarbeta med när det gäller transporterna och logistiken. Att analysera den framtida strukturen med avseende på aktörerna medför att vi i ett första skede delar in dessa i två kategorier. Den ena kategorin är transportörer som kan åta sig hela transport- och logistikbehovet oberoende av lokalisering och destination. Den andra kategorin är företag som åtar sig uppdragen men själva inte har fysiska resurser för att genomföra transportuppdragen, utan anlitar olika operatörer. Det är då företag som speditörer, transportförmedlingsföretag och nya aktörer, t.ex. transportmäklare eller fraktbörser.

Den första kategorin är transportföretag som under senare år på olika sätt vuxit och nu är verksamma i flera världsdelar och länder. Det är etablerade företag som i regel har sin bas inom ett specifikt transportmedel men som samtidigt verkar inom flera transportmedel. Det kan vara ett företag inriktat på biltransporter men som samtidigt har ett vagnbolag för järnvägstransporter.

Inom den andra kategorin verkar traditionellt speditörerna på den globala marknaden. Den roll som speditören har haft har förändrats från att ha varit något av en samlastarroll och med uppgifter att på ett effektivt sätt administrera sändningarna och då inte minst bemästra de svårigheter som har funnits i samband med gränspassager. Efter hand som marknaderna och gränserna öppnats har rollen förändrats, informationsteknologin har blivit ett allt viktigare verktyg för speditören i de globala transporterna. Genom den ökade globaliseringen och användningen av IT så kommer speditörens roll att förändras ytterligare. Helt nya aktörer, med IT som bas, kan också ses utveckla vad som kan benämnas fraktmäklare eller infomäklare. Det är IT-företag som tillämpar IT-kompetensen på transportmarknaden. Företagen har ingen egen egentlig transportverksamhet utan anlitar olika transportörer i en global transportkedja.

En variant på detta är koncept som fraktbörsen där själva börsen inte är något företag utan en webbplats eller sökmotor till vilken transportörer är anslutna. I dag finns sådana koncept nationellt men det finns inga större hinder för en utveckling även för internationella transporter. Vinsterna i detta system är att speditörs-/förmedlingsledet försvinner, samtidigt finns det risker för transportörerna genom att transportmarknaden blir något av en spotmarknad. Det är risker som är beroende av hur anslutningar till systemet hanteras, man kan utveckla ett ägar- eller medlemskap i börsen. Beroende på hur systemen hanteras så kan det utvecklas till en spotmarknad där det främsta syftet är att pressa priserna eller så kan systemet utnyttjas för ett bättre fordonsutnyttjande och för ett tillskapande av effektivare transportsystem.

De IT-företag som har introducerats på marknaden arbetar efter varierande koncept. Det kan t.ex. innebära att företagen erbjuder ett flertal tjänster som är nära sammankopplade med den renodlade transporttjänsten. Det medför att företagen kan erbjuda allt från en renodlad transporttjänst till en viss grad av utvecklade tredjepartslogistiktjänster till kunderna. Man bör se denna nya form av företag som en form av samorganisatör av ett flertal transportföretags kärntjänster. IT-företagen som en form av transportförmedlingsföretag är ännu i sin linda, man besitter främst en IT-kompetens som det gäller för transportörerna att utnyttja. Man kan övergripande förklara förhållandet med att de befinner sig i centrum av en transportrelaterad branschgruppering enligt den följande figuren, dvs. företagen sammanför och samordnar ett flertal mindre funktioner och företag och erbjuder kunderna en efterfrågad helhetslösning.

Figur 2.19 En ny transportmarknadsorganisation

Det är denna treenighet som enligt Enarsson & Lindblad kommer att bli en ny och betydelsefull utvecklingsriktning inom transportbranschen. Transportmäklaren har genom samarbetet med aktörerna med olika verksamhetsområden möjligheter att erbjuda kunderna kompletta transportlösningar. Samtidigt krävs det ett minimum av kontakter för att underhålla ett fungerande transportsystem och systemet som helhet bör få en rationell kostnadsbild. Detta nya system bör vara positivt för alla de traditionella mindre aktörerna på transportmarknaden. Det innebär att kunderna är garanterade en marknadsbaserad prissättning samtidigt som de traditionella transportföretagen inte enbart blir leverantörer av en enkel transporttjänst från A till B. För traditionella speditörer medför det en ny situation där man antingen kan finna egna nischer eller utvecklas i samma riktning som de beskrivna transportmäklarna.

IT Logistik

Transportmäklare

Godstransport

Man kan se denna nya konstellation som en speditörernas speditör, dvs. man har flyttat upp branschhierarkin en nivå. Detta innebär att det jobb som traditionellt har utförts av olika speditörer nu sköts av ett samordnande företag. Genom detta kan kunderna i större utsträckning få en helhetslösning för hela transport- och logistikbehovet.

Transportmäklarna har olika inriktningar för hur aktiva de skall vara i kundens distributionskanal. Vissa företag planerar och kontrollerar i dag en stor del av transporterna medan andra enbart går in och räknar på alternativ till industriföretagens nuvarande upplägg och därefter gör en rekommendation till ett nytt kostnadseffektivt alternativ.

Det skulle kunna hävdas att de beskrivna transportmäklarna har en likartad funktion som speditörerna, men det finns avgörande skillnader, dels är mäklarna inga transportörer och kan därför ses som mer neutrala, dels är speditörerna knutna till vissa transportmedel. I dag har åkerierna, redarna och flygbolagen erfarenheter och vana att arbeta med förmedlare och speditörer, det bör inte bli någon större omställning att arbeta inom en fraktbörs eller med en fraktmäklare. Det kan däremot bli en utmaning för järnvägsföretagen att inordna sig i ett internationellt fraktbörssystem.

I de internationella transporterna ser Enarsson & Lindblad två typer av system i framtiden, dels det där transportmäklarna samordnar transporterna, dels det där de stora transportföretagen och allianserna tar ansvar för hela distributionen. Nationellt kommer det inte att finnas samma behov av stora system, ett svenskt tillverkande företag som är leverantör till ett annat tillverkande företag kan mycket väl ha kvar ganska enkla system även om det kostnadsmässigt kan bli mindre fördelaktigt. Ett villkor för att de stora systemen skall kunna utvecklas är att det finns tillräckliga godsmängder, att industrikonglomerat utvecklar egna skräddarsydda system är därför en nackdel i detta avseende.

Industrin och handeln kräver högkvalitativa system och ökade miljöhänsyn men samtidigt anser man att transporterna kan bli billigare. Framtiden kräver att transporterna och de logistiska flödena utformas som system vilket är speciellt viktigt i den allt mer ökade internationaliseringen. Systemutvecklingen får inte stanna vid önskemål och prat. En systemutveckling fordrar en ökad konkurrensneutralitet mellan transportmedlen och mellan transportörer från olika länder. IT-utvecklingen blir en förutsättning för att utveckla effektiva världsomspännande transportsystem. Den internationella transportstrukturen och systemen kommer att domine-

ras av stora aktörer som använder flera transportmedel. Andra framtida aktörer blir IT-baserade.

Godstransportdelegationen anser att Enarsson & Lindblad på ett intressant sätt har pekat på aktuella tendenser som kommer att påverka transportmarknadens struktur.

2.3.3. Typiska varuflöden i framtida godstransportsystem

I Enarssons & Lindblads studie för Godstransportdelegationens räkning har gjorts ett försök till sammanställning av det framtida fysiska flödet med avseende på godset, transportmedlen och förutsättningarna för transporternas utförande i form av geografiska förhållanden och infrastruktur.

Högvärdigt gods från Sverige till Asien

Godset lastas hos befraktaren i en flygcontainer och transporteras med lastbil till en flyghub, vanligen Kastrup eller Frankfurt, flygs till flyghamnen på destinationsorten, hanteras på flygterminalen, containern bryts och godset går vanligtvis med bil till adressaten.

Figur 2.20 Transportsystem för högvärdigt gods mellan Sverige och

Asien

Mellanvärdigt gods från Sverige till Asien

Det mer högvärdiga godset transporteras på samma sätt som i föregående system. Annat gods kan vara komponenter som går till en produktionsanläggning i Asien. Godset lastas då på pall eller

matning huvudtransport distribution

lastbil lastbil/flyg lastbil

direkt i container för biltransport till hamn och vidaretransport med fartyg till destinationshamn. Efter lossning och hantering i hamnen transporteras godset vidare med bil till mottagaren, vid större parti och beroende på infrastrukturförhållanden kan godset gå med järnväg och eventuellt en sista delsträcka med bil.

Figur 2.21 Transportsystem för mellanvärdigt gods mellan Sverige och Asien

Lågvärdigt gods från Sverige till Asien

Lågvärdigt gods transporteras i container eller som bulk, först på järnväg eller i vissa fall med bil till svensk hamn. Från svensk hamn går godset med fartyg till en hamn på destinationsorten. Från hamnen går godset på järnväg eller mindre fartyg till en strategisk lagerpunkt varifrån det distribueras med bil eller järnväg till användaren.

Figur 2.22 Transportsystem för lågvärdigt gods mellan Sverige och

Asien

matning huvudtransport distribution

lastbil flyg/fartyg järnväg/lastbil lastbil

fartyg järnväg/fartyg

matning huvudtransport matning distribution

järnväg/lastbil järnväg/lastbil

Högvärdigt gods från Sverige till Europa

Högvärdigt gods går i stor utsträckning direkt från avsändaren till mottagaren med bil. I vissa små sändningar kan godset gå med flyg.

Figur 2.23 Transportsystem för högvärdigt gods mellan Sverige och

Europa

Mellanvärdigt gods från Sverige till Europa

Mellanvärdigt gods transporteras på olika sätt, vanligt är direkttransporter med bil från avsändare till mottagare. Visst gods går med järnväg där distribution och hämtning sker med lastbil. Större sändningar med mellanvärdigt gods kan gå med fartyg, i vissa fall kan det då vara frågan om bulk. Beroende på godsets karaktär, mottagnings- och distributionsavstånden transporteras godset till och från sjötransportdelen med bil eller järnväg. Gods som mellanlagras distribueras i regel med bil.

Figur 2.24 Transportsystem för mellanvärdigt gods mellan Sverige och Europa

matning huvudtransport distribution

lastbil lastbil/flyg lastbil

lastbil lastbil/flyg/fartyg järnväg/lastbil lastbil

Lågvärdigt gods från Sverige till Europa

Lågvärdigt gods på Europa transporteras med i princip alla transportmedel, tunga flöden går med fartyg, antingen direkt eller genom matning med järnväg. På destinationsorten sprids godset med bil, järnväg eller fartyg. Bulk eller container är vanliga lastbärare i dessa flöden. Biltransporterna går direkt eller via terminal från avsändare till mottagare utan omlastning till andra transportmedel. Järnvägen kan utföra matartransporter inom Sverige, vissa tyngre flöden går direkt med järnväg till kontinenten för vidare spridning på destinationsorten. Vissa små sändningar transporteras med flyg, främst på de avlägsnaste destinationerna.

Figur 2.25 Transportsystem för lågvärdigt gods mellan Sverige och

Europa

Högvärdigt gods inom Sverige

Högvärdigt gods går i stort sett i alla flöden med bil, endast undantagsvis flygs vissa mindre sändningar.

Figur 2.26 Transportsystem för högvärdigt gods inom Sverige

matning huvudtransport distribution

järnväg/lastbil lastbil/järnväg/fartyg järnväg/lastbil/fartyg järnväg/lastbil

matning huvudtransport distribution

lastbil lastbil/flyg lastbil

Mellanvärdigt gods inom Sverige

En stor del av det mellanvärdiga godset går direkt med lastbil, speciellt på kortare avstånd. Längre flöden vid större sändningsvolymer transporteras med järnväg. Godset kan gå direkt men ofta sker matning och spridning med bil.

Figur 2.27 Transportsystem för mellanvärdigt gods inom Sverige

Lågvärdigt gods inom Sverige

På kortare avstånd (i huvudsak i lokal- och regional trafik) går godset direkt med lastbil. Betydande volymer går med kustsjöfarten, spridning av godset sker med järnväg (vid stora volymer) och med bil. Ofta lastas godset direkt från industriföretagen utan matning. Järnvägens största volymer faller under rubricerad kategori, det är dels direkttransporter mellan företag, dels matningar till hamnar samt transporter där matning och distribution sker med lastbil.

Figur 2.28 Transportsystem för lågvärdigt gods inom Sverige

matning huvudtransport distribution

lastbil lastbil/flyg lastbil

matning huvudtransport distribution

järnväg/lastbil lastbil /järnväg/fartyg järnväg/lastbil

I stort sett uppvisar importflödena likartade strukturer, vissa skillnader finns för t.ex. gods som kommer till importhamnar, transporteras vidare med bil eller järnväg till distributionslager varifrån godset sedan sprids med bil. Annat importgods kan gå med feeder från en hamn i Holland eller Tyskland. En del gods som importeras från t.ex. Japan kan gå från ett lager på kontinenten och då ofta med bil.

De beskrivna flödena är huvudflöden framför allt för utflöden av färdiga produkter. Till detta kommer en mängd varianter, speciellt när det gäller gods som kräver speciallastbärare. Inflödena är ofta råvaror, halvfabrikat eller färdiga komponenter från leverantörer i Sverige eller annat land. Detta gods har i regel lägre värde och på långa distanser går det ofta med fartyg, från Europa och från leverantörer går stora delar med bil, vissa nationella flöden med stora volymer transporteras med järnväg.

De beskrivna systemen har framförallt haft en inriktning på hur transportmomenten samverkar. En viktig faktor i denna kedja av olika transporter är sammanbindningspunkterna. Vi har berört detta tidigare och i någon mån betonat betydelsen av det som vanligen kallas hubar och gateways (det finns även andra beteckningar). Betydelsen av dessa sammanbindningspunkter är av ytterst stor vikt i det totala transportsystemet, närmare studier och analyser ligger dock utanför detta projekt. Vi kan dock konstatera att i Nordeuropa byggs det upp internationella hubar i Nederländerna och norra Tyskland. Detta är satsningar som sker i samarbete med företagen och myndigheterna. På en hel del orter i Sverige satsar man också på centra som ofta benämns logistikcentrum. Det är lokala satsningar med ofta en speciell inriktning, t.ex. Arlanda stads ”North European Logistic Hi-Tech Centre”. De svenska satsningarna är splittrade och lokala i ett internationellt perspektiv. Det torde behövas en samlad och fördjupad bild av transportsystemens sammanbindningar i ett internationellt perspektiv.

Godstransportdelegationen anser att den analys Enarsson & Lindblad gjort från företagens perspektiv är viktig som bakgrundsbeskrivning av kundkrav och förväntade trender på godstransportmarknaden i Sverige och internationellt. Delegationen delar huvuddragen i de bedömningar om nuvarande utveckling som görs i rapporten.

3. Godstransporterna har olika uppgifter

3.1. Från mikro- till makronivå – godstransporternas betydelse

Från kundperspektivet, mikronivån, belyses transporterna som framgått i föregående kapitel bäst i form av flöden. Summan av alla sådana transportkedjor ger en beskrivning av transportmarknaden på makronivå, nämligen vilka flöden som förekommer i tid och rum samt hur transporterna är fördelade på olika trafikslag. Detta är den bild av godstransportmarknaden som vanligtvis används i den allmänna debatten.

Men denna bild visar inte hur företagsstrukturen ser ut eller hur transportmarknaden fungerar. Som framgått varierar kraven kraftigt mellan olika typer av transporter och det är därför viktigt att hålla i minnet att godstransporter inte har en utan många, sinsemellan tämligen olika uppgifter i samhället. Delegationen har uppfattat att det vid diskussioner om ekologisk hållbarhet ibland finns en missuppfattning av hur godstransportmarknaden ser ut och vilka uppgifter den har.

Godstransportdelegationen vill inledningsvis påminna om att godstransporterna har en självklar betydelse för välfärdsutvecklingen i Sverige. Utan godstransporter ingen handel och ingen industri. Utan industri ingen bas för den välfärd som samhället eftersträvar. Väl fungerande godstransporter är en förutsättning för ekonomisk utveckling. Det råder ett nära och dubbelriktat samband mellan samhällsekonomi och transporter. Å ena sidan har utvecklingen av samhällsekonomin stor betydelse för utvecklingen av godstransporterna, på kort sikt genom konjunkturförändringar och på längre sikt genom strukturförändringar i näringslivet. Å andra sidan är goda transportmöjligheter en förutsättning för tillväxt i samhällsekonomin. Sambandet är känt sedan länge. Utvecklingen under efterkrigstiden visar på att tillväxten mätt i

ökningen av BNP är tätt kopplat till en ökning även av godstransportarbetet.

För att kunna fullgöra uppgiften att skapa tillväxt och välfärd i en alltmer internationell, global miljö måste näringslivet vara kostnadseffektivt och lönsamt. Konkurrensförmågan hos näringslivet förutsätter kostnadseffektiva transporter. En stor del av kostnaderna för industrin består i att förflytta gods och varor mellan olika led i en förädlingskedja. Kostnaderna för en sådan förädlingskedja uppstår av transporter, hantering, lager, kapitalbindning och administration av företagets logistik. Kostnaderna för gods- och informationsflödena (eller flödesprocesser inom företagen) är betydande. En norsk undersökning ”Industrins logistikk” från 1998 utgiven av Transportbrukarnes Fellesorganisasjon, anger att logistikkostnaderna svarar för ca 12 procent av omsättningen inom industrin. Andra undersökningar talar om att upp emot en tredjedel av en slutprodukts pris kan gå åt till att täcka logistikkostnader. De sammanlagda logistikkostnaderna utgjorde 1997 enligt studier (professor Sten Wandel) ca 18 procent av Sveriges BNP. Den svenska industrins logistikkostnader är mer än 50 miljarder kr. Denna typ av beräkningar är naturligtvis osäkra och logistikkostnaderna varierar kraftigt mellan olika branscher och företag. Men siffrorna anger ändå en storleksordning.

Dessa logistikkostnader är relativt sett höga i Sverige. Vårt allmänna kostnadsläge och geografiska situation medför att logistikkostnaderna ligger över dem som gäller på den europeiska kontinenten och än mer över dem i USA. I en studie från Världsbanken anges att logistikkostnaderna i EU-länderna svarar för ca 12 procent av BNP, medan motsvarande siffra för USA är ca 10 procent. Den pågående globaliseringen av industri och handel ställer krav på allt effektivare lösningar av gods- och informationsflöden.

Det är därför av stor vikt att de förutsättningar som är styrande för transportsystemet ligger i linje med de övergripande mål som gäller för samhällsutvecklingen i stort. Godstransporter måste ses som ett medel att nå sådana andra samhällsmål. Olika åtgärder måste analyseras med avseende på hur de påverkar samspelet mellan transporterna och andra aktiviteter i samhället.

3.2. Godstransportflöden fördelade efter trafikslag

En utförlig beskrivning av godstransporter på över 25 km i Sverige finns i SIKA:s rapport ”Godstransporter – efterfrågan och utbud” från november 1999. Delegationen redovisar nedan enbart vissa centrala siffror, i övrigt hänvisas till denna rapport, i vars framtagning Godstransportdelegationen även deltagit.

Enligt rapporten transporterades år 1997 drygt 350 miljoner ton med svenskregistrerade lastbilar i Sverige (motsvarande siffra 1999 var 326 miljoner ton – minskningen beror på att en växande andel av transporterna sker med utländskregistrerade lastbilar som tillsvidare saknas i statistiken, ett problem som tas upp i kapitel 6). Av denna mängd utgjorde de största varugrupperna ”bearbetade kemiska ämnen” (jord, sten, grus och sand m.m. – transporter tätt kopplade till byggindustrin) 88,6 miljoner ton, ”trä och kork” (transporter kopplade till trä- och massaindustrin) 72 miljoner ton, ”livsmedel och djurfoder” 23 miljoner ton (transporter kopplade till jordbruk och till handel), oljeprodukter 19 miljoner ton och ”läder och textilier” 15 miljoner ton.

På järnväg transporterades 1998 knappt 55 miljoner ton gods. Största varugruppen här var ”järnmalm, järnskrot och slagg” 26,3 miljoner ton, alltså nära hälften. Övriga varuslag är väsentligt mindre, de största var ”metallprodukter” 6,4 miljoner ton (bl.a. Stålpendeln), ”trä och kork” 6,1 miljoner ton och ”läder och textilier” 3,8 miljoner ton.

Senare års volymökning i de svenska allmänna hamnarna har varit kraftig. Under år 1999 omsattes totalt 138 miljoner ton gods (inkl. oljehamnen i Brofjorden) varav 103 miljoner på lastfartyg (av dessa var 40 miljoner ton olja) resp. 35 miljoner ton färjegods. Antalet lastbilar, trailers och järnvägsvagnar på färjorna uppgick till 2,4 miljoner enheter. Containers, växelflak och kassetter ökar markant och sammantaget hanterades 926 300 enheter (TEU). Under år 2000 fortsatte godsomsättningen att öka i de svenska hamnarna till mer än 150 miljoner ton. Enhetslastat gods ökar mest och enbart i Göteborgs hamn var ökningstakten ca 8 % mellan 1999 och 2000 (källa: Göteborgs Hamn). I Stockholms och i Skånes färjehamnar har utvecklingen under år 2000 också varit mycket stark. Den fasta förbindelsen över Öresund har inte attraherat den långväga lastbilstrafiken, som fortsatt väljer färjorna för de gränsöverskridande transporterna. Tågfärjetrafiken över Helsingborg och Malmö har dock upphört till förmån för

Öresundsbron. Enligt SCB:s uppgifter transporterades ca 10 miljoner ton olja och massgods i trafik mellan svenska hamnar.

Mätt i ton är flygfrakten marginell men tillväxten är kraftig och godset är mycket högvärdigt. År 2000 transporterades 193 000 ton utrikes och 7000 ton inrikes (exkl. transporter av flygfraktgods som sker med bil, s.k. ”truckning”).

Det är enligt Godstransportdelegationens mening viktigt för förståelsen av godstransportmarknaden att beakta de variationer som finns beroende på varuslag och transportavstånd.

Runt 80 % av allt gods transporteras på sträckor under 30 mil, och runt 65 % utgör lokala transporter under 10 mil, dvs. i huvudsak distributionstrafik till och från handel m.m. I båda dessa kategorier dominerar vägtransporterna närmast totalt idag. 30 % av alla lastbilstransporter (mätt i ton, 15 % mätt i antal) avser anläggningstransporter av varuslag som jord och grus. Dessa varuslag har samtidigt det kortaste medeltransportavståndet, 24 km (att jämföras med styckegodsets 214 km). Runt 12 % avser transporter av rundvirke från avverkningsområden till träindustrianläggningar. Dessa typer av transporter torde i dag i mycket liten utsträckning ha några alternativ till lastbilstransport. Godstransportdelegationen har för sin del också svårt att se att denna situation kommer att förändras under en för delegationen överblickbar framtid.

Andra typer av transporter, t.ex. oljetransporter (12 % av all sjötransport) eller järnmalmstransporter (40 % av all järnvägstransport) etc., har helt andra förutsättningar och är idag dominerade av sjötransport och/eller järnvägstransport. Andelen lastbilstransporter är här liten (för olja mest distributionstrafik), totalt ca 5 %. För mycket högvärdigt gods på internationella sträckor tillkommer dessutom flygfraktsnischen, som utgör en liten andel av det totala transportarbetet inom Sverige, men som är i kraftig tillväxt. Inte heller här finns i praktiken idag alternativa transportsätt vid sidan av kortare anslutningstransporter.

Även bland det återstående godset finns stora skillnader i förutsättningar vid val av transportsätt. Andelen enhetslastbärare har växt under senare år (särskilt container) och nya varuslag använder sådan teknik. En illustration till detta är att medan den totala trafiken via svenska hamnar ökat med 2 % per år under den senaste tioårsperioden har gods transporterat i enhetslastbärare ökat med 8 %. För kunderna innebär bruk av enhetslastbärare att sändningar i ökad omfattning kan föras ”obrutna” från dörr till dörr, vilket uppfattas som kvalitetshöjande. En förutsättning för

denna utveckling är att fyllnadsgraden fortsätter öka i dessa segment. Allmänt kan konstateras att enhetslastbärare innebär goda möjligheter för trafikslagsövergripande logistiklösningar. Det är tyvärr svårt att med dagens statistik få en uppfattning om hur enhetslasterna transporteras fördelat på trafikslag.

Allmänt kan dock sägas att enhetslastbärartrafiken i stor utsträckning är internationell, att sjöfarten därmed har en stor andel av trafikarbetet i detta segment, och att transporterna sker i kombinationer väg/sjö, järnväg/sjö eller (kombitrafiken) järnväg/väg. Utöver sjöfart i form av containerfartyg används även ro/ro-fartyg och färjor i stor utsträckning.

Räknat i vikt utgör enhetslastbärartrafiken fortfarande en mycket liten andel av godstransporterna över 30 mil i Sverige (totalt 326 miljoner ton). En stor del av dessa utgörs nämligen av olje- och malmtransporter som i princip har helt egna transportsystem. Men även utöver dessa typer av transporter går en substantiell del av godstransporterna i andra system än i enhetslastbärare. En övervägande del av dessa transporter sker idag med lastbil. Det kan här noteras att godset som utnyttjar lastbilar i genomsnitt kan sägas ha ett högre värde än godset på järnväg och i ännu högre grad sjöfartsgodset.

En annan viktig aspekt är hur stor del av godstransporterna som sker ”direkt” utan omlastning. Någon entydig statistik på detta finns tyvärr inte idag. Enligt en översiktlig analys som gjorts byggt på 1998 års statistik över transporterad godsmängd över 10 mil till/från/inom Sverige (exkl. olja och malm, källa: Green Cargo) sker emellertid ca 64 % av transporterna direkt medan 36 % omlastas. Andelen direkta transporter är som väntat störst för långväga lastbilstransporter, hela 88 %. Även om transporter 10–30 mil inkluderas i denna studie är det överraskande att det endast är ca 5 % av godset som lastas om mellan långväga och kortväga (distributions-)lastbil, dvs. passerar vägtrafikens egna godsterminaler.

Motsvarande siffra för järnvägsgods som går dörr-till-dörr (via industrispår etc.) är ca 55 %. Detta inkluderar då även systemtransporter t.ex. inom skogsindustrin. 10 % uppges gå i vagnslasttrafik med lastbilsforsling medan ca 30 % lastas om i kombitrafik eller i hamnar till/från sjöfart (mestadels även här med enhetslastbärare). För sjöfart bedöms andelen direkta transporter ”från fabrikskaj till fabrikskaj” vara ca 18 %. Största andelen sjöfartstransporterat gods har anslutningstransporter i Sverige med bil-

transport, ca 51 %, medan 22 % lastas om i utlandet till annat transportmedel. Andelen anslutningstransporter med järnväg i Sverige är endast 9 %.

Dessutom bör noteras att de geografiska förhållandena innebär att landsvägstransporterna ökar i genomsnittlig längd ju lägre norrut i landet man kommer – framför allt en följd av att järnvägsnätet i dessa delar av Sverige är mer glest utbyggt. Stora delar av t.ex. Norrlands inland saknar i realiteten alternativ till lastbilstransporter utom för vissa speciella transporter och relationer.

Enligt delegationens mening skiljer sig således förutsättningarna på godstransportmarknaden i hög grad. Det är över huvud taget svårt att tala om en godstransportmarknad – snarare visar analysen på många sinsemellan helt skiftande marknader. För bl.a. lokal distribution, anslutningstransporter till/från kund av långväga gods (i enhetslastbärare eller efter omlastning i terminaler) och för råvarutransporter av typ rundvirke från skog till industri samt bygg- och anläggningstransporter finns idag och under överskådlig framtid inget realistiskt alternativ till lastbil. För vissa andra godstransporter, t.ex. långväga transport av olja och malm, är lastbilstransporter å andra sidan inget realistiskt alternativ ens idag.

Godstransportdelegationen anser att det vid utformandet av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem måste beaktas att trafikslagen på stora delar av marknaden har skilda roller. Våra strategiförslag i det följande innefattar därför med vårt trafikslagsövergripande synsätt såväl åtgärder inom resp. trafikslag som åtgärder för att underlätta övergångar mellan trafikslagen.

3.3. Substitution mellan trafikslag – Inget Columbi ägg men viktig framtidsfråga

En stor del av den politiska debatten om godstransporter har under de senaste decennierna (jämför bl.a. 1988 års trafikpolitiska beslut och Kommunikationskommittén 1997) handlat om behovet av att, framför allt av miljöskäl, åstadkomma en överföring mellan trafikslag. Delegationen har under år 2000 tagit del av såväl Klimatkommitténs (SOU 2000:23) som Miljömålskommitténs (SOU 2000:52) betänkanden. I båda dessa betänkanden har, vilket också påpekats för regeringen i delegationens remissvar, enligt Gods-

transportdelegationens mening fästs en oproportionerligt stor vikt vid att åstadkomma förslag om konkreta ingrepp i godstransportmarknaden i syfte att styra mellan trafikslagen. Det är lätt att få uppfattningen att man från bl.a. dessa utredningars sida ser överföringarna som den enda möjliga vägen för att åstadkomma ett hållbart godstransportsystem. I varje fall ses de som ett reellt alternativ till sådana rena trafikbegränsningar som man menar annars hotar med hänsyn till problemen med växande utsläpp av framför allt koldioxid från transportsektorn. Strävan att överföra gods till mindre miljöbelastande transporter skulle enligt detta synsätt i de flesta sammanhang innebära detsamma som överföring till järnväg – särskilt s.k. kombitrafik – och i något lägre grad sjöfart. En minskning av transportarbetet på landsväg skulle därmed vara ett mål i sig och visioner om överföring av den övervägande delen av godstransporterna från lastbil till tåg och båt har förekommit.

Godstransportdelegationen har som nämnts att ge förslag som syftar mot effektiva och långsiktigt hållbara godstansporter. I kapitel 4 behandlar delegationen sin syn på hållbarhetsfrågorna samlat. Delegationen avgränsar sig i det följande därför till att diskutera godsöverföringens allmänna villkor, problem och möjligheter med utgångspunkt i de förhållanden på godstransportmarknaden som vi ovan redogjort för.

Inledningsvis vill delegationen här påpeka att vårt synsätt innebär att man i hållbarhetsfrågor bör betrakta transporterna som en kedja från dörr till dörr, och att det är hela transportens effektivitet och hållbarhet, bl.a. från ekologisk synpunkt som skall bedömas. Av detta följer även att den snävare definition av ”kombitrafik” som tidigare varit dominerande, dvs. enbart kombinerade transporter med järnväg som en del, inte är relevant för vår analys. Vi använder därför i det följande den bredare termen ”intermodala transporter”, som uttyds som transporter som innefattar mer än ett trafikslag.

Koldioxidproblemet har såvitt delegationen kunnat uppfatta varit huvudmotivet för att föreslå styrning av godstransporter till vissa trafikslag som uppvisar lägre utsläpp per tonkm eller motsvarande mått. För att åstadkomma en reell påverkan på utsläppssituationen med sådana medel skulle, som delegationen även återkommer till nedan i avsnitt 5.2, krävas en mycket långtgående överföring mot bakgrund av vägtransporternas dominans i godstransportsystemet. Detta skulle i sin tur bl.a. kräva omfattande utbyggnad av helt ny infrastruktur i många relationer. Även om det

skulle vara teoretiskt möjligt ifrågasätter delegationen om en sådan massiv överföring av gods från landsväg till järnväg och sjöfart skulle vara försvarbar eller samhällsekonomiskt motiverad. Förutom problemet att skapa resurser till infrastrukturen skulle överföringsåtgärderna sannolikt riskera hamna i direkt konflikt med flera andra delmål i transportpolitiken och i hållbarhetsbegreppet än det ekologiska. GTD kan konstatera att även om allt gods som idag transporteras på svenskregistrerade lastbilar på sträckor över 30 mil i Sverige, 26,1 milj. ton 1999 (12,8 miljarder tonkm) eller överslagsvis ca 15 % av totala trafikarbetet, överfördes till järnväg och sjöfart skulle koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn minskas med 3–4 %. För att lösa koldioxidproblemet krävs därför kostnadseffektiva åtgärder framför allt inom vägtrafiksektorn vad gäller bränslen och motorer. Vi återkommer till detta område i kapitel 4.

Enligt delegationens synsätt bör fokus när det gäller utvecklande av intermodala (trafikslagsövergripande) logistiska system ligga på de delar av godstransportmarknaden som har bäst förutsättningar för en sådan utveckling. Även om en sådan överföring i volym blir många gånger mindre än de målsättningar som satts upp tidigare, skall dess effekt inte underskattas. Andelen långväga transporter (över 30 mil) utgör visserligen endast 8 % av godsmängden i ton, men de utgör 40 % av transportarbetet. Ett räkneexempel (källa: Åkeriförbundet byggt på SCB statistik) visar att en överföring av allt det gods på landsvägarna i Sverige som idag körs på de längsta sträckorna, över 50 mil, och som i andra bedömningar har ansetts vara mest konkurrensutsatt av tåg och sjöfart, skulle innebära att ca 2 % av alla transporter försvann från landsvägarna, motsvarande 300 000–500 000 transporter per år. Givetvis skulle detta få vissa effekter för t.ex. trafiksäkerheten och för trängsel på vissa belastade avsnitt i vägnätet etc.

Att godstrafiken i Sverige i stor utsträckning är koncentrerad till huvudstråk (se vidare kapitel 5) ökar dessutom möjligheterna till att åstadkomma effektiva intermodala godstransportkedjor med tillräcklig volym. Det är också viktigt att komma ihåg att godsflödena historiskt och enligt tillgängliga prognoser växer kontinuerligt, vilket gör det än mer intressant att arbeta för alternativ till dagens transportsätt. TFK Hamburg har som en del i en studie för Kommissionen studerat intermodala trafikpotentialer mellan Norden och kontinenten. Studiens huvudslutsats är att om godsflödena kan koncentreras via ett fåtal kombiterminaler i Sverige

och ett begränsat antal terminaler på kontinenten skulle, trots tämligen restriktiva antaganden i övrigt, potentialen (utöver nu existerande trafik) för enbart den svenska trafiken motsvara 20– 100 kombivagnar med två växelflak eller motsv. per vagn och ca tre avgångar per relation och vecka.

Ett arbete med att underlätta överföring av gods mellan trafikslag är enligt delegationens mening således eftersträvansvärt, även om det inte är det ”Columbi ägg” som det ibland utmålas att vara. Som nämnts i kapitel 2 finns ett par utvecklingstrender inom näringslivets godstransporter som har relevans för detta arbete. Dels sker en successiv ökning av varuvärdet på godset och minskade sändningsstorlekar, vilket påverkar kvalitetskraven på transporterna vad gäller bl.a. flexibilitet och hastighet. Dels ökar successivt enhetslasterna på bekostnad av styckegods, och även godsvolymerna tenderar att öka. Förenklat kan sägas att den första trenden kan riskera att försvåra utveckling av transportupplägg som innefattar byte av trafikslag, eftersom dessa med nödvändighet innebär kostnader och tidsutdräkt jämfört med en direkt transport med lastbil. Den andra trenden däremot innebär en ökad möjlighet att utnyttja sådana intermodala transporter, eftersom lasten frigjorts från fordonet redan från starten. Hittills har dock, som tidigare redogjorts för, särskilt utvecklingen mot högre varuvärden inneburit en kraftfull tillväxt av lastbilstrafiken och (från en låg nivå) även den i sig intermodala kombinationen lastbil/flygfrakt.

Om det framförts orealistiska förväntningar på överföringspotentialen från lastbil till järnväg och sjöfart, har det å andra sidan inte heller saknats röster som menat att trafikslagen i princip har egna nischer utan några egentliga konkurrensytor. Fördelningen skulle därvid i stort följa varuvärdet, varvid sjöfarten skulle handha gods med det lägsta varuvärdet, järnväg ett mellanskikt och vägtransporterna gods med högre varuvärden – med luftfarten för det allra översta skiktet. Bevisen för detta synsätt är därvid till synes ovedersägliga. Dagens statistik stärker i stort denna indelning.

Ett sådant synsätt innebär dock att den stora tillväxt i godstransportmarknaden som nu sker och som enligt prognoser kan förväntas under de närmaste decennierna, så gott som helt skulle komma att ske på ”lastbilens planhalva”. Enligt Godstransportdelegationen bör detta inte uppfattas som en naturlag som inte låter sig påverkas. I föregående kapitel konstaterades t.ex. att en utveckling kan skönjas på transportmarknaden bort från ett rent val av lastbärare baserat på varuvärdet, mot ett ökat användande av

enhetslastbärare även för andra typer av varutransporter. Detta kan ge möjligheter även för utveckling av nya typer av intermodala transportkedjor.

Delegationen upprepar slutsatsen ovan att motiven är starka – i bl.a. ljuset av problemen med att uppnå långsiktig hållbarhet inom transportsektorn – att koncentrera insatserna mot den del av marknaden där substitutionsmöjligheterna kan ge störst bidrag i hållbarhetsarbetet. Sådana insatser bör också kunna leda till värdefulla bidrag vid uppfyllande av trafiksäkerhetsmålen. Att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar som innebär att även högvärdigt gods kan transporteras delvis på järnväg eller i sjöfart måste därför vara en viktig om än inte avgörande del av en strategi för att uppnå ett effektivt och hållbart godstransportsystem för framtiden. Vi återkommer till våra närmare förslag senare under avsnitten om infrastruktur, regelverk samt forskning och utveckling.

Sammanfattningsvis anser delegationen att förväntningarna på överföring av gods från vägtrafik till järnväg och sjöfart inte skall överdrivas volymmässigt. Man bör samtidigt inte bortse från att överföringar av även det mest långväga godset skulle kunna ge vissa positiva effekter för hållbarheten i transportsystemet. Arbetet med att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar bör koncentreras mot de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara godstransporter som helhet.

3.4. Intermodaliteten och rollspelet på godstransportmarknaden

3.4.1. Intermodala godstransporter – tulipanaros eller framtidslösning?

Som delegationen nämnde ovan har det politiska intresset av att medverka till en utveckling av intermodala godstransporter som alternativ till ren lastbilstransport varit stort under lång tid både i Sverige och i utlandet, t.ex. inom EU. Som också kunnat konstateras har utvecklingen i verkligheten hittills inte inneburit något märkbart trendbrott i den långsiktiga utveckling i Europa som under efterkrigstiden inneburit att järnvägen (och inlands- resp.

kustsjöfart) tappat marknadsandelar till lastbilen på en totalt växande marknad (för den svenska utvecklingen, se fig. 3.1). De åtgärder som vidtagits för att gynna intermodala transportlösningar har inte varit tillräckligt kraftfulla för att rå på den allmänna utvecklingen. Det finns många anledningar till detta. Som nämnts finns i grunden få anledningar för operatörer och kunder att genomföra kostsamma omlastningar om transporten kan genomföras lika effektivt direkt med lastbil. Trots de problem med tilltagande trängsel och ”trafikinfarkt” i vägtrafiken på kontinenten som ofta påtalats i debatten har dagens internationella lastbilsoperatörer i stort sett kunnat leva upp till kundernas krav på flexibilitet, transporttider och kostnadseffektivitet – i varje fall i förhållande till aktuella alternativa transportsätt. Många av de politiska förslag som framförts i avsikt att påskynda utvecklingen av intermodala transporter har handlat om ekonomiska bidragssystem alternativt regleringar, vilka alla haft problem med avgränsning, kostnadseffektivitet och med risker för konflikter med andra politiska mål än det aktuella.

Figur 3.1 Godstransportarbete i Sverige per transportmedel för perioden 1975-1997, Källa SIKA/SCB

För att kunna bedöma möjligheterna till framgång i arbetet med att gynna intermodalitet är det enligt delegationens mening nöd-

0 5 10 15 20 25 30 35

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

miljar d er tonkm/år

Lastbil Järnväg Sjöfart

vändigt att analysera vilka hinder för en sådan utveckling som idag upplevs på marknaden, i Sverige och Europa.

Inregia presenterade i mars 2000 på uppdrag av den ovan nämnda Miljömålskommittén en rapport ”Överföring av godstransporter från lastbil till järnväg – Hinder, möjligheter och potential”. Rapporten är intressant ur Godstransportdelegationens synvinkel bl.a. därför att den i likhet med den i kapitel 2 behandlade GTDstudien om kundernas krav bygger på intervjuer och enkäter hos varuägare. I rapporten bekräftas i stort de kvalitetsaspekter som delegationen kunnat konstatera gäller för kundernas krav på godstransporterna, och de typiska transportmedelsval som redogjorts för ovan. De hinder som företagen anger för att använda mer tåg för sina transporter kan sammanfattas i rapporten i följande faktorer:

Kvaliteten på transporten kan inte upprätthållas. Det saknas lämplig anslutning. SJ som företag är inte förtroendeskapande. Den gränsöverskridande trafiken fungerar inte. Övrigt.

Figur 3.2 Anledning till varför inte järnväg används (källa:

INREGIA)

En intressant slutsats av fördelningen av svaren (se figur 3.2) är att tidigare ofta framlyfta argument som att det är priset eller bristande kvalitet i form av transporttid, försenings- eller skaderisker som hindrar ökat utnyttjande av järnvägstransport inte bekräftas. I stället har alternativet ”övrigt” fått flest svar. Bakom detta döljer sig enligt uppgift från Inregia en rad ”mjuka” faktorer centrerade kring ett bristande förtroende för järnvägsoperatören och en upplevelse av bristande flexibilitet, t.ex. vad gäller att följa upp och lösa problem kontinuerligt under transporten. Många företag sade sig ”ha prövat järnväg tidigare” men konstaterat att det inte fungerade för deras behov. I en del fall låg dock dessa tester åtskilliga år tillbaka i tiden, vilket möjligen även kan tolkas som en viss okunskap om ev. nya intermodala transportlösningar. Att ”saknar anslutning”-argumentet anförts i så stor utsträckning kan på samma sätt tyda på att många företag fortfarande associerar järnvägstransport med tidigare bedriven direkt vagnslasttrafik via

Övrigt

Bra anslut. saknas

Risk för skador

Risk för förseningar

Är för dyrt

Tar för lång tid

Övrigt

Bra anslut. saknas

Risk för skador

Risk för förseningar

Är för dyrt

Tar för lång tid

industrispår etc. och sannolikt även med de kvalitetsnivåer som då kunde uppnås.

För de företag som har utnyttjat järnvägstransporter i rapporten anges fördelarna med tåg i första hand vara att det är kostnadseffektivt för stora volymer på långa avstånd samt mer miljövänligt än lastbil. Fem goda exempel där överföring till järnvägstransport varit möjlig har studerats och framgångsfaktorerna kan sammanfattas med:

Järnvägen hade samma eller lägre kostnad som lastbilen. Järnvägen kunde erbjuda samma kvalitet på transporten som lastbilen. Järnvägen kunde erbjuda en fungerande helhetslösning. Att transportera gods på järnväg ger företagen en tydligare miljöprofil.

Sådana godskunder vars transportstruktur lett till att de själva har haft anledning att undersöka möjligheter till järnvägstransporter har uppenbarligen kunnat dra fördel av den utveckling som har skett vad gäller intermodala transporter under de senare åren.

Godstransportdelegationen kan inledningsvis beträffande denna studie konstatera att det bör finnas anledning till djupare studier av hinder och pontential för uppbyggnad av nya transportlösningar. Inregiastudien har enbart kunnat ge exempel på att tidigare etablerade sanningar inom detta fält inte nödvändigtvis stämmer idag. Delegationen drar slutsatsen av dessa undersökningar att transportmarknaden själv idag har en stor roll att spela för att åskådliggöra de möjligheter som skapas av intermodala transportkedjor. Givetvis är det en förutsättning av att järnvägen (och även andra transportkombinationer, t.ex. sjötrafik längs kusterna eller i Vänern och Mälaren) klarar de grundläggande kvalitets- och kostnadskraven, och att transportförmedlare på olika nivåer har information om och förtroende för att samarbeta med transportoperatörer från olika trafikslag. Ett bättre samarbetsklimat mellan transportföretagen i ”trafikslagsövergripande anda” kan här sannolikt ge stora fördelar vad gäller utveckling av och information om nya transportalternativ i framtiden.

Enarsson och Lindblad konstaterade i sin tidigare redovisade studie (se kapitel 2) att transportbranschen allmänt sett måste anses som mycket traditionsbunden trots att branschen sedan ett antal år mer börjat agera enligt logistiska grundprinciper. Det finns ett ”djupt rotat” trafikslagstänkande vilket innebär att mycket av

den verksamhet som bedrivs, allt från operativa insatser till intresseorganisationernas lobbyverksamhet, är inriktad på att försvara, motivera och framhäva den egna branschen. Samtidigt har det under åtskilliga år poängterats, inte minst från olika aktörer inom respektive transportmedel, hur viktigt samarbete mellan olika aktörer och olika trafikslag är, inte minst för hela näringens status. Det mesta måste förbättras för att systemtänkandet inte enbart skall stanna vid något som man pratar om. Systemen kommer även i framtiden att baseras på enskilda transportmedel och det kommer att krävas ett samarbete och agerande utanför trafiklagsgränserna.

Det måste också påpekas att det inte enbart är aktörerna inom transportbranschen som är ”ansvariga” för dagens situation. Transportköparna bidrar till att prisnivån för många är ytterst pressad, även om man gärna vill betona kvaliteten och miljöhänsyn så är transporterna något som ofta ligger överst på listan över rationaliseringspotentialer och kostnadsreduceringar. De transportpolitiska insatserna har inte sällan varit trafikslagsinriktade punktinsatser med begränsade konsekvensbedömningar eller effektberäkningar för näringen som helhet eller för industrin och handeln. Förbättringar av näringens förutsättningar i ett EU-perspektiv är en viktig men mycket trög process.

GTD:s uppgift är som bekant framför allt att analysera statens roll på godstransportmarknaden. Att gynna intermodalitet ligger också nära delegationens allmänt trafikslagsövergripande synsätt, och det finns, som redogjorts för i avsnitt 3.3 även goda skäl för detta.

Delegationen anser att staten som förutsättningsskapare inom detta område bör inrikta sina insatser mot följande områden, som också motsvarar betänkandets kapitelindelning:

Infrastruktur – att skapa ändamålsenliga anslutningspunkter i trafiknäten och att lösa problem med flaskhalsar där sådana finns (kapitel 5) Regelverk och lagstiftning – att skapa regler och lagar som underlättar och stödjer en utvecklingen i önskad riktning (kapitel 6) Ekonomiska styrmedel – att ge marknaden korrekta incitament genom skatter och avgifter (kapitel 7) Stöd till forskning och utveckling (kapitel 9) Internationellt arbete med harmonisering och standardisering (kapitel 10)

Delegationen återkommer i respektive avsnitt till sin syn på åtgärder för att öka möjligheterna till intermodalitet inom ramen för en samlad godstransportstrategi.

EU:s intermodala åtgärdsprogram

Som nämnts ovan måste de problem som hindrat en kraftfull tillväxt av intermodala godstransporter ses i ett internationellt perspektiv. Som också framgått har inom EU dessa frågor tilldragit sig intresse sedan lång tid.

1997 presenterade Kommissionen meddelandet ”Intermodalitet och intermodal godstransport i Europeiska unionen” (Kom(97) 243). Meddelandet innehöll en analys av problemen med intermodala transporter inom unionen och redogjorde för ett ågärdsprogram i avsikt att göra dessa godstransporter effektivare och mer anpassade till användarnas behov. Det konstaterades att den ökade integreringen av medlemsstaternas ekonomier och förverkligandet av den inre marknaden har påverkat transportsektorn genom ökad transportintensitet (tonkm per producerad enhet). Eftersom intermodala transporters konkurrenskraft ökar med längden på transporten borde utvecklingen inom EU enligt Kommissionen gynna denna form av transporter som också enligt Kommissionen utgjorde en viktig del i arbetet med att skapa ett långsiktigt hållbart godstransportsystem inom EU. Enligt Kommissionen är effektiva intermodala godstransporter i praktiken en förutsättning för den inre marknaden. Utan tillförlitliga och kostnadseffektiva sådana godstransporter äventyras på sikt de europeiska företagens konkurrenskraft. Samtidigt konstaterades att de intermodala transporterna enbart utgjorde 8 % av de totala tonkm inom unionen. Ett flertal brister hindrar enligt Kommissionen en vidareutveckling av dessa transporter. I meddelandet identifierade Kommissionen därför arbetsområden och presenterade åtgärdsförslag. Nedan återges huvudåtgärdsområdena.

Integrering av infrastruktur och transportmedel

Revidering av TEN-näten, analys av kundkrav, standardisering av lastbärare.

Driftskompatibla och samtrafikdugliga funktioner

Marknadsanalys av logistikutveckling, kvalitetsindex för intermodala tjänster, modernisering av direktiv 1107/70 om stöd till

kombinerade transporter, samordning av trafikslagsöverskridande tidtabeller.

Trafikslagsoberoende tjänster och förordningar

Samordning av intermodal realtidsinformation, främjande av frivilliga regelverk för ansvarsskyldighet, skapande av öppna IT-stöd för uppföljning och spårning av intermodala transporter, harmonisering av dokumentstandarder.

Övergripande åtgärder

Finansiering av FoU och av demonstrationsprojekt, skapande av ett europeiskt FoU-nät för intermodala godstransporter, utveckling av metoder för riktmärkning (benchmarking) inom transportpolitik och intermodalitet, upprättande av europeiskt intermodalt referenscentrum, utveckling av intermodal statistik m.m.

Andra åtgärder som påverkar intermodala godstransporter

PACT-programmet (finansiering av pilotstudier), utveckling av intermodala godstransportkorridorer, tillämpning av konkurrensregler inom intermodala transporter, vidareutveckling av gemenskapsregler för infrastrukturavgifter m.m.

En uppföljning av arbetsplanen presenterades av Kommissionen 1999 (KOM(99) 519). I denna konstaterades att arbete bedrivits med framgång inom de flesta områden. I avsikt att uppdatera arbetsprogrammet ytterligare föreslogs i uppföljningen ytterligare arbetsområden:

FoU för ökad integrering av godsadministreringssystem med trafikstyrningstjänster för att åstadkomma bästa kapacitetsutnyttjande i de intermodala godstransporterna. FoU och demonstrationsprojekt för tillämpningar av elektronisk handel för intermodala godstransporter. Analys av brister i logistikkedjor inom EU, möjligheter för samhället (EU, medlemsstaterna) att underlätta dessa kedjor. Demonstrationsprojekt för att identifiera fördelar med nya intermodala transportkedjor hos ett representativt urval EU-företag.

Transportministerrådet har i december 1999 ställt sig bakom Kommissionens arbetsprogram för intermodala godstransporter och dess inriktning.

Godstransportdelegationen konstaterar att Kommissionen i sitt arbetsprogram identifierat en rad viktiga problem och arbetsområden som också har relevans för Sverige och för delegationens uppdrag. GTD anser att regeringen bör arbeta aktivt med Kommissionen för att förverkliga den inriktning som framgår av

programmet. En harmoniserad insats i Europa för att stödja och agera förutsättningsskapare för nya intermodala godstransportsystem inom olika områden torde ligga väl i linje med delegationens allmänna synsätt. Delegationen återkommer till flera av de arbetsfält som Kommissionen anvisat i sin strategi i de följande kapitlen.

Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att ansvaret för utveckling av effektiva intermodala godstransporttillämpningar åligger alla aktörer på marknaden gemensamt. För statens del gäller det att på många områden arbeta målinriktat med att skapa förutsättningar och riva hinder för den önskade utvecklingen. Ett trafikslagsövergripande synsätt bör genomsyra transportpolitiken. Det är viktigt att den utveckling och kunskap som tillkommer också anknyts till det gemensamma arbete som bedrivs inom EU i dessa frågor. Ett ökat svenskt engagemang i detta EU-arbete är önskvärt.

3.4.2. Kommunernas ansvar på godstransportmarknaden

Delegationen har konstaterat att det finns många olika aktörer som samverkar inom godstransportmarknaden. Varuägarnas, kundernas roll, liksom statens som förutsättningsskapare har redan berörts som centrala för delegationens analys. Det finns emellertid en samhällsaktör som bör nämnas ytterligare utöver staten. Samtliga svenska kommuner har ett stort och i vissa fall avgörande ansvar för godstransporterna. I besittning av det s.k. planmonopolet bestämmer varje kommun hur den egna kommunens infrastruktur skall utformas och vilken kapacitet som skall finnas. Även om andra myndigheter som t.ex. de statliga trafikverken och tillsynsmyndigheterna har viktiga uppgifter för att tillgodose de övergripande kraven på en väl anpassad infrastruktur, är ett utvecklat och långsiktigt planarbete inom varje kommun av yttersta vikt för godstransportsystemets funktionssätt. Kraven från boende och de som vistas i kommunen på en god miljö med minsta möjliga störningar från trafiken måste med nödvändighet vägas av mot den i det moderna samhället så viktiga försörjningen av varor och gods. Trenden mot ett ökat transportarbete är, som bl.a. framgått av föregående avsnitt tydlig, vilket i framtiden ställer allt större krav på flera av de kommunala myndigheterna. Det finns

enligt vad delegationen erfarit en allmän strävan i landets kommuner om god tillväxt i kommunernas och regionernas ekonomi. Det är därmed viktigt att kommunernas beredskap är god för effekterna av en sådan ökad ekonomisk aktivitet i form av omfattande transporter, såväl lokal distributionstrafik som tung trafik till och från hamnar och andra godstransportterminaler.

Delegationen återkommer i kapitel 5 angående infrastrukturfrågorna till storstadskommunernas särskilda roll.

En särskild roll spelar kommunerna vad gäller hamnväsendet i Sverige. Som framgått ovan passerade år 2000 ca 150 miljoner ton genom hamnarna på sin väg till eller från eller inom Sverige. Landets hamnar ägs idag till alldeles övervägande del av kommunerna. Det svenska hamnsystemet är i huvudsak organiserat på ett annorlunda sätt än vad som är vanligen förekommande i övriga Europa. Sålunda drivs de flesta hamnarna – och alla de största – i aktiebolagsform, helt eller delvis ägda av respektive hamnkommun. Det finns för närvarande enbart ett godshanteringsföretag i varje hamn, som utövar ett defacto-monopol på verksamheten i hamnen. Delegationen återkommer i kapitel 6 till de problem som finns med den nuvarande utformningen på hamnverksamheten i denna del. Prissättningen av hamntjänsterna innebär också enligt delegationens mening ett särskilt problemområde. Dessa frågor behandlas vidare i kapitel 7.

Som delegationen återkommer till i avsnitt 5 är hamnarna centrala delar i ett nationellt godstransportsystem. Med dagens ägarstruktur kan det inte sägas finnas någon gemensam verksamhetsstrategi hos de svenska hamnägarna. En beredvillighet har emellertid under lång tid funnits från kommunerna att tillgodose kundkrav på investeringar i hamnanläggningar. Anledningen till kommunernas särskilda intresse i dessa sammanhang är dels det direkta ägarinflytandet, dels förhoppningar om att kommunerna skall tillföras nya verksamheter och sysselsättningstillfällen genom att erbjuda hamnfaciliteter. Erfarenheterna visar dock att det har varit svårt för kommunerna att bedöma lönsamheten i sådana investeringar.

Delegationen återkommer i kapitel 5 till frågorna om framtida behov av hamnkapacitet och planering. Allmänt vill dock Godstransportdelegationen påtala behovet av ett ökat regionalt samarbete mellan hamnarna. I vissa regioner förekommer numera ett fruktbart sådant samarbete, vilket har lett till att en ökad servicenivå har kunnat erbjudas kunderna och att rationaliseringar kunnat

genomföras och dubbelinvesteringar undvikits. Delegationen anser att sådana processer bör fortgå och i lämplig form uppmuntras av staten för att hamnväsendet skall kunna möta framtida förändrade kundkrav.

Godstransportdelegationen understryker att kommunerna spelar en viktig roll på godstransportmarknaden som infrastrukturhållare samt i många fall som ägare av hamnverksamhet. Det är därför viktigt att även kommunnivån beaktas i en samlad godstransportstrategi för Sverige.

4. Det effektiva och hållbara godstransportsystemet - inte bara vision utan realistiskt mål

4.1. Att jämka samman mikro- och makroperspektiven

I tidigare avsnitt har godstransporterna i dag och i framtiden analyserats, främst utifrån kundernas krav. Summeras samtliga företags krav på effektiva transporter till ett samhällsperspektiv leder det till slutsatsen att ett vitalt näringsliv i tillväxt kräver effektiva transporter och rationella logistikkedjor. Transporterna är en viktig del i hela näringslivets sätt att fungera och de är därmed ett betydelsefullt näringspolitiskt medel för ekonomisk tillväxt och välstånd. Blodomloppet används ofta som metafor för att peka på transporternas betydelse för näringslivets utveckling.

I detta avsnitt kommer vi att redovisa delegationens syn på godstransportsystemet ur samhällets synpunkt – effektivitets- och hållbarhetsfrågorna. Företagen, både de transportköpande och de transportsäljande, respektive transportpolitiken, verkar på olika abstraktionsnivåer, mikro- respektive makroperspektiv. Båda dessa perspektiv måste beaktas som en grund för de analyser och förslag som redovisas i de följande avsnitten i betänkandet och som bildar den konkreta strategin.

För att få en bred förståelse för vår godstransportstrategi gäller det att slå en bro mellan de olika perspektiven. Åtgärder inom transportpolitiken måste därför utformas helt i samspel med mekanismerna/drivkrafterna på mikronivån. Utan hänsynstagande till marknadens funktionssätt riskerar transportpolitiska förslag att bli verkningslösa och i värsta fall direkt kontraproduktiva. Men utan hänsyn till samhällets krav och övergripande målsättningar blir transportsystemet å andra sidan inte långsiktigt hållbart.

Gränssnittet mellan de båda perspektiven måste i enlighet med Godstransportdelegationens i kapitel 1 redovisade uppfattning så långt möjligt överbryggas med marknadslösningar. Delegationens

allmänna synsätt kan därmed beskrivas som att det i första hand bör vara en fråga för marknadskrafterna att uppfylla kundkraven. Emellertid består transportsektorn, som redan berörts i kapitel 2, av många aktörer med sinsemellan olika kompetens- och ansvarsområden. Staten och kommunerna är på olika nivåer och i skilda situationer delar i systemet, och krav kommer därför även att behöva ställas på stat/kommun i arbetet med transportkvalitet. Traditionellt kan sägas att många av dessa krav vad gäller godstransporter har kommit att framföras från transportföretagen, dvs. ur operatörsperspektivet. Men endast genom den helhetssyn på transportkedjor och logistik vilken tidigare nämnts är en utgångspunkt för delegationens arbete, kan transportkvaliteten ytterst bedömas. Därför blir återigen kundernas, varuägarnas kravbild central för delegationens analys.

Redan i 1998 års transportpolitiska riksdagsbeslut sattes kundperspektivet i fokus. Ett av de mest tydliga tecknen på detta var det nya delmål som fastlades beträffande transportkvalitet för näringslivet och som berörts i kapitel 1. Genom detta delmål framgår tydligt godstransporternas stora betydelse för svenskt näringsliv och industri. Godstransporternas roll framför allt som tjänstenäring och stöd till näringslivet framgår lika tydligt – godstransporter är inget självändamål. Därmed blir kraven från kunderna, transportköparna, varuägarna, industrin avgörande för hur transportkvalitetsmålet inom transportpolitiken kan uppfyllas. Kunderna ställer krav på transporterna, som transportsektorn gemensamt har att uppfylla. GTD återkommer nedan i avsnitt 4.3 till vår närmare syn på detta transportpolitiska delmål.

4.2. Alla transportpolitiska mål måste uppnås på sikt

Det är givetvis rimligt och nödvändigt att Godstransportdelegationen i ett arbete med att utveckla goda godstransporter analyserar transportpolitiken som den kommer till uttryck i riksdagens ställningstagande inom politikområdet.

En central slutsats i 1998 års transportpolitiska beslut är att det inte finns någon inbördes prioritering av de delmål som satts upp för transportpolitiken. På lång sikt skall alla delmål uppnås. Det innebär å ena sidan att det delmål om hög transportkvalitet som ligger närmast Godstransportdelegationens egna kompetensfält inte har någon självklar prioritet i det transportpolitiska arbetet. Å

andra sidan kan inte heller en suboptimering under längre tid ske av något eller några av de andra delmålen på bekostnad av kvalitetsdelmålet. En långsiktig, med transportpolitiken förenlig strategi måste enligt vårt synsätt med nödvändighet sträva efter att både uppnå en effektiv godstransportförsörjning (samhällsekonomiskt, tillgänglighetsmässigt och med god kvalitet i förhållande till näringslivets behov) och en hållbar utveckling vad gäller samhällsmålen om minskad miljöbelastning från trafiksektorn, nollvisionen inom trafiksäkerhetsarbetet och transporternas bidrag till en positiv regional utveckling.

Godstransportdelegationen anser att enbart en sådan balanserad strategi har möjlighet att ligga till grund för regeringens agerande under längre tid. Vi vill påminna om att transporter utförs för att tillgodose behov i samhället utanför transportområdet. De är bl.a. till för näringslivets verksamhet och för att förbättra människors livskvalitet. Åtgärder som vidtas t.ex. för att minska transporternas miljöpåverkan måste därför rimligtvis analyseras längre än enbart till transportsektorn.

Det framgår i och för sig av 1998 års transportpolitik att en fokusering på vissa delar av transportpolitiken kan förväntas ske under kortare perioder genom bl.a. regeringens etappmål inom olika områden. Delegationen menar dock, även med stöd i SIKA:s utvärdering av transportpolitiken (rapport 2000:1), att en sådan fokusering och prioritering av statens arbete inom transportområdet inte bör styras av om det är lätt eller svårt att utveckla etappmål. Det synes föreligga vissa risker i att överföra t.ex. Miljömålskommitténs generella arbete inom miljöområdet till transportpolitiken utan att beakta behovet av ytterligare utveckling av balanserande etappmål för politiken inom de andra transportpolitiska delmålen. Delegationen återkommer nedan till möjligheterna att konkretisera mått även på t.ex. delmålet för transportkvalitet för näringslivet. Även delmålen om tillgänglighet och positiv regional utveckling har i dag en bristande utformning vad gäller etappmål. Trots detta är de centrala för utveckling av ett fungerande och hållbart godstransportsystem i Sverige.

4.3. Hög transportkvalitet för näringslivet – vad är det?

För Godstransportdelegationens del är det ovan nämnda målet om hög transportkvalitet för näringslivet givetvis av stor betydelse. Delegationens uppdrag kan som framgått ovan till stor utsträckning sägas ligga i linje med detta delmål i transportpolitiken. De etappmål som finns för transportkvalitetsmålet är ännu primitiva och helt kopplade till infrastrukturhållningen.

Delegationen har deltagit i det arbete som SIKA på regeringens uppdrag utfört i syfte att vidareutveckla de transportpolitiska målen, och som redovisats i SIKA Rapport 2000:1. Beträffande kvalitetsmålet har strävan därvid varit att ta fram uppföljningsbara etappmål som på ett rimligt sätt speglar kundernas krav på effektiva transporter av hög kvalitet. I detta arbete har kunnat konstateras att de mest centrala måtten på transportkvalitet inom näringslivet är (utan närmare inbördes rangordning):

kostnad (längsta möjliga pris i förhållande till övriga krav), (kort) transporttid, precision (rätt sak på rätt plats vid rätt tid) och låg miljöpåverkan och hög yttre säkerhet.

Mixen mellan kraven kopplat till dessa mått kan dock variera högst väsentligt mellan olika branscher och även mellan enskilda företagsgrupper och företag.

SIKA ifrågasätter i sin rapport allmänt om etappmål i enlighet med de principer som lades fast i 1998 års transportpolitiska beslut är möjliga eller ens lämpliga att utforma, samt konstaterar att det fortfarande återstår behov av ytterligare utvecklingsarbete innan eventuella nya etappmål kan utformas. Vad gäller delmålet om transportkvalitet konstateras i rapporten:

Sammantaget kan dessa förhållanden tala för att det bör övervägas om det över huvud taget är ändamålsenligt att tänka sig etappmål inom detta område. Kanske bör man i stället inrikta sig på att utveckla olika mått och indikatorer för att följa upp utvecklingen på området. Ytterligare ett förhållande som kan tala för detta är att arbetsgruppen har kommit fram till att kopplingarna mellan de faktorer som näringslivet upplever som centrala för transportkvaliteten och övergripande transportpolitiska insatser är tämligen indirekta och kan väntas ge utslag först på relativt lång sikt. Denna slutsats --- är kanske mindre giltig i perspektivet av de samlade styrmedel som riksdagen och regeringen förfogar över och där bl.a. skattepolitik och andra konkurrensfrågor får anses ingå.

Ett förhållande som bör beaktas i detta sammanhang är vidare att näringslivets transporter i allt högre grad måste ses i ett internationellt

perspektiv. --- En tänkbar inriktning av det fortsatta utvecklingsarbetet inom området skulle kunna vara att försöka åstadkomma direkta jämförelser av transportkvaliteten i Sverige och viktigare konkurrentländer. På lång sikt är det kanske inte heller otänkbart att sådana jämförelser också skulle kunna läggas till grund för etappmål för utvecklingen av transportkvaliteten i Sverige.

Godstransportdelegationen anser att arbetet med att konkretisera delmålet om en god transportkvalitet för näringslivet måste fortsätta, eftersom målet var helt nyutformat i 1998 års riksdagsbeslut och nuvarande etappmål enbart är provisoriska.

Kvalitetsmålet har en relativt tät koppling till delmålet om tillgänglighet i transportsystemet, och det är troligtvis mindre risk för målkonflikter mellan dessa delmål i transportpolitiken. En hög transportkvalitet i landets alla olika delar främjar i praktiken tillgängligheten för godstransporter till olika destinationer. Däremot fungerar delmålen inom transportpolitiken om god miljö och säkerhet ibland som restriktioner, åtminstone i kortare perspektiv. Även delmålet om positiv regional utveckling uppfattas i vissa fall (t.ex. i fördelningssammanhang) som en restriktion. Samtidigt måste politiken, som redan berörts, sträva mot att söka förena samtliga delmål, och det kan därför riskera att leda fel om man inte söker finna åtgärder som förenar de transportpolitiska delmålen och där dessa samverkar. Miljömässigt goda och säkra transportlösningar kan också vara effektiva, och åtgärder för positiv regional utveckling ger bidrag till förbättrad tillgänglighet och transportkvalitet för näringslivet i den aktuella regionen.

I Godstransportdelegationens arbete med en samlad godstransportstrategi måste de transportpolitiska målen beaktas när förslag läggs fram som rör åtgärder inom statens ansvarsområde. Det har varit en naturlig uppgift för de sektorsansvariga verken i delegationen att bevaka att så sker.

I avsnitt 1.2.1 ovan har delegationen konstaterat att det transportpolitiska delmålet om hög transportkvalitet för näringslivet behöver konkretiseras. I SIKA:s rapport konstateras att erfarenheterna från målutvecklingsarbetet visar att transportpolitiken och sambandet mellan dess olika beståndsdelar kan uppfattas på skiftande sätt i olika delar av samhället och att tolkningen av de transportpolitiska riktlinjerna också kan skilja sig starkt åt mellan olika myndigheter. Enligt SIKA:s uppfattning finns det därför ett behov av att ytterligare klarlägga de prinicpiella

utgångspunkterna för målstyrningen på övergripande nivå och vilken roll etappmålen skall ha i transportpolitiken.

Godstransportdelegationen instämmer i SIKA:s slutsats att regeringen bör tydliggöra målens roll. Delegationen anser att funktionen för transportkvalitetsmålet, som var ett nytillkommet delmål i 1998 års transportpolitiska beslut, måste vara att tydliggöra och lyfta fram sambanden mellan näringslivsutvecklingen och transporterna. De etappmål som fastlades 1998 är, som nämnts, av helt produktionsinriktad/teknisk natur för trafikverken, och kan lämpligen överföras till att bli interna mått för verkens arbete inom detta område. Etappmål för transportkvalitet måste istället med nödvändighet kopplas tätare till kundernas krav på transporterna.

I Enarsson & Lindblads utredning (se kapitel 2) konstaterades att kvalitetsbegreppet hos företagen i stort behandlas som ett ”grundkrav” på transportören, och att samma parametrar återkommer vid kvalitetsdefinitionerna. Samtidigt visar analysen att kraven på transporterna i realiteten skiljer sig mycket åt mellan olika företag beroende på vilken typ av produkt som skall transporteras och på vilken marknad företaget arbetar. Om regering och riksdag skall kunna bedöma om samhället erbjuder en hög transportkvalitet för näringslivet måste därför någon form av sammanvägning ske av de olika delparametrar som näringslivet bedömer transportkvaliteten efter.

Godstransportdelegationen anser att en konkretisering av transportkvalitetsbegreppet bör vila på de mest centrala inslagen för kvalitet i näringslivets godstransporter, vilka bedöms vara:

transporttiden, som skall vara tillräckligt kort för att bidra till att stärka konkurrensförmågan,

leveransprecisionen (pålitligheten), som skall vara hög vad avser gods i rätt tid och på rätt plats,

säkerheten, som skall vara hög för att undvika skador på gods och omgivning,

informationen, som skall vara tillräcklig och snabb för att upprätthålla transporttider eller undvika förseningar,

flexibiliteten, som skall vara tillräckligt god för att medge konkurrenskraftiga transportlösningar för olika varugrupper och marknader, samt

effektiviteten, som skall vara tillräckligt hög för att överbrygga det svenska avståndshandikappet till huvudmarknaderna.

Kvaliteten definieras som framgått med utgångspunkt från ingångna avtal mellan transportköpare och transportsäljare, där kvaliteten vägs mot kostnader. Transportavtalen kan innehålla olika krav på tider, frekvens, miljö, säkerhet m.m., vilka sedan återspeglas i de ekonomiska ersättningarna. Kvaliteten följs fortlöpande upp och måluppfyllelsen mäts och bedöms.

Näringslivets transporter skall vara kostnadseffektiva. Med det menas att kostnaderna ur företagets perspektiv så långt möjligt skall vara låga för att genomföra överenskomna transportavtal, tidshållningen för transporterna vara exakt och tillförlitligheten vara stor för att godset på ett säkert sätt skall komma fram helt och rent.

Dessa parametrar bör ligga till grund för politiska etappmål gällande transportkvalitet för näringslivet.

Företagen tecknar transportavtal utifrån rådande transportpolitiska läge. Ofta är transporten på svensk mark dessutom endast en del av den totala transporten. Kopplingen mellan de enskilda företagens kvalitetskrav på godstransporterna och transportpolitiken är därför i huvudsak indirekt. Det är summan av enskilda företags agerande som beskriver den aggregerade nivån. Konkreta trafikåtgärder av stat/kommun, som begränsningar i framkomlighet eller ökade avgifter, kan visserligen både underlätta och/eller försvåra att transportavtalen kan fullföljas. Men effekterna av politiska insatser är oftast mer långsiktiga och för tillbaka till resonemanget att politiken är förutsättningsskapande.

Transportsystemets utformning och funktion skall enligt det fastlagda delmålet medge en hög transportkvalitet för näringslivet. Transportpolitiken förfogar i arbetet med att uppfylla delmålet över medel som infrastruktur, skatter/avgifter och regler. Andra politikområden omfattar också ekonomi, FoU, arbetsmarknadsfrågor mm. Delegationen återkommer till dessa intstrument i de följande kapitlen.

För att kunna utvärdera måluppfyllelsen för transportpolitiken krävs emellertid någon form av mått. Det lämpligaste sättet att mäta torde enligt delegationens uppfattning vara en s.k. ”benchmarking” dvs. riktmärkning. Utvärderingen bör således göras genom internationella jämförelser. Den svenska transportpolitiken jämförs därmed med motsvarande politik i andra länder. Delegationen bedömer däremot att det vore meningslöst att sätta upp absoluta mål. Kvalitetsfrågor på denna aggregerade nivå är relativa. Någon form av attitydundersökning som komplement till

riktmärkningen kan dessutom genomföras för att få en helhetsbild av om näringslivet uppfattar att utvecklingen leder till de avsedda förbättringarna.

Godstransportdelegationen anser att följande områden skulle kunna omfattas av en undersökning och att kontinuerliga jämförelser skulle kunna ge möjlighet att lägga fast etappmål i enlighet med transportpolitikens intentioner.

Näringslivet skall fortlöpande uppleva en förbättrad transportkvalitet. Målet bör följas upp och mätas med hjälp av attitydundersökningar. Uppföljningsarbetet skall också omfatta identifiering av kvalitetsbrister. Det är därför viktigt att kvalitetsmål som utformas för trafikverkens verksamhet är konkreta och mätbara med avseende på näringslivets krav.

Kvaliteten i det svenska transportsystemet skall, mätt i termer av transporttid, förutsägbarhet, säkerhet, flexibilitet och informationstillgång vara minst lika bra som i övriga EU-länder.

Kvaliteten bör mätas genom riktmärkning, ”benchmarking”. Exempel på mått kan vara: genomsnittskostnad per tonkm inom resp. trafikslag (kostnader som kan hänföras till infrastruktur, beskattning, regelverk för lastförmåga etc.), genomsnittlig transporttid per km och trafikslag samt genomsnittliga avvikelser från planerad leveranstid. Valet av indikatorer måste delvis styras av möjligheter att erhålla jämförbara fakta.

GTD anser sammanfattningsvis att det transportpolitiska delmålet om transportkvalitet måste konkretiseras genom utformning av mått och riktmärkning (internationell benchmarking) som kan leda fram till utformning av lämpliga etappmål. Näringslivets egna transportkvalitetsparametrar måste vara en viktig utgångspunkt för arbetet.

Delegationen föreslår att utformningen av lämpliga idikatorer och uppföljningen av dem, undersökningsfrågor etc. skall ske genom ett uppdrag till trafikverken i samverkan med transportbranschen och näringslivet i övrigt.

4.4. Långsiktig hållbarhet – ett brett begrepp

”En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.” Så lyder citatet ur ”Vår gemensamma framtid”, en rapport från världskommissionen för miljö och utveckling under ordförandeskap av statsminister Gro Harlem Brundtland.

Regeringen och Riksdagen, men även EU:s organ har vid upprepade tillfällen konstaterat behovet av att ta hållbarhetsfrågorna på allvar i samhället, att inte fortsätta att låta framtida generationer betala våra tillkortakommanden inom en rad samhällsfält. En hållbar utveckling kräver en helhetssyn och samspel mellan en socialt, kulturellt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling i världen. Alla fyra aspekterna förutsätter varandra och ingen ger ensam långsiktig hållbarhet. Frågorna är globala och perspektiven decennier, men behoven av åtgärder på kort sikt för att börja vrida utvecklingen åt rätt håll desto viktigare. Den politiska tröghet som ofta kritiseras i dessa sammanhang är i sig en del av problembilden.

Transportsektorn är viktig på många sätt i detta arbete. Transporterna genererar själva icke oväsentliga problem ur hållbarhetssynpunkt, bl.a. ekologiskt, men är samtidigt del av en lösning på andra delar av den långsiktiga hållbarheten vad gäller ekonomisk och social hållbarhet. Godstransporterna utgör inget undantag därvidlag. Det är därför naturligt att analysera godstransportsystemet utifrån dessa begrepp.

En ekonomiskt hållbar utveckling ställer krav på ett godstransportsystem med hög kvalitet, tillförlitlighet, tillgänglighet och kapacitet i hela landet men också internationellt. Dessa frågor tilldrar sig naturligt intresse för Godstransportdelegationen i och med fokus på kundernas krav. I föregående avsnitt behandlades frågor om kraven på kvalitet och tillförlitlighet m.m. I kapitel 5 behandlas frågor och lämnas förslag om infrastruktur, tillgänglighet och kapacitet etc.

En socialt hållbar utveckling förutsätter en god tillgänglighet för alla befolkningsgrupper i hela landet och på att transporterna är säkra så att liv och hälsa inte riskeras. I en kulturellt hållbar utveckling bidrar transporterna till att försörja kulturbygder och bevara kulturmiljöer m.m. Båda dessa områden berör godstransportsystemet på flera sätt. Bl.a. anknyter de till de frågor som

behandlas nedan i avsnitt 4.4.5 om godstransporternas betydelse för regional tillväxt. Andra delar berör närmast miljö- och trafiksäkerhetsfrågorna nedan i detta och följande avsnitt.

En ekologiskt hållbar utveckling av godstransportsystemet förutsätter att miljön skyddas från oönskade effekter från trafik och dess infrastruktur samt att energi och andra naturresurser både används effektivt inom sektorn och har en långsiktigt hållbar försörjning. Här finns enligt de flesta bedömare i dag stora problem att arbeta med.

För att uppnå hållbarhet måste godstransporter som en del av transportsystemet i stort:

Tillåta att grundläggande behov och utveckling för individer, företag och samhälle kan uppfyllas på ett sätt som är överensstämmande med livskvalitet för människor och ekosystem och stöder rättmätiga krav inom och mellan generationer; Operera effektivt, till rimliga kostnader, stödja en ekonomiskt hållbar utveckling och regional utveckling; Begränsa påverkan av emissioner och avfall till vad naturen tål, använda förnyelsebara resurser högst så mycket som kan regenereras, använda ändliga resurser motsvarande högst den grad av regenerering som ges av förnyelsebara substitut, samt minimera markanvändning och bullerpåverkan.

Delegationen konstaterar att det teoretiskt finns motsättningar mellan samhällsekonomisk effektivitet och långsiktigt hållbar utveckling. Den förra tar sin utgångspunkt i välfärdsteori och individens val, den senare i ovanstående politiska mål om långsiktig hållbarhet. Ett viktigt instrument för att överbrygga skillnaden och kunna uppnå bägge målen samtidigt är kostnadsansvaret. Därvid krävs dels att man strävar efter en korrekt prissättning på infrastrukturanvändningen, där externa effekter internaliseras på ett likvärdigt sätt inom alla transportslag, dels att man utvecklar styrmedel som balanserar samhällsekonomisk effektivitet på kort sikt respektive hållbarhet. Om individernas val inte styr mot den eftersträvade hållbarheten bör de värden som tillämpas vid samhällsekonomisk kalkylering ändras. Man måste också se på fördelningseffekterna - om de som har nytta av effekterna kan göra de finansiella uppoffringarna eller om samhället bör betala för uppnådda värden.

I det följande belyser delegationen sin syn på hållbarhetsfrågorna ur ett principiellt perspektiv. Delegationen återkommer

sedan i betänkandet med förslag till inriktningar som ligger i linje med denna övergripande syn.

4.3.1. Godstransporter ur balans med miljö och trafiksäkerhet?

Miljöpåverkan

Transportsektorn bidrar bl.a. till klimatpåverkan främst genom utsläpp av koldioxid (CO

2

) från förbränning av fossila bränslen i

fordon, fartyg och flygplan. Även utsläpp av mindre mängder metan och dikväveoxid sker från förbränningsmotorer samt visst läckage av halogenerade fluorkarboner (HFC) från klimat- och kylanläggningar i bilar och fartyg.

Av de svenska koldioxidutsläppen, som utgör ca 0,3 % av världens samlade utsläpp, står transporterna (inklusive bunkring för internationellt flyg och sjöfart) för ca 40 %. Ca hälften av dessa utsläpp genereras av personbilar, medan lastbilar och internationell sjöfart svarar för en femtedel vardera och övriga godstransporter för mindre delar. En beräkning av godstransporternas samlade andel av de svenska koldioxidutsläppen ger ca 13,5 % (se fig. 4.1).

Transportsektorn bidrar också till miljöproblem genom utsläpp av kvävedioxider (NO

x

), svaveldioxid (SO

2

) och partiklar vid

förbränning i motorer, samt med trafikbuller m.m.

Den 29 april 1999 antog riksdagen femton miljökvalitetsmål (Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Hav i balans och levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Begränsad klimatpåverkan). Se propositionen svenska miljömål (1997/98:145). Dessa mål är avsedda att bilda grunden för miljöpolitiken på olika områden utifrån utgångspunkten ”vad naturen tål”.

Figur 4.1 Sammanställning över utsläpp till luft för år 1999

Utsläppskälla

Koldioxid

4).

1 000 ton %

Kväveoxider 1 000 ton %

Svaveloxid 1 000 ton %

Sverige totalt, alla sektorer

1).

63 430 100 % 304 100 % 83 100 %

-Person- och godstransporter

2).

26 340 41,5 % 175 57,6 % 20 24,1 %

--Varav vägtrafik totalt

17 830 28,1 % 110 36,2 % 1 1,2 %

---Personbilar

12 220 19,3 % 50 16,4 % 1 1,2 %

---Lätta lastbilar

1 310 2,1 % 7 2,3 % – –

---Tunga lastbilar & bussar

3).

--- Varav tunga lastbilar

5).

4 200 3 389

6,6 % 6,0 %

52 43,2

17,1 % 14,2 %

– –

– –

--Inrikes flygtrafik

800 1,3 % 3 1,0 % – –

--Utrikes flygtrafik

2 100 3,3 % 7 2,3 % 1 1,2 %

--Järnvägstrafik

70 0,1 % 2 0,7 % – –

--Inrikes sjöfart

690 1,1 % 21 6,9 % – –

--Utrikes sjöfart

4 750 7,5 % 34 11,2 % 17 20,5 %

-Arbetsmaskiner

3 740 5,9 % 68 22,4 % – –

1). Totala utsläpp inom alla samhällssektorer, inklusive utsläpp från bunkring för internationell flyg och sjöfart. 2). Mobila källor exklusive arbetsmaskiner men inklusive utsläpp från bunkring för internationell flyg och sjöfart. 3). Samtliga lastbilar samt bussar med dieseldrift. Fr.o.m. år 1998 ingår dieselbussar i samma grupp som diesellastbilar. 4). Koldioxid exklusive biobränslen. 5). Underhandsuppgift från Naturvårdsverket 01-01-11 Källa: SCB och Naturvårdsverket, Statistiska meddelanden MI 18 SM 0001.

Regeringen fastställde i 1998 års transportpolitiska proposition följande etappmål för miljöarbetet inom transportsektorn:

Utsläppen av koldioxid från transporter i Sverige bör år 2010 ha stabiliserats på 1990 års nivå. Utsläppen av kväveoxider från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 40 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. Utsläppen av svavel från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 15 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) från transporter i Sverige bör ha minskat med minst 60 % till år 2005 räknat från 1995 års nivå.

Trafikbuller vid nybyggnation av bostäder eller nybyggnation/väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur bör normalt inte överskrida 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus, 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid, 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) och 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. (vidare även specificering av mål för vägtrafikbuller, buller från järnvägstrafik resp. flygbuller år 2007).

Är dessa målsättningar möjliga att uppnå? Sett för hela transportsektorn gjorde SIKA i rapport 1998:8 följande bedömning av läget fram till år 2010.

Koldioxidutsläppen från transportsektorn förväntas enligt de bedömningar som trafikverken gjort avseende trafikarbete, energiförbrukning och teknisk utveckling av fordon, bränsle m.m. komma att öka inom samtliga transportslag. Ökningen är störst i absoluta tal inom vägtrafiken. Etappmålet om en stabilisering på 1990 års nivå år 2010 bedöms inte möjligt med de nu beslutade transportpolitiska åtgärderna. Först år 2020 bedöms en sådan stabilisering vara möjlig. Med samma förutsättningar förväntas däremot transportsektorns utsläpp år 2005 av kväveoxider, svavel och VOC ha minskat minst i den utsträckning som krävs för att uppnå etappmålen för resp. ämne. Bullermålet för nybyggnation kommer även att kunna uppfyllas i de flesta fall. Däremot kommer inte de preciserade bullermålen för vägtrafik och järnvägstrafik att nås med nuvarande medelstilldelning, medan motsvarande mål för flygbuller kommer att kunna nås.

De stora kvarstående problemen i förhållande till etappmålen utgör alltså koldioxidutsläppen, som har täta kopplingar till bränsle- och motortekniken, och i avvaktan på nya genombrott i den delen har ännu tätare koppling till trafikökningen totalt, och buller i befintlig miljö, som anknyter till infrastrukturutvecklingen m.m.

Transportsektorns inverkan på miljön sträcker sig dock utöver vad som täcks in genom hittills fastställda etappmål. Trafikens hälsoeffekter och inverkan på tätortsmiljöer hör således till de områden där SIKA och trafikverken bedömer vara kritiska sett till delmålet som helhet. Tilltagande trafik tenderar att motverka tekniska förbättringar och medföra både höga luftföroreningshalter och störande buller utefter högtrafikerade stråk. Trafikens

inverkan på natur- och kulturvärden genom ingrepp i grönområden eller värdefulla kulturmiljöer kan heller inte bortses från.

Ovanstående bedömningar gäller transportsektorn som helhet. Skiljer sig då godstransporter från dessa bedömningar?

Godstransportarbetet i Sverige har av SIKA och trafikverken i den strategiska analysen (SAMPLAN rapport 1999:2) mellan 1997 och 2010 bedömts komma att öka med 17 miljarder tonkm till 100 miljarder tonkm, en ökning med 23 %. Vägtrafiken (lastbilar) bedöms enligt samma progos öka med 37 % till 46 miljarder tonkm, järnvägstrafik med 12 % till 21 miljarder tonkm, färjor med 4 % och annan sjöfart med 13 % (totalt 33 miljarder tonkm). Som framgår bedöms vägtrafiken stå för en överväldigande del av tillväxten under den aktuella perioden.

De avgaskrav som Sverige tillämpar för tunga fordon följer av direktiv 88/77/EEG. Kraven har skärpts successivt genom att detta direktiv har ändrats. Genom direktiv 91/542/EEG infördes de kravnivåer som ursprungligen ingick i det svenska miljöklasssystemet. De motsvarade beteckningarna ”Euro I” och ”Euro II” i det informella ”Euro”-systemet som används frekvent i branschen, men inte är definierat i EG-rätten och delvis är tvetydigt.

Det så kallade Auto/Oil-programmet har kommit att spela en central roll för utvecklingen av framtida avgaskrav för både lätta och tunga fordon. Det första fordons- och oljeprogrammet markerade ett nytt steg i EU:s miljöpolitik genom att låta aktörerna delta i ett tekniskt program för att ta fram de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå vissa överenskomna luftkvalitetsmål. Grundtanken med programmet är att fordons- och bränslekrav skall utvecklas samtidigt och att de föreslagna kostnaderna skall vara kostnadseffektiva. Projektets första del har lett till att tre direktiv antagits:

Direktiv 98/69/EG med skärpta avgaskrav för personbilar och lätta lastbilar och bussar. Direktiv 98/70/EG med de första gemensamma miljökraven för fordonsbränslen. Direktiv 99/96/EG med skärpta avgaskrav för motorer till tunga fordon.

Auto-Oil II:s mål och syfte är att slutföra bedömningsarbetet när det gäller den framtida luftkvaliteten och lägga fast en ram för bedömning av olika strategiska alternativ med utgångspunkt i principerna om kostnadseffektivitet, en gedigen vetenskaplig

grund och öppenhet. Auto-Oil II skall också tillhandahålla den analytiska grunden och ingångsdata för ett begränsat antal återstående gemenskapsåtgärder som skall gälla från omkring 2005 samt tillhandahålla grundläggande data och modeller för övergången till mera långsiktiga luftkvalitetsstudier som täcker alla utsläppskällor.

De beslutade EU-kraven för bränslen får i praktiken en mycket liten effekt för utsläppen från tung trafik i Sverige då svensk diesel miljöklass 1 fortfarande är renare än den diesel som blir standard inom EU 2005.

De avgaskrav som infördes i Sverige för personbilar från och med 1989 års modell innebar att utsläppen från nya bilar minskade kraftigt i ett enda slag. Avgaskraven för tunga fordon har inte varit lika effektiva. Sedan 1990-talets början har trenden därför varit att de tunga bilarna har svarat för en allt större andel av vägtrafikens utsläpp av främst kväveoxider och partiklar och nu framstår som den viktigaste fordonsgruppen att åtgärda. Direktiv 99/96/EG innebär på denna punkt ett trendbrott. Avancerad reningsteknik kommer att införas även i tunga bilar. Genom direktivet fastläggs att EU:s gemensamma avgaskrav skärps i tre steg:

Kraven för år 2001 kan klaras med optimering av konventionell dieselteknik. År 2006 kommer i praktiken alla nya tunga dieselfordon att förses med partikelfälla och EGR-system (avgasrecirkulation). År 2009 krävs i praktiken ett system för avancerad rening av kväveoxider.

I samtliga fall genomförs kravskärpningen den 1 oktober det angivna året. Kraven börjar gälla ett år tidigare vid nya typgodkännanden.

Till dessa tre kravnivåer kommer att det i direktivet även anges en frivillig kravnivå, EEV, för fordon med mycket låga utsläpp, i praktiken fordon som drivs med alternativa bränslen. Avsikten är att medlemsländerna skall kunna gynna bilar med motorer som klarar den kravnivån med ekonomiska styrmedel.

Sammantaget betyder detta att de tunga bilarna nu står inför en teknisk utveckling som innebär att de reglerade utsläppen per transporterad enhet kommer att minska mycket kraftigt. Den tekniska eftersläpningen gentemot lätta bilar betyder dock att de likväl under en period kommer att vara vägtrafikens största källa till kväveoxider och partiklar. Utvecklingen innebär dock att det

”miljöförsprång” som exempelvis järnväg och sjöfart har kommer att minska om inga tekniska åtgärder genomförs inom dessa sektorer.

Det olösta utsläppsproblemet är de tunga fordonens utsläpp av koldioxid. Den enda verksamma åtgärden är i detta fall att minska förbrukningen av fossila bränslen, antingen genom nya bränslen (jämför avsnitt 4.4.4 nedan) eller genom minskad förbrukning, bl.a. genom utbildning – exempel är projektet Sparsam körning (Heavy Ecodriving) som drivs av åkerinäringen.

Sjöfartens utsläppsproblem är i dag kväveoxider, svaveldioxid och partiklar. På grund av den höga energieffektiviteten är koldioxidutsläppen per fraktat ton ganska låga. Det finns i dag teknik som kan eliminera problemen med kväveoxider, svaveldioxid och partiklar till en jämförelsevis låg kostnad. Problemet är att branschens, inklusive oljebranschens, internationella karaktär och konkurrenssituationen hittills förhindrat genomförandet av modern teknik respektive gynnande av lågsvavlig bunkerolja.

Järnvägens utsläppsproblem är i första hand knutna till dieseldrift. Eftersom eldrift dominerar i Sverige har utsläppen från järnvägstrafiken nationellt sett varit små. EU-kommissionen studerar dock frågan eftersom dieseldriften är mer utbredd i EU:s övriga medlemsländer. Det kan dessutom noteras att en kommande avreglering av godsmarknaden på järnväg i Europa, med förväntad ökning av gränsöverskridande godståg, kan öka användningen av diesellok, eftersom problemen med skilda elsystem mellan ländernas bansystem annars kräver kostsamma investeringar i speciallok.

Den teknik som kan utnyttjas för att rena dieselavgaser från fartyg kan även utnyttjas i diesellok. Ett problem i detta fall är att förnyelsen av lokparken är mycket långsam, varför åtgärderna får genomslag först efter lång tid, eftersom ny teknik sätts in antingen i nya lok eller vid stora ombyggnader.

Som framgår förorsakar godstransporterna en mindre men icke oväsentlig del av transportsektorns miljöbelastning. De huvudsakliga problemområdena för godstrafiken är i stort de samma som för transportsektorn som helhet, även om karaktären på bl.a. motorer och fordonsstorlekar ger en delvis annan karaktär på utsläpp och buller. Koldioxidutsläpp och bullerproblem, samt intrångsproblem till följd av behov av utbyggnader vid trängsel i befintlig infrastruktur är centrala även för godstransporterna.

En slutsats man kan dra av denna problembild är att ett av dessa fält är utpräglat globalt – koldioxiden - medan de andra områdena mestadels skapar regionala eller lokala problem.

Utvecklingen inom godstransporterna och de miljöproblem som skapas är inte unika för Sverige. Inom EU har beräkningar gjorts av transporternas andel av miljöproblemen. Bl.a. har utsläppen från vägtrafik beräknats med utgångspunkt i ett referensscenario som tagits fram inom ramen för arbetet med en Auto-Oil IIöverenskommelse. Resultaten visar att utsläppen av traditionellt reglerade ämnen kommer att sjunka fram till 2020 till under 20 % av 1995 års nivåer, medan koldioxidutsläppen kommer att fortsätta att öka åtminstone fram till 2005. Frånsett enskilda källor såsom stora kol- eller oljeeldade kraftverk eller sopförbränningsanläggningar saknar övriga sektorer i samhället egentliga motsvarigheter till vägtransportsektorns obligatoriska och kvantitativa utsläppsnormer för de föroreningar som omfattas av Auto-Oil II. Rapporten bedömer att utsläppsminskningarna är mindre i andra sektorer och de är dessutom i allmänhet svårare att förutsäga. De resultat från andra källor än vägtransport som presenteras i Auto-Oil II tycks ändå visa att vägtransportutsläppens andel av de sammanlagda utsläppen av de sex föroreningar som omfattas av Auto-Oil II (exkl. koldioxid) kommer att minska kraftigt mellan 1990 och 2010 och därmed att övriga sektorers relativa betydelse kommer att öka.

Det kan noteras att bullerproblemen och de effekter som trängsel i infrastrukturen skapar (i huvudsak ett tillgänglighetsproblem, men tillkommande infrastruktur skapar även intrångsproblem) tillmäts en större tyngd i den europeiska debatten än i Sverige.

Som framgått är koldioxidproblemet emellertid övergripande även för Europa. Den Europeiska Unionen har bl.a. i Kyotoöverenskommelsen 1997 åtagit sig att gemensamt minska de sammanvägda utsläppen av koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), HFC, FC och SF

6

med åtta procent till 2008–2012 (olika

år för olika ämnen, alla jämfört med 1990 års nivå). Detta gemensamma åtagande har sedan fördelats mellan medlemsstaterna genom en s.k. bördefördelning. När man i de internationella förhandlingarna diskuterar hur man på bästa sätt kan minska utsläppen av koldioxid betonar EU vikten av att man gör åtgärder på resp. ”hemmaplan”.

Inom kommissionen har man startat ett arbete i syfte att utarbeta gemensamma styrmedel inom alla områden som har betydelse för klimatproblemet för att bidra till att medlemsstaterna skall kunna nå sina respektive åtaganden. Detta projekt, European Climate Change Programme (ECCP) har bl.a. en arbetsgrupp som studerar transportfrågor. Målet på sikt är konkreta direktivförslag från kommissionen. Det kan nämnas att arbetsgruppen även studerar hur godstransporterna inom unionen kan effektiviseras. Kommissionen arbetar även med att ta fram ett förslag till vitbok om transportpolitik, där de ekologiska hållbarhetsfrågorna kommer att behandlas.

Delegationen återkommer nedan i avsnitt 4.4.3 till miljöfrågorna och våra förslag till en strategi för ett ekologiskt hållbart godstransportsystem.

Delegationen kan sammanfattningsvis konstatera att även om stora framsteg görs i arbetet med att nedbringa godstransporternas negativa miljöeffekter återstår flera problem med den ekologiska hållbarheten i godstransportsystemet i Sverige och Europa. Det enskilt viktigaste problemet gäller utsläpp av koldioxid.

Trafiksäkerheten

Regeringens etappmål för trafiksäkerhetsarbetet enligt 1998 års proposition innebär att antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor fortlöpande bör minskas för alla trafikantkategorier och till år 2007 skall en halvering ha skett av antalet dödade. För järnväg, luftfart och sjöfart har regeringen lagt fast att en halvering av antalet allvarliga olyckor/haverier skall ske till år 2007.

SIKA har i rapport 1998:1 bedömt att de fastlagda trafiksäkerhetsmålen går att uppnå. För vägtrafikens del är dock detta mycket svårt med hänsyn bl.a. till trafiktillväxten och tillgängliga resurser.

Vad gäller godstransporternas andel av trafiksäkerhetsproblemen kan konstateras att tunga lastbilar svarar för 5 % av trafikarbetet i fordonskilometer. Drygt 20 procent av dem som dör i trafiken gör det i olyckor där tung lastbil varit inblandad. En stor del av dessa olyckor är mötesolyckor. ”Våldsnivåerna” är höga och risken att

dödas är mycket stor. Studier talar samtidigt för att de tunga lastbilarna endast i en mindre andel av olyckorna är den vållande parten.

Som nämnts ovan förväntas enligt SIKA-prognosen från hösten 1999 lastbilarnas trafikarbete öka med ca 40 % i perioden 1997-2010. Samtidigt väntas personbilstrafiken öka med ca 20 %. Man kan vänta sig kraftigt ökad friktion mellan olika trafikantkategorier på många vägavsnitt. Det kan handla om trängselsituationer med nedsatt hastighet på delar av vägnätet, men också en annan sorts trängselproblem som mera handlar om obehag, stress, irritation och ökad trafiksäkerhetsrisk. T.ex. sjunker på smala, kurviga och backiga delar av vägnätet lastbilarnas hastighet i motluten och det kan vara svårt att köra om på grund av dålig sikt och mycket mötande trafik. Vad gäller vägtrafiken kan alltså konstateras att tunga fordon har vissa särskilda trafiksäkerhetsproblem och att utvecklingen med kraftig tillväxt av godstransporter på väg inger oro.

Vad gäller situationen inom EU finns inga konkreta etappmål eller åtaganden, men trafiksäkerhetsfrågorna tilldrar sig även här ett ökande intresse. Detta gäller även den tunga trafikens kraftiga tillväxt och konsekvenserna av den. Sverige ligger i Europatopp vad gäller trafiksäkerhetsarbetet, och antalet dödade och skadade i trafikolyckor är i många EU-länder väsentligt högre även med hänsyn tagen till befolkning och trafikvolymer. Även i Europa innebär en kraftfull trafiktillväxt för tunga fordon särskilda svårigheter att komma tillrätta med trafikolyckorna.

Delegationen kan sammanfattningsvis konstatera att trots det omfattande arbete som utförs är den nuvarande utvecklingen inom godstransportsektorn inte långsiktigt hållbar vad gäller trafiksäkerheten (speciellt inom vägtrafiken) vare i Sverige eller – i ännu mindre grad – inom EU.

4.4.2. Kundernas krav – pådrivande eller bromsande i hållbarhetsarbetet?

Godstransportdelegationen har som framgått i föregående avsnitt som en utgångspunkt i sitt arbete att varuägaren, slutkunden måste vara i centrum. I avsnitt 1.2.3 konstaterades bl.a. att transporterna bör ses som en integrerad del av produktions- och distributions-

systemet. I ett samhällsperspektiv måste emellertid den helhetssyn och det kostnadsmedvetande som är utmärkande för det logistiska synsättet enligt delegationens mening även omfatta de krav som ställs på transporterna i stort, inklusive alla de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer.

En central fråga för vår analys är då om kunderna som utnyttjar godstransportsystemet i dag har en korrekt information (t.ex. samhällsekonomiskt korrekta relativpriser) och således kan agera rationellt vid valet av godstransport. Kan kunderna lätt jämföra olika transportalternativ ur hållbarhetssynpunkt? Leder kundernas krav till en hållbar utveckling av godstransportsystemet?

I avsnitt 2 redovisades slutsatserna i den studie av transportköparnas krav på transportsystem som Växjö Universitet utfört på uppdrag av delegationen. I rapporten SOU 2000:8 sägs därvid:

De krav på transporterna eller transportsystemen som branscherna ställer domineras av att det skall vara kostnadseffektiva transporter och att de skall genomföras i det tidsperspektiv som har blivit definierat och överenskommits om mellan transportören och det berörda företaget. Ett kvalitetskrav som i allt större utsträckning ställs inom alla branscher är att transportföretaget måste arbeta med miljöfrågorna. Krav på miljöcertifiering blir allt vanligare eller att transportören i varje fall skall arbeta för att bli certifierad. En faktor som ses som ett grundkrav är att transporterna håller en sådan kvalitet att det transporterade godset inte skadas vid transporter eller hantering.

De delar av hållbarhetsbegreppet som handlar om ekonomisk hållbarhet torde i dag täckas in i transportköparnas krav. Det kan också således konstateras att miljöfrågorna har börjat få genomslag som en del av kundernas kvalitetskrav på transporter. Det är dock framför allt i form av krav på miljöcertifiering av transportföretaget. Som framgår är inte heller dessa krav ännu genomgående, utan man accepterar även arbete i riktning mot certifiering, en följd av att antalet certifierade företag ännu är litet.

Allt fler transportföretag väljer att miljösäkra sin verksamhet. Svensk transportindustri har kommit långt i detta arbete och i dag omfattas praktiskt taget alla stora transportföretag och ett par tusen åkeriföretag av miljösäkringsarbetet. Arbetet sker enligt den internationella miljöstandarden ISO 14001. Många av åkeriföretagen har valt miljöcertifiering av svenska åkeriförbundet som arbetat med miljöcertifiering sedan 1995. Antalet färdigcertifierade åkeriföretag har ökat snabbt från ett år 1996, 31 år 1999 till 81 år 2000. Ett miljösäkringsarbete leder, förutom minskad miljöpåverkan, också till minskade kostnader för företaget genom bättre

logistik, t.ex. bättre fordonsutnyttjande, och lägre bränsleförbrukning.

För att erhålla ett certifikat enligt ISO 14001 måste det verifieras genom en systemrevision att företagets miljöledningssystem är i överensstämmelse med kraven i ISO standarden. Samtliga avvikelser som uppkommit vid revisionen skall vara åtgärdade innan certifikatet utfärdas. Sökande skall sedan vidmakthålla och förbättra sitt miljöledningssystem under giltighetsperioden. Varje år sker en uppföljningsrevision. Ytterligare revisioner sker om revisorn anser detta vara befogat eller på begäran av sökanden. Ett certifikat kan återkallas efter skriftligt påpekande om det konstateras att företaget brustit mot de bestämmelser som ligger till grund för erhållande av certifikatet och ej vidtagit godkända åtgärder för att avhjälpa brister. Samtliga revisioner protokollförs.

Det åligger sökanden för miljöcertifiering att genomföra en miljöutredning som skall omfatta alla miljöaspekter av verksamheten samt bedöma vilka av dessa som är betydande. Miljöutredningen är underlag för framtagning av företagens miljöpolicy och miljömål. Det åligger också sökanden att dokumentera ständiga förbättringar. Ett ofta förekommande miljömål bland de sökande företagen är att arbeta för reducerad bränsleförbrukning och därigenom mindre avgasemissioner. Miljöcertifierade företag har dokumentation som visar på ett tydligt sätt hur företagen angriper miljöfrågorna.

Även om miljöcertifiering enligt ISO 14001 innebär en rad förpliktiganden att arbeta med miljöfrågorna innebär den i sig inte någon garanti för att en transport är ekologiskt hållbar eller något motsvarande.

Vad gäller trafiksäkerhet torde transportköparna i dag i allmänhet inte ställa sådana krav att det påverkar marknaden i någon avsevärd grad. Det kan noteras att trafiksäkerhetskrav (att inte föraren eller andra trafikanter skall dödas eller skadas till följd av transporter) inte nämns i undersökningen ovan av kvalitetskrav på godstransporter – det talas där enbart om skador på godset. Förvisso torde dock dessa krav ligga implicita hos många varuägare, och svenska transportföretag har som nämnts i dag ett gott trafiksäkerhetsläge internationellt sett.

Större koncerner med egen logistikkompetens har som transportköpare ytterligare möjligheter att påverka transportupplägg och då väga in även hållbarhetsbegrepp i valet. Det finns flera exempel på att så har skett, bl.a. genom uttryckligt mål att

använda järnvägstransporter i så stor utsträckning som är ekonomiskt försvarbart etc. I slutändan torde dock andra delar av kvalitetsbegreppet i transportupplägget, inklusive kostnadseffektiviteten, väga tyngst. Miljökraven finns, men ekologiskt hållbara transportlösningar får i princip inte kosta särskilt mycket mer än andra transporter med samma kvalitet i övrigt, i varje fall inte under längre tid.

Att vägtrafiksektorns andel av godstransporterna ökat så kraftigt och enligt prognoserna bedöms fortsätta att göra det är ett tydligt tecken på att varuägarnas krav på transporterna med nuvarande utformning bäst motsvaras av denna transportform. En tillväxt i segmenten för högvärdigt gods och kundernas krav på speciellt flexibla logistiklösningar leder, som konstaterades i kapitel 2, till val av transportlösningar byggda på lastbilstransport och i ökande utsträckning även flygfrakt. En tillväxt kan dock i dag även konstateras för långväga lastbilstransporter av mer lågvärdiga produkter som bulkgods. Att särskilt vägtrafikburen godstrafik samtidigt innebär problem i förhållande till samhällets hållbarhetskrav vad gäller miljöpåverkan och trafiksäkerhet har också framgått ovan. I takt med att kunderna på marknaden ställer krav på miljö och säkerhet kommer incitamenten att blir tydligare. En sådan efterfrågedriven utveckling kan förstärkas av staten bl.a. genom utformningen av trafikens kostnadsansvar, något som delegationen återkommer särskilt till i kapitel 7.

Delegationen kan konstatera att varuägarnas krav på godstransporter i dag innebär att miljö- och i viss mån trafiksäkerhetskrav i ökad grad byggs in i transportsystemet. Med hänsyn till de problem bl.a. med miljöpåverkan som dagens transporter skapar är dagens kundkrav emellertid inte ensamma tillräckliga för att leda till ett hållbart godstransportsystem.

4.4.3. Strategier för miljöanpassade och trafiksäkra godstransporter

I de föregående avsnitten belyses tydligt att det finns skäl för samhället att skapa sådana förutsättningar för godstransportmarknaden som leder i hållbar riktning. Det framgår också att problemen är komplexa, och att en strategi på detta område med

nödvändighet måste bli bred och långsiktig – några snabba och enkla politiska lösningar finns inte.

Trafikverkens miljöarbete

Samtliga trafikverk bedriver i dag ett omfattande arbete med att minska trafikens miljöpåverkan. Verken överlämnar årligen en gemensam miljörapport vari läget och arbetet redovisas och jämförs med de transportpolitiska och miljöpolitiska målsättningar som riksdag och regering lagt fast. Lägesredovisningarna görs inom följande områden:

Utsläpp av klimatgaser och luftföroreningar

Här redovisas arbete med energisparåtgärder, internationellt arbete för skärpta utsläppskrav på fordon och motorer, ekonomiska incitament för användning av bästa teknik, utvecklingsstöd till nya bränslen etc.

Hälsoeffekter av luftföroreningar

Här redovisas internationellt och nationellt arbete för ökad bränslekvalitet, minskad användning av farliga ämnen m.m.

Buller

Här redovisas arbete med bullerisolering av fastigheter i närheten av trafikanläggningar, internationellt arbete med skärpta bullernormer för fordon etc.

Natur- och kulturmiljö

Trafikverken redovisar här arbete med prövning enligt Miljöbalken av infrastrukurinvesteringar i avsikt att skydda natur- och kulturvärden, arbete med skydd för djurliv omkring trafik- och farleder etc.

Kretsloppsanpassning

Här redovisas verkens arbete med att hushålla med naturresurser och minska användning av icke förnybara material i transportsystemet, framför allt i verkens drifts- och investeringsverksamhet.

Varje verk arbetar utifrån sina förutsättningar, såväl som egen aktör i transportsystemet som varande sektorsansvariga myndigheter. Som exempel kan nämnas att Vägverket för sin del i en strategirapport ”Miljö och säkerhet på väg” från 1999 betonar ett antal inriktningar:

Efterfråga och genomföra säkra och miljöanpassade transporter.

Driva på den internationella utvecklingen av fordon och bränslen. Utveckla vägarna så de klarar skärpta krav på säkerhet och miljö. Utveckla tätorternas miljö och trafiksäkerhet samt öka gång-, cykel- och kollektivtrafikens konkurrenskraft. Samverka mellan stat och näringsliv för utveckling av ny teknik. Öka och sprida kunskapen samt arbeta i dialog med andra. Genom ekonomisk stimulans stödja utvecklingen.

Enligt Vägverkets mening leder åtgärder som vidtas inom dessa områden mot målen, men i vilken omfattning det sker är osäkert. Därför är det viktigt att både utveckla kunskap om samband mellan åtgärder och effekter, men också att agera utifrån dagens kunskap.

Liknande inriktningar finns för samtliga sektorsansvariga trafikverk. Sjöfartsverket anger för sin del följande målsättningar i sitt miljöarbete:

Att anpassa verksamheten till en långsiktigt ekologiskt hållbar utveckling genom att kontinuerligt utveckla verkets miljöpolicy, miljömål och handlingsprogram (t.ex. miljöledningssystem). Att vara en drivkraft i och påverka det internationella arbetet (t.ex. Östersjöstrategin för avfallshantering, utfasning av enkelskroviga oljefartyg). Att främja utvecklingen av en effektiv och miljöanpassad sjöfart genom regelutveckling, tillsyn och opinionsbildning (t.ex. miljörelaterade farledsavgifter).

GTD:s bedömning

Godstransportdelegationen anser att trafikverkens miljöprogramarbete har en riktig ansats som i stora drag går att överföra till en trafikslagsövergripande samlad svensk godstransportstrategi.

För att komma tillrätta med hållbarhetsfrågorna krävs enligt delegationens mening att staten engagerar sig inom tre olika övergripande arbetsområden:

Teknikutveckling av godstransporter Bättre brukande av existerande godstransportsystem Samhällsplanering för optimering av godstransportbehov

Beträffande den första punkten teknikutveckling återkommer delegationen nedan till frågorna om bränsle- och motorutveckling

och de viktiga bidrag som de kan ge till hållbarhetsarbetet. I kapitel 9 behandlas forskning och utveckling inom godstransportområdet.

Vad gäller punkten om bättre brukande har den koppling till många avsnitt i delegationens betänkande. Vi har redan tidigare i kapitel 3 berört behovet av att stödja ökad intermodalitet i godstransportsystemet. Det gäller även att samarbeta med respektive transportnäring och med varuägarna i att lyfta hållbarhetsfrågornas betydelse inom sektorn, att skapa en marknad för miljöoch säkerhetstänkandet. Ett förutsättning är att staten utövar sin roll som förutsättningsskapare genom tydliga mål och konsekventa spelregler genom transportsektorns regelverk (se kapitel 6), skatter och subventioner (se kapitel 7), samt internationellt arbete (se kapitel 10).

Den tredje punkten är den på ytan mest problematiska. Ur hållbarhetssynpunkt finns skäl att ifrågasätta en hel del av de transportmönster som finns i dag i Sverige och inom EU vad gäller godstransporter. Som delegationen återkommer till i kapitel 7 finns i dag stora brister i bl.a. kostnadsansvarets utformning inom transportområdet som bidrar till detta. Samtidigt har GTD tidigare redogjort för sin syn att godstransporterna har en central roll att spela för samhällets välfärdsuppbyggnad. Här finns alltså en viss målkonflikt. Det finns dock medel för staten att arbeta med för att söka påverka även transportvolymen utan att för den skull ge upp andra transportpolitiska målsättningar som god transportkvalitet och positiv regional utveckling m.m.

Det gäller bl.a. att ha en effektivt utformad infrastruktur (se kapitel 5) som inte leder till omfattande omvägar och trafikstockningar med påföljande utsläpp, med välfungerande anslutningar mellan trafikslagen för att stimulera optimala transportmedelsval, men också en koppling mellan den övergripande samhälls- och markplaneringen och trafikens hållbarhetsfrågor, så att hänsyn kan tas till transportflöden vid lokalisering av näringslivets anläggningar etc. Här krävs ett förbättrat samarbete också mellan stat och kommunsektorn på den offentliga sidan, eftersom det är kommunerna som handhar planfrågorna i de flesta fall. Denna fråga handlar om mycket mer än stormarknadsetableringar, som ofta debatten fokuserat mot. Ett exempel är hamnområdena där kommunerna som redan berörts har en särskild roll. En medveten planering av transportanläggningars (terminalers) lokalisering i förhållande till industrier och större infra-

strukturleder kan få positiva effekter inte bara lokalt utan också på ett övergripande plan.

Det ligger utanför Godstransportdelegationens uppdrag att bedöma i vilken takt som hållbarhetsarbetet inom godstransportsektorn måste bedrivas för att uppfylla samhällskraven på en ekologiskt hållbar utveckling, bl.a. vad gäller koldioxidproblemet. Delegationen vill dock i det följande påpeka att miljöproblemen framför allt är en internationell fråga som kräver målmedvetet internationellt arbete (se avsnitt 4.4.5 och kapitel 10) men där även nationella särlösningar har andra problem av näringspolitisk natur (se kapitel 8).

Sammanfattningsvis anser GTD att en samlad godstransportstrategi måste genomsyras av kravet på säkra och miljöanpassade godstransporter. En långsiktig lösning på ekologisk hållbarhet kräver att staten agerar nationellt och internationellt. Det gäller stöd och incitament för teknikutveckling av godstransporter, bättre brukande av existerande godstransportsystem och en aktiv samhällsplanering för optimering av godstransportbehoven inklusive utveckling av ett rättvisande kostnadsansvar.

4.4.4. Alternativa drivmedel löser koldioxidproblemet på sikt?

Som tidigare berörts omfattas det globala problemet med koldioxidutsläppens bidrag till växthuseffekten och världens länders ansvar för att begränsa denna effekt av en internationell klimatkonvention. Inom konventionens ramar sker återkommande partskonferenser, bl.a. i Kyoto 1997. Länderna överenskom då att begränsa den mänskliga klimatpåverkan, vilket lett till åtaganden för bl.a. EU. Sverige har, delvis mot denna bakgrund, egna mål för en stabilisering av koldioxidutsläppen. Det mål som regeringen sedan 1998 har för transportsektorns utsläpp av koldioxid fram till år 2010 skall ses i ljuset av detta.

Som framgått av föregående avsnitt anser godstransportdelegationen att koldioxidproblemet är centralt för diskussionen om ekologiskt hållbarhet i transportsektorn. Det är det transportpolitiska etappmål som är svårast att uppfylla med nuvarande teknik. SIKA och trafikverken visade i sin strategiska analys (rapport 1999:2) att mycket genomgripande åtgärder

sannolikt behöver vidtas i transportsektorn för att uppfylla detta mål (sänkta hastighetsgränser på vägarna, kraftigt höjda bränslepriser m.m.). Som SIKA själva konstaterar i rapporten riskerar en sådan inriktning att komma i konflikt med andra transportpolitiska delmål, bl.a. det om hög transportkvalitet för näringslivet.

Delegationen delar som framgått den syn som finns i den strategiska analysen att

de miljöproblem som har sitt ursprung i vägsystemet också måste lösas med åtgärder i detta system. Möjligheterna att lösa problemen genom att förbättra standarden i andra transportslag och på så sätt föra över godstransporter är begränsade.

Denna slutsats gäller i allra högsta grad även koldioxidfrågan inom godstransporterna. Som nämnts i kapitel 3 finns inga alternativ till en stor del av de godstransporter som utförs med lastbilar i dag och med stor sannolikhet även under för delegationen överskådlig framtid. Om inte koldioxidfrågan på sikt skall riskera bl.a. försämrad tillgänglighet och transportkvalitet i stora delar av landet samt även för Sverige som helhet i ett europeiskt perspektiv, måste därför kraftfulla åtgärder vidtas för att komma till rätta med koldioxidutsläppen inom transportsektorn. Det bör också noteras att frågan dessutom är intressant för samtliga trafikslag, även för järnväg, dels genom produktionen av elkraft men även för trafiken med diesellok, som är icke oväsentlig inom godssektorn i dag och knappast kan förväntas minska under det kommande decenniet.

I centrum för en lösning av koldioxidproblemet finns arbetet med att utveckla de tekniska förutsättningarna för användning av förnybara drivmedel. Detta kan innebära såväl utveckling av nya drivsystem, t.ex. sådana baserade på bränsleceller, som teknik för användning av alternativa drivmedel i mera konventionella kolvmotorer. Uppgiften är förvisso inte bara begränsad till godstransportsektorn. Hela transportsektorn samt även andra samhällssektorer som i dag använder fossila bränslen berörs. Godstransporterna har sina särskilda förutsättningar i detta arbete som givetvis måste beaktas, bl.a. dieselmotorernas dominans för tyngre fordon idag. Det är också viktigt att beakta att en icke försumbar del av drivmedelsanvändningen inom godstransportsektorn åtgår till andra ändamål än själva vägtransportarbetet, t.ex. till kyla eller värme. Det kan finnas andra och troligen större möjligheter att kostnadseffektivt ersätta denna drivmedelsanvändning än den för framdrivning med separata tekniska lösningar. Flera svenska

myndigheter, bl.a. Vägverket, Naturvårdsverket, Statens Energimyndighet, VINNOVA m.fl. har roller att spela i utvecklingen från statens sida. Ett tätt samarbete med utländska myndigheter är också centralt eftersom det system som måste ersättas är globalt utvecklat. I det följande presenteras en ansats i detta arbete som presenterats av Vägverket i samverkan med övriga ansvariga myndigheter.

Förutsättningar för framtidens fordonsbränslen – Vägverkets analys

Enligt de flesta bedömare är den motorteknik med de bränslen som i dag står till buds för transportändamål inte långsiktigt hållbara. Den vanliga bensinmotorn kan anpassas till att klara hälsoaspekter men den kan knappast bli tillräckligt bränslesnål. Dieseln har visserligen högre verkningsgrad och sannolikt kan den utvecklas till att bli acceptabelt ren, men förbättringen är otillräcklig utom för fjärrtrafik med lastbil där dieseln har en svårslagen verkningsgrad. Problemet med hälsovådligheten måste här sannolikt lösas med andra bränslen och avgasefterbehandling.

Nya drivsystem måste därför utvecklas för framför allt personbilar men även för distributionsfordon etc. Några lovande och besläktade koncept har visats. Dels en traditionell förbränningsmotor i kombination med eldrift, i dagligt tal kallad hybridbil, dels ett helt nytt system med bränslecell som kraftkälla för eldrift. Dessutom finns ett tredje koncept ren eldrift, där batterier laddas med nätström. Det bör noteras att dessa tre drivsystem har många komponenter gemensamt. Dessa är elmotorer/ generatorer, batterier, regenerativa bromsar och ett datorsystem för optimering av driften. Därför kan erfarenheter från batteribilar och hybrider användas i bränslecellbilar. Det är mycket troligt att framtidens vanliga bilar kommer att innehålla dessa komponenter. Framtidens fordonsflotta kommer således troligen att bestå av en mix av olika drivsystem, dieslar, ottomotorer i hybridmontage och bränslecellsbilar. Dessa fordon skall kunna köra över gränserna och helst vara internationellt standardiserade. Hur skall då ett bränsle vara beskaffat för att försörja en sådan fordonsflotta?

I följande bild kan sambanden mellan olika sätt att försörja bilar med energi åskådliggöras. I dag framställs dieselolja och bensin av råolja som sedan används i förbränningsmotorer.

Fig. 4.2 Samband mellan bränslen, motorteknik och hållbarhet (källa: Vägverket)

En utveckling mot hållbarhet innebär att man flyttar bränslekonsumtionen från vänster till höger i bilden. På så sätt medför t.ex. en övergång från olja till naturgas att utsläppen av CO

2

minskar. En övergång från gas till biomassa utgör ytterligare en förbättring och det framtida målet är att använda förnybar elektricitet från rena källor, som t.ex. vattenkraft, vindkraft eller solceller. De kraftigare markerade pilarna från naturgas via metanol till vätgas och bränsleceller visar var den intensivaste utvecklingsverksamheten av drivsystemen pågår.

I kombination med icke fossila drivmedel har hybriden och bränslecellsbilen en potential att minska användningen av fossil energi, som kan minskas påtagligt jämfört med de bränslen som baseras på fossil råvara för personbilar och lätta lastbilar. De olika alternativen skiljer sig inte speciellt mycket. Ca 95 % av den fossila

Olle Hådell

Diesel Bensin

Metanol

Metan

Etanol

Dieselmotor

Naturgas Biomassa

Sol Vatten Vind

Vätgas

El

Olja

Ottomotor

Otto-hybrid

Diesel-hybrid

Bränslecell

+ reformer

Bränslecell

Syntet-X

energin kan ersättas med bioenergi i jämförelse med en traditionell bensinbil. Detta under förutsättning att de kombineras med en effektiv drivlina.

Den nuvarande diskussionen om alternativa bränslen är åtminstone i Sverige ganska förvirrande. Många bränslen och energibärare har diskuterats. Många lyckade experiment och vagnparkstester utförs. Men ingen övergripande strategi har formulerats. Ingen betydande marknadspenetration har heller uppnåtts av något av alternativen. För att en verklig reduktion av CO

2

-utsläppen skall ske måste både bränslet och drivlinan

introduceras storskaligt. Isolerade lokala introduktioner har ingen reell effekt och gör nytta endast om de kan jämna vägen för efterföljd.

Systemeffektiviteten, från råvaran till drivhjulet är en viktig faktor dels på grund av kostnader, dels på grund av tillgång/brist på råvara. En lyckad introduktion av nya bränslen måste vidare vara anpassad till utvecklingen av nya bilar. All hittillsvarande verksamhet inom området kan betraktas som antingen forskning eller demonstrationer (med undantag för Brasiliens etanolsatsning). I sådan verksamhet ställs inga krav på vare sig kostnadseffektivitet eller globala tillgångar. För att en storskalig introduktion skall lyckas måste nya bränslen:

Vara kompatibla med miljön dvs. vara acceptabla med hänsyn till klimateffekter, hälsoeffekter och nyttjande av ändliga resurser; Vara kompatibla med den globala marknaden för potentiella råvaror/energikällor världen över och kunna produceras, distribueras och användas till rimlig kostnad; Tillåta en kontinuerlig övergång till framtiden genom att kunna tillverkas av fossilråvara såväl som av biomassa samt passa både i konventionella och nya drivsystem

Intressanta bränslen med dessa utgångspunkter är naturgas/ biogas, alkoholer och DME (Dimetyleter). Övriga syntetiska bränslen kan möjligen fungera som inblandningskomponenter men inte som ersättningsbränsle. Biogasens potential och ekonomi gör att den inte kan komma i fråga som ett allmänt alternativ som i stor skala kan ersätta fossila drivmedel, men den kan utgöra ett intressant nischbränsle för fordonskategorier och orter där lokala förutsättningar finns. Naturgasen kan fungera som inkörsport till ett system med alternativa bränslen eftersom systemeffektiviteten

är hög såväl i förbränningsmotorer som i bränslecellssystem. I dag facklas stora mängder naturgas pga. att den är osäljbar. Den innebär således klimatnytta att ta hand om den som energikälla för fordon. Däremot är det knappast kostnadseffektivt att bygga ut gasnätet i ett glest befolkat land som Sverige. Bränslet kan fungera som ett nischbränsle eller vara råvara under en övergångsperiod. Metanol och DME uppvisar 32–39 % bättre utbyte än etanol vid tillverkning från cellulosa och det mesta pekar på att etanolen blir dyrare i tillverkning.

Syntesgas är intressant i denna diskussion av flera viktiga anledningar. Den produceras redan i dag från fossil naturgas, men det finns möjlighet att använda biomassa (cellulosa) som råvara. Ur denna kan metanol framställas och användas i traditionella motorer med en relativt liten förändring av tekniken. Metanol kan distribueras i ett traditionellt system. Metanol är också kompatibelt med bränslecellsbilar. Dessutom kan DME tillverkas från syntesgas och DME har potential att bli en utmärkt ersättning för diesel. Detta är viktigt, eftersom tung diesel är en effektiv motor som det skulle vara svårt att ersätta i många sammanhang, som t ex långtradartrafik. Dessutom är en DME-driven diesel i hybridmontage mycket svårslagen även i jämförelse med bränslecellssystem. Detta scenario tillåter således en överfasning från fossila råvaror till ett uthålligt vätgasbaserat system i relativt små steg.

Fig. 4.3 Syntesgasens plats i bränslesambanden (Källa: Vägverket)

En annan pågående debatt handlar om huruvida bränslecellsmotorer skall drivas med vätgas eller metanol. Metanolförspråkarna framhåller att metanolen är lättare att hantera och att den inte kräver så stor förändring av infrastrukturen och att metanolen enkelt kan lagras ombord. Dessutom pågår en lovande utveckling av direktmetanolbränsleceller. Det synes enklare att introducera en bil som tankas med flytande bränsle än en som tankas med gas. Vätgasen är betydligt svårare att lagra ombord även om väsentliga framsteg gjorts under de senaste åren. Ett annat problem är att vätgasen måste ha betydligt mer sofistikerade anordningar för tankning, men detta är egentligen en fördel eftersom det förhindrar spill vid tankningen. Spill och avdunstning vid tankning ger i dag i Kalifornien kolväteutsläpp i samma storleksordning som utsläppen från avgasrören. Till vätgasens fördelar hör att fordonet blir renare och har väsentligt högre

2001-03-05 Olle Hådell

Syntesgas

DME Metanol Vätgas

Naturgas Biomassa

Sol Vatten Vind

El

Otto-dieselhybrid

Bränslecell El-batteri Diesel

Avfall

verkningsgrad. En annan viktig men ofta förbisedd aspekt är att om fordonen standardiseras för vätgas, kan alla bränslecellbilar passa alla marknader men att gasproduktionen anpassas nationellt, regionalt eller t.o.m. lokalt. Vätgas kan framställas av naturgas, biomassa eller genom elektrolys av vatten. Länder med uthållig elproduktion kan producera vätgas med elektrolys. Länder eller regioner med god tillgång på biomassa kan producera vätgas antingen direkt eller via alkohol som i sin tur reformeras till vätgas ute på tankstället eller vid depån. Under ett långt övergångsskede kan naturgasen användas som basråvara. Visionärerna ser den vätgasdrivna bränslecellsbilen som ett rullande kraftverk som ägaren närhelst kan nyttja. Dessutom kan den stå för en avsevärd del av toppeffektbehovet i elnätet. Metanolsnabbstart eller vätevision är således frågan. Svaret blir kanske bådadera?

Ett hållbart transportsystem är en nödvändighet. Många åtgärder som i varierande grad för oss närmare målet har redan vidtagits. Någon samordning av åtgärderna har dock inte skett. Skattesystemet för drivmedel är svåröverskådligt. Viktiga aktörer som bilfabrikanter, bränsleindustri och transportföretag saknar riktlinjer. Utan riktlinjer kommer heller inga stora investeringar till stånd. Att ställa om energiförsörjningen för vårt transportsystem är en omfattande uppgift som kräver både samordning och lokala initiativ.

Detta innebär att Sverige måste ha en strategi för att påbörja omställningen. Denna strategi måste vara kompatibel med omvärlden och framtiden. Det betyder att Sverige inte kan agera isolerat. Vägverket anser att denna strategi bör innehålla bl.a. följande punkter:

Naturgas är ett viktigt nischbränsle för lokala fordonsflottor. Biogas bör användas där kostnaden är ekonomiskt rimlig. En testanläggning för att utröna om etanolproduktion kan bli ekonomiskt rimlig bör snarast komma till stånd. Ett scenario för metanol/DME/vätgas med ökande andel bioråvara bör utarbetas och utvärderas. Erforderlig FoU för detta scenario prioriteras.

Delegationens bedömning

Vägverkets analys av motor- och bränslefrågorna är intressant som ett exempel på en systematisk ansats. Den ger även en god inblick i det omfattande utvecklingsarbete som pågår i Sverige och

internationellt och den komplexa bild som framträder. Att ersätta dagens bensin- och dieselbränslen i fordonsflottorna med ett nytt allomfattande bränslesystem är som tydligt framgår vare sig troligt eller lämpligt. Delegationen delar därför den syn som framförs att en strategi på detta område måste bygga på möjligheter till stegvis anpassning och parallella utvecklingslinjer.

Till Vägverkets analys kan fogas att slutsatserna beträffande tunga vägfordon ovan i stort sett även kan överföras till järnvägens diesellok och till mindre fartyg. Däremot är situationen beträffande utveckling av motorer och bränslen för sjöfarten mer att jämföra med den inom stationära större drivanläggningar inom bl.a. industrin. Även inom dessa områden finns emellertid stor potential för utveckling av mer hållbara drivsystem med mindre utsläpp etc. Enbart katalysatortekniken innebär här stora förbättringsmöjligheter jämfört med dagens situation.

För att åstadkomma de storskaliga och internationella förändringar som ligger i ovan beskrivna utvecklingsscenarion krävs dock att marknadskrafterna utnyttjas på rätt sätt. En förutsättning för detta är att regeringar och myndigheter i många länder, i princip globalt, måste fatta konsekventa och långsiktiga beslut om skatter, stimulanser, lagar och förordningar för att främja ett sammantaget mycket stort antal små övergångssteg mot ett hållbart transportsystem. Det är godstransportdelegationens åsikt att detta arbete är ett av de allra mest centrala även i en svensk samlad godstransportstrategi.

Delegationen anser att det är nödvändigt att staten stimulerar till utvecklingen av alternativa bränslen framför allt genom en långsiktighet i sitt handlande som ger förutsägbarhet för andra aktörer, och genom utformande av ramverk för en önskad marknadsdriven utveckling på området. Styrmedel och incitament på området bör också inriktas på att åstadkomma en så snabb och effektiv omställning av transportsystemet som möjligt i den takt som nya mer miljövänliga bränslen kommer ut på godstransportmarknaden.

4.4.5. Godstransporternas roll för regional tillväxt

Som framgått i avsnitt 1 skall transportpolitiken bidra till en positiv regional utveckling. Godstransporterna är därvid en självklart

viktig del av området. 1998 års transportpolitik var dock inte särskilt tydlig i vad som låg i begreppet positiv regional utveckling, och på vilket sätt transportsystemet skulle kunna bidra till denna. Några etappmål lades t.ex. inte fast. Som framgått ovan ingår också i hållbarhetsbegreppet delar som anknyter till social utveckling i landets olika delar etc.

Den regionalpolitiska utredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 2000:87) gjort vissa försök till utveckling av begreppet positiv regional utveckling. Utredningen har konstaterat att begreppet bör innefatta dels ekonomisk utveckling (tillväxt), mätt i BNP i regionen, och dels social och ekonomisk välfärdsutveckling i regionen. En annan viktig aspekt på begreppet enligt utredningen är att den gäller samtliga regioner i landet. Utredningen menar att transportsektorns roll bör vara att bidra till förbättrad tillgänglighet och till regionförstoring (av lokala marknader och arbetskraft m.m.) Ett fungerande transportsystem är i sig inte tillräckligt för positiv utveckling i en region, men är däremot en förutsättning för en sådan utveckling tillsammans med andra faktorer.

Godstransportdelegationen delar i stora drag den syn som den regionalpolitiska utredningen givit tillkänna i sitt betänkande. Synsättet med staten som förutsättningsskapare för en önskad utveckling ligger som framgår nära våra allmänna utgångspunkter. I delegationens arbete med godstansportstrategin är det därför rimligt att även analysera transportsystemet ur dessa regionala aspekter. Bl.a. kan följande delar därvid märkas:

En tillgänglighet till högkvalitativa godstransporter måste finnas i landets alla olika delar. Särskild uppmärksamhet måste därvid ägnas åt godsförsörjningen i glesbygd, som har särskilda förutsättningar. En förutsättning för högkvalitativa godstransporter i landets nordligaste delar är en fungerande snöröjning och isbrytning, som medger trafik med tunga fordon resp. fartyg året runt. Behovet av trafik med tunga fordon för effektiva skogstransporter för trä- och pappersindustrin ställer krav på skogsbilvägars standard, liksom på länsvägnätets hållbarhet etc. Möjligheterna för att bidra till regionförstoring genom en effektiv distributionstrafik kräver fungerande infrastruktur såväl i glesbygd (t.ex. minimerade tjälavstängningar) som i storstadsområden (trängselproblem m.m.).

Möjligheterna till positiv regional utveckling inom storstadsområdena påverkas av om godstransporter har effektiva leder till och från terminalpunkter. Indirekt påverkas andra regioner genom dessa områdens centrala funktion för godstransporter.

Vi återkommer närmare till dessa frågor i de följande avsnitten.

Godstransportdelegationen anser sammanfattningsvis att det är viktigt för målet om en positiv regional utveckling – och för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter – att skapa förutsättningar för väl fungerande godstransporter året runt i landets alla delar.

4.5. Hållbarheten – en genuint internationell fråga

I de närmast föregående avsnitten har perspektivet i stort varit nationellt. Samtidigt har Godstransportdelegationen allmänt sett som utgångspunkt i arbetet att godstransportsystemet i Sverige enbart kan analyseras som en del i ett internationellt system för godstransporter i Norden, i Europa och globalt. Eftersom näringslivet i stor och ökande utsträckning verkar internationellt är det en nödvändig utgångspunkt för ett effektivitetsresonemang.

Emellertid är det också en naturlig utgångspunkt för en diskussion om ett långsiktigt hållbart godstransportsystem. Frågor om ekologisk hållbarhet har i regel en internationell koppling – ”utsläpp känner inga nationella gränser”. Koldioxidproblemet är som redan nämnts en genuint global fråga, där varje stat visserligen måste agera inom sina ramar, men där effekten av åtgärderna ändå i slutändan är beroende på om alla krafter drar åt samma håll. Även frågor om buller och trafiksäkerhet, som i sin omedelbara form är lokala, blir alltmer internationellt präglade, bl.a. för att godstransporterna inom EU sker på en gemensam i många fall helt öppen marknad, vilket gör att utländska fordon och fartyg opererar på svenskt område, men också att svenska fordon och fartyg finns i andra länder. Flera av de utredningar som presenterats under de senaste åren och som behandlat trafik- och miljöfrågor, har enligt delegationens mening alltför mycket tonat ned att inte bara problemen utan också lösningarna måste vara internationella för att bli effektiva.

Transportsektorns, och i synnerhet godstransporternas hållbarhetsfrågor lämpar sig synnerligen väl för internationellt arbete. EU är i många fall den minsta arena där frågorna kan ges en rimlig lösning. Inom EU har också i linje med detta presenterats en rad dokument av kommissionen som tar upp hållbarhetsfrågor med anknytning till godstransporter:

1992 års vitbok om transportpolitiken (KOM(92) 494 slutlig) 1996 års grönbok om framtidens bullerpolitik (KOM(96) 540 slutlig) 1997 års grönbok om intermodalitet och intermodala godstransporter i Europeiska Unionen (KOM(97) 243 slutlig) 1998 års vitbok om rättvisa trafikavgifter (KOM(98)466 slutlig) 2001 års vitbok om transportpolitik (ännu ej publicerad)

I godstransportdelegationens arbete har dessa dokument, inte minst vitboken om prissättningen av infrastrukturen spelat en stor roll. I detta dokument slås fast att grundprincipen för att åstadkomma effektiva och långsiktigt hållbara transporter inom EU bör vara ”user pays principle”, att användarna betalar för utnyttjandet, och att denna betalning, oavsett trafikslag skall bygga på den samhällsekonomiska marginalkostnaden för transporten. Delegationen återkommer nedan, särskilt i avsnitten 5, 6 och 8 till EU:s roll och den gemensamma transportmarknaden i samband med våra förslag.

Det bör samtidigt understrykas att det internationella perspektiv på hållbarhetsfrågorna, inte minst kostnadsansvaret, som delegationen förordar inte hindrar parallell användning av lokala styrmedel för att påverka lokala effekter, t.ex. buller och vibrationer.

Delegationen anser att vid en diskussion om godstransportsystemets hållbarhet inte bara problemens vidd utan också lämpliga åtgärder måste ses i ett internationellt perspektiv. EU:s gemensamma dokument på området, inte minst vitboken om prissättning av infrastrukturen, är viktiga att ta hänsyn till vid utformandet av en samlad godstransportstrategi.

4.6. På väg mot ett långsiktigt hållbart godstransportsystem

I de ovanstående avsnitten har Godstransportdelegationen redogjort för sin syn på vad som krävs för att uppnå ett godstransportsystem i balans med samhällets och naturens krav på långsiktig hållbarhet. Som framgått är dessa krav stora och innebär behov av omfattande förändringar jämfört med dagens situation. En balanserad utveckling med hänsyn tagen till alla olika delar i hållbarhetsbegreppet är också helt nödvändig för framgång, liksom en strategi byggt på samarbete både inom Sverige och internationellt. Godstransportdelegationen kan förvisso se problem med att uppnå uppsatta etappmål inom trafiksäkerhets- och miljöområdet på kort sikt, men detta kan inte tas som intäkt för att inte ett tålmodigt, väl koordinerat och långsiktigt arbete med hållbarhetsfrågorna kan och måste lyckas i det långa perspektivet. Under förutsättning att den samlade strategi genomförs, som delegationen redovisat i föregående avsnitt och som kommer att presenteras närmare i de följande kapitlen, såväl vad gäller infrastruktur (kapitel 5), regelverk (kapitel 6), kostnadsansvar (kapitel 7), näringspolitik (kapitel 8), forskning och utveckling (kapitel 9) som internationellt arbete (kapitel 10), kommer enligt delegationens mening Sverige att ta viktiga steg på vägen mot ett effektivt och samtidigt långsiktigt hållbart godstransportsystem.

5. Infrastrukturen – godstransporternas ryggrad

Innehållet i detta kapitel har i stora delar presenterats för regeringen i en särskild skrivelse den 26 mars 2001. Avsnitten 5.6 innehåller dock ytterligare överväganden utöver den syn som delegationen framfört i sin skrivelse i infrastrukturfrågor.

5.1. Planeringssystemet och prioriteringar

Som Godstransportdelegationen tidigare konstaterat är logistikkostnaderna relativt sett höga i Sverige. Vårt allmänna kostnadsläge och geografiska situation medför att logistikkostnaderna ligger över dem som gäller på den europeiska kontinenten och än mer över dem i USA. Den pågående globaliseringen av industri och handel ställer krav på allt effektivare lösningar av gods- och informationsflöden.

Det är därför av stor vikt att de förutsättningar som är styrande för transportsystemet ligger i linje med de övergripande mål som gäller för samhällsutvecklingen i stort. Godstransporter måste ses som ett medel att nå sådana andra samhällsmål och olika åtgärder måste analyseras med avseende på hur de påverkar samspelet mellan transporterna och andra aktiviteter i samhället.

Sambanden ovan visar att planeringsprocessen enligt Godstransportdelegationens mening måste förändras så att godstransporternas speciella behov omhändertas på ett tillfredställande sätt, i den nu aktuella planeringsomgången och i framtiden, särskilt med tanke på de långa planeringsperioder det här är frågan om. Kopplingen mellan den nationella trafikplaneringen och den europeiska, särskilt EU:s, kan heller inte understrykas för mycket. GTD vill även peka på den betydelse som utvecklingen inom ITområdet kan få också inom godstransportområdet inom planperioden.

Vad gäller utvecklingen av planeringsprocessen har Sveriges Industriförbund och Sveriges Transportindustriförbund i en skrivelse till regeringen och delegationen den 12 december 2000 (”En marknadsorienterad beslutsordning för infrastrukturen”) framfört sin syn på dessa frågor. Utan att ta ställning till innehållet i övrigt delar GTD uppfattningen i denna skrivelse att transportproblemen bör hanteras av dem som lever med problemen, dvs. att beslut inte skall fattas på högre nivå än nödvändigt för att få hög kvalitet, att de totala anslagsramarna bör vara långsiktigt stabila och rimligt relaterade till befintlig infrastruktur och aktuella trafik- och transportvolymer. Vidare bör trafikverken ges ytterligare möjlighet att inom tillräckligt vida ramar agera mer flexibelt och med kortare ledtider för att möta nya krav från näringslivet beträffande godstransportsystemet samt att en större grad av frihet bör skapas för blandfinansieringsformer med såväl statliga som privata och kommunala medel. GTD vill därför särskilt lyfta fram behovet av en översyn av planeringsprocessen i enlighet med detta.

I sitt arbete har delegationen, som allmänt sett arbetar utifrån en trafikslagsövergripande ansats, lagt fast vissa genomgående principer för arbetet med att precisera statens ansvar och roll på godstransportmarknaden:

Statens transportpolitik styrs av långsiktiga transportpolitiska mål och principer. Godstransporter är marknadsstyrda. Varuägaren måste vara i centrum. Statens ansvarsområde måste preciseras till förutsättningsskapare, att ange ramvillkoren. Statens roll är att skapa förutsättningar dels för effektivare transporter inom ramen för den övergripande näringspolitiken, dels för en konkurrenskraftig svensk transportindustri.

Vad gäller transportpolitiken tar delegationens arbete avstamp i 1998 års riksdagsbeslut och de mål för politikområdet som där lades fast. Beträffande kundernas krav på godstransportmarknaden har delegationen publicerat en rapport (SOU 2000:8 Framtida godstransporter). Slutsatserna från denna studie utgör en utgångspunkt för våra ställningstaganden i det följande.

Infrastrukturen är tillsammans med regelverk samt skatter och avgifter de tre kanske viktigaste områden där staten agerar som förutsättningsskapare inom transportområdet. GTD har därför

visat stort intresse för infrastrukturfrågorna i sitt arbete. Näringslivets representanter i delegationen har här biträtt med oerhört viktig kunskap om kundernas och operatörernas syn på infrastrukturens roll för ett effektivt godstransportsystem. Flera initiativ har också tagits från näringslivet i delegationen att i skriftlig form presentera analyser och förslag rörande infrastrukturfrågorna. Här kan särskilt nämnas Transportindustriförbundets rapport ”Länkar till Europa” från 1998 och Industriförbundets och Swedish Shippers Councils gemensamma promemoria ”Stråkstrategi för järnvägsinvesteringar på kort och lång sikt” från december 2000. GTD deltog också 1998–1999 i SIKA:s och trafikverkens arbete med den strategiska analysen inför kommande planeringsperiod. Särskilt bör här framhållas den rapport som togs fram i detta arbete av arbetsgruppen för det strategiska området ”Det svenska interregionala och internationella godstransportsystemet” (GODIS, rapport november 1999 Godstransporter – Efterfrågan och utbud). Ytterligare ett antal rapporter togs fram i den strategiska analysen av stor betydelse för GTD:s arbete, bl.a. ”Hamnstruktur och sjöfart” och ”Dimensionering av drift-, underhålls- och bärighetsåtgärder inom väg- och järnvägssektorn”.

Delegationen beslöt tidigt i sitt arbete att söka analysera godstransportsystemets varuflöden. Tanken är att ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem bygger på ett antal centrala godsströmmar, korridorer eller stråk som betjänas av ett eller flera trafikslag och vari kapacitet och transportkvalitet är avgörande för systemet som helhet. Detta ”stråktänkande” har präglat delegationens arbete på godstransportområdet. Till hjälp i en sådan analys kunde användas SAMGODS, ett modellsystem som har utvecklats av trafikverken, Kommunikationsforskningsberedningen och SIKA. Genom att stämma av modellberäkningar med erfarenheter och verkliga uppgifter från näringslivsrepresentanter i delegationen har en samsyn kunnat uppnås i delegationen runt resultaten i den rapport som SIKA nu presenterat (rapport 2001:1) ”Stråkanalyser för Godstransporter”. I det följande redovisas Godstransportdelegationens närmare ställningstagande till resultaten i rapporten och vissa andra områden inom infrastrukturen.

GTD anser att effektiva godstransporter är av central betydelse för svenskt näringsliv och därmed för Sveriges tillväxt och välfärd. Vårt geografiska läge och näringslivets globalisering förstärker behovet av att Sverige ligger i täten vad gäller utveckling

av effektiva och hållbara godstransporter. Infrastrukturen är ett av de viktigaste instrumenten staten har för att ge förutsättningar för denna utveckling. Sveriges höga ambitioner vad gäller miljö och säkerhet i godstransportsystemet ställer också krav på infrastrukturen. GTD anser att dessa frågor inte har uppmärksammats tillräckligt. Att skapa tillräcklig kapacitet i infrastrukturen för effektiva och hållbara godstransporter måste därför vara en högt prioriterad fråga vid resursavvägningen inför den nu aktuella planeringsperioden.

5.2. Konsekvenser för infrastrukturen av stråkanalysen av dagens och framtidens godstransporter

SIKA:s studie

Huvuduppgiften i stråkanalysen var att identifiera de godstransportstråk som kan anses vara av särskild betydelse för den svenska godstransportförsörjningen och som därför kan bilda en grund för en samlad godstransportstrategi.

Vad gäller dagens transportflöden belyses dessa i rapporten fördelat efter vikt (tusental ton/år) och värde (miljoner kronor/år). Med hänsyn till statistikläget har 1997 valts som basår, men vissa justeringar har därefter gjorts för bl.a. den fasta Öresundsförbindelsen. SIKA har studerat flödena uppdelat i låg-, medel- och högvärdigt gods. Flödena framgår närmare av SIKA:s rapport 2001:1.

Det kan förtjäna att påpekas att SIKA:s studie omfattar transporter över 25 km (exkl. flygfrakt). Som nämnts i kapitel 2 är godstransportsystemet dock beroende även av fungerande kortväga godstransporter i form av distribution etc. Delegationen berör dessa frågor något i avsnitten 5.4–5.5, men vill i övrigt enbart hänvisa till behovet av att distributionssystemen bör betraktas som en naturlig del av godstransportkedjor och inte som en separat fråga. Utvecklingen inom bl.a. e-handeln (jämför kapitel 2) kan t.ex. få konsekvenser för distributionstrafiken i framtiden.

En allmän slutsats är att flödena är mycket beroende av varornas värde. Även om huvudriktningen på godsflödet i båda fallen är nord-sydlig resp. nord-västlig, framstår det som tydligt i SIKA:s analys att godstransporter för lågvärdigt resp. högvärdigt gods i realiteten är två skilda transportsystem. Orsaken till detta är att det råder ett tydligt samband mellan varans värde och val av trafikslag. Varor med lägre värden transporteras med sjöfart och järnväg, de

med högre värden transporteras med lastbil och de dyraste med flyg (jämför även kapitel 3).

Samtidigt framgår det i SIKA:s flödesanalyser hur mycket mer koncentrerade de enskilda flödena är räknat i vikt. Det är framför allt här som infrastrukturens bärighet och allmänna kapacitet blir dimensionerande. Den viktbaserade flödeskartan visar särskilt sjöfartens, men även järnvägens stora betydelse för svenska godstransporter. Av den värdebaserade flödeskartan framgår å andra sidan tydligt den avgörande roll som landsvägstransporterna har.

Utifrån dessa flöden har SIKA:s stråkstudie kunnat identifiera huvudstråken, som täcker in tre fjärdedelar av de långväga tunga svenska godstransporterna såväl i vikt som värde.

I figur 5.1 visas i schematisk form de sex mest dominerande godstansportstråken baserade på värde (heldragen) och vikt (heldragen + streckad linje). Tröskelvärdena för de samlade flödena i ett stråk är 8 miljoner ton resp. 200 miljarder kronor per år. 1) Ett tydligt nordsydligt landbaserat stråk finns Luleå-Mälardalen-Malmö/Trelleborg (med förlängning till kontinenten), som uppfyller kriterierna både för vikt och värde. Översatt till dagens infrastruktur motsvarar stråket huvudsakligen Europaväg E4 (Helsingborg-Haparanda), stambanan genom övre Norrland, Norra stambanan, Ostkustbanan och Södra stambanan. 2) Sjöfarten längs Östersjökusten uppfyller kriterierna för vikt men inte för värde. 3) Ett annat huvudstråk är Göteborg-Stockholm (i stort Europaväg E20, riksväg 40 i kombination med E4 och Västra stambanan) som uppfyller båda kriterierna. Detta stråk har också förlängningar i båda riktningar, sjöfartsstråken dels ut från Göteborg och dels från Stockholm österut. 4) Godsstråket från Norrland via Hallsberg till Göteborg (bl.a. Bergslagsbanan, godsstråket genom Bergslagen, Europaväg E18 och riksväg 67) uppfyller enbart viktkriteriet stråkmässigt. 5) Huvudstråket längs västkusten Norge-Göteborg-Malmö (Europaväg E6 Svinesund-Trelleborg, Västkustbanan och Norgelänken) uppfyller båda kriterierna. 6) Malmbanan med sjöfartsförbindelse från Narvik utgör slutligen i sig ett eget stråk, av naturliga skäl med fokus på vikt men inte värde.

Figur 5.1

Källa: SIKA rapport 2001:01

Analysen som gjorts visar att dessa stråk är oerhört dominerande i dagens godstransportsystem. Tröskelvärdena måste sänkas mycket långt under de valda nivåerna (t.ex. ned mot 1–1,5 miljoner ton/år) för att ytterligare stråk skall framträda i dag.

En förutsättning för att de utpekade stråken skall kunna fungera som prioriteringsinstrument är dock att stråken även är robusta för framtiden. Om man utgår från SIKA:s och trafikverkens prognos till år 2010 visar det sig att de utpekade stråken behåller sin nuvarande andel av godstransporterna mätt i vikt men ökar något mätt i värde. SIKA har vidare på GTD:s uppdrag genomfört en rad känslighetsanalyser jämfört med de prognoser som i sig inte visat på att stråkstrukturen skulle påverkas.

Luleå

Stockholm

Narvik

Malmö

Göteborg

En analys som delegationen ansett som mycket viktig att göra rör den ekonomiska utvecklingen i Östeuropa och Ryssland samt det ökade godsflöde som en ökad handel med dessa länder skulle kunna medföra. En analys av en tredubbling av handeln med detta område år 2010 jämfört med huvudprognosen har därför gjorts. Den visar inte på att några nya stråk skulle uppstå som klarar de uppsatta kriterierna. En viss reservation måste därvid göras beträffande utvecklingen av transitgods (gods med avsändare och mottagare utanför Sverige) som för närvarande inte kan modelleras på ett tillfredställande sätt, även om huvudslutsatserna inte bedömts kunna rubbas av denna osäkerhet.

SIKA har vidare genomfört femton olika simuleringar i syfte att pröva stråkens robusthet för framtida förändringar i infrastruktur (hamnar, järnväg i och utanför Sverige). Analyserna har inte heller här visat att de utpekade stråken påverkas särskilt mycket av de förändringar som prövats. Detta trots att de antagna förändringarna (vilka framgår närmare i rapporten) i vissa fall måste anses som mycket kraftfulla.

Intressant är att andelen transporter fördelat efter trafikslag inte heller påverkas radikalt av de gjorda simuleringarna. I utgångsläget utförs transportarbetet i Sverige till 43 % av lastbil, 21 % av tåg och 35 % sjöfart. Om avgifterna på Öresundsbron för lastbilar slopades helt skulle således andelen lastbilstransporter öka till 44 %. Om obegränsad kapacitet fanns på järnvägsnätet minskar lastbilsandelen till 40 %, samtidigt som järnvägsandelen stiger till 25 %. Om omlastningskostnaderna sänks med 20 % i de 19 största hamnarna skulle enligt analysen sjöfartens andel öka till 37 % medan järnvägens andel minskar till 19 %. Sammantaget visar analysen enligt SIKA i denna del att infrastrukturinvesteringar som ett medel att åstadkomma förskjutningar av transportarbete mellan trafikslag är ett trubbigt instrument som framför allt kan ge förändrade förutsättningar på mycket lång sikt.

GTD:s allmänna slutsatser

Godstransportdelegationen har tagit del av SIKA:s stråkanalys och anser att den utgör ett viktigt material för att öka förståelsen av de grundläggande krav som godstransporterna i dag och under det närmaste decenniet kommer att ställa på infrastrukturen i Sverige.

Svensk industri förändras i allt snabbare takt. Fusioner mellan företag, allianser och omstruktureringar inom och mellan företag i

olika länder skapar helt nya logistiska mönster och transportbehov. En viktig uppgift för staten är enligt GTD att genom investeringar i infrastruktur skapa förutsättningar för väl fungerande transporter för fasta materialflöden mellan olika produktionsenheter i en alltmer integrerad och internationaliserad industri. I svenska och internationella företag transporteras även stora mellanflöden av halvfabrikat och insatsvaror som fraktas mellan olika produktionsenheter såväl inom Sverige som till enheter för tillverkning och förädling på den europeiska kontinenten. Vidare importeras betydande varumängder från EU:s medlemsländer. Över 70 procent av den svenska importen kommer från dessa. Till detta skall läggas uttransporter av exportvaror. Det är i denna struktur med dynamiska förändringar av handelsmönster och stora godsflöden som de framtida svenska investeringarna i infrastruktur skall ske. Genom en betydande flexibilitet och snabbhet i att genomföra investeringar och underhåll av infrastruktur i syfte att svara upp mot näringslivets behov av väl fungerande transporter kan Sverige skaffa sig konkurrensfördelar som nation.

Vad gäller de stråk som SIKA pekar ut i sin rapport anser GTD att de överensstämmer väl med delegationens egen syn på de mest centrala trafikslagsövergripande korridorerna för gods inom, till och från Sverige, i dag och under den period som infrastrukturplaneringen för närvarande avser. Detta innebär dock inte att delegationen inte fäster avseende vid infrastrukturen i andra relationer än de som ingår i huvudstråken. Som åskådliggörs i flödeskartorna utgörs godstransportsystemet av en stor mängd relationer utöver huvudstråken, där transporter utförs vilka sammantaget är centrala även för stråkens funktion och som bildar hela transportkedjan. Delegationen återkommer i de kommande avsnitten till de mer generella åtgärder som behöver vidtas i dessa nät.

Något kan dessutom behöva sägas om de projekt som Godstransportdelegationen tagit del av och som bedrivs på flera håll i landet i avsikt att etablera nya tvärgående intermodala sammanhängande transportleder för gods till och från Ryssland, Baltikum och Polen via olika svenska ostkusthamnar (via Blekingehamnarna, Oxelösund, Härnösand, Umeå, via Haparandagränsen m.fl.). Det bör noteras att de prognoser som i många fall gäller för dessa leder avser nytillkommande gods, till stor utsträckning transiterat genom Sverige. Det finns en stor mängd osäkerheter runt denna utveckling, som både beror på handelsutvecklingen i dessa länder och vilka alternativa transportvägar som godset kan antas komma

att ta. SIKA har som nämnts bl.a. arbetat med en känslighetsanalys för att bedöma effekter av sådana nya framtida transportmönster. Även om en mycket kraftig trafiktillväxt skulle ske är det från så låga nuvarande nivåer att dessa i och för sig ur många aspekter intressanta transportkorridorer inte kan komma att bilda nya nationella stråk på samma nivå som de robusta som SIKA:s analys pekar ut. GTD anser som tidigare nämnts att det är rimligt att infrastrukturplaneringen under den nu aktuella perioden i första hand prioriterar åtgärder i de godsstråk som i SIKA:s analys visat sig såväl motsvara dagens som framtidens nationella huvudströmmar under överskådlig tid.

En annan viktig slutsats i SIKA:s stråkstudie som delegationen vill understryka är att alla trafikslag har en viktig roll att spela i godstransportsystemet i dag och i framtiden. De känslighetsanalyser som gjorts visar entydigt på att vare sig mycket kraftfulla infrastrukturinvesteringar på ett trafikslag, omfattande skatte- och avgiftsförändringar eller andra transportpolitiska åtgärder förmår rubba de övergripande sambanden mellan trafikslagens andelar av transportarbetet mer än marginellt under den aktuella planeringsperioden. Ambitionerna i den vägen måste därför enligt GTD:s mening skruvas ned på kortare sikt. Delegationen har tidigare berört sin övergripande syn på frågor om godstransportsystem och substitution och intermodalitet mellan trafikslagen i kapitel 3.

Den alldeles övervägande delen av godstransporter inom, till och från Sverige utförs i ett begränsat antal godsstråk. Enligt de undersökningar som GTD kunnat göra är dessa stråk robusta och torde inte i avgörande grad komma att ändras under de kommande tio åren även om förhållandevis stora förändringar sker av marknaderna i vår omvärld eller av näringslivsutvecklingen i Sverige. Det är därför av största vikt att statens planering i första hand prioriterar kapacitet och kvalitet vad gäller infrastruktur i dessa huvudstråk för godstransporter.

5.3. Delegationens syn på infrastrukturen utifrån ett godsperspektiv

5.3.1. Allmänna slutsatser

Vid en vidare analys av infrastrukturen i och utanför de huvudstråk som framgår av kartan ovan har Godstransportdelegationen be-

dömt att problem finns inom ett antal olika områden. Åtgärderna i de största ”noderna” i nätet, storstäderna, resp. utanför huvudstråken redovisas nedan i avsnitt 5.4 resp. 5.5 I detta avsnitt behandlas åtgärder med mer direkt koppling till huvudstråken så som de pekats ut i SIKA-rapporten.

Allmänt anser Godstransportdelegationen, mot bakgrund av vad som ovan anförts om godstransporternas stora betydelse och näringslivets ökande krav, att en utökad satsning måste göras på infrastrukturen under den kommande planperioden. Denna satsning bör ses inte bara som ett svar på de senaste årens neddragna budgetramar och därmed uppdämda åtgärdsbehov med dagens transportefterfrågan. Med den kommande utvidgningen av EU talar allt för att konkurrenssituationen inom näringslivet kommer att skärpas ytterligare för svenska företag. Utan ytterligare effektiviserade godstransporter som kompensation för Sveriges geografiska läge och stora regionala skillnader riskerar denna utveckling att innebära negativa konsekvenser för vårt land genom förlorade marknadsandelar för industrin i denna konkurrens.

Motiven bör därför vara goda att samlas kring en betydande satsning på godstransporterna under de kommande åren. Delegationen anser att det är viktigt för Sveriges tillväxt att denna satsning görs redan under de närmaste åren, och att regeringen bör pröva alternativa finansieringsmodeller av typ PPP (private-public partnership) om det bedöms som nödvändigt för att få igång viktiga investeringar tillräckligt fort (se vidare 5.6.1).

En annan allmän kommentar i linje med detta och i enlighet med vårt synsätt på planeringssystemet enligt ovan är att trafikverken bör ges ytterligare möjlighet att inom tillräckligt vida ramar agera mer flexibelt och med kortare ledtider för att möta nya krav från näringslivet beträffande åtgärder i godstransportsystemet än vad erfarenheten visar hittills varit fallet.

GTD har tidigare påpekat att transportsystemet skiljer sig åt mellan det lågvärdiga och högvärdiga godset. En analys av infrastrukturen bör därför rimligtvis göras utifrån dessa båda ytterligheter. Av praktiska skäl har emellertid delegationen valt att i det följande redovisa sina slutsatser trafikgrensvis. För att i någon mån trots detta anknyta till synsättet redovisas trafikslagen i ordning efter sitt starkaste transportmarknadssegment, från låg- via mellanvärdigt gods till högvärdiga produkter.

En sista övergripande kommentar är att GTD anser att staten utöver sitt ansvar för infrastrukturen i form av banor, vägar och

farleder även bör beakta behovet av utvecklad IT-infrastruktur i de utpekade godsstråken för att förbättra kvalitet och säkerhet. Särskilt i de stråk och tillflöden som är centrala för det mest högvärdiga godset, med dess utpräglade krav på precision och flexibilitet i transporten torde stora krav kunna ställas på att grundläggande data kan tillhandahållas av god kvalitet om infrastruktur och trafik. Exempel på detta är en s.k. vägdatabas. Gemensamma strukturer och system är en förutsättning för att tillämpningar skall kunna utvecklas utifrån marknadens behov. Staten bör tillgodose att dessa strukturer och system finns tillgängliga.

Infrastrukturen i de förordade huvudstråken består såväl av vägar, banor, farleder som hamnar och terminaler. Ett trafikslagsövergripande synsätt bör gälla för att åstadkomma effektiva transportkedjor av gods i stråken. Likaså måste fungerande infrastrukturanslutningar i utlandet tillförsäkras, eftersom transportkedjorna som regel är internationella. En nära samordning av svensk och europeisk infrastrukturplanering måste ske.

5.3.2. Sjöfartens infrastruktur och roll i godsstråken

Sjöfartens infrastruktur i direkt mening består av farledssystemet och hamnarna, men lika viktigt är behovet av goda anslutningar till hamnarna i form av vägar och järnvägar för att effektiva totala transportkedjor skall kunna uppnås. Hamnen har därför en central roll i trafiksystemet och i planeringen av transportinfrastrukturen. Genom de svenska hamnarna passerar i stort sett hela vår utrikeshandel. Sjötransporterna på svenska hamnar och därmed godsomsättningen i hamnarna har ökat under en följd av år. Delegationen förutser en fortsatt ökning, även om den kommer att mattas av något jämfört med de senaste åren. EU-utvidgningen och en fortsatt liberalisering av handeln talar långsiktigt för ökade sjöfartsvolymer. En positiv utveckling i Östersjöområdet kommer att innebära ökad utrikeshandel och ökade volymer genom svenska hamnar och därigenom vara av stor regional betydelse.

Både farleds- och hamnsystemet har god kapacitet och generellt goda förutsättningar att klara betydande volymökningar utan stora nyinvesteringar. De flaskhalsar som finns rör i regel landtransportanslutningar till hamnarna. Ökad sjöfart i framför allt europatrafiken kan bidra till att lätta på kapacitetstrycket för landtrans-

porterna i Europa och innebär säkerhets- och miljövinster för samhället.

När det gäller frågor kring hamnstrukturen kan delegationen mot bakgrund av den utveckling som skett konstatera att för olika segment inom godstransportmarknaden har det utvecklats en naturlig struktur med en stark koncentration av godsflödena till ett begränsat antal välbelägna och effektiva hamnar. Ett tiotal hamnar står för ca 80 % av den totala godsvolymen. För viktiga gods- eller trafiksegment som råoljeimporten, färjetrafiken och containertrafiken är koncentrationen till ett fåtal viktiga hamnar ännu starkare. Det är framför allt det kvarvarande icke enhetsberedda godset och bulksjöfarten som har ett mer utspritt trafikmönster.

Efter långvariga diskussioner har EU nu beslutat att hamnar med en godsomsättning om minst 1,5 miljoner ton eller minst 200 000 resande skall omfattas av TEN-T (Trans European Transport Network) nätet. För Sverige innebär förslaget att 22 hamnar enligt 1999 års hamnstatistik faller inom TEN-T nätet. Av dessa är det 17 hamnar som uppfyller kriteriet för godsomsättning (se vidare Sjöfartsverkets rapport ”Hamnstruktur och sjöfart” juni 1999). Det är naturligt att staten har ett ansvar för att väg- och järnvägslänkar till dessa svenska TEN-T-hamnar håller tillräcklig kapacitet och god kvalitet. Enligt delegationens uppfattning bör man emellertid med stöd av de stråkanalyser som vi tidigare refererat till diskutera en ännu striktare prioritering av de statliga insatserna. Av särskild betydelse är således de hamnar som har mer omfattande containertrafik och roro-trafik med trailer och annat enhetsberett gods. De genomförda stråkanalyserna visar att det är ett begränsat antal hamnar som svarar för denna trafik och alltså har ett uttalat behov av goda landanslutningar. Delegationen behandlar hamnfrågorna nedan i avsnitt 5.6.2 men vill också hänvisa till det regeringsuppdrag som Sjöfartsverket har att utreda förutsättningarna för att inrätta s.k. stomfarleder. Detta uppdrag ligger väl i linje med delegationens allmänna syn på vikten av att prioritera de viktigaste trafikstråken för den svenska utrikeshandeln.

Vad gäller Göteborg vill delegationen understryka vikten av att transocean direktgående linjetrafik kan behållas och utvecklas i hamnen. Göteborg konkurrerar i den rollen dels med feedertrafik till de stora kontinenthamnarna i Hamburg och Rotterdam m.fl., dels i ökad grad med Århus hamn i Danmark. Göteborgs Hamn bör ges goda förutsättningar att fortsätta att utvecklas till en centralhamn för Norden, samt för Baltikum och Ryssland i kon-

kurrens med utländska hamnar med motsvarande ambitioner i ett Östersjöperspektiv. Detta innebär att Göteborg även blir en intermodal huvudknutpunkt där omlastning av gods sker mellan olika trafikslag. Både säkerhets- och tillgänglighetsskäl talar för att farlederna behöver förbättras för att sådan trafik skall kunna säkerställas. Även inom andra trafiksegment är Göteborg ett viktigt transportnav. Delegationen noterar med tillfredsställelse den överenskommelse som träffats mellan Sjöfartsverket, Göteborgs Hamn AB och Göteborgs kommun om farledsprojektet och som nu för statens del godkänts av regeringen. Därmed kan ett viktigt farledsprojekt genomföras som stärker Göteborgs ställning som nordisk centralhamn och ett viktigt nav för den svenska utrikeshandeln. Beträffande landinfrastrukturen finns i dag stora brister, se vidare nedan i avsnitt 5.4.

Delegationen vill allmänt understryka behovet av en utökad regional samverkan i hamnfrågor. För Stockholmsområdet och Mälardalen förefaller en sådan samverkan särskilt angelägen med tanke på den betydande hamnkapacitet som redan finns i området från Gävle i norr till Norrköping i söder. En regional samverkan mellan näraliggande hamnar stärker hamnarnas roll rent allmänt och bidrar till att motivera en god landinfrastruktur. Parallellt med diskussioner om Stockholmsregionens hamnfrågor och trafikfrågor i allmänhet pågår också utredningar om farledsförbättringar i Stockholms skärgård. Delegationen återkommer i avsnitt 5.6.2 ytterligare till hamnstrukturfrågor.

Infrastrukturkapaciteten inom sjöfartssystemet är i stort sett mycket god. Hamnarnas roll som intermodala nav kräver goda landanslutningar vilka bör planeras som en del i övergripande godsstråk.

5.3.3. Delegationens syn på järnvägens infrastruktur

Järnvägen har sin största fördel i tunga och skrymmande transporter över långa avstånd, vilket i många sammanhang är lämpat för Sveriges geografiska förhållanden. Även inom den lättare industrin och handeln finns vissa godsflöden som skulle kunna utnyttja järnvägens konkurrensfördelar. GTD anser att järnvägen som transportmedel därför har goda förutsättningar för att utveckla kostnadseffektiva lösningar som svarar upp mot högt ställda logistikkrav på transportkvalitet såsom pålitlighet, säkerhet

och punktlighet. Järnvägens största potential som transportmedel finns när det gäller att utveckla kombinerade och intermodala transportlösningar i samverkan med andra trafikslag. Endast med en hög ambitionsnivå avseende frekvens och precision har järnvägen emellertid förutsättningar att kunna attrahera vissa långa transporter som nu utförs på väg (jämför avsnitt 3.3 ovan). Därmed skulle också allmänna miljö- och säkerhetsvinster kunna nås.

Viktiga förutsättningar för att godstrafiken på järnväg skall kunna utvecklas är att flödena koncentreras till vissa stråk. Därmed kan effektiva transporter med hög frekvens skapas. En stråkstrategi måste också bygga på en utvecklad samverkan mellan de olika trafikslagen. Kombinerade transporter kräver en effektiv omlastning mellan olika trafikslag som ger förutsättningar för att bygga upp väl fungerande transportkedjor och transportsystem.

SSC skrivelse

Swedish Shippers Council (SSC) har i en skrivelse till regeringen i december 2000 redovisat sin syn på vilka åtgärder som bör vidtas i bansystemet för att tillgodose industrins och näringslivets behov. SSC:s förslag bygger på en stråkstrategi i nära anslutning till delegationens analyser. De förslag till åtgärder som redovisas i skrivelsen kan därför enligt delegationens mening ses som ett exempel på hur en stråkstrategi kan konkretiseras inom järnvägsområdet. Det bör även nämnas att Banverket i huvudsak instämmer i de förslag som SSC för fram i sin skrivelse.

Godsflödena har i SSC:s förslag delats upp i tre typer: Tunggods, t.ex. SSAB:s ståltransporter, Stora Ensos Baseport, Avesta Sheffields Steelbridge och LKAB:s malmtransporter. På dessa godsstråk bör bandelarna ges tillräcklig kapacitet efter aktuellt godsflödes behov. Metervikt, axellast och lastprofil bör anpassas för högsta effektivitet. Hastigheten kan för dessa godsflöden maximeras till 90 km/h.

Normalgods, t.ex. kombitransporter av container och trailer samt vagnslasttrafik. Dessa godsstråk kräver normal bärighet med största axellast 22,5 ton och hastigheter över 90 km/h. Behovet av spårkapacitet skall samsas med persontrafiken.

Snabba transporter av lättgods/expressgods, t.ex. godstransporter i speciella expressgodsvagnar integrerade i persontrafiken eller särskilt avsedda tåg för post- och paketbefordran.

Dessa stråk ställer krav på höga hastigheter, minst 160 km/h. Denna typ av gods utnyttjar samma stråk som den snabba persontrafiken.

I enlighet med delegationens tidigare redovisade syn anser SSC att järnvägsstråk och banor med stora godsflöden bör prioriteras för nyinvesteringar och mer omfattande underhållsinsatser. Enligt SSC innebär detta att i järnvägsstråk och på banor för tunggods och normalgods bör således åtgärder för att lösa specifika behov på en viss bandel kunna göras genom investeringar i ny teknik. De kan möjliggöra tågtrafik med högre axellaster, större metervikt och/eller större lastprofil. De kan även gälla att skapa förutsättningar för tågtrafik med längre godsvagnar med fler axlar, utan att spårslitaget ökar. Genom användning av starkare dragkrafter kan tunga och långa godståg köras mera kostnadseffektivt. Investeringar i ny teknik bör även inriktas på att möjliggöra att på väl definierade järnvägsstråk med omfattande fasta flöden, systemtransporter, köra tunga och långa godståg, t.ex. skogsindustrins Trätågs- och Tövasystem, Volvos systemtransporter/tåg mellan Olofström, Göteborg, Umeå och kontinenten samt Electrolux tidtabellstyrda leveranser på järnväg.

Ett antal intermodala huvudknutpunkter i strategiska lägen för tung- och normalgodstrafik bör identifieras. Till dem bör enligt SSC:s mening koncentreras nyinvesteringar i infrastrukturella anläggningar, vägar, spår, terminaler etc. för att skapa goda förutsättningar för samverkan mellan olika trafikslag och kombinerade transporter. De intermodala huvudknutpunkterna fungerar som noder för inflöde och omlastning av anknytande godsflöden med väg- och järnvägstransporter. Därmed skapas förutsättningar för en effektiv kombinerad godstrafik. I anslutning till flera av huvudknutpunkterna finns hamnterminaler som utgör länkar till olika delar av Europa utifrån industrins krav på integrerade transportlösningar mellan sjöfart, järnväg och väl fungerande landanslutningar.

Järnvägsinvesteringarna bör vidare enligt SSC ges en sådan inriktning att en separering på lång sikt möjliggörs av olika typer av gods på olika stråk. Det långsiktiga målet är att särskilja persontrafik och lättgods/expressgods från transporter av tunggods och normalgods på det svenska järnvägsnätet. En blandning av snabbtåg för persontrafik och lättgods/expressgods med långa och tunga godståg på samma spår skapar kapacitetsproblem med försämrad transportkvalitet som följd. Separeringen kan på kort sikt i huvudsak ske på befintliga banor. Men det ställer krav på förändringar inom järnvägssektorn av organisation, roller,

arbetssätt och mera marknadsbaserade principer för prissättning av tåglägen inom bland annat banfördelande enheter och tågtrafikledning.

I ett läge med minskade resurser till redan beslutade infrastrukturinvesteringar krävs enligt SSC på kort sikt en fokusering och prioritering av de för svenskt näringsliv mest angelägna projekten för att skapa förutsättningar för ekonomisk tillväxt och ökad nationell konkurrenskraft. De trafikstarka stråken måste ges en hög prioritet när det gäller nyinvesteringar och underhåll för godstrafiken så att de har tillräcklig kapacitet och hög tillgänglighet. Enligt Banverkets mening gäller denna prioritet i synnerhet upprustning av Bergslagsbanan och Vänerlänken till Göteborgs hamn, dubbelspår Hallsberg-Mjölby samt uppgradering till ökad bärighet och större lastprofil i godsstråken.

Satsningen på dessa stråk innebär dock inte att övriga delar av järnvägsnätet är oviktiga för godstrafiken. Effektiva flöden skapas genom att mindre godsflöden förs samman till huvudstråken som därmed genererar större/effektivare godsflöden. Övriga delar av järnvägsnätet bör därför underhållas väl och så långt som möjligt anpassas till industrins krav.

GTD:s synpunkter

Godstransportdelegationen anser som nämnts att SSC:s skrivelse i stora delar ansluter till den av delegationen förordade stråkstrategin och att skrivelsen därför ger ett illustrativt exempel på hur denna stråkstrategi kan omsättas i åtgärder inom järnvägssektorn. SSC pekar i skrivelsen även ut ett antal centrala terminalpunkter. Delegationen återkommer nedan i avsnitt 5.6.2 med ytterligare överväganden rörande hamn- och terminalfrågorna.

GTD anser att en särskild satsning bör ske på den del av järnvägens infrastruktur som är relaterad till godstransporter. Detta bör ske för att åstadkomma en effektiv, flexibel och kapacitetsstark järnväg som kan möta den svenska industrins transportbehov och bidra till ökad intermodalitet. Hänsyn bör därvid tas till de delvis helt olika krav som ställs på infrastrukturen av tunggods, mellan/normalgods resp. lätt/expressgods.

5.3.4. Delegationens syn på väginfrastrukturen

Lastbilens främsta fördel som transportmedel är dess flexibilitet och dörr-till-dörr kapacitet. Lastbilen används i huvudsak för lokala och regionala transporter. Endast 8 procent av godsmängden på lastbil går på sträckor över 30 mil. Lastbilen har dock under senare decennier ökat sin andel av de långväga transporterna. Det hänger i huvudsak samman med stigande varuvärden och strukturomvandlingen inom industrin. I inrikes trafik har transportarbetet med lastbil ökat från 21 miljarder tonkilometer 1970 till 33 miljarder tonkilometer 1999. Detta är en utveckling som kan skönjas inom hela Europa. Samtidigt som transportarbetet på lastbil har ökat har godsmängden minskat. 1970 transporterades 530 miljoner ton på lastbil i inrikes trafik. 1999 var denna siffra 329 miljoner ton. Att godsmängderna minskar hänger i huvudsak samman med att produkterna blir lättare och mer högvärdiga.

I SIKA:s stråkanalys studeras transportflödena indelat efter värde på godset. Det framgår tydligt att lastbilstransporterna dominerar i det högvärdiga godssegementet och även vad gäller det mellanvärdiga godset sett till flöden efter värde.

Det finns enligt delegationen brister i vägtransportsystemet i de viktiga godstransportstråken. När begreppet ”plan” används avses den av regeringen fastställda nationella väghållningsplanen för 1998–2007. Eftersom prioriteringarna i denna plan har gjorts efter en omfattande demokratisk process hos berörda aktörer bör dessa projekt i första hand genomföras. Enligt Vägverket är läget följande i de utpekade stråken.

E6 Trelleborg – Svinesund: Höjning av vägstandarden Trelleborg –

Vellinge och i norra Bohuslän finns med i planen. När dessa projekt är genomförda kommer hela sträckan att ha god standard.

E4 Helsingborg – Stockholm: Flera projekt finns med i planen i norra Skåne, södra Småland och i Stockholmsområdet (förbifart).

Projektet förbi Markaryd undantogs i fastställelsebeslutet. När planen samt åtgärd vid Markaryd blir genomförd kommer vägsträckan i stort sett att ha god standard.

E4 Stockholm – Haparanda: En rad projekt finns med i planen såsom vid Uppsala, Sundsvall och Umeå. Därutöver finns behov av att förbättra ett antal delsträckor längs norrlandskusten innan hela stråket kan anses ha god standard.

Riksväg 40 Göteborg – Jönköping: Flera projekt längs stråket finns med i planen. Delar har diskuterats som ett PPP-projekt. Sträckan

Ulricehamn till gränsen mot Jönköpings län finns inte med i planen.

E20 Göteborg – Stockholm: Projekt vid Alingsås och Strängnäs finns med i planen. När projekten i planen genomförts återstår behov av höjning av vägstandarden på ett flertal vägavsnitt.

E18 Stockholm – norska gränsen: Några projekt finns med i planen, men även efter plangenomförande finns flera delsträckor med förhållandevis låg vägstandard.

Riksväg 67 Västerås – Gävle: Vägsträckan har en varierande kvalitet och stora delar har behov av högre vägstandard. Inget projekt finns med i planen.

Problemen i storstäderna kommenteras vidare särskilt nedan. Som nämndes i avsnitt 4.3.1 förväntas lastbilarnas trafikarbete öka med ca 40 % under perioden 1997–2010. En stor del av denna ökning kommer troligen att belasta de tyngsta godsstråken. Samtidigt väntas personbilstrafiken öka med ca 20 %. De tunga godsstråken är också viktiga stråk för personbilstrafiken. Man kan vänta sig kraftigt ökad friktion mellan olika trafikantkategorier på viktiga godsstråk på avsnitt med bristande standard. Det kan handla om trängselsituationer med nedsatt hastighet på delar av vägnätet men även, som närmare berörts i avsnitt 4.3.1, om ökad trafiksäkerhetsrisk. Bl.a. mot denna bakgrund är det angeläget att i ökad utsträckning satsa på åtgärder för separering av mötande trafik.

En översiktlig bedömning utförd av Vägverkets regioner visar att det även utanför storstäderna och de ovan utpekade allra största stråken finns ett stort antal vägavsnitt i för godset viktiga stråk som redan nu har, eller i den nära framtiden kan förväntas få, en obehaglig och farlig trafikmiljö i form av en kombination av förhållandevis låg vägstandard och kraftig ökning av lastbilstrafik. Ett exempel på en sådan vägsträcka är E22, som kan förväntas få större betydelse i takt med ökad handel med Östeuropa.

Betydelsen av godstransporterna i vägnätets huvudstråk bör inverka på prioritering av sådana infrastrukturåtgärder som kan öka kapaciteten och minska sådana trafiksäkerhetsproblem som kan uppstå där tung trafik samsas med intensiv personbiltrafik.

5.3.5. Delegationens syn på flygets infrastruktur

Svensk flygfrakt bedrivs i dag huvudsakligen på Arlanda, Landvetter, Skavsta och Örebro flygplatser. Av de nämnda flygplatserna är trafiken på Arlanda av helt annan storleksordning än de övriga. Det är ett känt faktum att möjligheterna för effektiva flygfraktleder påverkas av om godsflödena kan koncentreras tillräckligt. I övriga fall sker även långväga anslutningstransporter i dag med lastbil, s.k. ”truckning”. Ur denna synvinkel är det av intresse att svenskt flygfraktgods kan koncentreras inom landet så att ”truckning” till utländska flygplatser kan minimeras.

De nämnda flygplatserna ligger samtliga i anslutning till de av GTD utpekade godsstråken. Det är angeläget att flygplatser på ett bättre sätt än hittills knyts samman i ett sammanhållet transportsystem med övrig landinfrastruktur, bl.a. med tanke på den prognostiserade starka tillväxten av det högvärdiga gods som flygfraktas. Det är också viktigt att de landburna anslutningstransporterna utvecklas i riktning mot ökad långsiktig hållbarhet i likhet med godstransportsystemet som helhet, bl.a. genom en ökad intermodalitet.

Godstransportdelegationen har bl.a. i linje med detta inom ramen för sitt arbete tagit initiativ till att göra en förstudie kring möjligheterna att få till stånd en järnvägsanslutning till fraktområdet vid Arlanda. Initiativet sammanföll även med Posten AB:s planer på etablering av en postterminal i anslutning till Arlanda. Banverket har i samarbete med Luftfartsverket studerat alternativa järnvägssträckningar till flygplatsområdet. Två av de studerade alternativen uppvisar en hög samhällsekonomisk avkastning (nettonuvärdeskvot). En preliminär studie visar att det med en rimlig investeringsnivå går att uppnå en förbättrad intermodalitet i flygfraktsystemet på Arlanda samtidigt som Postens etablering kan genomföras.

I maj 2000 beslutade EU-kommittén Transeuropean Financial Committee om transportstöd för Transeuropeiska nätverk. Kommittén beslutade bl.a. om 0,5 miljoner euro (4,1 miljoner kronor) till en förstudie av järnvägsförbindelse mellan Sturups flygplats och Köpenhamns flygplats.

En järnvägsanslutning som binder samman Sturup med Kastrup är en strategisk investering som skulle kunna stärka regionens framtida utvecklingsbetingelser. I den planerade förstudien av en järnvägsförbindelse till Sturups flygplats är det angeläget att förut-

sättningarna klarläggs även för flygfraktens behov i en integrerad systemlösning för Kastrup och Sturup.

Såväl Skavsta som Örebro har goda förutsättningar att utvecklas som flygplatser för fraktcharter som komplement till Arlanda. Dessa flygplatser ligger strategiskt till i anslutning till landets tunga godsstråk. Även andra mindre flygplatser med sådant läge kan bedömas ha vissa förutsättningar för en utökad flygfrakttrafik.

Flygfrakten spelar redan i dag och i ökad utsträckning under kommande planeringsperiod en viktig roll för transporter av det mest högvärdiga godset. Staten bör bidra till att knyta flygplatser med omfattande flygfraktverksamhet till de övriga godsstråken på ett effektivt sätt. Möjligheterna att utnyttja snabba järnvägstransporter mellan huvudflygplatserna för flygfrakten bör underlättas genom spåranslutningar av terminaler etc.

5.4. Trafikens infrastruktur i storstäderna – avgörande för fungerande nav i godstransportnätet

Godstransportdelegationen utgår som framgått i sitt arbete i hög grad från ett stråktänkande. Samtidigt är det inte möjligt att åstadkomma ett effektivt godstransportsystem utan fungerande nav (noder) där stråken löper samman. Såväl Stockholm, Göteborg som Malmö/Trelleborg utgör sådana nav i godstransportsystemet, med intermodala knutpunkter mellan land- och sjötransporter. Dessa storstadsområden utgör dessutom konsumtionscentra med därmed följande stor lokal distributionstrafik av gods. En fungerande infrastruktur i områdena är därför mycket viktigt för det svenska godstransportsystemet.

I Skåne anser delegationen att situationen i och med färdigställandet av Öresundsförbindelsen och Yttre ringleden runt Malmö har kraftigt förbättrats vad gäller vägtrafiken. Motsvarande förbättringar vad avser järnvägarna har dock inte åstadkommits. En konsekvens av Öresundsbron har blivit att det föreligger ett markant behov av kapacitetsförstärkning på sträckan Lund – Malmö i första hand. Av gjorda utredningar framgår att fyra spår krävs på sträckan Eslöv – Malmö. På denna sträcka sammanfaller godsflödena från västkustbanan och södra stambanan, dvs. i stort sett hela export- och importvolymen på järnväg som passerar gränsen i söder. På många håll förordas ett yttre godsspår runt Malmö, vilket torde bli särskilt aktuellt om den nu ifrågasatta

Citytunneln (för persontrafiken) inte kommer till stånd. Enligt Green Cargo bedöms även finnas skäl att överväga anläggning av en helt ny och större kombiterminal i skärningen mellan det yttre godsspåret, kontinentbanan och Öresundsbron. Delegationen anser som tidigare nämnts att effektiva kombiterminaler i centrala noder är ett viktigt instrument för att åstadkomma ett hållbart godstransportsystem.

Göteborg innehar som tidigare nämnts en särställning som

Nordens i stort sett enda hamn med direktanlöp av transocean linjesjöfart. Det är delegationens mening att Göteborgs hamn oavsett utvecklingen och omfattningen av denna sjöfart i framtiden kommer att utgöra ett mycket centralt nav för det svenska godstransportsystemet. Med tanke på detta är det nödvändigt att vägoch banförbindelserna med hamnområdet inom Göteborg fungerar på ett för godstransporterna så effektivt sätt som möjligt. En så effektiv placering av olika godsterminaler måste också eftersträvas för att minimera godstrafiken mellan sådana terminaler. Ett antal problem har kunnat identifieras. Ett av de mest centrala vad gäller järnvägen är att stambanorna för godstrafikens del i dag slutar en bit före slutmålet, dvs. hamnen, vilket leder till behov av växling och vagnöverföring på den befintliga hamnbanan. Detta kan ses som en rest av en äldre syn på godstrafiken som underordnad persontrafiken på järnväg. Ur GTD:s synvinkel bör därför en prioriterad åtgärd vara att hamnbanan elektrifieras och byggs ut så att terminaler vid hamnen kan fungera som start och slutpunkt för effektiva heltågskoncept. En ytterligare åtgärd i enlighet med ett sådant synsätt är ett triangelspår i Marieholm (ny förbindelse Vänerbanan-Hamnbanan).

I den mån kapacitetsbrister i bannätet kan konstateras i Göteborgsområdet till följd av konflikter mellan t.ex. regional persontågtrafik och nationellt viktig godstrafik får inte den senare trafiken nedprioriteras. Lösningar måste snarast tas fram som klarar att hantera även godstrafikens viktiga kapacitetskrav i detta för flera godsstråk så centrala område. Exempel på sådana åtgärder är en ny in- och utfart i öster till Sävenäs rangerbangård och kapacitetshöjande åtgärder på linjen Alingsås-Göteborg.

Det finns även stora behov av att öka vägtransportkapaciteten över Götaälvsavsnittet och på de större tillfarts- och genomfartslederna i Göteborgsområdet. Med dagens utformning av vägnätet tvingas en stor del av lastbilstrafiken till hamnområdet och andra stora godstransportnoder att belasta de centrala delarna av

Göteborg samt via Gullbergsmotet och Tingstadstunneln som är kraftigt överbelastade. Se även SIKA rapport 2001:1 bilaga 5.

Stockholmsområdet har i dag stora problem med kapaciteten i trafikens infrastruktur. Det gäller såväl banor (bl.a. ”getingmidjan”) som vägar. Behovet av förbättrade anslutningsvägar och banor till intermodala terminaler och hamnanläggningar i

Stockholm är enligt delegationens mening mycket stort för närvarande. Trängseln i trafiksystemet innebär stora problem för distributionstrafiken i de centrala delarna och genom nuvarande placering av godsterminaler i området riskeras att förseningar till följd av trängsel och köer fortplantar sig ut i det nationella godstransportnätet. Näringslivets transporter i Stockholms län har kartlagts med hjälp av NÄTRA-systemet vilket redovisas i SIKArapport 2000:9. Stockholmsområdet utgör som framgått också ett nav för sjöfarten mot Finland, Baltikum och Ryssland, varför kravet på effektiva landanslutningar av hamnarna bedöms växa under det kommande decenniet. GTD anser att det är av största vikt att regeringen, genom den nu tillsatta Stockholmsberedningen, snarast bidrar till att lösa upp de politiska knutar som för närvarande synes bromsa utvecklingen av ett fungerande transportsystem i Stockholmsområdet, och att godstransportfrågorna ges en tyngd i detta arbete i enlighet med deras betydelse för Sverige och regionen.

Delegationen vill understryka att en samlad satsning på trafikinfrastrukturen i området även måste beakta och lösa behoven av effektiva korridorer för såväl väg- som bantransporterat gods till och från området, samt inkludera en långsiktig lösning på problemen med hamnfrågorna i regionen. En kortsiktigt viktig komponent i transportsystemet är enligt Green Cargo tillskapandet av en kombiterminal i norr, som en konsekvens av uteblivna länkar mellan söder och norr. Att i dag forsla en kombienhet från söder (Årsta) till kund i norr är förenat med ett omfattande köande med åtföljande miljöbelastning och fördyring av transporten. När det gäller behov av vägförbättringar i Stockholmsområdet har Vägverket pekat på vikten av att hitta lösningar för förbifart Stockholm (även kallad Västerleden), E18 Hjulsta, återstående sträckor av Södertörnsleden, Norra Länken, Norrortsleden och Österleden.

En snabb och kraftfull förbättring av infrastruktursituationen måste genomföras i Stockholm och Göteborg samt i viss mån Malmö. Storstäderna finns med som stora nav i godsets huvudstråk och den lokala trafiksituationen påverkar därför funktio-

nen i hela landets godstransportsystem. Det gäller kapacitet för banor och vägar till terminaler och hamnar men också förbättrade möjligheter till genomfart och till distribution i tätorterna.

5.5. Bärighet och underhåll i det övriga vägnätet – en förutsättning för godstransporter utanför huvudstråken

Godstransportdelegationen konstaterar att vissa av de uppställda etappmålen under delmålet om hög transportkvalitet för näringslivet inte bedöms kunna uppnås under planperioden enligt Vägverkets, Banverkets och SIKA:s bedömning i den strategiska analysen. Delegationen beklagar detta och anser det vara en allvarlig brist, eftersom t.ex. tjälavstängningar av vägar och störningar i godstrafiken på järnväg skapar problem inte bara för själva transporterna utan i dagens integrerade produktionssystem även riskerar att påverka industrins effektivitet som helhet.

Mot bakgrund av lastbilens roll som i huvudsak ett lokalt och regionalt trafikslag är frågor om ökad bärighet och ökade satsningar på drift och underhåll särskilt viktiga. Näringslivets efterfrågan på investeringar och drifts- och underhållsåtgärder i väginfrastrukturen är i dag stark. Väl utbyggda och underhållna vägar spelar en stor roll för näringslivets val av lokalisering av verksamheten samt stärker dess internationella konkurrenskraft.

Den årliga kostnaden för att genom drifts- och underhållsåtgärder upprätthålla nuvarande tillstånd i vägnätet i hela landet bedöms vara 7,3 miljarder kronor. Anslaget för 2001 är 6 123 miljoner kronor. Skillnaden mellan vägnätets nuvarande tillstånd och ett optimalt tillstånd, den s.k. eftersläpningen, har av Vägverket beräknats till 13,5 miljarder kronor. Vägverket bedömer att en rimlig tidsperiod för att återhämta denna eftersläpning är åtta år. Det skulle innebära att anslagsbehovet för att upprätthålla nuvarande tillstånd och återhämta eftersläpningen är 900 miljoner kronor per år under den kommande åttaårsperioden.

Merkostnaden för att köra med lastbil på vägar med en dålig ytstruktur har beräknats av Vägverket för olika trafikklasser och för olika delar av landet. Resultaten från dessa beräkningar visar exempelvis att merkostnaden för transport av skogsråvara på det lågtrafikerade vägnätet i norra Sverige kan vara av samma storleksordning som de kostnader som följer av bärighetsrestriktionerna under tjällossningen (se vidare nedan).

Tillgängligheten för godstransporter på väg avgörs främst av de bärighetsbegränsningar som förekommer på vägnätet. Begränsningarna är av två typer. Dels handlar det om permanenta begränsningar av bärigheten, dvs. att den maximalt tillåtna bruttovikten - som i dag uppgår till 60 ton - inte kan tillåtas under någon del av året. Dels handlar det om tillfälliga begränsningar under den del av året då tjällossning förekommer.

Bärighetsrestriktioner innebär en tydlig begränsning av tillgängligheten samtidigt som de innebär en avsevärt sänkt transportkvalitet. Huvuddelen av bärighetsnedsättningarna sker på det lågtrafikerade vägnätet. Det är främst de norra och mellersta delarna av landet som drabbas av restriktioner under tjällossningen. Därför innebär dessa problem samtidigt en starkt negativ påverkan på delmålet om regional utveckling.

Vägverket har i samråd med näringslivet i respektive region pekat ut ett vägnät med kravet att det skall vara öppet året runt med högsta tillåtna belastning. Omfattningen av väginvesteringar uttryckt i form av åtgärdad sträcka på detta utpekade vägnät uppgår till drygt 10 000 km.

En avgörande utgångspunkt vid beräkningar av lönsamheten vid investeringar i bärighetshöjande åtgärder är hur nyttor och kostnader fördelas på olika nyttjare av vägarna. Fullständiga lönsamhetsberäkningar med nyttorna beräknade för samtliga näringsgrenar som nyttjar vägnätet har hittills inte kunnat genomföras. Däremot har vid två tillfällen (1994 och 1999) djupare analyser (SkogForsk) gjorts av skogsnäringens merkostnader för bristande vägstandard – främst till följd av de problem som orsakas under våren när tjälen går ur marken. Denna merkostnad beräknades 1999 uppgå till ca 900 miljoner kronor per år (1994 var motsvarande merkostnad ca 750 miljoner kronor i 1994 års prisnivå). Den låga vägstandarden tvingar skogsindustrin att lagra upp extra virkesvolymer för att klara en kontinuerlig råvaruförsörjning av fabrikerna. Virkeslagren medför ökade kostnader på grund av försämrad råvarukvalitet, extra hantering och överkapacitet. Utvecklingen kan avläsas i att alternativ importtillförsel av virkesråvara sjöledes till industrianläggningarna i Sverige blivit allt mer vanligt. Importen har alltså ersatt svårtillgänglig och därmed dyrare råvara från avverkningsområden i landet. En sådan utveckling gynnar på sikt givetvis inte en fortsatt industriell och regional utveckling i Sverige inom denna sektor.

Ett viktigt resultat från den senaste analysen är vidare att en stor volym bärighetshöjande åtgärder i de mellersta delarna av landet1 är lönsamma även i det fall skogsbruket skulle bära hela kostnaden. Det är mycket rimligt att anta att även andra nyttjare än skogsbruket kommer att ha en förbättrad lönsamhet vid bärighetshöjande investeringar (exempelvis lantbrukssektorn, bygg- och anläggningssektorn etc.). Med hänsyn till detta anser Vägverket att i stort sett alla de åtgärder som föreslås på utpekade regionala vägar kan betraktas som samhällsekonomiskt lönsamma.

En riktad satsning inom detta område är enligt GTD:s mening mot denna bakgrund mycket välmotiverad med hänsyn till transportpolitikens delmål såväl om tillgänglighet som om transportkvalitet och positiv regional utveckling. Delegationen anser att denna typ av generella åtgärder bör ses som ett viktigt komplement till den tidigare stråkstrategin inför regeringens infrastrukturprioriteringar för att skapa effektiva och hållbara godstransporter i hela landet.

Bristande underhåll, tjälavstängningar och dålig bärighet i det mindre vägnätet i landets inre delar skapar i dag höga transportkostnader för bl.a. skogsindustri och handel i dessa delar av landet. En satsning på förbättring av detta vägnät är högst motiverad med hänsyn till transportpolitikens delmål om tillgänglighet, transportkvalitet och regional utveckling.

5.6. Särskilda infrastrukturfrågor

5.6.1. Vem bör tillhandahålla, finansiera och betala infrastrukturen som är relevant för godstransporterna?

Godstransportdelegationen har i detta kapitel redogjort för de prioriteringar som enligt vår mening bör gälla för statens arbete som förutsättningsskapare inom trafikens infrastruktur. Delegationen har därvid konstaterat att motiven bör vara goda att prioritera upp godstransporterna i infrastrukturhänseende. Delegationen underströk att det är viktigt för Sveriges tillväxt att denna satsning görs redan under de närmaste åren.

Statens roll som infrastrukturhållare har hittills även inneburit ett renodlat finansieringsansvar för investeringar, drift och under-

1

I region Mitt (Dalarna, Gävleborg, Västernorrland och Jämtland) och region Mälardalen

(Uppsala, Södermanland, Örebro och Västmanland)

håll av infrastrukturen. Som berörs vidare i kapitel 7 har detta finansieringsansvar fått olika utformning för sjöfarts- och luftfartssektorerna, där Sjöfartsverket och Luftfartsverket som affärsverk finansierar infrastrukturen inom sektorn med hjälp av lån och avgifter respektive för väg- och bansektorerna där Vägverket och Banverket i princip finansierar (och direktavskriver) infrastrukturen med skattemedel via anslag på statsbudgeten. Trafikavgifterna spelar här en mindre roll för finansieringen. De statsfinansiella ramar som finns innebär emellertid restriktioner för vilka investeringar som är möjliga på kortare sikt.

Godstransportdelegationen har, med tanke på sin ovan beskrivna syn på behoven inom infrastrukturen, intresserat sig för möjligheten att påskynda investeringarna genom utnyttjande av alternativa finansieringsformer. Delegationen har tagit del av den rapport (Ds 2000:65) som en arbetsgrupp inom Regeringskansliet tagit fram i dessa frågor ”Alternativ finansiering genom partnerskap”.

Arbetsgruppens analys

Arbetsgruppen har utvärderat lån från Riksgäldskontoret eller med statsgaranti på den privata kapitalmarknaden samt finansiering genom partnerskap med privata entreprenörer och funnit att de effektiviseringsvinster som eftersträvas inte kan uppnås med en renodlad lånefinansiering. Efter en samlad bedömning har arbetsgruppen kommit fram till att en mer utvecklad form av alternativ finansiering bör prövas och framlägger ett förslag till en modell för tillhandahållande av infrastrukturtjänster i partnerskap med den privata sektorn.

I korthet innebär modellen att staten uppdrar åt den privata sektorn att ansvara för såväl byggande som drift och underhåll av väg eller järnväg. Uppdraget innefattar även att ansvara för finansieringen. Det förutsätts att ett sådant uppdrag kommer att lämnas till ett särskilt bildat projektbolag och regleras i ett projektavtal. Staten föreslås betala periodisk ersättning till projektbolaget för utförandet av tjänsten. Ersättningen bör i möjligaste mån utformas så att den ger incitament till projektbolaget att utföra sin verksamhet i enlighet med de transportpolitiska målen. Inledningsvis bedömer dock arbetsgruppen att ersättningen huvudsakligen kommer att baseras på tjänstens tillgänglighet och till viss del på det antal fordon som utnyttjar anläggningen.

Finansiering av partnerskapsprojekt förutsätts ske med ägarkapital samt lån från banker eller andra långivare.

GTD:s bedömning

Godstransportdelegationen anser att den modell som arbetsgruppen har studerat och som internationellt har betecknats ”private public partnership” PPP är intressant också för de ändamål som delegationen i första hand intresserar sig för – infrastrukturinvesteringar för effektiva och långsiktigt hållbara godstransporter för svenskt näringsliv.

Allmänt sett kan påpekas att Godstransportdelegationen i särskilt kapitel 7 hävdar principen om en trafikslagsövergripande avgiftssättning av trafikens infrastruktur – ”user pays” eller avgifter satta efter samhällsekonomisk marginalkostnad för att nyttja infrastrukturen. Denna princip leder till att finansieringen av infrastrukturen bör ges en utformning som är mer trafikslagsövergripande. I linje med detta borde enligt delegationens mening ligga att nuvarande direktavskrivning av investeringarna ersätts av en finansiering via kapital- respektive driftbudget. I en sådan modell bör PPP-lösningar prövas. Samtidigt kan PPP-lösningar, i det fall de blir mycket vanligt förekommande, skapa problem gentemot marginalkostnadsprissättning om särskilda avgifter (”bompengar”) tas ut enligt andra principer än vitbokens. Det är därför enligt delegationens mening viktigt att utvecklingen inom detta område sker samordnat genom att staten tar ett fortsatt övergripande ansvar för konsekvenserna och för transportsektorns samlade kostnadsansvar.

Sammanfattningsvis anser GTD att s.k. PPP-lösningar kan vara ett intressant inslag i infrastrukturfinansiering också för de investeringar som förordas av delegationen. Sådana finansieringslösningar bör därför prövas och utvärderas.

5.6.2. Terminaler och hamnar – hur stort är statens ansvarsområde?

I kapitel 3 behandlade delegationen intermodala frågor övergripande, och konstaterade att arbetet med att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar är centralt, särskilt för högvärdiga produkter som har kraftig tillväxt och där utvecklingen hittills inte är långsiktigt hållbar. Insatser från staten som förutsättningsskapare bör följaktligen koncentreras mot de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara godstransporter som helhet. För statens del gäller det att på många områden arbeta målinriktat med att skapa förutsättningar och riva hinder för den önskade utvecklingen. Ett trafikslagsövergripande synsätt bör genomsyra transportpolitiken.

I flera av de föregående avsnitten i detta kapitel har delegationen tagit upp betydelsen av goda förbindelser mellan de olika trafikslagens infrastruktur för att underlätta utvecklingen av intermodala transportkedjor. GTD har också dragit slutsatsen att det är rimligt att staten i sitt förutsättningsskapande arbete utgår ifrån ett trafikslagsövergripande stråktänkande i avsikt att åstadkomma bästa möjliga infrastruktur för godstransporter.

Den återstående frågan är emellertid hur staten bör hantera frågor om godsterminaler allmänt sett. I dag finns en stor mångfald i ägandet av sådana terminaler, både vad gäller infrastruktur, utrustning och drift. De större logistikföretagen och åkerierna har egna privatägda terminalsystem. Hamnarna ägs och drivs som tidigare nämnts i regel av enskilda kommuner. Kombiterminalnätet har hittills ägts och drivits av staten (SJ-, numera Green Cargokoncernen). Farleder, spårnät och vägnät till och från de olika terminalerna ägs också på olika sätt, av staten, kommuner eller i vissa fall terminalägarna.

Ur en principiell synpunkt kan ifrågasättas om inte statens övergripande ansvar för godstransportsystemet och de huvudstråk för godsflöden som delegationen ovan redogjort för måste omfatta såväl ekrar som nav, dvs. både infrastrukturen mellan noderna och flödet genom dessa noder. Av historiska skäl är dock ägandet av infrastrukturen i dessa noder som framgått delat mellan många olika aktörer. Godstransportdelegationen har inte funnit några övervägande skäl att föreslå en organisatorisk förändring av ägandet i sig. Ett nationellt sett effektivt intermodalt terminalnät torde inte vara beroende av ägarförhållandena som sådana. Däremot krävs, vilket också berörts i tidigare avsnitt i betänkandet, en

ökad samsyn om villkoren som godstransportsektorn gemensamt arbetar inom och ett ökat samarbete mellan olika aktörer på transportmarknaden. GTD anser att staten bör ta ett tydligare ansvar än hittills för att skapa förutsättningar för ett sådant samarbete. Godstransportdelegationen i sig är ett uttryck för en sådan strävan, och det är nödvändigt att samarbetsfora etableras även fortsättningsvis på olika nivåer (delegationen återkommer även till frågan om samarbetsformer inom godstransportområdet i avsnitt 11.1).

Staten har, som redan påpekats, i sin roll som infrastrukturhållare en naturlig uppgift att bedöma de krav på investeringar och förbättringar i anslutningar till olika hamnar och terminaler som framförs från terminalägarna. Utan att förhindra andra aktörer att investera och driva godsterminaler måste en prioritering nödvändigtvis göras av statliga myndigheter med hänsyn till att kraven och önskemålen i regel överstiger tillgängliga resurser. Godstransportdelegationen anser att en sådan prioritering skulle underlättas av om det i sammanhanget görs en koppling mellan terminalnätet och de stråk som delegationen i detta kapitel har förordat som grund för statens agerande inom infrastrukturområdet. Som också nämnts arbetar Sjöfartsverket för närvarande med att ta fram ett förslag till s.k. stomfarleder för att därigenom kunna prioritera resurser på ett bättre sätt. Delegationen återkommer även till hamnfrågorna i avsnitt 6.3.3.

Vad gäller det speciella terminalnät som i dag finns för intermodal godstransport med tåg och lastbil, i andra sammanhang ofta benämnt kombitrafik, har det som nämnts hittills ägts av den dominerande järnvägsopertören i Sverige. Detta ägande har dock ifrågasatts på sina håll efter avregleringen av godsmarknaden på järnväg under 1990-talet. Man har menat att det vore rimligt att dessa terminaler hålls öppna för alla operatörer genom ett neutralt ägande. Terminaltillgång kan annars bli en alltför hög tröskel för nya operatörer som vill starta kombitrafik. Av bl.a. detta skäl har föreslagits att Banverket skulle ta över ägandet av terminalerna som helhet. Samtidigt har förts en diskussion om det behov av terminalpunkter som skulle vara optimalt för att åstadkomma en ökad kombitrafik. De nuvarande ägarnas strategi under längre tid kan sägas ha varit att koncentrera godsflödena genom färre antal kombiterminaler än tidigare. Kommunala intressenter, bl.a. i Hallsberg, har fört fram tankar på etablering av kombiterminaler i kommunal regi men efterfrågat statliga principer för ägande och drift av sådana terminaler.

Godstransportdelegationen anser att det ligger i linje med vår allmänna syn att staten bör skapa förutsättningar för ökad intermodal godstrafik, bl.a. via kombitrafik på järnväg. Beträffande strukturen på terminalnätet för sådana transporter har delegationen samma syn som ovan beträffande hamnar – staten bör tillse att ett fåtal effektiva intermodala knutpunkter kommer till stånd i anslutning till de viktigaste godsstråken. Delegationen anser vidare att det är rimligt att i statens ansvar skilja mellan den grundläggande infrastrukturen – anslutningsspår, vägar och mark – och utrustning för driften av terminalerna. I det förra fallet, där det rör sig om gemensamma anläggningar med många användare och tunga investeringar, bör enligt delegationens mening staten (eller i den mån det förekommer kommunen) tillhandahålla infrastrukturen och utnyttjandet bör belasta kunderna med avgifter enligt samma principer som för annan infrastruktur (se vidare avsnitt 7.7, samma principiella resonemang gäller även för hamninfrastrukturen, se avsnitt 6.3.3). Terminaloperationen (jämför uttrycket ”handling” på flygplatser) bör kunna tillhandahållas av lokala terminalbolag med eller utan ägande av trafikoperatörer och med avgiftssättning enligt normal kommersiell praxis. Entreprenadupphandling av sådana terminaloperatörer kan även prövas. Beträffande den senare verksamheten, som i dag handhas inom Green Cargo-koncernen, kan även i viss mån en parallell dras till hur regeringen redan nu hanterat frågor om terminalägandet på persontrafikmarknaden i samband med SJ:s bolagisering, där man ansett det rimligt att öppna för terminalbolag samfinansierade med regionala trafikhuvudmän, bussbolag etc. vid resp. resecentrum.

Sammanfattningsvis anser GTD att staten har flera roller vad gäller godsterminalnätet. Genom sin roll som infrastrukturhållare för anslutningarna till och från terminalerna är det nödvändigt med en prioritering av de mest centrala naven i det svenska godstransportnätet. En särskild roll spelar staten dessutom beträffande terminalnätet för intermodala transporter med järnväg (kombitrafik). Delegationen föreslår att den grundläggande infrastrukturen vid ett begränsat antal terminaler, som har betydelse för huvudgodsstråkens funktion, bör tillhandahållas på neutralt sätt av staten medan terminaloperationen bör skötas av separata terminalbolag.

6. Godstransportpolitiska ramar och spelregler

6.1. Inledning

Som framgått tidigare har staten i sitt transportpolitiska arbete utöver den grundläggande infrastrukturen ytterligare ett antal olika instrument. Ett av dessa utgörs av gällande transportpolitiska ramar och spelregler, dvs. lagar, förordningar, direktiv och andra föreskrifter som berör transportsystemet. Godstransportdelegationen har i sitt arbete ansett det viktigt att analysera hur detta regelverk fungerar utifrån delegationens allmänna utgångspunkter. Detta gäller särskilt i de fall regelverket kan orsaka onödiga fördyringar av transporterna eller där det på något annat sätt motverkar uppkomsten av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem.

Avsikten med kapitlet är inte att leverera en heltäckande bild av vilka lagar, förordningar etc. som inverkar på transportmarknaden. Meningen är istället att belysa ett antal problemområden där svensk lagstiftning enligt delegationens mening är utformad så att den i någon mån kan utgöra ett hinder för tillväxt i Sverige eller försvårar utvecklingsmöjligheterna för svensk transportindustri. Vad gäller den senare frågan specifikt återkommer delegationen i kapitel 8, där även generella regelverk för företagande etc. behandlas. I det nu aktuella kapitlet fokuseras på den transportrelaterade lagstiftningen. Frågor om ekonomiska incitament och kostnadsansvar redovisas i kapitel 7.

Under arbetet med inventeringen av regelverket har delegationen delvis frångått det trafikslagsövergripande perspektivet beroende på att regelverken i allmänhet avser enskilda trafikslag. På några områden är dock regelverken trafikslagsövergripande och en sammanställning av delegationens slutsatser för dessa följer i nästa avsnitt. Därefter redovisas slutsatser beträffande väg, järnväg, sjö- och luftfart.

6.2. Trafikslagsövergripande lagstiftning

Områden som har granskats närmare av delegationen är standardfrågor för lastbärare, tullprocedurer, statistikbehov samt transporter av farligt gods.

6.2.1. Standardfrågor för lastbärare

Utformningen av lastbärare har givetvis stor betydelse för godstransportsystemet, inte minst för intermodaliteten, möjligheten att skapa effektiva transportkedjor med mer än ett trafikslag, något som tidigare framgått dels är en prioritet för delegationen att underlätta, dels redan i dag är av stor betydelse för ett land som Sverige med få landförbindelser med omkringliggande transportmarknader.

Lastbärarnas mått och vikter är i hög grad internationellt standardiserade. De internationella standardiseringsorganisationerna med sina nationella organisationer har under lång tid arbetat för att låsa containerstandarden till 40 respektive 20 fot.

Hittills har man internationellt varit överens om att hålla fast vid de nu gällande containermåtten som grundstandard. Det är emellertid möjligt att förändringstrycket kan bli så stort att längre containrar kommer att börja accepteras. Även om en sådan utveckling kan skapa mervärden i enskilda företags transportsystem skulle det samtidigt, om det blir mer allmänt, kunna orsaka stora problem för transportindustrin och för myndigheter som väg- och järnvägshållare.

Generellt kan sägas att de europeiska järnvägarna inte mött några fundamentala svårigheter att klara transporter av containrar och växelflak inom ramen för bannätens nu gällande mått- och viktregler. Högsta tillåtna axeltryck kan dock variera både inom och mellan länderna. Ett vanligt förekommande axeltryck är 22,5 ton. Detta anses emellertid vara väl lågt och i Sverige arbetar Banverket med att höja den största tillåtna axellasten till 25 ton på åtminstone de viktigare linjerna för godstrafik.

Dimensioneringen av de europeiska huvudvägarna styrs av enhetslasttransporternas krav. De största tillåtna måtten för lastbil och släp är i EU 18,75 m längd, 2,55 m bredd och 4,0 m höjd. I Sverige och Finland tillåts dock fordon upp till 25,25 m i inrikestrafiken under förutsättning av likabehandling av fordon från andra EU-länder. Den maximala bruttovikten inom EU är 40 ton. Kom-

missionen har sedan länge försökt få acceptans för 44 tons totalvikt, men flera medlemsländer har starkt opponerat sig, särskilt Tyskland.

Det pågår en utveckling mot att inom vissa områden eller på vissa vägar i övriga EU kunna godta fordon som är längre än 18,75 meter. Några betydande förändringar av mått- och viktreglerna är dock inte att vänta inom den närmsta framtiden.

För exportindustrin är det nödvändigt att anpassa lastbärarvalet till mottagar- och transitländernas standardmått. Eftersom Sverige också importerar stora mängder varor som kommer i standardlastbärare måste de svenska måtten vara desamma som de utländska, i första hand som de vanligaste inom EU. Det svenska lastbärar- och transportsystemet måste alltså vara internationellt anpassat, inte minst för att möjliggöra ökad användning av intermodala transporter.

Enligt delegationens mening är det viktigt att samverkan mellan olika trafikslag underlättas. Detta bör i första hand ske genom att Sverige aktivt driver standardiserings- och harmoniseringsarbetet i internationella fora. Regelsystemen för de olika trafikslagen vad gäller exempelvis lastsäkring och ansvar bör koordineras så att utvecklingen av intermodala transporter främjas.

6.2.2. Tullhantering och logistik

Marknadskonkurrensen leder till växande krav från transportkunderna på allt snabbare och effektivare transporter. Varuvärdena stiger och sändningarna blir mindre och mer frekventa. Kravet på leveransprecision stiger. För att den svenska industrin skall kunna hävda sig krävs därför att den gränsöverskridande handelns transporter flyter så smidigt och ostört som möjligt. I handeln med tredje land utgör då tullkontrollen ett riskmoment. Det är viktigt att godsflödet stoppas upp så litet som möjligt och helst inte alls vid gränsen. I de fall som godskontroller kommer att verkställas är det viktigt att detta i så stor utsträckning som möjligt görs efter överenskommelse med berörda företag. Sverige hade före anslutningen till EU ett i huvudsak väl fungerande tullsystem med på många punkter förenklade procedurer. Den svenska EU-anslutningen innebar att EG-regelverket blev styrande för den svenska tullens arbete. I detta regelverk, som del-

vis var annorlunda uppbyggt saknades t.ex. flera av de förenklingar som tidigare i stor omfattning tillämpats i Sverige. Dessutom infördes en rad nya begrepp där det tidigare saknats svensk tillämpning och där Tullverket blev tvungna att göra en bedömning av regelverket. Näringslivets företrädare har under delegationens arbete hävdat att vissa av dessa bedömningar gjorts onödigt snävt och begränsande.

I det följande ges några exempel på hinder och störningar i godsflödet vilka riskeras med anledning av tullprocedurer, såväl sådana som är en konsekvens av EU:s tullregelverk som de som har nationella orsaker.

Vid export av vissa jordbruksvaror (bidragsgods) krävs att sändningen passerar det avsändande företagets s.k. kontrolltullanstalt. Denna kan ligga på stort avstånd från avsändaren och i en helt annan riktning än efter vägen mot leveransorten. En sändning från t.ex. Falun till Trondheim måste först gå till Gävle för klarering och sedan samma väg tillbaka för att nå den norska gränsen. Vanligen utförs endast stämpling av medförda handlingar vid kontrolltullanstalten. Någon fysisk kontroll av godset sker alltså inte. Att ändra EU:s tullregelverk i detta avseende är förmodligen en relativt omständlig väg att gå. Däremot borde det vara betydligt enklare att i det nationella regelverket jämställa gränstullkontor med kontrolltullanstalt i dessa sammanhang.

Ett liknande problem rör export efter s.k. aktiv förädling. I dessa fall skall godset enligt EG-rätten befinna sig under tullkontroll efter det att proceduren avslutats. Det svenska tullverket tolkar detta som att godset under normalförfarandet måste transiteras mellan företagets kontrolltullanstalt och utförseltullkontoret, vilket liksom i föregående exempel ofta medför extra transportsträcka och extra hantering. Även i detta fall skulle problemet kunna lösas genom att gränstullkontor i detta sammanhang jämställs med kontrolltullanstalt. Enligt uppgift från Tullverket kommer kommissionen att presentera ett förslag om att ta bort kravet på transitering efter aktiv förädling, något som skulle kunna ske från den 1 juli 2001.

Tullverket debiterar vid klarering utanför normal expeditionstid, dvs. före 07.00 och efter 16.00 en förrättningsavgift (utom vid s.k. automatklarering). Näringslivet menar att eftersom staten genom Tullverket kräver rapportering och redovisning av import och export så borde Tullverket vara tillgängligt på de tider och de platser där godset rör sig. Det kan med viss rätt ifrågasättas om en myndighets expeditionstider skall påverka logistik och varuflöden.

Inte oväntat söker transportföretagen i dag anpassa sin färdplanering så att avgiften kan undvikas. Följden kan bli logistiskt och miljömässigt suboptimerade transporter och köbildning vid gränstullkontoren vid vissa tider på dagen.

Kraven på Tullverket i dessa fall bör inte minst ses i ljuset av de omfattande krav på uppgiftslämnande som ställs på näringslivet i tulldeklarationer, där felaktigheter kan medföra mycket stora kostnader för företagen liksom att de drabbas av i vissa fall ytterst hårda sanktioner i form av tulltillägg. Ett exempel på detta är att det i tulldeklarationer skall anges en procedurkod för vilket tullförfarande som en vara skall hänföras till. Ett felaktigt val går inte att korrigera eftersom Tullverket anser att EU-regelverket inte tillåter det. Följden av detta förhållande kan bli formellt korrekta men reellt felaktiga debiteringar av tull- och avgiftsbelopp, ibland uppgående till mycket stora belopp. Det är dock nödvändigt med en rättelsemöjlighet i de fall när oavsiktliga fel begåtts.

Tullverket vinnlägger sig numera om att höja sin servicenivå gentemot näringslivet, vilket är lovvärt. Det kvarstår emellertid att tullkontrollen enligt Godstransportdelegationen i vissa fall riskerar att utgöra ett hinder i godsflödet, vilket i den ständigt växande internationella konkurrensen på marknaden kan utgöra en nackdel för det svenska näringslivet. Enligt Godstransportdelegationen är det viktigt att Tullverket fortsätter sin strävan efter att förenkla tullprocedurer och höja servicenivån, att anpassa den till den snabba utvecklingen inom logistik och transporter. En vidare modernisering av tullhanteringen, bl.a. genom ökad ITanvändning, är både möjlig och önskvärd. Exempel på pågående arbete är Tullverkets projekt ”Servicetrappan” och ”e-tull, det virtuella tullkontoret”. Avsikten med dessa projekt är bl.a. att bidra till förenklingar av tullprocedurerna.

Tullfrågor i hamnar

Ett särskilt problemområde som delegationen studerat är tullhanteringen i hamnarna. Tillgången på tullservice är enligt delegationens mening en viktig del av hamnverksamheten. Som tids- och kostnadstjuv i en transportkedja bör den inte underskattas. Delegationen har konstaterat två kända större problem med dagens tullhantering.

Vid exportklarering krävs i vissa fall pappersdokument vid utförseln över hamnar, vilket med tanke på den numera i andra samman-

hang i stor utsträckning helt datoriserade dokumenthanteringen innebär antingen förseningar i hamn jämfört med optimal terminaltid eller brister i klareringen. Problemet har bl.a. sin grund i bristande kompatibilitet mellan Tullverkets och övriga aktörers datasystem. Problemet är känt sedan länge men har fortfarande ej lösts. Särskilt besvärande förseningar har enligt näringslivets uppgifter uppstått i Göteborgs Hamn med järnvägstransporterat gods.

Vidare räknas för närvarande gemenskapsvaror som transporteras med inomeuropeisk sjöfart, som tredjelandsvaror om de inte åtföljs av ett tulldokument. Orsaken är att kustsjöfart på internationellt vatten i tullsammanhang inte sker helt inom EU. Undantag gäller endast reguljära fartygslinjer med särskilt tillstånd. Detta innebär en ytterligare hantering som inte har någon motsvarighet vid t.ex. lastbilstransport.

Tullprocedurer som upplevs som fördyrande av näringslivet kan naturligtvis tänkas vara administrativt dyra och onödigt resurskrävande även för tullen.

Behovet av samordning och samarbete framkommer tydligt när man ser problemet med exportklarering i hamnar. Många parter är involverade och flera system måste fungera ihop för att inte varuflödena skall fördröjas. Som exempel kan nämnas att det inom ramen för FN-organet International Maritime Organization (IMO) finns en ”facilitation committee” som arbetar med bl.a. tullfrågor. En förbättrad samordning mellan tullens, transportsektorns och näringslivets representanter också i detta fora är önskvärt.

Sammanfattningsvis finner Godstransportdelegationen det angeläget att Tullverket i partnerskap och samarbete med näringslivet fortsätter och intensifierar arbetet med att modernisera och förenkla tullprocedurerna och höja verkets servicenivå. Arbetet bör bedrivas såväl nationellt som inom EU. I hamnrelaterade tullfrågor krävs också en bättre samordning av det pådrivande arbetet inom IMO.

6.2.3. Statistik

I statens roll som förutsättningsskapare på godstransportområdet ligger även ett ansvar för att tillhandahålla en relevant och objektiv statistik av god kvalitet som en del i kunskapsuppbyggnad och som beslutsunderlag såväl för politiska åtgärder som för företagens och

näringslivsorganisationers egna ställningstaganden och beslut. Godstransportdelegationen har vid ett flertal tillfällen diskuterat olika typer av problem som har med statistiken på godstransportområdet att göra. Problemen har pekats ut av flera parter inom delegationen – myndighetsrepresentanter, operatörer och varuägare.

Den statistik som finns i dag används endast i begränsad omfattning av varuägarna. En anledning till detta tycks vara att statistiken inte är anpassad till varuägarnas behov. Varuägarna anser sig inte kunna dra nytta av den statistik som produceras och samtidigt minskar också viljan att bidra till statistikens uppbyggnad. Många, framför allt mindre företag, har ofta inte tid och resurser att lämna de uppgifter som efterfrågas av statistikproducenterna. Dessutom anser många småföretagare att det ges för lite feedback från de statistikproducerande myndigheterna. Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) har också kunnat notera att svarsfrekvensen vid datainsamlandet avtar, vilket naturligtvis är ett stort problem. Ett tunnare underlag leder till mindre tillförlitlig statistik som i sin tur reducerar nyttan av statistiken för användarna.

Enligt delegationens mening bör statistiken göras attraktivare för uppgiftslämnarna. Dessa måste i högre grad både vilja och kunna använda den statistik de själva bidrar till. Detta kan ske genom att statistiken görs mer tillgänglig, exempelvis genom att den i ökad utsträckning läggs ut på Internet. Delegationen har också erfarit att SIKA arbetar med att förbättra feedbacken genom skräddarsydda statistikredovisningar för mindre företags behov. Ytterligare en förutsättning för att statistiken skall vara intressant för uppgiftslämnarna är att den upplevs som en färskvara. Förändringstakten i näringslivet är så snabb att statistik som baserar sig på ett par år gamla uppgifter redan förlorat mycket av sitt värde för näringslivet.

En tillförlitlig godstransportstatistik är av stor nytta vid planering av åtgärder i transportsystemet. Godstransportdelegationen har under arbetet med stråkanalyserna (se kapitel 5) funnit att den varugruppsindelning som tillämpas vid sammanställningen av viss godstransportstatistik (ex. varutransporter med olika trafikslag) borde utvecklas så att varuslag som representerar ett stort värde men liten vikt tydliggörs i statistiken. Dagens varugruppsindelning baserar sig i huvudsak på de varuslag som traditionellt sett haft störst betydelse i svenskt näringsliv. Det innebär att nya produkter som tillkommit under senare år, och inte passar in i de befintliga varugrupperna, automatiskt hamnat i ”Övrigt-kategorin”. Här återfinns numera ett stort antal produkter som visserligen inte har

avgörande betydelse för infrastrukturens fysiska dimensionering men likväl utgör en betydande andel av värdet på svensk industriproduktion. En översyn av den varugruppsindelning som används i dag är således önskvärd.

Godstransportdelegationen har under arbetet med stråkanalyserna haft ett trafikslagsövergripande synsätt. Målet för delegationen har varit att peka ut ett antal huvudstråk i vilka godset transporteras oavsett trafikslag. Den statistik som finns tillgänglig har varit av avgörande betydelse för dessa studier. Delegationen har dock kunnat konstatera att vissa fördjupade studier inte kunnat genomföras p.g.a. att statistik saknas. Delegationen har saknat trafikslagsövergripande statistik, dvs. uppgifter som gör det möjligt att följa godsflödena från startpunkt till slutdestination.

Delegationen har intresserat sig för hur godsstråken varierar beroende på om man utgår från godsets vikt eller värde. Ett problem som uppenbarat sig vid denna analys är att en allt större del av godset transporteras i enhetslaster vilkas innehåll är okänt i statistiska sammanhang. Det enda vi någorlunda väl känner till är hur många ton som transporteras i containers. Vilka varugrupper innehållet ingår i är däremot i stort okänt.

Ansvarig myndighet i Sverige för transportstatistik är Statens institut för kommunikationsanalys. SIKA skall ta fram, bearbeta och redovisa den officiella statistiken1 på transport- och kommunikationsområdet. SIKA skall även ansvara för samordningen av övergripande undersökningar av kommunikationsvanor samt att ta fram nulägesbeskrivningar av trafik och kommunikationer. Kostnaderna för statistikverksamheten uppgår till ca 20 miljoner kronor per år. Huvuddelen av dessa kostnader avser upphandling av officiell statistik. Vidare är det SIKA:s uppgift att företräda Sverige i de statistiksammanhang där internationella åtaganden och förpliktelser föreligger.

Statistikens omfattning och kvalitet varierar något mellan de olika transportsektorerna. Sjöfartsområdet anses bäst tillgodosett men även inom järnvägs- och luftfartsområdena finns ett tillfredsställande statistiskt material att tillgå. På vägtrafiksidan är statistiken undermålig, bl.a. beroende på att transporter med utländska lastbilar i Sverige, som blivit vanligt genom avregleringen inom EU, hittills inte alls ingått i statistiken. Dock pågår ett arbete inom EU att förbättra transportstatistiken vad gäller cabotage vilket på sikt

1 I lagen (SFS 1992:889) om den officiella statistiken anges att officiell statistik är sådan statistik för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering som en myndighet framställer enligt föreskrifter som regeringen meddelar.

kommer att förbättra vägtrafikstatistiken avsevärt. Delegationen anser att detta arbete bör påskyndas och drivas på från svensk sida.

En betydande del av SIKA:s statistikproduktion grundar sig på EU-direktiv. Under 2000 användes ca 50 % av SIKA:s statistikbudget till produktion av statistik med direkt koppling till krav från EU. Denna andel tenderar dessutom att öka. I denna process riskerar godstransporterna att prioriteras ned.

SIKA arbetar dock kontinuerligt med att förbättra statistiken. I verksamhetsplanen lyfts ett antal särskilt betydelsefulla områden fram. Vad gäller infrastruktur bör statistiken klarare kunna redovisa bl.a. volymen av de investeringar som görs av olika huvudmän. Att ytterligare förbättra beskrivningarna av operatörerna, deras struktur, sysselsättning och tjänsteutbud är viktigt mot bakgrund av den ökande avregleringen av de olika delmarknaderna inom kommunikationssektorn.

Godstransportdelegationen vill understryka statistikens betydelse för uppföljning och utveckling av godstransportmarknaden. Delegationen motsätter sig därför förslag om nedprioriteringar av godstransportstatistiken. Delegationen anser att SIKA bör ges i uppdrag att utveckla och modernisera godstransportstatistiken i samråd med näringslivet bl.a. vad avser varugruppsindelning, trafikslagsövergripande statistik och enhetslaster.

6.2.4. Farligt gods

Som framgått är det såväl ur samhällets som näringslivets utgångspunkter viktigt att godstransporterna kan genomföras på ett säkert sätt, dvs. att undvika skador på godset och på omgivningen. Transporter av farligt gods i dess olika skepnader ställer givetvis särskilda krav som materialiserat sig i ett omfattande regelverk.

Frågor rörande transport av farligt gods sammanfördes genom lagstiftning 1982 i en enhetlig reglering. Ansvarig transportmyndighet för landtransporter är Räddningsverket, vilket innebär ett bemyndigande att utge de särskilda föreskrifter som skall gälla för dessa transporter. För sjö- och lufttransporter är Sjöfartsverket resp. Luftfartsverket ansvarig transportmyndighet.

Utgångspunkten för all reglering av transporter av farligt gods, oberoende av transportslag, utgörs av de s.k. FN-rekommendationerna. Denna skrift arbetas fram inom ramen för FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC). Med FN-rekommendationerna som

underlag utarbetas de speciella regler som skall gälla för land-, sjöoch lufttransporter.

Sedan Sveriges anslutning till EU regleras landtransporterna (väg och järnväg) genom EU:s direktiv, ADR-direktivet (väg) resp. RID-direktivet (järnväg). Beträffande internationella sjötransporter utarbetas regelverket av den Internationella Sjöfartsorganisationen (IMO). Eftersom hamnar utgör en mötespunkt för sjö- respektive landregler och därför är en friktionsyta där samordningsproblematiken är speciellt påtaglig, kan nämnas att IMO även har utarbetat rekommendationer för hantering av farligt gods i hamnar.

För luftfartens del utarbetas motsvarande rättsliga reglering av farligt gods av den Internationella Civila Luftfartsorganisationen (ICAO). Dessa regler är bindande för de stater som liksom Sverige biträtt konventionen om internationell civil luftfart (Chicago-konventionen). Därutöver har flygbolagen inom den internationella luftfartsassociationen (IATA) utarbetat närmare regler baserade på dessa ICAO-regler.

Regelverken om transport av farligt gods har kritiserats för att vara för komplicerade och svåra att tolka. Kravet att inrikesreglerna skall vara harmoniserade med de internationella har dock haft prioritet vilket också inneburit att regelverket blivit mycket omfattande volymmässigt. Svenska transportmyndigheters tillämpning av regelverket bör dock inte avvika särskilt mycket från praxis i utlandet då detta skapar problem för svenska transportörer och avsändare. I vissa fall finns dock möjligheten att ge dispens för enskilda transporter. Alternativa säkerhetsåtgärder som inte fullt ut överensstämmer med regelverket kan tillåtas om säkerhetskraven kompenseras på annat sätt.

Delegationen vill påpeka att en stor och ökande del av godstransporterna sker med mer än ett trafikslag. Detta ställer krav på samarbete mellan de olika myndigheterna för att undvika bristande samordning av regelverken. Ett exempel på ett sådant område är surrningsregler för gods, som enligt delegationens mening borde vara trafikslagsövergripanden, något som i dag icke är fallet. Det är också viktigt att myndigheterna tillser att transporter av farligt gods kan garanteras tillgång till de nationella infrastrukturnäten av banor, vägar och farleder. Lokala föreskrifter får inte förhindra nödvändiga sådana transporter.

Godstransportdelegationen har inte funnit skäl att detaljstudera regelverken som styr hanteringen av farligt gods vid transporter. Delegationen har dock kunnat konstatera att regelverken är mycket komplicerade men att de också är nödvändiga och i stort fungerar tillfredsställande. Det har dessutom kommit till delegationens kännedom att det pågår ett kontinuerligt arbete med att utveckla och förenkla regelverken. Delegationen anser att det är viktigt att utvecklingsarbetet fortsätter och att de svenska transportmyndigheterna upprätthåller ett nära samarbete vad gäller tolkning och tillämpning av regelverken som styr transporter av farligt gods.

6.3. Trafikgrensvis lagstiftning

6.3.1. Vägtrafik

Beträffande godstransporter på väg är de områden som särskilt granskats av delegationen tekniska krav på fordon, regleringar av fysisk infrastruktur samt regler som beträffar yrkestrafiken. Även om de aktuella regelverken således är mycket omfattande, har Godstransportdelegationen inte kunnat identifiera några allvarligare motsättningar mellan regelverkens utformning och funktion. Nedan redovisas emellertid vissa kommentarer till regelverket på ett par områden. Vad gäller frågorna om regelverk för bärighet i vägnätet har delegationens ställningstaganden redan redovisats i kapitel 5.

Längden på de fordon som används i yrkestrafiken regleras genom EU-direktiv. Enligt huvudregeln får ett fordonsekipage inom EU inte vara längre än 18,75 meter. Direktivet ger dock en möjlighet för medlemsländerna att tillåta fordon upp till 25,25 meters längd. Hittills har endast Sverige och Finland utnyttjat sig av detta (även om vissa försök har genomförts i bl.a.

Nederländerna). Fördelar med längre fordon är – till följd av möjligheten att transportera mera gods per dragfordon – att emissioner per transporterat ton gods minskar liksom trängseln på vägarna samt att vägslitaget minskar per ton transporterat gods. Den största nackdelen är givetvis att ett 25,25-meters fordon inte får köras i övriga delar av EU förutom Finland. Dessutom begränsar vägnätets dimensionering även i Sverige framkomligheten för 25,25-meters fordon.

Även om Godstransportdelegationen kan se fördelar med att på lång sikt fortsätta utvecklingsarbetet med större och längre fordon anser inte delegationen att det finns övervägande skäl att nu driva frågor om ändrat regelverk på detta område. Däremot bör Sverige understödja de länder som har planer på att tillåta längre fordon än 18,75 meter. Sverige bör därför aktivt inom EU driva utveckling och införande av det befintliga modulkonceptet.

Det gemensamma regelverket inom EU beträffande yrkestrafikverksamhet är av stor betydelse för godstransportmarknaden såväl ur konkurrens- och näringspolitisk (se vidare kapitel 8) som transportpolitisk synvinkel, bl.a. trafiksäkerhetsmässigt. Godstransportdelegationen har kunnat konstatera att olika yrkestrafikdirektiv har varit och fortfarande är en prioritet för EU-arbetet, såväl för kommissionens arbete som för svenska regeringen. Delegationen stödjer denna prioritering.

Den gällande EU-förordningen (nr 3820/1985) om kör- och vilotider håller för närvarande på att ses över av kommissionen. Skälen till detta är huvudsakligen att medlemsländernas tillämpningar av reglerna varierar betydligt. Översynen leds av Sverige genom ett avtal mellan Vägverket och kommissionen. Förändringarna i kör- och vilotidsförordningen inverkar framför allt på vilotider och raster. Syftet är huvudsakligen att skapa tydligare regler och färre undantag för att tillämpningen därigenom skall kunna harmoniseras. Kommissionen väntas lägga fram ett färdigt förslag under år 2001.

Kommissionen arbetar vidare med att skapa effektivare, harmoniserade och mer samordnade kontroller av att reglerna på yrkestrafikområdet efterlevs. Kommissionen har bl.a. för avsikt att under 2001 presentera ett förslag om ökning av vägkantskontroller genom användning av elektroniska färdskrivare.

Sammanfattningsvis anser GTD att det enbart finns mindre problem med det trafikslagsrelaterade regelverket inom vägtransportsektorn. Sverige bör dock arbeta aktivt i EU-arbetet med att skapa ett fungerande harmoniserat regelverk som gynnar effektiva och hållbara vägtransporter. Bl.a. bör modulkoncept och ökad tillämpning av 25,25 metersfordon stödjas. Regelverken inom yrkestrafiksektorn beträffande bl.a. kör- och vilotider och kontrollfunktionen bör förenklas så att tillämpningen och övervakningen blir lika inom hela unionen.

6.3.2. Järnvägstrafik

Järnvägssektorn skiljer sig delvis från andra trafikslag i den tradition av nationella regleringar och statliga monopoloperatörer som tidigare gällde även i Sverige och ännu gäller i flera andra europeiska länder. Den stora förändring av den europeiska järnvägsmarknaden som nu påbörjats, och där Sverige tillhör de länder som kommit längst på många områden, ställer stora och delvis helt nya krav på en effektiv lagstiftning och fungerande regelverk för att åstadkomma utveckling av en sund konkurrens på marknaden och understödja utveckling av godstransporter på järnväg som kan uppfylla kundernas krav och bidra till utvecklingen av ett hållbart godstransportsystem.

Godstransportdelegationen har i sin genomgång av den trafikslagsvisa regelsituationen kunnat konstatera att dagens situation på järnvägsområdet delvis är otillfredsställande och kräver målmedvetet arbete såväl beträffande svenska myndigheter som inom EU och i flera andra internationella järnvägsorganisationer. På europeisk nivå har kraven på den svenska järnvägens regelverk förnyats genom tillkomsten av ett antal nya järnvägsdirektiv samt genom revisionen av fördraget om internationell järnvägstrafik COTIF2. Vidare har de transportpolitiskt motiverade förändringar som genomförts inom den svenska järnvägstrafiken under framförallt de senaste 10 åren successivt ökat kraven på reglering av förhållandena inom den svenska järnvägssektorn. Därtill kommer att det nuvarande regelverket i vissa stycken är föråldrat samt behöver systematiseras. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att inom en snar framtid göra en genomgripande revidering av det svenska järnvägsregelverket.

I följande avsnitt redovisas närmare ett antal problem som tagits upp i GTD:s arbete med anknytning till järnvägens nationella och internationella regelverk.

Vem skall få använda järnvägen? – teknisk normering och kontroll

Den tekniska integrationen mellan infrastruktur och fordon är större inom järnvägen än inom något annat transportslag. För att samspelet mellan de olika komponenterna skall fungera effektivt krävs därför en betydande samordning mellan tillverkare, användare och andra intressenter. Historiskt var det vertikalt integrerade

2 Convention concerning International Carriage by Rail

järnvägsföretaget den självskrivne samordnaren av järnvägens tekniska utvecklingsprocess respektive förvaltare av alla processer som syftade till att upprätthålla järnvägssystemets tekniska funktion. Som en konsekvens av 1988 års transportpolitiska riksdagsbeslut har ansvaret i Sverige för järnvägens tekniska funktion och utveckling spritts på flera händer – trafikutövare, banhållare, godkännande myndigheter, utrustningstillverkare osv. Det förefaller Godstransportdelegationen som om det samarbete som behövs för att effektivt förvalta de gamla tekniska normerna respektive utveckla nya, av olika anledningar inte har färdigutvecklats. Detta har lett till osäkerhet kring vilka tekniska krav som gäller för framförallt ny och eller uppgraderad järnvägsmateriel i Sverige det råder brist på entydiga och detaljerade tekniska normer/standarder. Sammantaget kan osäkerheten beträffande vilka tekniska krav som egentligen gäller leda till både onödig och kostsam tidsutdräkt vid ny- och/eller reinvesteringar. Den kan också leda till förekomst av onödigt stora ”säkerhetsmarginaler” vid bedömningar av järnvägsmateriels överensstämmelse med säkerhets- och andra normer vid konstruktion/underhåll/godkännande av fordon och/eller bana.

De föga vägledande lagreglerna, de organisatoriskt oklara gränssnitten och den ojämna fördelningen av järnvägskompetens har också lett till osäkerhet om vilken aktör som bör ta ansvaret för att effektivisera samarbetet kring järnvägens tekniska utveckling och funktionalitet. Ingen aktör har i dag ett klart utpekat huvudansvar och resurser för att samordna och effektivisera de för den svenska järnvägens teknikutveckling och teknikförvaltning nödvändiga samarbetsprocesserna.

Ett embryo till huvudansvarig aktör kan möjligen skönjas i Järnvägsinspektionen inom Banverket. Detta har att göra med hur riksdagen valt att införliva EG-direktiv nr 48/1996, det s.k. ”höghastighetsdirektivet”, som i sin tur är ett resultat av den järnvägspolitiska utvecklingen på internationell nivå. Där håller ett regelverk för heltäckande normering/standardisering av järnvägen som tekniskt system på att utvecklas i syfte att dels harmonisera järnvägssystemens tekniska utformning och därigenom underlätta driftskompatibilitet inom EU, dels inrätta en ”inre järnvägsutrustningsindustrimarknad”.

Såväl inom EG-rätten som i COTIF återfinns numera regler om teknisk normering av järnvägsmateriel. Bägge systemen bygger på att uttömmande normer rörande konstruktion, drift och underhåll utarbetas och antas på internationell nivå och att kontroll av över-

ensstämmelse samt åtgärder för att förhindra missbruk vidtas på den nationella nivån.

För stater som Sverige som både är fördragsslutande stat i COTIF och EU-medlem gäller vid regelkonflikt att EG-rätt har företräde framför COTIF-rätt. Inom EG-rätten är det de s.k. driftskompatibilitetsdirektiven som innehåller regler om teknisk normering av järnvägsmateriel. Endast ett av dem har ännu trätt ikraft och dess regler gäller enbart för höghastighetstågsystem (infrastruktur och rullande materiel) inom det s.k. TEN-nätet. Det andra, som beräknas träda ikraft under året, föreskriver vad som skall gälla för s.k. konventionella järnvägssystem, dock fortfarande bara sådana som ingår i TEN-nätet. COTIF:s tekniska normeringssystem gäller för infrastruktur och rullande materiel på sådana linjer som brukas för internationell järnvägstrafik.

När EG-rättens och COTIF:s tekniska normeringssystem är fullt utbyggda, vilket enligt Banverkets bedömning kan ske tidigast 2004–2005, kommer det förhoppningsvis att finnas heltäckande och tydliga normer på detaljnivå rörande teknisk utformning samt handhavande av järnvägsmateriel (både rullande materiel och infrastruktur). Tillämpningen av dem kommer att vara obligatorisk i de delar av det svenska nätet som omfattas av COTIF och driftskompatibilitetsdirektiven. Järnvägsinspektionen inom Banverket har som nämnts av statsmakterna fått uppgiften att via föreskrifter införliva EG-rättens tekniska normer rörande höghastighetstågsystem i svensk rätt. Det vore därför lämpligt att Järnvägsinspektionens mandat utvidgades till att även införliva COTIF-normer samt normer rörande s.k. konventionella järnvägssystem i svensk rätt.

Av uppenbara effektivitetsskäl bör EG-rättens och COTIF:s tekniska normer, där så är ekonomiskt möjligt/lämpligt, enligt delegationens mening tillämpas även på de delar av det svenska järnvägsnätet som ej omfattas av COTIF och driftskompatibilitetsdirektiven. För att säkerställa detta måste emellertid en föreskrivande myndighet ges mandat att utfärda svenska motsvarigheter till de europeiska normerna för övriga delar av det svenska järnvägsnätet. Dagens föreskriftsmyndighet, Järnvägsinspektionen inom Banverket, har för dessa delar av järnvägsnätet i dag endast mandat att föreskriva utifrån ett renodlat säkerhetsperspektiv, dvs. dess föreskrifter är i dessa fall ej heltäckande.

Delegationen anser att om Järnvägsinspektionen ges i uppgift att normera även dessa delar av det svenska järnvägssystemet ur ett helhetsperspektiv, för att säkra en så sammanhållen teknisk ut-

veckling av det svenska järnvägssystemet som möjligt, bör dock inspektionens inriktning och organisatoriska status ändras. Dels bör Järnvägsinspektionen få en starkare självständig ställning i förhållande till Banverket, dels måste dess nuvarande fokus på enbart rena säkerhetsfrågor breddas. Det är därför viktigt att dessa frågor snarast utreds i särskild ordning av regeringen. Inom ramen för en sådan utredning bör det också tas ställning till hur den svenska nationella kontrollapparaten för kontroll av redan antagna europeiska normer och standarder skall byggas upp. En sådan apparat krävs enligt såväl COTIF som EU:s driftskompatibilitetsdirektiv. Enligt de senare skall sådan kontroll göras av särskilda anmälda organ, som regleras antingen via det regelverk för ackreditering som SWEDAC ansvarar för i Sverige, eller genom särskild reglering. Enligt vad GTD erfarit finns i dag inget svenskt anmält organ.

Delegationen anser att det är av stor vikt att de tekniska normer som utarbetas inom ramen för COTIF resp. EU:s driftskompatibilitetsdirektiv är utformade på sådant sätt att de effektivt möter krav från transportmarknaden och samhället respektive tar vederbörliga hänsyn till nationella tekniska historiskt betingade särdrag. Sverige har i egenskap av fördrags- respektive medlemsstat säte i de över- och mellanstatliga organ som antar eller förkastar förslag till tekniska normer. Sverige bör aktivt använda denna möjlighet att påverka innehållet i de tekniska normerna. Det är därför av vikt att regeringen utser den aktör som skall ha ansvar för de samarbetsprocesser på svensk botten som krävs för att formulera genomarbetade förslag till svenska ståndpunkter i detta tekniska normutvecklingsarbete.

Vad är ett järnvägsföretag? – konkurrens, marknader och järnvägens reglering

I såväl Sverige som inom EU har under de senaste tio åren transportpolitiken inriktats mot att vidga tillträdesrätten till järnvägsinfrastrukturen. Syftet har varit att uppmuntra konkurrens i trafikutövarledet för att därigenom ge transportkunderna större inflytande över järnvägssystemen. Särskilt på europeisk nivå har åtgärderna för vidgat infrastrukturtillträde varit kopplade till transportpolitiska ambitioner att öka järnvägens marknadsandelar på godstransportmarknaderna. Som tidigare nämnts ligger detta väl i linje med Godstransportdelegationens allmänna synsätt.

I praktiken ställer inriktningen mot ökad konkurrens i järnvägens trafikutövarled två regleringsproblem på sin spets. Hur skall bristande effektivitet till följd av låg grad av konkurrens mellan trafikutövande järnvägsföretag hanteras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? Och hur skall konkurrens om järnvägsinfrastrukturen mellan olika kundkategorier på transportmarknaden hanteras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? Konkurrensen om infrastrukturen mellan olika kundkategorier på transportmarknaden löses traditionellt med hjälp av s.k. prioriteringsregler som återfinns i lagar, förordningar etc. inom ramen för järnvägens specialreglering. Konkurrensen mellan trafikutövande järnvägsföretag hanteras däremot med hjälp av allmänna konkurrensregler. Ur transportpolitisk synvinkel är det viktigt att uppmärksamma de konsekvenser som kan uppstå till följd av bristande symmetri mellan konkurrensregelverket och järnvägens specialreglering. T.ex. får konkurrensreglerna liten praktisk relevans för transportmarknadens godskunder, om prioriteringsreglerna i kombination med bristande infrastrukturkapacitet lämnar små möjligheter att utforma tåglägen i enlighet med dessa kunders efterfrågan. Omvänt kan konkurrensregelverkets utformning få stor relevans för produktionen av de järnvägstjänster som gynnas av prioriteringsreglerna, om infrastrukturkapaciteten är begränsad men inte tillträdesrätten.

I Sverige är konkurrenslagen tillämplig inom järnvägssektorn på i princip samma sätt som i andra samhällssektorer. På EU-nivå är s.k. ”inland transport” konkurrensrättsligt särreglerad i form av förordning EEG 1017/68. På såväl svensk nationell nivå som EUnivå påverkas konkurrensreglernas tillämpning av hur övriga regleringar inom sektorn i fråga har utformats. Tillämpligheten i praktisk mening bestäms av hur regleringar rörande t.ex. säkerhet, marknadstillträde, etableringskrav m.m. utformats. Det svenska konkurrensregelverket är i dag väl utvecklat. Bristande symmetri i förhållande till järnvägens specialregleringar förekommer dock, framför allt i förhållande till järnvägens prioriteringsregler (se nedan).

På EU-nivå regleras infrastrukturtillträdesrätten liksom de ekonomiska, administrativa och tekniska villkoren för nyttjande av denna rätt i direktiven nr 440/1991, nr 18/1995 och nr 19/1995. Tillträdesrättigheten är ganska hårt inskränkt. Endast transittrafik och internationella kombinerade godstransporter omfattas. Nyttjandevillkoren är vidare mycket svagt harmoniserade. Sammantaget lämnar detta regelverk stort utrymme åt särlösningar i nationell

lagstiftning. Från och med den 15 mars 2003 kommer dock tillträdesrätten för internationella godstransporter på järnväg att vidgas och harmoniseringen av villkoren för nyttjande av tillträdesrättigheterna att öka. Det sker när direktiven i det s.k. ”järnvägspaketet” inom EU (direktiv nr 12, 13 resp. 14/2001) skall vara införda i medlemsländerna. Bl.a. införs då ett särskilt utpekat s.k. ”Trans European Rail Freight Network” (TERFN) med harmoniserat marknadstillträde. De praktiska effekterna av dessa direktivs regler på järnvägens trafikutveckling samt dess företagsstruktur och därmed på konkurrensförhållandena i järnvägens trafikutövarled, är det ännu för tidigt att uttala sig om. Klart är att ytterligare regleringsarbete återstår att göra innan en god symmetri mellan konkurrensregleringen och järnvägens övriga regleringar skapats inom EU.

Från konkurrenssynpunkt brister symmetrin i flera avseenden i dag. Den första bristen gäller konstruktionen ”internationella sammanslutningar av järnvägsföretag” som återfinns i direktiv nr 440/1991. Internationella sammanslutningar är de enda som har garanterad rätt att erhålla tillträdesrätt till infrastrukturen på icke diskriminerande villkor vad gäller andra järnvägstransporter än kombi- (i dag) och internationella godstransporter (från den 16 mars 2003). Här har i praktiken en samarbetsmodell stadfästs vars egentliga innebörd bara kan utrönas genom en auktoritativ tolkning av reglerna i direktiv nr 440/1991 och i konkurrensförordningen (EEG 1017/68). I dagsläget är det okänt om någon sådan tolkning existerar. Vad en internationell sammanslutning av företag egentligen är och vilka krav som ställs på en sådan kan därför inte med säkerhet anges.

Den andra bristen rör avsaknaden av konsensus kring hanteringen av de tekniska, administrativa och ekonomiska villkor som skall avtalsregleras på ett icke diskriminerande sätt. I praktiken har frågan om vilka villkor som är diskriminerande inte prövats. Prövningen ifråga skall göras av EG-domstolen. Inget järnvägsföretag har hittills trakterats av möjligheten att där driva en kostsam och långvarig process med svårprognosticerad utgång. Särskilt inte som järnvägsföretagen sedan länge bedriver kommersiella trafiksamarbeten rörande internationell järnvägstrafik med varandra. Dessa samarbeten är upparbetade enligt regler i järnvägarnas ”egna” på avtalsrättslig grund uppbyggda samarbetsregelverk för internationell trafik. Frågan är om de nya direktiven kommer att medföra några större förändringar härvidlag.

Ett tredje problem rör den praktiska tillämpningen av konkurrensförordningen (EEG 1017/68) och särskilt då artiklarna rörande konkurrensskadliga samarbeten samt missbruk av dominerande ställning på marknaden. Det senare problemet rör främst tolkningen av begreppet relevant marknad. Hittills har detta begrepp alltid använts på transportslagsövergripande nivå. Följden har blivit att trafikutövande järnvägsföretag i stort sett kan sägas vara undantagna från förordningens regler rörande missbruk av dominerande ställning. Skälet är att järnvägens marknadsandelar på transportmarknaderna är så små att ett trafikutövande järnvägsföretag i praktiken nära nog aldrig kan betraktas som dominerande.

Beträffande konkurrensskadliga samarbeten görs i förordningen undantag för t.ex. organisationer av järnvägsföretag vars syfte är att bl.a. driva teknisk utveckling och standardisering. Den internationella järnvägsunionen (Union International de Chemin de fer – UIC) har på bl.a. denna grundval tillåtits trots att UIC:s verksamhet organiserats på sådant vis att den på olika sätt starkt strukturerar järnvägsmarknaden. Medlemskap i UIC och till denna organisation nära knutna samarbetsformer är därför i dag närmast en nödvändig förutsättning för tillträde till marknaden för internationella järnvägstransporter.

Det ovan anförda, liksom det faktum att transportsektorn via det s.k. transportkapitlet i EU:s nya Nicefördrag fortfarande är konkurrensrättsligt särreglerad, har snarast bidragit till det fortsatta användandet av järnvägens egna samarbetsregelverk. Unionens järnvägsföretag har hittills känt sig relativt mindre beroende av klarläggande av reglerna i EG-rätten än av fortsatt samarbete kring produktion av gränsöverskridande järnvägstrafik enligt gängse järnvägspraxis.

Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att möjligheterna att öka godskundernas inflytande över de europeiska järnvägssystemen i icke oväsentlig grad försvåras av asymmetrin mellan EG-rättens konkurrensregleringar och järnvägens specialregleringar rörande infrastrukturtillträde samt de ekonomiska, administrativa och tekniska villkoren för nyttjande av tillträdesrättigheten. För att åstadkomma bättre symmetri krävs sannolikt åtgärder inom bägge regleringsområdena. Om ytterligare regleringsåtgärder på konkurrensområdet skall bli verkningsfulla, måste dock sannolikt regelverket rörande infrastrukturtillträdet och villkoren förknippade med detta först ha vidareutvecklats. Detta gäller särskilt de s.k. prioriteringsreglerna, som används för att bestämma företräde till infrastrukturen vid kapacitetsbrist.

Hur fördelar vi kapaciteten på banan? – tåglägen och prioriteringsregler

I den gamla vertikalt integrerade järnvägsmodellen fanns ingen rätt att erhålla tåglägen. I Sverige bestämde t.ex. Statens Järnvägar oinskränkt över infrastrukturanvändningen. Däremot fanns företagsinterna regler om prioritering vid tåglägesfördelning. Utgångspunkten för dessa regler var järnvägsföretagets egna bedömningar av marknadssituationens krav. Med tiden kom detta att leda till en praxis där persontrafik vid intressekonflikt i regel gavs företräde framför godstrafik.

I samband med att marknadstillträdet i Sverige öppnades blev frågorna rörande tåglägesfördelning reglerade i förordningen om statens spåranläggningar samt i lagen respektive förordningen om tilldelning av spårkapacitet (internationell trafik).

Enligt den senare förordningen har trafikeringsrättsinnehavare rätt att ansöka om tågläge, dvs. järnvägsföretag som uppfyller lagens krav på sådana samt trafikhuvudmän. I förordningen om statens spåranläggningar tillkommer rätten för andra än järnvägsföretag att ansöka om tågläge och därigenom kunna påverka järnvägens utveckling endast trafikhuvudmännen, dvs. representanter för persontrafikens kunder. Godstransportdelegationen anser att detta är orimligt och att en utvidgning av kretsen med sikte på tillgodoseende även av godstransportmarknadens önskemål på järnvägssystemet därför borde genomföras.

Beträffande prioriteringsregler och tidtabelläggning gäller i dag enligt 21 § att ”Tågtrafikledningen fastställer tidtabeller för trafik på statens spåranläggningar efter förslag från trafikutövarna och Banverket. Om dessa inte överlämnar något gemensamt förslag eller om förslaget inte medger ett från samhällsekonomisk synpunkt effektivt utnyttjande av spåranläggningarna, beslutar Tågtrafikledningen hur tidtabellen skall utformas.”

Enligt 22 § skall vid tåglägesfördelning ”beaktas att statens spåranläggningar utnyttjas effektivt. Fördelningen skall ske på ett konkurrensneutralt och ickediskriminerande sätt. Företräde till tåglägen får dock ges till:

1. persontrafik som har upphandlats av staten eller trafikhuvud-

mannen,

2. trafik som möjliggör finansiering av ny infrastruktur,

3. trafik som utnyttjar ett tågläge som tilldelats och utnyttjats

under föregående tidtabellperiod.”

Huvudregeln, att tidtabeller skall leda till ett samhällsekonomisk effektivt utnyttjande av statens spåranläggningar, är i praktiken mycket svårtillämpad. I dag förfogar Tågtrafikledningen inte över någon praktiskt användbar metod för fastställande av vad som är samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande. Enligt ekonomisk teori kan den samhällsekonomiskt önskvärda fördelningen av tåglägen åstadkommas med hjälp av auktioner på tåglägen. Hur sådana rent praktiskt skulle organiseras är i dag ofullständigt utrett. Visst FoUarbete beträffande sådana praktiska metoder bedrivs dock med stöd av Banverket (se även kapitel 9). Teoretiskt skulle resultaten kunna användas för såväl fastställande av företräde vid kapacitetskonflikt som för användande av trängselavgiftskomponenter (speglande bristande kapacitet) i banavgiften.

I och med att huvudregeln i 22 § är svårtillämpad får punkterna 1–3 i praktiken större betydelse än som kanske var avsett. Frågan är vilken betydelse detta har för utvecklingen av järnvägens godstransporter? Så länge SJ bedrev både person- och godstrafik inom ramen för samma koncern och dessutom var den helt dominerande aktören på marknaden spelade det mindre roll. SJ:s interna prioriteringar hade mycket större påverkan än förordningens prioriteringsregler. I och med att SJ bolagiserades den 1 januari 2001 förändrades dock situationen. Persontrafiken och godstrafiken är nu helt separerade från varandra i olika bolag. Den potentiella konflikten mellan gods- och persontrafikmarknadernas olika krav kan nu mycket väl komma upp till ytan. Konflikten skall i sådant fall numer hanteras av tågtrafikledningen istället för SJ:s ledning. Tågtrafikledningen har därvid kravet på sig att hantera konflikten på ett icke diskriminerande sätt i förhållande till sökandena av tåglägen.

Godstransportdelegationen ifrågasätter om dagens regelverk i förordningen om statens spåranläggningar är ändamålsenliga för hanteringen av ovan nämnda konflikt. Såväl järnvägssystemet som transportmarknaden har förändrats påtagligt under senare år. Det är inte längre säkert att godstransportkundernas krav på bankapacitet kan tillgodoses utan större intrång på persontransportkundernas. Ett exempel är de ökade kraven på nya godståg under dagtid, när persontrafiken samtidigt är som störst. Nuvarande utformning av punkterna 1–3 i 22 § synes enligt delegationens mening ge små möjligheter för tågtrafikledningen att på ett flexibelt samt samhällsekonomiskt effektivt sätt ge den ena delmarknadens transporter företräde på den andras bekostnad. Valet kommer då att stå mellan konserverande av gamla mönster eller att öka inf-

rastrukturkapaciteten. Utformningen av förordningen om statens spåranläggningar kan av dessa skäl komma att leda till en tillämpning som inte överensstämmer med kravet på samhällsekonomisk effektivitet. Oron för konsekvenserna av denna utveckling blir så mycket mer befogad när marknadsstyrd godstrafik på bana skall vägas mot av samhället upphandlad persontrafik, en konflikt som redan i dag har börjat uppträda på sina håll, bl.a. i Bergslagen.

Inom EG-rätten har man i subsidiaritetens namn valt att lämna ansvaret för utformning av järnvägens prioriteringsregler till medlemsstaterna. Inte ens det nya direktivet nr 14/2001 innehåller någon harmoniseringsansats på detta område. I de flesta medlemsländer finns prioriteringsregler ungefär motsvarande de nuvarande svenska eller också har man överlåtit ansvaret på nationella vertikalt integrerade järnvägsföretag. Från och med det nya direktivets ikraftträdande 2003 finns dock krav på icke diskriminerande behandling av tåglägessökande samt på förekomst av nationell reglering av prioriteringsreglerna.

För järnvägens möjligheter att effektivt betjäna den inre marknadens efterfrågan på godstransporter innebär den bristande harmoniseringen av prioriteringsreglerna enligt Godstransportdelegationens mening att utvidgningen av marknadstillträdet i direktiv nr 12/2001 riskerar att bli verkningslös. Rättsligt sett förefaller det fullt möjligt för medlemsstaterna att fortsätta att prioritera persontrafik även på det utpekade europeiska godsbanenätet (TERFN). I kombination med brist på infrastrukturkapacitet innebär detta att tåglägen för godstransporter kan bli mycket svåra att erhålla. Från denna synpunkt sett framstår det enligt Godstransportdelegationen som ett starkt svenskt intresse att på EU-nivå harmonisera järnvägens prioriteringsregler. Alternativet är att skapa särskilda godstransportkorridorer, dvs. dedicera viss infrastruktur för godstransporter, vilket torde innebära stora behov av infrastrukturinvesteringar. En eventuell framtida harmonisering av prioriteringsreglerna bör syfta till en så samhällsekonomiskt effektiv fördelning av infrastrukturkapaciteten som möjligt. I dagsläget synes detta nödvändiggöra utveckling av ekonomiska styrmedel för fördelning av infrastrukturkapacitet i åtminstone konstaterade kapacitetsbristsituationer.

Godstransportdelegationens synsätt i sammandrag

Godstransportdelegationen anser att järnvägssektorns inledda omdaning i Sverige och i Europa kräver att statens roll som förutsättningsskapare delvis förändras och att lagstiftning samt regelverk anpassas till den nya situationen. Vissa paralleller kan dras till det omfattande regelutvecklingsarbete som blivit följden av avregleringen av telemarknaden under det senaste decenniet. Delegationen anser att ett moderniserat regelverk måste tas fram inom järnvägssektorn som kan bidra till utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. Ett sådant regelverk måste vara så harmoniserat som möjligt inom EU. Nya effektiva godstågskoncept måste få möjlighet att utvecklas, vilket kräver ett regelverk som både främjar teknisk och organisatorisk utveckling och skapar en god konkurrenssituation på marknaden. Mekanismer för att hantera konflikter mellan olika operatörer om tillgänglig kapacitet på banan måste utarbetas. Detta är enligt delegationens mening ett prioriterat arbete eftersom hittillsvarande praxis och regeltolkning annars riskerar att diskriminera godstrafik till förmån för persontåg oavsett samhällsnyttan för de respektive trafikslagen i de enskilda fallen.

Godstransportdelegationen anser att regeringen snarast bör utreda hur EU:s och COTIF:s regelverk rörande teknisk normering och kontroll bör nyttjas för att lösa de problem som i dag präglar det svenska järnvägssystemets tekniska utveckling och funktionalitet. Utredningen bör såväl behandla utveckling av självständiga kontrollorgan som ansvariga myndigheter för svensk koordinering av agerande i internationella järnvägsorganisationer.

Fördelningen av tåglägen kommer att få en avgörande betydelse för järnvägens möjlighet att utvecklas som ett attraktivt trafikslag för godstransporter. Järnvägens historiska utveckling har gynnat persontrafiken framför godstrafiken, något som avspeglar sig i nu gällande regelverk. Enligt Godstransportdelegationen är det av yttersta vikt att godsoperatörerna på rättvisa villkor kan konkurrera om tåglägen med persontrafiken. Regeringen bör enligt Godstransportdelegationen snarast ta initiativ för att dels utreda hur ett moderniserat nationellt regelverk bör se ut på detta område, dels inom EU-arbetets ram driva att järnvägens prioriteringsregler skall harmoniseras. Krav bör också

ställas på ett mer konsekvent tillämpande av EU:s konkurrensregler inom järnvägssektorn.

6.3.3. Hamnar

Som delegationen tidigare i sitt betänkande konstaterat är hamnverksamheten central för funktionen i godstransportsystemet. Vid sin analys av regelverk som inverkar på denna funktion har delegtionen uppmärksammats på flera områden där dagens regelverk eller tillämpningen av detsamma förhindrar eller försvårar den av delegationen förordade utvecklingen av hamnarna som centrala och effektiva trafikslagsövergripande noder i de godsstråk som redogjorts för i kapitel 5. Hamnverksamheten har särskilda förutsättningar regelmässigt eftersom hamnar oftast ägs av kommunerna och därmed utöver av statligt regelverk påverkas framför allt av kommunal lagstiftning och reglering. Nedan analyseras närmare de viktigaste problemområdena.

Stimulanser till omstrukturering av hamnverksamhet

Det stora flertalet av Sveriges hamnar, bland dem de allra största, är i kommunal ägo. Den nuvarande ägarstrukturen tillkom i huvudsak i början på 1980-talet då de tidigare privata (rederi-) intressena trädde ut ur stuveriverksamheten i hamnarna. Kommunerna, som redan ägde hamnanläggningarna, tog både över och integrerade stuverierna, oftast i form av helägda aktiebolag med totalansvar för hamnverksamheten. I de ca 50 svenska hamnarna återstår ett 10-tal fristående stuveribolag, de flesta mindre. Endast ett operativt företag med ansvar för infrastruktur och godshantering finns i regel i varje hamn.

Den nära ägarkopplingen till kommunerna har till och från föranlett en diskussion huruvida hamnbolagen i strid med kommunallagens bestämmelser (2 kap. § 7) skall tillåtas visa överskott i rörelsen - en självklarhet i normala affärssammanhang där vinsten är ett villkor för överlevnad och utveckling. Ett annat problem är samma regelverks bestämmelser (§ 2) om kommunägda bolags kompetensområde dvs. förbud om att driva verksamhet utanför den egna kommunens gränser.

Godstransportdelegationen ser som redan framgått hamnarna som viktiga punkter i godstransportsystemet, inte sällan centrala nav med stor betydelse för funktionen i intermodala transport-

kedjor. Delegationen har också som nämnts som utgångspunkt att hamnområdena borde ha förutsättningar att i större utsträckning än i dag fungera som dynamiska centrum för utveckling av intermodala godsterminaler oavsett om sjötransporter ingår i transporten eller inte – terminalområden i stället för hamnområden.

Dagens verksamhetsformer i de svenska hamnarna förefaller enligt Godstransportdelegationens mening inte fullt ut bidra till en sådan utveckling. Konkurrensverket har i sin rapport Konkurrensförutsättningar på hamn- och stuverimarknaden (rapport mars 2000) konstaterat att trots de senare decenniernas lovvärda företagsinterna eller lokala omorganisationer inom branschen, vilka möjliggjort rationaliseringar samt god teknisk utveckling, har hamn- och stuverinäringen drabbats av inlåsningseffekter. Detta har hämmat den egna verksamheten och i förlängningen utvecklingen av sjötransporter och intermodalitet. Samhällsekonomiska förluster har uppstått genom att resurser såsom mark, anläggningar och annan infrastruktur av allmänt intresse inte utnyttjats optimalt. Den strukturomvandling som ägt rum i många andra delar av näringslivet har haft mycket begränsade motsvarigheter i hamn- och stuveribranschen.

Det ligger utanför Godstransportdelegationens mandat att föreslå förändringar av ägarstrukturen i hamnväsendet. I avsnitt 5.6.2 har delegationen emellertid förordat ett allmänt synsätt på intermodala terminalpunkter för godstransporter där tillhandahållandet av infrastrukturen bör vara ett principiellt ansvar för samhället medan tjänsteproduktionen bör tillhandahållas på marknadens villkor. Synsättet anknyter delvis till EU:s generella inriktning vad gäller både flygplats- och hamnverksamhet inom unionen. Delegationen anser att detta synsätt rimligen på sikt bör få insteg även beträffande hamnverksamheten i Sverige. Frågorna om stuveri- och kommersiella hamntjänster redovisas särskilt i det följande.

Oavsett dessa frågor är det Godstransportdelegationens mening att staten som förutsättningsskapare bör understödja en strukturell förändring av hamnverksamheten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommuners situation. Exempelvis kan ett sådant understödjande ske i samband med den planering av infrastruktur till och från hamnar som staten har ansvar för enligt rådande ordning (jämför kapitel 5). Samordning av hamnverksamhet i större regioner med koncentrering av godsflöden etc. bör således underlätta

för staten i sitt prioriteringsarbete av investeringar i anslutningarna. Eventuellt kan även förhandlingslösningar diskuteras med inslag av alternativ infrastrukturfinansiering (se avsnitt 5.6.1) som en del i sådana omstruktureringsprojekt.

Stuverifrågorna

Vid delegationens genomgång av regelverk som påverkar hamnverksamheten har ett flertal påpekanden gjorts från näringslivets företrädare om de problem som skapas av de förhållanden som råder inom stuveriverksamheten i hamnarna. Endast en operatör har i regel tillåtits per hamn och även hantering av eget gods inom hamnområdet måste skötas av detta stuveri. Förhållandena har ofta beskrivits i termen ”stuverimonopolet”.

Det är viktigt att inledningsvis påpeka att det här inte rör sig om något lagfäst monopol vare sig i statlig eller kommunal lagstiftning. I stället avses tillämpningen av och en utvecklad praxis enligt gällande kollektivavtal i hamnarna. ”Monopolet” har sina rötter i en 1908 träffad överenskommelse mellan arbetsgivarorganisationer och fackförbund för att bringa ordning i de då kaotiska verksamhetsförhållandena i hamnarna. Överenskommelsen är formellt inte längre i kraft. Dagens kollektivavtal mellan Sveriges Hamnar och Svenska Transportarbetarförbundet innehåller emellertid en listning från 1975, som anses täcka de hamnar som kollektivavtalet tillämpas för. Allt hamnarbete förbehålls därigenom för hamnarbetare anställda i det (enda) stuveri- eller hamnbolag i respektive hamn som kollektivavtalet gäller för. Begreppet hamnarbete har vanligtvis getts en vid tolkning innebärande att andra företag med egna kollektivavtal inte tillåtits verka i hamnen eller i dess omedelbara närhet. De försök som har gjorts från varuägare och rederier att hävda en annan tolkning av avtalet har i regel avvisats och mötts med stridsåtgärder, blockader m.m.

Konkurrensverket har efter flera anmälningar om stuverisituationen utrett frågan i ovan nämnda rapport Konkurrensförutsättningar på hamn- och stuverimarknaden. Verket konstaterar att eftersom kollektivavtal ligger utanför konkurrensrätten kan inte konkurrens- och strukturproblemen härledas till överträdelser av konkurrenslagens regler. I rapporten ger man emellertid exempel på hur hittillsvarande tillämpning av kollektivavtalet i hamnarna påverkat utvecklingen av hamnverksamheten negativt. Konkurrensverket menar att samtidigt som industrin i övrigt kontinu-

erligt genomgått stora förändringar med strukturrationaliseringar, ägarbyten och företagskoncentrationer, synes förändringarna inom hamn- och stuveribranschen ha varit relativt begränsade. De ofta extraordinära resurser som finns i hamnområdena, såsom mark, anläggningar och infrastruktur av allmänt intresse, kan inte utnyttjas optimalt. En viss motvilja har kunnat konstateras från näringslivet att etablera verksamheter inom eller i närheten av hamnområden, sannolikt kopplat till risken för att omfattas av kollektivavtalets tolkning av hamnarbete. Därigenom motverkas att man i hamnarna eller dess omedelbara närhet bygger upp företag med nära anknytning till import och export. Sådana hamnområden vore annars en naturlig plats för handelsföretag och godsterminaler.

Kommissionen har i februari 2001 presenterat ett förslag till direktiv om marknadstillträde till hamntjänster. Direktivet kommer att behandlas i transportministerrådet under det kommande året. Motivet för förslaget är att ökad konkurrens om hamntjänster enligt kommissionens mening skulle leda till serviceförbättringar i hamnarna och i slutändan till en effektivare användning av sjöfart och intermodala transportkedjor. Utgångspunkten i direktivförslaget är bl.a. att medlemsstaterna skall tillse att operatörer av kommersiella tjänster i hamnarna (bl.a. stuveri) har tillträde till marknaden i de fall hamnarna är av viss storlek (i förslaget 3 miljoner hanterade ton gods under tre år i rad). Med den angivna tröskeln skulle i dag 12 svenska hamnar komma att helt eller delvis omfattas av direktivet, som avses träda i kraft ett år efter beslut i rådet. Viss osäkerhet råder f.n. om tolkningen av en del av de föreslagna reglerna. Den slutliga utformningen och omfattningen av reglerna efter rådets behandling kan därför ännu inte överblickas. Att en europeisk harmonisering av tillträde till hamntjänsterna i de större hamnarna kommer att genomföras under de kommande åren förefaller dock troligt och att detta också kommer att få återverkningar på utvecklingen i de svenska hamnarna.

Godstransportdelegationen kan konstatera att stuverisituationen inte beror på någon särlagstiftning från stat eller kommun. Delegationen delar emellertid den syn som bl.a. Konkurrensverket framfört i sin rapport. Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens har inneburit hinder för den utveckling av en effektiv hamnverksamhet och organisation för hamnarna som t.ex. intermodala nav som ligger i linje med delegationens allmänna synsätt.

Godstransportdelegationen är införstådd med de arbetsrättsliga regler som ger fackföreningarna rätt att agera för medlemmarnas bästa. Att säkerställa tillträde till marknaden för nya företagsformer på rättvisa konkurrensvillkor är emellertid ett marknadsrättsligt kärnvärde. Delegationen anser att de inblandade parterna måste ta ansvar för att rådande missförhållanden förbättras och att samma arbets- och marknadsrättsliga regler tillämpas på stuveriområdet som gäller i andra sammanhang. En viss glädjande förändring av hittills gällande tolkningar av avtalet har också noterats av delegationen, bl.a. vad gäller egenhantering i hamnar och sedan 2000 också vad gäller antalet stuveriföretag i vissa hamnar (bl.a. Gävle och några industrihamnar). Förberedelser för en anpassning till kommande EU-regelverk har också inletts i vissa hamnar. Godstransportdelegationen anser att denna utveckling är viktig och bör fortsätta för att hamnar och hamnområden skall kunna användas på ett mer optimalt sätt än hittills som effektiva nav och noder i godstransportsystemet, vilket även torde vara till gagn för sysselsättningen i hamnverksamheten.

Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att flera regelverk av sinsemellan olika karaktär påverkar hamnverksamheten på ett sådant sätt att ett tillämpande av den av delegationen eftersträvade trafikslagsövergripande godstransportsynen försvåras.

Dagens täta koppling mellan enskilda kommuner och hamnverksamheten innebär oklarheter i verksamhetsförutsättningar i förhållande till bl.a. kommunallagen. Staten bör som förutsättningsskapare, bl.a. i infrastrukturplaneringssammanhang, understödja en strukturell förändring av hamnverksamheten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommuners situation. Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens i stuveriverksamheten har inneburit hinder för den utveckling av en effektiv hamnverksamhet och organisation och för hamnarna som intermodala nav. Den påbörjade förändringen av kollektivavtalstolkningar m.m. för att möjliggöra nya verksamhetsformer i hamnverksamheten är viktig och bör fortsätta. EU:s kommande regelverk förväntas också påverka denna utveckling i de svenska hamnarna.

6.3.4. Sjöfart

Inom sjöfartssektorn påverkas godstransporterna av regelverk på flera olika nivåer. Utöver nationell lagstiftning har en icke oväsentlig del av regelverket sin grund i överenskommelser inom International Maritime Organization (IMO), delvis överfört som lagstiftning inom Europeiska Unionen. Delegationen har vid sin analys av regelverket inom sjöfarten fokuserat på tre olika problemområden enligt nedan. Avgiftsfrågorna behandlas i avsnitt 7.4.

Lotsningen

Lotsningens primära uppgift är att fartyg skall kunna trafikera farleder på ett säkert sätt. Sjöfartsverket är ansvarig myndighet för verksamheten. Det yttersta syftet med denna viktiga service är med andra ord att kunna förena tillänglighet med säkerhet för både fartyg och miljö. Lotsningen finansieras dels av användarna i form av lotsavgift, dels som en del av Sjöfartsverkets farledsavgifter. I regeringens förordning (1982:859) om lotsning slås dels fast att staten har en skyldighet att biträda sjöfarten med lots, dels att endast lots anställd av staten får anlitas förutom på Vänern (där Vänerns seglationsstyrelse håller med lotsar). Riksdagen beslöt att en behovsanpassad lotsplikt skulle införas från 1983, vilket innebär ett principiellt lotstvång med möjlighet att medge undantag utifrån givna kriterier. Beslutet om det principiella lotstvånget skall ses i ljuset av ett antal uppmärksammade olyckor och motiverades av att det är ett starkt allmänt intresse att skydda miljön, dvs. att minska risken för fartygsolyckor som medför utsläpp av olja och andra skadliga ämnen i vattnet. Farledens komplexitet, fartygets storlek, konstruktion och bemanning samt befälhavarens kunskap om och erfarenhet av att trafikera den enskilda farleden, skulle vara vägledande kriterier för Sjöfartsverkets beslut om dispens från lotskravet.

Kravet på lots och det s.k. lotsmonopolet grundas sålunda ytterst på omsorgen om säkerhet och miljö i våra farvatten. Lotskravet är samtidigt en betydande kostnad för sjöfarten dels direkt genom de lotsavgifter som debiteras dels indirekt genom att det driver upp kravet på farledsavgifter för att finansiera den del av lotsningen som inte täcks av de direkta avgifterna. Det är mot denna bakgrund angeläget att regelverket för lotsning utformas på ett sådant sätt att såväl de avgifter som debiteras fartygen som de

totala kostnaderna kan minimeras i förhållande till säkerhetskraven.

Lotsfrågan har med hänsyn till sin stora ekonomiska betydelse för sjöfarten ägnats stort intresse inom Godstransportdelegationens arbete. Delegationen har dels erhållit en skrivelse från dåvarande Industriförbundet, Sveriges Hamnar och Sveriges redareförening m.fl. med förslag om att öppna upp lotsningen för ökad konkurrens från ytterligare aktörer, dels studerat hur lotsningen är organiserad i Nederländerna samt Storbritannien. Delegationen har också uppmärksammat den tekniska utvecklingen inom området med nya hjälpmedel som utbyggda transpondersystem och anordningar för assistans av fartyg från lots på en sjötrafikcentral. En särskild uppmärksamhet har ägnats frågan om de möjligheter att lämna dispens från lotskravet som tillkommer Sjöfartsverket.

I delegationens arbete med lotsfrågorna är det tre frågor som bedömts vara av störst betydelse. Det gäller vilka krav som skall ställas på bemanning av fartygen för att erhålla dispens från kravet på lots, frågan om hur den tekniska utvecklingen skall kunna tas till vara för att minska de totala kostnaderna för lotsning samt det administrativa ansvaret för lotsverksamheten.

Delegationen kan konstatera att de möjligheter att acceptera engelska som grund för dispens från lotskravet som infördes under 2000 hittills inte kunnat utnyttjats i den utsträckning som näringen förväntat. Enligt uppgifter från verket har detta berott på att tillämpningen föregåtts av en nu avslutad riskanalys. Förutsättningar föreligger emellertid nu för att utnyttja dessa dispensmöjligheter.

När det gäller den andra frågan om den tekniska utvecklingen anser delegationen att de möjligheter som skapas av nya tekniska hjälpmedel självfallet bör utnyttjas så långt möjligt med hänsyn till de nautiska förutsättningar som gäller inom olika farleder. Genom att utnyttja nya hjälpmedel kan behovet av traditionell lotsning komma att minska med bibehållande av säkerhetsnivån. Därigenom påverkas också förutsättningarna för det rationaliseringsarbete på detta område som fortlöpande bedrivs av Sjöfartsverket.

Vad beträffar den tredje frågan - ansvarsfördelning och organisation - noterar delegationen att Sjöfartsverket genomfört en organisationsförändring som innebär att myndighetsansvaret för lotsningen nu organisatoriskt skiljts från uppgiften att tillhandahålla tjänsten. Detta är enligt delegationen ett viktigt principiellt steg för att skilja mellan myndighetsuppgifter och serviceproduktion. Där-

igenom ges också bättre möjligheter för verket att i framtiden när praktiska förutsättningar föreligger genomföra kostnadssänkningar inom lotsningsområdet, på motsvarande sätt som skett med isbrytningen, genom att konkurrensutsätta delar av verksamheten eller utnyttja entreprenadupphandling.

Delegationen anser att det är viktigt att den nuvarande lagstiftningen på lotsområdet anpassas så att Sjöfartsverket ges möjligheter att vidta åtgärder för att öka effektiviteten med bibehållen säkerhetsmålsättning.

Svenska särkrav på sjösäkerhetsområdet

Godstransportdelegationen har i sitt arbete uppmärksammats på att det finns vissa svenska särkrav och regeltolkningar vilka fördyrar driften av fartyg under svensk flagg (dvs. registrerade i svenska sjöfartsregistret). De svenska särkraven leder enligt Sveriges Redareförening till att färre nybyggen tas in till svensk flagg och att befintliga fartyg flaggas ut till andra länders sjöfartsregister där dessa regler inte äger tillämpning. Sjöfartsverket har i samarbete med bl.a. redareföreningen gjort en översyn av svenska särbestämmelser på sjöfartsområdet med syftet att klarlägga skälen till varför dessa finns samt att komma med förslag till vilka särkrav som bör tas bort. Resultatet av genomgången var emellertid magert. I några få fall har dock genomgången kunnat identifiera sådana särkrav. De viktigaste exemplen, som också behandlas nedan, är bostadskungörelsen, delar av brandskyddskungörelsen, livräddningskungörelsen och halonförbudet.

Redareföreningen menar att svenska särkrav leder till direkta extrakostnader vid nybyggen samt relativt omfattande administration. Eftersom fartygen normalt byggs efter kraven i internationella konventioner kan en svensk redare inte beställa varvens standardseriefartyg fullt ut i den mån det finns avvikande svenska krav. Vid köp av ett utländskt fartyg som redaren vill operera under svensk flagg kan svenska regeltolkningar medföra extra kostnader för ombyggnader och administration.

Sjöfartsverkets regler om bostäder syftar till att förhållandena ombord på ett fartyg skall vara jämförliga med dem i land, och utgör i sig en arbetsmiljölagstiftning som delvis är dispositiv dvs. som i praxis utformas genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Följden av kraven ställda mot utländsk praxis kan dock som redan framgått ändå uppfattas som allt för långtgående i sina

restriktioner. Sjöfartsverket har därför sagt sig vara berett att inom lagstiftningens ram och i samarbete med bl.a. redareföreningen se över bostadskungörelsen.

Brandskyddsbestämmelserna har ursprungligen beslutats av IMO. I tidigare bestämmelser föreskrevs en reglering ”to the satisfaction of the Administration”, vilket innebar att Sjöfartsverket och andra sjöfartsadministrationer kunde anpassa reglerna efter nationell uppfattning. Brandskyddsbestämmelserna revideras med jämna mellanrum. Nästa revision kommer att träda i kraft senast den 1 juli 2002. Det nya regelverket kommer att vara förändrat på ett sådant sätt att behovet av svenska särkrav med stor sannolikhet inte kommer att finnas kvar.

Regelverket för livräddningsutrustning har innehållit ett antal nationella särkrav. Dessa har dock tagits bort i olika omgångar. Ett svenskt särkrav gällande termiskt skydd i livräddningsutrustning kommer emellertid i vart fall när det gäller passagerarfartyg att finnas kvar p.g.a. särskilda klimatförhållanden. Krav som är att hänföra till de klimatologiska förhållandena på nordliga breddgrader bör dock gälla alla fartyg som seglar på nordiska vatten. Dessa särskilda vinterkrav måste därför också inarbetas i det generella IMO eller EU-regelverket.

Det svenska särkravet om förbud mot användning av halon som släckmedel i existerande fartyg från 1 januari 1998 och förbudet mot återfyllning av freon 22 i kylanläggningar på fartyg från den 1 januari 2002 är miljöpolitiskt motiverade. Att halon skadar ozonskiktet är allmänt känt och därför pågår ett intensivt forskningsarbete för att ta fram ofarliga ersättningsmedel till halon. I väntan på resultat har samtliga sjöfartsnationer utom Sverige lämnat dispens för användande av halon. De alternativa system som finns att tillgå i dag, t.ex. koldioxidsläckning, har klara säkerhetsrisker. När det gäller freon 22 kan konstateras att före den 1 januari 2002 kommer svenska fartyg att tvingas byta till annat köldmedium, vilket är en kostsam operation eftersom kylanläggningarna måste förändras. Även detta är ett svenskt särkrav.

Godstransportdelegationen konstaterar att Sjöfartsverket i samråd med Sveriges Redareförening redan inlett det arbete med att analysera regelverket inom sjöfartsområdet som GTD ansett som viktigt. Detta arbete bör slutföras. Delegationen har i sitt arbete övervägt ett förslag om att införa en ”generalklausul” varigenom svenska redare skulle få rätt att för fartyg under svensk flagg tillämpa samma tolkning av regelverk som andra sjöfartsnationer inom EU. Det finns dock en rad praktiska och principiella problem

med sådana lösningar, bl.a. eftersom det inte är självklart vilket regelverk som avses jämföras emot och en spiral mot ”minsta gemensamma nämnare” kan bli följden. Erfarenheterna av generalklausuler från andra samhällsområden är inte heller goda. Den allmänna strävan från Godstransportdelegationen att i samverkan med transportbranschen i Sverige utveckla en miljö- och säkerhetsprofil på godstransporterna talar också för att det i vissa fall kan finnas skäl att ha högre krav i regelverk på dessa områden än i omkringliggande länder.

Givetvis bör Sverige samtidigt kraftfullt arbeta inom EU (och i tillämpliga delar IMO) för att harmonisera tolkningen av regelverket på en för svenska utgångspunkter lämplig nivå. Det kan i sammanhanget nämnas att det inom EU för närvarande diskuteras om etablering av en central EU-funktion för sjösäkerhetsfrågor (Maritime Safety Agency) vilken bl.a. skulle ges ansvar för regelutgivning och regeltolkning.

Godstransportdelegationen vill emellertid betona särskilt att svenska särkravs funktion måste övervägas noga i varje enskilt fall. Att införa regler som enkelt kan kringgås genom att svenska redare flaggar ut sina fartyg leder inte till att syftet med särregeln uppnås men kan riskera att utarma den svenska sjöfartsnäringen. De svenska särkraven om halon- och freonförbud är t.ex. miljöpolitiskt motiverade, inte säkerhetsmässigt. Delegationen ställer sig mycket tveksam till om de begränsade miljövinster som uppnås kan motivera de svenska reglerna eftersom även våra grannländer har haft en annan syn och möjligheterna till att kringgå reglerna därigenom är mycket stora.

Marknadstillträde – linjekonferenserna

Den gamla uppfattningen om ”havets frihet” innebär att det sedan länge gällt förhållandevis stor avsaknad från regleringar av marknadstillträdet i internationell sjöfart. Inom EU gäller dessutom fritt cabotage, med en viss kvarvarande utfasningstid. Ett större undantag från fritt marknadstillträde finns dock, nämligen de s.k. linjekonferenserna. Dessa är i huvudsak karteller inom global linjesjöfart, mellan rederier från länder som anslutit sig till FN-konventionen om en uppförandekod för linjekonferenser. Konventionen medger att rederier från två länder i linjefart mellan dessa kan dela upp marknaden sinsemellan (40 % vardera) och

endast behöva acceptera viss tredjelandstrafik (resterande 20 %). Konferensen fastställer priser och andra villkor för trafiken.

Bland annat Sverige tillträdde konventionen med tillägg att andra OECD-länder skall erbjudas del i dess 40-procentiga marknadsandel och att trafik skall medges vid sidan av konferenstrafiken på en viss linje. Detta tillägg har kommit att benämnas Brysselpaketet och utgör ett krav vid den obligatoriska anslutningen av medlemsstaterna till konventioner som EU föreskriver. EU har samtidigt meddelat ett generellt undantag (gruppundantag) från konkurrensreglerna för det prissamarbete, den kapacitetsreglering och det tekniska samarbete som konventionen medger linjekonferenserna.

I stället för att som avsett bidra till en stabil handelsmiljö har det visat sig att institutionaliserandet av konferenssystemet snarare har hindrat konkurrens och skapat ineffektivitet. Brysselpaketet får också anses vara ett högst tveksamt instrument för att åstadkomma en öppen eller öppnare marknad, eftersom fördelarna i ett marknadsdominerande konferenssamarbete begränsar möjligheterna för utomstående att konkurrera på liknande villkor. Svensk industri har tagit ställning för att gruppundantaget för linjekonferenser bör upphävas. Den svenska regeringens ståndpunkt avviker inte heller från denna syn.

Godstransportdelegationen finner ingen anledning att avvika från den etablerade svenska ståndpunkten utan förordar att regeringen genom medlemskapet i EU arbetar för ett avskaffande av gruppundantaget för linjekonferenserna.

Sammanfattningsvis har Godstransportdelegationen inom sjöfartsområdet konstaterat att lotsningen är en viktig serviceverksamhet av stor betydelse för säkerhet och miljö. Delegationen anser samtidigt att det är viktigt att utifrån en bibehållen hög säkerhetsnivå så långt möjligt reducera kostnaderna för lotsning genom att utnyttja tekniska hjälpmedel, dispensmöjligheter samt en fortsatt rationaliseringsverksamhet. Det är viktigt att lagstiftningen anpassas för att underlätta detta.

Beträffande särkrav i svensk lagstiftning måste varje särkravs funktion övervägas noga. Regler som kan kringgås genom utflaggning av svenska fartyg till andra EU-länders sjöfartsregister bör ifrågasättas. Svenska särkrav som bör ses över gäller i första hand bostadskungörelsen och vissa miljöregler rörande halon och freon.

Sverige bör inom EU arbeta för att gruppundantaget för linjekonferenser upphör eftersom detta innebär ett avsteg från den i övrigt avreglerade sjöfartsmarknaden.

6.3.5. Luftfart

Flygfraktbranschen befinner sig i snabb utveckling. Efter att ha startat på allvar för fem-sex år sedan pekar nu Luftfartsverkets prognoser mot en fördubbling av fraktvolymerna på tio års sikt, från dagens nivå på 300 000 ton till 600 000 ton år 2010. Det är dock anmärkningsvärt (se även kapitel 5) att hela 40 % av dagens flygfraktvolym går på lastbil ut ur Sverige till flygplatser på kontinenten för att flygas därifrån.

Godstransportdelegationen har informerat sig om vilka regelverk som styr flygfraktsektorn och undersökt eventuella problemområden. De regelverk som existerar på flygfraktområdet fungerar i huvudsak väl och ger goda möjligheter för fortsatt tillväxt. På följande områden finns anledning till närmare kommentarer.

Miljökrav på fraktflygplan

Regler som stipulerar miljökrav är gemensamma för allt flyg och grundas i överenskommelser inom flygets FN-organ International Civil Aviation Organization (ICAO). Främst är det bullernivån som sätter gränser för vilka flygplan som får användas. Efter 2002 är de mest bullrande s.k. Chapter 2-flygplanen (t.ex. DC9 och Fokker F28) helt förbjudna i Europa, men ej i tredje världen. Eftersom äldre flygplan ofta byggs om till fraktflygplan slår förbudet 2002 hårdare mot fraktflyg. I Europa har man dessutom restriktioner mot användandet av flygplan med ljuddämpare, s.k. hush-kits, även om flygplanen efter ombyggnad klarar de strängare s.k. Chapter 3-kraven. Lokala miljöregler kan dessutom begränsa nyttjandetiden på dygnet genom att förbjuda flyget nattetid. För att gynna miljövänligare flygplan tillämpar flera länder, däribland Sverige, avgiftssystem som belastar äldre teknik och gynnar den nyare och miljövänligare.

Godstransportdelegationen anser att det är viktigt att den snabba ökningen av flygfraktverksamheten kan ske inom ramen för utvecklingen av ett ekologiskt hållbart transportsystem. Arbetet med att nedbringa flygets miljöeffekter är därigenom viktigt. Med

tanke på luftfartens starkt internationella karaktär bör regelverk så långt möjligt vara internationellt koordinerade.

Fördelning av slottider

För att få full effekt av den liberalisering av luftfartsmarknaden som marknadstillträdesförordningen inom EU innebär är fördelningen av ankomst- och avgångstider, s.k. slots, av central betydelse. Bristen på tillräckligt många ankomst- och avgångstider vid högtrafik är en flaskhals som begränsar flygbolagens flexibilitet och konkurrensförmåga. Flygbolagen är beroende av att deras tider såväl vid avgång som vid ankomst passar resenärernas behov och anknytande trafik. Slotfördelningen är en komplicerad process där samordning sker mellan en mängd flygplatser med kapacitetsproblem runt om i Europa och resten av världen.

Traditionellt har slottiderna hos flygplatserna fördelats enligt IATA:s (flygbolagens världsorganisation) rekommendationer på området, de s.k. World Scheduling Guidelines (WSG). De innehåller administrativa procedurer och rekommendationer om prioriteringsordning vid fördelning m.m. Inom EU gäller rådets förordning nr 93/1995 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider på gemenskapens flygplatser. Syftet med förordningen är att skapa ett gemensamt regelverk för fördelning av slots anpassad till dagens förutsättningar för ökad konkurrens inom luftfarten. Vid fördelning av slottider gäller som grundprincip att den som flugit på en viss tid en säsong har rätt till samma tid i nästkommande motsvarande säsong, en s.k. grandfathers right. Vidare prioriteras ändringar i tidtabellen och därefter nytillträdande flygbolag.

Sammanfattningsvis kan sägas att slotallokeringen kompliceras av:

flygplatsens begränsade resurser i form av slottider att vissa slottider ger ett större ekonomiskt utbyte än andra att flygbolagens tider på andra flygplatser påverkas behovet av flexibilitet.

I Sverige är Arlanda den enda ”fullständigt samordnade flygplatsen” enligt förordningen. Det skall då finnas en samordnare (slotkoordinator) och en samordningskommitté. Luftfartsverket, som är behörig myndighet på den civila luftfartens område när uppgifter skall fullgöras enligt förordningen, har givit Airport

Coordination Sweden (ACS) i uppdrag att samordna och fördela avgångs- och ankomsttider på Arlanda.

Fördelningen av slottider har hittills inte varit något större problem på Arlanda. Vad som händer vid en fortsatt tillväxt i flygandet utan motsvarande infrastruktursatsningar vet vi inte i dag men att problem kan uppstå framstår som sannolikt. Fraktflyget tycks i nuläget inte ha några större problem med att få tillgång till nödvändiga slottider i Sverige men är naturligtvis beroende även av tillgången i utlandet.

Fraktflyg över Ryssland

Sverige har som bekant oftast en nackdel av sitt nordliga geografiska läge. Transportavstånden till de viktiga marknaderna är långa och därmed ökar kostnaderna för transporterna. Men flygfrakten är global och de varor som transporteras genom luften har hela jorden som sin marknad. Sveriges perifera placering i Europa blir därmed inte enbart en nackdel utan kan i vissa fall eventuellt vändas till en fördel. Det gäller t.ex. för flygtransporter från Västeuropa till Asien där det kortaste avståndet går över Skandinavien och Ryssland. Möjlighet till mellanlandning längs denna rutt för interkontinentala fraktflygförbindelser för tankning m.m. har nu också skapats i Sverige vid Luleå/Kallax flygplats. Godstransportdelegationen har dock blivit uppmärksammad på att denna potentiellt sett viktiga transportsträcka i dag inte kan utnyttjas alls.

För överflygningar över Ryssland i reguljär luftfart krävs särskilt tillstånd av ryska myndigheter, vanligast i form av att sådana rättigheter tas in i det bilaterala luftfartsavtalet mellan flygföretagets hemland och Ryssland. Den icke reguljära luftfarten (charter) ligger normalt utanför den bilaterala regleringen. För svenskt vidkommande finns en sådan överenskommelse om rätt till överflygningar men den gäller endast passagerartrafiken. Frakttrafiken faller utanför överenskommelsen. Såvitt känt förekommer i dag ingen reguljär frakttrafik över huvud taget genom ryskt luftrum.

För att reguljärt fraktflyg från Sverige över Ryssland skall vara möjligt krävs således dels att rättigheter till sådan trafik täcks av luftfartsavtalet mellan Sverige och Ryssland, dels att de villkor som kan vara förknippade med utnyttjandet av sådana rättigheter är acceptabla för flygbolagen ifråga och för den svenska regeringen. Det är ett känt faktum att möjligheterna i dag att överflyga Sibirien

är villkorade av att särskild betalning av avgifter, utöver de ordinarie en routeavgifterna, sker till ryska flygbolag.

Förhandlingar om ett nytt luftfartsavtal mellan Sverige och Ryssland pågår sedan en längre tid men det har ännu inte varit möjligt att nå en överenskommelse om fraktöverflygningar. Godstransportdelegationen vill dock uppmana regeringen att både bilateralt och genom medlemskapet i EU fortsätta arbeta för att effektiva flygfraktförbindelser över Ryssland kan uppnås.

Flygfrakt är en snabbt växande marknad som får successivt större betydelse i det svenska godstransportsystemet i takt med att andelen mycket högvärdigt gods ökar. Bland de regelverk som påverkar utvecklingen av flygfrakten anser Godstransportdelegationen att det är viktigt att regeringen och Luftfartsverket fortsätter arbetet med att

åstadkomma internationellt gemensamma miljökrav på fraktflygplan för att nedbringa miljöeffekter av luftfarten skapa rimlig kapacitet vid hårt belastade flygplatser även för flygfraktverksamhet bl.a. genom bevakning av fördelning av slottider skapa förbättrad tillgänglighet för flygfrakt längs den geografiskt kortaste rutten mellan Europa och Fjärran Östern via Sibirien genom såväl EU:s som bilaterala förhandlingar med Ryssland.

7. Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel

7.1. Allmänna utgångspunkter – ett samlat europeiskt kostnadsansvar är målet

Utöver den lagstiftning som berörts i föregående avsnitt och som mer direkt reglerar olika delar av godstransporterna utgör ekonomiska styrmedel i form av skatter och avgifter viktiga delar av statens påverkan på godstransportsystemet som förutsättningsskapare. Det är dessutom ett område som ständigt är under debatt och där uppfattningarna ofta går starkt isär om effekterna på marknaden och i vilken grad som styreffekter kan uppnås. Godstransportdelegationen har därför givetvis i sitt arbete haft många tillfällen att behandla skatter och avgifter. Uppgifterna för delegationen enligt direktivet, att analysera nationella och internationella spelregler och främja effektiva och hållbara godstransporter, kan heller inte ske utan analys av de ekonomiska styrmedlens roll. Trafikslagsneutrala statliga och, i den mån de förekommer, kommunala avgifter är avgörande för en effektiv transportmarknad.

Det är för förståelsens skull nödvändigt att skilja sådana skatter och avgifter som är transportpolitiskt motiverade från dem som motiveras av mer övergripande samhällsmål och tillämpas generellt på företagande och näringsverksamhet. Delegationen är medveten om att för de enskilda företagen som beställer eller utför godstransporter är denna skillnad mindre relevant – den slutliga kostnaden för pålagorna i verksamheten är avgörande. Vid en analys av skatter och avgifter är dock förutsättningarna för förändringar starkt skiftande mellan dessa olika typer av styrmedel. Delegationen behandlar i kapitel 7 de transportpolitiska styrmedlen, medan de näringspolitiska aspekterna behandlas samlat i kapitel 8 nedan.

Som framgått i kapitel 1 lägger Godstransportdelegationen som grund för sitt arbete 1998 års transportpolitiska riksdagsbeslut. Det innebär bl.a. följande principer:

  • De skatter och avgifter som tas ut av trafiken och är transportpolitiskt motiverade skall grundas på ett väl definierat kostnadsansvar som även tar hänsyn till de externa effekter som trafiken medför.
  • Utgångspunkten skall vara att dessa skatter och avgifter skall motsvara de samhällsekonomiska marginalkostnader som trafiken ger upphov till. Huvudinriktningen skall vara att kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnader skall täckas genom rörliga avgifter.
  • Transportsystemets fasta kostnader skall finansieras på ett sådant sätt att oönskade styreffekter undviks och resursanvändningen snedvrids i så liten utsträckning som möjligt.
  • Tillämpningen av principen om full marginalkostnadstäckning skall anpassas till de förutsättningar som råder på den internationella transportmarknaden och till tekniska och administrativa möjligheter att tillämpa en differentierad avgiftssättning.

Delegationen anser att dessa principer är viktiga i ett arbete med att utveckla godstransportsystemet trafikslagsövergripande. Ett korrekt utformat kostnadsansvar skall ge sådana ekonomiska incitament till marknaden att utvecklingen går i riktning mot effektiva och hållbara godstransporter. Behovet av t.ex. administrativ styrning av godsflöden mellan trafikslag skall i princip bortfalla i det fall kunder och operatörer genom skatter och avgifter får en korrekt kunskap om även samhällets kostnader för transporten i fråga. Utvecklingen mot nya transportkedjor som uppfyller både kundernas och samhällets krav torde i sådana fall i stort sett kunna ske av marknadens aktörer utan vidare ingrepp av staten.

Som också framgår av 1998 års transportpolitik finns dock hinder för genomförande av en sådan optimal politik på kort sikt. Den sista punkten ovan pekar på att kostnadsansvaret i Sverige måste anpassas till situationen i vår omvärld. Ett vetenskapligt korrekt utformat kostnadsansvar i Sverige kan aldrig uppnå sina syften ifall det finns möjligheter att på en öppen transportmarknad kringgå styrmedlen, t.ex. genom att betala skatter och avgifter i andra länder. Detta är en central komplikation som Godstransportdelegationen fäster stort avseende vid i vår fortsatta analys och förslag. En samlad godstransportstrategi måste enligt delegationens mening beakta detta. Långsiktiga principer och målsättningar måste kompletteras med kortsiktiga anpassningar, bl.a. för att bibehålla en rimlig balans mellan trafikslagens kostnadsansvar, men också inom trafikslagen mellan svenska och utländska

transportoperatörer. Åtgärder i Sverige måste samtidigt kompletteras med ett målmedvetet arbete i internationella sammanhang för att åstadkomma ett harmoniserat synsätt på ekonomiska styrmedel och kostnadsansvar. Det är dock viktigt att i diskussionen inte isolera sig vid att låta internationellt samarbete vara helt nödvändigt. För ett flertal effekter inom godstransportsektorn, som kan anses vara lokala, finns det möjlighet att med hjälp av ekonomiska styrmedel, investeringar i infrastruktur och lagstiftande åtgärder, styra transportköparen i önskad riktning. Det är viktigt att komma ihåg att ekonomiska styrmedel är positiva för sådana transportföretag som har en profil mot långsiktig hållbarhet. Styrmedlen syftar till att omfördela resursfördelningen inom trafikslaget.

Det är ur teknisk synvinkel möjligt att på relativ kort sikt implementera ett system där avnämarna får betala direkt vid användandet av infrastrukturen till infrastrukturhållaren.

I linje med detta är det centralt vad som gäller inom den Europeiska Unionen, vars gemensamma transportmarknad Sverige tillhör. Som redan framgått påverkas godstransportsystemet i tämligen hög grad av den gemensamma lagstiftning som EU beslutar om. De principer som utformas inom unionen är därför av stort intresse för delegationens analys. År 1998 presenterade kommissionen (KOM(1998)466 slutlig) en vitbok ”Rättvisa trafikavgifter:

En modell för ett stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur i EU”. I denna vitbok redovisades förslag till kostnadsansvarsprinciper på EU-nivå. Riktlinjerna som föreslås innebär att:

  • Samma grundläggande principer bör tillämpas för alla kommersiella trafikslag i var och en av EU:s medlemsstater. De strukturer som följer av dessa principer kan dock skilja sig åt mellan transportmedlen, och avgiftsnivån kan variera mellan olika platser för att återspegla olika förhållanden.
  • Infrastrukturavgifterna bör främja en effektivare användning av infrastrukturen och därför baseras på principen att användaren betalar (”user pays”). Alla som utnyttjar transportinfrastrukturen bör stå för de kostnader som de orsakar på eller så nära användningsplatsen som möjligt.
  • Avgifterna bör vara direkt kopplade till de kostnader som användaren orsakar på infrastrukturen och till andra faktorer, inklusive miljöeffekter och andra externa effekter som orsakas av användarna. Avgifterna bör endast variera när det finns verkliga skillnader i kostnader och tjänstekvalitet. Det bör

heller inte göras någon distinktion mellan olika användare på grundval av nationalitet och etablerings- eller hemort.

  • Avgifterna bör främja att infrastrukturen tillhandahålls på ett effektivt sätt. Den enda avgiftsmodell som till fullo uppfyller dessa kriterier består av avgifter baserade på samhällsekonomisk marginalkostnad.
  • Tillsammans med de subventioner som medlemsstaterna betalar ut direkt till infrastrukturförvaltarna, för att kompensera dem för allmänna samhällsvinster som gynnar andra än dem som använder transportsystemet, är det troligt att infrastrukturavgifter baserade på marginalkostnaden skulle leda till en hög eller rent av fullständig täckning av kapitalkostnaderna för infrastrukturen betraktat som ett fullständigt transportsystem.
  • Om medlemsstaterna skulle vilja uppnå en högre täckningsgrad, anser kommissionen att detta bör åstadkommas genom att man inför ytterligare icke-diskriminerande och icke-snedvridande fasta användaravgifter.

Godstransportdelegationen redovisade i en skrivelse den 1 mars 1999 till regeringen sin syn på denna vitbok. Delegationen ansåg därvid att den är ett viktigt dokument i det fortsatta transportpolitiska arbetet inom den Europeiska Unionen. Den teoretiska grund som dokumentet vilar på är solid och i stort invändningsfri. Principerna om samhällsekonomiskt marginalkostnadsansvar i vitboken ligger mycket nära de principer som sedan en längre tid gäller i Sverige, och särskilt nära den transportpolitik som riksdagen beslutat om år 1998.

Delegationen menade vidare att det är viktigt att grundläggande transportpolitiska principer läggs fast inom unionen även om förverkligandet av en politik i enlighet med dessa principer i alla dess delar måste ses som en långsiktig vision. Detta bl.a. som en teoretisk grund och en motvikt mot de kompromisser som hör till det dagliga pragmatiska arbete som sker inom EU med olika rättsakter inom exempelvis transportområdet. Om enighet kan uppnås om grundprinciperna i vitboken torde detta kunna underlätta utvecklandet på sikt av en fungerande transportmarknad inom EU. I dag finns ett flertal konkurrenssnedvridande oformligheter mellan medlemsstaterna i prissättningen av infrastrukturutnyttjandet inom olika trafikslag, vilket hämmar utvecklingen av effektiva godstransportupplägg för bl.a. det svenska näringslivets behov.

Delegationen pekade också på de problem som vitbokens avgränsning innebar. Hamnar och flygplatser liksom även privatbilismen lämnades utanför de föreslagna kostnadsansvarsprinciperna. En uppföljning torde enligt delegationen vara nödvändig i dessa delar.

Godstransportdelegationen anser alltjämt att de principer som vitboken om rättvis prissättning på transportinfrastrukturen inom EU slagit fast bör betraktas som grundläggande i en strategi för utveckling av effektiva och hållbara godstransporter, detta särskilt som de ansluter så väl till de ovan nämnda principerna som Sveriges riksdag antagit. Begreppet ”user pays” – uttytt som att användaren betalar för utnyttjandet av trafikapparaten, både företags- och samhällsekonomiska kostnader beräknade i form av kortsiktig marginalkostnad – nämns ofta som en riktlinje i sammanhanget. Samtidigt kan konstateras att den oro som delegationen kände för att arbetet med förverkligande av vitbokens kostnadsansvarsprinciper visat sig befogad. Själva grunddokumentet, kommissionens vitbok, har inte godkänts formellt av transportministerrådet. Visst fortsatt arbete har dock skett och pågår alltjämt beträffande utveckling av en harmoniserad syn på prissättning av de externa effekterna. I det konkreta arbete med direktiv och förordningar som skett under de senaste åren, bl.a. vad gäller järnvägens infrastruktur, har emellertid märkts att grundprincipen om avgiftssättning enligt samhällsekonomisk marginalkostnad för närvarande och av olika skäl inte har full uppslutning hos alla medlemsstater i EU, och heller inte i Europaparlamentet.

De beräkningar som gjorts av i dag icke internaliserade kostnader inom transportsektorn tyder på att det är högst väsentliga kostnader som skulle behöva internaliseras för att genomföra de förordade principerna inom EU.

En studie från 1999 utförd av en internationell expertpanel på uppdrag av International Union of Railways uppskattade att de externa kostnaderna (exklusive trängselkostnader, som anses behöva särbehandlas) i 17 europeiska länder (EU + Schweiz och Norge) år 1995 uppgick till 530 miljarder euro eller 7,8 % av BNP. Cirka en tredjedel avsåg därvid godstransporter. Beräkningar av den här typen – som förvisso inte är oomtvistade – tyder på att transportsektorn i Europa inte torde komma att gå opåverkad vid genomförandet av user pays-principen. Storleksordningen pekar å ena sida på riskerna för att samhället bygger fast sig i felaktiga strukturer ju längre det dröjer innan en förändring kommer till stånd. Å andra sidan ger den också en känsla för att behovet är

stort av ett harmoniserat och stegvis införande av principen för att undvika övergångsproblem. För svensk del kan bl.a. pekas på behovet av att analysera regionala konsekvenser av ett konsekvent genomförande av vitbokens principer.

Delegationen anser att ett fortsatt målmedvetet svenskt agerande inom EU för att förankra kostnadsansvarsprinciperna inom samtliga trafikslag och i hela unionen är nödvändigt, på grund av den täta kopplingen mellan dessa principer och möjligheterna att utveckla godstransportsystemet i av delegationen önskad riktning, såväl i Sverige som Europa. Under år 2001 avser enligt vad delegationen erfarit kommissionen och transportministerrådet att inleda en samlad översyn av transportpolitiken inom EU. Godstransportdelegationen anser att det är nödvändigt att frågorna om ekonomiska styrmedel och om trafikens kostnadsansvar ges en ordentlig belysning i detta sammanhang, och att likt vitbokens principer blir vägledande för den framtida transportpolitiken inom EU vad gäller godstransporter.

Sammanfattningsvis anser delegationen att de konstnadsansvarsprinciper som slogs fast i 1998 års svenska transportpolitiska beslut och som också genomsyrar kommissionens vitbok om rättvis prissättning på transportinfrastrukturen bör vara en ledstjärna för en svensk godstransportstrategi vad gäller ekonomiska styrmedel och trafikens kostnadsansvar. Principerna om ”user pays” och samhällsekonomisk marginalkostnad bör tillämpas så brett som möjligt. I avvaktan på en harmoniserad tillämpning av principerna inom EU måste dock anpassningar kunna göras vad gäller svenska åtgärder inom ramen för de principer delegationen förordar i övrigt.

7.2. Vägtrafikbeskattning, Eurovignette m.m.

Staten tar i dag ut skatter från vägtrafiken via fordonsskatten och bränslebeskattningen. Dessa skatter kan förutom koldioxidskatten inte anses vara motiverade ur transportpolitisk synvinkel. Skälet till detta är att fordonsskatten och bränslebeskattningen inte speglar de marginella externa effekter som vägtrafiken ger upphov till. För den internationella tunga trafiken tillkommer vägtrafikavgift i enlighet med EU:s s.k. Eurovignettedirektiv. Det har inte legat inom Godstransportdelegationens arbetsfält att närmare analysera enskilda skatters funktion och utformning inom vägtrafiksektorn.

Delegationen nöjer sig med att ta upp vissa principiella frågor med anknytning till beskattningen.

Enligt 1998 års transportpolitiska beslut och även i enlighet med delegationens ovan redovisade övergripande syn bör utnyttjandet av vägtrafikens infrastruktur prissättas i enlighet med den samhällsekonomiska marginalkostnaden för transporten i fråga. Den långsiktiga inriktningen bör då vara att detta sker genom rörliga avgifter, som på bästa sätt avspeglar dessa kostnader, inklusive internalisering av externa effekter på miljö och säkerhet etc. På kortare sikt måste dock prissättningen ta hänsyn till den bristande harmoniseringen av skattenivåer för vägtrafiken inom EU för att så långt möjligt undvika konkurrenssnedvridningar inom gemenskapen.

Delegationen konstaterar att dessa två var för sig välmotiverade riktlinjer sinsemellan kan innebära strävanden i motsatta riktningar. Godstransporterna på väg utgör som tidigare beskrivits en oerhört central del av näringslivets transportbehov. Det är också en del av godstransportsystemet som har en öppen marknadssituation med redan etablerad eller potentiell konkurrens mellan svenska och utländska transportörer. Det finns en rad tecken på att dagens beskattningssystem för tung godstrafik på landsväg inte är möjlig att behålla i sin nuvarande utformning. Beskattning via fordon och bränsle skapar problem i det fall skillnader i skatteuttag mellan grannländer ger möjlighet till konkurrens på olika villkor på den gemensamma transportmarknaden. EU-rätten har hittills enbart föreskrivit vissa minimiskattenivåer för sådana skatter.

Den möjlighet som finns till prissättning vid sidan av fordon och bränsle regleras däremot inom EU av ”Eurovignettedirektivet” (direktiv nr 62/1999, Vägavgift för vissa tunga fordon). Enligt detta direktiv begränsas möjligheten att ta ut vägavgifter från internationell tung trafik till ett särskilt angivet vägnät, på kontinenten i regel motorvägar, i Sverige hittills i princip vissa Europavägar. Eurovignettesystemet, som är ett frivilligt samarbete mellan ett antal medlemsstater i enlighet med dessa principer, innebär inte något fullständigt avgiftssystem mer direkt kopplat till utnyttjandet av vägnätet, men har varit ett första steg i denna riktning. Sedan Tyskland och nu också Nederländerna meddelat att man avser att utträda ur Eurovignettesamarbetet för att införa ett mer renodlat vägavgiftssystem för sitt motorvägsnät om något år, pågår överväganden hos de återstående samarbetsstaterna och hos kommissionen om en framtida utveckling av vägavgiftsfrågorna. Enligt vad delegationen erfarit finns tankar hos kommissionen på att i direktivform utvidga möjligheterna för medlemsstaterna till att

införa vägavgiftssystem för tung trafik, även utöver motorvägar. För svenskt vidkommande vore detta enligt delegationens mening välkommet, eftersom det skulle öppna nya möjligheter vid utformande av en prissättning inom vägtrafiken som tydligare anknyter till kostnadsansvarsprinciperna om marginalkostnad än dagens beskattningssystem med därmed följande fördelar ur effektivitetsoch hållbarhetshänseende. Dessutom skulle det ge förbättrade möjligheter till att utforma en konkurrensneutral prissättning av svensk infrastruktur mellan svenska och utländska transportörer. Godstransportdelegationen anser därför att regeringen inom EU bör biträda kommissionen i arbetet med ett snabbt införande av gemensamma och förändrade regler för vägavgifter för tunga fordon.

Regeringen har den 19 april 2001 beslutat om direktiv för en särskild utredare med uppgift att, bl.a. mot nämnda bakgrund, se över vägtrafikbeskattningens utformning. Översynen, som skall vara helt avslutad i april 2003, skall framför allt beakta miljö-, trafiksäkerhets- och konkurrensaspekter med utgångspunkt i ett fiskalt perspektiv och med hänsynstagande till trafikskatternas påverkan på transportsystemets effektivitet. Utredaren skall särskilt analysera för- och nackdelar med en kilometerskatt, men även se över uttaget av fordonsskatt. En särskild uppgift är att klarlägga om det är möjligt att införa ekonomiska incitament för fordon med låga utsläpp.

Delegationen välkomnar denna utredning, som bör arbeta effektivt och målmedvetet i riktning mot att utveckla en moderniserad skatte- och avgiftsstruktur i enlighet med de principer som tidigare redovisats. Den snabba tekniska utvecklingen kan innebära nya möjligheter att åstadkomma en beskattning tydligare kopplad till infrastrukturutnyttjandet än dagens, och åtminstone på sikt differentierad även till olika faktorer som miljöpåverkan, säkerhet, tidpunkt etc. Införande av en kilometerskatt för tung trafik på väg kompenserat med nedjusteringar av nuvarande beskattning på bl.a. fordon och bränsle skulle, rätt utformad kunna innebära ett viktigt steg mot genomförande av marginalkostnadsprissättning i transportsektorn. Detta vore till gagn för utvecklingen av hållbara transporter och skulle samtidigt åstadkomma en mer konkurrensneutral beskattning inom godstransporter på väg.

Som nämnts är det viktigt med ett snabbt införande av en rättvisande prissättning av svensk infrastruktur som är lika för svenska och utländska transportörer och mer likformig mellan trafikslagen. Det har ett särskilt värde om detta kan ske snabbt, inte bara i

Sverige utan även i hela EU, bl.a. för att understödja utvecklingen av intermodala godstransportkedjor. Som ovan påpekats kräver sannolikt genomförande av kilometerskattemodellen ändringar av nu gällande direktiv för vägavgifter inom EU, en process som troligen kommer att ta ett antal år innan den är fullt genomförd. Godstransportdelegationen har mot den bakgrunden även diskuterat vilka möjligheter som kan finnas att åstadkomma lösningar som skulle kunna genomföras på kortare sikt, särskilt i det fall arbetet i EU försenas eller inte leder till full konkurrensneutralitet.

En idé som tagits upp i delegationen gäller en miljödifferentierad trafikslagsövergripande tonkilometeravgift (skatt) som inte belastar transportföretaget och som detta företag debiterar kunden, utan som direkt belastar den som betalar transporten. Uppbörden skulle då ske på ett sätt som motsvarar momsuppbörden. Idén anknyter delvis till den rapport som konsultföretaget BMT tagit fram för kommissionens räkning. I rapporten förordas, i avvaktan på införande av en harmoniserad trafikbeskattning, nationella utsläppsrelaterade sjöfartsavgifter baserade på självdeklarationer från varuägarna och i det aktuella fallet administrerade av hamnarna (godsterminalerna). Rapporten beskrivs närmare under avsnitt 7.6.

System som de beskrivna skulle fullt genomförda i transportsektorn onekligen innebära ett trafikslagsövergripande synsätt på beskattningen, en ökad möjlighet till internalisering av externa effekter och att varuägarna fick en förbättrad information om dessa och incitament för att påverka sina transporter i hållbar riktning. Enligt Godstransportdelegationens mening finns dock praktiska problem med avgifter/skatter av den aktuella typen och det kan ifrågasättas om inte ett nationellt genomförande av dylika avgiftssystem även de kan komma i konflikt med EU-lagstiftningen i dess nuvarande form. Delegationen ser förslagen därför mer som exempel på att regeringen i sitt drivande arbete inom EU med att åstadkomma rättvisande prissättning inom transportsektorn även bör följa och analysera förslag om alternativa sätt att beskatta transportsektorn än de för tillfället mest aktuella.

Delegationen anser sammanfattningsvis att nuvarande skattesystem inom tung trafik på väg är problematiskt bl.a. från konkurrenssynpunkt. Ett nytt avgiftssystem bör i ökad utsträckning bygga på principen om samhällsekonomisk marginalkostnad och vara mer direkt kopplat till utnyttjandet av infrastrukturen, och mer oberoende av transportörens hemvist än idag. En övergång

från dagens fordons- och bränslebaserade beskattning mot en kilometerskatt torde ligga i linje med detta synsätt. Regeringen bör, med tanke på vägtrafikens stora betydelse för både frågor om effektiva och hållbara godstransporter, arbeta kraftfullt för ett snabbt införande av nya regler i Sverige och inom EU som medger en mer effektiv prissättning av vägtransporter.

7.3. Banavgifter i Sverige och utomlands

I samband med att SJ 1988 uppdelades i en operatörsdel och en infrastrukturdel – Banverket – infördes banavgifter som grund för utnyttjandet av banorna. Grunden för dessa svenska banavgifter har sedan dess varit samhällsekonomisk marginalkostnad. I och med avregleringen av den svenska godsmarknaden på järnväg 1995 gäller nu dessa avgifter för samtliga operatörer. Den senaste anpassningen av banavgifterna till de övergripande kostnadsansvarsprinciperna gjordes som en följd av 1998 års transportpolitiska beslut. Godstransportdelegationen anser som framgått att samhällsekonomisk marginalkostnad är en korrekt riktlinje och att denna bör gälla även i fortsättningen.

De nuvarande banavgifterna i Sverige för godstrafik understiger sannolikt de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för viss godstrafik. Det relativt odifferentierade systemet i Sverige innebär att avgiftsnivåerna får anses vara ett genomsnitt. Därmed motsvarar inte avgiftsnivån den samhällsekonomiska marginalkostnaden för samtliga godståg. Den är alltså högre för vissa, medan den är lägre för andra tåg.

Inför 1998 års beslut avseende nya banavgifter föreslog Banverket en höjning av dieselavgiften. Av regionalpolitiska skäl beslutades dock att dieselavgiften skulle vara oförändrad. Ett annat skäl var att vägtrafiken inte bedömdes kunna belastas på kort sikt med sitt fulla kostnadsansvar inkl. externa effekter pga. marknadssituationen. För att uppnå en rimlig balans mellan sektorernas avgiftsbelastning bibehölls därför dieselavgiften, som en s.k. ”second best-lösning”. Samtidigt sänktes också den totala nivån, främst beroende på att de komponenter som avsåg att täcka de fasta infrastrukturkostnaderna togs bort. Dessa hade tillkommit i 1988 års trafikpolitiska beslut och ansågs inte längre svara mot det transportpolitiska beslutet 1998. En sänkning av banavgifterna motiverades även med att balansen mellan trafikslagen upprätthölls

i avvaktan på ytterligare internalisering av kostnader för den tyngsta vägtrafiken.

I EU:s tidigare omtalade vitbok om prissättning av infrastrukturen förs ett resonemang som mycket påminner om det svenska. Även här talas om att som temporär lösning i avvaktan på en balanserad situation mellan trafikslagen vad gäller kostnadsansvaret kompensera järnvägen för utebliven internalisering inom vägtrafiken genom ”second best”-lösningar. Å andra sidan har det uppmärksammats att direktiv nr 14/2000 (ingående i det s.k. järnvägspaketet) innehåller krav på att infrastrukturavgifterna minst skall uppgå till marginalkostnadsnivån. Eventuell kompensation därutöver skulle då behöva ske genom särskilda stödsystem (jämför t.ex. det nedan beskrivna danska stödet).

Godstransportdelegationen inser de skäl som leder fram till dessa andrahandslösningar inom transportsektorns kostnadsansvar. De facto innebär dessa att samhället totalt sett subventionerar en för stor andel transporter i förhållande till de övergripande principer för effektivitet som man vill tillämpa. Ur varuägarsynpunkt torde inte dessa förhållanden på kort sikt leda till några allvarligare problem. På sikt torde dock samhället, om inte full samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning blir standard, riskera att bygga fast sig i icke långsiktigt hållbara lösningar som bygger på en överkonsumtion av transporter i förhållande till andra produktionsfaktorer. Det kan diskuteras om inte detta är en utveckling som vi ser i Europa i dag vad gäller delar av vägtrafiken.

Vad däremot angår järnvägstrafiken i Europa är inte överkonsumtion av godstransporter ett problem, för att underdriva. Hittills har mycket få medlemsstater inom EU beslutat att ens tillämpa vitbokens princip om marginalkostnadsprissättning av infrastrukturen. De facto återstår, som framgått i föregående avsnitt, i de flesta medlemsländer ännu den fullständiga uppdelningen mellan operatör och infrastrukturhållare, som enligt delegationens mening är en central del i ett rimligt kostnadsansvar för bansektorn. Någon avreglering av marknaden har heller inte skett i dessa länder. Statliga järnvägsförvaltningar blockerar i många sammanhang utvecklingen i Europa av en fungerande järnvägsmarknad. På en marknad dominerad av stora nationellt kontrollerade monopolföretag är det inte att undra på att kostnadsansvarsfrågorna inte drivits framåt i någon avsevärd grad.

Det ”järnvägspaket” med direktiv som EU nu beslutat om skall vara implementerat i respektive medlemsland senast den 15 mars 2003 (jämför avsnitt 6.3.2) innebär ett första steg mot en förändrad

marknadssituation. De kompromisser som präglat paketets utformning innebär emellertid att vitbokens principer visserligen nu får fäste inom EU:s järnvägssektor, men också att principen förses med så många undantag att dagens situation vad gäller banavgifter verkar förbli oförändrad i många fall. Delegationen anser att regeringen bör arbeta för att vitbokens principer snarast införs inom järnvägssektorn inom EU i mer renodlad form. Det viktigaste området förutom nivån på banavgifterna vid internationell godstrafik är förmodligen frågan om vilka möjligheter godstågsoperatörerna har att erhålla konkurrenskraftiga tåglägen.

Den hittillsvarande avgiftssättningen inom järnvägssektorn i Europa är enligt Godstransportdelegationens mening ett av de största enskilda hoten mot utveckling av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. En jämförelse kan t.ex. göras vid en internationell transport i Europa. Lastbilstransporten betalar i dag skatt i fordonets hemland, varefter kostnader under transporten i princip enbart uppkommer vid behov av tankning, vilket delvis kan anpassas till billigaste land under färden. Samma transportör utför hela transporten. För järnvägstransporten är ett antal olika operatörer inblandade i en kedja. Transportkostnaden betalas till respektive nationell järnvägsförvaltning, som betalar för utnyttjande av spåret efter helt olika principer i olika länder. Sammantaget kan järnvägstransporten i exemplet beräknas bli betydligt dyrare utom för de allra längsta transporterna, vilka å sin sida drabbas av tidskostnaden för kunden till följd av överlämnande mellan de många olika inblandade operatörerna.

Banavgifterna i transitländerna Danmark och Tyskland är i dag inte anpassade till vitbokens princip om marginalkostnadsprissättning på infrastrukturen. I Danmark tillämpas ett system med ”miljötilskud” som innebär att godstransporter på järnväg kompenseras för den bristande internaliseringen på vägsidan genom ett bidrag via statsbudgeten till de transportköpare som utnyttjar järnvägen. Detta danska system för att åstadkomma ”second-best”-lösningar har fått stöd från EU-kommissionens sida och anses att vara att föredra framför direkt subvention till banhållaren. Problemet i ett svenskt perspektiv är att bidraget endast utbetalas för transporter till eller från dansk terminal. Transittrafik diskrimineras alltså i praktiken.

EG-direktivet nr 440/1991 tillkom bl.a. för att skapa en marknadsöppning och en grund för att internationella transporter skall kunna utföras på samma villkor som motsvarande inrikestransporter. Det innebär att uttag utöver marginalkostnad i järn-

vägssammanhang måste ske på samma grund för ett helt tågläge (dvs. hela sträckan mellan start- och slutdestination för ett tåg oavsett om det passerar flera länder eller banhållare) och fördelas solidariskt mellan de inblandade infrastrukturhållarna eller staterna. De speciella avgifterna för transittrafik genom Danmark innebär dock ett avsteg från de principer som lades fast redan 1991 och det är med denna bakgrund förvånande att kommissionen kunnat godkänna det danska systemet.

I Tyskland, som har de högsta banavgifterna i Europa, har motståndet mot införande av marginalkostnadsprincipen hittills varit stort. Målet har varit att omstrukturera järnvägsförvaltningarna i de tidigare två tyska staterna till ett kommersiellt järnvägsföretag utan statligt stöd. Eftersom även infrastrukturen fortfarande ingår i detta företag har denna inriktning inte givit några incitament att hålla nere banavgifterna, som snarast anpassas till full kostnadstäckning av bankostnaderna. Den tyska positionen vid arbetet med järnvägspaketet har också färgats av denna situation.

Enligt Godstransportdelegationen är ovan beskrivna inriktning hos centralt belägna transitländer mycket bekymmersam, och torde inte på något sätt underlätta för den europeiska järnvägen att återvinna marknadsandelar. En marknadsanpassning av organisationen/operatören, som i sig är nödvändig över hela Europa, får inte sammanblandas med ett optimalt prissättningssystem av bannätet. Delegationen anser att den svenska regeringen bör agera mycket kraftfullt för att åstadkomma en förändring av samtliga EU-länders banavgifterna så att de motsvarar den samhällsekonomiska marginalkostnaden.

Ett argument som framförts är att marginalkostnadsprissättning skulle innebära stora behov av nytillskott från statskassan vilket inte är möjligt med hänsyn till ekonomisk politik i övrigt inom EU etc. EU:s vitbok pekar emellertid på att ett konsekvent genomfört kostnadsansvar sannolikt på sikt skulle finansiera sig självt trafikslagsövergripande.

Det är också ytterst väsentligt att under implementeringen av infrastrukturpaketet kräva att den marginalkostnadsrelaterade delen av banavgifterna redovisas och utkrävs transparent. Direktivet nr 14/2000 föreskriver nämligen att avgift utöver marginalkostnad inte får ske om inte marknaden kan bära detta. Uttag av sådana s.k. ”mark-ups” utöver marginalkostnadsbaserad avgift får endast ske med beaktande av denna restriktion. Om inte samtliga länders banhållare tydligt särredovisar marginalkostnadskomponenterna kan svenska intressenter tvingas till juridiska prövningar

där tänkta transportupplägg riskerar att vara överspelade långt innan utslag erhållits. Den svenska uppfattningen bör vara att avgiftsuttag utöver marginalkostnad måste bäras solidariskt mellan berörda infrastrukturhållare och stater. Sverige riskerar om de grundläggande avgiftsprinciperna inte säkras att få betala överuttag av infrastrukturavgifter även fortsättningsvis, med de effekter det kan få på svensk industris lokalisering etc.

Sammanfattningsvis bejakar delegationen ett konsekvent tillämpande av marginalkostnadsbaserade banavgifter i Sverige och inom EU. ”Second Best”- lösningar som kompenserar järnvägen för temporärt utebliven internalisering på vägtrafiksidan kan accepteras som övergångslösningar. En harmonisering måste ske av banavgiftssystemet inom EU byggt på vitbokens principer, så att inte transitländer som nu sker suboptimerar avgiftsnivåerna på bekostnad av perifera länder inom unionen.

7.4. Farledsavgifter

7.4.1. Dagens system

Inom sjöfartssektorn förekommer i dag i stort sett ingen statlig transportpolitiskt motiverad beskattning. Orsaken till detta finns bl.a. i de överenskommelser om att undvika beskattning av internationell sjöfart som träffats inom det långvariga och omfattande internationella samarbetet på området, framför allt inom IMO och som numera även lagts fast inom EU-lagstiftningen. I stället täcks samhällets kostnader för sjöfartens infrastruktur i Sverige genom avgifter, dels statliga sådana för de delar av infrastrukturen som staten genom Sjöfartsverket svarar för, dels hamnavgifter till de i regel kommunala hamnarna.

Eftersom både Sjöfartsverket och hamnverksamheten är affärsdrivande organisationer (de senare ofta som tidigare nämnts i bolagsform även inkluderande stuveriverksamhet) är deras avgiftssättning i dag inte byggd på samhällsekonomisk marginalkostnad. I båda fallen bygger den i grunden på kostnadstäckning (genomsnittskostnad för den aktuella tjänsten) plus ett avkastningskrav från ägarna på totala verksamheten. Vad gäller hamnavgifterna se även nedan avsnitt 7.7.

I 1998 års transportpolitik berördes dessa frågor vad gällde den statliga infrastrukturen. Det konstaterades då att även sjöfartens

fasta kostnader skulle belasta sektorn själv och att detta ”kan ses som ett avsteg från de principer som regeringen tidigare förordat”. Sektorns relativt blygsamma krav på infrastrukturinvesteringar och de därigenom relativt små fasta kostnaderna innebar dock enligt regeringen att ”de praktiska konsekvenserna av kostnadsansvarets utformning blir begränsade”.

En central fråga för att bedöma graden av snedvridning är om dagens farledsavgifter ligger över den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Här bör noteras att någon fullständig internalisering av externa effekter i form av miljöpåverkan etc. inte har gjorts hittills, även om farledsavgifterna sedan några år är miljörelaterade. Fortfarande sker dock denna relatering inom ramen för de totala företagsekonomiska kostnaderna för tillhandahållande av tjänsten.

Näringslivsföreträdare har i GTD:s arbete kritiserat det nuvarande avgiftssystemet inom sjöfarten och lagt fram vissa förslag för att komma tillrätta med problemen. Avgiftssystemet ansågs av dessa företrädare innehålla konkurrenssnedvridande korssubventioner, regionalpolitiska hänsyn och att det är orimligt att handelssjöfarten dessutom får betala Sjöfartsverkets statliga avkastningskrav. Inom Godstransportdelegationen bildades mot denna bakgrund en särskild arbetsgrupp för att behandla farledsavgifterna och deras betydelse för sjötransporterna. Arbetsgruppen behandlade särskilt möjligheterna att utifrån tidigare redovisade allmänna utgångspunkter om kostnadsansvar och tillgängligt material i övrigt, skissera alternativa utformningar av det nuvarande avgiftssystemet mot bakgrund av den framförda kritiken.

Några utgångspunkter

Sjöfartens infrastruktur består av två delar. För det första de farleder och den farledsservice som Sjöfartsverket svarar för och för det andra de infrastrukturtjänster som i huvudsak hamnarna svarar för. Lastning och lossning av fartygen, dvs. stuveritjänster, ingår inte i infrastrukturbegreppet och skall inte medräknas. Det bör observeras att flertalet av de större svenska hamnarna drivs i form av s.k. integrerade hamn- och stuveribolag, varför skiljelinjen mellan infrastrukturtjänster och godshantering kan vara svår att dra. Delegationen återkommer till hamnavgifterna nedan i avsnitt 7.7.

I det följande behandlas i första hand Sjöfartsverkets farledsverksamhet. Från ett antal hamnar har erhållits uppgifter om de

kostnader för farlederna som hamnarna har såväl utanför som innanför hamnområdet. Informationen har beaktats i denna redovisning.

En uttalad förutsättning för de beräkningar som redovisas i det följande och som enbart skall ses som räkneexempel, är att större delen av kostnaderna för att tillhandahålla isbrytnings- och lotsningstjänster, liksom kostnaderna för sjöräddning och sjöfartsinspektion, ligger utanför farledsavgiftssystemet. Avsikten är därför att de skall finansieras genom särskilda avgifter och/eller anslag via statsbudgeten. Räkneexemplen avser alltså enbart infrastrukturdelen, nämligen det som här kallas farledshållning, samt en fast del av isbrytningen och lotsningen som kan ses som en beredskap för att tillhandahålla dessa tjänster som kommer hela sjöfarten till del.

Kostnader för farledshållningen

För att hålla farlederna tillgängliga för sjötrafiken fordras bl.a. utmärkning, isbrytning, lotsning och trafikinformation. Dessa verksamheter är nödvändiga för att möjliggöra ett säkert och kontinuerligt utnyttjande av infrastrukturen. Sjöfartsverkets kostnader för farledshållningen består av följande komponenter:

Tabell 7.1 Kostnaderna för den totala farledsverksamheten 2000.

(mkr)

Sjömätning 95 Utmärkning i farleder 110 Kanaler 70 VTS125 Ufs2, Ranava3, DGPS410 Del av administration 45

Summa 350

För att upprätthålla en basorganisation för isbrytning och lotsning som kommer hela sjöfarten till del har en fast komponent beräknats för dessa verksamheter som en del i den totala

1 VTS = Vessel Traffic System2 Ufs = Underrättelser för sjöfarare3 Ranava = Radionavigeringsvarningar4 DGPS = Differential Global Positioning System

farledshållningen. För isbrytningen har denna fasta del beräknats till ca 75 miljoner kronor och den rörliga till ca 100 miljoner kronor en mild vinter och ca 190 miljoner kronor en sträng vinter. Motsvarande fasta komponent för lotsningen beräknas till 40 % eller ca 160 miljoner kronor utifrån en bedömning att lotsavgifterna bör täcka ca 60 % av lotsningens totala kostnader, dvs. sammantaget åstadkoms full kostnadstäckning. Totalt innebär detta en ungefärlig kostnad om ca 600 miljoner kronor för farledshållningen inklusive en fast del av isbrytningen och lotsningen. Kostnader för och finansiering av den rörliga delen av lotsning och isbrytning samt kostnader för sjöräddning, inspektion och gemensam administration om sammanlagt ca 600 miljoner kronor behandlas alltså inte i detta sammanhang.

Förbundet Sveriges Hamnar har inventerat de kostnader för farledshållningen som de 15 största hamnarna står för både inom och utom sina hamnområden. De kostnadsposter som tagits upp är underhåll, sjömätning, muddring, bogsering, isbrytning och övrigt. I genomsnitt per år under den senaste femårsperioden redovisade dessa 15 hamnar kostnader för ca 32 miljoner kronor inom hamnområdet och ca 11 miljoner kronor utanför hamnområdet. Frånräknas på motsvarande sätt som för Sjöfartsverket ovan kostnader för isbrytning och bogsering blir kostnaderna per år ca 25 miljoner kronor inom och ca 10 miljoner kronor utanför hamnområdena. De största kostnadsposterna är underhållsmuddring och underhåll av säkerhetsanordningar. För att få en totalbild av kostnaderna för farledshållningen bör noteras att det finns ett 50-tal allmänna hamnar och ett 10-tal lastageplatser med icke obetydlig trafik och vissa infrastrukturkostnader. Till alla dessa hamnar svarar i dag Sjöfartsverket för farledshållningen.

Hittillsvarande avgiftssystem

Sjöfartsverket drivs i affärsverksform med krav på full kostnadstäckning för hela verksamheten genom avgifter på sjöfarten. Detta begränsar möjligheterna att tillämpa en marginalkostnadsprissättning. Lotsningen finansieras med ca 40 % av lotsavgifter och för vissa andra verksamheter som sjöfartsinspektion, sjökort m.m. tas särskilda avgifter ut som dock inte täcker motsvarande kostnader. Vissa delar som Trollhätte kanal och sjöräddningen finansieras delvis med statliga anslag.

Sjöfartsverket tillämpar en tvådelad farledsavgift som tas ut dels efter fartygets storlek mätt i bruttodräktighet, dels efter lastad och lossad mängd gods. Kännetecknande är att avgiften speglar den genomsnittliga styckkostnaden och att något inslag av samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning inte finns. Intäkterna från farledsavgiften uppgår till ca 900 miljoner kronor med ungefär hälften från vardera delen. Räknat på 150 miljoner ton gods ger det en genomsnittlig avgift på ca 6 kr per ton. Till detta kommer en särskild lotsavgift som tas ut vid anlitande av lots. Lotsavgiften täcker i dag enbart ca 40 % av kostnaderna för lotsning. Återstoden täcks av farledsavgiften. Lotsavgiften ger ca 165 miljoner kronor på årsbasis och tas ut dels efter fartygets storlek, dels den lotsade tiden.

Fartygsdelen av farledsavgiften tas ut 12 gånger för ett kalenderår för lastfartyg och 18 gånger för färjor, därefter är fartyget befriat från denna avgift. Denna del är miljödifferentierad (se figuren) och varierar mellan 2,50 och 5,00 kr per bruttoton (GT) beroende på svavel- och kväveoxidreningen. Det finns alltså ett incitament för att vidta miljöförbättrande åtgärder inbyggt i avgiftssystemet.

Figur 7.2. Miljödifferentieringen i nuvarande farledsavgiftssystem

NO

X

och S rabatt

0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00

2 4 6 8 10 12 14

gNOx /kWh

Kr/ GT

lågsvavel

svavel

1998

0.9 Kr/GT

Lågsvavel : Färjor < 0.5% S Övriga < 1.0% S

40% restitution

Godsavgiften tas ut vid varje anlöp i förhållande till mängden lossat eller lastat gods. Avgiften är 3,60 kr per ton gods. För vissa lågvärdiga godsslag är avgiften 0,80 kr per ton.

Sjöfartsverket kan medge kommersiellt motiverade rabatter, som bl.a. lämnas till den transoceana linjetrafiken.

Kravet på kostnadstäckning gäller på totalnivå och inte i de enskilda sjötrafikområdena. Om varje geografiskt område måste täcka sina kostnader inom ramen för det nuvarande avgiftssystemet, skulle nämligen resultatet bli förändrade avgifter enligt vad som framgår av figuren 7.3. I syfte att motverka sådana effekter förekommer därför korssubventionering mellan såväl olika geografiska områden som mellan olika verksamhetsgrenar.

Figur 7.3 Den regionala utjämningen i nuvarande farledsavgiftssystem

Sjöftrafikområde Gods

(1000

ton)

Farledsavgift

per ton gods

1998 års resultat

(1000 kr)

Ökad avgift

för kostnads-

täckning

Ny avgift

per ton

gods

Bottenviken

9486 3,42

-30544

3,22

6,64

N Bottenhavet 7195 6,28

-23115

3,21

9,49

S Bottenhavet 6677 5,84

-10772

1,61

7,45

Stockholm

9663 8,50

9085

-0,94

7,56

Mälaren

6163

5,63

-51337

8,33 13,96

Bråviken

8728 5,18

7159

-0,82

4,36

Gotland

5814 3,08

-5697

0,98

4,06

Kalmarsund

2896 4,72

-26564

9,17 13,89

Hanöbukten

5516 5,58

-3554

0,64

6,22

Öresund

30424 5,77

107029

-3,52

2,25

Kattegatt

33934 6,50

138155

-4,07

2,43

Skagerrak

24337 5,97

77007

-3,16

2,81

Trollhättan

2394 5,33

-26859

11,22 16,55

TOTAL

153227

159993

Som framgått tidigare kan kostnaderna för enbart det vi definierat som farledshållning uppskattas till ca 600 miljoner kronor. Räknat på samma godsvolym – 150 miljoner ton – blir den genomsnittliga avgiften 4 kr per ton. Eftersom kostnader i storleksordningen 300 miljoner kronor förutsätts ligga utanför systemet med farledsavgifter blir naturligtvis den kvarvarande avgiften motsvarande lägre.

7.4.2. Skiss till ett alternativt farledsavgiftssystem

Det råder som framgått en bred enighet inom Godstransportdelegationen om att avgifter för utnyttjande av transportinfrastruktur bör bygga på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna, dvs. den merkostnad som ytterligare ett fordon eller en farkost ger upphov till inklusive de externa effekterna i form av kostnader för bl.a. olyckor, trängsel och miljöpåverkan. Två frågor har sedan länge stått i förgrunden när det gäller att omsätta denna princip till praktisk politik. För det första gäller det på vilken sikt marginalkostnaderna skall beräknas, lång eller kort. Svaret från ekonomer är vanligen kort sikt. Den andra frågan avser de konkreta beräkningarna av marginalkostnaderna och hur tillförlitliga dessa kan anses vara. Särskilt gäller att miljökostnaderna, men även olycks- och trängselkostnader, är problematiska att beräkna. Ett annat problem i samband med marginalkostnadsdiskussionerna är hur man skall täcka de fasta kostnaderna. Verksamheter som kännetecknas av stordriftsfördelar har – åtminstone inom vissa intervall – fallande marginalkostnader och därmed uppstår ett finansiellt underskott. Teorin säger då att detta underskott skall finansieras på det sätt som innebär minsta möjliga störningar i efterfrågan och i samhällsekonomin. Detta kan leda till skattefinansiering, men det kan också leda till fasta avgifter på trafiken eller påslag på den kortsiktiga marginalkostnaden beroende på effekterna på ekonomin av olika lösningar. Som framgått ovan har de fasta kostnaderna vad gäller statlig farledshållning hittills finansierats som en del av Sjöfartsverkets affärsverksamhet, dvs. med avgifter från brukarna.

En omfattande genomgång av förutsättningarna för marginalkostnadsbaserade avgifter i det svenska transportsystemet har som nämnts nyligen redovisats av SIKA i rapporten 2000:10. En pilotstudie i detta ämne pågår också tillsammans med Finland som underlag för uppföljningen av Europeiska kommissionens vitbok om rättvis trafikavgifter.

För sjöfartens del kan konstateras att vid en marginalkostnadsprissättning kommer den helt övervägande delen av avgiften att avse kostnader för sjöfartens luftföroreningar. Mellan 95 % och 100 % av den kortsiktiga marginalkostnaden för sjöfarten bedöms enligt rapporten avse luftföroreningarna. En närmast försumbar del, 0 %–5 %, avser Sjöfartsverkets tjänster och då har ändå såväl lotsningen som isbrytningen medräknats. Detta är inget att förvånas över, farleder och farledsservice är en klassisk kollektiv

vara med i stort sett enbart fasta kostnader. Hamnarna, som också utgör en del av sjöfartens infrastruktur och där marginalkostnadsprissättning också vore motiverad, har inte behandlats i den nämnda rapporten, men det finns anledning att tro att situationen inte är så annorlunda för deras del.

Eftersom internationell sjöfart, till följd av internationella överenskommelser, i dag inte belastas med skatter eller avgifter som motsvarar luftföroreningarna ger beräkningen samtidigt som redan nämnts en klar belysning av hur stor del av sjöfartens samhällsekonomiska marginalkostnader som ligger utanför dagens farledsavgifter. Ett målmedvetet internationellt arbete krävs fortsättningsvis av Sverige för att på sikt ge möjligheter att fullt ut och harmoniserat med omvärlden tillämpa den av Godstransportdelegationen förordade kostnadsansvarsprincipen också inom sjöfarten.

Arbetsgruppens slutsats har varit att en renodlad marginalkostnadsmodell av bl.a. dessa skäl ännu inte är möjlig för den statliga farledshållningen. Mycket talar därför enligt arbetsgruppen för att en second best-lösning prövas som innebär att de totala kostnaderna för hållandet av infrastrukturen i hamnarna respektive de statliga farlederna täcks av användarna. Detta kan ske genom en tvådelad tariff.

Sjöfartsverket har i annat sammanhang diskuterat en uppdelning av farlederna i ett allmänt genomgående farledsnät längs kusten och från detta till hamnarna förgrenade tillfartsleder. Utgångspunkten i skissen är de 15 största hamnarna som viktiga noder för utrikeshandeln i ett sådant till landtransportsystemet kopplat hamn- och farledsnät. Tankegången illustreras av nedanstående fig. 7.4 som visar de genomgående kustlederna och från dessa tillfartsleder till hamnarna. Arbetsgruppen har tagit fasta på detta förslag i sitt avgiftsförslag.

Figur 7.4 Stomfarleder bestående av kustleder och tillfartsleder.

Tanken med en tvådelad tariff är att en rörlig del av avgiften skall spegla de rörliga kostnaderna och en fast del skall täcka de fasta kostnaderna. Många exempel på denna avgiftsform finns, t.ex. telefonavgifter som delas i en abonnemangsavgift och en samtalsavgift.

Kustlederna eller tungtrafikkorridorerna skulle vara ett naturligt statligt ansvar för att säkerställa sjöfart längs hela den svenska kusten. All sjöfart på svenska hamnar tillgodogör sig mer eller mindre den service som hållandet av detta kustnät innebär. Kostnaden för detta stomfarledsnät bör därför delas lika mellan all

sjöfart på Sverige i relation till någon lämplig avgiftsparameter som fartygets storlek, godsvolymen eller någon kombination därav.

Kostnaderna för tillfartslederna varierar beroende på farledernas längd och behov av utmärkning, trafikinformation, slussning m.m. och dessa kostnader skall slå igenom i den rörliga avgiften beroende på vilken farled som trafikeras. De årliga kostnaderna för kustlederna kan grovt uppskattas till ca 200 miljoner kronor. Till detta skall läggas ca 250 miljoner kronor för de fasta kostnaderna för isbrytning och lotsning. Utslaget per ton gods ger detta en genomsnittlig allmän farledsavgift på ca 3 kr.

Särkostnaderna för tillfartslederna kan beräknas till ca 150 miljoner kronor årligen. Kostnaderna för de olika farlederna varierar från som mest ca 70 miljoner kronor för farleden upp till Vänerhamnarna genom Trollhätte kanal och ca 20 miljoner kronor för Mälarfarleden genom Södertälje kanal till som lägst ca 1 miljon kronor för farleden in till Trelleborg. Här kan noteras att staten i dag anslagsfinansierar driften av Trollhätte kanal med ca 55 miljoner kronor (62 miljoner kronor inklusive Vänerns seglationsstyrelse). Baserat på dagens trafikvolymer ger detta en lokal farledsavgift för Vänersjöfarten på ca 23 kr per ton (inräknat dagens anslag blir avgiften emellertid 5 kr), ca 6 kr per ton för Mälarsjöfarten och 0,10 kr per ton för trafiken på Trelleborg.

Med detta synsätt skulle alltså farledsavgiften delas upp i en allmän farledsavgift, ca 3 kr per ton gods, och en lokal farledsavgift som kommer att variera kraftigt per ton räknat med hänsyn till kostnaderna för respektive led och trafikens omfattning. Konsekvenserna av denna modell blir sådana att det med hänsyn till de transportpolitiska delmålen om tillgänglighet och positiv regional utveckling torde finnas skäl att delvis kompensera dessa variationer utifrån regionalpolitiska överväganden, vilket delegationen återkommer till nedan.

Tabell 7.5. Exempel på skillnader i farledsavgifter för olika farleder utslaget per ton gods som lastas eller lossas i resp. hamn

Farleden till (milj. ton gods)

Allmän farledavgift per ton gods

Lokal farledsavgift per ton gods

Göteborg (31) 3 kr 0,25 kr Vänerhamn (3) 3 kr 23 kr (5 kr) Helsingborg (11) 3 kr 0,15 kr Trelleborg (10) 3 kr 0,10 kr Norrköping (4) 3 kr 0,30 kr Mälarhamn (4) 3 kr 5 kr Stockholm (6) 3 kr 0,80 kr Gävle (3) 3 kr 0,50 kr Sundsvall (4) 3 kr 0,50 kr Luleå (7) 3 kr 0,40 kr

Beräkningsförutsättningar

En total godsomsättning i de svenska hamnarna på 150 miljoner ton. Den allmänna farledsavgiften skall ge 450 miljoner kronor. Den lokala farledsavgiften skall ge 150 miljoner kronor.

Som ett alternativ kan diskuteras att överföra ansvaret för tillfartslederna till respektive hamn och låta den lokala farledsavgiften ingå i fartygshamnavgiften. Utgångspunkten bör vara att eftersträva praktiska och ekonomiska lösningar som sammantaget ger en rationell farledshållning. Detta kan innebära olika lokalt anpassade lösningar.

Det som ovan beskrivits rörande alternativa system för farledsavgifterna får betraktas som en idéskiss. För att möjliggöra en ingående bedömning inför eventuella beslut om förändringar i avgiftssystemet, måste ytterligare kostnadsunderlag tas fram och konsekvenserna i olika avseenden för berörda aktörer närmare belysas. Det bör också noteras att den miljörelatering av farledsavgifterna som finns i dagens system inte behandlats i skissen. En allmän förutsättning bör vara att ett nytt system ger minst lika goda möjligheter till miljörelatering som nuvarande avgiftssystem.

7.4.3. Godstransportdelegationens samlade bedömning

Godstransportdelegationen kan konstatera att uttaget av Sjöfartsverkets farledsavgifter i dag inte följer de transportpolitiska riktlinjerna fullt ut, dels därför att internalisering av miljöeffekter etc. inte skett även med beaktande av nuvarande miljörelatering, dels genom att avgifterna i bristande utsträckning är relaterade till kostnaden för hållande av respektive farled. Det bör därvid observeras att eftersom inte heller hamnavgifterna, som avser en större del av sjöfartens infrastruktur än den statliga farledshållningen, följer några sådana grundprinciper blir följden för nyttjarna av infrastrukturen en tämligen annorlunda situation än den som gäller på väg- och banområdet men mer lik den på luftfartsområdet.

Delegationen konstaterar att det nuvarande svenska avgiftssystemet inom sjöfarten innebär ett avsteg i kostnadsansvaret i förhållande till de övergripande principer som styr transportpolitiken i övrigt i både Sverige och inom EU.

Det bör noteras att i många medlemsstater inom EU täcks i dag farledshållningen helt eller delvis av staten med allmänna medel. Sverige har som nämnts också förhållandevis höga sådana farledskostnader pga. svårnavigabla skärgårdar och isbrytning m.m.

Det finns enligt delegationens uppfattning därför anledning att förändra de svenska farledsavgifterna så att dessa mer uttalat grundas på de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Beträffande frågan om full internalisering inom sjöfartssektorn bör den betraktas på samma sätt som inom vägtrafiken – avgifternas utformning bör anpassas till situationen i vår omvärld och regeringen bör samtidigt driva på för en harmonisering inom EU. Det kan befaras att detta harmoniseringsarbete, bl.a. vad avser möjlighet att internalisera externa effekter som luftföroreningar i avgiftssystemet, kan komma att ta tid.

Den skiss till ett förändrat farledsavgiftssystem som redovisats ovan är delegationens exempel på hur en förändring kan påbörjas i riktning mot mer kostnadsrelaterade sjöfartsavgifter. Förslaget behöver utvecklas vidare på en rad punkter innan det kan ligga till grund för en konkret förändring av dagens avgifter. Delegationen anser att regeringen bör uppdra åt en utredare att i samarbete med Sjöfartsverket och andra berörda parter utveckla farledsavgifterna med grund i delegationens skiss så att de kan bidra till effektiva och hållbara godstransporter.

Delegationen anser att den framtagna skissen väcker några ytterligare frågor om utvecklingen på kortare och längre sikt som bör beröras här och som även bör beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet.

För det första måste arbetet med att finna former för att påskynda utvecklingen av mer miljövänliga fartyg och fartygsmotorer intensifieras. Enligt delegationens allmänna ståndpunkt är ekonomiska styrmedel ett viktigt inslag i ett sådant arbete. Möjligheterna att inom ramen för nuvarande regelverk inom EU via avgifter ge incitament för den önskade utvecklingen inom miljö- och säkerhetsområdena, bör analyseras noga som en del i en utveckling av farledsavgifterna. I avsnitt 7.6 berörs det arbete som bedrivs inom kommissionen med dessa frågor. Delegationen uppmanar regeringen och Sjöfartsverket att samverka med kommissionen och andra medlemsstater i dessa strävanden. Sjöfartens uttalat internationella karaktär gör en sådan samverkan än mer viktig.

För det andra anser GTD att det kan ifrågasättas om det är möjligt att kombinera marginalkostnadsprincipen för farledsavgifterna med nuvarande finansieringsmodell av Sjöfartsverket. Detta är en fråga som bör analyseras vidare.

Delegationen inser för det tredje att en reform där avgifterna tydligare anpassas till kostnaden för hållande av varje farledsområde för sig, skulle kunna komma i konflikt med det transportpolitiska delmålen om tillgänglighet, transportkvalitet och positiv regional utveckling i särskilt Sveriges norra delar, men även i områden i inlandet med omfattande sjöfart.

GTD bedömer därför att detta torde leda till behov av nya resurser i form av statsbudgetanslag för täckande av sådana kostnader för speciellt isbrytningen som inte kan bäras fullt ut av farledsanvändarna. Som framgått har arbetsgruppens skiss till nytt avgiftssystem förutsatt att isbrytningens rörliga kostnader på ca 100–190 miljoner kronor per år fortsättningsvis inte skulle belasta handelssjöfarten.

Regionalpolitiskt motiverade insatser från statens sida bör enligt delegationens mening redovisas öppet och inte byggas in i avgiftssystemet. Det kan i sammanhanget noteras att det regionalpolitiska transportstödet till Norrland, som delegationen återkommer till nedan i avsnitt 7.7, numera även omfattar sjötransporter mellan hamnar efter Norrlandskusten och svensk territorialgräns, dvs. i princip samma område som Sjöfartsverkets farledsavgifter avser.

Delegationen vill även i detta sammanhang peka på att EU inom TEN-systemet accepterat att isbrytning är en del av infrastrukturen

och bidrag kan därigenom under vissa förhållanden lämnas vid investeringar i fartyg etc. Det finns goda argument för regeringen att inom EU driva frågan om att anpassa den gemensamma transportpolitiken så att de generella reglerna för avgiftssättningen inom gemenskapen – som i enlighet med ovanstående bedömning förhindrar eller i varje fall försvårar en fortsättning av nuvarande nationella korssubventionering – kompletteras med möjlighet till stöd från EU för särkostnader för drift som medlemsstater har inom TEN-nätet pga. av geografi och klimat – ”The Nordic Dimension” inom transportsektorn. Även inom andra trafikslag torde sådana merkostnader kunna påvisas för snöröjning, tjälskador etc.

Godstransportdelegationen konstaterar att nuvarande modell för kostnadsansvar och avgiftssättning inom sjöfartssektorn innebär avsteg från de övergripande principerna. Sjöfartsverkets farledsavgifter bör därför så långt möjligt anpassas till samhällsekonomisk marginalkostnad.

Delegationen har ovan redovisat en skiss på hur avgiftssystemet skulle kunna förändras som ett första steg. Djupare analyser krävs emellertid för att kunna ta fram ett slutgiltigt förslag. En utredare bör ges i uppdrag att i samverkan med Sjöfartsverket och berörda parter fortsätta arbetet med att utveckla farledsavgifter som kan bidra till effektiva och hållbara godstransporter.

Förutsättningarna för finansieringsformen av Sjöfartsverket bör analyseras. Regionalpolitiskt motiverade åtgärder bör frikopplas från avgiftssystemet. Regeringen bör bl.a. söka påverka EU att bidra till drift av isbrytare som en del av TEN-nätet.

7.5. Luftfartsavgifter

I likhet med sjöfarten finns en lång tradition baserad på internationella överenskommelser (ICAO) att undanta luftfart från nationell beskattning. Även luftfarten är numera också uttryckligen undantagen från bl.a. bränslebeskattning inom EU. Också i likhet med sjöfarten täcks infrastrukturkostnaderna inom luftfarten via avgifter från kommersiella organ, i Sverige i form av Luftfartsverket samt kommunalt drivna flygplatser. Viss miljörelatering sker numera av landningsavgifterna, liksom inom sjöfarten byggt på omfördelning av avgifterna efter miljöbelastning inom den totala

kostnadsramen för tjänsten. Undervägsavgifterna (för kostnader för flygtrafikledning etc.) styrs i dag av överenskommelser inom EUROCONTROL, och baseras på kostnadstäckning utan vinstkrav.

Regeringen gjorde i 1998 års transportpolitiska proposition precis samma kommentar som rörande sjöfarten vad gäller det avsteg från kostnadsansvarsprincipen som finansieringsmodellen – snedvridningarna pga. detta avsteg kunde inte bedömas som allvarliga. Inte heller EU kunde i vitboken om infrastrukturavgifter finna övervägande skäl för att övergå till en mer renodlad samhällsekonomisk marginalkostnadsprissättning av luftfarten, utan gav för flygplatser riktlinjen kostnadstäckning inklusive rimligt vinstkrav samt transparens i avgiftssättningen. Arbete med ett konkret direktivförslag runt flygplatsavgifter har pågått ett antal år inom EU men har ännu inte lett till beslut.

Godstransportdelegationen har i sitt arbete inte funnit att luftfartsavgifterna, trots dessa avsteg från huvudprinciperna, är ett prioriterat problem för godskunderna. Sannolikt beror detta till en del på att flygfraktens infrastrukturavgifter, med hänsyn till varuvärden och precisionskrav, utgör en förhållandevis mindre del av totalkostnaderna för transporten. Däremot står det klart att flygfrakt är en verksamhet i stark tillväxt och att transporter av gods med högt varuvärde har stor betydelse för svenskt näringslivs utveckling och därmed för tillväxten i ekonomin.

Två förhållanden förtjänar att nämnas beträffande luftfartsavgifterna. Dels måste konstateras att avgiftssystemet på flygplatserna i stor utsträckning byggts upp efter den dominerande trafikformen, dvs. passagerartrafiken. En del av flygfrakten sker också som tidigare nämnts ”pax belly”, dvs. i lastutrymmen i passagerarflygplan. Dock ökar även trafiken med renodlade fraktflygplan. Det kan ifrågasättas om inte mer kunde göras för att utveckla flygfraktverksamheten vid de svenska flygplatserna genom att i avgiftshänseende premiera flygfrakt, som ofta har sina trafiktiden vid sidan av flygplatsernas trafiktoppar m.m.

Flygfrakt torde också ha möjligheter att i större utsträckning än i dag bidra till att överbrygga de stora avstånden i Sverige och därigenom bidra till näringslivsutveckling i landets olika delar (i enlighet med transportpolitiska delmålet om bidrag till positiv regional utveckling). Samtidigt innebär riktlinjerna om kostnadsrelatering av avgifterna på respektive flygplats, som bl.a. kommissionen hävdat i olika sammanhang, att Luftfartsverkets nuvarande samlade flygplatsnät hotas, eftersom detta innefattar viss

korssubventionering till förmån för flygplatsdriften i glesbygd. På samma sätt som tidigare nämnts beträffande farledsavgifterna kan å ena sidan hävdas att regionalpolitiska insatser skall redovisas öppet och inte vara del av ett avgiftssystem. Å andra sidan behöver övervägas vilka alternativa finansieringsmöjligheter som står till buds. Även kostnader för drift av flygplatser bör därför inkluderas i den tidigare nämnda föreslagna strategin från regeringen vad gäller stöd från EU till infrastrukturhållning i nordliga delar av unionen.

Godstransportdelegationen anser inte att luftfartsavgifternas avsteg från huvudprincipen om samhällsekonomisk marginalkostnad innebär några stora snedvridningar ur flygfraktsynpunkt. Delegationen anser dock att det bör övervägas att underlätta för utveckling av flygfraktverksamhet vid flygplatserna genom avgiftssättningen. Regeringen bör söka påverka EU även beträffande stöd till flygplatsdrift i glesbygd och vinterklimat.

7.6. Allmänna miljöstyrande skatter och avgifter

Godstransportdelegationen har som framgått synen att en effektiv och hållbar godstransportförsörjning bäst skapas genom ett väl avvägt kostnadsansvar byggt på samhällsekonomisk marginalkostnad. Som också framgått innebär denna riktlinje att internalisering av externa kostnader, bl.a. miljökostnader, bör ske i skatte- och avgiftssystemet. Den övergripande riktlinjen bör därför vara att miljökostnader som samhället har får ett pris som är relaterat till miljöpåverkan och att samma pris vidareförs till alla sektorer som bidrar till problemet. Det är viktigt att denna belastning sker rimligt likvärdigt mellan olika samhällssektorer och även i det fall det rör sig om internationella åtaganden mellan olika länder.

Beträffande generell nationell miljöbeskattning ställer sig Godstransportdelegationen frågande till om det är rimligt med sådan generell miljöbeskattning som tillämpas för transportsektorn till följd av miljömål för övergripande miljöpåverkan (t.ex. koldioxid) men inte för andra sektorer som också bidrar till problemet. Det finns enligt delegationens mening risk för att icke kostnadseffektiva åtgärder tvingas fram om inte åtaganden och åtföljande kostnadsbelastning är likformiga mellan sektorer.

Regeringen bör vidare, som tidigare nämnts och som även berörs i kapitel 10, verka för att de begränsningar tas bort som i dag finns

internationellt inom sjöfarts- och luftfarten i de fall de förhindrar ett likformigt utformande av kostnadsansvaret i enlighet med delegationens principer. Även om dessa begränsningar i den internationella sjöfarten och luftfarten tas bort kvarstår emellertid problemet med att fartyg och flygplan kan köpa sitt bränsle i länder utanför EU. Delegationen anser därför att regeringen även bör undersöka alternativa vägar att nå målet om kostnadsansvar byggd på samhällsekonomisk marginalkostnad vad avser utsläpp till luften från sjöfart och luftfart.

Konsultfirman BMT har på uppdrag av kommissionen (miljödirektoratet) i augusti 2000 presenterat rapporten ”Study on the economic, legal, environmental and practical implications of a European Union System to reduce ship emissions of SO

2

and

NO

x

”. Enligt rapporten har varje medlemsstat rätt att införa sitt

eget skattesystem inklusive miljöskatter och avgifter t.ex. miljödifferentierade sjöfartsavgifter fram till dess en harmonisering har genomförts. Rapporten avråder från att basera avgiftsdifferentieringen på brutto utan att istället differentiera avgifterna direktrelaterat till emissionerna. I rapporten förslås när det gäller kontrollen en självdeklarationsmodell där underlaget skall framgå av loggböcker och att därför kontroll skall kunna göras i samband med hamnstatskontroll. Den totala kostnaden för sjöfartens kunder anser man inte öka under förutsättning att de nya avgifterna helt skulle ersätta nuvarande infrastrukturavgifter både till hamnar och till sjöfartsadministration.

Rent principiellt skulle det synsätt som framförs i rapporten som påpekats i avsnitt 7.2 kunna utvidgas till att gälla trafikslagsövergripande i form av terminaladministrerade tonkilometeravgifter på godstransporter till lands. Som också påpekats finns dock en rad praktiska problem även med avgifter/skatter av den aktuella typen, och slutsatsen i rapporten att ett nationellt genomförande av dylika avgiftssystem inte skulle komma i konflikt med EU-lagstiftningen i dess nuvarande form, kan säkerligen ifrågasättas. Delegationen upprepar dock sin slutsats att denna och andra rapporter visar på behovet i Sverige och inom EU att även analysera alternativa vägar att uppnå förändringar i riktning mot ett rättvisande kostnadsansvar, inte minst vad gäller de globala frågorna om miljöproblem med utsläpp till luft.

Det är en rimlig utgångspunkt att regeringen vid de beskrivna förändringarna av avgiftssystemen beaktar behovet av att tillförsäkra näringslivet i Sverige med dess stora transportberoende fortsatt konkurrenskraft. Delegationen återkommer till dessa frågor i

kapitel 8. Ett harmoniserat införande måste därför eftersträvas. Internationella problem bör lösas genom gemensamma åtgärder så långt detta är möjligt. Samtidigt måste beaktas att det kan ta många år att fatta beslut om en gemensam EU-åtgärd eller ännu längre att uppnå globala överenskommelser. Möjligheten att åtminstone övergångsvis vidta en separat svensk åtgärd måste därför hållas öppen under förutsättning att den leder i riktning mot ett kostnadsansvar i enlighet med delegationens förordade principer och att åtgärden inte försämrar svenskt näringslivs konkurrensförmåga i förhållande till våra grannländer.

Regeringen bör arbeta för att ekonomiska styrmedel för generella miljöproblem belastar samhällssektorer och EU:s medlemsstater på rimligt lika villkor. Inom transportsektorn bör samtliga trafikslag på samma sätt behandlas likvärdigt. På kort sikt är harmonisering med omvärlden centralt för konkurrensläget för svensk industri.

7.7. Styrmedel för ökad intermodalitet

7.7.1. Stöd till kombitrafik

I tidigare avsnitt har delegationen redogjort för sin syn på utvecklingen av intermodala (trafikslagsövergripande) transportsystem, som är en viktig fråga särskilt i ljuset av behovet att åstadkomma ett hållbart godstransportsystem. I direktivet till delegationen nämns dessa frågor särskilt, vilket bl.a. skall ses mot bakgrund av de förslag på området som Kommunikationskommittén presenterade 1997. Bl.a. innefattades bland dessa ett förslag till statligt stöd till s.k. kombitransporter av gods. Förslaget motiverades av kommittén delvis med hänsyn till kostnadsansvaret mellan trafikslagen och förefaller enbart ha avsett den del av kombitrafiken som inkluderar järnvägstransporter. Regeringen ansåg i 1998 års transportpolitiska proposition att dessa frågor borde analyseras ur ett logistiskt kundperspektiv och hänvisade dem därför till Godstransportdelegationen.

Även kommissionen har framlagt tankar på särskilda ekonomiska stöd för att stimulera intermodala godstransporter. Ett direktivförslag har presenterats 1998 som innefattade förslag på möjligheter till skattereduktioner, undantag från viktregler för vägtransport respektive helgtrafikförbud m.m. i det fall transporten

under huvuddelen av sträckan använt järnväg eller sjöfart. Direktivförslaget har hittills inte lett till något beslut pga. olika uppfattningar mellan medlemsstaterna om lämpligheten i de olika förslagen.

Godstransportdelegationen anser som framgått att utvecklingen av ett hållbart och effektivt godstransportsystem så långt möjligt bör ske på marknadens villkor. Det bör även gälla utvecklingen av nya kundanpassade intermodala transportsystem. Statens roll bör vara förutsättningsskapande. Utöver infrastruktur/terminalfrågan, som berörts i avsnitt 5.6.2, utgör enligt delegationens mening förvisso kostnadsansvarsfrågorna en del av förutsättningsskapandet. Som framgått ovan i kapitlet är delegationens grundinställning att ett likformigt kostnadsansvar byggt på samhällsekonomisk marginalkostnad ger den korrekta förutsättningen för den önskade, långsiktigt hållbara utvecklingen. Som också framgått ovan i järnvägsavsnittet kan delegationen inse nödvändigheten av kortsiktiga s.k. ”second best”-lösningar i avvaktan på en likformig utformning av kostnadsansvaret mellan trafikslagen, t.ex. den som för närvarande tillämpas i Sverige genom nedsättningen av banavgifterna under marginalkostnadsnivån. Delegationen kommer i följande avsnitt att närmare behandla kostnadsansvarets effekter i terminalledet.

Vad i övrigt gäller utveckling av intermodala transportlösningar som alternativ till ren landsvägstransport anser delegationen att hindren för utveckling i de sektorer där en reell överföringspotential existerar (jämför avsnitt 3.4.1) till stor del beror på organisatoriska, delvis historiska faktorer, och på bristande kundorientering hos bl.a. järnvägsoperatörerna. Samverkan mellan operatörer från olika trafikslag förefaller i dag inte vara optimal för att stimulera en sådan utveckling. Förvisso är kostnadsansvarets utformning för vägtrafik i förhållande till järnvägstrafik och sjöfart viktigt i sammanhanget. Delegationen anser emellertid att särskilda stöd, vare sig i form av bidrag eller skattereduktioner, till just intermodala transporter är en svåradministrerad och tveksam väg att gå, även som s.k. ”second best”-lösning. En maximering av andelen intermodala transporter är enligt delegationens mening inte ett självändamål. Enbart om dessa utgör en effektiv och kundanpassad transportlösning kan de innebära ett långsiktigt hållbart bidrag. I annat fall kommer dessa kombinerade transporter att, trots subventioner för att uppnå minskad miljöbelastning sannolikt inte bli tillräckligt konkurrenskraftiga. Stödformer som kräver ”bevis” på att en transport skett via flera trafikslag förefaller riskera

att bli svårkontrollerade och även svåra att få förståelse för hos varuägare. Gränsytorna mot t.ex. system för vagnslasttransport på järnväg känns också svåra att dra.

Godstransportdelegationen redovisar därför inte några förslag till särskilda ekonomiska styrmedel för ökad intermodalitet utöver de förslag rörande kostnadsansvarsfrågorna som ovan redovisats under respektive trafikslag och i det följande beträffande terminaler. Såväl beträffande järnväg som för sjöfart skapar de förslag som presenterats enligt vår mening förutsättningar för ökat utnyttjande av dessa trafikslag för näringslivets godstransporter, i regel i samverkan med vägtrafikoperatörer för att skapa fungerande transportkedjor. Tillsammans med de organisatoriska förslagen rörande bl.a. den europeiska järnvägsmarknaden och hamnarna skapas enligt delegationen en ny grund för marknadens aktörer att finna en effektiv och långsiktigt hållbar ”mix” av transporter.

Godstransportdelegationen anser att särskilda ekonomiska styrmedel med syfte att som en andrahandslösning stimulera utvecklingen av intermodala transportkedjor som alternativ till ren vägtransport inte är lämpliga. De är svåradministrerade och ger signalen att ”omlastning” är ett självändamål snarare än att fokusera på kundnyttan. De enskilt viktigaste åtgärderna för att skapa förutsättningar för en effektiv och hållbar utveckling av intermodala transporter torde enligt delegationen vara att påskynda införande av ett trafikslagsövergripande europeiskt kostnadsansvar för godstransporter, och särskilt en förändring av avgifterna på järnvägen hos EU:s medlemsländer.

7.7.2. Marginalkostnadsprincipen och intermodala terminaler

Som tydligt framgått av det föregående avsnittet anser Godstransportdelegationen att arbetet med att utveckla ett rättvisande kostnadsansvar för godstransporter är en mycket central del av en samlad godstransportstrategi för effektiva och hållbara transporter. Delegationen har också synen att detta kostnadsansvar måste bygga på principen om infrastrukturavgifter enligt samhällsekonomisk marginalkostnad för transporten.

I kapitel 3 redogjorde delegationen för sin uppfattning att det är viktigt att staten arbetar för att underlätta intermodalitet i godstransportsystemet som en del av sitt förutsättningsskapande arbete. Det ansågs särskilt viktigt att understödja utveckling av trafikslag-

sövergripande godstransportkedjor i de marknadssegment där sådana möjligheter är som störst. Som också framgått av kapitel 4 finns goda skäl till detta synsätt som en del i en samlad strategi för utveckling av effektiva och långsiktigt hållbara godstransporter. I kapitel 5 redogjorde delegationen vidare för sin syn på behovet av att fokusera statens insatser i godstransportsystemet utifrån ett intermodalt stråktänkande i avsikt att åstadkomma effektiva flöden i dessa stråk, såväl mellan som i noderna, terminalerna. I kapitel 6 konstaterades att godsterminalerna av historiska skäl delvis har en annan ägarstruktur än infrastrukturen i övrigt och att detta ger särskilda förutsättningar för statens arbete som förutsättningsskapare i detta segment av godstransportsystemet.

Mot bakgrund av dessa ställningstaganden har GTD diskuterat hur man bör se på intermodala terminaler i förhållande till de av delegationen förordade kostnadsansvarsprinciperna för infrastruktur. Delegationen har därvid kommit fram till att det finns anledning att ifrågasätta om intermodala transportlösningar underlättas ifall staten helt överlämnar prissättningen av utnyttjandet av denna del av godstransportsystemets infrastruktur till marknaden. Om samhällsekonomisk marginalkostnad som delegationen förordar tillämpas vid transporter via olika trafikslags infrastruktur (vägar, banor och farleder) till respektive från en intermodal godsterminal, medan hela terminalverksamheten inklusive lokal infrastruktur prissätts på andra, kommersiella grunder, kan ur en teoretisk synvinkel ifrågasättas om transportkedjan som helhet blir samhällsekonomiskt effektiv. Hänsyn bör då också tas till att det är långt ifrån säkert om dessa terminaler (kombiterminaler och hamnar) alltid är så konkurrensutsatta att marknadskrafterna kan skapa en effektiv priskonkurrens. Utan en helhetssyn på transportkedjan ur denna synvinkel torde i de allra flesta fall direkt transport framstå som fördelaktigare. Detta gäller kanske framför allt i nuvarande läge med bristande tillämpning av kostnadsansvarsprinciperna inom vägtransportsektorn.

I många andra sammanhang i samhället drivs numera från effektivitets- och konkurrenssynpunkt krav på att en uppdelning bör ske mellan tillhandahållande av grundläggande infrastruktur, som anses vara en samhällsuppgift, och tillhandahållande av tjänster som med fördel anses kunna skötas på marknadens villkor. Godstransportdelegationen anser att det ur en principiell synvinkel är rimligt att anlägga samma synsätt på terminaler. I kapitel 5 förordade således delegationen en uppdelning av organisationen av kombiterminalerna enligt denna modell. Tidigare i detta kapitel har även

föreslagits liknande tankar beträffande sjöfartens infrastruktur i och omkring hamnar.

Godstransportdelegationen anser mot ovanstående bakgrund att staten i sitt förutsättningsskapande arbete bör verka för att principen om samhällsekonomisk marginalkostnad även får insteg beträffande intermodala godsterminaler. Delegationen är medveten om att detta innebär en rad praktiska problem i de fall staten inte är ägare till terminalerna. Det är samtidigt enligt GTD:s mening viktigt att terminalnät även fortsättningsvis byggs upp och planeras utifrån godstransportkundernas och marknadens krav. Å andra sidan krävs som påpekats i föregående kapitel, till följd av behoven av anslutande vägar banor och farleder, redan i dag att staten och trafikverken gör bedömningar om investeringar etc. på samhällsekonomisk grund.

Vad gäller terminaler för kombitrafiken, i de fall staten är ägare, torde möjligheter finnas att vår förordade princip kan börja tillämpas i samband med den ändrade organisering av dessa som delegationen föreslagit i avsnitt 5.6.2. Vad gäller hamnverksamheten behandlas den i det följande.

Principen om infrastrukturavgifter enligt samhällsekonomisk marginalkostnad bör, för att inte missgynna intermodala transportlösningar, så långt möjligt utsträckas även till den lokala infrastrukturen i trafikslagsövergripande godsterminaler (kombiterminaler och hamnar). Tjänsteproduktionen bör däremot prissättas marknadsmässigt. Genomförandet av denna princip måste dock anpassas till ägarförhållanden m.m. Ett genomförande i kombiterminalnätet bör kunna prioriteras.

7.7.3. Hamnavgifter

Som Godstransportdelegationen konstaterat bl.a. i avsnitt 6.3.3 bör hamnarna framför allt ses som en viss form av intermodala terminaler i godstransportsystemet. Enligt den allmänna syn som Godstransportdelegationen ovan givit uttryck för bör även intermodala terminaler, noderna i godstransportsystemet, omfattas av samma generella kostnadsansvarsprinciper som övriga delar av infrastrukturen.

Som också konstaterats är hamnarna i Sverige i regel ägda av kommuner. Ägarnas krav inom hamnväsendet liksom det förhållandet att hamnarna i regel drivs i bolagsform integrerat

hamnförvaltning/stuveri, ställer krav på affärsmässighet och kostnadstäckning enligt normala företagsekonomiska principer. Marginalkostnadsprincipen som underlag för prissättningen av hamnarnas tjänster har därför inte förekommit. Vad beträffar infrastrukturen i hamn är grundprincipen i dag full kostnadstäckning plus krav på vinst. Under senare år har de flesta större svenska hamnar genererat vinster åt sina ägare. I vissa fall kan hamnarna sägas utnyttja geografiska förhållanden i sin prissättning. Man skulle kunna hävda att varje industrianläggning, som är geografiskt hänvisad till en hamnanläggning i direkt eller nära anslutning till den egna fabriken och som påtvingas tjänster med priser som inte är förhandlingsbara, saknar eller har begränsade valmöjligheter. Helsingborgs Hamn AB:s hamnavgifter för färjetrafiken på HH-leden prövas för närvarande av EU-kommissionen. För färjetrafiken i Stockholm finns det knappast heller några alternativ, åtminstone inte reella sådana för passagerartrafiken och till följd av det inte heller för en stor del av godstrafiken. Statens roll som förutsättningsskapare vad gäller hamnavgifter begränsas, både med hänsyn till kommunalt självbestämmande och aktiebolagslagstiftning m.m. dock till prövning av konkurrensaspekter och harmoniseringsarbete inom EU etc.

Det inom EU pågående arbetet med hamnpolitiska frågor kan på några års sikt få betydelse för hamnarnas prissättning. Frågor om statsstöd, transparens i redovisningen och ett direktivförslag om tillträde till marknaden för hamntjänster behandlas i ett nyligen beslutat meddelande från Europeiska kommissionen.

Enligt Rådets direktiv om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag (EG-direktiv nr 52/2000), det s.k. transparensdirektivet, skall vissa företag som under två år i följd har haft en årlig omsättning på 40 miljoner euro separera sin interna bokföring. På så vis kan man få bättre insyn i de offentliga eller privata företag som beviljats s.k. exklusiva rättigheter eller anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och som bedriver både offentlig och kommersiell verksamhet, för att säkerställa att konkurrensreglerna respekteras. Den separata bokföringen skall göra det möjligt att härleda vilka kostnader som har uppstått för den offentliga tjänsten; i hamnarnas fall gäller det tillhandahållandet av hamninfrastruktur.

I förslaget till direktiv om marknadstillträde för hamntjänster vill kommissionen utsträcka dessa regler om transparens till att gälla alla hamnar av en viss storlek, enligt förslaget hamnar med en

godsomsättning över tre miljoner ton och/eller 500 000 passagerare per år. Eftersom förslaget helt nyligen har presenterats och dess behandling ännu inte har inletts, kommer det att dröja tills de föreslagna reglerna (sannolikt efter ändringar) träder i kraft. Trots att förslaget helt nyligen har presenterats har den europeiska redareorganisationen ESCA inlett diskussioner syftande till att reglerna om transparens skall införas redan på kort sikt av kommersiella skäl, och räknar med att huvuddelen av de europeiska hamnarna kommer att medverka till detta.

Mot bakgrund av diskussionerna om transparens och kravet på user pays-principen är det enligt delegationens mening viktigt att alla svenska hamnar, oavsett lagstadgade krav på transparens, tydligt kan redovisa kostnaderna för den infrastruktur de tillhandahåller. Detta gäller särskilt som flertalet av hamnarna är integrerade hamnbolag som tillhandahåller både infrastruktur och stuveritjänster. På längre sikt bör som framgått inriktningen vara att infrastrukturtjänsterna tillhandahålls av ägaren (i detta fall kommunen) enligt den generella marginalkostnadsprincipen medan stuveri- och andra terminaltjänster i övrigt fortfar att prissättas på kommersiella villkor. Frivilliga initiativ från kommuner att införa en sådan tudelad avgiftssättning bör uppmuntras av staten.

Ett speciellt problem med hamnarna som intermodala terminalpunkter är att kommunerna inte har samma modell för de olika trafikslagen när det gäller avgifter för att utnyttja infrastrukturen. Några kommunala avgifter för godstransporter på väg debiteras således inte alls och endast i mindre grad för järnväg (jämför även avsnitt 6.3.3). De kommunala avgifterna för sjöfartens infrastruktur överstiger å andra sidan som nämnts den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Dessa hamnavgifter är i själva verket en betydligt större belastning på sjöfarten än de tidigare behandlade statliga farledsavgifterna.

Godstransportdelegationen anser att infrastrukturavgiftsfrågorna i hamnarna måste beaktas i det fortsatta arbetet med att åstadkomma ett effektivt och hållbart godstransportsystem. I takt med att inom EU harmoniserade infrastrukturavgifter införs baserade på marginalkostnadsprincipen bör också staten involvera kommunerna i överväganden om reformering av hamnavgifter för infrastruktur. En förutsättning för att kommunerna skall byta till ett trafikslagsövergripande avgiftssystem baserat på externa effekter torde vara att kommunerna i sådana fall får del av den samlade uppbörden av intäkter för externa effekter. Om och när detta genomförs bör det enligt delegationens mening finnas förut-

sättningar att få kommunernas stöd för ett trafikslagsövergripande avgiftssystem för godstransporternas infrastruktur.

Även hamnavgifter för utnyttjande av lokal infrastruktur bör principiellt betraktas som del av godstransportsystemets godstransportstråk och följa kostnadsansvarsprinciperna i övrigt. EU:s olika direktiv på hamnområdet torde stödja en sådan utveckling. En trafikslagsövergripande avgiftssättning av hamnarna som intermodala noder bör vara inriktningen på längre sikt.

7.8. Transportbidrag och upphandling av trafik m.m.

Utöver kostnadsansvarsfrågorna om skatter och avgifter har staten beträffande näringslivets godstransporter beslutat att av regionalpolitiska motiv ingripa i marknaden genom transportbidrag, för att kompensera för merkostnader för transporter i vissa delar av landet. Stödet sker för närvarande i två olika former, dels genom regionalpolitiskt transportbidrag direkt till företagen i Norrlandslänen, dels genom upphandling av viss färjetrafik till Gotland, även inkluderat vissa regler om utjämningssystem för fraktpriser hos de största transportförmedlingsföretagen (det s.k. Gotlandstillägget). Vidare finns ett statligt anslag till infrastrukturhållarna i Trollhätte kanal och Vänern på för närvarande 62 miljoner kronor. Övriga ”olönsamma” farleder finansieras genom, som framgått av avsnitt 7.4.1., korssubventionering och därmed överdebitering på de trafikstarkaste farlederna.

Godstransportdelegationen anser allmänt att inriktningen bör vara att i de fall staten finner det befogat att ingripa med åtgärder i godstransportmarknaden utifrån gällande transport- och regionalpolitiska målsättningar, måste dessa åtgärder grundas på ett transparent och trafikslagsövergripande synsätt som så långt möjligt tar hänsyn till principerna för kostnadsansvaret inom godstransportsystemet.

Regionalpolitiskt transportbidrag till Norrland

Detta stöd har lämnats sedan 1971 i form av restitutioner till företagen för viss del av reella fraktkostnader. Transportoperatörerna är alltså inte mottagare av stödet, även om det givetvis är känt av dem. Norrlandsstödet administreras i dag av den statliga myndigheten NUTEK. Till skillnad från många andra stödformer till företag inom regionalpolitiken, som ofta är projektinriktade eller i varje fall beviljas efter prövning från fall till fall, är transportbidraget generellt, dvs. alla som uppfyller regelverket beviljas stöd på samma villkor. Som stödsystem inom transportområdet är det ovanligt eftersom det inte är inriktat på transportproduktionen utan direkt på varuägaren/fraktbetalaren.

Avsikten med transportbidraget i Norrland är att ge viss kompensation för de kostnadsnackdelar som näringslivet i de fyra nordligaste länen har på grund av långa avstånd till marknaden, samt att stimulera till höjd förädlingsgrad i området. Bidragsområdet består sedan den senaste regelförändringen 1999 av hela Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län. Bidragets storlek beräknas som en procentandel av de totala transportkostnaderna i Sverige och kan variera mellan 15 % och 45 % beroende på transportens längd och produktionsanläggningens belägenhet.

Transportbidraget får lämnas som bidrag till transportkostnaden för godstransporter på järnväg samt till yrkesmässig trafik på väg eller till sjöss. Transportsträckans längd skall uppgå till minst 401 kilometer. Vid internationella transporter lämnas bidrag endast för den svenska andelen av den totala transportsträckan.

Förordningen om transportbidrag har i vissa delar visat sig svårtolkad. Sålunda är det inte givet hur man bedömer om en vara undergått betydande bearbetning. All industri är inte stödberättigad. Vissa branscher är undantagna vilket kan leda till tolkningssvårigheter huruvida en produkt tillhör en viss bransch eller inte. Även begreppet skälig kostnad som förekommer i förordningen har visat sig svårdefinierat.

Trots de problem med avgränsningar etc. som påtalats och som är typiska för denna kategori av generella stöd har Godstransportdelegationen kunnat konstatera att transportbidraget i dag är väl accepterat som stödform av industrin. Stödet anses rättvist i det avseendet att det lätt går att räkna ut sitt eget och även konkurrenternas stöd. Bidragets betydelse för den norrländska industrin varierar, men kan sannolikt sägas vara av större vikt för småföre-

tagen än för den större industrin. Huruvida det påverkar fraktpriserna i sig är svårbevisat, även om transportoperatörerna vid sin prissättning givetvis kan ta hänsyn till att kunderna i slutändan får betala en lägre summa för transporten än den som faktureras av transportören. Ur statens synvinkel har transportbidraget emellanåt ifrågasatts från budgetsynpunkt, eftersom bidraget blir svårbudgeterat genom sin direkta koppling till antalet utförda transporter, vilket står klart först i efterhand. En rad förändringar av reglerna har också genomförts under årens lopp. I och med Sveriges inträde i EU är denna form av statsstöd till företag även föremål för prövning av kommissionen. Godstransportdelegationen finner, utöver vad som nedan anförs beträffande Vänersjöfarten, inte några skäl att föreslå förändringar av nuvarande transportbidrag till Norrland.

Delegationen understryker att det är viktigt att Sverige arbetar för att det inom den Europeiska Unionens ram skall finnas goda möjligheter för staten att bedriva en effektiv förutsättningsskapande verksamhet på godstransportområdet också vad gäller målsättningarna om tillgänglighet och transportkvalitet för näringslivet i landets olika delar samt för positiv regional utveckling. Delegationen har erfarit att transportbidraget bl.a. har ifrågasatts från konkurrensvårdande instanser inom kommissionen. Delegationen anser att Sverige måste skapa ökad förståelse för behovet av och motiven för regionalpolitiska åtgärder också på transportområdet (jämför även vår syn ovan under avsnitt 7.4.3).

Upphandling av trafik till Gotland m.m.

Staten har sedan 1970-talet, för att garantera tillgången till en tillfredställande person- och godstransportförsörjning mellan Gotland och fastlandet, sett det som nödvändigt att upphandla färjetrafik och skriva avtal med ett rederi för en angiven tidsperiod. För den som tecknat avtal med staten om sådan trafik gäller ett krav på att tillhandahålla minst ett visst antal avgångar per vecka till och från Gotland året runt. Godstaxan i färjetrafiken är också föremål för viss reglering i avtalet. Nuvarande avtal löper till 2004 med möjlighet till förlängning.

År 2000 transporterades ca 500 000 ton gods med färja till och från Gotland. Totalt (inkl. persontrafiken) uppgick statens bidrag till Gotlandstrafiken 2000 till ca 228 miljoner kronor Gotlands-

stödet administreras numera av den nya myndigheten Rikstrafiken, som även har ansvar för annan statlig upphandling av persontrafik.

Därutöver finns sedan 1979 ett system med ett s.k. gotlandstillägg, som ger transportföretag som utför godstrafik på Gotland en rätt att ta ut ett särskilt tillägg (f.n. 0,4 %) på alla transportuppdrag som utförs även på fastlandet. Syftet med denna möjlighet är att täcka merkostnader som dessa har i sin Gotlandstrafik så att de kan fördelas på hela kundkollektivet och undvika en särskild högre taxa för Gotlandstransporter.

Riksdagen beslöt 1996 att gotlandstillägget skulle avvecklas över en treårsperiod från 1 januari 1997. Motivet var att det visat sig svårt att tydliggöra de kostnader som stödet var avsett att kompensera för och det därför inte gick att bedöma om stödet var verkningsfullt. Den första sänkningen från 0,6 % till 0,4 % innebar emellertid omedelbart att transportföretagen höjde sina priser för transporter till och från Gotland. Riksdagen beslöt efter utredning av NUTEK att tillsvidare avvakta med ytterligare avveckling av tillägget. NUTEK och Sjöfartsverket har därefter presenterat sinsemellan olika förslag till ersättning av gotlandstillägget, i det första fallet byggt på nolltaxa för godstransporter på färjan, i det senare fallet på ett transportbidrag direkt till fraktbetalarna av liknande typ som det befintliga till Norrland. Sjöfartsverkets förslag pekade också på behovet av att på sikt skilja gods- och persontrafiken till och från Gotland åt.

Regeringen beslöt i budgetpropositionen för 2000, liksom i den för 2001, att skjuta upp avvecklingen av gotlandstillägget. Förslaget bygger i huvudsak på ytterligare en utredning som Rikstrafiken och Sjöfartsverket utfört gemensamt och som förordar en förhandlingslösning för att ersätta nuvarande stödformer för godstrafiken till Gotland.

I december 2000 beslutade regeringen om en utredning med syfte att nå en förhandlad helhetslösning för Gotlandstrafiken. Utredaren skall dels genomföra kompletterande analyser av effekterna av de trafikeringsalternativ som redovisades i Sjöfartsverkets och Rikstrafikens rapport, dels genom förhandlingar med berörda parter försöka nå en totallösning för färjetrafiken till Gotland. En utgångspunkt skall vara att det nuvarande gotlandstillägget avvecklas och att merkostnaderna som följer av Gotlands geografiska läge neutraliseras på annat sätt än i dag. Uppdraget skall redovisas senast den 1 augusti 2001.

Godstransportdelegationen anser att den nu tillsatta utredningen om Gotlandsstödet bör notera delegationens allmänna syn på

regionalpolitiska stödinsatser och beakta godstransporternas intressen i sitt arbete.

Godstransportdelegationen anser sammanfattningsvis

  • att åtgärder i godstransportmarknaden utifrån gällande transport- och regionalpolitiska målsättningar måste grundas på ett transparent och trafikslagsövergripande synsätt som så långt möjligt tar hänsyn till principerna för kostnadsansvaret inom godstransportsystemet,
  • att transportbidrag till varuägare av den modell som nu tillämpas för Norrland i huvudsak synes vara i enlighet med dessa riktlinjer,
  • att Sverige bör verka för att det inom den Europeiska Unionens ram skall finnas goda möjligheter för staten att bedriva en effektiv förutsättningsskapande verksamhet på godstransportområdet också vad gäller målsättningarna om tillgänglighet och transportkvalitet för näringslivet i landets olika delar samt för positiv regional utveckling,
  • att pågående utredning av Gotlandstrafikens framtid noterar Godstransportdelegationens syn i dessa frågor.

7.9. Vänern och Mälarsjöfarten

År 1999 gjordes ca 3000 fartygspassager i kommersiell drift i Trollhätte kanal. Godsvolymen som transporteras denna väg uppgick 1999 till 2,8 miljoner ton. Godstransporter sjövägen till och från hamnar i Vänern via Trollhätte kanal har sedan länge särskilda ekonomiska förhållanden i jämförelse med övrig sjöfart i svenska farvatten. Orsaken är att staten ansett det nödvändigt, framför allt av regionalpolitiska motiv, att stödja en fortsatt sjöfart i regionen som annars riskerar att konkurreras ut av landtransporter till och från kusthamnar, framför allt Göteborg. En utslagning av detta trafikmedel ansågs inte gynna näringslivet i regionen. Sjöfarten på Trollhätte kanal och Vänern har stor betydelse för de inre delarna av Västsverige i framför allt Värmlands och Västra Götalands län. Utöver investeringar i kanalsystemet har regeringen därför sedan 1980-talet med avsteg från prissättningsprinciperna i övrigt beslutat att någon användaravgift för utnyttjande av kanalen eller seglationsavgift för Vänern inte skall tas ut. I stället ersätts driftskostnaderna via anslag på statsbudgeten, f.n. uppgående till 62 miljoner kronor per år. Avgifter tas för närvarande ut i form av farledsavgift

(med undantag för trafik till och från Göteborgsområdet), ca 13 miljoner kronor 1999.

Det kan påpekas att något motsvarande stödsystem hittills inte varit aktuellt för Sveriges andra större inlandsvattensystem – Mälaren via Södertälje kanal. Sjöfartsverkets underskott för Mälararens sjötrafikområde (Mälaren-Sandhamn) uppgick 1998 till 51 miljoner kronor. Detta underkott täcks genom korssubventionering från de trafikstarka farlederna, huvudsakligen på väst- och sydkusten.

Under de senaste åren har sjöfarten på Vänern trots dessa statliga insatser känt av en ökande konkurrens från de landburna trafikslagen. Ända sedan mitten av 1980-talet, då stödformerna infördes, har godsmängden långsiktigt minskat i Vänersjöfart. Denna minskning har accelererat under de senaste åren. Bl.a. har den ovan nämnda sänkningen som genomfördes av banavgifterna som en följd av 1998 års transportpolitiska beslut påtalats som en orsak till den ökande konkurrensen. En utredningsman har på regeringens uppdrag analyserat situationen. Han ansåg att det fanns skäl att vidta ytterligare åtgärder till stöd för en fortsatt Vänersjöfart. Han föreslog, med hänsyn bl.a. till att större delen av området runt Vänern ingår i EU:s regionalpolitiska stödområden, att lotsavgifterna skulle sänkas till hälften, att transportbidrag till/från Norrland skulle lämnas även för transporter via Vänerhamn, att Sjöfartsverket och Vänerns Seglationsstyrelse skulle samordnas organisatoriskt samt att staten skulle bidra till etablerande av ett regionalt Vänerråd för arbete med att identifiera utvecklingsmöjligheter och initiera åtgärder för framtida Vänersjöfart. Utredningsmannen föreslog även en rad åtgärder på lokal nivå, bl.a. rörande hamnarna.

Regeringen behandlade förslagen i budgetpropositionen 2000. För lotstaxan konstaterades att Sjöfartsverket infört en särskild 30 % rabatt på trafik genom Trollhätte kanal, dock efter den allmänna höjning av lotsavgifterna som samtidigt genomförts i hela landet. Som framgått i tidigare avsnitt täcks i dag endast delar av lotskostnaderna av brukaravgifter, resten via korssubventionering inom Sjöfartsverket.

Beträffande Vänerrådet beslöt regeringen i november 2000 att bidra med 5 miljoner kronor till etableringen av rådet. I april 2001 beslöt regeringen vidare att reglerna för transportbidrag skulle ändras från den 1 juli 2001 så att transporter via hamnar i Vänern och Mälaren skall vara stödberättigade på samma sätt som via kusthamnar inom stödområdet.

Övriga förslag lämnades utan avseende. Dock konstaterade regeringen att Vänersjöfarten var föremål för vidare överväganden inom Godstransportdelegationen.

Delegationen anser inledningsvis att det är positivt att regeringen beslutat bidra till Vänerrådet. Eftersom mängderna av hittillsvarande gods i Vänersjöfart minskat över lång tid finns all anledning att inom regionen analysera möjligheter att utnyttja de befintliga sjöfartslederna till alternativa transportsystem som motsvarar kundkraven på moderna effektiva godstransporter. Att staten som förutsättningsskapare bidrar till en sådan process är enligt delegationens mening bra.

Beträffande frågorna om det statliga avgiftssystemet påminner Godstransportdelegationen om att den övergripande principen om att kostnadsansvaret bör vara likformigt utformat mellan trafikslagen, bör gälla även i dessa fall. Det innebär att om samtliga avgifter för infrastrukturen anpassas till samhällsekonomisk marginalkostnad bör effektiva godstransportsystem kunna utvecklas på marknadens villkor. På samma sätt som detta enligt vår tidigare analys förväntas leda till viss överföring från landsvägstransport till järnväg och sjöfart, kan givetvis, i den mån kundernas krav bättre kan tillgodoses på detta sätt, överföring komma att ske även mellan järnväg och sjöfart.

Vad gäller Sjöfartsverkets farledsavgifter har delegationen tidigare förordat en mer uttalad marginalkostnadsprissättning än hittills. I de fall konsekvenserna av en sådan prissättning av farledsavgifter inte kan accepteras med hänsyn till t.ex. regionalpolitiska målsättningar, bör stöden redovisas öppet och inte vara en del av verkets avgiftssystem. För Vänerregionen gör delegationen, med hänsyn till hittillsvarande ställningstaganden från regering och riksdag och även genom konstaterandet ovan att större delen av området runt Vänern ingår i EU:s regionalpolitiska stödområden, bedömningen att vissa sådana regionalpolitiska åtgärder även fortsättningsvis kan behövas. Huruvida motsvarande åtgärder kan förväntas för de delar av stödområdena i inlandet som i dag utnyttjar hamnarna i Mälaren lämnar delegationen öppet för vidare studier.

Vilken form dessa regionalpolitiska stöd till godstransporter via inlandshamnar skulle få har inte Godstransportdelegationen något entydigt svar på. Emellertid ifrågasätter delegationen ur denna synvinkel skälen bakom det nyligen genomförda slopandet av det regionalpolitiska transportbidraget i Värmland, Dalarnas och Gästriklands län. Staten har genom detta beslut frånhänt sig ett instrument för regionalpolitiska åtgärder på godstransportmarkna-

den i dessa regioner. Som tidigare nämnts uppfattas transportbidraget av näringslivet som en förhållandevis väl fungerande stödform som dessutom fungerar trafikslagsövergripande. Delegationen hänvisar i övrigt här till vad som tidigare sagts om behov av att få EU att i högre grad än hittills i sin transportpolitik behandla frågor om regionalpolitiska åtgärder i godstransportsystemen i de nordliga medlemsstaterna.

Beträffande förslaget som lagts fram rörande lotsningstaxan hänvisas till det tidigare avsnittet 6.3.4 om lotsningsfrågorna. Beträffande frågor runt effektivitet och avgiftssättningssystem m.m. i Vänerhamnarna hänvisar delegationen likaså till sin allmänna analys av hamnfrågorna i avsnitt 6.3.3 och 7.7.3.

Sammanfattningsvis anser Godstransportdelegationen att initiativ för att utveckla nya kundorienterade transportsystem via Vänerns farleder bör uppmuntras, bl.a. via det nyinrättade Vänerrådet. Farledsavgifterna för sjöfart på Vänern och Mälaren bör i enlighet med delegationens ställningstagande i övrigt på sikt liksom för andra trafikslag avspegla de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. De regionalpolitiska åtgärder som kan vara rimliga i godstransportsystemet med en sådan prissättning bör redovisas särskilt och så långt möjligt vara trafikslagsövergripande.

7.10. Arbetet på kort och lång sikt

Godstransportdelegationen har i avsnittet om kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel anlagt en tämligen principiell hållning, som ansluter både till den gällande svenska transportpolitiken och riktlinjer inom EU till följd av framför allt likt vitboken om rättvisande prissättning på infrastrukturen. Det är delegationens mening att såväl kunder som samhälle på lång sikt gynnas bäst av att godstransportmarknaden ges korrekt information om kostnaderna för enskilda transporter, inklusive samhällets kostnader för externa effekter etc. Den svenska regeringen bör därför målmedvetet arbeta för en ökad förståelse för dessa synpunkter internationellt, så att ett sådant system kan införas så fort som möjligt.

Samtidigt är det, bl.a. mot bakgrund av de senaste årens diskussionsklimat, helt klart att dessa principer inte kommer att vara fullt genomförda än på många år inom EU. Det är delegationens åsikt att, även om av ovanstående följer att det finns skäl rent

effektivitets- och hållbarhetsmässigt, det inte är rimligt att genomföra drastiska förändringar av kostnadsansvaret i Sverige om inte motsvarande förändringar sker harmoniserat i vår omvärld, i första hand inom EU:s medlemsstater. Godstransporterna har alltför stor betydelse för svensk industri och handel för att utsättas för ensidiga kostnadshöjningar utan att konsekvenserna är fullt utredda. Delegationen har också pekat på att “den nordliga dimensionen”, vårt lands speciella situation geografiskt, demografiskt och klimatologiskt, måste ges en större tyngd när transportpolitiska frågor diskuteras inom EU och rättsakter beslutas.

I avvaktan på dessa utvecklingslinjer finns som framgått skäl att arbeta med “second best”-lösningar inom kostnadsansvarsområdet, som med beaktande av balansen såväl mellan trafikslag som mellan länderna i vår omvärld söker skapa så små snedvridningar som möjligt. De tre områden där delegationen anser att störst möjlighet finns att genom förändringar av nuvarande kostnadsansvar på kort sikt påskynda utvecklandet av ett effektivt och hållbart godstransportsystem gäller förslagen rörande banavgifterna på kontinenten samt kombiterminalavgifterna och farledsavgifterna i Sverige.

8. Näringspolitik för svensk transportnäring

8.1. Inledning

Regeringen gav 23 juni 2000 Godstransportdelegationen tilläggsdirektiv om att i sin övergripande godstransportstategi även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen. En förutsättning är enligt direktivet att denna strategi även leder till förbättringar för transportköparna.

Alltsedan 1998 års transportpolitiska proposition har det funnits klara mål för politiken inom transportområdet. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därunder ligger de tidigare nämnda målen om tillgänglighet, transportkvalitet, säkerhet, miljö och regional utveckling. Målet för den svenska näringspolitiken är inte lika utvecklat utan formuleras som att politiken bör främja en hållbar ekonomisk tillväxt och en ökad sysselsättning genom fler och växande företag. Målet för konkurrenspolitiken är att verka för väl fungerande marknader och effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna.1

Intresset för tillväxt och utveckling i näringslivet finns integrerat i de transportpolitiska målsättningarna, dels i det övergripande målet om samhällsekonomisk effektivitet men även i delmålen om hög transportkvalitet, god tillgänglighet och positiv regional utveckling. Däremot ligger frågor om tillväxt och utveckling inom transportsektorns egna företag i sig utanför transportpolitiken. Några av riksdag och regering fastställda näringspolitiska mål direkt riktade till transportsektorn finns för närvarande inte bortsett från vissa riktlinjer beträffande upprätthållande av svenskflaggad sjöfart och handlingsprogrammet för svensk åkerinäring. Dessa frågor har en mer direkt koppling till de allmänna närings-

1 Proposition 2000/2001:1 Utgiftsområde 24

och sysselsättningspolitiska målsättningarna enligt ovan. Godstransportdelegationen anser dock att en samlad godstransportstrategi – utan att göra avkall på kundperspektivet – måste innehålla förslag om förutsättningar för svenska transportföretags utvecklingsmöjligheter.

8.2. Näringspolitik inom transportsektorn – behövs den?

I tilläggsdirektivet angående näringspolitik för Godstransportdelegationen anför regeringen bl.a. följande.

Regeringen anser att det är viktigt för det svenska näringslivet och samhället att det finns en vital och effektiv godstransportsektor som omfattar olika transportslag och som samverkar så optimalt som möjligt. Godstransportdelegationens direktiv och uppgifter är i linje med denna strävan. Regeringen anser emellertid att det också är viktigt att de förändringar av regelverk och andra förutsättningar inom godstransportområdet som beslutas nationellt och internationellt utformas så att de svenska transportföretagen också ges rimliga, långsiktigt hållbara konkurrensförutsättningar gentemot företag i andra länder. För att uppnå detta krävs ett aktivt agerande dels av svenska myndigheter nationellt och i internationella fora, dels av transportnäringen själv i syfte att kontinuerligt utveckla sin konkurrenskraft och kompetens på den öppna gemensamma transportmarknaden. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att statsmakterna utformar sina riktlinjer för en sådan process i samverkan med näringslivet.

En väl fungerande konkurrens bidrar till effektivitet och förnyelse i näringslivet och kommer även konsumenterna till godo i form av bättre varuutbud och lägre priser. Konkurrensen på den svenska transportmarknaden har skärpts, bl.a. genom Sveriges inträde i EU. Hur svenska företag klarar sig till följd av hårdnande konkurrens från utlandet varierar dock beroende vilket trafikslag man ser till. Det är hittills främst inom rederi- och åkeribranschen som det visat sig svårt att konkurrera med utländska aktörer. Delegationen behandlar dessa branschers speciella situation under avsnitt 8.3 nedan. Vad gäller järnvägssektorn har hittills konkurrensen mellan operatörer på godssidan i Sverige rört företag med bas i Sverige. Det skall dock inte uteslutas att en förändring av denna situation kan komma att ske i framtiden. Sett i ett europeiskt perspektiv har en trend mot internationella företag uppstått, trots att järnvägs-

marknaderna ännu inte är öppnade. Ett exempel är tyska Railion (f.d. Deutsche Bahn) som numera även äger f.d. nederländska och danska statsbanornas godsverksamhet. Flygfrakt utförs i dag av såväl svenska som utländska företag. Vad gäller den interkontinentala (globala) flygfrakten styrs denna som framgått i kapitel 6 i många fall av bilaterala luftfartsavtal.

Godstransportdelegationen anser att en övergripande riktlinje bör utformas för regeringens arbete med transportsektorns näringsfrågor. Även om situationen skiljer sig åt mellan olika trafikslag vilket leder till att delvis skilda medel måste tillgripas, bör rimligtvis en liknande syn på transportföretagen gälla oavsett vilket trafikslag som företagen verkar inom. Det bör också noteras att som tidigare framhållits en uppbyggnad för närvarande pågår av integrerade internationella logistikföretag som verkar på transportmarknaden horisontellt med transportlösningar som omfattar mer än ett trafikslag. Även denna utveckling talar för att näringspolitiken för svensk transportnäring bör ges en generell överbyggnad.

Godstransportdelegationen föreslår följande övergripande riktlinje för regeringens arbete med näringspolitik inom transportsektorn:

Svenska transportföretag bör minst ha likvärdiga verksamhetsvillkor som våra grannländers företag på en gemensam transportmarknad. Det långsiktiga målet bör vara att bidra till utveckling av en konkurrenskraftig svensk transportbransch som spelar en viktig roll i utvecklingen av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem.

8.3. Statsstöd till branscher – är det lämpligt eller ens möjligt?

8.3.1. Allmänna överväganden

Särskilt utformade statliga stöd till företag inom vissa branscher är något som ifrågasätts alltmer, både i Sverige och internationellt. Vid tal om stöd i vilken form det än ges – via bidragssystem eller särskilda skatterabatter – måste man överväga vad stödet riktar sig till och vad som motiverar ett visst stöd. Alla former av statsstöd innebär ett marknadsingripande, och positiva och negativa effekter av stödet måste analyseras både på kort och lång sikt.

Statsstöd till en viss bransch motiveras traditionellt oftast av att branschens företag, i de fall stödet inte utgår, skulle riskera att slås ut av utländska konkurrerande företag pga. exempelvis ojämlikhet mellan staternas skatte- och bidragssystem eller för stora skillnader i det allmänna pris- och löneläget. Problemet är att definiera när skillnader på en liberal marknad anses bli så stora att de inte kan accepteras som en normal del av konkurrens, som alltid ytterst bygger på marknadsfördelar vilka enligt accepterad nationalekonomisk teori leder till ett effektivt handelsmönster och näringsliv. Ett annat problem är att definiera ”branschen”, eftersom viss typ av produktion av varor och tjänster ofta kan ske i näraliggande branscher eller i företag som är verksamma i mer än en bransch.

Motiven för stöd har ofta gällt konkurrens på global nivå, t.ex. sjöfarten, och statsstödet används i dessa fall för att garantera att en viss näring lever kvar och att det finns kompetens på området att tillgå inom landet. Sådana stöd betraktas allt mer som provisoriska lösningar i avvaktan på långsiktiga mer generella åtgärder.

Det andra verktyget som staten kan ta till för att gynna företagen är den allmänna näringspolitiken i form av inkomst- och företagsbeskattning. Dessa typer av skatter påverkar samtliga företag oavsett vilken bransch de befinner sig i och anses därför ge mindre problem med avgränsningar etc. Effekten av dessa åtgärder brukar numera ofta benämnas i termen ”företagsklimat”.

Det kan konstateras att statsstöd till enskilda branscher i princip är bannlyst inom EU, eftersom de inte anses vara i linje med unionens grundläggande tankar om en gemensam öppen marknad. Dock finns vissa definierade undantag, där jordbrukssektorn ju är det mest framträdande. Statsstöd har också tillåtits inom varvssektorn av i stort sett samma skäl som för sjöfarten. Riktade stöd till transportsektorn i övrigt, vare sig i form av bidrag eller skattesubventioner, är alltså i dag som princip förbjudna inom EU. Att det dock finns en viss gråzon har delegationen erfarit i samband med studier av de åtgärder som vidtagits från olika länder under hösten 2000 som svar på omfattande protestauktioner från åkeriernas sida mot höga bränslepriser. Skatter och avgifter på bränsle och fordon, som till sin karaktär påverkar just transportsektorns företag särskilt utan att för den skull uppfattas som ”branschspecifika”, används uppenbarligen av regeringar som instrument för att påverka transportföretagens konkurrenskraft näringspolitiskt.

Godstransportdelegationen anser att den långsiktiga riktlinjen för regeringens arbete i näringspolitiska frågor bör vara att arbeta för borttagande av branschspecifika statsstöd. Näringspolitik bör så långt möjligt bedrivas med generella styrmedel. I den mån särskilda motiv finns i enlighet med vårt föreslagna övergripande näringspolitiska mål inom godstransportsektorn och möjlighet skapats inom EU:s ram bör svenska företag dock ges möjligheter till stöd i effektivast möjliga form.

8.3.2. Sjöfartsnäringens situation

Den transportnäring där konkurrensproblem sedan lång tid tillbaka funnits är sjöfarten. Den globala konkurrensen framför allt från låglöneländer i tredje världen har lett till åtgärder från svenska och många andra länders regeringar för att över huvud taget möjliggöra en fortsatt nationell handelsflotta.

Inom rederinäringen är problemen tudelade. Det gäller dels den globalt konkurrensutsatta handelsflottan, dels den mera lokalt konkurrensutsatta färjenäringen. Eftersom marknaden för godstransporter till sjöss är global utsätts samtliga EU-länders handelsflottor för konkurrens ifrån tredjelandsflottor och bekvämlighetsflaggor. Lägre bemanningskostnader genom låga löner, inga eller obetydliga löneskatter och sociala avgifter samt negligerbar företagsskatt i de länder som tillåter bekvämlighetsregister innebär ett betydligt lägre kostnadsläge. Dessutom utnyttjas lägre säkerhets- och miljökrav som ytterligare ett konkurrensmedel jämfört med de krav som ställs i bl.a. EU-länderna.

Den speciella konkurrenssituation som råder inom sjöfartsnäringen har sedan länge inneburit att europeiska länder infört olika former av stöd till sin respektive rederinäring, antingen i form av särskilda ”öppna” skeppsregister som medgivit låglönebesättningar och andra undantagsbestämmelser på fartyg registrerade i resp. europeiskt land, eller, vilket är fallet i Sverige, givit stöd via statsbudgeten till rederierna för att kompensera för delar av merkostnaden jämfört med konkurrenterna. Regeringarna har funnit skäl att på detta sätt begränsa ”utflaggningen” av den nationella rederinäringen, vilken ansetts hota arbetstillfällen och ge mindre påverkansmöjligheter inom den internationella sjöfarten, ur bl.a. beredskaps-, säkerhets- och miljösynvinkel.

För att söka sätta gemensamma ramar för medlemsstaternas nationella åtgärder för att värna om sina handelsflottor fastställde EU-kommissionen i maj 1997 nya riktlinjer för statligt stöd till sjöfartsnäringen, innebärande betydligt utökade möjligheter till stöd än vad som gällt tidigare. Sjöfartsnäringen har helt enkelt undantagits från de konkurrensregler som i övrigt gäller inom EU. Totalt får stödet till ett lands sjöfartsnäring inte överskrida vad som motsvarar summan av skatter och sociala avgifter för de ombordanställda och rederiföretagen.

Den andra typen av konkurrens är den som råder mellan respektive EU-länders sjöfartsnäringar trots dessa gemensamma regelverk. Det råder här en slags kapprustning i stöd till näringarna bl.a. genom att skapa förmånliga skeppsregister. Så beslutade under våren 2000 det danska folketinget, som svar på en ökad konkurrens från bl.a. Tyskland, att utvidga det danska internationella skeppsregistrets (DIS) tillämpningsområde så att även färjor i trafik mellan danska och utländska hamnar numera kan registreras i DIS och därmed uppnå betydande kostnadsfördelar. Detta beslut påverkar starkt den svenska färjenäringens konkurrenssituation. Den svenska regeringen föreslog därför i prop. 2000/2001:127 i maj 2001 att också Sveriges färjenäring skall kunna åtnjuta ett ekonomiskt stöd. Från den 1 oktober 2001 ändras dels det hittillsvarande rederistödet för lastsjöfarten från s.k. bruttostöd (bidrag via anslag på statsbudgeten) till nettostöd i form av kreditering på skattekonto, dels inkluderas även färjesjöfarten i det nya systemet. Totalt beräknas statsstödet till den svenska sjöfartsnäringen efter denna reform att uppgå till ca 1,3 miljarder kronor per år.

Regeringen anser enligt propositionen att ett bibehållet svenskt sjöfartskunnande är mycket betydelsefullt för centrala svenska politikområden som sjösäkerhet och miljöfrågor samt Sveriges möjligheter att även fortsättningsvis vara en pådrivande kraft i det internationella arbetet inom dessa områden. Sveriges geografiska belägenhet och starka sjöfartsberoende i utrikeshandeln leder också till slutsatsen att en tillräcklig sjöfartskompetens är nödvändig för en positiv utveckling av hela den svenska transportsektorn och strävan mot intermodala transportlösningar med sjöfart som en viktig länk i transportkedjan.

Enligt Godstransportdelegationen är det uppenbart att hela sjöfartsnäringen har hamnat i en ond cirkel av stöd och bidrag. För att inte förlora sina skeppsregister har i stort sett alla sjöfartsnationer i den utvecklade världen infört olika typer av förmåner eller skatterabatter. Sjöfarten är naturligtvis viktig för alla de människor som

arbetar antingen direkt eller indirekt med sjöfartsrelaterad verksamhet. För Sveriges del uppskattas drygt 500 företag med 30 000 anställda vara verksamma i det man traditionellt räknar till sjöfartnäringen.

Det bör noteras att en stor del av transporterna sjöledes till och från Sverige, till följd av den ökade konkurrensen sedan många år sker med fartyg med ”annan flagg” (dvs. registrerade i annan stats sjöfartsregister) än den svenska. En stor del av de rederier som har sin bas i Sverige har även utlandsflaggade fartyg i sin flotta. Det svenska näringslivets transportbehov förefaller således i huvudsak kunna tillgodoses även med en krympande svensk andel av fartygen. Däremot delar Godstransportdelegationen den syn som regeringen givit uttryck för i proposition 2000/2001:127 att det finns fördelar i ett bredare näringspolitiskt synsätt med att bibehålla en sjöfartskompetens i landet.

Godstransportdelegationen anser att det långsiktiga målet bör vara att genom internationellt arbete på många olika nivåer – inom EU samt IMO, ILO m.fl. organisationer – förändra villkoren för den internationella sjöfartsnäringen så att motiven för särskilda statsstöd till de nationella rederierna bortfaller och en sund konkurrenssituation kan uppnås utan sådana stöd. I avvaktan på detta långsiktiga arbete motiverar den ovan nämnda övergripande riktlinjen om i huvudsak likvärdiga verksamhetsvillkor med våra närmaste grannländer emellertid att staten stöder den svenska sjöfartsnäringen i lämplig form inom ramen för de möjligheter som EU:s statsstödsregler ger.

8.3.3. Åkeriernas situation

Svensk åkerinäring har under 1990-talet blivit alltmer utsatt för en hård internationell konkurrens. I och med EU-medlemskapet 1995 blev den internationella konkurrensen än mer tydlig då möjligheterna till cabotagetrafik – inrikes transporter i annat land successivt öppnades upp. Den 1 juli 1998 släpptes cabotaget fritt inom EU, vilket innebär att det inte längre krävs något särskilt tillstånd för ett åkeriföretag inom EU som önskar bedriva inrikes godstransporter i annat land. Inom bara några år kan EU dessutom vidgas österut i en första omgång. I så fall får åkare från t.ex. Polen och Estland, med betydligt lägre kostnader än de svenska åkeriföretagen, fullt tillträde till EU:s transportmarknad.

Under de senare åren på 1990-talet visade två av varandra oberoende undersökningar att svensk åkerinäring har en betydande kostnadsnackdel i förhållande till åkerier i viktiga konkurrentländer såsom t.ex. Danmark, Tyskland och Nederländerna. Den ena undersökningen utfördes av Växjö Universitet 1998 och den andra av SIKA 1999. Undersökningarna kommer fram till liknande resultat. Svensk åkerinäring uppvisar ett kostnadsläge som ligger mellan 10–30 % över det i viktiga konkurrentländer. Mot denna bakgrund är det inte oväntat att svensk åkerinäring upplever ett kraftfullt konkurrenstryck på den öppnade transportmarknaden.

Ett tecken på åkerinäringens betydelse för Sveriges ekonomi är att den är representerad i landets alla regioner och att den där spelar en viktig roll för sysselsättningen. Vägtransportnäringen sysselsätter direkt cirka 80 000 personer och indirekt minst 100 000 personer. Tillsammans med andra transport- och logistikbranscher och underleverantörer till dessa branscher bildar den i många regioner viktiga logistikkluster, dvs. nätverk av företag som är beroende av varandra. Genom åkerinäringens förankring och närvaro i landets alla delar spelar den också en viktig roll för den regionala utvecklingen. Svensk åkerinäring är dessutom världsledande när det gäller miljöanpassade godstransportlösningar. Att stärka svensk åkerinärings konkurrenskraft kan därför också ge fördelar från miljösynpunkt.

Mot denna bakgrund har regeringen i februari 2000 presenterat ett handlingsprogram med 14 olika åtgärder på kort och lång sikt i avsikt att stärka svenska åkeriers konkurrenskraft. Några branschspecifika stödåtgärder av typ sjöfartsstödet är dock inte aktuella, eftersom konkurrensen i detta fall i huvudsak gäller medlemsstater i eller ansökarländer till EU och eftersom EU:s normala statsstödsregler är tillämpliga för åkeriföretag.

Godstransportdelegationen delar regeringens syn på betydelsen av en svensk åkerinäring och anser att det är angeläget att behålla och stärka denna näring. Svensk åkerinäring har tagit på sig ett större ansvar än många andra länders åkerinäringar när det gäller miljö och säkerhet och är i dag förmodligen världsledande när det gäller miljöanpassade godstransportlösningar. Inte minst mot denna bakgrund, och i enlighet med vår allmänna riktlinje att svenska företag bör ges likvärdiga konkurrensförutsättningar med våra närmaste grannländers, anser delegationen att det är angeläget att regeringen verkar för en harmonisering inom EU av skatter och avgifter samt

regelverk och deras tillämpning. I regeringens handlingsprogram för svensk åkerinäring föreslås ett antal åtgärder som på framför allt längre sikt kan stärka svensk åkerinärings konkurrenskraft. Det är viktigt att punkterna i handlingsprogrammet genomförs men även kompletteras med åtgärder som leder till konkurrensförbättringar för svensk åkerinäring på kort sikt. Ett första steg mot en harmonisering skulle kunna vara en sänkning av den fasta fordonsskatten på tunga lastbilar till EU:s miniminivå som bl.a. SIKA förordat och vilket även GTD föreslagit regeringen i en särskild skrivelse.

8.4. Allmän företagsbeskattning – generell fråga eller transportföretagens huvudproblem?

Som nämnts ovan har regeringen utöver rena branschvisa statsstöd, vilka medför både praktiska och teoretiska problem samt är kringskurna av EU:s statsstödslagstiftning, även som instrument i sin näringspolitik de mer generella ekonomiska styrmedlen i form av beskattning av företag och anställda. Beskattningen inom EU är endast i liten utsträckning reglerad i gemensam lagstiftning, vilket innebär att medlemsstaterna i stort beslutar själva inom detta fält. Den nationella skattelagstiftningen inom detta område är generell mellan branscher, och transportsektorn utgör enbart en mindre del av det näringsliv, det ”företagsklimat”, som beskattningen är avsedd att påverka.

Det är helt klarlagt och närmast självklart att denna beskattning spelar en roll vad gäller svenska transportföretags konkurrensförutsättningar gentemot länder med annorlunda utformning och nivå på skatteuttaget. Som nämnts ovan har skillnaderna i kostnader för rederiföretagen att anställa arbetskraft enligt svenska villkor respektive villkor som gäller i andra länder länge varit ett huvudproblem för denna bransch. Givetvis utgör skillnader i beskattning en del av detta problem. SIKA:s studie av åkeribranschfrågorna 1999 pekade också på att generella skatter och sociala avgifter utgjorde den största delen av det kostnadshandikapp som kunde relateras till statliga pålagor. Som jämförelse spelar alltså beskattning av fordon, bränslen, infrastruktur etc., sådana indirekta skatter och avgifter som är trafikrelaterade snarare än företagsrelaterade, en mycket mindre roll för konkurrenssituationen. Samtidigt är det notoriskt svårt att jämföra kostnadslägen i alla delar mellan olika länder. Skillnader i andra regelverk än

skattelagstiftningen, t.ex. vad som ingår i sociala avgifter i olika länder och i många andra avseenden måste beaktas vid en sådan jämförelse.

Godstransportdelegationen inser att företagsbeskattning måste ses som en del i den allmänna näringspolitiken – att skapa ett gott företagsklimat för företagande i Sverige, alltmer öppet i konkurrens med andra länder på en globaliserad marknad. Delegationen anser att generellt goda villkor för svenskt näringslivs verksamhet även kommer transportnäringen till del och är att förorda framför branschspecifika insatser. Transportföretagen är en del av företagandet i Sverige, och har möjligen, även om det legat utanför delegationens mandat att analysera djupare, särskilda förutsättningar vid konkurrensutsättning. Produktionsmedel i form av fordon/fartyg är enkla att omregistrera mellan länder för att skapa konkurrensfördelar och konkurrentländers transportföretag kan utföra sin tjänsteproduktion i Sverige i många fall helt utan att vara etablerade som företag i landet. Delegationen anser därför att regeringen i sina näringspolitiska strävanden bör sätta ett ökat fokus på effekter för svenska godstransportföretag vid analys av befintliga och vid utformning av förändrade generella svenska beskattningsregler inom företagssektorn.

8.5. Näringspolitiska riktlinjer för transportnäringen

8.5.1. Dansk näringspolitisk strategi för godstransportnäringen

Redan tidigt i delegationens arbete påpekades från transportindustrins representanter i Godstransportdelegationen det arbete som från dansk sida genomförts i näringspolitiska sammanhang inom transportsektorn. Delegationen har tagit del av denna och även andra länders liknande dokument. Godstransportdelegationen anser att särskilt det danska dokumentet är intressant eftersom det rör ett grannland. Det tidigare redovisade förslaget till övergripande riktlinje för näringspolitiska insatser fäster ju stort avseende på att skapa likvärdiga verksamhetsförutsättningar med transportföretag i våra närmaste grannländer.

Danmarks näringsminister presenterade 1998 en näringspolitisk strategi för transportnäringen2. Strategin har utarbetats i nära samarbete med både godstransportnäringen och transportköparna och den har som mål att skapa ett långsiktigt partnerskap mellan näring och myndigheter med syfte att forma sådana offentliga ramar att den danska transport- och logistiknäringen kan uppnå världsklass.

Den danska regeringen konstaterar att den danska transportindustrin är en servicenäring i stark tillväxt och att dansk logistik och transport generellt sett hävdar sig väl i konkurrensen med andra länder. Det konstateras också att transportnäringen inte bara är en viktig näring i sig utan att den även fungerar som en katalysator för resten av näringslivet.

Transportnäringen möter emellertid nya utmaningar. Transportköparna ställer högre krav på flexibilitet, snabbhet och säkerhet i transporterna samtidigt som konkurrensen från omvärlden hårdnar. Visserligen är det i första hand näringen själv som måste möta de nya kraven men eftersom offentliga beslut i hög grad påverkar förutsättningarna för näringens utveckling och konkurrensförmåga finns ett behov av en strategi för hur dessa beslut bör fattas.

Strategin delas in i områdena offentlig reglering, tillgång till kunskap, tillgång till kapital, offentligt - privat samspel samt internationella konkurrensvillkor. Inom varje område lämnas en rad förslag och viljeyttringar syftande till en positiv utveckling av transportnäringen.

Inom området offentlig reglering betonas behovet av att gemensamma internationella spelregler skapas med syfte att höja kraven på miljöhänsyn, säkerhet och arbetsmiljö. Detta för att motverka konkurrens från länder (utanför EU) där kvaliteten på transporter spelar en mindre viktig roll. Danmarks regering har som ambition att i största möjliga mån göra danska transportlösningar till internationell standard. Särregleringar måste samtidigt undvikas i de fall de kan medföra strängare villkor för den inhemska transportnäringen jämfört med konkurrenterna. I de fall nya regleringar är motiverade bör dessa utarbetas i tätt samarbete med näringen.

Beträffande tillgång till kunskap konstateras att konkurrensen på transportmarknaden tvingar transportnäringen att hela tiden utveckla sina tjänster vilket i sin tur ställer krav på högre kompetens hos företagens personal. Staten ansvarar för att kunskap inom om-

2 Logistik og godstransport – erhvervspolitisk strategi for transporterhvervet

råden som exempelvis miljö och säkerhet finns tillgänglig genom utbildningar, forskning, rådgivning och utvecklingsprojekt.

Den offentligt tillhandahållna utbildningen och forskningen måste hålla en hög kvalitet, vara relevant och lättillgänglig. Utbildningar och forskningsprogram bör därför utvecklas i samarbete mellan kunskapsinstitutioner och näringslivet. Regeringen stöttar samarbete mellan olika universitet och forskningsinstitut och ser till att en rad utvecklingsprojekt startas upp inom områden som multimodala transporter, miljö och säkerhet samt IT. Strategin ger också förslag till hur vidareutbildning av personal inom transportsektorn kan stödjas.

Tillgången till kapital är central för att transportnäringen skall kunna växa och utvecklas. Vissa förändringar på skatteområdet, t.ex. en gradvis sänkning av bolagsskatten, lämnas i strategin. Det viktigaste tycks ändå vara att transportnäringens och det övriga näringslivets konkurrenskraft beaktas vid beskattning av godstransporter.

Vidare föreslår strategin ett antal åtgärder för att en väl fungerande kapitalmarknad skall finnas transportnäringen till handa. Statliga stöd förordas generellt sett inte men förslag ges till hur i första hand små och mellanstora företag på ett lätt sätt skall få tillgång till kapital, t.ex. genom förmånliga lånevillkor. Staten har även ett garantiprogram för riskkapitalbolag som innebär att staten ersätter riskkapitalbolagen för en del av förlusten då en verksamhet går i konkurs. Staten tillhandahåller även lånekapital till forsknings- och utvecklingsprojekt genom en s.k. tillväxtfond.

Samspelet mellan den offentliga och den privata sektorn bör fungera väl inte minst när det gäller infrastrukturinvesteringar.

Målsättningen är att den danska infrastrukturen skall främja utvecklingen av multimodala transporter genom effektiva terminaler och samlade IT-lösningar. Enligt strategin bör flaskhalsar byggas bort, IT-infrastrukturen bör utvecklas och multimodala knutpunkter på strategiska platser bör främjas. Danmarks regering arbetar även för att en fast förbindelse över Fehmarn Bält byggs.

En rad förslag läggs till hur tullhanteringen kan förbättras så att den uppnår en minst lika hög effektivitet som Danmarks konkurrentländer. I första hand handlar det om att Danmark i EU-sammanhang bör driva på arbetet mot förenklade och harmoniserade regler samt effektivare IT-system.

Avslutningsvis konstateras att konkurrens mellan offentliga och privata aktörer kan gynna utvecklingen inom delar av transportsektorn. Många tjänster som traditionellt sett har legat på det

offentligas ansvar kan läggas ut på entreprenad. Det är dock viktigt att offentliga och privata företag kan konkurrera på lika villkor och att upphandling av tjänster sker på korrekt sätt.

En liberalisering av transportmarknaden i Europa är bra så länge konkurrensvillkoren är de samma överallt. För att danska transportörer skall kunna dra nytta av en liberaliserad marknad krävs bl.a. att den inhemska konkurrensen mellan trafikslagen är rättvis och att danska företag har möjlighet att ingå i internationella allianser, så länge dessa inte motverkar en effektiv konkurrens på marknaden. För regeringen gäller att se till att danska transportörer får tillgång till utländska marknader på minst samma villkor som andra operatörer.

Vad gäller internationell konkurrens visar strategin tydligt att en liberalisering av transportmarknaden i EU är vad Danmark eftersträvar. Godstransporterna på järnvägen måste liberaliseras för att underlätta möjligheten för de intermodala transporterna att utvecklas. Även inom hamnsektorn bör en vidare liberalisering och effektivisering komma till stånd.

I samband med liberaliseringar av marknader är det viktigt att konkurrenssnedvridande statsstöd och andra subventioner undviks så långt som möjligt. Regeringen avser att i dialog med näringen fortsätta arbetet med att skapa lika ekonomiska villkor för transportörerna och begränsa statsstöden. Stöd till godstransporter på järnväg kan endast motiveras av miljö- eller regionalpolitiska skäl.

Strategin ger sammanfattningsvis en positiv bild av den danska transportnäringen. Genom strategin har den danska regeringen pekat ut godstransportsektorn som särskilt viktig för tillväxten i landet - något som även Sveriges regering antytt i vissa sammanhang, fast inte alls på ett lika konkret sätt. Danskarna tror starkt på en liberalisering av marknaden för godstransporter, huvudsakligen därför att man är övertygade om att den danska transportnäringen är effektiv i förhållande till sina konkurrentländers och därmed får fler fördelar än nackdelar när marknader öppnas. Det är också klart att danskarna inte tänker lägga hårdare krav på sin egen näring än vad som är nödvändigt utifrån EU-perspektiv. Det är genom harmoniseringar av regler, skatter och avgifter som den europeiska transportnäringen skall utvecklas.

8.5.2. Godstransportdelegationens förslag till svenska riktlinjer

Som läsaren säkert noterat har många förslag i den danska strategin stora likheter med den inriktning som Godstransportdelegationen förordar för svenska regeringens del i sitt förslag till övergripande godstransportstrategi i detta betänkande. Det gäller t.ex. godstransporternas stora betydelse för tillväxten och behovet av kontinuerlig samsyn mellan staten, transportnäringen och kunderna/varuägarna i utvecklingen av godstransportsystemet, om statliga insatser för infrastruktur samt forskning och utveckling.

Det danska dokumentet gör dock även klart att godstransportnäringen i sig är en prioriterad bransch för den danska regeringen. En rad av förslagen i strategin är därför tydligt inriktade på att skydda danska företag mot danska – och internationella – regelverk som försämrar konkurrenskraften jämfört med andra länders transportföretag.

Godstransportdelegationen anser att det finns starka skäl för den svenska regeringen att anta utmaningen och lägga fast ett antal liknande riktlinjer för sitt agerande nationellt och internationellt. Som framgått ovan anser delegationen (med stöd av regeringens egna uttalanden i olika sammanhang) att den svenska transportnäringen ligger i framkant av utvecklingen inom flera för samhället viktiga områden, t.ex. säkerhet och miljö, men även till en del beträffande användning av ny informationsteknologi i transportsammanhang. Därför finns all anledning att stödja svenska transportföretags strävanden och undvika att staten genom sitt eget agerande medvetet eller omedvetet försvårar denna utveckling och därmed indirekt underlättar för andra länders transportföretag på den gemensamma transportmarknaden.

Godstransportdelegationen har enligt sina direktiv ett tydligt ”kundfokus”. Sådana förslag som i sig skulle gynna transportföretag men som inte ligger i linje med varuägarnas intressen är därför inte intressanta för delegationen. I sitt arbete har emellertid delegationen kunnat konstatera att det finns en stor samsyn mellan näringslivsföreträdare på transportör- respektive varuägarsidan om behovet av statliga insatser för att stödja svensk transportnärings utveckling. Detta under den allmänna förutsättningen att det sker inom ramen för en så öppen och avreglerad transportmarknad som möjligt där kunderna kan dra nytta av konkurrensen genom utveckling av effektivare godstransportupplägg. Någon motsättning

mellan kunder och transportföretag om de ovan beskrivna slutsatserna finns därför inte inom Godstransportdelegationen.

I inledningen till detta kapitel föreslog delegationen en övergripande näringspolitisk riktlinje inom transportsektorn. Godstransportdelegationen anser att följande närmare riktlinjer vidare bör gälla för regeringens arbete beträffande de näringspolitiska frågorna inom transportsektorn, såväl nationellt som internationellt:

Sverige måste dra nytta av de fördelar som redan finns inom svensk transportindustri. Bl.a. görs stora insatser för utveckling av kvalitetssäkringssystem för miljöpåverkan och trafiksäkerhet. Användning av system som ISO 9002 och ISO 14001 ökar inom svensk transportnäring. Sverige kan i dag på flera områden sägas vara världsledande i fråga om framför allt miljöanpassade godstransportlösningar. Regeringen stöder redan nu denna utveckling och bör så göra även i framtiden. Målet bör vara att svensk transportnäring skall profileras och även i framtiden vara i världsklass vad gäller kvalitetssäkring för miljövänlighet och trafiksäkerhet. Svenska särkrav får inte drabba svensk transportindustri. Det är viktigt att Sverige driver exempelvis miljöarbetet i EU och verkar för hårdare gemensamma krav. Svensk transportindustri är väl rustad på det området och skulle kunna dra nytta av sådana förändringar. Men att införa nya regleringar på egen hand är inte rätt väg eftersom det kommer att drabba den egna industrin. Sverige måste undvika att ”skjuta sig själv i foten”. Vid utarbetande av skatter och avgifter som belastar svenska godstransportföretag – vare sig generella företagsskatter eller trafikinriktade skatter – måste ett bättre samråd än hittills ske med transportbranschen för att analysera effekterna på konkurrenskraften för de svenska företagen i jämförelse med sina konkurrentländer. En naturlig utgångspunkt bör vara att belastningen av skatter och avgifter på svenska transportföretag inte ligger högre än i våra grannländer om inte enighet finns om särskilda skäl för detta. Där det finns regleringar på EU-nivå måste Sverige anpassa sig till hur de viktigaste konkurrentländerna tolkar regleringarna. Sverige får inte ensamt införa hårdare krav än våra konkurrentländer eftersom detta enbart kommer att slå till-

baka på den inhemska transportindustrin. Ett tätare samarbete mellan myndigheter på olika fält än vad som i dag sker är naturligt och nödvändigt som en del i detta arbete. Inom EU och i andra internationella organ bör Sverige arbeta aktivt för harmonisering av regelverk och i förekommande fall stödformer. Svensk kunskap och svenska modeller för problemlösning på olika områden bör därvid vara en naturlig utgångspunkt. På det nationella planet måste konkurrens mellan offentligägda och privata aktörer ske på lika villkor. Utarbetande av närmare näringspolitiska åtgärder inom transportområdet bör ske tillsammans med företrädare för de berörda branscherna.

9. Forskning och utveckling för effektiva och hållbara godstransporter

Förmågan till innovationer är en viktig faktor bakom ekonomisk tillväxt, ekologiskt hållbar utveckling och samhällelig förändring. Denna förmåga beror av en rad omständigheter, men en viktig förutsättning för att främja innovationer är att det bedrivs forskning och utveckling av tillräcklig omfattning och kvalitet. Samhällsförändringarna i sig ger samtidigt upphov till nya frågor och kunskapsbehov som kräver en fortlöpande forsknings- och utvecklingsverksamhet. Godstransportdelegationen ser forskningen och statens roll som finansiär och utförare av forskning som en viktig ingrediens i en samlad godstransportstrategi. Fortsatta forskningsinsatser är nödvändiga för att uppnå mål som förbättrad transportkvalitet för näringslivet och en miljömässigt hållbar utveckling av godstransporterna.

9.1. Vad kan staten göra för att främja godstransportforskningen?

Forskning kräver både en finansierande och en utförande part. Den svenska staten spelar en aktiv roll både som finansiär och som forskningsutförare. Bland utförarna finns statliga forskningsinstitut samt universitet och högskolor. En stor och betydelsefull del av forskningen utförs dock av företag och till viss del även av privata forskningsinstitut.

Den statligt finansierade forskningen har olika motiv och syften samtidigt som begränsade resurser ställer krav på avvägningar och prioriteringar. En grundläggande statlig uppgift är att svara för den s.k. inomvetenskapligt motiverade forskning som utförs huvudsakligen vid universitet och högskolor och finansieras främst genom Vetenskapsrådets försorg. Ytterligare en central statlig uppgift är att svara för den kunskapsförsörjning som behövs för att samhällets olika gemensamma funktioner skall kunna fungera och ut-

vecklas. Det är i huvudsak för detta ändamål som den s.k. sektorsforskningen är inrättad.

Godstransportsektorn präglas således i hög grad av många små aktörer som saknar alla förutsättningar att bära utvecklings- och forskningsinsatser inom den egna verksamheten. Utmärkande för godstransportsektorn är vidare att olika enskilda aktörer samverkar inom ramen för varuflöden och transportkedjor men där det kan vara svårt att identifiera någon som kan ta ett utvecklingsansvar för helheten. Enligt vår uppfattning har dessa förhållanden medfört att det svenska godstransportsystemet generellt sett är kraftigt underförsörjt med utvecklingsinsatser och att det också finns ett stort behov av att höja kompetensen i olika led av verksamheten. Godstransportdelegationen anser mot denna bakgrund att staten måste ta ett större ansvar även för sådan företagsekonomiskt och tekniskt orienterad forskning och utveckling som behövs för att utveckla de olika komponenterna i godstransportsystemet.

Det är viktigt att inse att all forskning som har betydelse för godstransportsektorn ingalunda räknas till vad som traditionellt kallas transportforskning. Utanför transportforskningen faller exempelvis forskningen som utförs inom fordonsindustrin och energisektorn. Det handlar till största delen om teknisk forskning och utveckling som har betydelse för transportsektorns utveckling mot hållbarhet och effektivitet. Staten bör enligt delegationens mening ta ett större ansvar för att främja samarbetet mellan samtliga forskningsinsatser som berör godstransporternas utveckling.

9.2. Vad behöver vi veta mer om?

Givetvis finns det alltid ett generellt behov av forskning inom godstransportsektorn. I stor utsträckning möts detta behov genom forskning av såväl statliga som privata aktörer. Godstransportdelegationen har dock under arbetet med denna strategi stött på områden där behovet av ytterligare kunskap förefaller vara av särskilt stor vikt. Nedan följer en kort redogörelse för dessa ämnesområden.

Miljö och teknik

I kapitel 3 konstaterades att arbetet med att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar är viktigt för att uppnå ett effektivt och hållbart godstransportsystem. Särskilt viktigt är det att skapa lösningar som innebär att högvärdigt gods i ökad utsträckning kan transporteras delvis på järnväg eller i kustsjöfart. Sedan många år har det funnits ett starkt politiskt intresse i Europa för att öka de intermodala transporterna. Men hittills har detta intresse inte satt något tydligt avtryck i rådande transportmönster. Politiker och administratörer måste därför ges ökade kunskaper om intermodala transporters grundläggande egenskaper med avseende på ekonomi och miljöeffekter. Transportföretagen behöver dessutom kunskaper om vilka transporttjänster de skall utveckla, vilka företag man behöver samarbeta med samt vilka tekniska och logistiska lösningar som krävs.

Till skillnad från inom t.ex. fordonsindustrin inom vägsektorn, där teknisk utveckling i huvudsak sköts av tillverkarna, har den tekniska utvecklingen av järnvägsmateriel under lång tid i stor utsträckning finansierats av statliga monopolbolag. När monopolsituationen bröts och förvaltningen av infrastrukturen skildes från den operativa verksamheten uppstod en oklar situation om vem som bär ansvaret för samordningen av den tekniska utvecklingen av vagnmateriel med infrastrukturutvecklingen. En samordnande kraft på järnvägsområdet är viktig för att utvecklingen av kombinerade transporter skall ta fart. Det är likaså viktigt att klargöra ansvaret mellan staten och näringslivet inom det intermodala området. För närvarande finns ingen drivande part vare sig bland järnvägsoperatörer, fordonsindustri eller tillverkare av lastbärare.

Ett annat viktigt bidrag för att gå mot ett hållbart godstransportsystem är den tekniska utvecklingen av vägfordon, motorer och bränslen. Som nämndes i kapitel 4 kan enligt delegationens mening överföringspotentialen mellan trafikslagen åtminstone inte ensamt inom en rimlig framtid lösa utsläppsproblematiken. Därmed ökar behovet av att utsläppens källa – fordonen – skall utvecklas i miljövänligare riktning. Det är väsentligt att vidareutveckla dagens förbränningsmotorer samt elmotor- och hybridsystem mot energieffektivare lösningar, att utveckla tekniken för produktion av el i bränsleceller samt att förbättra tekniken för produktion av biodrivmedel. Just bränslecellstekniken har hittills utvecklats i första hand för personbilar och bussar. Ett

ökat intresse för bränslecellsdrivna lastbilar kan dock skönjas hos vissa större transportföretag, något som förhoppningsvis kan snabba på teknikutvecklingen.

Slutligen vill delegationen påminna om problemet med transport av tomma containers. Ojämna varuflöden är en orsak som leder till att en betydande andel av de containers som transporteras både på land och till sjöss saknar innehåll. Trots att betydande miljövinster skulle kunna uppnås genom ett effektivare utnyttjande av containrar finns i dag ingen lösning på detta problematiska tillstånd. Vidare kunskap på området vore således önskvärd.

Logistik och IT

Ytterligare en väg mot ett miljövänligare transportsystem är en ökad kunskap om logistiksystem. De stora transportföretagen använder sig i dag av s.k. dörr-till-dörr-koncept med logistiska system som drivs i egen regi med full kontroll över hela trafikflödet. Det är i dag möjligt att följa varje enskild varas position i transportsystemet. Näringslivet visar ett stort intresse för försörjningskedjor (supply chains) och kunskapen om dessa behöver därför vidgas, särskilt med avseende på kedjornas samspel, styrning och effektivitet, dvs. själva interaktionen i transportkedjorna.

Användningen av IT-tjänster har varit avgörande för omvandlingen av logistik- och transportsystemen. Kommunikationen mellan transportörerna och deras kunder sker i dag till största delen elektroniskt. Det gäller t.ex. överföring av order, kommunikation med lager, information under transporten samt fakturering. Den nya tekniken har förbättrat möjligheterna att samordna transporterna och därigenom minska körsträckan. Särskilt glesbygden torde kunna få sina transportbehov bättre tillgodosedda genom ökad samordning av transportsystem.

Marginalkostnadsprissättning av godstransporter

De ovan nämnda forskningsfälten kan sägas vara sådana där kunskapen i första hand utnyttjas av näringslivet. Varje företag kan dra nytta av kunnande om transportkedjor och produktionsmateriel. Men det finns även områden som snarare måste belysas utifrån ett samhällsperspektiv. Ett exempel på detta är vad delegationen dis-

kuterat under kapitel 7, marginalkostnadsprissättning av godstransporter. Delegationen har kunnat konstatera att dagens avgiftssättning leder till snedvridningar. Ett nytt system bör därför införas som bygger på marginalkostnadsprincipen. Det råder dock betydande osäkerhet om hur en sådan marginalkostnadsprissättning skall ske i praktiken. Exempelvis behöver kunskaperna om hur man bör beräkna värdet av de externa effekterna utvecklas. Vidare måste för järnvägens del utvecklas modeller för kapacitetsfördelning vid trängselsituationer.

Ett korrekt utformat kostnadsansvar kommer enligt delegationens mening att ge sådana ekonomiska incitament till marknaden att utvecklingen går i riktning mot effektiva och hållbara godstransporter.

Statistik

Slutligen vill delegationen framhålla behovet av att utveckla statistiken inom godstransportsektorn och finna sådana former för statistikinsamlingen som kan underlätta för uppgiftslämnarna. Som nämndes i avsnitt 6.2.3 är behovet av relevant, korrekt och uppdaterad statistik stort för alla inblandade parter på godstransportmarknaden. I forskningssammanhang är tillgången till lämplig statistik mycket viktig.

Godstransportdelegationen har under sitt arbete funnit att behovet av forskning inom områdena miljö/teknik, logistik/IT samt marginalkostnadsprissättning av godstransporter är av särskilt stor betydelse för att skapa ett effektivt och hållbart godstransportsystem. Delegationen har också konstaterat att det finns vissa brister i statistiken inom godstransportsektorn som bör åtgärdas i enlighet med förslag i avsnitt 6.2.3.

9.3. Statliga forskningsfinansiärer – regeringens verktyg

De större statliga transportforskningsfinansiärerna i Sverige är Verket för innovationssystem (VINNOVA), Vägverket och Banverket. Även Statens energimyndighet är en betydande finansiär av forskning som berör transportsystemet. Luftfartsverket och Sjöfartsverket har endast små budgetar för forskningsverksamhet.

Verket för innovationssystem

VINNOVA bildades den 1 januari 2001 genom en sammanslagning av Kommunikationsforskningsberedningen (KFB), delar av Rådet för arbetslivsforskning (RALF) samt den forskningsfinansierande delen hos NUTEK. Verksamheten omfattar stöd till forskning och utveckling (FoU) inom bl.a. transporter, kommunikation, teknik, arbetsliv och arbetsmarknad liksom uppgiften att verka för att ny kunskap tas till vara och omsätts i produkter, processer, tjänster etc. Drygt 140 miljoner kronor per år fördelas för närvarande till transportforskning. Ett av huvudsyftena med att bilda VINNOVA var att öka möjligheterna till omprioriteringar för att därigenom kunna kraftsamla kring särskilt viktiga forskningsområden. I praktiken innebär detta att transportforskningen måste konkurrera med ett flertal andra forskningsområden. Regeringen lämnade vid bildandet av myndigheten inte någon tydlig instruktion om hur dessa prioriteringar skall göras på längre sikt.

KFB lät under hösten 2000 utarbeta ett nytt forskningsprogram för godstransporter och logistik. Programmet antogs av KFB:s styrelse strax innan myndigheten upphörde och ärvdes på så sätt in i VINNOVA. I programmet lyfter KFB fram de ämnesområden som man ansåg vara av störst betydelse för svenskt näringslivs konkurrenskraft genom effektivare transporter samt svensk transportnärings förmåga att erbjuda dessa tjänster. Bland de prioriterade forskningsområdena märks bl.a. transport- och logistiksystem samt intermodala transporter.

Godstransportdelegationen anser att KFB:s forskningsprogram utgör en bra grund för det fortsatta forskningsfinansieringsarbetet i VINNOVA. Samtidigt konstaterar delegationen att den nya myndigheten fått ett vidsträckt ansvarsområde där transportforskningen, och i all synnerhet forskningen om godstransporter, endast utgör en mindre del. VINNOVA är trots detta den enskilt största statliga finansiären av godsrelaterad forskning i Sverige. Det är därför mycket viktigt att de erfarenheter som byggts upp under årens lopp, och nu senast inom KFB, tas till vara i den nya myndigheten och att tillräckligt stora resurser avsätts så att det nya forskningsprogrammet för godstransporter kan genomföras i alla delar.

Delegationen vill dessutom framhålla att just godstransportområdet är ett FoU-område som bör falla ovanligt väl inom ramarna för de mål som satts upp för VINNOVA. Forskning om godstransporter synes t.ex. vara särskilt väl ägnad att bidra till målet att

kunskap lättare skall kunna kombineras mellan olika arbetsfält och kompetensområden. Forskningsområdet befinner sig således i gränslandet mellan industripolitiskt och transportpolitiskt motiverad forskning och förutsättningarna att kombinera insatser som tidigare utförts av NUTEK, KFB och RALF är goda. Även med utgångspunkt från att utveckling och användning av modern informationsteknik i produktionsprocesser och tjänsteutformning har lyfts fram som ett särskilt prioriterat område finns det således mycket goda förutsättningar för att FoU om godstransporter och logistik skall kunna hamna i fokus för VINNOVA:s intresse. Godstransporterna är dessutom ett område som på ett ovanligt tydligt sätt måste utvecklas i samverkan mellan näringsliv och myndigheter, vilket ju är ett genomgående tema i Godstransportdelegationens hela strategi. Denna egenskap innebär samtidigt att förutsättningarna att bygga upp innovationssystem – en av VINNOVA:s huvuduppgifter – genom vilka kunskap, kompetens och innovationer kan förmedlas bör vara utomordentligt goda på detta område.

Samverkansprogram för utveckling av mer miljöanpassade fordon

VINNOVA ansvarar tillsammans med Programrådet för Fordonsteknisk Forskning (PFF) för genomförandet av ett särskilt Samverkansprogram för utveckling av mer miljöanpassade fordon. Ett avtal mellan svenska staten och fordonstillverkarna om genomförandet av detta program undertecknades i april 2000. Programmet syftar både till att minska vägtrafikens bidrag till miljöförstöringen och till att skapa förutsättningar för en långsiktigt konkurrenskraftig svensk fordonsindustri. Satsningen innebär att upp till 1,8 miljarder kronor satsas gemensamt under perioden 2000 till 2005, varav den statliga finansieringen kommer att uppgå till högst 500 miljoner kronor.

Programmet inriktar sig mot vägfordon generellt, men flera delområden har även en direkt tillämpning inom godstransportsektorn, till exempel motorer för tunga fordon, avgasbehandling, bränslecell- och hybridfordon, väginformatik, och viktreduktion. Avsikten är att förutom fordonstillverkarna, även universitet och högskolor, forskningsinstitut samt underleverantörer skall medverka i programmet.

Banverket

Banverket ser forskning och utveckling som ett medel för att utveckla järnvägssektorn och därmed verka för en uppfyllelse av de transportpolitiska målen. Detta tar sig bland annat uttryck i att Banverket stödjer långsiktig vetenskaplig kompetensuppbyggnad inom strategiska områden för Banverket och järnvägssektorn. Det sker till exempel genom att verka för slagkraftiga forskningsmiljöer där Banverket har ett långsiktigt engagemang. Dessa miljöer tjänar dels som en extern diskussionspart, dels som möjlig framtida bas för rekrytering av kompetent personal. Exempel på sådana miljöer är CHARMEC på Chalmers och Järnvägsgruppen på KTH. Ett annat viktigt inslag i FoU-verksamheten är att järnvägssektorn skall kunna dra nytta av de FoU-resultat som kommer fram allt eftersom projekten fortskrider. Banverket avdelar för närvarande en FoU-ram på 70 miljoner kronor per år.

Banverkets inriktning av FoU-verksamheten anges i en FoUpolicy som antogs av verkets styrelse i juni 1998. FoU-policyn anger Banverkets långsiktiga och övergripande strategi för FoU. FoU-verksamheten skall enligt policyn omfatta järnvägstransportsystemets alla delar och avse såväl forskning som utveckling och demonstrationsverksamhet. Det innebär att FoUverksamheten utöver Banverkets egna infrastrukturfrågor skall inkludera frågor om fordon, trafikpolitik, marknadsfrågor och samverkan med andra trafikslag.

I ett FoU-program som antogs av styrelsen i augusti 1999 preciseras närmare vilken FoU Banverket är berett att finansiera. I programmet konstateras bl.a. att FoU som syftar till att stärka godstransporter på järnväg är strategiskt och angeläget. Ett betydande belopp har därför avsatts för detta ändamål. För närvarande bidrar Banverket till finansieringen av två brett upplagda projekt; dels om kombinerade transporter vid Handelshögskolan i Göteborg i samarbete med Institutionen för transportteknik vid Chalmers, dels om effektiva tågsystem för godstransporter hos Järnvägsgruppen vid KTH. Bland de något mindre projekten som Banverket bidrar till att finansiera finns exempelvis ett projekt om semitrailer i avancerade intermodala transportlösningar hos Institutet för transportforskning (TFK) samt ett om implementering av marginalkostnadsprissättning vid Statens väg- och transportforskningsinstitut.

Vägverket

Vägverket skall för vägtransportsektorns del initiera, finansiera och genomföra sådan forskning och utveckling som bidrar till att de transport- och miljöpolitiska målen uppnås. Till stöd för detta arbete har Vägverket ett s.k. inriktningsprogram för forskning och utveckling. Nu gällande program beslutades i augusti 1999 och avser perioden 2000–2009. Programmet beskriver Vägverkets FoU-verksamhet och hur verket använder FoU som ett strategiskt medel för att nå transport- och miljöpolitiska mål på ett effektivare sätt. Programmet revideras vart fjärde år. Ambitionen är att 200– 300 miljoner kronor årligen skall satsas på FoU.

I inriktningsprogrammet presenterar Vägverket tjugo olika FoU-områden varav följande berör godstransporter direkt:

Näringslivets krav och förväntningar på vägtransportsystemet som syftar till att öka kunskaperna om näringslivets krav på vägtransportsystemet. Trafikstyrning och information för effektivare utnyttjande av väg- och gatunätet. Samordning och samverkan för ökad transporteffektivitet syftande till att ta fram kunskaper som ger underlag för vidareutveckling av samverkan mellan olika transportslag och mellan berörda aktörer.

Dessutom finns ett antal FoU-områden som berör godstransportsektorn mer indirekt:

Utformning, val och användning av fordon och drivmedel för ekologiskt hållbar utveckling. Upprätthållande av acceptabel standard på väg- och gatunätet. Utformning av en mer robust infrastruktur. Lokalisering av vägar och gator i samverkan med medborgare och näringsliv.

Luftfartsverket och Sjöfartsverket

Luftfartsverket har lagt fast sin forskningsinriktning för luftfarten i treårsplanen för åren 2000–2002. Prioriterade områden är bl.a. flygsäkerhet, luftfartens miljöpåverkan, satellitnavigering samt utvecklandet av prognosmodeller för bedömning av trafikutveckling. Verket avsätter årligen ca 10 miljoner kronor för

forskning. Luftfarten har dock även tillgång till forskningsmedel via NFFP – Nationellt Flygtekniskt Forskningsprogram. Ett syfte med detta är att samordna forskningsresurserna inom landet vid industri, forskningsinstitut, universitet och högskolor. Målet för programmet är att genom stimulans till forskning bidra till utvecklingen av kompetens och konkurrenskraft inom svensk flygindustri. Statens anslag till NFFP uppgår för närvarande till 30 miljoner kronor per år till och med 2003.

Sjöfartsverkets forskningsinsatser riktas i första hand mot verkets specialområden som isbrytning, sjömätningsmetoder, positionsbestämning m.m. Ambitionen är att sjöfartssektorn skall bevara, utveckla och anpassa den nationella kompetensen i frågor som rör säkerhet, miljö och transporteffektivitet samt transportoch näringspolitik till de nya krav som ställs såväl inom landet som i det internationella samarbetet. Sjöfartsverket initierar och stödjer därför sjöfartsrelaterad forskning – budgeten för 2001 är 4,3 miljoner kronor – och verkar i samarbete med bland annat den nya forskningsmyndigheten VINNOVA för att ekonomiska resurser frigörs för detta ändamål.

För åren 2001–2003 har regeringen dessutom genom ett särskilt beslut uppdragit till VINNOVA att besluta om bidrag upp till 25 miljoner kronor för sjösäkerhetsforskning. Sjöfartsverket deltar aktivt i fördelningen av dessa medel.

Statens energimyndighet

Statens energimyndighet (STEM) arbetar med energirelaterad forskning, utveckling och demonstrationsprojekt på transportområdet. Detta innebär att man genomför insatser kring bl.a. fordon, drivsystem och alternativa drivmedel. Huvuddelen av insatserna fokuseras på vägtrafiken, men viss verksamhet kring t.ex. arbetsmaskiner och sjöfart finns också.

Trots att energieffektiviteten inom transportsektorn har ökat och drivmedelsförbrukningen därmed minskat har det totalt sett ökade antalet transporter lett till att sektorns andel av Sveriges totala utsläpp av koldioxid ökat. Energimyndighetens fortsatta insatser inom transportsektorn inriktas därför mot såväl ökad energieffektivisering som ersättning av dagens fossila drivmedel med biobaserade sådana.

En av STEM:s större satsningar är programmet ”Energisystem i vägfordon” som inriktas på både traditionella drivsystem, elhybrid-

koncept och bränsleceller. Det har en omfattning på 105 miljoner kronor för perioden 2000–2002.

När det gäller alternativa drivmedel fokuseras huvuddelen av insatserna på att utveckla processer för att tillverka etanol från skogsråvara. Ett särskilt sjuårigt program initierades 1998 med målet att inom programperioden demonstrera processen. STEM genomför eller planerar även insatser för utveckling av tillverkning, distribution och användning av andra alternativa drivmedel såsom dimetyleter, biogas, syntetisk bensin, diesel ur förgasad biomassa samt förnybart producerad vätgas.

Europeiska Unionen

Ovan har vi redogjort för de viktigaste aktörerna för godstransportforskningen i Sverige. Även EU utgör dock en viktig part så till vida att unionen har en omfattande budget för forskning. Riktlinjerna för vilken forskning EU vill stödja och hur urvalet av projekt skall ske ges för närvarande i det s.k. femte ramprogrammet. Ett sjätte ramprogram är under utarbetande och skall gälla mellan åren 2002–2006. Programmet omfattar under dessa år ett belopp av 17,5 miljarder euro. Meningen är att EU:s ramprogram för forskning skall bidra till att stärka kvaliteten och främja attraktionskraften hos den europeiska forskningen.

Då EU normalt endast står för en viss andel av kostnaden för ett enskilt forskningsprojekt är det för Sveriges vidkommande viktigt att kunna tillhandahålla kompletterande ekonomiska resurser till den forskning som kan bli aktuell. Godstransportdelegationen har erfarit att administrationen av den nationella motfinansieringen inte alltid fungerar tillfredsställande. Dels måste tillräckliga resurser finnas till hands, dels måste dessa medel kunna tillhandahållas med relativt kort varsel. Regeringen bör därför se till att nödvändiga resurser för tilläggsfinansiering finns tillgängliga för de myndigheter som sköter fördelningen av dessa.

De statliga forskningsfinansiärerna spelar en avgörande roll för att garantera den trafikslagsövergripande forskningen, t.ex. forskning om varuflöden och transportkedjor. Likaså måste staten stödja forskning som är mindre kommersiellt intressant men likväl av betydelse ur ett samhällsperspektiv. Som exempel på det senare kan nämnas forskning om marginalkostnadsbaserade trafikavgifter.

Enligt Godstransportdelegationen måste de statliga forskningsfinansiärerna noga beakta sin roll som garant för att den forskning som inte kommer till stånd pga. företagsstrukturen inom delar av transportsektorn inryms i forskningsprogrammen. Det är därför angeläget att statliga FoU-satsningar inriktar sig mot områden som inte täcks in av den forskningsintensiva delen av näringslivet. De statliga finansiärerna måste dessutom planera sina insatser i nära samråd med företrädare för småföretag som inte själva har möjlighet att bedriva forskningsarbete.

Slutligen bör staten se till att tillräckliga medel för nationell motfinansiering av forskningsprojekt på EU-nivå finns tillgängligt.

9.4. Samfinansierad forskning mellan stat och näringsliv

De största forskningsinsatserna inom transportområdet sker hos näringslivet, främst inom bil- och motorindustrin. Av naturliga skäl är näringslivets FoU-insatser främst inriktade på att främja industriell verksamhet med anknytning till olika produkter och i mindre utsträckning på att utveckla transportsystemet som sådant. Likväl är det mycket viktigt för staten att ta till vara den kunskap som finns hos enskilda företag.

Det finns redan i dag ett omfattande samarbete mellan statliga forskningsmyndigheter och näringslivet och det finns ett flertal organisationsformer för sådan verksamhet. Omfattningen på de samfinansierade insatserna kan variera från enstaka mindre teoretiska studier till mer omfattande forsknings- och utvecklingsprogram eller kompetenscentra, upp till det ovan nämnda särskilda samverkansprogrammet för utveckling av miljöanpassade fordon. Vid projekt som inkluderar framtagning av prototyper och demonstrationsverksamhet medverkar ofta industrin som utförare. I dessa fall står fordonstillverkarna/åkerier för merparten av finansieringen vilken kan omfatta både naturainsatser och finansiella bidrag.

Fordon för godstransporter på väg utvecklas och demonstreras bland annat inom ramen för de forskningsprogram för fordon och drivmedel som VINNOVA och Energimyndigheten ansvarar för. Inom de föregående ”Program för Biodrivmedel” och ”Program för El- och Hybridfordon” som KFB ansvarade för utvecklades bland annat lastbilar för biobränsledrift (biogas, etanol) och eldrift (elhybrid- och ren batteridrift). I flertalet fall ingår

demonstrationsdrift i praktisk drift under något år. Likaså inryms utveckling av logistiken, exempelvis i fallet elsopbilar genom att man med tysta fordon kan köra nattetid (vilket även krävde utveckling av ”tysta” sopkärl) och för elhybrider anpassades körningen så att man i miljözoner och inomhus i stora garage kunde köra med avgasfri eldrift.

Som exempel på kompetenscentrum kan nämnas CHARMEC vid Chalmers tekniska högskola som utför järnvägsteknisk forskning. Verksamheten vid CHARMEC bedrivs i nära samarbete mellan tre inblandade parter; industrin, Chalmers samt VINNOVA. Syftet är att genomföra långsiktig forskning som är till direkt nytta för industrin. Målet för forskningen är att uppnå en högre kvalitet på järnvägstransporter och samtidigt sänka kostnaderna för järnvägens produktion, underhåll och miljöpåverkan.

Samfinansiering av dessa slag fungerar väl genom att medverkan från industrin säkerställs både i genomförandet av projekten och i implementeringen av resultaten. Urvalet av projekt sker dock till stor del utifrån industrins bedömningar. Ett stort ansvar läggs därmed på programledningen att denna bevakar att även mer innovativa, men kanske mindre självklara projekt, kommer med i programmet i rimlig utsträckning. Det är inte givet att en högre privat finansiering, och därmed större sammanlagda programvolymer, alltid ger ett totalt sett bättre resultat. Under alla omständigheter måste en flexibilitet finnas för programledningen att kunna justera ramarna för att kunna ta hand om intressanta, kreativa och nyskapande projekt.

Godstransportdelegationen anser att samfinansiering är ett nödvändigt verktyg för att öka samarbetet mellan offentliga och privata forskningsfinansiärer. Inte minst den på vissa håll inom godstransportsektorn speciella branschstrukturen med en stor andel småföretag talar för detta. Det är därför viktigt att de statliga forskningsfinansiärerna fortsätter att utveckla samarbetet med näringslivet så att särskilt långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningsprojekt kan komma till stånd.

10. Den internationella dimensionen

10.1. Om godstransporternas starka internationella kopplingar

I den samlade godstransportstrategi som Godstransportdelegationen har redovisat i detta betänkande framgår på många sätt att en sådan strategi aldrig kan fungera som enbart nationell strategi för nationella åtgärder utan hänsyn till omvärlden.

Det svenska näringslivets godstransporter är starkt färgade av att Sverige sedan gammalt är en exportinriktad nation. De huvudstråk för svenska godstransporter som delegationen redogjort för i kapitel 5 har naturliga fortsättningar i internationella förbindelser till kontinenten, över Östersjön och Nordsjön. Globaliseringen av marknaderna och företagen leder till ökad gränsöverskridande trafik av allt fler typer av produkter. Den logistiska utvecklingen innebär att även interna transportsystem inom näringslivets koncerner numera i allt högre grad är internationella. Kraven på ett effektivt godstransportsystem med hög kvalitet för näringslivet ställer krav också på ett internationellt perspektiv. Den ekologiska påverkan som transportsystemet innebär är, vid sidan av lokal och nationella miljöproblem som givetvis måste angripas vid källan, i många fall av global eller regional karaktär snarare än nationell och kräver samordnade åtgärder över nationsgränserna. Som bl.a. stråkanalysen (se kapitel 5) visat kan effekter som trängsel etc. i hög grad drabba det svenska godstransportsystemet även om källan finns utanför Sverige. Möjligheten att skapa ett hållbart godstransportsystem kräver därför internationellt samarbete. Sjöfart och luftfart har till följd av dessa trafikslags karaktär ett internationellt regelverk fastlagt av FN-organ. Åtgärder av-

sedda att påverka sjöfart och luftfart måste i regel ta hänsyn till detta för att få avsedd verkan. I och med Sveriges inträde i Europeiska Unionen är Sverige nu del av en gemensam marknad även på transportområdet, med ett på många områden harmoniserat regelverk. Utvecklingen av godstransportsystemet i Sverige, som en del av det europeiska, måste ske genom EU:s organ. Inom en rad olika internationella organisationer på flera olika nivåer diskuteras problem och bereds åtgärder som har inverkan även på det svenska godstransportsystemet direkt eller indirekt.

För att bli verkningsfull krävs mot denna bakgrund en strategi som vid sidan av nödvändiga nationella åtgärder tar hänsyn till internationella förhållanden och som utnyttjar alla de internationella kanaler som sammantaget kan leda till störst framgång. Även i dessa sammanhang vill delegationen understryka betydelsen av samverkan mellan stat och näringsliv. Svenska positioner i olika frågor med anknytning till näringslivets och samhällets behov av effektiva och hållbara godstransporter kan få större framgång om de framförs koordinerat och parallellt i olika forum. Detta ställer krav på att regeringen och statliga myndigheter koordinerar positionerna inte bara sinsemellan utan också så långt möjligt även med näringslivet, såväl transportindustrin som varuägarorganisationerna. De senare kan då på sina villkor bedriva ett understödjande och drivande arbete i de internationella organisationer som näringslivet verkar inom.

Sammanfattningsvis anser GTD att en samlad godstransportstrategi måste innefatta ett koordinerat agerande från staten i form av nationella åtgärder, aktivt och målinriktat arbete i EU:s olika institutioner, samt pådrivande och understödjande svenskt agerande i sådana internationella fora som har roller att spela för utveckling av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. En bred samverkan med näringslivet i detta arbete är viktigt.

10.2. Europeiska unionen

Sedan 1995 är Sverige medlem i den Europeiska Unionen. Detta ger som ofta framhållits i tidigare avsnitt särskilda förutsättningar för transport- och näringspolitiska åtgärder. Som nämndes redan i kapitel 1 är marknadstillträdet inom EU i dag i princip fritt vad gäller vägtransport, sjöfart och luftfart och under avreglering inom järnvägssektorn. Ett omfattande regelverk finns utvecklat inom EU som rör transportverksamhet och som har som uppgift att harmonisera det nationella agerandet hos medlemsstaterna på denna gemensamma transportmarknad. Som också framgått finns många områden där EU:s regelverk i dag inte är tillräckligt harmoniserat eller utvecklat för att åstadkomma den av Godstransportdelegationen önskade utvecklingen mot effektiva och långsiktigt hållbara godstransporter. Delegationen har i sin strategi bl.a. lyft fram behovet av harmoniserade infrastrukturavgifter byggda på principen om samhällsekonomisk marginalkostnad i EU:s vitbok ”Rättvisa trafikavgifter” (KOM(1998)466 slutlig) (se bl.a. kapitel 4 och 7). Denna fråga är enligt delegationens mening av övergripande intresse. Detta gäller särskilt som utrymmet för nationella anpassningar till de förordade principerna måste beakta de möjligheter som den gemensamma transportmarknaden ger till att kringgå sådana nationella regler och skatter (bl.a. ”ekonomitankning”, utnyttjande av utländskregistrerade fordon/fartyg och personal). Som delegationen framfört i kapitel 8 finns redan i dag allvarliga problem med näringspolitiska konsekvenser av snedvridningar av kostnadsläget mellan transportföretag inom EU-området.

Denna delegationens syn att harmoniserade åtgärder är nödvändiga inom EU får däremot inte uppfattas som en undanflykt och ett sätt att skjuta obekväma åtgärder på framtiden. Som bl.a. framgått i kapitel 4 finns stora behov av åtgärder för att förändra dagens utveckling inom godstransporterna bl.a. i ekologiskt hållbar riktning. Även om som framgått delegationen anser att Sverige bör vara pådrivande i EU-arbetet har inte Sverige någon position att ensam styra den transportpolitiska utvecklingen inom EU. Det har också, byggt på erfarenhet, visat sig svårt att uppnå nödvändiga majoriteter inom EU:s ministerråd vad gäller mer genomgripande transportpolitiska åtgärder. Ett aktuellt exempel är den tröghet som från svensk horisont kan uppfattas vad gäller avregleringen och harmoniseringen inom järnvägssektorn (jämför bl.a. avsnitt 6.3.2), men även vad gäller utvecklingen av gemensamma

instrument för ett mer rättvisande kostnadsansvar. Det är viktigt att inte förvänta sig alltför snabba framgångar mot en sådan bakgrund, även om Kommissionens agerande och förslag i många fall (om än inte alltid) leder i rätt riktning sett ur svensk synvinkel.

Däremot ger EU-arbetet möjligheter till samarbete med andra medlemsstater med liknande synsätt för att därigenom skapa majoriteter för nytänkande inom EU bl.a. vad gäller effektiva och hållbara godstransporter. Även parlamentets roll i dessa frågor ger möjligheter till svensk påverkan. Parlamentet har genom Amsterdamfördraget också fått en vidgad roll i transportpolitiken. Godstransportdelegationen anser att Sverige hittills inte i tillräcklig grad utnyttjat dessa möjligheter till fullo. I kapitel 7 påpekade delegationen t.ex. behovet av att i ökad utsträckning få accept inom EU-institutionerna för de nordiska ländernas speciella situation vad gäller godstransporter för att upprätthålla näringslivet i glest befolkade områden med stora avstånd och speciella klimatförhållanden – en hittills för lite diskuterad del av ”den nordiska dimensionen” inom EU. En annan sådan viktig övergripande fråga är det särskilda behovet av utveckling av effektiva och hållbara godstransportkedjor för länder i unionens periferi, med dessa länders avståndshandikapp gentemot områden i centrum av den europeiska marknaden. Som nämndes i kapitel 4 kan på sikt annars strävandena att nedbringa trafikens miljöeffekter, bl.a. koldioxidutsläppen, hamna i konflikt med EU:s uttalade mål för sammanhållning och närmande av marknaderna inom unionen.

En viktig del i en svensk samlad godstransportstrategi är därför enligt delegationens mening att staten avsätter tillräckliga resurser för att kunna agera mycket kraftfullt och uthålligt inom EU för att driva på utvecklingen vad gäller de frågor som GTD redogjort för i sitt betänkande. Den ovan förordade koordineringen mellan staten och näringslivet är också mycket central i detta arbete.

Sammanfattningsvis är det svenska godstransportsystemet så nära anknutet till det europeiska att en fungerande godstransportstrategi inte kan utformas utan hänsyn till EU:s transportpolitik. Behovet av harmoniserade förutsättningar, bl.a. beträffande avgiftssättningen på infrastrukturen, är också mycket stort, inte minst av hänsyn till de näringspolitiska problem som nationella särregleringar kan skapa. GTD anser att Sverige måste agera mycket kraftfullt och uthålligt och genom samarbete med andra medlemsstater så snart som möjligt söka

åstadkomma majoritet för nödvändiga transportpolitiska åtgärder på EU-nivån.

10.3. Internationella perspektiv utanför EU

10.3.1. Allmänt

Godstransportdelegationen har ovan i detta betänkande, och även i den tidigare rapporten (SOU 2000:8), behandlat den nuvarande och accelererande utvecklingen inom näringslivet och logistiken i riktning mot globala företag och marknader med omfattande och specificerade transportbehov för svenska företag också utanför Europa, bl.a. belyst genom den i kapitel 2 och 3 nämnda tillväxten i containertrafiken liksom vad gäller interkontinental flygfrakt. I sitt arbete har delegationen ofta kunnat konstatera hur de stora industrikoncerner som verkar i Sverige i dag har världsomspännande transportnät för sig och sina underleverantörer och kunder. Det är därigenom tydligt att en samlad godstransportstrategi, utöver förslag om nationella åtgärder och arbete inom EU:s ram, för att bli verkningsfull även måste ha ett globalt perspektiv på godstransporterna och innehålla en syn på hur Sverige kan påverka även genom de globala organ som påverkar godstransporterna på olika sätt.

I linje med sin allmänna syn på att ett samlat och koordinerat agerande i olika fora kan stärka det svenska inflytandet, anser dessutom Godstransportdelegationen att det finns ett antal europeiska och eller globala organisationer där de av delegationen förordade principerna och riktlinjerna kan användas för arbete av svenska representanter.

10.3.2. FN-organen

De trafikslag som är mest utpräglat internationella är som framgått sjö- och luftfart. Dessa trafikslag har en delvis motsatt historia regleringsmässigt – medan ”havets frihet” har varit ett etablerat begrepp sedan lång tid har flyget i stort byggts upp inom ramen för bilaterala luftfartsavtal mellan stater med marknadsuppdelning 50/50 mellan ländernas respektive flygbolag som utgångspunkt (först förändrat under de senare decennierna genom bl.a. avregleringen inom EU/EES-området och ”open skies”-avtal i

Nordatlanttrafiken). Trots dessa skillnader har trafikslagens särskilda internationella beroenden gjort att överenskommelser på internationell/global nivå ansetts viktiga att uppnå för att åstadkomma rimliga åtgärder bl.a. vad gäller säkerhets- och miljöarbetet men även vad gäller marknadsfrågor. Arbetet i de FN-organ som finns på sjö- och luftfartsområdena har därför sedan lång tid tillmätts stort intresse från de flesta länder bl.a. i Europa. EUländerna söker ofta genom gemensamt agerande öka sitt inflytande på arbetet inom dessa organisationer. Eftersom organisationerna innehåller medlemsstater med vitt skilda förhållanden och utgångspunkter från andra ekonomiska stormakter som USA, Kina och Japan till tredje världens länder, är arbetet i FN-organen oftast långsiktigt och kan uppfattas som trögt. Å andra sidan har erfarenheten visat att överenskommelser som kunnat träffats i dessa forum har fått stor genomslagskraft (bl.a. på miljösidan) och legitimitet.

IMO (International Maritime Organisation) med bas i London är FN:s globala organ inom sjöfarten, bildat 1948. 158 länder är för närvarande medlemmar. Organisationen har i dag framförallt en viktig roll i arbetet med att åstadkomma gemensamma regelverk för sjösäkerhet och miljö. Någon särskild europeisk sjöfartsorganisation finns inte, utan IMO fungerar som samarbetspart även i dessa sammanhang.

ICAO (International Civil Aviation Organisation) bildades år 1947 med bas i Montreal och har sin grund i den s.k. Chicagokonventionen om civil luftfart. För närvarande är 187 länder medlemmar i denna organisation. ICAO har till uppgift att fastställa normer och rekommendationer för den internationella luftfarten. Dessa normer och rekommendationer ges ut i form av bilagor (annex) till Chicagokonventionen och syftar till att säkerställa största möjliga likformighet i medlemsländernas nationella regelverk. Norden har varit representerat i ICAO:s råd genom något av de nordiska länderna ända sedan ICAO bildades. Man har från nordisk sida sett det som väsentligt att samarbeta om en sådan representation för att kunna verka för nordiska luftfartsintressen i ett globalt perspektiv. Liksom inom sjöfarten har arbetet inom organisationen sin tyngdpunkt i flygsäkerhetsåtgärder, inkl. flygtrafikledning, men numera även på miljöområdet. Bl.a. har bullerfrågorna lett till överenskommelser om utfasning av äldre bullrande flygplanstyper.

Till skillnad från sjöfarten finns inom luftfarten utöver ICAO även en europeisk organisation, ECAC (European Civil Aviation

Conference) som grundades år 1955 och som för närvarande har 38 medlemsstater. ECAC är ett samrådsorgan för europeiska luftfartsmyndigheter och har som målsättning att gynna utvecklingen av ett säkert, effektivt och hållbart europeiskt flyg. Även ECAC utfärdar rekommendationer som inte är juridiskt bindande men som förväntas inkorporeras i den nationella rättsordningen. EU kommissionen samarbetar ofta med ECAC i luftfartsfrågor, bl.a. inom miljöområdet. Gemensamma ståndpunkter från ECAC har relativt stor tyngd även i ICAO-arbetet.

Ett FN-organ som i övrigt har viss roll inom godstransportområdet är Economic Commission of Europe (ECE) bildat 1947, en av FN:s regionala kommittéer med 55 medlemsstater. Dess primära mål är att uppmuntra ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna. ECE:s aktiviteter innefattar politiska analyser, utveckling av överenskommelser, regler och standarder samt teknisk assistans. ECE har bl.a. engagerat sig i integration av transport- och miljöfrågor på europeisk nivå och i trafiksäkerhetsarbete. Även FN-organet ILO har en viss roll vad gäller bl.a. sjöfartens frågor om anställdas villkor etc.

Godstransportdelegationen anser att FN-organen, särskilt inom sjöfarten men även inom luftfart och landtransporter, har en viktig roll att fylla för att åstadkomma globala överenskommelser inom bl.a. säkerhets- och miljöområdena. Sverige bör verka för att detta arbete drivs vidare i den takt som är nödvändig för att åstadkomma ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. När så bedöms nödvändigt för att påskynda arbetet kan dock även europeiska lösningar parallellt sökas vid sidan av FN-organens.

10.3.3. Andra internationella organisationer av betydelse

Utöver de nämnda internationella organisationerna har enligt vad Godstransportdelegationen kunnat utröna ytterligare en lång rad organisationer roller att spela för utvecklingen av olika delar av transportsektorn. Det ligger utanför delegationens arbetsområde att närmare analysera var och en av dessa och dess betydelse och hur de kan och bör användas för att driva svenska frågor. Nedanstående bör därför enbart betraktas som några exempel, i vissa fall av mer specifik karaktär.

På ett övergripande plan kan givetvis nämnas organisationer som WTO som arbetar med tjänstehandelsavtal m.m. OECD (Organisation for Economic Cooperation och Development) med 30 medlemsstater har bl.a. en utredande roll inom transportområdet utifrån sitt ekonomiska och sociala perspektiv. ECMT (European Conference of Ministers of Transport), liksom OECD med säte i Paris, är en mellanstatlig organisation för transportfrågor med 39 medlemsstater som behandlar bl.a. trafiksäkerhets- och yrkestrafikfrågor och som under senare år haft en ökande roll som beredningsorgan för länder i Europa som inte är medlemmar i EU.

Inom näringslivet finns också internationella och europeiska organisationer som fungerar som beredningsorgan bl.a. för EUarbetet. Viktiga sådana varuägarorganisationer är European Shippers Council och dess motsvarigheter i andra världsdelar.

Ett särskilt övergripande område som bör nämnas är standardiseringsfrågor, som har betydelse för godstransporter, t.ex. vad gäller lastbärare. Huvudorgan är ISO (International Standardisation Organisation) och på europanivå CEN (European Committé for Standardisation). Standardiseringsarbetet koordineras numera i Sverige genom ett nybildat organ SSR (Svenskt standardiseringsorgan) med deltagande av såväl staten, kommuner som näringslivet.

Inom de olika trafikslagens företag förekommer givetvis även internationella branschorganisationer som spelar en roll bl.a. i EUarbetet men även i andra sammanhang. Bl.a. kan nämnas IRU (International Road Transport Union), med huvudkontor i Schweiz som är den internationella organisationen för den yrkesmässiga trafiken med buss, taxi och lastbil inklusive den s.k. firmabilstrafiken (transporter med egna lastbilar och eget gods). Ett ökande intresse kan bl.a. noteras för hållbarhetsfrågorna inom denna organisation. Vidare kan nämnas den europeiska redareföreningen ECSA som i det europeiska sjösäkerhetsarbetet under de senaste åren i många viktiga frågor drivit en gemensam pådrivande europeisk linje i sjösäkerhetsfrågor i IMO. En annan redarorganisation är International Chamber of Shipping ICS, som har som mål att säkerställa att det regelverk som styr näringen leder till effektivitet och hög kvalitet inom branschen och i förhållande till omvärlden.

Inom hamnområdet finns ESPO - European Sea Ports Organisation som representerar och företräder hamnbolag, hamnförvaltningar och hamnorganisationer i samtliga EU-länder, samt FEPORT - Federation of European Private Port Operators. Sveriges Hamnar är en aktiv medlem i båda dessa organisationer,

som driver de europeiska hamnpolicyfrågorna gentemot EU:s institutioner. Organisationerna samarbetar t.ex. när det gäller att få till stånd riktlinjer för statsstöd till hamnarna. Det förtjänar också att nämnas, att ESPO är synnerligen pådrivande vad gäller att höja ribban för hamnarnas miljöarbete. Det som eftersträvas är naturligtvis ett gemensamt förhållningssätt och ökade insatser i riktning mot en bättre miljö.

Vad gäller väghållande organ finns bl.a. PIARC (World Road Association) som har en omfattande verksamhet på många olika områden med anknytning till vägar och vägtrafik. Bl.a. behandlas ekonomiska styrmedel och finansiering i organisationen.

Järnvägens organisationer har ett särskilt intresse mot bakgrund av delegationens tidigare konstaterade behov av europeisk avreglering och harmonisering. Europas järnvägar har traditionellt samarbetat inom Internationella Järnvägsunionen, UIC, och den europeiska lobbyorganisationen Community of European Railways, CER. Dessa har hittills intagit en relativt konservativ ”samarbetslinje” i förhållande till EG:s satsning på öppnad konkurrens inom järnvägstransportsystemet. Samtidigt har UIC ett stort inflytande genom långtgående överenskommelser om teknisk standardisering, vagnsregister och regelverk för gränsöverskridande trafik. Medlemskap i UIC är i dag närmast en nödvändighet för tillträde till marknaden för internationella järnvägstransporter.

En organisation för samordning av tidtabeller för internationell trafik finns i Forum Train Europe, FTE. Dess roll i samband med implementering av de nya järnvägsdirektiven är för närvarande under utredning. Nordiska banhållare samverkar i NIM, Nordic Infrastructure Managers, och för Europa finns också ett hittills löst organiserat samarbete i EIM, European Infrastructure Managers.

Mellanstatlig reglering av internationell järnvägstrafik sker genom konventionen COTIF (Convention concerning International Carriage by Rail) och dess organisation OTIF. Ett aktivt deltagande från berörda organisationer i UIC:s arbete är enligt delegationen viktigt för utvecklingen av internationella järnvägstransporter, men UIC:s roll som företrädare för de gamla nationella järnvägsföretagen måste neutraliseras. Delegationen anser att en orientering mot EU och COTIF är nödvändig för att övervinna de stora problem gränsöverskridande transporter dras med. En svensk ratificering av COTIF är angelägen.

På luftfartsområdet kan utöver de ovan berörda organisationerna nämnas Eurocontrol inom flygtrafikledningen och JAA (Joint Aviation Authorities) på flygsäkerhetsområdet. Båda organisatio-

nerna har numera ett mycket nära samarbete med EU. Flygbolagsbranschens världsorganisation IATA bör också nämnas.

Godstransportdelegationen anser att Sverige bör utnyttja olika internationella organ i syfte att presentera och förankra svenska synsätt och förslag på lösningar i arbetet med utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. En gemensam plattform för svenskt agerande i dessa sammanhang, från staten och näringslivet, stärker framgångsmöjligheterna. Agerandet inom de enskilda organisationerna kan variera i intensitet i enlighet med en prioritering av var olika centrala frågor hanteras vid olika tidpunkter.

11. En samlad godstransportstrategi – sammanfattande förslag och analyser

11.1. Godstransportdelegationens syn på fortsatt samverkan stat och näringsliv i godstransportfrågor

Godstransportdelegationen tillkom som ett led i den strävan av regeringen som framgick av 1998 års transportpolitiska beslut att öka samverkan mellan staten och näringslivet i transportsammanhang samt åstadkomma ett kundperspektiv på godstransporterna. Det är delegationens åsikt att den under sin existens har fungerat väl som ett samlande forum i godstransportfrågor med myndigheter, transportföretag och varuägare representerade. Utöver arbetet med godstransportstrategin har delegationens verksamhet även inneburit diskussioner om initiativ i godstransportfrågor till regeringen, ofta på initiativ av näringslivet, samt remissbesvarande och beredning av ståndpunkter i EU-arbetet.

Delegationen har enligt sitt direktiv bl.a. uppgiften att

lämna förslag till lämpliga institutionella förutsättningar, bl.a. utveckling av trafikslagsövergripande synsätt och arbetsmetoder, samverkan med näringslivet och former för hur Sverige skall kunna påverka utformningen av främst det europeiska regelverket på detta område.

I sin tidigare i detta betänkande redovisade godstransportstrategi har delegationen i flera fall föreslagit att regeringen resp. olika myndigheter bör ta initiativ till fortsatta överväganden tillsammans med näringslivet. Det gäller bl.a. frågor om näringspolitik för svensk transportnäring (kapitel 8), farleds- och hamnavgifter (kapitel 7), tullfrågor, farligt gods och järnvägsregler (kapitel 6), terminalfrågor (kapitel 5) och utveckling av det transportpolitiska delmålet om transportkvalitet (kapitel 4). Delegationen har också fäst stor vikt vid regeringens arbete i internationella organ (kapitel 10) och behovet av samordning av svenska positioner i dessa sammanhang.

GTD har noga övervägt frågan om dessa uppdrag och strategier kan hanteras av resp. myndighet var för sig eller om det finns skäl att samordna näringslivets och statens samverkan i ett trafikslagsövergripande forum av den typ som Godstransportdelegationen representerar. Delegationen anser att det finns ett mervärde i att kopplingarna mellan olika former av godstransportfrågor tydliggörs genom ett gemensamt forum, som dessutom liksom GTD kan fungera även för diskussion och samlade initiativ även om andra aktuella frågor med godstransportanknytning. Den tyngd delegationen fäst vid arbetet med bl.a. kostnadsansvarsfrågorna i EU motiverar också ett samlat forum för att underlätta utarbetande av svenska positioner och koordinerat internationellt agerande.

Godstransportdelegationen anser därför att regeringen bör ge en delegation med liknande sammansättning som GTD i övergripande uppdrag att följa det fortsatta genomförandet av den samlade godstransportstrategi dom redovisats i detta betänkande, samt i lämpliga former delta i eller själv genomföra de närmare analyser beträffande olika frågor som framgår av betänkandet.

Godstransportdelegationen anser att det finns övervägande skäl för ett samlande forum i godstransportfrågor med myndigheter, transportföretag och varuägare även efter att GTD avslutat sin nuvarande verksamhet. Delegationen föreslår att ett sådant organ får i uppdrag att följa och koordinera genomförandet av den samlade godstransportstrategin nationellt och internationellt inklusive de uppdrag om ytterligare analyser och överväganden i samverkan stat och näringsliv som framgår av strategin.

11.2. Förslag till nationella åtgärder

Nedan sammanfattas i punktform Godstransportstrategins centrala förslag och slutsatser beträffande nationella åtgärder. Inom parentes anges avsnitt i betänkandet vari frågan behandlats.

Effektivitet och transportkvalitet

Effektiva godstransporter är av central betydelse för svenskt näringsliv och därmed för Sveriges tillväxt och välfärd. Vårt geografiska läge och näringslivets globalisering förstärker

behovet av att Sverige ligger i täten vad gäller utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. (5.1) Det transportpolitiska delmålet om transportkvalitet måste konkretiseras genom utformning av mått och riktmärkning (internationell benchmarking) som kan leda fram till utformning av lämpliga etappmål. Näringslivets egna transportkvalitetsparametrar måste vara en viktig utgångspunkt för arbetet. Delegationen föreslår att utformningen av lämpliga indikatorer och uppföljningen av dem, undersökningsfrågor etc. skall ske genom ett uppdrag till trafikverken i samverkan med transportbranschen och näringslivet i övrigt. (4.3)

Hållbara godstransporter

En samlad godstransportstrategi måste genomsyras av kravet på säkra och miljöanpassade godstransporter. En långsiktig lösning på ekologisk hållbarhet kräver att staten agerar nationellt och internationellt. Det gäller stöd och incitament för teknikutveckling av godstransporter, bättre brukande av existerande godstransportsystem och en aktiv samhällsplanering för optimering av godstransportbehoven inklusive utveckling av ett rättvisande kostnadsansvar. (4.4.3) Ansvaret för utveckling av effektiva intermodala godstransporttillämpningar åligger alla aktörer på marknaden gemensamt. För statens del gäller det att på många områden arbeta målinriktat med att skapa förutsättningar och riva hinder för den önskade utvecklingen. (3.4.1) Förväntningarna på överföring av gods från vägtrafik till järnväg och sjöfart skall inte överdrivas volymmässigt, men kan ge vissa positiva effekter för hållbarheten i transportsystemet. Arbetet med att underlätta utvecklingen av intermodala transportlösningar bör koncentreras mot de områden som ger störst bidrag till utvecklingen av effektiva och hållbara godstransporter som helhet. (3.3) Staten bör stimulerar till utvecklingen av alternativa bränslen framför allt genom en långsiktighet i sitt handlande som ger förutsägbarhet för andra aktörer, och genom utformande av ramverk för en önskad marknadsdriven utveckling på området. Styrmedel och incitament på området bör också inriktas på att åstadkomma en så snabb och effektiv omställning av transport-

systemet som möjligt i den takt som nya mer miljövänliga bränslen kommer ut på godstransportmarknaden. (4.4.4)

Infrastruktur för godstransporter

Infrastrukturen är ett av de viktigaste instrumenten staten har som förutsättningsskapare. Att skapa tillräcklig kapacitet i infrastrukturen för effektiva och hållbara godstransporter måste därför vara en högt prioriterad fråga vid reursavvägningen inför den nu aktuella planeringsperioden. (5.1) Den alldeles övervägande delen av godstransporter inom, till och från Sverige utförs i ett begränsat antal godsstråk. Enligt de undersökningar som GTD kunnat göra är dessa stråk robusta och torde inte i avgörande grad komma att ändras under de kommande tio åren även om förhållandevis stora förändringar sker av marknaderna i vår omvärld eller av näringslivsutvecklingen i Sverige. Det är därför av största vikt att statens planering i första hand prioriterar kapacitet och kvalitet vad gäller infrastruktur i dessa huvudstråk för godstransporter. (5.2) Infrastrukturkapaciteten inom sjöfartssystemet är i stort sett mycket god. Hamnarnas roll som intermodala nav kräver goda landanslutningar vilka bör planeras som en del i övergripande godsstråk. (5.3.2) En särskild satsning bör ske på den del av järnvägens infrastruktur som är relaterad till godstransporter. Hänsyn bör därvid tas till de delvis helt olika krav som ställs på infrastrukturen av tunggods, mellan/normalgods resp. lätt/expressgods. (5.3.3) Betydelsen av godstransporterna i vägnätets huvudstråk bör inverka på prioritering av sådana infrastrukturåtgärder som kan öka kapaciteten och minska sådana trafiksäkerhetsproblem som kan uppstå där tung trafik samsas med intensiv personbiltrafik. (5.3.4) Bristande underhåll, tjälavstängningar och dålig bärighet i det mindre vägnätet i landets inre delar skapar i dag höga transportkostnader för bl.a. skogsindustri och handel i dessa delar av landet. En satsning på förbättring av detta vägnät är högst motiverad med hänsyn till transportpolitikens delmål om tillgänglighet, transportkvalitet och regional utveckling. (5.5)

En snabb och kraftfull förbättring av infrastruktursituationen måste genomföras i Stockholm och Göteborg samt i viss mån Malmö. Storstäderna finns med som stora nav i godsets huvudstråk och den lokala trafiksituationen påverkar därför funktionen i hela landets godstransportsystem. Det gäller kapacitet för banor och vägar till terminaler och hamnar men också förbättrade möjligheter till genomfart och till distribution i tätorterna. (5.4) Flygfrakten spelar redan i dag och i ökad utsträckning under kommande planeringsperiod en viktig roll för transporter av det mest högvärdiga godset. Staten bör bidra till att knyta flygplatser med omfattande flygfraktverksamhet till de övriga godsstråken på ett effektivt sätt. Möjligheterna att utnyttja snabba järnvägstransporter mellan huvudflygplatserna för flygfrakten bör underlättas genom spåranslutningar av terminaler etc. (5.3.5) PPP-lösningar kan vara ett intressant inslag i infrastrukturfinansiering också för de investeringar som förordas av delegationen. Sådana finansieringslösningar bör därför prövas och utvärderas. (5.6.1) Staten har flera roller vad gäller godsterminalnätet. Rollen som infrastrukturhållare för anslutningarna till och från terminalerna gör det nödvändigt med en prioritering av de mest centrala naven i det svenska godstransportnätet. En särskild roll spelar staten dessutom beträffande terminalnätet för intermodala transporter med järnväg (kombitrafik). Delegationen föreslår att den grundläggande infrastrukturen vid ett begränsat antal terminaler, som har betydelse för huvudgodsstråkens funktion, bör tillhandahållas på neutralt sätt av staten medan terminaloperationen bör skötas av separata terminalbolag. (5.6.2)

Godstransporternas regelverk

Regelsystemen för de olika trafikslagen vad gäller exempelvis lastsäkring och ansvar bör koordineras så att utvecklingen av intermodala transporter främjas. (6.2.1) Tullverket bör i partnerskap och samarbete med näringslivet fortsätta och intensifiera arbetet med att modernisera och förenkla tullprocedurerna och höja verkets servicenivå. (6.2.2)

SIKA bör ges i uppdrag att utveckla och modernisera godstransportstatistiken i samråd med näringslivet bl.a. vad avser varugruppsindelning, trafikslagsövergripande statistik och enhetslaster. (6.2.3) Det är viktigt att utvecklingsarbetet vad gäller regelverket för farligt gods fortsätter och att de svenska transportmyndigheterna upprätthåller ett nära samarbete vad gäller tolkning och tillämpning av regelverken som styr transporter av farligt gods. (6.2.4) Regeringen bör snarast utreda en utveckling av självständiga kontrollorgan inom järnvägssektorn. (6.3.2) Fördelningen av tåglägen kommer att få en avgörande betydelse för järnvägens möjlighet att utvecklas som ett attraktivt trafikslag för godstransporter. Det är av yttersta vikt att godsoperatörerna på rättvisa villkor kan konkurrera om tåglägen med persontrafiken. Regeringen bör enligt Godstransportdelegationen snarast ta initiativ för att dels utreda hur ett moderniserat nationellt regelverk bör se ut på detta område. (6.3.2) Dagens täta koppling mellan enskilda kommuner och hamnverksamheten innebär oklarheter i verksamhetsförutsättningar i förhållande till bl.a. kommunallagen. Staten bör som förutsättningsskapare, bl.a. i infrastrukturplaneringssammanhang, understödja en strukturell förändring av hamnverksamheten som mer fokuserar på hamnarnas roll som noder och nav i nationella och regionala godsflöden än på enskilda kommuners situation. (6.3.3) Den hittillsvarande situationen i de svenska hamnarna med bristande konkurrens i stuveriverksamheten har inneburit hinder för den utveckling av en effektiv hamnverksamhet och organisation och för hamnarna som intermodala nav. Den påbörjade förändringen av kollektivavtalstolkningar m.m. för att möjliggöra nya verksamhetsformer i hamnverksamheten är viktig och bör fortsätta. (6.3.3) Det är viktigt att utifrån en bibehållen hög säkerhetsnivå så långt möjligt reducera kostnaderna för lotsning genom att utnyttja tekniska hjälpmedel, dispensmöjligheter samt en fortsatt rationaliseringsverksamhet och att lagstiftningen anpassas för att underlätta detta. (6.3.4) Beträffande särkrav i svensk lagstiftning måste varje särkravs funktion övervägas noga. Regler som kan kringgås genom att utflaggning av svenska fartyg till andra EU-länders sjöfartsre-

gister bör ifrågasättas. Svenska särkrav som bör ses över gäller i första hand bostadskungörelsen och vissa miljöregler rörande halon och freon. (6.3.4) Rimlig kapacitet vid hårt belastade flygplatser även för flygfraktverksamhet måste tillförsäkras bl.a. genom Luftfartsverkets bevakning av fördelning av slottider. (6.3.5)

Godstransporternas kostnadsansvar

De konstnadsansvarsprinciper som slogs fast i 1998 års svenska transportpolitiska beslut och som också genomsyrar Kommissionens vitbok om rättvis prissättning på transportinfrastrukturen bör vara en ledstjärna för en svensk godstransportstrategi vad gäller ekonomiska styrmedel och trafikens kostnadsansvar. Principerna om ”user pays” och samhällsekonomisk marginalkostnad bör tillämpas så brett som möjligt. I avvaktan på en harmoniserad tillämpning av principerna inom EU måste dock anpassningar kunna göras vad gäller svenska åtgärder inom ramen för de principer delegationen förordar i övrigt. (7.1) Ett nytt avgiftssystem för tung trafik på väg bör i ökad utsträckning bygga på principen om samhällsekonomisk marginalkostnad och vara mer direkt kopplat till utnyttjandet av infrastrukturen, och vara mer oberoende av transportörens hemvist än i dag. En övergång från dagens fordons- och bränslebaserade beskattning mot en kilometerskatt torde ligga i linje med detta synsätt. Regeringen bör, med tanke på vägtrafikens stora betydelse för både frågor om effektiva och hållbara godstransporter, arbeta kraftfullt för ett snabbt införande av en sådan mer effektiv prissättning av vägtransporter. (7.2) Nuvarande modell för kostnadsansvar och avgiftssättning inom sjöfartssektorn innebär avsteg från de övergripande principerna. Sjöfartsverkets farledsavgifter bör därför så långt möjligt anpassas till samhällsekonomisk marginalkostnad. Delegationen har redovisat en skiss på hur avgiftssystemet skulle kunna förändras som ett första steg. Djupare analyser krävs emellertid för att kunna ta fram ett slutgiltigt förslag. En utredare bör ges i uppdrag att i samverkan med Sjöfartsverket och berörda parter fortsätta arbetet med att utveckla farledsavgifter som kan bidra till effektiva och hållbara godstransporter.

Förutsättningarna för finansieringsformen av Sjöfartsverket bör vidare analyseras. Regionalpolitiskt motiverade åtgärder bör frikopplas från avgiftssystemet. (7.4.3) Luftfartsavgifternas avsteg från huvudprincipen om samhällsekonomisk marginalkostnad innebär inte några stora snedvridningar ur flygfraktsynpunkt. Det bör övervägas att underlätta för utveckling av flygfraktverksamhet vid flygplatserna genom avgiftssättningen. (7.5) Regeringen bör arbeta för att ekonomiska styrmedel för generella miljöproblem belastar samhällssektorer och EU:s medlemsstater på rimligt lika villkor. Inom transportsektorn bör samtliga trafikslag på samma sätt behandlas likvärdigt. (7.6) Särskilda ekonomiska styrmedel med syfte att som en andrahandslösning stimulera utvecklingen av intermodala transportkedjor som alternativ till ren vägtransport är inte lämpliga. De är svåradministrerade och ger signalen att ”omlastning” är ett självändamål snarare än att fokusera på kundnyttan. (7.7.1) Principen om infrastrukturavgifter enligt samhällsekonomisk marginalkostnad bör, för att inte missgynna intermodala transportlösningar, så långt möjligt utsträckas även till den lokala infrastrukturen i trafikslagsövergripande godsterminaler (kombiterminaler och hamnar). Tjänsteproduktionen (”handling”) bör däremot prissättas marknadsmässigt. Genomförandet av denna princip måste dock anpassas till ägarförhållanden m.m. Ett genomförande i kombiterminalnätet bör kunna prioriteras. (7.7.2) Även hamnavgifter för utnyttjande av lokal infrastruktur bör principiellt betraktas som del av godstransportsystemets godstransportstråk och följa kostnadsansvarsprinciperna i övrigt. En trafikslagsövergripande avgiftssättning av hamnarna som intermodala noder bör vara inriktningen på längre sikt. (7.7.3) Åtgärder i godstransportmarknaden utifrån gällande transportoch regionalpolitiska målsättningar måste grundas på ett transparent och trafikslagsövergripande synsätt som så långt möjligt tar hänsyn till principerna för kostnadsansvaret inom godstransportsystemet. Transportbidrag till varuägare av den modell som nu tillämpas för Norrland i huvudsak synes vara i enlighet med dessa riktlinjer. Pågående utredning av Gotlandstrafikens framtid bör notera Godstransportdelegationens syn i dessa frågor. (7.8) Initiativ för att utveckla nya kundorienterade transportsystem via Vänern bör uppmuntras, bl.a. via det nyinrättade

Vänerrådet. Farledsavgifterna för sjöfart på Vänern och Mälaren bör på sikt liksom för andra trafikslag avspegla de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. De regionalpolitiska åtgärder som kan vara rimliga i godstransportsystemet med en sådan prissättning bör redovisas särskilt och så långt möjligt vara trafikslagsövergripande. (7.9)

Näringspolitik för svensk transportnäring

Den övergripande riktlinjen för regeringens arbete med näringspolitik inom transportsektorn bör vara att svenska transportföretag minst bör ha likvärdiga verksamhetsvillkor som våra grannländers företag på en gemensam transportmarknad. Det långsiktiga målet bör vara att bidra till utveckling av en konkurrenskraftig svensk transportbransch som spelar en viktig roll i utvecklingen av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. (8.2) Utarbetande av närmare näringspolitiska åtgärder inom transportområdet bör ske tillsammans med företrädare för de berörda branscherna. (8.5) Den långsiktiga riktlinjen för regeringens arbete i näringspolitiska frågor bör vara att arbeta för borttagande av branschspecifika statsstöd. Näringspolitik bör så långt möjligt bedrivas med generella styrmedel. I den mån särskilda motiv finns i enlighet med vårt föreslagna övergripande näringspolitiska mål inom godstransportsektorn och möjlighet skapats inom EU:s ram bör svenska företag dock ges möjligheter till stöd i effektivast möjliga form. (8.3.1) Godstransportdelegationen inser att företagsbeskattning måste ses som en del i den allmänna näringspolitiken – att skapa ett gott företagsklimat för företagande i Sverige, alltmer öppet i konkurrens med andra länder på en globaliserad marknad. Delegationen anser att generellt goda villkor för svenskt näringslivs verksamhet även kommer transportnäringen till del och är att förorda framför branschspecifika insatser. Delegationen anser därför att regeringen i sina näringspolitiska strävanden bör sätta ett ökat fokus på effekter på svenska godstransportföretag vid analys av befintliga och vid utformning av förändrade generella svenska beskattningsregler inom företagssektorn. (8.4)

I regeringens handlingsprogram för svensk åkerinäring föreslås ett antal åtgärder som på framför allt längre sikt kan stärka svensk åkerinärings konkurrenskraft. Det är viktigt att punkterna i handlingsprogrammet genomförs men även kompletteras med åtgärder som leder till konkurrensförbättringar för svensk åkerinäring på kort sikt. Ett första steg mot en harmonisering skulle kunna vara en sänkning av den fasta fordonsskatten på tunga lastbilar till EU:s miniminivå. (8.3.3) Sverige måste dra nytta av de fördelar som redan finns inom svensk transportindustri. Målet bör vara att svensk transportnäring skall profileras och även i framtiden vara i världsklass vad gäller kvalitetssäkring för miljövänlighet och trafiksäkerhet. (8.5.2) Vid utarbetande av skatter och avgifter som belastar svenska godstransportföretag – vare sig generella företagsskatter eller trafikinriktade skatter – måste ett bättre samråd än hittills ske med transportbranschen för att analysera effekterna på konkurrenskraften för de svenska företagen i jämförelse med sina konkurrentländer. (8.5.2) En naturlig utgångspunkt bör vara att belastningen av skatter och avgifter på svenska transportföretag inte ligger högre än i våra grannländer om inte enighet finns om särskilda skäl för detta. Där det finns regleringar på EU-nivå måste Sverige anpassa sig till hur de viktigaste konkurrentländerna tolkar regleringarna. Sverige får inte ensamt införa hårdare krav än våra konkurrentländer eftersom detta enbart kommer att slå tillbaka på den inhemska transportindustrin. På det nationella planet måste konkurrens mellan offentligägda och privata aktörer ske på lika villkor. (8.5.2)

Forskning och utveckling för effektiva och hållbara godstransporter

Godstransportdelegationen har under sitt arbete funnit att behovet av forskning inom områdena miljö/teknik, logistik/IT samt marginalkostnadsprissättning av godstransporter är av särskilt stor betydelse för att skapa ett effektivt och hållbart godstransportsystem. (9.2) De statliga forskningsfinansiärerna spelar en avgörande roll för att garantera den trafikslagsövergripande forskningen, t.ex. forskning om varuflöden och transportkedjor. Likaså måste staten stödja forskning som är mindre kommersiellt intressant

men likväl av betydelse ur ett samhällsperspektiv. Som exempel på det senare kan nämnas forskning om marginalkostnadsbaserade trafikavgifter. (9.3) De statliga forskningsfinansiärerna måste noga beakta sin roll som garant för att den forskning som inte kommer till stånd p.g.a. företagsstrukturen inom delar av transportsektorn inryms i forskningsprogrammen. Statliga FoU-satsningar bör i stor utsträckning inrikta sig mot områden som inte täcks in av den forskningsintensiva delen av näringslivet. (9.3) Godstransportdelegationen anser att samfinansiering är ett nödvändigt verktyg för att öka samarbetet mellan offentliga och privata forskningsfinansiärer. Det är därför viktigt att de statliga forskningsfinansiärerna fortsätter att utveckla samarbetet med näringslivet så att särskilt långsiktigt kunskapsuppbyggande forskningsprojekt kan komma till stånd. (9.4)

11.3. Förslag till åtgärder inom EU och andra internationella fora

Nedan sammanfattas i punktform Godstransportstrategins centrala förslag och slutsatser beträffande internationella åtgärder. Inom parentes anges avsnitt i betänkandet vari frågan behandlats.

Den internationella dimensionen

En samlad godstransportstrategi måste innefatta ett koordinerat agerande från staten i form av nationella åtgärder, aktivt och målinriktat arbete i EU:s olika institutioner, samt pådrivande och understödjande svenskt agerande i sådana internationella fora som har roller att spela för utveckling av ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. En bred samverkan med näringslivet i detta arbete är viktigt. (10.1) Sverige måste agera mycket kraftfullt och uthålligt och genom samarbete med andra medlemsstater så snart som möjligt söka åstadkomma majoritet för nödvändiga transportpolitiska åtgärder på EU-nivån. (10.2) FN-organen, särskilt inom sjöfarten men även inom luftfart och landtransporter, har en viktig roll att fylla för att åstadkomma globala överenskommelser inom bl.a. säkerhets- och miljöområdena. Sverige bör verka för att detta arbete drivs

vidare i den takt som är nödvändig för att åstadkomma ett effektivt och långsiktigt hållbart godstransportsystem. När så bedöms nödvändigt för att påskynda arbetet kan dock även europeiska lösningar parallellt sökas vid sidan av FN-organens. (10.3.2) Sverige bör utnyttja olika internationella organ i syfte att presentera och förankra svenska synsätt och förslag på lösningar i arbetet med utveckling av effektiva och hållbara godstransporter. En gemensam plattform för svenskt agerande i dessa sammanhang, från staten och näringslivet, stärker framgångsmöjligheterna. Agerandet inom de enskilda organisationerna kan variera i intensitet i enlighet med en prioritering av var olika centrala frågor hanteras vid olika tidpunkter. (10.3.3)

Effektiva och hållbara godstransporter

Ett trafikslagsövergripande synsätt bör genomsyra transportpolitiken. Det är viktigt att den utveckling och kunskap som tillkommer också anknyts till det gemensamma arbete som bedrivs inom EU beträffande intermodala godstransporter. Ett ökat svenskt engagemang i detta EU-arbete är önskvärt. (3.4.1)

Infrastruktur för godstransporter

Fungerande infrastrukturanslutningar i utlandet måste tillförsäkras, eftersom transportkedjorna som regel är internationella. En nära samordning av svensk och europeisk infrastrukturplanering måste ske. (5.3.1)

Godstransporternas regelverk

Samverkan mellan olika trafikslag bör underlättas genom att Sverige aktivt driver standardiserings- och harmoniseringsarbetet i internationella fora. (6.2.1) Tullverket måste i partnerskap och samarbete med näringslivet fortsätta och intensifiera arbetet med moderniserade tullförfaranden även inom EU. I hamnrelaterade tullfrågor krävs också en bättre samordning av det pådrivande arbetet inom IMO. (6.2.2)

Sverige bör arbeta aktivt i EU-arbetet med att skapa ett fungerande harmoniserat regelverk som gynnar effektiva och hållbara vägtransporter. Bl.a. bör modulkoncept och ökad tillämpning av 25,25 metersfordon stödjas. Regelverken inom yrkestrafiksektorn beträffande bl.a. kör- och vilotider och kontrollfunktionen bör förenklas så att tillämpningen och övervakningen blir lika inom hela unionen. (6.3.1) Regeringen bör snarast utreda en utveckling av ansvariga myndigheter för svensk koordinering av agerande i internationella järnvägsorganisationer. (6.3.2) Regeringen bör snarast ta initiativ för att inom EU-arbetets ram driva att järnvägens prioriteringsregler för tåglägen skall harmoniseras. Krav bör också ställas på ett mer konsekvent tillämpande av EU:s konkurrensregler inom järnvägssektorn. (6.3.2) Sverige bör inom EU arbeta för att gruppundantaget för linjekonferenser upphör eftersom detta innebär ett avsteg från den i övrigt avreglerade sjöfartsmarknaden. (6.3.4) Regeringen och Luftfartsverket bör sträva mot att åstadkomma internationellt gemensamma miljökrav på fraktflygplan för att nedbringa miljöeffekter av luftfarten samt skapa förbättrad tillgänglighet för flygfrakt längs den geografiskt kortaste rutten mellan Europa och Fjärran Östern via Sibirien genom såväl EU:s som bilaterala förhandlingar med Ryssland. (6.3.5)

Godstransporternas kostnadsansvar

De konstnadsansvarsprinciper som slogs fast i 1998 års svenska transportpolitiska beslut och som också genomsyrar Kommissionens vitbok om rättvis prissättning på transportinfrastrukturen bör vara en ledstjärna för en svensk godstransportstrategi även vad gäller EU-arbetet. Ekonomiska styrmedel för generella miljöproblem bör belasta samhällssektorer och EU:s medlemsstater på rimligt lika villkor. (7.1/7.6) Regeringen bör, med tanke på vägtrafikens stora betydelse för både frågor om effektiva och hållbara godstransporter, arbeta kraftfullt för ett snabbt införande av nya regler i Sverige och inom EU som medger en mer effektiv prissättning av vägtransporter i enlighet med principerna. (7.2) En harmonisering måste ske av banavgiftssystemet inom EU byggt på vitbokens principer, så att inte transitland som nu

sker suboptimerar avgiftsnivåerna på bekostnad av perifera länder inom unionen. (7.3) De enskilt viktigaste åtgärderna för att skapa förutsättningar för en effektiv och hållbar utveckling av intermodala transporter torde vara att påskynda införande av ett trafikslagsövergripande europeiskt kostnadsansvar för godstransporter, och särskilt en förändring av avgifterna på järnvägen hos EU:s medlemsländer. (7.7.1) Regionalpolitiskt motiverade åtgärder i godstransportsystemet bör frikopplas från avgiftssystemet. Sverige bör verka för att det inom den europeiska unionens ram skall finnas goda möjligheter för staten att bedriva en effektiv förutsättningsskapande verksamhet på godstransportområdet också vad gäller målsättningarna om tillgänglighet och transportkvalitet för näringslivet i landets olika delar samt för positiv regional utveckling. Regeringen bör bl.a. söka påverka EU att bidra till drift av isbrytare som en del av TEN-nätet. Regeringen bör söka påverka EU även beträffande stöd till flygplatsdrift i glesbygd och vinterklimat. (7.8)

Näringspolitik för svensk transportnäring

Godstransportdelegationen anser att det långsiktiga målet bör vara att genom internationellt arbete på många olika nivåer – inom EU samt IMO, ILO m.fl. organisationer – förändra villkoren för den internationella sjöfartsnäringen så att motiven för särskilda statsstöd till de nationella rederierna bortfaller och en sund konkurrenssituation kan uppnås utan sådana stöd. I avvaktan på detta långsiktiga arbete motiverar den ovan nämnda övergripande riktlinjen om i huvudsak likvärdiga verksamhetsvillkor med våra närmaste grannländer emellertid att staten stöder den svenska sjöfartsnäringen i lämplig form inom ramen för de möjligheter som EU:s statsstödsregler ger. (8.3.2) Svenska särkrav får inte drabba svensk transportindustri. Det är viktigt att Sverige driver exempelvis miljöarbetet i EU och verkar för hårdare gemensamma krav. Inom EU och i andra internationella organ bör Sverige arbeta aktivt för harmonisering av regelverk och i förekommande fall stödformer. Svensk kunskap och svenska modeller för problemlösning på olika områden bör därvid vara en naturlig utgångspunkt. (8.5.2)

Forskning och utveckling för effektiva och hållbara godstransporter

Staten bör se till att tillräckliga medel för nationell motfinansiering av forskningsprojekt på EU-nivå finns tillgängligt. (9.3)

11.4. En analys av förslagen

Godstransportdelegationens strategiförslag har som framgått utgångspunkt i att åstadkomma ett effektivt och hållbart godstransportsystem, med hänsyn till de gällande riksdagsbeslutade målsättningarna för transport- och näringspolitiken. Detta innebär att förslagen är avsedda att bidra till uppfyllandet av samtliga delmål i 1998 års transportpolitik. Som framgått är kostnadsansvarsprinciperna om ”user pays” och samhällsekonomisk marginalkostnad centrala för den presenterade godstransportstrategin (jämför kapitel 7). Genom en korrekt prissättning på transporterna enligt dessa principer anser delegationen att vederbörlig hänsyn tas både till behoven av effektiva och tillgängliga godstransporter av hög kvalitet för svenskt näringsliv, och samhällets intresse av att åstadkomma säkra och miljöanpassade transportlösningar. I kapitel 4 redovisar delegationen sina övergripande ställningstaganden vad rör hållbarhetsfrågorna. Som framgår i avsnitt 4.6 anser delegationen att den strategi som föreslås om den genomförs innebär viktiga steg på vägen mot ett effektivt och hållbart godstransportsystem.

Det är samtidigt viktigt att konstatera att godstransportstrategin för att kunna genomföras kräver åtskilligt ytterligare arbete såväl nationellt som i internationella fora. Förslagen är således mera att betrakta som riktlinjer för fortsatt arbete i olika frågor än som slutliga reformförslag. Avvägningar kommer att behöva göras under det vidare arbetet för att upprätthålla olika politiska målsättningar på kort och lång sikt. I strategin nämns bl.a. särskilt (kapitel 8), mot bakgrund av delegationens tilläggsdirektiv, betydelsen av att ta hänsyn till behovet av harmonisering av genomförandet av olika åtgärder inom EU för att upprätthålla svensk transportnärings konkurrenskraft. Även beträffande målsättningarna om transporternas bidrag till positiv regional utveckling anser delegationen som framgått (avsnitt 7.8–7.9 m.m.) att strategin bör genomföras fullt ut först när nya instrument för att upprätthålla detta delmål i transportpolitiken skapats som kan ersätta nuvarande system med bl.a. korssubventionering inom trafikslagens avgiftssystem.

11.5. Finansieringsfrågor

Som nämnts innebär Godstransportdelegationens strategiförslag ett kraftfullt principiellt ställningstagande för 1998 års transportpolitiska beslut vad gäller kostnadsansvaret för godstransporter. Samtidigt innebär strategin att de principer som där lades fast och som även Kommissionen föreslagit som riktlinjer för sitt arbete bör renodlas ytterligare jämfört med dagens situation, vilket med nödvändighet även påverkar finansieringen. Förslagen i strategin är emellertid i huvudsak av riktlinjekaraktär snarare än färdiga reformförslag, och någon noggrannare analys av påverkan på statens inkomster och utgifter av delegationens förslag har därför inte varit möjlig.

Vissa förslag kan dock bedömas åtminstone översiktligt ur dessa aspekter. Fokuseringen mot och utpekande av stabila huvudstråk för godstransporterna i Sverige bör således kunna underlätta prioriteringen av medel till statens investerings- och underhållsåtgärder i infrastrukturen. Omläggningen mot kilometerskatt för tung trafik på vägnätet torde heller inte innebära ytterligare belastning på statskassan under förutsättning att den nya avgiftsformen även riktas mot utländska lastbilar, som i dag i liten utsträckning nås av svensk beskattning.

Förslagen inom sjöfartsområdet innebär emellertid med hänsyn till dagens avsteg från huvudprinciperna för trafikens kostnadsansvar beträffande finansiering av Sjöfartsverket att ett ytterligare finansieringsbehov kan uppkomma som hittills täckts inom sektorn. Den skiss till nytt farledsavgiftssystem som presenteras i betänkandet är i och för sig så preliminär att det inte går att närmare fastställa närmare hur stora behov av anslagsmedel som kan uppkomma till följd av en avgiftssättning som tydligare anpassats till marginalkostnaderna för respektive farled. Utgångspunkten i skissen är emellertid att nuvarande rörliga kostnader för isbrytningen, ca 100–190 miljoner kronor per år fortsättningsvis inte skulle belasta handelssjöfarten. Dessa kostnader måste då finansieras via statsbudgeten på liknande sätt som skedde fram till 1991–1992, och på samma sätt som sker för vinterhållningen inom väg- och bansektorerna. Som framgår av avsnitt 7.4 anser emellertid Godstransportdelegationen att regeringen bör väcka frågan hos Kommissionen om dylika särkostnader för hållande av TEN-infrastruktur i norden kan få medfinansiering på EU-nivå.

Kommittédirektiv

Godstransportdelegationen

Dir. 1998:51

Beslut vid regeringssammanträde den 25 juni 1998.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild godstransportdelegation skall inrättas med uppgift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Delegationen skall följa utvecklingen på godsområdet samt utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart.

Bakgrund

Regeringen har i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) redogjort för sin syn på godstransportfrågorna. Regeringen förordar i propositionen att en trafikslagsövergripande godstransportstrategi bör utvecklas och att en särskild godstransportdelegation därför bör inrättas.

EG-kommissionen publicerade i maj 1997 en s.k. grönbok, Intermodalitet och intermodala godstransporter i Europeiska unionen (KOM(97) 243 slutlig). I denna skrift behandlas frågan om ökad samverkan inom godstransportsystemet. Kommissionen anser att det finns stora behov av och möjligheter till ökad samordning av godstransporterna och att detta är nödvändigt för att kunna nå hållbara transportlösningar i unionen.

Regeringen delar i allt väsentligt EG-kommissionens bedömning av behovet att utveckla samverkan mellan trafikslagen. Även Sveriges godstransportsituation påverkas otvivelaktigt av skeenden i centrala Europa och av den typ av utvecklingsarbete som kommissionen skisserar.

Terminal- och omlastningspunkter, bl.a. hamnar, har en strategisk funktion i sammanhanget, och EG-kommissionen har nyligen även publicerat en grönbok om hamnar (KOM(97) 678 slutlig). Kommissionen anser att det finns behov av en gemensam politik även på detta område. Även det fortsatta arbetet i dessa frågor är viktigt att följa noga från svensk sida.

Regeringen anser att kundperspektivet – varuägarens synvinkel – måste lyftas fram. Det logistiska tänkandet måste få större tyngd i planeringsarbetet inom transportsektorn. Transporterna är en del i den industriella verksamheten. Hela godshanteringen inom industrin måste fungera störningsfritt från råvara via produktion och lagerhållning till den färdiga produkten hos kunden. Höga krav ställs på korta ledtider, precision och flexibilitet i transporterna. En industri i tillväxt kräver effektiva transporter och rationella logistikkedjor.

De totala godsflödena bör också sättas in i ett logistiskt sammanhang. Både gods och information skall förflyttas mellan leverantörer och kunder. IT-utvecklingen öppnar nya möjligheter och kommer att förändra nuvarande strukturer och transportmönster. Globaliseringen inom näringslivet innebär också att industriföretag i allt större utsträckning får hela världen som arbetsfält, något som ställer nya krav på anpassning och flexibilitet både när det gäller de fysiska flödena av gods och informationstekniken.

Transporterna bör således ses som en integrerad del av produktions- och distributionssystemet. I ett samhällsperspektiv måste emellertid den helhetssyn och det kostnadsmedvetande som är utmärkande för det logistiska synsättet enligt regeringens mening även omfatta de krav som ställs på transporterna i stort, inklusive alla de samhällsekonomiska kostnader som uppkommer. Det är endast då som nytta och kostnad kan balanseras på ett riktigt sätt. Målet måste vara ett säkert och ekologiskt hållbart transportsystem i enlighet med de transportpolitiska målen.

För att bygga upp ett logistiskt och tekniskt sammanhängande transportsystem måste också planeringen för utbyggnaden av infrastrukturen utvecklas så att delsystemen möjliggör en ökad samverkan mellan trafikslagen. Syftet måste vara att analysera bristerna i planeringen och samordningen av investeringarna.

Arbetet med att utforma en godstransportstrategi måste ha sin utgångspunkt i såväl nationella som europeiska strukturer och förhållanden. Sveriges stora utrikeshandelsberoende, liksom behovet av att i många sammanhang kompensera Sveriges geografiska läge med väl fungerande transporter bör uppmärksammas. Dessutom måste en godstransportstrategi kopplas samman med EG-kommissionens arbete med de trafikslagsövergripande frågorna och med utvecklingen av kombitrafik och IT-tillämpningar för godstrafik inom EU.

Det svenska godstransportsystemet är, och bör även fortsättningsvis vara, väsentligen marknadsstyrt. Det är dock angeläget att förtydliga statens roll inte minst mot bakgrund av de oklarheter i ansvaret för samordningen mellan trafikslagen som bl.a. EG-kommissionen redovisat i sin ovan nämnda rapport om de trafikslagsövergripande (multimodala) frågorna. Ramar och spelregler för godstransportmarknaden, i form av bl.a. konkurrenslagstiftning samt trafikgrensvis lagstiftning och kostnadsansvar, formuleras av staten delvis i samverkan med andra stater bl.a. inom EU. Staten styr dessutom inriktningen och omfattningen av den nationella infrastrukturen. Staten verkar genom många olika organ och myndigheter. Det är därför motiverat att i högre grad än hittills ta ett samlat grepp på utvecklingen av dels infrastrukturen, dels de nationella och internationella spelreglerna. Med hänsyn till att godsflödena i transportsystemet i stor utsträckning ingår som länkar i produktionskedjor är kravet på överblick och sammanhang ännu starkare här än inom persontransportsystemet. Staten har hittills inte haft den överblicken och regeringen föreslår därför att förutsättningar för en sådan skapas.

Representanter för stat och näringsliv bör mot denna bakgrund samlas i det nya forum inom godstransportområdet som föreslås inrättas – Godstransportdelegationen. Representationen bör vara bred och inkludera såväl trafikverk, varuägare och transportköpare som transportörer. Med hänsyn till främst EU-perspektivet och det regelutvecklingsarbete som ständigt pågår bör Godstransportdelegationen knytas direkt till regeringen i form av en kommitté inom Kommunikationsdepartementets verksamhetsområde.

Uppdraget

Godstransportdelegationens huvudsakliga uppgift skall vara att följa utvecklingen på godstransportområdet och lämna förslag till regeringen. Den inledande uppgiften för delegationen bör vara en närmare analys av godstransportsystemets nuvarande funktion och brister sett ur kundperspektivet, samt av framtida behov och utveckling av godstransporter inom, till och från Sverige.

Enligt en grov indelning kan godstransportsystemet sägas bestå av följande delar, som kan bilda en grund för analysen

infrastruktur (väg- och bannät, farleder, terminaler, hamnar, flygplatser, IT-nät m.m.), fordon och lastbärare, administrativa förutsättningar (lagar och förordningar, marknadsförutsättningar etc.) samt ekonomiska förutsättningar (skatter och avgifter etc.).

Utifrån denna analys skall en övergripande godstransportstrategi utformas. Denna bör omfatta såväl institutionella former och mekanismer som faktiska spelregler. Möjligheterna för staten att agera som en katalysator för att uppnå en önskad utveckling bör undersökas.

Den strategi som utformas för det statliga ansvaret för godstrafikutvecklingen bör bl.a. innehålla följande:

förslag till lämpliga institutionella förutsättningar, bl.a. utveckling av trafikslagsövergripande synsätt och arbetsmetoder, samverkan med näringslivet och former för hur Sverige skall kunna påverka utformningen av främst det europeiska regelverket på detta område, en analys av hur de nationella spelreglerna och möjligheterna till svenskt inflytande över de internationella spelreglerna kan utnyttjas för att främja samhällsekonomisk effektivitet, en analys av godstransporternas roll för arbetet med att åstadkomma ett säkert och ekologiskt hållbart transportsystem i enlighet med de transportpolitiska målen, och hur godstransportsystemets olika delar enligt ovan kan samverka och stödja denna process, förslag till utformning av riktlinjer för utvecklingen av landets infrastruktur med hänsyn till godstransporternas krav, både i ett nationellt och ett europeiskt perspektiv,

klarlägganden om vilka åtaganden samhället kan och bör göra i syfte att öka den konkreta samordningen mellan trafikslagen, förslag till riktlinjer för statens roll i samband med fortsatt utveckling av intermodala transporter som kombitrafik på järnväg, bl.a. mot bakgrund av EU:s strävanden inom området, samt förslag till inriktning av strategisk forskning och utveckling inom godstransportområdet, bl.a. en analys av eventuella behov av att prioritera särskilda FoU-resurser för detta ändamål. Även frågor om ökad forskningssamverkan inom detta område mellan stat och näringsliv bör behandlas.

Delegationen skall närmare analysera dessa föreslagna inslag i en godstransportstrategi och vid behov utveckla ytterligare egna sådana inslag.

Arbetsmetoder och redovisning

Delegationens arbete skall bedrivas i nära samverkan med berörda myndigheter och organisationer. Till delegationen kan vid behov knytas en eller flera referensgrupper och arbetsgrupper.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 30 juni 2001. En delredovisning vad gäller förslag till riktlinjer för utvecklingen av transportinfrastrukturen utifrån godstransporternas krav skall lämnas till regeringen senast den 1 april 1999. Det står i övrigt delegationen fritt att redovisa delresultat av sitt arbete under utredningstidens gång.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

(Kommunikationsdepartementet)

Tilläggsdirektiv

Godstransportdelegationen (K 1998:06)

Dir. 2000:47

Beslut vid regeringssammanträde den 21 juni 2000.

Sammanfattning av uppdraget

Godstransportdelegationen (K1998:06), som har till uppgift att utforma en övergripande godstransportstrategi, får i uppdrag att i denna strategi även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen. En förutsättning är att denna strategi även leder till förbättringar för transportköparna.

Bakgrund

Godstransportdelegationen, som är en kommitté med representanter för såväl stat som näringsliv, har enligt sitt direktiv (dir. 1998:51) till uppgift att öka samverkan mellan godstransportsystemets aktörer och staten samt att förtydliga statens roll i detta system. Delegationen skall följa utvecklingen på godsområdet samt med utgångspunkt i 1998 års transportpolitiska riksdagsbeslut (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) och andra transportpolitiska dokument utveckla ett trafikslagsövergripande synsätt med syftet att effektivisera godstransportsystemet och göra det säkert och ekologiskt hållbart. Godstransportdelegationen har i uppdrag att till den 1 juli 2001 utarbeta en samlad godstransportstrategi som bör omfatta såväl institutionella former och mekanismer som faktiska spelregler.

Behovet av tilläggsdirektiv

Som nämnts ovan grundas Godstransportdelegationens arbete på de transportpolitiska mål och riktlinjer som fastställts av riksdagen. Delegationen har dock enligt sina direktiv även till uppgift att följa utvecklingen inom godstransportområdet. Detta har inneburit att delegationen under sitt arbete även behandlat vissa aktuella näringspolitiska frågor om svenska transportföretags konkurrenssituation på den gemensamma transportmarknaden inom EU. I sammanhanget har delegationen uppmärksammats på skriften ”Logistik och godstransport – erhvervspolitisk strategi för transporterhvervet”, utgiven av Erhvervsministeriet i Danmark 1998 och på andra liknande dokument som tagits fram av andra medlemsstater inom EU.

Regeringen har i beslut den 17 februari 2000 ställt sig bakom ett transport- och näringspolitiskt handlingsprogram för svensk åkerinäring. Programmet har även presenterats för riksdagen (prop. 1999/2000:78). Det statliga rederistödet, som enligt riksdagens beslut (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:TU1, rskr. 1996/97:115) avser en femårsperiod 1997-2001, utvärderas för närvarande inom Regeringskansliet.

Regeringen anser att det är viktigt för det svenska näringslivet och samhället att det finns en vital och effektiv godstransportsektor som omfattar olika transportslag och som samverkar så optimalt som möjligt. Godstransportdelegationens direktiv och uppgifter är i linje med denna strävan. Regeringen anser emellertid att det också är viktigt att de förändringar av regelverk och andra förutsättningar inom godstransportområdet som beslutas nationellt och internationellt utformas så att de svenska transportföretagen också ges rimliga, långsiktigt hållbara konkurrensförutsättningar gentemot företag i andra länder. För att uppnå detta krävs ett aktivt agerande dels av svenska myndigheter nationellt och i internationella fora, dels av transportnäringen själv i syfte att kontinuerligt utveckla sin konkurrenskraft och kompetens på den öppna gemensamma transportmarknaden. Det är enligt regeringens mening nödvändigt att statsmakterna utformar sina riktlinjer för en sådan process i samverkan med näringslivet.

Uppdraget

Godstransportdelegationen skall i den godstransportstrategi som delegationen skall ta fram även lämna förslag till en näringspolitisk strategi för de svenska transportföretagen. En förutsättning är att denna strategi även leder till förbättringar för transportköparna samt även i övrigt ligger i linje med transport-politiska mål och andra övergripande samhällsmål. Strategin skall omfatta riktlinjer för såväl nationellt som internationellt arbete, samverkansformer etc.

(Näringsdepartementet)